Kommunale Kooperation in der Region: Die Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika [1 ed.] 9783428532919, 9783428132911

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Schriften zum Internationalen Recht Band 183

Kommunale Kooperation in der Region Die Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika

Von

Alexander Glock

a Duncker & Humblot · Berlin

ALEXANDER GLOCK

Kommunale Kooperation in der Region

Schriften zum Internationalen Recht Band 183

Kommunale Kooperation in der Region Die Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika

Von

Alexander Glock

a Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaften der Justus-Liebig-Universität Gießen hat diese Arbeit im Jahre 2009 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2010 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7646 ISBN 978-3-428-13291-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen lieben Eltern

Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Wintersemester 2009/2010 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Justus-Liebig-Universität in Gießen als Dissertation angenommen. Sie ist mit Hilfe der Förderung durch ein Stipendium nach dem Graduiertenförderungsgesetz des Landes Hessen entstanden. Die Ergebnisse des nordamerikanischen Teils der Untersuchung resultieren nicht unwesentlich aus den Erkenntnissen, die ich während meines knapp zweijährigen Postgraduate-Studiums an der Law School der University of Wisconsin-Madison gewinnen durfte. Für die Betreuung der Arbeit und für die Erstellung des Erstgutachtens möchte ich Herrn Prof. Dr. Klaus Lange, langjähriger Präsident und heutiges Mitglied des Staatsgerichtshofes des Landes Hessen, ganz herzlich danken. Mein aufrichtiger Dank gilt ebenfalls Herrn Bundesverfassungsrichter Prof. Dr. Brun-Otto Bryde für die Bereitschaft, die zügige Zweitbegutachtung zu übernehmen. Bedanken möchte ich mich ferner bei allen, die mir während meiner langen Promotionszeit zur Seite gestanden haben, namentlich bei meinem Bruder Michael und bei Heike für den fortwährenden Zuspruch und das Verständnis. Mein größter Dank gebührt schließlich meinen Eltern, Thekla und Klaus Glock, denen ich diese Arbeit widme. Ihre uneingeschränkte Förderung meiner Ausbildung und ihre fürsorgliche Unterstützung hat die Anfertigung des Werkes erst ermöglicht. Frankfurt, im Dezember 2009

Alexander Glock

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einführung in die Untersuchung

19

A. Einleitung und Überblick – Von der politischen und wissenschaftlichen Bedeutung der Verdichtungsräume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung – Von Amerika lernen heißt? . . . . I. Die externe Stadt-Umland-Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die interne Stadt-Umland-Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Das amerikanische Verdichtungsraum-Paradigma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Der „weiche“ Public-Choice-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Der abstrakt-generelle Staatenvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 28 29 32 36 38

C. Gang und Zusammenfassung der Untersuchung – Von der „weichen“ zur „harten“ verwaltungsorganisatorischen Bewältigung der Stadt-„Umland“-Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

2. Teil Einordnung der Problematik A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Stadt-Umland-Verflechtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Stadt-Umland-Konflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Stadt-Umland-Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die Verwaltungsrelevanz der Stadt-Umland-Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Die Notwendigkeit der Stadt-Umland-Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Überörtlichkeit der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung . . . . . . . 2. Der (weite) Kooperationsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Inkongruenz von Verwaltungs- und Verflechtungsräumen . . . . . . . . 4. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung . . . . . . . . . . VI. Die typischen Organisationsformen der Stadt-Umland-Kooperation . . . . . . 1. Die politisch-administrative Verflechtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Kooperationsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Typologie Wageners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44 44 44 47 52 56 61 62 64 67 71 74 75 79 80

10

Inhaltsverzeichnis b) Die Eingemeindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Verbandsbildungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Kooperationsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Fragmentierung der Kooperationsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die funktionsspezifische Aufgabenwahrnehmung . . . . . . . . . . . . . . . b) Das Prinzip der Freiwilligkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Außendarstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83 85 89 93 93 94 97

B. Region und Verdichtungsraum – Von einem mittleren räumlichen Beschreibungs- und Gestaltungsobjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die politisch-administrative Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Raumordnungs- und Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Gewährleistung öffentlicher Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die europäische Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die ökonomische Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Glokalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Wettbewerb der Regionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die sozio-kulturelle Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die ökologische Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Die funktionalisierte Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Die offene Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der Raumbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der mittlere Maßstabsbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Der Zusammengehörigkeitsbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Die deskriptive und normative Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Unterschiedlichkeit der Raumkonzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das Beispiel des Raumordnungspolitischen Handlungsrahmens . . . . . . 3. Die Notwendigkeit der Begriffsdifferenzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98 105 105 112 116 120 120 124 126 128 130 135 136 137 139 142 142 144 147

C. Besondere Herausforderungen und Gestaltungsbedürfnisse in der heutigen Verdichtungsregion – Von der qualitativen und quantitativen Veränderung der alten Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die (externe) Standortkonkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Globalisierung der Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Bedeutung der räumlichen Standortqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Verdichtungsregion als räumliche Standorteinheit . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Verdichtungsregion als Wettbewerbseinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die kommunale Kooperation in der Region als Wettbewerbsfaktor . . . a) Die innere und äußere Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Notwendigkeit der kommunalen Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . c) Der Paradigmenwechsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die (interne) Siedlungsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150 150 151 154 158 162 166 168 174 177 179

Inhaltsverzeichnis

11

1. Die Zwischenstadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Folgen des „Urban Sprawl“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Konnexität von externer und interner Stadt-„Umland“-Problematik . . 1. Der „weiche“ Standortfaktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Thesen der MKRO und des Deutschen Städtetages . . . . . . . . . . . . . 3. Die Qualität der Raum- und Siedlungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Organisation des Stadt-„Umland“-Verhältnisses . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die neueren Organisationsformen der Stadt-„Umland“-Kooperation . . . . . 1. Die relevanten Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die „Organising Capacity“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Der „weiche“ (Governance-)Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Der „harte“ (Government-)Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die Kritik am „weichen“ Kooperationsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

180 183 188 189 190 193 196 199 201 203 206 211 218

D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

3. Teil Das Beispiel USA A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas – „The Case for Decentralization“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Dezentralisierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen . . . . . . . . . 1. Der „Ist“-Zustand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die politisch-administrative Fragmentierung des Raums . . . . . . . . . b) Der (fehlgeschlagene) Regional-Government-Ansatz . . . . . . . . . . . . . (1) Annexation/Consolidation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Two-Tier-Metropolitan Governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der „Soll“-Zustand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Consolidationist-Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Public-Choice-Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Der Dritte Weg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der politisch-kulturelle Hintergrund der Dezentralisierung . . . . . . . . . . . . . 1. Die staatsbürgerlichen Werte und Traditionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der normative Begründungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Lokalautonomie . . . . . . . . . . . . . . 1. Die formale Alleinzuständigkeit der Bundesstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Typen von kommunalen Gebietskörperschaften . . . . . . . . . . . . . . . . .

228

228 228 228 229 232 233 234 239 241 242 244 246 246 250 251 252 254 255 256 258

12

Inhaltsverzeichnis 3. Der autonome Wirkungsbereich der Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 IV. Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas – „The Case for Regionalisation“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die deskriptive Verdichtungsregion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Ursachen der räumlichen Dispersion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Ursachen der sozio-ökonomischen Disparität . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Interdependenzthesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die normative Verdichtungsregion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die soziale und politische Notwendigkeit der kommunalen Kooperation in der Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Gleichberechtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Werthaltigkeit der „weichen“ Public-Choice-Kooperation . . . . . . . . a) Die New-Regionalist-Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der funktionale Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Steuerung der Siedlungsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der Praxistest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Voluntary Interlocal Agreements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Public-Private/Nonprofit Partnerships . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Councils of Governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Special Districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Schranken der Freiwilligkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

267 269 270 276 279 282 282 283 287 289 292 294 295 295 298 300 302 304 306 309 315 321

C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 4. Teil Ergebnis und Ausblick

329

A. Erkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 B. Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380

Abkürzungsverzeichnis a. A. ABl. EG Abs. ACIR AdR a. E. AfK Allg. Stat. Arch. Am. Pol. Sci. Rev. Annals of the Ass. of Amer. Geogr. AO APEC ARL Art. Aufl. Aug. BallrG BauGB BauROG BayLplG BayVBl. BBR Bd. Ber. dt. Landeskunde BfLR BGBl. I BMBau BMVBS BMVBW BMZ BNatschG BROP BT-Drs. Buff. L. Rev.

am Anfang Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz Advisory Commission on Intergovernmental Relations Ausschuss der Regionen am Ende Archiv für Kommunalwissenschaften Allgemeines Statistisches Archiv The American Political Science Review Annals of the Association of American Geographers Abgabenordnung Asian Pacific Economic Cooperation Akademie für Raumforschung und Landesplanung Artikel Auflage August Ballungsraumgesetz Baugesetzbuch Bau- und Raumordnungsgesetz Bayerisches Landesplanungsgesetz Bayerische Verwaltungsblätter Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung Band Berichte zur deutschen Landeskunde Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung Bundesgesetzblatt, Teil 1 Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Bundesnaturschutzgesetz Bundesraumordnungsprogramm Bundestagsdrucksache Buffalo Law Review

14 BW.GBl. BWLplG BWVP bzw. ca. CBSA CDLR CED Ch. CMSAs COG(s) Colum. L. Rev. d. DASL dass. D.C. DDR ders. DfK d. h. dies. Diss. jur. Diss. rer. oec. Diss. rer. pol. DÖV DVBl. DVP E/qm Econ. Dev. Q. EG EGV Eild. STNRW Environ. and Plann. C EU EVTZ f. FAZ Feb.

Abkürzungsverzeichnis Baden-Württembergisches Gesetzblatt Baden-Württembergisches Landesplanungsgesetz Baden-Württembergische Verwaltungspraxis beziehungsweise zirka Core-based Statistical Area Steering Committee on Local and Regional Authorities Committee for Economic Development Chapter Consolidated Metropolitan Statistical Areas Council(s) of Governments Columbia Law Review durch, des Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung dasselbe District of Columbia Deutsche Demokratische Republik derselbe Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften das heißt dieselbe(n) juristische Dissertation (dissertatio juris) wirtschaftswissenschaftliche Dissertation (dissertatio rerum oeconomicarum) politikwissenschaftliche Dissertation (dissertatio rerum politicarum) Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Verwaltungspraxis Einwohner pro Quadratmeter Economic Development Quarterly Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Eildienst des Städtetages Nordrhein-Westfalen Environment and Planning C Europäische Union Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit folgende (Seite) Frankfurter Allgemeine Zeitung February

Abkürzungsverzeichnis Fed Reserve Bank Phila. Bus. Rev. ff. FFH Fn. Fordham Urb. L.J. FR Frankfurt a. M. FS FU GDP Geogr. Geogr. Zeitschr. Geo. L.J. GG GmbH GR GRH GVBl. GV NW GVRS Habil. Harv. L. Rev. HdkWP Hess.GVBl. HessKAG HessKGG HessLPG HessStGH HGO Hrsg. Hrvh. IBA i. d. F. IHK IKO ILS Int’l. J. Urb. and Reg. Research IÖR i. S. v. IZR

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Federal Reserve Bank of Philadelphia Business Review fortfolgende (Seiten) Fauna-Flora-Habitat Fußnote(n) Fordham Urban Law Journal Frankfurter Rundschau Frankfurt am Main Festschrift für Freie Universität Gross Domestic Product Geographisch Geographische Zeitschrift Georgetown Law Journal Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Geographische Rundschau Gesetz über die Region Hannover Gesetz- und Verordnungsblatt, Teil Nordrhein-westfälisches Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart Habilitation Harvard Law Review Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis Hessisches Gesetz- und Verordnungsblatt Hessisches Gesetz über kommunale Abgaben Hessisches Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit Hessisches Landesplanungsgesetz Hessischer Staatsgerichtshof Hessische Gemeindeordnung Herausgeber(in(nen)) Hervorhebung Internationale Bauaustellung Emscher Park in der Fassung Industrie- und Handelskammer Innere Kolonisation Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen International Journal of Urban and Regional Research Institut für ökologische Raumentwicklung e. V. Dresden im Sinne von Informationen zur Raumentwicklung

16 Jan. J.L. & Econ. JPAM J. Pol. Econ. Jr. Jul. J. Urb. Aff. Km KSVG KVR L. Lfg. LKV m3 Marq. L. Rev. Minn. MittDST MKRO MPO(s) MSA m. w. Nachw. NAFTA NAPA NARC Nat’l. Civic Rev. N.C.L. Rev. Nds.GVBl. NECMAs NLT No. Nr. NRW NUTS NVwZ N.W.2d NW U. L. Rev. NWVBl. ÖPNV PlanvG PMSAs Politikw.

Abkürzungsverzeichnis January The Journal of Law & Economics Journal of Policy Analysis and Management Journal of Political Economy Junior July Journal of Urban Affairs Kilometer Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland Kommunalverband Ruhrgebiet Law Lieferung Landes- und Kommunalverwaltung Kubikmeter Marquette Law Review Minnesota Mitteilungen des Deutschen Städtetages Ministerkonferenz für Raumordnung Metropolitan Planning Organization(s) Metropolitan Statistical Area mit weiteren Nachweisen North American Free Trade Agreement National Academy of Public Administration National Association of Regional Councils National Civic Review North Carolina Law Review Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt New England County Metropolitan Areas Information Niedersächsischer Landkreistag Number Nummer Nordrhein-Westfalen National Units of Track Statistics (nomenclature des unités territoriales statistiques) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht North Western Reporter Second Northwestern University Law Review Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Öffentlicher Personennahverkehr Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main Primary Metropolitan Statistical Areas Politikwissenschaftlich

Abkürzungsverzeichnis Polit. Vierteljahresschr. Pol’y PrGS Pub. Admin. Rev. Pub. L. Q. RCAs Rdnr(n). Rev. RMZ ROG RPC(s) RPGVBl. RPLplG

17

Politische Vierteljahresschrift

Policy Preußische Gesetzsammlung Public Administration Review Public Law Quarterly Residential Community Associations Randnummer(n) Review Rhein-Main-Zeitung Raumordnungsgesetz Regional Planning Commission(s) Rheinland-Pfälzisches Gesetz- und Verordnungsblatt Rheinland-Pfälzisches Landesgesetz für Raumordnung und Landesplanung RP(s) Regierungspräsidium (-ien) RuR Raumforschung und Raumordnung RVR Regionalverband Ruhr S. Satz, Seite(n) s. siehe Sa.ABl. Saarländisches Amtsblatt S-AnLPlG Landesplanungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt sen. senior SnGVBl. Sächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt SnKRG Gesetz über die Kulturräume in Sachsen Soc. Sci. Q. Social Science Quarterly sog. so genannt(en) SPNV Schienenpersonennahverkehr SR Saarländischer Rundfunk Stan. L. Rev. Stanford Law Review Stat. Statute SZ Saarbrücker Zeitung Tbl. Table u. a. und andere u. a. unter anderem U. Chi. L. Rev. University of Chicago Law Review U. Mich. J.L. Reform University of Michigan Journal of Law Reform UN United Nations Univ. Universität U. Pa. L. Rev. University of Pennsylvania Law Review Urb. Aff. Q. Urban Affairs Quarterly Urb. Aff. Rev. Urban Affairs Review

18 U.S. USA UVF UW v. Va. Soc. Sci. J. VBlBW VBlNds VerfGH vervielf. VerwArch vgl. VR vs. VVDStRL

Abkürzungsverzeichnis

United States United States of America Umlandverband Frankfurt University of Wisconsin von, vom Virginia Social Science Journal Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Niedersächsische Verwaltungsblätter Verfassungsgerichtshof vervielfältigt Verwaltungsarchiv vergleiche Verwaltungsrundschau versus Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Wis. Wisconsin Yale L. & Pol’y Rev. Yale Law & Policy Review z. B. zum Beispiel Zeitschr. WirtZeitschrift für Wirtschaftsgeographie schaftsgeo. zit. zitiert ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik

„We must all hang together or assuredly we shall all hang separately“ Benjamin Franklin, 4. Juli 1776

1. Teil

Einführung in die Untersuchung A. Einleitung und Überblick – Von der politischen und wissenschaftlichen Bedeutung der Verdichtungsräume Die Entstehung von Verdichtungsräumen stellt weltweit einen der auffallendsten siedlungsgeographischen Vorgänge des Industriezeitalters dar.1 Unter den auch als „Ballungsräume“ 2 bezeichneten (verdichteten) Regionen versteht man die aus Kernstädten und ihrem Umland bestehenden Verflechtungsgebiete, in denen eine erhöhte Siedlungs-, Einwohner- und Wirtschaftsdichte3 festzustellen 1 Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 181; von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnrn. 7, 20. 2 Die deutschsprachigen Begriffe für diesen Raumtyp variieren. Ebenso wie in dieser Arbeit werden – von ausdrücklich genannten Ausnahmen abgesehen – folgende weitere Termini in der Literatur gemeinhin synonym gebraucht, auch wenn diese im Rahmen regionalwissenschaftlicher Untersuchungen zum Teil unterschiedlichen Definitionen unterliegen und die jeweils umschriebenen Räume damit entsprechend unterschiedlich abgegrenzt werden: „Verdichtungsregionen“, „Verdichtungsgebiete“, „Stadtregionen“, „Agglomerationsräume“, „Ballungsgebiete“ oder vereinfachend „Stadt-Umland“ und „Region“. Die Bezeichnung „Verdichtungsraum“ ist dabei seit dem ersten Raumordnungsbericht der Bundesregierung v. 1.10.1963 (BT-Drs. IV/1492) und vor allem durch das Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG v. 8.4.1965 (BGBl. I S. 306)) zum festen Bestandteil der raumordnungspolitischen Terminologie geworden. Sie trat an die Stelle des vermeintlich negativ besetzten Begriffs „Ballung(sraum)“. s. Tönnies, Verdichtungsräume, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 1006; von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 12. Obwohl das ROG angesichts unterschiedlicher Begriffsverwendungen in den einzelnen Ländern inzwischen nicht mehr von „Verdichtungsräumen“ spricht, sondern die praktisch gleichlautende Bezeichnung „verdichtete Räume“ gebraucht (s. § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG), soll im Folgenden schwerpunktmäßig weiterhin der allgemein geläufige Begriff „Verdichtungsräume“ verwendet werden. Im Übrigen findet sich in vielen Landesplanungsgesetzen auch weiterhin die Bezeichnung „Verdichtungsräume“ (s. z. B. § 7 Abs. 2 Nr. 1 HessLPG, § 7 Abs. 2 Nr. 1 BWLplG, Art. 2 Nr. 6 BayLplG, § 2a Nr. 2 b) SAnLPlG). 3 Zur Bezeichnung großer verstädterter Räume werden in Deutschland seit den 1960er Jahren „Verdichtungsräume“ auf der Grundlage bestimmter Größen- und Dichtekriterien wie Fläche und Einwohnerzahl festgelegt. Die letzte Abgrenzung erfolgte im Jahr 1993 durch die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) anhand der Kriterien Siedlungsdichte, Siedlungsfläche und Siedlungsflächenanteil. Die Zahl der Verdichtungsräume beläuft sich seitdem auf 45 (35 in West-, zehn in Ostdeutschland). s. Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

ist.4 Das rapide Wachstum der in vielen Ländern als „metropolitan“ bezeichneten und das gesamte städtisch beeinflusste Gebiet einer Großstadt umfassenden Räume ist schon zu Beginn des letzten Jahrhunderts als eines der bemerkenswertesten Phänomene des 20. Jahrhunderts angesehen worden.5 Heute, zu Beginn des 21. Jahrhunderts, haben die großstädtisch verdichteten Siedlungsgebiete nicht zuletzt aufgrund ihrer anhaltenden räumlichen Ausdehnung und ihrer spezifischen Bevölkerungs- und Arbeitsplatzkonzentration ihre besondere Stellung im Raumsystem national und international noch weiter ausgebaut.6 Als die weltweit zentralen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wachstumspole mit einem prognostizierten Anteil von zwei Dritteln an der Weltbevölkerung bis zum Jahr 20207 werden sie dies auch zukünftig tun.8 BeDeutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (185, 187); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590 (insbesonder Fn. 6)); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 10. Näheres unter 2. Teil B. VII. 2. 4 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (874 (Rdnr. 1)). s. auch schon Wagener, Großraum-Verwaltungen, 1985, S. 17. 5 National Municipal League (Hrsg.), The Government of Metropolitan Areas in the United States, 1930 (zit. nach Gates, Publisher’s Note, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 1). 6 s. BMBau (Hrsg.), Raumordnungsbericht 1993, 1994, S. 35 ff.; Kiepe, Thesen zu aktuellen Fragen der Stadtentwicklung, der städtetag 1998, S. 732; von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnrn. 20, 49–50, 83 (auf die Bedeutung der großen Verdichtungsräume für die Gesamtentwicklung eines Landes aufmerksam machend); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 7; auch schon Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (250 f. (den durch die wirtschaftlichen und sozialen Probleme bedingten hohen politischen Potenzialgewinn der Verdichtungsräume nennend)); Wagener, Großraum-Verwaltungen, 1985, S. 19 f.; aus amerikanischer Perspektive etwa Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 ff.; Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (35 f.); Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 5 ff.; Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (4 („At the end of the twentieth century, the metropolitan area is the dominant form of population settlement in America.“)). 7 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 4. 8 s. Töpfer, Die Zukunft der Stadtregionen, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 13 (15 f.); Gatzweiler, Einige Schlußfolgerungen aus den Regionalprognosen für die räumlich orientierte Politik, IZR 1999, s. XIII (XVII (aufgrund der Regionalprognosen des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) einen weiter anhaltenden, flächenhaften Verstädterungsprozess in den meisten Agglomerationsräumen West- und Ostdeutschlands erwartend)); Schultheis, Über den Kirchturm hinaus: Zukunft für die Stadtregionen, der städtetag 2000, S. 6 (7 f. (bei heute schon weltweit 21 Metropolen mit mehr als zehn Millionen Einwohnern schlussfolgernd, dass im 21. Jahrhundert Metropolregionen – wie etwa Hongkong mit einer prognostizierten Bevölkerungszahl von 40 Millionen Einwohnern – weltweit in neue Dimensionen wachsen)); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 1 („Across America

A. Einleitung und Überblick

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sonderes Wachstum werden dabei die hochverdichteten Metropolräume verzeichnen, die an bedeutenden Verkehrsachsen liegen, weil sich dort die starke Zunahme interregionaler und internationaler Transport- und Distributionsfunktionen regionalökonomisch positiv auswirken wird.9 In Deutschland leben derzeit auf etwas mehr als einem Zehntel der Gesamtfläche etwa 53 Prozent der Bevölkerung in Verdichtungsräumen.10 Der Anteil der Erwerbstätigen in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis beträgt in den auch als „Agglomerationsräume“ 11 benannten und entsprechend abgegrenzten Gebieten knapp 58 Prozent, die Bruttowertschöpfungsrate liegt in diesen Räumen bei ungefähr 61 Prozent.12 Die Vereinigten Staaten von Amerika haben sich seit Ende des 19. Jahrhunderts gleichfalls zu einer überwiegend urbanisierten und besonders während des letzten Drittels des 20. Jahrhunderts zu einer zunehmend von Agglomerationen gekennzeichneten and across the globe, citistates [hier i. S. v. ,Verdichtungsräumen‘] are emerging as a critical focus of economic activity, of governance, of social organization for the 1990s and the century to come.“), S. 4 („[C]itistates are becoming the focal point of world population growth.“); Katz/Bernstein, The New Metropolitan Agenda, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 4; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (9); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356. 9 BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 36 f. (diesbezüglich in Deutschland vor allem die Wachstumsräume Hamburg, München, Stuttgart, Frankfurt, Köln und Berlin nennend); dass., Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 177. 10 s. BMBau (Hrsg.), Siedlungsentwicklung und Siedlungspolitik, 1996, S. 19; Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329); von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnrn. 32, 36; Schultheis, Über den Kirchturm hinaus: Zukunft für die Stadtregionen, der städtetag 2000, S. 6 (7 (hinsichtlich der Ballungsräume in Deutschland sogar von einem Anteil von 80 Prozent an der Gesamtbevölkerung ausgehend sowie darauf hinweisend, dass im westeuropäischen Metropolraum mit seinen 40 Regionen ca. 137 Millionen Menschen lebten und damit mehr als die Hälfte aller Einwohner der EU)); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 7. 11 s. hinsichtlich des genauen analytischen Abgrenzungskonzepts für diese Räume Schön, Agglomerationsräume, Metropolen und Metropolregionen Deutschlands im statistischen Vergleich, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 360 (361 (als „Agglomerationsräume“ werden die „Regionen mit großen Verdichtungsräumen“ gemäß der Abgrenzung der Laufenden Raumbeobachtung des (heutigen) BBR zugrunde gelegt. Es handelt sich hierbei um die großen Wirtschafts- und Arbeitsmarktzentren der Bundesrepublik. Zu diesem Regionsgrundtyp der Bundesraumordnung gehören alle Raumordnungsregionen mit einem Oberzentrum von mindestens 300 000 Einwohnern und/oder einer Bevölkerungsdichte von über 300 E/qm), 365 (nach der hier verwendeten Abgrenzung leben in den „Agglomerationsräumen“ ca. 43 Millionen Einwohner auf einem Viertel der Gesamtfläche Deutschlands)). 12 Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (21, 23). Vgl. auch Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (450).

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

Nation entwickelt.13 Bei einem Gesamtflächenanteil von knapp unter zwei Zehntel entfallen auf die so genannten Metropolitan Areas14 in der Definition der amerikanischen Bundesbehörde für Bevölkerungsstatistik (U.S. Census Bureau) nunmehr schon nahezu 80 Prozent der Bevölkerung15, mehr als 80 Prozent der Arbeitsplätze und knapp 90 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.16 Die Besonderheit der hier angesprochenen Siedlungsareale besteht neben der starken räumlichen Konzentration des Bevölkerungs-, Wirtschafts- und Infrastrukturpotenzials und einem dadurch verursachten, überdurchschnittlich hohen Verdichtungsgrad in einer die jeweiligen Verwaltungsgrenzen überschreitenden, 13 s. CED, Metropolitan Development and Problems, in: Zimmerman (Hrsg.), Government of the Metropolis, 1968, S. 9 f.; Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 13 ff.; Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (35 f. (darauf hinweisend, dass die „city story“ in den USA immer mehr von der „metropolitan story“ verdrängt worden sei)); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (den heutigen Agglomerationsgrad aufzeigend, indem Bevölkerungsstatistiken aus den Jahren 1990 und 1950 gegenübergestellt werden: im Jahr 1990 gab es danach in den USA 39 Ballungsräume mit einer Bevölkerungszahl von je mindestens einer Million Einwohnern und zusammen einem Anteil von ca. 50 Prozent an der Gesamtbevölkerung; im Jahr 1950 fanden sich erst 14 Ballungsräume dieser Einwohnergröße mit einem Gesamtbevölkerungsanteil von zusammen unter 30 Prozent); auch Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (453); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 14 f. 14 Mit den auf die deutschen Verdichtungsräume in etwa übertragbaren räumlichen Abgrenzungskonzepten der „standard metropolitan (statistical) areas“ wurde bereits in den 1930er Jahren in den USA ein Instrument geschaffen, um den städtischen Siedlungsraum, insbesondere für den Bereich der Großstädte, auch über die Verwaltungsgrenzen hinweg unter sozio-ökonomischen Aspekten statistisch zu erfassen. Nach dieser Konzeption werden alle jene Gebiete im Umland größerer Städte zur Metropolitan Area gerechnet, deren Einwohner überwiegend nichtlandwirtschaftlichen Berufen nachgehen und von denen ein erheblicher Teil seine Existenzgrundlage in den Arbeitsstätten der Kernstadt hat. s. Harrigan, Political Change in the Metropolis, 5. Aufl. 1993, S. 19 ff.; Nellner, Der Weg zum neuen Agglomerationsraum-Modell, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in der Bundesrepublik Deutschland, 1984, S. 1 (3 f.); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 14 ff.; näheres zu den heutigen Abgrenzungskriterien unter 3. Teil A. I. 1. vor a) (Fn. 1). 15 Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 3; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (328). Vgl. auch U.S. Census Bureau (Hrsg.), Statistical Abstract of the United States, 128. Aufl. 2008, S. 30 (Tbl. 23). 16 s. Cisneros, Interwoven Destinies: Cities and the Nation, in: ders. (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 17 (21, 25 f.); Martinez, Local Government Law for the Next Millennium, 28 Stetson L. Rev. (Winter 1999), S. 517 (518 (bezogen hier auf Arbeitsplätze und Einkommen)); Bureau of Economic Analysis, News Release v. 26.09.2007, in: http://www.bea.gov/newsreleases/regional/gdp_metro/2007/pdf/gdp_ metro0907.pdf (bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (Gross Domestic Product (GDP))).

A. Einleitung und Überblick

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intensiven funktionalen Verflechtung zwischen den einzelnen, regelmäßig zusammenhängend bebauten Teilräumen.17 Aufgrund der wechselseitigen sozialen, ökonomischen und ökologischen Verflechtungen vor allem zwischen den urbanen Kernbereichen und den inzwischen vielfach städtisch geprägten „Umland“gebieten wird der Gesamtraum zu einem Feld intensiver Interaktionen und damit zugleich vielfältiger Chancen, aber auch Probleme.18 Die tatsächlichen Entwicklungen in diesen Räumen laufen oftmals den planerischen Zielen einer Konzentration der wesentlichen menschlichen Daseinsfunktionen – nämlich Wohnen, Arbeit, Bildung, Erholung, Verkehr, Kommunikation und Versorgung19 – zuwider und stehen damit im Widerstreit zu den Forderungen einer geordneten Raumplanung und -entwicklung.20 So liegt in Verdichtungsräumen der Anteil an Siedlungs- und Verkehrsflächen regelmäßig über 40 Prozent – in einigen Großstädten sogar bei mehr als 70 Prozent – und das steigende Verkehrsaufkommen zieht entsprechende Infrastruktur- und Umweltprobleme nach sich.21 Infolge der spezifischen, die kommunalen Grenzen übergreifenden Raumstrukturen wird zudem die Identität von Siedlungsgemeinschaft und Gemeinde in der Ballungsregion aufgehoben.22 Die Verdichtungsräume werden insgesamt als die 17 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (130 ff.); Gaebe, Verdichtungsräume, 1987, S. 18; Tönnies, Verdichtungsräume, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 1006 ff.; von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnrn. 20, 25, 71 f. Vgl. auch Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 6 („In short, a metro area is a city and its suburbs.“); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (3 f.). 18 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (132 f.); Haasis/Streit, Vorwort und Einführung, in: dies. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 7; Irmen, Stadt-Umland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916 f.; Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 8 f.; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 ff.). 19 s. zu den Daseins(grund)funktionen der Menschen, auch Basisfunktionen genannt, näheres bei Ernst, Raumordnung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 752 (753); Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 61; Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (258). 20 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (874 (Rdnr. 1)). 21 BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 8; Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (875 (Rdnr. 3)). s. auch Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (330). 22 Thieme,Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 181; Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386); CED, Metropolitan Development and Problems, in: Zimmerman (Hrsg.), Government of the Metropolis, 1968, S. 9 (10); Briffault, The Local Government Boundary Prob-

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

Einheiten angesehen, in der die beiden Hauptfunktionen des menschlichen Lebens, das Wohnen und die Arbeit, und deren geordnete räumliche „Ballung“ zugunsten der gesamten Lebens- und Wirtschaftsordnung gesichert bleiben oder erforderlichenfalls gesichert werden sollen.23 Oder mit den Worten von Rusk: „The real city is the total metropolitan area.“ 24 Die Herausbildung dieser für Stadtregionen staatenübergreifend charakteristischen Merkmale begann in den meisten der von einer solchen Siedlungsentwicklung betroffenen westlichen Industrieländern spätestens in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, namentlich im Zuge der industriellen Verstädterung mit ihrer speziell in den standortgünstigen Großstädten starken Konzentration von Arbeitsstätten und geradezu explosionsartig wachsender Bevölkerung. Mit dem gleichzeitigen Ausbau der die Umlandwanderung verstärkt zulassenden Massenverkehrsmittel Eisen- und Straßenbahn griff die städtische Wachstumsdynamik in dieser Phase immer mehr auf die Nachbar- und Vorortgemeinden der größeren Städte über. Folge des auf die Umlandzonen sich ausdehnenden rapiden (Groß-)Stadtwachstums war die Entstehung neuartiger, die Gemeindegrenzen überspringender, urbaner Siedlungskomplexe, die bereits frühzeitig als „Agglomerationen“ bezeichnet wurden.25 Der als „Suburbanisierung“ bekannt gewordene Prozess der großräumigen, nicht mehr nur auf die radialen Schienenstränge öffentlicher Verkehrsmittel beschränkten Verlagerung von Wohnbevölkerung und – zeitlich verzögert – wirtschaftlichen Tätigkeiten aus der Kernstadt in das städtische Umland setzte in Deutschland zwar schon vor dem Zweiten Weltkrieg ein, erreichte seinen Höhepunkt jedoch erst zwischen den 1950er und 1970er Jahren. Entscheidende Auslöser für diese Entwicklung waren die Maslem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1116). Vgl. auch schon Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 3 (betonend, dass „Industrialisierung und Bevölkerungswachstum [. . .] die klare Abgrenzung von Stadt und Land, Bürger und Bauer aufgehoben [hätten]“). 23 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (130 f., 135); von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnrn. 49 f., 83; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 11 ff.; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 3. s. auch den Wortlaut von § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG. 24 Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 5. 25 s. Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (14); Ganseforth, Regionale Strukturpolitik in Verdichtungsräumen, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 183; Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 38 ff., 85 f., 109; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 10–11; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 1; Bollens/ Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 10 ff.; NAPA, Metropolitan Governance, 1980, S. 7; Harrigan, Political Change in the Metropolis, 5. Aufl. 1993, S. 27 ff.

A. Einleitung und Überblick

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senmotorisierung und das beginnende Wohlstandswachstum sowie die damit einhergehenden gestiegenen Wohn- und Wohnflächenansprüche der Bürger.26 In den USA, wo bereits vor dem Zweiten Weltkrieg fast jeder vierte Einwohner über ein eigenes Auto verfügte, setzte die flächenhafte Ausdehnung der Städte in das Umland früher als in Europa ein. Hier beschleunigte sich der Suburbanisierungsprozess bereits in den 1930er und 1940er Jahren aufgrund zunehmend extensiver werdender staatlicher Straßenbauprogramme, Steuererleichterungen und Eigenheimförderungen. Die Wohnsuburbanisierung stellte in den USA aber auch erst nach dem Zweiten Weltkrieg eine Massenbewegung dar.27 Die aus der hohen Verdichtung und umfangreichen Verflechtung zwischen Stadt und Umland resultierenden und sich durch die fortschreitenden Suburbanisierungstendenzen noch verschärfenden sozialen, ökologischen und ökonomischen Probleme von Verdichtungsräumen sind zu einem wiederkehrenden Gegenstand des Verwaltungsinteresses wie auch der politischen Auseinandersetzung geworden.28 Zur Bewältigung der mit den klassischen „Stadt-Umland-Problemen“ typischerweise zusammenhängenden Ordnungs-, Leistungs- und Verteilungsaufgaben im Verdichtungsraum haben sich bereits zu Anfang des 20. Jahrhunderts die ersten Formen intensiverer interkommunaler Zusammenarbeit und übergemeindlicher Interessen- bzw. Aufgabenkoordination im Industriezeitalter herausbilden können.29 Auch in der nationalen und internationalen wissen26 s. Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (15 f.); Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 102 ff.; Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435. 27 s. Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (32 ff.); Harrigan, Political Change in the Metropolis, 5. Aufl. 1993, S. 33 f.; Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1376 f.); Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (36 ff.); Müller/Rohr-Zänker, Neue Zentren in den Verdichtungsräumen der USA, RuR 1995, S. 436 (437). 28 Vgl. Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 f.; Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (708); Adam/Blach, Räumliche Arbeitsteilung in Großstadtregionen, IZR 1996, S. 187 f.; CED, Metropolitan Development and Problems, in: Zimmerman (Hrsg.), Government of the Metropolis, 1968, S. 9 (14 ff.); Olson, City Expansion and Suburban Spread: Settlements and Governments in Milwaukee County, in: Aderman (Hrsg.), Trading Post to Metropolis, 1987, S. 1 (49 ff. (die zum Teil heftig umkämpften und das politische Klima zwischen Stadt und Umland bis heute vergiftenden Eingemeindungsbemühungen der City of Milwaukee im U.S.Bundesstaat Wisconsin in den 1930er Jahren beschreibend)); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (129). 29 s. Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (48); Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109 (die den Eingemeindungswellen in den 1920er Jahren nachfolgenden zweckspezifischen Vertragsgemeinschaften zwischen Stadt- und Umlandgemeinden als Organisationsformen bezeichnend, die so-

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

schaftlichen,30 vor allem verwaltungs-31 und kommunalwissenschaftlichen32 Betrachtung hat spätestens seit Mitte des 20. Jahrhunderts die Verdichtungsraumwohl den gemeinsamen als auch den entgegengesetzten Interessen der beteiligten Partner Rechnung zu tragen suchten); Behrendt, Erfahrungen mit der Organisationsstruktur von Zweck- und Umlandverbänden, das rathaus 1990, S. 462 (die Kooperationsnotwendigkeit in den alten Großräumen Berlin, Frankfurt, Hamburg und dem Ruhrgebiet ansprechend, die zur frühen Gründung etwa des Zweckverbands Groß-Berlin (1912) oder des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk (1920) geführt hat); Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386 f.). In den USA entstanden die ersten Formen zweckverbandsähnlicher, überörtlicher Aufgabenerledigung im Verdichtungsraum durch sog. Single Purpose Districts bereits Ende des 19. Jahrhunderts, nachdem vorausgegangene Eingemeindungen (Annexations) und City-County Consolidations (in etwa den deutschen Einkreisungen vergleichbar) immer mehr den Widerstand der Umlandgemeinden hervorgerufen hatten. s. insbesondere Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (161 ff.). 30 Die Verdichtungsraumforschung kann ganz allgemein als ein interdisziplinäres theorie- und anwendungsbezogenes Wissens- und Arbeitsgebiet angesehen werden, das Erklärungen für Veränderungen in Verdichtungsräumen sucht, die die Entscheidungsgrundlagen für politische Steuerungsmaßnahmen verbessern können. Umfasst sind hiervon insbesondere die sich teilweise stark überschneidenden Forschungsfelder der Geographie, der Geschichte, der Bevölkerungs-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, der Kommunalwissenschaften, des Städtebaus und der Architektur. s. etwa Gaebe, Verdichtungsräume, 1987, S. 18 f. 31 Vgl. nur die einleitenden Bemerkungen von Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273: „Seit Jahrtausenden haben Metropolen und metropolitane Räume eine eigentümliche Faszination auf den Menschen ausgeübt: Ninive, Babylon, Rom! – schon in den Namen der Metropolen der alten Welt liegt jene Mischung von Glanz und Elend, Kreativität und Kriminalität, Abgestoßensein und Attraktivität, die das Faszinosum ausmacht und Schriftsteller, Maler, Wissenschaftler und Propheten immer wieder zur Beschäftigung mit großstädtischen Agglomerationen gedrängt hat. Da mögen Verwaltungswissenschaften und Verwaltungsrecht nicht nachstehen und rechnen die Probleme der Verdichtungsräume seit langem zu ihren Standardthemen.“ Entsprechend aus der amerikanischen verwaltungswissenschaftlichen Literatur die Einschätzung von Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1: „Notwithstanding the research whims and wishes of scholars of local government and politics, perhaps no other subject over the years has more consistently drawn their attention than the ,metropolitan problem‘ of fragmented government and issues related to the concept of ,metropolitan government‘. Literally, an abundance of material has been written about the nature and implications of the ,problem‘; the substance and virtues of various metropolitans [!] reform proposals, and the kinds of individuals and interest groups that generally support or oppose metropolitan political reform.“ 32 Im Gegensatz zum eher analytisch-erklärenden Charakter der sich mit der Untersuchung der Strukturen, Funktionen und Prozesse von Verdichtungsräumen befassenden Stadt- und Regionalforschung weist die Kommunalwissenschaft einen starken Handlungsbezug auf. Bei ihr stehen die Gemeinde als politisch-administratives System und die von diesem System vorrangig übernommenen Aufgaben im Mittelpunkt. s. Spiegel, Kommunalwissenschaften, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 541 (542); dies., Die Kommunalwissenschaften und ihre Pflege, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 23 (24 (Rdnr. 2), 31 (Rdnr. 22)).

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

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Problematik einschließlich ihrer vielfältigen verwaltungsorganisatorischen Gestaltungs- und Problemlösungsmöglichkeiten einen breiten, ihrer Bedeutung für die materielle Lebenswelt der Menschen angemessenen Raum eingenommen. Die Frage nach der geeigneten Organisationsform für die politische Steuerung und Verwaltung der urbanen Ballungsräume ist daher im Grunde so alt wie die Entstehung dieser Räume selbst.33 Die vorliegende Untersuchung versucht dennoch in dieser Hinsicht einen innovativen Argumentationsbeitrag zu leisten, indem sie über die nationalen Grenzen hinaus einen Blick auch auf die aktuellen und weiter zunehmenden Probleme und Herausforderungen von Stadtregionen in den Vereinigen Staaten von Amerika wirft. Das U.S.-amerikanische Beispiel soll dabei vor allem Antworten geben auf die zuvor in der Bundesrepublik Deutschland identifizierten, grundsätzlichen verwaltungsorganisatorischen Fragestellungen.

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung – Von Amerika lernen heißt? Zu beachten im Zusammenhang mit der in dieser Arbeit näher zu untersuchenden Verdichtungsraum-Problematik ist zunächst der Umstand, dass seit Anfang der 1990er Jahre – vielfach auch mit Bezug auf eine notwendige Verbesserung der Organisation der öffentlichen Verwaltung, teilweise sogar konkret verbunden mit Überlegungen zu neuen Formen kommunaler Kooperation – nicht allein der Stadt und Umland erfassende verdichtete Raum, sondern darüber hinaus ganz allgemein die „Region“ in den Mittelpunkt des politischen wie wissenschaftlichen Interesses beider Untersuchungsländer gerückt ist.34 Besonders als räumliche Kategorie für Reformanliegen bei der Wahrnehmung öffentlicher 33 Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535. Vgl. auch Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356. 34 s. hier nur Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 37 („[G]anz allgemein [ist] das ,Regionale‘ in den Vordergrund gerückt.“); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129 („Die ,Region‘ ist ,in‘.“); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 49 f. („Als Gestaltungsraum ist die Region mittlerweile zu einem Hoffnungsraum für eine Reihe politischer Probleme und für zahlreiche politische und gesellschaftliche Akteure geworden.“); Benz u. a., Regionalisierung, 1999, S. 11 (die allgemein zu beobachtenden Regionalisierungstendenzen charakterisierend als „die Entwicklung einer neuartigen Politik, für die der Raum als Kontext zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben relevant wird“); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/ Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (880 (Rdnr. 10 („[A]uch in der Kommunalwissenschaft [steht] der Begriff der ,Region‘ auf der Agenda.“))); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1 („Regions have become the dominant economic and political forces in our lives.“); Feiock, Introduction: Regionalism and Institutional Collective Action, in: ders. (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 3 (4 („the rise of the ,new regionalism‘ movement“)); Näheres insbesondere unter 2. Teil B.

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

Aufgaben sowie der Regelung vielfältiger politischer und gesellschaftlicher Konflikte ist die Region in einer Zeit, in der allenthalben ein Mangel an großen politischen Visionen beklagt wird, zu einem Hoffnungsraum vielgestaltiger gesellschaftsadäquater Problembearbeitung geworden.35

I. Die externe Stadt-Umland-Problematik Als Teilaspekt des allgemeinen, über die Stadt-Umland-Problematik als solche thematisch wie räumlich noch weit hinausgehenden, mit dieser aber sowohl begrifflich als auch inhaltlich in mehrfacher Hinsicht eng verknüpften, insgesamt ebenso vielschichtigen wie auffallend diffus bleibenden Bedeutungsgewinns der „regionalen“ Ebene (2. Teil B.) kommt in den Verdichtungs„regionen“ selbst dem inzwischen nicht nur auf nationaler, sondern verstärkt auch auf supranationaler Ebene ausgetragenen Standortwettbewerb mit anderen verdichteten Räumen eine besonders hohe Aufmerksamkeit zu. Vor dem Hintergrund der weltweiten wirtschaftlichen und sozialen Restrukturierungen im Zuge der „Globalisierung“ wirkt dieser Standortwettbewerb quasi von außen auf das Stadt-Umland-Verhältnis ein, weshalb er im Folgenden auch als ein „externer“ bezeichnet wird (2. Teil B. II.; C. I., III.). Nicht zuletzt angesichts eines gerade in Deutschland gewandelten Staats- und Planungsverständnisses, in dem sich der öffentliche Sektor zunehmend als ein Teilsystem neben anderen selbstaktiven Regulierungssystemen begreift und in dem die Zentralebene ihren Gesamtsteuerungsanspruch gegenüber der unteren kommunalen Ebene weitgehend aufgegeben hat, wird nunmehr der Stärkung der Zusammenarbeit von Städten und Kommunen innerhalb der Stadtregion unter dem Aspekt einer dringend notwendigen Verbesserung der regionalen Standortpositionierung und Außendarstellung eine entscheidende Bedeutung beigemessen (2. Teil B. I.; C. I., IV.). Die Einbeziehung möglichst vieler öffentlicher wie auch privater Akteure in das jeweils zu bildende kommunale bzw. „regionale“ Kooperationsnetzwerk gilt in dem sich verschärfenden und gleichzeitig internationalisierenden „Wettbewerb der Regionen“ als Schlüsselvariable für eine optimale Ausnutzung der vor allen Dingen von privat(wirtschaftlich)er Seite so häufig beschworenen endogenen Potenziale und damit für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Stadtregion.36

35 s. Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 37; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 49 f.; Danielzyk, Regionalisierung der Ökonomie – Regionalisierung der Politik in Niedersachsen, Ber. dt. Landeskunde 1994, S. 85 (88). 36 s. hier nur Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212, 214); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 ff.; Näheres vor allem unter 2. Teil C. IV.

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

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II. Die interne Stadt-Umland-Problematik Thematisch in den Hintergrund gerückt ist im Kontext der neuen „Regions“Diskussion speziell in Deutschland – nicht zuletzt im Hinblick auf die Reformierung der bestehenden (stadtregionalen) Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen – die heute mehr denn je dringend notwendige Lösung der typischen „internen“ Stadt-Umland-Probleme, welche den Einfluss- und Verantwortungsbereich einzelner Kommunen regelmäßig räumlich weit überschreiten (2. Teil A.). Diese raumorganisatorische Problematik, die sowohl durch die vielfältigen interkommunalen Verflechtungsbeziehungen innerhalb des siedlungsstrukturell und damit funktional einheitlichen Stadt-Umland-Bereiches als auch durch das problematische, weil zumeist konfliktbelastete Innenverhältnis zwischen Stadt und Umland geprägt ist, soll gleichwohl den schwerpunktmäßig zu behandelnden Gegenstand der Untersuchung bilden. Nicht nur haben sich in den deutschen Verdichtungsräumen – dem amerikanischen Beispiel folgend – die seit den 1990er Jahren jeweils hauptsächlich im Zusammenhang mit den externen Herausforderungen des Standortwettbewerbs diskutierten und in die kommunale Praxis umgesetzten Kooperationsansätze bis auf wenige Ausnahmen noch mehr in Richtung „weicher“, dezentraler Organisationsformen verschoben (2. Teil B. I.; C. IV.). Überdies sind die in beiden Ländern vielfach bereits vor mehr als 40 Jahren für die (abstrakte) Notwendigkeit einer „härteren“, das heißt auf einer eher verdichtungsraumumspannenden hierarchischen Steuerung gründenden37 und somit stärker zentralistisch institutionalisierten kommunalen Kooperation streitenden funktionalen und (siedlungs)räumlichen Verflechtungen zwischen den Kernstädten und ihren Umlandgebieten in den letzten beiden Jahrzehnten allerorten noch einmal signifikant angestiegen. Mit dem Anstieg dieser Verflechtungen haben auch die kollektiven ökologischen und sozio-ökonomischen Probleme und in deren Folge die schon traditionellen, von den vorhandenen territorialen Verwaltungsträgern gewöhnlich nicht mehr adäquat zu bearbeitenden Ordnungs- und Verteilungsbedarfe im Stadt-Umland-Bereich eine weitere deutliche Zunahme erfahren.38 Die Intensivierung der stadt-umlandbezogenen Siedlungs- und Problemverflechtungen resultiert dabei im Wesentlichen aus einer räumlich beachtlich ausgeweiteten und in der jüngeren Vergangenheit mit unverkennbaren strukturellen Verschiebungen verbundenen Suburbanisierung des 37 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419 ff.); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 31 ff., 48; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840); bezüglich der Vorschläge etwa für eine Regionalkreis- oder Regionalstadtbildung und der zeitweise verwirklichten härteren Verbandsmodelle in deutschen Verdichtungsräumen während der 1960er und 1970er Jahre unter 2. Teil A. VI. 2. 38 s. nur Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45.

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

Wohnens, des Gewerbes und der Dienstleistungen innerhalb der Stadtregion (2. Teil C. II.; 3. Teil B. I.). Unter Berücksichtigung der seit den 1970er Jahren verwaltungsstrukturell weitgehend unveränderten, in den letzten Jahren mit der Zunahme „weicher“ Kooperationsformen im Gegenteil noch stärker fragmentierten und auf Selbstbindung setzenden Aufgabenwahrnehmung in deutschen wie in amerikanischen Verdichtungsräumen stellt sich bezüglich der schon seit Jahrzehnten ungelösten und in jüngerer Zeit sichtbar an Intensität hinzugewonnenen (internen) „Stadt-Umland-Probleme“ aus Sicht des Autors noch dringender als früher die Frage ihrer administrativ-institutionellen 39 Bewältigung. Aufgrund des typischen „Versagens“ der Hauptinstitutionen öffentlicher Verwaltung40 geht es hierbei im Kern um die Frage der sachgerechten Organisation kommunaler Kooperation in der (verdichteten) Region. Selbstverständlich wird von dieser Fragestellung nur ein Teilbereich der möglichen Problembearbeitungsaktivitäten im Verdichtungsraum erfasst – ein Teilbereich, der nicht nur, wie etwa Haasis/Streit betonen, organisationstheoretisch noch immer alles andere als hinreichend fundiert ausgearbeitet ist,41 sondern der zudem wegen tiefsitzender Ängste vor der Preisgabe autonomer Gestaltungsmöglichkeiten von Kommunalpolitikern wie Bürgern im Allgemeinen eher misstrauisch beäugt wird.42 Dennoch sollte gerade angesichts der aktuell zu beobachtenden Maßstabsvergrößerung der internen stadt-umland-spezifischen Problemlagen und einer damit mutmaßlich verbundenen Zunahme des Umfangs 39 „Institutionell“ soll hier die Aufbauorganisation bezeichnen, also vor allem Umfang und Definition von Kompetenzen, Aufgaben, Ressourcenzuordnungen, Entscheidungsfunktionen und Legitimationsgrundlage der jeweils zu gründenden (politischadministrativen) Ordnungs- und Gestaltungsorganisation für den Verdichtungsraum. s. etwa Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (94). 40 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416 f.). 41 Haasis/Streit, Vorwort und Einführung, in: dies. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 9. s. ebenso Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 49; Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 230 f. Nach Loeser, System des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 1994, S. 5 (Vorwort), gehört schon das Verwaltungsorganisationsrecht als solches „zu den Forschungsdesiderata des modernen Staats- und Verwaltungsrechts“. Und auch Müller, Gestaltungsmuster staatlicher Aufbauorganisation, DÖV 1994, S. 533 (535), stellt fest, dass eine praxisrelevante oder -taugliche organisatorische Gestaltungstheorie von der Verwaltungswissenschaft bisher allenfalls partiell ausgeformt worden sei. Die organisationsrechtliche Dogmatik empfindet er überdies unverändert als ein „Arkanum“. Aus amerikanischer Sicht formuliert Walker, Intergovernmental Relations and the Well-Governed City, Nat’l. Civic Rev. 1986 (March–April), S. 65 (86): „[P]erhaps the greatest weakness of local government today is the absence of a theory that describes and interrelates the operational, political, and jurisdictional roles of local governments.“ 42 Haasis/Streit, Vorwort und Einführung, in: dies. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 9; ähnlich bereits Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666).

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

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und Stellenwerts von nur noch „regional“ zu bewältigenden Aufgaben die adäquate Organisation der Stadt-Umland-Kooperation – nicht anders als in der Vergangenheit – entscheidenden Einfluss haben auf eine stadtregional selbstbestimmte und aus eigener Leistungskraft gewonnene Stärkung bzw. Sicherung der räumlichen Funktionsfähigkeit der Verdichtungsräume. Die Entwicklung geeigneter, auf kommunaler Kooperation beruhender organisatorischer Steuerungsmechanismen43 und institutioneller Ausgleichsstrukturen speziell zur Bewältigung der nicht allein unter ökologischen, sondern, wie besonders deutlich aus nordamerikanischen Untersuchungen hervorgeht, ebenfalls unter sozio-ökonomischen Aspekten die Verdichtungsräume in ihrer Gesamtheit zunehmend destabilisierenden Stadt-Umland-Probleme dürfte am Ende gar eine (mit)entscheidende – wenngleich in der kommunalwissenschaftlichen wie (kommunal)politischen Diskussion bislang allenfalls ansatzweise berücksichtigte – Voraussetzung auch für die Verbesserung der Ausgangsposition der Verdichtungsräume in der nationalen und internationalen Standortkonkurrenz darstellen (2. Teil C. III., IV.; 3. Teil B. I.). Zusammenfassend wird daher im Rahmen der vorliegenden Untersuchung von schwerpunktmäßigem Interesse sein, ob und wie die öffentliche Verwaltung den vorhandenen siedlungsstrukturellen Defiziten und Fehlentwicklungen im Stadt-Umland-Verhältnis im Rahmen und mit den Mitteln der – heute mehr denn je in „weichen“ Formen praktizierten – interkommunalen Zusammenarbeit und übergemeindlichen Interessenkoordination Einhalt gebieten kann. Zu identifizieren sind danach unter Beachtung der besonderen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung die jeweils „optimalen“ politisch-organisatorischen Voraussetzungen für eine sachgerechte (gemeinsame) Wahrnehmung und Gestaltung der sich gegenwärtig wie zukünftig stellenden relevanten überörtlichen Aufgaben und Herausforderungen in der Verdichtungsregion. Noch prägnanter formuliert steht hier die Frage im Raum, wie „hart“ oder „weich“ kommunale Kooperationsformen auf stadtregionaler Ebene angesichts der im Stadt-Umland-Bereich vorherrschenden (internen) siedlungsräumlichen Verflechtungs- und Problemstrukturen generell ausgestaltet sein sollten. Diese prinzipiell altbekannte, aber noch immer nicht hinreichend gelöste Problematik erhält in Bezug auf die mit dem neuen Paradigma von der „Metropolenkonkurrenz“ 44 zumindest teilweise gewandelten und damit zugleich erkennbar gestiegenen Anforderungen an die Verwaltung von Verdichtungsräumen eine zusätzliche aktuelle Brisanz.

43 Als (institutionelle) Steuerung wird in den Verwaltungswissenschaften allgemein die Lenkung und Kontrolle einer Verwaltungseinheit über deren rechtsförmlichen Status durch organisatorisch leitungs- und weisungsbefugte Instanzen verstanden. Sie beruht nach Loeser, System des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 1994, S. 81 (Rdnr. 73), auf „organisatorisch-instantieller Hierarchisierung“. 44 s. etwa Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 31.

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

III. Das amerikanische Verdichtungsraum-Paradigma Wenn sich die vorliegende Untersuchung in Betreff der Erfordernisse und Chancen politisch-administrativer Problembearbeitung im Verdichtungsraum weitgehend auf die interne Verdichtungsraum-Problematik und hier auf die stadtregionale Politikebene und das interkommunale Handlungsfeld der StadtUmland-Kooperation konzentriert, so ist allerdings zuzugeben, dass mit der zu untersuchenden Thematik – bei allem heutzutage sachlichen Relevanzgewinn – nicht unbedingt wissenschaftliches Neuland betreten wird. Der Beweis hierfür wird mit hauptsächlicher Blickrichtung auf das deutsche (wissenschaftliche) Terrain in Ansätzen bereits im zweiten Teil dieser Arbeit angetreten (2. Teil A. I.–VI.). Insbesondere aber dürfte sich trotz der unterstellten Maßstabsvergrößerung der Problemlagen und einer qualitativ veränderten, nunmehr netzwerkartig ausgestalteten Struktur der räumlich-funktionalen Verflechtungsbeziehungen zwischen Stadt und „Umland“ nichts Wesentliches an der dem bekannten Untersuchungsgegenstand typischerweise zugrunde liegenden verwaltungswissenschaftlichen bzw. raumordnungspolitischen Ausgangs- und Problemstellung geändert haben. Die (interne) Stadt-Umland-Problematik bleibt auch weiterhin charakterisiert durch eine sich inzwischen höchstens noch verschärfende Inkongruenz von Verwaltungs- und Verflechtungsräumen. Gemeint ist damit das die „Stadt-Umland-Probleme“ in aller Regel maßgeblich verursachende bzw. verstärkende und gemessen an einer wirksamen Problembearbeitung in gleicher Weise nachteilige Auseinanderfallen der faktischen funktionalen Verdichtungsund Verflechtungsbereiche mit den jeweils traditionell bestehenden politisch-administrativen, speziell kommunalen Zuständigkeitsbereichen.45 Die sich aus dieser Inkongruenz fast schon zwingend ergebende Notwendigkeit der Bildung einer speziellen kooperativen Stadt-Umland-Verwaltung für den Verdichtungsraum ist zwar besonders in der (west)deutschen kommunalen Praxis auch wegen des seit der letzten Gebiets- und Verwaltungsreform weitgehend unveränderten öffentlichen Verwaltungs- und Finanzaufbaus über die verwaltungswissenschaftliche Theorie hinaus längst zu einem Allgemeinplatz geworden. Indes kann hier selbst vor dem Hintergrund der während der 1990er Jahre sowohl quantitativ als auch bezüglich der externen Herausforderungen zum Teil sogar qualitativ veränderten Kooperationsnotwendigkeiten auf der „Rechtsfolgenseite“ der Stadt-Umland-Verwaltung – vor allem was den in der praktischen Umsetzung überwiegend vorzufindenden Härtegrad der kommunalen Kooperation angeht – zumeist keine grundlegende Veränderung ausgemacht werden. Ähnlich wie schon in den

45 s. aus heutiger Sicht etwa Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 4; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34.

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

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1970er Jahren besteht in der Bundesrepublik Deutschland auch mehr als drei Jahrzehnte später eine deutliche Diskrepanz zwischen den in der öffentlichen Debatte recht zahlreich vorgeschlagenen, theoretisch in nahezu unverändert vielgestaltiger Ausprägung möglichen und den im Endeffekt relativ wenigen verschiedenen tatsächlich in die kommunale Wirklichkeit umgesetzten kommunalverfassungsrechtlichen wie planungsorganisatorischen Kooperationsmodellen. Dort, wo es namentlich im Zuge der wettbewerbsorientierten Standortpositionierung in den zurückliegenden Jahren zu einer (ansatzweisen) Reorganisation der Stadt-Umland-Verwaltung mittels kommunaler Kooperation gekommen ist, setzte sich in der Terminologie Wageners46 bis auf wenige Ausnahmen einmal mehr der sehr „weiche“, immerhin jetzt vermehrt themen- und interessenübergreifend orientierte freiwillige Konferenz- oder Gremientyp durch (2. Teil C. IV.). Zusammen mit Heinz kann deshalb in deutschen Ballungsgebieten, abgesehen vom „aktuellen Boom informeller Kooperationsansätze“, noch heute die Realisierung einer nur „begrenzte[n] Zahl der immer gleichen Varianten“ von kommunalen Zusammenarbeitsformen festgestellt werden.47 Eingedenk ebenfalls der Tatsache, dass die verschiedenen Kooperationsvarianten in Deutschland bereits in der Vergangenheit wiederholt Gegenstand detaillierter, ihre Vorzüge und Nachteile gerade auch am konkreten Einzelfall kritisch und umfassend abwägender Untersuchungen waren, würde eine abermalige Auseinandersetzung allein mit der deutschen Verdichtungsraum-Problematik aller Voraussicht nach keine grundlegend neuen und – noch entscheidender – keine das bessere Verstehen der Stadt-Umland-Probleme sowie der ihnen optimal gerecht werdenden verwaltungsorganisatorischen Lösungsmodelle nachhaltig beeinflussenden Erkenntnisgewinne ans (verwaltungs)wissenschaftliche und (raumordnungs)politische Tageslicht befördern. Die im ersten Kapitel von Teil 2 zaghaft zu umreissende und gleichsam als Arbeitshypothese fungierende These von der Notwendigkeit der Institutionalisierung einer im Vergleich zum bisherigen Regelfall „härteren“, sprich „mächtigeren“, hinsichtlich der stadtregionalen Aufgabenerfüllung bündelungs- wie durchsetzungsfähigen und damit die vielfältigen funktionalen Verflechtungsbeziehungen im Stadt-„Umland“-Verhältnis insgesamt sowohl effektiver als auch koordinierter – fachübergreifend und verlässlich – „einfangenden“ kommunalen Kooperation innerhalb der (gesamten) verdichteten Region fände bei einer problemadäquaten, die im Verdichtungsraum immer wichtiger werdende Lösung der typischen redistributiven Verteilungskonflikte angemessen berücksichtigenden Analyse eine wohl im Ergebnis ebenso weitgehende wie bezogen auf die praktische Umsetzung „im Sperrfeuer

46 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420 f.). 47 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (248).

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

[vermeintlich] lokalpolitischer Interessen“ 48 am Ende weitgehend lautlos verhallende Bestätigung. Vermutlich ähnlich zielsicher und ohne großen praktischen Widerhall zu verorten wären – um im Bild zu bleiben – die sonstigen, nicht weniger „bleihaltigen“, erfahrungsgemäß von staatlichen Autonomieansprüchen, parteipolitischen Kalkülen und mitunter recht konkreten rechtlichen wie faktischen, inklusive finanzpolitischen Widerständen geprägten, zusammen also alles andere als „kleinkalibrigen“ Gründe, die einer gedeihlichen Entwicklung der hier in der Vorausschau präferierten „harten“ Kooperationsformen in deutschen Verdichtungsräumen seit jeher ein relativ schnelles Ende bereiten. Diese freilich sehr ergebnisorientiert daherkommenden und bewusst etwas überspitzt formulierten Annahmen verschließen sich andererseits keineswegs den durchaus vorhandenen Potenzialen einer heutzutage speziell im Zusammenhang der externen Verdichtungsraum-Problematik sachlich gut begründbaren, allerdings bezogen auf den Gesamtzusammenhang letztlich probleminadäquaten Etablierung von „weichen“, dezentral organisierten Kooperationen (auch) in deutschen Verdichtungsregionen. Bei allem unbestreitbaren Nutzen dieser inzwischen weit verbreiteten, jeweils das Freiwilligkeitsprinzip betonenden, zunehmend offenen und gemeinhin vielfältig sektoral bzw. funktionsspezifisch ausgerichteten kommunalen Zusammenarbeitsformen bleibt die Sachgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit ihrer Aufgabenerfüllung und damit ihre Zweckentsprechung im angesprochenen Untersuchungszusammenhang kritisch zu hinterfragen. Vor diesem Untersuchungshorizont erscheint es nicht nur reizvoll, sondern aus untersuchungstaktischen Gründen durchaus geboten, in jedem Falle aber zweckmäßig, die deutsche Perspektive zu wechseln und den skizzierten Untersuchungsgegenstand während einer Art nationaler „Feuerpause“ von einem anderen, nicht selbst zu verteidigenden fremden „Schützengraben“ aus zu betrachten. Dieser Motivation folgend wird sich die vorliegende Arbeit nach einer im zweiten Teil noch primär aus deutscher Sicht vorzunehmenden Einordnung des Untersuchungsgegenstandes in den jeweils größeren, aktuellen Regions- und Verdichtungsraumkontext in ihrem dritten Teil den hier aufgeworfenen Fragen und Problemstellungen betreffend die interne Verdichtungsraum-Problematik vornehmlich aus U.S.-amerikanischer Perspektive nähern. Wenn auch nicht unbedingt zu erwarten ist, dass eine solche Vorgehensweise in „materieller“ Hinsicht zu grundlegend neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen führt – weder im Hinblick auf das Ergebnis der konzipierten Arbeitshypothese noch im Hinblick auf ein in auch nur annähernd konkreter Weise für mehr als einen Verdichtungsraum in beiden Ländern unmittelbar zu empfehlendes optimales49 kommunales Kooperationsmodell –, und selbst wenn sich ausländische Erfahrungen 48 s. Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-MainRegion, AfK 36 (1997), S. 73 (94 (zitierend den früheren hessischen Landesentwicklungsminister Jordan)).

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

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nicht automatisch und maßstabsgetreu auf die jeweils deutsche Situation übertragen lassen,50 so verspricht die Auseinandersetzung mit der amerikanischen Verdichtungsraum-Problematik dennoch einen wertvollen Erkenntnisgewinn für die hiesige Diskussion. Zum einen nämlich treten in den Vereinigten Staaten von Amerika die Dynamik der Siedlungsentwicklung und das Ausmaß der Stadt-Umland-Probleme samt der diesen zugrunde liegenden oder auf diese gestalterisch Einfluss nehmenden Mechanismen und Ursachen von jeher noch um einiges intensiver und deutlicher zutage, als dies auf schon vergleichbar hohem Niveau in deutschen und sonstigen europäischen Ballungsräumen für gewöhnlich der Fall ist (2. Teil. C. II.; 3. Teil B. I.). Nach Hoffmann-Axthelm liegt dabei „[d]as Labormäßige, Gewächshausmäßige der amerikanischen Situation [. . .] darin, daß ökonomische Interessen unverstellt durchgesetzt werden. Es fehlt der retardierende Widerstand des Vorhandenen.“ 51 Ohne die in Deutschland existenten kulturellen, gebietsmäßigen und allerdings nur bis zu einem gewissen Grad Wirksamkeit entfaltenden raumordnungs-, bau- und finanzausgleichsrechtlichen „Restriktionen“ spiegeln sich innerhalb der amerikanischen Metropolitan Areas die demographischen und wirtschaftlichen Suburbanisierungsprozesse sowie deren am Nachhaltigkeitsgrundsatz gemessen (kollektive) schadhafte Auswirkungen wesentlich ungeschminkter, unmittelbarer und gleichsam ungehinderter in der räumlichen und fiskalischen Gesamt- wie Einzelentwicklung der verdichtungsraumangehörigen Kommunen wider. Die wissenschaftliche, kulturübergreifende Auseinandersetzung mit dieser unverstellten Situation könnte sich aus deutscher Sicht mithin fürwahr als ein „wertvolles Instrument der Problemanalyse“ 52 herausstellen, das letztendlich eine nachhaltige Einflussnahme auf die problemadäquate Wahrnehmung der Stadt-Umland-Problematik ausübt. Zum anderen spricht trotz einiger, nicht zu negierender Unterschiede vieles dafür, dass die Vereinigten Staaten einmal mehr zum „Trendsetter“ 53 sowohl raum- als auch verwaltungsstruktureller (Fehl-)Entwicklungen auch in deutschen Ballungsräumen werden. Ganz in diesem Sinne betont wiederum Heinz „die fortschreitende, weitgehend ökonomisch begründete und durch den Einsatz immer neuer Technologien beschleunigte Annäherung städtischer Entwicklungsdeterminanten wie auch städtischer Probleme und Problemlösungsstrategien in den Industrie49 Ganz im Gegenteil, „there is no magic (silver) bullet“, um eine im Amerikanischen in diesem Zusammenhang häufig gebrauchte Redewendung zu benutzen. s. etwa Katz/Bernstein, The New Metropolitan Agenda, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 4 (6). 50 So auch Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (500); Wagener, Großraum-Verwaltungen, 1985, S. 75. 51 Hoffmann-Axthelm, Der Weg zu einer neuen Stadt, ARCH+ 114/115 (1992), S. 114. 52 Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (113). 53 Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (113).

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

staaten der nördlichen Hemisphäre“.54 Es erscheint hiernach mehr als gerechtfertigt, die Beschäftigung mit der räumlichen und vor allem (kommunal)politisch-administrativen Situation in nordamerikanischen Ballungsgebieten als einen „Aufklärungsflug“ über die in den bundesrepublikanischen Ballungsräumen möglicherweise erst noch bevorstehenden, in einigen Jahren wirklich virulent werdenden, sich ansatzweise aber bereits jetzt ankündigenden – wenn auch „schallgedämpften“ – räumlichen und politisch-organisatorischen Problemgebiete zu begreifen.

IV. Der „weiche“ Public-Choice-Ansatz Von besonderem Nutzen für die Beantwortung der hier im Raum stehenden Fragen und Problemstellungen ist mit Blick auf das amerikanische Untersuchungsterrain zweifelsohne die kritische Überprüfung des die dortigen StadtUmland-Probleme und ihre politisch-administrative Bearbeitung in der Praxis seit Jahrzehnten im Grundsatz unverändert prägenden Public Choice-Ansatzes. Im Widerspruch zu dem Ergebnis der bislang allenfalls summarisch begründeten Arbeitshypothese beurteilt die schon in den 1950er Jahren auf Tibout55 zurückgehende Public Choice-Bewegung das auch für amerikanische Ballungsräume charakteristische Fehlen einer „harten“, mehrfunktional-gesamtverantwortlichen Regionalverwaltung bis heute nicht als nachteilig. Das in den Metropolitan Areas der USA vielmehr zu beobachtende Vorhandensein einer im Vergleich zur Bundesrepublik sogar noch wesentlich größeren Zahl – oder mit ihren Worten: „Vielfalt“ – von kleinen, benachbarten, sich teilweise sogar überschneidenden und zumeist nur durch freiwillige, räumlich und/oder funktional relativ eng begrenzte Kooperationen zusammengehaltenen Kommunalverwaltungen lässt der Public Choice-Schule zufolge einen geradezu als idealtypisch einzuschätzenden öffentlich-rechtlichen „market place“ entstehen, der den einzelnen Bewohnern der Verdichtungsräume die freie Wahl zwischen alternativen Lebens-, das heißt vor allem Wohn- und Arbeitsplatzstandorten eröffne (3. Teil A. I., II.). Insgesamt sehen die Protagonisten der Public Choice-Theorie durch die stark fragmentierten, dezentralisierten kommunalen Verwaltungsstrukturen in amerikanischen Verdichtungsräumen die in der staatsbürgerlichen Kultur der USA fest verankerten Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung („local autonomy“) als bestmöglich verwirklicht an (3. Teil A. II.). Anders als die althergebrachte „Reformtheorie“, die von den so genannten Consolidationists vertreten wird, lehnen die der Public Choice-Schule angehörenden oder 54 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (48). s. ähnlich auch Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443). 55 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 ff.

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

37

mit ihr verwandten Vertreter eines dezentralen Governance-Verständnisses jede Form von „hartem“ Regional Government selbst zur Lösung der zunehmend intensiver werdenden Stadt-Umland-Probleme ab. Sie verweisen stattdessen auf die in der stadtregionalen Praxis vielfach vorkommenden überörtlichen Einzweck-Verbände hauptsächlich zur Erledigung von kapitalintensiven Infrastrukturprojekten mit regionalen Skaleneffekten, auf die verschiedenen Formen vertraglicher Zusammenarbeit und die in jüngerer Zeit immer häufiger diskutierten Formen der (informellen) Public-Private Partnership (2. Teil C. IV.; 3. Teil A. I.; B. II.). Die kritische, vorurteilsfreie Auseinandersetzung mit diesem „variablen“ 56 oder „flexiblen“, im Grundsatz seit jeher die (inter)kommunalen Verwaltungs- und Planungsstrukturen amerikanischer Metropolitan Areas beherrschenden – in der kommunalen Wirklichkeit oftmals eher praktischen denn rationalen Notwendigkeiten gehorchenden – klassisch „weichen“ Public ChoiceAnsatz bietet sich nach den vorausgegangenen Erörterungen geradezu paradigmatisch an für eine Überprüfung bzw. Verifizierung der im Hinblick auf die prinzipiell vergleichbare deutsche Verdichtungsraum-Problematik gegenteilig begründeten Arbeitshypothese. Die Bezugnahme auf die „ungeschminkte“ amerikanische Praxiserfahrung verspricht dabei die Lieferung einer Reihe von, wenn nicht für die deutsche Diskussion oder Problemwahrnehmung neuartigen, so doch immerhin klarstellenden, unterstützenden Argumenten und Hinweisen, mit deren Hilfe ebenso lehrreiche wie hoffentlich praktisch Einfluss gewinnende Antworten auf die hierzulande einschlägigen verdichtungsraumspezifischen Fragestellungen gegeben werden können. Mit Zielrichtung auf eine sachgerechte, nachhaltige Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses werden daher aus dem amerikanischen Verdichtungsraum-Paradigma unter Zugrundelegung eines bestenfalls mittleren Abstraktionsniveaus Aussagen und Empfehlungen abzuleiten sein, die in der Hauptsache – unter jeweils besonderer Würdigung des Selbstverwaltungsgrundsatzes – die verwaltungsstrukturellen bzw. kommunalpolitischen Rahmenbedingungen, den anzustrebenden Härtegrad und wenigstens in groben Leitlinien den spezifischen, von ebenso großer Effektivität wie Akzeptanz geprägten Modelltyp einer „optimalen“ kommunalen Kooperation in der „integrativen“ (verdichteten) Region betreffen (4. Teil).

56 Gerade in der bundesrepublikanischen Diskussion wird im Zusammenhang mit „weichen“, aufgabenspezifisch organisierten und dementsprechend sowohl funktional als auch räumlich (scheinbar) optimal angepassten Kooperationsansätzen immer öfter von den Vorzügen einer „variablen Geometrie“ gesprochen, vielfach jedoch ohne die damit verbundenen Nachteile der fragmentierten Aufgabenwahrnehmung genügend zu berücksichtigen. Vgl. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 29; Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (553).

38

1. Teil: Einführung in die Untersuchung

V. Der abstrakt-generelle Staatenvergleich Wesentliche Grundlage des mit dieser Untersuchung zur Stadt-Umland-Problematik intendierten transatlantischen „Voneinander-Lernens“ ist zunächst die große Ähnlichkeit der politischen und sozio-ökonomischen Gesamtstrukturen beider Untersuchungsländer. Vermutlich nur wenige Staaten dieser Erde verfügen über ein vergleichbar übereinstimmendes föderales Verfassungs- und Regierungssystem wie die Bundesrepublik Deutschland und die Vereinigten Staaten von Amerika, in dem nicht zuletzt der kommunalen Selbstverwaltung ein derart hoher Stellenwert beigemessen wird.57 Ferner sind, wie schon die einleitende Darstellung erkennen ließ, die Verdichtungsräume der USA und der Bundesrepublik Deutschland in qualitativer – nicht so sehr in quantitativer – Hinsicht traditionell sehr ähnlichen, teils auf interne, teils auf heute immer gewichtigere externe Problem- und Sachlagen zurückzuführenden Herausforderungen ausgesetzt, die sich in den zurückliegenden Jahren jeweils ständig erhöht und auch zeitlich immer mehr angenähert haben. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen werden in den verdichteten Regionen beider Länder seit jeher die verschiedensten Formen und Ansätze kommunaler Kooperation mit in der Praxis mehr oder weniger anhaltendem Erfolg erprobt oder aber wenigstens diskutiert. Infolgedessen kann die Untersuchung auch diesbezüglich auf einen beiderseits breiten, in den USA vermutlich sogar noch länger zurückreichenden und dort oftmals sogar ein höheres Maß an Flexibilität oder Innovation aufweisenden Erfahrungshorizont zurückgreifen. Die für einen transnationalen wissenschaftlichen „Erfahrungsaustausch“ grundsätzlich erforderliche Vergleichbarkeit des Untersuchungsgegenstandes wird aktuell durch den in beiden Ländern fast schon analogen Tatbestand einer spätestens zu Anfang der 1990er Jahre in der öffentlichen Debatte ebenso rapide aufgekommenen wie bis heute unverändert Gültigkeit besitzenden Wiederentdeckung der herausragenden Bedeutung der (verdichteten) „Region“ gewährleistet (2. Teil B.; C.). Gerade in den USA hat während des zurückliegenden Jahrzehnts fast allenthalben das Bewusstsein für die gewachsenen ökonomischen, sozialen und ökologischen Verflechtungen im Stadt-Umland-Verhältnis – ohne Frage beeinflusst durch die hier nahezu erdrückende Intensität und Last der Problemlagen (2. Teil C. I., II; 3. Teil B. I.) – deutlich zugenommen. Daraus ist die inzwischen generelle Erkenntnis gewachsen: „[T]he functional, dynamic, 57 Vgl. Gunlicks, Local Government in the German Federal System, 1986, S. 3, 208 („Germans and Americans share a common tradition of strong local government.“); König, Opening Address, in: ders./Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 1 (3); differenzierend Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 41 f.; Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (506 ff.); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 247 ff.

B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

39

even organic realities of the way the economy works and people behave in society matter more than jurisdictions do“.58 Das steigende Empfinden, dass die bestehenden politisch-administrativen, insbesondere kommunalen Institutionen nicht Schritt halten können mit der rasanten, die administrativen Grenzen überschreitenden siedlungsstrukturellen wie sozio-ökonomischen Entwicklung, hat in vielen Metropolitan Areas der USA über den rein politisch-instrumentellen Problembearbeitungsbereich hinaus selbst im aus deutscher Perspektive gewöhnlich noch relevanteren administrativ-institutionellen (Teil-)Bereich zu einem wachsenden, für amerikanische Verhältnisse in diesem Ausmaß fast untypischen Interesse an der Schaffung neuer überörtlicher, nicht selten gar „regionaler“, sprich verdichtungsraumübergreifender Problemlösungsmechanismen geführt. In dem allgemeinen Bemühen, den jeweils bestehenden „governance gap“ 59 zu füllen und damit die als fehlend oder unzureichend erkannte Problemlösungskapazität der hergebrachten (kommunalen) Verwaltungsträger zu überwinden bzw. zu verbessern, sind seit den 1990er Jahren in nicht wenigen nordamerikanischen Ballungsregionen bisweilen sehr innovative kommunale Kooperationsmodelle vorgeschlagen und in Ansätzen auch tatsächlich umgesetzt worden. Ganz in der Tradition der Public Choice-Schule überwiegen bei den meisten dieser Kooperationen jedoch wieder einmal die „weichen“, auf Freiwilligkeit oder Selbstbindung abstellenden (informellen) Organisationsformen, auch wenn diese immer häufiger intersektoral bzw. „netzwerkartig“ ausgestaltet und daher nicht (mehr) ausschließlich themen-, funktions- und interessenspezifsch ausgerichtet sein mögen (2. Teil C. IV.; 3. Teil B. II. 3.). Wegen der in beiden Untersuchungsländern also durchaus vergleichbaren, sogar auffällig übereinstimmenden – in Nordamerika im Ganzen allerdings noch deutlich ausgeprägteren und zeitlich früher einsetzenden – VerdichtungsraumProblematik sollten aus einer kritisch-distanzierten Überprüfung und Analyse der amerikanischen Verhältnisse ohne weiteres Schlussfolgerungen für die deutsche Praxis zu ziehen sein (4. Teil B.). Von „Big Brother“ lernen heißt andererseits nicht immer und unbedingt unmittelbar siegen lernen. Dieser voraussichtlich schon das „materielle“ Ergebnis der Untersuchung vorwegnehmende Befund soll sich freilich an dieser Stelle allein auf den „formalen“ Umstand beziehen, dass ein wissenschaftlicher Vergleich, will ihm am Ende nicht der Schein des Zufälligen anhaften, in der Darstellung und Behandlung der zu untersuchenden Thematik und somit hinsichtlich seiner inhaltlichen Aussagen und Lehren relativ abstrakt bzw. mittelbar bleiben muss. Schon innerhalb eines jeden Landes hat die („optimale“) Organisation von Großstadtregionen in hohem Maße auf die einzelfallspezifischen Raum- und Problemstrukturen Rücksicht zu

58 Johnson, Regionalism in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 35. 59 s. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32.

40

1. Teil: Einführung in die Untersuchung

nehmen und auf deren jeweilige Veränderungen zu reagieren.60 Dieser Erfahrungswert ist dann aber umso mehr einer zwischenstaatlichen Untersuchung wie dieser zugrunde zu legen, in der bei aller Ähnlichkeit der gesamtstrukturellen wie (verdichtungsraum-)spezifischen Rahmen- und Ausgangsbedingungen die im Einzelnen dennoch unterschiedlichen rechtlichen und sozio-kulturellen Verhältnisse und Traditionen die unmittelbare Vergleich- bzw. Übertragbarkeit von problembezogenen Analysen und darauf ausgerichteten (organisatorischen) Lösungsvorschlägen zusätzlich erschweren. Praktisch sinnvolle, sich die intensivere amerikanische Erfahrung für die deutsche Diskussion gleichwohl zu Nutze machende Hinweise, Empfehlungen oder Ableitungen speziell im Hinblick auf eine in institutioneller Hinsicht sachgerechte, das heißt nachhaltige und damit auf einer dauerhaft durchsetzungsfähigen und integrativen kommunalen Kooperation gründenden Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses lassen sich demgemäß nur höchst mittelbar und auf einem bestenfalls mittleren, Leitlinien ziehenden Abstraktionsniveau vermitteln.61 Genau dies soll unter weitgehender Vernachlässigung einzelner raumstruktureller Organisationsaspekte62 im Verlaufe dieser Arbeit geschehen. Entsprechend abstrakt-generell sind auch bisherige Zielsetzung und Fragestellung formuliert. Da die konkreten Entscheidungen zur „Region“ im Einzelfall ohnehin an anderer Stelle und nicht selten unter Rückgriff auf sachfremde, vornehmlich von den Beharrungskräften bestehender Organisationen oder gar diffusen parteipolitischen Widerständen beeinflussten Erwägungen getroffen werden, muss das Hauptinteresse dieser Untersuchung letztendlich darin liegen, mit der speziell am U.S.-amerikanischen Beispiel erfolgenden Herausarbeitung ganz grundlegender verdichtungsraumspezifischer Kooperationsnotwendigkeiten sowie der Beurteilung entsprechender, in der Praxis bewährter Kooperationsalternativen eine sozusagen am Worst Case-Szenario orientierte Rationalisierung der Diskussion um die „optimale“ (nachhaltige) kommunale Kooperation in der (verdichteten) Region auch und gerade in der Bundesrepublik zu befördern. Die inhaltliche, weitgehend abstrakte verwaltungswissenschaftliche Auseinandersetzung mit der „gewächshausmäßigen“ amerika60 s. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 25; Elazar, Building Cities in America, 1987, S. 252. 61 Vgl. auch ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 25 f. 62 Zum großen Teil unberücksichtigt bleiben im Rahmen der hier weitgehend abstrakt vorzunehmenden verdichtungsraumspezifischen Problem- und Modelldarstellung die für die Entscheidung der Organisationsfrage jeweils im Einzelfall nicht unwichtige Struktur und Organisationsform des Städtesystems (mono- oder polyzentrisch), der Charakter der großräumigen Hauptfunktion ((inter)nationale Metropolfunktion oder lediglich (über)regionale Bedeutung), die Dominanz bestimmter Wirtschaftszweige mit Leitfunktion und schließlich der nicht gering zu erachtende Aspekt der Zugehörigkeit der Verdichtungsregion zu einem oder mehreren Bundesländern oder gar Nationalstaaten. s. dazu aber etwa ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 8 f.

C. Gang und Zusammenfassung der Untersuchung

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nischen (internen) Verdichtungsraum-Problematik verspricht in diesem Zusammenhang schon allein deshalb wertvolle Erkenntnisse für die bundesrepublikanische Diskussion bereitzuhalten und somit wichtige politische Entscheidungshilfen zu liefern, weil mit ihr nicht nur das Verstehen einer fremden, sondern immanent auch das bessere Verstehen der eigenen Problem- und Sachlage ermöglicht oder doch immerhin leichter gemacht wird.

C. Gang und Zusammenfassung der Untersuchung – Von der „weichen“ zur „harten“ verwaltungsorganisatorischen Bewältigung der Stadt-„Umland“-Problematik Inhaltlich lässt sich der bisherige und weitere Untersuchungsgang zusammenfassend wie folgt skizzieren: Im einführenden ersten Teil der Untersuchung wird nach einer allgemeinen, einleitenden Charakterisierung der Verdichtungsraum-Problematik (1. Teil A.) im Rahmen der Erläuterung von Schwerpunkt, Zielsetzung und Gliederung der Arbeit das besondere Interesse an einer vergleichenden Darstellung und Analyse der „internen“ Stadt-Umland-Beziehungen in deutschen und amerikanischen Verdichtungsräumen begründet (1. Teil B.). Im einordnenden zweiten Teil der Arbeit wird die thematisch maßgebliche Problem- und Fragestellung der Untersuchung abgesteckt. Das Kapitel A. behandelt ebenso überblickartig wie weitgehend abstrakt-generell das bis zirka Anfang der 1990er Jahre in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland – ähnlich wie auch in den Vereinigten Staaten von Amerika – gemeinhin von (mehr) Konflikt und (weniger) Kooperation gekennzeichnete, funktional vielfältige, dabei allerdings mit den bestehenden territorialen Verwaltungsstrukturen räumlich nicht kongruent verflochtene, zumeist noch stark hierarchisch geprägte Verhältnis zwischen Stadt und Umland sowie die sich daraus typischerweise ergebenden (siedlungs)räumlichen Probleme und verwaltungsorganisatorischen Kooperationsnotwendigkeiten. Die beiden folgenden Kapitel B. und C. dienen – noch primär am bundesrepublikanischen Beispiel – der thematischen Einordnung des Untersuchungsgegenstandes in den größeren aktuellen politischen wie wissenschaftlichen Zusammenhang der seit den 1990er Jahren verbreitet wieder an Bedeutung gewonnenen (funktionalisierten) „Regions“-Debatte. Insbesondere wird auf die jeweils unterschiedlichen – vielfach aber auch übereinstimmenden – relevanten Inhalte und besonderen Herausforderungen der heute nicht selten begriffs- und bisweilen sogar inhaltssynonym diskutierten allgemeinen Regions- und speziellen „regionalen“ VerdichtungsraumProblematik aufmerksam gemacht. Gleichzeitig erfolgt eine auch in semanti-

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1. Teil: Einführung in die Untersuchung

scher Hinsicht differenzierende Herausarbeitung der wesentlichen gemeinsamen Merkmale aller hier aufgeführten sowie im Folgenden speziell interessierenden Regionskonnotationen (2. Teil B.). Die Beantwortung der schon am Ende des ersten Kapitels von Teil 2 im Hinblick auf die Lösung der klassischen (internen) Stadt-Umland-Probleme auch unter Selbstverwaltungsgesichtspunkten kritisch aufgeworfenen Frage nach der Sachgerechtigkeit bzw. Problembearbeitungskapazität der in deutschen Verdichtungsregionen bereits in der Vergangenheit überwiegend identifizierten „weichen“ kommunalen Kooperationsformen wird im dritten Kapitel (2. Teil C.) als (mit)entscheidend und sogar noch relevanter in Bezug auf die adäquate Bewältigung der nunmehr quantitativ und mitunter auch qualitativ veränderten Verdichtungsraum-Problematik und ihrer besonderen „regionalen“ internen wie externen Herausforderungen im 21. Jahrhundert herausgestellt. Die zentralen, recht grundsätzlichen Forschungsfragen der vorliegenden Studie sollen schließlich innerhalb des dritten Untersuchungsteils am U.S.-amerikanischen Beispiel einer klärenden Antwort zugeführt werden. Dazu wird in überwiegend abstrakter Form erstens die schon bestehende, also tatsächliche bzw. deskriptive und zweitens die mittels der immer notwendiger werdenden Stadt„Umland“-Kooperation im Einzelfall noch zu gestaltende, quasi zukünftige bzw. normative räumliche Situation in den Metropolitan „Regions“ der USA durch das Prisma der hier weniger gesetzlich denn in der kulturellen Tradition fest verankerten kommunalen Selbstverwaltung („local autonomy“) betrachtet. Im Rahmen der beiden Kapitel A. und B. ist vor dem Hintergrund der auffällig kleinteiligen kommunalen Verwaltungsstrukturen in amerikanischen Verdichtungsregionen (3. Teil A.) schwerpunktmäßig auf die Ursachen und verwaltungsorganisatorischen Konsequenzen der immer intensiver werdenden, die vorhandenen administrativen Grenzen inzwischen geradezu netzwerkartig umspannenden – dabei allerdings insgesamt nicht nur weniger hierarchisch strukturierten, sondern auch zusehends geringer verdichteten – siedlungsräumlichen Stadt-„Umland“-Verflechtungen einzugehen (3. Teil B.). Hinsichtlich dieser Untersuchungsaspekte zeigt sich deutlich, dass das stark dezentralisierte, auf weitgehender fiskalischer wie regulatorischer Autonomie beruhende und in seiner hochgradig fragmentierten Form namentlich von der Public Choice-Schule präferierte kommunale Verwaltungssystem der Vereinigten Staatendie für die internen Stadt-„Umland“-Probleme seit langem so signifikanten – mittlerweile sogar noch beträchtlich ausgeweiteten – räumlichen Dispersions- und sozio-ökonomischen Disparitäts- bzw. Segregationsprozesse in nicht unerheblicher Weise begünstigt. Die grundlegenden organisatorischen Konsequenzen, die sich aus der zuvor festgestellten Inkongruenz von kommunalen Verwaltungs- und funktionalen Verflechtungsräumen für die Verwaltung der Verdichtungsregionen ergeben, werden abschließend nicht (mehr) allein am konkreten Maßstab bzw. Sachzweck einer wirksamen, „gesamtregionalen“ Problem- und Aufgabenbearbeitung, son-

C. Gang und Zusammenfassung der Untersuchung

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dern darüber hinaus am gleichsam übergeordneten Maßstab bzw. Oberziel einer Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung beurteilt. Bezüglich beider Organisationsdirektiven ergibt sich eine mit den aktuellen (siedlungs)räumlichen Veränderungen nochmals erkennbar größer gewordene Notwendigkeit der umfassenden – was den grundsätzlich „optimalen“ Härtegrad anbelangt, letztlich als „hart“ einzustufenden – kommunalen Kooperation innerhalb der gesamten verdichteten Region. Im finalen, thesenhaft verfassten vierten Teil der Arbeit werden unter Bezugnahme auf die in den nordamerikanischen Ballungsräumen speziell auch in politisch-administrativer Hinsicht gemachten Erfahrungen – also (wiederum) quasi aus der Perspektive eines (institutionellen) Worst Case-Szenarios – Schlussfolgerungen für eine gleichfalls in Deutschland wenigstens mittel- oder langfristig allerorten realisierbare, „optimale“ kommunale Kooperation in der verdichteten Region gezogen. Damit einher geht eine jeweils kurze, abschließende Bewertung und Zukunftsprognose der im zweiten Teil der Untersuchung nur kursorisch angesprochenen, auch für deutsche Verhältnisse sehr exponierten, neuen „weichen“ wie „harten“ kommunalen Kooperationsformen in den Verdichtungsräumen Frankfurt Rhein-Main, Stuttgart und Hannover. Mit dem unmittelbaren Ziel der Schaffung einer ebenso leistungsfähigen (effektiven) wie koordinierten (integrativen) und zugleich dem besonderen integrationsfördernden Charakter kommunaler Selbstverwaltung verpflichteten Aufgabenwahrnehmung im Verdichtungsraum gilt es, staatenübergreifend grundlegende Elemente und Eckpunkte einer sachgerechten und gleichzeitig umsetzbaren Organisation des Stadt-„Umland“-Verhältnisses festzulegen und als Modell zu definieren. Dabei sind auf einem mittleren Abstraktionsniveau zwei „ideale“, unterschiedlich „harte“ Organisationstypen bzw. Vorgehensweisen von zeitgemäßen, kooperativen Stadt-„Umland“-Institutionen vorzuschlagen, die – mit allerdings unterschiedlichem Aufwand und in mutmaßlich ebenso unterschiedlichem Ausmaß – sowohl zu einer Stärkung der internen Problembearbeitungskapazität in der Verdichtungsregion führen als auch in der weiteren Folge deren allgemeine externe Handlungsfähigkeit erhöhen.

2. Teil

Einordnung der Problematik A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation Im Mittelpunkt des wissenschaftlichen wie politischen und administrativen Interesses an der Verdichtungsraum-Problematik stand von Beginn an – besonders aber in der Zeit der massiven Suburbanisierungsprozesse der 1960er und 1970er Jahre – das vielfach so typisierte Stadt-Umland-Verhältnis. Dessen charakteristische und zum Teil sehr widersprüchliche Merkmale sollen in diesem Kapitel (2. Teil A. I.–VI.) einer ersten näheren Untersuchung unterzogen werden.

I. Die Stadt-Umland-Verflechtung Das Begriffspaar „Stadt-Umland“ 1 beschreibt zunächst neutral die Summe von soziokulturellen, ökonomischen und ökologischen Verflechtungen bzw. funktionalen Abhängigkeiten zwischen den zwei (noch) unterschiedlich struktu1 Vgl. dazu aus der deutschsprachigen kommunal- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur bis heute beispielsweise Mäding, Großstadt und Umland, DÖV 1957, S. 797 ff.; Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957; Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 19 ff.; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 97 ff.; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 102 ff.; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (128 ff.); Wagener, Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 ff.; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-UmlandProblematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 4 ff.; Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995 (mit Beiträgen zur besonderen Stadt-Umland-Problematik in der grenzüberschreitenden „Region“ Berlin/Brandenburg); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 224 ff. (ebenso die vielfältigen Bemühungen der Verwaltungspraxis zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik aufzeigend); Schubert, Stadt-Umland-Beziehungen und Segregationsprozesse, IZR 1996, S. 277 ff. (280 (in diesem Zusammenhang von einem „Evergreen der Stadt- und Regionalforschung“ sprechend)); Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2 ff.; ders., Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 ff.; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 ff.; Müller/Rohr-Zänker, Die Städte und ihr Umland, RaumPlanung 78 (1997), S. 153 ff.; Töpfer, Die Zukunft der Stadtregionen, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 13 (15); jeweils aus dem älteren und neueren amerikanischen verwaltungswissenschaftlichen Schrifttum statt aller Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995; aus europäi-

A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation

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rierten Teilräumen: Stadt und Umland.2 Unter „Umland“ wird gewöhnlich der Raum verstanden, der im Einflussbereich der Kernstadt liegt und der durch seine Wirtschafts-, Verkehrs- und sonstigen Verflechtungsbeziehungen weitgehend auf das Zentrum, die Kernstadt, ausgerichtet ist.3 Die Kernstadt-UmlandBeziehung ist also nach dieser Definition trotz einer zunehmenden funktionalen Arbeitsteilung zwischen beiden Räumen in der Ballungsregion (noch) stark hierarchisch geprägt.4 Dennoch kann in diesem Zusammenhang schon nicht mehr von dem einstigen eindimensionalen Ausbeutungsverhältnis zwischen Stadt und Land gesprochen werden, in dem über Jahrhunderte hinweg bis zur Realisierung der Gewerbefreiheit das Land in einer starren Funktionstrennung nur die Rolle des Nahrungs- und Menschenlieferanten für die Stadt eingenommen hat.5 Die seitdem vielfältig entstandenen funktionalen Verflechtungen zwischen Stadt und Umland liegen denn auch in erster Linie darin begründet, dass die Kernstadt aufgrund ihrer bereits recht bald signifikant gewachsenen Bevölkerungs- und Beschäftigtendichte nicht mehr in der Lage war, alle wesentlichen menschlichen Daseinsfunktionen ausschließlich auf dem eigenen Territorium anzubieten.6 So übernahm sie zwar noch in aller Regel – bis heute weitgehend

scher Perspektive zusammenfassend etwa Council of Europe, Major Cities and their peripheries, 1993. 2 Irmen, Stadt-Umland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 97; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 8 f.; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837. 3 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 97; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 6. 4 s. Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 206 f.; kritisch schon Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (128 (anführend, dass „eine Betrachtungsweise, die dem benachbarten Raum von vornherein eine nur ergänzende oder gar dienende Funktion beimißt, [. . .] das Problem in unzulässiger Weise [verenge].“)). 5 s. Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 8 f. (auf die frühere Funktionstrennung zwischen Stadt und Land eingehend, die langsam im Zuge der französischen und nachfolgend industriellen Revolution durch die heutige Funktionsdurchmischung bzw. funktionale Verflechtung zwischen Stadt und Umland abgelöst worden sei. Vgl. dazu auch Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 3 [bereits unter 1. Teil A. (Fn. 22)]; Häußermann/Siebel, Neue Urbanität, 1987, S. 104 ff.; Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109; Schultheis, Über den Kirchturm hinaus: Zukunft für die Stadtregionen, der städtetag 2000, S. 6 (7); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 14. 6 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 3; Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 25 ff.; Schimanke, Die

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2. Teil: Einordnung der Problematik

unverändert – die zentrale Versorgung mit Arbeitsplätzen und sozialen wie kulturellen Infrastruktureinrichtungen selbst für die in das Umland abwandernde, zumeist gut verdienende städtische Bevölkerung. Die Gemeinden und Kreise des Umlandes aber stellten immer öfter die bevorzugten Standorte des Wohnens und der Naherholung für erhebliche Teile dieser Bevölkerung dar. Die Umlandkommunen übten in der Folgezeit des Weiteren Komplementärfunktionen im Ver- und Entsorgungsbereich sowie für industrielle und sonstige gewerbliche – inzwischen auch dienstleistungsorientierte – Tätigkeiten aus, für die in der Kernstadt keine geeigneten bzw. günstigen Flächen mehr zur Verfügung standen.7 Damit leisten Stadt und Umland im Sinne einer räumlichen Arbeitsteilung als komplementäre Partner erst gemeinsam eine (weitgehend) vollständige Funktionserbringung für die Bürger im Verdichtungsraum.8 Das mit diesen internen räumlichen Dekonzentrationsprozessen zwangsläufig verbundene Auseinanderfallen von menschlichen Lebensfunktionen in Stadt und Umland haben Isbary9 und Lange10 schon in den 1960er Jahren als das Entstehen einer nicht mehr auf einen einzigen Lebensstandort fixierten, räumlich getrennten – allerdings vielfach miteinander verflochtenen – „Funktionsgesellschaft“ bezeichnet. Nicht zuletzt aufgrund des anhaltenden Fortschritts in der Transport- und Kommunikationstechnologie hat bis heute in allen Bereichen dieser immer deutlicher ausgeprägten Funktionsgesellschaft eine fortgesetzte, inzwischen womöglich sogar mit einer qualitativen Veränderung11 einherge-

Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (705 f.); Schrumpf, Zur Entwicklung der Umlandbeziehungen Berlins, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 17 f.; Adam/Blach, Räumliche Arbeitsteilung in Großstadtregionen, IZR 1996, S. 187; Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (40 ff.). 7 s. schon Mäding, Großstadt und Umland, DÖV 1957, S. 797 (799 f.); Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 101–102; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (132–133); heute auch Irmen, Stadt-Umland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916; Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 5 ff.; Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1376 ff.); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 52 ff.; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 ff.); zu den mit der Funktionsteilung verbundenen Stadt-Umland-Konflikten und siedlungsräumlichen Problemen sogleich unter 2. Teil A. II.; III. 8 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 (Rdnr. 4)); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 14. 9 Isbary, Regionale Probleme der Raumordnung, 1963, S. 11 ff. 10 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 4.

A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation

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hende Maßstabsvergrößerung stattgefunden, die sowohl durch eine Mehr- als auch eine Großräumigkeit in der Befriedigung der Grundbedürfnisse des menschlichen Lebens gekennzeichnet ist.12 Der sich infolge der beschriebenen Entwicklungen räumlich zunehmend ausweitende gesellschaftliche und wirtschaftliche Funktionsverbund im (überörtlichen) Stadt-Umland-Bereich vermag gleichwohl auf der (örtlichen) Ebene der einzelnen Städte und Gemeinden neben einem schon fast als abgeschlossen zu bezeichnenden Prozess der Funktionstrennung unter Umständen sogar einen schleichenden Prozess der Funktionsverarmung ausgelöst haben oder aber in Zukunft noch auslösen. Dieser wiederum könnte im äußersten Fall – verstärkt noch durch allgemeine, die kommunale Ebene nahezu chronisch befallende Aufgabenwanderungsprozesse13 – in einer mit der kommunalen Selbstverwaltung unter Umständen kaum mehr zu vereinbarenden Auflösung der Örtlichkeit münden.14

II. Der Stadt-Umland-Konflikt Fast mehr noch als durch die im vorigen Abschnitt beschriebenen Funktionsverflechtungen und wechselseitigen – allerdings (noch) überwiegend hierarchisch geprägten – Abhängigkeiten ist das Verhältnis zwischen Stadt und Um-

11 s. zur möglichen Neudefinition des bislang hierarchich geprägten Stadt-UmlandVerhältnisses und dem Entstehen einer „Zwischenstadt“ unter 2. Teil C. II. 1. 12 Vgl. schon Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 4; Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 28; auch Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 8 f. s. aktuell etwa BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 230 (von „räumlichen und funktionalen Maßstabsvergrößerungen öffentlicher Aufgabengebiete“ sprechend); Näheres unter 2. Teil C. II. 13 Vgl. schon Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 10. Aufl. 1973, S. 560 f.; Grawert, Gemeinden und Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, VVDStRL 36 (1978), S. 277 (284, 287); bezogen auf den heutigen Prozess der „Regionalisierung“ von Aufgaben etwa Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (758 f.) sowie unter 2. Teil B. I. 14 s. zu den Gefahren dieses „Entörtlichungsprozesses“ schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 28, 72 f.; Maunz, in: ders./Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. IV, Lfg. 1977, Art. 28 GG Rdnr. 63; Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (11 ff.). Bezogen auf den gegenwärtigen, allgemeinen Regionalisierungsprozess stellt Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (759), fest, dass „[f]ür die kommunale Selbstverwaltung [. . .] die Gefahr des Ausblutens niemals größer [war] als heute.“ s. dagegen optimistischer Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 163 (Rdnr. 469 („Eine Auflösung der örtlichen Gemeinschaft zugunsten ,funktionsgesellschaftlicher Lebensformen‘ hat jedenfalls soziologisch nachweisbar engegen aller plakativen Andersbehauptungen nicht stattgefunden.“)).

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land durch einen geradezu inhärenten „Stadt-Umland-Konflikt“ sowie durch die nicht zuletzt hieraus resultierenden „Stadt-Umland-Probleme“ geprägt.15 Der Stadt-Umland-Konflikt wird dabei zunächst im Wesentlichen durch Verteilungsprobleme16 bestimmt, also dadurch, dass sowohl Kernstädte als auch Umlandgemeinden auf der Grundlage eines stark ausgeprägten, geradezu kommunaltypischen steuereinnahmeorientierten Konkurrenzverhaltens um die Nutzung von Grund und Boden – genauer um Arbeitsplätze und einkommensstarke Bevölkerungsgruppen – jeweils für sich in Anspruch nehmen, zugunsten des anderen im Nachteil zu sein.17 Typischer Streitpunkt der Stadt-Umland-Problematik ist sowohl die Berechtigung als auch die Bürde der Wahrnehmung bestimmter zentralörtlicher Funktionen.18 Den Kernstädten entstehen hiernach regelmäßig starke finanzielle Lasten in Form von Finanzkraftverlusten aufgrund der Abwanderung finanzstarker Einwohnerschichten und der Verlagerung von industriellen Produktions- und Gewerbebetrieben in den „Speckgürtel“ des Um15 s. Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (128 f.); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (274 ff.); Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109 f.; BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 20 f. 16 „Verteilungsprobleme“ bzw. „-konflikte“ liegen allgemein dann vor, wenn die Zuordnung von Ressourcen auf Organisationen in Frage gestellt bzw. als defizitär beurteilt wird. Es kann zwischen der Aufteilung von Kosten und Nutzen zukünftiger Ressourcen und der Umverteilung bestehender Ressourcen unterschieden werden. Bei ersterem Tatbestand handelt es sich um „distributive Verteilungkonflikte“, bei letzterem um „redistributive Verteilungskonflikte.“ Die Verteilungskonflikte wiegen umso schwerer, je mehr sie sich einem Nullsummen- oder Negativsummenspiel annähern, es sich also um redistributive Verteilungskonflikte handelt. Werden dagegen zusätzlich verfügbare Ressourcen verteilt, bedeutet jede distributive Maßnahme letztlich eine Verbesserung des bestehenden Zustandes für die jeweils beteiligten Akteure, die damit nur noch relativ, aber nicht mehr absolut verlieren können. s. Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (47 f.); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 20; ausführlich Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 226, 229, 269 ff.; Näheres auch unter 2. Teil A. VI. 4. b). 17 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 35; Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (708, 716); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (55); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54, 110 ff.; BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 20; Adam/Blach, Räumliche Arbeitsteilung in Großstadtregionen, IZR 1996, S. 187; CED, Metropolitan Development and Problems, in: Zimmerman (Hrsg.), Government of the Metropolis, 1968, S. 9 (14 ff.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134 ff.). 18 Vgl. Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (875 (Rdnr. 3)).

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lands.19 Das Umland wird als ein „Kostgänger der Kernstadt“ 20 angesehen, dessen Bewohner von der Bereitstellung einer Vielzahl von Arbeitsplätzen und (zentralörtlichen) Einrichtungen der Infrastruktur, wie Nahverkehr, Schulen, Krankenhäuser, Theater oder Museen, durch das städtische Zentrum profitierten, ohne sich an deren Kosten – beispielsweise im Rahmen eines interkommunalen Finanzausgleichssystems – angemessen zu beteiligen. Gleichzeitig beklagen die Kernstädte als Folge einer wanderungsbedingten Polarisierung der Sozialstruktur überdurchschnittlich hohe Transferlasten für ihre eigene, anteilsmäßig stark zunehmende sozial- und einkommens(teuer)schwache Bevölkerung.21 Die Kommunen des Umlandes dagegen verweisen regelmäßig auf ihre mehr nur dienende Funktion als Lieferanten natürlicher Ressourcen – neben „sauberer Luft“ 22 und Wasser hauptsächlich einer von der gesamten Stadtregion weitgehend unentgeltlich in Anspruch genommenen, (noch) überwiegend intakten Freizeit- und Erholungslandschaft – und/oder als Platzhalter für in der Kernstadt nicht mehr vorhandene bzw. dort bereits anderweitig, nämlich meist ökonomisch sinnvoll(er) verplante Flächen. Bei letzteren handelt es sich typischerweise um Standorte für kollektiv zwar erwünschte, aber gleichwohl „sperrige“ und folglich bei der hiervon betroffenen (ländlichen) Bevölkerung nur wenig akzeptierte, zudem mit einer weiteren räumlichen Entwicklungseinschränkung verbundene Infrastruktureinrichtungen wie Kraftwerke, Deponien oder militärisches Übungsgelände. Auf der anderen Seite sieht sich das Umland auf19

Durch die Bevölkerungssuburbanisierung nimmt der Anteil der Kernstadt (Schlüsselzahl) am gesamten Gemeindeanteil an der Einkommensteuer des jeweiligen Landes ab. Die Verlagerung der ökonomischen Aktivitäten ins Umland wirkt sich zusätzlich auf die Gewerbesteuerverteilung aus. Bereits in den 1980er Jahren lagen die großen Kernstädte der deutschen Verdichtungsräume im Steuerwachstum unter, die Umlandgemeinden über dem Bundesdurchschnitt. Die Entwicklung seit den 1990er Jahren verstärkt diesen Trend noch. s. Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 24. 20 s. bereits Gillessen, Ist das Umland Kostgänger der Kernstadt?, Der Landkreis 1974, S. 284 ff. (allerdings im Ergebnis die Frage verneinend). 21 s. Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 f.; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (132 f., 136 ff.); Müller/Trute, StadtUmland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 110 ff.; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 20; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 225; Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 24; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 45 ff.; Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 ff. 22 Zu denken ist hier gerade auch an die Freihaltung von Frischluftschneisen im Umland, die dort einen Verzicht auf räumliche Entwicklung bedeutet und damit einer Vermehrung von Steuereinnahmen durch Siedlungspolitik entgegensteht. s. Müller/ Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 113 f.

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grund der fortschreitenden Erschließung seiner Gebiete mit Straßen, Wasserund Abwassersystemen, Schulen und anderen notwendigen Einrichtungen des täglichen Lebens seinerseits nicht nur enormen ökologischen, sondern immer stärker auch unmittelbaren finanziellen Belastungen ausgesetzt.23 Abgesehen von diesen recht eindeutig formulierten Dissenstatbeständen sind im Verhältnis zwischen Stadt und Umland häufig nicht klar thematisierte, in jedem Falle aber unterschiedlich bewertete Konflikte vorzufinden. Es herrscht insgesamt ein tiefgreifendes, auf Gegenseitigkeit beruhendes Misstrauen, das von einem permanenten, zumindest unterschwelligen Unbehagen über vermeintlich nicht gerechtfertigte Ansprüche des bzw. völlige Inanspruchnahme durch den anderen gekennzeichnet ist.24 Gemeinsam ist den meisten dieser Konflikte zwischen Stadt und Umland, dass sie im Kern die Verteilung der finanziellen Lasten stadtregionaler Maßnahmen mit externen Effekten,25 so genannter Nutzenspillover,26 zum Gegenstand 23 s. Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 f.; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (132 f., 140 ff.); Wagener, Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 (358); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 113 f.; Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (52); BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 21; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (82); Müller/Rohr-Zänker, Die Städte und ihr Umland, RaumPlanung 78 (1997), S. 153 (156); Peirce/Johnson/ Hall, Citistates, 1993, S. 27 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 11 ff. 24 Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (55); Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 ff.; Müller/Rohr-Zänker, Die Städte und ihr Umland, RaumPlanung 78 (1997), S. 153 (157 f.); Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (446); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (11). s. insbesondere zu den „Bewertungsproblemen“ im Stadt-Umland-Verhältnis Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (276); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 20. Vgl. auch Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 230. 25 „Externe Effekte“ werden hervorgerufen, wenn die Folgen einer Handlung, Maßnahme oder Leistung über den vom handelnden Akteur kontrollierten Kompetenzbereich hinauswirken. Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 226. s. zu den Externalitätenproblemen gerade im Zusammenhang mit der Nutzung bestehender stadtregionaler Infrastruktureinrichtungen Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (51 f.). 26 „Nutzenspillover“ stellen einen Sonderfall externer Effekte dar und bezeichnen das Auseinanderfallen von Nutznießern und Kostenträgern von Leistungen, wobei zwischen einem Nutzenentzug („spillout“) und einem Nutzenzufluß („spillin“) unterschieden werden kann. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 112; Näheres zu dieser generellen Problematik im Zusammenhang des

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haben und sich damit als Nullsummen- oder Negativsummenspiele letztlich zu einem erheblichen Teil auf die besonders intensiven, die Umverteilung bestehender Ressourcen betreffenden redistributiven Verteilungskonflikte reduzieren lassen.27 Ob diese Konflikte oder Dissenstatbestände eine natürliche oder gar unvermeidliche Folge der nicht mehr klar vorgegebenen bzw. immer weniger eindeutig voneinander abgrenzbaren Funktionsteilung zwischen Stadt und Umland sind, wie es Bufalica andeutet, wenn er das Stadt-Umland-Verhältnis als einen Prozess begreift, im Zuge dessen Stadt und Umland ihre Funktionen unter jeweils geänderten sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen immer wieder neu anzupassen und zu sichern haben,28 mag hier dahinstehen. In jedem Falle hat sich bereits in der Vergangenheit das geradezu klassische und oftmals sogar überwiegende Misstrauen und Konkurrenzverhalten von Stadt und Umland angesichts der engen funktionalen Verflechtungsbeziehungen und vor allem in Anbetracht der typischerweise damit einhergehenden – die Verdichtungsraum-Problematik bezeichnenderweise ebenfalls seit jeher beherrschenden – Stadt-Umland-Probleme als äußerst nachteilig erwiesen. Das oftmals nicht vorhandene oder nur geringe Verständnis für die letztlich gemeinsamen Probleme und Abhängigkeiten sowie das vordergründige Bestreben, die eigenen Interessen notfalls auch auf Kosten der Nachbargemeinden durchzusetzen, hat – wie noch detaillierter zu begründen sein wird – die Entstehung von StadtUmland-Problemen vielfach erst möglicht gemacht oder doch ganz erheblich (mit)gefördert. Darüber hinaus sind hierdurch adäquate Problemlösungen innerhalb des Verdichtungsraumes regelmäßig blockiert und selbst auf der (sekundären) Ebene der Problembearbeitung, das heißt im Zusammenhang mit den bei Stadt-Umland-Problemen typischerweise wahrzunehmenden Ordnungsaufgaben sowie den Problemen sonstiger gemeinsamer Leistungsproduktion, neue redistributive Verteilungskonflikte hervorgerufen worden.29 Zentralen-Orte-Konzeptes bei Freund, Finanzbelastungen durch Zentralitätsaufgaben, IZR 1983, S. 473 ff. 27 s. Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 20; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149 f.; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54; bereits SchmidtAßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (276 („Im Grunde sind viele Verdichtungsschäden Verteilungsprobleme [Hrvh. d. Autor].“)); zum Charakter der „(redistributiven) Verteilungskonflikte“ auch schon hier Fn. 16. 28 Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 9. Vgl. auch Irmen, Stadt-Umland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916; Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109 (von einer größeren Zahl von Konfliktfeldern zwischen Stadt und Umland ausgehend, welche einen Prozess des Aushandelns von Kompromissen erforderlich machten). 29 s. zu diesen Problem- und Aufgabenfeldern im Überblick Müller/Trute, StadtUmland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 52 ff.; Fürst, Stadt und Re-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

III. Die Stadt-Umland-Probleme Unter den Terminus der „Stadt-Umland-Probleme“ werden traditionell jene Ordnungs- und Verteilungsprobleme30 subsumiert, die sich typischerweise und scheinbar unausweichlich aus der hohen Verdichtung und funktionalen, arbeitsteiligen Verflechtung im Ballungsraum ergeben.31 „Stadt-Umland-Probleme“ werden seit jeher mit Verdichtungsräumen assoziiert und gelten weltweit quasi als deren Erkennungszeichen.32 Sie sind gewöhnlich im Umfeld von Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion vorzufinden, sind aber besonders ausgeprägt im räumlichen Bereich von Großstädten und leistungsfähigen Solitärstädten mittlerer Größenordnung.33 In mehrpoligen, auch als polyzentrisch bezeichneten Verdichtungsgebieten können die sich mehrfach überkreuzenden Verflechtungsbeziehungen zwischen Städten und Umlandgemeinden die einschlägigen Probleme und Ordnungsbedarfe grundsätzlich noch erhöhen.34 Selbst vor dem Hintergrund der Verdichtungsschäden in vielen Metropolen der Dritten Welt muten

gion in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (96); ausführlich Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 225 ff.; auch unter 2. Teil A. VI. 3., 4. sowie unter 3. Teil B. II. 3. b). 30 „Ordnungsprobleme“ liegen allgemein dann vor, wenn geplante Handlungen einzelner Akteure für andere nachteilige Auswirkungen haben und mit deren Interessen am Erhalt eines bestehenden Zustandes in Widerspruch stehen, oder wenn von bereits verwirklichten Maßnahmen Interessenbeeinträchtigungen ausgehen, sei es, dass einzelne Betroffene Nachteile erleiden oder dass gesamtgesellschaftliche Kosten auftreten, die vermieden werden sollten. Charakteristisch für Ordnungsprobleme ist, dass die jeweils beteiligten Akteure zwar regelmäßig ein Interesse an der Lösung der Probleme haben, aber in der Sache divergente Interessen verfolgen. s. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 52; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (133); ausführlich Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 226 f., 233 ff.; zu den „Verteilungsproblemen“ bereits hier Fn. 16. 31 s. Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (128 ff.); Irmen, StadtUmland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916; Müller/ Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45, 52 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 7 ff. 32 Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (274); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 8. Vgl. auch schon CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 23 ff. 33 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (129, 143 f.); Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 181 f. Vgl. auch Adam/Blach, Räumliche Arbeitsteilung in Großstadtregionen, IZR 1996, S. 187 (190). 34 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (143); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 8.

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die sich global immer weiter angleichenden und im Endeffekt die Funktionsfähigkeit der Verdichtungsräume dauerhaft gefährdenden Stadt-Umland-Probleme auch in so hochentwickelten Ländern wie der Bundesrepublik und den USA heute nicht einmal mehr vergleichsweise idyllisch an.35 Ihre Lösung gehört im Zeitalter von Postindustrialisierung und Globalisierung mehr denn je zu den drängendsten gesellschafts- und strukturpolitischen Herausforderungen.36 Besonders problematisch und noch gravierender als in den westdeutschen Großstadtregionen sind dabei die Stadt-Umland-Probleme in Ostdeutschland. Hier erfolgte zu Zeiten der DDRdie Entwicklung der Städte weitgehend auf Kosten des Umlandes. Eine Stadt-Umland-Planung war der Territorialplanung der DDR unbekannt. Nach der Wende kam es in Ostdeutschland zu einer überstürzten wirtschaftlichen Entwicklung, die gerade im Umlandbereich keine Rücksicht auf eine geordnete räumliche Entwicklung nahm. Vielfach wird deshalb gerade in diesen Gebieten schon recht frühzeitig von einer „Amerikanisierung der Raumstruktur“ gesprochen.37

35 s. etwa Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (442 f.); Schultheis, Über den Kirchturm hinaus: Zukunft für die Stadtregionen, der städtetag 2000, S. 6 (7); Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 68 („The American metropolis – indeed the nation – will be doomed to a declining quality of life that leads to eventual third world economic status.“). Anders noch Wagener, Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 (358); ders., Großraum-Verwaltungen, 1985, S. 20 ff. 36 Vgl. BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6; dass., Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 8; Ganseforth, Problemraum Großstadtregion, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 11 f.; Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196; Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 („Perhaps the biggest challenge facing America today is the crisis in its cities.“); Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 68. 37 s. Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 110 ff.; Sieverts, Statement zum Streitgespräch: Gibt es eine europäische Alternative zur Amerikanisierung des Umlandes?, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 62 (63 (bezogen auf die wirtschaftliche Umbruch- und Aufbauphase in Ostdeutschland unmittelbar nach der Wende: „In dieser Zeit ist der Privatkapitalismus sozusagen völlig ungehindert in diese Räume eingedrungen und hat sich nahtlos an den alten Staatskapitalismus anlegen können. Das ist Amerikanisierung [. . .]. Es entstehen Riesenräume, die praktisch mit wertlosen Schrottstrukturen zugestellt werden [. . .]. Das Problem ist bösartig geworden.“)); Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 f.; BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 9; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 19 ff. (auch auf die Unterschiede in den Suburbanisierungsprozessen im Vergleich zu westdeutschen Verdichtungsräumen eingehend); zur StadtUmland-Problematik beispielsweise im Raum Dresden Müller/Kollatzsch, Abgestimmt planen – gemeinsam handeln, IÖR Texte Nr. 118/1998; in Bezug auch auf die westdeutschen Verdichtungsräume unter 2. Teil C. II.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Gemeint sind vornehmlich folgende als charakteristisch einzustufende und hier nur kursorisch darzustellende Problemsachverhalte: Die generell in Bezug auf Arbeits-, Wohn- und Freizeitverhalten ständig fortschreitende räumliche Trennung der menschlichen Lebensfunktionen führt bei jeweils noch steigenden Flächenansprüchen und sich gleichzeitig erhöhenden Versorgungsbedarfen zu immer wachsenden Umwelt- und Verkehrsbelastungen, nicht zuletzt durch immer größere Pendlerströme; die stetige Verdrängung von Wohnbevölkerung und wirtschaftlichen Nutzungen aus den Innenstädten zugunsten ökonomisch rentablerer Büronutzungen bewirkt einerseits eine kostspielige Unterauslastung der bereits vorhandenen städtischen Infrastruktur, andererseits einen zusätzlichen Nachfragedruck in den von der Strukturentwicklung besonders betroffenen Zuzugsgebieten des Umlandes; die damit zusammenhängende, sukzessive Verstädterung des Umlandes wiederum hat eine ökologisch nachteilige Zersiedlung der Landschaft zur Folge, verbunden mit einer Abnahme von Freiflächen für Naturschutz und Erholung; der Prozess der nicht selten sozial und ökonomisch motivierten selektiven Stadt-Umland-Wanderung der Wohnbevölkerung erzeugt hingegen gerade in den Kernstädten eine zunehmende Konzentration von nicht wanderungsfähigen, immobilen Problemgruppen der Bevölkerung auf abgegrenzte, bisweilen ghettoähnliche Bereiche; die damit einhergehende soziale Segregation innerhalb der Ballungsregion fördert schließlich eine durch betriebliche Wanderungsprozesse häufig noch verstärkte Umverteilung finanzieller Lasten und Einnahmen zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden.38 Dieses in Verdichtungsräumen gegenüber anderen Gebietskategorien39 vor allem aufgrund 38 Vgl. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 3 f., 18; Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 19 ff., 30 ff.; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 102 ff.; Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (414 f.); ders., Großraum-Verwaltungen, 1985, S. 19 f.; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (128 ff.); Ganseforth, Regionale Strukturpolitik in Verdichtungsräumen, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 183 (185); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (274 f.); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 224 f.; BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 20 f.; Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2; Müller/ Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45, 110 ff.; Schmitz, Entwicklungssteuerung in den großen Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 9 (16); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329 f.); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 8 f.; Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 (Rdnr. 3)); CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 23 ff.; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 17 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 7 ff., 45 ff.; Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53. 39 Zu den Gebietskategorien der Raumordnung sind grundsätzlich zu zählen: die Verdichtungsräume, die ländlichen Räume und die strukturschwachen Räume. s. von

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seiner Quantität besonders sichtbar werdende „Sündenregister“ 40 ließe sich problemlos fortführen und vertiefen. Ebenfalls könnte an dieser Stelle auf die negativen Folgen der Verdichtung für die agglomerationsfernen Gebiete, insbesondere für die benachbarten oder auch weiter entfernt liegenden (peripheren) ländlichen Räume, ausführlicher eingegangen werden. Diese Gebiete werden – beispielsweise in der Wasserversorgung – regelmäßig zur Deckung des Ressourcenbedarfs von Verdichtungsräumen herangezogen mit allen damit zusammenhängenden schädlichen Auswirkungen auf Natur und Landschaft.41 Daneben unterliegen die peripheren ländlichen wie sonstigen strukturschwachen Räume allein schon wegen der anhaltenden räumlichen Ausdehnung und unverändert bevorzugten staatlichen Förderung der Großstadtregionen immer weiteren Einschränkungen ihres mit Blick auf den aktuellen Strukturwandel ohnehin deutlich reduzierten sozio-ökonomischen Entwicklungspotenzials.42 Innerhalb der vorliegenden Untersuchung muss die detaillierte Beschreibung dieser (internen) siedlungsräumlichen Probleme in bzw. zwischen Stadt und Umland jedoch zurückstehen. Stattdessen soll zunächst, wenn auch nur überblickartig, auf die prinzipielle Verwaltungsrelevanz und die grundlegenden verwaltungsorganisatorischen Konsequenzen der hier vornehmlich unter verwaltungswissenschaftlichen Gesichtspunkten zu behandelnden Stadt-Umland-Problematik hingewiesen werden. Die skizzierten Probleme gefährden nämlich – so viel steht schon

der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 5; Näheres bei Gruber, Gebietskategorien, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 357 ff. 40 Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (275 (f.)). 41 So wurde schon Ende des 19. Jahrhunderts in den deutschen Ballungsregionen damit begonnen, über Fernleitungen den schnell wachsenden Trinkwasserbedarf von Großstädten zu sichern. Die Stadt Frankfurt etwa baute bereits 1873 die erste Wasserleitung in das über 100 km entfernt liegende Vogelsberggebiet, um Quellwasser in die Großstadt zu leiten. Als die Spitze des Trinkwasserverbrauchs im Jahr 1976 erreicht war, bezogen die Stadtwerke Frankfurt über 25 Millionen m3 Grund- und Quellwasser von dort. Ebenso wie im Hessischen Ried, der zweiten großen Trinkwasser-Lieferregion für den Ballungsraum Rhein-Main, hatten die jahrzehntelangen Wasserentnahmen zahlreiche negative Auswirkungen auf Natur und Landschaft in den einzelnen Grundwasser-Gewinnungsgebieten: Trockenlegung von Feuchtgebieten, Schädigung von Waldbeständen durch Veränderungen des Bodenwasserhaushalts, Geländesenkungen oder Gebäudeschäden sind nur einige der Probleme, die in der Folge zu erheblichen politischen Konflikten mit den Kernstädten führten. s. etwa Cichorowski, Rationelle Wasserverwendung in Frankfurt am Main, IZR 1996, S. 231 ff. 42 Adam/Blach, Räumliche Arbeitsteilung in Großstadtregionen, IZR 1996, S. 187 (188 f.); von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 83; bereits Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (275); Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (250 f.).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

jetzt fest – sowohl die Gesundheit des Einzelnen als auch ein geordnetes gesellschaftliches Zusammenleben über den einzelnen Verdichtungsraum hinaus.

IV. Die Verwaltungsrelevanz der Stadt-Umland-Probleme Für die öffentliche Verwaltung, insbesondere für die Städte und Gemeinden des Stadt-Umland-Bereiches als die auch aus Sicht der Bürger gemeinhin primären Problemlösungsadressaten,43 werden die oben behandelten verdichtungsraumspezifischen Ordnungs-, Leistungs- und Verteilungsprobleme dadurch zu wesentlichen Verwaltungsproblemen bzw. -aufgaben, dass sie das öffentliche Wohl tangieren.44 Diese Folge lässt sich in Deutschland schon aus dem herrschenden Staatsaufgabenverständnis ableiten, vor allem seitdem die öffentliche Daseinsvorsorge zu den grundlegenden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung gerechnet wird, Letztere also nicht nur Gesetz und Ordnung aufrechtzuerhalten, sondern auch die Wohlfahrt und die Lebensgrundlagen der Bevölkerung sowie die Förderung der Wirtschaft zu sichern und zu gewährleisten hat.45 Im Hin43 Ganseforth, Problemraum Großstadtregion, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 11 (12 (betonend, dass die staatliche Politik vom Bürger in ihrer Problemlösungkompetenz zunehmend angezweifelt werde: „Die Lösung sozialer Probleme, der Abbau von Arbeitslosigkeit, die Wohnungsversorgung, der Schutz vor Drogen, Kriminalität und vor wirtschaftlicher Ausbeutung sowie wirksame Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität und zur Sicherung der Umwelt werden von den Bürgern [daher] vornehmlich den örtlichen Instanzen abverlangt.“)); Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (258). Die Stellung der Kommunen in den USA ist hierin deutschen vergleichbar. s. Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341 (343 f.); ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 99 ff.; Mulcahy/Mulcahy, Innovation as the Key to a Redesigned and Cost Effective Local Government, 78 Marq. L. Rev. (1995), S. 549 (551 („The direct contact point for most of the problems facing American society today, including drug use, crime, poverty, homelessness, illiteracy, toxic waste, and even the exploding cost of medical care is local government [. . .] it is here that most citizens form their opinions of how well government is performing.“)); Näheres zur Rolle der „local governments“ unter 3. Teil A III. 44 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (129). Vgl. auch Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Ganseforth, Regionale Strukturpolitik in Verdichtungsräumen, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 183 (185); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (278); Schultheis, Über den Kirchturm hinaus: Zukunft für die Stadtregionen, der städtetag 2000, S. 6 (8). 45 Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 („Heute stehen im Vordergrund Leistungsverwaltung und Daseinsvorsorge.“); Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69

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blick darauf bestehen gerade auf der dem Lebensraum der Bürger unmittelbar zugeordneten kommunalen Ebene besondere Erwartungen wie auch Gestaltungsmöglichkeiten, das Umfeld menschlichen und sozialen Lebens innerhalb einer freiheitlich-demokratischen, rechts- und sozialstaatlichen Ordnung in größtmöglicher Eigenverantwortung zu formen.46 Anders als es die frühe Einschätzung von Tocqueville (1835) auf den ersten Blick glauben macht, der zufolge „[d]er Bürger der Vereinigten Staaten [. . . ] von klein auf [lernt], daß er sich im Kampf gegen die mancherlei Schwierigkeiten des Lebens auf sich selbst verlassen muß“,47 erwarten auch die amerikanischen Gemeindebewohner (129); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (278); Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 (202); Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106 (124 (den Wandel der öffentlichen Aufgabe der Daseinsvorsorge von einer reinen Bedarfsbefriedigung hin zu einer mehr Flexibilität einfordernden Befriedigung von „Nachfrage“ skizzierend)). s. auch grundsätzlich zum Begriff der „Daseinsvorsorge“ Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 10. Aufl. 1973, S. 368 ff., 567 ff.; Bull, Wandel und Wachsen der Verwaltungsaufgaben, in: Becker/Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, Heft 2.1, 1974, S. 7 ff. (einen historischen Abriß über die Entwicklung der Verwaltungsaufgaben in Deutschland gebend); Wallerath, Aufgaben und Aufbau Öffentlicher Verwaltung im Wandel, Die Verwaltung 25 (1992), S. 157 (158 ff.); hinsichtlich des heutigen Trends weg von der Leistungs- hin zu einer Gewährleistungsverwaltung Hill, Potentiale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung, in: Morlock/Windisch/Miller (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, 1997, S. 18 (20 ff. (von einer wirkungs-, kunden- und produktorientierten, lernenden öffentlichen Verwaltung sprechend)); Schuppert, Rückzug des Staates?, DÖV 1995, S. 761 (768); Spiegel, Die Kommunalwissenschaften und ihre Pflege, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 23 (25 f. (Rdnr. 7)). 46 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 71; Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (16 f.); Mäding, Verwaltung und Raum, in: Becker/ Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, Heft 1.2, 1974, S. 25 (betonend, dass gerade auch „den kommunalen Gebietskörperschaften die allgemeine Aufgabe [obliege], das Gebiet als Existenzgrundlage der Gesellschaft in einem für die Bevölkerung zuträglichen, wirtschaftlich und zivilisatorisch nutzbare[n] Zustand zu erhalten oder die räumlichen Bedingungen durch Entwicklungsmaßnahmen zu verbessern“.); Mattenklodt, Territoriale Gliederung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 154 (160 ff.); Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (258 (auf die Integrationsfunktion der Gemeinden im Gesamtstaat hinweisend und ihre Aufgabe, die unmittelbaren Bedingungen zu schaffen, unter denen die elementaren Lebensbedürfnisse nach Arbeiten, Wohnen, Bildung, Freizeit und Sozialkontakten für alle gleichmäßig befriedigt werden könnten)); auch z. B. § 1 HGO: „Die Gemeinde ist die Grundlage des demokratischen Staates. Sie fördert das Wohl ihrer Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe.“; § 19 HGO (öffentliche Einrichtungen). 47 Tocqueville, Über die Demokratie in Amerika, 1994, S. 100 („[E]r hat für die Obrigkeit nur einen mißtrauischen und unruhigen Blick und ruft ihre Macht nur zu Hilfe, wenn er es gar nicht vermeiden kann.“).

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mittlerweile wie selbstverständlich eine Vielzahl von Versorgungsleistungen seitens ihrer „local governments“.48 Gerade in den USA wird den Kommunen – ebenso wie dem Handeln privater und privatwirtschaftlicher Akteure – angesichts eines gesellschaftlichen Wertesystems, das besonders stark von der Vorstellung einer Selbstherrschaft des Volkes und damit zusammenhängend der Lokalautonomie bestimmt wird,49 seit jeher eine zentrale Rolle bei der Wahrnehmung von Aufgaben zugewiesen, die man in westeuropäischen Ländern als „sozialstaatliche“, wenn auch in den USA nicht als pflichtige Aufgaben ansieht.50 Der normative Beurteilungsmaßstab, nach dem die öffentliche bzw. kommunale Verwaltung im Einzelfall planend51 oder gestaltend tätig werden muss, um Schaden von der Allgemeinheit abzuwenden bzw. um das öffentliche Wohl zu fördern, folgt prinzipiell aus der Verfassung und den Gesetzen des Bundes und der Länder.52 Von besonderer Bedeutung für die in dieser Untersuchung konkret angesprochene Verdichtungsraum- bzw. Stadt-Umland-Problematik mit ihren für den Raum vielfach negativen ökologischen, sozialen und letzten Endes auch wirtschaftlichen53 Folgen sind in Deutschland üblicherweise die bundes- bzw. landesrechtlichen Bestimmungen der Raumordnung und der Bauleitplanung.54 48 Vgl. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (418 ff. (den Bürger als „consumer“ und die Gemeinde als Teil eines „public market place“ ansehend)); Mulcahy/Mulcahy, Innovation as the Key to a Redesigned and Cost Effective Local Government, 78 Marq. L. Rev. (1995), S. 549 (551 („Local government provides the services that are closest to people, including police and fire protection, highways, parks, airports, public welfare, courts, and water and sewage treatment systems.“)). s. zur historischen Entwicklung Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 57 ff. 49 s. dazu Näheres unter 3. Teil A. II. 50 Vgl. ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 99 („[L]ocal governments play a major role in the delivery of domestic public services in the United States. Those governments presently face greater challenges than ever before [. . .] with [. . .] service demands emerging and growing at a rate far greater than the legal, structural, and financial capacity to deal with them.“); Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (426); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 44 f., 166. 51 Umstritten ist grundsätzlich, ob es sich bei der planenden Verwaltung um einen Teil der allgemeinen Leistungsverwaltung handelt mit der Folge, dass Planungs- und Verwaltungsräume grundsätzlich übereinzustimmen haben. s. etwa Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413 (417 f.). 52 Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (133). Vgl. auch Mäding, Großstadt und Umland, DÖV 1957, S. 797. 53 s. dazu unter 2. Teil C. III. sowie insbesondere 3. Teil B. I. 3.; aus amerikanischer Sicht prägnant Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 25 (27 (bezogen auf den durch die Suburbanisierungsprozesse in amerikanischen Verdichtungsräumen verursachten hohen Infrastrukturverbrauch: „While we build shopping centers, the Japanese are investing in R[esearch]&D[evelopment].“)).

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Zu nennen wäre in dieser Hinsicht zuvörderst das nunmehr in § 1 Abs. 2 S. 1 ROG und § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB normierte Leitbild einer nachhaltigen Raumund Städtebauentwicklung, das seit 1998 Leitvorstellung oder Oberziel deutscher Raumordnung und Bauleitplanung ist.55 Die Idee der nachhaltigen Entwicklung ist seit der Veröffentlichung des so genannten Brundtland-Berichtes der „Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ im Jahre 1987 und spätestens mit der 1992 verabschiedeten „Agenda 21“ der UN-Umweltkonferenz von Rio de Janeiro unter dem Begriff des Sustainable Development weltweit zu einem zentralen Leitbild der Umwelt- und Entwicklungspolitik geworden.56 Eine nachhaltige Entwicklung soll danach im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes eine ausgewogene und gleichgewichtige Verfolgung sozialer, ökonomischer und ökologischer Bedürfnisse der Gegenwart sicherstellen, ohne dass künftigen Generationen die Fähigkeit zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse genommen wird.57 Nachhaltige Entwicklung interpretiert das Prinzip der Chancengleichheit neu, und zwar als eine interregionale und intergenerative Gerechtigkeitsnorm.58 Noch forciert durch die UN-Habitat II-Konferenz von Istanbul im Jahr 1996 und weitere internationale Folgekonferenzen59 nimmt in der aktuellen Diskus54 Vgl. Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (133 f.); Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 104. 55 s. hierzu das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene „Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung“ (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 – BauROG) v. 18.8.1997 (BGBl. I S. 2081). Vgl. auch Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, DÖV 2000, S. 14; Runkel, in: Bielenberg/ders./Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, 43. Lfg. 2001, § 1 ROG Rdnr. 7, 64 (auf die Berücksichtigung des Nachhaltigkeitsprinzips auch in Art. 20a GG und in Art. 6 EGV aufmerksam machend); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 91 ff.; Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 29 f.; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 1. 56 Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 ff.; Runkel, in: Bielenberg/ders./ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, 43. Lfg. 2001, § 1 ROG Rdnr. 63; Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, DÖV 2000, S. 14; Fiedler, Die Umsetzung der Agenda 21 in den Staaten und Städten, der städtetag 1997, S. 347 ff., 484 ff. 57 Runkel, in: Bielenberg/ders./Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, 43. Lfg. 2001, § 1 ROG Rdnr. 7, 11, 60, 63; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 7; Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9 (von einem „magischen Dreieck“ der nachhaltigen Entwicklung sprechend); Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, DÖV 2000, S. 14 (14, 16). 58 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 91. 59 Zu nennen sind hier vor allem die „Weltkonferenz zur Zukunft der Städte – Urban 21“ in Berlin im Jahr 2000 (s. dazu auch unter 2. Teil B. IV.) und der 2002 abgehaltene „Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung“ in Johannesburg.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

sion über Sustainable Development die Problematik des weltweit anhaltenden Verstädterungsprozesses einen breiten Raum ein. Die nachhaltige Gestaltung von Städten und ihrem verdichteten Umland wird dabei als eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung einer global nachhaltigen Entwicklung erachtet.60 In Bezug auf die spezifischen Stadt-Umland-Probleme von Ballungsräumen lässt sich aus dem hier zugrunde gelegten öffentlichen Handlungsmaßstab die primäre Notwendigkeit ableiten, der in diesen Gebieten zusehends flächenverbrauchenden und verkehrserzeugenden Siedlungsentwicklung als dem aus heutiger Sicht größten Hindernis einer nachhaltigen Raumentwicklung entgegenzuwirken.61 Für die Verwaltung und Planung der Verdichtungsräume in Deutschland ergibt sich hieraus entsprechend § 1 Abs. 2 S. 1 ROG62 die besondere Herausforderung, die privaten Bodennutzungs- und Investitionsentscheidungen als die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in einen gerechten Ausgleich zu bringen und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung zu führen.63 Weiterer 60 Eppinger, Zur Einführung des Prinzips der Nachhaltigen Entwicklung in die Stadt- und Regionalplanung, in: DASL (Hrsg.), Die Rolle der europäischen Stadt im 21. Jahrhundert, 1997, S. 173 ff.; Adam/Blach, Strategieempfehlungen für ein raumordnerisches Modellvorhaben „Regionen der Zukunft“, IZR 1997, S. 201; Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9; Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, DÖV 2000, S. 14; Fiedler, Die Umsetzung der Agenda 21 in den Staaten und Städten, der städtetag 1997, S. 484 (485); BMZ (Hrsg.), Von Rio nach Johannesburg, 2002, S. 7, 54 ff., in: http://www.bmz.de/de/service/infothek/fach/spezial/spezial054/spezial054_100. pdf.; BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 91. 61 s. Adam/Blach, Strategieempfehlungen für ein raumordnerisches Modellvorhaben „Regionen der Zukunft“, IZR 1997, S. 201 (203); Eppinger, Zur Einführung des Prinzips der Nachhaltigen Entwicklung in die Stadt- und Regionalplanung, in: DASL (Hrsg.), Die Rolle der europäischen Stadt im 21. Jahrhundert, 1997, S. 173 f.; Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9; Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330, 332); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 1 (insbesondere auf die Gefahren der Abkoppelung von Siedlungsflächen- und Bevölkerungsentwicklung aufmerksam machend); Johnson, Land Use, Transportation, and the Sustainable Region, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 31 ff.; NARC, State of the Regions, 1999, S. 11 („[S]ustainable growth management was the overwhelming choice as the primary regional challenge.“); bezüglich der „Ordnung der Flächennutzung“ als der wichtigsten Aufgabe im Verdichtungsraum schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (667). 62 Bei dieser Norm handelt es sich um eine abschließende bundesrechtliche Legaldefinition des Begriffs der nachhaltigen Raumentwicklung. Runkel, in: Bielenberg/ ders./Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, 43. Lfg. 2001, § 1 ROG Rdnr. 3, 59. 63 s. Runkel, Zur Zukunftstauglichkeit des planungsrechtlichen Instrumentariums für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, RuR 1999, S. 255 (256); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330); Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, DÖV 2000, S. 14 (21); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 8.

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Handlungsbedarf in Bezug auf die Realisierung einer räumlich nachhaltigen Entwicklung von Verdichtungsgebieten besteht regelmäßig im Verkehrsbereich sowie hinsichtlich einer Eindämmung des Energieverbrauchs und einer Beschränkung der sonstigen, immer weiter in das Umland reichenden Stoffströme, wie etwa im Bereich der Wasserver- und Abfallentsorgung.64 Von der öffentlichen Verwaltung unter den zuletzt genannten Gesichtspunkten ferner zu berücksichtigende und etwas konkreter gefasste gesetzliche Bestimmungen enthalten – neben den allgemeinen Planungsleitlinien der §§ 1 Abs. 2 S. 2 ROG und 1 Abs. 5 S. 2 BauGB – die Grundsätze der Raumordnung in § 2 Abs. 2 ROG.65 Diese sehen im Wesentlichen vor, dass die räumliche Struktur der Bundesrepublik – in § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG ausdrücklich mit Bezug auf die verdichteten Räume – so gestaltet wird, dass in allen ihren Teilräumen gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen bestehen, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verhältnisse gesichert sind und überdies die verkehrs- und versorgungsmäßige Erschließung mit der angestrebten Entwicklung in Einklang steht.66

V. Die Notwendigkeit der Stadt-Umland-Kooperation In Anbetracht der skizzierten klassischen Problemsachverhalte im Stadt-Umland-Bereich erweisen sich die zuletzt umschriebenen, heute explizit auf das Prinzip der Nachhaltigkeit verpflichteten Anforderungen an die Verwaltung und Planung von Verdichtungsräumen häufig als so komplex und vielfältig, dass sie 64 Adam/Blach, Strategieempfehlungen für ein raumordnerisches Modellvorhaben „Regionen der Zukunft“, IZR 1997, S. 201 (205 f.); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (332); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 8; Adam, Regionale Nachhaltigkeit durch interkommunale Kooperationen?, RuR 1998, S. 443; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 27 ff.; Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (327 ff.). 65 Bei den „Grundsätzen der Raumordnung“ handelt es sich um bundesweit geltende, tragende (abstrakte) Belange der Raumordnung, die von den Gemeinden im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) zu berücksichtigen sind und aus denen die Landesplanung durch planerische Abwägung (konkrete) „Ziele der Raumordnung“ (§ 3 Nr. 2 ROG) entwickelt. An diese wiederum müssen die Gemeinden ihre Bauleitplanung im Sinne einer verbindlichen Vorgabe anpassen (§ 1 Abs. 4 BauGB, §§ 3 Nr. 1, 4 Abs. 1 ROG). Vgl. auch Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Aufl. 2006, S. 21, 30 ff., 39 ff.; Erbguth, Regionalplanung und Bauleitplanung, RuR 1997, S. 270 f. Ferner bestimmt § 7 Abs. 1 S. 1 ROG, dass die Grundsätze der Raumordnung nach Maßgabe der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. s. im Übrigen §§ 3 Nr. 3, 4 Abs. 2, 7 Abs. 7 S. 1 ROG. 66 von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 49 ff., 68 ff.; Dolderer, Das neue Raumordnungsgesetz (ROG 1998), NVwZ 1998, S. 345 (346). s. auch den Wortlaut der einzelnen Grundsätze in § 2 Abs. 2 ROG (Nr. 1–15).

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sich dem Einfluss- und Verantwortungsbereich einzelner, selbst – wie gerade in der Bundesrepublik – gewöhnlich schon recht leistungsstarker kommunaler Gebietskörperschaften entziehen und nicht zuletzt im Interesse der kommunalen Selbstverwaltung eine gemeinsame, überörtliche Aufgabenwahrnehmung auf dieser Verwaltungsebene notwendig machen.67 1. Die Überörtlichkeit der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung Viele der in ökologischer, sozialer und damit letztlich auch in ökonomischer Hinsicht68 nachteiligen Probleme, die sich aus der hohen Verdichtung und der mit der anhaltenden Suburbanisierung verbundenen intensiven siedlungsräumlichen Stadt-Umland-Verflechtung für die einzelne Kommune ebenso wie für den Verflechtungsbereich in seiner Gesamtheit ergeben, sind grundsätzlich nicht oder nur unzureichend innerhalb einer singulären Gemeinde, (kreisfreien) Stadt oder eines Umlandkreises bisheriger Größenordnung lösbar.69 Sie betreffen nämlich nicht die örtliche Gemeinschaft allein, sondern die Beziehungen unter den vielen örtlichen Gemeinschaften einer Ballungsregion.70 Gleichfalls können viele Potenziale einer nachhaltigen Entwicklung im Verdichtungsraum – beispielsweise die Optimierung des Freiflächenschutzes, die Reduzierung von Verkehrsbelastungen oder die möglichst kleinräumige Organisation der Stoffströme und Energieflüsse – nicht einmal ansatzweise auf der kommunalen Ebene reali67 Vgl. Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (26 (betonend, dass es sich beim Stadt-Umland-Problem nicht um die Problematik einer grundsätzlich ineffizienten, d. h. teilweise zu schwachen und nicht gleichwertigen gemeindlichen Bevölkerungs- und Wirtschaftsstruktur aufgrund eines zu kleinräumigen Flächenzuschnitts handele, so dass eine kommunale Gebietsreform keinen Lösungsweg biete)); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 212; so auch schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 129; Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386 f.). 68 s. hinsichtlich dieses Konnexitätsverhältnisses Näheres unter 2. Teil C. III. sowie unter 3. Teil B. I. 3. 69 s. Adam, Wege zu einer nachhaltigen Regionalentwicklung, RuR 1997, S. 137; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9 (17); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 26. s. auch schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386). 70 Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 19; Irmen, Stadt-Umland, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 916 f.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 26 ff. s. auch Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 29 f.; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (847 f.).

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siert werden, weil sie entweder an der interkommunalen Konkurrenz um finanziell besser verwertbare Flächennutzungen scheitern oder aber an den vorgegebenen kommunalen Grenzen Halt machen.71 Die von der öffentlichen Verwaltung, also primär den Städten und Gemeinden der Verdichtungsregion, im Zusammenhang mit den hier schwerpunktmäßig interessierenden (internen) Stadt-Umland-Problemen typischerweise wahrzunehmenden Verwaltungsaufgaben – namentlich in den Bereichen der Ver- und Entsorgung, des Freiraum- und Klimaschutzes, der Nahverkehrsentwicklung, der Energieversorgung oder der Industrieansiedlung und des Wohnungsbaus – lassen sich demzufolge auf der Basis einer nur isolierten Tätigkeit jeder einzelnen kommunalen Gebietskörperschaft nicht problemadäquat erfüllen.72 Eine sachgerechte Planung und Durchführung dieser aus der intensiven arbeitsteiligen Funktionsverflechtung des Stadt-Umland-Verhältnisses herrührenden, äußerst vielschichtigen Ordnungs-, Leistungs- und Verteilungsaufgaben erfordert vielmehr eine intensive kommunale Kooperation zwischen den verschiedenen Gemeinden und Gemeindeverbänden des Verdichtungsraumes.73 Dabei kann der 71 Adam, Wege zu einer nachhaltigen Regionalentwicklung, RuR 1997, S. 137; Müller/Rohr-Zänker, Die Städte und ihr Umland, RaumPlanung 78 (1997), S. 153 (158); Adam/Blach, Strategieempfehlungen für ein raumordnerisches Modellvorhaben „Regionen der Zukunft“, IZR 1997, S. 201 (202); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (333); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (579). Vgl. auch Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32 ff.; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1150). 72 s. Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2 ff.; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (82 f.); Runkel, Zur Zukunftstauglichkeit des planungsrechtlichen Instrumentariums für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, RuR 1999, S. 255 (256); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 212; Council of Europe, Major Cities and their peripheries, 1993, S. 5; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34; Nathan, Statement zum NRC Round Table: The Future of Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 8; Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 53; schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666 f.); Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 104 ff.; Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386). 73 s. schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666 f.); Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 (386); Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (142); ferner etwa Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 19; Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; Runkel, Zur Zukunftstauglichkeit des planungsrechtlichen Instrumentariums für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, RuR 1999, S. 255 (256); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (333, 335); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 f. (Rdnr. 4)); ebenso Dodge, Regional Problem Solving in

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2. Teil: Einordnung der Problematik

mit zunehmender Dichte der Verflechtungen noch wachsende kommunale Kooperationsbedarf zugleich die – von den Kommunen allerdings auch tatsächlich zu nutzende – Möglichkeit bieten, die aus dem örtlichen Bereich entwachsenen (kollektiven) Stadt-Umland-Probleme überörtlich bzw. „zwischenörtlich“ 74 aus der gebündelten Stellung und Leistungskraft der verdichtungsraumangehörigen kommunalen Verwaltungsträger zu bewältigen.75 Dieser Gesichtspunkt ist umso bedeutsamer, als gerade vor dem Hintergrund des gemeindlichen Wettbewerbs um finanzielle Mehreinnahmen die Wirksamkeit zentralisierter staatlicher Planungskonzepte und sonstiger staatlicher Strategien zur Steuerung bzw. Begrenzung der negativen Folgewirkungen von Suburbanisierungsprozessen gemeinhin stark begrenzt ist.76 Vielfach sind die Grenzen der staatlichen Verwaltungsräume von Bundesländern oder Regierungsbezirken – Letztgenannte im Übrigen nicht mit direkt politisch legitimierten Willensbildungsorganen ausgestattet – so weit gezogen, dass sie auch Gebiete umfassen, die außerhalb der verdichtungsraumspezifischen Verflechtungs- und damit zugleich außerhalb der optimalen Regelungszusammenhänge angesiedelt sind.77 2. Der (weite) Kooperationsbegriff Wenn die spezifische Stadt-Umland-Problematik mit den hinsichtlich ihrer jeweiligen Einwohnergrößenordnungen unverändert fortbestehenden Haupteinheiten der öffentlichen Verwaltung nicht oder nur unbefriedigend gelöst werden kann, ist für ihre gleichwohl dringend erforderliche Bewältigung die Institutiothe 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 170 ff. 74 Zur Relativität des Ortsbezugs etwa Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (764 („Wird zum Beispiel die Flächennutzungsplanung von mehreren Gemeinden auf einen Zweckverband übertragen, nimmt dieser im Verhältnis zu den Gemeinden eine auf das Verbandsgebiet beschränkte überörtliche Aufgabe wahr, die zugleich im Verhältnis zur Landes- und Regionalplanung eine örtliche Aufgabe ist.“)); zum „Entörtlichungsprozess“ im Verdichtungsraum schon unter 2. Teil A. I. 75 s. Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 106; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (848). 76 s. etwa Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (213 f.); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 25; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1168). 77 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416); Rautenstrauch, Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21 (22); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (837, 848).

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nalisierung (einer oder mehrerer) politisch-administrativer, auf kommunaler Kooperation beruhender Gliederungseinheiten, die im äußersten Falle sogar die bestehende Gebiets- und Verwaltungsgliederung wenigstens teilweise ersetzen könnten, ebenso ausreichend wie notwendig.78 Der Begriff der „kommunalen Kooperation“ ist dabei grundsätzlich in einem weiten Sinne zu verstehen. Er dient zur Bezeichnung der Gesamtheit aller möglichen, auch gesetzlich veranlassten oder anderweitig „erzwungenen“ Formen der Koordination nachbarlicher bzw. übergemeindlicher Interessen und Belange sowie der Zusammenarbeit in Planung und Aufgabenerledigung zwischen mindestens zwei Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden des Stadt-Umland-Bereiches. Nicht ausgeschlossen wird von der kommunalen Kooperation die Mitwirkung anderer juristischer und natürlicher Personen.79 Handlungsleitend für die Kooperation von Gebietskörperschaften bei der Lösung von Aufgaben oder der Produktion bestimmter Güter ist die Erzielung von Nutzenzuwächsen gegenüber der zumeist von einer hohen Aufgabenkomplexität, realen Verflechtungen oder nicht ausgeschöpften Rationalisierungsreserven geprägten und daher in aller Regel mit Kostennachteilen verbundenen alleinigen Leistungserstellung. Durch kommunale Kooperation sollen vorhandene Potenziale der „Region“ besser genutzt und eine Arbeitsteilung aller relevanten Akteure ermöglicht werden, ohne dass zusätzliche Leistungen erforderlich werden. Ziele der kommunalen Kooperation liegen darin, gegenseitige Beeinträchtigungen durch kommunale Aktivitäten zu verhindern und Synergieeffekte von kommunalen Einzelmaßnahmen zu erreichen, um dadurch mit gleichem Mitteleinsatz eine höhere Wirksamkeit der Aufgabenerfüllung zu erzielen.80 78 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416 f.); Rautenstrauch, Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21 f.; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 f. 79 s. Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385; Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht NordrheinWestfalen, 1984, S. 101 f.; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 214, 224; Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 45; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (582); Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (520 f., 527); Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, S. 2 ff. (ebenfalls ein weites Begriffsverständnis zugrunde legend); aus amerikanischer Sicht hier nur Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July–August), S. 362 („Interlocal cooperation is usually defined as any instance in which two or more local governments work together to solve common problems.“); Ruchelman, A Workbook in Redesigning Public Services, 1989, S. 25. 80 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468 f.); Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, S. 9 f.; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 26 f.; auch schon Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385 f.; Oebbecke, Gemeindever-

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Die einzelne Gemeinde in der vielfältig verflochtenen Ballungsregion repräsentiert danach jedenfalls keinen geschlossenen Lebensraum mehr, wo mit Anspruch auf Allzuständigkeit Problemlösungen gefunden, durchgesetzt und politisch verantwortet werden können, geschweige denn die Erfüllung aller menschlichen Lebensbedürfnisse umfassend und nachhaltig zu gewährleisten ist. Der kommunalrechtliche „Urzustand“, wonach die örtliche Gemeinschaft ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und solidarisch gestalten soll,81 lässt sich aufgrund der Überörtlichkeit der im Stadt-Umland-Bereich typischerweise wahrzunehmenden Verwaltungsaufgaben nicht mehr herstellen.82 Für Kübler hat denn auch „[d]ie Stadt im Weber’schen Sinne einer räumlichlich integrierten, sozioökonomischen, politischen und kulturellen Einheit [. . .] aufgehört zu existieren“.83 Kommune wie (Verdichtungs-)Region sind beiderseits geradezu zwangsnotwendig auf eine kooperative Aufgabenerledigung angewiesen.84

bandsrecht Nordrhein-Westfalen, 1984, S. 104 ff. (drei Arten von Vorteilen der interkommunalen Zusammenarbeit nennend: „Koordinationsvorteile, Größenvorteile und Vorteile durch die Internalisierung externer Effekte“); Rapior, Interkommunale Zusammenarbeit, 1984, S. 17 f.; Winkel, Interkommunale Kooperation zur Umsetzung Regionaler Entwicklungskonzepte, 1998, S. 20 f., 27. Vgl. auch Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July–August), S. 362 f.; Ruchelman, A Workbook in Redesigning Public Services, 1989, S. 25 („The rationale to this approach is that it facilitates specialization and economies of scale that can result in reduced costs and improved service quality.“); Post, Metropolitan Area Governance and Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 67 (74 ff.); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (367); Carr/LeRoux/Shrestha, Institutional Ties, Transaction Costs, and External Service Production, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 403 (407). 81 s. Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 385; BVerfGE 11, S. 266 (276); 79, S. 127 (146 ff.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115. 82 s. Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (219); auch schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-UmlandGutachten Bayern, 1974, S. 73; Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (10 f.); Rapior, Interkommunale Zusammenarbeit, 1984, S. 17 f. 83 Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535. s. zur „Funktionsgesellschaft“ innerhalb des Verdichtungsraums schon unter 2. Teil A. I. 84 Vgl. schon Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251); Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-UmlandGutachten Bayern, 1974, S. 70, 73; Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 (202 f.); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (207); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1116 f.). s. zum „Entörtlichungsprozess“ schon unter 2. Teil A. I.

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3. Die Inkongruenz von Verwaltungs- und Verflechtungsräumen Vor dem Hintergrund der Notwendigkeit einer gemeinsamen, über- bzw. zwischenörtlichen Aufgabenwahrnehmung im Verdichtungsraum stellen sich die sowohl in der Bundesrepublik Deutschland als auch den Vereinigten Staaten von Amerika stark zersplitterten Verwaltungsstrukturen als nicht unproblematisch dar. Der in beiden Ländern typischerweise von Gemeinde-, Kreis- und häufig sogar Landesgrenzen durchschnittene Verdichtungsraum zeichnet sich – wenn auch in den USA in noch deutlich größerem Ausmaße85 – zunächst besonders auf der örtlichen (horizontalen) Ebene durch eine hohe politisch-administrative Fragmentierung aus. Der faktische Verdichtungs- und Verflechtungs-, damit zugleich überörtliche Problem- und Aufgabenbereich wird hier regelmäßig durch eine Vielzahl unabhängiger, zumeist relativ kleinräumiger, jeweils auf ihr Selbstverwaltungsrecht bedachter und mit eigener Planungs- und Organisationshoheit ausgestatteter lokaler Gebietskörperschaften durchtrennt.86 Hierbei sind die einzelnen kommunalen Verwaltungsträger in Stadt und Umland entsprechend ihrer gesetzlich oder sogar verfassungsmäßig verbürgten örtlichen Autonomie und dem gerade in den Vereinigten Staaten stark ausgeprägten Individualitätsgefühl ihrer Einwohner einem gewöhnlich stark entwickelten, vornehmlich fiskalisch motivierten Konkurrenz- und Gegensatzdenken verhaftet.87 Speziell im Bereich der Bauleitplanung, der hinsichtlich einer (nicht) abgestimmten gesamträumlichen Siedlungsentwicklung eine zentrale Rolle innerhalb der StadtUmland-Problematik zukommt, haben sich die kommunalen Grenzziehungen deshalb im Ergebnis häufig als sehr nachteilig erwiesen.88 Darüber hinaus findet sich in den Verdichtungsräumen – nicht anders als in anderen Räumen – traditionell auch auf übergemeindlicher (vertikaler) Ebene ein Geflecht von mehreren, teils konkurrierenden, teils sich überlappenden, mit den tatsächlichen räumlichen Agglomerationsgrenzen und Verflechtungszusammenhängen höchstens zufällig übereinstimmenden Verwaltungs- und Entscheidungseinheiten, be85

Dazu Näheres unter 3. Teil A. I. 1. a). s. Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 102; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (129 f.); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (278, 280 f.); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 226; Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S.17; ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 143; Salins, Metropolitan Areas: Cities, Suburbs, and the Ties that Bind, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 147 (150); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 19 ff. 87 s. bereits unter 2. Teil A. II. 88 Vgl. bereits Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-UmlandGutachten Bayern, 1974, S. 29 f.; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 102; Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 (208); Näheres unter 3. Teil B. I. 86

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2. Teil: Einordnung der Problematik

stehend aus staatlichen Fachbehörden, in den USA nicht vorhandenen Bezirksregierungen, höheren Kommunal- und Planungsverbänden, Landkreisen sowie sonstigen über den örtlichen Wirkungsbereich hinausgehenden Institutionen mit öffentlichen Aufgaben als Körperschaften des öffentlichen Rechts oder als privatrechtlich organisierte Gesellschaften.89 Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben innerhalb der einzelnen bereits durch die Haupteinheiten der öffentlichen Verwaltung abgetrennten Teilräume der Ballungsregion erfolgt demnach durch ein teilweise mehrfach hierarchisch gegliedertes, mit unterschiedlichen, nicht selten autonomen Kompetenzen ausgestattetes Konglomerat aus traditionellen öffentlichen, privaten und öffentlich-privaten Organisationseinheiten.90 Diese von der Verfassung in beiden Ländern bewusst so vorgezeichnete, mit Bezug auf die örtliche Verwaltungsgliederung ganz besonders den amerikanischen politischen Wertvorstellungen entsprechende Dezentralisation91 und Dekonzentration92 der Verwaltungsstruktur mag sich mit ihrer damit verbundenen Gewalten-, Arbeits- und Verantwortungsteilung im Allgemeinen durchaus als vorzugswürdig erweisen.93 Bezogen auf die einheitliche funktionsgesellschaft89 s. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 10; Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (124 f.); Schmidt, Kommunale Kooperation, 2005, S. 6; Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (357 („Costs and conflicts from fragmentation are acute in metropolitan areas because authority is fragmented horizontally among competing local governments as well as vertically among overlapping specialized federal, state, and local agencies.“)). 90 Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (280); Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 ff.; Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (499 ff.); Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.– Feb.), S. 14 (15, 26 f.). 91 Unter Dezentralisation wird prinzipiell die organisatorische Verlagerung von Aufgabenkompetenzen auf selbständige Verwaltungsträger in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen) verstanden. s. Müller, Gestaltungsmuster staatlicher Aufbauorganisation, DÖV 1994, S. 533 (536 (Fn. 17)); Näheres zum Begriffsfeld etwa bei Schäfer, Zentralisation und Dezentralisation, 1982; zum politisch-kulturellen Hintergrund des dezentralisierten amerikanischen Verwaltungsaufbaus unter 3. Teil A. II. 92 Als Dekonzentration wird allgemein die organisatorische Verlagerung von Aufgabenkompetenzen auf (untere) Verwaltungsorgane derselben Verwaltungsträger (Staat) bezeichnet. Zu unterscheiden ist nach fachlichen, funktionalen und räumlichen Kriterien grundsätzlich zwischen horizontaler und vertikaler Dekonzentration. s. Müller, Gestaltungsmuster staatlicher Aufbauorganisation, DÖV 1994, S. 533 (535 (Fn. 16)). 93 Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (281); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 226. s. Näheres zu den beiden hier angesprochenen, grundlegenden Konstruktionsprinzipien der institutionellen Verwaltungsorganisation etwa bei Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 193 ff.; Wallerath, Aufgaben und Aufbau Öffentlicher Verwaltung im Wandel, Die Verwaltung 25 (1992), S. 157 (165 ff.); das Spannungsverhältnis von Zentrali-

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liche Siedlungsstruktur des Verdichtungsraumes allerdings entpuppt sich diese (schon) im „Normalzustand“ räumlich und funktional vielfach fragmentierte Verwaltungsstruktur beider Länder eher als ein Anachronismus. Sie steht, wie Schmidt-Aßmann es bereits in den 1980er Jahren prägnant formulierte, in einer „Asymmetrie“ bzw. einem „eigentümlich künstlichen Kontrast“ zu den in der Regel unterschiedlich verlaufenden, die administrativen Grenzen durchdringenden, interdependenten Verflechtungs- und Bedürfnisstrukturen der Verdichtungsregion.94 Auch Wagener sprach schon einige Jahre zuvor von einer „Inkongruenz zwischen den administrativen Hoheitsgebieten der kreisfreien Städte (Handlungsraum) und dem umfangreicheren Gebiet ihrer Verflechtungs- und Versorgungsbeziehungen mit dem Umland (Auswirkungsraum)“.95 Demzufolge erscheint die traditionelle, im Ganzen bereits jetzt augenfällig kleinteilige und zudem besonders auf der örtlichen Ebene mit großer Autonomie ausgestattete Verwaltungs- und Planungsstruktur des Verdichtungsraumes buchstäblich als ein administratives Hindernis für eine den jeweiligen tatsächlichen Verflechtungsbeziehungen sowohl funktional als auch räumlich gerecht werdende, nämlich typischerweise in eine überörtliche Dimension hineinwachsende und zugleich die verschiedenen sektoralen Interessen des Gesamtraumes überfachlich miteinansierung und Dezentralisierung sowie die allgemeine politische Präferenz für dezentrale Organisationsformen in den USA beschreibend Falke, Die föderale Struktur, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 413 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 169; Denhardt, Public Administration, 2. Aufl. 1995, S. 74 ff. (auf die Entwicklung des Cooperative Federalism Bezug nehmend). 94 Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (280 f.). 95 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (958). Vgl. ebenfalls Wagener, Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 (358 (in diesem Zusammenhang mit Mäding von einem „besonders gewichtige[n] Fall der problematischen Spannung zwischen Areal und Struktur der Aufgaben einerseits und den Verwaltungsträgern andererseits“ ausgehend)). s. aus heutiger verwaltungswissenschaftlicher und raumordnungspolitischer Sicht zum Problem der Inkongruenz von Handlungs- und Auswirkungsraum explizit Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (48); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837; Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468 ff.); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 212; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 29 (von einem „,Mismatch‘ von funktionalen und administrativen Strukturen“ sprechend). Vgl. aus der amerikanischen Literatur im Übrigen Salins, Metropolitan Areas: Cities, Suburbs, and the Ties that Bind, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 147 (150 („The fact that a matrix of jurisdictions is superimposed on the organic unity of an American metropolitan area has profound and troublesome practical consequences. The jurisdictional fragmentation of our metropolitan areas [. . .] [has] seriously distorted residential and employment markets and bedeviled decades of government attempts to implement effective ,urban‘ policies.“)).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

der abstimmende öffentliche Aufgabenwahrnehmung.96 Verschärft wird die an dieser Stelle nur überblickartig behandelte Problematik einer allem Anschein nach vom Grundaufbau her vielfach problem- und aufgabeninadäquaten organisatorischen Verwaltungsgliederung für den Verdichtungsraum dadurch, dass der praktischen Umsetzung notwendiger kommunaler Kooperationen bereits die Vielzahl von potentiellen Kooperationspartnern in Stadt und Umland entgegenstehen könnte. Schließlich werden die im Stadt-Umland-Bereich zwischen den so zahlreich vorhandenen Gebietskörperschaften und sonstigen mehr oder weniger autonom handelnden Verwaltungsträgern beinahe unvermeidlich auftretenden Kommunikations- und Koordinationsmängel einer konstruktiven Zusammenarbeit und Interessenkoordination nicht gerade förderlich sein – dies erst recht angesichts der in diesen Räumen auf politisch-administrativer Ebene ohnehin geradezu immanent vorhandenen Konsensmängel.97 Gleichwohl ändern diese am U.S.-amerikanischen Beispiel im Einzelnen noch zu verifizierenden, verwaltungsstrukturell mitbegründeten Hemmnisse einer raumangemessenen Aufgabenerfüllung im Stadt-Umland-Bereich nichts an der grundsätzlich vor96 Vgl. Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-UmlandGutachten Bayern, 1974, S. 19, 29 f.; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 102; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (129 f.); Ganseforth, Problemraum Großstadtregion, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 11 (12); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-UmlandProblematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 4, 10 ff.; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (623 (besonders zur Integrationsleistung von Regionalverbänden)); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (213); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 ff.; Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 (Rdnr. 4)); Council of Europe, Major Cities and their peripheries, 1993, S. 5; aus amerikanischer Perspektive CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 10 f.; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1136 („The fundamental feature of contemporary metropolitan governance is the operation of locally bounded fiscal and regulatory autonomy in regions where economic and social activity transcends local boundaries.“)); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (357). 97 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 34; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (142); Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 182; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 226; Ganseforth, Problemraum Großstadtregion, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 11 (12); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 20; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1122); zu den beschriebenen Auswirkungen der „Konsensmängel“ auf die kommunale Kooperation unter 2. Teil A. VI. 3.

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handenen Möglichkeit und Notwendigkeit, die beschriebene Gefahr einer sich insbesondere hier immer weiter vergrößernden Inkongruenz von Verwaltungsund Verflechtungsräumen mittels einer sachgerechten, das heißt einer aufgabenund gebietsadäquaten kommunalen Kooperation möglichst aller stadtregionalen Verwaltungsträger effektiv zu bannen. Mit einer solchen kommunalen Kooperation könnte letzten Endes neben den häufig nur untauglichen (isolierten) verwaltungsorganisatorischen Lenkungs- bzw. Lösungsversuchen der Stadt-UmlandProbleme zugleich einer ihrer Hauptursachen entgegengewirkt werden. 4. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung Über die allgemeinen Schlussfolgerungen aus der bis hierhin nur cum grano salis vorgenommenen aufgabenbezogenen „Organisationskritik“ hinaus sollte eine in jeder Hinsicht umfassende kommunale Kooperation im Verdichtungsraum – selbst oder erst recht in Ansehung der geänderten Rolle der Gemeinde als einer nicht mehr alle Lebensäußerungen des Menschen umfassenden Einheit – im besonderen Interesse auch der kommunalen Selbstverwaltung als einem Grundelement der dezentralen und föderativen Verfassungs- und Staatsordnung beider Untersuchungsländer liegen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar im Hinblick auf die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bereits in seiner „Rastede-Entscheidung“ festgestellt, dass eine effektivere Aufgabenerfüllung per se kein Argument für eine Verlagerung von Aufgabenzuständigkeiten sei. Es hat danach eine Hochzonung von Aufgaben mit örtlichem Charakter98 aus bloßen Gründen der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration ebenso ausgeschlossen wie aus Gründen der Wirtschaftlichkeit oder der Sparsamkeit der Verwaltung.99 Das Grundgesetz gebe nämlich dem politisch-demokratischen Gesichtspunkt der Teilnahme der örtlichen Bürgerschaft an der Erledigung der öffentlichen Aufgaben gegenüber rein ökonomischen Erwägungen den Vorzug.100 Hiernach fordert das Verfassungsrecht also einen Bezug des verantwortlichen Verwaltungsträgers zur „örtlichen Gemeinschaft“, unter der ein in einem überschaubaren Raum entstandener Zusammenhang nachbarschaftlicher Verbundenheit von Bürgern zu verstehen ist, der durch Solidaritätsbedürfnis, Heimatver98 Nach der Rastede-Formel gehören zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen. BVerfGE 79, S. 127 (151 f.). 99 BVerfGE 79, S. 127 (148 f., 153). 100 BVerfGE 79, S. 127 (148 f., 153). s. auch BVerfGE 52, S. 95 (112); 83, S. 363 (382 f.); zur partizipativen Mitwirkung der Bürger an der Warnehmung der Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft grundlegend Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, 1984, S. 305 ff.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

bundenheit, Integrationsverlangen, bürgerschaftliches Engagement und Partizipationsdrang bei der Gestaltung der unmittelbaren Lebensbereiche Kennzeichnung findet.101 Im vorliegenden Zusammenhang ist jedoch zu berücksichtigen, dass durch eine kommunale Kooperation auf stadtregionaler Ebene nur solche Aufgaben gemeinschaftlich wahrgenommen bzw. nach oben „verlagert“ werden, die auf der Gemeinde- und oftmals auch auf der Landkreisebene nicht mehr sachgerecht zu erfüllen sind, weil sie aus einer über das Gemeindegebiet hinausreichenden, typischerweise den gesamten Verdichtungsraum umspannenden Verflechtung erwachsen. Da diese Aufgaben somit einen spezifisch überörtlichen Bezug aufweisen, sind sie insoweit bereits nicht mehr als örtliche Angelegenheiten einzustufen. Ihre Verlagerung auf eine höhere kommunale oder staatliche Ebene erscheint ohne weiteres rechtlich möglich und sachlich sogar angezeigt.102 Durch eine gemeinsame, zwischengemeindliche Aufgabenerfüllung lassen sich darüber hinaus „originäre“ Gestaltungsrechte sichern, die den Gemeinden und Landkreisen bei Übernahme der ihnen erst aufgrund der zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtungen „entwachsenen“ (kommunalen) Aufgaben durch eine höhere, insbesondere staatliche Ebene verloren gingen.103 Speziell in der Ballungsregion dürfte die zumindest in Deutschland schon aus verfassungsrechtlichen Gründen weiterhin von dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung getragene moderne Kommune als unterste Ebene demokratischer Willensbildung im Gesamtstaat ihrer auch künftig bedeutsamen Integrationsfunktion104 im 101 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (893 (Rdnr. 29)). s. auch schon Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 163 (Rdnr. 468). s. Näheres am U.S.-amerikanischen Verdichtungsraum-Paradigma unter 3. Teil A. II. 2. b), c); B. II. 1. b), c). 102 Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (847 f.). s. bereits Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (329); 2. Teil A. V. 1., 2. Dass die stadt-umlandspezifischen Verwaltungsaufgaben ihrem Charakter nach dem kommunalen wie dem staatlichen Bereich zugeordnet werden können, zeigt die Aufstellung bei Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 105. 103 s. Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (848); Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (219); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 212; in diesem Sinne auch schon Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (329); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (767); bezüglich der nicht optimalen staatlichen Regelungszusammenhänge schon unter 2. Teil A. V. 1. 104 s. allgemein zum modernen Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 75 ff.; Schmidt-Jortzig, Verfassungsmäßige und soziologische Legitimation gemeindlicher Selbstverwaltung im modernen Industriestaat, DVBl. 1980, S. 1 ff.; Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (11 ff.); Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche

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Sinne einer möglichst orts- und bürgernahen Staats- und Verwaltungstätigkeit nur noch im Wege einer kommunalen Kooperation gerecht werden können. Dass sich die kommunale Selbstverwaltung in diesem Falle, dem Verständnis von Fürst folgend, inhaltlich und politisch weiter verändern bzw. anpassen muss – inhaltlich, weil die Gemeinde noch häufiger als bisher in überörtliche Entscheidungsfelder eingebunden wird; politisch, weil sich die kommunale Autonomie noch mehr in Richtung eines partizipatorischen statt eines die alleinige Kontrolle der Entscheidungsgegenstände innehabenden Autonomiebegriffs wandelt105 –, wäre mit Blickrichtung auf den in Verdichtungsräumen ohnehin seit langem zu beobachtenden „Entörtlichungsprozess“ 106 indes als wenig(er) gravierend zu erachten. Eher könnte hierin, wie im Verlaufe dieser Arbeit am Beispiel der amerikanischen Verdichtungsraum-Problematik und unter Berücksichtigung der sich in Gegenwart und Zukunft qualitativ wie quantitativ auch in Deutschland erheblich verschärfenden Stadt-„Umland“-Probleme aufzuzeigen ist,107 eine Chance für die kommunale Selbstverwaltung und ihre dauerhafte nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251 (schon von einer Funktionskrise der kommunalen Selbstverwaltung ausgehend)); Kiepe, Nur die Zusammenarbeit der Städte sichert die kommunale Selbstverwaltung, der städtetag 2000, S. 10; Knemeyer, Kommunale Selbstverwaltung neu denken, DVBl. 2000, S. 876 (879 („Erst mit der notwendigen Stärkung der integrativen Komponente der politisch-demokratischen Funktion kommunaler Selbstverwaltung kann eine Gemeinde zur Bürgerkommune werden.“)); Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929 (933 ff.); Hendler, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 3 ff.; Lange, Orientierungsverluste im Kommunalrecht, DÖV 2007, S. 820 ff.; ähnlich für die USA Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (85 ff.); ders., Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (399 ff.); Mulcahy/Mulcahy, Innovation as the Key to a Redesigned and Cost Effective Local Government, 78 Marq. L. Rev. (1995), S. 549 ff.; Osborne/Gaebler, Reinventing Government, 1992, S. 24 (von einer generellen Funktionskrise der öffentlichen Verwaltung in den USA ausgehend und diesbezüglich eine „American perestroika“ fordernd [das vorliegende Buch beschreibt die Verwaltungsreformziele der Reinventing Government-Initiative, die alle Verwaltungsebenen in den USA erfasst]); Näheres unter 3. Teil A. II., III.; B. II. 1. 105 Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93. s. zur notwendigen Anpassungsfähigkeit kommunaler Selbstverwaltung auch Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 72 f., 77 f.; Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (20 f.); Stern, Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 204 (209 f.); Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (219); Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111 (113); Schmehl, Zur Bestimmung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung, BayVBl. 2006, S. 325 (329 (zugleich für einen festen Kernbereich im Interesse der Erhaltung der gemeindlichen Eigenverantwortlichkeit plädierend)). 106 s. dazu bereits unter 2. Teil A. I. sowie unter 2. Teil A. V. 2. 107 s. diesbezüglich besonders 3. Teil B. II. 1.; zur grundsätzlichen Vergleichbarkeit der deutschen und amerikanischen Verdichtungsraum-Problematik unter 1. Teil B. V.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Funktionsfähigkeit gesehen werden. Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung verlangt gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht zuletzt eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird.108 Dabei sollen die Kommunen als selbständige Gemeinwesen „auch in der Eigenverantwortlichkeit ihrer Aufgabenerfüllung ihren Bürgern ein überzeugender Anlass für ihre lokale politische Identifikation“ sein.109 Genau an diesem Maßstab der von den kommunalen Gebietskörperschaften erwarteten Integrationsfunktion und der verfassungsrechtlich gewollten Sicherstellung von Bürgernähe muss sich die kommunale Kooperation im StadtUmland-Bereich messen lassen.

VI. Die typischen Organisationsformen der Stadt-Umland-Kooperation Trotz oder wohl gerade wegen des bis hierhin gezeichneten verdichtungsraumspezifischen Grundwiderspruchs zwischen vielfältig verflochtener Siedlungsraum-, Problem- und öffentlicher Aufgabenstruktur einerseits und höchst fragmentierter kommunaler wie staatlicher Verwaltungs- und Planungsstruktur andererseits darf nicht übersehen werden, dass die zur Überwindung dieses Widerspruchs ebenso unausweichlich erscheinende wie mutmaßlich im Sinne der kommunalen Selbstverwaltung liegende gemeinsame überörtliche Aufgabenwahrnehmung im Stadt-Umland-Bereich kein neues Phänomen ist. Vielmehr bietet gerade dieser Raum aufgrund seines unverkennbar hohen Maßes an räumlicher und funktionaler Arbeitsteilung zwischen Gemeinden, staatlichen Behörden und sonstigen öffentlichen wie privaten Aufgabenträgern, aber auch aufgrund seines – im Vergleich zu den ländlichen Räumen – besonders hohen übergemeindlichen Problem- und Aufgabendrucks seit jeher günstige Voraussetzungen für eine interkommunale Zusammenarbeit und Aufgabenkoordination als Grundbedingung einer raumadäquaten Lösung der Stadt-Umland-Probleme.110

108 BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 (851). s. auch schon BVerfGE 79, S. 127 (150); 91, S. 228 (238). 109 BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 (852). s. zu dieser politisch-demokratischen Funktion der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland etwa auch Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929 (933 f.); Näheres am U.S.amerikanischen Verdichtungsraum-Paradigma unter 3. Teil A. II. 2. b); B. II. 1. b). 110 Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 (204); Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (583).

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1. Die politisch-administrative Verflechtung Bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts waren als Reaktion auf den industriellen Wandel „von der Stadt zur Agglomeration“ in vielen Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika die ersten Bemühungen erkennbar, die größer werdende Diskrepanz zwischen funktionalen Verflechtungsräumen und administrativen Handlungsräumen durch eine im weitesten Sinne auf kommunaler Kooperation beruhende Reorganisation der Verwaltungsstrukturen zu überwinden.111 In den sich damals erst formenden, gleichwohl von einem enormen Bevölkerungs- und Industriewachstum gekennzeichneten industriellen Ballungsräumen beider Länder stand zunächst die gemeinsame Bewältigung von Flächen- und Infrastrukturproblemen durch Eingemeindungen in die Kernstadt sowie die Bildung spezieller, aufgabenspezifischer Zweckverbände – vornehmlich zur Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung – im Vordergrund.112 Daneben konnte sich in Deutschland – insofern anders als in den USA113 – trotz bereits zu jener Zeit sichtbar werdender zwischengemeindlicher Konflikte recht frühzeitig eine gemeindeübergreifende Kooperation auf dem Feld der gemeinsamen, querschnittsorientierten räumlichen Planung, insbesondere der großflächigen Siedlungs-, Freiraum- und Verkehrsplanung, entwickeln.114 Diese vielfach auf eigene kommunale Initiative zurückgehenden 111 s. Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 (958 ff.); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (48 ff.); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45; ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11; für die USA etwa Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July–August), S. 362; Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (160 ff.). 112 s. Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177 (auf die ersten kommunalen Zweckverbände zur Abwasserentsorgung (Emschergenossenschaft, 1904) und zur weiträumigen Wasserversorgung (Ruhrtalsperrenverband, 1913) im Ruhrgebiet hinweisend); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (877 (Rdnr. 6)); Olson, City Expansion and Suburban Spread: Settlements and Governments in Milwaukee County, in: Aderman (Hrsg.), Trading Post to Metropolis, 1987, S. 1 (49); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Näheres zur U.S.-amerikanischen Situation unter 3. Teil A. I. 1. 113 Hier kam es erst sehr viel später, in den 1950er und 1960er Jahren, zur Bildung von sog. Councils of Governments (COGs) in der speziellen Form von Regional Planning Commissions (RPCs) oder Metropolitan Planning Organizations (MPOs). s. etwa Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (468 ff.); Dodge, Regional Problem Solving in the 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354 (355 f.); Näheres unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c). 114 Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (48); Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung,

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Formen der zwischengemeindlichen, raumbezogenen Planung, die 1912 im Großraum Berlin mit der Bildung des Zweckverbands Groß-Berlin115 sowie im Ruhrgebiet mit dem 1920 gegründeten Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk116 ihren Anfang nahmen,117 können historisch sogar als Ausgang der heutigen flächendeckenden Regionalplanung und als „Geburtshelfer“ der Landesplanungen angesehen werden.118 Gerade im Ruhrgebiet war der eigene kommunale Antrieb (schon) zum damaligen Zeitpunkt umso wichtiger und das entsprechende Kooperationserfordernis umso größer, aber auch umso leichter umsetzbar, weil sich zum einen die staatliche Verwaltungsstruktur als besonders stark zersplittert darstellte119 und zum anderen die kommunalen Verwaltungsstrukturen und Interessenlagen wegen des flächendeckend vorkommenden Rohstoffs Kohle relativ homogen beschaffen waren.120 1995, S. 413 (414 ff.); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11; Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177. 115 s. das am 1.4.1912 in Kraft getretene preußische Zweckverbandsgesetz v. 19.7. 1911 (PrGS S. 123); Näheres zum Zweckverband Groß-Berlin etwa bei Umlauf, Wesen und Organisation der Landesplanung, 1958, S. 20 ff.; Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 107 f.; Trümper, Raumbezogene Planung im Großstadt-Umland-Bereich, 1982, S. 11 f. 116 s. das „Gesetz betreffend Verbandsordnung für den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk“ v. 5.5.1920 (PrGS S. 286); Näheres zum Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, der aufgrund seiner Vorkriegserfahrung und der kommunalverbandlichen Verfassung und Planungsmethodik bis zur Einführung einer flächendeckenden Regionalplanung durch die einzelnen Bundesländer (Mitte der 1960er Jahre) eine Art Vorbild- und Modellfunktion für die übrigen regionalen Planungsverbände ausübte, bei Neufang, Der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk (1920–1963), DÖV 1963, S. 812 ff.; Umlauf, Der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk als Modell, Kommunalwirtschaft 1966, S. 203 ff.; Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 108 ff.; Schröder, Zwischenbilanz zur Stadt-Umlandreform in der Bundesrepublik Deutschland, Die Verwaltung 12 (1979), S. 1 (4 f. (die paradigmatische Bedeutung des Verbands nennend)). 117 In den folgenden Jahren wurden noch weitere solcher Planungsinstanzen gegründet, wie z. B. der 1925 errichtete Siedlungsverband für den engeren mitteldeutschen Industriebezirk sowie die Planungsverbände für das Münsterland (1925) und das Siegerland (1928). s. Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413 (415). 118 Umlauf, Wesen und Organisation der Landesplanung, 1958, S. 26; Trümper, Zur Zukunft der Großstadt-Umland-Verwaltungen, IKO 30 (1981), S. 124 (127); ARL (Hrsg.), Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1998, S. 9. Neben den hier genannten Planungsverbänden galt vor allem der 1962 gegründete und 1974 mit weiteren Durchführungskompetenzen ausgestattete Verband Großraum Hannover als Pionier der deutschen Regionalplanung. Als bemerkenswert wird in diesem Zusammenhang seine Methodik des Planens in Alternativen sowie die Einführung des öffentlichen Personennahverkehrs als Funktion der Regionalplanung genannt. s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 114 ff.; Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413 (416); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 241 f. 119 Das Ruhrgebiet war bereits zu jener Zeit auf drei (preußische) Regierungsbezirke mit Verwaltungssitz jeweils außerhalb des weit entfernt liegenden politischen Machtzentrums in Berlin aufgeteilt.

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Abgesehen von den in Deutschland bis heute weit verbreiteten, in den USA mit allerdings recht wechselhaftem Erfolg erst seit den 1950er Jahren121 in die kommunale Praxis umgesetzten kommunal-verbandlichen Raumplanungsorganisationen finden sich in den Verdichtungsräumen beider Länder traditionell zahlreiche weitere Organisationsformen und Felder gemeinsamer, überörtlicher Aufgabenerledigung.122 Je nach Eigenart der räumlichen Strukturen, den spezifischen Problemlagen und den politisch-administrativen Rahmenbedingungen sowie den zur Zeit der Institutionalisierung vorherrschenden Organisations-Paradigmen haben die Verdichtungsräume ihre zum Teil eigenen Kooperationsmodelle mit jeweils ganz erheblichen Unterschieden in der Binnen- und Kompetenzstruktur entwickelt.123 Der Bedarf an überlokaler Problembearbeitungskapazität war dabei selbst in den kleineren Verdichtungsräumen häufig so groß, dass sich die kommunale Kooperation auch hier längst nicht auf bloße inhaltliche Absprachen und Konsultationen beschränkt hat. Schon seit langem gibt es daher prak120

Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177. s. Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (163). 122 s. die ausführlichen Darstellungen zu den tatsächlich verwirklichten Organisationsformen kommunaler Kooperation in bundesdeutschen Verdichtungsräumen bei Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 39 ff.; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 96 ff.; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 107 ff.; Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (422 ff.); Lehmann-Grube, Die Verwaltung von Stadtregionen in der Bundesrepublik Deutschland, in: ders./Seele (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 24 ff.; Fürst u. a., Regionalverbände im Vergleich: Entwicklungssteuerung in Verdichtungsräumen, 1990, S. 33 ff.; Aigner/ Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 58 ff.; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 23 ff., 56 ff.; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 224 ff.; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45 ff., 59 ff.; Hötker u. a., Region und überlokale Zusammenarbeit in Deutschand, Der Bürger im Staat 1998, S. 187 ff.; Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 61 ff.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (194 ff.); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 27 ff., 120 ff.; 204 ff.; bezüglich der typischen Kooperationsformen in amerikanischen Verdichtungsräumen die praktischen Beispiele bei ACIR, Regional Governance: Promise and Performance, 1973; Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 237 ff.; Rothblatt/Sancton (Hrsg.), Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives, 1993; Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics: America in a Post-City Age, 1996; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 285 ff.; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 153 ff. 123 Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (710); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die StadtUmland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590, 597); CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 18; Elazar, Building Cities in America, 1987, S. 252. 121

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2. Teil: Einordnung der Problematik

tisch keine Ballungsregion mehr, die nicht über eine spezielle, mehr oder weniger stark institutionalisierte zwischen- bzw. übergemeindliche Stadt-UmlandOrganisation verfügt.124 Die typische verdichtungsraumbezogene Kooperationspalette in beiden Ländern reicht denn auch von den verschiedenen Formen informeller Kontakte, öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen und der Bildung sonstiger gemeinsamer Gremien, die sich spezifischen Stadt-Umland-Problemen widmen, über die Institutionalisierung von Verbänden, wie vor allem den freiwilligen oder staatlich-veranlassten Einzweck- und Planungsverbänden sowie den – allerdings eher seltener praktizierten – mit (beschränkten) Planungs- und Durchführungskompetenzen ausgestatteten Mehrzweck- und Stadt-Umland-Verbänden bis hin schließlich zur Gründung bzw. Neugründung von Gebietskörperschaften in Form der heute jedoch nur noch ausnahmsweise durchsetzbaren, weil gemeinhin mit erheblichen (kommunalen) Konflikten einhergehenden Eingemeindungen und Einkreisungen.125 Dieser vereinfachende, typisierende Überblick über die in deutschen und amerikanischen Verdichtungsräumen in der Vergangenheit tatsächlich verwirklichten und dabei mehr als nur für eine begrenzte Übergangszeit Bestand habenden, jeweils auf „kommunaler Kooperation“ im 124 s. Behrendt, Erfahrungen mit der Organisationsstruktur von Zweck- und Umlandverbänden, das rathaus 1990, S. 462 (463); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 21; ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (8); Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (26); Dodge, Regional Problem Solving in the 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354 (356). 125 s. zusammenfassend Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 (958 ff.); Mäding, Verwaltung und Raum, in: Becker/Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, Heft 1.2, 1974, S. 22; Trümper, Zur Zukunft der Großstadt-Umland-Verwaltungen, IKO 30 (1981), S. 124 ff.; Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (709 ff.); Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 182 f.; Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8.1993, S. 414 (416); Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (83 ff.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (579 ff.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (842 ff.); Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (27 ff.); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-UmlandKooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590 ff.); aus amerikanischer Perspektive Martin, Metropolis in Transition: Local Government Adaptation to Changing Urban Needs, 1963, S. 5 ff.; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 ff.; Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 ff.; Nice, Federalism: The Politics of Intergovernmental Relations, 1987, S. 191 ff.; Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (458 ff.); NAPA/NARC, The Emerging Regional Governance Network, 1999, S. 2 ff.; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 122 ff.

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weitesten Sinne126 beruhenden Stadt-Umland-Organisationen verdeutlicht, dass die Wege, die im Rahmen gemeinschaftlicher verwaltungsstruktureller Reorganisationsbemühungen zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik bislang beschritten wurden, insgesamt als recht vielgestaltig anzusehen sind. Sie sind damit notwendiger Ausdruck einer immerhin ansatzweisen administrativen Verflechtung, welche der vielfältigen funktionalen Verflechtung zwischen Stadt und Umland in der Praxis folgen und noch besser vorausgehen sollte, sollen die Probleme, die aus der jeweiligen funktionalen Verflochtenheit resultieren, raumadäquat gelöst oder im Vorgriff sogar verhindert werden.127 2. Die Kooperationsmodelle Über die hier nur kursorisch aufgezählten, in den Verdichtungsräumen beider Untersuchungsländer jeweils mit mehr oder weniger größeren Schwierigkeiten realisierten kommunalen Kooperationsformen hinaus existiert seit jeher eine große Zahl von kommunalverfassungs- und planungsrechtlichen Organisationsmodellen zur Lösung bzw. Milderung der Planungs- und Verwaltungsprobleme im Stadt-Umland-Bereich, die zwar in der Theorie ausgiebig diskutiert, in der Verwaltungspraxis jedoch allenfalls nur kurzzeitig erprobt oder aber gar nicht umgesetzt wurden.128 In Deutschland zeichnete sich vor allem im Rahmen und infolge der in den Vereinigten Staaten insoweit nicht einmal ansatzweise durchgeführten kommunalen Gebiets- und Verwaltungsreformen der 1960er und 1970er Jahre die politische und verwaltungswissenschaftliche Diskussion auch und gerade hinsichtlich der organisatorischen Verbesserung der Stadt-UmlandVerwaltung durch eine wahre Flut von Modellvorschlägen aus.129 Inhaltlich ging es vornehmlich darum, den in administrativer Hinsicht erheblichen tech126

s. bereits unter 2. Teil A. V. 2. Vgl. Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-UmlandProblematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 21. s. zum Begriff der administrativen „Verflechtung“ auch Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (94). 128 s. dazu etwa schon Lange, Die Organisation der Region, 1968; Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 119 ff.; Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 (960 ff.); ders., Stadt-UmlandVerbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419 ff.); Müller/ Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 59 ff.; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (83 ff.); National Municipal League, The Government of Metropolitan Areas in the United States, 1930, S. 41 f.; CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 40 ff.; ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 143 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 161 ff., 170; Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (160 ff.); Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 89 ff. 129 s. statt aller (m. w. Nachw.) Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: FS Weber, 1974, S. 957 (958 f., 960 (Fn. 12)). 127

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2. Teil: Einordnung der Problematik

nisch-organisatorischen Koordinationsbedarf der Verdichtungsräume zu befriedigen und gleichzeitig sowohl den unterschiedlichen Typen dieser Räume130 als auch den historischen Ausgangsbedingungen und sozio-ökonomischen Strukturen gerecht zu werden.131 Vor dem Hintergrund der schon damals bestehenden politischen Konflikte und verfassungsrechtlichen Bedenken waren die stadt-umlandspezifischen Reformanstrengungen zwar durch eine große „Experimentierfreude, Heterogenität und Unübersichtlichkeit“ geprägt,132 nichtsdestoweniger überwog eine deutliche Zurückhaltung hinsichtlich ihrer Verwirklichung und damit letztlich hinsichtlich ihrer praktischen Wirksamkeit.133 a) Die Typologie Wageners Die Vielfalt der theoretisch möglichen Stadt-Umland-Verwaltungsmodelle lässt sich anschaulich anhand einer von Wagener bereits in den 1970er Jahren entwickelten und seitdem häufig zitierten Typologie vergegenwärtigen.134 Jene 130 Zu unterscheiden ist grundsätzlich zwischen den einpoligen (monozentrischen) Verdichtungsräumen um eine Kernstadt (etwa Hannover und München) und den mehrpoligen (polyzentrischen) Verdichtungen (etwa Frankfurt und Rhein-Ruhr). s. Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (707). 131 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 226; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590). s. bezüglich der Lösung der Stadt-Umland-Problematik als eines der wesentlichen Ziele der Gebiets- und Funktionalreform Mattenklodt, Territoriale Gliederung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 154 (161 ff.); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (281 (den Koordinationsbedarf untergliedernd in einen Planungsbedarf, Trägerschaftsbedarf, Vollzugsbedarf und Ausgleichsbedarf hinsichtlich finanzieller Lasten)); Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 ff. 132 Schröder, Zwischenbilanz zur Stadt-Umlandreform in der Bundesrepublik Deutschland, Die Verwaltung 12 (1979), S. 1 (3). 133 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 226 f.; Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (27); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590); speziell mit Blick auf die Stadt-Umland-Reform in Bayern Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 ff. 134 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (960 ff.); ders., Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (417 ff.). Bezug nehmend auf Wageners Klassifizierung beispielsweise Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S.107 ff.; Trümper, Zur Zukunft der Großstadt-Umland-Verwaltungen, IKO 30 (1981), S. 124 ff.; Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (709); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (48 f.); Müller/Trute, Stadt-UmlandProbleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 46 f.; Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (26 f.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von

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unterscheidet mit Blick auf den systematischen Standort grundsätzlich acht Modelltypen der Stadt-Umland-Verwaltung „zwischen“ den beiden Extrempositionen bzw. „reinen Typen“ einer vollständigen Beibehaltung der bestehenden Verwaltungsorganisation und der (Neu-)Gründung einer Gebietskörperschaft für den gesamten Verflechtungsbereich.135 Die wichtigsten Typisierungskriterien oder „Stellgrößen“ für die einzelnen Modelle einer neu zu schaffenden „Verwaltungszwischenebene“ sind die Art und der Umfang der jeweils wahrzunehmenden Verwaltungsaufgaben sowie die formalrechtliche Steuerungskraft der betreffenden Organisation, daneben die Gestaltung der Wahl zu den Entscheidungsgremien (mittelbar oder unmittelbar), die Art der Finanzierung (Umlagen oder eigene Einnahmen) und schließlich das Gewicht des Personalkörpers.136 Bedeutsam für das Verständnis der verschiedenen Modelltypen ist im Übrigen die unterschiedliche Größenordnungsvorstellung über das in die Stadt-UmlandKooperation einzubeziehende tatsächliche Verflechtungsgebiet und damit die normative137 Abgrenzung und Größe des jeweils zu reorganisierenden Verwaltungsgebietes.138 Unter Anwendung dieser Kriterien hat Wagener139 – geordnet nach dem Grad ihrer Verfestigung – folgende acht Modelltypen der Stadt-Umland-Kooperation identifiziert: 1. Konferenztyp – konzipiert als reines, regelmäßig themen- oder projektbezogenes Abstimmungs- und Koordinationsgremium, das durch die fehlende normative Verbindlichkeit der Problemlösungen charakterisiert ist,140 mit weisungsgebundenen kommunalen Vertretern ohne eigene Finanzierung zumeist im Rahmen von kommunalen Arbeitsgemeinschaften; 2. Zusammenarbeitstyp – gebildet zur Erfüllung einzelner Planungsaufgaben (vor allem der gemeinsamen Flächennutzungsplanung) oder einzelner InvestiRegionen, DÖV 2001, S. 837 (838); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592 ff.). 135 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (961); ders., Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419 ff.). 136 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (961); ders., Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420). 137 s. zur Unterscheidung normativer und deskriptiver Abgrenzungskriterien für den Raum unter 2. Teil B. VII. 138 Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (961); ders., Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420). 139 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420 ff.); leicht abweichend in der Aufzählung der Modelle ders., Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (961 ff.). 140 s. auch Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 46.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

tions- oder Durchführungsaufgaben für den meist recht groß bemessenen Gesamtraum bei mittelbarer Wahl und Umlagenfinanzierung auf der Grundlage einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bzw. eines Zweck-, Planungs- oder Nachbarschaftsverbands; 3. „Weicher“ Verbandstyp – übernimmt bei gleicher Organisationsstruktur wie der Zusammenarbeitsytp141 zusätzlich zur gesamträumlichen Planung (inklusive einer möglichen Regionalplanungskompetenz) als dem wichtigsten Aufgabenbereich weitere, eher unbedeutende Durchführungs- und Trägerschaftsaufgaben; 4. „Harter“ Verbandstyp – unterscheidet sich von der „weichen“ Verbandsform durch die größere „institutionelle Souveränität“ 142 aufgrund eines politisch wie finanziell „verfestigteren“ Katalogs von bedeutsamen Durchführungs-, Trägerschafts- oder Investititionsaufgaben, eines damit einhergehenden Qualitätssprungs im Haushaltsvolumen und Personalbereich sowie eines tendenziellen Übergangs zur Direktwahl der Entscheidungsorgane; 5. Kreistyp – erfüllt Aufgaben für den gesamten, in der Regel nicht sehr großen Stadt-Umland-Bereich nach einer subsidiären Universalzuständigkeit bei unmittelbarer Wahl und teils direkter, teils umlagengebundener Finanzierung entweder mittels (Wieder-) Einkreisung der Kernstadt in einen diese umgebenden Umlandkreis oder durch Bildung eines größer geschnittenen so genannten Regionalkreises; 6. Zwei-Stufen-Stadt-Typ – ermöglicht eine zweistufige, in etwa gleichwertige Aufgabenerfüllung seitens einer flächengroßen, aus der Kernstadt und den mit ihr verflochtenen Umlandgemeinden gebildeten, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten (insbesondere für die räumliche Gesamt-, die Finanz- und Investitionsplanung)143 autonomen Gesamtstadt – der Regionalstadt – und weiterhin selbständigen Unterstädten; 7. Integrationstyp – besitzt als direkt demokratisch legitimierter, indirekt finanzierter Stadtverband mit dem Auftrag, einen künftigen Zusammenschluß des Großraumes zu einer einzigen stark vergrößerten kreisfreien Stadt vorzubereiten, die Kompetenz für alle überörtlichen, kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten mit Kompetenz-Kompetenz für weitere, noch bei den Umlandgemeinden und der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde liegende Aufgaben; 141

s. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996,

S. 46. 142 So Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131; auch Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 47 (auf das dadurch bedingte höhere Konfliktpotenzial gegenüber den übrigen Stadt-Umland-Akteuren hinweisend). 143 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 47.

A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation

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8. Bezirksverwaltungstyp – unterteilt nach einer großräumigen Eingemeindung in Erfüllung des „Integrationsauftrages“ das Gesamtgebiet der vergrößerten kreisfreien (Kern-)Stadt in Bezirke mit eigenen politischen Vertretungskörperschaften, die in einem Mindestrahmen selbständige Entscheidungs- und Durchführungskompetenzen besitzen, um für eine Übergangszeit die lokale Identität und die darauf bezogenen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger in den vormals selbständigen Umlandgemeinden kompensatorisch144 zu wahren. In der kommunalen bzw. stadtregionalen Wirklichkeit der bundesdeutschen Flächenländer konnten sich jedoch – wie oben bereits angeführt und im Ergebnis nicht viel anders als in den USA145 – bis heute lediglich die „Modelle“ 146 des Konferenztyps, des Zusammenarbeitstyps und des „weichen“ Verbandstyps auf Dauer durchsetzen.147 b) Die Eingemeindungen Nachdem im Zuge der Territorialreform der 1960er und 1970er Jahre Versuche gescheitert waren, den fünfstufigen Verwaltungsaufbau durch Einsparung der Regierungsbezirke bzw. Landkreise um eine Ebene zu verkleinern und starke „Regional“-Verwaltungen unter den Stichworten „Regionalkreise“, „Regionalstädte“ oder „Städteverbände“ in den Ballungsräumen zu institutionalisieren,148 konzentrierten sich die stadt-umland-bezogenen Reformdiskussionen in 144

Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 47. s. Näheres zu den U.S.-amerikanischen Modellen der kommunalen Kooperation unter 3. Teil A. I. 1. b); B. II. 3. b) (2). 146 Die Bezeichnung „Modell“ erscheint für die seit langem etablierten Stadt-Umland-Organisationen in diesem Zusammenhang nicht ganz zutreffend. Auch ist zu berücksichtigen, dass die einzelnen typisierten Kooperationsformen in ihrem organisatorischen Aufbau aufgrund unterschiedlicher Landesgesetzgebungen und unterschiedlicher politischer wie gesellschaftlicher Rahmenbedingungen im Zeitpunkt der Institutionalisierung durchaus divergieren können. 147 Zusammenfassend schon Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429 f.); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (49 f.); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254 f.). 148 s. beispielsweise hinsichtlich der viel diskutierten, jedoch letztlich nicht kompromissfähigen Modelle einer Regionalstadt und eines Stadtkreises im Vorfeld der Gründung des Umlandverbands Frankfurt die Nachweise bei Schäfer, Umlandverband Frankfurt/M., 1979, S. 43 ff.; Rautenstrauch, Frankfurt und sein Umland, in: Streit/ Haasis (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 233 (248 f.); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73 (81 ff.); hinsichtlich des 1972 vom Innenminister des Landes NRW vorgeschlagenen Städteverbandsmodells für das Ruhrgebiet Schmidt-Aßmann, Der Städteverband als Modell kommunaler Neugliederung in Ballungsräumen, DÖV 1973, S. 109 ff.; Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), 145

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2. Teil: Einordnung der Problematik

der Folgezeit zunächst auf die Strategie der Eingemeindung.149 Diese Strategie entsprach dem ohnehin stark institutionell ausgerichteten Konzept der kommunalen Gebietsreform.150 Ziel der Eingemeindung war es vor allem, eine Übereinstimmung von Wirtschaftsgebiet, Rechtsbezirk und Planungsgebiet herzustellen, um auf diese Weise die Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene zu stärken und zu einer gerechten Verteilung von Nutzen und Lasten beizutragen.151 Nachteil dieser sehr weitgehenden Lösung war jedoch der vollständige Verlust kommunaler Selbständigkeit vieler Gemeinden mit allen von diesen als negativ empfundenen Folgen für die örtliche Demokratie und Identität.152 Entgegen den ursprünglichen Absichten erzielten gleichwohl die (größeren) Kernstädte der deutschen Verdichtungsregionen zumeist keine bedeutenden Eingemeindungsgewinne im Rahmen der angestrengten Reorganisationsmaßnahmen.153 Dagegen erfuhren die Gemeinden und Landkreise des Umlandes durch umfangreiche Zusammenlegungen eine wesentliche Stärkung ihrer Verwaltungskraft. Sie stiegen

Im Dienst an Recht und Staat, 1974, S. 957 (965 ff.); Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (85 f.). 149 Mattenklodt, Territoriale Gliederung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 154 (163, 169); Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416); ders., Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 (359 f.); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (49 f.). In einigen Fällen ist es auch zu Wiedereinkreisungen relativ großer kreisfreier Städte in die Landkreise gekommen, so etwa in Göttingen, Siegen, Herford, Viersen oder Neuss. s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (421); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 47. 150 Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (710); Henckel u. a., Entwicklungschancen deutscher Städte, 1993, S. 109 f.; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 227; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590). 151 s. Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (877 (Rdnr. 6)); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 35. 152 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 227; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (877 f. (Rdnr. 6)). 153 Nur in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Niedersachsen sind einige Großstädte durch Eingemeindungen zum Teil erheblich vergrößert worden. s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416); Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders. (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 69 (87 ff.); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (230); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591); hinsichtlich Bayerns „maßvoller“ Eingemeindungsbemühungen Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 f.

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teilweise sogar zu ebenbürtigen Konkurrenten der Kernstädte auf dem Gebiet der kommunalen Infrastruktur auf.154 Das Stadt-Umland-Problem konnte mit den in den Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland gegen Mitte der 1970er Jahre überwiegend abgeschlossenen Gebietsreformen letztlich keiner geeigneten Lösung zugeführt werden, zumal diese Gebietserweiterungen den Trend der Suburbanisierung, welcher sich kurze Zeit später von dem neuen Stadtrand aus fortsetzte, nicht stoppen konnten.155 Hieraus erklärt sich auch, warum das Instrument der Gebietsreform seit den 1970er Jahren in westdeutschen Ballungsräumen – anders als in Ostdeutschland, wo in den 1990er Jahren durch Eingemeindungen erst noch leistungsfähige Raumeinheiten geschaffen werden mussten – nur noch sehr selten eingesetzt wurde.156 c) Die Verbandsbildungen Schonender und effektiver in der Behandlung der Stadt-Umland-Problematik erwiesen sich die Konzepte der Verbandsbildung. Hierunter sind generell rechtliche Zusammenschlüsse selbständig bleibender Gemeinden und Landkreise für regelmäßig mehr als nur eine Aufgabe zu verstehen, die sich durch eine körperschaftliche Struktur und durch die damit verbundene eigene Rechtspersönlichkeit auszeichnen.157 Als in der Regel gesetzlich angeordnete (Pflichtverbände) oder von ihren Mitgliedern durch Gründungssatzung geschaffene (Freiverbände) 154

Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416 (die These vertretend, dass ganz überwiegend gar nicht versucht worden sei, das Stadt-Umland-Problem durch Eingemeindungen zu lösen)); ders., Großstadt und Umland, DÖV 1984, S. 357 (359 f.); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (50); Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (43). 155 Vgl. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416); Rautenstrauch, Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21 (22); Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 (482); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (877 (Rdnr. 6)). 156 Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 35 f. Gegenwärtig gibt es in einigen Bundesländern, z. B. Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, erneut Bestrebungen und praktische Umsetzungen, die Verwaltungsstrukturen durch Gebietsreformen neu zu ordnen. Die Gründe hierfür sind einerseits die Schaffung von leistungsfähigen Verwaltungsstrukturen und andererseits die weiter abnehmenden finanziellen Handlungsspielräume der Kommunen. s. Näheres bei Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929 ff.; ders., Funktional- und Gebietsreformen in den Bundesländern, DVBl. 2007, S. 78 ff.; Henneke, Kommunale Verwaltungsstrukturen der Zukunft, DVBl. 2006, S. 818 ff. 157 Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (878 (Rdnr. 8)).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Sonderformen interkommunaler Zusammenarbeit nehmen die Stadt-UmlandVerbände bestimmte, in sachgerechter Weise von den Gemeinden und Landkreisen alleine nicht mehr zu erfüllende, öffentliche Planungs- und Vollzugsaufgaben wahr, mit denen sie die besonderen raumstrukturellen Probleme in den verdichteten Gebieten bewältigen und die Entwicklung dieser Räume fördern (sollen).158 Zu den klassischen Kernaufgaben dieser Verbände zählen Flächennutzungs- und Regionalplanung für das Verbandsgebiet, Freiflächen- und Verkehrsplanung, Energie- und Wasserwirtschaft, Abfallbeseitigung, Trägerschaft öffentlicher Einrichtungen, Standortplanung, Wirtschafts- und Tourismusförderung, kommunale Datenverarbeitung sowie Planungssicherung und -vollzug.159 Charakteristikum der Stadt-Umland-Verbände ist daher ihre Multifunktionalität in Abgrenzung zu den (einfunktionalen) Zweckverbänden, denen regelmäßig kraft Gesetzes nur einzelne oder zumindest zusammenhängende Aufgaben übertragen werden können.160 Im Rahmen der Verbandsmodelle behalten die Kommunen ihre territoriale Eigenständigkeit als (örtliche) Steuerungs- und Verwaltungsebene bei. Der Stadt-Umland-Verband, der in seiner Organisationsform, Trägerkompetenz und seinem räumlichen Zuständigkeitsbereich durchaus sehr unterschiedlich ausgestaltet sein kann, übernimmt kraft eigenen Rechts die mehr oder weniger freiwillig initiierte Steuerung auf überörtlicher bzw. stadtregionaler Ebene.161 Soweit ab Mitte der 1970er Jahre in Deutschland eine praktische Umsetzung mehrfunktionaler, mit umfassenderen Planungs- und Durchführungskompetenzen sowie nicht selten eigener politischer Legitimation ausgestatteter, zumeist 158 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 227; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591). s. zu den notwendigerweise mittels kommunaler Kooperation wahrzunehmenden Verwaltungsaufgaben im Verdichtungsraum schon unter 2. Teil A. V. 1. 159 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 227; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (886 (Rdnr. 18)). s. bereits Schröder, Zwischenbilanz zur StadtUmlandreform in der Bundesrepublik Deutschland, Die Verwaltung 12 (1979), S. 1 (4); Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 104 ff.; Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Lehmann-Grube, Die Verwaltung von Stadtregionen in der Bundesrepublik Deutschland, in: ders./Seele (Hrsg.), Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 18 ff.; Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: LehmannGrube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 133 ff.; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (283). 160 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (878 (Rdnr. 8)). 161 s. Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (843); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591, 594).

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umlagefinanzierter Stadt-Umland-Verwaltungsmodelle tatsächlich gelang, wie namentlich in den Fällen des Verbands Großraum Hannover,162 des Verbands Großraum Braunschweig,163 des Umlandverbands Frankfurt164 oder auch des – in seiner ursprünglichen Form sogar dem Integrationstyp, später immerhin noch dem (Regional-)Kreismodell nahekommenden – Stadtverbands Saarbrücken,165 konnten sich diese weitergehenden, „härteren“ 166 Verbandsorganisationen häufig nur für eine kurze Übergangszeit bewähren.167 „Harte“ Kooperationsformen sind grundsätzlich dadurch gekennzeichnet, dass sie den lokalen Verwaltungsträgern nicht unerhebliche (Entscheidungs- und Vollzugs-)Macht entziehen, um durch eine hierarchische, raumübergreifende Steuerung die Stadt-Umland-Probleme gegebenenfalls unter Überwindung entgegenstehender Interessen einzelner Beteiligter lösen zu können.168 Schon gegen Ende der 1970er Jahre wurden 162 s. das „Gesetz über die kommunale Neugliederung im Raum Hannover“ v. 11.2. 1974 (Nds.GVBl. S. 57); Näheres etwa bei Weyl, Der Verband Großraum Hannover, AfK 16 (1977), S. 178 (181 ff.). 163 s. das „Gesetz über die Errichtung eines Verbands Großraum Braunschweig“ v. 16.10.1973 (Nds.GVBl. S. 363); Näheres z. B. bei Poeschel, Verband Großraum Braunschweig und kommunale Selbstverwaltung, DÖV 1977, S. 231 ff.; Erlenkämper, Die Stadt-Umland-Problematik der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 169 ff. 164 s. das „Gesetz über den Umlandverband Frankfurt“ v. 11.9.1974 (Hess.GVBl. S. 427); Näheres zum UVF etwa bei Borchmann, Der Umlandverband Frankfurt, AfK 16 (1977), S. 23 ff.; Behrendt, Umlandverband Frankfurt als Modell für die Region Berlin/Brandenburg?, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 133 ff. 165 s. das „Gesetz Nr. 985 zur Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes“ (KSVG) v. 13.12.1973 (Sa.ABl. S. 829 (837 ff.)); Näheres z. B. bei Rothe, Neue kommunale Aufgabenträger für Ballungsräume, DVBl. 1975, S. 529 (530 ff.); Jütte, Der Stadtverband Saarbrücken heute und morgen?, DÖV 1978, S. 350 ff.; Groß, Die Reform des Stadtverbandes Saarbrücken, 2008, S. 119 ff.; Priebs/Schwarz, Stadtverband – Stadtkreis – Regionalverband, DÖV 2008, S. 45 ff. 166 s. zur Unterscheidung zwischen dem „harten“ und „weichen“ Verbandstyp unter 2. Teil A. VI. 2. a); Näheres bei Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (421). 167 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (425 ff.); Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (710); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (49); Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (27); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (208 ff., 255). 168 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419 ff.); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 48; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 35.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

diese auch als „souverän“ 169 bezeichneten Verdichtungsraumorganisationen zusammen mit teilweise längst etablierten und mit ähnlich weitreichenden Kompetenzen versehenen Kooperationsverbänden, wie etwa dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk,170 immer weiter zurückgedrängt, das heißt in ihren Kompetenzen beschnitten, umgewandelt oder ganz abgeschafft.171 Selbst der bis zu seiner Auflösung im Jahr 2001 organisatorisch und institutionell weitgehend172 169 Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (sprechend von der „institutionellen Souveränität, ausgedrückt in Kompetenzfülle, Ressourcenausstattung und Art der Legitimationsgrundlage“). s. auch Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 48. 170 Dieser Verband (s. 2. Teil A. VI. 1. (Fn. 116)) wurde 1979 in den Kommunalverband Ruhrgebiet (KVR) überführt und mit deutlich schwächeren Kompetenzen ausgestattet. s. das „Gesetz über den Kommunalverband Ruhrgebiet“ i. d. F. des „Zweite[n] Gesetz[es] zur Funktionalreform“ v. 18.9.1979 (GV NW S. 552); Näheres z. B. bei Stähler, Der Kommunalverband Ruhrgebiet, DÖV 1980, S. 69 ff.; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 179 ff.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (213 ff.). Zum 1.10.2004 wurde der KVR mit der Änderung des Verbandsgesetzes durch den Landtag Nordrhein-Westfalen in Regionalverband Ruhr (RVR) umbenannt. Heutiges Ziel der Organisation ist die Bündelung der Interessen der einzelnen dem Verband angehörigen kreisfreien Städte und Kreise sowie die Koordination der Angebote und Aufgaben. Der RVR ist für das Marketing des Ruhrgebiets sowie Umwelt- und Freizeitförderung zuständig. Außerdem entwickelt er so genannte Masterpläne für die Raumordnung und erfasst kartographische Daten. s. das „Gesetz über den Regionalverband Ruhr“ v. 3.2.2004 (GV NW S. 96). Seit dem 21.10.2009 hat der RVR seine frühere Aufgabe der Regionalplanung für das Ruhrgebiet als staatliche Aufgabe wieder zurückerhalten. s. RVR, Regionalverband Ruhr übernimmt wieder die Regionalplanung für die Metropole Ruhr, in: http://www.rvronline.de/presse/aktuelles/Regionalplanung.php. 171 s. Trümper, Raumbezogene Planung im Großstadt-Umland-Bereich, 1982, S. 90 ff., 100; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 228, 241 ff.; Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (44); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592); konkret z. B. die Auf- bzw. Ablösung der Großraumverbände Hannover und Braunschweig durch Gesetz v. 24.3.1980 (Nds.GVBl. S. 65) [gleichzeitig Zweckverband Großraum Hannover] und durch Gesetz v. 26.5.1978 (Nds.GVBl. S. 420) [Braunschweig] bzw. Gesetz v. 27.11.1991 (Nds.GVBl. S. 305) [Zweckverband Großraum Braunschweig]; hinsichtlich der (begrenzten) Umstrukturierung des Stadtverbands Saarbrücken das „Gesetz Nr. 1081 zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften“ v. 12.7.1978 (Sa.ABl. S. 690). 172 Der endgültigen Ablösung des UVF durch den Planungsverband Frankfurt/ Rhein-Main zum 1. April 2001 ging allerdings eine langjährige Auseinandersetzung über sein Fortbestehen voraus, die für das Ansehen und die kompetenzielle Durchsetzungsfähigkeit des Verbands in der Praxis äußerst schadhaft war. Als „Todesurteil“ kann im Rückblick der endgültige Entzug der Kompetenzen für die Abfallentsorgung durch die Gründung der Rhein-Main-Abfall GmbH im Jahr 1998 angesehen werden. s. zur „Krise“ des UVF auch die Nachweise bei Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 44 ff.; Faust, Der Umlandverband Frankfurt, Der Bürger im Staat 1998, S. 196 (197); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (216 f.).

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unangetastet gebliebene Umlandverband Frankfurt war seit seiner Gründung im Jahre 1975 nur dem Papier nach den härteren Verbandsmodellen zuzuordnen. Tatsächlich hat er als typische hybride Zwischenform von Verbands- und Gebietskörperschaft173 – obwohl oder vielleicht auch gerade weil Kompromissmodell174 zu den im Rhein-Main-Gebiet (immer wieder) diskutierten, jedoch nicht realisierten weitergehenden Regionalstadt- und -kreisvorschlägen – seine relativ unfangreichen gesetzlichen Kompetenzen, die ihn befähigen sollten, alle überörtlichen Aufgaben im Stadt-Umland-Bereich wahrzunehmen, niemals wirklich ausüben können. Die stadtregionale Steuerungsfähigkeit blieb damit auch hier eindeutig hinter den Erwartungen zurück.175 3. Die Kooperationsschranken Die Gründe für den zum Teil raschen Bedeutungsverlust und grundsätzlichen Akzeptanzmangel der „harten“, mit bedeutsamen Befugnissen ausgestatteten, verbandsmäßig oder bisweilen sogar gebietskörperschaftsartig organisierten Stadt-Umland-Organisationen lagen durchweg in politischen und fachlichen, zum Teil ganz offen geführten (Kompetenz-)Konflikten mit anderen Verwaltungsträgern, nicht zuletzt mit den jeweiligen Landesregierungen und den stadtregionsangehörigen kommunalen (Mitglieds-)Körperschaften bzw. deren um Macht- und Kompetenzverluste fürchtenden öffentlichen Mandatsträgern.176 173

s. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 82 (das gebietskörperschaftliche Element stellt die Direktwahl des Verbandstags sowie der (mögliche) Aufgabenzuschnitt dar, während das verbandsorganisatorische Element die Errichtung der Gemeindekammer ist); Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (44); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (591). 174 Nicht selten wird in diesem Zusammenhang auch von einem bloßen „Eingemeindungsverhinderungsverband“ gesprochen. s. das Zitat bei Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106 (107); ferner Faust, Der Umlandverband Frankfurt, Der Bürger im Staat 1998, S. 196 (197). 175 s. vor allem Rautenstrauch, Frankfurt und sein Umland, in: Streit/Haasis (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 233 (267 ff.); Schliesky, Stadt-UmlandVerbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (889 (Rdnr. 22)). 176 s. Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666); Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Schimanke, Die Verwaltung von Verdichtungsräumen in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1983, S. 704 (710); Seele, Verwaltungsorganisation in Großstadtregionen, in: Lehmann-Grube/ders., Die Verwaltung der Verdichtungsräume, 1983, S. 96 f.; Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106 (107); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 228; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 26; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.),

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Auch bei den häufig auftretenden Kompetenzkonflikten zwischen Stadt und Umland im Rahmen von „härter“ institutionalisierten, überörtlichen Kooperationen der Problembearbeitung geht es nicht selten eher um die verwaltungsorganisatorische Zuordnung von Aufgaben als um das Produkt sachlicher Differenzen. Damit sind einmal mehr die redistributiven Verteilungskonflikte angesprochen – betreffend nunmehr vor allem die Umverteilung bestehender Machtverhältnisse.177 Von besonderem Nachteil in der Praxis wirkte sich in diesem Zusammenhang neben den oftmals nicht eindeutig genug vorgenommenen Kompetenzzuweisungen178 und der im Grundsatz problematischen Trennung von Aufgaben- und Finanzverantwortung im Rahmen der Umlagefinanzierung179 das schon fast obligatorische, auf den jeweils eigenen örtlichen Gemarkungs- bzw. Autonomiebereich – im Falle staatlicher Behörden auf deren entsprechendes Verwaltungs- und Aufgabengebiet – fokussierte und von gegenseitigem Misstrauen geprägte „Kirchturms-“ und Prestigedenken in Stadt und Umland aus.180 Dieses war und ist mit einer übergemeindlichen VerwaltungsorStadt und Region, 2000, S. 169 (208, 248 ff.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (216 f.); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 20. 177 Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 21. s. ferner Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 34; Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (47); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840 f.); zu den „(redistributiven) Verteilungskonflikten“ schon unter 2. Teil A. II. 178 s. Faust, Der Umlandverband Frankfurt, Der Bürger im Staat 1998, S. 196 (197); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (217). 179 s. dazu auch aus heutiger Sicht Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (216, 218 (in Bezug auf die Umlagefinanzierung des Verbands Region Stuttgart, die zu erheblichen Verteilungskonflikten führe)); Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96 (98 („Die jetzigen Verbände sind umlagefinanziert und haben damit immer die Tendenz, dass sie auf Kosten der Städte, Gemeinden und Landkreise leben und sich entsprechend entwickeln.“)); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/ Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (896 f. (Rdnr. 34 (kritisierend, dass die der Umlagefinanzierung regelmäßig zugrunde gelegten Kriterien die regionale Aufgabenerfüllung oftmals nur unzureichend widerspiegelten)). 180 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 34; Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (284); Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (27); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 4, 21, 129 f.; Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42; Winkel, Interkommu-

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ganisation von gewisser Dauer und Macht offensichtlich ebenso schwer vereinbar wie die verbreitete Annahme, mit einer derartigen überörtlichen Aufgabenträgerschaft werde die unmittelbare Teilnahme am gemeindlichen Geschehen beeinträchtigt, die Bürgernähe und demokratische Kontrolle vermindert,181 die Einheitlichkeit der (allgemeinen) Verwaltungsstrukturen aufgegeben und zugleich eine nicht aufgabenangepasste (verdichtungsraumspezifische) „Einheitslösung“ geschaffen.182 Die zuletzt genannten, als typisch restriktiv zu bezeichnenden, da schon in der Vergangenheit der Einrichtung und dem längerfristigen Bestand gerade umfassenderer multisektoraler Kooperationsansätze regelmäßig entgegenstehenden politisch-administrativen Rahmenbedingungen in deutschen Verdichtungsräumen haben schließlich dazu geführt, dass auch in der Folgezeit die notwendige gemeinschaftliche Wahrnehmung spezifischer über- bzw. zwischengemeindlicher Verwaltungsaufgaben – ähnlich wie in den USA183 – allerhöchstens auf die Tätigkeit singulärer, fachbezogener Zweck- oder Planungsverbände beschränkt blieb.184 Auch den wenigen weiterhin bestehenden („weichen“) Stadt-UmlandVerbänden ist als schwerpunktmäßiger Aufgabenbereich zumeist nur die räumliche Planung verblieben.185 Von den in die Praxis umgesetzten kommunalen nale Kooperation zur Umsetzung Regionaler Entwicklungskonzepte, 1998, S. 23 ff.; Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543 (554); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (891 f. (Rdnr. 27)); auch schon unter 2. Teil A. V. 3. 181 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 34; Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (684, 687 f.); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (252 f., 255); Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (218 ff. (in Bezug auf Zweckverbandsbildungen)); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 20. 182 s. Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (284); Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (685 f.). 183 s. etwa Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1119); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (4 ff.); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37 f.); Näheres unter 3. Teil A. I. 1. b). 184 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Mattenklodt, Territoriale Gliederung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 154 (169); Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (27); Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (499); Lange, Neuordnung der Organisationsstrukturen in Verdichtungsräumen, NLT 2/2000, S. 17 (19). 185 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinsti-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Kooperationsformen hat in beiden Untersuchungsländern bis heute186 jedenfalls neben dem Wagener’schen „Zusammenarbeitstyp“ der am schwächsten institutionalisierte, in seiner Gesamtzahl freilich nur schwer nachweisbare, vorwiegend themen- oder projektbezogene „Konferenz- bzw. Gremientyp“ der StadtUmland-Kooperation die größte Akzeptanz erfahren.187 Nicht ein einziger größerer Verdichtungsraum ist hiernach je von einer einzigen, kommunal verfassten, die vielschichtigen funktionalen Verflechtungszusammenhänge jeweils fachübergreifend „wiedereinfangenden“ 188 Verwaltungsinstanz dauerhaft so gestaltet worden, dass eine ganzheitliche zwischen- bzw. übergemeindliche Zusammenarbeit und Koordination in der (stadt)regionalen Aufgabenwahrnehmung auch nur annähernd administrativ erreicht worden wäre.189 Ebenso wenig konnte mit einem der bislang verwirklichten Stadt-Umland-Verwaltungsmodelle auch nur annähernd ein umfassendes, den tatsächlichen Lebensverhältnissen angepasstes Regionalbewusstsein bei der Bevölkerung des Verflechtungsbereichs und den hier tätigen politischen Entscheidungsträgern herausgebildet werden.190

tutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (43 f. (die „praktizierten“ Stadt-Umland-Institutionen in Deutschland auflistend)); Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2 (5); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (594, 596). 186 s. dazu unter 2. Teil C. IV. 187 s. Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 129; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254, 262); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 38; Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July–August), S. 362; Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (156 f.); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (24 f.); zu beiden Modelltypen 2. Teil A. VI. 2. a). 188 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419). 189 Vgl. Lange, Probleme der (isolierten) Regionalkreisbildung, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 157 (170); Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (44); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1117); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 26; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (18 f. („Only seldom does one find exceptions to the rule of piecemeal and specialized governance in the form of one government responsible for most regional public policy.“)). 190 Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (596); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1827 („No meaningful regional consciousness, let alone a regional citizenship, now exists in American metropolitan areas.“).

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4. Die Fragmentierung der Kooperationsstrukturen a) Die funktionsspezifische Aufgabenwahrnehmung Wenn aber folglich die öffentliche Aufgabenwahrnehmung in der Ballungsregion durch eine aufgrund der tatsächlich realisierten, überwiegend funktionsspezifisch orientierten kommunalen Kooperationsformen zusätzlich verstärkte verwaltungsorganisatorische Kompetenzzersplitterung und dabei zwangsläufig durch eine weitgehende Trennung von Planung, Durchführung und Finanzierung der entsprechend stadtregional zu bewältigenden Verwaltungsaufgaben geprägt ist,191 so ergeben sich hinsichtlich der Sachgerechtigkeit der Aufgabenwahrnehmung erneut bzw. weiterhin192 einige grundlegende Bedenken. So mögen zwar die auf überörtlicher bzw. (stadt)regionaler Ebene vorzufindenden kooperativen Organisationsstrukturen den im Verdichtungsraum vorzufindenden komplexen Aufgaben- und Problemstrukturen im Grundsatz besser gerecht werden als die traditionellen, zumeist kleinteiligen kommunalen Verwaltungsstrukturen.193 Der Vorteil der vielen funktionsspezifischen Kooperationen liegt – zumindest in der Theorie – vor allem darin, dass sich die einzelnen Organisationen räumlich passgenau auf die Aufgaben zuschneiden lassen, die im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsorganisation nicht bewältigt werden können.194 Die Fragmentierung auch des interkommunalen Verwaltungshandelns dürfte aber auf der anderen Seite selbst mit dazu beitragen, dass, wie Ritter speziell mit Bezug auf die Komplexität der Problemlagen im Stadt-Umland-Bereich ausführt, in diesen Räumen „der Zusammenhang zwischen sozio-ökonomischer Problementstehung, 191 s. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (429); Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (51 ff.); Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96 (98); Savitch/Vogel, Perspectives for the Present and Lessons for the Future, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 275 (297 f.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1119 f.). 192 s. schon hinsichtlich der Kritik am Normalaufbau der Verwaltung unter 2. Teil A. V. 3. 193 s. Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251); auch Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (416 f. (wegen der in Deutschland grundsätzlichen Beibehaltung des Fünf-Ebenen-Verwaltungssystems und der entsprechenden Einwohnergrößenordnungen der allgemeinen Verwaltungseinheiten darauf verweisend, dass das StadtUmland-Problem im Normalaufbau der Verwaltung nicht unterzubringen sei und deshalb immer eine „exzeptionelle Verwaltungsorganisation“ notwendig mache)). 194 Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (685); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (839); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1785).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

räumlicher Verteilung der Ressourcen zur Problemlösung, sachlicher Entscheidungskompetenz und politischem Legitimationsraum verloren gegangen“ 195 oder doch immerhin ohne grundlegende Reformierung der jetzt geltenden, vielfach intransparenten Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen im Sinne der Wahrung bzw. Wiedererlangung der einzelnen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung vollständig nicht wiederherstellbar ist.196 b) Das Prinzip der Freiwilligkeit Ob mittels dieser bislang überwiegend praktizierten, insgesamt recht „weichen“, nämlich primär auf Freiwilligkeit bzw. Einsicht gründenden und mit nur geringen eigenen Entscheidungs- und Implementationsfunktionen ausgestatteten,197 jedenfalls verwaltungs- und aufgabenorganisatorisch vielfach zersplitterten kommunalen Zusammenarbeitsformen tatsächlich alle handlungsrelevanten Aufgabenfelder in der Ballungsregion ebenso effektiv, das heißt durchsetzungsfähig und normativ verbindlich, wie integrativ, das heißt themen- und interessenübergreifend, bewältigt werden können, erscheint äußerst zweifelhaft. Hierbei ist insbesondere zu untersuchen, inwieweit der im Stadt-Umland-Bereich wegen der dortigen Problemlagen erfahrungsgemäß so wichtige, am Allgemeinwohl orientierte Ausgleich widerstreitender Belange sowie die Verteilung nur beschränkt vorhandener Ressourcen, aber auch die Erarbeitung und praktische Umsetzung gemeinsamer, zukunftsbezogener Strategien eingedenk der klassi-

195 Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251). 196 Vgl. Kiepe, Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28 (30); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254); Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96 (98); schon CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 10 (mit Blick auf die fragmentierte Verwaltungsstruktur in den USA schlußfolgernd, dass „the haphazard arrangement of local governments in metropolitan areas has created great inequalities between resources and needs“.); Salins, Metropolitan Areas: Cities, Suburbs, and the Ties that Bind, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 147 (150). s. zur Wahrung der heutigen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung im Verdichtungsraum schon unter 2. Teil A. V. 4. sowie Näheres am amerikanischen Beispiel unter 3. Teil B. II. 197 s. zu diesem Terminus und der Unterscheidung von „weichen“ und „harten“ Organisationsstrukturen für den Verdichtungsraum Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420 f.); Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 (483); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 31 ff., 48; Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229; auch schon unter 2. Teil A. VI. 2. c) die Charakterisierung des „harten“ Verbandsmodells.

A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation

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schen vorteilsmaximierenden, konfliktinduzierenden kommunalen Partikularpolitiken im Rahmen der „weichen“, konsensualen Konfliktlösungsmuster dauerhaft zu erreichen sein werden.198 In Deutschland waren zumindest in der Vergangenheit einvernehmliche Lösungen etwa im Hinblick auf die Ausweisung von Flächen für den sozialen Wohnungsbau, die Ansiedlung von unpopulären Großprojekten wie Abfallentsorgungsanlagen, die stärkere Einbeziehung der Umlandgemeinden in die Finanzierung regional bedeutsamer Infrastrukturen und Kultureinrichtungen oder die Planung der gemeinsamen Nutzung knapper Naturraumgüter eher die Ausnahme.199 Hier stieß allem Anschein nach das Prinzip der Freiwilligkeit an seine Grenzen, weil das kommunale Eigeninteresse nicht identisch war mit dem regionalen Gemeinwohl und einzelne Kommunen zugunsten der Verdichtungsregion insgesamt Verpflichtungen eingehen sollten, die sie nicht akzeptieren wollten.200 Müller/Trute verweisen in dieser Hinsicht auf die in Stadt-UmlandBeziehungen regelmäßig notwendig werdende Überwindung „redistributiver Verteilungskonflikte“.201 Auch sie äußern erhebliche Zweifel, dass Kooperationsformen mit „weicher“ Zielsetzung genügen, um die gerade mit den StadtUmland-Problemen untrennbar verbundenen „harten“ Verteilungsfragen zu regeln.202 Andererseits belegen neuere empirische Untersuchungen vorwiegend 198 s. zu dieser Fragestellung (schon) Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 33 f., 113; Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 (483); ders., Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (44); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (310 f.); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (136 ff., 149 ff.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840 f.). 199 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 32 f.; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (310); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (150); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (263); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592). 200 Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42 (44); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (311); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (150); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840). 201 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 52 ff. s. etwa auch Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (96); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 20, 49 ff.; zu den (primären) Verteilungskonflikten im Stadt-Umland-Verhältnis schon oben 2. Teil A. II. 202 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54 f.; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Ge-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

aus der sozialpsychologischen Verhandlungsforschung, dass konsensuale Handlungsformen durchaus auch zur Überwindung redistributiver Verteilungskonflikte beitragen können, sofern die Aufnahme der Kooperation sichergestellt und diese auf eine dauerhafte Interaktionsbeziehung zwischen den Akteuren angelegt ist, wie es in Stadt-Umland-Beziehungen an sich typischerweise der Fall ist.203 Die genannten, auf den Eigenwert von Verhandlungen und kollektiven Lernprozessen204 abstellenden Untersuchungen betreffen gleichwohl nicht die besondere Situation der Verdichtungsräume. Inwieweit sich ihre Argumente und Beobachtungen auf die besonderen Verhältnisse der Stadt-Umland-Beziehung205 übertragen lassen, erscheint insofern fraglich, als hier die spezifische Asymmetrie der Verhandlungsbeziehungen zwischen Kernstadt und Umland ebenso in Rechnung zu stellen ist wie die Finanzknappheit der öffentlichen Haushalte, die die Möglichkeiten von Umverteilungen und Kompensationen verringern.206 Angesichts der „Vetoposition“ der (vielen) Beteiligten muss bei freiwilligen Zusammenarbeitsformen in aller Regel mit so hohen Transaktionskosten gerechnet werden, dass „weiche“ Lösungen für Verteilungskonflikte jedenfalls so lange ungeeignet erscheinen, wie sie nicht mit anderen Steuerungsmöglichkeiten wie Förderprogrammen, der Kompensation von Nachteilen oder auch dem Damoklesschwert des (staatlich-) hierarchischen Eingriffs verknüpft werden.207 lebte Demokratie, 1997, S. 131 (150). s. generell kritisch auch Scharpf/Reissert/ Schnabel, Politikverflechtung, 1976, S. 230 f. (einen engen Zusammenhang zwischen ungelösten Verteilungsproblemen und den auf Minimierung des Konsensbedarfs angelegten, konfliktmindernden („weichen“) Entscheidungsregeln feststellend); HoffmannRiem, Konfliktmittler in Verwaltungsverhandlungen, 1989, S. 32 (davon ausgehend, dass redistributive Maßnahmen angesichts von Asymmetrien nicht konsensfähig sind). 203 s. Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (49 ff., 70 f.); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 50 ff.; Näheres insbesondere bei Axelrod, Die Evolution der Kooperation, 6. Aufl. 2005; Elster, The Cement of Society, 1989. 204 Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (50 f.). s. etwa auch Haas, Why Collaborate?, World Politics 32 (1980), S. 357 (370, 390 („Learning [. . .] is the cumulative recognition of knowledge necessary for realizing joint gains.“)). 205 s. zu den durchaus positiven U.S.-amerikanischen Erfahrungen mit Verhandlungs- bzw. Mediationslösungen etwa bei konflikthaften Standortentscheidungen innerhalb einer Kommune Hoffmann-Riem, Konfliktmittler in Verwaltungsverhandlungen, 1989, S.26 ff. 206 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 55; generell skeptisch insoweit auch Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (59 („Je größer die Machtasymmetrien, desto unwahrscheinlicher werden Verhandlungen.“), 61 f.); Hoffmann-Riem, Konfliktmittler in Verwaltungsverhandlungen, 1989, S. 32; weniger pessimistisch Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 53 f. 207 s. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 55; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte

A. Stadt und Umland – Von Konflikt und Kooperation

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Für die Lösung der Stadt-Umland-Problematik und damit zugleich für die endgültige Beurteilung der Problembearbeitungskapazität bzw. Leistungsfähigkeit der in deutschen wie in amerikanischen Verdichtungsräumen seit langem gleichermaßen vorherrschenden freiwilligen wie fragmentierten kommunalen Kooperationsstrukturen werden unter den skizzierten, nachfolgend noch eingehender zu begründenden Problem(bearbeitungs)voraussetzungen im Ergebnis solche Handlungs- bzw. Kooperationsfelder als besonders relevant zu berücksichtigen sein, die über die bisher weitgehend sektoral wahrgenommenen und trotz ihres an sich nicht unbeachtlichen Gehaltes auch deshalb im Hinblick auf eine sachgerechte Problembewältigung am Ende möglicherweise ungenügenden, weil wichtige Querbezüge ausgeblendet sehenden Aufgaben- und Themenbereiche mit weitgehender Interessenparallelität der Kooperierenden hinausgehen. Dabei lassen sich erfahrungsgemäß zu den eher unproblematischen, aufgrund ihres positiven Gestaltungspotenzials gleichwohl auch im hier konkret in Frage stehenden Problembearbeitungszusammenhang keineswegs gering zu schätzenden Win-Win-Aufgabenbereichen in der Verdichtungsregion zählen beispielsweise der öffentliche Personennahverkehr, die Wirtschaftsförderung und Technologiepolitik, die Unterhaltung von Naherholungseinrichtungen sowie – mit einigen konfliktbedingten Abstrichen – die gemeinsame Trägerschaft von Verund Entsorgungsbetrieben.208 c) Die Außendarstellung Unabhängig von den an dieser Stelle freilich nur sehr schwach konturierten organisationsspezifischen Grundeinwänden und wesentlichen Fragestellungen in Bezug auf die Bewältigung der „alten“ Stadt-Umland-Problematik kann schon jetzt rückblickend konstatiert werden, dass die auf den verschiedenen Verwaltungsebenen zu beobachtende politisch-administrative Fragmentierung des Ballungsraumes in Deutschland ebenso wie in den USA nicht gerade dazu beigetraDemokratie, 1997, S. 131 (138); ders., Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (447); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (584). Vgl. auch schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 33 f.; generell Scharpf/Reissert/ Schnabel, Politikverflechtung, 1976, S. 225 ff.; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (25 f.). 208 s. Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 32; Münzenrieder, Stadt-Umland-Verbände als kommunale Regelinstitutionen?, BayVBl. 1995, S. 42; Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (55); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (312 f.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (540 f.); zu den konfliktbedingten „Abstrichen“ im Bereich der Abfallentsorgung bereits unter 2. Teil A. VI. 2. c).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

gen hat, den diesen Räumen in den 1970er Jahren auch von Seiten der staatlichen Politik zukommenden Potenzialgewinn langfristig zu realisieren.209 Diesen Räumen fehlte schlicht ein Sprecher.210 Speziell der Gesichtspunkt der mangelnden Außendarstellung der Verdichtungsräume kann neben den überblickweise nachgezeichneten negativen Reformerfahrungen betreffend die Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses – in Deutschland namentlich den wegen der teilweise doch massiven territorialen Veränderungen im Umland noch unverdauten Folgen der Gebiets- und Funktionalreform der 1960er und 1970er Jahre – als Teilerklärung dafür genommen werden, dass in den 1980er Jahren trotz nicht geringer gewordener Probleme das Thema der Stadt-Umland-Kooperation in der politischen wie verwaltungswissenschaftlichen Diskussion beider Länder nur noch eine sehr untergeordnete Rolle gespielt hat.211

B. Region und Verdichtungsraum – Von einem mittleren räumlichen Beschreibungs- und Gestaltungsobjekt Erst im Verlaufe der 1990er Jahre und damit nach mehr als einem Jahrzehnt des Stillstandes ist in Deutschland, ähnlich wie in den USA und anderen Teilen der Welt, eine beachtliche Renaissance der Diskussion der Stadt-Umland-Problematik, wenn auch unter zum Teil erheblich veränderten Ausgangs- bzw. Rahmenbedingungen, festzustellen. Hierbei hat nicht zuletzt der zwischen Stadt und Umland seit jeher bestehende Kooperationsbedarf eine ebenso evident gestiegene Aufmerksamkeit wie zuvor (so) nicht bekannte Begründung erfahren.212 209 s. Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (250 f. (darauf hinweisend, dass die primären Ursachen für den Potenzialgewinn der Verdichtungsräume in der enormen Problemansammlung in diesen Räumen zu suchen waren und in einer veränderten Vorgehensweise der staatlichen Politik, die darauf ausgerichtet war, politische Impulse aus den Verdichtungsräumen aufzunehmen)); Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (172 f.). 210 Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (251). 211 Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106 f.; Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81; Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481 (482 f.); Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (173 („By the early 1980s regional governance appeared to be a moribund if not a dead issue.“)); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 47. 212 s. etwa Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106; ders., Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.),

B. Region und Verdichtungsraum

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Zugleich haben die Dynamik der sozio-ökonomischen und politischen Entwicklung mit Globalisierung, Strukturwandel, technologischer Innovation und Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes bzw. Europäischer Union213 sowie die in fast allen Ländern hiermit sukzessive einhergehende Transformation des Nationalstaates und seiner keynesianisch-wohlfahrsstaatlichen Funktionen in Richtung einer zunehmenden Wettbewerbsorientierung214 zu einem grundlegenden, unter Umständen sogar mehrdimensionalen Paradigmenwechsel215 in der öffentlichen Diskussion geführt. Noch Mitte der 1970er Jahre nahm, wie man in Deutschland an der Bildung des Umlandverbands Frankfurt beispielhaft nachweisen kann,216 die Frage der Bewältigung der vorwiegend siedlungsstrukturell begründeten „Stadt-Umland-Probleme“ durch eine gemeinsame überörtGroßstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21; Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8.1993, S. 414; Council of Europe, Major Cities and their peripheries, 1993, S. 5, 30; BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 20 ff.; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 f.; Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 45; Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, s. VII f., 25; Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (622); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (39 ff.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 f.; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589; aus amerikanischer Sicht Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 f.; Purdy, Introduction, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 3; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); Katz/Bernstein, The New Metropolitan Agenda, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 4 (5 („In the past few years, metropolitanism has reemerged as a notable political force“)); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (7); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 47. 213 In etwa vergleichbare wirtschaftliche und politische Organisationsformen auf supranationaler Ebene finden sich mit NAFTA (North American Free Trade Agreement) und APEC (Asian Pacific Economic Cooperation) auch in Nord- bzw. Mittelamerika sowie in Südostasien. 214 s. etwa Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 160 f.; Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (501). 215 Unter einem Paradigmaversteht man ein System von Überzeugungen, Werthaltungen und kognitiven Mustern, Realität in bestimmter Weise zu deuten, Probleme wahrzunehmen und zu definieren, Problemlösungen zu suchen und für „richtig“ zu halten. Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, 2. Aufl. 1993, S. 53. Noch einfacher formuliert es Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 20: „A paradigm is a basic metaphor used to explain the operation of a complex system [. . .]. When most of a society abandons one basic metaphor for another, a paradigm shift occurs.“ s. Näheres bei Kuhn, Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen, 2. Aufl. 2007. 216 s. hierzu unter 2. Teil A. VI. c).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

liche, auf kommunaler Kooperation basierende Aufgabenwahrnehmung einen zentralen Platz in der politischen – hier vor allem in der landes- und kommunalpolitischen – und nicht weniger in der verwaltungswissenschaftlichen Behandlung ein.217 Seit den 1990er Jahren hingegen rücken, wie das Schlagwort vom „Europa der Regionen“,218 eine staatlicherseits initiierte „Regionalisierung der Regionalpolitik“ 219 oder auch die Neugründung des Verbands Region Stuttgart220 erkennen lassen, vermehrt die „Region“ und damit zusammenhängend Fragen der „regionalen Kooperation“ in den Mittelpunkt des allgemeinen öffentlichen, im Hinblick auf das Spektrum der Diskussionsteilnehmer221 zudem insgesamt deutlich breiter gewordenen Interesses.222 217 s. Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (193); Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81; Münzenrieder, Zwanzig Jahre Landkreisreform, BayVBl. 1993, S. 481; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); bereits unter 2. Teil A. 218 s. zu diesem Begriff etwa Labasse, L’Europe des régions, 1991; Näheres zur europäischen Regionalpolitik unter 2. Teil B. I. 3. 219 s. zu diesem Begriff etwa Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (327 (verweisend auf das Jahresgutachten 1988/89 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (BT-Drs. 11/3478, Textziffer 420))); Näheres zur (nationalen) Raumordnungs- und Regionalpolitik unter 2. Teil B. I. 1. 220 s. das „Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart“ (GVRS) v. 07.02.1994 (BW.GBl. S. 92). 221 s. hierzu explizit Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (45 (hervorhebend, dass anders als in den 1970er Jahren, wo in erster Linie „Städte und Gemeinden, einzelne Fraktionen von Kommunalparlamenten sowie Bundesländer“ um eine verbesserte kommunale Kooperation bemüht waren, als Protagonisten bzw. Diskussionsteilnehmer heutiger regionaler Kooperationsansätze anzusehen sind: „die Europäische Union, die zuständigen Bundesministerien, die Bundesländer, die kommunalen Spitzenverbände, Verwaltung und Politik kommunaler Gebietskörperschaften, lokale Medien und lokale Wirtschaft sowie nicht zuletzt einzelne thematisch relevante Wissenschaftsdisziplinen“.)); ebenso Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129, 136; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 76; Näheres zu den Akteurskonstellationen in der „Region“ bei Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (39 ff.). 222 s. Ritter, Raumpolitik mit „Städtenetzen“ oder: Regionale Politik der verschiedenen Ebenen, DÖV 1995, S. 393 (399 (von einer „Wiederbelebung des Regionengedankens“ sprechend)); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 53 f. (im Zusammenhang mit der „Region“ von einem Modebegriff sprechend); Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 („Seit Anfang der neunziger Jahre vervielfältigen sich die Diskurse über die Region, und man wird diese Redeweisen genauer untersuchen müssen.“)); Brunn, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 9 („Die Region hat Konjunktur.“); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77 („Mit dem Begriff der Region ist in den letzten Jahren [. . .]

B. Region und Verdichtungsraum

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Der Begriff „Region“ bzw. „Regionalisierung“ hat sich immer mehr zu einer dehnbaren Formel für alles „Neue“ oder „Bessere“ entwickelt und mittlerweile eine fast mythische Bedeutung erlangt.223 In den Vereinigten Staaten von Amerika wird das 21. Jahrhundert gar zum „Century of the Region“ erklärt.224 Wenn allerdings schon traditionell225 und zudem heute noch in Verbindung mit neu geschaffenen politisch-administrativen Organisations- bzw. Kooperationsformen226 die „Region“ mit dem „Verdichtungsraum“ bewusst227 oder unbewusst ein starkes Interesse in Theorie und Praxis gleichermaßen verbunden gewesen.“); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 1 („Kooperation in der Region ist kein absolut neues Phänomen.“); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 („,Region‘ und ,regionale Kooperation‘ sind Themen mit einer ausgeprägten aktuellen Diskurskonjunktur.“); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537; Poeschel, Zum verfassungspolitischen Problem der Region, DÖV 2004, S. 421 („Renaissance des Regionalgedankens“); Schliesky, StadtUmland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (880 (Rdnr. 10 („Stadt-Umland-Regionen“))); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 68 f.; Seggermann, Die Region, 2009, S. 22 f.; auch schon unter 1. Teil B. vor I.; zur „Renaissance der Region“ vor allem aus Sicht der deutschen Regionalplanung Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 38, 67 f., 125 f., 129, 136 ff., 202 ff.; aus amerikanischer Perspektive etwa Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 3 („The era of the region is already being proclaimed worldwide.“); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1, 2 („Growing regional consciousness has been converted into collective action in the 1990s.“); Johnson, Regionalism in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 35 („Regions are slowly, but surely, being ,discovered‘ today.“); Vogel/Nezelkewicz, Metropolitan Planning Organizations and the New Regionalism, Publius 2002 (Winter), S. 107 f.; Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 („[T]hose concerned with the problems of urban America have become increasingly interested in policies that promote regional cooperation.“). 223 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 136. s. auch Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96 („die Begrifflichkeit ,Region‘ [. . .] sehr unscharf [. . .] vielfältig“). 224 NARC, State of the Regions, 1999, S. 1; dies., Toward a National Regional Agenda, 1998, s. ii. 225 s. Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413 (darlegend, dass der Regionsbegriff „im Gefolge der zweiten industriellen Revolution [. . .] auch immer stärker Anwendung auf die sich herausbildenden sozio-ökonomischen Verflechtungs- und baulichen Verdichtungsräume sowie – gleichsam als Antithese – auf die Rest-Räume ländlicher Prägung zwischen diesen Verdichtungsräumen“ gefunden habe); Wahl, Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke – zu viele Ebenen?, Der Bürger im Staat 1998, S. 209 (210); Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (177). Vgl. auch schon Stüer, Funktionalreform und Kommunale Selbstverwaltung, 1980, S. 104 („durch den Stadt-Umland-Bereich gebildete[n] Region“). 226 Erwähnt seien als prominente Beispiele für die schon früher als „Regionalverbände“ bezeichneten „regionalen“ Verwaltungsträger in deutschen Verdichtungsräumen der 1994 gegründete „Verband Region Stuttgart“, der im Ballungsraum Frankfurt Rhein-Main zum 1.4.2001 neu geschaffene „Rat der Region“ und der hier als Rechts-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

begrifflich gleichgesetzt wird,228 obgleich die (spezielle) Verdichtungsraumbzw. Stadt-Umland-Problematik in ihrem spezifischen Themen- und teilweise auch Raumbezug insgesamt deutlich hinter der ebenso aktuell diskutierten (allgemeinen) Regionsproblematik zurückbleibt,229 so sollte auf die doch unternachfolger des „Umlandverbands Frankfurt“ [!] ebenfalls neu gebildete „Planungsverband Frankfurt Region Rhein-Main“ sowie ganz besonders die zum 1.11.2001 in Kraft getretene „Region Hannover“, die zum Vorbild für die angedachte Schaffung einer „Region Kassel“ oder auch der „Städteregion Aachen“ werden soll; Näheres zu diesen verdichtungsraumspezifischen „Regional“organisationen unter 2. Teil C. IV. 4. 227 s. dazu etwa Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806): „Dabei entfaltet auch die Identifikation und Benennung entsprechender geographischer Räume als Regionen eine mitunter beabsichtigte Eigenwirkung in Richtung auf Homogenisierung der Binnenstrukturen und Stabilisierung der Außengrenzen.“ 228 Vgl. etwa BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 1; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (39); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577; Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (177); Lange, Probleme der (isolierten) Regionalkreisbildung, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 157 f. („Die Region Hannover, die allein das Gebiet der Landeshauptstadt Hannover und des bisherigen Landkreises Hannover [. . .] umfassen soll, wird ebenso als Region bezeichnet wie die Region Stuttgart, die aus der Landeshauptstadt Stuttgart und fünf Landkreisen [. . .] besteht, und die Region Rhein-Main, die . . . die Städte Frankfurt, Offenbach und Wiesbaden sowie das Gebiet von sieben bisherigen Landkreisen mit insgesamt wohl 2,8 Millionen Einwohnern umfassen soll.“); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837; Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (880 (Rdnr. 10)); Seggermann, Die Region, 2009, S. 22. Ferner sei in diesem Zusammenhang auf entsprechende Veröffentlichungen des Deutschen Städtetages hingewiesen, die sich unter dem Thema „Die Städte und ihre Regionen“ mit den Anforderungen, Zielen und Chancen einer effektiven interkommunalen Zusammenarbeit in deutschen Verdichtungsräumen auseinandersetzen. s. vor allem Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8.1993, S. 414 ff.; ders. (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 ff. Zu nennen ist hier außerdem die Schriftenreihe des Umlandverbands Frankfurt mit dem Titel „Ansichten zur Region“, in der unter dem Regionsbegriff verschiedene Aspekte der Frankfurter Verdichtungsraum-Problematik thematisiert werden. Im amerikanischen Schrifttum werden die Begriffe „region“ („regionalism“) und „metropolitan area“ („metropolitanism“) ebenfalls häufig synonym verwandt. s. beispielsweise Purdy, Introduction, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 3 („Regionalism is a hot issue in the 1990s [. . .] some prefer the term ,metropolitanism‘ [. . .] to describe this current focus of policy-makers, planners and economists.“); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 38 (zum Teil zwischen Urban Region und Rural Region – Letztere als Bezeichnung für die „ländlichen Räume“ – differenzierend); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1 f.; Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3. 229 Bereits die Arbeit von Lange, Die Organisation der Region [!], 1968, wies räumlich und sachlich über die spezielle Verdichtungsraum-Problematik hinaus, wenn sie Fragen nach einer sachgerechten regionalen Raumordnung zu beantworten suchte und dabei eine flächendeckende und umfassende Regionsbildung unter Einschluss gerade auch der ländlichen Räume zum Ziel hatte.

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schiedlichen relevanten Inhalte und besonderen Herausforderungen der beiden häufig in gleicher Weise etikettierten (allgemeinen und speziellen) „regionalen“ Themenkomplexe ebenfalls möglichst deutlich hingewiesen werden.230 Angesichts der in Alltags- wie Wissenschaftssprache inzwischen fast inflationären Verwendung des Regionsbegriffs ist diese Empfehlung bei allen zwischen Regions- und Verdichtungsraum-Problematik sachlich durchaus vorhandenen und begriffsdefinitorisch mitunter längst anerkannten Übereinstimmungen231 mehr als nur formaler Natur. Nicht umsonst sieht beispielsweise Mecking in einer oftmals undifferenzierten, schon fast beliebig gebrauchten Regionsterminologie neben einer „Quelle vielfältiger Mißverständnisse und Unklarheiten“ im Besonderen die Gefahr einer mit ihr regelmäßig verbundenen „bewußten oder unbewußten Vernebelungsabsicht“.232 Gleichwohl würde es sowohl den Umfang dieser Arbeit sprengen als auch nicht sonderlich zur Klärung der hier allein interessierenden Verdichtungsraum-Problematik beitragen, auf die allgemeine, seit einigen Jahren nahezu alle Gesellschafts- und einschlägigen Wissenschaftsbereiche massiv beeinflussende Regions- bzw. Regionalisierungsdiskussion über die auch für die heutige Verdichtungs- bzw. Stadtregion spezifisch relevanten Themenbereiche hinaus detaillierter einzugehen. Zwecks Klarstellung bzw. Abgrenzung der aktuellen thematischen Reichweite der weitergehenden, durchaus mehrdimensionalen, allgemeinen Regionsproblematik reichen daher schon einige wenige, im Rahmen dieses Untersuchungsteils (2. Teil B. I.–IV.) allenfalls überblickartig darzulegende Bemerkungen aus. Diese können schon wegen der Viel-

230 s. entsprechend zur allgemeinen Regionsproblematik 2. Teil B.; zur speziellen Verdichtungsraum-Problematik 2. Teil C. 231 Zu erinnern sei in terminologischer Hinsicht etwa auch an den schon 1953 von Boustedt, Die Stadtregion, Allg. Stat. Arch. 1953, S. 13 ff., geprägten Begriff der „Stadtregion,“ der heute noch vielfach gleichbedeutend mit „Verdichtungsraum“ gebraucht wird. 232 Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 57. s. ebenfalls Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 136 („Das Zauberwort ,Region‘ wurde zur Replik auf zahllose Herausforderungen unserer Zeit hochstilisiert: [. . .] Viele machen sich diese suggestive Wirkung zu Nutzen: ein Blick in eine beliebige Tageszeitung belegt die inflationäre Verwendung dieser Vokabeln.“); Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (15 („Der Begriff der Region gibt immer wieder Anlass zu Missverständnisse.“)); Seggermann, Die Region, 2009, S. 24 („So facettenreich die Diskussion um die Region auch ist, so wird sie doch durchgängig als Lösung für Probleme instrumentalisiert.“); ähnlich kritisch gegenüber allzu ungenauen oder schlagwortartigen Begrifflichkeiten Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 70 („Regionalisierung wird ein diffuser Terminus bleiben, der ebenso wie ,regional‘ mit einer gewissen Vorsicht, ja Zurückhaltung geübt werden sollte.“); Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1055); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 („Regionalism is a poor choice of words.“); allgemein Lange, Neuordnung der Organisationsstrukturen in Verdichtungsräumen, NLT 2/2000, S. 17.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

gestaltigkeit der mit der „Region“ gemeinhin assoziierten Phänomene nicht einmal annähernd den Anspruch auf inhaltliche Vollständigkeit erheben. Dennoch sollen sie einen ersten Eindruck geben von den vielschichtigen Verwendungszusammenhängen des allgemeinen Regionsbegriffs und damit zugleich von den der allgemeinen Regionsproblematik heute zugrunde liegenden wesentlichen Inhalten und immer komplexeren tatsächlichen wie rechtlichen Herausforderungen. Darüber hinaus lässt sich bereits in diesem Konnex auf einzelne Sachthemen oder Problemstellungen andeutungsweise Bezug nehmen, die speziell für die Verdichtungsraum-Problematik von Relevanz sind, die aber frühestens im folgenden Kapitel (2. Teil C.) – dann noch primär aus deutscher Perspektive – einer sorgfältigeren Behandlung unterzogen werden. Insbesondere eines besseren „regionalen“ Begriffsverständnisses wegen gilt es im Anschluss an den allgemeinen themenbezogenen Regionsüberblick die gemeinsamen, letztendlich auch für die „Verdichtungsregion“ einschlägigen Begriffsmerkmale der „Region“ in groben Zügen herauszuarbeiten (2. Teil B. V., VI.). Hieraus soll abschließend eine generelle, den vielfältigen regionalen Begriffsverwendungen und Untersuchungszwecken auch im Einzelfall noch gerecht werdende terminologisch-funktionale Differenzierung der „Region“ abgeleitet werden (2. Teil B. VII.). Da die „Region“ je nach Begriffskontext einen verschiedenartigen Bedeutungsgehalt hinsichtlich der von ihr wahrzunehmenden Funktionen hat und dabei zum Teil auch unterschiedliche räumliche Abgrenzungen erfährt,233 erscheint es aus interpretatorischen und systematischen Gründen zweckmäßig, vorab zwischen einem „politisch-administrativen“, einem „ökonomischen“, einem „sozio-kulturellen“ und schließlich einem „ökologischen“ Begriffsverständnis zu unterscheiden.234

233 Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77; Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (296); Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (410); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (bezogen auf den Begriff der „Regionalisierung“). 234 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (45 ff.); ähnlich auch Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (243).

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I. Die politisch-administrative Region 1. Die Raumordnungs- und Regionalpolitik Obwohl klassische administrative Raumgliederungen in der Bundesrepublik ebenso wie in den Vereinigten Staaten keine explizit als „Regionen“ bezeichneten Elemente enthalten235 und der Regionsbegriff als planerische Kategorie236 235 s. Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 49; Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (412); Seggermann, Die Region, 2009, S. 126; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (3); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (208). 236 Zu den Regionen im planungsrechtlichen Sinne werden in Deutschland neben den Planungsräumen der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) und den Gebietseinheiten des Bundesraumordnungsprogramms von 1975 (BROP) insbesondere die Planungsregionen der Länder und die als „Sonderplanungsregionen“ bezeichneten Arbeitsmarkt- und Verkehrsregionen gezählt. Darüber hinaus gehören auch Stadt-Umland-Verbände, „Regionalverbände“ [!], freiwillige kommunale Zusammenschlüsse und grenzüberschreitende Kooperationsräume zu den planungsrelevanten „Regionen“. Eher zu quantitativ-analytischen Zwecken, nämlich zur raumordnerischen Berichterstattung bzw. zu Zwecken der statistischen Raumerforschung, verwendet die Raumordnung auf Bundesebene die „Raumordnungsregionen“ und – zumindest der ursprünglichen Konzeption nach – die „Verdichtungsräume“ bzw. „Stadtregionen.“ s. Näheres bei Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 57 ff.; Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 123 f.; Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (807 f.); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 134; auch unter 2. Teil B. VII. 2. In den USA wurden schon in den 1950er Jahren Regionen („regions“) für Planungs- und Entwicklungszwecke geschaffen und dabei den verschiedenen Ebenen „multi-state“, „inter-state“, „intra-state“, „metropolitan“ und „intermunicipal“ zugeordnet. s. Steiss/Catanese, USA: Raumplanung und Raumordnung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3481 (3482 f.). Im Bereich der amerikanischen Raumordnungs- und Regionalpolitik sind auf institutioneller Ebene – vergleichbar den deutschen Planungs- und Regionalverbänden – bis heute vor allem die Regional Planning Commissions (RPCs) und die Regional Councils of Governments (COGs) zu nennen, die in der Regel aber nur begrenzte Planungs- und Beratungsaufgaben wahrnehmen und/oder in einer Art Clearinghouse-Funktion verschiedene staatliche Förderprogramme zu koordinieren haben. s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6 ff.); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (468 ff.); Kleinsteuber, Die Regionalpolitik, in: Spahn (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 714 ff. (als Ausnahmebeispiele direkter nationaler Regionalpolitik die Gründung der Tennesssee Valley Authority (1933) und der Appalachian Regional Commission (1965) nennend), 717. s. zur regionalisierten Strukturpolitik in NRW vor allem die Beiträge in: ILS (Hrsg.), Regionale Politik und regionales Handeln, 1992; Heinze/Voelzkow (Hrsg.), Regionalisierung der Strukturpolitik in Nordrhein-Westfalen, 1994.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

im politisch-administrativen Kontext der Raumordnungs- und Regionalpolitik eine in beiden Ländern lange Zeit eher unauffällige Rolle gespielt hat,237 ist seit Anfang der 1990er Jahre insbesondere in diesem Bereich ein vermehrter Relevanzgewinn des Regionalen festzustellen. So hat die „Region“ in Deutschland speziell aus Sicht der Bundesregierung und einzelner Länder – allen voran Nordrhein-Westfalen238 und Niedersachsen239 – zunächst als Umsetzungsebene raumordnerischer und wirtschaftspolitischer Aktivitäten an Bedeutung erheblich zugenommen.240 Der von der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) 1995 beschlossene Raumordnungspolitische Handlungsrahmen weist in dieser Hinsicht sogar ausdrücklich darauf hin, dass mit den Regionen nunmehr weniger die schon bestehenden Planungsregionen241 gemeint sind als vielmehr die „Verdichtungsräume und ihr Umland mit tendenziellen Überlastungserscheinun237 s. Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (297); Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 59, 71; Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 54, 67 ff.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 15, 136, 205. 238 s. zur regionalisierten Strukturpolitik in NRW vor allem die Beiträge in: ILS (Hrsg.), Regionale Politik und regionales Handeln, 1992; Heinze/Voelzkow (Hrsg.). 239 s. zur Regionalisierungsdiskussion in Niedersachsen Näheres bei Kappert, Regionalisierung der Wirtschaftspolitik, in: ARL (Hrsg.), Perspektiven der kommunalen Zusammenarbeit in Niedersachsen: Neue Wege der Regionalpolitik, 1991, S. 12 ff.; Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 26 ff.; Danielzyk, Regionalisierung der Ökonomie – Regionalisierung der Politik in Niedersachsen, Ber. dt. Landeskunde 1994, S. 85 (90 ff.); zur Regionalisierung der Strukturpolitik insbesondere aus kommunaler Sicht Huebner, Die Rolle der Kommunen im Regionalisierungsprozess, AfK 33 (1994), S. 215 ff.; zur Auflösung der Bezirksregierungen Poeschel, Zum verfassungspolitischen Problem der Region, DÖV 2004, S. 421 ff. 240 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 1, 5 f.; dass. (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 7, 9 f. (hinsichtlich der Regionalisierung der Raumordnungspolitik); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 43; dass. (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229 f. (gerade auch hinsichtlich der regionalisierten Wirtschaftspolitik); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (327 f. (hinsichtlich der Regionalisierung der Regionalpolitik)); Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (98 f.); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 248 ff.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 64 ff., 127, 205, 208, 295; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 4, 12. 241 Schon in der Vergangenheit konnte sich das in Deutschland mit dem Begriff der „Verwaltungsregion“ verbundene Konzept der Wahrnehmung sowohl planerischer als auch exekutiver Funktionen seitens der „Planungs“region in der Praxis nicht oder höchstens ansatzweise durchsetzen. Vgl. Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 124 ff.; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 61 f.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 138; Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (177 („Erloschen ist der Gedanke freilich nie.“)); schon Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2714 f.). s. auch oben 2. Teil A. VI.

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gen“ sowie in gleicher Weise die „dünn besiedelte[n]“ bzw. „ländliche[n] Räume mit besonderen strukturellen Schwächen“.242 Die in der Bundesrepublik angesichts eines veränderten, auch aufgrund der Entdeckung der Grenzen staatlicher Ressourcen und Steuerungsfähigkeit zunehmend „kooperativen“ Staatsund Planungsverständnisses243 allgemein gewachsene Erkenntnis, dass sich auf die genannten Räume abzielende Maßnahmen der Raumordnung und Strukturpolitik in einer pluralistischen Gesellschaft nicht (mehr) zentralistisch „von oben nach unten“ durchsetzen lassen, hat denn auch zusammen mit der (Wieder-)Entdeckung der Nutzung endogener Potenziale in der Folge von Globalisierung und Strukturwandel244 zu der maßgeblichen Forderung nach stärker „regional“ abgestimmten wie differenzierten Aufgabenlösungen unter Einbeziehung jeweils aller staatlichen, kommunalen und privaten Akteure geführt.245 Dem konventionellen, zumeist ordnungspolitischen Tätigwerden des hierarchischen Interventionsstaates und den weiterhin bestehenden regionalen Konfliktpotenzialen sollen danach in erster Linie konsensorientierte, netzwerkartige Verhandlungen entgegengesetzt werden, in deren Verlauf die relevanten öffentlichen und privaten Akteure gleichberechtigt an gewöhnlich rechtlich nicht formalisierten regionalen Entscheidungsprozessen zu beteiligen sind.246 Gestiegen sind da242

BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 1, 3. Näheres zum heutigen „kooperativen“ oder „verhandelnden“ Staat, in dem sich das politische System als ein Regulierungssystem unter vielen definiert und in dessen Kontext sich die Rolle des Staates von einer Kontrollaufgabe hin zu einer Moderations- und Initiierungsfunktion ändert, bei Scharpf, Die Handlungsunfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, Polit. Vierteljahresschr. 32 (1991), S. 621 ff.; Selle, Was ist bloß mit der Planung los?, 1994, S. 29 ff.; Schuppert, Sparstrategien auf der Suche nach ihrem Gegenstand, AfK 35 (1996), S. 226 ff.; Healey, New Partnerships in Planning and Implementation, IZR 2000, S. 745 ff.; zum Bedeutungsverlust des Nationalstaates aus regulationstheoretischer Sicht kurz unter 2. Teil B. II. 1. 244 s. dazu Näheres unter 2. Teil C. I.; IV. 245 s. BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 9 f.; BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 44; dass. (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229 f.; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (47, 63); Fürst, Region in der Regionalpolitik – eine wirtschaftspolitische Sicht, in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 69 (81); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 65 ff., 136, 172 f.; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 64 ff.; Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3 ff.; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (20 ff.); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 28, 31. Vgl. auch schon Häußermann/Siebel, Die Kulturalisierung der Regionalpolitik, GR 45 (1993), S. 218 (221 ff. (die Mobilisierung endogener Potenziale in der Region betonend)). 246 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 36 f., 172, 205; ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 15 ff.; Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1055); Mayer, Postfordistische Stadtpolitik, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 20 (23 (zu den heutigen Versuchen ei243

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2. Teil: Einordnung der Problematik

mit unabhängig von der Gebietskategorie die Anforderungen, aber auch die Einflussmöglichkeiten der jeweils „regional“ Verantwortlichen und Handelnden, hier nicht zuletzt der Träger der Regionalplanung,247 auf der Basis von Kooperation und Koordination Ziele und innovative Maßnahmen einer gemeinsamen, zukunftsfähigen Regionalentwicklung zu erarbeiten. Der dabei vorzunehmende Umsetzungsprozess soll wiederum möglichst flexibel und regional eigenverantwortlich erfolgen, etwa mit Hilfe neuer diskursiver Instrumente und Kooperationsformen, wie sie regionale Entwicklungskonzepte, Regionalkonferenzen oder Städtenetze darstellen.248 Durch die Neustrukturierung gerade auch der Fördermittelvergabe ist ein starker finanzieller Anreiz zur Bildung „regionaler“ Institutionen und zur Vernetzung der Akteure gesetzt worden mit dem Ziel, dauerhafte kommunale Kooperationsstrukturen in der Region zu befördern.249 Im Rahmen der gemeinsamen Bewältigung immer komplexerer raumwirksamer ner regulativen (staatlichen) Steuerung durch lokale und regionale „Politiknetzwerke und Verhandlungssysteme“ als Reaktion auf „die Grenzen der zentralisierten, hierarchischen, bürokratisch-korporatistischen Strukturen, die für den fordistischen Staat charakteristisch waren“)); Häußermann/Siebel, Neue Formen der Stadt- und Regionalpolitik, AfK 33 (1994), S. 32 (41). 247 s. hinsichtlich der Verwirklichung der Raumordnungspläne etwa § 13 ROG; BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 2 („Hat sich Landesplanung/Regionalplanung bisher auf die Aufstellung mittel- und langfristiger Pläne konzentriert, so gewinnt die Erarbeitung und konkrete Umsetzung von Leitbildern und Entwicklungskonzeptionen an Bedeutung. Raumordnung, Landesplanung und Regionalplanung sind heute gefordert, durch Projekte und Aktionen ihren Beitrag zur Koordination und Moderation komplexer räumlicher Entwicklungen zu leisten und positive Anstöße für die Weiterentwicklung der Raum- und Siedlungsstruktur zu geben.“); BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 10 („Regionalplanung wird verstärkt projektbezogen auf der Vollzugsebene tätig“); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 64, 136 ff., 174 ff., 276 („,Diskurs‘ lautet das planerische Paradigma der Gegenwart.“), 295; kritisch hinsichtlich der hiermit einhergehenden „Gefahr des Ausblutens“ kommunaler Selbstverwaltung Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (759). 248 s. diesbezüglich vor allem §§ 13 Abs. 1 S. 3 und 4 ROG; aus der Literatur etwa Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (327 f.); Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 27 f. (hinsichtlich der Vergabe staatlicher Fördermittel auf die Politik des „goldenen Zügels“ seitens der Länder NRW und Niedersachsen hinweisend); BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 5 ff., 13 ff.; Ritter, Raumpolitik mit „Städtenetzen“ oder: Regionale Politik der verschiedenen Ebenen, DÖV 1995, S. 393 (399 ff.); ARL (Hrsg.), Zukunftsaufgabe Regionalplanung, 1995, S. 262 ff.; BMBau (Hrsg.), Raumordnung in Deutschland, 1996, S. 9 f.; ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 12 ff.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (35 f.); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (474 (auch auf die umsetzungsorientierten ,Modellvorhaben der Raumordnung‘ hinweisend)); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229; Beier/Matern, StadtUmland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 4, 31, 38 ff. 249 s. BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 230.

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Problemstellungen auf „regionaler“ Ebene wird „[d]ie Freiwilligkeit der Zusammenarbeit [. . .] [als] das ausschlaggebende Charakteristikum, die Akzeptanz auf kommunaler Ebene [als] unabdingbar“ erachtet.250 Anders als in der Bundesrepublik gehen die in den USA in den 1990er Jahren gleichfalls verstärkt sichtbar werdenden regionalen Aktivitäten und Problemlösungsansätze im Bereich der hier schon traditionell weniger „interventionistisch“ 251 und minder kohärent betriebenen staatlichen Raumordnungs- und Regionalpolitik nur vereinzelt und höchstens indirekt von der nationalen Ebene aus.252 Die meisten der von bundesstaatlicher und nicht selten sogar direkt von lokaler oder interessierter privater, insbesondere auch von wirtschaftlicher und Nonprofit-Seite aus (mit)initiierten, deutlich an Relevanz hinzugewonnenen regionalen Handlungsansätze bedienen sich entsprechend der noch an anderer Stelle253 genauer zu beleuchtenden amerikanischen Vorliebe für organisatorische Bottom-Up Approaches klassischer Formen der zumeist freiwilligen kommunalen Zusammenarbeit unter nunmehr ebenfalls „netzwerkartiger“, im Vergleich zur Bundesrepublik allerdings unverkennbar intensiverer Beteiligung des Privatsektors.254 Letzterer Umstand mag vor allem in der grundsätzlich unter250 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 13 (explizit für die Städtenetze); Näheres in Bezug auf die spezielle Verdichtungsraum-Problematik unter 2. Teil C. IV. 251 Diese Politik dokumentiert ein anderes, auf der Selbstherrschaft des Volkes und der persönlichen Freiheit des Einzelnen beruhendes Sozialstaatsverständnis und damit eine andere Auffassung von der Rolle des Staates. Sie gilt in den Vereinigten Staaten seit jeher als „policy choice“ und sollte nicht von vornherein als unsozial oder als weniger problembewusst beurteilt werden. s. Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (426, 434); Näheres bei Barnekov/ Boyle/Rich, Privatism and Urban Policy in Britain and the United States, 1989, S. 34 ff.; zur Bedeutung für die kommunale Selbstverwaltung unter 3. Teil A. II. 1. 252 s. zu den Gründen eines vor allem mit Beginn der Reagan-Administration im Jahr 1981 verstärkten Rückzuges des Bundes aus der Regionalpolitik unter 2. Teil B. I. 2. 253 s. dazu speziell im Zusammenhang der Verdichtungsraum-Problematik unter 2. Teil C. IV. 3. sowie unter 3. Teil B. II. 3. 254 Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 105 ff. („New network models are emerging that focus equal attention on regional problem solving and service delivery and on involving community leaders from all sectors and citizens in regional decision making.“), 239 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 122 ff. (124 („But by far the most consistent force for regional reform around the country is business organizations.“)); Purdy, Regional Economic Development in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 71 (80 f.); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (237); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 2 f.; NAPA/NARC, The Emerging Regional Governance Network, 1999, S. 1 ff.; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (12 („Actually, at the community level, the United States has always relied on networks and partnerships of institutions to solve community problems [. . . ] by forming part-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

schiedlichen, von einer „culture of privatism“ 255 geprägten amerikanischen Planungs- und Entscheidungskultur begründet sein, die Ausdruck eines die Selbstverwaltung und Selbstherrschaft des Volkes256 besonders stark betonenden Demokratieverständnisses ist.257 Die amerikanische Planungs- und Entscheidungstradition, sei es als Großstadtpolitik des Bundes, als (staatliche) Regionalplanungspolitik oder als kommunale Entwicklungspolitik, ist von der Überzeugung getragen, dass die Privaten auch soziale Aufgaben effektiv(er), schnell(er) und gerecht(er) bewältigen können. Sie lässt sich daher auf die entsprechende Kurzformel bringen: „Let private enterprise do it.“ 258 Auch wegen des damit zusammenhängenden, in den Vereinigten Staaten besonders starken Misstrauens gegenüber jeder Form von Government259 trat bereits frühzeitig an die Stelle eines relativen Vakuums in der Landes- und Regionalplanung bürgerschaftliches Engagement, das die vorhandenen (öffentlichen) Defizite bei der Entwicklungsplanung für den Raum ausgleichen sollte.260 Angesichts einer im Rahmen „regionaler“ Entwicklungsaktivitäten damit seit jeher praktizierten Zusammenarbeit zwischen lokalen Entscheidungsträgern und Fachleuten aus Verwaltung, Politik, nerships among governments, businesses, churches, nonprofits, citizen organizations, and other institutions“)). 255 Mit „privatism“ bzw. der „culture of privatism“ sind die politisch-kulturellen Traditionen und Wertvorstellungen der USA gemeint, die sich aus dem Jeffersonschen Demokratieverständnis herleiten und die den privat(wirtschaftlich)en und kommunalen Entscheidungen innerhalb des föderalen amerikanischen Systems eine zentrale Rolle garantieren. s. Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427); Näheres bei Warner, The Private City, 1967, S. 3 f. 256 s. schon unter 2. Teil A. IV.; Näheres zum amerikanischen Demokratieverständnis unter 3. Teil A. II. 257 s. zur amerikanischen Raumordnungs- und Regionalpolitik Näheres bei Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 ff.; Kleinsteuber, Die Regionalpolitik, in: Spahn (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 714 ff. 258 s. Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427, 434). Vgl. auch Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483 (492); Fürst, Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (86). 259 s. etwa Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (16 (verweisend auf Nordamerikas „cultural preference for keeping government as small as possible with powers exercised closest to the people affected.“), 18 („[T]he public expresses low confidence in government and a desire to see government budgets and activities reduced.“)); zur Funktionskrise der öffentlichen – nicht zuletzt der kommunalen – Verwaltung in den USA etwa Mulcahy/Mulcahy, Innovation as the Key to a Redesigned and Cost Effective Local Government, 78 Marq. L. Rev. (1995), S. 549 ff. 260 s. Kruzewicz/Schuchardt, Lokale Kooperationen, Städte- und Gemeinderat 1989, S. 381 (383); Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483 (492); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2039 ff.).

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Wirtschaft und Universitäten konnten sich in den USA früher und umfassender als in Deutschland Ansätze für einen kooperativen, kommunikativen und diskursiven Planungsstil ausbilden.261 Gerade in der jüngeren Vergangenheit sind – angetrieben von Bürgerinitiativen und Public-Private Partnerships, die sich dem Nachhaltigkeitsgrundsatz verschrieben haben („sustainable development movement“) – sowohl seitens der amerikanischen Bundesstaaten als auch der Kommunen auf „regionaler“ Ebene neue finanzielle Anreize geschaffen und gesetzliche Initiativen umgesetzt worden, die weitere, auf Freiwilligkeit beruhende Aktivitäten in den genannten Aufgabenbereichen unterstützen und fördern sollen. So hat ungefähr ein Dutzend amerikanischer Bundesstaaten bis Ende der 1990er Jahre eine so genannte Smart Growth Management Legislation erlassen, um gemeindliche Bautätigkeiten mit regionalen Auswirkungen besser kontrollieren bzw. verhindern sowie Flächennutzungspläne untereinander und mit staatlichen Zielen besser koordinieren zu können.262 Darüber hinaus verlangen Bundesregierung und Bundesstaaten gleichermaßen für die Bewilligung von Finanzzuweisungen für übergemeindliche Infrastrukturprojekte und/oder für die Einhaltung staatlicher Umweltschutzziele zunehmend den Beleg regionaler Handlungsstrategien in Form gemeinsamer umwelt- und entwicklungsbezogener Planungen durch so genannte Regionalräte (Councils of Governments (COGs)) und regionale Planungsverbände (Metropolitan Planning Organizations (MPOs)).263 Hierauf und auf das immerhin vereinzelt erwachende nationale Engagement in der 261 s. Kruzewicz/Schuchardt, Lokale Kooperationen, Städte- und Gemeinderat 1989, S. 381 (383); Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483 (492). 262 s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (301 f.); Katz/Bernstein, The New Metropolitan Agenda, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 4 ff.; Johnson, Regionalism in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 35 (41 f.); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (216 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2039 ff.); Jeong/Feiock, Impact Fees, Growth Management, and Development, 41 J. Urb. Aff. (2006), S. 749 ff.; Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (573); kritisch Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (331 („[T]he majority of state legislatures have refused to modify or reconsider the long tradition of delegating planning and zoning authority to municipal governments.“)). 263 s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475); Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (300 f.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 174 f.; Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (216); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (233).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Regionalpolitik wird innerhalb der Darstellung der amerikanischen Verdichtungsraum-Problematik noch gesondert einzugehen sein.264 2. Die Gewährleistung öffentlicher Daseinsvorsorge Aufgrund des in den letzten Jahr(zehnt)en weltweiten Wandels der technologisch-informatorischen, politischen und damit zusammenhängend auch ökonomischen Verhältnisse ist heutzutage auf zahlreichen (anderen) öffentlichen Handlungsfeldern ein Anstieg der Komplexität gesellschaftlicher Probleme und Aufgabenstellungen nicht zu übersehen. Dies hat auch in Deutschland dazu geführt, dass über die bereits oben erwähnten Politikbereiche hinaus eine allgemeine Dezentralisierung265 bzw. „Regionalisierung“ von Fachpolitiken – etwa in den Gebieten des öffentlichen Personennahverkehrs, der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik oder auch der Kulturförderung – eingesetzt hat.266 Der Fortschritt dieses „Regionalisierungsprozesses“ ist gekennzeichnet dadurch, dass immer mehr öffentliche Aufgaben als regionale Gemeinschaftsaufgaben identifiziert und praktisch wahrgenommen werden. Ihre Bearbeitung erfolgt dabei weder lokal-individuell noch hierarchisch-zentral, sondern regional und kooperativ.267 Immer öfter nämlich besitzt die „Region“ als wesentliche politische Handlungsebene die räumliche Angemessenheit und Problemnähe, die den Bezügen (zentral)staatlicher Akteure verloren gegangen und den auf sich allein gestellten lokalen Akteuren grundsätzlich ebenfalls nicht mehr erreichbar ist.268 Zugleich hat die einem erneuten staatlichen Steuerungsverzicht oder -abbau gleichkom264 s. unter 2. Teil C. IV. 3.; 3. Teil A. I. 1. b) (2) sowie unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c); einen aktuellen Überblick hierzu gibt Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (573 ff.). 265 s. kritisch zum Begriff der „Dezentralisierung“ Ritter, Kommunale Selbstverwaltung: auf der Suche nach dem Standort, in: Hesse u. a. (Hrsg.), Staat und Gemeinden zwischen Konflikt und Kooperation, 1983, S. 247 (249, 257). 266 s. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537; Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229. Vgl. auch Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 37 f.; Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1053); BMBau (Hrsg.), Raumordnungsbericht 1993, 1994, S. 61 ff.; Metz, Aktuelle Fragen der Regionalisierung, der städtetag 1997, S. 427 ff. (zur Regionalisierung des SPNV/ÖPNV). 267 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229. 268 Meise, Strategien der Region, 1998, S. 49 f.; Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (107); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578). Vgl. auch Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (98); Back, Regionalisierung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 821 f.; Spannowsky, Gewichtsverschiebungen im Verhältnis zwischen der örtlichen Bauleitplanung und der überörtlichen Landes- und Regionalplanung, DÖV 1997, S. 757 (758 (auch hier von einem

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mende Herunterzonung von Aufgabenkompetenzen auf die „Region“ eine gewisse Entlastung von politischer (Ausgaben-)Verantwortung zur Folge, welche sich allerdings in aller Regel finanziell nachteilig für die auf der untersten Hierarchiestufe im Verwaltungssystem angesiedelte kommunale Ebene auswirkt.269 Schließlich handelt es sich bei den hier angesprochenen Regionen überwiegend um informelle, jedenfalls um keine in der formalisierten föderativen Struktur beider Länder politisch-administrativ abgebildete270 räumliche Handlungseinheiten, deren verfasste Teilelemente die Städte, Gemeinden und Landkreise sind.271 Regionale Handlungsstrukturen ergeben sich in erster Linie aus dem koordinierten Handeln von räumlich und sachlich miteinander verflochtenen Kommunen. Der Begriff „Region“ bzw. das „regionale Handeln“ ist also auch in diesen Fällen272 zumeist untrennbar mit dem Begriff der „kommunalen Kooperation“ verbunden.273 In den USA waren zumindest in ihren fiskalischen Folgen ähnliche politische Prozesse bereits in den frühen 1980er Jahren im Rahmen der so genannten Devolution Revolution beginnend mit der Reagan-Administration zu beobachten. Die auch als Fend-For-Yourself Federalism bezeichnete amerikanische Bundespolitik ist dabei durch eine Reduzierung (national)staatlicher Finanzhilfen, speziell im Bereich sozialer Leistungen, und damit insgesamt durch einen Rückzug aus Aufgabenbereichen geprägt, die auf bundestaatlicher und kommunaler bzw. regionaler Ebene eine vermeintlich effektivere und zudem mehr eigenverantwortliche Erledigung versprechen.274 Neben haushaltspolitischen Interessen ist

allgemeinen „Entörtlichungsprozess“ sprechend)); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 36, 66 f., 136 f. 269 Vgl. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578 f.); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); auch schon Fürst/Ganseforth, Stadtpolitik aus regionaler Perspektive, in: Hesse (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, 1986, S. 201 (202 f.); allgemein Mutius/Henneke, Anmerkung zu VerfGH NRW, Urteil v. 15.2.1985, DVBl. 1985, S. 689 (bezüglich der immer weiter zunehmenden Wahrnehmung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung die Befürchtung teilend, dass die kommunalen Haushalte „zur Reservekasse der Länder“ werden). 270 s. auch schon 2. Teil B. I. 1. 271 Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313. 272 s. bereits im Zusammenhang von Raumordnung und Strukturpolitik oben S. 107. 273 Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468). s. auch BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229; zum Begriff der „kommunalen Kooperation“ schon oben 2. Teil A. V. 2. 274 s. Näheres bei Denhardt, Public Administration, 2. Aufl. 1995, S. 81 ff. (auf die besonders für kleinere Gemeinden unter 10 000 Einwohnern dramatischen finanziellen Folgen der Streichung von general revenue sharing durch den Bund im Jahr 1986 hinweisend); Henry, Public Administration and Public Affairs, 6. Aufl. 1995, S. 368 ff.;

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2. Teil: Einordnung der Problematik

von amerikanischer Bundesseite für die beschriebene Verlagerung von Aufgabenzuständigkeiten immer wieder das übergeordnete Ziel einer kompetenziellen Stärkung der subnationalen Verwaltungsebenen ins Feld geführt worden.275 Kehrseite der zuvor beschriebenen staatlichen Dezentralisierungspolitiken ist jedoch bei allem grundsätzlich zu befürwortenden – selbst wenn im Ergebnis nur verbundmäßigem – Aufgabenzuwachs auf der unteren, bürgernahen kommunalen Verwaltungsebene deren zusätzliche finanzielle und unter Umständen sogar sachliche Überforderung. Insbesondere Städte und Gemeinden sind wegen fehlender oder unzureichender staatlicher Kompensationsmaßnahmen276 und der auf der örtlichen Verwaltungsstufe generell nicht mehr vorhandenen Möglichkeit einer „abwälzenden“ Zuständigkeitsverlagerung277 beinahe unvermeidlich gezwungen, immer mehr öffentliche Aufgaben mit immer weniger Mitteln wahrzunehmen.278 Diese Problematik hat in Deutschland genau wie in den USA Kleinsteuber, Die Regionalpolitik, in: Spahn (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 714 (717 f.); Fainstein/Fainstein, Öffentlich-private Partnerschaften bei der Stadterneuerung und Stadtentwicklung in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 65 (71 ff.); Nathan, Statement zum NRC Round Table: The Future of Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 8 (9 (den allgemeinen Effizienzgewinn der amerikanischen Devolution Revolution-Politik im Sinne eines „reinventing government“ hervorhebend)); Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1383 ff. (die mit der Streichung von Bundes- und nachfolgend Landesmitteln für social welfare sowie der Kürzung zahlreicher anderer Gesundheits-, Wohnungs- und Beschäftigungsprogramme verbundenen Probleme der ohnehin benachteiligten Bevölkerungsschichten in den großen amerikanischen Städten aufzeigend)); zu den weiteren Implikationen der hier angesprochenen Bundespolitik für die Metropolitan Areas unter 3. Teil B. I. (hinsichtlich der staatlich zu verantwortenden Ursachen für die amerikanischen Verdichtungsraumprobleme) sowie unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c) (hinsichtlich der gleichzeitigen drastischen Kürzungen von Bundesmitteln für die Regional Councils (COGs)). 275 s. etwa Sommer, United States Urban Policy, 27 U. Mich. J.L. Reform (1994), S. 661 (670 f. (den National Urban Policy Report von Präsident Reagan aus dem Jahr 1984 zitierend: „This new era seeks to restore the authority of State and local governments, to rebuild and enhance the relationship between States and their cities, and to encourage elected officials on both these levels of government to forge productive partnerships with the private sector.“)); Denhardt, Public Administration, 2. Aufl. 1995, S. 81. 276 Vgl. etwa Ellwein/Hesse, Staatsreform in Deutschland – das Beispiel Hessen, 1997, S. 147 ff., 165 (grundsätzlich die Entflechtung von Staats- und Kommunalaufgaben und eine möglichst weitgehende Verlagerung öffentlicher Aufgaben „nach unten“ fordernd, gleichwohl wie „selbstverständlich“ davon ausgehend, dass „dabei die Finanzausstattung und die finanzielle Selbständigkeit der Gemeinden zu verbessern und zu vergrößern“ sei). 277 Vgl. Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298 („Den Kommunen steht jedoch die Möglichkeit der Handlungsverweigerung und des Abschiebens von Aufgaben kaum offen.“)); Kleinsteuber, Die Regionalpolitik, in: Spahn (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 714 (718). 278 s. Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483

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zusammen mit der infolge der technischen und sozialen Entwicklung zwischenzeitlich eingetretenen Maßstabsvergrößerung in vielen Bereichen der kommunalen Infrastruktur und Daseinsvorsorge279 sowie einer allgemein fortschreitenden Regionalisierung der alltäglichen Lebenswelten280 die Notwendigkeit einer gemeinsamen, die traditionellen Gemeindegrenzen überschreitenden Aufgabenbearbeitung unabhängig von konkreter Raum- und Aufgabenkategorie nochmals deutlich ansteigen lassen.281 Kooperationen zwischen kommunalen Gebietskörperschaften – unter zunehmender Beteiligung des Privatsektors282 – sind dabei in wachsendem Maße von der Einsicht geprägt, dass einzelne Aufgaben allein im gemeindeübergreifenden, also „regionalen“ Maßstab unter Erzielung von Nutzenzuwächsen sachgerecht wahrgenommen werden können.283 Der Region (491 f.); Kleinsteuber, Die Regionalpolitik, in: Spahn (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 714 (718); zu den in Reaktion auf die nationalstaatliche Dezentralisierungspolitik veranlaßten Kürzungen kommunaler Beihilfen seitens der amerikanischen Bundesstaaten sowie den daraus in doppelter Hinsicht resultierenden finanziellen Nachteilen für die amerikanischen Kommunen etwa Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (15 („Communities’ budgets have suffered a double whammy.“)); Glock, The Organization of the Region, 1998, S. 63 ff. 279 Gemeint sind die Größe und Nutzung beispielsweise von Ver- und Entsorgungseinrichtungen, Nahverkehrssystemen, Schulen, Krankenhäusern, Freizeitanlagen und Kulturangeboten. 280 Diesbezüglich faßt Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (123), zusammen: „Daß funktionale Zusammenhänge immer weniger innerhalb der Grenzen einer einzigen Stadt oder Gemeinde abgebildet werden können, gilt sowohl für individuelle Lebenswelten (d. h. die räumliche Verortung der individuellen Daseinsfunktionen [Wohnen,] Arbeiten, Ausbildung, Versorgung, Freizeit) als auch für die breite Palette öffentlicher Daseinsvorsorge und Dienstleistungen (Ver- und Entsorgung, ÖPNV, Wirtschaftsförderung, Beschäftigungspolitik, Naherholungseinrichtungen).“ Diese Thematik ist von besonderer Relevanz für das Stadt-Umland-Verhältnis im Verdichtungsraum. s. schon oben 2. Teil A. I. 281 Vgl. BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 2; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 214 ff.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3 (4 f.); Schink, Organisationsmodelle für überörtliche Kooperationen, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 61 (64 f. (die administrative und finanzielle Überforderung von Kommunen im Bereich der Abfallwirtschaft und der Kultur als Beispiele anführend)); Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (15); Dodge, Regional Problem Solving in the 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354 (357); Glock, The Organization of the Region, 1998, S. 56 ff., 66 ff. 282 s. diesbezüglich schon unter 2. Teil B. I. 1. Näheres zu den auslösenden Bedingungen, Zielen und Schwerpunktsetzungen öffentlich-privater Partnerschaften (auch auf regionaler Ebene) bei Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483 ff. (491 f., 536); ferner unter 2. Teil C. IV. 283 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468). Vgl. auch Mulcahy/Mulcahy, Innovation as the Key to a Redesigned and Cost Effective Local Government, 78 Marq. L. Rev.

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kommt von daher immer dann eine besondere Bedeutung zu, wenn sie als nächsthöhere politische Handlungsebene eine Aufgabe besser zu erfüllen vermag als die jeweils betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften für sich allein.284 Dies trägt zusammenfassend dazu bei, dass die „Region“ ganz allgemein einen beachtlichen Relevanzgewinn erfahren hat als eine politisch-administrative Ebene der kommunalen Kooperation für eine insgesamt effektive(re) und aufgabenadäquate(re) Gewährleistung grundlegender Funktionen öffentlicher Daseinsvorsorge.285 3. Die europäische Regionalpolitik Wenn in Deutschland im politisch-administrativen Kontext während der beiden letzten Jahrzehnte von der „Region“ die Rede war, so wurde neben der (einzel)staatlichen bzw. kommunalen mindestens ebenso häufig die europäische Perspektive betont. Immerhin hatte das Europäische Parlament bereits im Jahr 1988 in seiner Entschließung zur europäischen Regionalpolitik die gestiegene Bedeutung der Regionen für die wirtschaftliche und soziale Integration Europas herausgestellt und entsprechend die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Binnenstrukturen zu regionalisieren.286 Als Arbeitsgrundlage für die europäische Re(1995), S. 549 (558 („[It] creates a window of opportunity to build partnerships with people who are or should be looking for stronger performance from local government. This process requires the participation of everyone, including public employers, employee organizations, employees, business and community leaders, and the public. Everyone has to contribute and recognize the need for change.“)). s. auch schon die allgemeine Definition der „kommunalen Kooperation“ und deren übliches handlungsleitendes Motiv unter 2. Teil A. V. 2. 284 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468). 285 Vgl. etwa Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 216; Back, Regionalisierung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 821 (822); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (107); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46 f.); Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (127 ff. (sogar eine regionale Gebietskörperschaft „Region“ fordernd)); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468 („Der Begriff der Region und das regionale Handeln sind von daher immer mit kommunaler Kooperation verbunden.“)); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229; NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1 („Politically, almost all major challenges [. . .] are regional and require us to work together, cooperatively.“). 286 s. ABl. EG Nr. C 326 v. 19.12.1988, S. 289 ff. Vgl. Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (298 f.); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 12 f.; ausführlich Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 346 ff.; Seggermann, Die Region, 2009, S. 26 ff.; zur europäischen

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gionalpolitik dient seither die „Gemeinschaftscharta der Regionalisierung“.287 Selbst in stärker zentralistisch verfassten europäischen Nationalstaaten sind in der Zwischenzeit die Bestrebungen zur Regionalisierung oder Dezentralisierung des Staatsaufbaus, wiewohl nicht immer frei von politischen Auseinandersetzungen, erheblich ausgeweitet worden.288 Die Festlegung von Förder- bzw. Analyseregionen durch die europäische Regionalpolitik289 und die immer umfangreichere Regionalisierung der europäischen Struktur-, Wirtschafts-, Sozial-, Umwelt- und sonstigen Fachpolitiken290 sind Ausdruck eines fortschreitenden politischen Regionalisierungsprozesses auf europäischer Ebene.291 Identitätsfindung durch Regionalisierung Böttcher, Europafähigkeit durch Regionalisierung, ZRP 1990, S. 329 ff. 287 s. ABl. EG Nr. C 326 v. 19.12.1988, S. 296 ff. (Art. 1 Abs. 1 der Charta definiert die Region als „ein Gebiet, das aus geographischer Sicht eine deutliche Einheit bildet, oder aber ein gleichartiger Komplex von Gebieten, die ein in sich geschlossenes Gefüge darstellen und deren Bevölkerung durch bestimmte gemeinsame Elemente gekennzeichnet ist, die die daraus resultierenden Eigenheiten bewahren und weiterentwickeln möchte, um den kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Fortschritt voranzutreiben.“). Vgl. auch Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (25); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 53 (bezüglich der selbstbestimmten Definition der Regional-Charta zusammenfassend: „Eine Region ist, was sich als Region versteht und artikuliert.“). 288 Eine Stärkung regionaler Strukturen war im Verlauf von Autonomie-, Reformund Demokratisierungsbestrebungen zum Teil schon seit Anfang der 1960er Jahre, wenn auch in unterschiedlicher Qualität, erkennbar etwa in den Ländern Belgien, Frankreich, Italien und Spanien, mitunter auch in Großbritannien; zunehmend sind diese Tendenzen zu beobachten auch in Portugal und Irland sowie in Russland und Polen. s. zum ganzen Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 126; Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 f. (den Regionalisierungsgedanken als Ausdruck eines allgemeinen Bedürfnisses bezeichnend, zentralistischen Tendenzen entgegenzuwirken); Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (45, 48); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 54; Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (178 f.). 289 Bezugsgröße sowohl für die Regionalberichterstattung der Europäischen Kommission als auch für die Bestimmung der Fördergebiete im Rahmen der europäischen Strukturpolitik sind entsprechend der „Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik“ von Eurostat seit 1987 drei regionale Ebenen (NUTS – National Units of Track Statistics (nomenclature des unités territoriales statistiques)). Zur regionalen Ebene I gehören in der Bundesrepublik die Länder, zur Ebene II die Regierungsbezirke und zur Ebene III die Kreise. Mit Blick auf die Förderregionen sind in der Hauptsache nur die Ebenen II und III relevant. s. Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (298); Wittkämper, Die Region als Verwaltungsraum in Deutschland und Europa, Stadt und Gemeinde 1991, S. 283 (292 f.); Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388 f.); Meyer, Funktional- und Gebietsreformen in den Bundesländern, DVBl. 2007, S. 78 (80). 290 s. Unruh, Region und Regionalismus in Europa, DVP 1991, S. 131 ff.; Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 90 ff.; Back, Regionalisierung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 821 (822 (als bereits langjährige Beispiele für die Regionalisierung von Fachpolitiken in der EU die Aktions- oder

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Innerhalb der Europäischen Union sind die besonderen Interessen der Regionen auch in institutioneller Hinsicht gestärkt worden. Im Vertragswerk von Maastricht über die Europäische Union wurde sowohl die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 (ex-Artikel 3 b) EGV) als auch die Einrichtung eines beratenden Ausschusses aus Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften, der sog. Ausschuss der Regionen (AdR – Art. 263 (ex-Artikel 198 a) bis 265 (ex-Artikel 198 c) EGV), vereinbart. Beide Regelungen verfolgen den Zweck, der vielfach kritisierten Zentralisierung von Kompetenzen in Europa vorzubeugen und den erhöhten Legitimations-, Demokratie- und Effizienzbedarf einer politischen Union zu stillen.292 Unter dem Motto eines „Europa der Regionen“ soll die Region künftig als Baustein einer föderalen Ordnung neben die einzelstaatliche und europäische Entscheidungsebene treten.293 Unklar bleibt

Gemeinschaftsprogramme für strukturschwache Gebiete sowie die INTERREG-Programme zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit nennend)); Brunn, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 9 (10); Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (auf die zunehmende Forderung nach interkommunal abgestimmten regionalen Entwicklungskonzepten als Voraussetzung für die Gewährung von Fördermitteln durch die EU hinweisend); Beier/Matern, StadtUmland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 51 ff. (57 (kritisch anmerkend, dass sich dennoch „eine Reihe der Fachpolitiken der EU durch eine gewisse ,Regionsblindheit‘ aus[zeichne.]“)); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/ Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (882 (Rdnr. 14)). 291 Vgl. Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (298 (beobachtend, dass „die Förderregionen der EG nur noch vordergründig als Diagnose- und Planungsräume fungieren . . . weil sie als administrative Einrichtungen unter dem Stichwort ,Partnerschaft‘ vermehrt von der Kommission in den Planungs- und Entscheidungsprozess einbezogen und so [. . .] als Handlungsebene etabliert werden“)); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (auf den Wandel des Regionalismus von einer bloßen auf ein strukturschwaches Gebiet bezogenen Entwicklungs- und Förderpolitik zu einer politischen Bewegung aufmerksam machend, „die darauf abzielt, regionale Interessen gegenüber staatlichen Zentralinstanzen und neuerdings gegenüber der Europäischen Gemeinschaft geltend zu machen“); Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 126; Back, Regionalisierung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 821 (822); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 39 ff.; Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (123); Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (409 f., 419); Näheres bei Seggermann, Die Region, 2009, S. 26 ff., 119 ff. 292 s. Näheres dazu bei Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 ff. (386 (darauf verweisend, dass der AdR den schon seit 1951 bestehenden „Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften“ bei der Kommission der EG/EU nicht ersetzen solle)); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 42 (m. w. Nachw.); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (808); Seggermann, Die Region, 2009, S. 29 ff.; kritisch Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (22 ff.). 293 s. Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 f.; Brunn, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 9 (10); Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissen-

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freilich, auf welcher Stufe im nationalen Verwaltungsaufbau die Region als die unmittelbar der mitgliedstaatlichen Ebene nachgeordnete und mit autonomen Befugnissen ausgestattete zukünftige europäische Verwaltungsebene anzusiedeln ist. Mehrheitlich scheint sich in der Bundesrepublik die Meinung durchzusetzen, dass die Länder und nicht etwa ein (kooperativer) Zusammenschluß der Kommunen die geeignete europäische Regionsebene innerhalb eines an föderativen Strukturen ausgerichteten, dreistufigen europäischen Staatengebildes darstellen sollen.294 Andererseits zeigt ein näherer Blick auf Inhalt und Rechtsgrundlagen der Strukturfonds, dass die Regionen im Europäischen Gemeinschaftsrecht keine bestimmte Größe oder Organisationsform voraussetzen.295 Entscheidend ist vielmehr die geeignete Form der Zusammenarbeit mit den richtigen Partnern, für die in jüngster Zeit sogar eine neue Rechts- und Organisationsform der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, der mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)296, geschaffen wurde.297 schaften, VR 1999, S. 409; Seggermann, Die Region, 2009, S. 23 f., 26, 119 ff.; Näheres bei Ammon, Das Europa der Regionen, 1994. 294 s. Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (296 ff.); Back, Regionalisierung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 821 (822); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 54 ff. (gerade auch im Zusammenhang mit der ganz überwiegenden Länderrepräsentation im AdR davon ausgehend, „daß die Bundesländer innerhalb der Europäischen Union als Primärregionen angesehen werden müsen, auch wenn aus deutscher Perspektive die Gleichsetzung von Land und Region merkwürdig erscheint.“); Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (419); kritisch hinsichtlich der Bundesländer als der sich in Deutschland etablierenden europäischen Regionsebene Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 92, 129, 349; Wittkämper, Die Region als Verwaltungsraum in Deutschland und Europa, Stadt und Gemeinde 1991, S. 283 (293); Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388 ff.); vermittelndSeggermann, Die Region, 2009, S. 23 f. (danach beziehe sich die EU auf beide Ebenen, wenn sie sowohl mit den Ländern und ihren Verwaltungseinheiten als auch mit den Gliedern der Kommunalebene und hier vor allem mit den Kreisen kooperiere). 295 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (882 (Rdnr. 14)); auch schon Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (419). 296 s. Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 v. 5.7.2006, ABl. EG Nr. L 210 v. 31.7.2006, S. 19 ff. Der EVTZ ist ein neues europäisches Rechtsinstrument, mit dessen Hilfe Mitgliedstaaten, regionale und lokale Behörden, Vereinigungen und sonstige öffentliche Körperschaften bürokratische Hindernisse für die Zusammenarbeit zwischen Ländern und Regionen überwinden können, unabhängig davon, ob für einzelne Programme oder Projekte Mittel der EU, der Mitgliedstaaten oder privater Investoren eingesetzt werden. Vergleichbar wäre der EVTZ mit einem grenzüberschreitenden Zweckverband zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. s. Näheres bei Peine/Starke, Der europäische Zweckverband, LKV 2008, S. 402 ff. 297 Vgl. Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (883 (Rdnr. 14)).

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II. Die ökonomische Region Über den politisch-administrativen Kontext hinaus hat die Region während der 1990er Jahre besonders im Bereich der Ökonomie eine wachsende Aufmerksamkeit erfahren. 1. Die Glokalisierung Als Erklärung für den Bedeutungsgewinn der Region im ökonomischen Zusammenhang dient die immer stärkere Internationalisierung oder genauer Globalisierung298 von wirtschaftlichen Aktivitäten und Finanzmärkten.299 Maßgebliche Kennzeichen dieser Entwicklung sind die starke Zunahme großer, transnational agierender Unternehmen – verbunden mit neuen Formen der internationalen Arbeitsteilung – und die gleichzeitige Bildung von supranationalen, „regionalen“ Freihandelszonen und Wirtschaftsblöcken wie EU, NAFTA oder APEC.300 Infolge und quasi als Kehrseite eines unbeständig verlaufenden und 298

s. zum Unterschied von „Globalisierung“ und „Internationalisierung“ wirtschaftlicher Aktivitäten bzw. Unternehmungen Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (unter den Begriff der „Globalisierung“ über die erweiterte internationale Arbeitsteilung hinaus die Verknüpfung von ,Lokalem‘ und ,Globalem‘ fassend). Zarth/Huege,Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1, wollen den Prozess der „Globalisierung“ zumindest für die deutsche Wirtschaft eher als einen Prozess der „Europäisierung“ verstanden wissen, da sich in der Bundesrepublik Direktinvestitionen und strategische Allianzen vornehmlich auf den europäischen Raum konzentrierten. Im Übrigen wird der Begriff der Globalisierung hier ausschließlich in einem wirtschaftlichen Sinne verstanden, so dass auf andere Globalisierungsprozesse wie beispielsweise grenzüberschreitende Migrationsbewegungen, Umweltverschmutzungen, Sicherheitsrisiken oder sonstige Erscheinungen der vor allem kulturellen und politischen Internationalisierung nicht explizit Bezug genommen wird. s. zu den Folgen der Globalisierung speziell auch für die Verdichtungsräume unter 2. Teil C. I. 299 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (45); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (228, 232 ff.); Fritsch u. a., Regionale Innovationspotentiale und innovative Netzwerke, RuR 1998, S. 243 (244); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (37); Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (von der „Regionalisierung als d[er] zweite[n] Seite der Globalisierung“ sprechend); kritisch zum ökonomischen Globalisierungs- bzw. Regionalisierungsparadigma Danielzyk, Regionalisierung der Ökonomie – Regionalisierung der Politik in Niedersachsen, Ber. dt. Landeskunde 1994, S. 85 (88); Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3 ff. (in Bezug auf einen angeblichen Bedeutungsverlust des Nationalstaates); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 66; Strubelt, Globalisierung – ein neuer Begriff, ein altes Thema?, IZR 1999, S. 67 ff. 300 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (57); Heinz, Ansätze inter-

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auch deshalb oftmals nur schwer vorhersehbaren ökonomischen Globalisierungsprozesses wird speziell von Seiten der regulationstheoretisch301 beeinflussten Regional- und Wirtschaftswissenschaften der lokal-regionalen Einbettung von vielfach weltweit miteinander konkurrierenden Wirtschaftsunternehmen – nicht selten unter Bezugnahme auf das Oxymoron der „glocalisation“ 302 – eine kommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73 (74); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (103 f.). 301 Bei der Regulationstheorie handelt es sich um ein Spektrum von verwandten, aber durchaus unterschiedlichen Theorieansätzen im Sinne einer Variante der Kritik der politischen Ökonomie. Die Grundideen stammen von französischen spätmarxistischen Gesellschaftstheoretikern und beruhen zu einem nicht unwesentlichen Teil auf der Arbeit von Aglietta, A Theory of Capitalist Regulation, 1979. Nach Hirsch, Kapitalismus ohne Alternative?, 1990, S. 17, ist die bestimmende Fragestellung des Regulationsansatzes, „weshalb der Kapitalismus trotz der im Kapitalverhältnis wurzelnden gesellschaftlichen Widersprüche bislang überdauern konnte, weshalb Phasen relativ stabilen Wachstums in epochale Stagnations- und Krisenperioden übergehen können, was die Bedingungen der Überwindung dieser Krisen sind, warum Wachstum und Krise national unterschiedliche Formen annehmen und weshalb sich der Charakter der Krisen wie der mit ihnen verbundenen politischen und sozialen Konflikte im historischen Verlauf verändert.“ Zur Beschreibung der unterschiedlichen Ausformungen des Kapitalismus und der im Laufe der 1970er Jahre zu beobachtenden historischen Epochenwende vom Fordismus zum Postfordismus wird seitens der Regulationsschule ein enger Zusammenhang zwischen jeweils einander entsprechender ökonomischer Akkumulation und gesellschaftlicher Regulation betont. Während das Akkumulationsregime vor allem die materielle Produktion und Reproduktion im Blick hat, ist für die Regulationsweise der institutionell-normative Komplex maßgebend. Das Akkumulationsregime erscheint dabei als das makroökonomische Ergebnis der Regulationsweise auf der Basis eines Industrialisierungsmodells. Die säkularen Krisen des Kapitalismus werden aus dem grundlegenden Widerspruch zwischen der sozio-ökonomischen Dynamik der Akkumulation und dem eher reaktiven institutionellen System der Regulation erklärt. Im Lichte der Regulationstheorie ist der derzeitige ökonomische und ebenso politische Relevanzgewinn der Region als eine der Folgen der Krise des rigiden fordistischen Akkumulationsregimes und des wohlfahrtsstaatlichen Regulationssystems anzusehen. Ob es im Rahmen dieser Prozesse zu einem nahezu vollständigen Bedeutungsverlust des Nationalstaates – vor allem hinsichtlich seiner Eingriffs- und Steuerungsfähigkeit – kommt, ist innerhalb der regulationstheoretischen Ansätze ebenso umstritten wie nicht vorhersehbar. Näheres zum Regulationsansatz Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 19 ff.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 25 ff.; Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 29 ff., 44 ff.; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (49 ff.); grundlegend vor allem auch Lipietz, Akkumulation, Krisen und Auswege aus der Krise, Prokla Nr. 58/1985, S. 109 ff.; Amin (Hrsg.), Post-Fordism, 1994. 302 Die Wortschöpfung stammt von Swyngedouw, The Mammon Quest – ,Glocalisation‘; Interspatial Competition and the Monetary Order, in: Dunford/Kafkalas (Hrsg.), Cities and Regions in the New Europe, 1992, und steht für den im Zuge der Globalisierung der Weltwirtschaft jeweils auf Kosten des Nationalstaates angenommenen gleichzeitigen Bedeutungszuwachs der gobalen (supranationalen) und der lokalen (regionalen) Ebene. s. kritisch grundsätzlich Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (den scheinbar paradoxen Prozess der „glocalisation“ bzw. des „glo-

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neue strategische Bedeutung beigemessen.303 Die so verstandenen „Regionen“, die noch in der Periode der Massenproduktion als mehr oder weniger kostengünstige und im Prinzip austauschbare Standorte lediglich Hintergrundkulisse räumlicher und planerischer Prozesse waren, zählen danach im postfordistischen Informationszeitalter zu den bestimmenden Faktoren und Bausteinen ökonomischer Entwicklung.304 Sie fungieren unter veränderten weltwirtschaftlichen, technologischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zum einen als so genannte Produktionscluster oder industrielle Distrikte, zum anderen als „Innovationsmilieus“.305 bal-local-interplay“ als keineswegs gesicherte Erkenntnis, sondern eher als Arbeitshypothese ansehend); Näheres etwa bei Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (238 ff.); Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 29 ff. 303 s. Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (197); Sternberg, Innovierende Industrieunternehmen und ihre Einbindung in intraregionale versus interregionale Netzwerke, RuR 1998, S. 288 f.; Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (200 ff., 219 f. („Globalisierung und Regionalisierung erscheinen eher als zwei Seiten einer Medaille“)); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (232 ff.); Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (45, 48); Fürst, Region in der Regionalpolitik – eine wirtschaftspolitische Sicht, in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 69 (70); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); grundlegend Ohmae, The End of the Nation State, 1995. 304 Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248; Läpple/ Deeke/Krüger, Strukturentwicklung und Zukunftsperspektiven der Hamburger Wirtschaft unter räumlichen Gesichtspunkten, 2. Aufl. 1994, S. 7; NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1 („Economically, regions are the basic building blocks in the global economy.“); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25. s. grundlegend Castells, The Informational City, 1989; Storper, The Regional World, 1997; kritisch in Bezug auf das Re-Regionalisierungsparadigma sind Amin/Robins, Martinelli/Schoenberger und Lovering, die als Folge der ökonomischen Globalisierung eine verstärkte Integration lokaler Ökonomien in den Weltmarkt konstatieren und damit umgekehrt einen Bedeutungsverlust regionaler Produktions- und Wirtschaftsstrukturen annehmen. Amin/Robins, The Re-Emergence of Regional Economies?, 8 Society and Space (1990), S. 7 ff.; Martinelli/Schoenberger, Oligopoly Is Alive and Well, in: Benko/Dunford (Hrsg.), Industrial Change and Regional Development, 1991, S. 117 ff.; Lovering, Fordism’s Unknown Successor, Int’l. J. Urb. and Reg. Research 1990, S. 159 ff. Vgl. auch Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (104 f., 106). 305 s. Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (194 ff.); Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (200 ff.); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (232 ff., 236 (von einer „regionale[n] Verknotung von globalen Netzwerken“ sprechend), 244 f. (die „urbane Region“ entdeckend)); Fritsch u. a., Regionale Innovationspotentiale und innovative Netzwerke, RuR 1998, S. 243 (244 f., 247); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 35; Benz/Fürst, Region – „Re-

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Im zuerst genannten Fall wird auf die regionalen Verflechtungsräume kleiner und mittelgroßer, vertikal desintegrierter (Sub-)Unternehmen verwiesen, die auf der Basis flexibler Spezialisierung mit dem Aufbau zwischenbetrieblicher Zulieferer- und Kooperationsnetzwerke auf die gestiegenen Anforderungen durch immer komplexere Produkte und kundenorientierte Systemlösungen sowie immer kürzere Produkt- und Innovationszyklen reagieren und dabei betriebliche Synergieeffekte erreichen wollen.306 Unter Ausnutzung komparativer Kostenvorteile können derartige Formen einer flexiblen und kooperativen Produktions- und Unternehmensorganisation weltweit arbeitsteilig miteinander verkoppelt sein.307 Zum zweiten sind die Regionen in der postindustriellen Gesellschaft mit einem wachsenden Dienstleistungs-, vor allem Forschungs- und Entwicklungsanteil an der Produktion als spezielle Räume bzw. Milieus des Innovationsgeschehens gefragt. Insbesondere die Einbindung der neuen, „schlanken“ und kooperativen betrieblichen Organisationsformen in spezifisch räumliche und gesellschaftliche Innovationszusammenhänge wird als eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg dieser den wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandel leitbildhaft verkörpernden Produktions- und Unternehmenkonzepte angesehen.308 Im Rahmen des gemeinsamen Lernens der an einem solchen strategischen Innovationsnetzwerk vielfältig zu beteiligenden Akteure kommt dem „regionalen“ sozio-kulturellen Unternehmensumfeld ein besonderer Stellenwert zu. Zu den entscheidenden gional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (19). Vgl. auch Häußermann/Siebel, Die Kulturalisierung der Regionalpolitik, GR 45 (1993), S. 218 (219); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (105 f.). 306 s. Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (194 ff.); Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (200 ff.); Näheres insbesondere bei Piore/Sabel, Das Ende der Massenproduktion, 1985 (als Musterbeispiel postfordistischer industrieller Distrikte die Veränderungen von industrieller Organisationsstruktur und Arbeitsorganisation im „Dritten Italien“ untersuchend); Scott, New Industrial Spaces, 1988 (auf die Produktionscluster des Silicon Valleys, der Ile de France und des Dritten Italiens Bezug nehmend); Harvey, Flexible Akkumulation durch Urbanisierung, in: Borst u. a. (Hrsg.), Das neue Gesicht der Städte, 1990, S. 39 ff. 307 s. Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (203 f.); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (236); Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (84 f.); Näheres etwa auch bei Martinelli/Schoenberger, Oligopoly Is Alive and Well, in: Benko/Dunford (Hrsg.), Industrial Change and Regional Development, 1991, S. 117 (128); Dicken, Global Shift, 1986. 308 Läpple/Deeke/Krüger, Strukturentwicklung und Zukunftsperspektiven der Hamburger Wirtschaft unter räumlichen Gesichtspunkten, 2. Aufl. 1994, S. 7; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 f. s. zur Bedeutung des „milieu of innovation“ insbesondere Castells, The Rise of the Network Society, 1996; Saxenian, Regional Advantage, 1996.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Elementen und damit wichtigsten räumlichen Standortfaktoren zählen dabei neben einer maßgeschneiderten Transport- und Kommunikationsinfrastruktur die formellen und informellen Kommunikationskanäle, über die regelmäßig der Wissenstransfer organisiert wird, sowie die sozialen Bedingungen und kulturellen Einrichtungen, die das Niveau der Lebensverhältnisse bestimmen. Hinzu kommt das gesamte politische und kulturelle Umfeld, das benötigt wird, um die entsprechenden Aktivitäten der Unternehmen zu gewährleisten.309 2. Der Wettbewerb der Regionen Eng verknüpft mit den raumrelevanten betrieblichen Umstrukturierungsprozessen ist schließlich die im aktuellen Regionsdiskurs deutlich gestiegene Bedeutung der „Regionen“ als räumliche Einheiten des nationalen und internationalen Standortwettbewerbs um Einwohner, Arbeitsplätze, Kapitalströme und Wissensressourcen. Ähnlich wie schon im politisch-administrativen Regionskontext310 besitzen heutzutage weder die (national)staatliche Ebene noch einzelne Städte und Gemeinden die adäquaten, maßstabsgerechten Raumbezüge und damit – ebensowenig wie nur einzelne Branchen und Unternehmen – die ausreichende Stärke und Flexibilität zur Bewältigung eines bedingt durch die globalisierten Wirtschaftsprozesse erheblich verschärften ökonomischen Wettbewerbsdrucks.311 Als Antwort auf den inzwischen immer öfter auf europäischer Ebene 309 s. Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (232 f.); Häußermann/ Siebel, Die Kulturalisierung der Regionalpolitik, GR 45 (1993), S. 218 (219 ff.); Sternberg, Innovierende Industrieunternehmen und ihre Einbindung in intraregionale versus interregionale Netzwerke, RuR 1998, S. 288 (289); Fromhold-Eisebith, Das „kreative Milieu“ als Motor regionalwirtschaftlicher Entwicklung, Geogr. Zeitschr. 1995, S. 30 ff.; Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (441, 444); Näheres insbesondere bei Aydalot/Keeble (Hrsg.), High Technology Industry and Innovative Environments: The European Experience, 1988; Castells, The Informational City, 1989; Henton/Melville/Walesh, Grassroots Leaders for a New Economy, 1997; Saxenian, Inside-Out: Regional Networks and Industrial Adaptation in Silicon Valley and Route 128, 2 Cityscape (1996), S. 41 ff. (am Beispiel der zwei führenden Technologieregionen der USA, nämlich Kaliforniens Silicon Valley und Massachusetts’ Route 128); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (298, 302 ff.). 310 s. schon oben 2. Teil B. I. 2. 311 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (45 f.); Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (66); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (105, 107); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73 f.; Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122

B. Region und Verdichtungsraum

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oder sogar im weltweiten Maßstab ausgetragenen „Wettbewerb der Regionen“ 312 verlangen öffentliche und private Akteure gleichermaßen eine „regionale“ Standortpositionierung von Städten und Gemeinden.313 Die damit wiederum314 geradezu zwangsläufig einhergehende Notwendigkeit einer verstärkten gemeindlichen Zusammenarbeit auf „regionaler“ (Handlungs-)Ebene ist allerdings in der kommunalen Praxis primär auf die „Verdichtungsräume“ zu beziehen, wobei die konkrete verwaltungsorganisatorische Ausgestaltung und inhaltlich-funktionale Schwerpunktsetzung einer kritischen Prüfung unterzogen werden muss.315

(123); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 ff. („Competitiveness has become the very leitmotiv of economic geography.“); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 1 f., 12 f.; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 13, 34 ff.; Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 („Only regions have the necessary scale and diversity to compete in the global marketplace.“). s. Näheres unter 2. Teil C. I. 312 s. nur Fritsch u. a., Regionale Innovationspotentiale und innovative Netzwerke, RuR 1998, S. 243 (247 (betonend, dass entsprechend dem ,global regions‘-Konzept in erster Linie Regionen weltweit im globalen Wettbewerb stehen und nicht etwa die einzelnen Branchen und Unternehmen)). 313 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 7; ders. (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 13 („Der ,Wettbewerb der Regionen‘ im europäischen Binnenmarkt erfordert vielmehr die Ausbildung differenzierter Standortqualitäten, die wiederum nur durch verstärkte inneregionale Zusammenarbeit möglich ist.“); Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 13; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 34 ff.; Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 („If regions are the units of economic competition, the second lesson of the global economy is that cities and their neighboring suburban counties must embrace strategies of regional cooperation.“); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (317 ff.); aus kommunaler Sicht kritisch etwa Mäding, Verwaltung im Wettbewerb der Regionen, AfK 31 (1992), S. 205 ff. (als Folge des „Wettbewerbs der Regionen“ von einer Transformation des kommunalen Steuerungssystems ausgehend). 314 s. zum Verhältnis von „Region“ und „kommunaler Kooperation“ schon oben 2. Teil B. I. 2. 315 Vgl. nur Deutscher Städtetag (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 („Die in vielfältiger Hinsicht aufeinander angewiesenen Städte und Gemeinden in den deutschen Stadtregionen werden ihre Wettbewerbsfähigkeit in Europa und im weltweiten Prozess der Globalisierung nur durch eine effektive interkommunale Zusammenarbeit erhalten können.“); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-MainRegion, AfK 36 (1997), S. 73 f.; Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (660 f.); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 30; Seggermann, Die Region, 2009, S. 121 ff.; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 f. s. Näheres insbesondere unter 2. Teil C. I., III., IV.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

III. Die sozio-kulturelle Region Im kulturellen Kontext erhält die Region in neuerer Zeit eine besondere Funktion als symbolisches Medium der sozialen Integration.316 In diesem Verständnis von Regionalität spiegelt sich das infolge der anhaltenden Globalisierung der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse allgemein gewachsene Bedürfnis der Menschen nach Rückgewinnung sozialer Identifikation und damit nach überschaubaren lokalen wie regionalen Lebensräumen wieder.317 Die „Region“ wird hier modernes Synonym für Heimat,318 Sprachraum oder Landschaft, indem sie dem Individuum das Gefühl der Zusammengehörigkeit und Zugehörigkeit zu einer bestimmten räumlichen Einheit vermittelt – in Bezug auf gemeinsame ethnische, kulturelle319 oder historische Wurzeln, ein

316 Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46, 49); Spiegel, Heimat, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 467 (468); Radermacher, Potentiale einer nachhaltigen Regionalentwicklung vor dem Hintergrund der Globalisierung, IZR 1999, S. 417 (421); Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93; Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1053); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 135, 136; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (19). s. daneben zur Bedeutung des sozio-kulturellen Unternehmensumfeldes im Rahmen der „ökonomischen Region“ schon oben 2. Teil B. II. 1.; hinsichtlich der „Kulturalisierung der Regionalpolitik“ unten 2. Teil B. VII. 1. 317 Unruh, Region und Regionalismus in Europa, DVP 1991, S. 131 (132 („Es handelt sich letztlich um ,the question of identity‘; als Reaktion auf den Trend zu immer größeren Einheiten, der sich ökonomisch und politisch entfaltet.“)); Spiegel, Heimat, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 467 (468); Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46, 49). s. Näheres etwa bei Lindner (Hrsg.), Die Wiederkehr des Regionalen, 1994; Pieper, Region und Regionalismus, GR 39 (1987), S. 534 ff. (537 f.); bezüglich eines aufgrund des traditionell stark ausgeprägten lokalistischen Denkens sich erst langsam entwickelnden Regionalbewusstseins in den USA Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 18 („[F]ew of us have ever behaved like regional citizens, or felt like members of a regional community [. . .]. Thoughts of our citizenship in the regional community are bound to increase, however, as regional challenges invade our consciousness, more often and more personally.“). 318 Auch wenn Heimat in diesem Sinne nicht mehr als Ausdruck lokaler Selbstbeschränktheit oder nationalistischer Perversion zu verstehen ist (vgl. Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 313), so wird dennoch vor einem regionalkulturellen Fundamentalismus gewarnt, „dessen leere Regions- und Heimatrhetorik letztlich in ,Ausländer raus‘-Parolen mündet“. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (48). s. auch Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (107). 319 Ein besonderes Beispiel regionaler Kulturförderpolitik sind die Kulturräume in Sachsen, die am 1.8.1994 durch das zeitlich befristete „Gesetz über die Kulturräume in Sachsen“ (Sächsisches Kulturraumgesetz – SnKRG) v. 20.1.1994 (SnGVBl. S. 175)

B. Region und Verdichtungsraum

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einheitlich erlebtes Landschaftsbild, die sprachliche Verbundenheit oder bestimmte als bedrohlich empfundene äußere Einflüsse.320 Andererseits bleibt die derart beschriebene emotionale Regionsbezogenheit trotz einer inzwischen weitgehenden Überörtlichkeit auch des sozialen Lebensbereiches der Bürger noch immer weitgehend hinter der individuellen örtlichen Verbundenheit, dem so genannten Genius Loci,321 zurück, was die Gewährleistung der politischen Integrationsfunktion durch die eigentlich dazu bestimmte kommunale Ebene letztlich sogar erschweren dürfte.322 Das nicht selten auftretende Phänomen eines übersteigerten Lokalpatriotismus, das vor dem Hintergrund der längst etablierten Funktionsgesellschaft wenigstens in Verdichtungsräumen schon unter sozial-integrativen Gesichtspunkten widersprüchlich anmutet, findet seinen Ausdruck und mehr noch seine Erklärung in den vielfältig wahrnehmbaren kommunalpolitischen Äußerungen oder Verhaltensweisen von Trägern örtlicher Willensbildung, die Heimat und Identität schwerpunktmäßig

gebildet wurden. s. Näheres dazu bei Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 255 f. 320 s. Spiegel, Heimat, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 467 (468 ff.); dies., Region und Regionalbewußtsein, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 18 f.; Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 313 f.; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (20); Poeschel, Zum verfassungspolitischen Problem der Region, DÖV 2004, S. 421 (422); auch schon Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 62 f.; zum Begriff der „popular region“ Zelinsky, North America’s Vernacular Regions, 70 Annals of the Ass. of Amer. Geogr. (1980), S. 1 („They exist as part of popular or folk culture. Rather than being the intellectual creation of the professional geographer, it is the product of spatial perception of average people.“). 321 Der Begriff „genius loci“ bezeichnete ursprünglich in der römischen Mythologie den Schutzgeist oder die Schutzgottheit eines Tempels bzw. eines heiligen Ortes. Im übertragenen Sinne versteht man hierunter heute die besondere, vorherrschende Atmosphäre, den einzigartigen, innewohnenden Charakter eines Ortes. s. Bischof, „Genius und Daimon“, Hagia Chora Nr. 6/2000, in: http://www.geocities.com/sallustiusde/Ge nius.htm. 322 Vgl. allgemein zu den Gefahren für die soziale und politische Integrationsfunktion kommunaler Selbstverwaltung Schmidt-Jortzig, Verfassungsmäßige und soziologische Legitimation gemeindlicher Selbstverwaltung im modernen Industriestaat, DVBl. 1980, S. 1 (6 ff.); konkret mit Blick auf die Verdichtungsregionen Milwaukee bzw. Frankfurt Rhein-Main Olson, City Expansion and Suburban Spread: Settlements and Governments in Milwaukee County, in: Aderman (Hrsg.), Trading Post to Metropolis, 1987, S. 1 (68 ff.); Rautenstrauch, Frankfurt und sein Umland, in: Streit/Haasis (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 233 (261 ff.). Dagegen behaupten Stern/Püttner, Grundfragen der Verwaltungsreform im Stadtumland, 2. Aufl. 1969, S. 49, dass in Deutschland schon Ende der 1960er Jahre der Regionalpatriotismus den Lokalpatriotismus überwiege. s. zur politischen Integrationsfunktion der kommunalen Ebene schon unter 2. Teil A. V. 4.; Näheres zu dieser Problematik im Rahmen der Erörterung der tatsächlichen Gewährleistung der einzelnen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung in amerikanischen Verdichtungsräumen unter 3. Teil B. II. 1. c).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

nach örtlichen Merkmalen definieren und einer kommunalen Kooperation in der Region grundsätzlich eher skeptisch gegenüberstehen.323 Die „Region“ wird in solchen Fällen einseitiger lokaler Orientierung regelmäßig Gefahr laufen, in ihrer eigenen sozialen Integrationsfunktion sozusagen „von unten“ beschnitten zu werden. Inwieweit die kommunale Ebene neben den politisch-integrativen auch den in sozio-kultureller Hinsicht immer wichtiger werdenden identifikatorischen Ansprüchen ihrer inzwischen mehrheitlich zu Regionsbürgern aufgestiegenen Einwohner unter diesen Voraussetzungen dauerhaft gerecht zu werden vermag, erscheint zunehmend zweifelhaft.

IV. Die ökologische Region Unter ökologischen Aspekten hat die Region – in Deutschland schon früher als in den Vereinigten Staaten von Amerika – einen Bedeutungszuwachs insbesondere dadurch erfahren, dass Naturschutz und Landschaftsplanung in intensiv genutzten Landschaften die Beschränkung auf den Schutz kleiner, mehr oder weniger stark isolierter Biotope zugunsten der Schaffung „regionaler“ Biotopverbundsysteme aufgegeben haben.324 Auf europäischer Ebene wird seit dem Inkrafttreten der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie im Jahr 1992 das Ziel einer europaweiten Entwicklung eines großräumigen Netzes von (regionalen) Schutzgebieten naturnaher und natürlicher Biotope und Ökosysteme verfolgt.325 Des Weiteren hat die bereits in den 1980er Jahren international verstärkt aufkommende Diskussion um das Erreichen oder Fördern eines global nachhaltigen Wirtschaftens326 in der ökologischen Planung und Politik zu der zentralen For323 Vgl. etwa Fürst, Region in der Regionalpolitik – eine wirtschaftspolitische Sicht, in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 69 (80); Spiegel, Region und Regionalbewußtsein, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 17. s. auch unter 2. Teil A. VI. 3. 324 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46); Sukopp, Biotop, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 110 (113); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 135; Näheres etwa bei Jedicke, Biotopverbund, 1990. In den USA haben flächendeckende Biotopverbundsysteme erst in den 1990er Jahren eine größere Bedeutung erfahren. s. Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 25. 325 s. Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen; auch die Regelungen zur Verwirklichung des europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“ in §§ 19a ff. BNatschG. 326 Das Konzept der „Nachhaltigkeit“ stammt ursprünglich aus der Land- und Forstwirtschaft und basiert auf der konkreten Vorstellung, dass in einem Wald nicht mehr Holz geschlagen werden soll, als im gleichen Zeitraum nachwachsen kann. s. Eppinger, Zur Einführung des Prinzips der Nachhaltigen Entwicklung in die Stadt- und Regionalplanung, in: DASL (Hrsg.), Die Rolle der europäischen Stadt im 21. Jahrhun-

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derung nach Schaffung „regionaler“ Stoffkreisläufe und in der weiteren Folge gerade hier zu einer allgemeinen Stärkung der regionalen Handlungsebene im Spannungsfeld kommunaler und (supra)nationaler Maßstäblichkeit geführt.327 Die in § 1 Abs. 2 S. 1 ROG normierte Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung setzt, wie bereits unter Berücksichtigung der Verdichtungsraum-Problematik angedeutet,328 einen Regionsbegriff voraus, der die überörtliche Ausweitung der Probleme, aber auch der Potenziale einer nachhaltigen Entwicklung berücksichtigt und die „Region“ im Sinne eines ganzheitlichen, das heißt gleichrangig ökologisch, ökonomisch und sozial ausgerichteten sowie jeweils alle relevanten Akteure miteinbeziehenden Gestaltungs- und damit zugleich verwaltungsorganisatorischen Kooperationsraumes versteht.329 dert, 1997, S. 173 f. („von den Zinsen und nicht vom Kapital leben und wirtschaften“); Haber, Nachhaltige Nutzung: Mehr als ein neues Schlagwort?, RuR 1994, S. 169. 327 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46); Haber, Nachhaltige Nutzung: Mehr als ein neues Schlagwort?, RuR 1994, S. 169 (173 (eine bewusste „Naturhaushaltswirtschaft“ auf regionaler Ebene fordernd)); Adam/Blach, Strategieempfehlungen für ein raumordnerisches Modellvorhaben „Regionen der Zukunft“, IZR 1997, S. 201 (202 ff.); Adam, Wege zu einer nachhaltigen Regionalentwicklung, RuR 1997, S. 137 f.; Radermacher, Potentiale einer nachhaltigen Regionalentwicklung vor dem Hintergrund der Globalisierung, IZR 1999, S. 417 (418 ff.); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (208 ff.); NARC, State of the Regions, 1999, S. 38; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 22 ff.; Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (330 ff.). 328 s. 2. Teil A. IV. 329 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (46); Adam, Regionale Nachhaltigkeit durch interkommunale Kooperationen?, RuR 1998, S. 443; Hilligardt, Planungsprinzipien für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung in Verdichtungsräumen, RuR 1998, S. 9 (17); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (579); Runkel, Zur Zukunftstauglichkeit des planungsrechtlichen Instrumentariums für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, RuR 1999, S. 255 (256); Council of Europe, Major Cities and their peripheries, 1993, S. 5 („The current emphasis on promoting sustainable development calls for a significant degree of co-operation and co-ordination between all the relevant actors, public and private, within an urban area.“); ähnlich hinsichtlich der Bedeutung der Sustainable Region etwa Johnson, Land Use, Transportation, and the Sustainable Region, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 31 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 26. Um die Bedeutung der regionalen Handlungsebene für eine nachhaltige Entwicklung zu unterstreichen, haben das Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) und das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) noch Ende der 1990er Jahre verschiedene Projekte in Gang gesetzt, die eine nachhaltige Regionalentwicklung in Deutschland fördern sollen. Gesteigerte Aufmerksamkeit auch im Rahmen der „Weltkonferenz zur Zukunft der Städte – Urban 21“ im Jahr 2000 in Berlin hat dabei der Wettbewerb „Regionen der Zukunft – regionale Agenden für eine nachhaltige Raumund Siedlungsentwicklung“ gefunden. An diesem Wettbewerb beteiligten sich 26 deut-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

V. Die funktionalisierte Region Die bis hierhin überblickmäßig skizzierten aktuellen relevanten Inhalte und charakteristischen Verwendungszusammenhänge der „Region“ haben sich, ohne auf einzelne „regionale“ Themenbereiche oder Herausforderungen, wie sie vor allem auch für die spezielle Verdichtungsraum-Problematik von Bedeutung sind, ausführlicher eingegangen zu sein, als in der Tat recht vielschichtig und komplex erwiesen.330 Der mehrdimensionale Bedeutungsgehalt des allgemeinen Regionsbegriffs erscheint zwar in Verbindung mit den genannten inhaltlichen und fachlichen Kontexten nicht mehr so diffus und unspezifisch, wie noch außerhalb dieser funktionalen Zusammenhänge,331 indes lässt er weder einen einheitlichen noch einen eindeutig abgrenzbaren Funktions- und Raumbezug erkennen.332 sche „Regionen“, die während der dreijährigen Laufzeit nachahmenswerte innovative Projekte einer nachhaltigen Raum- und Siedlungsentwicklung realisiert und in langfristige Konzepte eingebunden haben, wobei der Ausgestaltung regionaler Kooperationsund Dialogprozesse eine besondere Bedeutung beigemessen wurde. s. Näheres dazu bei BBR (Hrsg.), Regionen der Zukunft, Werkstatt: Praxis Nr. 7/1998; Adam/Wiechmann (Hrsg.), Neue Formen regionaler Kooperation für eine nachhaltige Entwicklung, IÖR Texte Nr. 121/1999; insbesondere zur Rolle der Regionalplanung in den „Regionen der Zukunft“ Wiechmann, Die Rolle der Regionalplanung in regionalen AgendaProzessen, in: Adam/ders. (Hrsg.), Neue Formen regionaler Kooperation für eine nachhaltige Entwicklung, IÖR Texte Nr.121/1999, S. 31 (36 ff.). 330 Vgl. in diesem Sinne auch Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (52, 59); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129, 136. 331 So die grundsätzliche Kritik beispielsweise von Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 57, 69 ff. (hinsichtlich der Begriffe „regional“ und „Regionalisierung“); Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (297); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326); Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (25); Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929. 332 s. nur hinsichtlich des zuletzt aufgeführten ökologischen Regionsbegriffs, der zwar eindeutige Bezüge zum politisch-administrativen Regionskontext aufweist, ohne jedoch mit einem oder gar allen dieser schon an sich unterschiedlichen Regionsbegriffe als Gestaltungsraum zwangsläufig identisch zu sein; in vergleichbarer Weise divergiert der europäische Regionenbegriff – insbesondere, wenn sich die Bundesländer als solche verstehen – mit dem ökonomischen und dieser wiederum mit dem soziokulturellen, wobei auch hier jeweils gewisse funktionale und/oder räumliche Wechselwirkungen bzw. Überlappungen zwischen den einzelnen regionalen Verwendungszusammenhängen feststellbar sind. Ähnlich, was den mehrdimensionalen Bedeutungsgehalt der Region angeht, Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 54 ff., 59 (im Zusammenhang mit dem planungsrechtlichen Regionsbegriff sogar von der Notwendigkeit einer „Flurbereinigung bei Planungsräumen“ sprechend); Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388); Krätke, Stadt, Raum, Ökonomie, 1995, S. 9 f.; Hill, Regionale Marketingkonzepte, Der Bayerische Bürgermeister 1994, S. 110; Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (410); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543 („Begriff und Funktion der ,Region‘ sind unscharf.“).

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Angesichts der Variationsbreite und Offenheit der verschiedenen regionalen Bezugseinheiten kann es „die“ Region als zu entdeckende oder vermeintlich schon entdeckte, einzig wahre und objektive Gliederungseinheit des Raumes, in der sich womöglich alle Probleme wie von selbst lösen, nicht geben.333 Ein solches Wunschdenken nährte allerdings in der Vergangenheit die Illusion, dass es eine wahre Region gebe, die mit wissenschaftlichen Methoden objektiv abgrenzbar sei. Vielfach ist das Schlagwort der „Region“ denn auch zum Inbegriff für jene gesuchte optimale Raumeinteilung geworden.334 Noch heute zeigt sich ein Verständnis von der „wahren“ oder „Universal“-Region, wenn diese als „Akteur“ 335 bzw. als „Individuum“, in welchem „ihr Totalcharakter zum Ausdruck kommt“,336 bezeichnet wird oder wenn die Region gleichsam zu einem „Hoffnungsraum für eine Reihe politischer Probleme und für zahlreiche politische und gesellschaftliche Akteure“ gemacht wird.337 Für Benz u. a. stellt die Region denn auch beinahe folgerichtig „einen Raum dar, der im Sinne eines sozialen Kontextes zu verstehen ist und dessen Ausdehnung nur mit Bezug auf seine Funktionen und deshalb immer wieder neu zu bestimmen ist“.338 Mit Ausnahme der förmlichen Regionalplanung scheint dabei eine klare Zuordnung zu vorhandenen politischen und administrativen Organisationseinheiten oder sonstigen, womöglich gebietskörperschaftlich verfassten 333 s. Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 65 („Die ,Wahre Region‘ als ontologisch determinierte Einheit ist eine Fiktion, für die Praxis belanglos, als wissenschaftliche Fragestellung (zumindest in empirischen Kontexten) untauglich, und damit auch als Begriff der Objektsprache überflüssig. [. . . ] Sie entspricht mit ihren diffusen Ganzheitsvorstellungen, der mangels Selektion ungenügenden Aussagekraft sowie der fehlenden Ziel- und Problemorientierung einer vorwissenschaftlichen Perspektive, welche einem präzisierenden bzw. generalisierenden Zugriff nicht standhält.“); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 55; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 139; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (54, 59); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 50; so schon Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798); Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 ff., 2715 f. (mit Hinweis auf entsprechend frühe Versuche der Abgrenzung „wahrer“ Regionen – sog. Total Regions – auch in den USA hinsichtlich der dortigen „state economic areas“); ebenfalls Whittlesey, The Regional Concept and the Regional Method, in: James/Jones (Hrsg.), American Geography, 1954, S. 19 (30 („A region is not an object, [. . .] it is an intellectual concept, an entity [. . .] created by the selection of certain features [. . .] and by the disregard of certain others.“)). 334 Muralt, Region, 1983, S. 13. 335 Krätke, Stadt, Raum, Ökonomie, 1995, S. 80. 336 Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 64. 337 Meise, Strategien der Region, 1998, S. 49 f. s. auch die weiteren Einschätzungen zur „Region“ unter 2. Teil B. vor I. 338 Benz u. a., Regionalisierung, 1999, S. 11; für die Region als „Funktionsbegriff“ dementsprechend auch Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 55 f.; Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (25); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Institutionen nicht oder nur ausnahmsweise möglich.339 Da sich der Terminus „Region“ zudem juristisch – dies gilt sowohl für die deutsche340 und europäische341 als auch für die amerikanische342 Rechtsordnung – einer konkreten bzw. einheitlichen Bestimmung entzieht, kann es vor dem Hintergrund der „zahllose[n] Herausforderungen unserer Zeit“ 343 kaum mehr verwundern, dass die „Region“ einerseits ihrer wissenschaftlich-theoretischen Funktion einer möglichst effektiven räumlichen Komplexitätsreduktion344 unterschiedlich(st)er öko339 Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122; Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468); ähnlich für die USA auch Savitch/ Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (3); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 15 (22). 340 Vgl. Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 62 („Auffindbar ist nur ein Über- und Durcheinander von rechtlich bestimmten räumlichen Einheiten mit planerischen oder administrativen Funktionen.“); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129; Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (177 (darauf verweisend, dass nur das Land Rheinland-Pfalz in seinem Landesplanungsgesetz einen brauchbaren – nämlich näher bestimmten – Regionalbegriff eingeführt habe [s. § 14 Abs. 1 RPLplG (i. d. F. v. 14.6.1966 (RPGVBl. S. 177 ff.)) – kritisch dazu schon Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 11], dieser aber bei der ersten Novellierung wieder herausgenommen wurde)). Das HessLPG beispielsweise führt in seinen §§ 2 Abs. 2 S. 2, 7 Abs. 1 S. 1, 9 Abs. 4 den Begriff der „Region“ auf, ohne eine nähere Begriffsbestimmung zu leisten. 341 s. hinsichtlich der wenig präzisen und bis auf die Festlegung der einzelnen strukturpolitischen NUTS-Ebenen unverbindlichen regionalen Begriffsbestimmungen auf europäischer Ebene Meise, Strategien der Region, 1998, S. 52 f. (besonders mit Hinweis auf die der NUTS-Ebenen-Einteilung widersprechenden Definition der „Gemeinschaftscharta der Regionalisierung“; Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (25 f.); Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388 ff.). Der Begriff der „Region“ ist auch in Art. 158 (exArtikel 130 a) ff. EGV enthalten, allerdings dort nicht näher definiert. 342 s. hinsichtlich der schwachen und wenig formalisierten Stellung der „Region“ im amerikanischen Rechtskreis etwa John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (208 („There is no constitutional basis for regional governance at the federal level, and state constitutions rarely make any significant allowance for regions.“)); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (4 („Metropolitan regions usually lack formal legal or political existence.“)); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (17); Savitch/Vogel, Perspectives for the Present and Lessons for the Future, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 275 (296). 343 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 13. 344 s. zu dieser allgemeinen Regionsfunktion etwa Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806 (darauf hinweisend, dass die Bildung einer Region bzw. „Regionalisierung“ durch räumliche Abstraktion bzw. Reduktion und Generalisierung im Allgemeinen zur Vereinfachung und besseren Verständlichkeit komplexer ökologischer, wirtschaftlicher oder sozialer Problemsachverhalte beitrage und damit „ein sehr effektives Mittel zur praktischen Lösung von

B. Region und Verdichtungsraum

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logischer, wirtschaftlicher oder sozialer System- bzw. Problemzusammenhänge immer weniger gerecht zu werden vermag,345 andererseits im öffentlichen Sprachgebrauch immer mehr zu einem universellen „Zauberwort“ 346 mit wenig präziser, vielfach plakativer und bisweilen völlig überhöhter Bedeutung instrumentalisiert wird.347 Die Region verspricht, so Wiechmann, nicht nur Schutz gegenüber nationalistischen oder totalitären Ansprüchen, sie gibt auch Antwort auf die Gefahren des Globalismus, überwindet das provinzielle Kirchtumsdenken und wird zur pauschalen Antithese für Bürokratie und Zentralismus.348 Über den freilich besonders einschlägigen Politikbereich hinaus besteht inzwischen selbst in den Wissenschaften die Gefahr, sich die suggestive Wirkung des unbestimmten Regionsbegriffs zu Nutzen zu machen,349 vermeintliche Synonyme zu vermischen und scheinbar logische Ableitungen durch den Wechsel der Begriffsinhalte herbeizuführen.350 Alltagsproblemen auch im Kontext von Raumordnung und Landesplanung sein [könne]“)); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 133; Näheres bei Hard, Bewußtseinsräume, Geogr. Zeitschr. 1987, S. 126 ff. 345 s. zur Kritik an der Wirksamkeit räumlicher Abstraktionen bzw. Systematisierungen in modernen, funktional differenzierten Gesellschaften Hard, Bewußtseinsräume, Geogr. Zeitschr. 1987, S. 126 ff. 346 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 136. 347 Kritisch angesichts der scheinbar unendlich vielen Regionalisierungsmöglichkeiten schon Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 65, 70 („der Ausdruck Region [. . .] droht geradezu zur Leerformel zu werden.“); Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 122 f. („unspezifischer Sammelbegriff“); Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/1992, S. 20 (25); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 53 ff.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 139; Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 f.; Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (22 („If the region is so different for different interests, how can collaborative action be developed?“)). 348 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 136. 349 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 136, 137 („Das integrative Element ist die Negation des Etablierten, nicht die Umsetzung neuer Konzepte.“). 350 Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129 (Fn. 181). s. ähnlich deutlich schon Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 56 f.; Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 122 („Quelle zahlreicher Unklarheiten und Mißverständnisse“); Schoch, Regionen Europas und kommunale Selbstverwaltung, NLT 2/ 1992, S. 20 (25 (im Kontext des europäischen Regionenbegriffs ausführend: „Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass ein gewisser Mindest[be]stand [!] an rechtlicher Unklarheit zum Begriff der ,Region‘ politisch durchaus ins Kalkül paßt.“)); allgemein Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 43. Noch krasser formuliert es Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176, zunächst mit Bezug auf den wissenschaftlichen Bereich: „Aber bisweilen schreckt die Wissenschaft auch davor zurück, dieses schillernde Gebilde [Region] zu einer rationalen Kategorie umzuarbeiten, was ja eigentlich in ihrer Funktion liegen müßte. Man hat sich daran gewöhnt, mit der Region einen gefälligen Ausdruck für das Ungefähre, frei Flottierende [!] gefunden zu haben.“ Mit Bezug auf den politischen Bereich führt der Autor aus: „Was aber dann übrigbleibt, sind die zahlreichen politischen Raubzüge in das Gebiet des Regionalen, Zweckentfremdungen, Blendwerk und Täuschungen. Dann reicht die Region von den

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Um diesen Gefahren vor allem auch im Zusammenhang mit der in dieser Arbeit eingehender zu untersuchenden „regionalen“ Verdichtungsraum-Problematik zu begegnen, also um beispielsweise das in Wissenschaft und Politik gleichermaßen populäre Thema vom „Europa der Regionen“ 351 nicht interessengeleitet allzu vorschnell und undifferenziert auf die Diskussionsebene der Verdichtungsregion zu projizieren,352 sollte die Verwendung des Regionsbegriffs hier wie anderswo so früh und so weit wie möglich der konkreten untersuchungsspezifischen Fragestellung inhaltlich wie terminologisch angepasst werden, das heißt gleichsam funktional auf diese beschränkt bleiben.353 Schließlich stellen Regionen, wie eingangs dieses Kapitels schon bemerkt, in erster Linie zweckgebundene Raumabstraktionen dar, deren Funktion und Abgrenzung je nach Standpunkt des Betrachters und je nach Untersuchungs- oder Handlungszweck und dabei unterstelltem realen Sachverhalt unterschiedlich ausfallen muss.354 Bevor biederen deutschen Regionalgemeinschaften bis nach Jugoslawien.“ Becker-Marx, Die Region, RuR 1999, S. 176 (177). 351 In der politischen Diskussion und bei der Lektüre so manch hochglanzpolierter Farbbroschüren zur administrativen Neuorganisation von Ballungsregionen kann man sich bisweilen des Eindrucks nicht erwehren, dass besonders im Hinblick auf das Thema „Europa der Regionen“ eine gewisse, zum Teil kompensatorische und vom Selbstbehauptungswillen einzelner Institutionen getragene, jedenfalls nicht immer ganz schlüssige Regions-Rhetorik betrieben wird. Dass eine solche „Politik“ zwar öffentlichkeitswirksam, aber auch angreifbar und damit letztlich kontraproduktiv für die dahinterstehenden Interessen und Konzeptionen zur „Region“ ist, scheint allzu leicht übersehen zu werden. 352 s. etwa Danielzyk, Regionalisierung der Ökonomie – Regionalisierung der Politik in Niedersachsen, Ber. dt. Landeskunde 1994, S. 85 (90 (auf die aus Sicht der Bundesländer nicht unbeabsichtigte argumentative Vermischung der unterschiedlichen regionalen Themenbereiche des „Europa der Regionen“, des „Wettbewerbs der Regionen“ und der „Regionalisierung der Regionalpolitik“ hinweisend)); Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 57; zu den unterschiedlichen funktionellen und statisch-institutionellen Regionsbegriffen im europäischen Zusammenhang etwa Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 122 f. 353 s. in diesem Sinne auch Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129, 133; Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78; wohl auch Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8; ders., Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806); Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96; allgemein Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 43 („Vielmehr kann es nur darum gehen, ,zweckmässige‘ von ,unzweckmässigen‘ Bedeutungsinhalten in bezug auf Fragestellungen zu scheiden, etwa im Sinne einer durchgehenden, klaren, rationalen Terminologie. Termini müssen als brauchbare Instrumente wissenschaftlichen Arbeitens [. . .] verstanden werden.“). 354 s. außerdem Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129, 133, 139; Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 f.; Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388); Isard, Regional Science, the Concept of Region and Regional Structure, 2 Pa-

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aber in diesem Sinne und damit unter Zugrundelegung eines eher kontextbezogenen und dennoch im Grundsatz offenen, funktionalisierten Verständnisses der „(Verdichtungs-)Region“ bzw. ihrer jeweiligen Begriffsverwendung auf die heutige spezielle (interne) Verdichtungsraum-Problematik und die für sie spezifisch relevanten Inhalte und besonderen Herausforderungen thematisch näher zu sprechen zu kommen ist, drängt sich die Frage auf, was die wesentlichen gemeinsamen Merkmale aller, gerade auch der bis hierhin schon dargestellten, auffällig heterogenen Regionskonnotationen sind (2. Teil B. VI.). Darüber hinaus ist nach einer für den Einzelfall zweckmäßigen – unter Umständen sogar praktisch notwendigen – semantischen Differenzierung der „Region“ zu suchen (2. Teil B. VII.). Eine Antwort hierauf dürfte das grundlegende Verständnis und den weiteren Umgang mit dem Regionsbegriff speziell auch im verdichtungsraumbezogenen Untersuchungszusammenhang nicht unwesentlich erleichtern.

VI. Die offene Region Da der Terminus „Region“ im wissenschaftlichen Sprachgebrauch ebenso wie im öffentlichen oder politischen Diskurs als ein ausgesprochen variabler, offener Begriff fungiert,355 kann letztlich nur eine weitgefasste, offene Regionsdefinition als eine gemeinsame, die vielen unterschiedlichen regionalen Bedeutungsgehalte merkmalsmäßig zusammenfassende Formel den vielfältigen Verwendungszusammenhängen des Wortes gerecht werden.356 Eine solche bewusst offengehaltene und dabei nicht zuletzt die verschiedenen – selbst aktuellen – Bedeutungsgehalte des (allgemeinen) Regionsbegriffs auf ihre wesentlichen gemeinsamen Merkmale reduzierende Definition der „Region“ ist von Lange357 schon im Jahre 1970 entwickelt worden. Nach der dem

pers and Proceedings of the Regional Science Association (1956), S. 13 (26 (allerdings im Ergebnis dann doch die eine beste, also „wahre“ Region bejahend)); bezüglich der Regionsbildung in der amerikanischen Raumplanung Steiss/Catanese, USA: Raumplanung und Raumordnung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3481 (3482). 355 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (52); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129; Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537; Seggermann, Die Region, 2009, S. 119; auch schon unter 2. Teil B. V. 356 Vgl. Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (gleichzeitig auf die Notwendigkeit einer näheren Beschreibung des so definierten offenen Regionsbegriffs aufmerksam machend). 357 Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 ff.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

traditionellen Verständnis der deutschen Raumwissenschaften358 entsprechenden und noch heute gültigen Begriffsbestimmung359 ist die Region danach „ein geographisch bestimmbarer Raum mittlerer Größenordnung, der als zusammengehörig angesehen wird“.360 Nicht viel anders formuliert es Sinz ein Vierteljahrhundert später, wenn er unter einer Region allgemein „einen durch bestimmte Merkmale gekennzeichneten, zusammenhängenden Teilraum mittlerer Größenordnung in einem Gesamtraum“ versteht.361 Durchaus komplexer, aber dennoch inhaltlich vergleichbar ist die amerikanische Begriffsbestimmung von Markusen, die eine Region definiert als „an historically evolved, contiguous territorial society that possesses a physical environment, a socioeconomic, political, and cultural milieu, and a spatial structure distinct from other regions and from the other major territorial units, city and nation.“ 362 1. Der Raumbezug Das Wort „Region“ stammt etymologisch betrachtet aus dem 15. Jahrhundert und lehnt sich an die lateinische Vokabel „regio“, also Gegend, Bereich oder (räumliches) Gebiet, an.363 Im Deutschen bezieht sich der ursprüngliche, aus 358 Wahl, Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke – zu viele Ebenen?, Der Bürger im Staat 1998, S. 209 (210), weist etwa darauf hin, dass die Region „als Begriff und Sache [. . .] eine der großen ,Erfindungen‘ der Raumordnungswissenschaft und -politik [sei], eine ihrer entscheidenden Innovationen.“ Nach Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805, ist der wissenschaftliche Kontext Domäne des Regionsbegriffs und neben der Geographie, für die die Region ein konstituierendes Element des eigenen Erkenntnisstandes sei, seien vor allem die einzelnen regionalwissenschaftlichen Zweige in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften mit diesem Begriff näher befasst. 359 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (53); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 50; Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 123. 360 Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705. s. auch schon die Begriffsdefinition von Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797, der ganz allgemein unter einer Region „einen Ausschnitt der Erdoberfläche [versteht], der – über rein örtliche Merkmale hinaus – durch die Verbreitung gleichartiger Tatbestände zusammengefasst und gegen Gebiete mit anderen Merkmalseigenschaften abgegrenzt ist“. 361 Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805. s. in diesem Sinne aus neuerer Zeit etwa auch Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 11; Seggermann, Die Region, 2009, S. 112, 125. 362 Markusen, Regions, 1987, S. 16 f. Umfassender und finaler ausgerichtet ist auch die Regionsdefinition der Europäischen Gemeinschaftscharta der Regionalisierung. s. oben 2. Teil B. I. 3. 363 Kluge, Etymologisches Wörterbuch der deutschen Sprache, 24. Aufl. 2002, Eintrag 10.238; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 56; Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77; Seggermann, Die Region, 2009, S. 111 f.

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dem Bereich der älteren Geographie herzuleitende, Begriffsinhalt in Übereinstimmung mit dem anglo-amerikanischen Terminus der „region“ auf die als einheitlich empfundenen Landschaften bzw. auf die kulturell oder demographisch einheitlich geprägten Räume, später unter anderem explizit auf die Verdichtungsräume.364 Die „Region“ besitzt hiernach einen eindeutigen räumlichen Bezug.365 Demgemäß führen auch alle hier genannten Regionsdefinitionen quasi naturgemäß zunächst den Raumbezug auf, für den nach den modernen Erkenntnissen der Kultur-, Wirtschafts- und Sozialgeographie neben dem rein materiellen Substrat der dinglich erfüllten Erdoberfläche ebenfalls nichtmaterielle Aspekte politischer, ökonomischer oder sozio-kultureller Art konstitutiven Charakter haben.366 2. Der mittlere Maßstabsbezug Darüber hinaus ist der für alle regionalen Themen- und Bedeutungsgehalte so signifikante mittlere Maßstabsbezug der Region zu betonen. Dieser erscheint zwar als „Raum mittlerer Größenordnung“ 367 anfänglich recht unbestimmt, auch weil etwa im Gegensatz zu Frankreich der föderative Staatsaufbau der

364 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (53); Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 57 ff., 70 (kritisch hinsichtlich der Übernahme der anglo-amerikanischen Methodologie durch die deutsche Geographie); auch Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 122; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 53, 228; zur traditionellen anglo-amerikanischen Regionsauffassung Whittlesey, The Regional Concept and the Regional Method, in: James/Jones (Hrsg.), American Geography, 1954, S. 19 ff.; Grigg, The Logic of Regional Systems, 55 Annals of the Ass. of Amer. Geogr. (1965), S. 465 ff. 365 s. Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 65 f., 69; Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 53; Poeschel, Zum verfassungspolitischen Problem der Region, DÖV 2004, S. 421 (423). 366 Vgl. insbesondere Markusen, Regions, 1987, S. 16 f.; auch Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 („geographisch bestimmbarer Raum“); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Näheres bei Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (55 f. (m. w. Nachw.)); Brunn, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 9 (13); Benz u. a., Regionalisierung, 1999, S. 11 („Raum [. . .] im Sinne eines sozialen Kontextes“). 367 Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705. s. entsprechend Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 („Teilraum mittlerer Größenordnung in einem Gesamtraum“); Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409; Markusen, Regions, 1987, S. 16 f. („distinct from [. . .] the other major territorial units, city and nation“).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Bundesrepublik – genauso wie der der USA – keine institutionelle bzw. politisch-administrative „Region“ als mittlere Hierarchieebene kennt.368 In den raumbezogenen Wissenschaften besteht indes seit langem weitgehende Einigkeit über die maßgeblichen Proportionen dieser Raumdimensionierung. Dem gewöhnlichen Sprachgebrauch folgend werden Vorgänge und Gegebenheiten unter den mittleren Maßstabsbezug subsumiert, die mehr als nur den örtlichen Bereich betreffen, die aber dennoch unterhalb der staatlichen, in der Regel subnationalen (Landes-)Ebene angesiedelt sind.369 Innerhalb dieses verhältnismäßig weitgefassten Bezugsraumes existieren, was schon die verschiedenen, zuvor umschriebenen Regionskonnotationen offenbart haben, ganz uneinheitliche und sich nicht selten sogar überlappende Regionskonstrukte.370 Nur in wenigen Verwendungszusammenhängen scheint die Region den mittleren Maßstabsbereich im dargelegten, dem jeweils herrschenden nationalen Begriffsverständnis entsprechenden Sinne zu verlassen. Dies gilt einmal partiell für den europäischen Regionsbegriff, etwa im Hinblick auf die größeren Wirtschafts- und Entwicklungsregionen der europäischen Regionalpolitik gemäß ihrer spezifischen, länderbezogenen NUTS-Ebenen-Einteilung371 oder auch mit Blick auf die ebenfalls überwiegend den deutschen Bundesländern zugedachte bzw. ihnen selbst zugeschriebene Rolle in einem zukünftigen politischen „Europa der Regionen“.372 Zum anderen wird im Rahmen des ökonomi368 Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77; schon oben unter 2. Teil B. I. 1. 369 s. Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (56 (wohl die subnationale Landesebene in den Regionsbegriff mit einbeziehend)); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 77; Meise, Strategien der Region, 1998, S. 57; Wahl, Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke – zu viele Ebenen?, Der Bürger im Staat 1998, S. 209 (210); Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 15; Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468); Poeschel, Zum verfassungspolitischen Problem der Region, DÖV 2004, S. 421 (422); auch schon Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 67 (im Zusammenhang mit den Planungsregionen von „überörtliche[n] Bezugsgebiete[n] zwischen Gemeinde und Kanton (bzw. Land)“ ausgehend), 71 (im Zusammenhang mit dem angeblich umgangssprachlichen Regionsbegriff von einem Raum „zwischen der lokalen und der nationalen [!] Ebene“ sprechend); bezüglich der amerikanischen Sichtweise Savitch/Vogel, Perspectives for the Present and Lessons for the Future, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 275 (295 („In between the localities and the states are the regions.“); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 13; Markusen, Regions, 1987, S. 17 („distinct from [. . .] city and nation [!]“). 370 Vgl. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (56 f.). 371 s. unter 2. Teil B. I. 3.; Schink, Die europäische Regionalisierung, DÖV 1992, S. 385 (388 ff. (ebenso hinsichtlich der Regional-Charta des Europäischen Parlamentes von einem Maßstabsbezug der Region „zwischen der mitgliedstaatlichen und der kommunalen Ebene“ ausgehend)).

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schen Regionskontextes die ansonsten übliche mittlere Raumdimensionierung gar von einem supranationalen Regionsverständnis überlagert, wenn die Regionalisierung der Weltwirtschaft in Form einer die Nationalstaaten übergreifenden Formierung kontinentaler Freihandelszonen und Wirtschaftsblöcke angesprochen ist.373 Obwohl die zuletzt angeführten regionalen Begriffsverwendungen in ihren räumlichen Proportionen deutlich von den mittleren Maßstabsbezügen der anderen Regionsbegriffe – nicht zuletzt von denen der „Verdichtungsräume“ – abweichen, lassen sie sich dennoch tatbestandsmäßig unter die vorliegend herangezogenen Regionsdefinitionen subsumieren und mit deren abstrakten räumlichen Maßstabsbestimmungen als im Grundsatz vereinbar erklären. Denn sowohl im beschriebenen europäischen als auch ökonomischen Regionskontext kann die „Region“ als ein deutlich oberhalb der Gemeindeebene angesiedelter (mittlerer) Teilraum eines im Vergleich zum herkömmlichen Maßstabsbereich ebenfalls deutlich größeren, quasi maßstabsverschobenen Gesamtraumes angesehen werden – einerseits bezogen auf die nationale bzw. EU-Ebene, andererseits bezogen auf den globalen Weltmarkt. Erst recht aber können die betreffenden regionalen Bedeutungsgehalte in ihrem jeweiligen Fachkontext der entsprechenden mittleren Maßstabsebene zweifelsfrei zugeordnet werden. 3. Der Zusammengehörigkeitsbezug Hinsichtlich des dritten, an dieser Stelle zu analysierenden, wesentlichen gemeinsamen Regionsmerkmals verweisen die einschlägigen, offenen Definitionen von Lange, Sinz und Markusen schließlich auf einen Raum, „der als zusammengehörig angesehen wird“ 374 bzw. auf einen „durch bestimmte Merkmale gekennzeichneten, zusammenhängenden“ 375 mittleren Raumausschnitt. Die den genannten Definitionen inhaltlich zugrunde liegenden Kriterien oder „Merkmale“, die einen Raum jeweils als zusammengehörig aussehen lassen bzw. diesen in einem ganz bestimmten Sinne als zusammenhängend kennzeichnen, dürften dabei so vielfältig und komplex sein wie die unterschiedlichen regionalen Verwendungs- und Themenbezüge selbst. Sie werden im Einzelfall nicht zuletzt

372 Vgl. Weyl, Geschichte der Regionalplanung, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 413; Wahl, Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke – zu viele Ebenen?, Der Bürger im Staat 1998, S. 209 (210); bezüglich der sich selbst als „Regionen“ im europäischen Sinne verstehenden deutschen Bundesländer schon unter 2. Teil B. I. 3.; für den mittleren subnationalen Maßstabsbezug des europäischen Regionsbegriffs Seele, Der Kreis aus europäischer Sicht, 1991, S. 123. 373 s. Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (57); unter 2. Teil B. II. 1. 374 Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705. 375 Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805. s. entsprechend Markusen, Regions, 1987, S. 16 („contiguous territorial society“).

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von der spezifischen Fragestellung der raumbezogenen Untersuchung und den sie leitenden Erkenntnis- oder Handlungszwecken abhängen.376 Dennoch ist es möglich und sogar zweckmäßig – vor allem im Hinblick auf die schon mehrfach erwähnten Gefahren der bewussten oder unbewussten Begriffsvermischung – in dieser Hinsicht generell zwei große Gruppen von gemeinsamen Regionskriterien zu unterscheiden, die gemeinhin für die Untersuchung eines Raumes von maßgeblicher Bedeutung sind und die diesen im Einzelfall als zusammengehörig und damit jeweils als „Region“ im weiteren, auch hier bislang gebrauchten Sinne kennzeichnen. Bei diesen abstrakt unterscheidbaren, zweckbezogenen Regionskriterien handelt es sich auf der einen Seite um solche deskriptiver Art, also um Merkmale, die den Raum wegen einer bestimmten in ihm bereits bestehenden Situation als zusammengehörig ansehen und ihn deshalb begrifflich als Einheit erfassen.377 Die Region im deskriptiven Sinne besitzt daher nach Lange einen auf die Gegenwart gerichteten, passiv-beschreibenden Charakter.378 Sie fungiert als Beschreibungsobjekt zur Darstellung bestimmter tatsächlicher räumlicher Verhältnisse.379 Deskriptive Regionen lassen sich grundsätzlich entweder nach dem Homogenitätsprinzip (Ähnlichkeitsprinzip) oder nach dem Funktionalprinzip (Verflochtenheitsprinzip) abgrenzen, wobei beide Prinzipien auch kombiniert eingesetzt werden können.380 Während homogene Regionen in Bezug auf ein

376 Vgl. Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78 („Zum anderen ist das angewendete Definitionskriterium einer Region (Merkmal) vom jeweiligen Untersuchungsziel abhängig.“); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129 („[D]ie Identifizierung einer regionalen Ebene hängt in höchstem Maße von der spezifischen Fragestellung einer Untersuchung ab.“); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806); Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797. s. zum Verständnis der Region als einer zweckgebundenen Raumabstraktion schon unter 2. Teil B. V. 377 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 59, 65 f. 72 (zwischen „Arealen“ und „Bereichen“ differenzierend); Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (58 f. (von „Beschreibungs- und Analyseregionen“ bzw. „Realregionen“ sprechend)). 378 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8. 379 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 9; ders., Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706); Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798 (von einer „wissenschaftlichen“ Region sprechend)). 380 s. Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706, 2708 ff.); Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 f.; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (58 f.); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130; Seggermann, Die Region, 2009, S. 115 ff.

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oder mehrere Merkmale ähnlich strukturiert sind,381 weisen funktionale Regionen zwar divergierende Merkmale auf, sind aber durch eine oder mehrere Interaktionsbeziehungen bzw. Funktionsverflechtungen zwischen den einzelnen Regionsteilräumen als zusammengehörig anzusehen und dementsprechend abgegrenzt.382 Im Gegensatz zu den deskriptiven kennzeichnen auf der anderen Seite die normativen (Regions-)Kriterien einen Raum wegen einer bestimmten, in ihm erst zu schaffenden Situation als zusammenhängend und erfassen ihn deshalb begrifflich als Einheit.383 Die Region im normativen Sinne hat somit einen auf die Zukunft gerichteten, aktiv-gestalterischen, fast schon gebietenden Charakter.384 Sie wird als räumliches Lenkungs- bzw. Gestaltungsobjekt, also als Bezugsraum bestimmter allgemeiner wie spezieller (Verwaltungs-)Tätigkeiten angesehen.385 Ihre räumliche Abgrenzung richtet sich nach den jeweiligen Zielvorstellungen der auf sie bezogenen, gestalterischen Tätigkeiten und Ordnungsmaßnahmen.386 Normative Regionen sind regelmäßig das Ergebnis politischer Entscheidungen.387 In diesem Begriffsverständnis spiegelt sich die spe381 Beispiele hierfür sind die naturräumlichen Einheiten, die Landschaften, die Fremdenverkehrsregionen, die Industrieregionen, die ländlichen Räume und im besonderen die „Verdichtungsräume.“ s. Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706, 2708 ff.); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 50. 382 Beispiele hierfür sind die Verkehrsregionen, die Raumordnungsregionen des Bundes, die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche und die verschiedenen Einzugsbzw. Zuständigkeitsbereiche von bestehenden Infrastruktureinrichtungen. Beispiele für den Mischtyp homogener und funktionaler Regionen sind die primär zu statistischen Zwecken gebildeten „Stadtregionen“ bzw. „standard metropolitan (statistical) areas“ und in einem normativen Sinne die meisten Planungs- und Förderregionen. s. Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706, 2710 f.); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (807); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 50 f. 383 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 59, 66 ff., 71; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130; Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (58 f. (von „Tätigkeitsregionen“ bzw. „Aktivitätsregionen“ sprechend)). 384 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8. 385 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 9; ders., Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706); Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798 (von einer „administrativen“ Region sprechend); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 51. 386 Lange, Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2706); Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 67; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130; Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78. 387 Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 67; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130.

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zielle, dem lateinischen Infinitiv „regere“ – wörtlich übersetzt mit „gerade richten, lenken, herrschen“ – entlehnte, politisch-gestalterische Ordnungsfunktion der „regio“ wieder, die der historischen Herkunft nach bereits ein Element stadtrömischer Kommunalverfassung war.388

VII. Die deskriptive und normative Region 1. Die Unterschiedlichkeit der Raumkonzepte Die zuletzt vorgenommene Unterscheidung zwischen deskriptiven und normativen Raummerkmalen erweist sich für den jeweiligen „regionalen“ – speziell auch verdichtungsraumbezogenen – Untersuchungszusammenhang deshalb von grundlegender, sogar praktischer Bedeutung, weil sich fast alle Räume und damit zugleich Arten von Regionen sowohl unter deskriptiven als auch unter normativen Kriterien abbilden lassen.389 So sind beispielsweise im politisch-administrativen Regionskontext der deutschen Raumordnung und Raumplanung die Planungsregionen der Länder, die Planungsräume der MKRO390 oder auch die Gebietseinheiten des Bundesraumordnungsprogramms von 1975 (BROP)391 als Bezugsräume räumlicher Planung bzw. sonstiger raumwirksamer Tätigkeiten, mithin als normative Regionen einzuordnen. Im selben Zusammenhang erfüllen die Raumordnungsregionen des Bundes392 den Zweck der raumordnerischen Berichterstattung und haben damit einen funktional-deskriptiven Charakter.393 388 s. Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129 (darauf hinweisend, dass im Römischen Reich unter Kaiser Augustus die 14 Bezirke der Stadt Rom sowie die 11 Distrikte Italiens als „regiones“ bezeichnet wurden); Meise, Strategien der Region, 1998, S. 50 (damit sowohl die Offenheit des Begriffs als auch eine gewisse, mit diesem verbundene politische und naturräumlich-landsmannschaftliche Ordnungsvorstellung aufzeigend). 389 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 9. Vgl. ders., Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2711 (die Verkehrsregion nicht nur als einen Begriff zur Beschreibung der gegebenen räumlichen Verhältnisse, sondern gleichzeitig als Bezugsraum für die Verkehrsplanung ansehend)); Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 59. 390 Näheres dazu bei Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 58; Haneklaus, Zur Frage der funktionsgerechten Regionalisierung in einer föderal verfaßten Europäischen Union, DVBl. 1991, S. 295 (297). 391 Näheres dazu bei Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 59 f. (feststellend, dass die Geltungsintensität des BROP gegen Null tendiere); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (807). 392 Näheres etwa bei Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (807 f.); BBR (Hrsg.), Laufende Raumbeobachtung – Raumabgrenzungen, in: http://www.bbr.bund.de/nn_103086/DE/Raumbeobachtung/Werkzeuge/ Raumabgrenzungen/Raumordnungsregionen/raumordnungsregionen.html. 393 Schon insofern kann der Feststellung Langes gefolgt werden, dass die administrative Verwendung des Regionsbegriffs durchaus auch in einem deskriptiven Sinne möglich sei und der administrative Regionsbegriff somit nicht, wie auch heute noch

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In ähnlicher Weise dienen die im ökonomischen Kontext zu verortenden regionalen Produktionscluster, Innovationsregionen und allen voran die Regionen des allgemeinen Standortwettbewerbs einerseits der Beschreibung bestimmter wirtschaftsräumlicher Verhältnisse und Vorgänge, andererseits der künftigen Gestaltung aufgrund von in diesen Räumen regelmäßig bestehenden kommunalen Kooperationsverbünden. Zu berücksichtigen ist in allen diesen Fällen die neben der beschreibenden oder gestaltenden Hauptfunktion unterschiedliche räumliche Abgrenzung der deskriptiven und der normativen Region.394 Nur ausnahmsweise werden die beiden Regionsgrundtypen räumlich identisch sein, ohne dass deren Grenzen dabei qua definitione den allgemeinen mittleren Maßstabsbereich überschreiten würden. Der frühe Hinweis von Boustedt, wonach in der Praxis die Unterscheidung zwischen deskriptiven bzw. wissenschaftlichen und normativen bzw. administrativen Regionen nicht mehr so deutlich ausfalle, da sich die wissenschaftliche Region vor allem aus Gründen der leichteren Datenbeschaffung ohnehin so weit wie möglich an bestehende Verwaltungsgrenzen anlehnen müsse und auch die administrative Region die geographischen oder wirtschaftlichen Gegebenheiten des Raumes nicht unnötig zu übersehen brauche,395 verkennt oder verwässert das grundsätzliche „aliud“, das zwischen deskriptiver und normativer Region besteht. Zweifelsohne können im Einzelfall beide Regionstypen von ihrer jeweiligen optimalen Abgrenzung abweichen und sich damit im Endeffekt räumlich sehr nahe kommen. So weist schon Lange unabhängig von dem möglichen Kompromisscharakter einer jeden Region auf eine solche Möglichkeit hin.396 Außerdem wird in vielen Fällen die deskriptive Region zumindest als Kernraum der normativen Region fungieren. Nichtsdestoweniger dürften die von Boustedt gemachten „praktischen“ Hinweise zu einer weitgehenden (räumlichen) Kongruenz der beiden unterschiedlichen Raumeinheiten nicht einmal Regelcharakter besitzen. Dementsprechend betont wiederum Lange in Ansehung der (Funktional-)Region frühzeitig, „daß eine Region, in der die Verflechtungen einer Neuordnung unterzogen worden sind, etwas anderes ist als eine Region, die nach den ungeordnet gewachsenen Verflechtungen bemessen ist“.397

vielfach behauptet (vgl. etwa Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (807); Richter, Regionalisierung und interkommunale Zusammenarbeit, 1997, S. 78; auch schon Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798)), mit dem normativen übereinstimme. s. ders., Die Organisation der Region, 1968, S. 9. 394 s. auch schon 2. Teil B. V. 395 Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (798). 396 s. Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 11. 397 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 11. s. in diesem Sinne auch Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 67 f.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130 f.

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Gerade dieser Gesichtspunkt scheint hingegen in der heutigen Regionsdiskussion mit dem in Wissenschaft und Praxis immer häufigeren Gebrauch des Begriffs vielfach nur ungenügend Beachtung zu finden oder aber nicht hinreichend deutlich genug dargelegt zu werden.398 Werden etwa unter dem Stichwort der „Kulturalisierung der Regionalpolitik“ 399 immer öfter Regionen im Sinne eines nach außen gerichteten Regionalmarketings und eines nach innen gerichteten Identitätsmanagements konstruiert und wird dabei Regionalbewusstsein mit dem für eine erfolgreiche Regionskampagne anscheinend notwendigen Anspruch zu vermitteln versucht, dass das jeweilige Vorstellungs- mit dem tatsächlichen Erscheinungsbild der Region weitgehend übereinstimmt,400 so dürfte ein in diesem Rahmen oftmals allzu deutliches Auseinanderfallen von räumlichem Beschreibungs- und Gestaltungsobjekt der „Region“ unter dem Eindruck einer aufgesetzt wirkenden Identitäts- und Imagerhetorik – vergleichbar auf der anderen Seite einer allzu lokalistisch orientierten „Regions“perspektive – mehr schaden als helfen. Eine geradezu beispielhafte Vermischung unterschiedlicher Regionskonzepte und Begriffsinhalte erfolgt schließlich dort, wo aus dem postulierten Bedeutungszuwachs einer dem Untersuchungszweck nach deskriptiven Wirtschaftsregion ohne weiteres auf den Bedeutungszuwachs einer normativen Planungsregion geschlossen wird.401 2. Das Beispiel des Raumordnungspolitischen Handlungsrahmens Von besonderem Interesse für die in dieser Arbeit zu untersuchende spezielle Verdichtungsraum-Problematik ist daher die auf den ersten Blick nicht eindeutige Unterscheidung von deskriptiven und normativen Raummerkmalen bei der Verwendung des Regionsbegriffs im bereits oben erwähnten, von der MKRO402 398 Lange kritisiert diesen Umstand allerdings schon zu damaliger Zeit. s. ders., Die Organisation der Region, 1968, S. 11, 16. 399 s. dazu etwa Häußermann/Siebel, Die Kulturalisierung der Regionalpolitik, GR 45 (1993), S. 218 ff. 400 s. zu dieser Form der Regionsbildung Blotevogel, Auf dem Wege zu einer ,Theorie der Regionalität‘; in: Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, 1996, S. 44 (63 f.); Spiegel, Region und Regionalbewußtsein, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 17 ff.; Hill, Regionale Marketingkonzepte, Der Bayerische Bürgermeister 1994, S. 110 (111); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (106 f.); Sinz, Region, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 805 (806); auch schon Martens, Grundsätze und Voraussetzungen einer regionalen Regionalpolitik, IZR 1980, S. 263 ff.; die Entwicklung eines „shared sense of regional identity“ zur Bewältigung des globalen wirtschaftlichen Wettbewerbsdrucks einfordernd etwa Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (17 f.). 401 Vgl. Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 130 (Fn. 182). 402 s. BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 1, 3; unter 2. Teil B. I. 1.

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im Jahr 1995 beschlossenen Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen. Dort wird neben dem ländlichen Raum ausdrücklich auch der Verdichtungsraum als regionale Umsetzungsebene raumordnerischer Aktivitäten benannt. Gleichwohl ist zu beachten, dass mit dem auf Isbary403 bzw. Boustedt/Müller/Schwarz404 zurückgehenden Agglomerationstypenkonzept der „Verdichtungsräume“ 405 – ähnlich wie bei dem in Anlehnung an das U.S.-amerikanische Vorbild der „standard metropolitan areas“ 406 von Boustedt407 schon in den 1950er Jahren entwickelten „Stadtregionen“-Modell408 – primär die Bildung von deskriptiven 403 Isbary, Raumordnung und territoriale Verwaltungsgliederung, in: Niedersächsisches Ministerium des Innern (Hrsg.), Raumordnung und kommunale Selbstverwaltung, 1962, S. 59 ff., hat die Begriffe „Verdichtung“ und „Verdichtungsraum“ in Anlehnung an den Bereich der Physik im Jahr 1962 als Erster an Stelle der Bezeichnungen „Ballung“ bzw. „Agglomerationsraum“ gebraucht. Vgl. Müller, Verdichtungsraum, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3536 (3537). 404 Im Jahr 1964 legten Boustedt, Müller und Schwarz dem damals für die Raumordnung zuständigen Bundesminister für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung ein umfangreiches Gutachten vor, das sich mit der Abgrenzung von Verdichtungsräumen sowie der Erarbeitung eines Kriteriensystems zur Messung bestehender Verdichtungsschäden auseinandersetzte. Das Gutachten, das den Verdichtungsgrad anhand des kombinierten Indikators Einwohner-/Arbeitsplatzdichte bestimmte und zur Erfassung der Verdichtungsdynamik auf die Bevölkerungsentwicklung abstellte, war Grundlage sowohl des Raumordnungsberichts der Bundesregierung 1966 als auch der späteren Abgrenzung von 24 Verdichtungsräumen für das Bundesgebiet durch Beschluß der MKRO vom 21.11.1968. Vgl. Müller, Versuche und Möglichkeiten der Abgrenzung von Verdichtungsräumen, RuR 1966, S. 49 ff.; ders., Verdichtungsraum, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3536 (3537 ff.). 405 s. hierzu auch schon unter 1. Teil A. 406 s. hierzu bereits unter 1. Teil A. (Fn. 14) sowie unten 3. Teil A. I. 1. vor a) (Fn. 1). 407 Boustedt, Die Stadtregion, Allg. Stat. Arch. 1953, S. 13 ff. Ausgehend von Boustedts grundsätzlicher Untersuchung entwickelte der Forschungsausschuss „Raum und Bevölkerung“ der ARL das endgültige Modell, nach dem im Jahr 1960 auf der Grundlage der Volkszählung von 1950 für das gesamte Gebiet der Bundesrepublik 56 Stadtregionen abgegrenzt wurden. s. Näheres bei Boustedt, Die Stadtregion, DÖV 1963, S. 797 (799); ders., Stadtregionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3207 ff. 408 Die „Stadtregion“ wurde anhand der Kriterien „Anteil der landwirtschaftlichen Erwerbspersonen in Prozent aller Erwerbspersonen“, „Bevölkerungsdichte“, „Auspendler in Richtung des städtischen Kerngebietes“ und „absolute Zahl der Einpendler“ abgegrenzt. s. Boustedt, Stadtregionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3207 ff. Ein aktueller Ansatz des BBR definiert Stadtregionen, die aus Kernstädten (alle Gemeinden mit 80 000 und mehr Einwohnern), Kerngebieten (gekennzeichnet durch eine hohe Bevölkerungsdichte oder einen positiven Pendlersaldo) sowie inneren und äußeren Pendlereinzugsbereichen bestehen. Auf diese Weise werden 62 Stadtregionen und 117 Kernstädte definiert. s. Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590 (Fn. 7)); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 10.

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Raumeinheiten zur statistischen Abgrenzung und (vergleichenden) Darstellung der (negativen) Folgewirkungen von räumlichen Verdichtungsprozessen bezweckt ist.409 Der im Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen als Bezugsobjekt (kooperativer) raumordnerischer Tätigkeiten verwandte aktiv-gestalterische Charakter des Verdichtungsraumes unterscheidet sich damit aber nicht nur funktional, sondern in der Regel auch räumlich ganz wesentlich von der an sich schwerpunktmäßigen, passiv-beschreibenden Regionskonzeption. Dennoch ist nicht davon auszugehen, dass sich die MKRO bei der Abfassung ihres Handlungsrahmens dieser grundsätzlichen Unterschiede nicht bewusst gewesen ist. Vielmehr muss unterstellt werden, dass der Verdichtungsraum – falls ihm hier überhaupt ein exaktes analytisches Abgrenzungs- und Gliederungsmodell zugrunde gelegt wird – implizit zunächst nach deskriptiven, der besonderen räumlichen Bestandsaufnahme und Problemdarstellung dienenden, also originären Gesichtspunkten bemessen ist, auf welchen nachfolgend die tätigkeitsbezogene, raumordnungspolitische Zielvorstellungen verfolgende und damit funktional wie räumlich weiterentwickelte Abgrenzung der normativen Region aufbaut.410 Für die hier geäußerte Annahme spricht schon der Umstand, dass die MKRO bereits Ende der 1960er Jahre im Verlaufe ihrer Ausschussberatungen zur deskriptiven Abgrenzung der nach dem seinerzeit neu geschaffenen Raumordnungsgesetz erstmalig ausgewiesenen Verdichtungsräume selbst davon ausgegangen ist, dass es sich bei diesen Räumen im größeren Zusammenhang um Teile von Ordnungsräumen handelt, für die aufgrund des anhaltenden Verdichtungsprozesses besondere planerische Maßnahmen zur Erhaltung bzw. Verbesserung der bestehenden Gesamtstruktur erforderlich sind.411 Da die genannten 409 s. Müller, Verdichtungsraum, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3536 (3537); Tönnies, Verdichtungsräume, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 1006 ff.; von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 16 ff., 21. Vgl. auch Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 9 f.; Boustedt, Stadtregionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3207 („Die Stadtregion ist die Bezeichnung für ein wissenschaftliches Modell, das vor allem der vergleichenden Stadtforschung dient; darüber hinaus ist es aber ganz allgemein als ein Instrument zur empirisch-quantitativen Beobachtung des Agglomerations- und insbesondere des Metropolisationsprozesses entwickelt worden.“); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (590); Harrigan, Political Change in the Metropolis, 5. Aufl. 1993, S. 22 (bezüglich der entsprechenden Funktion amerikanischer Metropolitan (Statistical) Areas). 410 So auch allgemein Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 11 (einräumend, dass im Einzelfall die Grenzen deskriptiver und normativer Regionen durchaus übereinstimmen können); ders., Regionen, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 2705 (2716); Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 59, 67; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 131, 139. 411 Vgl. Müller, Verdichtungsraum, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3536 (3541); von der Heide, in:

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Ordnungsräume die Randgebiete um die damaligen Verdichtungsräume miteinschließen sollten und für diese Räume ein später noch konkretisiertes gemeinsames, fachlich und räumlich integriertes Entwicklungs- und Ordnungskonzept beschlossen wurde,412 kann die Unterscheidung deskriptiver und normativer Raummerkmale bei der Bildung von Verdichtungsräumen als eine schon in der Vergangenheit praktizierte Abgrenzungsmethode der MKRO angesehen werden. Vor allem aber muss davon ausgegangen werden, dass sich die Raumordnung – egal auf welcher Ebene und unabhängig von der Gebietskategorie – nicht der von Lange bereits vor exakt vier Jahrzehnten zutreffend beschriebenen Möglichkeit berauben will, „daß zum Zweck einer planmäßigen Ordnung des Raumes Gebietsteile in die normative Region einbezogen werden, die nicht Bestandteile der deskriptiven Region sind, aber etwa zum Zweck einer aufgelockerten Ordnung des Raumes erfaßt werden müssen“.413 3. Die Notwendigkeit der Begriffsdifferenzierung Grundsätzlich muss es (umgekehrt) möglich sein, „Gebietsteile, welche der deskriptiven Region angehören, aus der normativen Region auszuschließen, wenn beispielsweise die zu ihnen bestehenden Verflechtungen in dem neu geordneten Raum entfallen sollen“.414 Für letzteren Umstand können über im Einzelfall veränderte gesamt- oder auch nur teilräumliche Ordnungsvorstellungen415 hinaus allgemeine politisch-administrative Zweckmäßigkeitserwägungen sprechen, wie sie etwa bei dem räumlichen Zuschnitt von Planungsregionen aufgrund von politischen Widerständen oder aus schlichten Praktikabilitätsgesichtspunkten416 regelmäßig zum Tragen kommen.417 Solche Erwägungen finden sich immer auch schon dann, wenn es um die in dieser Arbeit schwerpunktmäßig zu Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 24. 412 Vgl. Müller, Verdichtungsraum, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, Bd. III, 2. Aufl. 1970, S. 3536 (3543 f.); Tönnies, Verdichtungsräume, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, 1995, S. 1006 (1008 f.); von der Heide, in: Cholewa u. a., Raumordnung in Bund und Ländern, Bd. 1, 3. Lfg. 4. Aufl. 1999, § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG Rdnr. 24 ff. 413 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 11 f. Vgl. ähnlich auch Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 67 f.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (585). 414 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 12. 415 Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 12 (das Beispiel einer möglichen Umorientierung städtischer Verflechtungsbeziehungen auf einen anderen, schon innerhalb der Region gelegenen oder erst neu zu schaffenden zentralen Ort anführend). 416 s. Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (839, 846 (bezüglich der Abgrenzung des Planungsverbands Frankfurt/Rhein-Main)). 417 s. hinsichtlich des insoweit dynamischen Charakters der normativen Region allgemein Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 68. Vgl. auch Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regio-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

erörternde Frage nach dem „optimalen“ verwaltungsorganisatorischen Härtebzw. Verflechtungsgrad der die bestehenden funktionalen Verflechtungsbeziehungen innerhalb eines Stadt-Umland-Bereiches „ein(zu)fangenden“ bzw. (zu) „ordnenden“ kommunalen Kooperationsformen geht.418 Je „weicher“ die Antworten diesbezüglich ausfallen, je mehr „regionale“ Organisationseinheiten also für dieselbe „Region“ geschaffen werden – abhängig jeweils von den zu erfüllenden Aufgaben, den präferierten und schwerpunktmäßig zugrunde gelegten Handlungsmaßstäben oder eben vielfach praktischen Notwendigkeiten –, umso mehr dürften deskriptive und normative (Verdichtungs-)Region im zuletzt beschriebenen Sinne räumlich und/oder funktional voneinander abweichen.419 Ungeachtet dieser noch an anderer Stelle inhaltlich zu vertiefenden Problematik erweist sich zusammenfassend die Verwendung des Regionsbegriffs nicht nur im oben zitierten Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen, sondern auch in vielen weiteren Zusammenhängen als unbedingt ausfüllungs- bzw. differenzierungsbedürftig. Trotz eines im vorgenannten Beispiel an sich zu begrüßenden erläuternden Hinweises auch auf die „Verdichtungsräume“ erfolgt nämlich einmal mehr weder eine klar erkennbare inhaltlich-funktionale, geschweige denn eine terminologische Unterscheidung von deskriptiven und normativen Raummerkmalen. Die eindeutige, nicht zuletzt schon semantische Differenzierung zwischen der „deskriptiven“ und der „normativen“ (Verdichtungs-)Region könnte aber generell und nicht allein – wenn auch nicht unmaßgeblich – unter funktionalen Abgrenzungsaspekten helfen, mehr Klarheit im Umgang mit dem Regionsbegriff zu schaffen und mögliche Fehlinterpretationen vermeintlicher Synonyme zu vermeiden.420 Mehr noch ließe sich mit Hilfe einer derart differenzierenden Verwendung des Regionsbegriffs – trotz des zugegeben nur sehr nen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (17 („Wie diese Grenzen [von Regionen] genau gezogen werden, ist wiederum eine Frage von (politischen) Entscheidungen.“)). 418 Vgl. Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420 („Wichtig zum Verständnis der Modelle oder Typen sind noch die unterschiedlichen Größenordnungsvorstellungen über das Umland, d. h., ob nahezu alle Verflechtungsbeziehungen im Umland verwaltungsorganisatorisch ,eingefangen‘ werden sollen oder ob lediglich sehr intensive Verflechtungen, die einen hohen Schwellenwert überschreiten, den Umfang des Umlandes bestimmen sollen.“)). 419 Vgl. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 48; Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (419). Zwar kann beispielsweise auch der „weiche“ Städtenetzansatz zum Teil sehr weiträumig ausfallen und sich dabei sogar mit den räumlichen Grenzen der deskriptiven (Verdichtungs-) Region weitgehend decken, andererseits ist er, ebenso wie der Zweckverbandsansatz, zumeist auf nur wenige funktional verflochtene Aufgabenbereiche beschränkt. 420 s. bereits das angeführte Beispiel einer Begriffsvermischung deskriptiver Wirtschaftsregionen und normativer Planungsregionen, bei dem allein die semantische Differenzierung zwischen der deskriptiven und der normativen Region einen in funktionaler und räumlicher Hinsicht nicht ohne weiteres gerechtfertigten Wechsel der Begriffsinhalte verhindern würde.

B. Region und Verdichtungsraum

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abstrakten Differenzierungscharakters – eine für die (kommunale) Praxis im Grundsatz angemessene(re), weil vom Ansatz her eindeutige und zielgerichtete und damit letztlich weniger kritikanfällige Abgrenzung des jeweils fraglichen, auch räumlich zumeist divergierenden – bezogen auf die Einzelumstände gewiss noch konkretisierungsbedürftigen – „regionalen“ Beschreibungs- und Gestaltungsobjekts erreichen.421 Im Hinblick auf die im Folgenden endlich genauer zu erforschende – zunächst aber inhaltlich-thematisch dem Untersuchungszweck entsprechend noch weiter abzugrenzende422 – spezielle „regionale“ Verdichtungsraum-Problematik erscheint es nach dem bisher Gesagten nicht nur zweckmäßig, sondern sogar praktisch notwendig, explizit zwischen eben zwei grundsätzlichen Regionsbegriffen zu unterscheiden. Steht zunächst die spezifische Darstellung bzw. aktuelle Bestandsaufnahme der tatsächlichen – selbst in der Analyse der amerikanischen Situation allenfalls abstrahierend und zusammenfassend, denn im Detail zu behandelnden – (externen wie internen) Problemstrukturen und Herausforderungen von Verdichtungsräumen sowie deren Ursachen im Mittelpunkt der Untersuchung, so wird allein auf die deskriptive Verdichtungsregion und deren generell schon bestehende räumliche Situation und Abgrenzung Bezug zu nehmen sein.423 Schließt daran die Diskussion um die notwendige Bildung problemadäquater räumlicher Bezugseinheiten für raumordnerische und sonstige Maßnahmen der kommunalen Kooperation zur Koordinierung und Bewältigung der dargestellten, später vor allem negativen Verdichtungsfolgen an, so ist allein die normative Verdichtungsregion und deren generell erst noch zu gestaltender räumlicher und verwaltungsorganisatorischer Zustand spezifischer Gegenstand und Zweck der Untersuchung.424 Auf der Grundlage dieser groben funktionalen wie terminologischen Regionsdifferenzierung sollen im weiteren Verlaufe der Arbeit die aktuellen relevanten Inhalte und besonderen Herausforderungen der Verdichtungsraum-Problematik weitgehend isoliert betrachtet diskutiert werden. Vorab gilt es dabei, jene einer weiteren thematischen Einordnung bzw. „(funktionalen) Selektion“ 425 aus Sicht der hier schwerpunktmäßig zu untersuchenden internen Stadt-„Umland“-Problematik zu unterziehen.

421 Vgl. schon Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 8 ff.; Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 43, 65 ff.; Wiechmann, Vom Plan zum Diskurs?, 1998, S. 129 ff. 422 s. im Anschluss 2. Teil C. 423 Dazu 2. Teil C. I.–III.; 3. Teil B. I. 424 Dazu 2. Teil C. IV.; 3. Teil B. II. 425 s. diesbezüglich schon oben 2. Teil B. V. (besonders S. 134 f.); gerade auch Boesch, Engagierte Geographie, 1989, S. 65 (oben Fn. 347).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

C. Besondere Herausforderungen und Gestaltungsbedürfnisse in der heutigen Verdichtungsregion – Von der qualitativen und quantitativen Veränderung der alten Problematik Der bereits im vorherigen Kapitel als Teil- oder Unteraspekt einer allgemeinen Aufwertung der „Region“ andeutungsweise thematisierte, in den USA auch als „new metropolitanism“ 426 oder bezeichnenderweise noch häufiger als „new regionalism“ 427 benannte politische und wissenschaftliche Bedeutungsgewinn der Verdichtungsräume seit den frühen 1990er Jahren ist staatenübergreifend vor allem auf zwei sich gegenseitig beeinflussende, in der öffentlichen Diskussion allerdings häufig allzu einseitig gewichtete Faktoren externer und interner Art zurückzuführen, die unter den Stichwörtern „Metropolenkonkurrenz“ (2. Teil C. I.) und „Urban Sprawl“ (2. Teil C. II.) geradezu paradigmatisch zusammengefasst werden können. Beide Faktoren bestimmen objektiv nicht nur die heutigen wie zukünftigen tatsächlichen Verhältnisse und besonderen Herausforderungen von (deskriptiven) Verdichtungsregionen (2. Teil C. III.), sondern sind – insbesondere mit Blick auf den evident zunehmenden verwaltungsorganisatorischen Kooperationsbedarf (2. Teil C. IV.) – in gleicher Weise maßgebend auch für die Beantwortung der Frage nach der „optimalen“ politisch-administrativen Gestaltung der in dieser Untersuchung besonders unter normativen Gesichtspunkten interessierenden verdichteten „Regions“-Räume.

I. Die (externe) Standortkonkurrenz Anders noch als in den 1960er und 1970er Jahren steht im Mittelpunkt der heutigen Diskussion um die „neue“ 428 Stadt-Umland- bzw. VerdichtungsraumProblematik – in der Bundesrepublik und in den USA insofern zunächst ohne Unterschied – ein im Zuge des weltweiten Wirtschafts- und Sozialstrukturwandels im Kontext der so genannten Globalisierung429 zwischen den Verdich426

Katz/Bernstein, The New Metropolitan Agenda, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 4

(6). 427 s. nur Adams, A Regional Approach to Problem Solving, The Region 1993 (Fall), S. 16; Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158; Feiock, Introduction: Regionalism and Institutional Collective Action, in: ders. (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 3 (4); zu den (auch) in den USA vielfach gleichbedeutend gebrauchten Begriffen der „metropolitan area“ und der „region“ bereits oben 2. Teil B. vor I. 428 Ob und inwieweit es sich im Zusammenhang der aktuellen, wieder „neu“ belebten Verdichtungsraum-Diskussion tatsächlich um eine „neue“ Problematik handelt, soll im Verlaufe dieses zweiten Untersuchungsteils beantwortet werden. 429 s. zum Begriff der „Globalisierung“ zusammenfassend etwa Strubelt, Globalisierung – ein neuer Begriff, ein altes Thema?, IZR 1999, S. 67 (darauf hinweisend, dass

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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tungsregionen erkennbar schärfer wie internationaler gewordener Standortwettbewerb, der als besondere „externe“ 430 Herausforderung in der kommunalen Praxis der Verdichtungsräume als solche auch ebenso verschärft wahrgenommen wird.431 1. Die Globalisierung der Wirtschaft Zum Ausgangspunkt dieser vor allem für die großstädtisch geprägten, „metropolitanen“ Räume mit großen Chancen, aber auch Risiken behafteten Problematik, die von zum Teil fundamental veränderten wirtschaftsräumlichen, politider Begriff aus der ökonomischen Analyse der Weltwirtschaftsprozesse stamme und auf die weltweite Verflochtenheit der wirtschaftlichen Beziehungen und des wirtschaftlichen Austausches sowie auf die weltweiten Kommunikationsinteraktionen – ermöglicht jeweils durch die neuen elektronischen Informationstechnologien – Bezug nehme, aber „auch darauf, dass lokale und regionale Ereignisse ebenfalls nicht mehr ohne einen weltweiten Hintergrund, d. h. ohne das Durchschlagen solcher weltweiter Rahmenbedingungen auch auf lokale und regionale Ebenen verstanden und thematisiert werden können“); zu diesem Begriff bereits oben 2. Teil B. II. 1. 430 s. zu diesem Attribut schon oben 1. Teil B. I. als Bezeichnung für die „neuen“, infolge der Globalisierungsprozesse quasi von außen auf das Stadt-Umland-Verhältnis einwirkenden, spezifisch wettbewerbsbedingten Herausforderungen im Unterschied zu den „alten“, „internen“ Herausforderungen im Verdichtungsraum, die die zumeist siedlungsstrukturell begründeten „Stadt-Umland-Probleme“ zum Gegenstand haben. 431 s. etwa Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 147 ff.; Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 f.); Droste/Fiedler/Schmidt, Region Hannover, 1996, S. 6; SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 (144 („Der Druck globaler Standortkonkurrenz wird in wachsendem Maße spürbar.“)); Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 31 f.; Brake/Danielzyk/ Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 f.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (42 f.); ders., Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (192 f.); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 68; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 1 ff.; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (41 („Today the challenge is to make the interconnected economies of all communities in the metropolis competitive in a global marketplace.“); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 13; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); Gates, Publisher’s Note, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 1 f. („The increasing globalization of the economy has added new urgency to the regional question [. . .] it is regions [. . .] that are competing for economic vitality.“); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 („Metropolitan competition has become a leading principle in determining the future urban system [.]“); Foster, Regional Impulses, 19 J. Urb. Aff. (1997), S. 375 („pressure of global competitiveness and regional excellence“); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 16 f.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

schen und technologischen Entwicklungen begleitet wird, kann die mit der zunehmenden Hierarchisierung von Austauschbeziehungen und Verflechtungen transnationaler Konzerne im Laufe der 1970er und 1980er Jahre einsetzende Öffnung bzw. Internationalisierung der Märkte genommen werden.432 Wenn sich mittlerweile der größte Teil der weltweiten Waren-, Kapital- und Informationsströme innerhalb des Dreiecks Nordamerika-Westeuropa-Ostasien bewegt, so ist es gerade auf jene „Triadisierung“ 433 der Weltwirtschaft und der mit ihr verbundenen – durch das weitere Sinken räumlicher Transaktionskosten infolge des technischen Fortschritts noch weiter zunehmenden – Intensivierung der internationalen Konkurrenzbedingungen zurückzuführen, dass Wirtschaftsunternehmen weltweit eine Umstrukturierung ihrer Produktions- und Unternehmensorganisation eingeleitet haben.434 Die unternehmerischen Anpassungsprozesse namentlich an die Globalisierung des Handels und die besonders in Europa vehement fortschreitende politische und wirtschaftliche Integration vollziehen sich dabei vornehmlich über eine Reorganisation des Managements, eine Senkung der Kosten bzw. Steigerung der Produktivität sowie eine Erhöhung der Flexibilität.435 Hiermit einher geht in der Regel neben einer grundsätzlich gestiegenen (nationalen bzw. (intra)regionalen) Verlagerungsbereitschaft der Unternehmen oder einer Bereitschaft, Zweigwerke zu gründen oder auszulagern, um Kosten432 Vgl. Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26 f.); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 f.; Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 ff.; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (214); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255 f.); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 1 ff.; Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (127 f.); Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (75 ff., 100). s. allgemein zum Prozess der Globalisierung von Märkten und Handel Altvater/Mahnkopf, Grenzen der Globalisierung, 1998. 433 s. zu diesem Begriff etwa auch Altvater/Mahnkopf, Grenzen der Globalisierung, 1998, S. 248; in diesem Zusammenhang – wie oben 2. Teil B. II. 1. – von einer zunehmenden „Regionalisierung“ des internationalen Handels sprechend Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10). 434 Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (194 ff.); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (11). 435 s. Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (195 ff.); Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (200 ff.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117; Peirce/ Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 12; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (100 f.).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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vorteile zu erzielen, eine wachsende transnationale Arbeitsteilung innerhalb der betrieblichen Organisation, eine Globalisierung von Produktion und Beschaffung und darüber hinaus eine insgesamt immer weiter reichende Internationalisierung der Kapitalbeteiligung. 436 Speziell die in diesem Zusammenhang starke Zunahme der Unternehmensverflechtungen in Form von Direktinvestitionen, strategischen Allianzen und Fusionen hat zu einem deutlichen qualitativen Wandel der internationalen Produktion geführt.437 Im Rahmen der genannten Umstrukturierungsprozesse, die geprägt sind von Begriffen wie Global Sourcing, Global Pricing, Global Costing oder Global Trading, haben vor allem die international tätigen Konzerne (Global Players) von den Möglichkeiten stark verbesserter Transport- und Kommunikationssysteme sowie einer durch den immer schnelleren Wissenstransfer geförderten Angleichung der globalen Produktionsbedingungen Gebrauch gemacht und sowohl ihre Wertschöpfungskette438 als auch ihre Absatzstrategien in einer weltweiten Restrukturierung den geänderten Verhältnissen angepasst.439 Damit kann als einer der zunächst wichtigsten 436 s. Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (203 f.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (214 f.); Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (80 ff.); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (128). 437 s. Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 ff.; Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 f.; Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 4; Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (84 f.). s. ausführlich zur internationalen Entwicklung der Direktinvestitionen als einem zentralen Element des Globalisierungsprozesses Huege, Direktinvestitionen in der Standortdebatte, IZR 1999, S. 19 ff. (hierbei auf die überwiegende Absatzorientierung und die in Deutschland noch zunehmende Kostenorientierung der Direktinvestitionen hinweisend)); allgemein zum Prozess der Globalisierung von Unternehmen und Produktion Härtel/Jungnickel, Grenzüberschreitende Produktion und Strukturwandel, 1996. 438 Alle Stadien der Wertschöpfung – von Forschung und Entwicklung über Herstellung, Rechnungswesen, Marketing, Vertrieb bis zu Rechts- und Finanzdienstleistungen – werden von den Global Players international organisiert und an unterschiedlichen Plätzen verortet. s. Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/ Main, 1999, S. 4; Näheres etwa bei Härtel/Jungnickel, Grenzüberschreitende Produktion und Strukturwandel, 1996. 439 s. Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 ff.; Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 f.; Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (203 f.);

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Trends des gegenwärtigen Strukturwandels die sich insbesondere mit Blick auf die wachsende Internationalisierung der Produktion ausweitende Globalisierung der Wirtschaft verbunden mit neuen Formen der internationalen Arbeitsteilung ausgemacht werden.440 2. Die Bedeutung der räumlichen Standortqualität Raumrelevante Folge der beschriebenen Globalisierungsentwicklung und der insbesondere mit ihr zusammenfallenden massiven Vergrößerung, weil nicht zuletzt Internationalisierung der Standortspielräume von Unternehmen ist die weltweit zunehmende räumliche Ungebundenheit ökonomischer Aktivitäten bei gleichzeitiger Abnahme bzw. Lockerung der jeweils bestehenden unternehmerischen Standortbindungen.441 Daraus wird bisweilen sogar die etwas überspitzt gezeichnete Vorstellung abgeleitet, heutigentags entstehe immer mehr ein „footloose capitalism“, der von hypermobilen und nomadisierenden transnationalen Konzernen dominiert werde, die weitgehend unabhängig von konkreten lokalen Bedingungen agierten.442 Demgegenüber stellt die ganz überwiegend vertretene wirtschaftsräumliche Analyse parallel zu einem Prozess der „Enträumlichung“ der Wirtschaft gegenläufige Tendenzen einer „Verräumlichung“ fest. Damit gehen im Vergleich zum fordistischen Industriezeitalter sowohl deutlich gestiegene als auch partiell veränderte Anforderungen an die jeweilige Standortqualität des Raumes einher, die zugleich der Wahl des Standortes wieder eine stärkere Bedeutung zukommen lassen.443 Wie im Kontext der „ökonoLoheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 4; Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116). 440 Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (197); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (84). 441 s. Kanter, Weltklasse, 1996, S. 177; Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); Huege, Direktinvestitionen in der Standortdebatte, IZR 1999, S. 19; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215). Vgl. auch Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (226 ff., 231 f.). 442 s. Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (231 f.); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15; Amin/Robins, The Re-Emergence of Regional Economies?, 8 Society and Space (1990), S. 7 ff. s. auch schon oben 2. Teil B. II. 1.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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mischen Region“ 444 schon aufgezeigt, führen die gegenwärtigen wirtschaftsräumlichen Globalisierungsprozesse gerade nicht zu einem Bedeutungsverlust lokaler und regionaler Produktions- bzw. Kooperationszusammenhänge. Vielmehr sind vor dem Hintergrund turbulenter Marktverhältnisse und instabiler Währungssysteme sowie des Trends zu immer komplexeren Produkten und kürzeren Innovationszyklen die heutige wissens- und informationsbasierte Produktion und Dienstleistung in hohem Maße von kleinräumiger Kooperation, Vernetzung und persönlichem Austausch abhängig.445 Diesbezüglich resümieren beispielsweise Henton/Melville/Walesh: „The key to the new economy is innovation fueled by the sharing of ideas [within networks]. Innovation is a social phenomenon stimulated by clustering of people in close proximity. These are the critical elements of a new economic geography.“ 446 Hauptsächlich hieraus folgert denn auch Konvitz stellvertretend für die ganz überwiegende Mehrheits443 s. Heeg, Endogene Potentiale oder footloose capitalism?, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 199 (219 f.); Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (232 ff.); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116); Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Sternberg, Innovierende Industrieunternehmen und ihre Einbindung in intraregionale versus interregionale Netzwerke, RuR 1998, S. 288 f.; Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10 ff.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657; Peirce/ Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 3, 13; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (49 („One of the ironies of the increased freedom of location is the corresponding increased importance of place quality.“)); Swanstrom, Ideas Matter, Cityscape 1996 (2), S. 5 (9 („Indeed, the role of place in modern economies has been rediscovered in recent years.“)); Henton/ Melville/Walesh, The New Economic Geography of America’s Regions, The Regionalist 1997 (Winter), S. 21 ff.; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (82, 100); grundlegend vor allem Jacobs, Cities and the Wealth of Nations, 1984. 444 s. oben 2. Teil B. II. 445 s. auch Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116); Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (197); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (93); Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (82 f.); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 18 ff. (die Bedeutung von „proximity“ und „networking“ für die New Economy hervorhebend); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (302 ff.). 446 Henton/Melville/Walesh, The New Economic Geography of America’s Regions, The Regionalist 1997 (Winter), S. 21 (22).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

meinung: „Territories are not the victims of change, as if globalization, electronic commerce and biotechnology were vast, impersonal forces; nor are they statistical units, which can be added up to arrive at a national total.“ 447 Mit anderen Worten: „Place (still) matters.“ 448 Die neue ,network economy‘ 449 erklärt schließlich die während des letzten Jahrzehnts weltweit zu beobachtende Entstehung von Wissens-450 bzw. Innovationsregionen, auch so genannter Networks of Place,451 und die Herausbildung ganz neuer Typen von regionalen Produktionskomplexen: von der handwerklich orientierten Fabbricca Diffusa im „Dritten Italien“ über den High-Tech-Cluster der Technopole à la Silicon Valley452 bis zum finanzindustriellen Komplex der Global Cities wie London oder Frankfurt Rhein-Main.453 Stellen aber die indus447

Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657. s. explizit so etwa Dreier/Mollenkopf/Swanstrom, Place Matters, 2001 (S. 1 ff.); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (320); auch Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10 („Globalisierung ist ein Prozess, der sich im Raum vollzieht und deshalb ohne einen Bezug auf die räumliche Dimension nicht analysierbar ist.“)); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 („Space matters now more than perhaps at any time since the 1930s.“). 449 s. Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 18 f. (19 („The single most important component of economic success, either for a business or for a worker, is access to networks of all kinds: job networks, money networks, idea networks, and networks of vendors and services.“)). s. Näheres auch bei Castells, The Rise of the Network Society, 1996; grundlegend schon Jacobs, Cities and the Wealth of Nations, 1984. 450 s. Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298 (anführend, dass gerade „Wissen“ einen nicht ohne weiteres in Netzen zu transportierenden „Rohstoff“ darstelle, der insbesondere im persönlichen Austausch erzeugt werde. Die Potenziale, die durch die räumliche Nähe von Wissensproduzenten geschaffen würden, könnten allerdings nur durch Kooperation zwischen den jeweiligen regionalen Akteuren genutzt werden)). 451 Henton/Melville/Walesh, The New Economic Geography of America’s Regions, The Regionalist 1997 (Winter), S. 21 (22); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657. 452 s. zum „cluster development“ in den USA etwa Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (82 („Many cities are seeking to develop industrial clusters of internationally oriented high-technology firms as a core of economic development. Minnesota’s medical alley; Corning, New York’s ceramics corridor; Orlando’s laser lane; Philadelphias’s medical mile; and Austin’s silicon hills reflect the importance to urban economies of attracting a cluster of globally oriented high-technology industries that can take advantage of the synergies created by close physical proximity.“ [Hrvh. d. Autor])); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (312 ff.). 453 s. zu diesen ökonomischen Regionstypen bzw. -funktionen grundsätzlich bereits oben 2. Teil B. II. 1. (wie hier speziell Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26); Schmid, Urbane 448

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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triellen Räume des nachfordistischen Zeitalters, wie sie insbesondere durch die neuen Zentren der High-Tech-Industrie und der Headquarter Economy repräsentiert werden, hochdifferenzierte Strukturen gemeinschaftlicher Wirtschaftsaktivitäten dar, die sich typischerweise auf spezifische Produktions- und Reproduktionsbedingungen in Form von Netzwerken bzw. Clustern und damit verbundenen regionalen Innovationsmilieus abstützen, so impliziert dies – unter erneutem Hinweis auf die bereits oben zur „ökonomischen Region“ gemachten Feststellungen454 – eben doch das notwendige Vorhandensein spezieller, gleichermaßen „harter“ 455 wie „weicher“ 456 lokaler bzw. regionaler Standortfaktoren.457 Nur beispielhaft sei diesbezüglich auf eine bereits Anfang der 1990er Jahre durchgeführte Studie der Europäischen Gemeinschaft verwiesen, die in Ansehung der Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (232 f., 236 f.)). Vgl. ferner Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (92 f.); Henton/Melville/Walesh, The New Economic Geography of America’s Regions, The Regionalist 1997 (Winter), S. 21 (22); Calthorpe/ Fulton, The Regional City, 2001, S. 19 („The only sure way to operate successfully in the network economy is to be physically located in [. . .] a region where all these networks are located in close enough proximity that they can remain lively and active without a heavy investment in travel or long-distance telecommunications.“); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/ Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (9). 454 s. 2. Teil B. II. 1. 455 Auch wenn genaue Begriffsabgrenzungen für „weiche“ und „harte“ Standortfaktoren nur schwer durchführbar sind, werden zu den unmittelbar betriebsrelevanten und gut quantifizierbaren „harten“ räumlichen Faktoren in aller Regel gezählt die jeweiligen (regionalen) Transportbedingungen bzw. die Verkehrsanbindung, das Arbeitskräfteangebot, das Flächenpotenzial sowie die verschiedenen negativen und positiven Agglomerationseffekte, die von vorhandenen Verkehrs- und Schadstoffbelastungen bis hin zu schon bestehenden vorteilhaften Lieferverflechtungen reichen können. s. nur Krätke, Stadt, Raum, Ökonomie, 1995, S. 24; Näheres etwa auch bei Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 8 ff. 456 Zu den „weichen“ Faktoren zählen insbesondere die (regionale) Lebens- und Umweltqualität, die Mentalitäten und Lebensweisen der Bevölkerung, das Freizeitund Kulturangebot, die Bildungseinrichtungen, die Organisation der politischen Institutionen oder auch das „Image“ von Stadt und Region. Vgl. Grabow/Henckel/HollbachGrömig, Weiche Standortfaktoren, 1995, S. 64, 276 ff.; Häußermann/Siebel, Die Kulturalisierung der Regionalpolitik, GR 45 (1993), S. 218 (219). 457 s. Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (298); Pieper, Das interregionale Standortwahlverhalten der Industrie in Deutschland, 1994, S. 104; Fritsch u. a., Regionale Innovationspotentiale und innovative Netzwerke, RuR 1998, S. 243 (244 f., 248); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 12 („Knowledge, learning, research, information, and skill are the raw materials of commerce in a global society.“); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256 (unterscheidend zwischen „hardware“, „software“ und „orgware“)); Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (82, 100); grundlegend bereits wieder Jacobs, Cities and the Wealth of Nations, 1984.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

gewandelten ökonomischen Verhältnisse, welche die Bedeutung herkömmlicher Standortfaktoren, wie die Nähe zu Rohstoffen oder zur Energiebasis, faktisch ständig verringert hätten,458 folgende Standortkriterien als zunehmend relevant für unternehmerische Investitionsentscheidungen erachtet: eine leistungsfähige Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur, ein ausreichendes Angebot an gut qualifizierten Arbeitskräften, ein vielseitiges Bildungs- und Fortbildungssystem, ein Netz schnell erreichbarer hochleistungsfähiger Unternehmen für spezielle technologische Dienstleistungen sowie eine ansprechende Qualität von Kultur-, Sport- und Freizeiteinrichtungen. 459 3. Die Verdichtungsregion als räumliche Standorteinheit Vor dem Hintergrund der infolge der ökonomischen Globalisierung einerseits massiv erhöhten und internationaler gewordenen Standortfreiheit von Unternehmen und der andererseits beachtlichen Neubewertung bzw. Wiederentdeckung des Raumes und seiner teilweise veränderten Standortstrukturen hat die „Region“ als räumliche Einheit im nationalen wie internationalen Standortwettbewerb – deskriptiv wie normativ – an Bedeutung erheblich dazugewonnen.460 458 s. auch Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326); ARL (Hrsg.), Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1998, S. 10; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (51); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255 f.); Näheres zum früheren Standortverhalten industrieller Unternehmen beispielsweise bei Lüder/Küpper, Unternehmerische Standortplanung und regionale Wirtschaftsförderung, 1983. 459 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, EUROPA 2000, 1991, S. 10. s. zu den einzelnen bedeutsamen Standortfaktoren im Zeitalter der Globalisierung und des Postfordismus (darüber hinaus) bereits oben 2. Teil B. II. 1.; außerdem etwa Rautenstrauch, Frankfurt und sein Umland, in: Streit/Haasis (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 233 (259); Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177 (178 (eben auch nennend „die Qualität staatlicher und kommunaler Verwaltung [. . .] leistungsfähige Institutionen der Konfliktregelung [. . .] Umweltqualität [!]“)); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Hagemeier, Eine starke Region, FAZ – Verlagsbeilage – Nr. 228 v. 01.10.2002, s. B8; Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 5 („What actually attracts business is the entire geographically based infrastructure of skills, markets, and expertise. These are the assets [. . .] in return for access to an educated and enthusiastic pool of workers, supportive business suppliers, and the ,intangibles‘ of sound public policy.“); Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (50 f. (insbesondere auch schon die Kriterien „equity and disparity“ ansprechend)); Näheres bei Grabow/Henckel/Hollbach-Grömig, Weiche Standortfaktoren, 1995, S. 224 f., die im Zusammenhang mit der gestiegenen internationalen Wettbewerbsfähigkeit einen 55 verschiedene Kriterien umfassenden Standortkatalog für unternehmerische Standortentscheidungen aufstellen. 460 s. Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3 ff.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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Unter den weitreichenden ökonomisch-technologischen wie politischen Umstrukturierungsprozessen der Gegenwart – die politischen maßgeblich beeinflusst durch einen (Gesamt-)Steuerungsverzicht oder zumindest -abbau der (national)staatlichen Ebene461 – können die meisten der für die Unternehmen als solche immer bedeutsamer werdenden, notwendigen Standortbedingungen weder auf der im allgemeinen zu weiträumigen Bundes- bzw. Landesebene noch in oder von einzelnen, letztlich zu kleinräumigen und damit meist zu unflexiblen Gebietskörperschaften der Gemeinde- oder Kreisstufe erfüllt werden.462 Dementsprechend orientieren sich die Investitions- und Standortentscheidungen der Wirtschaft prinzipiell immer weniger an den bisherigen (national)staatlichen oder lokal-örtlichen Kriterien und Grenzen.463 Im Zeitalter der Postindustrializwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212 („Kooperation innerhalb der funktionalen Regionen der Verdichtungsräume“)); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117; Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326); Hill, Regionale Marketingkonzepte, Der Bayerische Bürgermeister 1994, S. 110; Hanack, Die Stärken einer Region, FR v. 6.11.2002, in: http://www.frankfurter-rundschau.de/archiv/fr30t/ h220021106106.htm („Regionen sind wichtiger für das Funktionieren einer Volkswirtschaft als Nationalstaaten – und sie liefern sich innerhalb Europas einen harten Wettbewerb.“); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (3 ff.); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 4 f.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 16 f. („In today’s global economy, it is regions, not nations, that vie for economic dominance throughout the world.“); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (9); zu dieser ökonomischen Regionalfunktion bereits oben 2. Teil B. II. 2. 461 s. bereits unter 2. Teil B. I.; Näheres auch unter 2. Teil C. IV.; zusammenfassend wie hier etwa Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (537, 539); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (191); Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249, 255). 462 s. Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3 f.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (7); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Hagemeier, Eine starke Region, FAZ – Verlagsbeilage – Nr. 228 v. 1.10.2002, s. B8 („Regionen weisen Vorzüge auf, die weder größere noch kleinere Wirtschaftsräume bieten [. . .] leistungsfähige Industriecluster und Unternehmensverbünde, ein hervorragendes (Aus-)Bildungs- und Wissenschaftsangebot, hochqualifizierte Arbeitnehmer – und engagierte Politiker.“); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1 („To have a successful ,stall‘ in the global ,farmers market,‘ one must have the size and competence of a region.“); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 17 ff.; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 f.); bereits 2. Teil B. II. 2.; zum mittleren Maßstabsbezug der „Region“ 2. Teil B. VI. 2. 463 s. Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326 f.); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 f. Vgl. auch Lammers, Räumliche Wirkungen der Globa-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

sierung rückt damit anstelle des Staates oder der Stadt die Region an die Stelle der entscheidenden ökonomischen (Standort- und Wettbewerbs-)Einheit.464 Im angloamerikanischen wissenschaftlichen Sprachgebrauch wird in dieser Hinsicht von einem weltweit zu beobachtenden fundamentalen Wechsel des nationalen und internationalen Wirtschaftssystems zu einem System von kommunale Grenzen überschreitenden „metropolitan-centered regional economies“ gesprochen.465 lisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 ff.; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619 (allerdings auch auf die weiterhin bedeutsamen komparativen Kostenvorteile in Form etwa niedrigerer lokaler Grundstückspreise oder Gewerbesteuerhebesätze hinweisend)). Dagegen genauso die gestiegene Bedeutung der nationalen Rahmenbedingungen für das unternehmerische Entscheidungskalkül betonend Huege, Direktinvestitionen in der Standortdebatte, IZR 1999, S. 19 ff. Aus der amerikanischen Erfahrung wieder Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 1, 13 („States and provinces can play an important part in mobilizing for the new world economy. [. . .] But the citistate [i. S. v. „Verdichtungsraum“], as a focus for planning and mobilization and action, is likely to grow steadily in the public consciousness.“); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (128); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 17; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (79, 100). 464 s. bereits oben 2. Teil B. II. 2.; speziell mit Bezug auf die hier diskutierte „regionale“ Bedeutung der Verdichtungsräume aus der deutschsprachigen Literatur etwa auch BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6 f.; dass. (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 19, 27; Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-Umland-Bereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 19 („Es sind die Verdichtungsräume, die in den letzten Jahrzehnten der eigentliche Schauplatz der spektakulären wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und räumlichen Transformationsprozesse gewesen sind.“); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Droste/Fiedler/Schmidt, Region Hannover, 1996, S. 6; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 1; Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177 (178); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619 f.); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (5); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (43). 465 Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256 (m. w. Nachw.)); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 2 („National economies are, in fact, constellations of regional economies, each with a major city at its core, each requiring specific and customized strategies.“); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (128 („Metropolitan regions – rather than nations – are becoming the principal units of economic competition.“)); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 13, 35; Rondinelli/Johnson, Jr./Kasarda, The Changing Forces of Urban Economic Development, 3 Cityscape (1998), S. 71 (100); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (661 („Metropolitan areas are perhaps the most important type of region to consider when thinking about economic development because they play such a critical role in both globalizing networks and in the diffusion of the new economy.“); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 16, 18 („For the first

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Wenn das 21. Jahrhundert nunmehr sogar als das „century of the urban and metropolitan regions“ bezeichnet wird,466 so zeigt sich, dass speziell die verdichteten Regionen von den genannten Globalisierungsprozessen und deren räumlichen – sprich standortrelevanten – Auswirkungen wesentlich unmittelbarer und intensiver betroffen sind als die „nur“ ländlich-peripheren oder strukturschwachen Regionsgebiete. Dieser Sachverhalt beruht wiederum entscheidend darauf, dass die Mehrzahl auch der modernen, „neuen“ Standortkriterien allein in den großstädtisch geprägten Räumen ausreichend und dauerhaft gesichert werden können.467 So haben die Verdichtungsräume als die bedeutenden Knotenpunkte der Verkehrsinfrastruktur – zusammen mit den Regionen entlang der großen Verkehrsachsen – gemeinhin beachtliche Standortvorteile im Hinblick auf die mit der immer größeren räumlichen Mobilität von Gütern, Dienstleistungen und Informationen stark gewachsenen Anforderungen an die Verkehrsanbindung und Erreichbarkeit von Wirtschaftsräumen.468 Und auch die großen, ausdifferenzierten Arbeitsmärkte der Ballungsregionen mit ihrem gewöhnlich reichhaltigen Bestand an spezialisierten, hochqualifizierten Arbeitskräften sprechen trotz des zumeist höheren Vergütungsniveaus für eine Begünstigung dieser Räume im gegenwärtigen Strukturwandel.469 Gerade dessen wissens-, informa-

time in centuries, metropolitan regions throughout the world, rather than nations, have emerged as cohesive economic units that operate as important players in the world economy.“). 466 Zijderveld, Urban Regions and Globalization, The Regionalist 1999 (Winter), S. 83 (87). s. zum „century of the region“ schon aus allgemeiner Sicht oben 2. Teil B. vor I. 467 s. Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177 (178); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (2 ff., 5, 6 (bemerkend, „daß die strukturschwachen oder ländlich-peripheren Regionen im Zuge der Globalisierung Gefahr laufen zurückzufallen. Ihre Standortattraktivität für ausländische Investoren ist schwach, der Besatz mit unternehmensnahen Dienstleistungen unterdurchschnittlich und das Gefährdungspotential [gerade auch in Bezug auf den weiteren Verlust von Arbeitsplätzen] durch arbeitsintensive Fertigungen stärker ausgeprägt.“)); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (16 (zugleich die wenigstens mittelbare Spürbarkeit der Globalisierungseffekte auch für die ländlichen Räume als Folge der Verflechtungsbeziehungen zwischen diesen und den Metropolen bejahend)); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (661); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 5. 468 s. Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 f.; Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (3). 469 s. Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (3); Hagemeier,

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2. Teil: Einordnung der Problematik

tions- und technologieorientierte Grundrichtung macht es den Verdichtungsregionen angesichts einer hier in der Regel hohen Konzentration von leistungsfähigen (Aus-)Bildungs-, Qualifizierungs- und Forschungseinrichtungen sowie eines vielfältigen Angebots an unternehmensnahen, technologischen Dienstleistungen erheblich leichter, adäquat auf die wirtschaftlichen und räumlichen Anforderungen des nachfordistischen Zeitalters zu reagieren.470 In dieser Hinsicht weisen Peirce/Johnson/Hall ergänzend darauf hin, die Verdichtungsregion sei im Prinzip nicht nur „large enough to take on the cross-jurisdictional challenges of work force preparedness, education, physical infrastructure, environmental quality, and economic positioning,“ sondern darüber hinaus vor allem auch „small enough to allow a measure of personal interaction between citizens and institutions“.471 Die „network metropolis“ 472 ist mit den Worten Läpples eben „nicht nur [schlichter, mehr oder weniger kostengünstiger473] Standort, sondern vor allem sozialökonomisches Wirkungsfeld bzw. räumliches Kooperations- und Innovationsmilieu für die ansässigen oder anzusiedelnden Betriebe sowie ein Kommunikations-, Lern- und Handlungssystem für die verschiedenen städtischen bzw. regionalen Akteure“.474 4. Die Verdichtungsregion als Wettbewerbseinheit Unter Berücksichtigung dieser zunächst vor allem in deskriptiver Hinsicht deutlich gestiegenen Bedeutung der verdichteten Regionen als der im Grundsatz einzig wahren bzw. wirksamen ökonomischen Raumeinheiten des postfordistischen Informationszeitalters kann es kaum mehr verwundern, dass es immer öfter die Verdichtungsräume in ihrer Gesamtheit und nicht mehr allein oder ausschließlich die jeweils zu ihnen gehörenden, einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften sind, die als Grundlage für öffentliche Einnahme- und private EinEine starke Region, FAZ – Verlagsbeilage – Nr. 228 v. 1.10.2002, s. B8; Calthorpe/ Fulton, The Regional City, 2001, S. 19 f. 470 s. Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (5); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (13); Hagemeier, Eine starke Region, FAZ – Verlagsbeilage – Nr. 228 v. 1.10.2002, s. B8; Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (255). 471 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 13; ähnlich auch Brake/Danielzyk/ Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (93 (auf die stadtregionale Erfüllung des steigenden unternehmerischen Interesses an räumlicher Nähe zu Kooperanten und ,Face-to-face-Kontakten‘ hinweisend)). 472 So explizit Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 19. 473 s. oben 2. Teil B. II. 1. 474 Läpple, Städte im Umbruch, in: ARL (Hrsg.), Agglomerationsräume in Deutschland, 1996, S. 191 (197).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

163

kommensmöglichkeiten um die Ansiedlung neuer und den Bestand alter, Arbeitsplätze sichernder Unternehmen in Wettbewerb miteinander treten.475 Für die Verdichtungsräume gilt es in diesem Zusammenhang generell, durch Schaffung einer möglichst attraktiven eigenen Place Quality476 – unter Ausnutzung des jeweils gesamten (regionalen) endogenen Potenzials, also aller in der „Region“ vorhandenen Kompetenzen und Stärken – sich als potentielle Investitionsstandorte für die innerhalb eines globalen Welt- und Standortmarktes jederzeit zwischen verschiedenen Standortregionen frei auswählenden transnationalen Wirtschaftsakteure zu empfehlen.477 Im Wettstreit nicht nur um die räumlich mobilen Firmen selbst, sondern auch um deren Arbeitskräfte bzw. das von diesen ausgehende Wissen werden nach wachsender Überzeugung am Ende diejenigen Standorträume obsiegen, die den derart benannten mobilen „Produktionsfaktoren“ im Vergleich zu den regionalen Konkurrenten die besseren Verdienst- und vor allem auch Lebensmöglichkeiten eröffnen.478 Da sich die 475 s. etwa Mäding, Verwaltung im Wettbewerb der Regionen, AfK 31 (1992), S. 205 (206); BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 7; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73 (73, 90); Bade, Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der regionalen Strukturpolitik, RuR 1998, S. 3; Fritsch u. a., Regionale Innovationspotentiale und innovative Netzwerke, RuR 1998, S. 243 (247); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619 f.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (2, 7); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10 f.); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256); Knieling/ Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 8; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35; Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 18; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (298). 476 Dies entspricht der unter 2. Teil C. I. 2. zusammengefassten These „Place (still) matters“. 477 s. Mäding, Verwaltung im Wettbewerb der Regionen, AfK 31 (1992), S. 205 (206, 209 ff.); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 f.; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 1; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619 f.); Sauerland, Die politische und wirtschaftliche Bedeutung der Regionen, IZR 2001, S. 481 (483); Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter– Spring), S. 40 (49, 51 („Place qualities matter.“)); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 (26 f.); kritisch hinsichtlich des Konzepts der „flexiblen Spezialisierung“ und der damit verbundenen Etablierung einer auf die Entwicklung endogener Potenziale setzenden „neue[n] regionspolitische[n] Orthodoxie“ Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (26 f.). 478 Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (11); Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-UmlandProblematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 16 f.;

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2. Teil: Einordnung der Problematik

einzelnen (verdichteten) Standortregionen aber immer weniger auf ihre Vorteile im nationalen Rahmen beschränken können, vielmehr häufig in weltweiter Konkurrenz zueinander stehen, wird der kleinräumige Wettbewerb um Entwicklungspotenziale immer mehr von einem Wettbewerb größerer Räume in einem sichtbar größeren und umfassenderen Rahmen verdrängt bzw. überwölbt.479 Der verschärfte Standortwettbewerb tangiert dabei die einzelnen Regionen entsprechend ihrer Einbindung in die nationale und internationale Arbeitsteilung und ihrer Stellung in der Hierarchie der Standorte unterschiedlich stark.480 In besonderer Weise sehen sich namentlich diejenigen Verdichtungsräume weltoder europaweiter Konkurrenz ausgesetzt, die mit ausgesprochenen Metropolfunktionen ausgestattet und schließlich für das heutzutage so geläufige Paradigma von der „Metropolenkonkurrenz“ begriffsprägend sind.481 Für diese quasi „Champions League“ 482 von Standorträumen qualifizieren sich hingegen faktisch nur einige wenige ausgewählte Großstadtregionen, deren Kernstädte meist zu den so genannten Global Cities483 des internationalen Städtenetzwerkes zählen. Als bedeutende strategische Produktionsstätten und Marktplätze der weltVan den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (661); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (317). s. Näheres auch schon unter 2. Teil B. II. 1. 479 s. Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (214); Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 ff.); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 2; speziell am Beispiel der Metropolregion Frankfurt Rhein-Main Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 72, 77, 80 (ff.). 480 Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (2 f.). Vgl. auch ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 5. 481 s. BMBau (Hrsg.), Raumordnungsbericht 1993, 1994, S. 37; dass. (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 27 ff. (unter Zugrundelegung verschiedener von der MKRO aufgestellter Kriterien zählen zu den europäischen Metropolregionen in Deutschland die Verdichtungsräume: Berlin/Brandenburg, Hamburg, München, Rhein-Main, Rhein-Ruhr und Stuttgart); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 177 ff.; Danielzyk, Regionalisierung der Ökonomie – Regionalisierung der Politik in Niedersachsen, Ber. dt. Landeskunde 1994, S. 85 (87); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73 (90); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 5; Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 32; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 292 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 172 (die Verdichtungsräume von New York, Chicago und San Francisco als die wahren „world cities“ der USA bezeichnend). 482 So auch FAZ – RMZ – Nr. 24 v. 29.1.2004, S. 44 (zitierend Hessens damaligen Wirtschaftsminister Rhiel in Bezug auf den Verdichtungsraum Frankfurt Rhein-Main).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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weit führenden Wirtschaftssektoren üben diese Kernstädte dringend benötigte Kontroll- und Steuerungsfunktionen aus, welche die gesamte Region zu einem zentralen – sozusagen „verräumlichten“ 484 – Knotenpunkt eines weltweit integrierten Systems ökonomischer und sozialer Beziehungen werden lässt.485 Dessen ungeachtet befinden sich selbst die zahlreichen Verdichtungsregionen mit nur regionaler oder überregionaler Bedeutung, die ihre direkten Konkurrenten überwiegend in den Macht- und Wirtschaftszentren der Länder oder gar nur in unmittelbarer (nationaler) Nachbarschaft haben, längst in einem deutlich gestiegenen Konkurrenzverhältnis, das auch sie dazu zwingt, die vorhandenen Kräfte zu bündeln, um die eigenen Handlungsmöglichkeiten erhöhen und flexibler gestalten zu können.486 Unter diesem Gesichtspunkt dürfte es sich jedenfalls unabhängig von dem spezifischen Charakter der großräumigen Hauptfunktion als Metropole oder auch nur als „Metropolenzwerg“ für alle Verdichtungsregionen heute umso mehr negativ bemerkbar machen, wenn – neben den siedlungsräumlichen – speziell die politisch-organisatorischen (Handlungs-)Strukturen in ihrer vor allem schon auf der kommunalen (Gestaltungs-)Ebene vorzufindenden 483 s. hierzu auch schon oben S. 156; Näheres vor allem bei Sassen, The Global City, 1991 (zu dem transnationalen Netzwerk der Global Cities rechnend die internationalen Finanz- und Geschäftszentren New York, London, Tokio, Paris, Frankfurt, Zürich, Amsterdam, Los Angeles, Sydney oder Hongkong); King, Global Cities, 1990; auch mit Bezug zur Metropolregion Frankfurt Rhein-Main Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 20 ff., 80 ff. 484 Einen guten Überblick zu den neuen Formen der territorialen Zentralisierung von Topmanagement- und Kontrollfunktionen im Zeitalter von Telematik und Globalisierung gibt Sassen, Über die Auswirkungen der neuen Technologien und der Globalisierung auf Städte (Vortrag beim Kongreß „Metropolen: Laboratorien der Moderne“), 1999 [verkürzt wiedergegeben in: dies., Telematik und Globalisierung, Das Magazin 10 (1999), S. 10 ff.]. 485 s. Sassen, Metropolen des Weltmarktes, 2. Aufl. 1997, S. 40, 89 ff., 161 f.; Schmid, Urbane Region und Territorialverhältnis, in: Bruch/Krebs (Hrsg.), Unternehmen Globus, 1996, S. 224 (236 f.); Danielzyk/Oßenbrügge, Lokale Handlungsspielräume zur Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume, Zeitschr. Wirtschaftsgeo. 1996, S. 101 (104, 110); Krätke, Globalisierung und Stadtentwicklung in Europa, Geogr. Zeitschr. 1997, S. 143 (151); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 177 f.; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 2; kritisch zu den negativen sozialen Auswirkungen der Global CityFormation auch schon Sassen, The Global City, 1991, S. 245 ff.; Friedmann, Ein Jahrzehnt der World City-Forschung, in: Hitz u. a. (Hrsg.), Capitales Fatales, 1995, S. 22 ff.; kursorisch Strubelt, Globalisierung – ein neuer Begriff, ein altes Thema?, IZR 1999, S. 67 (70). 486 s. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 5; Droste/Fiedler/Schmidt, Region Hannover, 1996, S. 6; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (42 f.); Ferber, Stadt 2030 Gießen-Wetzlar, Planerin 2002, S. 51; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35 („Community leaders and citizens in almost any region can tell stories about how intercommunity competition led to losing one business prospect or intercommunity cooperation led to attracting another.“); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Kleinteiligkeit (Fragmentierung) und Konflikthaftigkeit bzw. Ungleichheit (Disparität) noch immer487 wesentlich an den wenig nachhaltigen Bedingungen des Industriezeitalters orientiert sind. Sie stehen damit, wie im Verlaufe der Untersuchung aufzuzeigen ist, wiederholt in Gefahr, in Widerspruch nicht nur zu den zumindest in weite(re)n Teilen inzwischen die gesamte (Groß-)Stadtregion umfassenden einheitlichen sozialen wie ökologischen (Verflechtungs-)Strukturen zu treten, sondern speziell auch in Widerspruch zu den als grundlegende Konsequenz aus dem globalen Strukturwandel besonders ausgeprägten und (auch) an dieser Stelle besonders relevanten einheitlichen ökonomischen Strukturen.488 5. Die kommunale Kooperation in der Region als Wettbewerbsfaktor Für die zuletzt genannte, zwar nicht neue,489 nunmehr aber etwas präziser gefasste Kernthese der nachteiligen Inkongruenz von Verwaltungs- und ökonomischen Verflechtungsstrukturen im Verdichtungsraum kann mit Blick auf die im Mittelpunkt des aktuellen Stadt-Umland-Interesses stehende interregionale Standortkonkurrenz die zumindest partiell schon in früheren Zusammenhängen490 gültige Erkenntnis herangezogen werden, dass die Verdichtungsregion nur dann in (wirtschafts)räumlicher Hinsicht auf Dauer überlebens- bzw. wett487

s. hierzu aus „interner“ Stadt-Umland-Perspektive schon 2. Teil A. II., V. 3. Vgl. generell so etwa Deutscher Städtetag (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529); Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region, AfK 36 (1997), S. 73, 79 ff.; Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (300, 306); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (620); Brake/ Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 ff.; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 1; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 ff.); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 21; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32 ff.; Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 15 (16). 489 s. vor allem schon unter 2. Teil A. V. 3. 490 Schon im Mittelalter und zu Beginn der frühen Neuzeit gab es vornehmlich nach außen gerichtete Städtebündnisse zur Verteidigung der eigenen Unabhängigkeit und zur Erweiterung des jeweiligen Handlungsspielraumes. Als Beispiele hierfür mögen der Schwäbische Bund und speziell im Rahmen der frühen Wahrnehmung von Handelsinteressen die norddeutsche Hanse dienen. Mit Beginn der Industrialisierung und noch bis Anfang der 1990er Jahre (s. dazu auch schon 1. Teil A.) standen demgegenüber in den meisten Ballungsräumen die Lösung von internen Problemen, vorwiegend infrastruktureller Art, im Vordergrund. s. dazu etwa überblickmäßig Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177 f. Aus amerikanischer Sicht zusammenfassend Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (129 („In many respects the challenges of regional governance today sound strikingly familiar – the demands of a 488

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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bewerbsfähig ist, wenn sie zum einen nach außen eine koordinierte und entschlossene Interessenvertretung im Sinne einer „regionalen Außenpolitik“ 491 aufbaut und zum anderen nach innen eine „regionale“ (Handlungs-)Verantwortlichkeit und damit ausreichende Lenkung der gemeinsamen, den Stadt-UmlandBereich aufgabenmäßig zwar zumeist unterschiedlich stark, aber dennoch standortperspektivisch, das heißt (auch) ökonomisch betrachtet, immer als Ganzes betreffenden Problemfelder erreicht.492 Hierbei ist aber grundsätzlich zu bedenken, dass eben auch die verdichtete „Region“ keinen eigenständigen territorialen Bestandteil einer in der Bundesrepublik ebenso wie in den Vereinigten Staaten formalisierten föderativen Verwaltungsstruktur darstellt.493 Sie verfügt über keine tradierten politischen Handlungsvollmachten in dem Sinne, dass sie auf die politische Legitimation und die formelle Autorität einer (verfassungs)gesetzlich originär vorgegebenen (stadt)regionalen Regierung zurückgreifen könnte.494 Ihre Handlungsfähigkeit nach außen wie nach innen – und damit zugleich ihre Wettbewerbsfähigkeit – hängt folglich schon im Sinne einer möglichst bürger- bzw. unternehmensnahen Verwaltungstätigkeit entscheidend ab von der Leistungsfähigkeit – und damit fast zwangsläufig von der Kooperationsfähigkeit – der auf der kommunalen Ebene vorhandenen demokratisch legitimierten Akteure, also namentlich der hier traditionell in großer Zahl vorzufindenden verdichtungsraumangehörigen Städte und Gemeinden.495

changing economic structure, calls for the efficient delivery of infrastructure and services, fiscal disparity and social inequities – but on a larger scale.“)). 491 Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (151). 492 s. zu den beiden hier genannten (stadt)regionalen Handlungsanforderungen speziell im Zusammenhang des globalen Standortwettbewerbs Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (620); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539 (gerade auch aus Sicht der Wirtschaft)); vor allem in Bezug auf die Metropolregionen Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (313, 317); aus der amerikanischen Literatur etwa Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (50); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35 f. 493 s. schon so hinsichtlich der „Region“ im Allgemeinen oben 2. Teil B. I. 1. 494 Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313; hierzu kritisch speziell im Hinblick auf die regionale „Außenpolitik“ Kujath/ Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (382). s. auch die generelle Schlussfolgerung von Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 („Diese Situation legt die Frage nahe, in welcher Form sich [verdichtete] Regionen als Verwaltungsräume institutionalisieren lassen, um die auf der räumlichen Ebene der Regionen auftretenden Probleme auf einer entsprechenden Verwaltungsebene lösen zu können.“). 495 s. zu diesem Begründungszusammenhang bereits unter 2. Teil A. V. 4.; ähnlich auch schon mit Bezug auf die „allgemeine“ Region oben 2. Teil B. I. 2.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

a) Die innere und äußere Handlungsfähigkeit Zunächst ist zu berücksichtigen, dass im interregionalen Wettbewerb die räumlichen Standortvor-, aber auch -nachteile von Verdichtungsregionen aufgrund der Globalisierungsprozesse noch um einiges mehr als in der Vergangenheit ins Gewicht fallen, so dass Verwundbarkeit wie Anpassungsdruck vor „Ort“, sprich in der „Region“, deutlich zugenommen haben.496 In dieser Hinsicht gleichen sich die aktuellen, für die (Standort-) „Region“ jeweils als ganze bedeutsamen Problemstellungen sowie die daraus zunächst vor allem im Innenverhältnis relevant werdenden Aufgabenfelder in nahezu allen Verdichtungsräumen der westlichen Welt.497 Geradezu musterhaft zählen Aigner/Miosga in den von ihnen untersuchten (großstädtischen) Ballungsgebieten der Bundesrepublik498 bereits frühzeitig wettbewerbsrelevante Defizite auf, speziell: • beim regionalen Verkehrsangebot, insbesondere beim Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), • hinsichtlich der Verfügbarkeit von Flächen für die mit der Naherholungs- und Freiraumsicherung oftmals konfligierende Gewerbe- und Wohnnutzung, • bezüglich des Wohnungsmarktes und des Wohnumfeldes, • im Bereich der Ver- und Entsorgung sowie der Standortvorsorge für (weitere) notwendige Infrastruktureinrichtungen, • bei der Umweltqualität, insbesondere auch unter Berücksichtigung einer sich verschärfenden Altlastenproblematik, • hinsichtlich einer ausreichenden Zahl von qualifizierten Arbeitskräften, • bezüglich der Bewältigung von Wachstum und Zuwanderung, • im Bereich der Standortprofilierung und Außendarstellung.499 496 Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (6); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (11). 497 s. zur globalen Angleichung der „Stadt-Umland-Probleme“ aus „interner“ Perspektive 2. Teil A. III. 498 Hierbei handelt es sich um die ausgewählten „Regionen“ München, Stuttgart, Frankfurt, Hamburg, Berlin und das Ruhrgebiet. 499 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148. s. in diesem Sinne etwa auch Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (128 f.); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (660 f. („Metropolitan regions are constrained by the costs of regenerating areas abandoned in the transition from one economic phase to another, by the complexities of integrating large numbers of immigrants, and by the high costs of providing adequate infrastructure and amenities, and meeting the demand for a better environment.“); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (302 („Within a metropolitan area, such fac-

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Obwohl im Rahmen der hier zitierten Auflistung der gemeinsamen stadtregionalen Problemfelder den prinzipiell (auch) siedlungsstrukturell, das heißt „intern“ beeinflussten, „weichen“ Standortfaktoren „Umwelt“ und „Soziales“ 500 – zumindest im Vergleich zur oben501 aus Unternehmerperspektive formulierten Standortkriterienbewertung der frühen 1990er Jahre – wieder502 eine größere Bedeutung zukommt,503 erhalten entsprechend einer gerade in der Bundesrepublik (noch) ganz überwiegenden Betrachtungsweise auch in der hier angesprochenen Studie – speziell im Zusammenhang der selbst von kommunaler Seite einhellig anerkannten Forderung nach einer für die „interregionale“ Konkurrenzfähigkeit unbedingt verbesserungswürdigen „intraregionalen“ Kooperation – die zuvor504 bereits mehrfach aufgeführten, mehrheitlich als „hart“ einzustufenden Standortfaktoren technologisch- bzw. ökonomisch-funktionaler Art eine besondere Gewichtung. So wird im Hinblick auf eine möglichst optimale Standortpositionierung von Stadt und Umland ausdrücklich die Verbesserung der stadtregionalen Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur eingefordert, die wiederum einen gemeindeübergreifenden Entwicklungs- und Finanzierungskonsens über die Grenzen der gewöhnlich am unmittelbarsten mit der Wettbewerbssituation konfrontierten Kernstädte hinaus notwendig mache.505 Dabei zeige sich gerade an dem Beispiel der überregional bedeutsamen Infrastruktur und dem in allen Großstadtregionen zu beobachtenden Bestreben um eine höhere

tors as college or university choices, labor force skills, local amenities that enhance the quality of life, venture-capital support, and mobility infrastructure are all important to attracting and fostering high-knowledge occupations.“)); speziell zu den heutigen „Aufgabenfelder[n] interkommunaler Zusammenarbeit“ in (deutschen) Stadtregionen etwa Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308 ff. (hervorhebend die Bedeutung der Aufgabenfelder: „Freiraum- und Klimaschutz“ – „Siedlungsentwicklung und Bodenpolitik“ – „Verkehrsentwicklung“ – „Regionalplanung“ – „Infrastruktur für Ver- und Entsorgung“ – „Regionales Standortmarketing“ – „Kulturförderung“ – „Grenzüberschreitende Kooperationen“)). 500 So weisen Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149, im Hinblick auf die „interregionale[n] Konkurrenz“ und hier mit besonderem Bezug auf „die [Kern-]Städte, die meist unmittelbar in die Konkurrenzverhältnisse eingebunden sind“, ergänzend darauf hin, dass „sich die Suburbanisierungsprozesse von Betrieben und mittelständischer Bevölkerung seitens der Stadt weder aufhalten noch steuern [lassen], während sich die sozialen Probleme in den Innenstädten konzentrieren (Obdachlose, Alte, Arme, Ausländer, Alleinerziehende, Asylbewerber etc.).“ 501 s. 2. Teil C. I. 2. 502 Mit den hier speziell angesprochenen Standortfaktoren „Umwelt“ und „Soziales“ sind prinzipiell dieselben Aufgabenbereiche tangiert, die schon seit jeher zu den bekannten, nicht zuletzt durch die „Stadt-Umland-Probleme“ veranlassten klassischen Tätigkeitsgebieten der Verwaltung von Verdichtungsräumen zählen. s. dazu schon unter 2. Teil A. IV.; V. 1. 503 s. zu dieser Thematik Näheres unter 2. Teil C. III. 504 s. wieder 2. Teil C. I. 2., 3. 505 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149. So etwa auch BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 13.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Anbindung an internationale, überregionale Netze,506 dass angesichts des Rückzuges des Nationalstaates der Zwang zur regionalen Selbstfindung und Selbstorganisation immer größer werde.507 Darüber hinaus seien gerade die notwendige Ansiedlung und Bestandspflege zukunftsträchtiger Industrien mit neuen Flächenansprüchen verbunden, die ebenso wie die besonders zu berücksichtigenden Bedürfnisse der hochqualifiziert Beschäftigten nach entsprechenden Freizeit- und Erholungswerten nur durch eine gemeinsame, stadt-umland-übergreifende Freiflächensicherung erfüllt werden könnten.508 Zusätzliche Anforderungen im Bereich der technischen Infrastruktur, also vorwiegend in der Verund Entsorgung, sprengten ohnehin einmal mehr die Möglichkeiten einzelner Gemeinden.509 Ungeachtet der am Ende510 angemessenen Gewichtung der schon unter deskriptiven Gesichtspunkten jeweils die gesamte „Region“ betreffenden standortrelevanten Problemfelder verdeutlichen die vorangegangenen Ausführungen, dass die zur Schaffung günstiger(er) einheitlicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen im interregionalen Standortwettbewerb sowohl im Innen- als auch im Außenverhältnis wahrzunehmenden stadtregionalen Verwaltungsaufgaben im Rahmen der isolierten Zuständigkeit jeder einzelnen verdichtungsraumangehörigen kommunalen Gebietskörperschaft ebenso wenig adäquat zu gewährleisten sind wie durch einen unter Umständen parallel zu betreibenden staatlichen TopDown-Ansatz. Während die staatliche Handlungs- bzw. Gestaltungsebene für die notwendige, an den jeweiligen (stadt)regionalen Potenzialen und Engpässen orientierte Profilierung im interregionalen Standortwettbewerb aufgrund ihres gewöhnlich zu weiträumigen Zuschnitts einmal mehr511 nicht (mehr) die optimale räumliche Problemnähe besitzt und regelmäßig schon daran gehindert sein dürfte, über die Einbindung der vor Ort ansässigen Unternehmen unmittelbar und umfassend über den Prozess der Globalisierung informiert zu werden,512 ist 506 Vor allem geht es um eine verbesserte Anbindung an europäische Hochgeschwindigkeits-Bahnverbindungen, eine Erweiterung des Autobahnnetzes in den Ballungsgebieten, einen entsprechenden Kapazitätsausbau im internationalen Flugverkehr sowie um eine Verbesserung der Güterverkehrs- und Güterverteilinfrastruktur und gegebenenfalls einen Ausbau der Binnenwasserstraßen und Häfen. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148. 507 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148; Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (314 ff. (speziell in Bezug auf Metropolregionen)). 508 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149. s. auch Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 16 f. 509 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149. 510 Näheres hierzu unter 2. Teil C. III. 511 s. schon so im Zusammenhang der „alten“ (internen) Stadt-Umland-Problematik oben 2. Teil A. V. 1.; im Zusammenhang der allgemeinen „Regionsproblematik“ oben 2. Teil B. I. 1., II. 2.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

171

die Leistungsfähigkeit singulärer Handlungsansätze auf Gemeinde-, Stadt- und überwiegend selbst auf Landkreisebene aufgrund ihres regelmäßig zu kleinräumigen Zuschnitts stark eingeschränkt.513 Aus Sicht der einzelnen Verdichtungsraum-Kommune liegen die konkreten Gründe für eine bereits nach innen mangelnde Handlungsfähigkeit im „Wettbewerb der Regionen“ – freilich zum Teil beeinflusst von der jeweils konkreten Lage im Kern- oder Umlandbereich – in den tatsächlich oftmals nur unzureichend vorhandenen eigenen Flächen- und Infrastrukturangeboten, dem darüber hinaus grundsätzlichen Fehlen personeller, finanzieller und sonstiger organisatorischer Mittel für die Bereitstellung von möglichst den transnationalen Anforderungen optimal gerecht werdenden kollektiven Wettbewerbsgütern – etwa für die hinsichtlich der notwendigen Akquirierung qualifizierter Arbeitskräfte immer bedeutsamer werdende Gewährleistung „weicher“ Standortqualitäten wie die eines angemessenen Bildungs-, Kultur-, Wohn- oder Freizeitangebots – und nicht zuletzt in den regelmäßig kostspieligen Reibungsverlusten bzw. unwirtschaftlichen Doppelinvestitionen aufgrund nicht koordinierter Planungen und sonstiger isolierter, im Ergebnis zumeist ineffektiver Problemlösungsansätze.514 Bezogen auf das Außenverhältnis der Verdichtungsregion ist es für die innerhalb 512 s. bezüglich eines regelmäßig zu weiträumigen staatlichen Handlungszuschnitts im „externen“ Verdichtungsraumzusammenhang (auch aus normativer Sicht) schon 2. Teil C. I. 3.; speziell mit Bezug auf den (auch) in informatorischer Hinsicht sachgerechteren räumlichen Zuschnitt der regionalen Handlungs- und Gestaltungsebene Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326 f. (anmerkend, dass der einheitliche ökonomische Verflechtungsraum nicht selten auch von nationalen oder bundesstaatlichen Grenzen zerschnitten wird)); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (7); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317). 513 s. bezüglich eines regelmäßig zu kleinräumigen kommunalen Handlungszuschnitts im „externen“ Verdichtungsraumzusammenhang (auch aus normativer Sicht) schon unter 2. Teil C. I. 3.; ferner etwa Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (326 f.); BMBau, BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 13; Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (hinsichtlich der begrenzten kommunalen Handlungsfähigkeit im (stadt)regionalen Außenverhältnis), 317 (hinsichtlich der begrenzten kommunalen Handlungsfähigkeit im (stadt)regionalen Innenverhältnis); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 30; ebenfalls schon so im Zusammenhang der „alten“ (internen) Stadt-Umland-Problematik oben 2. Teil A. V. 1.; im Zusammenhang der allgemeinen „Regionsproblematik“ auch oben 2. Teil B. I.; II. 514 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (578); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 f.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35 f.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

eines immer größer dimensionierten Handelsraumes immer wichtiger werdende, eben um Sichtbarkeit nach außen bemühte Präsentation als spezifischer, konkurrenzfähiger Wirtschaftsstandort immer weniger ausreichend, die traditionellen administrativen Grenzziehungen von Stadt und Umland zur Grundlage der Struktur- und Gewerbeflächenpolitik und damit der erstrebten Attrahierung bzw. Bestandspflege privaten Sachkapitals sowie öffentlicher Investitionen und Zuschüsse zu machen.515 Angesichts der in der Network Economy516 erkennbar gestiegenen Bedeutung von immer komplexeren räumlichen Standortstrukturen und einer zugleich immer größeren Flexibilität der Unternehmen in Bezug auf die Wahl des Standortes bieten sich einzelne, im Umland gleichermaßen wie in der Kernstadt gelegene kommunale Standorte nur noch dann sinnvoll zum „Verkauf“ an, wenn sie in einen größeren, das gesammelte Potenzial der „Region“ auf sich vereinigenden Wirtschaftsraum eingebettet sind und sich in diesem als besonderer Standort profilieren.517 Die gesamten Qualitätsstandards einer Verdichtungsregion sind hiernach als kollektive Werte zu begreifen, die im Mittelpunkt sowohl eines gesamtregionalen Interesses als auch eines individuellen kommunalen Nutzens stehen (sollten).518 Ein im nationalen, europäischen oder gar weltweiten Rahmen effektives Standortmarketing – nicht nur der Verdichtungsregion als solche, sondern schließlich auch der ihr angehörenden kommunalen Gebietskörperschaften – setzt somit eine gemeindeübergreifende Entwicklungs- und Handlungsstrategie in Form eines gemeinsamen zielgruppen515

s. Mäding, Verwaltung im Wettbewerb der Regionen, AfK 31 (1992), S. 205 (206); Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8. 1993, S. 414 (416); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (309 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 34 f.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 20 f.; zur mangelnden Außendarstellung von Verdichtungsräumen schon im Zusammenhang der „alten“ (internen) StadtUmland-Problematik oben 2. Teil A. VI. 4. c). 516 s. 2. Teil C. I. 2. 517 s. Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 16 f.; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (310); Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 32; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (382 f.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 19 ff. 518 Droste/Fiedler/Schmidt, Region Hannover, 1996, S. 6; Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317 (von „kollektiven Wettbewerbsgütern“ sprechend)). s. nicht nur hinsichtlich des gesamtregionalen Interesses, sondern gerade auch hinsichtlich des individuellen kommunalen Nutzens von stadtregionalen Qualitätsstandards speziell aus der (internen) amerikanischen Verdichtungsraumerfahrung unter 3. Teil B. I. 3.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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orientierten sowie imagebildenden „Regionalmarketings“ 519 voraus, wenn die vielfältigen Vorzüge und Möglichkeiten des einheitlichen Wirtschaftsraumes ausreichend dargestellt und Synergieeffekte gegenüber Einzellösungen in finanzieller wie in personeller Hinsicht erzielt werden wollen.520 Obendrein eröffnet eine solche kommunale Grenzen überschreitende Aufgabenwahrnehmung die besonders in föderalistischen Systemen nicht gering zu erachtende Chance, der hier speziell von Unternehmerseite aus vehement angemahnten Forderung einer Vereinfachung und Straffung von häufig als zu komplex und intransparent empfundenen Verwaltungsabläufen standortbegünstigend Rechnung zu tragen.521 Für einen größer dimensionierten, über die jeweilige Städte- und Gemeindeebene hinausgehenden räumlichen Handlungsmaßstab in der stadtregionalen „Außenpolitik“ spricht zudem der vor allem unter fiskalischen Gesichtspunkten erheblich an Bedeutung hinzugewonnene Aspekt der mehr an „Regionen“ als an den Gemarkungen kommunaler Gebietskörperschaften orientierten europäischen wie (sub)nationalen522 Planungs- und Strukturförderpolitiken.523

519 s. dazu auch schon unter dem Begriff der „Kulturalisierung der Regionalpolitik“ oben 2. Teil B. VII. 2. 520 s. BMBau (Hrsg.), Raumordnungsbericht 1993, 1994, S. 32 f.; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 17; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (309 f.); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (621); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (49); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 34 ff.; NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1. 521 Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (309); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (620 f.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 30; bezogen etwa auf die Rhein-Main-Region deutlich insofern die Aussagenvon Niethammer, dem (damaligen) Präsidenten der IHK Frankfurt und Vorsitzenden der Wirtschaftsinitiative Rhein-Main, in: ders., Die Rhein-Main-Region braucht eine effiziente Verwaltung, FAZ – Wirtschaft – Nr. 3 v. 15.1.1998, S. 13 („Eine der Hauptbarrieren für eine dynamische Entwicklung besteht in der Diskrepanz zwischen den Verwaltungsstrukturen einerseits und einer am Bedarf der Wirtschaft orientierten Verkehrs-, Ver- und Entsorgungsinfrastruktur, dem Wunsch nach durchsichtigen und schnellen administrativen Kommunikationswegen sowie nach kundenorientiertem Verhalten der Behörden andererseits. [. . .] Die Wirtschaft in der Region Frankfurt/Rhein-Main ist daran interessiert, dass die Verwaltung auf den unterschiedlichsten Ebenen der Region in der Lage und willens ist, die genannten Aufgaben anzupacken und gemeinsam mit den Unternehmen zu lösen. Dass dies nicht ohne funktional angepaßte regionale Verwaltungsstrukturen möglich ist, versteht sich von selbst.“). 522 s. schon oben 2. Teil B. I. 1.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

b) Die Notwendigkeit der kommunalen Kooperation Zählen aber im großräumigen Wettbewerb aus den angeführten Gründen – hauptsächlich weil für die Standortwahl von Unternehmen das Ensemble von „regionalen“ Standortbedingungen entscheidend ist524 – auch in normativer Hinsicht nicht mehr oder zumindest nicht mehr primär einzelne lokale Standorte oder administrativ abgegrenzte Räume, so wird angesichts des Fehlens einer originären regionalen Organisationseinheit zwangsläufig die kommunale Kooperation und der Einsatz interkommunal abgestimmter Entwicklungsstrategien zu einem für die Verdichtungsräume ganz entscheidenden Wettbewerbsfaktor.525 Auf dem Prüfstand steht damit zugleich das gesamte, insbesondere aber das schon auf der kommunalen (Gestaltungs-)Ebene vorzufindende, (auch) im vorliegenden Zusammenhang nicht nur wegen seiner schon zuletzt thematisierten Kleinteiligkeit, sondern auch wegen seiner grundlegenden Konflikthaftigkeit mit zum Teil erheblichen (Kosten-)Nachteilen verbundene politisch-administrative System.526 523 s. Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-UmlandBereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (309); Schink, Die Stadt und ihr Umland, NWVBl. 1997, S. 81 (82); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (610 (von einem wachsenden Bedarf an ,regionaler Außenpolitik‘ sprechend)); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (45); Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111 (113). s. auch schon oben 2. Teil B. I. 3. 524 s. zusammenfassend Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619); schon 2. Teil C. I. 3. 525 s. Rautenstrauch, Entwicklung von Organisationsstrukturen im Stadt-UmlandBereich: Das Beispiel Rhein-Main, in: ARL (Hrsg.), Aktuelle Aspekte der Regionalplanung, 1990, S. 106; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148 ff.; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (7); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (42 f.); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229 f.; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (50 („Governance structures [. . .] are critically important to the process of keeping regions competitive.“)); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 35 f.; Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 157 ff.; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (318 („[C]ollaborative interactions are becoming more common across a range of service and policy areas.“)). s. zu dieser Argumentation auch schon 2. Teil C. I. 5. vor a); Näheres zu den wettbewerbsbedingten Kooperationen unter 2. Teil C. IV.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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Durch kommunale Kooperation, namentlich die Ausnutzung von Skalenerträgen bzw. Subadditivität und die Beachtung gegenseitiger (ökonomischer) Verflechtungen (Spillover), lässt sich die im konkreten Kontext der Bereitstellung kollektiver Wettbewerbsgüter gemeinhin fehlende Übereinstimmung von Gemeindegröße mit Reichweite und optimaler Größe von Maßnahmen (Inkongruenz) überwinden und nicht zuletzt auch aus Sicht der einzelnen verdichtungsraumangehörigen kommunalen Gebietskörperschaft ein (Kosten-)Vorteil bzw. Nutzenzuwachs erzielen, den diese alleine nicht oder nur ausnahmsweise realisieren würde.527 Dabei werden im Rahmen der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit und Interessenkoordination regelmäßig die Vorteile der eigenen Kommune mit denen der anderen in einen Verbund eingebracht und so zum Nutzen der gesamten (verdichteten) Region, aber auch jeder einzelnen ihr angehörenden Gebietskörperschaft verwendet.528 Insbesondere bei abnehmenden Durchschnittskosten und technischen Unteilbarkeiten, wie im Falle der Bereitstellung von Flächen- und Infrastrukturangeboten, kann, wenn die einzelne Gebietskörperschaft für eine optimale Produktionsgröße zu klein ist, durch Kooperation eine effizientere529 Erfüllung von Aufgaben unter Erzielung von Einsparungs-, Bündelungs- und Synergieeffekten erreicht werden.530 Bei nicht abgestimmten Planungen, wie im Falle der Entwicklung von zu großzügig angelegten und damit letztlich zu teuren kommunalen Gewerbegebieten oder eines unkoordiniert betriebenen öffentlichen Personennahverkehrs, spielen, wenn die realen Verflechtungen der Gebietskörperschaften nur ungenügend Berücksichtigung finden, Kostenüberlegungen eine entscheidende Rolle für die zukünftig anzustre526

s. dazu schon aus „interner“ Stadt-Umland-Perspektive 2. Teil A. II.; V. 3.; VI.

3., 4. 527 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609; Savitch u. a., Ties That Bind, 7 Econ. Dev. Q. (1993), S. 341 (342 („The sum of efforts within a metropolitan region yields a unique synergy, which its local parts cannot achieve separately.“)); Näheres zum gestiegenen Koordinations- und Kooperationsbedarf in Verdichtungsräumen schon bei Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 ff.; zum allgemeinen Handlungsmotiv der kommunalen Kooperation schon oben 2. Teil A. V. 2. 528 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (94 (im erstgenannten Sinne von „Kollektivgut-Vorteile[n] der joint production und joint consumption“ sprechend)). 529 Während „Effizienz“ die Kosten/Nutzen-orientierte Aufgabenerfüllung verlangt, achtet „Effektivität“ auf die vollständige Verwirklichung eines bestimmten Zieles. s. Eidenmüller, Effizienz als Rechtsprinzip, 3. Aufl. 2005, S. 55. 530 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (468); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; auch schon ACIR, The Challenge of Local Governmental Reorganization, 1974, S. 14; Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July– August), S. 362; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (2).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

bende Kooperation.531 Die für die (stadt)regionale Handlungsfähigkeit im globalen Standortwettbewerb mithin zwingend notwendig werdende Form einer politisch-administrativen „Verflechtung“ 532 sollte dabei speziell in Metropolregionen so weit gehen, den jeweiligen Stadt-„Umland“-Bereich als einen (multi-) funktional zusammenhängenden Verflechtungsraum zu begreifen, in dem das Zentrum als Marktplatz für Informationsgüter und Sitz von Headquartern untrennbar mit den international eingebundenen Dienstleistungsstandorten im Umland, also vornehmlich mit dessen Logistik- und Verkehrsknotenfunktionen, verbunden ist.533 Mit den hier angesprochenen wirtschaftsräumlichen Entwicklungen534 gehen nämlich mitunter ganz neue räumliche „Integrationsaufgaben“ einher,535 die zu partiell veränderten, in jedem Falle aber deutlich gestiegenen Anforderungen an die Verwaltung von Verdichtungsräumen führen und in der Konsequenz ein politisch-gestalterisches Handeln erfordern, das sowohl räumlich als auch akteursbezogen über die etablierten administrativen Grenzen hinausreicht.536 Vergleichbar schon dem wesentlichen (politisch-administrativen) 531 s. Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (469); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 f.; Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (129 f.); zur Problematik der „Nutzenspillover“ bereits oben 2. Teil A. II. 532 s. zur „Verflechtung“ als Oberbegriff von „Kooperation und Koordination“ Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (94); zum „optimalen“ Verhältnis von „administrativer“ und „funktionaler“ Verflechtung im Stadt-Umland-Bereich aus interner Perspektive bereits oben 2. Teil A. VI. 1. 533 Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317). Vgl. in diesem Sinne etwa auch Savitch u. a., Ties That Bind, 7 Econ. Dev. Q. (1993), S. 341 (342 („Localities are best off when they take advantage of functional divisions of economic responsibility (downtown service and cultural resources linked to peripheral retail and back office locations); when they make use of common facilities (airports, universities, health centers); and when they employ mechanisms for problem resolution (development partnerships, workforce training, environmental protection).“)); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 19 ff. („The entire metropolis – central city, older suburbs, newer suburbs, and so on – must be viewed as a single economic unit.“). Dementsprechend rät beispielsweise der Sprecher der Vereinigung der hessischen Unternehmerverbände, Kirsch, die Region [Frankfurt Rhein-Main] als eine polyzentrisch vernetzte Stadt zu sehen‘; und fordert die Regionspolitiker dazu auf, unter Aufgabe lokaler Egoismen „endlich an einem Strang zu ziehen: ,Wir sind doch ein Großraum‘.“ FAZ – RMZ – Nr. 6 v. 8.1.2004, S. 44. 534 s. zur Entstehung der „Networks of Place“ auch schon allgemein unter 2. Teil C. I. 2.; speziell zur „Global City“-Formation des Weiteren unter 2. Teil C. I. 4.; Näheres zu diesen „neuartigen“ (siedlungs)räumlichen Entwicklungen in Stadt und „Umland“ unter 2. Teil C. II., 3. Teil B. I. 1. 535 s. zu den „neuen“ Standortanforderungen der Network Economy schon oben S. 157 f., 161 f. 536 s. Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 20 f. (für den Bereich der heutigen (regionalen) Wirtschaftsförderung auf die Vorzüge des „network metropolis model“ verweisend, das anders als die weitgehend überholte kommunale

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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Bedeutungsgehalt des allgemeinen Regionsbegriffs,537 erfährt somit die verdichtete „Region“ einen (auch) in normativer Hinsicht538 bedeutenden Relevanzgewinn als eine politisch-administrative Ebene der kommunalen Kooperation für eine insgesamt effektive(re) und aufgabenadäquate(re) Bewältigung der besonderen Herausforderungen nationaler wie internationaler Standortkonkurrenz.539 c) Der Paradigmenwechsel Wenn im Anschluss an den bis hierhin geschilderten neuen „Regions“-Sachverhalt auf beiden Seiten des Atlantiks immer häufiger ein grundlegender Paradigmenwechsel in der öffentlichen, das heißt vor allem in der politischen, vielfach aber auch in der wissenschaftlichen Behandlung der VerdichtungsraumProblematik ausgemacht wird,540 so ist dies zwar in wichtigen Punkten durchaus zutreffend. Neben dem allgemeinen Bedeutungsgewinn der „Region“ und der in vielen Verdichtungsräumen inzwischen grundsätzlich gestiegenen Bereitschaft zur kommunalen bzw. „regionalen“ Zusammenarbeit sei hier besonders hinzuweisen auf die im thematischen Schwerpunkt eben deutlich verschobenen, nunmehr weitgehend von den „externen“ Herausforderungen geprägten Kooperationsmotive speziell in den größeren Stadtregionen.541 Ein solcher Wechsel in Praxis des ,smokestack chasing‘ der 1970er und 1980er Jahre allein auf der regionalen Ebene zu verwirklichen ist); so schon generell 2. Teil C. I. 3.; auch schon mit Bezug auf die Notwendigkeit der Ausnutzung des gesamten sog. (regionalen) endogenen Potenzials 2. Teil C. I. 4.; Näheres unter 2. Teil C. IV. 537 s. dazu zusammenfassend 2. Teil B. I. 2.; ferner 2. Teil B. IV. 538 s. in deskriptiver Hinsicht schon unter 2. Teil C. I. 3. 539 s. im Rahmen der Darstellung der allgemeinen Regions-Problematik so schon mit Bezug auf die Verdichtungsräume 2. Teil B. II. 2. 540 s. Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (42 f.); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 f.); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543; Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (886 (Rdnr. 17)); auch schon Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 91 (speziell bezogen auf die Region Frankfurt Rhein-Main), 147 ff. (150); Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 31 ff. (vor allem mit Bezug auf die Entwicklungen im Verdichtungsraum Frankfurt Rhein-Main); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); Johnson, Regionalism in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 35 (36 f.); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 4 ff.; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (30); bereits unter 2. Teil B. vor I. 541 s. zu der darüber hinaus (teilweisen) qualitativen Veränderung der immer häufiger „netzwerkartig“ ausgestalteten, im Ergebnis aber noch immer überwiegend „weichen“ interkommunalen Handlungsansätze und Steuerungsformen (auch) in Verdichtungsräumen unter 2. Teil C. IV. 3., 5.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

der Problemwahrnehmung bzw. -bearbeitung erscheint gleichwohl inhaltlich nicht immer gerechtfertigt, geschweige denn zweckmäßig. Zum einen hat die neue Diskussion um die Gewinnung von Positionsvorteilen im interregionalen Standortwettbewerb die bestehenden Konflikte im Stadt-Umland-Verhältnis nicht beseitigt. Mit der zunehmenden Standortfreiheit von Unternehmen hat sich im Gegenteil der Standortwettbewerb innerhalb der Stadtregion noch verschärft.542 Auch wenn Stadt und Umland sich national und vor allem international als eine Region präsentieren müssen, um wettbewerbsfähig zu sein, stehen sie intraregional weiterhin in harter Konkurrenz um Arbeitsplätze und Investitionen, welche ihnen entsprechende eigene Steuereinnahmen garantieren. Die wachsende Kooperation des Kapitals geht damit paradoxerweise einher mit einem wachsenden Wettbewerb der Gemeinden in der Region.543 Die Beziehung von Stadt und Umland kommt somit einer Gratwanderung gleich, bei der die Beteiligten darauf zu achten haben, ihre intraregionale Position zu sichern und gleichzeitig die gemeinsamen Interessen im interregionalen Wettbewerb nicht aus den Augen zu verlieren.544 Die kommunalen Akteure in der Verdichtungsregion sind daher zukünftig mehr denn je gefordert, einen Mittelweg zwischen egoistischer und kollektiver Ausrichtung ihrer wirtschaftsfördernden Aktivitäten zu finden und hierbei den gewissermaßen verwaltungsstrukturell (mit-)begründeten „natürlichen“ Hemmnissen bzw. Schranken kommunaler Kooperation in Gestalt zwischengemeindlicher Konsens-, Kommunikations- und Koordinationsmängel besser als in der Vergangenheit entgegenzuwirken.545 Zum anderen mag ein derartiger, nicht selten sogar öffentlich propagierter Paradigmenwechsel546 ein gewisses Licht auf die Sachgerechtigkeit der mit den 542 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 18; Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 f.); Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116); Bergmann/Jakubowski, Strategien der Raumordnung zwischen Kooperation und Wettbewerb, IZR 2001, S. 465 (471); Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (49 f.). 543 Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (117). 544 Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 18; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 173; Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256). 545 s. zu den gerade in Verdichtungsräumen verschärft auftretenden Grenzen kommunaler Kooperation schon unter 2. Teil A. V. 3., VI. 3. 546 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 150; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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neu gewichteten Zielsetzungen und Handlungsmaximen jeweils verbundenen und in die Realität umgesetzten regionalpolitischen Initiativen werfen. Gerade die als primäre Zukunftsaufgabe vielfach betonte Erhaltung und Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit der Standorte im (externen) „Wettbewerb der Regionen“ dürfte nämlich, was von vielen Regionalpolitike(r)n noch immer leicht übersehen wird, in entscheidendem Maße davon abhängen, ob es den Verdichtungsregionen gelingt, ihre zum Teil dramatisch gestiegenen, im Grundsatz jedoch noch aus der „alten“ Stadt-Umland-Problematik bekannten (internen) siedlungsräumlichen Probleme zu lösen.547 Gleichzeitig aber werden ebendiese Probleme durch ein Leugnen bzw. Ignorieren der modernen wirtschaftlichen Netzwerkstrukturen „ökonomischer Regionen“ 548 und der mit ihnen verbundenen „neuen“ interkommunalen Abhängigkeiten verstärkt. Das in den Verdichtungsräumen typischerweise bestehende und auch eingangs dieses Abschnitts als Kernthese formulierte Missverhältnis (Inkongruenz) zwischen einheitlichen ökonomischen Verflechtungs- und noch immer kleinteiligen, disparaten Verwaltungsstrukturen führt nicht zuletzt zu so schwerwiegenden intraregionalen Ungleichgewichten, dass diese Räume weder als ökonomische noch als soziale oder ökologische Einheiten wirksam funktionieren können.549 Bevor auf das wichtige Konnexitätsverhältnis von internen und externen Herausforderungen näher einzugehen ist, soll – an dieser Stelle noch vornehmlich aus deutscher Perspektive550 – ein kurzer Abriss der internen Siedlungsentwicklung diesseits und jenseits des Atlantiks gezeichnet werden, für die in der amerikanischen Literatur bisweilen der prägnante Begriff des „spatial suicide“ 551 verwendet wird.

II. Die (interne) Siedlungsentwicklung Die reale Entwicklung der Siedlungsstrukturen in den Verdichtungsräumen fast aller kapitalistischen Industrieländer ist seit den 1990er Jahren – in unterschiedlichem Ausmaß und in unterschiedlicher Geschwindigkeit – durch immer umfangreichere und ausgedehntere Dispersions-552 bzw. Dezentralisierungspro547 s. Näheres unter 2. Teil C. III.; wie hier etwa auch Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 f.; Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 17; Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 155 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 21. 548 s. zur „ökonomischen Region“ oben 2. Teil B. II. 549 Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 21; ähnlich auch Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 ( 620). 550 s. aus amerikanischer Perspektive Näheres unter 3. Teil B. I. 551 Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 21 („Spatial suicide is an apt term for the manner in which many American metropolitan areas choose to tear themselves apart rather than adapt to the idea of an economic region.“). 552 Von Dispersionsprozessen ist die Rede, wenn in einer Region die größeren Städte (Ober- oder Mittelzentren) als Standorte von Bevölkerung und Arbeitsplätzen

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2. Teil: Einordnung der Problematik

zesse553 geprägt.554 Die Expansion der Stadtregionen erfährt dabei im Vergleich zu den „Dekonzentrationsprozessen“ der 1960er und 1970er Jahre555 eine sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht neue Dimension.556 1. Die Zwischenstadt Die Gravitationszentren der Verstädterung verlagern sich zunächst immer mehr nach außen und werden dies – obgleich in womöglich abgeschwächter Form – auch in Zukunft tun, jedes Mal begleitet von einer weiteren Dispersion des Siedlungsraumes.557 Das stärkste Bevölkerungs- und Arbeitsplatzwachstum verzeichnen – in der Bundesrepublik allerdings in geringerem Ausmaß als in einen Bedeutungs- und Funktionsverlust gegenüber anderen Orten mit niedrigerer Zentralität erfahren. s. Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (446). 553 Der in diesem Zusammenhang – wie hier – oftmals gleichbedeutend verwendete Begriff der „Dezentralisierung“ ist nach Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (446), kennzeichnend für strategische und politische Zielvorstellungen bzw. Zielsetzungen im Sinne der Verlagerung von Entscheidungs- und Handlungskompetenzen. 554 s. Hesse/Schmitz, Einführung: Stadt – Landschaft, IZR 1998, s. I; dies., Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 30 („All citistates of the modern world face, to some degree, the problem of unwanted geographic dispersion. [. . .] Toronto, London, and Frankfurt, all of which have attempted to protect themselves with a greenbelt on their urban periphery, only to see development, in time, leap over the greenbelt.“); aus deutscher Sicht Näheres bei Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (453 ff.); Aring, Die Stadtregionen expandieren, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 21 ff.; Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (618); Gatzweiler, Einige Schlußfolgerungen aus den Regionalprognosen für die räumlich orientierte Politik, IZR 1999, s. XIII (XVII); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (90 f.); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 11 ff., 23 ff.; aus amerikanischer Sicht Näheres bei Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (26 („Just when the centralized metropolis was at its zenith, powerful social and economic forces were combining to create an irresistible movement toward decentralisation.“), 37); Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1376 f.); Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 36 ff.; Rusk, Inside Game/ Outside Game, 1999, S. 66 ff.; Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 ff. 555 s. hierzu unter 2. Teil A. I. 556 s. Hesse/Schmitz, Einführung: Stadt – Landschaft, IZR 1998, s. I; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (44); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 12. Es überrascht nicht, dass etwa Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (27, 37 ff.), dieselbe Beobachtung für die USA, in denen die verschiedenen räumlichen Suburbanisierungsprozesse jeweils früher als in Europa einsetzten, schon knapp 10 Jahre zuvor macht.

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den Vereinigten Staaten – die im Umland von Groß- und Mittelstädten gelegenen ländlichen Gemeinden ohne zentralörtliche Bedeutung.558 In den meisten deutschen Stadtregionen lebten im Jahr 2002 bereits mehr Menschen in den suburbanen Räumen als in den Kernstädten.559 Vor dem Hintergrund der tiefgreifend veränderten technologischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen – beeinflusst von Strukturwandel, Wohlstandsentwicklung und Individualisierung der Lebensstile – wirken die interregionale und interkommunale Konkurrenz um Arbeitsplätze und Steuereinnahmen im Verbund mit starken eigendynamischen Kräften, insbesondere den spezifischen Flächenansprüchen von Haushalten und Unternehmen, als Triebfedern der räumlichen Dezentralisierung.560 Speziell aufgrund der massiven gewerblichen Dispersionsprozesse, die seit einiger Zeit nicht mehr auf industrielle Arbeitsplätze beschränkt sind, sondern großflächige Einzelhandels-, Freizeit- und Dienstleistungsbetriebe „auf der grünen Wiese“ einbeziehen, bilden sich nach anfangs ausschließlicher Dezentralisation inzwischen neue suburbane ökonomische Zentren am Rande des Verdichtungsraumes heraus, die mehr oder weniger einer dezentralen Konzentration von Arbeitsstätten gleichkommen.561 557 Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (436); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329); Gatzweiler, Einige Schlußfolgerungen aus den Regionalprognosen für die räumlich orientierte Politik, IZR 1999, s. XIII (XVII); Sieverts, Zwischenstadt, 3. Aufl. 1999, S. 16; BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 58 ff., 192 ff.; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 67 f.; Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (577). 558 s. Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (456 f.); RohrZänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (217 ff.); Hesse/ Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (436, 443); Aring, Die Stadtregionen expandieren, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 21 (22); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (90); Sieverts, Zwischenstadt, 3. Aufl. 1999, S. 16 f.; BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 8; BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 193 (allerdings darauf aufmerksam machend, dass in Ostdeutschland die peripheren, ländlichen Räume bisher noch kein signifikantes Zielgebiet der Abwanderung sind); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 13 f. 559 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 193. 560 s. Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (439); Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (116 f.); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212); Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (42 ff.); Näheres zu den Ursachen der räumlichen Dispersion in den USA unter 3. Teil B. I. 1. 561 Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 ff. (217 f. (bezogen auch auf deutsche Verdichtungsräume)); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (97 ff.); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 8 f.; Beier/Matern, Stadt-Umland-

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Infolge der genannten Entwicklungen entstehen jenseits der traditionellen Prozesse der Stadt-Umland-Wanderung aus den USA schon seit längerem bekannte Formen der Urbanisierung, die die alte Polarität von Zentrum und Peripherie, von Kernstadt und Umland wenn nicht als überholt, so doch immerhin als anachronistisch erscheinen lassen.562 Mit der Bedeutung der neuen peripheren Wachstumskerne ist eine Neudefinition des Verhältnisses zwischen Kernstadt und Umland und ihrer bislang hierarchisch563 geprägten Beziehungen angezeigt.564 An ihre Stelle tritt ein differenziertes funktionales System von vielen benachbarten, unterschiedlich spezialisierten Kommunen bzw. Teilräumen mit einer Vielzahl unterschiedlicher, netzwerkartig ausgestalteter Verflechtungsbeziehungen.565 In diesem multifunktionalen räumlichen Netzwerk kommt der traditionellen Kernstadt allenfalls noch die Rolle eines „primus inter pares“ zu.566 Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 14 f. s. auch vergleichend mit der amerikanischen Verdichtungsraumentwicklung Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (438 ff., 442 ff.). 562 s. Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (438, 449); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (43 f.); Gatzweiler, Einige Schlußfolgerungen aus den Regionalprognosen für die räumlich orientierte Politik, IZR 1999, s. XIII (XVII f.); Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (27, 37 („By the 1980s, even social scientists could not ignore the fact that the whole terminology of ,suburb‘ and ,central city‘; deriving from the era of the industrial metropolis, had become obsolete.“); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 28 („And these suburbs today are just as varied as the urban neighborhoods that their residents left behind. [. . .] This means it is nearly meaningless to think in old city-suburb terms.“). 563 s. zum „alten“ hierarchischen Verhältnis zwischen Stadt und Umland unter 2. Teil A. I. 564 Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248; Aring, Die Stadtregionen expandieren, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 21 (24); Wiegandt, Neue Stadtteile in den 90er Jahren, IZR 1998, S. 537 (540); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617; Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 17; BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 194. 565 Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617; Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (446); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 1, 14 f.; auch schon Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 208 f. 566 Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (445). s. auch Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 f.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 208; Swanstrom, Ideas Matter, Cityscape 1996 (2), S. 5 (8 f.). s. einschränkend Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (36 (auf die trotz der erheblichen räumlichen Dispersion weiterhin bedeutende Rolle der Kernstädte in den USA hinweisend, deren Anteil an der Gesamtbevölkerung mit 29 Prozent im Jahr 1990 nur um 5 Prozent gegenüber dem Jahr 1960 gesunken sei)).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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Obwohl die Kernstadt noch immer in hoher räumlicher Konzentration herausragende oberzentrale Einrichtungen der Infrastruktur und Angebote für die ganze „Region“ vorhält und obwohl sich seit Ende der 1990er Jahre angesichts gebremster Suburbanisierungsprozesse eine Trendänderung567 zugunsten der Städte anzudeuten scheint, besitzt sie im Zeitalter des Postfordismus ganz offensichtlich nicht mehr die absolute funktionale Dominanz früherer Jahre.568 Zur Beschreibung der neuartigen, „postsuburbanen“ Raumstrukturen im Umland der Großstädte, die manche bereits von einer unaufhaltsamen Auflösung der Städte in Stadtregionen569 oder – noch zugespitzter und übertriebener570 – gar von einem Verschwinden der (Kern-)Städte571 sprechen lässt, hat Sieverts den Terminus der „Zwischenstadt“ in die deutsche Diskussion eingebracht.572 Diese sei weder Stadt noch Land, besitze vielmehr Eigenschaften von beidem und lasse sich überall auf der Welt ausmachen als „eine Struktur ohne eindeutige Mitte, dafür aber mit vielen mehr oder weniger stark funktional spezialisierten Bereichen, Netzen und Knoten“.573 2. Die Folgen des „Urban Sprawl“ Die mit dem räumlichen Strukturwandel veränderte, in ihrer Tendenz weniger hierarchische Verteilung der klassischen urbanen Funktionen von Wohnen, Arbeit, Bildung, Erholung und Kultur auf den gesamten, zunehmend vernetzten Stadt-„Umland“-Bereich hat nicht nur zur Folge, dass die funktionale Verflechtung und damit der gesellschaftliche und wirtschaftliche Funktionsverbund574 in 567 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 197 ff. (in einzelnen Fällen sogar von einer „Renaissance der Städte“ sprechend). 568 Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (445). s. auch Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 f.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 208; Swanstrom, Ideas Matter, Cityscape 1996 (2), S. 5 (8 f.). 569 Vgl. Bose (Hrsg.), Die unaufhaltsame Auflösung der Stadt in die Region?, 1997. s. auch Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498. 570 s. zur heute noch immer bestehenden „relativen“ funktionalen Dominanz der Kernstadt (auch aus amerikanischer Perspektive) Näheres unter 3. Teil B. I.; aus deutscher Perspektive etwa Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619). 571 Vgl. Krämer-Badoni/Petrowsky (Hrsg.), Das Verschwinden der Städte, 1997. s. auch Müller/Rohr-Zänker, Die Städte und ihr Umland, RaumPlanung 78 (1997), S. 153 ff.; Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (37 („But are the sprawling regions cities? Judged by the standards of the centralized metropolis, the answer is no.“). 572 Sieverts, Zwischenstadt, 3. Aufl. 1999. Vgl. auch Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (619); Hesse/Schmitz, Einführung: Stadt – Landschaft, IZR 1998, s. III.; Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (97); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 194; Beier/Matern, StadtUmland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 12, 15. 573 Sieverts, Zwischenstadt, 3. Aufl. 1999, S. 14 f. 574 s. hierzu schon unter 2. Teil A. I.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

der Stadtregion zunimmt. Zugleich erhöht sich infolge der fortschreitenden Funktionsangleichung tendenziell die Konkurrenz und das Konfliktpotenzial zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden,575 während die Zahl und der Umfang der Aufgaben, die von den einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften des sich ausweitenden Verdichtungsraumes alleine bewältigt werden (können), weiter abnimmt.576 Neben der hiermit womöglich verbundenen weiteren Einbuße bzw. notwendigen Anpassung der Funktionen kommunaler Selbstverwaltung577 hat die in ihrer gegenwärtigen Form zu beobachtende Vernetzung der Daseinsfunktionen vor allem negative siedlungsstrukturelle Auswirkungen auf die Verdichtungsräume, welche den stadtregionalen politischen Handlungs- und damit Kooperationsbedarf weiter erhöhen. So führt der fortschreitende „Prozess der inneren Umstrukturierung und äußeren Erweiterung der Stadtregionen“ 578 zu einer dispersen, einen erheblichen Anstieg des Flächenverbrauchs und der Verkehrsströme induzierenden, zudem wichtige ökologische Freiflächen aufzehrenden Zersiedlung der Landschaft.579 Ferner geht mit den „neuen“, in der Regel deutlich selektiv verlaufenden Suburbanisierungsprozessen eine unverändert gegenläufige Entwicklung der Bevölkerungs- und Wirtschaftsverteilung zwischen Kernstädten und (vielen) Umlandgemeinden einher, in deren Folge die soziale Segregation innerhalb der Stadtregion weiter zunimmt und – bedingt auch durch das die Bevölkerungskomponente betonende kommunale Finanzsystem – eine anhaltende Umverteilung der Finanzmittel zum Nachteil der Kernstädte festzustellen ist.580 Dabei sind längst auch die Kommunen im engeren, 575 s. Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 17; zum Verhältnis von Funktionsteilung bzw. -verflechtung und Konflikt im Verdichtungsraum schon unter 2. Teil A. II. 576 s. Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (139 f.); Aring, Die Stadtregionen expandieren, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 21 (24); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (213 f.); Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96. 577 s. bereits oben 2. Teil A. I.; V. 2., 4.; Näheres unter 3. Teil B. II. 1. 578 Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (618). 579 s. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (586); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (329 f.); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (213); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 17 f.; Beier/Matern, StadtUmland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 17, 29; Hamilton/ Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (327 ff.); aus amerikanischer Perspektive Näheres unter 3. Teil B. I. 1. 580 s. Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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ehemaligen „Speckgürtel“ der Kernstadt von deren charakteristischen Problemen – Armut, Drogenmissbrauch, Gewalt – erfasst.581 Die mittlerweile selbst in deutschen Verdichtungsräumen immer öfter anzutreffende, in diesem Ausmaß bisher nur aus amerikanischen Ballungsgebieten bekannte finanzielle Polarisierung zwischen verarmenden, von Sozialproblemen überlasteten Kernstädten und prosperierenden, von steigenden Finanzeinnahmen aus Lohn-, Einkommen-, Grund- und Gewerbesteuer profitierenden, zum Teil immer weiter entfernt liegenden Umlandgemeinden erweist sich denn auch immer mehr als ein Problem, das dringend einer Lösung bedarf, wollen die zusehends „verslummenden“ 582 Kernstädte ihre noch immer wichtige Schrittmacherfunktion für die gesamte Stadtregion und für die Gesellschaft als solche weiterhin wahrnehmen.583 Zusätzlich verschärft werden die hier genannten Problemlagen in Deutschland – vor allem in Ostdeutschland – durch den demographischen Wandel, das heißt die Abnahme der Wohnbevölkerung bei gleichzeitig erheblichem Anstieg des Altersdurchschnitts. Dadurch entstehen neue Bedürfnisse nach einer extensiven sozialen Infrastruktur, die in größer werdenden Räumen für immer weniger Menschen vorgehalten werden muss.584 Trotz der in Bezug auf die räumliche Ausbreitung, die Komplexität der Nutzungsstrukturen und die Bedeutung für die regionale Ökonomie (noch) deutlichen Unterschiede weist die deutsche „Zwischenstadt“ einige durchaus bemer-

(Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (193); Näheres hinsichtlich der Ursachen für die soziale Disparität in amerikanischen Ballungsräumen unter 3. Teil B. I. 2. 581 Frohner, Der Kommunalverband Großraum Hannover, Der Bürger im Staat 1998, S. 191; BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 195; Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 91; Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 (26); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 28 ff. (29 („[G]enerally, older suburbs [. . .] are facing the same kind of middle-class flight, concentration of poverty, and mismatch of need and resources that have harmed many central cities.“)); Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 ff. 582 s. SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 (145). 583 s. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (586); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 195, 201; Beier/Matern, Stadt-UmlandProzesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 24; Swanstrom, Ideas Matter, Cityscape 1996 (2), S. 5 (6 („Healthy cities power the entire economy.“)); Näheres unter 2. Teil C. III. 584 Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 (Rdnr. 3), 891 (Rdnr. 26)). s. auch BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 29 ff. (32 (davon ausgehend, dass in Deutschland, wie in allen anderen Industrienationen, bis zum Jahr 2020 kein Bevölkerungswachstum mehr stattfinden wird)), 87 ff., 107; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 1, 23 f., 71 ff.; bereits Haasis, Tendenzen stadtregionaler Entwicklung und stadtregionaler Politik, in: Streit/ders. (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 11 (65).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

kenswerte raumstrukturelle Parallelen mit der von Garreau585 so bezeichneten amerikanischen „edge city“ auf.586 Diese ist als neuer wirtschaftlicher Wachstumspol am Rande der Metropolitan Area gelegen und weithin kennzeichnendes, obgleich nicht unbedingt alleiniges Symbol für den noch immer aktuellen – deutlich intensiveren und bereits in den frühen 1980er Jahren einsetzenden – Sub- bzw. Exurbanisierungsprozess in den USA.587 Funktional betrachtet weisen die ehemals monotonen Schlafstädte, in denen mittlerweile Wohnsiedlungen, Schulen und Krankenhäuser, Malls, Shopping-Strips, Büro-, Industrie- und Freizeitparks zumeist ungeordnet nebeneinander existieren, sämtliche Merkmale einer eigenständigen Stadt auf.588 Die polyzentrische Stadtlandschaft stellt damit das auffälligste Merkmal (auch) der jüngeren amerikanischen Raumstruktur dar.589 Nicht ohne Grund werden daher die oben skizzierten Tendenzen der flächenhaften Ausdehnung selbst deutscher und europäischer Stadtregionen, aber auch die hiermit verbundenen ökologischen, sozialstrukturellen und finanziellen Fehlentwicklungen im Stadt-„Umland“-Verhältnis immer häufiger als eine „Amerikanisierung“ der europäischen Siedlungs- und Raumstruktur interpretiert.590 In Anlehnung an die geradezu prototypischen amerikanischen Verhältnisse wird in Deutschland sogar die Bezeichnung „urban sprawl“ als Metapher für die deutliche Zunahme der (internen) Zersiedlungs- und Segregationsvor-

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Garreau, Edge City, 1991. s. Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (217 ff.). Kritischer hinsichtlich dieser Parallelen sind Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443 ff.); Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (28). 587 s. aus der deutschen Literatur vor allem Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443 ff.); Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 ff.; Müller/Rohr-Zänker, Neue Zentren in den Verdichtungsräumen der USA, RuR 1995, S. 436 ff.; Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (114 ff.). 588 Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443 f.); Garreau, Edge City, 1991, S. 6 ff., 14 („Perhaps Edge City represents Americans taking the functions of the city (the machine) and bringing them out to the physical edge of the landscape (the frontier).“). 589 Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (443); Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (115). 590 s. Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (113); Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (217); Hesse/Schmitz, Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit, IZR 1998, S. 435 (442); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 18 (speziell in Bezug auf die Stadt-Umland-Probleme in ostdeutschen Stadtregionen); auch schon das Streitgespräch: Gibt es eine europäische Alternative zur Amerikanisierung des Umlandes?, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 56 ff. sowie hinsichtlich der ostdeutschen Zersiedlungstendenzen unter 2. Teil A. III. 586

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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gänge im Ballungsraum verwandt.591 Unabhängig von der Richtigkeit solcher Vergleiche steht schon heute fest, dass die ausufernden Agglomerationen in den Industriestaaten der gesamten westlichen Welt in ihrer derzeitigen Form nicht mehr dem Bild entsprechen, das allgemein mit ökologischer und sozialer Beständigkeit verbunden wird. Das sich beschleunigende Wachstum der Stadtregionen vor allem an den Rändern – statt im Kern – erzeugt einen überhand nehmenden Verkehrsaufwand sowie eine kaum mehr tragfähige Belastung der natürlichen Ressourcen. Eine Konzentration der Bevölkerungs- und Siedlungsentwicklung auf zentrale Orte und Entwicklungsachsen, wie es unter dem Aspekt einer nachhaltigen Raumentwicklung, speziell einer sparsamen Nutzung von Freiflächen und einer Verringerung des motorisierten Individualverkehrs, auch planungspolitischen Leitvorstellungen entspräche, findet nicht statt.592 Zugleich gehen mit den nur schwer steuerbaren Suburbanisierungsprozessen immer deutlichere Tendenzen der sozialen Desintegration einher, die langfristig ebenfalls die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Ressourcen der Stadtregionen aufzuzehren drohen.593 Die hier nur oberflächlich beschriebenen aktuellen siedlungsstrukturellen Prozesse in deutschen wie in amerikanischen Ballungsräumen sind letztlich weder mit den bestehenden räumlichen Strukturen des politisch-administrativen Systems noch mit den vorherrschenden Leitvorstellungen der räumlichen Entwicklung kompatibel. Die (interne) Siedlungsentwicklung mag sich einmal mehr vor allem deshalb einer Steuerung entziehen, weil den immer größer werdenden Aktionsräumen von Haushalten und Unternehmen eine Vielzahl von weitgehend autonomen, mit diesen immer weniger übereinstimmenden politischen Entschei591 s. Sieverts, Zwischenstadt, 3. Aufl. 1999, S. 7; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (44). 592 s. Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (214); Irmen/Blach, Räumlicher Strukturwandel, IZR 1994, S. 445 (460); Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (90); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (876 (Rdnr. 3)); zum Nachhaltigkeitsgrundsatz im Zusammenhang mit der Verwaltungsrelevanz der StadtUmland-Probleme schon unter 2. Teil A. IV. 593 s. nur Hesse/Schmitz, Einführung: Stadt – Landschaft, IZR 1998, s. I (III); Lorenz, Perspektiven der westdeutschen Verdichtungsräume, RuR 1999, S. 328 (330); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; Adrian, Statement zum Streitgespräch: Gibt es eine europäische Alternative zur Amerikanisierung des Umlandes?, in: BMBau/empirica (Hrsg.), Die Zukunft der Stadtregionen, 1998, S. 59 („Es findet in den Regionen funktionale und soziale Segregation statt. [. . .] Das Ziel Nachhaltigkeit wird total verfehlt.“); BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 39; Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 25 (26 (von „throw-away cities, throw-away suburbs, and throw-away people“ sprechend)); Lewis/Hamilton, Poverty and Urban Regions, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 232 (234 ff., 260 f.).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

dungsräumen gegenübersteht,594 welche immer nur einen Teil der funktional einheitlich verflochtenen Region abdecken und zwangsläufig die realen räumlichen Verflechtungen nur ungenügend berücksichtigen. Insoweit aber unterscheidet sich die „neue“ (interne) Stadt-„Umland“-Problematik weder in ihren verwaltungsstrukturellen Ursachen noch in ihren verwaltungsorganisatorischen Folgen, nämlich der Notwendigkeit einer raumadäquaten kommunalen Kooperation in der verdicheten „Region“, von der bereits im ersten Kapitel dieses Teils skizzierten „alten“ Stadt-Umland-Problematik.

III. Die Konnexität von externer und interner Stadt-„Umland“-Problematik Obwohl die seit den 1990er Jahren die kommunal- bzw. regionalpolitische wie verwaltungswissenschaftliche Diskussion auf beiden Seiten des Atlantiks entscheidend prägende (externe) Standortkonkurrenz durchweg von einer wenig nachhaltigen (internen) Siedlungsentwicklung in den Verdichtungsräumen begleitet wurde, war gerade in der Bundesrepublik Deutschland vielfach eine weitgehende Entthematisierung der Stadt-„Umland“-Probleme in sozialer und ökologischer Hinsicht festzustellen.595 Die Sicherung der Konkurrenzfähigkeit im „Wettbewerb der Regionen“ wurde zumeist als ein technologisch-ökonomisch dominierter Imperativ regionalpolitischen und kommunalen Handelns verstanden, bei dem soziale, ökologische und bedarfswirtschaftliche Kriterien nur eine untergeordnete Rolle spielten.596 Fast zwangsläufig kam hierzulande der Frage

594 s. zur Inkongruenz von Verwaltungs- und Verflechtungsräumen insbesondere schon unter 2. Teil A. V. 3.; C. I. 5. c). 595 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 160; Prigge/ Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (29 ff., 32 („Angesichts der Polarisierungen im Diskurs des Regionalen erscheint ein regionaler Ausgleich sozialökonomischer Probleme wenig wahrscheinlich. [. . .] Eine Metropole des urbanen und sozialen Ausgleichs ist für die Region Rhein-Main nicht in Sicht.“)); Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 69 ff., 80 ff. Vgl. auch Zarth/Huege, Auswirkungen der Globalisierung auf die Regionen der Bundesrepublik Deutschland, IZR 1999, S. 1 (7); Strubelt, Globalisierung – ein neuer Begriff, ein altes Thema?, IZR 1999, S. 67 (70); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (660); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543. 596 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 160; Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 36 f.; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539 („veränderte Prioritäten staatlichen Handelns“)); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543 („Im Gegensatz zu früheren Ansätzen [. . .] gibt es diesmal ein lediglich geringes Interesse an räumlicher Planung oder der Verteilung von Wachstumspotenzialen und Einkommen innerhalb und zwischen Regionen. Vielmehr zielt das Interesse auf die verschiedenen Aspekte wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit.“). s. auch schon die „Kritik“ oben 2. Teil C. I. 5. a).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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der unmittelbaren Auswirkungen der im vorherigen Kapitel skizzierten raumstrukturellen Probleme auf die Wettbewerbsfähigkeit der modernen Großstadtregionen lange Zeit nicht derselbe hohe Stellenwert zu wie er ihr namentlich im neueren amerikanischen Metropolitan- bzw. Regional-Diskurs597 schon vergleichsweise frühzeitig beigemessen wurde. 1. Der „weiche“ Standortfaktor Erst allmählich hat sich (auch) in der bundesrepublikanischen „Regions“-Debatte die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine geordnete Siedlungsentwicklung nicht unmaßgeblich (auch) der langfristigen Standortattraktivität des Siedlungsraumes geschuldet ist.598 Die Erhaltung bzw. Verbesserung der „Lebensqualität“ in der Verdichtungsregion liegt dabei nicht zuletzt im Interesse der von den Kommunen seit jeher umworbenen ökonomischen Akteure, die sich unter den Bedingungen eines starken Nachfrageüberhangs bei qualifizierten Arbeitskräften immer öfter an der Befriedigung der rekreativen, kulturellen und sozialinfrastrukturellen Bedürfnisse dieser regionalen Bevölkerungsgruppe beteiligen müssen.599 Damit wird die Sicherung der Freiräume und des sozialen Friedens zu einem immer wichtiger werdenden „weichen“ Standortfaktor und zu einer gemeinsamen Aufgabe von Politik und Wirtschaft in der Region.600 Andererseits sollten die Bedürfnisse der „Region“ und ihrer Bevölkerung nicht, wie häufig zu beobachten, einer selektiven Festivalisierung und Inszenie597 s. zum New Regionalism schon oben 2. Teil C. vor I. sowie hier unter 2. Teil C. III. 3.; Näheres unter 3. Teil B. I. 3.; II. 3. a). 598 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249); Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 36; Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (90); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Fürst, Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (86); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 5. 599 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 161 f. s. auch Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (660); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 20 f.; FAZ – Finanzmärkte und Geldanlage – Nr. 231 v. 5.10.2007, S. 31 (die Investitionsbereitschaft der Banken in den Aufbau von Wohnungen und Stadtvierteln und den dadurch bedingten Aufschwung der Region Charlotte im U.S.Bundesstaat North Carolina beschreibend); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 8; schon oben 2. Teil C. I. 4.; 5. a). 600 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 161; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249, 252); Lammers, Räumliche Wirkungen der Globalisierung in Deutschland, IZR 1999, S. 9 (10 f., 16 f.); FAZ – RMZ – Nr. 195 v. 23.8.2007, S. 53 („Im Rhein-Main-Gebiet sei es ein wesentliches Kriterium, einem zu starken Flächenverbrauch zu begegnen, um die weichen Standortfaktoren wie Erholung und Vorhandensein von Grünflächen nicht zu gefährden.“); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256, 261); Henton/Melville/Walesh, The New Economic Geography of America’s Regions, The Regionalist 1997 (Winter), S. 21 (22, 24).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

rung der Stadt- bzw. Regionalkultur geopfert werden.601 Öffentliche Aufgaben wie Wohnungsbau, Arbeitsmarkt- und Kulturpolitik sowie Umweltschutz dürfen nicht alleine deswegen wahrgenommen werden, um für hoch qualifizierte Arbeitskräfte attraktiv zu sein und die aktive Unterstützung der Wirtschaft für einen neuen dezentralen sozialstaatlichen Konsens zu erreichen.602 Es bedarf vielmehr eines Politikkonzeptes, das einen einseitigen ökonomischen Funktionalismus vermeidet und gesellschaftspolitische Fragestellungen zwecks Verwirklichung höherer normativer Ziele – wie die einer nachhaltigen Raumentwicklung603 oder einer funktionsfähigen kommunalen Selbstverwaltung604 – bewusst mit einbezieht.605 Die gestaltungsbedürftigen stadtregionalen Politikfelder sind hiernach nicht allein in den ökonomisch-technologisch determinierten Bereichen der Wirtschaftsförderung und des Regionalmarketings zu suchen, sondern gleichsam in den traditionellen Planungsbereichen wie Flächenpolitik und Siedlungsentwicklung.606 Gefordert sind ebenso integrative wie aktive Handlungsansätze.607 2. Die Thesen der MKRO und des Deutschen Städtetages Aus deutscher Sicht beispielhaft zu nennen sind im zuletzt angesprochenen Zusammenhang die relativ frühen Äußerungen der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) und des Deutschen Städtetages, die der Bewältigung der aktuellen Ordnungs- und Entwicklungsprobleme in Stadt und „Umland“ bezogen auf den globalen Standortwettbewerb ein zwar ebenfalls funktionales, letztlich aber nicht einseitiges ökonomisches Gewicht beimessen. 601 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 161 f.; Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 f.); Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 69, 80 ff.; Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 78. 602 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 162. s. zu den „neuen“, dezentralen Konsensstrukturen unter 2. Teil C. IV. 2. 603 s. 2. Teil A. IV. 604 s. 2. Teil A. V. 4. 605 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 162; in diesem Sinne etwa auch Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 36 f.; Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (10 ff.); Näheres dazu unter 3. Teil B. II. Vgl. zum Konflikt zwischen Ökologie und Ökonomie auch im Rahmen des betrieblichen Umweltmanagements Boos, Betriebliches Umweltmanagement als neues Modell der Risikosteuerung?, 2000, S. 143 f. 606 Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249); Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 f.); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 78. 607 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 162; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249).

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Nach Einschätzung der MKRO handelt es sich bei den größeren deutschen Stadtregionen, also den Verdichtungsräumen mit ihren Verflechtungsbereichen, in der Tat um besondere „regionale Wachstumsmotoren“ 608, denen „eine zentrale Rolle als ,räumlicher Leistungsträger‘ im [sich weiter verstärkenden] internationalen Standortwettbewerb“ zukomme.609 Unter dem Eindruck der fortschreitenden europäischen Integration weist die MKRO den „Europäischen Metropolregionen“ ausdrücklich die Funktion zu, „die Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit Deutschlands und Europas [zu] erhalten und dazu bei[zu]tragen, den europäischen Integrationsprozess zu beschleunigen“.610 Im gleichen Zusammenhang wird die außerordentlich hohe Belastung der Verdichtungsräume beklagt, ausgelöst vor allem durch wachsende Verkehrs- und Flächenengpässe sowie weitere Beeinträchtigungen der Umweltqualität hinsichtlich Wasser, Boden, Lärm, Luft und Naherholung.611 Deutliche Indikatoren einer negativen räumlichen Entwicklung in den Großstadtregionen seien vermehrte Ver- und Entsorgungsprobleme, ein ausgeprägter Mangel an Bauland und Wohnungen sowie ein insgesamt erhöhtes Preisniveau.612 Als notwendige Folge dieser stetig steigenden Belastungen nennt die MKRO die zunehmende Beeinträchtigung der Funktions- und Leistungsfähigkeit der weiterhin unter verstärktem Siedlungsdruck stehenden Großstadtregionen.613 Eine weitere Zunahme der hohen Belastungen könne in letzter Konsequenz die räumlichen Standortvorteile Deutschlands im internationalen Wettbewerb ernsthaft gefährden und daneben die Stabilität der bisher günstigen Raum- und Siedlungsstruktur des gesamten Bundesgebietes in Frage stellen.614 608 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6; so auch Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111 (112); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 157, 177. 609 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 19. s. auch BBR (Hrsg.), Raumentwicklung und Raumordnung in Deutschland, 2001, S. 4; dass. (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 188. Vgl. Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 2 f., 72 f. 610 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 27; in diesem Sinne auch Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 5. Mit den im Jahr 2006 beschlossenen Leitbildern für die Raumentwicklung in Deutschland erfahren die Metropolregionen einen erneuten Bedeutungsschub. Sie nehmen darin eine herausragende Rolle bei der Umsetzung des Leitbildes „Wachstum und Innovation“ ein. s. Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 3; Näheres bei BMVBS (Hrsg.), Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, 2006, S. 12 ff. 611 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6; dass. (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 19. 612 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6. 613 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6; BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, 1995, S. 19. 614 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6. Vgl. auch Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit,

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Mit ähnlicher und sogar noch weitergehender Intention hat der Deutsche Städtetag in der Vergangenheit mehrfach ausdrücklich auf die Ausweitung und Intensivierung der interkommunalen Verflechtungsbeziehungen in deutschen Agglomerationsräumen hingewiesen.615 Die durch den überwiegend unkoordiniert verlaufenden Verstädterungsprozess bedingten Probleme und Konflikte wirkten sich dabei nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit und die Entwicklungschancen der Stadtregionen in Europa und im weltweiten Prozess der Globalisierung aus.616 Über die bereits von der MKRO genannten ökologischen und infrastrukturellen Belastungen der Verdichtungsräume hinaus beanstandet der Städtetag insbesondere die wirtschaftlichen und finanziellen Benachteiligungen der städtischen Kernbereiche infolge einer verstärkten Abwanderung von zumeist einkommensstarken Haushalten und mittelständischen Betrieben in das mit den Zentren verflochtene engere und weitere Umland der Stadtregionen.617 Die mit den Wanderungsbewegungen in wachsendem Maße verbundene Verzerrung der stadtregionalen Bevölkerungs-, Sozial- und Wirtschaftsstruktur resultiere nicht zuletzt aus einer starken Konzentration von versorgungsabhängigen Problemgruppen in den Kernstädten sowie einer erheblichen Verringerung der innerstädtischen Kaufkraft, Steuereinnahmen und Finanzzuweisungen.618 Die

2007, S. 2 f.; Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 5. 615 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8. 1993, S. 414; ders. (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 f.; Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2; ders., Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 f.; ders., Thesen zu aktuellen Fragen der Stadtentwicklung, der städtetag 1998, S. 732 f.; ders., Nur die Zusammenarbeit der Städte sichert die kommunale Selbstverwaltung, der städtetag 2000, S. 10 f.; ders., Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28 ff.; Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111. 616 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8. 1993, S. 414 (416); ders. (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 f.; Kiepe, Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28 f.; Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111. 617 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8. 1993, S. 414; ders. (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529); Kiepe, Die Städte und ihre Regionen, der städtetag 1996, S. 2; ders., Thesen zu aktuellen Fragen der Stadtentwicklung, der städtetag 1998, S. 732 f.; ders., Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28; Trümper, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 107. 618 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307; ders., Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28; Trümper, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 107. s. auch BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 201.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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aus den Vereinigten Staaten über Jahrzehnte hinweg vertrauten nachteiligen sozialen, wirtschaftlichen und städtebaulichen Folgen einer „Harlemisierung“ der Kernstädte träfen inzwischen sogar die Kommunen des engeren zentralstädtischen Verflechtungsbereiches.619 Am spürbarsten und raschesten hätten sich die strukturellen Verschiebungen zu Lasten der Kernbereiche der Stadtregionen und deren finanzielle Auszehrung in den von den Sub- bzw. Exurbanisierungsprozessen besonders stark betroffenen Gebieten Ostdeutschlands vollzogen.620 Nicht unwichtig erscheint schließlich vor dem Hintergrund der scheinbaren Entkoppelung bzw. Entpolarisierung des Kernstadt-Umland-Verhältnisses als Konsequenz der expansiven, wanderungsbedingten Dezentralisierungstendenzen in den Verdichtungsräumen (auch) der Bundesrepublik Deutschland621 die wiederholt zum Ausdruck gebrachte These des Städtetages, wonach eine Schwächung der städtischen Kerngebiete in jedem Falle zu einer Schwächung der Verdichtungsregion in ihrer Gesamtheit führe und für alle regionsangehörigen Kommunen mittel- bis langfristig erhebliche Nachteile nach sich ziehe.622 3. Die Qualität der Raum- und Siedlungsstruktur Insgesamt verdeutlichen die vorstehend zitierten Aussagen der MKRO und des Deutschen Städtetages, dass die gerade auch in der Bundesrepublik Deutschland weiterhin anhaltende Diskussion um die Gewinnung von Positionsvorteilen im nationalen und internationalen Standortwettbewerb nicht unabhängig zu führen ist von gleichzeitigen Bemühungen um eine effektive Lösung der internen siedlungsstrukturellen Probleme in den verstädterten Regionen. Die Wettbewerbsfähigkeit dieser Räume, die als regionale Wachstumsmotoren für die räumliche Entwicklung des gesamten Staatsgebietes fungieren,623 hängt 619 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529, 535). Ironischerweise gilt der New Yorker Stadtteil Harlem inzwischen als ein besonders gelungenes Beispiel erfolgreicher innerstädtischer Revitalisierungspolitik in den USA. s. dazu etwa Matuschewski, Revitalisierung innerstädtischer Slums und Ghettos in New York City?, GR 57 (2005), S. 14 ff. 620 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529). s. auch Trümper, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 107 f. (die anhaltenden Suburbanisierungsprozesse im Raum Magdeburg beschreibend). 621 s. 2. Teil C. II. 1. 622 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8. 1993, S. 414 (416); ders. (Hrsg.), Stadt und Region, Eild. STNRW 1997, S. 528 (529, 530, 535); Kiepe, Gerechter Ausgleich für städtische Regionen, der städtetag 2001, S. 28 (29); Trümper, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 107 (108). s. in diesem Sinne auch Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 24 f. 623 BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 6; ARL (Hrsg.), Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1998, S. 49; Fürst,

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2. Teil: Einordnung der Problematik

zwar auch, aber nicht, wie es so manche regionalpolitische Äußerung in der Vergangenheit glauben macht,624 alleinig oder auch nur vorrangig ab von der Qualität der Verkehrs- und Technologieinfrastruktur, den branchenspezifischen Kooperationsmöglichkeiten, dem Arbeitskräftepotenzial oder gar von den regionalen Sport-, Kultur- und Freizeitmöglichkeiten sowie einem sonstigen „interessante[n] Umfeld“ 625 – so relevant diese einzelnen Standortfaktoren jeweils auch sein mögen. Mindestens ebenso entscheidend für die Sicherung und Stärkung der interregionalen Konkurrenzfähigkeit und darüber hinaus für die Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen insgesamt ist die (verbesserte) Qualität der künftigen Raum- und Siedlungsstruktur in den Verdichtungsregionen. Bei anhaltender Suburbanisierung, fortschreitender Flächeninanspruchnahme, wachsenden Verkehrs- und Umweltproblemen sowie sich verschärfenden sozialräumlichen Segregationsprozessen in ohnehin schon notorisch belasteten Agglomerationen sollte diesem Qualitätsmerkmal626 ein noch deutlich höherer Stellenwert in der aktuellen Standortdiskussion beigemessen werden. Selbst in den Vereinigten Staaten von Amerika wird spätestens seit Mitte der 1990er Jahre den Zusammenhängen von ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit und ökologischer sowie sozialer Nachhaltigkeit von großen Teilen der so genannten New Regionalists627 sowohl auf akademischem als auch (kommu„Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (610); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589; so auch für die USA Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 6 („The essential interdependence of the states and citistates has emerged as an indispensable feature of governance in the latter years of the 20th century. National governments also depend heavily on citistates for their aggregate economic strength.“); NARC, Toward a National Regional Agenda, 1998, S. 1. 624 s. beispielsweise oben 2. Teil C. I. 2. 625 So aber etwa SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 (144 (außerdem betonend, dass „für international operierende Unternehmen [. . .] Lohn-, Sozial- und Umweltstandards nicht die einzigen Entscheidungskriterien“ seien)). 626 Brake/Danielzyk/Karsten, Dezentrale Konzentration, AfK 38 (1999), S. 89 (90), rechnen die raumstrukturelle Situation von Großstadtregionen zunehmend zu deren „Leistungsfeldern“. 627 Die exponiertesten Vertreter dieser Richtung sind Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994; Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995; ders., Inside Game/Outside Game, 1999; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996; Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996; dies., Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 ff.; Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 ff.; Orfield, Metropolitics, 1997; Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169 ff.; Pastor u. a., Regions That Work, 2000; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 ff.; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 ff.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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nal)politischem Gebiet eine durchaus beachtliche Aufmerksamkeit geschenkt.628 Dieser Umstand erscheint umso bemerkenswerter angesichts einer in den USA weitgehend von dem Gedanken der Selbstherrschaft und des Nichtinterventionismus geprägten politisch-kulturellen Gesinnung, welche die aus europäischer Sicht noch viel extremeren siedlungsräumlichen Probleme in den dortigen Metropolitan Areas jahrzehntelang schon beinahe billigend in Kauf genommen hat.629 Dem für das gerade auch von privatwirtschaftlicher Seite deutlich gestiegene Interesse an der neueren amerikanischen Regionsdiskussion so bedeutsamen Konnexitätsargument liegen dabei eine ganze Reihe von regionalwissenschaftlichen Studien zugrunde, die belegen (sollen), dass die Verdichtungsräume dank einer empirisch nachweisbaren Wechselwirkung von innerstädtischer und suburbaner Wirtschafts-, Einkommens- und Bevölkerungsentwicklung in sozioökonomischer Hinsicht eng miteinander verflochten sind.630 Um im weltweiten Standortwettbewerb erfolgreich bestehen zu können, müssen die Verdichtungsräume als die heute entscheidenden ökonomischen Wettbewerbseinheiten hiernach vor allem mit den sozialen, ökonomischen und ökologischen Ungleichgewichten im Inneren der Region fertig werden.631

628 Auch wenn hinsichtlich der tatsächlichen Umsetzung der Ziele noch erheblicher Nachholbedarf besteht, stellt Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 36, stellvertretend für alle fest: „Increasingly, community leaders and citizens are concerned that this investment [in the financing, training, and marketing activities needed to create jobs and grow businesses] results in balanced growth, reducing disparities between communities, and sustainable growth.“ 629 s. diesbezüglich nur Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 ff. Vielfach scheinen die negativen Folgewirkungen der intensiven Suburbanisierungsprozesse in den USA gar nicht als solche wahrgenommen bzw. von den Vorzügen etwa des Wohnens im Grünen, der mit dem täglichen Commuting verbundenen Aussicht einer „wonderful transition period from work to home“ oder einfach der Möglichkeit der freien Aufenthaltswahl überlagert zu werden. Dabei scheinen die hier angeführten Motive und Sichtweisen nicht allein den Wohlstandsbedürfnissen derer, die es sich leisten können, zu entspringen, sondern beruhen vielmehr auf einer generell in den USA stark ausgeprägten und auch als solcher grundsätzlich zu akzeptierenden „culture of privatism“. s. Näheres hierzu unter 3. Teil A. II. 1. 630 s. Näheres hierzu unter 3. Teil B. I. 3. 631 s. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 19 ff.; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (49); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (13); Konvitz, Changing Economies, IZR 2000, S. 657 (661 („nexus between urban regeneration and economic development“)); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 155 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 17 ff., 21 ([T]he mismatch between regional economic reality and local political fragmentation often leads to such severe social and economic inequality across a region that it cannot function well either as an economic unit or as a social unit.“); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (29).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

4. Die Organisation des Stadt-„Umland“-Verhältnisses Mit den hier umrissenen, „neuen“ verdichtungsraumspezifischen Herausforderungen steht, wenn auch in größerem und zum Teil anders geschnittenem Gewand, im Grundsatz doch wieder die altbekannte Stadt-Umland-Problematik auf der regionalpolitischen Agenda. Trotz der seit den 1990er Jahren zum Teil gravierend veränderten Rahmenbedingungen und der nicht zuletzt gewandelten, sogar von einem grundlegenden Paradigmenwechsel ausgehenden Problemsichten und Zielsetzungen wird die Zukunft der Verdichtungsräume in Deutschland – nicht anders als in den Vereinigten Staaten von Amerika– weiterhin maßgeblich von der (internen) Siedlungsentwicklung und dem Verhältnis der Kernstädte zu ihrem Umland bestimmt.632 Unter diesen Voraussetzungen kommt es mehr denn je entscheidend darauf an, die innerhalb der politisch-administrativ stark zersplitterten Großstadtregionen unverändert vorherrschenden Konkurrenzbeziehungen und Interessengegensätze, die schon früher einerseits die Stadt-UmlandProbleme (mit)verursacht, andererseits adäquate Lösungen vielfach unmöglich gemacht haben, besser zu koordinieren bzw. gänzlich abzubauen. Nur dann lassen sich die mit der „Metropolenkonkurrenz“ unlängst hinzugekommenen bzw. neu gewichteten, aber erst recht die schon seit langer Zeit existenten, jedoch in qualitativer und vor allem in quantitativer Hinsicht merklich ausgeweiteten Aufgaben und Probleme, die alle Kommunen der Verdichtungsregion gleichermaßen tangieren, in gemeinsamer Verantwortung angehen und lösen.633 Die Besonderheit und gleichzeitig der Reiz der heutigen VerdichtungsraumProblematik liegen nach Ansicht des Autors in der engen thematischen Verknüpfung von dringend zu bewältigenden, bereits traditionell bestehenden internen und erst später entstandenen, gleichzeitig neue Möglichkeiten und Chancen eröffnenden externen Herausforderungen. Lässt sich in den Verdichtungsräumen das gegenwärtig zumeist eher unterentwickelte Bewusstsein dafür entwickeln, dass die heutzutage als solche besonders wahrgenommene wirtschaftliche Überlebensfähigkeit in der nationalen und internationalen Standortkonkurrenz tatsächlich ganz entscheidend auch von der Lösung der siedlungsstrukturellen Probleme in Stadt und „Umland“ abhängt, so könnte in diesem Umstand unter Berücksichtigung der in diesen Räumen bisher praktizierten Lösungsansätze eine vielversprechende Ausgangsbedingung bzw. Chance für eine nunmehr adäquate Bewältigung der (inner)regionalen Herausforderungen und Gestaltungsbe632 s. in diesem Sinne auch Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196; Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (41). 633 s. nur Deutscher Städtetag (Hrsg.), Die Städte und ihre Regionen, MittDST v. 23.8.1993, S. 414 (416); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 (27 („Regions whose cities and suburbs succeed in finding ways to work together will fare better than those whose constituent governments choose to go-it-alone.“)).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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dürfnisse gesehen werden. Nicht nur würde die Bewältigung der internen Verdichtungsraum-Problematik als zunächst erstrebenswertes Mittel zum Zweck eine maßgebliche Voraussetzung für die Bewältigung der derzeit so bedeutsamen externen verdichtungsraumspezifischen Herausforderungen schaffen. Zudem bestünde nach Jahrzehnten des Quasiignorierens die nicht unbegründete Hoffnung, dass mit dem gegenwärtigen Interesse an den spezifischen Herausforderungen der Metropolenkonkurrenz die keineswegs nur als flankierende Maßnahme, sondern als bedeutsamer, eigenständiger Zweck zu bewertende Bewältigung der zunehmend den Nachhaltigkeits- und möglicherweise auch den Selbstverwaltungsgrundsatz in Frage stellenden „Stadt-Umland-Probleme“ 634 eine dem heutigen Problemdruck angemessene Aufmerksamkeit durch die kommunalpolitische Praxis erfährt. Dies wiederum könnte zur Folge haben, würde aber auch bedingen, dass die besonders gestaltungsfähige Organisation der Stadt-Umland-Beziehungen endlich den verdichtungsraumspezifischen (internen) Problemstrukturen angepasst und die schon traditionell vorhandenen Konkurrenzverhältnisse endgültig aufgegeben werden. Nicht umsonst zählen zu den heute von der MKRO und dem Deutschen Städtetag gerade in Verbindung mit der Standortsicherung und -vorsorge im gesamteuropäischen Wettbewerb ausdrücklich erwähnten Bereichen einer notwendigen gemeinsamen, die Gemeindegrenzen überschreitenden Aufgabenbearbeitung im Verdichtungsraum – grundsätzlich nicht anders als in den 1960er und 1970er Jahren – die überörtliche Siedlungs- und Verkehrsentwicklung einschließlich einer interkommunal abgestimmten Flächen- und Bodenpolitik, die Bereitstellung raumbedeutsamer Infrastruktur für „unbequeme“ Projekte der Ver- und Entsorgung und allen voran ein gerechter, den gesamten Verflechtungsbereich einbeziehender Vorteils- und Lastenausgleich.635 Dass die politische Handlungs-, Steuerungs- und Gestaltungsfähigkeit in der (normativen) Region nicht unwesentlich von dem institutionellen Konfliktbearbeitungs- und Konsensfindungspotenzial im Stadt-Umland-Verhältnis abhängt, zeigt nicht zuletzt der Zuwachs der mit dem allgemeinen Bedeutungsgewinn der Verdichtungsräume in den letzten Jahren neu bzw. wiederkehrend diskutierten und in die Praxis umgesetzten kommunalen Kooperationsformen. Dabei stellen sowohl Art und Umfang der interkommunal wahrzunehmenden Aufgaben als auch die jeweiligen Ressourcen- und Entscheidungsstrukturen der Stadt-

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s. zuletzt unter 2. Teil C. II. 2. BMBau (Hrsg.), Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen, 1993, S. 7; Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111 f. s. ebenfalls in diesem Sinne Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308 f.); Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498; Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538). 635

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Umland-Organisation die institutionellen Potenziale zur Konfliktbearbeitung und Konsensfindung dar und bedingen damit die politisch-administrative Steuerungsfähigkeit.636 Hieraus resultiert schließlich auch die weitere Kernthese, wonach die Verdichtungsräume zur Erfüllung ihrer spezifischen Aufgaben einer besonderen Organisationsstruktur bedürfen.637 Noch nicht beantwortet ist damit allerdings die Frage, ob die in deutschen wie in nordamerikanischen Verdichtungsräumen derzeit bestehenden, in ihrem verwaltungsorganisatorischen Härtegrad sehr ähnlichen Formen und Ansätze stadtregionaler Politik wirklich den bis hierhin andeutungsweise identifizierten tatsächlichen Aufgaben und Problemstrukturen und damit zugleich den aktuellen wie künftigen Gestaltungsbedürfnissen gerecht werden. Vieles deutet darauf hin, dass in der überwiegenden Zahl der Fälle womöglich zu einseitig gewichtete bzw. selektiv wahrgenommene regionalpolitische Zielsetzungen und Handlungsmaximen oder noch immer nicht beseitigte Egoismen auf kommunaler wie auf staatlicher Seite die Entstehung einer der heutigen Rolle und Bedeutung der Verdichtungsräume entsprechenden, problemadäquaten Verwaltungs- und Kooperationsstruktur verhindert haben. Bevor diesen Fragen und Hypothesen am U.S.-amerikanischen Beispiel ausführlicher nachzugehen ist, soll ein näherer Blick auf die während des letzten Jahrzehnts im Sinne einer verbesserten kommunalen Kooperation in den Verdichtungsräumen beider Länder diskutierten und jeweils in die kommunale Praxis umgesetzten Lösungsansätze geworfen werden.

636 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 163. s. auch Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (50 („[G]overnance structures – whether formal or informal – are critically important to the process of keeping regions competitive.“)); Groß, Der Verband Region Stuttgart, VBlBW 1994, S. 429 (435 (bezogen auf die Gründung des Verbands Region Stuttgart feststellend: „Erstmals seit dem Erlahmen der Verwaltungsreform in den 70er Jahren fand eine organisatorische Innovation statt, die Ausdruck der Erkenntnis ist, daß auch die Änderung der Verwaltungsstrukturen eine Steuerungsressource darstellt, die für das Erreichen politischer Ziele eingesezt werden kann.“)); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 6; ausführlich Fürst u. a., Regionalverbände im Vergleich, 1990, S. 14 ff. (die Begriffe „Institution“ und „Organisation“ grundsätzlich synonym verwendend); allgemein Loeser, System des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 1994, S. 41 (Rdnr. 12 („Die Art und Weise wie die Verwaltungsaufgaben durchgeführt werden, [. . . ] bemißt sich entscheidend nach der konkret gewählten Organisationsform.“)); zu den Begriffen „Institution“ und „(institutionelle) Steuerung“ schon unter 1. Teil B. II. 637 s. explizit so Frohner, Region Hannover, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 117 (118 („form follows function“)); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (838). Vgl. auch Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 33 („[D]ie Bearbeitung von Problemen der Raumentwicklung [sollte] von der Aufgabenstellung bzw. dem Problem geleitet werden.“); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 15.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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IV. Die neueren Organisationsformen der Stadt-„Umland“-Kooperation In Ansehung der bis hierhin aufgezeigten Entwicklungen ist die Standortpositionierung mittels kommunaler bzw. regionaler Kooperation in den 1990er Jahren tatsächlich zu einem wichtigen Movens und bis heute maßgebenden Faktor „regionaler“ Politik und Planung in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerikageworden.638 Waren es in der Vergangenheit hauptsächlich unbewältigte, durch (interne) siedlungsstrukturelle Veränderungen ausgelöste Infrastrukturprobleme, die gemeinsam in Angriff genommen werden sollten, rückt nunmehr die Stärkung der (externen) Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Verdichtungsregion bei möglichst optimaler Ausnutzung aller vielfach beschworenen endogenen Potenziale als bestimmendes Kooperationsmotiv in den Vordergrund des öffentlichen Interesses.639 Anstelle des noch speziell in den 1960er und 1970er Jahren mit vergleichsweise hohem politischem Aufwand verfolgten Zieles einer möglichst effektiven planerischen und verwaltungsorganisatorischen Koordinierung der Stadt-Umland-

638 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148 f., 158; Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (261); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (42 f.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 13 („economic competitiveness, seen by many as the major national challenge“); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (13); auch schon 2. Teil C. I. vor 1.; speziell mit Bezug auf den Verdichtungsraum Frankfurt Rhein-Main Prigge/Ronneberger, Globalisierung und Regionalisierung, in: Ipsen (Hrsg.), Stadt und Region, 1995, S. 25 (30 f.); Scheller, Rhein-Main, 1998, S. 32 ff. 639 s. Wehling, Überlokale Zusammenarbeit, Der Bürger im Staat 1998, S. 177; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 f.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (193 (nicht zuletzt darauf hinweisend, dass das Wettbewerbsmoment immer öfter auch im Fokus der Kommunalwissenschaften und der kommunalen Spitzenverbände steht)); speziell mit Bezug auf die Verdichtungsregion Frankfurt Rhein-Main Rautenstrauch, Frankfurt und sein Umland, in: Streit/Haasis (Hrsg.), Verdichtungsregionen im Umbruch, 1990, S. 233 (246, 253 ff.); speziell mit (aktuellem) Bezug auf die Verdichtungsregion Hamburg Zöpel, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 101 f.; aus amerikanischer Sicht etwa Dodge, Regional Problem Solving in the 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354 (360 („growing recognition of regional economic interdependence“)); Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 ff.; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (318 („Economic distinctions within a region are disappearing as global trade becomes the definer of regions as economic units.“)).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Probleme durch eine gemeinsame kommunale Aufgabenwahrnehmung640 ist spätestens seit den 1990er Jahren – beeinflusst auch von den nunmehr auf Regionalisierung, Dezentralisierung und Wettbewerb setzenden Politiken von Bund und Ländern641 sowie einem sich wandelnden Selbstverständnis der Städte in Richtung „Unternehmen“ 642 – die Sicherung und der Ausbau der jeweiligen Position im hierarchischen Gefüge der (Groß-)Stadtregionen als die zentrale, nicht selten gar alleinige Triebfeder regionalpolitischen Handelns im Verdichtungsraum des 21. Jahrhunderts anzusehen.643 Für alle Stadtregionen stellt sich hiermit gleichermaßen die Aufgabe, nicht nur in ihren räumlichen und wirtschaftlichen, sondern auch in ihren politisch-organisatorischen und administrativen Strukturen den komplexen Anforderungen des Standortwettbewerbs ge640 s. Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 („Bei den in den 60er und 70er Jahren installierten [. . .] Regionalorganisationen stand die gemeinsame Bearbeitung überkommunal bedeutsamer Aufgaben (Flächendisposition, vor allem Freiflächensicherung, Verkehrsplanung, Wasserver- und Abwasserentsorgung, Abfallentsorgung) im Vordergrund [. . .] Fragen der internen Steuerung.“)); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2); das Beispiel des Umlandverbands Frankfurt anführend bereits unter 2. Teil B. vor I. 641 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (249, 255); Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (501); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (537, 539); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (319 f.); Näheres schon unter 2. Teil B. I. 1. 642 s. dazu zusammenfassend Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (499 („sukzessive[r] Modernisierungs- und Reorganisationsprozess [auf der kommunalen Ebene] [. . .], der sich stark am Vorbild privater Unternehmen und an betriebswirtschaftlichen Kriterien orientiert“), 501 („Die auf nationaler Ebene feststellbare allgemeine Wettbewerbsorientierung nimmt auch auf kommunaler Ebene deutlich zu.“)); Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 158 („Dabei wird das Konzept der ,unternehmerischen Stadt‘ über die Stadtgrenzen hinaus auf die Region extrapoliert.“). 643 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 148, 158; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (191 („Städte und Gemeinden werden dabei weniger als unterste Ebene staatlicher Gesamtplanung, sondern als eigenständige Akteure verstanden, die sich mit ihren endogenen Potentialen in einem immer schärfer werdenden und sich gleichzeitig internationalisierenden Konkurrenzkampf zu behaupten haben.“), 193); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 f.; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 f. („Prägend für die Debatte ist jedoch das Argument der ,Metropolenkonkurrenz‘ [. . .] veränderte Prioritäten staatlichen Handelns.“)); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (2 („For all the common objectives, the mood and rationale of the 1990s are different from those of the proceeding generation. Studies of the 1960s emphasized reducing governments for the sake of efficiency, but those of the 1990s are held together by a belief in local interdependence and economic survival.“)); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 16, 21.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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wachsen zu sein, um die jeweiligen komparativen Vorteile möglichst optimal nutzen zu können.644 1. Die relevanten Akteure Der mit den neuen Herausforderungen der „interregionalen“ Konkurrenz enorm gestiegene stadtregionale Handlungsdruck und das mit diesem jeweils konkret geforderte politische Ziel, über die Verbesserung der Verwertungsbedingungen des Kapitals die Entwicklung einer wettbewerbsfähigen „Region“ im (inter)nationalen Maßstab zu befördern, wird in beiden Untersuchungsländern insbesondere von Seiten der Privatwirtschaft und der Kernstädte nachdrücklich betont.645 Sie fungieren denn auch gewöhnlich innerhalb der einzelnen Verdichtungsregionen als die Motoren einer Neuformierung der politisch-organisatorischen Handlungsstrukturen im Sinne einer verbesserten zwischengemeindlichen Zusammenarbeit.646 Während die wirtschaftlichen Akteure, die heute selbst vielfach in Interessenverbänden oder ähnlichen Fördereinrichtungen647 regional organisiert sind, mit ihren Forderungen sowohl nach einem effizienten „Management nach innen“ als auch nach einem professionellen „Marketing nach außen“ eine Entwertung ihrer 644 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253); Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256); aus amerikanischer Sicht von einem „governance gap“ sprechend Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32 ff. 645 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 150 ff., 158; Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (501); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539 (speziell hinsichtlich der (transnationalen) Wirtschaftsakteure)); aus amerikanischer Perspektive Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 34 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 19 ff. 646 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 150 ff.; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (250 f.); ders., Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (516 f.); Dodge, Regional Problem Solving in the 1990s, Nat’l. Civic Rev. 1990 (Jul./Aug.), S. 354 (355); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (9). s. für die „Region“ Frankfurt Rhein-Main etwa Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (541 ff.); FAZ – RMZ – Nr. 104 v. 5.5.2004, S. 47 („Die Wirtschaft, viele Verbände und Initiativen, die Medien verlangen die starke interkommunale Zusammenarbeit seit Monaten mit zunehmender Vehemenz.“). 647 Zu nennen sind hier in erster Linie die Industrie- und Handelskammern, die sich in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich im Allgemeinen nicht an den Verwaltungsgrenzen der Verdichtungsraumkommunen, insbesondere auch nicht an denen der Kernstädte, orientieren. In jedem Ballungsraum gibt es zudem unzählige weitere, regional oder auch überregional organisierte Wirtschaftsförderungsinstitutionen, die die Interessen von Betrieben und Unternehmen wahrnehmen.

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2. Teil: Einordnung der Problematik

Standorte in der externen „Metropolenkonkurrenz“ und zugleich eine Beeinträchtigung ihrer Einflussnahme auf die stadtregionale Politik zu verhindern suchen,648 sind die finanziell stark gebeutelten Kernstädte wegen ihrer regelmäßig unmittelbaren Einbindung in die interregionalen Konkurrenzverhältnisse in gleichem Maße an einer positiven gesamtregionalen Standortprofilierung und somit an entsprechenden intraregionalen Kooperationserfolgen interessiert.649 Die Überwindung der fragmentierten, größtenteils lokalistisch geprägten und in Bezug auf die Anforderungen einer modernen stadtregionalen Innen- wie Außenpolitik wenig leistungsfähigen Verwaltungsstrukturen wird daneben in zunehmendem, obgleich nicht immer ausreichendem Maße von der staatlichen (Bundes- und/ oder Landes-)Ebene als ein maßgeblicher, gewiss nicht interessenneutral eingeschätzter (interregionaler) Konkurrenzvorteil anerkannt.650 Dies hat zur Folge, dass heute namentlich die gemeinsame Wirtschaftsförderung und das kommunale Grenzen überschreitende Regionalmarketing einhellig als wichtige regionale Aufgabenbereiche gelten. Schon hier werden veränderte Prioritäten staatlichen Handelns sichtbar.651 648 Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (98 f.). s. auch Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 151; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539). s. auch Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (517 (sowohl in Bezug auf die Bundesrepublik als auch die USA)); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 260 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 21. 649 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 149, 152; Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (516 f. (sowohl in Bezug auf die Bundesrepublik als auch die USA)); Trümper, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 107 (108). 650 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 150, 153; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (141); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (250 f.); ders., Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (516, 518 f. (sowohl in Bezug auf die Bundesrepublik als auch die USA)); Deutscher Städtetag, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111 (113 (eher kritisch in Bezug auf die Rolle der Länder in der aktuellen Regionsdebatte)); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (319); zum heutigentags breiter gewordenen Spektrum der Befürworter bzw. Diskutanten verbesserter zwischengemeindlicher Zusammenarbeit im Verdichtungsraum bereits 2. Teil B. vor I. 651 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 158; Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (251 (kritisch in Bezug auf die von der Wirtschaft initiierten Kooperationsansätze, die sich durch eine „Eingrenzung auf

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2. Die „Organising Capacity“ Darüber hinaus kommt ein gewandeltes oder doch zumindest modifiziertes (stadt)regionales Handlungsbewusstsein vornehmlich darin zum Ausdruck, dass zur Erfüllung der gewachsenen Anforderungen an eine gesamtregionale Entwicklungssteuerung und eine möglichst optimale Ausnutzung aller „endogenen Potenziale“ die Einbeziehung nicht nur möglichst vieler öffentlicher, sondern auch halböffentlicher und privater Akteure der Region in die allseits als dringend verbesserungswürdig erachtete Zusammenarbeit – von Van den Berg auch als „organising capacity“ 652 bezeichnet – länderübergreifend 653 zu einer bestimmenden, mit Blick auf den verwaltungsorganisatorischen Härtegrad der Kooperation jedenfalls richtungsweisenden Maxime stadtregionaler Politik wird.654 Angesichts des komplexer und vielfältiger gewordenen Regelungsbedarfs in wirtschaftliche Fragestellungen und fehlende demokratische Legitimation“ kennzeichnen)); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 34 f. 652 Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (253 („Organising capacity can be defined as the ability to enlist all actors involved, and with their help to generate new ideas and develop and implement a policy designed to respond to fundamental developments and create conditions for sustainable development.“), 258 („Metropolitan and local authorities must actively enlist representatives from the (other) public or semipublic sectors, as well as representatives from the private sector, that influence metropolitan development directly or indirectly.“)). Diesen Begriff verwenden im vorliegenden Kontext etwa auch Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (389 (betonend, dass eine Region erst mit der Fähigkeit ihrer Akteure, eine „organising capacity“ zu bilden, nach innen und außen handlungsfähig werde)). 653 Andererseits können in den USA derartige regionale Handlungsansätze durchaus als konsequente Fortsetzung der auf der kommunalen Ebene bereits seit langem bestehenden Verhältnisse interpretiert werden. So auch Heinz, Wesentliche Merkmale von Partnerschaftsansätzen bei der Stadtentwicklung und Stadterneuerung, in: ders. (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 483 (492). s. zur „culture of privatism“ auch schon oben 2. Teil B. I. 1. 654 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 154 f., 158 f.; Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (99); Henckel, Kommunen und Kooperation, in: ders. u. a. (Hrsg.), Entscheidungsfelder städtischer Zukunft, 1997, S. 297 (301); Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (212); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275 („Multi-sector initiated regional problem-solving mechanisms [. . .] have been the focus of greatest experimentation in regional decision making over the past decade, from convening affected interests to address a particular regional challenge to creating regional alliances to develop regional visions and economic competitiveness strategies.“); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (15 ff., 23 („Cross-sectoral efforts are ultimately required to provide the level of capacity needed for effective and sustained mobilization of resources.“)); allgemein schon unter 2. Teil B. I. 1.; bezogen auf die „Region“ Frankfurt Rhein-Main etwa FAZ – RMZ – Nr. 79 v. 2.4.2004, S. 65 („Für eine Bündelung aller Kräfte in der Region [. . .] Potentiale [. . .] nach außen zu präsentieren sei allerdings nicht nur Aufgabe handelnder Regionalpolitiker, sondern aller, die im Bereich Wirtschaft tätig seien.“); FAZ –

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2. Teil: Einordnung der Problematik

großstädtischen Gebieten, verbunden mit der Notwendigkeit flexiblen Handelns in Partnerschaft mit marktwirtschaftlichen Akteuren und bürgerschaftlichen Interessen, gewinnen heutzutage Formen der politischen Entscheidungsfindung an Relevanz, die von dem „regionalen“ Ressourcenpotenzial und der Kreativität nichtöffentlicher Kräfte zu profitieren vermögen. Im Rahmen einer verbesserten interkommunalen Zusammenarbeit soll je nach Bedarf und abhängig vom jeweiligen Aufgabengebiet auf das Know-how von Unternehmen(sverbänden), örtlichen Banken, aber auch von Gewerkschaften, Umwelt- und Wohlfahrtsverbänden, Stadtteil- und Politikfeldinitiativen, Kirchen oder Bildungseinrichtungen zurückgegriffen werden können.655 Im Hinblick auf die (scheinbar) veränderten Aufgabenstellungen werden zentralisierte und hierarchische Organisationsstrukturen in Verdichtungsräumen regelmäßig als nicht (mehr) zweckentsprechend beurteilt. Ähnlich den neuen privatwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ordnungskonzepten der Flexibilität, Selbstverantwortung, Dezentralität und Ganzheitlichkeit sowie im Einklang mit den aktuellen (neoliberalen) Zielen und Überlegungen zur Reform staatlicher Verwaltung, die weniger auf harte Regulierung und Steuerung durch staatliche Institutionen als auf konsensorientierte, netzwerkartig ausgestaltete Verhandlungsformen setzen,656 sollen offene, dezentrale Entscheidungsstrukturen die politische Handlungsfähigkeit der „Region“ erhöhen.657 Der Vorteil der „neuen“, auf Freiwilligkeit beruhenden, kooperativ-partnerschaftlichen Vereinbarungen RMZ – Nr. 183 v. 9.8.2007, S. 51 („keine Alternative zu einer Zusammenarbeit der Städte und Kreise mit der Privatwirtschaft [. . .] ein Paradigmenwechsel“). 655 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 154 f.; Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (311); Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (250, 252 ff.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (584); Loheide, Analysen zu Metropolregionen am Beispiel Frankfurt/Main, 1999, S. 69 f.; Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (539 f.); Zöpel, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 101 (die Umstrukturierung der regionalen Kooperation im Hamburger Raum während der 1990er Jahre hin zu einer konkreteren und stärker projektbezogenen Zusammenarbeit skizzierend); mit konkreten Beispielen aus verschiedenen Metropolitan Areas der Vereinigten Staaten Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275 ff.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (98 ff.). 656 s. zur allgemeinen Debatte über Verwaltungsstrukurreformen und Bestrebungen, dezentrale Strukturen in Deutschland und in den USA zu stärken, unter 2. Teil B. I. 1. 657 s. Rautenstrauch, Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21 (22); Selle, Was ist bloß mit der Planung los?, 1994, S. 15, 33 f., 54; Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 158, 163, 173; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (254 f.); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11 f.; Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (614).

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und Aushandlungsformen wird nicht zuletzt in der flexiblen Reaktionsmöglichkeit auf neu auftauchende und wechselnde Problemkonstellationen sowie in dem Aufbau von wechselseitiges Vertrauen und gemeinsames Lernen ermöglichenden interaktiven Organisationsstrukturen gesehen.658 Indem die unterschiedlich(st)en lokalen, regionalen und staatlichen Akteure jeweils gleichberechtigt in die projekt- oder regionsbezogene Kooperation einbezogen würden, könnten integrative(re) und innovative(re) Lösungsansätze initiiert werden, welche die stadtregionale Problemlösungskompetenz – gerade vor dem Hintergrund neuer Politikfelder, in denen nicht mehr nur fachplanerisch, sondern traditionelle Handlungsfelder übergreifend zunehmend vernetzt gedacht und gehandelt wird – langfristig erhöhten.659 Die im postfordistischen Zeitalter immer notwendiger werdende regionale „Anpassungs- bzw. Innovationsfähigkeit“ ist hiernach auf politisch-administrativer Ebene allein nicht herzustellen, sondern bedarf eines Konsenses aller regional relevanten Akteure auf öffentlich-privater ebenso wie auf lokal-staatlicher Ebene im Sinne einer „regionalen Kulturbildung“.660 Damit sind, so Weck, über die politisch-wirtschaftliche Zusammenarbeit hinaus Formen der Entscheidungsfindung angesprochen, die auf den endogenen Wissenspotenzialen und der Kreativität bürgerschaftlicher Akteure aufbauen.661 Fürst gebraucht in diesem Zusammenhang das Bild von der „lernenden Region“ 662, in 658 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 154 f., 162; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (252); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 12; Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (615); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (262); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (321); Herrschel/Newman, Die Governance europäischer Stadtregionen, IZR 2003, S. 543 (554). 659 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (252); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (256 f., 267); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 12 f.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (580 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (615); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (321 f. („regional capacity building“)); zu den mit den neuen „Integrationsaufgaben“ deutlich gestiegenen Anforderungen an die Verwaltung der Verdichtungsräume schon oben 2. Teil C. I. 4. 660 Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253, 254); Beier, Regionale Verwaltungskultur, selbst-referentielle Systeme und mikropolitisches Agieren, Geogr. Zeitschr. 1993, S. 129 (137). s. auch Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (258 („With respect to organising capacity this must be extended to a partnership culture, in which mutual cooperativeness between the involved public and private actors can flourish.“)). 661 Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253). 662 Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (615); ders., Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (447).

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der die interinstitutionellen Netzwerke die Ressource „Selbsthilfe“ mittels einer grundsätzlich aufgabenbezogenen Kooperation mobilisieren müssten.663 3. Der „weiche“ (Governance-)Ansatz Vor diesem Hintergrund ist während der letzten beiden Jahrzehnte zunächst in nordamerikanischen, später auch in deutschen und anderen europäischen Ballungsräumen eine immer größere Zahl von „weichen“ 664, konsensualen, nicht selten (öffentlich- oder planungs)rechtlich völlig unverbindlichen bzw. allein auf der Basis von Selbstverpflichtungen bindend wirkenden, kooperativen Organisationsstrukturen unter vielfacher Beteiligung des Privatsektors entstanden. Diese haben in Form von Arbeitskreisen, Regionalkonferenzen, Städtenetzen, Foren, Entwicklungsagenturen oder auch GmbH-Lösungen schwerpunktmäßig die Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den vom allgemeinen Strukturwandel und der Standortkonkurrenz gewöhnlich besonders stark betroffenen verdichteten Regionen zum Ziel.665 Ohne dass vorhandene Formen der Kooperation in diesem Zusammenhang zurückgenommen worden wären – im Gegenteil, aufgaben- oder funktionsspezifische Regelungen wie Zweckverbände oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen speziell im Bereich der (technischen) Infrastruktur überwiegen bei den heute realisierten Kooperationsformen noch immer666 –, kommt es in den meisten Verdichtungsräumen damit zu einem weiteren Anstieg verschiedenartiger, zumeist individuell ausgestalteter und sich 663 Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (136). 664 s. zu diesem Terminus bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b) sowie Näheres unter 3. Teil B. II. 3. 665 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 154, 158 f.; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (250 ff. (bezogen auf die Stadtregion München)); ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 1, 11 ff.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (580, 586); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (611, 614); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254); Zöpel, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 101 f. (allein fünfzig regionale Entwicklungsprojekte in der Metropolregion Hamburg zählend); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229 f.; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 38; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275, 282; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (99 f.); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (24 f.); Näheres aus amerikanischer Sicht vor allem unter 3. Teil B. II. 3. 666 Hierzu zählen neben der gemeinsamen Abwasser- und Abfallbeseitigung sowie der Wasserversorgung zunehmend die Erschließung und Planung gemeindegrenzenübergreifender Vorhaben, wie zum Beispiel interkommunale Gewerbegebiete. s. Heinz,

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häufig überlagernder freiwilliger Kooperationsansätze in thematisch und räumlich mehr oder weniger eng begrenzten Handlungsfeldern.667 Einher geht diese offenbar nicht nur quantitative, sondern teilweise auch qualitative Veränderung interkommunaler Handlungsansätze hin zu unterschiedlich stark formalisierten Verhandlungsformen zwischen den verschieden(st)en innerhalb eines Raumes tätigen Akteuren – heutzutage selbst im deutschen fachspezifischen Sprachgebrauch immer öfter mit dem Terminus des „regionalen Managements“ bzw. eines „multifunktionalen Clearings“ der Interessen umschrieben668 – bezeichnenderweise mit einem deutlichen quantitativen Zuwachs und Einflussgewinn der „Privaten“.669 Dieser wird verstärkt zum einen durch die im Zuge der Reorganisation und Modernisierung kommunaler Verwaltungen vielfach vorgenommene Privatisierung und Auslagerung öffentlicher Dienstleistungen, zum anderen durch das deutlich gestiegene Interesse vor allem der transnationalen Wirtschaftsakteure an der Optimierung der für sie bedeutend wichtiger gewordenen „regionalen“ Standorträume.670 Gleichzeitig mit dieser Entwicklung haben sich die Ziele und Aktivitäten vieler kommunaler Akteure verändert und zu einer tendenziellen Verwirtschaftlichung kommunalen Handelns wie auch kommunaler Strukturen geführt.671 Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (47); bereits unter 2. Teil A. VI. 3. 667 s. ARL (Hrsg.), Interkommunale und regionale Kooperation, 1998, S. 11 ff.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (580 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (614); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 18 f.; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (18 f., 24 f.). 668 Vgl. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 154. 669 Anders als in der amerikanischen Terminologie, wo der „private sector“ häufig mit dem „for-profit sector“ gleichgesetzt wird, sind hier neben den gleichwohl schwerpunktmäßig auftretenden privatwirtschaftlichen Kräften der Region auch alle anderen nichtöffentlichen, speziell gemeinnützigen Gesellschaftsgruppierungen gemeint. 670 s. Heinz, Intraregionale Kooperation, der städtetag 1998, S. 498 (499, 501); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538 f.); Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (382 f.); Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (293 f.); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (24). Beispielhaft zu nennen sind die Bemühungen der Privatwirtschaft um „eine gemeinsame tragfähige Strategie für Frankfurt/Rhein-Main“ in Form der Initiierung von interdisziplinären Gesprächskreisen und der Erarbeitung einer „Themenwelt“ zur Förderung des Regionalbewusstseins. s. etwa FAZ – RMZ – Nr. 215 v. 15.9.2007, S. 61. 671 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (45); Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (255).

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Speziell in den USA, wo sich die kommunale Daseinsvorsorge vor allem im Bereich der aufwertungsorientierten, imagefördernden Stadterneuerung und Stadtentwicklung,672 daneben aber auch im Bereich sozialer Leistungen,673 seit weit mehr als drei Jahrzehnten der Mithilfe gesellschaftlicher Gruppen und der Mobilisierung privaten Sachkapitals bedient,674 hat man mit Modellen einer „regionalen“ Public-Private/Nonprofit Partnership bereits zu Beginn der 1990er Jahre erste intensivere Erfahrungen gesammelt. Eine signifikant zugenommene Bedeutung erfährt im Rahmen der nunmehr bewusst nicht mehr als „(regional) government“, sondern vielmehr als „(regional) governance“ bezeichneten, sich vor allem durch ihre Flexibilität und Offenheit auszeichnenden kommunalen Kooperationsansätze die aktive Beteiligung und direkte Einflussnahme des Wirtschafts- und Nonprofit-Sektors.675 Dabei lassen sich unter den angloamerikani672 s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (291); Näheres etwa bei Fainstein/Fainstein, Öffentlich-private Partnerschaften bei der Stadterneuerung und Stadtentwicklung in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Public Private Partnership, 1993, S. 65 ff. 673 Insbesondere während der frühen 1980er Jahre wuchs im Bereich des „human service delivery“ die Zahl der Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem „nonprofit“ Sektor rapide an. Gründe hierfür waren neben dem von öffentlicher Seite allein nur schwer zu bewältigenden steilen Anstieg der Obdachlosenzahlen und dem vermehrten Auftreten der Aidskrankheit in den USA der gleichzeitige finanzielle Rückzug des Bundes aus diversen staatlichen Hilfsprogrammen. s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (291); Näheres etwa bei Salamon/Abramson, The Federal Budget and the Nonprofit Sector, 1982; zur so genannten Devolution Revolution unter den amerikanischen Präsidenten Reagan und Bush bereits unter 2. Teil B. I. 2. 674 Die öffentlich-privaten Partnerschaften, die in den Vereinigten Staaten unter dem Begriff der „public-private partnership“ vor allem nach 1970 entstanden, zeichne(te)n sich im Vergleich zu früheren Ansätzen öffentlich-privater Zusammenarbeit durch den größeren Umfang und Komplexitätsgrad ihrer Aktivitäten sowie nicht zuletzt durch den höheren Einsatz öffentlicher Mittel und Kompetenzen bei der Unterstützung von privaten Entwicklungsvorhaben und der Schaffung eines insgesamt besseren Wirtschaftsklimas aus. s. Levine, The Politics of Partnership, in: Squires (Hrsg.), Unequal Partnerships, 1989, S. 12 (22); Näheres zu Formen und Ursprüngen öffentlich-privater Partnerschaften in den USA etwa bei Hesse (Hrsg.), Regional Structural Change and Industrial Policy, 1988; Tank (Hrsg.), Public-private Partnership, 1988; zur traditionell starken Rolle des Privatsektors im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge auch schon unter 2. Teil B. I. 1. 675 s. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34 („The ,U.S. model‘ of public-private partnerships“); Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (291 („These types of partnership activities have broadened in scope and assumed more of a metropolitan scale from the 1980s to the present.“), 294 ff.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (98 ff.); Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (443 (danach gehört „regional governance“ zum weiten Feld der „publicprivate partnerships“)); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (20 („In every major metropolitan area, there are hundreds – sometimes thousands – of nonprofit organizations providing significant public services with combina-

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schen, inzwischen auch im deutschen Sprachraum etablierten – obgleich noch immer nicht klar konturierten676 – Begriff des „governance“ grundsätzlich eine Vielzahl politischer Steuerungsformen zwischen Hierarchie und Markt in selbstorganisierten und miteinander verknüpften Netzwerken subsumieren, die in einem von gegenseitigem Vertrauen und Bemühen um Ausgleich geprägten (Verhandlungs-)Prozess staatliche Organisationen mit formeller Handlungsmacht und Akteure mit gesellschaftlich und wirtschaftlich begründeter Macht zusammenführen und Entscheidungen im Sinne eines kooperativen Handelns treffen.677 „Regional governance“ umfasst in dieser Abgrenzung eher lose organisierte, netzwerkartige Kooperationsstrukturen sowie Aktivitäten zur Mobilisierung und Abstimmung von Akteuren, die durch Regulierung und Zwänge formaler Organisationen nicht ohne weiteres angesprochen werden können.678 Es beschreibt nach Benz also eine geregelte, dennoch flexible Form kooperativer Politik, welche von den beteiligten Akteuren eine dauerhafte Anpassungsund Lernfähigkeit verlangt.679 Diese Art der regionalen Aufgabenwahrnehmung tions of public and private resources.“)); Feiock/Tao/Johnson, Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 147 (149); Alpert/ Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144); auch schon Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (99); bereits unter 2. Teil B. I. 1.; Näheres unter 3. Teil B. II. 3. a); b) (2) (b). 676 s. statt aller Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (18 („Governance remains in many respects a mystery, one for which traditional concepts and theories often offer more puzzles than clues.“)); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (881 (Rdnr. 11 („Ein allgemein anerkanntes Begriffsverständnis für (Regional) Governance sucht man allerdings vergebens.“))). 677 s. Benz, Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance“ in Stadtregionen, DfK 2001, S. 55 (56); Fürst, Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (92); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (314 (Fn. 2), 319); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (46); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (880 (Rdnr. 11 f.)). Vgl. auch Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (18 f.); Van den Berg, The Organizing Capacity of Metropolitan Regions, 15 Environ. and Plann. C (1997), S. 253 (257 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (99); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (12 f.); Näheres etwa bei Kenis/Schneider (Hrsg.), Organisation und Netzwerk, 1996; Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 ff.; Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (12 ff., 23 ff.); aus amerikanischer Verdichtungsraum-Perspektive unter 3. Teil B. II. 3. a). 678 s. Benz/Fürst, Region – „Regional Governance“ – Regionalentwicklung, in: Adamaschek/Pröhl (Hrsg.), Regionen erfolgreich steuern, 2003, S. 11 (24); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 27, 61. 679 Benz, Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance“ in Stadtregionen, DfK 2001, S. 55 (58). s. auch Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional

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2. Teil: Einordnung der Problematik

ist letztlich Ausdruck des heutzutage in einigen Punkten durchaus veränderten, nämlich mehr auf Interaktion („cross-sectoral“ vs. „uni-sectoral“), Kooperation („collaboration“ vs. „coordination“) und Verhandlung („process“ vs. „structure“) setzenden – ebenfalls in Deutschland sichtbar werdenden – Verständnisses der Verwaltung und Gestaltung680 (auch) von Verdichtungsräumen.681 Abgesehen von diesen freiwilligen intersektoralen Allianzen aus öffentlichprivaten Aufgabenträgern haben in den 1990er Jahren die schon altbekannten Councils of Governments (COGs) und die etwas „verfestigteren“ Metropolitan Planning Organizations (MPOs) eine durchaus beachtliche Aufwertung erfahren. Diese in ihrer jeweils moderierenden Funktion dem Wagener’schen682 Konferenz- bzw. Gremientyp, in ihrer mehr aufgabenorientierten Form auch dem Zusammenarbeitstyp zuzuordnenden Regionalräte (kommunalen Arbeitsgemeinschaften) und Planungsverbände dienten noch während der 1960er und 1970er Jahre in nahezu allen Metro Areas in großer Zahl als zentrale Vermittlungsstellen („clearinghouses“) für in jener Zeit umfangreiche Förderprogramme vor allem des Bundes und/oder als Koordinierungseinheiten im Bereich umwelt- und entwicklungsbezogener Planungen. Nachdem die COGs/MPOs angesichts drastischer Mittelkürzungen unter den konservativen Regierungen Reagans und Bushs Sen. in den 1980er Jahren erheblich an Einfluss verloren hatten, sind sie im Laufe des folgenden Jahrzehnts aufgrund neuer Gesetzesinitiativen auf Bundes- und Landesebene, die unter anderem die Fördermittelvergabe für einzelne, als zunehmend bedeutsam angesehene überörtliche Verkehrs-, Umwelt- und Infrastrukturprogramme an das Vorliegen gemeinsamer regionaler Planungen oder anderer Formen der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit binden, zu abermals gewichtige(re)n metropolitanen Akteuren aufgestiegen.683 Kincaid verwendet in Bezug auf diese staatliche, zugleich die Stellung der Verdichtungsräume in den 1990er Jahren offenkundig aufwertende Politik des „goldenen Zügels“ nicht ganz unkritisch und stellvertretend für die klassische, die lokale Autonomie betonende amerikanische Sichtweise den Begriff des „regulatory regionalism“.684 Mögen inzwischen auch aufseiten der New Regionalists685 oder New

Governance, IZR 2003, S. 441 (447); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (20 (von „cogovernance“ sprechend), 42). 680 Regulationstheoretiker würden hier wohl eher von „Steuerung und Regulierung“ sprechen. s. zur Regulationsschule kurz unter 2. Teil B. II. 1. 681 s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (292 f.); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 31 (46); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 230 f.; allgemein schon unter 2. Teil B. I. 1. 682 s. oben 2. Teil A. VI. 2. a). 683 s. einen guten Überblick gebend Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 ff.; bereits unter 2. Teil B. I. 1.; Näheres unter 3. Teil A. I. 1. b) (2) sowie unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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Metropolitanists vereinzelt Stimmen lauter werden, die einem umfassenderen Top-Down-Ansatz von kommunaler Kooperation im Verdichtungsraum das Wort reden, also beispielsweise eine Kompetenzerweiterung der COGs zu direkt gewählten und mit Raumplanungs- und Durchführungsaufgaben ausgestatteten Regionalverbänden befürworten,686 so ist auf der Grundlage der bisherigen, eben weitgehend lokalistisch geprägten amerikanischen Erfahrung nicht zu erwarten, dass den wenigen, seit langem etablierten, durchaus „härteren“ Verbandsformen, wie denen des Twin Cities Metropolitan Council 687 (Minneapolis-St. Paul, Minnesota) oder des Portland Metropolitan Service District 688 (Portland, Oregon), in absehbarer Zeit weitere positive Beispiele folgen werden. Die für U.S.-amerikanische Verhältnisse daher fast schon als provokant anzusehende These von Rusk, einem der exponiertesten neuen Vertreter eines „harten“ Regional Government-Ansatzes in den Vereinigten Staaten, „having a metropolitan government is much better than trying to get multiple local governments to act like a metropolitan government“,689 dürfte nicht nur hinsichtlich ihrer grundsätzlichen Akzeptanz in den (Regional-)Wissenschaften, sondern erst recht hinsichtlich ihrer konkreten Verwirklichungschancen in der metropolitanen Praxis der USA auf unbestimmte Zeit Ausnahme und Illusion zugleich bleiben. Immerhin beweist eine solche schlagwortartige Organisationsempfehlung die zumindest theoretisch vorhandene Bandbreite der in den Verdichtungsräumen jenseits des Atlantiks noch heute möglichen Formen kommunaler Kooperation zur Bewältigung der internen und externen Herausforderungen in Stadt und „Umland“. 4. Der „harte“ (Government-)Ansatz Wie schon in der Vergangenheit und ähnlich den USA konnten sich in der Bundesrepublik Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre nur in wenigen großstädtischen Ballungsgebieten – zunächst in der „Region“ Stuttgart690 sowie vor allem mit Gründung der Region Hannover691 – wirklich umfassende, multisek684 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475). 685 s. unter 2. Teil C. III. 3. 686 s. etwa Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 316 ff.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 170 ff.; Savitch/Vogel, Perspectives for the Present and Lessons for the Future, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 275 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 85 ff.; Orfield, Metropolitics, 1997, S. 99 ff.; Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (572 f.). 687 s. dazu Näheres unter 3. Teil A. I. 1. b) (2). 688 s. dazu Näheres unter 3. Teil A. I. 1. b) (2). 689 Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 85. 690 s. zum 1994 gegründeten „Verband Region Stuttgart“ bereits unter 2. Teil B. vor I. 691 s. das „Gesetz über die Region Hannover“ (GRH) v. 5.6.2001 (Nds.GVBl. S. 348).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

toral orientierte, „härtere“ Formen der kommunalen Kooperation in der Praxis durchsetzen und über einen längeren Zeitraum etablieren.692 Die in weitgehendem Konsens aller unmittelbar Betroffenen durch Landesgesetz geschaffene, monozentrische693 Region Hannover bildet dabei eine echte Gebietskörperschaft694 im Sinne des grundsätzlich mit einer subsidiären Universalzuständigkeit ausgestatteten (Wieder-)Einkreisungsmodells.695 Als Rechtsnachfolgerin des Landkreises Hannover und des Kommunalverbands Großraum Hannover nimmt die aus den Gemeinden des früheren Landkreises und der Landeshauptstadt Hannover bestehende Region seit dem 1. November 2001 Aufgaben eines Kreises, einen Teil der Aufgaben der Landeshauptstadt und weitere Landesaufgaben wahr.696 Der mit massiver Unterstützung der Landesregie-

692 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (255); Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (537 (dort auch aus internationaler Perspektive mit den (wenigen) Beispielen aus Nordamerika und Europa)); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592). s. auch die Übersicht bei Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (622 ff. (dort auch zu den gescheiterten Bemühungen um die Institutionalisierung „harter“ Kooperationsstrukturen in den Verdichtungsräumen Berlin–Brandenburg, Hamburg–Bremen, Ruhrgebiet und Frankfurt Rhein Main)). 693 Im Verdichtungsraum Hannover wurde die Kernstadt schon vor Gründung der Region Hannover nur von einem Mantelkreis umschlossen, was einen regionsweiten Reformansatz grundsätzlich erleichterte. s. Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 20. 694 Nach einer Definition von Unruh, Gebiet und Gebietskörperschaften als Organisationsgrundlagen nach dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, DVBl. 1975, S. 1 (1 f., 3), ist eine „Gebietskörperschaft“ ein flächenbezogenes korporatives Gebilde, das hoheitliche Gewalt ausübt und dessen Mitglieder die Bewohner des Gebiets sind. s. auch BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 ff. Auch wenn im Bereich des Organisationsrechts die Terminologie sehr uneinheitlich und zum Teil wenig begriffsscharf ist (s. schon zum UVF unter 2. Teil A. VI. 2. c)), so wird die Allzuständigkeit hiernach nicht als ein Wesensmerkmal der Gebietskörperschaft angesehen. Unruh, Gebiet und Gebietskörperschaften als Organisationsgrundlagen nach dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, DVBl. 1975, S. 1 (2); Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1056). s. dagegen etwa Rotberg, Die Änderungen des Kommunalrechts, des Kommunalwahlrechts und die Errichtung des Verbands Region Stuttgart, BWVP 1993, S. 265 (270); offenlassend Groß, Der Verband Region Stuttgart, VBlBW 1994, S. 429 (432). 695 §§ 1 Abs. 1 S. 1 (Gebietskörperschaft), 7 Abs. 1 S. 1 (subsidiäre Universalzuständigkeit) GRH. s. zum Wagener’schen Kreistyp bzw. (Wieder-)Einkreisungsmodell schon unter 2. Teil A. VI. 2. a); zur Entwicklung der „Region Hannover“ Priebs, Die Bildung der Region Hannover und ihre Bedeutung für die Zukunft stadtregionaler Organisationsstrukturen, DÖV 2002, S. 144 ff.; Niedersächsische Landeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Die Region Hannover, Folge 7, 2003. 696 s. §§ 1 Abs. 1, 8 f. GRH; Arndt, Die politische Konzeption und Struktur der Region, in: Niedersächsische Landeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Die Region Hannover, Folge 7, 2003, S. 36 (37 f.).

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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rung auf den Weg gebrachte, in einem polyzentrischen697 Verdichtungsraum gelegene Verband Region Stuttgart besitzt dagegen als „harter“ Verbandstyp keine Allzuständigkeit, stellt aber dennoch eine mit (ebenfalls) gewichtigen Durchführungs- und Trägerschaftsaufgaben versehene rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Gebietscharakter dar.698 Der zum 1. Oktober 1994 errichtete Verband erstreckt sich auf das Gebiet der Stadt Stuttgart und fünf regionsangehöriger Landkreise.699 Beide Kooperationsformen reichen in ihrem räumlichen Zuschnitt über die herkömmliche Landkreisebene hinaus, sind durch eine umfangreiche Hochzonung bzw. Verlagerung kommunaler Aufgaben gekennzeichnet und verfügen mit ihren Regionalparlamenten 700 über direkt demokratisch legitimierte Entscheidungsorgane.701 Sie haben jeweils die Trägerschaft über die Regionalplanung zugewiesen bekommen, wobei der Verband Region Stuttgart zusätzlich die Möglichkeit besitzt, von dem Instrumentarium sowohl einer gebietsscharfen Ausweisung von regionalbedeutsamen Vorhaben702 als auch eines Planungsgebots, mit dem die Übernahme der verbindlichen regionalplanerischen Festlegungen durch die Gemeinden abgesichert werden soll,703 Gebrauch zu machen. Zugleich nehmen die hier nur überblickartig dargestellten 697 Die Zuständigkeit des Verbands Region Stuttgart erstreckt sich auf das Gebiet des Stadtkreises Stuttgart sowie fünf weiterer Landkreise. s. § 2 GVRS. 698 §§ 1 Abs. 2 S. 1 (Körperschaft), 2 (Verbandsgebiet), 3 Abs. 1 bis 3 (Aufgaben) GVRS. s. zum Wagener’schen „harten“ Verbandstyp schon unter 2. Teil A. VI. 2. a); zur rechtlichen Einordnung des „Verbands Region Stuttgart“ Rotberg, Die Änderungen des Kommunalrechts, des Kommunalwahlrechts und die Errichtung des Verbands Region Stuttgart, BWVP 1993, S. 265 ff. (270 (wegen der fehlenden Allzuständigkeit den gebietskörperschaftlichen Charakter verneinend)); Groß, Der Verband Region Stuttgart, VBlBW 1994, S. 429 ff.; Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, DVBl. 1995, S. 1047 (1056 (den gebietskörperschaftlichen Status bejahend)); Müller/ Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 75 ff. (den Verband Region Stuttgart mit Verweis auf die Direktwahl der Regionalversammlung (§ 8 f. GVRS) als „Gebietskörperschaft“ ansehend, obwohl „das Gesetz diesen Begriff in diesem Zusammenhang nicht [benutzt]“); Steinacher, Der Verband Region Stuttgart, Der Bürger im Staat 1998, S. 202 ff. 699 s. § 2 GVRS; Näheres zur Entstehung und Entwicklung des Verbands Region Stuttgart etwa bei Benz, Regional Governance mit organisatorischem Kern – Das Beispield der Region Stuttgart, IZR 2003, S. 505 ff. (insbesondere auf die verbesserte Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Akteuren eingehend). 700 §§ 34 (Regionsversammlung), 36 (Wahl der Regionsabgeordneten) GRH sowie §§ 7 (Regionalversammlung), 8 (Direktwahl) GVRS. In der Region Hannover wird gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 GRH außerdem der Regionspräsident direkt gewählt. 701 s. zusammenfassend Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die StadtUmland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (595); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 231 f.; einschränkend zum Kompromisscharakter der „Region Hannover“ Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (625 f.). 702 s. § 11 Abs. 3 BWLplG. 703 s. § 21 BWLplG; Näheres zu diesem Instrument etwa bei Groß, Der Verband Region Stuttgart, VBlBW 1994, S. 429 (430 f.); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 18; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (847).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

deutschen Vorzeigemodelle eines „harten“ Government-Ansatzes Aufgaben etwa im Bereich der Wirtschaftsförderung und -entwicklung sowie des Regionalverkehrs wahr.704 Damit können diese Stadt-Umland-Kooperationen durchaus als Vorreiter einer neuen, ebenso effektiven wie integrativ wirkenden Regional- und Flächenhaushaltspolitik in den Verdichtungsräumen angesehen werden.705 Die Region Hannover, deren Kompetenzen deutlich weiter reichen als die des seiner Struktur nach vergleichbaren – nunmehr aber aufgelösten und durch einen mit deutlich weniger Kompetenzen ausgestatteten Regionalverband706 ersetzten – Stadtverbands Saarbrücken707 und aller anderen regionalen Institutionen in deutschen Ballungsräumen, verfolgt darüber hinaus den Ansatz einer „solidarischen Region“.708 Sie ist für ihr gesamtes Gebiet örtliche Trägerin der Sozialund Jugendhilfe.709 Die Verteilung der erforderlichen Mittel erfolgt über den Haushalt der Region Hannover, der neben den Landeszuweisungen durch eine Umlage aller regionsangehörigen Städte und Gemeinden finanziert wird.710 Dadurch wird nicht zuletzt die ihre Kreisfreiheit aufgebende – bei wesentlichen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises dennoch eine Sonderstellung behaltende – Landeshauptstadt Hannover, deren Haushalt vor der Reform erheblich durch die im Kerngebiet anfallenden Kosten der sozialen Sicherung belastet war, in das Solidarsystem der Region integriert und damit ein echter Vorteils- und Lastenausgleich zwischen Kernstadt und Umland geschaffen.711

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§ 8 Abs. 1 bis 3 GRH sowie § 3 Abs. 1 GVRS. Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (595); Schliesky, Stadt-Umland-Verbände, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 873 (887 f. (Rdnr. 19, 21)); kritisch in Bezug auf den Verband Region Stuttgart wegen dessen konfliktträchtiger Umlagefinanzierung und der nicht ausgeschöpften Kompetenzübertragung Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (218). 706 s. das „Gesetz Nr. 1632 zur Reform der saarländischen Verwaltungsstrukturen“ (VSRG) v. 21.11.2007 (Sa.ABl. 2007 S. 2393); zur Ablösung des Stadtverbands Saarbrücken durch einen – im Vergleich zum ursprünglich vorgeschlagenen Stadtkreis – als „Kompromiss“-Modell bezeichneten Regionalverband und einen von den (Ober-) Bürgermeistern der Region beherrschten Kooperationsrat zum 1.1.2008 Näheres bei Groß, Die Reform des Stadtverbandes Saarbrücken, 2008, S. 163 ff.; Priebs/Schwarz, Stadtverband – Stadtkreis – Regionalverband, DÖV 2008, S. 45 ff. (das unklare Profil der neuen überörtlichen Körperschaft und die verfassungswidrige Vermengung gemeindlicher Kooperationsansätze und überörtlicher Aufgabenwahrnehmung kritisierend); SZ – Stadtverband Saarbrücken – Nr. 143 v. 23.6.2006, s. C3; SR-online v. 3.5. 2007, in: http://www.sr-online.de/nachrichten/740/634516.html; SR-online v. 5.7.2007, in: http://www.sr-online.de/nachrichten/740/657494.html; Saarländisches Ministerium für Inneres und Sport, Funktionalreform, in: http://www.saarland.de/1339.htm. 707 s. zum Stadtverband Saarbrücken bereits unter 2. Teil A. VI. 2. c). 708 Arndt/Priebs, Region Hannover, VBlNds 2004, S. 201 (201, 204). 709 § 8 Abs. 5 und 6 GRH. 710 § 14 GRH; Arndt/Priebs, Region Hannover, VBlNds 2004, S. 201 (204); generell kritisch zur Umlagefinanzierung die Nachweise unter 2. Teil A. VI. 3. 705

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Mit Ausnahme der durch Landesgesetz auf den Weg gebrachten Städteregion Aachen712 sind weitere Überlegungen zur öffentlich-rechtlichen Verfestigung administrativer Kooperationsstrukturen, wenn sie im genannten Kontext der wirtschaftlichen und politischen Umstrukturierungen überhaupt ernsthaft angestellt wurden, größtenteils auf das Diskussionsstadium beschränkt geblieben.713 Diese Erfahrung war insbesondere dort zu machen, wo das Ziel bzw. der Anspruch einer den heutigen funktionalen Verflechtungszusammenhängen und raumbezogenen Herausforderungen im Ganzen besser gerecht werdenden Aufgabenwahrnehmung durch eine fest institutionalisierte, also mit umfassenden, klaren kompetenziellen und finanziellen Zuständigkeiten ausgestattete, direkt demokratisch legitimierte Selbstverwaltungskörperschaft bei Abschaffung bestehender Verwaltungsebenen verwirklicht werden sollte. Beispielhaft zu nennen sind in diesem Zusammenhang die mannigfaltigen Reformanstrengungen in der Ballungsregion Frankfurt Rhein-Main, die im Jahr 1996 in der Vorlage eines viel beachteten Arbeitspapiers der SPD Hessen-Süd unter Leitung des früheren Landesentwicklungsministers Jordan zum „Regionalkreis Rhein-Main“ gipfelten.714 Nach Ein711 Arndt, Die politische Konzeption und Struktur der Region, in: Niedersächsische Landeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Die Region Hannover, Folge 7, 2003, S. 36 (39); Arndt/Priebs, Region Hannover, VBlNds 2004, S. 201 (204 (hiernach machen die in der Stadt Hannover anfallenden Sozialhilfeausgaben heute (bei einem Einwohneranteil von 46%) einen Anteil von ca. 65% im regionalen Sozialhilfeetat aus, während die Landeshauptstadt mit ca. 55% zur Regionsumlage beiträgt)). Vgl. auch schon allgemein Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 167 („Dabei sind es insbesondere die Kreisaufgaben, die die Städte nicht mehr alleine zu leisten in der Lage sind (u. a. Abfallbeseitigung, ÖPNV). Der Status der kreisfreien Städte erweist sich daher als anachronistisch.“). s. allgemein Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 36 („Vorteil des Modells [der Regionalkreisbildung] ist es, dass auch die kreisfreien Städte regionsangehörig werden, sodass sich ein Kosten-Nutzen-Ausgleich besser organisieren lässt.“). 712 s. das „Gesetz zur Bildung der Städteregion Aachen (Aachen-Gesetz)“ v. 26.02. 2008 (GV NW 2008 S. 162). Ähnlich dem Vorbild der Region Hannover hat sich der Landkreis Aachen mit Ablauf des 20.10.2009 aufgelöst und ist vollständig in die „Städteregion Aachen“ übergegangen (s. § 1 Abs. 1 S. 2 Aachen-Gesetz). Dabei bleibt der Status der Kreiskommunen unberührt. Die Stadt Aachen gibt Kompetenzen entsprechend denen des Landkreises Aachen an die Städteregion ab, behält aber sonst alle Rechte einer kreisfreien Stadt. Mit Hilfe der „Einkreisung“ streben Stadt und Landkreis Aachen eine effizientere Verwaltungsstruktur und eine verbesserte Außendarstellung im Rahmen des externen Standortwettbewerbs an. Das Gesetz ist am 21.10.2009 in Kraft getreten (s. Art. IV. Aachen-Gesetz). s. Näheres etwa bei Meulenbergh, Die StädteRegion Aachen, in: Oebbecke u. a. (Hrsg.), Zwischen kommunaler Kooperation und Verwaltungsreform, 2006, S. 75 ff.; Aachener-Zeitung v. 25.9.2007, in: http://www.az-web.de/sixcms/detail.php?template=az_detail&id=308873.htm. 713 Vgl. etwa die Übersicht bei Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in badenwürttembergischen Stadtregionen, 2004, S. 21 f. (auch den noch immer nicht beschlossenen „Regionalkreis Kassel“ anführend); Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (536 f. (auch aus internationaler Perspektive)). 714 SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 ff.; ausführlich sind die verschiedenen Vorschläge zur

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2. Teil: Einordnung der Problematik

schätzung von Priebs wird mit dem „Jordan-Papier“, das wesentliche Impulse für den Reformprozess in der Stadtregion Hannover lieferte, in beeindruckender Konsequenz eine regionale Gebietskörperschaft für den Verdichtungsraum RheinMain konzipiert, die die bislang kreisfreien Städte integrieren und an die Stelle der Landkreise und Regierungspräsidien treten sollte.715 Das vorgeschlagene Regionalkreismodell sei am Ende gleichwohl an seinen womöglich zu hohen Ambitionen gescheitert, ein „ideales Verwaltungsmodell“ zu schaffen, wobei es auf allen Ebenen – innerhalb wie außerhalb der Region – potentielle Verlierer produziert habe, die sich in unterschiedlicher Weise gegen den Vorschlag zu Wehr gesetzt hätten.716 Als Gegenmodell bzw. Kompromisslösung zum „Regionalkreis Rhein-Main“ kann das am 1. April 2001 in Kraft getretene „Ballungsraumgesetz Frankfurt Rhein-Main“ 717 angesehen werden. Die Regelungen dieses aus drei Teilen bestehenden Gesetzes sehen zunächst freiwillige funktionale Zusammenschlüsse der Kommunen zur Wahrnehmung bestimmter, zuvor weitgehend beim gleichzeitig aufgelösten Umlandverband Frankfurt718 gelegener Aufgaben vor, für die das jeweilige Organisationsmodell, etwa in Form der Gründung eines Zweckverbands oder einer GmbH, frei wählbar ist.719 Falls die Bildung dieser quasi staatlich veranlassten freiwilligen interkommunalen Zusammenschlüsse aber unterbleibt, kann die hessische Landesregierung dem Gesetz zufolge ein bestimmtes Aufgabenfeld für „dringlich“ erklären und die Kommunen per Rechtsverordnung zu einem Pflichtverband zusammenschließen.720 Daneben fungiert ein „Rat der Region“ ohne exekutive Aufgaben nur mit einer unverbindlichen Leitlinienund Rahmenkompetenz gleichsam als innerregionales Koordinationsgremium

Regionalreform dokumentiert bei UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997; Scheller, Rhein-Main, 1998. 715 Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (625). 716 Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (625 (auf die vielen Amtsund Mandatsträger der Region hinweisend, die eine Auflösung ihrer Institutionen befürchteten, aber auch die Ängste anderer Landesteile sowie nicht zuletzt der Landesregierung anführend, von einer auch politisch gestärkten Region Frankfurt Rhein-Main dominiert zu werden)). s. kritisch gerade gegenüber einer „isolierten“ Regionalkreisbildung Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 ff.; ders., Probleme der (isolierten) Regionalkreisbildung, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 157 ff.; kritisch gegenüber einer „flächendeckenden“ Regionalkreisbildung etwa Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929 (933 ff.). 717 s. das „Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main“ (Ballungsraumgesetz, BallrG) v. 19.12.2000 (Hess.GVBl. I S. 542). 718 s. das „Gesetz über die Auflösung des Umlandverbandes Frankfurt“ v. 19.12. 2000 (Hess.GVBl. I S. 547); zum UVF bereits unter 2. Teil A. VI. 2. c). 719 §§ 1 Abs. 1 (Aufgaben), 3 Abs. 1 (Grundsatz der Eigenverantwortung) BallrG. 720 § 6 Abs. 1 BallrG.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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zur Aufstellung gemeinsamer Grundsätze der Aufgabenwahrnehmung und der Entwicklung eines einheitlichen Erscheinungsbildes der Region, dem Vertreter der größeren Gebietskörperschaften des Ballungsraumes angehören.721 Auf raumplanerischer Ebene ist außerdem ein Planungsverband zuständig für die regionale Flächennutzungsplanung im Kernbereich der Region.722 Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat zwei kommunale Grundrechtsklagen von insgesamt 25 Kommunen gegen zahlreiche Bestimmungen des Ballungsraumgesetzes zurückgewiesen und gerade auch die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gebilligt.723 Er hat dabei betont, dass der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie durch den Entzug der Flächennutzungsplanung nicht ausgehöhlt werde, sondern die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband im dringenden öffentlichen Interesse liege, weil sich die vom Gesetzgeber definierte Region einheitlich entwickeln solle und die Bewältigung der Stadt-Umland-Probleme im Verdichtungsraum bislang nur unzureichend gelungen sei.724 Insgesamt wird mit dem Ballungsraumgesetz ein auf den ersten Blick durchaus innovativ daherkommender Ansatz verfolgt, den stadtregionalen Koordinationsaufgaben durch institutionelle Reformen im Sinne einer Selbststeuerung „im Schatten der Hierarchie“ gerecht zu werden.725 Konsensuale Lösungen gerade auch mit Blick auf konfliktträchtige Verteilungsfragen sollen vor allem dadurch realisiert werden, dass die Beteiligten der staatlich-hierarchischen Steuerung entgehen wollen.726 Ob dieser zumindest seiner „äußeren Schale“ nach im Grunde doch wieder eher „weiche“ Kooperationsansatz („mit hartem Kern“) tatsächlich über das notwendige stadtregionale Problemlösungspotenzial verfügt, bleibt in der Praxis abzuwarten, soll aber nicht zuletzt vor dem Hintergrund der 721

§§ 4, 5 BallrG. s. das „Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main“ (PlanvG) v. 19.12.2000 (Hess.GVBl. I S. 544); § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG. Das zunächst in Nachfolge des UVF umfangreich in Anspruch genommene Recht des Planungsverbands Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, an den durch freiwillige Kooperationen zu lösenden Aufgaben (§ 1 Abs. 1 BallrG) mitzuwirken, hat die Landesregierung im Jahr 2006 gesetzlich auf ein „beratendes“ Recht beschränkt (§ 2 Abs. 2 PlanvG). 723 HessStGH, DVBl. 2004, S. 1022 ff. 724 HessStGH, DVBl. 2004, S. 1022 (1025 ff.). s. zur Zulässigkeit der „Hochzonung“ von (überörtlichen) Aufgaben allgemein unter 2. Teil A. V. 4. 725 Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (323). 726 Vgl. Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (138). s. auch schon unter 2. Teil A. VI. 4. b); Näheres zu diesem Steuerungsmodellbei Mayntz/Scharpf, Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren, in: dies. (Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, 1995, S. 9 (22 („Hier wird die Sanktionsfähigkeit zur kritischen Voraussetzung der effektiven Selbstorganisation.“)); kritisch in Bezug auf erzwungene Kooperationen generell Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (68). 722

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2. Teil: Einordnung der Problematik

U.S.-amerikanischen Erfahrung im letzten Teil der Arbeit727 ebenso einer vorausschauenden Bewertung unterzogen werden wie die beiden „härteren“ Ansätze des Kreistyps (Hannover) und des „harten“ Verbandstyps (Stuttgart). 5. Die Kritik am „weichen“ Kooperationsansatz Nicht nur aufgrund der (scheinbar) veränderten, „neuen“ postfordistischen Kooperationsnotwendigkeiten, sondern vor allem auch aufgrund der im Vergleich zu den 1960er und 1970er Jahren kaum veränderten Akzeptanzprobleme728 und der nach wie vor schweren Durchsetzbarkeit „härterer“ Stadt„Umland“-Organisationen bleibt die Kooperationspraxis in den meisten deutschen Verdichtungsräumen heutzutage auf ein zum Teil undurchschaubares Nebeneinander von nicht unmittelbar demokratisch legitimierten, funktionsspezifischen Organisationseinheiten und informellen Kooperationsansätzen in zumeist recht klar definierten Aufgabenfeldern beschränkt.729 Der frühen Einschätzung Wageners, nach der „vieles dafür [spricht], dass der Stadtverband Saarbrücken eine einmalige Erscheinung bleiben wird“,730 ist eingedenk der aufgezeigten Entwicklungen eine durchaus bemerkenswerte Aktualität beizumessen.731 Die in der Bundesrepublik bisher allenfalls in Ansätzen aufkommende Kritik an dieser im Prinzip seit langem bestehenden, sich hier seit Mitte der 1990er Jahre aber noch sichtbar verstärkenden Fragmentierung des stadtregionalen Verwaltungshandelns zielt denn auch schwerpunktmäßig darauf ab, dass durch die entstandene Vielfalt der Aufgabenträger die Handlungsfähigkeit der Verdichtungsräume insgesamt nicht gestärkt, sondern teilweise sogar noch geschwächt würde.732 Dabei wird sowohl von öffentlicher als auch vor allem von privatwirt727

s. 4. Teil A. (zu 10.) und B. (zu 4.). s. schon hinsichtlich der Gründe für das Scheitern „harter“ Kooperationsformen insbesondere in den deutschen Verdichtungsräumen der 1960er und 1970er Jahre unter 2. Teil A. VI. 3. 729 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254 f.). s. zu den typischen, seit langem etablierten Organisationsformen der Stadt-Umland-Kooperation bereits unter 2. Teil A. VI. 2. 730 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (430). 731 Vgl. Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (249). 732 s. etwa Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (150 ff.); Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (126); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (262 f.); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (318 f.). 728

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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schaftlicher Seite die vielfach zersplitterte Verwaltungs- und Entscheidungsstruktur auch in deutschen Agglomerationsräumen – der damalige Frankfurter IHK-Präsident Niethammer stieß allein in der „Region“ Rhein-Main auf einen „Flickenteppich aus weit über 400 Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen, die ihrerseits in der Vergangenheit überwiegend Kirchturmspolitik betrieben haben“ 733 – einmal mehr primär am Maßstab der stadtregionalen Wettbewerbsfähigkeit in der nationalen und internationalen Standortkonkurrenz gemessen. Hiernach wirkten sich die mit der großen Zahl der Verfahrensbeteiligten und Verantwortlichkeiten im öffentlichen Bereich verbundenen komplizierten bzw. unübersichtlichen behördlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie die als deutlich zu lang empfundenen sonstigen administrativen Kommunikationswege allgemein als Hemmfaktoren für neue betriebliche Initiativen, aber auch für notwendige Infrastrukturprojekte der öffentlichen Hand aus.734 Außerdem verhindere das regelmäßig unkoordinierte Nebeneinander bzw. Durcheinander von Aufgabenzuständigkeiten und politischer Verantwortlichkeit in den Ballungsregionen eine starke, ganzheitlich legitimierte Außenpolitik und Lobbytätigkeit auf Landes-, Bundes- und internationaler Ebene.735 Die Vielfalt der Entscheidungsträger vermittele insgesamt „den Eindruck allgemeiner regionalpolitischer Unüberschaubarkeit, Folgenlosigkeit und Irrelevanz“.736 Die Organisation der öffentlichen Verwaltung in Deutschland, die gerade aus Sicht der Privatwirtschaft eine wesentliche Rahmenbedingung für wirtschaftliches Handeln und damit für eine entsprechend dynamische Entwicklung der Verdichtungsregion darstellt, könnte sich unter den genannten Voraussetzungen in ihrer be733 Niethammer, Die Rhein-Main-Region braucht eine effiziente Verwaltung, FAZ – Wirtschaft – Nr. 3 v. 15.1.1998, S. 13. 734 SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 (145); Niethammer, Die Rhein-Main-Region braucht eine effiziente Verwaltung, FAZ – Wirtschaft – Nr. 3 v. 15.1.1998, S. 13; FAZ – RMZ – Nr. 195 v. 23.8.2007, S. 53 („Diese Entwicklung schadet dem Standort Hessen.“). Vgl. auch Heinz, Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die RheinMain-Region, AfK 36 (1997), S. 73; ders., Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (517 (sowohl in Bezug auf die Bundesrepublik als auch die USA)); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (151 f.); ders., Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (90, 94); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539). s. schon unter 2. Teil C. I. 5. a). 735 Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (382); Schuster, Statement im Forum B: Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 105 (106). Vgl. auch Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (539); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (620 f.); Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (610); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 232. s. schon unter 2. Teil C. I. 5. a). 736 SPD Hessen-Süd, Der Regional-Kreis Rhein-Main, in: UVF (Hrsg.), Ansichten zur Region, Bd. 6, 1997, S. 141 (146).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

stehenden Form tatsächlich als ein negativer Standortfaktor im weltweiten Wettbewerb der „Regionen“ erweisen.737 Dieser Kritik zum Trotz dürften einmal mehr in Übereinstimmung mit den schon im Zusammenhang des politisch-administrativen Regionsbegriffs gemachten „allgemeinen“ Beobachtungen738 Kooperationen der unterschiedlichsten Art, mit den unterschiedlich(st)en Partnern, wenigstens in der Bundesrepublik ein für die Kommunen des Verdichtungsraumes zwar in mancher Hinsicht noch immer gewöhnungsbedürftiges739, in jedem Falle aber wie in den Vereinigten Staaten zukünftig ganz wesentliches strategisches Handlungsmuster darstellen.740 Ob die Handlungs- bzw. Steuerungsfähigkeit der verdichteten Regionen in der externen Standortkonkurrenz durch das an dieser Stelle nur angedeutete Zusammenspiel zahlreicher verschiedener Regionsakteure in Form pragmatischer Koordination und strategischer Partnerschaften, das heißt durch die Herausbildung neuer regionsspezifischer, die staatliche Steuerung zumindest ergänzender, mitunter womöglich sogar ersetzender741, „weicher“ Governance-Formen, zukünftig ausreichend gegeben ist, muss – ähnlich wie dies die gleichsam analoge Ausgangslage innerhalb der altbekannten und mit ihr im Sinne des Konnexitätsgedankens742 inhaltlich eng verknüpften „internen“ Stadt-Umland-Problematik seit jeher vorgibt743 – als eine der zentralen Fragestellungen der aktuellen Verdichtungsraum-Problematik beurteilt werden. Neben den schon oben744 zitierten, typisch wettbewerbsbezogenen Einwänden im Hinblick auf die Fragmentierung des (inter)kommunalen Verwaltungshandelns ergeben sich grundlegende organisations- und verfassungsrechtliche Be737 s. Niethammer, Die Rhein-Main-Region braucht eine effiziente Verwaltung, FAZ – Wirtschaft – Nr. 3 v. 15.1.1998, S. 13; Saller, Kommunale Kooperation innerhalb westdeutscher Stadtregionen zwischen Anspruch und politischer Realität, RuR 2000, S. 211 (215); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (317); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 18. 738 s. 2. Teil B. I. 1. 739 So weist Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (613), darauf hin, dass „die politisch-administrative Verwaltungspraxis in Deutschland mit weichen Strukturen relativ wenig anfangen [kann]: Sie passen nicht in das öffentlichrechtliche System, weil sie keine klaren Verantwortlichkeiten definieren, vielmehr Verantwortungsdiffusion begünstigen und Entscheidungen in die Grauzone eines Vorentscheidersystems, nämlich eines Runden Tisches, verlagern.“ 740 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (254 f.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (586); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (262). 741 s. Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (614 („weiche Strukturen [. . .] zunehmend auch als Substitut“)). 742 s. 2. Teil C. III. 743 s. 2. Teil A. VI. 4. 744 s. hier S. 218 ff.

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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denken, wie die beinahe inflationär anmutenden konsensualen Aushandlungsformen koordiniert und die notwendige demokratische Legitimation und Kontrolle angesichts der Übertragung öffentlicher Aufgaben auf eine Vielzahl nicht unmittelbar legitimierter Kooperationsorgane hergestellt werden können.745 Für Politik und Öffentlichkeit in der Stadtregion sind die kommunalen Kooperationen jedenfalls umso schwerer zu durchschauen und ihre Vereinbarungen umso weniger zu akzeptieren, je mehr sie in Form von Gesprächskreisen, Arbeitsgemeinschaften, Zweckverbänden oder sonstigen schwach legitimierten Institutionen organisiert sind. So arbeiten hier regelmäßig die Verwaltungsspitzen und einige wenige Mandatsträger mit den Vertretern nur bestimmter (privater) Interessengruppen zusammen, ohne dass Entscheidungswege und Verantwortlichkeiten immer ausreichend erkennbar werden oder eine Einbeziehung der politischen Gremien erfolgt.746 Zugleich wird durch das Nebeneinander einer großen Zahl von „regionalen“ Organisationseinheiten die Herausbildung eines Regionalbewusstseins innerhalb der Bevölkerung des Verdichtungsraumes eher gehindert als gefördert.747 Da die innovationsorientierten Kooperationen darüber hinaus mehrheitlich problem-, projekt- und personenbezogen angelegt sind, steht, so Selle, dem „wendige[n] Mobil“ für Innovationen nicht selten die Gefahr des Pragmatismus oder gar des blinden Aktionismus gegenüber.748 Strukturell neigen diese Kooperationsformen – wenigstens in der bundesdeutschen Wirklich745 s. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (579); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (263); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (839); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 19; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592). Vgl. aus amerikanischer Sicht Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (26 („Yet there are real concerns about the link between public accountability and authority that are connected to governance light.“)). s. speziell in Bezug auf Zweckverbände Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (220 ff.); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (330). 746 s. Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 159; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (149 f.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (579); Schroeder, Wozu noch Zweckverbände?, Die Verwaltung 34 (2001), S. 205 (223 ff.); Benz, Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance“ in Stadtregionen, DfK 2001, S. 55 (65); Beier/Matern, Stadt-Umland-Prozesse und interkommunale Zusammenarbeit, 2007, S. 33. 747 Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (839); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (596). 748 Selle, Was ist bloß mit der Planung los?, 1994, S. 68; darauf verweisend Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253). s. in diesem Sinne auch Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (611).

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2. Teil: Einordnung der Problematik

keit – zu eher lokalistisch orientierten und zudem wirtschaftlich dominierten Ad-hoc-Lösungen.749 Die Beteiligung an Zukunftsentscheidungen für die gesamte „Region“ wird zumeist auf bestimmte Eliten im politisch-wirtschaftlichen Bereich beschränkt und verläuft damit im Ergebnis sehr selektiv.750 Einseitige fachliche Zuständigkeiten limitieren integrative und abgestimmte Problemlösungen im Interesse der Gesamtregion.751 Inwieweit sich die im Vergleich zu früher heute sogar noch „weicheren“ interkommunalen Arrangements in der Aushandlung strategisch wichtiger, aber verteilungspolitisch „harter“ Fragen bewähren und ob sie gerade unter den schwierigen Bedingungen des Stadt-Umland-Verhältnisses die Leistungsstärke besitzen, notfalls auch konflikthaltige Entscheidungen betreffend die Zuständigkeiten etablierter Institutionen zu treffen und durchzusetzen, erscheint (weiterhin) sehr zweifelhaft.752 In der Vergangenheit jedenfalls blieben solche freiwilli749 s. Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253, 255); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (151 f.); ders., Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (442); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (254, 263); Leidinger, Region und Selbstverwaltung, NWVBl. 1991, S. 325 (330). Vgl. aus amerikanischer Sicht Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (25 f.). 750 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 155, 159, 173; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (253, 254 f.). Vgl. aus amerikanischer Sicht Feiock/Tao/Johnson, Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 147 (149). 751 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 231. Vgl. aus amerikanischer Sicht Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144 („[T]hese coalitions or policy networks appear to be focused narrowly on a specific issue and/or project.“)). 752 s. dazu auch kritisch etwa Selle, Was ist bloß mit der Planung los?, 1994, S. 33 f.; Weck, Neue Kooperationsformen in Stadtregionen, RuR 1996, S. 248 (254); Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (621); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (263); Fürst, Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (91, 93); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (321 f.); Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (386); Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 19; Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die StadtUmland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592). Vgl. aus amerikanischer Sicht Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (26 („Perhaps more fundamentally, how realistic are prescriptions to cooperate and collaborate across the many issues, including such tough ones as education, housing, social services, and job training and development, facing US regional political systems?“)); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (366 („In particular, problems involving distributive conflict or enforcement problems pose difficult challenges for emerging or existing self-organizing institutions.“)). s. zu den

C. Besondere Herausforderungen in der heutigen Verdichtungsregion

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gen Kooperationen in Deutschland auf die für alle Beteiligten weitgehend konfliktfreien „Gewinn-Aufgabenbereiche“ begrenzt.753 Sie waren in aller Regel durch eine Konsensbildung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner gekennzeichnet.754 Und auch noch Mitte der 1990er Jahre prognostizieren Aigner/ Miosga für die deutschen Ballungsräume „eine immense Kluft zwischen der intensiven Forderung nach Institutionalisierung eines Mechanismus zum interkommunalen Lasten- und Interessensausgleich einerseits und dem Stand der Umsetzung, dem Institutionalisierungs- und Legitimierungsgrad der aktuellen Initiativen, andererseits“.755 Dass die langfristig zu bearbeitenden, „hartnäckigen“ Probleme und Themenbereiche funktional verflochtener Verdichtungsräume, namentlich die Kontrolle und Steuerung der Siedlungstätigkeit sowie die Bewältigung der sozio-ökonomischen Ungleichgewichte und des wirtschaftlichen Strukturwandels, mittels der hier genannten Zusammenarbeitsformen einer effektiven und integrativen Bearbeitung zugeführt werden können, stellt aber nicht nur für die Wettbewerbs- und damit Überlebensfähigkeit der Verdichtungsräume, sondern zugleich für die Zukunftsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung den entscheidenden Lackmustest dar. Ganz in diesem Sinne fordert schließlich der Deutsche Städtetag in seiner „Leipziger Resolution für die Stadt der Zukunft“ aus dem Jahr 2001, dass „jedenfalls in den städtischen Regionen – alle regional bedeutsamen Angelegenheiten einer kommunal verfassten und demokratisch legitimierten Planungs- und Entscheidungsinstanz zugeordnet werden. Nur so wird es möglich sein, einen gerechten Interessenausgleich zwischen den Beteiligten in der Region zu erreichen, die bestehenden und sich verstärkenden Ungleichgewichte zu minimieren, die finanzielle und strukturelle Auszehrung der Kernstädte zu beseitigen und die Wettbewerbsfähigkeit der städtischen Regionen dauerhaft zu sichern und zu stärken.“ 756 Die in diesem Sinne geforderte Neugestaltung der interkommunalen Zusammenarbeit in den Verdichtungsräutypischen „redistributiven Verteilungskonflikten“ im Stadt-Umland-Verhältnis bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b). 753 Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (263); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (592). s. zu den typischen Win-Win-Aufgabenbereichen im Verdichtungsraum bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b). 754 Fürst, „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 609 (611); ders., Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (446); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538); Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (322). 755 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, 1994, S. 160. s. in diesem Sinne auch Heinz u. a., Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen, 2004, S. 19 („deutliche Diskrepanz zwischen aktuellen Herausforderungen und Kooperationsnotwendigkeiten einerseits und dominanten Formen der Kooperation andererseits“). 756 Deutscher Städtetag (Hrsg.), Leipziger Resolution für die Stadt der Zukunft – 2001, in: http://www.staedtetag.de/imperia/md/content/veranstalt/hauptversa/14.pdf;

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2. Teil: Einordnung der Problematik

men und die Neuorganisation der kommunalen Selbstverwaltung auf der örtlichen und „regionalen“ Ebene wird dabei als ein prozesshafter Vorgang verstanden,757 der inzwischen auch von Seiten der Raumordnungspolitik inhaltlich aufgegriffen und speziell auf das Konzept der Metropolregionen übertragen wurde.758 Weit vor der endgültigen Beantwortung der in diesem Kapitel aufgeworfenen Fragen und der Verifizierung der hier aufgestellten Thesen bleibt eingedenk der Erfahrungen der Vergangenheit so oder so positiv herauszustellen, dass der heutzutage beachtliche externe Problemdruck in deutschen wie in amerikanischen Verdichtungsräumen die grundsätzliche Bereitschaft zu einer mehr oder weniger umfassenden kommunalen Kooperation in der Region nicht unerheblich erhöht hat. Die angesichts der immer intensiveren interregionalen Konkurrenzbeziehungen und der gleichzeitig immer größeren Ferne staatlicher, zumal europäischer Handlungsmöglichkeiten vielerorts gewachsene Einsicht, gemeinsam in einem „regionalen Boot“ zu sitzen, dürfte schließlich immer öfter dazu führen, dass die „Region“ auch in politisch-gestalterischer Hinsicht, also normativ betrachtet, näher zusammenrückt, um über eine engere Kooperation nach innen und eine verbesserte Gesamtdarstellung nach außen aus eigener Leistungskraft die sich bietenden Chancen in einem deutlich vergrößerten Wirtschaftsraum auf möglichst nachhaltige Weise zu nutzen. Das Verständnis als „gemeinsame Region“ und damit das Entstehen einer „regionalen Identität“ sollte letztlich eine der wichtigsten Voraussetzungen sein für die Entwicklung gemeinsamer Ziele und Aktivitäten und damit für den Aufbau einer problemadäquaten stadtregionalen Handlungs-, Steuerungs- und Gestaltungsfähigkeit.759 ders., Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: ders. (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 111. 757 s. Schuster, Neue Formen der Zusammenarbeit in der Region, in: Deutscher Städtetag (Hrsg.), 100 Jahre Deutscher Städtetag, 2005, S. 96 (98 f.); Meyer, Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen?, DÖV 2006, S. 929 f. 758 BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 188 („Die Schaffung einer neuen institutionellen Ebene für Metropolregionen ist Voraussetzung dafür, dass regionale Aufgaben auch auf dieser Ebene wahrgenommen werden können und nicht zwischen den konkurrierenden Städten und Gemeinden einer Großregion zerrieben oder blockiert werden. Dafür müssen die entsprechenden organisatorischen, institutionellen und finanziellen Strukturen geschaffen werden und die demokratische Legitimation dieser neuen Ebene gesichert sein. Die politische Absicherung ist wichtig, damit die Bürgerinnen und Bürger sich mit ihrer Metropolregion identifizieren. Die Schaffung einer starken stadtregionalen Ebene darf aber nicht zur Zentralisierung ortsnaher Entscheidungstrukturen und Dienstleistungsangebot [!] führen. Deswegen sind auf örtlicher Ebene leistungsfähige kommunale Strukturen zu erhalten und gegebenenfalls auch zu stärken.“). 759 s. Fichter, Regionale Handlungsfähigkeit im europäischen Wettbewerb, IZR 2002, S. 313 (323); Kujath/Schlippenbach, Europäische Verflechtungen deutscher Metropolregionen als Herausforderung für Politik und Wirtschaft, IZR 2002, S. 381 (389, 392); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (840); aus amerikanischer Sicht Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?,

D. Zwischenergebnis

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D. Zwischenergebnis Die Problematik der Verdichtungsräume und die auf sie bezogenen kooperativen Lösungen wirken typischerweise in eine regionale Ebene, weil sie mehr als nur den örtlichen Bereich betreffen, aber gewöhnlich unterhalb der staatlichen (Landes-)Ebene angesiedelt sind. Die Kommunen im Stadt-Umland-Bereich können immer weniger Aufgaben alleine bewältigen, da sie sowohl im stadtregionalen Innen- als auch zunehmend im Außenverhältnis mit Problemen und Herausforderungen konfrontiert werden, die räumlich weit über ihren Einflussbereich hinausreichen. Strukturell im Vordergrund stehen die besonderen Probleme einer asymmetrischen Verwaltungsstruktur. Charakteristisch für diese so genannte Stadt-Umland-Problematik ist die Zerschneidung eines einheitlichen Verflechtungsraumes durch administrative Grenzen auf der lokalen und regionalen Ebene, eine damit verbundene kleinräumige und zersplitterte Verwaltungsstruktur sowie die Gefahr inhärenter Konsens-, Koordinations- und Kommunikationsmängel zwischen den vielen vorhandenen kommunalen und staatlichen Verwaltungsträgern dieses Raumes. Die vielfältigen funktionalen Verflechtungsbeziehungen resultieren vor allem aus anhaltenden Sub- bzw. Exurbanisierungsprozessen, die zu einer immer ausgeprägteren Funktionstrennung namentlich zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden führen. Selbst wenn die Umlandgemeinden innerhalb dieser Verflechtungen in stärkerem Maße urbane Funktionen übernehmen mit der Folge, dass das Stadt-Umland-Verhältnis heute weniger hierarchisch geprägt ist als früher und die Verflechtungsräume nunmehr die Struktur von Netzen aufweisen, ändert dies nichts an dem grundsätzlichen Befund des Vorliegens von Verflechtungsbeziehungen. Aus rechts- und verwaltungswissenschaftlicher Sicht stellen diese Verflechtungen insofern ein Problem dar, als sich die hieraus ergebenden regionalen Aufgabenräume grundsätzlich nicht mit den vorhandenen Verwaltungsräumen decken bzw. den funktionalen Regionen keine eigene Verwaltungsebene zugeordnet werden kann. Den mit der Inkongruenz von Verwaltungs- und Verflechtungsräumen einhergehenden Problemen im Stadt-„Umland“-Verhältnis wird in deutschen wie in U.S.-amerikanischen Verdichtungsräumen seit jeher mit vielfältigen kommunalen Kooperationsansätzen begegnet. Im Mittelpunkt aller Reorganisationsbemühungen zur institutionellen Lösung der Stadt-Umland-Problematik steht die Frage, wie „hart“ oder „weich“ die Kooperationsformen auf (stadt)regionaler Ebene ausgestaltet sein sollen. In der Praxis der Verdichtungsräume haben sich, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (29 („The good news is that all signs point to increasing importance of mobilizing the significant potential resources of regions to focus on fundamental issues and problems. The bad news is that old patterns of politics and business are slow to change.“), 30 („Build a sense of regional citizenship.“)); zur Bedeutung der „regional identity“ auch unter 3. Teil B. II. 1. c); 3. b) (3); 4. Teil B. (zu 8. und 9.).

226

2. Teil: Einordnung der Problematik

wie bis hierhin schwerpunktmäßig am bundesrepublikanischen Beispiel aufgezeigt werden konnte, trotz der großen Bandbreite der zur Verfügung stehenden Kooperationsalternativen und unabhängig von internen oder externen Kooperationsnotwendigkeiten ganz überwiegend die auf Freiwilligkeit beruhenden, mit jeweils geringen eigenen Implementationsfunktionen ausgestatteten, vielfach fragmentierten, „weichen“ Zusammenarbeitsformen längerfristig durchsetzen können. Selbst wenn im Zeitalter von Postindustrialisierung und Globalisierung allgemeine privatwirtschaftliche und staatliche Organisationsstrategien verstärkt für eben eine solche „weiche“, zunehmend netzwerkartig ausgestaltete Organisation der „Region“ als (normative) Ebene kommunaler Kooperationen sprechen mögen,760 so wird mit Bezug auf die spezielle „regionale“ VerdichtungsraumProblematik deutlich, dass (auch) in Deutschland mindestens zwei Probleme noch immer keiner adäquaten Lösung zugeführt werden konnten: Zum einen hat die fortschreitende Suburbanisierung des Wohnens, des Gewerbes und der Dienstleistungen in den Stadtregionen eine immer weiträumigere, wichtige ökologische Freiflächen verbrauchende und steigende Verkehrsströme erzeugende Zersiedlung der Landschaft zur Folge. Zum anderen geht mit den zugleich immer disperser verlaufenden Wanderungsprozessen eine unverändert gegenläufige Entwicklung der Bevölkerungs- und Wirtschaftsverteilung zwischen den Kernstädten und ihren „Umland“gemeinden einher, die zu einer immer größeren sozialen und finanziellen Polarisierung in der „Region“ beiträgt. Die beiden genannten Problemfelder sind – das lassen zumindest die bundesdeutschen Erfahrungen der Vergangenheit vermuten – aufgrund der mit ihrer Bearbeitung regelmäßig verbundenen intraregionalen (redistributiven) Verteilungskonflikte mit Hilfe der „weichen“, konsensualen Kooperationsformen – ohne eine dauerhafte staatliche Einflussnahme, wie sie beispielsweise das Ballungsraumgesetz Frankfurt Rhein-Main (ansatzweise) vorsieht – kaum zu bewältigen. Nicht nur aus einer am Leitbild der nachhaltigen Raumentwicklung orientierten Perspektive, sondern gerade auch unter dem aktuellen Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit der Verdichtungsräume in der externen Standortkonkurrenz bedarf es aber dringend selbstbestimmter kommunaler Handlungsformen, die zu einer effektive(re)n Bearbeitung dieser an sich altbekannten Problematik auf stadtregionaler Ebene führen. Aus deutscher Sicht spricht entgegen dem allgemeinen Trend vieles dafür, dass die in der Verwaltungspraxis bislang nur auf wenig Akzeptanz gestoßenen, in den letzten Jahrzehnten lediglich in den Verdichtungsregionen Stuttgart und Hannover tatsächlich umgesetzten, „härteren“ kommunalen Kooperationsmodelle den einzig problemadäquaten Weg zu einer dauerhaften Bewältigung der Konflikte und zur Erfüllung der wesentlichen Aufgaben im Stadt-Umland-Verhältnis ebnen.

760

s. dazu vor allem 2. Teil B. I.–IV.; C. IV. 2., 3.

D. Zwischenergebnis

227

Ob diese auf einem funktionalisierten Verständnis der „Region“ 761 beruhende Einschätzung im Ergebnis gerechtfertigt ist und unter welchen Voraussetzungen es gelingen könnte, die tief im Stadt-Umland-Verhältnis verwurzelten Interessengegensätze und Kooperationsschranken unter gleichzeitiger Wahrung sowohl der einzelnen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung als auch der sozioökonomischen wie ökologischen Gesamtinteressen der verdichteten „Region“ zu überwinden, soll im dritten und vierten Teil der Untersuchung am U.S.-amerikanischen Beispiel einer näheren Analyse unterzogen werden. Das amerikanische Verdichtungsraum-Paradigma bietet sich, wie zu Anfang der Untersuchung bereits festgestellt,762 für einen „Aufklärungsflug“ über die bis hierhin herausgearbeiteten räumlichen und vor allem politisch-organisatorischen Problemgebiete deutscher Ballungsregionen deshalb besonders gut an, weil in den USA das Vertrauen in und die Erfahrung mit „fragmentierten“ oder besser „dezentralen“ Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen – basierend auf den stets hochgehaltenen Werten der „local autonomy“ – seit jeher besonders ausgeprägt ist. Der Luftraum über dem Kirchturm sei hiermit freigegeben.

761 762

s. zur „funktionalisierten Region“ unter 2. Teil B. V. s. 1. Teil B. III., IV.

3. Teil

Das Beispiel USA A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas – „The Case for Decentralization“ Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über die in den Verdichtungsräumen der USA traditionell vorherrschenden kleinteiligen kommunalen Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen (3. Teil A. I.). Ein besonderer Schwerpunkt soll hierbei auf die den dezentralen Strukturen zugrunde liegenden politischkulturellen Wertvorstellungen (3. Teil A. II.) und die durch sie beeinflussten verfassungsmäßigen und gesetzlichen Rahmenbedingungen kommunaler Selbstverwaltung („local autonomy“) gelegt werden (3. Teil A. III.).

I. Die Dezentralisierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen 1. Der „Ist“-Zustand In den Vereinigten Staaten von Amerika lebt heutzutage die große Mehrheit der Bevölkerung in Gebieten, die vom U.S. Census Bureau statistisch als Verdichtungsräume, so genannte Metropolitan Statistical Areas (MSAs),1 geführt werden.2 Der Anteil der in den Verdichtungsräumen lebenden U.S.-Bürger hat 1 Nach der aktuellen Begriffsbestimmung der amerikanischen Bundesbehörde für Bevölkerungsstatistik (U.S. Census Bureau), die insofern mit der der Haushaltsabteilung des amerikanischen Präsidialamtes (U.S. Office of Management and Budget) übereinstimmt, umfasst eine „metropolitan statistical area“ (MSA) wenigstens eine Kernstadt oder einen verstädterten Raum mit einer Bevölkerungszahl von mindestens 50 000 Einwohnern und einen zentralen sowie mehrere umliegende Kreise (Counties). Die Counties müssen dabei bestimmte Voraussetzungen in Bezug auf Pendlerzahlen und andere Verdichtungsraumcharakteristika wie Einwohnerdichte erfüllen. Auf eine weitere Differenzierung nach „New England county metropolitan areas“ (NECMAs), „primary metropolitan statistical areas“ (PMSAs) und „consolidated metropolitan statistical areas“ (CMSAs) soll an dieser Stelle verzichtet werden. Stattdessen wird im Folgenden vereinfachend von Metropolitan Areas gesprochen. s. Näheres zu den einzelnen Abgrenzungskriterien bei U.S. Census Bureau (Hrsg.), Statistical Abstract of the United States, 128. Aufl. 2008, S. 877; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 15 f.; bereits unter 1. Teil A. 2 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (65); auch schon 1. Teil A.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

229

sich zwischen 1950 und 19963 von 56 Prozent auf fast 80 Prozent erhöht, die Bevölkerungszahl in den Metropolitan Areas stieg im selben Zeitraum um über 150 Prozent, von 85 Millionen auf 213 Millionen, an.4 Die Zahl der urbanen Großräume nahm von 170 im Jahr 1950 auf 329 im Jahr 19985 und 363 im Jahr 2007 zu.6 Prognosen über die Bevölkerungsentwicklung in den USA gehen davon aus, dass der Anteil der in den Verdichtungsräumen lebenden Einwohner weiter steigen und sich bis zum Jahr 2020 der 90-Prozent-Marke nähern wird.7 a) Die politisch-administrative Fragmentierung des Raums Mit dem Zuzug von immer mehr Menschen in die Verdichtungsräume ist gleichzeitig eine demographische und räumliche Transformation innerhalb dieser Gebiete zu beobachten. Der Siedlungsschwerpunkt hat sich infolge der bereits in den 1930er Jahren einsetzenden, nicht zuletzt staatlicherseits massiv geförderten Suburbanisierungsprozesse8 deutlich von der Kernstadt in den Ring von Umlandsiedlungen verschoben.9 Lebten 1950 noch beinahe 70 Prozent aller Bewohner der Metropolitan Areas in der Kernstadt, so wohnten 1990 bereits 3 Seit dem Jahr 2000 fasst die Bevölkerungsstatistik des U.S. Census Bureau die „metropolitan statistical areas“ und die „micropolitan statistical areas“ – bestehend aus einem städtischen „cluster“ von mindestens 10 000 und weniger als 50 000 Einwohnern – zur „core-based statistical area“ (CBSA) zusammen. Aufgrund der nunmehr unterschiedlichen, um die „micropolitan statistical areas“ erweiterten geographischen Abgrenzung der CBSAs werden vergleichende Bevölkerungsstatistiken zu den Metropolitan Areas seit dem Jahr 2000 erschwert, weshalb im Rahmen dieser Arbeit auf die etwas älteren Statistiken zu den MSAs zurückgegriffen wird. Vgl. U.S. Census Bureau (Hrsg.), Statistical Abstract of the United States, 128. Aufl. 2008, S. 877 f. 4 Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 3 (gleichzeitig darauf verweisend, dass zwischen 1950 und 1995 die Gesamtbevölkerung der USA um 73 Prozent zunahm, die Bevölkerung in den nicht zu den MSAs gehörenden Gebieten aber um 23 Prozent abnahm), 16 f. s. auch schon unter 1. Teil A. Nach den neuesten Census-Daten umfasst der Anteil der in den CBSAs (s. hier Fn. 3) lebenden U.S.-Einwohner im Jahr 2007 schon knapp 94 Prozent der Gesamtbevölkerung. s. U.S. Census Bureau (Hrsg.), Statistical Abstract of the United States, 128. Aufl. 2008, S. 30 (Tbl. 23). 5 Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 3. 6 U.S. Census Bureau (Hrsg.), Statistical Abstract of the United States, 128. Aufl. 2008, S. 877 (bezogen auf die „metropolitan statistical areas“). 7 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (67). 8 s. bereits unter 1. Teil A.; zu den heutigen Sub- bzw. Exurbanisierungsprozessen auch in amerikanischen Verdichtungsräumen unter 2. Teil C. II. 9 s. Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1354, 1378); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (451 f.); Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 68; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (65).

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3. Teil: Das Beispiel USA

über 60 Prozent in einer der vielen kleinen Umlandgemeinden, deren häufige Bildung das einzelstaatliche Inkorporierungsrecht zulässt.10 Zwischen 1930 und 2000 versechsfachte sich die Einwohnerzahl in den suburbanen Räumen, wobei sie von unter 23 Millionen auf über 140 Millionen kletterte und damit einen Anteil von 77 Prozent am Gesamtbevölkerungswachstum in den Metropolitan Areas ausmachte.11 Auch die Verteilung der wirtschaftlichen Aktivitäten in den Verdichtungsräumen veränderte sich zugunsten der Umlandgemeinden, die heute längst keine reinen „bedroom communities“ mehr darstellen,12 sondern zusammen sogar mehr Arbeitsplätze aufweisen als die Kernstädte.13 Einhergehend mit diesen zahlenmäßig beschriebenen räumlichen Dispersionsbzw. Dezentralisierungsprozessen verdoppelte sich in den Metropolitan Areas der USA die Zahl der kommunalen (Gebiets-) Körperschaften14 (Local Governments)15 – bestehend aus Städten und Gemeinden (Municipalities bzw. Town-

10 Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 5. s. zu den Gründen der räumlichen und politischen „Dezentralisierung“ unter 3. Teil A. II.; B. I. 11 Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 16. 12 s. zu der sich ausweitenden „Funktionsgesellschaft“ in Stadt und „Umland“ schon unter 2. Teil A. I. 13 Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 46 f.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 5. Vgl. auch Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (67). s. zu den speziell auf die wirtschaftlichen Aktivitäten bezogenen „netzwerkartigen“ Dezentralisierungsprozessen auch in amerikanischen Verdichtungsräumen unter 2. Teil C. II.; Näheres insbesondere bei Wallis, Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Winter–Spring), S. 40 (44 ff.). 14 s. schon unter 2. Teil C. IV. 4. zur Definition der „Gebietskörperschaft“ als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, die die Gebietshoheit auf einem räumlich abgegrenzten Teil des Staatsgebiets besitzt und deren Mitglieder die Einwohner des Gebiets sind. Alle im Folgenden aufgeführten Typen von Local Governments sind hiernach – mit teilweiser Ausnahme der Special Districts – als Gebietskörperschaften anzusehen, insbesondere wenn man davon ausgeht, dass die Form der Besetzung des Beschlussorgans – Direktwahl durch die Einwohner oder Entsendung durch die Gemeinden – indiziert, wer letztlich Mitglied der (kommunalen) Körperschaft ist (Einwohner oder Gemeinden). Vgl. hierzu aus deutscher Perspektive Müller/Trute, StadtUmland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 75 f., 82; Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (844 (Fn. 63)). Hinsichtlich der Special Districts ergibt sich die Besonderheit, dass deren Beschlussorgane („boards“) teilweise von den Kommunen bzw. vom Staat ernannt, teilweise aber auch direkt vom Volk gewählt werden. In jedem Falle verfügen sie über „sufficient administrative and fiscal autonomy as to qualify as separate governments“. ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 2; ablehnend insoweit Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 37. 15 s. zu diesen Typen von Local Government in den USA ausführlich Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 13 ff.; überblicksweise ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 1 ff. sowie unter 3. Teil A. III. 2.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

231

ships), Landkreisen (Counties), Schulbezirken (School Districts) und Zweckverbänden (Special Districts). Sie nahm zwischen 1952 und 199216 von knapp 16 700 auf über 33 000 zu.17 Die deutlichste Zuwachsrate entfiel in diesem Zeitraum auf die jeweils mit spezifischen öffentlichen Aufgaben betrauten Special Districts, deren Zahl in den Verdichtungsräumen von 2 660 auf fast 13 700, also um mehr als 400 Prozent, anstieg.18 Mit einer gerade in den verdichteten Räumen stetig wachsenden Gesamtzahl von landesweit über 89 000 Local Governments im Jahr 200719 – nicht eingerechnet die über 180 000 halbprivaten „residential community associations“ (RCAs), die vor allem in den Metropolitan Areas begrenzte öffentliche Daseinsaufgaben übernehmen20 – sind die Vereinigten Staaten von Amerika eine der politisch-administrativ am stärksten fragmentierten Nationen der Welt.21 Die durchschnittliche Metropolitan Area mit einer Bevölkerungszahl von 635 000 Einwohnern besteht aus 104 kommunalen (Gebiets-)Körperschaften – 2 Counties, 24 Municipalities, 16 Townships, 19 School Districts und 43 Special Districts.22 Die Zahl der Kommunalverwaltungen ist in den größeren Verdichtungsräumen sogar noch höher und umfasst bisweilen über 1000 unabhängige lokale Gebietseinheiten – die Region New York beispiels-

16 Aufgrund drastischer finanzieller und personeller Einsparungen bei dem für die Verwaltungsstatistik zuständigen amerikanischen Wirtschaftsministerium (U.S. Department of Commerce) gibt es einen speziell auf die Metropolitan Areas bezogenen Census of Governments nur noch bis zum Jahr 1992. s. Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 7. 17 U.S. Department of Commerce (Hrsg.), 1992 Census of Governments, Bd. 1, 1994, S. 39 (Tbl. 26); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 18. Vgl. auch Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (11). 18 U.S. Department of Commerce (Hrsg.), 1992 Census of Governments, Bd. 1, 1994, S. 39 (Tbl. 26); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 18 (die Zahl der Counties nahm hiernach von 267 auf 740 (+177 Prozent), die der Municipalities von 3252 auf 7590 (+133 Prozent) und die der Townships von 2344 auf 5067 (+116 Prozent) zu; die Zahl der School Districts nahm dagegen wegen landesweit durchgeführter Zusammenlegungen von 8106 auf 5993 (–26 Prozent) ab). 19 U.S. Census Bureau (Hrsg.), Local Governments and Public School Systems by Type and State: 2007, in: http://www.census.gov/govs/cog/GovOrgTab03ss.html. 20 s. hierzu Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (451); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 5; Näheres bei ACIR, Residential Community Associations, 1989. 21 So zusammenfassend Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a PostCity Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (11); auch schon ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 143. 22 Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 20. s. auch Rothblatt, Summary and Conclusions, in: ders./Sancton (Hrsg.), Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives, 1993, S. 433 (452 (durchschnittlich von 113 lokalen Gebietskörperschaften ausgehend)); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (11 (sogar im Durchschnitt 117 Kommunen zählend)).

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3. Teil: Das Beispiel USA

weise über 1700,23 die Region Chicago mehr als 125024 und die Regionen Pittsburgh, Seattleoder Baltimore jeweils noch immer über 300.25 b) Der (fehlgeschlagene) Regional-Government-Ansatz Die Zersplitterung bzw. Dezentralisierung (auch) der kommunalen Verwaltungsstrukturen in amerikanischen Verdichtungsräumen mit räumlich und/oder funktionell eng begrenzten, oftmals nicht eindeutig abgrenzbaren Verantwortlichkeiten hat seit Beginn des 20. Jahrhunderts in der wissenschaftlichen und (kommunal)politischen Diskussion immer wieder zu der Forderung nach Bildung kohärenter, die kommunalen Gebietskörperschaften übergreifender, rationaler(er) Steuerungsstrukturen im Sinne der Schaffung eines „harten“ Regional Government geführt.26 Die meisten dieser institutionellen Reorganisationsbemühungen scheiterten jedoch in der Praxis – ähnlich wie in der Bundesrepublik27 – am Widerstand der betroffenen lokalen oder staatlichen Verwaltungsträger bzw. deren um Macht- und Kompetenzverluste fürchtenden öffentlichen Mandatsträger und nicht zuletzt an den von den Grundwerten der Selbstverwaltung und der Selbstherrschaft28 besonders stark geprägten Einwohnerwünschen.29 Die vorherrschende Struktur der Verwaltung amerikanischer Ballungsräume beschreibt Oakerson denn auch prägnant als „metropolitan governance without metropolitan government“.30

23 Berg/Kantor, New York: The Politics of Conflict and Avoidance, in: Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 25 (26 f.). 24 Hemmens/McBride, Planning and Development Decision Making in the Chicago Region, in: Rothblatt/Sancton (Hrsg.), Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives, 1993, S. 111 (117 (insgesamt 6 Counties, 261 Municipalities, 113 Townships, 313 School Districts, 503 Special Districts sowie etliche Sonderbehörden zählend)). 25 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34 (Pittsburgh), 81 (Seattle), 123 (Baltimore). 26 s. zu den frühen reformistischen Ansätzen statt aller Jones, Metropolitan Government, 1942, S. 85 ff.; aus jüngerer Zeit exponiert Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 85 ff.; auch schon unter 2. Teil C. IV. 3. 27 s. 2. Teil A. VI. 3. 28 s. hierzu bereits unter 2. Teil A. IV.; B. I. 1. sowie Näheres unter 3. Teil A. II. 29 s. zusammenfassend Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32 f.; Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (457 („considerations of self-interest and local self-government“)); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 21, 24; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (19). 30 Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (24).

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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(1) Annexation/Consolidation Eine umfassende Gebietsreform durch Eingemeindung (Annexation) seitens der Kernstadt oder Zusammenlegung (Consolidation) von bestehenden lokalen Gebietskörperschaften einer Region verlangt in der Regel die Zustimmung aller betroffenen Kommunen.31 In seltenen Fällen, wie bei der Gründung von Greater New York im Jahr 189832 oder den wenigen erfolgreichen City-County-Consolidations in den 1960er und 1970er Jahren,33 gelang eine Zusammenlegung mehrerer stadtregionsangehöriger Gemeinden zu einer „consolidated city“. Deren Wirkung ist allerdings nachträglich dadurch wieder begrenzt worden, dass die entsprechende Metropolitan Area bereits innerhalb weniger Jahrzehnte über die Grenzen der jeweils neu gegründeten Gebietskörperschaft hinaus expandierte.34 In der Mehrzahl der Fälle wird eine Gebietsreform durch Wählerreferendum niedergeschlagen, wenn es überhaupt zu einem solchen kommt.35 Während die Kernstadtbevölkerung mit ihrem in der Regel hohen Minderheitenanteil eine Schwächung ihres Einflusses in der größeren Gebietseinheit befürchtet, stehen die Bewohner der Umlandgemeinden einer Übertragung von Verantwortung für 31 s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (458 ff.); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (235 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (78); Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (223). 32 s. Näheres bei Briffault, Voting Rights, Home Rule, and Metropolitan Governance, 92 Colum. L. Rev. (1992), S. 775 ff. 33 Zu nennen sind hier besonders die Beispiele Nashville-Davidson County (1962), Jacksonville-Duval County (1968), Indianapolis-Marion County (1969) und LexingtonFavette County (1974). s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (461 ff.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (78 ff.). 34 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1117); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 24; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1770 f.). 35 s. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32 f.; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 24 f.; Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (219 f. (zwischen 1921 und 1996 nur 23 erfolgreiche City-County-Consolidations in den Vereinigten Staaten zählend)); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (19); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 208 f.; Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (361).

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3. Teil: Das Beispiel USA

die Probleme der innerstädtischen Gebiete, dem Verlust lokaler Auswahlmöglichkeiten sowie einer Beeinträchtigung professioneller Verwaltungsarbeit infolge notwendiger Kompromisse ablehnend gegenüber.36 Die Konsolidierung und Annektierung von Gebietskörperschaften findet sich heute fast nur noch in den Wachstumsregionen des Südwestens der USA, die – wie Albuquerque, Houston, Phoenix oder San Antonio – häufig dünner besiedelt sind und deren soziale Spannungen und strukturelle Unterschiede zwischen Kernstadt und Umland geringer ausfallen als in den älteren Großräumen des Ostens, wie etwa in Detroit, Cleveland, Philadelphia oder Pittsburgh.37 Zusammen mit den vergleichsweise liberalen Stadterweiterungsgesetzen der Bundesstaaten, die den Kernstädten die Eingemeindung ihres Umlandes auch ohne kompliziertes Zustimmungsverfahren erleichtern, soll diese Situation dazu beitragen, die soziökonomische Spaltung der genannten Regionen zu verringern.38 Rusk hat hierfür die Metapher von den „elastic cities“ geprägt.39 (2) Two-Tier-Metropolitan Governments Als Alternative zur Gebietsreform hat sich neben der Übertragung von gemeindlichen Aufgabenkompetenzen auf den Kreis (Urban County)40 die gleich36 s. Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/ Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (235 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (81). 37 s. Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (21, 24); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (459 f.); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (36 f.); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 24 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (72). 38 s. Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (21); Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 27 ff., 41 ff.; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (36 („Through post-war annexation, San Antonio has increased its municipal territory nearly fivefold [. . .] remains home to over 70 percent of the metropolitan area’s population and has maintained [. . .] a broad tax base [. . .], today San Antonio would be one of the country’s poorest cities if it had not annexed new development.“)); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (236); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (72). 39 Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 10. 40 s. Näheres hierzu unter 3. Teil A. III. 2. Der „urban county“- bzw. Stadtkreis-Ansatz wurde in den größeren amerikanischen Verdichtungsräumen nur einmal mehr oder weniger erfolgreich umgesetzt, und zwar in Miami-Dade County (Florida, 1957). s.

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wohl nur in wenigen Metropolitan Areas der USA dauerhaft durchsetzungsfähige, regelmäßig staatlich autorisierteBildung von „härteren“ Regionalverbänden (Two-Tier-Metropolitan Governments) angeboten, die als Sonderformen interkommunaler Zusammenarbeit bestimmte, auf der kommunalen Ebene („first tier“) nicht mehr sachgerecht zu bewältigende Aufgaben auf einer überörtlichen bzw. regionalen Ebene („second tier“) wahrnehmen.41 Zu nennen sind hier quasi „als alleinige Vorkämpfer“ 42 vor allem die Regionalverwaltungen des Twin Cities Metropolitan Council (Minneapolis-St. Paul, Minnesota) und des Portland Metropolitan Service District (Oregon).43 Beide Kooperationsformen stellen körperschaftlich organisierte Zusammenschlüsse von Gemeinden und Landkreisen der (verdichteten) Region dar, die sich durch eine eigene Rechtspersönlichkeit auszeichnen, aber die territoriale Eigenständigkeit der an ihnen beteiligten Kommunen unberührt lassen.44 Auslöser für ihre Gründung war jeweils eine konkrete krisenhafte Situation in Form eines Abwasser- bzw. Abfallentsorgungsproblems, das nur auf überörtlicher Ebene gemeinsam bewältigt werden konnte.45 Das mit starker bürgerschaftlicher Unterstützung durch staatlichen Organisationsakt im Jahr 1967 errichtete und jeweils vom Gouverneur des Bundesstaates Minnesota personell zu besetzende Metropolitan Council der sieben Counties umfassenden Twin Cities-Region von Minneapolis-St. Paul besitzt umfassende Planungs- und Überwachungskompetenzen in verschiedenen „regionalen“ Aufgabenbereichen wie Wasserver- und Abwasserentsorgung, (Durchgangs-)VerWalker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (25); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (465); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (81 f.). 41 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1118); zu den letztlich vergeblichen, weil jeweils am Wählervotum gescheiterten Versuchen der Errichtung von „härteren“ Regionalverbänden in den Verdichtungsregionen von Boston, Pittsburgh, Cleveland und St. Louis Näheres bei Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1773 ff.). 42 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (83). 43 s. zu diesen beiden „härteren“ Stadt-Umland-Organisationen schon kurz unter 2. Teil C. IV. 3. Daneben zählt zu den durchaus „härteren“ Stadt-Umland-Organisationen etwa „Metropolitan Seattle“ (Washington, 1957). s. Näheres hierzu bei Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 81 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 159 ff. 44 s. Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/ Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (236). Vgl. zu dieser Beschreibung von Regionalverbänden auch schon unter 2. Teil A. VI. 2. c). 45 s. Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (83, 86).

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3. Teil: Das Beispiel USA

kehr, Flughäfen, Grünflächen- und Freiraumsicherung sowie öffentlicher Wohnungsbau und Flächennutzung.46 Mit seinen daneben allerdings eher bescheidenen Durchführungskompetenzen für den gebietsweiten Betrieb des Durchgangsverkehrs und die Abwasserentsorgung47 verfügt dieser nach Wagener eher „weiche“ Verbandstyp48 noch immer über deutlich mehr Machtbefugnisse und „Souveränität“ als die meisten anderen Stadt-Umland-Organisationen in nordamerikanischen Ballungsräumen.49 Das herausragende Merkmal des Metropolitan Council ist die Verwaltung des so genannten Fiscal Disparities Act, eines bundesstaatlichen (horizontalen) Finanzausgleichsgesetzes zur Reduzierung bestehender Disparitäten zwischen Kernstadt- und Umlandgemeinden.50 Das Gesetz sieht vor, dass vierzig Prozent aller Grundsteuerzuwächse aus gewerblichen Erschließungs- und Entwicklungsmaßnahmen in der Verdichtungsregion in einen zentralen Pool fließen und auf Grundlage eines an den bisherigen lokalen Vermögenslagen orientierten Schlüssels den regionsangehörigen Kreisen, Gemeinden und Schulbezirken zugeteilt werden. Im Ergebnis führt dies dazu, dass ein beachtlicher Teil der im „Umland“ erzielten zusätzlichen Steuereinnahmen in das Kernstadtgebiet zurückfließt. Doch selbst mit dieser Umverteilung fallen die Kernstadt- und älteren Vorortgemeinden bei den Grundsteuererträgen weiter hinter die peripher gelegenen Umlandgemeinden zurück, wenn auch nicht mehr in so starkem Ausmaße wie zuvor.51 Das Portland Metropolitan Service District (Metro) ist der einzige („harte“)52 Regionalverband in den Vereinigten Staaten von Amerika, dessen Beschlussorgan („council“) direkt vom Volk gewählt wird.53 Der Verband wurde im Jahr 46 s. Martin, In Fits and Starts: The Twin Cities Metropolitan Framework, in: Rothblatt/Sancton (Hrsg.), Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives, 1993, S. 205 (214 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (83 f.); Näheres vor allem auch bei Orfield, Metropolitics, 1997; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 222 ff. 47 s. Orfield, Metropolitics, 1997, S. 133 ff. 48 s. zu dieser Typologie unter 2. Teil A. VI. 2. a). 49 s. Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (25); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (83 f.); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 190. 50 Minn. Stat. Ch. 473F. s. zur Gesetzgebungshistorie Orfield, Metropolitics, 1997, S. 143 f. 51 s. Martin, In Fits and Starts: The Twin Cities Metropolitan Framework, in: Rothblatt/Sancton (Hrsg.), Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives, 1993, S. 205 (228); Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 240 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (85); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 191; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1821 ff.); Orfield, American Metropolitics, 2002, S. 107, 240. 52 s. zu dieser Typologie unter 2. Teil A. VI. 2. a).

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1978 nach Billigung durch ein Wählerreferendum gegründet und nimmt seitdem im Wesentlichen regionale Planungs- und Koordinierungsaufgaben im Bereich des Verkehrswesens, der Flächennutzung und des Biotopschutzes für die drei Counties umfassende Metropolitan Area von Portland (Oregon) wahr. Darüber hinaus ist die Regionalverwaltung zuständig für den öffentlichen Personennahverkehr und die Aufsicht über regionale Müllentsorgungs- und Recyclingprogramme. Metro verwaltet außerdem regionale Parks, Grünflächen und den örtlichen Zoo und betreibt verschiedene Infrastruktureinrichtungen wie das Kongress- und Ausstellungszentrum.54 Im Jahr 1992 befürworteten die Wähler eine umfangreiche, im November 2000 noch einmal ergänzte Selbstverwaltungssatzung (Home Rule Charter)55 für die Region, durch die insbesondere die Kompetenzen des Verbands für die überörtliche Entwicklungsplanung56 und die Verwaltung der so genannten Urban Growth Boundary (UGB) gestärkt wurde.57 Bei der UGB handelt es sich um eine im Jahr 1979 erstmals aufgrund staatlichen Gesetzes vorgeschriebene Grenzziehung zwischen dem ländlichen und dem städtischen Raum, welche die zukünftigen Entwicklungsflächen in der Verdichtungsregion festsetzen bzw. vorhalten und damit langfristig der Eindämmung des Urban Sprawl dienen soll.58 Selbst wenn sich die Siedlungsentwicklung inzwischen über die ursprünglich festgesetzte Wachstumsgrenze hinweggesetzt hat und Metro nur über begrenzte Kontrollrechte gegenüber den regionsangehörigen Kommunen verfügt, fällt der Flächenverbrauch der letzten Jahrzehnte im Vergleich zu den meisten anderen Metropolitan Areas der USA 53 An der Spitze von Metrosteht ein auf regionaler Ebene für jeweils vier Jahre direkt gewählter Ratspräsident („council president“) und ein sechsköpfiger Rat, dessen Mitglieder von den einzelnen Bezirken („districts“) ebenfalls für vier Jahre direkt gewählt werden. s. Nelson, Portland: The Metropolitan Umbrella, in: Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 253. 54 s. Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.–Feb.), S. 14 (25 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (86); Näheres vor allem bei Nelson, Portland: The Metropolitan Umbrella, in: Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 253 ff.; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 153 ff. 55 Eine solche Satzung räumt einer Gebietskörperschaft mehr Handlungsspielraum ein, als dies unter den Festsetzungen durch bundesstaatliche Gesetze normalerweise der Fall ist. s. zur Funktion einer solchen Satzung auf kommunaler Ebene unter 3. Teil A. III. 3. 56 s. zum 1995 beschlossenen „2040 Growth Concept“, das als eine Art „master plan“ die Nutzungsarten und -dichten für die weitere Wachstumsentwicklung der Region festlegt, Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 119 ff. 57 s. Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 158; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (86). 58 Nelson, Portland: The Metropolitan Umbrella, in: Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 253 (263); Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 161 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 107 ff.

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3. Teil: Das Beispiel USA

deutlich geringer aus.59 Mit anderen als den bei der umweltbewussten Bevölkerung Oregons populären Themen wie Flächennutzung und Verkehr hat sich der Regionalverband dagegen in der Vergangenheit weniger intensiv und erfolgreich auseinandergesetzt. So liegen die sozio-ökonomischen Disparitäten zwischen Kernstadt und weiter entfernt liegenden Umlandgemeinden ebenso im nationalen Trend wie die weithin ungelösten Probleme der angemessenen Wohnraumversorgung („affordable housing“).60 Erheblich leichter zu institutionalisieren als die nur in ganz wenigen Verdichtungsräumen der USA tatsächlich umgesetzten Two-Tier-Metropolitan Governments, aber auch mit deutlich geringeren Kompetenzen ausgestattet, waren die vornehmlich in den 1960er und 1970er Jahren in großer Zahl gegründeten Councils of Governments (COGs). Diese wurden von der Bundesebene vor allem als Koordinierungsgremien zur Abstimmung über den Einsatz staatlicher Förderungsmaßnahmen in den Metropolitan Areas vorausgesetzt.61 Bei diesen auf Freiwilligkeit beruhenden, aus den gewählten Vertretern der Gemeinden bestehenden und in den 1990er Jahren wieder an Bedeutung zunehmenden kommunalen Arbeitsgemeinschaften und Planungsverbänden (MPOs) handelt es sich jedoch mehr um Einrichtungen, die Local Governments repräsentieren und zwischen ihnen vermitteln bzw. regionale Themen auf kooperativer Basis untereinander absprechen, als um solche, die selbst Regional Government sind.62 Insgesamt bleibt festzuhalten, dass es auch63 in den amerikanischen Verdichtungsräumen bis heute keine auf kommunaler Kooperation (im weitesten Sinne) beruhende, mit den räumlichen Grenzen der (deskriptiven) Verdichtungsregion übereinstimmende (normative) Regionsverwaltung gibt, die auch nur annähernd die vollen funktionalen, regulatorischen und abgabenrechtlichen Kompetenzen besitzt wie sie einer Gebietskörperschaft auf kommunaler Ebene in aller Regel 59 s. Nelson, Portland: The Metropolitan Umbrella, in: Savitch/Vogel (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 253 (265 f., 268); Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 172 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 123 f. 60 s. Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 171 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (86). Positiver in dieser Beurteilung ist vor allem Orfield, Metropolitics, 1997, S. 157. Vgl. auch Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1777 f.). 61 s. bereits unter 2. Teil C. IV. 3. 62 s. Wikstrom, Councils of Governments, 1977, S. 16 f. („[I]t is not a metropolitan government.“); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (468 („These councils serve multiple jurisdictions, but are not formal governments because they do not possess independent political authority and taxing power.“)); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 317 f.; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 25; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1817); Näheres unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c). 63 s. schon vor allem in Bezug auf die deutsche Situation unter 2. Teil A. VI. 3.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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zukommen. Selbst die beiden amerikanischen „Vorzeigemodelle“ des Twin Cities Metropolitan Council und des Portland Metropolitan Service District verfügen aufgrund ihres begrenzten räumlichen und kompetenziellen Wirkungsbereichs nur teilweise über Steuerungsstrukturen im Sinne eines „wahren“ Regional Government.64 2. Der „Soll“-Zustand Das weitgehende Fehlen einer kommunal verfassten, mehrfunktional-gesamtverantwortlichen Regionalverwaltung in den Metropolitan Areas der USA ist seit mehr als einem halben Jahrhundert Gegenstand streitiger Auseinandersetzungen in den nordamerikanischen Verwaltungs- und Kommunalwissenschaften. Die als Consolidationists65 bekannten Befürworter eines „harten“, mit umfassenden Aufgabenkompetenzen und breiten regulatorischen wie finanziellen Zuständigkeiten ausgestatteten, möglichst den gesamten Verdichtungsraum umspannenden Regional Government-Ansatzes beklagen die mit den Suburbanisierungsprozessen nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzende Zersplitterung der Verwaltungsund Kooperationsstrukturen in den Verdichtungsräumen und brandmarken diese vielfach negativ als „maze“ 66, „jungle“ 67, „patchwork“ 68 oder „phantom governments“ 69. Die Vertreter der Public Choice-Theorie70 sehen dagegen in dieser 64 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1119 f.); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1778 („Even the most creative regional bodies in the country, in short, need more power.“), 1780). 65 s. zu dieser Terminologie ACIR, Metropolitan Organization, 1993, S. 1. Zu den wichtigsten Vertretern zählen Jones, Metropolitan Government, 1942; Friesema, The Metropolis and the Maze of Local Government, 2 Urb. Aff. Q. (1966), S. 68 ff.; CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970; Zimmerman, Metropolitan Reform in the U.S., 30 Pub. Admin. Rev. (1970), S. 531 ff.; ACIR, Improving Urban America, 1976 (die frühere Position vertretend); Phares, Bigger is Better or Is It Smaller?, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 5 ff.; Lyons/Lowery, Governmental Fragmentation Versus Consolidation, 49 Pub. Admin. Rev. (1989), S. 533 ff.; Frisken, The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System, 27 Urb. Aff. Q. (1991), S. 268 ff.; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995; ders., Inside Game/Outside Game, 1999; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 ff.; Orfield, Metropolitics, 1997. 66 CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 10. 67 ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 145 („Local government has become a jungle of competing, overlapping, uncoordinated, independent local units – a jungle which must be civilized if local government in metropolitan America is to become an effective problem-solving mechanism and a full partner in the American federal system.“). 68 Vgl. Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (26). 69 Friesema, The Metropolis and the Maze of Local Government, 2 Urb. Aff. Q. (1966), S. 68 (85). Vgl. auch Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas:

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3. Teil: Das Beispiel USA

mit entsprechend positiven bzw. neutralen Bezeichnungen71 unterlegten „variety“ 72, „diversity“ 73 oder „differentiation“ 74 sogar einen großen Nutzen. Die Debatte zwischen diesen beiden gegensätzlichen politischen Lagern behandelt neben Themen des ökonomischen Wachstums und der sozialen Reformen grundsätzliche Aspekte der Effizienz und Kosten öffentlicher Daseinsvorsorge im Verdichtungsraum. In diesem Zusammenhang steht fast zwangsläufig die Frage nach der Sachgerechtigkeit der kleinteiligen kommunalen Verwaltungsund Kooperationsstrukturen im Mittelpunkt des Diskussionsinteresses.75 Im Kern geht es damit um politisch-administrative Fragestellungen, wie sie im zweiten Teil der Untersuchung vornehmlich in Bezug auf die deutsche StadtUmland-Problematik bereits aufgeworfen wurden.76

Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (452 („peanut government“)). 70 Zu den wichtigsten Vertretern zählen Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 ff.; Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 ff.; Ostrom, Metropolitan Reform, 53 Soc. Sci. Q. (1972), S. 474 ff.; Wagner/ Weber, Competition, Monopoly, and the Organization of Government in Metropolitan Areas, 18 J.L. & Econ. (1975), S. 661 ff.; Schneider, Fragmentation and the Growth of Local Government, 48 Public Choice (1986), S. 255 ff.; Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 ff.; ACIR, The Organization of Local Public Economies, 1987; dies., Metropolitan Organization, 1993 (jeweils die im Vergleich zu früher geänderte Position vertretend); Percy/Hawkins/Maier, Revisiting Tiebout, Publius 1995 (Fall), S. 1 ff.; Bish, Federalist Theory and Polycentricity, in: Racheter/Wagner (Hrsg.), Limiting Leviathan, 1999, S. 203 ff. s. zu dem eng hiermit verwandten Ansatz der (meisten) „New Regionalists“ insbesondere unter 3. Teil B. II. 3. a). 71 Vgl. ACIR, The Organization of Local Public Economies, 1987, s. iii (bemerkend, „how we label things has a great deal to do with how we understand things“). 72 Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (838). 73 Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (25). 74 Vgl. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (452). 75 s. Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (23); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (12 f.); Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (569). Einen guten deutschsprachigen Überblick über die verschiedenen theoretischen Argumenten beider Denkschulen gibt Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 ff. (539 („Der Ideenstreit zwischen diesen beiden klassischen Denkschulen drehte sich – und dreht sich auch heute noch – im Wesentlichen um die Frage, ob die institutionelle Fragmentierung in Verdichtungsräumen etwas Schlechtes oder etwas Gutes ist. Zur Beurteilung dienen Kriterien der Effizienz und Verteilungsgerechtigkeit von öffentlichen Dienstleistungen sowie die demokratischen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger.“)). 76 s. insbesondere 2. Teil A. V. 3., VI. 4.; C. IV. 5.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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a) Die Consolidationist-Theorie Die Consolidationists verfolgen einen traditionellen reformistischen Ansatz, mit dem sie die Verwaltung rationalisieren, für den Bürger verständlicher machen und öffentliche Mittel umverteilen wollen. Sie verbinden mit einem polyzentrischen metropolitanen Verwaltungssystem, das aus einer Vielzahl einzelner, aus ihrer Sicht jeweils selbstsüchtig ihre Ziele verfolgender kommunaler (Gebiets-)Körperschaften besteht, generell die Vorstellung einer ineffizienten Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Dienstleistungen.77 Die Zersplitterung der kommunalen Verwaltungsstrukturen führt nach ihrer Auffassung beinahe zwangsläufig zu einer „schlechten“, weil leistungsschwachen und politisch nur wenig verantwortlichen, überdies fiskalische Ungleichgewichte nach sich ziehenden Verwaltung des Verdichtungsraums.78 Um den negativen Folgen der verwaltungsorganisatorischen Fragmentierung in Stadt und „Umland“ zu begegnen, befürworten die Vertreter der Reformtheorie eine Zusammenlegung („consolidation“) von bestehenden lokalen Gebietskörperschaften der „Region“ zu einer jeweils größeren Verwaltungseinheit.79 Sie glauben, dass eine solche zusammengeschlossene, kommunal verfasste Regionalverwaltung höhere Skaleneffekte bei der zudem häufig notwendigen grenzüberschreitenden Erledigung von Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge und darüber hinaus mehr Bürgerbeteiligung garantieren könne.80 Rusk nimmt außerdem für sich in Anspruch, dass sein auf vereinfachter Konsolidierung und Annektierung von (Umland-) Gemeinden beruhendes Konzept der „elastic cities“ 81 letztlich nicht nur zu ei77 s. Friesema, The Metropolis and the Maze of Local Government, 2 Urb. Aff. Q. (1966), S. 68 (84); CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 11 f.; ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 111 f., 138; Frisken, The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System, 27 Urb. Aff. Q. (1991), S. 268 (269 f.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1122, 1149 ff.). 78 s. Friesema, The Metropolis and the Maze of Local Government, 2 Urb. Aff. Q. (1966), S. 68 (73 f., 85); Phares, Bigger is Better or Is It Smaller?, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 5 (10, 16); Frisken, The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System, 27 Urb. Aff. Q. (1991), S. 268 (269 f.). Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (536). 79 s. Zimmerman, Metropolitan Reform in the U.S., 30 Pub. Admin. Rev. (1970), S. 531 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 91 ff. Vgl. auch Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (77 ff.). 80 s. Friesema, The Metropolis and the Maze of Local Government, 2 Urb. Aff. Q. (1966), S. 68 (73 f., 85); Zimmerman, Metropolitan Reform in the U.S., 30 Pub. Admin. Rev. (1970), S. 531 (532 f.); Lyons/Lowery, Governmental Fragmentation Versus Consolidation, 49 Pub. Admin. Rev. (1989), S. 533 (537 ff., 541); Frisken, The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System, 27 Urb. Aff. Q. (1991), S. 268 (270). 81 s. bereits unter 3. Teil A. I. 1. b) (1).

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3. Teil: Das Beispiel USA

ner verbesserten sozio-ökonomischen, sondern sogar ethnischen Integration innerhalb der Metropolitan Area beitragen könne.82 Die von den Consolidationists empfohlenen „optimalen“ Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen für den Verdichtungsraum orientieren sich mithin an den in der Praxis allerdings bislang eher selten und jeweils nur unter Überwindung größerer Widerstände umgesetzten „harten“ Organisationsmodellen der Annexation(Eingemeindung), der Consolidation (Zusammenlegung) und des Two-Tier-Metropolitan Government (Verbandsbildung).83 b) Die Public-Choice-Theorie Für die von einem revisionistischen Ansatz ausgehende Public Choice-Schule stellt die große Zahl von kommunalen (Gebiets-)Körperschaften in den U.S.amerikanischen Ballungsräumen grundsätzlich kein Hindernis für eine effiziente, leistungsstarke und zugleich politisch verantwortliche Verwaltung dar.84 Aufbauend auf der mikroökonomischen Theorie betrachten ihre Vertreter die Metropolitan Area mit ihren vielen kommunalen Verwaltungseinheiten im Gegenteil als einen riesigen öffentlichen Markt, in dem die Bürger zwischen verschiedenen konkurrierenden Anbietern bzw. öffentlichen Dienstleistern wählen könnten.85 Die dem stark ausgeprägten Individualitätsgefühl der amerikanischen Gesellschaft in hohem Maße entgegenkommende Möglichkeit speziell der freien 82

Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 33 f. („In general, the more highly fragmented a metro area is, the more segregated it is racially and economically.“). 83 s. Zimmerman, Metropolitan Reform in the U.S., 30 Pub. Admin. Rev. (1970), S. 531 ff.; CED, Reshaping Government in Metropolitan Areas, 1970, S. 44 ff.; ACIR, Improving Urban America, 1976, S. 181 ff.; Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 316 ff.; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 85 ff. Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (536). s. zur praktischen Umsetzung der von den Consolidationists empfohlenen „harten“ Kooperationsmodelle in den U.S.-amerikanischen Verdichtungsräumen schon unter 3. Teil A. I. 1. b). 84 s. Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (837 ff.); Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 53, 92; Schneider, Fragmentation and the Growth of Local Government, 48 Public Choice (1986), S. 255 (257 ff.); Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (20, 23 f., 26); ACIR, Metropolitan Organization, 1993, S. 5; Percy/Hawkins/Maier, Revisiting Tiebout, Publius 1995 (Fall), S. 1 (2); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (30 ff.). 85 s. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (418, 420 ff.); Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 30; Wagner/Weber, Competition, Monopoly, and the Organization of Government in Metropolitan Areas, 18 J.L. & Econ. (1975), S. 661 (683 f.); Percy/Hawkins/Maier, Revisiting Tiebout, Publius 1995 (Fall), S. 1 (22). Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (537).

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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Wohnort- und Arbeitsplatzwahl innerhalb der weiten Stadtregion soll dabei nach Tibout einerseits die Zufriedenheit der Bürger mit den angebotenen Leistungen und Entscheidungen der Kommunen steigern, andererseits im Rahmen des sowohl unter Marktgesichtspunkten als auch unter (angeblichen) Allgemeinwohlaspekten gutgeheißenen intraregionalen Wettbewerbs das Eingehen der Kommunen auf die jeweils spezifischen Einwohnerwünsche verbessern.86 Außerdem ließen sich in den kleineren politischen Einheiten angesichts der größeren Bürgernähe die Teilnahme am gemeindlichen Geschehen und damit die demokratische Kontrolle durch die Gemeindeeinwohner eher verwirklichen als in größeren, „zusammengeschlossenen“ Regionalverwaltungen, wie sie gerade von den Consolidationists befürwortet werden.87 Die Erreichung eines fiskalischen Gleichgewichts innerhalb der „Region“ sei schließlich auch in einem fragmentierten Verwaltungssystem möglich, in dem die notwendige Umverteilung von finanziellen Mitteln ohnehin besser auf der übergeordneten staatlichen Ebene stattfinden müsse.88 Im Hinblick auf eine „optimale“ Daseinsvorsorge im Verdichtungsraum berufen sich die Anhänger des Public Choice-Ansatzes auf die Vorteile des bestehenden Mixes aus zwischengemeindlichem Wettbewerb und primär freiwilliger, aufgabenangepasster, informell oder vertraglich ausgestalteter interkommunaler Zusammenarbeit zwecks Erledigung von durch die Kommunen alleine nicht mehr adäquat zu bewältigenden, zumeist in eine „regionale“ Ebene hineinwachsenden überörtlichen Verwaltungsaufgaben.89 Die hier86

Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (418 ff.); Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (837 f.). s. auch Parks/ Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (26); Bish, Federalist Theory and Polycentricity, in: Racheter/Wagner (Hrsg.), Limiting Leviathan, 1999, S. 203 (209 f.). 87 s. Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (837 f.); Ostrom, Metropolitan Reform, 53 Soc. Sci. Q. (1972), S. 474 (479, 486); ACIR, Metropolitan Organization, 1993, S. 5; Miller/Miranda/Rogue, The Fiscal Organization of Metropolitan Areas, Publius 1995 (Fall), S. 19 (23); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (30, 39). Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (537 f.). 88 s. Ostrom, Metropolitan Reform, 53 Soc. Sci. Q. (1972), S. 474 (483 f.); Parks/ Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (22 f.); Ostrom, The Comparative Study of Public Economies, The American Economist 1998 (Spring), S. 3 (8). 89 s. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (422 f. („need for integration“)); Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (832 ff.); Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 20 f., 27, 32 f., 91; Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (21 f., 24 f.); ACIR, Metropolitan Organization, 1993, S. 6, 22; Bish, Federalist Theory and Polycentricity, in: Racheter/Wagner (Hrsg.), Limiting Leviathan, 1999, S. 203 (217 f.). Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unend-

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3. Teil: Das Beispiel USA

nach empfohlene „weiche“ Form der kommunalen Kooperation soll namentlich durch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen (Voluntary Interlocal Agreements), kommunale Arbeitsgemeinschaften und Planungsverbände (Councils of Governments (COGs) bzw. Metropolitan Planning Organizations (MPOs)), einzelne funktionsspezifische Zweckverbände (Special Districts) sowie gerade in neuerer Zeit vermehrt durch öffentlich-private Initiativen (Public-Private/Nonprofit Partnerships) erfolgen.90 Bei konsequenter Umsetzung könne, so die Befürworter dieses Ansatzes, im Rahmen einer solchen, auch als „local public economy“ 91 beschriebenen, typischerweise von „Konflikt“ und kleinteiliger, selbstbestimmter „Kooperation“ gekennzeichneten Organisation des Verdichtungsraumes die Stadt-Umland-Problematik einer für alle Kommunen und Bürger nachhaltigen Lösung zugeführt werden, weil mit der verwaltungsorganisatorischen nicht automatisch auch eine funktionale Fragmentierung einhergehen müsse.92 c) Der Dritte Weg Die Kontroverse zwischen den Consolidationists und den Anhängern der Public Choice-Theorie über die Vorzüge und Nachteile dezentraler Verwaltungsstrukturen und die beste Form kommunaler Kooperation in der (verdichteten) Region lässt sich – nicht allein mangels eines ausreichend vorhandenen

liche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (538 (insbesondere auf die je nach Aufgabe unterschiedliche Nutzung von Skalenerträgen verweisend)). 90 s. Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (832 ff.); Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (21 f., 24 f.); Bish, Federalist Theory and Polycentricity, in: Racheter/Wagner (Hrsg.), Limiting Leviathan, 1999, S. 203 (217 f.). Vgl. auch Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (18 f. („[A]t a time when the public expresses low confidence in government and a desire to see government budgets and activities reduced, the idea of introducing anything that hints of a new layer of government is difficult to win approval [. . .] important strategy will be to improve the other factors of governance.“)); Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169 (174 f.). s. zur praktischen Umsetzung der von der Public Choice-Schule empfohlenen Kooperationsmodelle in den U.S.-amerikanischen Verdichtungsräumen Näheres unter 3. Teil B. II. 3. b) (2). 91 ACIR, Metropolitan Organization, 1993, S. 1; Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (19). 92 s. Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (842); Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (19 („[A] multi-jurisdictional metropolitan area can be better understood as a complex local public economy than as a maze, a jungle, a crazy quilt, a stew, or other metaphor indicating an absence of rational organization.“), 23); Miller/Miranda/Rogue, The Fiscal Organization of Metropolitan Areas, Publius 1995 (Fall), S. 19 (20, 23).

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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empirischen Datenmaterials93 – nur schwer zugunsten der einen oder anderen Seite entscheiden. Es scheint für jede von dem einen Ansatz inspirierte Studie eine Gegenstudie von Anhängern des anderen Ansatzes zu geben, mit der die jeweiligen Schlussfolgerungen widerlegt werden.94 Der Theorien- oder Ideenstreit muss ebenso wie die faktische Existenz der Vielzahl von Local Governments in den Metropolitan Areas vor dem Hintergrund einer staatsbürgerlichen Kultur gesehen werden, in der ganz bestimmte Werte und Traditionen vorherrschen, die für die politische Identitätsbildung entscheidend, aber kaum meßbar95 sind. Erst auf dieser Grundlage wird verständlich, warum die Vereinigten Staaten ein derart komplexes, lokalistisch geprägtes politisch-administratives System aufweisen, für das bislang noch kein stimmiger oder zumindest durchsetzungsfähiger Ansatz der Überarbeitung gefunden wurde.96 Basierend allein auf diesen normativen Werten und Traditionen kann der Versuch unternommen werden, Argumente und Wege für eine mögliche Veränderung oder sogar dauerhafte Beibehaltung der bestehenden kommunalen Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen aufzuzeigen und somit einem der beiden theoretischen Standpunkte – auf einem wenigstens mittleren Abstraktionsniveau97 – zu größerer praktischer Wirksamkeit und Legitimation zu verhelfen. Es spricht vieles dafür, dass die heutigen Probleme von Metropolitan Areas genügend Raum für eine solche Diskussion bieten und die deutschen Verdichtungsregionen hieraus „lernen“ können.

93 Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 91 („not a high level of empirical evidence at hand.“); Lyons/Lowery, Governmental Fragmentation Versus Consolidation, 49 Pub. Admin. Rev. (1989), S. 533 („[S]erious questions have been raised about the adequacy of efforts to test most of the empirical assertions and assumptions of these two schools of thought.“); Frisken, The Contributions of Metropolitan Government to the Success of Toronto’s Public Transit System, 27 Urb. Aff. Q. (1991), S. 268 (269 („little research on the actual consequences of metropolitan government reorganization for public sector performance.“)); Percy/Hawkins/Maier, Revisiting Tiebout, Publius 1995 (Fall), S. 1 (2 („Despite the centrality of moving to the Tibout model, almost no empirical studies have focused on actual movers.“)); Feiock, Introduction: Regionalism and Institutional Collective Action, in: ders. (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 3 (9 („Many of the questions debated are empirical, but they are rarely subjected to rigorous test.“)). 94 Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (539). 95 s. Lyons/Lowery, Governmental Fragmentation Versus Consolidation, 49 Pub. Admin. Rev. (1989), S. 533 („value preferences“). 96 s. Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (73). 97 s. Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (19 („If solutions depend on time- and place-specific knowledge, however, there is no ,one right way‘ to organize a metropolitan area.“)); zu dieser Einschränkung auch schon unter 1. Teil A. V.

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3. Teil: Das Beispiel USA

II. Der politisch-kulturelle Hintergrund der Dezentralisierung Angesichts eines an dieser Stelle nicht zu entscheidenden Theorienstreits über die „optimale“ Organisation der (verdichteten) Region soll im vorliegenden Abschnitt zunächst auf die den dezentralen, kleinteiligen Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen nordamerikanischer Verdichtungsräume zugrunde liegenden politisch-kulturellen Wertvorstellungen und normativen Begründungsansätze näher eingegangen werden. Im nächsten Kapitel (3. Teil B.) erfolgt schließlich eine Überprüfung dieser Ansätze vor dem Hintergrund der aktuellen Problemlagen in Stadt und „Umland“. 1. Die staatsbürgerlichen Werte und Traditionen Der Schlüssel zum Verständnis der lokalistischen98 amerikanischen Verwaltungs- und Regierungsstrukturen liegt in den politisch-kulturellen Traditionen, welche die gesellschaftlichen Werte, aber auch das Bewusstsein und die Prioritäten von Institutionen, Entscheidungsträgern und Interessengruppen in den USA prägen. Sie leiten sich aus einem Demokratieverständnis her, das die Selbstherrschaft des Volkes und damit zugleich die Lokalautonomie und die persönliche Freiheit des Einzelnen betont.99 Schon 1835 formulierte Tocqueville – in der deutschen Übersetzung – einprägsam: „Es gibt andere Länder, in denen die Macht so aufgeteilt ist, daß sie in der Gesellschaft verankert ist und zugleich sich über sie erhebt. Ganz anders in den Vereinigten Staaten; hier haben wir Selbstverwaltung und Selbstherrschaft. Alle Gewalt geht vom Volke aus; man begegnet kaum einem Menschen, der den Gedanken wagen oder aussprechen würde, die Gewalt sei anderswo zu suchen. [. . .] [M]an kann sagen, daß das Volk sich wirklich selbst regiert, so gering und so begrenzt ist der Anteil der Verwaltung, so sehr ist die Verwaltung sich ihres Ursprungs aus dem Volke bewußt und gehorcht der Gewalt, in der sie wurzelt.“ 100 Diese Anschauungen und 98 Dieser Terminus soll schlagwortartig die ideologische Präferenz für Entscheidungen auf der unteren kommunalen Ebene im Staatssystem und die daraus resultierende, dezentrale Verwaltungsstruktur in amerikanischen Verdichtungsräumen zusammenfassen. 99 s. Gunlicks, Local Government in the German Federal System, 1986, S. 208 f. („Americans take pride in their long tradition of grass-roots democracy and in the strong local governments that have always been a part of the American political system. [. . .] [A] body of myths concerning local democracy that is probably unmatched anywhere in the world.“); Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427 („culture of privatism“)); Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (212); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (148 f.). 100 Tocqueville, Über die Demokratie in Amerika, 1994, S. 48 f.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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Wertvorstellungen, die bewusst mit den damaligen Machtstrukturen nach europäischem Vorbild brachen und in einer Revolution erkämpft wurden,101 finden ihren Ausdruck in einem Regierungssystem, das die Vermeidung jeder Form von Tyrannei anstrebt und bei dem die Gewalten zwischen verschiedenen Ebenen (Föderalismus) und zwischen verschiedenen Organen (Gewaltenteilung) unter jeweils wechselseitiger Kontrolle (Checks and Balances) aufgeteilt werden.102 Die kommunale Ebene mit ihren traditionell kleinteiligen Verwaltungsstrukturen gilt in diesem System als die Keimzelle der Demokratie und des direkten politischen Engagements der Bürger.103 Trotz einer fehlenden Selbstverwaltungsgarantie in der Bundesverfassung104 ist die Local Autonomy das wesentliche Prinzip der kommunalen Strukturen in den USA. Eine konsequente Wahrung der Eigenständigkeit kommunaler Körperschaften mit umfangreichen eigenen, auch finanziellen Zuständigkeiten wird als ein wichtiges Element demokratischer Kontrolle von organisierter Staatlichkeit verstanden, das bis auf Jeffersons und Jacksons Staatsverständnis zurückzuführen ist.105 Das amerikanische Kommunalrecht ist von dem Grundgedanken getragen, die vor Ort vorherrschenden Präferenzen zu respektieren und der Vielfalt sozio-ökonomischer Siedlungsaggregate bei Bedarf die Gemeinderechte zu gewähren.106 Eine derartige Rechtsordnung spiegelt den tiefverwurzelten Lokalismus in den Vereinigten Staaten wider, der sich aus dem der dortigen Gesellschaft eigenen Misstrauen gegen die Konzentration politischer Macht speziell bei den weit entfernt liegenden Entscheidungsträgern in den Landeshauptstädten oder gar in Washington 101 Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (426). 102 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (73 f.). 103 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425; Frug, Decentering Decentralization, 60 U. Chi. L. Rev. (1993), S. 253 (271); Ford, The Boundaries of Race, 107 Harvard L. Rev. (1994), S. 1841 (1908 f.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1123); Näheres unter 3. Teil A. II. 2. b). 104 s. etwa Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 24; zu den rechtlichen Grundlagen der Local Autonomy unter 3. Teil A. III. 105 Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 42; Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (18 („[O]ur local governments are seen as one of the important ways in which a citizen’s constitutional right of freedom of association is advanced and protected.“)). s. Näheres unter 3. Teil A. II. 2. b). 106 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426. s. Näheres vor allem bei Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (73 ff.); ders., Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (356 ff.); Kantor, The Dependent City Revisited, 1995, S. 164.

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3. Teil: Das Beispiel USA

ergibt.107 Die „Kultur“ der Begrenzung von politischen Machtbefugnissen und Regierungsvollmachten, die schon das im Zehnten Zusatzartikel der Verfassung108 normierte Verhältnis zwischen Bundesregierung und Bundesstaaten bzw. „Volk“ regelt, hat schließlich Einfluss auch auf die Struktur der kommunalen Gebietskörperschaften genommen. Jedem Versuch der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen von einer kleineren, bürgernäheren Einheit, sei es einem Stadtviertel oder einer Vorortgemeinde, auf eine schon bestehende, größere „regionale“ Einrichtung wie den Landkreis (County) oder einen Planungsverband wird grundsätzlich mit großer Skepsis begegnet.109 Stattdessen werden zur Lösung von Problemen bevorzugt neue, aufgabenbezogene Verwaltungseinheiten geschaffen, bei denen es gewöhnlich nicht zu einer internen Umverteilung von Vollmachten und Besteuerungsmöglichkeiten kommen kann.110 Der hohe Wert, der in den Vereinigten Staaten der kommunalen Selbstorganisation (Local Self-Government) ebenso wie der Freiheit des Einzelnen (SelfInterest) beigemessen wird, zeichnet nicht nur für die dezentralisierten kommunalen Verwaltungsstrukturen und das Misstrauen gegenüber jeder Form von Metropolitan Government verantwortlich.111 Er erklärt auch, warum die amerikanische Gesellschaft nicht wirklich eine großstädtische Gesellschaft im klassischen europäischen Sinne ist, obwohl die große Mehrheit der Bevölkerung inzwischen in den Metropolitan Areas lebt. Mehr als 75 Prozent der U.S.-amerikanischen Städte und Gemeinden haben weniger als 5000 Einwohner, die Hälfte sogar weniger als 1000.112 Niemals in der amerikanischen Geschichte haben mehr als 107 Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 42; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (73 f.); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 436. 108 Der Zehnte Zusatzartikel (Amendment) zur Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, der Teil der am 25.9.1789 vom Kongress beschlossenen und am 15.12. 1791 endgültig ratifizierten Bill of Rights ist, besagt: „The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.“ 109 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (74); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 158 („[M]unicipal jurisdictions tend to guard their powers jealously.“). s. auch Müller/Rohr-Zänker, Neue Zentren in den Verdichtungsräumen der USA, RuR 1995, S. 436 (441); Wallis, Regions in Action, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 15 (16). 110 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (507); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1781). 111 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (457). s. bereits unter 3. Teil A. I. 1.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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ein Drittel der Bürger in Städten mit mehr als 100 000 Einwohnern gewohnt.113 Kleine Gemeinden sind das Ideal einer amerikanischen Lebensweise, die agrarischen Traditionen entspringt und die seit jeher eine Ambivalenz, fast sogar eine Feindseligkeit gegenüber Großstädten hegt. Für viele Amerikaner gilt denn auch heute noch der Satz Jeffersons: „I view great cities as pestilential to the morals, the health and the liberties of man.“ 114 Es kann somit nicht verwundern, dass sich immer mehr Amerikaner dank ständig verbesserter Mobilität nicht mehr in den großen Kernstädten der Verdichtungsräume, sondern in den vielen kleinen Vorstadtgemeinden (Suburbs) niederlassen, deren einfache gebietskörperschaftliche Gründung in der Regel mit einer ausreichenden Kontrolle über das eigene finanzielle und soziale Schicksal verbunden ist.115 Unterstützt wird dieser Suburbanisierungsprozess durch die in den USA besonders ausgeprägte Neigung zur Bildung von Enklaven, in denen die meisten Bewohner den gleichen ökonomischen, ethnischen oder religiösen Hintergrund haben.116 Eine weitere Auswirkung des hohen Stellenwerts von Selbstherrschaft und persönlicher Freiheit des Einzelnen in der staatsbürgerlichen Kultur der Vereinigten Staaten ist der unverwechselbare Wunsch nach Wahlmöglichkeiten. Jede Nivellierung von Unterschieden oder auch Vorschläge, die mit einer Einschränkung von Alternativen verbunden sind, wie dies bei einer Reduzierung der Zahl oder der Aufgaben von Local Governments in den Verdichtungsräumen die logische Konsequenz wäre, müssen mit Widerstand rechnen. Ein solcher Widerstand rührt nicht nur von Seiten der ihren persönlichen Machtverlust fürchtenden lokalen Funktionsträger her, sondern auch von Seiten der um ihr verfassungsrechtlich verbürgtes „Streben nach Glück“ („pursuit of happiness“)117 bemühten 112 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 22; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66; Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (453 („[E]ven though the United States is overwhelmingly urban, it is not a nation of cities in the classical European sense.“)). 113 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (453). 114 Brief von Thomas Jefferson an Benjamin Rush vom 23.9.1800 (zit. nach Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (453 f. (Fn. 25))). 115 s. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (356 ff.); Kantor, The Dependent City Revisited, 1995, S. 164. 116 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (454 ff. (insbesondere die Differenzierung nach „class“ und „race“ herausstellend)); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1993 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (75). 117 „The pursuit of happiness“ ist eines der unveräußerlichen Bürgerrechte, die in der am 4.7.1776 verabschiedeten Declaration of Independence zusammen mit „life“ and „liberty“ aufgezählt sind. Hierunter versteht man „[t]he right to pursue any lawful business or vocation, in any manner not inconsistent with the equal rights of others,

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3. Teil: Das Beispiel USA

Bürger – häufig unabhängig davon, ob diese aufgrund ihres Einkommens oder ihrer Qualifikation tatsächlich über die Möglichkeit der freien Wohnort- und Arbeitsplatzwahl verfügen.118 2. Der normative Begründungsansatz Die in der wissenschaftlichen Diskussion vielfach der Public Choice-Schule angehörenden Befürworter von dezentralisierten kommunalen Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen in amerikanischen Verdichtungsräumen berufen sich vor allem auf drei normative Werte, die durch das diesen Strukturen zugrunde liegende Prinzip der Lokalautonomie („local autonomy“) gefördert werden sollen. Diese Werte entspringen nicht allein einer besonderen staatsbürgerlichen Kultur in den Vereinigten Staaten, wie sie im vorherigen Abschnitt kurz angerissen wurde, sondern sie bestimmen in vergleichbarer Weise auch die Funktionen der kommunalen Selbstverwaltung im modernen Gemeindewesen der Bundesrepublik Deutschland. Es handelt sich hierbei um die mit einer dezentralen Entscheidungsbefugnis verbundene effiziente, den Bürgerwillen stärker berücksichtigende Aufgabenwahrnehmung („allocational efficiency in the provision of public services“ 119), die besondere integrative örtliche Demokratie („democratic citizenship“ 120) und die kommunale Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich zur Begründung einer sich selbst verwaltenden (örtlichen) Gemeinschaft („collective self-determination of territorial communities“ 121).122 Die normative Begründung für den vorherrschenden Lokalismus im Werte- und Regierungssystem der Vereinigten Staaten soll an dieser Stelle unter ausschließlicher Darstellung der theoriegeleiteten amerikanischen Argumentations- bzw. Rechtfertigungslinie in Bezug auf die Verwirklichung der Werte „Effizienz“ which may increase their prosperity or develop their faculties, so as to give them their highest enjoyment.“ Butchers’ Co. v. Crescent City Co., 111 U.S. (1884), S. 746 (757). 118 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (75). Vgl. auch Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (456 f.). 119 s. hierzu insbesondere Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 ff. 120 s. hierzu insbesondere Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1067 ff.). 121 s. hierzu insbesondere Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1126 ff.). 122 s. mit historischem Bezug zu diesen heutigen Werten und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung in Deutschland Scheuner, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 2. Aufl. 1981, S. 7 (13 ff.); Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 75 ff.; Hendler, Grundbegriffe der Selbstverwaltung, in: Mann/Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 1, 3. Aufl. 2007, S. 3 (8 ff.); auch schon die Literaturhinweise unter 2. Teil A. V. 4. (insbesondere Fn. 104).

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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(Efficieny), „Demokratie“ (Democracy) und „Gemeinschaft“ (Community) erfolgen. Erst im nächsten Kapitel werden diese zunächst rein deskriptiv erläuterten Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung einem aktuellen Wirklichkeitstest in den Metropolitan Areas unterzogen (3. Teil B. II.). a) Die Effizienz Das „efficiency“-Argument für eine umfangreiche Verlagerung oder Dezentralisierung von Zuständigkeiten auf die kommunale Ebene und die starke Betonung der Lokalautonomie in den USA entstammt im Wesentlichen der auf der mikroökonomischen Theorie aufbauenden Arbeit Tibouts.123 Dieser fand im Rahmen einer Untersuchung über Kommunalverwaltungen in den 1950er Jahren heraus, dass eine Vielzahl von Local Governments in einer Region zu einer effizienteren Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen führe.124 Begründet wird dies vor allem damit, dass Politikentscheidungen auf der relativ autonomen kommunalen Ebene den charakteristischen Bedingungen vor Ort besser entsprächen als öffentliche Grundsatzentscheidungen durch eine weiter entfernt liegende, zentralistische Instanz.125 Die Dezentralisierung von Kompetenzen erlaube den einzelnen Kommunalverwaltungen ihre Versorgungsleistungen, Rechtsvorschriften und Besteuerung den jeweils unterschiedlichen Bedürfnissen und Wünschen der Wähler anzupassen.126 Bei einer Vielzahl von Kommunalverwaltungen in einem bestimmten Gebiet könnten umgekehrt die Einwohner, soweit sie über eine ausreichende Mobilität verfügten,127 zwischen 123 s. dazu bereits im Zusammenhang mit der Public Choice-Theorie unter 3. Teil A. I. 2. b). 124 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 ff.; Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (838). s. auch Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 53, 92; Schneider, Fragmentation and the Growth of Local Government, 48 Public Choice (1986), S. 255 ff. 125 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (416, 418). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2000). 126 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 f.; Bish/Ostrom, Understanding Urban Government, 1973, S. 53; Rose, The Ancient Constitution vs. The Federalist Empire, 84 NW U. L. Rev. (1989), S. 74 (97); Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://www-pam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (7 („local governments strive to differentiate their services and because of this differentiation, consumer choice is improved.“)). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2001, 2045). 127 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (419, 420 („The act of moving or failing to move is crucial [. . .] replaces the usual market test of willingness to buy a good and reveals the consumervoter’s demand for public goods.“)). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2001).

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3. Teil: Das Beispiel USA

verschiedenen Gebietskörperschaften wählen, was schließlich die Wahrscheinlichkeit erhöhe, dass eine von ihnen den Vorlieben des „Konsumenten-Wählers“ tatsächlich näher komme.128 Gleichzeitig verschaffe den Bürgern das Vorhandensein einer großen Zahl von benachbarten und gut miteinander vergleichbaren Kommunen in der Region bei jederzeitiger Möglichkeit des „Ausstiegs“ eine größere Kontrolle über ihre Verwaltungen. Wenn deren Entscheidungen den Wünschen der Einzelnen dauerhaft zuwiderliefen, könnten diese jederzeit zu einer benachbarten Gemeinde abwandern. Allein die bloße Möglichkeit des „exit“ und das Bewusstsein der Kommunen um die seitens ihrer Einwohner permanent drohende „Abstimmung mit den Füßen“ („vote with their feet“) beeinflusse das öffentliche Handeln. Die Kommunen seien ähnlich wie Firmen, die um ihre Kunden werben, gezwungen, um jeden einzelnen Steuerzahler auf dem „Markt“ zu kämpfen. Der daraus resultierende Wettbewerb der Gebietskörperschaften beschränke das kommunale Steuer- und Ausgabenverhalten und gewährleiste eine insgesamt effiziente Verwaltung.129 b) Die Demokratie Das zweite Hauptargument für den amerikanischen Lokalismus basiert auf der Vorstellung, dass eine „gute“ Demokratie den Bürgern die Gelegenheit zur aktiven Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess im Gemeinwesen geben müsse und kleine Verwaltungen ein solches bürgerliches Engagement wesentlich erleichtern.130 Vor allem seien die Kosten der Partizipation in Bezug auf Zeit, Energie und Geld, die benötigt würden, um sich politisch zu engagie128 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (418, 424); Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (838); Rose, The Ancient Constitution vs. The Federalist Empire, 84 NW U. L. Rev. (1989), S. 74 (97); Poindexter, Collective Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (609, 618, 631). 129 s. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (422); Ostrom/Tibout/Warren, The Organization of Government in Metropolitan Areas, 55 Am. Pol. Sci. Rev. (1961), S. 831 (838); Schneider, Fragmentation and the Growth of Local Government, 48 Public Choice (1986), S. 255 (257 ff. (mit empirischen Belegen über das Ausgabenverhalten von Kommunen), 260 („Competition between municipalities leads to slower growth in total expenditures, common expenditures and the number of social services.“)); Poindexter, Collective Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (697); Bish, Federalist Theory and Polycentricity, in: Racheter/Wagner (Hrsg.), Limiting Leviathan, 1999, S. 203 (216). Vgl. auch Parks/ Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169 (173 (weniger die Möglichkeit des „exit“ als die der „citizen voice“ betonend)). 130 Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1068 ff.); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (30 ff.). s. auch unter 3. Teil A. I. 2. b). Vgl. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (394 ff.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1998).

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ren und andere Mitglieder des Gemeinwesens von seinen Ideen zu überzeugen, in kleineren Einheiten geringer als in größeren.131 Die Bürger würden gewöhnlich in ihrem unmittelbaren Wohnumfeld, wo sie ihr Leben direkt und konkret beeinflussen könnten, den größten Anreiz für ein aktives politisches Tätigwerden verspüren.132 Die demokratische Mitwirkung sei auch deshalb bestmöglich auf der lokalen Ebene zu verwirklichen, da hier die Verwaltungsbehörden und öffentlichen Funktionsträger für den Bürger besser zu erreichen und den alltäglichen Problemen näher seien als auf der Bundes-, Landes- oder Regionalebene.133 Die Kommunalverwaltungen wurden schon von Jefferson als entscheidend für das Überleben der amerikanischen Demokratie angesehen und gelten seither quasi als „die Schule der Demokratie“.134 Ähnlich beschreibt Tocqueville die frühe Bedeutung von Bürgerversammlungen in den amerikanischen Gemeinden der Neuengland-Staaten: „Die Gemeindeinstitutionen sind für die Freiheit, was die Volksschulen für die Wissenschaften sind; sie machen sie dem Volke zugänglich; sie wecken in ihm den Geschmack an ihrem friedlichen Gebrauch und gewöhnen es daran. Ohne Gemeindeinstitutionen kann sich ein Volk eine freie Regierung geben, aber den Geist der Freiheit besitzt es nicht.“ 135 Das politische Engagement sei auf der kleineren, lokalen Ebene letztlich nicht nur befriedigender, sondern auch effektiver, weil jedes teilnehmende Individuum von einem signifikanten Teil des Gemeinwesens wahrgenommen werden und diesen potentiell beeinflussen könne. Je größer das Ergebnis oder der Nutzen der aktiven Mitwirkung sei, desto größer dürfte zugleich der Anreiz für weitere politische Partizipation sein.136 Aus diesem Grunde müssen Frug zufolge die 131 Dahl/Tufte, Size and Democracy, 1974, S. 41 f. s. auch Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1068 ff.); Oakerson, The Study of Metropolitan Governance, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 17 (34 f.). Vgl. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1123). 132 Frug, Decentering Decentralization, 60 U. Chi. L. Rev. (1993), S. 253 (297); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 20; Poindexter, Collective Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (617). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1999). 133 s. Rose, The Ancient Constitution vs. The Federalist Empire, 84 NW U. L. Rev. (1989), S. 74 (97); Ford, The Boundaries of Race, 107 Harvard L. Rev. (1994), S. 1841 (1909 („Regional administration leaves little room for political engaged communities to form. [. . . ] Centralized government alienates citizens from the source of political decisionmaking.“)); Friedman, Valuing Federalism, 82 Minn. L. Rev. (1997), S. 317 (391, 394 f.). 134 s. Viteritti, Municipal Home Rule and the Conditions of Justifiable Secession, 23 Fordham Urb. L.J. (1995), S. 1 (9); auch schon oben 3. Teil A. II. 1.; diesen Terminus ebenfalls für die Bundesrepublik verwendend Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 76. 135 Tocqueville, Über die Demokratie in Amerika, 1994, S. 52. 136 s. Dahl/Tufte, Size and Democracy, 1974, S. 41; Rose, The Ancient Constitution vs. The Federalist Empire, 84 NW U. L. Rev. (1989), S. 74 (102); Poindexter, Collec-

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3. Teil: Das Beispiel USA

Kommunen zwangsläufig mit bedeutsamen Kompetenzen, das heißt einer umfassenden Lokalautonomie, ausgestattet sein. Die Bürger würden sich nämlich nur dann auf kommunaler Ebene politisch dauerhaft beteiligen, wenn diese Ebene über eine ausreichende Sachzuständigkeit für solche Themen verfüge, die für die Bürger wichtig seien und für die sich politisches Engagement lohne.137 Insofern scheint das demokratische Element untrennbar mit dem Prinzip der Lokalautonomie verbunden zu sein. Politische Partizipation auf der kommunalen Ebene setzt eine Selbstverwaltung der Kommunen voraus, ebenso wie diese die Chancen für eine gelebte örtliche Demokratie erhöht.138 c) Die Gemeinschaft Die Bedeutung des Wertes der „(örtlichen) Gemeinschaft“ 139 („territorial community“) wird von den Befürwortern der Lokalautonomie nicht immer klar dargelegt, liegt aber weitgehend schon den Argumenten für „Demokratie“ und „Effizienz“ zugrunde.140 So verringern kleinere örtliche Gemeinschaften die Kosten der politischen Partizipation und schaffen damit erst den Anreiz für eine aktive Teilnahme des Bürgers am gemeindlichen Willensbildungsprozess.141 Ebenso erhöht eine Vielzahl von „communities“ in der Region die Wahrscheinlichkeit, dass eine der Kommunalverwaltungen den persönlichen Präferenzen des Einzelnen nahe kommt und auf diese Weise eine effiziente Daseinsvorsorge gewährleistet.142 Der eigenständige Wert von „Gemeinschaft“ beruht dagegen auf dem Gedanken, dass eine Kommune nicht bloß eine willkürliche Ansammlung von Personen ist, die öffentliche Güter und Dienstleistungen „einkaufen“ oder gemeinsam die örtliche Entscheidungsfindung beeinflussen. Sie stelle vielmehr – zumindest in traditioneller Hinsicht – eine „Gemeinschaft“ dar, nämlich eine Gruppe von Personen mit gemeinsamen Anliegen und Werten, die sich von tive Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (617). Vgl. auch Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1123 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1999). 137 Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1069 f.). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1999). s. schon unter 3. Teil A. II. 1. 138 Vgl. Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1070 („Power and participation are inextricably linked: a sense of powerlessness tends to produce apathy rather than participation, while the existence of power encourages those able to participate in its exercise to do so.“)). 139 s. zur „Renaissance des Örtlichen“ aus deutscher Sicht schon bei Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 77 f. 140 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1126). 141 s. 3. Teil A. II. 2. b). 142 s. 3. Teil A. II. 2. a).

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anderen unterscheide und fest verbunden sei mit der Geschichte und den Gegebenheiten des jeweiligen Ortes, an dem sie sich niedergelassen habe und an dem ihre Mitglieder einen täglichen Umgang miteinander pflegten.143 Wenn aber die Kommune als ein Ort mit besonderer Geschichte, unterscheidbaren Charakteristika und einer einzigartigen Identität anzusehen sei144 und die Gesellschaft solche unverwechselbaren „Lebensräume“ bzw. Gemeinschaften wertschätze,145 dann leiste an dieser Stelle gerade die Lokalautonomie eine wichtige Funktion. Denn nur die kommunale Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich ermögliche es den vielen örtlichen Gemeinschaften, sich selbst zu verwalten.146 Die Teilnahme des „Bürgers“ an den täglichen Verwaltungsangelegenheiten „seiner“ Kommune wirke dabei nicht zuletzt einem Zustand von Einsamkeit und Entfremdung entgegen, der nicht untypisch sei für eine moderne metropolitane Gesellschaft.147 Die Erfahrung der politischen Partizipation könne unterschiedliche Menschen zusammenführen, die sonst nicht miteinander kommuniziert hätten, und auf diese Weise wieder einen gewissen Gemeinschaftssinn befördern.148

III. Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Lokalautonomie Die kommunale Ebene findet in den Vereinigten Staaten von Amerika anders als in der Bundesrepublik Deutschland keine verfassungsrechtliche Verankerung im Bund. Die amerikanische Verfassung geht von einem zweistufigen Staatsauf143 Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (412); ders., The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1115, 1126). s. auch Frug, Decentering Decentralization, 60 U. Chi. L. Rev. (1993), S. 253 (266); Poindexter, Collective Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (621, 623). 144 Vgl. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1127); Frug, Decentering Decentralization, 60 U. Chi. L. Rev. (1993), S. 253 (267). 145 s. Blomley, Law, Space, and the Geographies of Power, 1994, S. 193; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1127). Vgl. auch Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2001 f.). 146 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1128); Ford, The Boundaries of Race, 107 Harvard L. Rev. (1994), S. 1841 (1909 („If we wish to nourish cultural difference, we will need communities with some degree of real control over their circumstances as a haven for cultural subgroups.“)). 147 Frug, The Geography of Community, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1047 (1075 ff.); Poindexter, Collective Individualism, 145 U. Pa. L. Rev. (1997), S. 607 (621, 623). s. auch aus deutscher Sicht Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 78 (in der „Örtlichkeit“ ein Gegengewicht zur „Entfremdung“ sehend). 148 Frug, The Geography of Community, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1047 (1079).

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bau aus, an dessen Spitze die Union bzw. die Bundesregierung steht, gefolgt von den 50 Bundesstaaten. Eine Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, wie sie Artikel 28 GG gewährt, ist der Verfassung von 1787 bis heute unbekannt.149 1. Die formale Alleinzuständigkeit der Bundesstaaten Die Organisation der kommunalen Verwaltungsstrukturen ist aus Sicht des Bundes allein Sache der Einzelstaaten.150 Diese besitzen die uneingeschränkte legislative Zuständigkeit für örtliche Angelegenheiten, soweit sich aus der jeweiligen Verfassung des Bundesstaates nicht etwas anderes ergibt.151 Die rechtliche Kontrolle der Bundesstaaten über die kommunalen Gebietskörperschaften bedeutet gleichzeitig, dass es keine einheitlichen Regelungen über das Kommunalrecht und somit auch nicht über das Recht der kommunalen Selbstverwaltung gibt.152 Nach einer berühmten Definition des Verfassungsrichters Dillon aus dem Jahr 1872 sind die amerikanischen Kommunen bloße Geschöpfe ihrer Bundesstaaten („creatures of the state government“), das heißt, sie besitzen grundsätzlich nur die Befugnisse, die ihnen vom jeweiligen Bundesstaat gegeben worden sind.153 Kommunale Verwaltung wird danach lediglich als politische Untergliederung des Staates („administrative arm of the state“) begriffen, der die Funktionen und Kompetenzen der kommunalen Einheiten jederzeit auch gegen deren Willen ändern kann.154 Eine kommunale Allzuständigkeit nach deutschem Vorbild gibt es zumindest formal nicht.155 149 Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67); Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 18; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 24, 84, 86, 100, 162, 247. 150 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (85); Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 18; Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (6). 151 s. Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 19. 152 Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 27. 153 s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67); Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (67 f.); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 59, 61, 70 f.; Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (6). 154 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (85); Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 19; Hunter v. City of Pittsburgh, 207 U.S. (1907), S. 161

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Dennoch haben die Kommunen, insbesondere die Städte und Gemeinden als die klassischen „Mehrzweckverwaltungen“ auf örtlicher Ebene („general purpose municipal governments“), in aller Regel eine große faktische Autonomie in Angelegenheiten der Rechtsetzung, speziell hinsichtlich örtlicher Planungsund Raumnutzungsentscheidungen („zoning and land use regulation“), der Besteuerung („taxation“) und der Daseinsvorsorge („provision of public services“). In diesem Zusammenhang bilden nicht zuletzt die im vorherigen Abschnitt skizzierten normativen Werte „Effizienz“, „Demokratie“ und „Gemeinschaft“ die Grundlage einer traditionell stark lokalistisch geprägten, die Lokalautonomie betonenden Entscheidungsfindung in der (bundes)staatlichen Rechtsprechung und Gesetzgebung.156 Die Kommunen werden in der Verwaltungswirklichkeit nicht bloß als „administrative arms“ oder „agents of the state“, sondern gleichfalls als aktive, örtlich agierende und ihren Bürgern gegenüber verantwortlich dienende „agents of the local constituents“ angesehen.157 Der kommunalen Selbstverwaltung kommt ein grundlegender Wert innerhalb des amerikanischen politischen Systems und eine immer größere Bedeutung für die Lebensqualität der Bürger zu.158 Die Gestaltung der lokalen politischen Organisationsformen ist in großem Ausmaß den maßgeblichen politischen Kräften vor Ort überlassen. Gerade in der Wahl der für ihre Kommune geeigneten Verfassung sehen viele Amerikaner ein unverzichtbares Merkmal ihres gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts.159 Nur so ist zu erklären, dass es eine für den jeweils gesamten Bundesstaat geltende Gemeinde- oder Kreisordnung mit einheitlichen organisatorischen Vorgaben in den Vereinigten Staaten von Amerika nicht oder nur eingeschränkt gibt.160 Die kommunale Ebene gewinnt dadurch eine sehr große (178 f. (betreffend die grundlegende Entscheidung des Supreme Court aus dem Jahr 1907, welche den Zusammenschluss der Städte Allegheny und Pittsburgh im U.S.-Bundesstaat Pennsylvania gegen den Willen der Bewohner von Allegheny bestätigte)). 155 s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 71, 102. 156 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (84 ff., 111 ff. (die lokalistische Prädisposition im akademischen, judikativen und legislativen Diskurs zusammenfassend)); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1999). 157 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (85, 91); Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 17 f. 158 Avery v. Midland County, 390 U.S. (1968), S. 474 (481). s. auch Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (17 f.). 159 Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341; Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 49; Gunlicks, Local Government in the German Federal System, 1986, S. 211; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 41. 160 Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Da-

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Vielfalt, welche andererseits mit einer erheblichen Fragmentierung und Unübersichtlichkeit des kommunalpolitischen Entscheidungsprozesses einhergeht.161 2. Die Typen von kommunalen Gebietskörperschaften Die Situation auf der untersten Verwaltungsebene in den USA ist durch eine Aufsplitterung der Verantwortlichkeiten auf eine Vielzahl von Gebietskörperschaften gekennzeichnet. Die Vereinigten Staaten kennen fünf verschiedene Haupttypen von „local government“: Counties (Landkreise), Municipalities bzw. Townships (Städte und Gemeinden), School Districts (Schulbezirke) und Special Districts (Zweckverbände).162 Das County, die älteste der genannten Formen kommunaler Selbstverwaltung, wird von seinem Ursprung her stets als eine geographische Untereinheit des Einzelstaates verstanden („administrative arm of the state“), die dazu dient, eine beschränkte Zahl von staatlichen Aufgaben – wie Überlandstraßenbau, Wahlen, Gerichts- und Steuerverwaltung oder Strafverfolgung – flächendeckend auf kommunaler Ebene zu erfüllen.163 Die auch in ihrer Größe den deutschen Landkreisen vergleichbaren Counties haben jedoch gerade im Zusammenhang mit dem Wachstum von (kleineren) Ballungsräumen einen deutlichen Funktionszuwachs erfahren. Im Umland der Großstädte ist angesichts der fragmentierten Vielfalt von Vorstadtgemeinden häufig keine effiziente Daseinsvorsorge zu leisten, so dass viele traditionelle kommunale Dienstleistungen – wie Abfallbeseitigung, Feuerwehr, Krankenhäuser, Flughäfen, Büchereien oder Parks –, aber auch neue übergreifende Funktionen wie der Umweltschutz auf das Urban County übertragen wurden.164 In vielen Bundesstaaten nimmt der Landkreis damit heutzutage eine Doppelrolle wahr. Er ist sowohl als eine administrative Unseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 28, 36. s. zu den „Einschränkungen“ unter 3. Teil A. III. 3. 161 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425. 162 s. bereits unter 3. Teil A. I. 1. a). 163 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 24; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 427; ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 1; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 33 f. 164 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 24; Walker, Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance, Nat’l Civic Rev. 1987 (Jan.– Feb.), S. 14 (22 f.); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 428; ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 1; Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (13 f. („Although the growth of the urban county as a form of regionalism is not evident in all parts of the country, its emergence has had a significant impact where it is occurring.“)); zum „urban county“-Ansatz im Verdichtungsraum bereits unter 3. Teil A. I. 1. b) (2).

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tereinheit des Staates anzusehen als auch als ein inzwischen etablierter kommunaler Verwaltungsträger, der mit „eigenen“ Rechten ausgestattet ist.165 Die Municipality oder „municipal corporation“ fungiert gemeinhin als Oberbegriff für „cities“ (Städte), „towns“ (Kleinstädte bzw. Gemeinden) und „villages“ (Dörfer), soweit diese eine eigenständige Rechtspersönlichkeit besitzen,166 also inkorporiert sind.167 Sie verfügen typischerweise über klar umrissene Territorien mit relativ kompakter Besiedlung und erfüllen den allgemeinen Auftrag, die Interessen der ansässigen Bevölkerung wahrzunehmen.168 Die Municipality ist von den genannten fünf Typen von Local Government noch am ehesten der deutschen Gemeinde vergleichbar.169 Bei den Townships handelt es sich um einen historischen und auf die Neuengland-Staaten sowie einige Staaten des mittleren Westens (Minnesota, Wisconsin) beschränkten Sonderfall von „Mehrzweck-Gemeinden“. Sie sind durch Übernahme von Kreisfunktionen entstanden und hauptsächlich in ländlichen Gebieten zu finden. Die meisten von ihnen haben weniger als 1000 Einwohner.170 In einigen wenigen Bundesstaaten (New England, New Jersey und Pennsylvania) haben die Townships recht umfangreiche Zuständigkeiten erhalten, so dass sie sich nur wenig von den Municipalities unterscheiden.171 Trotz der gewachsenen Rolle der Kreise sind die Städte und Gemeinden weiterhin die wichtigsten, mit einem umfassenden Aufgabenbestand betrauten institutionellen Akteure auf kommunaler Ebene.172 Im Allgemeinen 165 s. ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 1; Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 23, 100 (hinsichtlich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie auf Kreisebene („county home rule“)); Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 33. 166 In den USA gibt es auch viele bewohnte Gebiete, die keinem verfassten kommunalen Gemeinwesen zugerechnet werden können. Diese Gebiete werden unter dem Begriff „unincorporated“ geführt. Für die Erbringung kommunaler Dienstleistungen ist hier typischerweise das County zuständig. s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (69). 167 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 17; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 31. 168 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 17, 19; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 16. 169 Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67). 170 s. ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 2; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 35. 171 ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 2. 172 s. Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika,

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sind die Gemeinden in den USA kreisangehörig. Kreisfreie Städte gibt es als Regelfall nur im Bundesstaat Virginia.173 Kernbestand der gemeindlichen Funktionen sind das kommunale Besteuerungs- und Planungsrecht.174 Typische städtische Dienstleistungen werden nicht selten ausgelagert und dann auch von Privaten übernommen („contracting-out“).175 Kennzeichnend für die Situation amerikanischer Gemeinden – innerhalb wie außerhalb der Metropolitan Areas – ist, dass sie aufgrund ihrer geringen Größe – die Hälfe von ihnen hat weniger als 1000 Einwohner176 – und mangels einer ausreichenden Ressourcenausstattung allein häufig nicht mehr zur Lösung der dringendsten sozialen Probleme und zur Versorgung der Bevölkerung mit den wichtigsten Dienstleistungen in der Lage sind.177 Auf die zuletzt genannten gemeindlichen Defizite verweist die gestiegene Existenz von Sonderkörperschaften („quasi-municipal corporations“) namentlich in Gestalt der School Districts und der Special Districts, die ganz überwiegend nur eine oder mehrere inhaltlich eng miteinander verzahnte Verwaltungsaufgaben – neben der Schulverwaltung zum Beispiel die Aufgabe des Feuerschutzes, der Wasser- und Energieversorgung, des Wohnungswesens oder der Stadterneuerung – wahrnehmen.178 Diese „local governments“ sind mit den deutschen Zweckverbänden in etwa vergleichbar, stellen aber grundsätzlich kommunale Gebietskörperschaften dar.179 Die meisten dieser Sonderkörperschaften überBd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 428; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 8, 19. 173 Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 17; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 34. 174 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 49 ff., 170 ff. s. Näheres hierzu unter 3. Teil B. I. 175 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429. s. Näheres zum Gebrauch der „voluntary interlocal agreements“ zur Bewältigung der Verdichtungsraum-Problematik in amerikanischen Ballungsräumen unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (a). 176 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 22. s. bereits unter 3. Teil A. II. 1. 177 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 22; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 212. 178 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 17, 22, 27 f., 29; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (4 f.); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 38; bereits unter 3. Teil A. I. 1. a); Näheres unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (d). 179 Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341 (342). s. einschränkend Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67 („Kommunale Gebietskörperschaften im deutschen Sinne sind eindeutig nur die Ge-

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

261

schreiten die Grenzen zweier oder mehrerer Gemeinden oder Landkreise, was regelmäßig zu einer hoheitsrechtlichen Gemengelage führt.180 Die School Districts organisieren praktisch die gesamte Schulverwaltung in den USA, die grundsätzlich eine lokale Angelegenheit darstellt. Sie haben eigene, vom Wähler unmittelbar legitimierte und von den Gemeinden unabhängige Aufsichtsgremien („school boards“).181 Ihre Zahl hat sich in der Vergangenheit durch das Zusammenlegen kleinerer zu größeren, leistungsfähigeren Einheiten stark verringert.182 Charakteristisch für die Verdichtungsräume ist eine als „school segregation“ bezeichnete strikte Trennung von Schulbezirken der Vorstädte und der Kernstädte, wobei gerade letztere die weitaus größere Zahl von Schülern aus benachteiligten Familien aufweisen.183 Die Special Districts kommen gewöhnlich auf Initiative der Bevölkerung oder anderer Gebietskörperschaften mit Zustimmung der Bevölkerung zustande, um einen Engpass bei der Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen zu beheben. Viele Gemeinden sind häufig zu klein, um Versorgungsleistungen effizient zu erbringen. Da sie aber ihre kommunale Eigenständigkeit in den Kernbereichen nicht aufgeben wollen, bietet sich die Schaffung von Special Districts vor allem dort an, wo erhöhte Skalenerträge („economies of scale“), wie bei der Versorgung mit technischen Dienstleistungen, zu erzielen sind.184 Die Zweckverbände sind – anders als im deut-

meinden.“)); ablehnend Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 37 (danach hätten die Special Districts weder Gebietshoheit in Bezug auf die örtlichen Angelegenheiten noch Herrschaftsgewalt über die in diesem Gebiet befindlichen Menschen); auch schon unter 3. Teil A. I. 1. a). 180 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 27, 29; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (67); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (5); Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 17. 181 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 29 f.; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 38. 182 s. Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341 (342); Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 30; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 7 (zwischen 1932 und 1997 bundesweit eine Reduzierung um 89 Prozent auf 13 726 feststellend), 18 (in Bezug auf die Metropolitan Areas ebenfalls eine deutliche Abnahme registrierend). 183 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 429. 184 s. Williams, Life Style Values and Political Decentralization in Metropolitan Areas, 48 Southwestern Soc. Sci. Q. (1967), S. 299 (300); Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341 (342); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 296 f.; Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (217); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 38. s. Näheres unter 3. Teil B. II. 3. b) (2) (d).

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3. Teil: Das Beispiel USA

schen Recht – räumlich und finanziell von den übrigen kommunalen Gebietskörperschaften unabhängige Verwaltungsorganisationen mit eigenem Budget und in der Regel mit dem Recht versehen, Gebühren, Beiträge und (Grund-)Steuern („property taxes“) zu erheben, Schulden zu machen und Zuschüsse von der Bundesregierung sowie dem Bundesstaat zu erhalten.185 Die Zahl der Special Districts ist in den letzten Jahrzehnten nicht zuletzt in den Verdichtungsräumen kontinuierlich angestiegen.186 Das Ergebnis ist die bekannte Fragmentierung durch eine überlappende und überlagernde Ebene von schwer zu koordinierenden und oftmals wenig transparenten kommunalen Verwaltungseinheiten.187 3. Der autonome Wirkungsbereich der Kommunen Die dem dogmatischen Grundsatz nach formale Alleinzuständigkeit der Bundesstaaten für die Organisation der lokalen Gebietskörperschaften bedeutet nicht nur, dass jeder Einzelstaat sein eigenes Kommunalverfassungsrecht entwickelt hat.188 Streng genommen müssten alle kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften gemäß der Dillon-Rule ihre spezifischen rechtlichen Zuständigkeiten und Befugnisse durch jeweils einen Einzelakt der staatlichen Legislative in Form einer so genannten Special Charter (Stadterhebungsakte) zugesprochen bekommen.189 Da jedoch die Inkorporierung ebenso wie die Änderung einer „charter“ durch Einzelfallgesetz auf Dauer zu umständlich war und zu großer Ungleichbehandlung geführt hatte, ist man in vielen Bundesstaaten während des 20. Jahrhunderts dazu übergegangen, ein allgemeines Inkorporierungsrecht zu schaffen. Dieses bietet mit der deutschen Gemeinde- bzw. Landkreisordnung zumindest vergleichbare, wenngleich deutlich weniger detaillierte Regelungen an, die so genannten General Charters, für die sich die Gemeinden abhängig von ihrer Größe entscheiden können.190 Eine andere Variante besteht im Op185 Fiedler, Kommunale Strukturen in den USA, der städtetag 1981, S. 341 (342); Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 27 f.; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 295; Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (217); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 37 f. 186 s. bereits unter 3. Teil A. I. 1. a). 187 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 26 f. („governmental maze“), 29; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 297. 188 s. 3. Teil A. III. 1. 189 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 135 f.; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (68); Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 31. 190 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 100; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (68); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 28 f.

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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tional Charter-System, wonach die Einwohner einer inkorporierungswilligen Gemeinde aus einem vorgegebenen Katalog über ihre Kommunalverfassung in einem Volksbegehren abstimmen dürfen.191 Für die größeren Städte hat sich neben den drei genannten Möglichkeiten zunehmend das zuerst 1875 in Missouri erprobte Home Rule-System durchgesetzt, das dadurch gekennzeichnet ist, dass den Gemeinden in der Verfassung des jeweiligen Einzelstaates192 und/oder einfachgesetzlich eine weitgehend autonome Stellung eingeräumt wird.193 In einem mehrstufigen Verfahren geben sich die Städte innerhalb eines bestimmten gesetzlichen Rahmens ihre eigene, auf die konkreten Bedürfnisse der Kommune zugeschnittene „charter“, die sie zumeist ohne Mitwirkung des einzelstaatlichen Gesetzgebers in einem örtlichen Referendum auch wieder ändern können.194 Diese Form der rechtlich verbürgten Selbstverwaltung beeinflusst das staatlichkommunale Gleichgewicht der Kräfte in zweifacher Hinsicht, nämlich einmal als Quelle kommunaler Kompetenzen und zum anderen als Beschränkung des staatlichen Gesetzgebers bei der Einflussnahme auf kommunale Angelegenheiten.195 Mehr als zwei Drittel der Städte mit über 200 000 Einwohnern und 40 Prozent der Städte über 5000 Einwohner stehen unter irgendeiner Form von Home Rule.196 Unabhängig von den jeweils gewählten Verfahren der Inkorporierung ist in allen Fällen – auch im Rahmen des wenigstens auf Länderebene

191 s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (68); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425 f.; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 29. 192 Die kommunale Selbstverwaltung in Form der „home rule“ ist heute in der Verfassung von 35 Bundesstaaten vorgesehen. Allerdings entfaltet die jeweilige Verfassungsvorschrift nur in 13 dieser Staaten eine unmittelbare Rechtswirkung. Unter den anderen Verfassungen sind die Kommunen auf ein staatliches Ausführungsgesetz angewiesen, da die entsprechende Verfassungsvorschrift nur als Programmsatz ausgelegt wird. s. Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 22 f. 193 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 95, 99 f., 102; Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (68); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 425 f.; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 22 f.; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 71 ff., 100. 194 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 97 ff.; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 22 f., 29. 195 Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 23. s. auch Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 97 f., 102 f. 196 s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (68); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426.

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3. Teil: Das Beispiel USA

mit der deutschen kommunalen Selbstverwaltungsgarantie durchaus vergleichbaren Home Rule-Systems197 – eine bundesstaatliche Vorschrift auf Verfassungsoder einfachgesetzlicher Ebene notwendig, aus der sich der beanspruchte kommunale Aufgabenbereich ableiten lässt.198 Die rechtlich-formal herausragende Stellung, die der Einzelstaat bei der Inkorporierung von Kommunen innehat, ändert dennoch nichts an der großen „stillschweigenden“ oder „de facto“-Autonomie amerikanischer Gemeinden.199 Die Gründe hierfür sind nicht zuletzt darin zu suchen, dass die staatliche Legislative, die sich nach dem geographischen Repräsentationsprinzip aus Vertretern lokaler Wahlkreise und Einheiten zusammensetzt, in der Regel nur sehr widerwillig kommunale Kompetenzen beschränkt oder die Struktur der staatlich-kommunalen Beziehungen modifiziert.200 Der Gesetzgeber macht auch außerhalb des Home Rule-Systems einen allenfalls begrenzten Gebrauch von seiner formalen Befugnis, kommunalen Entscheidungen auf Gebieten von fundamental örtlicher Bedeutung („local concern“) vorzugreifen. Nur in seltenen Fällen setzen sich die Einzelstaaten über kommunale Raumnutzungsentscheidungen hinweg, verteilen örtliche (Finanz-)Mittel um, verändern die Grenzen von Selbstverwaltungskörperschaften oder überprüfen deren interne Zusammensetzung.201 Gleichzeitig stärken Entscheidungen der Bundes- und der einzelstaatlichen Gerichte die Lokalautonomie, wenn sie örtliches Recht in rein örtlichen Angelegenheiten über widersprechendes Parlamentsrecht stellen.202 Zusätzlich werden den Gemeinden Kompetenzen auch in nichtörtlichen, sprich staatlichen Angelegenheiten („statewide concerns“) eingeräumt, solange der Gesetzgeber untätig bleibt oder die Materie nicht präkludiert ist.203 Diese richterliche Rechtsauslegung trägt zu einem in der Verwaltungswirklichkeit umfangreichen Bereich

197 s. Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 22, 32. 198 Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426. Vgl. auch in Bezug auf das Home Rule-System Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 98 f.; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 73. 199 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (114); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426; auch schon oben S. 257. 200 Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (112); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426. 201 Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (113). 202 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 102, 136; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 24 (jeweils m. w. Nachw.). 203 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 102, 136; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 25, 37 (jeweils m. w. Nachw.).

A. Die Verwaltung der Metropolitan Areas

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kommunaler Autonomie bei, der weitgehend frei ist von einer Einflussnahme durch den (einzel-)staatlichen Gesetzgeber.204 Daneben reklamiert auch die Exekutive im System der Gewaltenteilung grundsätzlich keine besonderen Zuständigkeiten, die zu Konflikten mit der kommunalen Ebene führen würden.205 Stadt- und Regionalentwicklung und diesbezügliche Politik ist in den USA prinzipiell eine Politik des Nichtinterventionismus.206 Staatliche Intervention gilt als fundamental unamerikanisch, da sie dem amerikanischen Demokratieverständnis, das heißt der Vorstellung von der Selbstherrschaft und Gewalt des Volkes, widerspricht.207 Eine Rechts- oder Fachaufsicht durch einzelstaatliche Stellen gibt es ebenso wie eine übergeordnete Landes- oder Regionalplanung, die von kommunaler Seite zwingend zu berücksichtigen wäre, nur in beschränktem Umfang.208 Einzelstaatliche Auflagen bestehen nur in wenigen Fällen, so beispielsweise hinsichtlich der kommunalen Steuererhebungsgewalt, den Verschuldensgrenzen oder der Ausgabe und Rücknahme von Schuldscheinen, bei denen es sich sämtlich um finanzielle und damit um staatliche Angelegenheiten („financial matters“) handelt, für die die Gemeinden jeweils einer speziellen einzelstaatlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen.209 204 Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 25. Vgl. auch Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (112 f. („State and federal courts frequently adhere to a localist view of local power, holding local autonomy, particularly local control of the public schools and land use, to be a legal value potent enough to withstand challenges based on claims of equality, individual rights and local accountability for the external effects of local actions.“)); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 58. 205 Vgl. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (113 („Indeed, it is the paucity of such conflicts that indicates the existence of considerable local power.“)); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426. 206 Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427); Purdy, Regional Economic Development in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 71 (77). s. bereits unter 2. Teil B. I. 1. 207 Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (427); Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (212). 208 s. Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426; Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (121); Rohr-Zänker, Neue Zentrenstrukturen in den USA, AfK 35 (1996), S. 196 (212); Näheres bei Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 107 ff. 209 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 110 ff.; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 426; ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 10; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 27.

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3. Teil: Das Beispiel USA

IV. Zwischenfazit Insgesamt läuft der theoretisch schwache Rechtsstatus amerikanischer Gemeinden als „creatures, arms and agents of the states“ in der Praxis auf eine erhebliche Autonomie und Machtfülle hinaus. Aufgrund der schwachen Normierung des Gemeinderechts hat sich die Vielfalt kommunaler Strukturen entwickeln können, die in den Vereinigten Staaten gemeinhin als die Grundlage der Demokratie vor Ort gilt. Die amerikanischen Kommunen sind den gewöhnlich von Eigeninteressen („self-interest“) geleiteten Einwohnerwünschen entsprechend leicht zu errichten und nur schwer wieder abzuschaffen.210 In den meisten Bundesstaaten unterliegen die Selbstverwaltungskörperschaften keiner bedeutsamen legislativen, administrativen oder gerichtlichen Kontrolle. Die Kommunalverwaltungen verfügen über beträchtliche, wenngleich größtenteils vom Staat „delegierte“, fiskalische und politisch-gestalterische Zuständigkeiten sowie umfangreiche Rechtsetzungsbefugnisse.211 Nach Briffault ist die Lokalautonomie schließlich das Ergebnis eines systemischen Glaubens in die sozialen und politischen Werte von kommunaler Willensbildung: „It is the ideological strength of localism [. . .] that accounts for the success of local governments and indicates the magnitude of local power.“ 212 Noch nicht beantwortet ist damit allerdings die Frage, ob die tiefe ideologische Überzeugung von der sozialen und politischen Werthaltigkeit dezentralisierter kommunaler Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen und damit zusammenhängend der faktisch hohe autonome Wirkungsbereich amerikanischer Kommunen angesichts der aktuellen sozio-ökonomischen und ökologischen Probleme der Metropolitan Areas tatsächlich gerechtfertigt ist. Nicht zuletzt muss bezweifelt werden, dass die politisch-kulturell so hochgehaltenen Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung – gemeint sind die mit einer dezentralen Entscheidungsbefugnis verbundene effiziente, den Bürgerwillen stärker berücksichtigende Aufgabenwahrnehmung („allocational efficiency in the provision of public services“), die besondere integrative örtliche Demokratie („democratic citizenship“) und die kommunale Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich zur Begründung einer sich selbst verwaltenden (örtlichen) Gemeinschaft („collective self-determination of territorial communities“) – allen Kommunen des Verdichtungsraumes bzw. ihren Einwohnern in gleichem Umfang zustehen. In Anbetracht der erheblichen intraregionalen (fiskalischen) Ungleichgewichte zwischen Kernstadt- und „Umland“-Gemeinden sind die abstrakten Ansprüche an den Wert und das Ausmaß von Lokalautonomie in den Vereinigten Staaten nur schwer aufrechtzuerhalten. 213 Ein maßgebli210 211 212 213

s. bereits unter 3. Teil A. II. 1. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (112). Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (114). s. hierzu Näheres unter 3. Teil B. II. 1.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

267

cher Indikator für diese These ist das in den 1990er Jahren unter dem Begriff des New Regionalism214 firmierende, deutlich gestiegene Interesse an der Etablierung „regionaler“ Politik- und Verwaltungsstrukturen, die eine regionsweite Perspektive in Bezug auf solche Angelegenheiten einnehmen, die die (verdichtete) „Region“ als ganze betreffen. Nicht nur im akademischen Diskurs, sondern auch in der Verwaltungspraxis scheint sich immer öfter die Erkenntnis durchzusetzen, dass die bestehenden, weitgehend autonom handelnden politischen Institutionen auf der kommunalen Ebene nicht Schritt halten können mit der sozialen, ökonomischen und ökologischen Existenz von Regionen.215 Die auch in den USA immer offensichtlicher werdende Inkongruenz von traditionell kleinteiligen, dezentralisierten Verwaltungsstrukturen und heute funktional einheitlichen sozio-ökonomischen und ökologischen Verflechtungsstrukturen wird zunehmend als problematisch anerkannt. Peirce/Johnson/Hall haben hierfür den Terminus des Governance Gap („Verwaltungslücke“) geprägt, der die fehlende Leistungsfähigkeit der vielen kommunalen Verwaltungen zur Lösung der regionalen Probleme in Stadt und „Umland“ beschreiben soll.216 Vor dem Hintergrund der aktuellen Verdichtungsraum-Problematik und der gestiegenen Bedeutung von „regional concerns“ steht folglich der normative Begründungsansatz für den gleichwohl noch immer vorherrschenden Lokalismus im Werte- und Regierungssystem der Vereinigten Staaten auf dem Prüfstand.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas – „The Case for Regionalisation“ Der bereits im zweiten Kapitel der Untersuchung – vornehmlich aus deutscher Perspektive – thematisierte wissenschaftliche und politische Bedeutungsgewinn der Verdichtungsräume seit den frühen 1990er Jahren ist auch in den USA mit einer vielfältigen Suche nach neuen „regionalen“ Problemlösungsme214

s. bereits 2. Teil C. vor I.; 2. Teil C. III. 3.; 2. Teil C. IV. 3. s. Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 16 f. („Metropolitan life throughout the nation now rests on a new foundation of economic, ecological, and social patterns, all of which operate in unprecedented fashion at a regional scale [. . .] we are beginning to set aside our outdated view of independent towns and suburbs, and coming to see that the region is also a cohesive social unit.“); Phares, Governance or Government in Metro Areas?, in: ders. (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 1. 216 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 32. s. auch Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (8 („Illusive, frequently lagging behind problems, sometimes sharply focused, often totally absent, less formal and more complex than other hot spots of American federalism, governance of US metro-regions has been practically and theoretically neglected.“), 19 („Yet by some standards of economic and problem-solving efficiency, this system seems baroque and fragmented.“), 29 f.); bereits 1. Teil B. V.; 2. Teil C. IV. vor 1. 215

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3. Teil: Das Beispiel USA

chanismen verbunden, die in institutioneller Hinsicht vornehmlich einen „weichen“ Governance-Ansatz verfolgen.217 Das vor allem von Seiten der New Regionalists218 neu entfachte Interesse an der Verwaltung der Verdichtungsräume gründet im Wesentlichen auf der Sorge um die ökologischen und ökonomischen Folgen eines ausufernden Flächenverbrauchs in den Metropolitan Areas (3. Teil B. I. 1.), dem Erkennen der sozialen und fiskalischen Lasten von konzentrierter Armut namentlich in den Kernstädten (3. Teil B. I. 2.) und nicht zuletzt der schon an anderer Stelle219 angesprochenen Überzeugung, dass die Verdichtungsregionen in der externen Standortkonkurrenz nur bestehen können, wenn sie ihre internen sozio-ökonomischen und ökologischen Probleme in den Griff bekommen. Keiner dieser Begründungsansätze für die Schaffung neuer „regionaler“, auf kommunaler Kooperation beruhender Steuerungsstrukturen in den Metropolitan Areas ist wirklich neu. Schon die Befürworter eines „harten“ Regional Government-Ansatzes zu Beginn des 20. Jahrhunderts220 haben sich auf die Probleme des ökonomischen Strukturwandels, fiskalischer Disparitäten, sozialer Unbilligkeiten oder einer ineffizienten Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Dienstleistungen berufen.221 Neu sind jedoch das Ausmaß und die Intensität der Interdependenzen und Verflechtungen sowie die starke Gewichtung des ökonomischen (Wettbewerbs-)Arguments.222 Ohne auf die im heutigen metropolitanen Diskurs so bedeutsamen Zusammenhänge von ökologischer wie sozialer Nachhaltigkeit auf der einen Seite und ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit auf der anderen Seite noch einmal detailliert einzugehen,223 soll im ersten Abschnitt dieses Kapitels (3. Teil B. I.) schwerpunktmäßig auf die verwal-

217

s. schon unter 2. Teil C. IV. 3. s. zu den wichtigsten Vertretern und deren Argumenten überblicksweise Wallis, Filling the Governance Gap, Nat’l. Civic Rev. 1998 (Spring), S. 97 ff.; auch schon unter 2. Teil C. III. 3.; Näheres unter 3. Teil B. II. 3. a). 219 s. 2. Teil C. III. 3. 220 s. bereits unter 3. Teil A. I. 1. a); 2. a). 221 s. Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (129); Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://wwwpam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (6). 222 Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://www-pam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (6); Wallis, Filling the Governance Gap, Nat’l. Civic Rev. 1998 (Spring), S. 97 (98). s. zum ökonomisch motivierten Begründungsansatz der „(externen) Standortkonkurrenz“ schon unter 2. Teil C. I.; III. Vgl. zu den Gründen eines Bedeutungsgewinns der Verdichtungsräume und interkommunaler Zusammenarbeit in den Vereinigten Staaten zusammenfassend Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (24 f.); Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144). 223 s. Näheres bereits unter 2. Teil C. III.; hier nur zusammenfassend unter 3. Teil B. I. 3. 218

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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tungsstrukturellen Ursachen der immer intensiver werdenden und – wie bereits verdeutlicht224 – zunehmend netzwerkartig ausgestalteten siedlungsräumlichen Stadt-„Umland“-Verflechtungen eingegangen werden. Insbesondere gilt es herauszustellen, in welchem Umfang das auf weitgehender fiskalischer wie regulatorischer Autonomie beruhende und in seiner hochgradig fragmentierten Form namentlich von der Public Choice-Schule präferierte kommunale Verwaltungssystem die für die internen Verdichtungsraum-Probleme seit langem so signifikanten räumlichen Dispersions- und sozio-ökonomischen Disparitäts- bzw. Segregationsprozesse begünstigt. Im Kontext der zuvor behandelten Verdichtungsraum-Problematik erfolgt im nächsten Abschnitt endlich die Überprüfung der sozialen und politischen Werthaltigkeit der in den Vereinigten Staaten besonders ausgeprägten dezentralen kommunalen Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen. Unter diesem Untersuchungsaspekt soll nicht allein der normative Begründungsansatz für den prävalierenden amerikanischen Lokalismus im Lichte der gegenwärtigen Stadt-„Umland“-Verflechtungen kritisch hinterfragt werden. Mehr noch kann am Maßstab bzw. Oberziel einer Sicherung der einzelnen Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung aufgezeigt werden, dass die Verwaltung der Verdichtungsräume in der Tat einer dringenden Reformierung und Ergänzung um spezifische regionale Verwaltungsstrukturen bedarf (3. Teil B. II. 1.). Nach einer organisationstheoretischen Einordnung des von den New Regionalists mehrheitlich befürworteten, wieder ganz im Sinne der Public Choice-Bewegung auf dem Freiwillligkeits- bzw. Autonomiegrundsatz beruhenden, „weichen“ Regional Governance-Ansatzes wird abschließend unter funktionalen Gesichtspunkten summarisch aufgezeigt, warum kommunale Kooperationsformen, die die bestehenden politischen Verwaltungs- und Machtstrukturen im Wesentlichen unberührt lassen und das Prinzip der Freiwilligkeit betonen, erfahrungsgemäß nicht ausreichen, um zu einer problemadäquaten politischadministrativen Gestaltung der verdichteten Regionsräume zu gelangen (3. Teil B. II. 3.).

I. Die deskriptive Verdichtungsregion Die Entwicklung der Siedlungsstrukturen in den Metropolitan Areas der USA ist durch einen anhaltenden, mit immer vielfältigeren funktionalen Verflechtungen verbundenen Sub- bzw. Exurbanisierungsprozess gekennzeichnet, der sowohl den bestehenden räumlichen Strukturen des politisch-administrativen Systems als auch den Leitvorstellungen einer räumlich nachhaltigen Entwicklung zuwiderläuft.225 Inwiefern der hohe autonome Wirkungsbereich der amerikanischen Kommunen und die gleichzeitig starke Fragmentierung der Verwaltungs224

s. 2. Teil C. II. 1. s. zum räumlichen Strukturwandel und seinen Auswirkungen in deutschen und amerikanischen Verdichtungsräumen schon unter 2. Teil C. II. 225

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3. Teil: Das Beispiel USA

strukturen die Stadt-„Umland“-Probleme von Verdichtungsräumen beeinflusst, wird im Folgenden offengelegt (3. Teil B. I. 1., 2.). 1. Die Ursachen der räumlichen Dispersion In den Verdichtungsräumen der Vereinigten Staaten wächst die öffentliche Unzufriedenheit mit der zusehends disperser verlaufenden Siedlungsstruktur.226 In fast allen Metropolitan Areas ist das Bevölkerungswachstum deutlich hinter der enorm ausgeweiteten und gemeinhin als „urban sprawl“ gebrandmarkten Flächeninanspruchnahme zurückgeblieben.227 So nahm beispielsweise die Bevölkerung im Verdichtungsraum New York in einem Zeitraum von 25 Jahren um knappe fünf Prozent zu, während der Siedlungsflächenverbrauch in der Region um mehr als 60 Prozent anstieg und dabei fast 25 Prozent der vorhandenen Frei-, Grün- und Ackerflächen verschlang.228 Im doppelten Zeitraum vervierfachte sich die Bevölkerungszahl des Großraumes Los Angeles bei einer gleichzeitig zwanzigfachen Flächenausdehnung.229 Selbst wenn das bereits als „Zwischenstadt“- bzw. „edge city“-Entwicklung beschriebene Siedlungsmuster, bei dem die Dekonzentration aus den alten Zentren mit einem Konzentrationsprozess von wirtschaftlichen Aktivitäten innerhalb des suburbanen Raumes einhergeht,230 sich langfristig durchsetzen sollte, so hat die räumliche Expansion der Stadtregionen erhebliche negative Folgen nicht nur für den Verkehr und die Umwelt in den USA, sondern auch für die Zukunft des Städtischen. Für Fishman ist die moderne amerikanische Stadtlandschaft Ausdruck einer „degenerierten urbanen Form, die viel zu überfüllt ist, um effizient zu sein, zu chao-

226 s. Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 5; Wallis, Filling the Governance Gap, Nat’l. Civic Rev. 1998 (Spring), S. 97 (98); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (216); Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (160); Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 f. 227 s. Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (28 („Where the leading metropolises of the early 20th century – New York, London, or Berlin – covered perhaps 100 square miles, the new city routinely encompasses two to three thousand square miles.“)). 228 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 28. 229 Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 28. 230 s. 2. Teil C. II. Neben dem derzeit vorherrschenden Raummuster der „edge city“-Entwicklung findet in den Metropolitan Areas (weiterhin) eine Wachstumsentwicklung in Form der Dezentralisation ohne erneute Konzentration statt. Bei den als „exurbs“ oder „megacounties“ beschriebenen Wachstumstypen handelt es sich um ehemals ländliche Gebiete, die verkehrsgünstig am Autobahnnetz an den äußersten Rändern der großen urbanen Zentren gelegen sind und in denen sich das Siedlungswachstum gleichmäßig über die Fläche verteilt. s. Müller/Rohr-Zänker, Neue Zentren in den Verdichtungsräumen der USA, RuR 1995, S. 436 (442 f.).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

271

tisch, um schön zu sein, und zu weit verstreut, um die Vielfalt und Vitalität einer echten, lebendigen Großstadt bieten zu können.“ 231 Im Rahmen dieser Arbeit können zwar die ökologischen, sozialen und ökonomischen Auswirkungen der dispersen Raumstrukturen in den Metropolitan Areas nicht ausführlicher benannt werden.232 Dafür aber soll auf die wesentlichen Ursachen und Beseitigungshemmnisse dieser wenig nachhaltigen Siedlungsentwicklung aufmerksam gemacht werden, insbesondere soweit diese ihren Ursprung in den stark dezentralisierten kommunalen Verwaltungsstrukturen der USA haben. Das bestehende kommunale Verwaltungssystem mit seinem fiskalisch und regulatorisch hohen autonomen Wirkungsbereich trägt maßgeblich zu den Problemen des Urban Sprawl bei. Dieser Ursachenzusammenhang liegt nicht zuletzt in der relativen finanziellen Unabhängigkeit amerikanischer Kommunen begründet, die bis zu 75 Prozent ihrer Einnahmen autonom erwirtschaften, während der Anteil an Bundes- und einzelstaatlichen Zuweisungen („federal and state grants“) in aller Regel nicht mehr als 25 Prozent beträgt.233 Die Fähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften, Steuern und Gebühren erheben zu können, wird dabei als ein grundlegendes Element der kommunalen Aufgabenerfüllung in den Vereinigten Staaten erachtet, welches zugleich das Recht umfasst, die Hebesätze für Steuern nach eigenem Ermessen bestimmen zu können.234 Die Hauptsteuerquelle der Gemeinden und kommunalen Zweckverbände ist die staatlich zugewiesene Grundsteuer („property tax“), die allerdings nicht nur auf Land und Immobilien, sondern auch auf bewegliches Vermögen angewandt wird und deshalb wie eine Vermögenssteuer wirkt.235 Sie macht heute noch immer 231

Fishman, Die befreite Megalopolis, ARCH+ 109/110 (1991), S. 73 (81). s. Näheres hierzu bei Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 7 ff., 26 ff.; ders., How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (9 ff.); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 27 ff.; Schmitz, Raumstruktur, Verkehr und Umwelt in den USA, RuR 1995, S. 112 (117 ff.); Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 22 ff.; Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008. 233 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1129, 1134). Vgl. Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 434; Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 38; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 165, 169. 234 s. United States v. City of New Orleans, 98 U.S. (1878), S. 381 (393 („A municipality without the power of taxation would be a body without life, incapable of acting, and serving no useful purpose.“)); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 170, 178. 235 s. Gunlicks, Kommunalpolitik in den USA, DÖV 1983, S. 66 (69); Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 434; Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (434); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1992 f.); Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 189. 232

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3. Teil: Das Beispiel USA

über 50 Prozent des kommunalen Steueraufkommens aus und bleibt vor allem deshalb eine ergiebige und leicht kalkulierbare Einnahmequelle, weil sie auf der Basis der realen Wertentwicklung von Immobilien erhoben wird und in der Regl gut vorhersehbar ist.236 Die kommunalen Einnahmen werden daher zu einem großen Teil durch den Wert der Grundstücke und des Vermögens innerhalb der jeweils eigenen territorialen Grenzen bestimmt. Gleichzeitig kennen die Vereinigten Staaten keinen allgemeinen oder kommunalen Finanzausgleich nach deutschem Vorbild. Aus amerikanischer Sicht würde ein solches Transfersystem beruhend auf der Idee der Herstellung oder Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse die kommunale Eigenverantwortung verdrängen und wirksame demokratische Kontrollen erschweren.237 Dementsprechend können die Kommunen ihr gesamtes lokales Steueraufkommen grundsätzlich in vollem Umfang für eigene Zwecke verwenden und vor den Umverteilungsansprüchen anderer Selbstverwaltungskörperschaften schützen.238 Wenn aber die Kommunen zu einem erheblichen Teil von ihren eigenen Steuereinnahmen aus der Property Tax abhängig sind, um öffentliche Dienstleistungen für ihre Einwohner finanzieren zu können, so besteht für sie hinsichtlich der Ansiedlungspolitik ein fast schon natürliches ökonomisches und fiskalisches Interesse daran, ihre umfangreichen, durch den Supreme Court gestärkten239 236 s. Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 434; ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 2, 10; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 189 ff. In Bundesstaaten mit einem hohen Wertzuwachs der Immobilien ist die Property Tax zum Ausgangspunkt einer Steuerrevolte geworden, die – wie in Kalifornien und Massachusetts – auf die Begrenzung der Werteinstufung zielten. In den meisten Staaten existieren inzwischen Höchstgrenzen für die Grundsteuer. Weitere kommunale Steuerquellen sind lokale Verkaufs- und Umsatzsteuern („general and selective sales and gross receipts taxes“), die mittlerweile einen Anteil von 28 Prozent am eigenen kommunalen Steueraufkommen ausmachen, sowie in vielen Bundesstaaten lokale Einkommensteuern („individual and corporation income taxes“) mit einem Anteil von mehr als 13 Prozent. 237 s. Eumann, Organisationsrechtliche Probleme kommunaler Daseinsvorsorge in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1999, S. 40. Vgl. auch Gunlicks, Local Government in the German Federal System, 1986, S. 119 ff.; Schneider-Sliwa, Politisch-kulturelle und Planungstraditionen in den USA, RuR 1995, S. 425 (431). s. zur regionsspezifischen Ausnahme des Fiscal Disparities Act im Verdichtungsraum Minneapolis-St. Paul unter 3. Teil A. I. 1. b) (2). 238 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1129, 1134); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (41). s. auch Buse v. Smith, 247 N.W.2d (Wis. 1976), S. 141 (155 (betreffend eine Entscheidung des Wisconsin Supreme Court, wonach ein Schulverband nicht gezwungen werden kann, seine Grundsteuereinnahmen mit anderen Verbänden zu teilen)). 239 Die grundlegende Entscheidung zugunsten einer umfangreichen kommunalen Planungshoheit ist Village of Belle Terre v. Boraas, 416 U.S. (1974), S. 1 ff., die es der kleinen Gemeinde Belle Terre auf Long Island erlaubte, den Wohnsitz auf ihrem Gebiet allein Familien offenzuhalten und somit eine Gruppe von Studenten auszu-

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Planungs- und Besteuerungskompetenzen so einzusetzen, dass nur solche Einwohner und Firmen angelockt werden, die mehr zum Steueraufkommen pro Kopf beitragen als Dienstleistungskosten verursachen. Gleichzeitig gilt es, neue Einwohner und Aktivitäten aus der Kommune herauszuhalten bzw. auszuschließen, die Mehrkosten in der Daseinsvorsorge oder einen sonstigen Verlust an örtlichen Annehmlichkeiten mit sich bringen, wie dies regelmäßig bei der Ansiedlung von sozial schwächeren Haushalten oder bestimmten Infrastrukturprojekten der Fall ist.240 Kommunale Planungs- und Bebauungsvorschriften enthalten demnach häufig Regelungen, die die Kosten der Ansiedlung in die Höhe treiben und örtlich unerwünschte Raumnutzungen („locally undesirable land uses“ („LULUs“)) zu verhindern suchen. Dadurch wird quasi ein „Einreisezoll“ („price of entry“) geschaffen, der dazu dient, diejenigen Bürger, Firmen und Raumnutzungen von der Kommune fernzuhalten, die das lokale Nettovermögen nur belasten würden.241 Örtliche Vorschriften, die den Eigenheimbau oder die Ansiedlung von steuerertragsträchtigen Gewerbe- und Industriebetrieben bevorzugen und zugleich den Bau von Mehrfamilienhäusern oder Sozialwohnungen beschränken, indem sie nur Baugebiete mit einer bestimmten Grundstücksparzellengröße ausweisen oder Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung festsetzen, können somit als klassische regulatorische Instrumente einer fiskalisch orientierten, „ausschließenden“ Flächennutzungspolitik verstanden werden („exclusionary fiscal zoning“).242 Obwohl eine einzelne Kommune nur bedingt den metropolitanen Wohnungsmarkt oder die Ansiedlung von regional bedeutsamen LULUs beeinflussen kann, lösen einzelne örtliche Raumnutzungsbeschränkungen dennoch vielfach eine Art von Dominoeffekt aus und breiten sich rasch über den gesamten Verdichschließen, die in ihrer Gemeinde ein Haus angemietet hatten. s. Näheres hinsichtlich dieser und weiterer Entscheidungen bei Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (101 ff.). 240 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134); Richman/Wilkinson, Interlocal Revenue Sharing, Nature and Origin, 1993, S. 2; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 22 f.; Kantor, The Dependent City Revisited, 1995, S. 164; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 35 (40 f.). 241 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 19 f. Vgl. auch Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in den USA, 2007, S. 45, 51. 242 s. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (41, 57); Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 68 (73); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 13, 20; Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (165); Kantor, The Dependent City Revisited, 1995, S. 166 f.; Orfield, Metropolitics, 1997, S. 58 ff.; Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (160).

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3. Teil: Das Beispiel USA

tungsraum aus. Unterbindet nämlich eine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft die bestimmte Nutzung ihres Gebietes, sehen sich viele Nachbargemeinden regelmäßig gezwungen, vergleichbare Vorschriften zu erlassen, um sich vor der Ansiedlung ebendieser ursprünglich „ausgeschlossenen“ Nutzungen auf ihrem Gebiet zu schützen.243 In der Konsequenz führt ein solches fiskalisch motiviertes Verwaltungshandeln zu einer regionsweiten Ausschlussregulierung, die es wegen der hierdurch gestiegenen Bodenpreise und Wohnbaukosten insbesondere den weniger wohlhabenden Bevölkerungsschichten verwehrt, in großen Teilen des Verdichtungsraumes zu leben. Die gemeine Praxis des „exclusionary zoning“ erzwingt darüber hinaus eine neue Siedlungsentwicklung außerhalb der infrastrukturell erschlossenen Gebiete in den eher ländlichen oder „exurbanen“ Gemeinden am äußersten Rand der Metropolitan Area.244 In diesen wenig(er) restriktiven und umkämpften Siedlungsarealen dürften die Grundstückspreise, Erschließungskosten und auch die Steuerabgaben immerhin zu Anfang noch für alle bezahlbar sein. Die geringer verdienenden Einwohnerschichten sind folglich auch dank verbesserter Verkehrsinfrastrukturen darauf angewiesen, wenn sie denn überhaupt wollen oder können, ihre individuellen Wohnwünsche in immer weiter entfernt liegenden, dünner besiedelten Gegenden des Verdichtungsraumes zu verwirklichen, ohne dabei ihre angestammten Arbeitsplätze in den zentralen Orten aufgeben zu müssen. In ähnlicher Weise können sich Firmen in immer weiter entfernt von den „central business districts“ („CBDs“) der Kernstädte gelegenen Edge Cities niederlassen und dennoch ihre Arbeitskräfte aus der gesamten Region rekrutieren.245 Das Ergebnis dieser lokalistischen Regulierungspraxis ist die hinlänglich bekannte Expansion des netzwerkartig verflochtenen Siedlungsraumes mit allen ihren negativen ökologischen, ökonomischen und sozialen Auswirkungen auf die Gesamtregion. Die wenig nachhaltige Siedlungsentwicklung in den Metropolitan Areas der USA ist gewiss nicht allein und nicht einmal in erster Linie auf die hier genann243 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134); Richman/Wilkinson, Interlocal Revenue Sharing, Nature and Origin, 1993, S. 2; Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (11). 244 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134); Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 68 (73); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 13 f.; ders., How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (11); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1821). Vgl. auch Hamilton/Stream, Regional Environmental Policy, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 324 (330 (darauf verweisend, dass in der Verdichtungsregion Chicago der Anteil des Agrarlandes von 52 Prozent im Jahr 1972 auf 33 Prozent im Jahr 1997 gesunken ist)). 245 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1134 f.); Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (9).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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ten verwaltungsstrukturellen Ursachen des kommunalen Verwaltungssystems zurückzuführen. Ständig verbesserte Transport- und Kommunikationssysteme haben ebenso wie der auf einer wissens- und informationsbasierten Produktion und Dienstleistung beruhende wirtschaftliche Strukturwandel die Standortbindung von Unternehmen und Haushalten erheblich gelockert246 und damit die Erschließung kostengünstiger(er) oder lebenswerter(er) Gebiete abseits der Zentren an der geringer besiedelten Peripherie des Verdichtungsraumes erst ermöglicht.247 Staatliche Subventionen für den Straßenbau,248 die Förderung von Eigenheimen und neuen Infrastrukturen in den Vororten durch Steuererleichterungen und Hypothekenbürgschaften sowie die vergleichsweise geringen Mobilitätskosten einer „sprawl-stuck, road running, gas-guzzling car culture“ 249 haben den Wunsch vieler Amerikaner nach „sun, space, savings, and satisfaction“ 250 Wirklichkeit werden lassen und so ebenfalls entscheidend zur Suburbanisierung Amerikas beigetragen.251 Nichtsdestoweniger hat das stark dezentralisierte Verwaltungssystem der Vereinigten Staaten, welches die einzelnen Kommunen zu einer streng fiskalisch orientierten, von „self-interest“ geleiteten Flächennutzungspolitik anhält, ein ebenso stark dezentralisiertes Raum- und Siedlungsmuster in den Metropolitan Areas wesentlich beeinflusst. Die Fragmentierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen macht es daneben einzelnen Kommunen schwer bis gar unmöglich, effektive Maßnahmen gegen den Urban Sprawl und dessen nachteilige, die gesamte verdichtete Region betreffende Folgen zu 246

s. 2. Teil C. I. 1.–3. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1135); Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://www-pam. usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (6). 248 s. Näheres etwa bei Haughwout, Regional Fiscal Cooperation in Metropolitan Areas, 18 JPAM (1999), S. 579 (590 ff.). 249 Johnson, Land Use, Transportation, and the Sustainable Region, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 31 (32). 250 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (451 f. (die Bezugnahme auf „sun“ soll nicht etwa heißen, dass es in den Suburbs nie regnet, sondern weist vielmehr auf die nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzende und bis heute andauernde großräumige Bevölkerungsverlagerung in die „Sunbelt“-Staaten des Südwestens der USA hin)). 251 s. Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (35 f.); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (451 f.); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1135 f.); Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (11 f.); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (216); Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http:// www-pam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (6). 247

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ergreifen.252 Bei der expansiven Dispersion des Siedlungsraumes mit ihren vielen funktionalen Verflechtungen handelt es sich schließlich um ein regionales Phänomen, für dessen Bewältigung rein lokale Maßnahmen der Wachstumssteuerung ohne einen regionsweiten, durchsetzungsfähigen Koordinationsmechanismus nicht ausreichen.253 2. Die Ursachen der sozio-ökonomischen Disparität Mit den ausufernden Stadtlandschaften in den USA gehen neben den enormen ökologischen und ökonomischen Belastungen auch schwerwiegende soziale und fiskalische Probleme einher. So haben die sozialen Disparitäten zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden bzw. zwischen älteren und neueren Suburbs ebenso zugenommen wie die Armutskonzentration in den Kerngebieten, speziell unter der afroamerikanischen und hispanischen Bevölkerung.254 Während im Jahr 1960 das Pro-Kopf-Einkommen in den Kernstädten um fünf Prozent höher war als im Umland, betrug es zu Anfang der 1990er Jahre nur noch 59 Prozent des dortigen Pro-Kopf-Einkommens.255 Deutlich erhöht haben sich in diesem Zeitraum auch die intraregionalen Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt. In einigen Kernstädten, wie Detroit, Baltimore und St. Louis, fiel die Arbeitslosenquote fast doppelt so hoch aus wie in deren jeweiligen Vorortgemeinden.256 Mit dem Anstieg des Gesamtanteils der Hilfsbedürftigen verdoppelte sich zwischen 1980 und 1998 auch der Bevölkerungsanteil der Minoritäten in den Central Cities, die in den ärmsten Stadtgebieten häufig sogar die Mehrheit stellen.257 252 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1136). s. auch Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://wwwpam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (6). 253 s. Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (9, 11); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (28 („[T]hese metropolitan dynamics are the result of natural market forces meeting parochial and limited local government growth management and land-use policies.“)); bereits allgemein unter 2. Teil A. V. 1., 3. 254 s. Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (9); dies., Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (160 („while prosperous middle-class whites move into the newer peripheries“)); Orfield, Metropolitics, 1997, S. 15 ff.; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 71 ff.; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (27). 255 Ledebur/Barnes, Metropolitan Disparities and Economic Growth, 1992, S. 3 f. 256 Ledebur/Barnes, Metropolitan Disparities and Economic Growth, 1992, S. 4. 257 Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (160); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1994 f.). Vgl. auch Ledebur/Barnes, Metropolitan Disparities and Economic Growth, 1992, S. 4; Downs, New Visions for

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Zwar mögen einige dieser innerstädtischen Wohngebiete ein kostengünstiges Wohnen ermöglichen und andere soziale Leistungen für die Hilfsbedürftigen bereithalten.258 Dennoch leiden gerade die sozial und ethnisch segregierten Stadtviertel unverhältnismäßig stark unter hoher Kriminalität und Arbeitslosigkeit, unzureichenden Gesundheits- und Bildungseinrichtungen, veralterten Infrastrukturen und einer Vielzahl weiterer gesellschaftlicher Benachteiligungen.259 Abgesehen davon sind mit der hohen Armutskonzentration in den metropolitanen Kerngebieten besondere fiskalische Probleme verbunden. Die Pro-Kopf-Kosten für die öffentliche Daseinsvorsorge, beispielsweise für Polizei und Feuerwehr, Gefängnisse, das Justizsystem oder Krankenhäuser, sind in den einkommensschwächeren Wohngegenden meist deutlich höher als in denen der Besserverdienenden.260 Zusammen mit der erhöhten Nachfrage nach Sozialleistungen sind die Kernstädte und innenstadtnahen Suburbs bei einem offensichtlich geringeren Steueraufkommen mit erheblich mehr Ausgaben für ihre Einwohner belastet als die Kommunen des Umlands.261 Nicht eingerechnet sind hier die vielen öffentlichen Leistungen, die die Central Cities traditionell auch für die Bewohner anderer, umliegender Gemeinden erbringen. Die Steuerzahler in den innenstadtnahen Kommunen mit einer hohen Konzentration einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen müssen aufgrund der hohen finanziellen Beanspruchung der öffentlichen Haushalte folgerichtig in aller Regel sowohl mit höheren Steuersätzen als auch einer geringeren Qualität der Daseinsvorsorge rechnen.262 Dieser Umstand vermindert jedoch zusätzlich die Attraktivität der sozial und ökonomisch ohnehin benachteiligten (Kernstadt-) Gebiete für mittlere und höhere Einkommensschichten sowie für Unternehmen, die sich ganz im Sinne der „push“-Hypothese263 veranlasst sehen, andere, weni-

Metropolitan America, 1994, S. 10, 48, 51; Orfield, Metropolitics, 1997, S. 16 f.; Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 71 f., 76 ff. 258 s. Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 47, 51. 259 Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 10, 48; Cisneros, Focus on: Urban America, 12 Yale L. & Pol’y Rev. 1994, S. 1; Orfield, Metropolitics, 1997, S. 18 ff. 260 Ladd/Yinger, America’s Ailing Cities, 1989, S. 85 f.; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 48. 261 s. Dreier, Americas’s Urban Crisis, 71 N.C.L. Rev. (1993), S. 1351 (1379); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 50; Falke, Kommunalpolitik, in: Shell (Hrsg.), Die Vereinigten Staaten von Amerika, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 436 (darauf verweisend, dass die Pro-Kopf-Steuerbelastung im Umland durchschnittlich 100 Dollar unter der in der Kernstadt liegt). 262 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1137); Richman/Wilkinson, Interlocal Revenue Sharing, Nature and Origin, 1993, S. 1. 263 s. Swanstrom, Ideas Matter, Cityscape 1996 (2), S. 5 (12 („The idea that suburbanization in the United States has been driven by a desire to escape the poor and minorities trapped in the inner city is called the ,push hypothesis‘ [. . .].“)); Orfield,

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3. Teil: Das Beispiel USA

ger Not leidende Bereiche der Metropolitan Area für Ansiedlungszwecke zu nutzen. Mit diesem fiskalisch und gewiss auch ethnisch erzwungenen Siedlungsverhalten,264 das nicht unmaßgeblich den Urban Sprawl befördert, erhöht sich aber nicht nur die Armutskonzentration, sondern auch das Defizit der kommunalen Haushalte in den vom „exit“ der zahlungskräftigen „Konsumenten“ betroffenen Stadtteilen.265 Downs spricht in diesem Kontext von einer sich selbst verschlimmernden fiskalischen Abwärtsspirale, die die Fähigkeit der Kommunalverwaltungen in den Kernbereichen des Verdichtungsraumes schwäche, qualitativ ansprechende Dienstleistungen zu erbringen, und die nicht zuletzt in einer massiven Ungleichheit der regionalen Lebensbedingungen münde.266 Mehr noch: „Such disparities in the neighborhoods in which children are raised make a mockery of the American ideal of equality of opportunity.“ 267 Die für die Metropolitan Areas der USA geradezu charakteristischen sozioökonomischen Disparitäts- und Segregationsmerkmale sind wiederum nicht allein durch das kommunale Verwaltungssystem verursacht. Andere Faktoren, vor allem makroökonomischer und sozio-kultureller Art, sowie eine Vielzahl mehr oder weniger gutgemeinter staatlicher Schul-, Wohnungsbau-, Sozialhilfe- und anderer Programme268 haben einen ebenso bedeutenden, wenn nicht sogar gewichtigeren Einfluss.269 Dennoch trägt der hohe autonome Wirkungsbereich amerikanischer Selbstverwaltungskörperschaften entscheidend zu den genannten Stadt-Umland-Problemen bei. Indem sowohl der Steuersatz als auch die Finanzmittel für die Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen eng mit dem jeweiMetropolitics, 1997, S. 74; Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (10). 264 Während der ethnisch motivierte „white flight“ aus den Kerngebieten etwas abgenommen hat, nimmt die sozial und ökonomisch motivierte Segregation in den Metropolitan Areas immer mehr zu. s. Ginzberg, The Changing Urban Scene: 1960–1990 and Beyond, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 33 (40); Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 72; Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1995). 265 s. Kushner, Growth Management and the City, 12 Yale L. & Pol’y Rev. (1994), S. 91; Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 50; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1137); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring– Summer), S. 25 (26 ff.); Orfield, Metropolitics, 1997, S. 17 f.; Cashin, Localism, SelfInterest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1995); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1820 f.). 266 Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (10). 267 Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (10). 268 s. hierzu Näheres bei Rusk, Inside Game/Outside Game, 1999, S. 107 ff. Vgl. auch knapp Ledebur/Barnes, Metropolitan Disparities and Economic Growth, 1992, S. 4; 3. Teil B. I. 1. 269 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1141).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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ligen lokalen Steueraufkommen verknüpft sind, führt das dezentralisierte kommunale Verwaltungs- und Finanzsystem dazu, dass diejenigen mit dem höchsten Bedarf an öffentlichen Leistungen gewöhnlich die schlechteste Servicequalität empfangen, während die einkommensstärkeren „Nettoeinzahler“ in den benachteiligten Gebieten den größten Anreiz erhalten, diese Armutsgegenden schnellstmöglich zu verlassen, um auf diese Weise die soziale und ökonomische Segregation in der Region weiter zu verstärken. Die weitgehende fiskalische und regulatorische Autonomie treibt die meisten Kommunen – wenigstens soweit sie es sich leisten können – außerdem zu einer Flächennutzungspolitik des „exclusionary zoning“ an, die gezielt die Ärmsten der Bevölkerung auszugrenzen versucht.270 Die amerikanischen Selbstverwaltungskörperschaften genießen dabei alle – auch judikativ bestätigten – Freiheiten, ihre eigenen lokalen Interessen zu verfolgen, ohne auf die Konsequenzen ihrer autonomen Raumnutzungspolitik für andere achten zu müssen und ohne wesentlichen Einschränkungen durch eine höhere (staatliche) Ebene unterworfen zu sein.271 Es kann daher im Ergebnis nicht überraschen, dass die verwaltungsstrukturell am stärksten fragmentierten Verdichtungsräume der USA die höchste ethnische und sozio-ökonomische Segregation aufweisen.272 Ebenso wie beim Urban Sprawl können die Auswirkungen der Armutskonzentration auf die städtischen Steuern und Dienstleistungen auf der lokalen Ebene alleine nicht erfolgreich bekämpft werden.273 3. Die Interdependenzthesen Wie sehr speziell die allenthalben zu beobachtenden sozialen und ökonomischen Ungleichgewichte innerhalb der Metropolitan Areas, hauptsächlich zwischen Kernstadt und weiter entfernt liegenden Umlandgemeinden, der Verdichtungsregion in ihrer Gesamtheit schaden können, hat gerade zu Beginn der 1990er Jahre – aber auch noch in der Folgezeit274 – eine ganze Reihe von empirischen Untersuchungen in den USA deutlich zu machen versucht, deren Ergebnisse auf die enge sozio-ökonomische Verflochtenheit der Verdichtungs270

s. 3. Teil B. I. 1. Briffault, Our Localism I, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 1 (109 („The Supreme Court’s affirmation of localism in land use regulation could not be stronger.“)). 272 s. Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 33 ff. (die Verdichtungsregion von Detroit beispielsweise zählt neben 116 Schulbezirken weitere 338 Kommunen im Umland und ist zugleich einer der am stärksten ethnisch segregierten Räume der USA). 273 s. statt aller Orfield, Metropolitics, 1997, S. 74 („The forces of polarization – the push of concentrated poverty and the pull of concentrated resources – operate throughout metropolitan regions. Because the dynamics are regional, only a regional approach can change them. There is little that communities acting on their own can do to affect these trends.“). 274 s. insbesondere Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 97 ff.; Calthorpe/Fulton, The Regional City, 2001, S. 17 ff. 271

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3. Teil: Das Beispiel USA

region hindeuten, wenn durch sie nachgewiesen werden konnte, dass die wohlhabenderen Umlandgemeinden in der Regel nicht auf Kosten der Kernstädte wirtschaftliches Wachstum erzielen, sondern im Gegenteil unmittelbar auf deren sozio-ökonomisches Wohlergehen angewiesen sind.275 Insgesamt zeigen alle diese Studien einen engen Zusammenhang zwischen dem jeweils untersuchten gesamtwirtschaftlichen Zustand der Kernstädte und dem seines Umlandes auf.276 Sie belegen anhand mehrerer Indikatoren, wie Einkommensentwicklung, Arbeitsmarktzahlen oder Bevölkerungswachstum, dass Kernstädte und Umlandgemeinden trotz zunehmender räumlicher Dezentralisierungstendenzen in sozialer und ökonomischer Hinsicht noch immer als funktional abhängig und in ihrer Entwicklung nicht isoliert voneinander zu betrachten sind.277 Je größer zudem die sozio-ökonomischen Disparitäten innerhalb eines Verdichtungsraumes ausfallen, desto geringer werden auch die Entwicklungschancen der Gesamtregion, die nach Salins eine „economically and socially integrated urban entity“ 278 darstellt, beurteilt.279 So fand eine im Jahr 1992 durch die National League of Cities durchgeführte Untersuchung von 56 Metropolitan Areas in den Vereinigten Staaten heraus, dass die Verdichtungsräume mit den geringsten Unterschieden im Pro-Kopf-Einkommen zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden den höchsten Beschäftigungszuwachs zu verzeichnen hatten. Umgekehrt waren diejenigen Verdichtungsräume, die einen überdurchschnittlich

275 s. hierzu auch schon aus deutscher Sicht die Thesen des Städtetages unter 2. Teil C. III. 2. 276 Savitch u. a., Ties That Bind, 7 Econ. Dev. Q. (1993), S. 341 (342); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1137 f.); Haughwout, Regional Fiscal Cooperation in Metropolitan Areas, 18 JPAM (1999), S. 579 (580 f.); Feiock/Tao/Johnson, Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 147 (149); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (27). 277 s. Voith, City and Suburban Growth, Fed Reserve Bank Phila. Bus. Rev. 1992 (September–October), S. 21 (21, 29); Savitch u. a., Ties That Bind, 7 Econ. Dev. Q. (1993), S. 341 (342 ff.); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 52 („The belief among suburbanites that they are independent of central cities is a delusion.“); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (5 ff.); Haughwout, Regional Fiscal Cooperation in Metropolitan Areas, 18 JPAM (1999), S. 579 f.; Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 122 („[S]uburban fates are intricately bound with those in the central city.“). 278 Salins, Metropolitan Areas: Cities, Suburbs, and the Ties that Bind, in: Cisneros (Hrsg.), Interwoven Destinies, 1993, S. 147 (149). 279 Voith, City and Suburban Growth, Fed Reserve Bank Phila. Bus. Rev. 1992 (September–October), S. 21 (30); Savitch u. a., Ties That Bind, 7 Econ. Dev. Q. (1993), S. 341 (342); Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995, S. 31, 40 („The smaller the income gap between city and suburb, the greater the economic progress for the whole metropolitan community.“); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (39); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 123.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

281

hohen Einkommensunterschied innerhalb der Region aufwiesen, von einer deutlich schlechteren Arbeitsmarktentwicklung betroffen.280 Eine weitere Studie der National League of Cities aus dem Jahr 1993 offenbarte eine deutliche Wechselwirkung von innerstädtischem und suburbanem Einkommenswachstum in 78 der größten nordamerikanischen Ballungsräume. Obwohl das Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens in den Kernstädten generell niedriger war als in den Suburbs, bewegten sich die Einkommensverhältnisse in 82 Prozent der Fälle in dieselbe Richtung. Hierbei erfuhren diejenigen Umlandgemeinden das stärkste Einkommenswachstum, deren Kernstädte sich in dieser Hinsicht ebenfalls am besten entwickelt hatten.281 Schließlich stellte eine Analyse der Bevölkerungsentwicklung von 28 Metropolitan Areas im Nordosten der USA eine Übereinstimmung im Bevölkerungswachstum der Kernstädte und des Umlands in nahezu allen untersuchten Verdichtungsregionen fest. Während in den 1960er Jahren das Umlandwachstum dort vielfach noch auf Kosten der Kernstädte erfolgte, wuchsen seit den 1970er Jahren die Umlandgemeinden nur noch in denjenigen Verdichtungsräumen, in denen auch die Kernstädte – als die selbst vor dem Hintergrund einer expansiven, wanderungsbedingten Edge City-Entwicklung282 weiterhin maßgeblichen „Aushängeschilder“ einer Verdichtungsregion283 – ein entsprechendes Bevölkerungswachstum zu verzeichnen hatten.284 Auf die hier genannten regionalwissenschaftlichen Studien stützt sich nicht zuletzt das in den Vereinigten Staaten von Amerika im Zusammenhang mit den „externen“ Herausforderungen des Standortwettbewerbs seit den 1990er Jahren insbesondere seitens des Private Sector evident gestiegene Interesse auch an den „internen“ Problemen und Herausforderungen der Verdichtungsräume.285 Ob die in dieser Hinsicht insbesondere von Swanstrom geäußerte Kritik berech280

Ledebur/Barnes, Metropolitan Disparities and Economic Growth, 1992, S. 5 ff. Ledebur/Barnes, All in It Together, 1993, S. 3 ff. 282 s. hierzu schon unter 2. Teil C. II. 2. 283 s. etwa Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 131 („Across the world, a region is known first and foremost by the physical image, the character and success of its center city.“); Näheres auch schon unter 2. Teil C. II. 1., 2. 284 Voith, City and Suburban Growth, Fed Reserve Bank Phila. Bus. Rev. 1992 (September–October), S. 21 (25 f., 27 („Continued suburban growth has become increasingly dependent on the overall desirability of the region.“), 30 („[I]t is uncommon to find suburbs that are experiencing robust growth while the central city is in severe decline.“)). s. auch Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 55 f. (das Beispiel Philadelphias anführend). 285 s. Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 100 f.; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1823 f.); Feiock/Tao/Johnson, Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 147 (149); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (318 („Increasingly, cities and their regions are recognizing the interdependencies of their economies and are beginning to work together.“)); auch schon unter 2. Teil C. III. 3. 281

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3. Teil: Das Beispiel USA

tigt ist, dass mit den angeführten Studien noch immer zu sehr das ökonomische Wettbewerbsmoment betont werde286 und dabei nicht nur die Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge fraglich seien,287 sondern vor allem auch die politischen und sozialen Werte auf der Strecke blieben,288 muss an dieser Stelle nicht beantwortet werden. In jedem Falle hat mit den Interdependenzthesen in den USA das wissenschaftliche Interesse, aber auch das politische Bewusstsein – mitunter selbst in den vom gegenwärtigen lokalistischen Verwaltungssystem scheinbar noch immer am meisten profitierenden Umlandgemeinden – für die Existenz von „Regionen“ und für die Notwendigkeit gemeinsamer Problemlösungen von Stadt und „Umland“ deutlich zugenommen. Die im neueren metropolitanen Diskurs bislang möglicherweise „vernachlässigten“ politischen und sozialen Werte sollen dagegen sogleich angesprochen werden, wenn der normative Begründungsansatz für den vorherrschenden Lokalismus im amerikanischen Werte- und Regierungssystem dem schon zuvor289 versprochenen Wirklichkeitstest unterzogen und der von den New Regionalists angemahnte verwaltungsorganisatorische Reformbedarf einer näheren Prüfung unterzogen wird.

II. Die normative Verdichtungsregion 1. Die soziale und politische Notwendigkeit der kommunalen Kooperation in der Region Im Rahmen dieses Abschnitts wird untersucht, inwieweit die normativen Werte „Effizienz“, „Demokratie“ und „Gemeinschaft“, auf die sich die Befürworter des bestehenden dezentralisierten kommunalen Verwaltungssystems in den USA seit jeher berufen,290 unter den Bedingungen der heutigen Stadt-Umland-Verflechtungen und als Folge des traditionell stark entwickelten lokalistischen Verwaltungshandelns in den Verdichtungsräumen tatsächlich gewährleistet werden. Namentlich stellt sich die Frage, ob die in der staatsbürgerlichen Kultur der Vereinigten Staaten so fest verankerten – in der Bundesrepublik Deutschland schon verfassungsrechtlich festgeschriebenen – Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung im Kontext der beschriebenen Verdichtungsraum-

286 s. Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (10 ff., 13). Vgl. auch schon unter 2. Teil C. III. 3. 287 Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (8). s. kritisch auch Blair/ Zhang, „Ties That Bind“ Reexamined, 8 Econ. Dev. Q. (1994), S. 373 ff. (vor allem den staatlichen Einfluss als Verflechtungsargument heranziehend); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 101 f. 288 Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (13). s. auch schon unter 2. Teil C. III. 1. 289 s. 3. Teil A. II. 2. vor a). 290 s. 3. Teil A. II. 2.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Problematik ohne ein „kooperatives“ Verwaltungshandeln, welches den Kommunen bestimmte Aufgaben in Alleinverantwortung entzieht und auf die „Region“ überträgt, adäquat gefördert werden können (3. Teil B. II. 1. a)–c)). Vor dem Hintergrund der in Kernstadt und Umland oftmals extrem ungleichen Lebensbedingungen wird ein zusätzlicher normativer Wert als Maßstab für eine notwendige Reformierung bzw. Regionalisierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen angeführt, der die gegenwärtige Diskussion um den „new regionalism“ entscheidend geprägt hat: die „Gleichheit“ (Equity) (3. Teil B. II. 1. d)). a) Die Effizienz Der Argumentation von Tibout, wonach eine Vielzahl von autonomen Kommunalverwaltungen in der Region grundsätzlich zu einer effizienteren Verteilung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen führe,291 liegt zunächst die Annahme zugrunde, dass die Kosten des kommunalen Verwaltungshandelns jeweils primär durch die handelnde Gebietskörperschaft selbst getragen, also internalisiert werden.292 In den Verdichtungsräumen heutiger Prägung sind die Aktivitäten der Kommunen jedoch – bewusst oder unbewusst – häufig von externen Effekten bestimmt, welche die eigene Entscheidungsfreiheit mehr oder weniger stark einschränken.293 Zwar mögen die kommunalen Grenzziehungen schon immer gewisse Nutzenspillover, also ein Auseinanderfallen der Nutznießer und Kostenträger von öffentlichen Leistungen, erzeugt haben.294 In der Vergangenheit waren diese externen Effekte aber eher gering, da die Kommunen weiter entfernt voneinander lokalisiert waren und die Bürger ihre täglichen Geschäfte zuvörderst in den territorialen Grenzen der eigenen Gemeinde vollzogen. Mittlerweile sind die Verdichtungsraumkommunen funktional immer vielfältiger miteinander verflochten, und kommunale Grenzen werden von Bürgern und Firmen im Alltag immer weniger wahrgenommen.295 Wie das Beispiel des Urban Sprawl und die weitverbreitete Praxis des „exclusionary zoning“ zeigt,296 291

s. 3. Teil A. II. 2. a). s. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (419 („The public services supplied exhibit no external economies or diseconomies between communities.“)). 293 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1133); Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (11 f.); Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (165); aus deutscher Sicht schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 29. 294 Zur Problematik der „Nutzenspillover“ bereits oben 2. Teil A. II. 295 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1133); Savitch/Vogel, Introduction: Regional Patterns in a Post-City Age, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 1 (7); Hershberg, Regional Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 25 (28). 296 s. 3. Teil B. I. 1. 292

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3. Teil: Das Beispiel USA

sind externe Effekte heute nicht mehr nur durch den Einfluss einer bestimmten Kommune auf ihre Nachbargemeinde bestimmt, sondern erweisen sich als das Resultat der Gesamtsumme aller kommunalen Entscheidungen innerhalb der Region. Die Raumnutzungsentscheidung einer Gemeinde hat demnach regelmäßig regionale Auswirkungen, ohne dass dies von den Bürgern als solches wahrgenommen oder als relevant betrachtet wird.297 Eine weitere wesentliche Voraussetzung der Tiboutschen Effizienzthese ist die ausreichende Mobilität des „Konsumenten-Wählers“, die es ihm ermögliche, sich jederzeit in derjenigen Gemeinde niederzulassen, die seinen individuellen Bedürfnissen und Vorlieben am meisten entspreche.298 Erst die für Bürger und Firmen ungehinderte Möglichkeit des „exit“ gibt der Theorie zufolge Anlass zu einem interkommunalen, steuereinnahmeorientieren Wettbewerb, der das kommunale Steuer- und Ausgabenverhalten kontrollieren und letztlich zu einer effizienten Verwaltung beitragen werde.299 Die fiskalisch motivierte Flächennutzungspolitik des „exclusionary zoning“ führt dagegen in den Metropolitan Areas regelmäßig zu einem Anstieg der Kosten und nicht selten sogar zu einem Ausschluss von Mobilität, da es insbesondere den einkommensschwächsten Bevölkerungsschichten in den Kerngebieten finanziell unmöglich gemacht wird, in großen Teilen des so regulierten Verdichtungsraumes zu wohnen.300 Aufgrund der hohen Ansiedlungskosten müssen Bewohner und Firmen, die wenigstens noch über eine gewisse Mobilität verfügen, entweder mehr für ihre individuellen Wohn- bzw. Niederlassungswünsche bezahlen oder aber sich für eine Gemeinde entscheiden, die nicht exakt ihren individuellen Vorstellungen entspricht. Damit aber schränkt gerade der hohe autonome Wirkungsbereich der Kommunen die Mobilität der Bewohner und Firmen in den Verdichtungsräumen, welche doch gerade im Mittelpunkt des Effizienzarguments für den vorherrschenden amerikanischen Lokalismus steht, entscheidend ein.301 297 s. Wallis, Inventing Regionalism: The First Two Waves, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Spring–Summer), S. 159 (165); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 57 f.; Altshuler, The Ideo-Logics of Urban Land-Use Politics, in: Derthick (Hrsg.), Dilemmas of Scale in America’s Federal Democracy, 1999, S. 189 (193); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (18); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (358). 298 s. Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (419 („Consumer-voters are fully mobile and will move to that community where their preference patterns, which are set, are best satisfied.“)); Percy/ Hawkins/Maier, Revisiting Tiebout, Publius 1995 (Fall), S. 2 f. 299 s. 3. Teil A. II. 2. a). 300 s. 3. Teil B. I. 1. 301 s. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (420, 422); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (18 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2001).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Schließlich erscheint es angesichts der enormen Unterschiede im Steueraufkommen und im Ausgabeverhalten der einzelnen Verdichtungsraum-Kommunen302 äußerst fraglich, ob die Dezentralisierung von Kompetenzen es den Selbstverwaltungskörperschaften tatsächlich gestattet, ihre Versorgungsleistungen und Rechtsvorschriften den jeweiligen Bedürfnissen und Wünschen der „Konsumenten“ anzupassen.303 Das Effizienzargument für die Lokalautonomie der Kommunen unterstellt, dass die gemeindlichen Unterschiede in der Besteuerung und dem Angebot an Dienstleistungen das Resultat jeweils unterschiedlicher Ansprüche und Präferenzen der Einwohner seien.304 So nennt auch Tibout als Motiv für einen Wohnortwechsel innerhalb der Region die bessere Qualität öffentlicher Einrichtungen und Dienste wie das örtliche Schul-, Parkanlagen-, Sicherheits- und Straßensystem oder auch nur das ausreichende Vorhandensein von Park- oder Golfplätzen in einer anderen Gemeinde.305 In Wirklichkeit aber werden die Politikentscheidungen auf der kommunalen Ebene regelmäßig nicht von den individuellen Einwohnerwünschen oder den sonstigen Bedürfnissen vor Ort bestimmt, sondern hängen schlicht ab von der fiskalischen Leistungsfähigkeit einer jeden Gemeinde.306 Abgesehen davon dürften die Unterschiede im örtlichen Steueraufkommen innerhalb des Verdichtungsraumes oftmals weniger zurückzuführen sein auf die Effizienz des kommunalen Verwaltungshandelns als auf den Standort gewerblicher und industrieller Tätigkeiten, die Anbindung an überörtliche Verkehrsinfrastrukturen, die Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen oder die Konzentration bestimmter einkommensstarker Bevölkerungsschichten in den einzelnen Kommunen der Region. Selbst eine noch so schlanke und effektive Kommunalverwaltung wird in aller Regel die Probleme strukturschwacher Gebiete, sozial benachteiligter Haushalte oder veralterter Infrastrukturen nicht alleine befriedigend lösen können. Die Bewohner in diesen benachteiligten Gebieten verfügen insgesamt über weniger, nicht mehr Wahlmöglichkeiten als Folge der umfangreichen (fiskalischen) Lokalautonomie.307 302 Vgl. Orfield, Metropolitics, 1997, S. 163 (danach ist etwa das Steueraufkommen des reichsten Schulbezirks in der Region Chicago achtundzwanzig Mal höher als das des ärmsten, während der Unterschied in den jährlichen Ausgaben pro Schüler ungefähr dreimal so hoch sei). 303 s. zu den Befürwortern dieser These unter 3. Teil A. II. 2. a). 304 s. Anas, The Costs and Benefits of Fragmented Metropolitan Governance and the New Regionalist Policies, in: http://www-pam.usc.edu/volume2/v2i1a2s2.html, S. 1 (7); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2000, 2045). 305 Tibout, A Pure Theory of Local Government Expenditures, 64 J. Pol. Econ. (1956), S. 416 (418). 306 s. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (422 ff.); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (19); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2001, 2045). 307 Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (19).

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3. Teil: Das Beispiel USA

Im Ergebnis kann also die stark dezentralisierte kommunale Verwaltungsstruktur der Vereinigten Staaten in Bezug auf die dargestellte Problematik der Verdichtungsräume einige der wesentlichen Elemente des Effizienzmodells nicht gewährleisten. Weder die Vermeidung von Nutzenspillovern noch die Freiheit des „Konsumenten-Wählers“, mit seinen „Füßen“ darüber abzustimmen, wo genau er sich in der Region niederlassen möchte, noch die Fähigkeit aller Kommunalverwaltungen, die Servicewünsche ihrer Einwohner umfassend zu erfüllen, wird durch das bestehende lokalistische Verwaltungssystem sichergestellt. Soll aber die Verwaltung der Metropolitan Areas nicht nur in Teilbereichen effizient organisiert sein, so bedarf es notwendigerweise einer Struktur, die mit den externen Effekten kommunalen Verwaltungshandelns fertig wird, die kommunale Regulierungen zu beschränken vermag, welche die Mobilität innerhalb der Region erschweren, und die vor allem für annähernd gleiche fiskalische Rahmenbedingungen unter den Selbstverwaltungskörperschaften des Verdichtungsraumes sorgt. Eine solchen Handlungsmaßstäben und Zielen gerecht werdende Verwaltungsstruktur wird sich in den Verdichtungsräumen nur mittels eines überörtlichen, sprich „regionalen“ Organisationselements verwirklichen lassen, das ein gewisses Maß an Unabhängigkeit und Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den konfliktträchtigen kommunalen Eigeninteressen besitzt.308 Das Effizienzargument verlangt in Wirklichkeit nach einer auf kommunaler Kooperation (im weitesten Sinne)309 beruhenden regionalen Politik- und Verwaltungsebene, die die lokalen Entscheidungen kontrollieren und gegebenenfalls blockieren kann, wenn diese unzumutbare Kosten für die Nachbargemeinden oder die Region als ganze hervorrufen. Darüber hinaus muss die Verwaltung der Verdichtungsräume einen kooperativen Ausgleichsmechanismus auf regionaler Ebene für diejenigen Kommunen bereithalten, die nachteilig von den Maßnahmen und Entscheidungen anderer Gebietskörperschaften betroffen sind oder die aus einem sonstigen Grunde nicht über das ausreichende Leistungsvermögen für die angemessene Bereitstellung von öffentlichen Dienstleistungen verfügen. Wie solche Strukturen genauer auszusehen haben, wird an anderer Stelle zu entscheiden sein. Schon jetzt steht aber fest, dass es das eine, für alle Verdichtungsregionen gleichermaßen „optimale“ Verwaltungsstrukturmodell nicht geben kann. Gemeinsam sollte jedoch allen verdichtungsraumspezifischen Verwaltungsstrukturen die Kombination lokaler und regionaler Organisationselemente sein.310 Schließlich gibt es noch immer genügend kommunale Verwaltungstätigkeiten, die nur geringe externe Effekte erzeugen, ebenso wie es Raumnutzungsbeschränkungen geben wird, die nicht fiskalisch determiniert sind. Ein 308

s. s. 310 s. (Winter Favored 309

auch schon unter 2. Teil A. VI. 4. b). zum weiten Kooperationsbegriff schon unter 2. Teil A. V. 2. in diesem Sinne auch Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. 2000), S. 1 (20); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2046); Näheres unter 4. Teil B.

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„gesundes“ Maß an Lokalautonomie ist weiterhin notwendig, damit die Kommunen, so wie es das Tiboutsche Effizienzmodell vorsieht, auf die ohne Zweifel unterschiedlichen Wünsche und Bedürfnisse der einzelnen Bewohner vor Ort eingehen können. Auf diese Weise lassen sich die institutionellen Stärken der kommunalen wie der gemeinschaftlich organisierten „regionalen“ Verwaltungsebene sinnvoll zusammenführen und bestmöglich nutzen. Ein solches „gemischtes“ Verwaltungssystem für den Verdichtungsraum wird am Ende eine größere Verwaltungseffizienz erreichen als die bestehende lokalistische Struktur, die heutzutage wesentliche Effizienzvoraussetzungen nicht mehr erfüllt. b) Die Demokratie Eine der zentralen Grundannahmen des Demokratieprinzips geht davon aus, dass jeder Bürger, der von einer Verwaltungsentscheidung mehr als nur unerheblich betroffen ist, das Recht haben muss, an ihrem Zustandekommen beteiligt zu sein und diese willensbildungsmäßig beeinflussen zu können.311 Ähnlich wie das Effizienzargument für die Lokalautonomie setzt auch das Demokratieargument eine Internalisierung der Folgen kommunalen Verwaltungshandelns voraus.312 In den funktional vielfältig verflochtenen Metropolitan Areas, wo die Aktivitäten der Kommunen typischerweise externe Effekte hervorrufen,313 sind die Bürger aber häufig direkt von Verwaltungsentscheidungen berührt, die außerhalb ihrer eigenen Gebietskörperschaft getroffen wurden.314 Dies gilt insbesondere für kommunale Raumnutzungsentscheidungen, wie die Ausweisung von neuen Wohngebieten im Umland, auf deren Zustandekommen die Bürger außerhalb der jeweiligen Gemeinde vielfach keinen Einfluss haben.315 Welche erheblichen nachteiligen Auswirkungen gerade für die Bewohner in den Kernberei311 s. Avery v. Midland County, 390 U.S. (1968), S. 474 (481 (die „one person, one vote“-Doktrin auf kommunale Selbstverwaltungskörperschaften anwendend)); Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev. (1980), S. 1057 (1069 („Reestablishing the definition of political democracy as popular involvement in the decisionmaking process, [. . .] is possible only at the local level.“)); Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (394 f.); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 58. Vgl. auch schon den Wortlaut der Declaration of Independence, wo es gleich zu Anfang heißt: „Governments are instituted among Men, deriving their just powers from the consent of the governed.“ 312 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1133); hinsichtlich des Effizienzarguments unter 3. Teil B. II. 1. a). 313 s. 3. Teil B. II. 1. a). 314 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1133). 315 s. Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (21); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2042 f.); auch schon Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 29.

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chen von einer weitgehend fiskalisch motivierten kommunalen Flächennutzungspolitik innerhalb der Region ausgehen, ist bereits im ersten Abschnitt dieses Kapitels deutlich geworden.316 Die damit verbundenen „Fremdentscheidungen“ tragen nicht nur zu einem ineffizienten Verwaltungshandeln bei, da sie die Beschlüsse und Reaktionen der hiervon betroffenen Kommunen im Sinne eines „Dominoeffekts“ maßgeblich präjudizieren.317 Diese Entscheidungen widersprechen darüber hinaus der Annahme, dass das dezentralisierte kommunale Verwaltungssystem der Vereinigten Staaten stets umfassend demokratisch legitimiert ist.318 Ebenso muss bezweifelt werden, dass sich das politische Engagement auf der unteren kommunalen Verwaltungsebene für die Bewohner des Verdichtungsraumes tatsächlich in allen Fällen lohnt und damit befriedigend ist. Der Anreiz für politische Partizipation und damit die lokale politische Identifikation319 mit ihrem Gemeinwesen dürfte für die Bürger dauerhaft nur gegeben sein, wenn das Ergebnis bzw. der Nutzen ihrer aktiven Mitwirkung am gemeindlichen Willensbildungsprozess groß genug ist.320 Das aber setzt voraus, dass die kommunale Ebene über eine ausreichende Sachzuständigkeit und Problemlösungskompetenz für Themen verfügt, die den Bürger in seinem täglichen Leben tiefgreifend berühren.321 Viele der klassischen Stadt-Umland-Probleme, wie Luftverschmutzung, Verkehrsstau oder Freiflächenverbrauch, die sich aus der hohen Verdichtung und arbeitsteiligen, funktionalen Verflechtung des Raumes ergeben und die nahezu alle Bürger der Region nachhaltig belasten, sind jedoch nur ungenügend oder gar nicht von einer einzelnen kommunalen Gebietskörperschaft bisheriger Größenordung zu lösen. Die Probleme gehen in den meisten Fällen räumlich weit über die örtliche Ebene hinaus und machen daher regelmäßig eine zwischengemeindliche, das heißt „regionale“ Aufgabenwahrnehmung notwendig.322 Die Bürger mögen zwar im Rahmen des dezentralisierten kommunalen Verwaltungssystems theoretisch einen großen Einfluss auf die in ihrem jeweiligen unmittelbaren Wohnumfeld gelegene Kommunalverwaltung und die übrigen Mitglieder des Gemeinwesens haben. Im Kontext der Stadt-Umland-Problematik erscheint dieser Einfluss aber insoweit nutzlos und ineffektiv, als die einzelnen

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s. 3. Teil. B. I. 1., 2. s. 3. Teil B. I. 1. 318 s. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (414); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (21); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2000, 2042 ff.). 319 s. zur „lokalen politischen Identifikation“ als dem nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zentralen Element lokaler demokratischer Legitimation unter 2. Teil A. V. 4. 320 s. 3. Teil A. II. 2. b). 321 s. 3. Teil A. II. 2. b). 322 s. 2. Teil A. V. 1. 317

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Selbstverwaltungskörperschaften wichtige Angelegenheiten, die die Lebensqualität ihrer Bürger unmittelbar betreffen, auch mit Hilfe deren aktiven politischen Tätigwerdens allein nicht befriedigend regeln können.323 Ein politisches Engagement wird sich unter den genannten Umständen für die Regionsbürger somit nur als lohnend erweisen, wenn sie zum einen die Gelegenheit erhalten, an sämtlichen kommunalen Entscheidungen in der Region beteiligt zu sein, die ihre Interessen und Belange mehr als nur unerheblich berühren, und wenn zum anderen die Kommunen eine ebenso effektive wie integrative Form der Zusammenarbeit auf regionaler Ebene finden, die geeignet ist, die wichtigsten ökonomischen, sozialen und ökologischen Probleme des Verdichtungsraumes zu lösen. Ebenso wie die Effizienzfunktion kommunaler Selbstverwaltung verlangt auch das Demokratieprinzip keine vollständige Auflösung, sondern höchstens eine angepasste „Abspeckung“ der kommunalen Verwaltungsebene zugunsten der ergänzend tätig werdenden (normativen) „Region“. Die einzelnen lokalen Selbstverwaltungskörperschaften können und sollen demnach weiterhin für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft alleinverantwortlich zuständig und für den Bürger zugänglich sein. Lediglich in überörtlich-regionalen Angelegenheiten schreitet die kommunal verfasste „Region“ ein. Aber selbst in diesen Fällen kann die gemeindliche Ebene weiterhin eine bedeutende Funktion übernehmen, indem sie sowohl als kommunale Umsetzungsebene notwendiger regionaler Entscheidungen dient als auch solche Entscheidungen „von unten“ her vorbereitet und für alle Betroffenen annahmefähig macht. Das räumliche Ausmaß heutiger Metropolitan Areas wird die politische Mitwirkung der Regionsbürger auf der ihnen bislang wenig vertrauten regionalen Verwaltungsebene gewiss nicht erleichtern. Im Hinblick auf das demokratische Element kommunaler Selbstverwaltung bleibt dem Bürger unter den verdichtungsraumspezifischen Kontextbedingungen zunehmender kommunaler Externalitäten jedoch nur die Wahl zwischen einer vielfach nutzlosen, weil unwirksamen Partizipation auf der kommunalen Verwaltungsebene, die ihm keinen überzeugenden Anlass für eine lokale politische Identifikation mit seinem Gemeinwesen bieten wird, und einem zusätzlichen effektiven und gleichzeitig Identifikation bringenden Engagement auf der zugegeben etwas weiter entfernt liegenden regionalen Problemlösungsebene. c) Die Gemeinschaft Das „community“-Argument für die Dezentralisierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen und die damit einhergehende kommunale Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich basiert auf der Vorstellung, dass 323 s. Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (21); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2043).

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die einzelnen lokalen Selbstverwaltungskörperschaften jeweils einen ortsgebundenen, weitgehend homogenen Interessenverband von Bürgern mit einer eigenen Geschichte und Identität bilden, der seinen Einwohnern ein gewisses werthaltiges Gefühl der Zusammengehörigkeit und Zugehörigkeit zu einer bestimmten räumlichen Einheit vermittelt.324 Entgegen dieser geradezu romantisierenden Annahme sind die Kommunen in vielen Metropolitan Areas der USA jedoch längst keine „Gemeinschaften“ mehr im traditionellen Sinne des Wortes. Sie sind nicht mehr die zentrale Anlaufstelle für die meisten Aktivitäten ihrer Einwohner, und ihre territorialen Grenzen definieren in vielen Fällen nicht mehr den von ihren Einwohnern ausschließlich in Anspruch genommenen Raum für die Wahrnehmung menschlicher Daseinsfunktionen.325 In der heutigen, nicht mehr auf einen einzigen Lebensstandort fixierten, vielfach miteinander verflochtenen „Funktionsgesellschaft“ 326 wohnen, arbeiten, verkehren und kommunizieren die Bürger und bilden, erholen und versorgen sie sich in jeweils unterschiedlichen Lokalitäten. Fast folgerichtig mangelt es den meisten Verdichtungsraum-Kommunen vor allem im Umland an eigenen, charakteristischen Plätzen und Gelegenheiten für den Aufbau von sozialen Kontakten unter ihren Einwohnern, wie etwa einem Stadtzentrum, einem Park oder einem Bürgerhaus.327 Den Einwohnern in diesen Kommunen fehlt oftmals das Gefühl der räumlichen Verwurzelung und das Bewusstsein einer gemeinsamen Geschichte und Tradition, welche eigentlich das Bild von „Gemeinschaft“ prägen.328 Dem schwächer gewordenen Gemeinschaftssinn innerhalb der Kommunen des Verdichtungsraumes steht auf der anderen Seite die „Region“ gegenüber, die in der modernen Funktionsgesellschaft den Raum fast aller täglichen Aktivitäten und der sozialen und ökonomischen Belange der Bürger abbildet. Sowohl der immer größer werdende Funktionsverbund im überörtlichen Stadt-Umland-Bereich als auch das wachsende Ausmaß der regelmäßigen intraregionalen Ver324

s. 3. Teil A. II. 2. c). Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (413); ders., The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1116, 1142). s. auch Elazar, Building Cities in America, 1987, S. 16 (in Bezug auf die Mobilität der amerikanischen Gesellschaft von „American nomadism“ sprechend); zum „Entörtlichungsprozess“ aus deutscher Perspektive schon unter 2. Teil A. I. 326 s. 2. Teil A. I. 327 Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (412 ff.); ders., The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1116 f.); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 306; Fishman, America’s New City, The Wilson Q. 1990 (Winter), S. 25 (38); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2046). 328 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1143); Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 306; Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2046). 325

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flechtungen und die nicht zuletzt empirisch nachgewiesenen wechselseitigen interkommunalen Abhängigkeiten lassen zunehmend die Metropolitan Area als einen unverwechselbaren Lebensraum mit eigener Identität und Charakteristik erscheinen.329 Der Logik auch des „community“-Arguments folgend, müsste also dieser Raum mit einer „regionalen“ Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich ausgestattet werden, um sich selbst regieren und die auf seiner Ebene auftauchenden Probleme effektiv lösen zu können. Dennoch darf diesbezüglich nicht unberücksichtigt bleiben, dass auch die meisten Verdichtungsräume bei allen regionsbezogenen Aktivitäten noch nicht wirklich als „Bürger-Gemeinschaften“ angesehen werden können, innerhalb derer sich ein subjektives Gefühl regionaler Zusammen- und Zugehörigkeit einzustellen vermag.330 Die enorme territoriale Größe der Metropolitan Areas und die heterogene Zusammensetzung ihrer Einwohner erschweren die tägliche, nahe Interaktion und die Entwicklung gemeinsamer, unterscheidbarer Werte, die typischerweise Voraussetzung sind für das Entstehen eines Gemeinschafts- oder Regionalbewusstseins. Die sozio-ökonomischen Abhängigkeiten und das gemeinsame Interesse an Angelegenheiten der regionalen Infrastruktur, der Umwelt oder selbst des regionalen Standortwettbewerbs reichen oftmals nicht aus, um den Bewohnern der Verdichtungsräume das Gefühl zu vermitteln, tatsächlich einer Schicksalsgemeinschaft anzugehören.331 Die bestehenden kommunalen Verwaltungsstrukturen tragen nicht unerheblich dazu bei, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Regionalbewusstsein unter den Einwohnern der Metropolitan Areas gar nicht erst entstehen zu lassen. Angesichts der großen (faktischen) Autonomie der Kommunen in Angelegenheiten der Rechtsetzung, der Besteuerung und der öffentlichen Daseinsvorsorge fehlt den Bürgern oftmals das Bewusstsein, in ihrem täglichen Leben von dem Verwaltungshandeln anderer Verdichtungsraum-Kommunen beeinflusst zu werden oder ein (wirtschaftliches) Interesse an dem Wohlergehen der Einwohner anderer Selbstverwaltungskörperschaften in der Region zu haben.332 Die 329 Vgl. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1143). 330 Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (23); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1827 („No meaningful regional consciousness, let alone a regional citizenship, now exists in American metropolitan areas.“)). 331 Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (23). 332 s. Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 58 („[T]he legal structure of U.S. metropolitan areas does not require decisionmakers in a jurisdiction to pay attention to the effects of their actions on people in other parts of the area. Thus the legal dimensions of the concept of community prevailing in the United States differ sharply from its ethical and moral dimensions.“); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1143); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2027).

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3. Teil: Das Beispiel USA

kommunalen Grenzziehungen beschränken nicht selten den Umfang – noch vorhandener – emotionaler Verbundenheit mit einem bestimmten Lebensraum auf den örtlichen Genius Loci und hemmen so die soziale und politische Identifikation mit dem Lebensraum „Region“.333 Gleichzeitig fördert das stark lokalistisch geprägte Verwaltungssystem die interkommunalen (Verteilungs-)Konflikte und verschlimmert damit nicht nur die sozio-ökonomische Spaltung der Region, sondern verhindert in vielen Fällen außerdem eine effektive, auf Einsicht gründende, „gemeinschaftliche“ Lösung der dringendsten, regionsweiten Probleme in Stadt und Umland.334 Vor diesem Hintergrund mag die notwendige „Regionalisierung“ der verdichtungsraumspezifischen Verwaltungsstrukturen weniger mit dem Argument zu begründen sein, dass der Verdichtungsraum – und nicht die einzelne Gemeinde – eine „Gemeinschaft“ darstellt, der ein umfassender eigenverantwortlicher Aufgabenbereich zur regionalen Selbstverwaltung übertragen werden muss. Vielmehr bedarf die Verdichtungsregion institutionell gerade eines solchen umfassenden Aufgabenbereichs, um unter ihrer Einwohnerschaft einen bislang fehlenden Gemeinschaftssinn für die „Region“ zu erzeugen, der am Ende auch notwendig sein dürfte für den Aufbau einer problemadäquaten stadtregionalen Handlungsfähigkeit.335 Eine wirksame regionale, auf umfassender kommunaler Kooperation gründende Verwaltung für den Verdichtungsraum würde also hiernach der (regionalen) „Gemeinschaft“ nicht nur ein effektives Mittel an die Hand geben, sich selbst zu regieren und ihr Schicksal selbst zu bestimmen. Eine solche Regionalverwaltung – unter Beibehaltung der einzelnen, noch immer mit bedeutenden Kompetenzen versehenen kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften – würde die „Gemeinschaft“ in Wirklichkeit erst ins Leben rufen. d) Die Gleichberechtigung Angesichts der disparaten, vor allem die innerstädtischen Kernbereiche nachteilig betreffenden Lebensbedingungen in vielen Metropolitan Areas der USA wird von den New Regionalists immer häufiger der eigenständige normative 333

s. schon allgemein unter 2. Teil B. III. s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1143); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (23 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2047). 335 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1169); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (24); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2047 („A regionalist system will provide a stronger sense of community over time than currently exists in fragmented localist systems.“)); zur entsprechenden Bedeutung der „regionalen Identität“ schon unter 2. Teil C. IV. 5. 334

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Wert der „Gleichheit“ bzw. „Gleichberechtigung“ („equity“) als Begründung für eine „Regionalisierung“ der kommunalen Verwaltungsstrukturen herangezogen.336 Wie im vorherigen Abschnitt aufgezeigt wurde,337 perpetuiert das lokalistische Verwaltungssystem mit seiner Vielzahl von Selbstverwaltungskörperschaften die interkommunalen Vermögensunterschiede und verschärft dadurch die sozio-ökonomischen Ungleichgewichte zum Nachteil der Kernstädte ebenso wie der gesamten Region.338 Aufgrund des hohen autonomen Wirkungsbereichs der Kommunen sind außerdem wesentliche Elemente des Effizienz- und des Demokratieprinzips ungleich auf die Bewohner des Verdichtungsraumes verteilt. So verfügen gerade die einkommensschwächsten Bevölkerungsschichten in den Kernbereichen des Verdichtungsraumes gewöhnlich über die geringste Mobilität, das schwächste Gehör, die unzureichendste Mitsprache und folglich die wenigsten Wahlmöglichkeiten, wenn es um die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen geht.339 Gleichzeitig sind ebenjene Verdichtungsraumbewohner am nachteiligsten von den fiskalisch motivierten Raumnutzungsentscheidungen der zumeist wohlhabenderen Kommunen außerhalb ihrer eigenen „community“ betroffen, ohne auf diese „Fremdentscheidungen“ wirklich Einfluss nehmen zu können.340 Im Endeffekt profitieren allenfalls – mit den sich aus den wechselseitigen Abhängigkeiten objektiv ergebenden Nachteilen – die gutverdienenden Einwohner in den finanziell ohnehin bessergestellten Umlandkommunen von den Vorzügen eines stark dezentralisierten kommunalen Verwaltungssystems.341 Soll aber die kommunale Selbstverwaltung in den Metropolitan Areas über die Theorie hinaus allen Gemeinden und Bürgern in vollem und gleichem Umfang zustehen, müssen Verwaltungsstrukturen geschaffen werden, die einen interkommunalen Vorteils- und Lastenausgleich in der „Region“ organisieren, welcher es auch den bislang benachteiligten Kommunen erlaubt, tatsächlich Gebrauch zu machen von den Möglichkeiten fiskalischer und regulatorischer Autonomie.

336 s. Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1996 f.); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (24); auch schon ders., Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (425, 451 ff.); Wallis, Filling the Governance Gap, Nat’l. Civic Rev. 1998 (Spring), S. 97 f.; Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 f. 337 s. 3. Teil B. I. 2. 338 Vgl. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (425, 453); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (25); Altshuler, The Ideo-Logics of Urban Land-Use Politics, in: Derthick (Hrsg.), Dilemmas of Scale in America’s Federal Democracy, 1999, S. 189 (225 („Most notably, the system frustrates egalitarian initiatives and efforts to arrive at any large decisions about urban form.“)); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1996 f.). 339 s. 3. Teil B. II. 1. a). 340 s. 3. Teil B. II. 1. b). 341 s. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (355, 408, 425, 453).

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Eingedenk der gravierenden sozio-ökonomischen Ungleichheiten in den Verdichtungsräumen der USA ist ein Festhalten an dem bestehenden, „ungeschminkten“ System der Lokalautonomie jedenfalls keine ernsthafte Alternative für eine Gesellschaft, die dem Ideal der Chancengleichheit („equality of opportunity“) verpflichtet sein will.342 2. Zwischenfazit Zusammenfassend bleibt an dieser Stelle zu konstatieren, dass die normative Begründung für den vorherrschenden amerikanischen Lokalismus und die damit verbundenen dezentralen kommunalen Verwaltungsstrukturen in den Verdichtungsräumen heutiger Prägung nicht (mehr) überzeugt. Jeder der drei diesbezüglich angeführten Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung – „Effizienz“, „Demokratie“ und „Gemeinschaft“ – wird angesichts der Regionalisierung der Lebensbedingungen und der mit den Stadt-Umland-Verflechtungen typischerweise einhergehenden, zu einem nicht geringen Anteil verwaltungsstrukturell selbst verursachten Probleme empfindlich ausgehöhlt. Darüber hinaus ist nicht zu erkennen, warum gerade diese sozialen und politischen Werte einen derart hohen autonomen kommunalen Wirkungsbereich rechtfertigen sollen, wenn dadurch andere, mindestens ebenso wichtige Werte und Prinzipien – wie namentlich die Chancengleichheit, aber auch der Nachhaltigkeitsgrundsatz343 – verletzt werden. Die kommunale Selbstverwaltung kann in den Metropolitan Areas vernünftigerweise nur gesichert und gefördert werden, wenn den Kommunen einige ihrer in den überörtlichen Bereich hineinwachsenden Aufgaben entzogen und diese auf die kommunal verfasste „Region“ übertragen werden. Fast schon paradox dürfte dabei die Erkenntnis anmuten, dass das in den USA besonders stark auf dezentraler Autonomie basierende und infolgedessen geradezu auf Konkurrenz (Wettbewerb) bzw. Konflikt angelegte kommunale Verwaltungshandeln das damit verfolgte Ziel einer möglichst effektiven Sicherstellung der Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung im heutigen metropolitanen Kontext weitgehend selbst untergräbt, um die genannten Funktionen am Ende allein mittels einer mehr oder weniger umfangreichen Kooperation auf regionaler Ebene gewährleisten zu können. Die zukünftige Entwicklung der Verdichtungsräume in den USA sollte davon profitieren, wenn die Befürwor342 Vgl. Briffault, Our Localism II, 90 Colum. L. Rev. (1990), S. 346 (452 („Given the extent of place-related inequality in American society, an absolute commitment to local autonomy is not a basis for a progressive social transformation but rather can be an obstacle to efforts to reduce inequality and ameliorate class and race antagonisms.“)); ders., Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (25 f.); Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (10). 343 s. zur Relevanz einer nachhaltigen Raumentwicklung Näheres unter 2. Teil A. IV.; ferner unter 2. Teil C. II.; III. 1., 4.; 3. Teil B. I. 1.; II. 1. b).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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ter dezentraler Verwaltungs- und Politikstrukturen endlich anerkennen würden, dass den von ihnen verfolgten Zielen deutlich besser entsprochen werden könnte durch weniger dezentralisierte und mehr auf Kooperation aufbauende, „regionale“ Verwaltungsstrukturen, welche die Stadt-„Umland“-Bewohner schließlich in die Lage versetzten, ihre gemeinsamen Interessen zu verfolgen und ihre gemeinsamen Probleme gemeinschaftlich zu lösen. Wie eine solche kommunale Kooperation in der Region generell auszusehen hat, vor allem welche überörtlichen Aufgaben von den Kommunen notwendigerweise gemeinschaftlich wahrzunehmen sind und welche Erfahrungen die amerikanischen Verdichtungsräume mit den auch hier in der Praxis traditionell im Vordergrund stehenden, gerade von den New Regionalists im Grundsatz wieder mehrheitlichunterstützten „weichen“ Kooperationsansätzen der Public Choice-Bewegung gemacht haben, soll im Folgenden abschließend beleuchtet werden. 3. Die Werthaltigkeit der „weichen“ Public-Choice-Kooperation a) Die New-Regionalist-Agenda Zwar mögen die heutigen Begründungsansätze für die Schaffung neuer „regionaler“, auf kommunaler Kooperation beruhender Steuerungsstrukturen in den Verdichtungsräumen der USA nicht wirklich neu sein.344 Die New RegionalismBewegung nimmt gleichwohl – zumindest in großen Teilen – für sich in Anspruch, auf die aktuellen Probleme und Herausforderungen des ökonomischen Strukturwandels, der sozialen und fiskalischen Disparitäten sowie der räumlichen Dispersion in den Metropolitan Areas mit einem neuen institutionellen Ansatz zu reagieren.345 Anders als bei früher diskutierten Modellen der StadtUmland-Verwaltung, die zumindest in der Theorie ausreichend Raum für einen regionsweiten, „harten“ Regional Government-Ansatz ließen, gründen die verwaltungsorganisatorischen Vorschläge der New Regionalists überwiegend auf einem „weichen“, die bestehenden kommunalen Verwaltungs- und Machtstruktu344

s. zum New Regionalism-Ansatz m. w. Nachw. schon unter 3. Teil B. vor I. s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (294 ff., 309); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2027); Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1787 („What the advocates seem to see as new is their emphasis on what they call ,governance‘ rather than ,government[‘].“)); Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (318 („Attention is less focused on attempts to consolidate or merge governments; instead, targeted regional actions through interlocal agreements, the creation of special districts, and informal and formal partnerships predominate.“), 319 („[G]overnment plays a lesser role in many alliances than do other regional actors.“)). 345

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ren weitgehend unberührt lassenden Regional Governance-Ansatz.346 Angesichts des in der Vergangenheit starken politischen Widerstandes gegen die Etablierung neuer regionaler Verwaltungsträger und der unverändert großen amerikanischen Vorliebe für kleinteilige, lokalistisch geprägte Steuerungsstrukturen unterstellt die New Regionalist-Agenda – mit wenigen Ausnahmen347 – die Aussichtslosigkeit der Umsetzung zentralisierter, hierarchischer Organisationsformen zur Lösung der (internen) Verdichtungsraum-Probleme.348 Im Einklang mit den neuen Anforderungen des globalen Standortwettbewerbs an die Anpassungs- und Innovationsfähigkeit der Verwaltung349 sollen konsensorientierte, netzwerkartig ausgestaltete Kooperationen der unterschiedlichsten öffentlichen und privaten Akteure die politische Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit der Region garantieren.350 Mit anderen Worten: „Governance conveys the notion that existing institutions can be harnessed in new ways, that cooperation can be carried out on a fluid and voluntary basis among localities, and that people can best regulate themselves through horizontally linked organizations.“ 351 Das Ideal der New Regionalists ist hiernach eine komplexe, organisch gewachsene 346 s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (294 ff., 309); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2027); Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169; Näheres auch bei Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (539); zu den entsprechenden Merkmalen des Governance-Ansatzes schon unter 2. Teil C. IV. 3. 347 Hierzu zählen insbesondere Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993; Rusk, Cities without Suburbs, 2. Aufl. 1995. 348 s. Swanstrom, Ideas Matter, 2 Cityscape (1996), S. 5 (15 („Clearly, the age of general-purpose regional governments is past.“)); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2027); Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169; Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144); zum Scheitern des Regional Government-Ansatzes in den Verdichtungsräumen der USA zusammenfassend unter 3. Teil A. I. 1. b). 349 s. bereits 2. Teil C. IV. 2., 3. 350 Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (292 f.); Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169 (175, 177); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (25 („The difference is in the actual form of regional governance, which is increasingly a function of cross-sector alliances or coalitions, made up of public- and private sector interests concerning a particular demand.“)). 351 Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (161). s. auch Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144); Post, Metropolitan Area Governance and Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 67 (68).

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Verwaltung der Verdichtungsräume, deren Vielzahl unabhängiger, in ihrem rechtlichen Bestand nicht veränderter Kommunalverwaltungen sich einer breiten Palette freiwilliger, zunehmend intersektoraler öffentlich-privater Zusammenarbeitarbeitsformen bedient und die letztlich das Ergebnis (gemeinsamer) lokaler Präferenzen ist.352 Wenn aber im Mittelpunkt des „neuen“ Regional Governance-Ansatzes einmal mehr die Prinzipien „Freiwilligkeit“ und „Lokalautonomie“ stehen,353 die vorhandenen fragmentierten Verwaltungsstrukturen bei aller anerkannter Reformbedürftigkeit weiterhin die Grundlage für „choice“ und „citizen control“ bilden sollen,354 so steht hinsichtlich der Frage nach dem angemessenen Härtegrad der „optimalen“ kommunalen Kooperation in der verdichteten Region, das heißt der bestmöglichen Erfüllung der nicht zuletzt aus Sicht der kommunalen Selbstverwaltung mehr denn je zu bejahenden Kooperationsnotwendigkeiten, am Ende doch wieder der in U.S.-amerikanischen Verdichtungsräumen seit jeher überwiegend praktizierte „weiche“ Public Choice-Ansatz im Vordergrund des Untersuchungsinteresses. Denn auch die „alte“ Public Choice-Schule verlässt sich im Hinblick auf die gestalterische, aufgabenorientierte Bewältigung der tatsächlichen siedlungsstrukturellen Fehlentwicklungen im Stadt-Umland-Verhältnis ihrem Grundverständnis folgend auf eine gleichwohl für jene Probleme bereits mitursächliche „self-interested local action“ 355 – nunmehr weniger in Form des steuereinnahmeorientierten, konfliktträchtigen (inter)kommunalen Wettbewerbs, dafür aber in Form der möglicherweise ebenfalls nur vermeintlich in möglichst umfassender Weise die eigene kommunale Autonomie aufrechterhaltenden, freiwilligen, zumeist funktionsspezifisch ausgerichteten und daher ins352 s. Parks/Oakerson, Regionalism, Localism, and Metropolitan Governance, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 169 (174 ff.); Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (164); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1786 f.); Feiock/Tao/Johnson, Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 147 f.; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (318 f.); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (360). Vgl. auch Kübler, „Metropolitan Governance“ oder: Die unendliche Geschichte der Institutionenbildung in Stadtregionen, IZR 2003, S. 535 (539). 353 s. Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1787 („renewed faith in voluntarism“)); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (25 („Voluntary cooperation and policy networks are often described as key components of regional governance.“)); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (360 f. („By preserving the autonomy of the actors [. . .] generally requiring consent of all members“)). 354 s. Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (164). 355 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1121).

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3. Teil: Das Beispiel USA

gesamt eher kleinteilig organisierten Kooperation zwischen den vielen, unverändert in (fiskalischer) Konkurrenz zueinander stehenden Kommunen der Verdichtungsregion.356 Im Gegensatz zu den derweil selbst in der theoretischen Auseinandersetzung deutlich in der Minderheit befindlichen Befürwortern eines eher tradierten denn „traditionellen“ reformistischen, bezogen auf das anzustrebende Kooperationsverhältnis insgesamt als „hart“ einzustufenden Regional Government-Ansatzes357 wollen die (Stell-)Vertreter der Public Choice-Theorie alle über den örtlichen Wirkungsbereich hinausgehenden, regionalen Aufgabenund Themenbereiche durch „weiche“, mit geringen eigenen Entscheidungs- und Implementationsbefugnissen ausgestattete, dezentrale Formen der konsensualen Zusammenarbeit einer effektiven Bearbeitung zugeführt wissen. Welche Erfahrungen die amerikanischen Verdichtungsräume mit diesem im Grundsatz auch heute wieder die metropolitane Praxis dominierenden Kooperationsansatz gemacht haben, lässt sich am besten beantworten, wenn zunächst die Aufgaben in den Mittelpunkt gerückt werden, die für die Lösung der Stadt-„Umland“-Problematik wesentlich sind. b) Der funktionale Ansatz Für die Beurteilung der Leistungs- bzw. Problemlösungsfähigkeit von (kooperativen) Verwaltungsorganisationen kommt es in erster Linie auf die Aufgaben an, die von der Verwaltung zu erfüllen sind.358 Nicht die Organisationsform, sondern die Aufgabenverteilung muss am Anfang aller institutionellen Reorganisationsüberlegungen stehen. Erst wenn man sich Klarheit darüber verschafft hat, was auf der örtlichen und was auf der kommunal verfassten regionalen Ebene zu regeln und zu bearbeiten ist, kann über die entsprechende Organisationsform debattiert und entschieden werden.359 Diese Annahme entspricht nicht nur der bereits oben aufgestellten These, dass die Verdichtungsräume zur Erfüllung ihrer spezifischen Aufgaben einer besonderen Organisationsstruktur bedürfen,360 sondern erscheint auch insofern konsequent, als sich die Notwendigkeit der kommunalen Kooperation in der (normativen) Region gerade daraus 356 s. bereits 3. Teil A. I. 2. b). Vgl. auch Vogel/Nezelkewicz, Metropolitan Planning Organizations and the New Regionalism, Publius 2002 (Winter), S. 107 (108 („Governance may evolve as an outgrowth of public officials interacting over time as suggested by students of public choice and local public economies.“)). 357 s. zu dem Consolidationist-Ansatz bereits unter 3. Teil A. I. 2. a). 358 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 52; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (147); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (838); Knieling/Matern, Good Governance in European Metropolitan Regions, 2008, S. 15. 359 Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (312); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 10. 360 s. 2. Teil C. III. 4.

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ergibt, dass die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften in den Verdichtungsräumen typischerweise Aufgaben wahrzunehmen haben, die in einen überörtlichen, regionalen Bereich hineinreichen und denen sie daher allein nicht mehr gewachsen sind.361 Erwähnt wurden in dieser Hinsicht bereits die in ihrer Aufzählung keinesfalls abschließenden „regionalen“ Aufgabenbereiche der Verund Entsorgung, des Freiraum- und Klimaschutzes, der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, der Energieversorgung, des Wohnungsbaus sowie der Wirtschafts- und Kulturförderung.362 Trotz der Überörtlichkeit jedes der genannten Aufgabenbereiche gibt es für jede der damit einhergehenden Verwaltungsaufgaben einen besonderen räumlichen Zusammenhang, in dem sich die Aufgabe „am besten“ erfüllen lässt.363 Dieser Umstand lässt es grundsätzlich zweckmäßig erscheinen, für die Erfüllung jeder dieser Aufgaben ein besonderes, „bestes“ Organisationsmodell zu bilden, das sich räumlich genau auf die jeweilige Aufgabe zuschneiden lässt.364 Dieser Logik folgend wäre also für jede „regionale“ Aufgabe eine unterschiedliche „regionale“ Organisationsform in Betracht zu ziehen. Eine solche Sichtweise liegt zweifelsohne auch den von der Public Choice-Schule präferierten und in der Praxis beider Untersuchungsländer seit langem etablierten „weichen“, großenteils funktionsspezifisch orientierten Kooperationen zugrunde.365 Ungeachtet der bereits an anderer Stelle366 geltend gemachten Einwände gegen die hiermit zwangsläufig verbundene Fragmentierung (auch) der Kooperationsstrukturen vor allem im Hinblick auf die „Koordination“ und „Kontrolle“ der Aufgabenwahrnehmung367 zeigen die beschriebenen Ableitungszusammenhänge, dass es das eine, für alle Aufgaben – geschweige denn für alle Verdichtungsräume – gleichermaßen „optimale“ Kooperationsmodell für die Region nicht geben kann. Schließlich ändert sich die „optimale“ Organisationsform mit dem 361 Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (838). s. bereits 2. Teil A. V. 1. 362 s. unter 2. Teil A. V. 1.; 2. Teil A. VI. 4. b); 2. Teil C. III. 4.; zusammenfassend etwa Kiepe, Die Stadt und ihr Umland, IZR 1996, S. 307 (308 ff.). 363 s. Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (685); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (838). 364 s. Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (685); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (838). 365 Vgl. hierzu aus der deutschen Perspektive statt aller Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 (685). 366 s. 2. Teil A. VI. 4.; C. IV. 5. 367 s. auch schon Lange, Kommunalwirtschaft, S. 63 („[Die] [r]egionale Einzelaufgabenerfüllung würde die Bildung verschiedener einander überschneidender Regionen implizieren und damit zwar vielleicht die optimale Erfüllung jeder einzelnen Aufgabe für sich ermöglichen, nicht aber ihre gegenseitige Abstimmung und demgemäß die optimale Versorgung des Bürgers gewährleisten.“).

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jeweiligen Aufgabenbestand und den spezifischen – selbst den besonderen räumlichen Zusammenhang der „besten“ Einzelaufgabenerfüllung verändernden – Kontextbedingungen.368 Sollen aber, wie hier, allgemeine Aussagen zur Leistungs- und Problemlösungsfähigkeit von „weichen“ Kooperationen der Stadt-Umland-Verwaltung getroffen werden, so empfiehlt es sich, primär auf die für die nachhaltige Gestaltung der Stadt-Umland-Beziehungen wichtigste(n) Aufgabe(n) abzustellen. Denn was nützt letztlich die Feststellung einer noch so großen Passgenauigkeit und Problembearbeitungskapazität einer Vielzahl von konsensualen, kleinteilig organisierten Kooperationen in den unterschiedlichsten regionalen Aufgabenfeldern, wenn sich keine dieser Kooperationen als geeignet erweisen sollte, die wirklich wichtigen Verwaltungsaufgaben und wesentlichen handlungsrelevanten Problemfelder im Verdichtungsraum adäquat zu bearbeiten.369 (1) Die Steuerung der Siedlungsentwicklung Eines der klassischen Hauptprobleme und zugleich eine der mit der externen Standortkonkurrenz noch wichtiger gewordenen Hauptaufgaben in den Verdichtungsräumen diesseits und jenseits des Atlantiks ist die Steuerung der Siedlungsentwicklung.370 Diese wird ganz wesentlich von einer mehr oder weniger ungehinderten, in den USA noch stärker als in Deutschland fiskalisch orientierten und im Ergebnis sowohl den Nachhaltigkeitsgrundsatz als auch die wichtigsten Funktionen kommunaler Selbstverwaltung verletzenden gemeindlichen Flächennutzungspolitik determiniert.371 Zur Lösung bzw. vorbeugenden Vermeidung der hierdurch (mit)verursachten Ordnungs- und Verteilungsprobleme372 im Stadt-„Umland“-Verhältnis sind vor allem verbindliche Entscheidungen über die 368 Vgl. Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 49 f.; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1782 f.). 369 s. zu diesem Begründungsansatz schon 2. Teil A. VI. 4. b). 370 s. bereits unter 2. Teil A. III.; C. II. sowie zur Konnexität von interner und externer Stadt-Umland-Problematik unter 2. Teil C. III. 371 s. zu den Ursachen und Konsequenzen einer kommunalen Flächennutzungspolitik des „exclusionary zoning“ in den Verdichtungsräumen der USA unter 3. Teil B. I., II. 1.; zusammenfassend aus deutscher Perspektive Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (96 („Immer mehr Gemeinden wollen zwar die Vorteile der Entwicklungsdynamik ihres Raums abschöpfen, sich aber durch restriktive Ansiedlungspolitik (und damit abschreckende steigende Grundstückspreise) eine attraktive Lebensqualität sichern. Sie grenzen dabei schwächere soziale Gruppen aus und lenken deren Siedlungsdruck auf andere Gemeinden, wo ,Zersiedlung der Landschaft‘ droht.“)); zu den im Vergleich zur Bundesrepublik geringeren raumordnungs- und finanzausgleichsrechtlichen „Restriktionen“ für die amerikanischen Kommunen schon kurz unter 3. Teil A. III. 3.; B. I. 1. 372 s. zu diesen Begrifflichkeiten schon unter 2. Teil A. III.

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räumliche Allokation von Funktionen wie Wohnen, Arbeit und Erholung erforderlich, die nicht zuletzt wegen ihrer notwendigen Ausgleichs- und (Um-)Verteilungseffekte nur auf der überörtlichen Problembearbeitungsebene getroffen werden können.373 Weder ist zu erwarten, dass die aggregierten örtlichen Bauleitpläne der ihre Planungshoheit ausschöpfenden oder ungenutzt lassenden Gemeinden jemals eine ökologisch sinnvolle und sozial gerechte Ordnung der Flächennutzung sicherstellen, noch wird die einzelne Gemeinde jemals in der Lage sein, für jede der erforderlichen Nutzungsarten entsprechende Flächen vorzuhalten.374 Die Raumnutzungsentscheidung auf der überörtlichen Ebene spielt außerdem eine gewichtige Rolle bei der Erfüllung zahlreicher anderer Aufgaben im Verdichtungsraum. So werden beispielsweise über sie die Standorte für die regional bedeutsamen und mit großen Flächenansprüchen verbundenen Infrastruktureinrichtungen im Bereich der Ver- und Entsorgung oder auch des Verkehrswesens festgelegt.375 Über die auch hier an erster Stelle zu nennende Notwendigkeit einer abgestimmten „Ordnung der Flächennutzung“ innerhalb der Verdichtungsräume kann es danach weder in der Bundesrepublik Deutschland noch in den Vereinigten Staaten von Amerika wirklich ernsthafte Meinungsverschiedenheiten geben.376 Die folglich im Mittelpunkt des funktionalen Ansatzes stehende „regionale“ Entscheidung über die Raumnutzung ist allerdings nicht nur eine klassische querschnittsorientierte und damit durchaus integrativ wirkende,377 sondern auch eine besonders konfliktträchtige Verwaltungsaufgabe, die ihrerseits (redistributive) Verteilungsprobleme zum Gegenstand hat.378 Die funktionsräumliche Arbeits(ver)teilung in den Bereichen Wohnen, Arbeit, Verkehr, Naherholung oder 373 s. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54; Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (51 f.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841); auch schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (667); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (285); ebenso die Prämisse unter 2. Teil A. VI. 4. b) sowie die Schlussfolgerungen unter 3. Teil B. II. 1. 374 s. schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (667). 375 s. Schmidt-Aßmann, Verwaltungsprobleme in Verdichtungsräumen, Die Verwaltung 18 (1985), S. 273 (285); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841). 376 s. statt aller Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (667 („Die Ordnung der Flächennutzung steht in diesem Aufgabenkatalog an erster Stelle.“)); auch schon unter 2. Teil C. IV. 5. 377 s. Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (584). 378 s. Fürst, Stadt und Region in Verdichtungsräumen, in: Blanke (Hrsg.), Staat und Stadt, 1991, S. 93 (96); Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (51); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841).

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Versorgung beinhaltet nämlich für die beteiligten Kommunen immer auch eine Vorteils- und Lastenentscheidung und damit eine Entscheidung über die weiteren Entwicklungsmöglichkeiten.379 Die Ausweisung von Flächen etwa für den sozialen Wohnungsbau oder für unpopuläre Infrastrukturprojekte wie Gefängnisse oder Krankenhäuser stößt daher bei den als Standort ausgesuchten Gemeinden selbst bei abstrakter Einsicht in die Notwendigkeit des Vorhabens regelmäßig auf Widerstand – ein Verhalten, für das in den Vereinigten Staaten von Amerika häufig das Akronym N(ot)I(n)M(y)B(ack)Y(ard) benutzt wird.380 Ohne eine zwischengemeindliche Lösung dieser auch auf der (sekundären) Problembearbeitungsebene spezifisch auftretenden Verteilungskonflikte und ohne die Herstellung eines intraregionalen Interessenausgleichs ist gleichwohl eine effektive Steuerung der Siedlungsentwicklung in den Verdichtungsräumen ebenso wenig möglich wie eine für alle Gemeinden vollständige und gleichberechtigte Verwirklichung der einzelnen Werte und Funktionen kommunaler Selbstverwaltung. (2) Der Praxistest Schon vor dem Hintergrund der bundesrepublikanischen Erfahrung muss bezweifelt werden, dass „weiche“, auf Freiwilligkeit und „self-interest“ beruhende Kooperationsstrukturen, wie sie die Public Choice-Schule seit jeher propagiert, in der Praxis geeignet sind, die mit der notwendigen überörtlichen Raumnutzungsentscheidung verbundenen „harten“, redistributiven Verteilungskonflikte zu lösen und dabei gleichzeitig einen Vorteils- und Lastenausgleich in der Verdichtungsregion zu organisieren. Zumindest außerhalb von Kompensationslösungen oder staatlichen Drohkulissen war in der Vergangenheit jedenfalls in Deutschland die Motivation der Kommunen zur freiwilligen Zusammenarbeit immer dann gering, wenn eigene Interessen zurückgestellt werden mussten.381 Zwar weisen wissenschaftliche Studien in der Verhaltensforschung darauf hin, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch im Rahmen „weicher“ Kooperationsformen Verteilungsentscheidungen rational getroffen werden können.382 Diese 379 Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 54. s. Näheres bei Benz, Kooperative Verwaltung, 1994, S. 289 ff. 380 Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (52); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841). s. zum so genannten NIMBY-Verhalten auch Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 (128, 136 f.); John, The Place of Regions in Governance of the Environment and Natural Resources in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 201 (210). 381 s. zu diesen Erfahrungen in deutschen Verdichtungsräumen unter 2. Teil A. VI. 4. b); C. IV. 5. 382 s. Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 ff.; Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur Stadt-

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Untersuchungen, die bezeichnenderweise das den modernen Governance-Strukturen charakteristische Potenzial von flexibler Verhandlung und Interaktion betonen,383 finden jedoch in der Wirklichkeit deutscher Verdichtungsräume abseits der oben genannten, kompensatorisch wirkenden Ausnahmetatbestände keinen vorzeigbaren Beleg.384 Es kann insofern nicht überraschen, wenn es auch in den Metropolitan Areas der USA bislang weder den rein funktionsspezifisch ausgerichteten noch den zunehmend netzwerkartig organisierten, jeweils von dem Signum des „self-interest“ geprägten Formen der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit gelang, die nachteiligen siedlungsräumlichen Auswirkungen umfassender kommunaler (Bauleit-)Planungs-, Steuer- und Aufgabenhoheit entscheidend zu mildern, geschweige denn außer Kraft zu setzen. In den amerikanischen Verdichtungsräumen gibt es, wenn überhaupt, nur wenige freiwillige öffentlich-rechtliche Vereinbarungen (Voluntary Interlocal Agreements) und (informelle) öffentlich-private Kooperationen (Public-Private/ Nonprofit Partnerships), die sich dauerhaft und effektiv mit Fragen der überörtlichen Raumnutzung, der Gemeindegrenzen übergreifenden Bauleitplanung und des intraregionalen Vorteils- und Lastenausgleichs auseinandersetzen. Die einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften gehen in aller Regel keine noch so schwach institutionalisierten Formen der Zusammenarbeit ein, bei denen sie freiwillig eine aus gesamtregionaler Sicht zwar dringend notwendige, aber lokal unerwünschte Nutzung des Raumes („locally undesirable land use“ („LULU“))385 akzeptieren oder bei denen sie auf die Verfolgung eigener lokaler Entwicklungspotenziale zugunsten anderer Verdichtungsraumkommunen verzichten würden.386 Ebenso selten finden sich in diesen Räumen387 kommunale Umland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 50 ff.; Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (136 ff.); bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b). 383 s. Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (50 ff., 71); ders., Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance“ in Stadtregionen, DfK 2001, S. 55 (58); zu den entsprechenden Merkmalen des Governance-Ansatzes schon unter 2. Teil C. IV. 3. 384 s. vielsagend Bufalica, Verwaltungsorganisatorische Lösungsansätze zur StadtUmland-Problematik in den Verdichtungsräumen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 54 („Damit läßt sich aus der theoretischen [!] Perspektive behaupten, daß noch keineswegs alles verloren ist, wenn die Stadt-Umland-Beziehungen in einem Verdichtungsraum auf Grund der dortigen politischen Widerstände nicht in der harten Form organisierbar sind und damit die Verwaltung des Verdichtungsraumes aus einem Guß ausgeschlossen ist.“). 385 s. hierzu bereits unter 3. Teil B. I. 1. 386 s. Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 170 („Voluntary cooperation is the least satisfactory response to decentralization and has the fewest applications to growth-related problems. [. . . ] But when growth-related policies require allocating benefits and costs among jurisdictions, sacrifices on the part of one locality or another, or other controversial decisions, this approach does not work.“), 173 („Unfortunately, no privately sponsored campaigns favoring regional growth manage-

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Kooperationen, die eine Umverteilung lokaler (Grund-)Steuereinnahmen oder freiwillige „Ausgleichzahlungen“ finanzkräftiger (Umland-)Gemeinden an steuerschwache, offenbar benachteiligte (Kernstadt-)Kommunen mit dem Ziel zum Regelungsgegenstand haben, die bestehenden fiskalischen Ungleichgewichte innerhalb der „Region“ auszugleichen.388 Schließlich verfügen weder die seit den 1990er Jahren wieder einen Bedeutungszuwachs verzeichnenden Regionalräte (kommunalen Arbeitsgemeinschaften) und Planungsverbände (Councils of Governments (COGs) bzw. Metropolitan Planning Organizations (MPOs)) noch die vielen, seit langem etablierten Einzweck-Verbände (Special Districts) über ausreichende Kompetenzen, um eine fiskalisch orientierte kommunale Flächennutzungspolitik zu beschränken, durch welche die Kosten der Ansiedlung – insbesondere von Seiten der finanziell ohnehin privilegierten (Umland-)Gemeinden – bewusst in die Höhe getrieben und örtlich unerwünschte Raumnutzungen („LULUs“) zum Nachteil der übrigen Kommunen und der Gesamtregion verhindert werden sollen.389 (a) Voluntary Interlocal Agreements Bei den Voluntary Interlocal Agreements handelt es sich um in den amerikanischen Ballungsgebieten390 weit verbreitete Verhandlungslösungen und Adment have yet been successfully carried out anywhere in the United States, insofar as I know.“); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1147). 387 Eine viel gelobte Ausnahme bildet insofern (wiederum) die Metropolitan Area von Minneapolis-St. Paul, Minnesota, mit ihrem Metropolitan Fiscal Disparities Act. s. schon unter 3. Teil A. I. 1. b) (2). 388 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1148); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2029). 389 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1147 f., 1170); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2029 f.). 390 In seiner vielleicht reinsten Form wurde der Vereinbarungsansatz Mitte der 1950er Jahre in der Region Los Angeles entwickelt, als die neu gegründete Kommune Lakewood beschloss, ihre lokalen Aufgaben (wie beispielsweise Polizei, Feuerwehr, Straßeninstandhaltung) nicht selbst wahrzunehmen, sondern auf der Basis von interkommunalen Vereinbarungen anderen Gebietskörperschaften, insbesondere Los Angeles County, zu übertragen. Diese Vorgehensweise wurde unter der Bezeichnung „Lakewood Plan“ später von weiteren Gemeinden in der Region Los Angeles und anderen Regionen übernommen. Sie zeigt, dass eine Gebietskörperschaft, die eine bestimmte Leistung benötigt, diese nicht unbedingt selbst erbringen muss („production of public services“), sondern sie auch von einem anderen und effizienteren, unter Umständen sogar privaten Anbieter ankaufen kann („provision of public services“). s. Näheres bei Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (2); Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (21); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den

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hoc-Vereinbarungen über eine gemeinsame, auf zwischengemeindlicher Basis durchzuführende Aufgabenwahrnehmung, von der jeweils alle hieran beteiligten Gebietskörperschaften im Sinne einer Win-Win-Situation profitieren sollen.391 Als besonders geeignete Aufgabenbereiche für die regelmäßig unkompliziert, weil ohne öffentliches Referendum abzuschließenden Vereinbarungen gelten in den USA die Wasserver- und Abwasserentsorgung, die Straßeninstandhaltung, die öffentliche Sicherheit (Polizei- und Feuerwehrschutz), das Gesundheits-, Schul- und Büchereiwesen sowie jegliche Form von gegenseitigen gemeindlichen Unterstützungsmaßnahmen („mutual aid pacts“).392 Die Vorteile dieser öffentlich-rechtlichen Zusammenarbeitsformen liegen in ihrer hohen, problem- und aufgabenangepassten (räumlichen) Flexibilität, ihrer von Skaleneffekten Gebrauch machenden effizienten Erledigung von Aufgaben der Daseinsvorsorge und nicht zuletzt in ihrer geringen Beeinflussung bzw. „Bedrohung“ der bestehenden (fragmentierten) Verwaltungsstrukturen des Verdichtungsraumes.393 Dagegen können die interkommunalen Vereinbarungen keineswegs den ruinösen intraregionalen Wettbewerb zwischen den vielen einzelnen Verdichtungsraumgemeinden um die Ansiedlung steuerstarker Einwohner und Unternehmen eindämmen, welcher heute noch immer überwiegend zu Lasten (zunächst) des Ballungskerns erfolgt.394 Außerdem erschwert die Vielzahl der freiwilligen Kooperationen die Koordination und Planung kommunaler Aktivitäten innerhalb der Metropolitan Area und trägt gleichzeitig zu einer Verfestigung des gegenwärtigen unübersichtlichen, weil stark zersplitterten kommunalen Verwaltungsaufbaus bei.395 Der entscheidende Nachteil des VereinbarungsUSA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (87); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1786). 391 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (87, 102); Post, Metropolitan Area Governance and Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 67 (86); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (364). 392 Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (2); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (87). 393 s. ACIR, The Challenge of Local Governmental Reorganization, 1974, S. 52 („[I]t is pragmatic, piecemeal, permissive, and has a minimal disruptive impact on the structure of local governments.“); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (2 f.); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1784 f.); Post, Metropolitan Area Governance and Institutional Collective Action, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 67 (86); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (364). 394 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (89). 395 Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1785).

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ansatzes liegt allerdings in seiner allzu großen Zweckorientierung auf nur einige wenige, überdies nicht sehr konfliktträchtige Aufgabenbereiche und nur ganz bestimmte Gebietseinheiten.396 Die weit überwiegende Zahl der Voluntary Interlocal Agreements hat die Behandlung und Abwicklung technischer Angelegenheiten, so genannter „system-maintenance functions“, zum Inhalt, nicht aber die Bewältigung der hier im Mittelpunkt des funktionalen Ansatzes stehenden umfassenden sozialen, ökonomischen und ökologischen Siedlungsraumprobleme und der damit zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben, der so genannten „life-style functions“.397 Die Grenzen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen in Bezug auf die Lösung der Verdichtungsraum-Problematik hat Marando schon frühzeitig mit einer geradezu rhetorischen Fragestellung aufzuzeigen versucht: „Is inter-local cooperation a strong enough device to provide a fundamental solution to metropolitan problems? To assess the effects of inter-local cooperation upon metropolitan problems, one has to come to grips with what constitutes a metropolitan problem. If inadequate services such as water, sewers, libraries and policy protection are seen as metropolitan problems, then inter-local cooperation appears to provide a solution to metropolitan problems. If metropolitan problems are viewed in terms of segregation, inadequate housing, and municipal tax resource inequities created by the multiplicity of local governmental jurisdictions, then the answer is no.“ 398 (b) Public-Private/Nonprofit Partnerships Die seit Beginn der 1990er Jahre quasi als Antwort auf die zunehmende Komplexität der Stadt-„Umland“-Problematik in großer Zahl entstandenen, selbstorganisierten öffentlich-privaten Netzwerke (Public-Private/Nonprofit Partnerships) sind in den Metropolitan Areas der USA zu einem festen Bestandteil 396 s. ACIR, The Challenge of Local Governmental Reorganization, 1974, S. 52; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 290 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (102); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (14 („[T]hese cooperative relationships seldom serve a redistributive function.“)). 397 s. Williams, Life Style Values and Political Decentralization in Metropolitan Areas, 48 Southwestern Soc. Sci. Q. (1967), S. 299 (305 „[T]he sociospatial units resist integration of what I have called life-style services, but accept, and at times encourage, integration of system-maintenance services.“)); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (3). Vgl. auch Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1785); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (14 f.). 398 Marando, Inter-Local Cooperation in a Metropolitan Area, 4 Urb. Aff. Q. (1968), S. 185 (197).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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freiwilliger kooperativer Problemlösungsmechanismen geworden.399 Diese von den New Regionalists mehrheitlich befürworteten vielfältigen multi-sektoralen Governance-Ansätze beschäftigen sich mit einer Vielzahl von verdichtungsraumspezifischen Themengebieten, angefangen von Clusterstrategien zur Wirtschaftsförderung über die Qualifizierung von Arbeitskräften, die Bekämpfung der Jugendkriminalität oder die angemessene Wohnraumversorgung bis hin schließlich zur Steuerung des Siedlungswachstums und der gerechteren Verteilung von Steuereinnahmen innerhalb der „Region“.400 Der relativ neuartige informelle Organisationstypus der Stadt-„Umland“-Kooperation besitzt das Potenzial, Mitglieder sowohl privater als auch öffentlicher Sektoren – eingeschlossen Unternehmen, Gewerkschaften, Kirchen, Umweltverbände, Nonprofit-Organisationen, Universitäten, öffentliche Verwaltungen und Parlamente – an einem Tisch zu versammeln und außerhalb ihrer jeweils eigenen Organisation ein beliebig großes Forum der Interessierten für Angelegenheiten und Entscheidungen zu schaffen, welche die „Region“ betreffen.401 Die an einer solchen Partnerschaft oder „Allianz“ 402 beteiligten Interessengruppen müssen zwar zwangsläufig Kompetenzen und Machtbefugnisse mit anderen Mitgliedern teilen, gleichzeitig erlangen sie aber in Bezug auf die gemeinsam behandelten Aufgaben und Projekte ein Ausmaß an Einfluss, Expertise und Legitimität, das sie allein niemals aufbringen würden.403 Schließlich vermag eine solche unabhängige intersektorale Netzwerkorganisation durchaus kontroverse und konflikthaltige Standpunkte speziell auch zu Fragen der nachhaltigen Siedlungsentwicklung einzunehmen, ohne dass sich ihre einzelnen Mitglieder hierzu 399 s. Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 172; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275; Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (12, 20 ff.); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (362); hierzu bereits unter 2. Teil B. I. 1.; C. IV. 3.; 3. Teil B. II. 3. a). 400 s. vor allem die Beispiele bei Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (294 ff.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 276 ff.; Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (56 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2034 ff.). 401 Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 172; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275; Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (237 f.); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (12 f., 20). 402 Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275 (von „multi-sector or regional alliances“ sprechend). 403 Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (294); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 282.

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3. Teil: Das Beispiel USA

explizit und öffentlich bekennen oder gar verpflichten müssten. Damit stellt diese „weiche“ öffentlich-private Kooperationsform an für sich ein ideales Vehikel dar, neue Herausforderungen in der verdichteten Region frühzeitig zu erkennen, auf Ausgleich bedachte Strategien für verteilungspolitisch „harte“ und umstrittene Aufgabenfelder zu entwickeln und die Öffentlichkeit unvoreingenommen von der gemeinsamen Regionalidee und möglichen Lösungswegen zu überzeugen.404 Inwieweit allerdings der Übergang von der Vision zum Handeln und damit eine Implementation der gemeinschaftlich erarbeiteten Politiken gelingen kann, stellt zweifelsohne das größte und kaum lösbare Problem der öffentlich-privaten Initiativen dar.405 Diese verfügen nämlich in aller Regel über nur geringe finanzielle Mittel und keine – zumindest keine verwaltungsmäßigen – Kompetenzen zur Durchsetzung ihrer auf regionaler Ebene vereinbarten Ziele und Strategien.406 Ohne eine umfassende (regionale) Planungs- und Besteuerungskompetenz, aufgrund derer gegebenenfalls auch konfliktträchtige Entscheidungen unter Überwindung entgegenstehender Interessen einzelner Beteiligter verbindlich getroffen werden können, und ohne eine ausreichende finanzielle Ausstattung kann aber der „weiche“ Governance-Ansatz die zentralen Stadt-Umland-Probleme der räumlichen Dispersion („urban sprawl“) und der sozialen Disparität nicht lösen.407 Hinzu kommt, dass gerade diejenigen Allianzen, die die größten Machtbefugnisse und zugleich die größten Erfolge vorzuweisen haben, nicht selten von ihren Mitgliedern oder Dritten überaus skeptisch beäugt und nach einiger Zeit wieder ihrer Zuständigkeiten oder gar Existenz beraubt werden.408

404 Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 172; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 275, 283. s. Näheres zur Bedeutung der so genannten „civic infrastructure“ einer Region unter 4. Teil B. (zu 3. und 5.). 405 s. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34 („The ,U.S. model‘ of public-private partnerships and open community participation does maximize creativity [.] But in the absence of a clear and effective structure, the best of plans will have difficulty in the implementation phase.“); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 173; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (103); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2037 ff.). 406 Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 172; Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (237). 407 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1170 (insbesondere Fn. 227)); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2041 („Neither approach to regionalism would have been successful, however, had the regional majority lacked a supra-local forum that could impose mandates on recalcitrant or dissenting localities.“). 408 s. zu dieser allgemeinen Erfahrung kommunaler Kooperationen schon unter 2. Teil A. VI. 3.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Die Halbwertzeit dieser regionalen Public-Private/Nonprofit Partnerships ist daher in aller Regel begrenzt. Die meisten der einmal für eine bestimmte regionale Herausforderung oder ein einzelnes Projekt ins Leben gerufenen Organisationen beenden spätestens nach Erfüllung ihrer Aufgabe – viele aber eben auch schon früher – die spezifische regionsbezogene Tätigkeit, ohne dass damit notwendigerweise eine Fortsetzung der Zusammenarbeit in anderen (übergreifenden) Bereichen einherginge.409 Öffentlich-private Initiativen versuchen zwar häufig, die Probleme öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen zu vermeiden, stehen damit aber Jones zufolge im Verdacht, in gewissem Umfang zu genau diesen Strukturen zurückkehren zu müssen, wenn sich aus ihren vorübergehenden Erfolgen dauerhafte Verbesserungen ergeben sollen.410 (c) Councils of Governments Die bereits seit den 1950er Jahren in vielen Ballungsräumen der USA bestehenden Regionalräte (Councils of Governments (COGs)) stellen in aller Regel freiwillige Vereinigungen gewählter öffentlicher Vertreter aus den meisten oder allen Gemeinden einer Metropolitan Area dar.411 Sie wurden ursprünglich als regionale Diskussionsforen mit dem Ziel gegründet, alle überörtlichen Angelegenheiten zu beraten, die ihre Mitglieder gemeinsam betreffen, und einvernehmliche Lösungen für anstehende Probleme zu entwickeln, die von den Verdichtungsraumkommunen allein nicht zu bewältigen sind.412 409 s. Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 282 („most [regional alliances] never survive addressing their first regional challenge“); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (237); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (103); Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (144); etwas optimistischer Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (294 („Although alliances often form to address a single project or need (e. g., rallying support for a new convention center), there is often a good deal of stability in relationships among participants.“)); auch schon die (Gegen-)Argumente unter 2. Teil C. IV. 5. 410 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (103). 411 Wikstrom, Councils of Governments, 1977, S. 16; Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 251 (darauf hinweisend, dass bisweilen auch Vertreter anderer Sektoren und sogar einzelne Bürger Mitglieder der COGs sein können); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (94); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (363). s. Näheres hierzu bereits unter 2. Teil B. I. 1.; C. IV. 3.; 3. Teil A. I. 1. b) (2). 412 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 251; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen

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3. Teil: Das Beispiel USA

Infolge stark ausgeweiteter national- wie bundesstaatlicher Förderprogramme und damit einhergehender Auflagen für urbane Ballungsräume nahm ab Mitte der 1960er Jahre die Zahl und Bedeutung dieser mit den deutschen kommunalen Arbeitsgemeinschaften413 vergleichbaren Kooperationsformen in den amerikanischen Verdichtungsregionen rapide zu. Die COGs wurden nicht nur zu ausgewählten Empfängern, sondern vor allem zu zentralen Vermittlungsstellen („clearinghouses“) für zweckgebundene staatliche Zuschüsse in den verschiedensten regionalen Aufgabenbereichen wie Wohnungswesen, Verkehr und Straßenbau, Krankenhäusern, Bibliotheken, Freiflächensicherung, Kanalisation und Abwasseraufbereitung, Luftreinhaltung, Bodenschutz oder Trinkwasserversorgung.414 Sie hatten für jeden Ballungsraum die Aufgabe, die Förderanträge der einzelnen lokalen Gebietskörperschaften aus fast hundert verschiedenen Bundesprogrammen zu prüfen, zu koordinieren und zu genehmigen, wobei die Organisation und Struktur der größtenteils aus Bundesmitteln finanzierten Vermittlungsstellen im Einzelnen nicht festgelegt war.415 Darüber hinaus kam den kommunalen Arbeitsgemeinschaften immer mehr eine Planungsfunktion zu, da die Bundesregierung die Erstellung von regionalen Plänen und die Gründung von regionalen Planungsverbänden immer öfter zur Bewilligungsvoraussetzung ihrer einzelnen Förderprogramme machte.416 Infolge dieser Auflagen und Anreize entwickelten sich die informellen Regionalräte in fast allen Metropolitan Areas zu stärker funktionsspezifisch orientierten metropolitanen Planungsverbänden, die vielfach auch als Metropolitan Planning Organizations (MPOs) bezeichnet wurden und mit einer Gesamtzahl von 669417 ihren Höhepunkt zu Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (94). 413 s. etwa §§ 3, 4 HessKGG. 414 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (7); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (469 ff.); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (94 f.). 415 Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (54); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 252; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (94). 416 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6 f.); Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (469 ff.); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (54 (am Ende der 1970er Jahre beinahe fünfzig solcher Bundesprogramme zählend)); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 252. 417 Atkins/Wilson-Gentry, An Etiquette for the 1990s Regional Council, Nat’l. Civic Rev. 1992 (Fall-Winter), S. 466.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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Ende der 1970er Jahre erreichten. Sie waren nicht zuletzt für Fragen der überörtlichen Verkehrswegeplanung, der Wasser- und Luftreinhaltung, der Wirtschaftsentwicklung und in gewissem Umfang auch der regionalen Flächennutzungsplanung zuständig, wobei sie in diesen Bereichen als Koordinierungsstellen für die Verknüpfung nationaler, bundesstaatlicher und lokaler Planungen dienten.418 Daneben konnten die COGs/MPOs dank ihrer Erfahrung, ihres umfangreichen Know-hows und ihrer professionellen, durch Bundesmittel gesicherten (finanziellen) Ausstattung nicht nur die einzelnen Mitgliedskommunen bei der Umsetzung von konkreten Planungsprozessen unterstützen, sondern überdies einen Beitrag für die Schaffung interkommunaler Problem- und Konfliktlösungsmechanismen in den amerikanischen Ballungsräumen leisten und dadurch ansatzweise sogar ein regionales Gemeinschaftsbewusstsein erzeugen.419 Dagegen bedeutete die Beschränkung der staatlichen Förderung und Mittelausstattung auf weitgehend von der Bundesregierung präferierte Aufgabenbereiche eine klare Einschränkung der inhaltlichen Handlungsfreiheit der regionalen Planungsverbände.420 So standen etwa Infrastrukturprobleme deutlich häufiger auf der Agenda dieser freiwilligen Zusammenschlüsse von Kreisen und Gemeinden eines Verdichtungsraumes als problematischere soziale Fragen, für die typischerweise schon keine Bundes- oder Landesmittel zur Unterstützung entsprechender Initiativen vorhanden waren.421 Die Councils of Governments vermieden zudem in aller Regel jeden öffentlichen Konflikt mit einem oder mehreren ihrer Mitglieder, was zur Folge hatte, dass strittige und verteilungspolitisch kontrovers diskutierte Themen eher selten von diesen aufgegriffen und behandelt wurden.422 Viele interne Streitigkeiten und Konflikte beispielsweise um die 418 s. Atkins/Wilson-Gentry, An Etiquette for the 1990s Regional Council, Nat’l. Civic Rev. 1992 (Fall-Winter), S. 466 (469); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (54); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 251 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (95). 419 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 254 f.; Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (235); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (95). 420 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (16). 421 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96). 422 s. Atkins/Wilson-Gentry, An Etiquette for the 1990s Regional Council, Nat’l. Civic Rev. 1992 (Fall-Winter), S. 466 (470 f.); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl.

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3. Teil: Das Beispiel USA

angemessene Stimmengewichtung in den Vertretungsorganen der COGs/MPOs sowie unklare eigene und sich teilweise überlappende Zuständigkeiten anderer, konkurrierender „regionaler“ Körperschaften trugen dazu bei, dass die Regionalräte und Planungsverbände ganz überwiegend nur über geringe eigene Entscheidungs- und Vollzugskompetenzen verfügten.423 Außerdem erfuhren sie trotz ihres doch recht langen Bestehens in den Metropolitan Areas der USA insgesamt nur ein relativ geringes Interesse und wenig Unterstützung von Seiten der Bevölkerung und führender Kommunalpolitiker. Der öffentliche Einfluss und die Durchsetzungskraft dieser Organisationen blieben damit selbst in ihrer Blütezeit während der 1960er und 1970er Jahre vergleichsweise bescheiden.424 Der entscheidende und letztlich kurzfristig fatale Mangel der Regional Councils war aber die Abhängigkeit des Personalhaushaltes von Bundesmitteln.425 Noch am Ende der 1970er Jahre wurden fast 75 Prozent ihrer Haushalte aus Zuschüssen der Bundesregierung finanziert.426 Mit dem Amtsantritt der Reagan-Administration im Jahr 1981 und dem damit verbundenen Rückzug des Bundes aus vielen zuvor geförderten öffentlichen Aufgabenfeldern427 wurden aber die Mittel und Zuschüsse (auch) der COGs/MPOs drastisch reduziert. Die Zahl der Regionalräte und Planungsverbände in den Metropolitan Areas sank dementsprechend bis zum Ende des Jahrzehnts auf knapp 530, wobei der Anteil des Bundes an ihren Haushalten nur noch etwa 45 Prozent betrug.428 Ohne die staatlichen Subventionen und wegen der größtenteils fehlenden Bereitschaft ihrer Mitglieder, die eigenen Beiträge signifikant zu erhöhen, nahm auch die Bedeutung der Regional Councils, insbesondere was die Wahrnehmung ihrer regio1996, S. 252; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96). 423 Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 255; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96). 424 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96); Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (8). 425 Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (7 f.); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (55 („Too much reliance on federal funding, however, ultimately proved to be the achilles heel of regional councils.“)): Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (96). 426 Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (7 f.); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (55). 427 s. zur so genannten „Devolution Revolution“ bereits unter 2. Teil B. I. 2. 428 Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (55); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 252 f.

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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nalen Planungsfunktionen anging, deutlich ab. Sie beschränkten sich in der Folgezeit vornehmlich darauf, ihre Mitgliedskommunen und Dritte (gegen Entgelt) mit den verschiedensten Informationen und Serviceleistungen zu versorgen – angefangen von der Übernahme der Lohnbuchhaltung, der Durchführung erkennungsdienstlicher Maßnahmen, der Straßeninstandhaltung oder der Altenfürsorge bis hin zum Kauf und Betrieb von Schneeräumgeräten.429 Ferner verrichteten sie gerade auf der bundesstaatlichen Ebene vermehrt Lobby- und Marketingarbeit für die „Region“ oder begannen vor dem Hintergrund des gestiegenen globalen Standortwettbewerbs damit, ganzheitliche Strategien und Visionen für den Verdichtungsraum zu entwerfen.430 Im Übrigen räumte jedoch weder die national- oder bundesstaatliche noch die kommunale Seite den Councils of Governments irgendeine bedeutende regionale Aufgabe oder Kompetenz ein.431 Erst zu Beginn der 1990er Jahre verbesserte sich die Situation der Regionalräte und Planungsverbände abermals, da erneut die Bundesregierung mehrere Gesetzespakete zur Reinhaltung der Luft – die so genannten Clean Air Act Amendments (CAAs)432 – sowie zur effizienteren Koordinierung der Verkehrsplanung – den Intermodal Surface Transportation Efficiency Act (ISTEA)433 und die Nachfolgeregelung des Transportation Equity Act for the 21st Century (TEA-21)434 – beschlossen hatte, welche die COGs/MPOs einmal mehr zu zentralen Akteuren bei der Umsetzung und Entscheidungsfindung in den Bundesstaaten machten.435 Im Rahmen der CAAs kam den Planungsverbänden die 429

s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (472 f.); Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (55); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (363). 430 Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 253; Grigsby, Regional Governance and Regional Councils, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 53 (55); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (363). 431 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (473); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1148). 432 Clean Air Act Amendments of 1990, Pub. L. No. 101–549, 104 Stat. 2399 (1990). 433 Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991, Pub. L. No. 102– 240, 105 Stat. 1914 (1991). 434 Transportation Equity Act for the 21st Century of 1998, Pub. L. No. 105–178, 112 Stat. 107 (1998). 435 s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475); Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (300 f.); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (233); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 158; Jones, Intra-

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3. Teil: Das Beispiel USA

Aufgabe zu, regionale Luftqualitätsprogramme in den einzelnen Verdichtungsräumen zu koordinieren und zu überwachen, was im Einzelfall sogar die Nichtigkeit und Ersetzung örtlicher Bauleitpläne nach sich ziehen konnte.436 Die ISTEA/TEA-21-Bestimmungen wiesen den Councils of Governments wichtige Befugnisse bei der Planung und Verteilung von in ihrem Umfang beträchtlichen Fördermitteln des Bundes für das Verkehrswesen zu, wobei das Gesetz eine breite Beteiligung der Öffentlichkeit an den Planungsprozessen verlangte.437 Beide Gesetzesinitiativen haben zwar die grundsätzlichen Haushaltsprobleme der metropolitanen Planungsverbände nicht entscheidend gelöst, diese aber dafür wieder zu wichtigen Gestaltern von Ballungsraumpolitik und Foren für intraregionale Kooperationen werden lassen.438 Diese Erfahrung ist gleichzeitig ein weiterer Beleg dafür, dass staatliche Anreize und Auflagen („carrots and sticks“)439 den Handlungsrahmen und die Entscheidungsprozesse regionaler Organisationen in den verdichteten Regionen (auch) der USA maßgeblich beeinflussen können. Es erscheint in der Praxis der Verdichtungsräume noch immer undenkbar, dass freiwilligen kommunalen Kooperationen, wie sie die Councils of Governments repräsentieren, ohne den „goldenen Zügel“ des Staates und ohne eine Form von Regulatory Regionalism440 ein auch nur bescheidener dauerhafter Erfolg gerade in verteilungspolitisch sensiblen Aufgabenbereichen beschieden wäre.441 Wie unsicher und nachteilig für den Aufbau einer effektiven Verwaltungsstruktur in Stadt und Umland allerdings eine zu große Abhängigkeit freiwilliger metropolitaner Institutionen von staatlichen Subventionen oder dem Wohlwollen anderer sein kann, hat das Schicksal der COGs/MPOs während der letzten Jahrzehnte eindrucksvoll bewiesen. Selbst in ihrer Hochzeit während der 1960er und 1970er Jahre nahmen sich die Regionalräte und Planungsverbände regionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (97 f.). 436 s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 174. 437 Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475); Dilger, TEA-21, Publius 1998 (Winter), S. 49 ff.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (97). 438 Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (98). 439 Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (7); Wallis, Inventing Regionalism, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Fall-Winter), S. 447 (463); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 158. 440 s. diesen Begriff prägend Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (475); bereits unter 2. Teil C. IV. 3. 441 s. hierzu auch schon oben 3. Teil B. II. 3. b) (2) vor (a).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

315

freiwillig nur in den seltensten Fällen wirklich problematischer und konfliktträchtiger verdichtungsraumspezifischer Themengebiete an. Sie konnten oder wollten überwiegend nur in denjenigen ausgewählten Win-Win-Aufgabenbereichen tätig werden, die der Staat und die (Mitglieds-)Kommunen letzten Endes bezuschussten und/oder befürworteten. Dies erklärt auch, warum die Councils of Governments bis heute über keine umfassenden eigenen Entscheidungs- und Durchführungskompetenzen in wesentlichen regionalen Aufgabenbereichen wie namentlich der überörtlichen Raumnutzungsentscheidung verfügen und warum sie in den Vereinigten Staaten bisweilen eher spöttisch als „footballs without laces“ 442 beurteilt werden.443 Die Regional Councils benötigen aber abseits der Verkehrs- und Luftreinhalteplanung deutlich mehr Kompetenzen und Unabhängigkeit, die sie dazu befähigen, auch umstrittene Verteilungsentscheidungen im Verhältnis zwischen Stadt und „Umland“ zu treffen und vor allem durchzusetzen, wenn sie die bestehenden Probleme und künftigen Herausforderungen in den Metropolitan Areas des 21. Jahrhunderts tatsächlich bewältigen wollen.444 (d) Special Districts Neben der grundsätzlich gestiegenen Verantwortung der amerikanischen Bundesregierung und der Bundesstaaten für die Finanzierung und Erbringung öffentlicher Dienstleistungen sowie die Regulierung subnationaler, „regionaler“ Angelegenheiten445 ist in den Metropolitan Areas der USA während der letzten Jahrzehnte vor dem Hintergrund der wachsenden urbanen Probleme eine deutliche Zunahme auch der Zahl und Bedeutung der zumeist auf freiwilliger kommunaler Basis geschaffenen aufgabenspezifischen Zweckverbände (Special Dis442 Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 255 („Many of them justly deserve awards for being the longest-suffering, most vaguely empowered regional governance mechanisms.“). 443 s. Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 255 ff.; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1148); Svara, Issues Concerning Regional Structure in the United States, in: König/Fosler (Hrsg.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, 1999, S. 229 (232); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2029 f. („Unfortunately, the federal mandate of regional transportation planning does not translate into a broad commitment to regional land use planning“)); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 158; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1817 („Yet the most common critique of existing MPOs is that they need more power – that the state dominates or disregards their decisions.“)). 444 s. Kincaid, Regulatory Regionalism in Metropolitan Areas: Voter Resistance and Reform Persistence, 13 Pace L. Rev. (Winter 1993), S. 449 (474); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 257; Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 158 f.; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1817). 445 s. zum „regulatory regionalism“ schon unter 2. Teil B. I. 1. sowie unter 2. Teil C. IV. 3. und 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c).

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3. Teil: Das Beispiel USA

tricts) festzustellen.446 Wie bereits an anderer Stelle erwähnt,447 gibt es heute innerhalb der Verdichtungsräume fast 14 000 – auf nationaler Ebene insgesamt weit mehr als 30 000448 – dieser jeweils für einzelne Aufgaben einer Gemeinde oder eines Landkreises zuständigen, in der Regel aber – wie in Deutschland – mehrere Gemeinden und Kreise oder sogar gemeindefreies Gebiet einschließenden Verwaltungseinheiten. Sie stellen mit Abstand den größten Teil aller kommunalen (Gebiets-)Körperschaften in den USA dar.449 Der Anteil der die County-Grenzen überschreitenden Regional Special Districts stieg zwischen 1977 und 2002 um fast ein Drittel an.450 Im Gegensatz zu den deutschen Zweckverbänden können die amerikanischen Special Districts Steuern erheben und ihre zuständigen Leitungsgremien werden nicht in allen Fällen von den sie gründenden Kommunen bzw. vom Staat ernannt, sondern mitunter direkt von der Bevölkerung gewählt.451 Mehr als 90 Prozent der Zweckverbände, deren Errichtung gewöhnlich leicht zu realisieren ist, üben nur eine einzelne Funktion aus.452 Sie werden ganz überwiegend im Bereich des öffentlichen Wohnungs446 s. Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 26; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1781); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/ Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (13); hierzu bereits unter 3. Teil A. I. 1. a); III. 1. 447 s. 3. Teil A. I. 1. a). 448 s. ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 4; Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 19 (für das Jahr 1992 genau 33 004 Zweckverbände zählend); Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (217 (für das Jahr 2002 genau 35 356 Zweckverbände zählend)); U.S. Census Bureau (Hrsg.), Local Governments and Public School Systems by Type and State: 2007, in: http://www. census.gov/govs/cog/GovOrgTab03ss.html (für das Jahr 2007 genau 37 381 Zweckverbände zählend). 449 Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (4); ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 3 (auch darauf hinweisend, dass nur ein Viertel dieser Zweckverbände mit den räumlichen Grenzen der Gemeinden und Kreise übereinstimmt); Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1781 („In the last fifty years, however, special purpose governments have become the most common mechanisms in the United States for dealing with regional problems[.]“)). 450 Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (13). 451 s. ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 3; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (93). 452 ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 3; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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baus, bei der Versorgung mit technischen Dienstleistungen – insbesondere der Trinkwasserversorgung, der Abwasser- und Müllentsorgung, dem Feuerschutz, den Krankenhäusern und Rettungsdiensten oder dem öffentlichen Nahverkehr – und in den letzten Jahren immer häufiger auch im Bereich der Kultur und der Wirtschaftsförderung eingesetzt.453 Ähnlich wie im Fall der Voluntary Interlocal Agreements454 liegen die Vorteile der vielen aufgabenspezifischen Zweckverbände in den Metropolitan Areas in ihrer hohen gestalterischen, von den Grenzziehungen der Gemeinden und Landkreise unabhängigen Flexibilität, die es ihnen besser als den Kommunen allein ermöglicht, räumliche Leistungs- und Problembereiche unter funktionalen Gesichtspunkten „optimal“ aufeinander abzustimmen.455 Die Special Districts eignen sich besonders für regionale Aufgabenbereiche, die hohe Investitionen und ein hochqualifiziertes Personal erfordern. Hierbei hilft ihnen nicht zuletzt die Möglichkeit der Erzielung von Skalenerträgen ebenso wie ihre grundsätzliche Freiheit von gemeindlichen Haushaltsbeschränkungen.456 Die weitgehende finanzielle Autonomie der mit eigener Einnahme- und nicht selten sogar (Grund-)Steuerhoheit („property tax“) versehenen Zweckverbände sowie ihre Fokussierung auf die effiziente Erfüllung technischer Dienstleistungen erlauben es ihnen, relativ „geräuschlos“ und frei von politischer Einflussnahme oder in-

Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (217). 453 Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 28; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (5); ACIR, State Laws Governing Local Government Structure and Administration, 1993, S. 3; Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 295 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (92 f.); Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (217). 454 s. 3. Teil B. II. 3. b) (2) (a). 455 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 35; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 296 f.; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (92, 102); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1782); hierzu auch schon oben 3. Teil B. II. 3. b) vor (1). 456 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 35; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 297; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (92, 102); hierzu bereits unter 3. Teil A. III. 2.; zu den gemeindlichen Haushaltsbeschränkungen unter 3. Teil A. III. 3.

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3. Teil: Das Beispiel USA

ternen Streitigkeiten die jeweils anstehenden Aufgaben zu erfüllen.457 Die Beschränkung der „special purpose governments“ auf nur einzelne oder wenige inhaltlich verwandte „regionale“ Aufgabenbereiche stellt zudem aus Sicht der übrigen kommunalen Gebietskörperschaften und Mehrzweckverwaltungen („general purpose governments“) keine wirkliche Einschränkung oder Bedrohung ihrer Eigenständigkeit und Selbstverwaltung dar, was die Einrichtung und Dauerhaftigkeit dieser effektiven Kooperationsformen in den Verdichtungsräumen entscheidend begünstigt.458 Den hier beschriebenen Vorteilen der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit stehen – ebenso wie im Falle der Voluntary Interlocal Agreements459 und ähnlich den Councils of Governments460 – die eng mit ihnen verbundenen Nachteile der funktionsspezifischen Aufgabenwahrnehmung durch die Special Districts gegenüber. Der jeweils auf nur einzelne Probleme oder Aufgaben beschränkte Zweck dieser Organisationsformen hat während der letzten Jahrzehnte in den einzelnen Ballungsräumen der USA fast automatisch zu der Gründung von zahlreichen, teilweise sogar Hunderten von neuen unabhängigen (Gebiets-) Körperschaften geführt und damit die Verwaltungsstruktur in diesen ohnehin stark fragmentierten Räumen weiter verkompliziert.461 Die funktionale und politisch-administrative Zersplitterung der Metropolitan Areas macht aber eine sinnvolle Koordinierung und Planung der regionalen Aufgabenwahrnehmung vielfach nahezu unmöglich oder trägt immerhin zu ihrer wesentlichen Erschwerung bei.462 Diese Problematik wird noch dadurch verschlimmert, dass jeder einzelne Zweckverband seinen eigenen festgelegten räumlichen Einzugs457 s. Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 297; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1782). 458 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (6); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146 („As a result, limited purpose special districts are not much of a threat to local autonomy: They allow people within metropolitan regions to obtain desired physical infrastructure and related services at reasonable costs without submitting to more comprehensive forms of governance.“)); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1781 („Thus, neither threatens the basic allocation of power between rich and poor cities within the metropolitan area.“)); Carr, Whose Game Do We Play?, in: Feiock (Hrsg.), Metropolitan Governance, 2004, S. 212 (232); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (13). 459 s. 3. Teil B. II. 3. b) (2) (a). 460 s. 3. Teil B. II. 3. b) (2) (c). 461 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 29 („[T]his nation has gone overboard in the use of special districts.“); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 297; Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (103); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783); bereits unter 3. Teil A. I. 1. a).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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bzw. Leistungsbereich hat, der aber häufig mit der rasanten Entwicklung des Verdichtungsraumes und dem Wachstum des funktionalen Problembereiches nicht Schritt halten kann.463 Außerdem erfahren die Zweckverbände angesichts ihres limitierten, überwiegend „technischen“ Aufgabenspektrums und ihrer oftmals wenig transparenten, weil mit den gemeindlichen Grenzen nicht übereinstimmenden Verwaltungsstrukturen häufig nur eine geringe Aufmerksamkeit von Seiten der Bevölkerung oder auch der Massenmedien.464 Die Beteiligung an Special District-Wahlen ist – wenn diese überhaupt stattfinden und keine Ernennung der Beschlussorgane („boards“) durch einen gewählten Amtsträger (Gouverneur, Bürgermeister, Kreisdirektor) erfolgt – mit einer Quote von nicht selten unter zwanzig Prozent aller Wahlberechtigten im Vergleich zu sonstigen Kommunalwahlen äußerst niedrig.465 Hierdurch wird aber nicht nur die demokratische und öffentliche Kontrolle dieser kooperativen, weitgehend unabhängigen, einfunktionalen Regionalverwaltungen erschwert – teilweise auf Kosten der ansonsten für diese Aufgaben „verantwortlichen“, unmittelbar legitimierten kommunalen Gebietskörperschaften, der Municipalities und Counties.466 Gleichzeitig und damit einhergehend werden die funktionsspezifischen Organisationseinheiten anfällig für die Vereinnahmung durch private Interessen, die – wie beispielsweise Bauunternehmen, Warenlieferanten und Gewerkschaften – meist unmittelbar von ihnen profitieren.467 All dies trägt schließlich dazu bei, das 462 s. Reynolds, Local Government Law, 1982, S. 29; Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (5 f. („A major casuality of the program-by-program approach to local government is planning, which becomes impossible in any meaningful sense when several governments in a locality share (or divide) responsibility for related programs.“)); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783); Näheres bereits unter 2. Teil A. V. 3.; A. VI. 4.; C. IV. 5. 463 Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783). 464 s. Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 297 („lack of political accountability“); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (102); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783 f.). 465 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1147); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (93, 102). 466 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (5); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146 f.); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (102); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783 f.). 467 s. Wikstrom, Epitaph for a Monument to Another Successful Protest: Regionalism in Metropolitan Areas, 19 Va. Soc. Sci. J. (Winter 1984), S. 1 (5 „[S]pecialdistrict go[v]ernment means special-clientele and special-pleader government.“)); Jones,

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3. Teil: Das Beispiel USA

öffentliche Interesse an den Zweckverbänden weiter zu untergraben und ein regionales, von breiten Bevölkerungsteilen getragenes Gemeinschaftsbewusstsein in der Metropolitan Area erst gar nicht entstehen zu lassen.468 Als zumindest im vorliegenden Beurteilungszusammenhang einmal mehr größter Nachteil der Special Districts erweist sich allerdings ihre geradezu einseitige Konzentration auf die Erbringung und Bereitstellung von Leistungen der technischen Infrastruktur, insbesondere die Finanzierung, den Bau und Betrieb sowie die Aufrechterhaltung von öffentlichen Versorgungseinrichtungen.469 Ebenso wie die öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen (Voluntary Interlocal Agreements) nehmen die überörtlichen Einzweckverbände ganz überwiegend „nur“ die wenig(er) konfliktträchtigen „system maintenance functions“ 470 wahr, ohne sich darüber hinaus mit den wichtigen, verteilungspolitisch umstrittenen sozioökonomischen und ökologischen Themen- und Problembereichen der „Region“ auseinanderzusetzen, die vorliegend unter dem Schlagwort „Steuerung der Siedlungsentwicklung“ im Mittelpunkt des funktionalen Ansatzes stehen.471 Speziell die Ausweisung von Flächen für unpopuläre (soziale oder gewerbliche) Infrastruktureinrichtungen, die Freiraumsicherung oder die Organisation eines direkten intraregionalen Vorteils- und Lastenausgleichs sind aber für die Bewältigung der (internen wie externen) Stadt-„Umland“-Problematik letztlich wesentlich.472 Der frühere U.S.-amerikanische Bundesminister für Wohnungsbau und Stadtentwicklung Cisneros bezeichnete denn auch die Tätigkeit der Special Districts als eine den Ballungsraumproblemen am Ende nicht vollständig gerecht werdende Form von „things-regionalism“.473 Wie die Councils of Governments benötigen daher auch die freiwilligen regionalen Zweckverbände – nicht zuletzt in Angelegenheiten der überörtlichen Raumnutzung – deutlich mehr EntscheidungsbeIntraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (102). 468 Vgl. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (102). 469 Vgl. Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (37 f.); Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (5); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1783 f.). 470 s. hierzu schon 3. Teil B. II. 3. b) (2) (a). 471 Vgl. auch Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 6 („What Williams calls services are much less amenable to integration – services such as land use, building and subdivision controls, zoning, schools, and, at times, police and fire protection.“). s. zu den ähnlichen Feststellungen auch für die COGs unter 3. Teil II. 3. b) (2) (c). 472 s. hierzu unter 3. Teil B. II. 3. b) (1). 473 Cisneros, Regionalism: The New Geography of Opportunity, Nat’l. Civic Rev. 1996 (Spring–Summer), S. 35 (38 („But, what so many metropolitan areas desperately need – people-regionalism – is even tougher to accomplish.“)).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

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fugnisse und zusätzliche Kompetenzen, welche ihre Konfliktbearbeitungskapazitäten durch den Gebrauch entsprechender Verhandlungs- und Tauschmacht erhöhen und sie im Verhältnis zu den übrigen Verdichtungsraumkommunen in die Lage versetzen würden, integrative, das heißt themen- und interessenübergreifende Lösungen für die „Region“ zu finden und verbindlich umzusetzen.474 Ohne eine solche Machterweiterung und Verbesserung ihrer verdichtungsraumspezifischen Problemlösungsfähigkeiten fällt es schwer, die Special Districts als „truly governmental“ anzuerkennen.475 (3) Die Schranken der Freiwilligkeit Die für eine geordnete (interne) Siedlungsentwicklung und damit zugleich für eine Stärkung der (externen) Wettbewerbsfähigkeit der verdichteten „Regionen“ notwendigen institutionellen Zusammenarbeitsformen müssen – gerade auch zur Wahrung der einzelnen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung – einen Interessenausgleich der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften garantieren.476 Festzustellen ist jedoch, dass es nicht nur in den deutschen,477 sondern auch in den meisten amerikanischen Ballungsräumen keine einvernehmlichen, „weichen“ kooperativen Lösungen im Hinblick auf die wirklich wesentlichen, regional orientierten und regelmäßig mit „härteren“ Verteilungsfragen verknüpften Probleme und Themenbereiche wie die Kontrolle und Steuerung der Siedlungstätigkeit, die Bewältigung des wirtschaftlichen Strukturwandels, die Planung der gemeinsamen Nutzung knapper Naturraumressourcen oder die Vermeidung ruinöser Konkurrenz in der Umweltschutzpolitik gibt. Auch hier stößt ganz offensichtlich das Prinzip der Freiwilligkeit an seine Grenzen, weil einzelne Städte und Gemeinden zugunsten der „Region“ insgesamt Verpflichtungen eingehen müssten – beispielsweise durch die Bereitstellung größerer Flächenreserven, die Hinnahme von Immissionsbelastungen oder eine finanzielle Beteiligung bei der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge –, die sie nicht akzeptieren wollen und deren Nutzen sie nicht erkennen.478 Das kommunale Eigeninteresse („self-interest“) kollidiert in Fragen des Ausgleichs und der Umverteilung von (bestehenden) Ressourcen – zumindest aus Sicht der hiervon (scheinbar) nachteilig betroffenen Kommunen – mit dem regionalen Gemeinwohl. 474 Vgl. Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 318 f.; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1145 f.). 475 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146). 476 s. 3. Teil B. II. 2.; 3. b) (1). 477 s. zur deutschen Situation bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b); C. IV. 5. 478 s. zur deutschen Situation bereits unter 2. Teil A. VI. 4. b).

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3. Teil: Das Beispiel USA

Der Mangel an freiwilligen kommunalen Kooperationen in den für die Entwicklung des Gesamtraumes und die gleichberechtigte Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ebenso wesentlichen wie konfliktträchtigen Handlungsbereichen einer verbindlich abgestimmten, überörtlichen Entscheidung über die Raumnutzung sowie eines internen, bedarfsorientierten Vorteils- und Lastenausgleichs resultiert im Wesentlichen aus einer häufig allzu kurzsichtig ausgeübten hohen Lokalautonomie sowie einem fehlenden Regionalbewusstsein bei der Bevölkerung und den verantwortlichen kommunalen Entscheidungsträgern in den Verdichtungsregionen. Die einzelnen verdichtungsraumangehörigen Gebietskörperschaften sind in aller Regel nur in solchen Aufgabenbereichen zur freiwilligen Zusammenarbeit und zur Teilung von Kompetenzen mit anderen bereit, in denen sie mehr oder weniger gleichgelagerte, in ihrer gegenwärtigen und künftigen Bedeutung unschwer abzuschätzende lokale Eigeninteressen verfolgen.479 Der Nutzen einer Zusammenarbeit ist den meisten Kommunen bewusst, wenn es um die kostenintensive, von ihnen allein nicht zu bewältigende Bereitstellung großer technischer Infrastrukturen und die Bewältigung von Vollzugsaufgaben etwa im Bereich der Abwasser- und Abfallwirtschaft, des Krankenhauswesens, des Verkehrsverbundes oder der Kultur- und Freizeitangebote geht.480 Im Gegensatz zur dort herrschenden Aufgaben- und Interessenparallelität lassen sich aber die grundsätzliche(re)n planerischen und fiskalischen Interessenkollisionen bei der notwendigen Steuerung der regionalen Siedlungsentwicklung durch die Mittel der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit nicht oder nur sehr schwer lösen. Der Nutzen einer auch nur beschränkten Aufgabe der zu den zentralen Zwecken kommunaler Gebietskörperschaften (auch) in den USA gehörenden autonomen lokalen Planungs- und Besteuerungskompetenzen481 zugunsten der „Region“ erschließt sich den allermeisten Kommunen nicht ohne weiteres.482 Schließlich erfolgt die Inkorporierung der vielen Local Governments gerade mit dem Ziel, die Vorteile lokaler regulatorischer und fiskalischer Autonomie so einzusetzen, dass Art und Umfang der individuellen 479 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2030); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (26 f.); auch schon Honadle, Interlocal Cooperation, Nat’l. Civic Rev. 1982 (July–August), S. 362 ff. 480 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2030). 481 s. 3. Teil A. II. 1.; III. 2, 3. 482 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2031); Miller, Exploring the Structure of Regional Governance in the United States, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 3 (18, 21 („[L]ocal governments are exercising their private associational rights.“)).

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

323

Raumnutzung und Daseinsvorsorge weitgehend den maßgeblichen Kräften und Präferenzen vor Ort überlassen bleiben.483 Der Einschränkung oder gar dem Verlust dieses traditionell hohen autonomen Wirkungsbereichs stehen bedeutende psychologische Vorbehalte bei den beteiligten Gebietskörperschaften, speziell den Trägern der örtlichen Willensbildung in den Kommunalverwaltungen nicht nur, aber vor allem der von dem lokalistischen System besonders profitierenden Umlandgemeinden entgegen. Der auf die Gemarkung beschränkte Erfahrungsbereich der örtlichen Autonomie, das Individualitätsgefühl in der örtlichen Gemeinschaft und die schlichte Gewohnheit versperren den Blick auf die (normative) „Region“ mit ihren unübersichtlichen Gegebenheiten, komplexen Verflechtungen und widerstreitenden Interessen.484 Vicino fasst die „amerikanische Erfahrung“ wie folgt zusammen: „The political will to maintain local autonomy is likely stronger than the will to eliminate the real barriers – fragmented governments – to regional cooperation.“ 485 Die Vielzahl der unterschiedlichen kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften und die damit besonders starke Fragmentierung der kommunalen Verwaltungsstrukturen in den Metropolitan Areas der USA erschwert die Einsicht in die Notwendigkeit oder gar den Nutzen einer (freiwilligen) kommunalen Kooperation in Fragen der überörtlichen Raumnutzung und des intraregionalen Interessenausgleichs zum Zwecke einer nachhaltige(re)n Entwicklung des Siedlungsraumes. Die einzelnen Kommunen erkennen oftmals gar nicht, dass ihre jeweiligen örtlichen Planungs- und Raumnutzungsentscheidungen zusammen einen erheblichen Einfluss auf die Zersiedlung der Landschaft, die Zunahme von Verkehrsproblemen oder eine steigende Luftverschmutzung innerhalb der Gesamtregion haben. Ebenso wenig erkennen sie, dass ein freiwillig vereinbarter Verzicht auf die fiskalisch motivierte Flächennutzungspolitik des „exclusionary zoning“ oder eine Umverteilung von örtlichen (Grund-)Steuereinnahmen einen wesentlichen Nutzen für die Region und damit letztlich auch für sie selbst haben könnte.486 Angesichts der immer umfangreicheren Dispersions- bzw. Dezentralisierungsprozesse in den großen amerikanischen Stadtregionen und den damit tendenziell geringer werdenden direkten Kontakten zwischen Kernstadtund weiter entfernt liegenden Umlandgemeinden scheinen auch die zunehmen483

s. 3. Teil A. II. 1.; III. 2. s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149); Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (11); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2033); bereits unter 3. Teil B. II. 1. c); aus deutscher Sicht so auch schon frühzeitig Mäding, Das Stadt-LandProblem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (666). 485 Vicino, The Quest to Confront Suburban Decline, 43 Urb. Aff. Rev. (2008), S. 553 (576). 486 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149); auch schon unter 3. Teil B. II. 1. c). 484

324

3. Teil: Das Beispiel USA

den und zum Teil sogar empirisch nachgewiesenen sozio-ökonomischen Interdependenzen487 und funktionalen Verflechtungen nur den wenigsten Verdichtungsraumkommunen ausreichend bewusst. Insbesondere realisieren viele wohlhabende Umlandgemeinden (noch) nicht oder nur ungenügend, dass auch sie auf lange Sicht die negativen Folgen maroder Schulen oder steigender Kriminalitätsraten in den ärmeren (Kernstadt-)Kommunen zu tragen haben. Ein freiwilliger Ausgleich der bestehenden fiskalischen Ungleichgewichte innerhalb der verdichteten Region – beispielsweise in Form einer direkten finanziellen Beteiligung steuerstarker (Umland-)Gemeinden an der Wahrnehmung von Daseinsvorsorgeaufgaben in den überwiegend benachteiligten Kernstadtgebieten – würde dagegen den bislang privilegierten (Umland-)Gemeinden unmittelbar spürbare Kosten ohne einen für sie direkt erkennbaren Zugewinn auferlegen.488 Selbst den wenigen „aufgeklärten“ Kommunen, die die negativen externen Effekte eines ausschließlich auf den eigenen territorialen Wirkungsbereich fokussierten autonomen lokalen Handelns im Verdichtungsraum erkennen, kann es alleine nicht gelingen, die typischerweise daraus resultierenden Stadt-„Umland“-Probleme räumlicher Dispersion und sozialer Disparität mit den Mitteln einer freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit zu bewältigen. Mit dieser Kooperationsform – sei es in Gestalt des von Wagener489 so beschriebenen „Konferenztyps“ (Public-Private/Nonprofit Partnerships, Councils of Governments) oder auch des „Zusammenarbeitstyps“ (Voluntary Interlocal Agreements, Metropolitan Planning Organizations, Special Districts) – lassen sich in der Regel nur die (weniger konfliktanfälligen) überörtlichen Verwaltungsprobleme zwischen einzelnen oder kleinen Gruppen benachbarter Gebietskörperschaften oder auch bestimmte Einzelaufgaben zwischen Kommunalverwaltungen der Kreisebene befriedigend lösen. Sie ist aber grundsätzlich nicht zugeschnitten auf die (strittigen) Aufgabenbereiche funktional vielfältig miteinander verflochtener Stadtregionen. Ebenso wie die negativen Folgen lokalen Handelns oder Unterlassens in diesen Räumen oftmals nicht alleine auf die Entscheidungen nur einzelner benachbarter Kommunen zurückzuführen sind, werden sie hier am Ende auch nicht alleine von nur einzelnen benachbarten, sondern von nahezu allen Kommunen der Verdichtungsregion getragen.490 Da unter diesen Umständen 487 s. Näheres zu den auf statistischen Erhebungen beruhenden Interdependenzstudien in nordamerikanischen Verdichtungsräumen bereits unter 3. Teil B. I. 3. 488 Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1149 f.). Vgl. auch Haughwout, Regional Fiscal Cooperation in Metropolitan Areas, 18 JPAM (1999), S. 579 (597). 489 s. 2. Teil A. VI. 2. a). 490 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1150); Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 290. Vgl. auch Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 34 („The problem, of course, is that virtually no problem of the modern citistate – be it strategic economic planning, environmental protection, education and work force preparedness, transporta-

B. Die Verflechtung der Metropolitan Areas

325

eine freiwillige Kooperation nur dann zu einer effektiven Problembearbeitung innerhalb des Verdichtungsraumes beitragen kann, wenn sich daran alle regionsangehörigen Kommunen entsprechend ihrer individuellen Betroffenheit beteiligen, nehmen gerade die wenigen kooperationswilligen Gebietskörperschaften mehr oder minder frustriert von einer Zusammenarbeit Abstand, solange sie keine Sicherheiten haben, dass sich tatsächlich die gesamte „Region“ zu einer solchen freiwilligen Kooperation zusammenfindet. Vor dem Hintergrund der vielen lokalen „Vetopositionen“ und „Trittbrettfahrer-Haltungen“ innerhalb des Verdichtungsraumes kann hiernach die notwendige regionsweite Kooperation auf freiwilliger Basis unter Beteiligung aller Kommunen kaum realisiert werden.491 Das sich aus dieser Situation geradezu zwangsläufig ergebende, auch als „Gefangenendilemma“ („regional prisoner’s dilemma“)492 oder „Problem des kollektiven Handelns“ („collective action problem“)493 bezeichnete Phänomen des gemeinsamen regionalen Untätigseins führt schließlich regelmäßig zu einer „Tragödie der Allmende“ 494 („tragedy of the (regional) commons“), bei der einzelne (Umland-)Kommunen die gemeinsamen Ressourcen des Verdichtungsraumes auf Kosten der übrigen Kommunen – nicht selten auch auf Kosten der Kernstädte – und letztlich der gesamten „Region“ ungehindert zu ihrem (scheinbar) eigenen Vorteil ausnutzen, vielfach sogar ohne sich über die negativen Auswirkungen eines solchen lokalistisch orientierten Handelns überhaupt

tion, parks, recreation, urban growth management – can be handled entirely on a municipality-by-municipality basis.“). s. so auch schon Mäding, Das Stadt-Land-Problem und die Verwaltung, Studium Generale 1963, S. 659 (667); Bollens/Schmandt, The Metropolis: Its People, Politics, and Economic Life, 3. Aufl. 1975, S. 295. 491 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1150, 1164); Downs, How America’s Cities Are Growing, Brookings Rev. 1998 (Fall), S. 8 (11); Haughwout, Regional Fiscal Cooperation in Metropolitan Areas, 18 JPAM (1999), S. 579 (597); Cashin, Localism, SelfInterest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (2031 f.); aus deutscher Sicht etwa Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (150); auch schon unter 2. Teil A. VI. 4. b). 492 Fürst, Stadt und Region, DfK 2001, S. 85 (86). 493 Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (357). 494 Als eine „Allmende“ wird jener Teil des Gemeindevermögens bezeichnet, der von allen Gemeindemitgliedern genutzt werden kann, wie Grünflächen, Wälder oder Seen. Der Sonderfall einer unregulierten Nutzung dieses Gemeindervermögens ist volkswirtschaftlich die „Tragödie der Allmende“, weil die Ressource dann stärker genutzt werden kann, als dies ökonomisch sinnvoll erscheint. Gleichzeitig kann dadurch die ökologische Tragfähigkeit des Raums überansprucht werden. s. Dietz u. a., The Drama of the Commons, in: Ostrom u. a. (Hrsg.), The Drama of the Commons, 2002, S. 1 (3); Näheres bei Hardin, The Tragedy of the Commons, 162 Science (1968), S. 1243 ff.

326

3. Teil: Das Beispiel USA

im Klaren zu sein.495 Die bestehende Struktur amerikanischer Metropolitan Areas – die Vielzahl kommunaler Verwaltungsträger, das Fehlen direkter Kontakte zwischen den einzelnen Kommunen und ein häufig nur mangelhaft ausgeprägtes Regionalbewusstsein – verhindert dagegen eine allein oder auch nur schwerpunktmäßig auf Freiwilligkeit bzw. Selbstbindung angelegte umfassende regionale Kooperation in den zur Abwehr einer solchen „Tragödie“ besonders dringend zu erledigenden, aber noch immer von „harten“, redistributiven Verteilungskonflikten gekennzeichneten Handlungs- und Aufgabenbereichen einer abgestimmten überörtlichen Entscheidung über die Raumnutzung sowie eines internen, bedarfsorientierten, direkt oder auch nur indirekt organisierten Vorteilsund Lastenausgleichs.

C. Fazit Im direkten Vergleich bestätigt die langjährige amerikanische Erfahrung die schon in Deutschland zu beobachtende fehlende Konfliktbearbeitungskapazität „weicher“, auf Freiwilligkeit beruhender Formen der kommunalen Kooperation in der verdichteten Region.496 Die Hoffnung oder das Vertrauen auf den Eigenwert von Verhandlungen und kollektiven Lernprozessen, welche zu einer stetigen Erweiterung des Umfangs und Aufgabenspektrums dieser Zusammenarbeitsformen im Verdichtungsraum führen würden, haben sich (auch) in den Vereinigten Staaten von Amerika nicht erfüllt. Im Gegenteil können die freiwilligen Kooperationen unter Umständen sogar ein Hindernis für die wirklich effektiven und integrativen Problemlösungsansätze darstellen, wenn durch die gemeinsame Gewährleistung vieler unstreitiger „technischer“ Daseinsvorsorgeaufgaben die Notwendigkeit umfassender Verwaltungsreformen in der „Region“ von den Kommunen entweder nicht mehr gesehen oder aber nicht für dringlich erachtet wird.497 Werden die für die Bewältigung der Stadt-„Umland“-Problematik we495 s. Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1147, 1149 f.); Cashin, Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter, 88 Geo. L.J. (2000), S. 1985 (1988 (Fn. 9), 2031); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (358); in diesem Sinne auch Wallis, Inventing Regionalism, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Fall-Winter), S. 447 (461 f. („When individual communities have no sense of the consequences of their behavior on their region, they attempt to maximize their internal advantage, while externalizing costs. The potential collective effect is to undermine the quality of life of the region.“)); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 31 ff. 496 s. zur deutschen Situation insbesondere unter 2. Teil A. VI. 4. b); C. IV. 5. 497 s. in diesem Sinne auch Dodge, Regional Excellence, 2. Aufl. 1996, S. 290 („A lot of hopes for regional cooperation have been based on intergovernmental cooperation incrementally, from a few municipal governments to the entire county and region, and have been all too predictably dashed after very few increments.“); Stephens/Wikstrom, Metropolitan Government and Governance, 2000, S. 27; Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 („It should be clear by now that

C. Fazit

327

sentlichen Aufgaben einer nachhaltigen Steuerung der regionalen Siedlungsentwicklung durch die von der Public Choice-Schule empfohlenen oder weitgehend auf sie zurückgehenden Zusammenarbeitsformen in der metropolitanen Praxis jedoch nicht sachgerecht wahrgenommen, so spricht dies einmal mehr gegen die soziale und politische Werthaltigkeit des dezentralen Governance-Ansatzes.498 Dieser vermag letztendlich nicht die Gefahr zu bannen, dass übergeordnete und überörtliche Gesichtspunkte umso stärker vernachlässigt werden, je mehr die Verantwortlichkeiten zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern aufgeteilt sind und je begrenzter der Zuständigkeitsbereich jeder einzelnen Gebietskörperschaft ist.499 Gerade im Interesse einer effektiven kommunalen Selbstverwaltung mögen somit „härtere“ bzw. „souveränere“ Kooperationsstrukturen, die es erlauben, auch konfliktträchtige Entscheidungen gegebenenfalls unter Überwindung entgegenstehender Interessen einzelner Beteiligter zu treffen, für die Aufgabenwahrnehmung in Stadt und Umland besser geeignet sein. Andererseits offenbart der zu Anfang dieses Untersuchungsteils500 vorgenommene Überblick über die in den amerikanischen Verdichtungsregionen nur selten umgesetzten – von den Consolidationists dennoch im Grundsatz befürworteten – „härteren“ Kooperationsmodelle die hier im Vergleich zur Bundesrepublik mindestens ebenso großen Widerstände gegen die Etablierung zentralisierter, hierarchischer Steuerungsformen der zwischengemeindlichen Problembearbeitung. Es scheint daher letzten Endes ein gemeinsames Paradoxon der Verwaltung von Verdichtungsräumen zu sein, dass gerade diejenigen Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen, die wegen ihrer größeren Akzeptanz bei Bürgern und lokalen wie staatlichen Verwaltungsträgern gemeinhin leichter zu realisieren sind, die maßgeblichen Verwaltungsaufgaben nicht sachgerecht bewältigen können, während umgekehrt solche Strukturen, die – wie sie in den USA namentlich durch die (wenigen) auf überörtlicher Ebene mit umfangreich(er)en Kompetenzen und Machtbefugnissen ausgestatteten Verbandsorganisationen wenigstens teilweise geschaffen werden konnten – über eine größere Konfliktbearbeitungskapazität und hiernach über

voluntary agreements and special purpose governments are not stepping stones toward comprehensive regional solutions but successful methods of avoiding them. They leave permanently off the table the most divisive issues facing metropolitan America – schools, crime, housing, jobs, and taxes.“). 498 s. auch schon die Kritik an der Public Choice-Schule zusammenfassend unter 3. Teil A. IV., B. II. 2. 499 Vgl. Briffault, Localism and Regionalism, 48 Buff. L. Rev. (Winter 2000), S. 1 (27 („[T]he resistance to regionalism in the political process is largely a matter of the self-interest of those who benefit from the status quo.“)); auch schon frühzeitig Bayerisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Stadt-Umland-Gutachten Bayern, 1974, S. 34. 500 s. 3. Teil A. I. 1. b).

328

3. Teil: Das Beispiel USA

eine höhere Leistungsfähigkeit verfügen, in der Praxis nur schwer oder gar nicht realisierbar sind. Dieser ebenso klarstellende wie ernüchternde Befund darf allerdings nicht zu der gleich provokanten wie resignativen Schlussfolgerung verleiten, dass der Verdichtungsraum generell ein zu groß dimensioniertes und zu komplexes Raumgebilde darstelle, als dass für ihn jemals eine „optimale“, sowohl über genügend Akzeptanz als auch über eine ausreichende Problemlösungsfähigkeit verfügende Verwaltungsorganisation gefunden werden könne.501 Im Gegenteil gilt es, aus dieser (gemeinsamen) Erfahrung zu lernen und im Interesse der gesamten verdichteten „Region“ und ihrer Bürger zu im Einzelfall ebenso sachgerechten wie praktisch umsetzbaren Verwaltungs- und Kooperationsstrukturen zu gelangen, welche sich nicht zuletzt an den politisch-kulturellen Traditionen und normativen Werten einer Selbstherrschaft des Volkes orientieren. Auf diesen, im folgenden letzten Teil der Arbeit noch näher zu skizzierenden „Dritten Weg“ 502 sollten neben den lokalen politischen Entscheidungsträgern vor allem die Bürger „mitgenommen“ und für das übergeordnete „regionale“ Gemeinwohl in der Weise sensibilisiert werden, dass sie unmittelbar örtliche und regionale Interessen gegeneinander abwägen, um schließlich ein für alle Ebenen vorteilhaftes Ergebnis zu erzielen. Das Schicksal der (verdichteten) „Region“ wird am Ende davon abhängen, ihre Bewohner davon zu überzeugen, dass das Interesse jeder einzelnen Kommune eng mit dem jeder anderen innerhalb des Verdichtungsraums verbunden ist. Im Kontext eines solchen – durch empirische Untersuchungen über das Vorliegen von tatsächlichen Interdependenzen im Verhältnis zwischen (Kern-)Stadt und „Umland“ gerade auch in Deutschland503 noch zu fördernden – „Regionalbewusstseins“ werden auch die bislang privilegierten Kommunen bereit sein, lokale „Machtbefugnisse“ abzugeben und die bestehenden Verwaltungsstrukturen durch eine kommunal verfasste, „regionale“ Verwaltungsebene zu ergänzen bzw. zu ersetzen. Nur auf einer solchen kooperativen und institutionellen Basis können die Interessen und das Wohl der gesamten „Region“ wie auch jeder einzelnen, ihr angehörigen Kommune sowohl in sozioökonomischer und ökologischer Hinsicht als auch im Sinne einer allumfassenden kommunalen Selbstverwaltung unmittelbar und nachhaltig gefördert werden.

501 Vgl. Dahl, The City in the Future of Democracy, 61 Am. Pol. Sci. Rev. (1967), S. 953 (960, 967); Savitch/Vogel, Paths to New Regionalism, State and Local Government Review 2000 (Fall), S. 158 (161). 502 s. hierzu 3. Teil A. I. 2. c). 503 s. zu den Interdependenzstudien und ihren durchaus positiven Auswirkungen auf das Regionalbewusstsein in den USA bereits unter 2. Teil C. III. 3.; 3. Teil B. I. 3.

4. Teil

Ergebnis und Ausblick Der Schlussteil enthält in Thesenform die wichtigsten Erkenntnisse und Empfehlungen dieser Untersuchung, welche sich insbesondere auf die vorangegangene Analyse des amerikanischen Beispiels stützen.1 Aus der amerikanischen Erfahrung, die durch einige allgemeine Betrachtungen ergänzt wird, können schließlich – auf einem wenigstens mittleren Abstraktionsniveau – Lehren für die Bewertung bestehender kommunaler Kooperationen und die Planung künftiger Initiativen in den Verdichtungsräumen auch der Bundesrepublik Deutschland gezogen werden.

A. Erkenntnisse 1. Die Verwaltung der Verdichtungsräume bedarf einer besonderen „regionalen“ Organisationsform. Die kleinteiligen kommunalen Verwaltungsstrukturen mit ihren umfangreichen autonomen regulatorischen und fiskalischen Wirkungsbereichen stehen immer öfter im Widerspruch zu den einheitlichen funktionalen Verflechtungsstrukturen verdichteter Regionen. Die in den letzten Jahrzehnten größer gewordene Diskrepanz zwischen einzelkommunalen Entwicklungs- und Steuerungsmöglichkeiten im Stadt-„Umland“-Bereich einerseits und dem erweiterten Aktionsradius der Bevölkerung und bislang standortgebundener Unternehmen sowie deren international vergleichend zu bewertenden Standortansprüchen andererseits erfordert ein neues Verständnis arbeitsteiliger Aufgabenwahrnehmung in der (deskriptiven) „Region“. Die kommunale Kooperation wird im Innen- wie im Außenverhältnis zu einem für die Verdichtungsräume ganz entscheidenden Zukunfts- und Wettbewerbsfaktor. 2. Nach innen muss die (normative) „Region“ neben der im postfordistischen Informationszeitalter notwendigen Anpassungs- und Innovationsfähigkeit durch Vernetzung aller relevanten Akteure die institutionelle Leistungsfähigkeit aufbringen, der nicht zuletzt aufgrund des dezentralisierten kommunalen Verwaltungs- und Finanzsystems wenig nachhaltigen Siedlungsentwicklung durch Herstellung eines Interessenausgleichs zwischen den unterschiedlich 1 s. zur Analyse der deutschen Verdichtungsraum-Problematik zusammenfassend schon unter 2. Teil D. Soweit die folgenden Ausführungen auf die im Rahmen dieser Untersuchung bereits gewonnenen Erkenntnisse Bezug nehmen, wird auf einen erneuten Fußnotennachweis verzichtet.

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

begünstigten Teilräumen entgegenzusteuern. Hierzu gehört vor allem eine gemeinsame, effektive Wahrnehmung der überörtlichen Raumnutzungsentscheidung und damit zugleich die Fähigkeit zur Bewältigung von (redistributiven) Verteilungskonflikten. 3. Nach außen muss die (normative) „Region“ neben einem gemeindeübergreifenden, imagebildenden Standortmarketing eine koordinierte und entschlossene Interessenvertretung des Gesamtraumes betreiben. Hierzu gehört vor allem eine gemeinsame, ganzheitlich legitimierte „stadtregionale Außenpolitik“ und damit zugleich die Vereinfachung und Straffung von allzu komplexen und intransparenten Verwaltungsabläufen. 4. Die Institutionalisierung der (normativen) „Region“ als politisch-administrative Ebene der kommunalen Kooperation sichert Aufmerksamkeit für überörtliche Problemzusammenhänge. Sie ist notwendig, weil sie besser als eine zentralisierte staatliche Organisation den Raum- und Querschnittsbezug der Aufgabenerfüllung herstellen kann und weil sie besser als jede Kommune für sich in der Lage ist, die verdichtungsraumspezifischen Gemeinschaftaufgaben zu erfüllen. Da die „Region“ – anders als die Kommunen und die Länder – als Verwaltungsebene weder in Deutschland noch in den Vereinigten Staaten von Amerika verfassungsrechtlich eindeutig bestimmt ist, ergibt sich ein großer Spielraum für (neue) kooperative Organisationsformen. 5. In räumlicher Hinsicht erfordert eine am internationalen Wettbewerb orientierte (externe) „Region“ eine andere Abgrenzung als eine territoriale Bezugseinheit für die Lösung konkreter (interner) Planungs- und Verteilungsprobleme im Verhältnis von Stadt und Umland. Für die Erarbeitung regionaler Standortstrategien, wie sie etwa auf EU-Ebene in den verschiedensten Handlungsbereichen zunehmend verlangt werden, sind zum Teil durchaus größere räumliche Zuschnitte erforderlich. Wenn aber die verschiedenen (internen wie externen) regionalen Handlungs- und Aufgabenbereiche nicht innerhalb desselben regionalen Zuschnitts „optimal“ bearbeitet werden können, ist eine gewisse Flexibilität der Regionsbezüge und Regionsbildungen erforderlich. Dabei wird man zwar immer einen Kernraum als „Region“ bestimmen, für einzelne Aufgaben können diese Grenzen aber ohne weiteres überschritten und die Kernregion überlappende bzw. über sie hinausgehende Teilgebiete als Zuständigkeitsbereich geschaffen werden. Regionsgrenzen werden auf diese Weise zugleich anpassungsfähig für neu auftauchende Aufgabenzusammenhänge. 6. Nur mittels einer kommunal verfassten „Region“ kann die gemeindliche Selbstverwaltung in ihren wesentlichen Funktionen sichergestellt und bezogen auf den gesamten Stadt-Umland-Bereich wirksam ausgeübt werden. Eine in allen Gemeinden und für alle Bürger gleichermaßen „effiziente“, „demokratische“ und „gemeinschaftliche“ Verwaltung des Verdichtungsraumes ver-

A. Erkenntnisse

331

langt nach Kooperationsstrukturen, die auf überörtlicher Ebene mit den externen Effekten autonomen kommunalen Verwaltungshandelns fertig werden, die die politische Teilhabe der Bevölkerung an Themen von überörtlicher Bedeutung gewährleisten und als lohnend erscheinen lassen und die nicht zuletzt den Verdichtungsraumbewohnern das Gefühl der Zusammengehörigkeit und Zugehörigkeit zu ihrem täglichen „regionalen“ Lebensraum vermitteln. 7. „Weiche“ Kooperationsformen, die auf Freiwilligkeit beruhen und mit nur geringen eigenen Entscheidungs- und Implementationsfunktionen ausgestattet sind, weil sie auf die Erzielung eines Konsenses und auf das Erreichen von Akzeptanz für die Entscheidung angelegt sind, stellen für sich allein keine geeigneten Organisationsformen zur Lösung der Verdichtungsraum-Problematik dar. Sie reichen für Aufgaben aus, die sich auf gemeinsame regionale Entwicklungs- und Innovationsstrategien – unter Einbeziehung privater Akteure – beziehen, oder bei denen das Konfliktpotenzial gering ist, weil die Interessen der Beteiligten in der Region weitgehend gleichgerichtet sind wie beispielsweise im Bereich des gemeindeübergreifenden Standortmarketings. Entscheidendes Argument gegen ausschließlich „weiche“ bzw. informelle Kooperationsformen ist, dass diese schnell an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit stoßen, wenn es um widerstreitende Interessen und kostenintensive Entscheidungen geht bzw. verbindliche politische Entscheidungsstrukturen verlangt werden. Die wesentlichen Stadt-„Umland“-Probleme, nicht zuletzt die fortschreitende Zersiedlung der Landschaft und die zunehmende sozioökonomische Disparität innerhalb der Region, resultieren aber zu einem nicht geringen Umfang aus einem schon typischen steuereinnahmeorientierten Konkurrenzverhalten der Kommunen. Sie sind damit das Ergebnis von hartnäckigen und kostenintensiven Verteilungskonflikten, bei denen die Motivation zur Kooperation in der Regel gering ist. 8. Ein Regionalbewusstsein im Sinne einer „freiwilligen“ Einsicht in regionale Problemzusammenhänge und in das Erfordernis regionaler Problemlösungsmechanismen besteht insbesondere dann nicht, wenn eigene Interessen zurückgestellt werden müssen. Das Prinzip der Freiwilligkeit stößt in Verdichtungsräumen gemeinhin an seine Grenzen, wo das kommunale Eigeninteresse („self-interest“) nicht identisch ist mit dem regionalen Gemeinwohl und wo einzelne Kommunen Verpflichtungen zugunsten anderer Kommunen oder der Verdichtungsregion als ganze eingehen sollen, die sie nicht akzeptieren wollen und deren Nutzen sie nicht erkennen. Gerade die wohlhabenderen Kommunen im Umland der Kernstädte empfinden die Kosten einer notwendigen Selbstbeschränkung ihrer Lokalautonomie, namentlich den Verzicht auf die fiskalisch orientierte Nutzung umfangreicher Planungs- und Besteuerungskompetenzen, mit denen eine unerwünschte örtliche Raumnutzung („L(ocally)U(ndesirable)L(and)U(se)“) ausgeschlossen und das örtliche Steueraufkommen in vollem Umfang für eigene Zwecke verwendet werden kann, in

332

4. Teil: Ergebnis und Ausblick

der Regel als (zu) hoch und unmittelbar. Der dadurch nicht nur in ökologischer und sozialer, sondern auch für sie selbst in ökonomischer Hinsicht langfristig erreichbare Vorteil einer nachhaltige(re)n Entwicklung des Verdichtungsraumes stellt sich dagegen, wenn er als solcher überhaupt wahrgenommen wird, als (zu) klein und (zu) fern in der Zukunft liegend dar. 9. Die Vielzahl der funktional eng miteinander verflochtenen, aber räumlich zunehmend voneinander getrennten Gebietskörperschaften in den dezentralisierten Verdichtungsräumen und das häufige Erscheinen von „Trittbrettfahrern“ erhöht das „collective action“-Problem einer auf freiwilliger Basis kaum umsetzbaren gemeinsamen Wahrnehmung regionaler Verwaltungsaufgaben in den für die Entwicklung des Gesamtraumes und die gleichberechtigte Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ebenso wesentlichen wie konfliktträchtigen Handlungsbereichen einer verbindlich abgestimmten, überörtlichen Entscheidung über die Raumnutzung sowie eines internen, bedarfsorientierten Vorteils- und Lastenausgleichs. 10. Staatliche Problemlösungskonzepte, die an sich nicht kooperationswilligen Kommunen die Pflicht zur Zusammenarbeit im Stadt-Umland-Bereich (gesetzlich) vorschreiben, dabei aber die Wahl der Organisationsform dem zwischengemeindlichen Konsens überlassen, unterliegen ebenfalls erheblichen Bedenken. Es ist nämlich damit zu rechnen, dass dieselben kommunalen Entscheidungsträger, die bereits zuvor einer freiwilligen Kooperation in der Region wenig aufgeschlossen gegenüberstanden, schließlich auch die konkrete Form der staatlich veranlassten Zusammenarbeit determinieren. Dies wird aber in der Regel dazu führen, dass sich die so in die Pflicht genommenen Kommunen allenfalls auf „schwache“ organisatorische Zusammenschlüsse einigen, bei denen die eigenen (örtlichen) Interessen und Machtbefugnisse weiterhin behauptet werden können.2 Vor diesem Hintergrund dürften konsensual angelegte Regelungen, die auf eine Selbststeuerung „im Schatten der Hierarchie“ setzen, wie sie das Ballungsraumgesetz Frankfurt Rhein-Main exemplarisch vorsieht,3 nur über ein beschränktes Konfliktlösungspotenzial verfügen, solange mit ihnen kein scharfer Sanktionsmechanismus einhergeht, der die kommunalen Eigeninteressen zugunsten des regionalen Gemeinwohls notfalls überwinden könnte. Wie bei allen „weichen“ Formen der Kooperation lässt sich auch mit einer (staatlich) verordneten Freiwilligkeit bestenfalls eine Politik des „kleinsten gemeinsamen Nenners“ betreiben, welche die wirklich handlungsrelevanten Problemfelder in der Region letztlich nicht ef-

2 s. in diesem Sinne auch Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (68); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841). 3 s. 2. Teil C. IV. 4.

B. Empfehlungen

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fektiv bearbeiten und insbesondere die „harten“ Verteilungsfragen nicht sachgerecht regeln kann.

B. Empfehlungen 1. Nach allen Erfahrungen mit bestehenden Planungs- und Verwaltungsstrukturen in deutschen und amerikanischen Ballungsgebieten sind die wichtigsten regionalen Aufgaben- und Handlungsbereiche nur im Rahmen „harter“ Kooperationsformen zu bewältigen, die den (über)örtlichen Verwaltungsträgern nicht unerhebliche (Entscheidungs- und Vollzugs-)Macht entziehen und aufgrund hierarchischer, raumübergreifender Steuerung die Möglichkeit eröffnen, gegebenenfalls auch konfliktträchtige Entscheidungen unter Überwindung entgegenstehender Interessen einzelner Beteiligter verbindlich zu treffen. Die notwendige „Härte“ der Organisationsform verlangt ein hinreichendes Maß an Unabhängigkeit und Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den vielfältigen kommunalen Eigeninteressen, wodurch nicht zuletzt die Fähigkeit zur Konfliktbewältigung und damit die institutionelle Leistungsfähigkeit der (normativen) „Region“ begründet wird. 2. Auf der Basis „harter“ Kooperationsstrukturen kann die Region als Verwaltungsebene grundsätzlich auch weniger konfliktträchtige Aufgaben übernehmen, während innerhalb der auf Konsensbildung ausgerichteten „weichen“ Strukturen konfliktträchtige Entscheidungen unter Überwindung der Interessen einzelner Beteiligter nicht ohne zusätzliche Kompensationsmechanismen getroffen und/oder durchgesetzt werden können.4 Die Übernahme weiterer „Positivaufgaben“ 5 verbessert tendenziell die Konfliktbearbeitungskapazität der mit entsprechender Verhandlungs- und Tauschmacht ausgestatteten Organisation, da die Konfliktparteien durch Überzeugung und Angebote von Gegenleistungen zu gemeinsamen Bemühungen und kooperativen Problemlösungen angehalten werden können.6 Die Betonung der Aufgabe als Ausgangspunkt für die Wahl der Organisationsform bedeutet zugleich, dass überschießende Organisationsformen vermieden werden sollten. Besteht keine Notwendigkeit, Interessen zu überwinden, oder sind die Interessen 4 s. Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (137 f.); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (841 f.). 5 Zu den so genannten Win-Win-Aufgabenbereichen in der Verdichtungsregion zählen beispielsweise der öffentliche Personennahverkehr, die Wirtschaftsförderung und Technologiepolitik, die Unterhaltung von Naherholungseinrichtungen oder auch die gemeinsame Trägerschaft von Ver- und Entsorgungsbetrieben. s. 2. Teil A. VI. 4. b). 6 s. Hoffmann-Riem, Konfliktmittler in Verwaltungsverhandlungen, 1989, S. 32; Benz/Benz/König, Planung und Verwaltung in der Region Berlin/Brandenburg, in: Benz/König (Hrsg.), Der Aufbau einer Region, 1995, S. 37 (55); ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 26.

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

nicht schwerwiegend, hat die Erzielung eines Konsenses und die Akzeptanz der Beteiligten gegenüber der jeweiligen Entscheidung einen so hohen Stellenwert, dass an Stelle der „harten“ Strukturen ergänzend „weiche“ Kooperationsformen in Betracht zu ziehen sind.7 Die Kombination hierarchischer Organisationsstrukturen mit „weichen“ Kooperationselementen in einer komplexen Organisation kann die Fähigkeit zur Konfliktbewältigung weiter verbessern, indem durch Kommunikation und Konsensfindung Konflikte reduziert werden, erhöhte Akzeptanz bzw. Vertrauen geschaffen wird und gleichzeitig auf autoritative Entscheidungen zurückgegriffen werden kann, sofern eine Einigung nicht erreichbar ist.8 3. Die „optimale“ Verwaltungsstruktur für den Verdichtungsraum muss dem Konfliktniveau einer jeden Region angemessen sein und darf sich weder auf die Alternative „regionale“ oder „lokale“ Organisation noch auf die Alternative „harte“ oder „weiche“ Kooperation reduzieren lassen. Eine in ihrer Kompetenzausstattung, ihrer Durchsetzungsmacht und ihrer Verwaltungskapazität überdimensionierte („harte“) regionale Einrichtung wirkt selbst konflikterzeugend. Sie provoziert Abwehrhaltungen und Kompetenzkonflikte auf der Ebene des Landes und der an Macht zwangsläufig einbüßenden (Mitglieds-) Kommunen, was die politische Akzeptanz und Bestandskraft einer solchen Sonderverwaltung entscheidend einschränkt. Die notwendige „regionale“ Organisation darf schon deshalb nur Ergänzung sein für die „lokalen“, dezentralisierten Verwaltungsstrukturen, um die Wünsche und Bedürfnisse der örtlichen Gemeinschaft nach einer effizienten Verwaltung auch weiterhin angemessen berücksichtigen und eine aktive bürgerschaftliche Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess in einem demokratisch organisierten Gemeinwesen aufrechterhalten zu können. Die notwendige „harte“ Kooperation bedarf schon deshalb der Ergänzung „weicher“, informeller Verwaltungsstrukturen, um das breite Spektrum der privaten bzw. gesellschaftlichen Akteure – auch, aber nicht nur aus dem entwicklungsrelevanten Bereich der Wirtschaft – in die gemeinsame Gestaltung der „innovativen Region“ einbinden zu können. Gerade in Verdichtungsräumen mit einem hohen Konfliktniveau und einer schwach ausgebildeten Kooperationskultur können freiwillige, intersektorale Zusammenarbeitsformen die Grundlage für ein noch unterentwickeltes Regionalbewusstsein legen. Die Nutzung einer solchen „civic infrastructure“ 9 dürfte schließlich die Schaffung einer auf Dauer angelegten 7

s. Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (842). s. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 26. 9 Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 ff. (132); ders., The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (308 f.); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 157. s. auch Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 322 ff. (von „metropolitan partnerships“ sprechend); Dodge, Regional Excellence, 8

B. Empfehlungen

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leistungsfähigen Verwaltung, die aufgrund ihrer „gemischten“ Organisationsstruktur eine ebenso effektive wie integrative Aufgabenwahrnehmung in der Region ermöglicht, nachhaltig befördern.10 4. Als ein „optimales“ Verwaltungsmodell für den Stadt-Umland-Bereich kommt hiernach zum einen – sozusagen als Sine-qua-non und Mindestbedingung einer problemadäquaten, integrativen Organisationsstruktur des Verdichtungsraumes – der in der Terminologie Wageners11 „harte“ Verbandstyp in Betracht, wie er sich vor allem in der Verdichtungsregion Stuttgart,12 aber ansatzweise auch in den Metropolitan Areas von Portland (Oregon) und (mit weiteren Abstrichen) Minneapolis-St. Paul (Minnesota)13 bis heute etabliert hat. Dieser (gebiets-)körperschaftlich organisierte Zusammenschluss von Gemeinden und Landkreisen kann innerhalb der bestehenden Verwaltungsebenen die für eine nachhaltige Entwicklungssteuerung in der Region wirklich bedeutsamen, aber erfahrungsgemäß überaus konfliktträchtigen überörtlichen Kernaufgaben direkt politisch legitimiert14 in unmittelbarer Trägerschaft zusammen mit einer begrenzten Zahl von vornehmlich kompensatorisch wirkenden Positivaufgaben15 im Sinne eines dann interkommunalen „Koppelgeschäfts“ 16 gebündelt wahrnehmen. Auf diese Weise lassen sich zum einen 2. Aufl. 1996, S. 185 ff. (den Terminus „regional citizenship“ verwendend); Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (30). 10 s. Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 (308 f.); Downs, New Visions for Metropolitan America, 1994, S. 172 f.; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (621); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (105); Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IZR 2003, S. 441 (447). 11 Wagener, Stadt-Umland-Verbände, in: Püttner (Hrsg.), HdkWP, Bd. 2, 2. Aufl. 1982, S. 413 (420 ff.). 12 s. 2. Teil C. IV. 4. 13 s. zu beiden nordamerikanischen Stadt-Umland-Verwaltungen unter 3. Teil A. I. 1. b) (2), wobei das Twin Cities Metropolitan Council der Verdichtungsregion Minneapolis-St. Paul trotz seines recht umfangreichen Aufgabenbereichs aufgrund der fehlenden Direktwahl des Beschlussorgans eher dem „weichen“ Verbandstyp im Sinne von Wagener zuzuordnen ist und keine Gebietskörperschaft darstellt. 14 Für den Fall, dass auf regionaler (Verbands-)Ebene eine gemeinsame Flächennutzungsplanung im Sinne der §§ 205 f. BauGB oder des § 9 Abs. 6 ROG stattfinden soll, muss zusätzlich eine „Gemeindekammer“ eingerichtet werden, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Mitgestaltungsmöglichkeiten der Kommunen bei der vorbereitenden Bauleitplanung gerecht zu werden. s. BVerfGE 77, S. 288 (302 ff.); auch schon in Bezug auf den Umlandverband Frankfurt unter 2. Teil A. VI. 2. c). 15 s. zu den klassischen Kernaufgaben von Verbandsbildungen unter 2. Teil A. VI. 2. c). 16 s. Näheres zu einer solchen „Konfliktlösung durch ein Tauschgeschäft“ bei Benz, Umverteilung durch Verhandlungen?, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 46 (66 f.); ders., Kooperative Verwaltung, 1994, S. 244 ff.

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

Synergieeffekte erreichen, zum anderen ist eine politische Abwägung und Entscheidung eventuell widerstreitender sektoraler Interessen zum Wohle der Gesamtregion möglich. Entscheidendes Merkmal der Kooperation ist, dass der Verband seine Entscheidungen im Rahmen der ihm übertragenen Aufgabenerfüllung weitgehend unabhängig von den weiterhin territorial eigenständigen Kommunen treffen und ohne deren unmittelbare Einflussnahme durchsetzen kann. Parallel hierzu sollte der „harte“ Integrationsverband für die meisten anderen stadtregional zu bewältigenden, jeweils einer Art „variablen Geometrie“ 17 folgenden Gemeinschaftsaufgaben eine gewissermaßen subsidiär wirkende „Spielmacherrolle“ oder Promotorenfunktion übernehmen.18 Um die Defizite einer relativ konfliktanfälligen Verbandslösung zu vermeiden, ist zum anderen – wegen seiner grundsätzlichen Akzeptanzprobleme allerdings (auch) in Deutschland mehr im Sinne einer leitbildhaften, in der überwiegenden Zahl der Fälle höchstens langfristig zu realisierenden Maximalforderung – die Einrichtung eines mit (subsidiärer) Allzuständigkeit versehenen „Kreistyps“ zu empfehlen, wie er sich in Deutschland während des letzten Jahrzehnts namentlich in und mit der „Region Hannover“ 19 durchgesetzt hat. Diese Organisationsform dürfte als verdichtungsraumübergreifende Gebietskörperschaft und als Gemeindeverband nach ihrer endgültigen Etablierung noch besser als der zuerst skizzierte Ansatz zur Stärkung oder Herstellung eines Regionalbewusstseins und damit zur Sicherstellung eines, nicht nur was die Soziallastenträgerschaft der Kernstädte betrifft, internen Vorteilsund Lastenausgleichs in der Stadtregion befähigt sein. Ein solches Modell hat den doppelten Vorteil, dass einerseits regionale Zuständigkeiten bei einer leistungsfähigen und politisch legitimierten, nach innen wie nach außen klar verantwortlichen Instanz gebündelt werden, ohne dass diese sich den überörtlichen Aufgabenbestand mit mehreren anderen regionalen Aufgabenträgern – je nach Landesrecht mit den Landkreisen, den Bezirksregierungen20, höheren Kommunalverbänden und fachbezogenen Zweckverbänden – teilen muss. 17 ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 29. 18 s. Rautenstrauch, Organisation der Region, in: ARL/DASL (Hrsg.), Großstadtregionen in Deutschland vor dem Hintergrund europäischer Entwicklungen, 1991, S. 21 (24 ff.); Fürst, „Weiche“ versus „harte“ Kommunalverbände, in: Seiler (Hrsg.), Gelebte Demokratie, 1997, S. 131 (153 ff.); ders., „Weiche Kooperationsstrukturen“, IZR 1999, S. 615; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (264). 19 s. 2. Teil C. IV. 4. 20 Diese sollten allerdings zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten im Sinne eines pragmatischen Vorgehens ihre staatlichen Kernaufgaben sowie ihre Aufsichtsfunktionen beibehalten und nur bestimmte „operative“ Aufgaben auf die „Region“ übertragen. Die Erfahrung zeigt nämlich, dass mit der Einbeziehung der Frage nach der Abschaffung der staatlichen Mittelinstanz die Bildung stadtregionaler Organisationen erheblich verkompliziert würde. s. Näheres hierzu bei Frohner, Der Kommunalverband

B. Empfehlungen

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Andererseits können die Städte und Gemeinden auf Dauer ihre Selbständigkeit bewahren und in ihrem Aufgabenbestand sogar gestärkt werden, wenn diesen – bei gleichzeitiger finanzieller Entlastung – alle bürgernah zu erledigende Aufgaben übertragen werden, während alle Aufgaben, die einer übergemeindlichen Wahrnehmung und Koordinierung bedürfen, in den Kompetenzbereich der „Region“ fallen.21 Regionalisierung kann so nach innen die Vernetzung der relevanten Akteure erreichen und den Aufbau der notwendigen institutionellen Kapazität für einen intraregionalen Interessenausgleich zwischen unterschiedlich betroffenen Teilräumen gewährleisten. Nach außen ermöglicht eine solche gebietskörperschaftlich organisierte „Region“ eine einheitliche(re) Vertretung der gesamtregionalen Interessen, um im „Wettbewerb der Regionen“ handlungsfähig zu bleiben. 5. Beide hier nur recht grobkörnig ausgearbeitete, mit den notwendigen Kompromissbausteinen22 zu versehende Strukturen einer musterhaften, kommunal verfassten – allerdings entgegen dem scheinbar allgemeinen Trend hierarchisch aufgebauten – Kernorganisation für den Verdichtungsraum sind schon der besseren „regionalen“ Akzeptanz wegen zu ergänzen – nicht jedoch zu ersetzen – um die in jüngerer Zeit auch in der Bundesrepublik erkennbar an Bedeutung zunehmenden „weichen“ und flexiblen, die „civic infrastructure“ einer „Region“ nutzenden informellen Kooperationen. Diese können sowohl in Form von Regionalkonferenzen, regionalen Beiräten oder Regionalforen die „neuen“ entwicklungsrelevanten (wirtschaftlichen) Akteure in eine gemeinsam umzusetzende Raumstrategie einbeziehen als auch bei Bedarf im Rahmen von Public-Private Partnerships unmittelbar projektbezogen tätig werden.23 Großraum Hannover, Der Bürger im Staat 1998, S. 191 (195); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (848). 21 s. in diesem Sinne auch Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (620 („Das administrative und politische Nebeneinander von kreisfreien Kernstädten und sie umgebenden Landkreisen perpetuiert faktisch überholte Stadt-Land-Gegensätze, polarisiert die Region und verhindert einen Vorteils- und Lastenausgleich.“), 624, 627); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (597). 22 So sollten zwar beispielsweise, wie im Fall der Region Hannover, die bisher kreisfreien Städte diesen Status aufgeben, dafür kann ihnen aber entsprechend ihrer Größe und Leistungsfähigkeit – vor allem im übertragenen Wirkungskreis – weiterhin eine gewisse Sonderstellung eingeräumt werden. 23 s. Näheres bei ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 32 ff.; Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (585); Benz, Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance“ in Stadtregionen, DfK 2001, S. 55 (68); Wallis, The Third Wave: Current Trends in Regional Governance, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Summer-Fall), S. 290 ff. (308 f.); Pastor u. a., Regions That Work, 2000, S. 157 ff.; Cigler, Economic Development in Metropolitan Areas, in: Hamilton/Atkins (Hrsg.), Urban and Regional Policies for Metropolitan Livability, 2008, S. 296 (312, 318 ff.).

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

6. Die räumliche Ausdehnung der hier vorgeschlagenen (normativen) „Kernregionen“ sollte sich zwar grundsätzlich an den tatsächlichen räumlichen und strukturellen, das heißt ökonomischen, sozialen und kulturellen Verflechtungen der jeweiligen (deskriptiven) Verdichtungsregion orientieren, sich aber (zunächst) im Interesse einer effektiven und gleichzeitig „praktikablen“ Aufgabenwahrnehmung – gerade auch im Hinblick auf die Lösung der „internen“ Planungs- und Verteilungsprobleme im Verhältnis von Stadt und Umland – auf ein überschaubares Gebiet beschränken. Damit würde zugleich den Verlustängsten aufseiten einer zu großen Zahl von Kommunen, des Landes und benachbarter Regionen entgegengewirkt werden.24 Als Ordnungsinstrumentarium25 zur Steuerung der Siedlungsentwicklung ist für die wichtige, im Mittelpunkt des funktionalen Ansatzes stehende „regionale“ Entscheidung über die Raumnutzung eine stringente Regionalplanung oder regionale Flächennutzungsplanung26 grundsätzlich ausreichend.27 Diese sollte allerdings gebietsscharfe Ausweisungen für regional bedeutsame Vorhaben enthalten, damit bereits auf der regionalen Ebene alle für die Region erheblichen Entscheidungen – gegebenenfalls unter Überwindung entgegenstehender Interessen der Kommunen – abschließend getroffen und mit Hilfe beispielsweise eines Planungsgebots ohne weitere Verhandlungen gegenüber den Gemeinden durchgesetzt werden können.28 Die detailliertere flächendeckende Bauleitplanung bliebe so den Gemeinden vorbehalten. Mit der Direktwahl des Entscheidungsorgans der jeweiligen Regionalverwaltung kann die potentielle Dominanz spezifischer Interessengruppen vermieden, die Unabhängigkeit der „Region“ gegenüber den Kommunen vergrö-

24 s. Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (627); Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (258); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1167 f.); allgemein schon unter 2. Teil B. VII. 3. 25 s. zu den verschiedenen planerischen Steuerungs- und Koordinationsinstrumenten in Verdichtungsräumen Näheres bei ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 14 ff. 26 s. § 9 Abs. 6 ROG; hierzu überblicksweise Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (846 f.); BBR (Hrsg.), Raumordnungsbericht 2005, 2005, S. 229. 27 s. ARL (Hrsg.), Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1998, S. 11 ff.; Priebs, Die Region ist die Stadt!, IZR 1999, S. 617 (627); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (847); Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1166). 28 s. Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 (1998), S. 25 (61 ff., 67); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (847); betreffend den Verband Region Stuttgart bereits unter 2. Teil C. IV. 4.

B. Empfehlungen

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ßert,29 das Entstehen einer die intraregionale Konkurrenzsituation auflösenden regionalen Identität innerhalb des Beschlussorgans gefördert und gleichzeitig das Engagement der Bürger für die regionalen Belange gesteigert werden.30 Erforderliche politische Abwägungen zwischen widerstreitenden sektoralen Interessen würden ohne den Hintergrund eines demokratisch legitimierten Regionalparlaments auch nicht die nötige Akzeptanz erhalten. In finanzieller Hinsicht sollten die regional orientierten Kooperationsformen im Sinne einer adäquaten Aufgabenerfüllung möglichst unabhängig sein und über eigene Handlungs- und Gestaltungsspielräume verfügen. Als günstigste Finanzierungsform böten sich daher für die gebietskörperschaftlich organisierten Kooperationen autonome Steuereinnahmen – etwa durch eigene Anteile an der Einkommensteuer und anderer wichtiger Steuerquellen – an. Damit würde zugleich eine wesentliche Konfliktquelle, nämlich die von den regionalen Verbänden und Gebietskörperschaften zu erhebende Umlage, bei der die Verteilungsnormen regelmäßig in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit den Vorteilen der regionalen Aufgabenerfüllung stehen,31 beseitigt werden. Da das Grundgesetz auf kommunaler Ebene aber nur Gemeinden und Gemeindeverbänden (Landkreisen32) eine eigene Steuerhoheit einräumt,33 dürfte zumindest in der Bundesrepublik Deutschland34 eine solche autonome Regionalsteuer außerhalb des „Kreistyps“ verfassungsrechtlich nicht ohne weiteres zu realisieren sein.35 Alternativ ist die schon bislang vor-

29 s. etwa Lautner, Die Region als Rechtsbegriff und Betrachtungsgegenstand der Verwaltungswissenschaften, VR 1999, S. 409 (419 (im Fall der (indirekten) Entsendung der Mitglieder des regionalen Beschlussorgans durch die Gemeinden von einer „Addition von lokalen Kirchtürmen“ sprechend)). 30 s. Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (560); Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (844); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (597); auch schon Groß, Der Verband Region Stuttgart, VBlBW 1994, S. 429 f.; Briffault, The Local Government Boundary Problem in Metropolitan Areas, 48 Stan. L. Rev. (1996), S. 1115 (1146, 1166). 31 s. zu dieser „Kooperationsschranke“ schon unter 2. Teil A. VI. 3. 32 s. zur objektiven Rechtsinstitutionsgarantie der Landkreise BVerfGE 23, S. 353 (365). 33 s. Art. 28 Abs. 2 S. 3 (i.V. m. S. 2) GG. Entsprechend dürfen gemäß § 3 Abs. 1 AO nur „öffentlich-rechtliche Gemeinwesen“ Steuern erheben. Nach § 1 Abs. 1 HessKAG sind nur Gemeinden und Landkreise berechtigt, Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben. 34 In den USA zählen dagegen eigene Steuereinnahmen zu den festen Finanzierungsbestandteilen von Kooperationsformen wie den mit den deutschen Zweckverbänden vergleichbaren Special Districts. s. 3. Teil A. III. 2. 35 s. ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 34; Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (544).

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

herrschende Mischfinanzierung aus Gebühren, Beiträgen, Umlagen und Zuweisungen unbedingt beizubehalten, um einseitige Abhängigkeiten der Regionalorganisation von nur wenigen (staatlichen) Mittelgebern oder Mitgliedskommunen zu vermeiden.36 Mit der Regionsumlage wird dabei ein intraregionaler Finanzausgleich quasi institutionalisiert, weil diese Umlage tendenziell nach der „Leistungsfähigkeit“ der Kommunen, das heißt ihrer Finanzkraft, erhoben wird, der Nutzen hieraus aber entsprechend den politischen Vorgaben regelmäßig nach „regionaler Bedürftigkeit“ verteilt wird.37 7. In der stadtregionalen Wirklichkeit lässt sich die institutionelle Leistungsfähigkeit der (normativen) Region gleichwohl nicht a priori durch den „optimalen“ Härtegrad der Kooperation und noch weniger durch ein (vermeintlich) „optimales“ Verwaltungsmodell für den Stadt-Umland-Bereich bestimmen. Für die problem- und aufgabenadäquate Verwaltung bzw. Gestaltung des Verdichtungsraumes ist letztlich weniger die „äußere Hülle“ der Organisation als deren „inhaltliche Substanz“ maßgebend.38 Ohne eine konsequente regionale Flächennutzungs- und Finanzpolitik, die das Ziel einer nachhaltigen Raumentwicklung in die Praxis umsetzt und auch die bislang benachteiligten (Umland-)Kommunen dauerhaft in die Lage versetzt, eine angemessene Qualität der Daseinsvorsorge bei einer noch angemessen hohen Besteuerung anzubieten, kann selbst eine mit umfassenden Kompetenzen und geeigneten Instrumenten versehene, im Kern notwendigerweise „harte“ Regionalverwaltung die typischen internen Stadt-„Umland“-Probleme einer räumlich dispersen und sozial disparaten Siedlungsentwicklung nicht bewältigen. Werden bei der institutionellen Ausgestaltung oder aber im Rahmen der operativen Tätigkeit der Organisation zu viele Kompromisse eingegangen, weil letztendlich der erforderliche politische Wille fehlt, Kompetenzen zu übertragen und Macht abzugeben, leidet hierunter fast zwangsläufig die Leistungsfähigkeit der Verwaltung bei der Aufgabenerfüllung. Üblicherweise nehmen gerade diejenigen Kommunen, die sich aus den unterschiedlichsten, nicht zuletzt fiskalisch motivierten Gründen seit jeher der Beschränkung ihrer hohen (faktischen) Planungs- und Steuerautonomie widersetzen, direkt oder indirekt erheblichen Einfluss auf die noch zu gestaltende politisch-admi36 Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (542 ff., 559). 37 s. Frohner, Der Kommunalverband Großraum Hannover, Der Bürger im Staat 1998, S. 191 (194 f.); Näheres zur Finanzierung interkommunaler Kooperationsansätze in Verdichtungsräumen bei ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 34 ff.; Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (542 ff.). 38 s. auch Wickel, Zur rechtlichen Organisation von Regionen, DÖV 2001, S. 837 (849 (den rechtlichen Rahmen bei der Entscheidung über Erfolg oder Nichterfolg eines Regionalisierungsprozesses als nur einen Faktor unter mehreren ansehend)).

B. Empfehlungen

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nistrative Struktur und die künftigen Entscheidungsprozesse in der (normativen) Region. Wenn aber eine „harte“, auf kommunaler Kooperation beruhende Organisation für den Verdichtungsraum trotz ihrer gesetzlich oder satzungsmäßig verliehenen kompetenziellen Unabhängigkeit und Durchsetzungsfähigkeit keine Garantie für eine Lösung der Stadt-Umland-Problematik bietet, so ist es doch umgekehrt nur schwer vorstellbar, dass die notwendigen politischen Entscheidungen für die (deskriptive) Region jemals außerhalb von solchen hierarchisch gesteuerten, durchaus „mächtigen“ und unmittelbar demokratisch legitimierten Regionalverwaltungen („metropolitan governments“) getroffen werden können. 8. Sowohl die notwendige am Nachhaltigkeitsgrundsatz orientierte Raumnutzungsentscheidung auf der „regionalen“ Ebene als auch der notwendige intraregionale Vorteils- und Lastenausgleich dürften sich dauerhaft nur realisieren lassen bei einem Verständnis der Bürger von der Verdichtungsregion als einem unverwechselbaren, einzigartigen Lebensraum, dem man sich im Sinne einer schicksalhaften „Gemeinschaft“ mit gemeinsamen Anliegen und Werten dauerhaft zugehörig und verbunden fühlt. Ein Verzicht auf die fiskalisch orientierte Nutzung kommunaler Planungs- und Besteuerungskompetenzen zugunsten einer „regional“ orientierten Flächennutzungs- und Finanzpolitik wird zwar die nachhaltige Entwicklung des Verdichtungsraumes und damit dessen Zukunftsfähigkeit nach innen wie Wettbewerbsfähigkeit nach außen langfristig erkennbar befördern. Das regionale Gemeinwohl ist jedoch gerade für die bislang privilegierten Kommunen nur dann von unmittelbarem eigenen Interesse („self-interest“), wenn Bürger und politische Funktionsträger gleichermaßen die Verdichtungsregion als eine solche selbständige Gemeinschaft mit eigener Identität und Charakteristik und folglich auch einem eigenen Interesse anerkennen. Das angesichts der territorialen Größe, der heterogenen Zusammensetzung ihrer Einwohner und der vielen kommunalen Grenzziehungen in den Verdichtungsräumen diesseits und jenseits des Atlantiks aber zumeist fehlende Gemeinschafts- bzw. Regionalbewusstsein kann wiederum am wirkungsvollsten erzeugt werden über die Etablierung einer mit umfassenden Machtbefugnissen ausgestatteten, direkt gewählten, grenzüberschreitenden Regionalverwaltung in Gestalt eines „harten“ Metropolitan Government. Die Institutionalisierung der (normativen) „Region“ und die damit einhergehende Eigenverantwortung in einem umfassenden Aufgabenbereich sichert nämlich nicht nur die notwendige Aufmerksamkeit für überörtliche Problem(lösungs)zusammenhänge, sondern fördert zugleich die identitätsstiftende Teilnahme der Bürger an den täglichen Verwaltungsangelegenheiten „ihrer“ Region. 9. Die am Maßstab einer sachgerechten Aufgabenwahrnehmung zu messende stadtregionale Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit zur Bewältigung der komplexen Verdichtungsraum-Problematik hängt nach alledem ganz entschei-

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

dend davon ab, das in der kommunalen Wirklichkeit geradezu paradoxe Verhältnis von (fehlendem) „Regionalbewusstsein“ und (fehlender) „Regionalverwaltung“ einer praktisch umsetzbaren Lösung zuzuführen. Der aus funktionaler Sicht notwendige Aufbau einer auf umfassender kommunaler Kooperation beruhenden Verwaltung für die (normative) „Region“ und das Vorhandensein eines umfassenden Gemeinschaftssinns in der (deskriptiven) „Region“ bedingen dabei nicht nur einander, sondern setzen in aller Regel auch schon einander voraus. Um die vorwiegend fiskalisch orientierte kommunale Planungs- und Finanzhoheit zugunsten einer dem Nachhaltigkeitsgrundsatz verpflichteten Politik für die gesamte Verdichtungsregion zu begrenzen, benötigen die Verdichtungsräume auf der einen Seite ein Gemeinschafts- bzw. Regionalbewusstsein, welches dauerhaft nur über ein (Selbst-) Verständnis des Verdichtungsraumes als einer eigenständigen territorialen und politischen Einheit und damit über ein gemeinsames bürgerschaftliches Handeln im Rahmen einer mit möglichst umfangreichen Kompetenzen versehenen, „souveränen“ Regionalverwaltung zu erzeugen ist. Auf der anderen Seite wird eine – die bestehenden, kleinteiligen Kommunalstrukturen ersetzende oder zumindest beschneidende – „harte“ Regionalverwaltung für den Verdichtungsraum angesichts der starken politischen Widerstände gegenüber allen hierarchisch geprägten Steuerungsformen der zwischengemeindlichen Problembearbeitung ohne ein schon bestehendes Regionalbewusstsein erfahrungsgemäß nicht oder nicht dauerhaft die erforderliche stadtregionale Akzeptanz erhalten. Das Bewusstsein bzw. der Gemeinschaftssinn für die (deskriptive) Region und die Etablierung eines Metropolitan Government in der (normativen) Region können daher nur in einem langfristig auf Kooperation angelegten, zunächst auf einzelne, wenig(er) konflikthaltige regionale Projekte fokussierten, vertrauensbildenden Entwicklungsprozess („visioning process“ 39) unter aktiver Beteiligung aller relevanten Akteure schrittweise zusammen realisiert werden. Hierbei sollten sich die beiden maßgeblichen Regionsparameter jeweils wechselseitig beeinflussen und unter Zuhilfenahme gerade auch der „weichen“, auf Freiwilligkeit beruhenden Formen des Metropolitan Governance einander näher bringen.40 Ohne die Unterstützung der staatlichen, für die Institutionalisierung der „Region“ und die Schaffung der entsprechenden materiellen (gesetzlichen und finanziellen) Rahmenbedingungen verfassungsrechtlich ohnehin zuständigen Verwaltungsebene und ohne

39 Hall, Who Will Govern American Metropolitan Regions?, in: Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 7 (30). 40 s. prägnant Alpert/Gainsborough/Wallis, Building the Capacity to Act Regionally, 42 Urb. Aff. Rev. (2006), S. 143 (146 („Through time, informal network ties can lead to more formal kinds of coordination – suggesting that governance and government may operate on a continuum.“), 161 („important interaction between governance and government“)).

B. Empfehlungen

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die frühzeitige Einbeziehung der Bürger schon in den Prozess der Konzipierung und Entwicklung „ihrer“ Verwaltungsorganisation kann die notwendige Regionalreform keinen Erfolg haben.41 10. Den hier skizzierten Weg hin zu einer nachhaltigen Organisation des StadtUmland-Verhältnisses hat jede „Region“ letztlich individuell und eigenverantwortlich zu beschreiten – zu verschieden sind die historischen, politischkulturellen und strukturellen Kontextbedingungen eines jeden Raumes, als dass die Regionalisierungsprozesse allein nach abstrakten rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Mustern durchzuführen wären. Für den Aufbau und die Verbesserung interkommunaler Kooperationen in den Verdichtungsräumen ist daher kein normativer, sondern ein adaptiver Ansatz zu verfolgen, welcher die organisch entwickelten Gegebenheiten der jeweiligen „Region“ gebührend berücksichtigt.42 Doch selbst wenn es den für alle Situationen und alle Raumkonstellationen passenden Kooperationsansatz nicht geben kann, können und sollen die im Rahmen dieser Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse für die gebotene Einzelfallorientierung eine erste grobe, allen Verdichtungsräumen gangbare Richtung weisen. Im Mittelpunkt aller Reorga-

41 s. zu diesem „prozessualen“ Ansatz insbesondere Wallis, Governance and the Civic Infrastructure of Metropolitan Regions, Nat’l. Civic Rev. 1993 (Spring), S. 125 ff.; ders., Inventing Regionalism, Nat’l. Civic Rev. 1994 (Fall-Winter), S. 447 ff. (450 („The approach to regional governance [. . .] is to start with strategic interests over which coalitions already have formed, and move iteratively and progressively toward developing the legitimacy and capacity of these collaborations so that they can form the basis of an institutionalized form of government.“), 452 („[T]his two-phase model is radically different from the traditional approach to regional governance, which starts with an investigation of a specific structural alternative [. . .] rather than through the process by which they are developed.“), 463 („The culmination of Phase Two is institutionalization [. . .] purely voluntary arrangements are likely to prove fragile, especially when challenged by competing interests. A more effective route is to go to the voters with a referendum establishing or augmenting a regional body.“)); Frug, Beyond Regional Government, 115 Harv. L. Rev. (2002), S. 1763 (1826 ff.); Danielzyk, Regionale Kooperationsformen, IZR 1999, S. 577 (585); Heinz, Wesentliche Merkmale interkommunaler Kooperation in Stadtregionen, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 497 (560 f.); Bördlein, Die neue Institutionalisierung der Region, IZR 2000, S. 537 (538). 42 s. Elazar, Building Cities in America, 1987, S. 252 („[T]here is no way to provide one best plan, nor should there be since that is one of the reasons why we have 50 different states in the first place.“); Parks/Oakerson, Metropolitan Organization and Governance, 25 Urb. Aff. Q. (1989), S. 18 (19); Jones, Intraregionale Kooperation zwischen Kernstädten und ihrem Umland in den USA, in: Heinz (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 61 (104); Phares, Governance or Government in Metro Areas?, in: ders. (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004, S. 1 („[T]here is no single answer.“ [Hrvh. d. Autor]); Kasper, Regionalkreise als Zukunftsmodell für die Stadt-Umland-Kooperation?, DÖV 2006, S. 589 (597); Feiock, Metropolitan Governance and Institutional Collective Action, 44 Urb. Aff. Rev. (2009), S. 356 (370). Vgl. auch schon Glock, The Organization of the Region, 1998, S. 77.

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4. Teil: Ergebnis und Ausblick

nisationsbemühungen in beiden Untersuchungsländern steht dabei immer die Sicherung einer für den gesamten Stadt-Umland-Bereich effektiven und dauerhaft funktionsfähigen kommunalen Selbstverwaltung. Die Verwirklichung dieses Ziels ist in den funktional immer vielfältiger verflochtenen und politisch immer stärker fragmentierten Verdichtungsräumen heutiger Prägung angesichts zunehmender externer Effekte, welche die Entscheidungsfreiheit jeder einzelnen Gemeinde immer mehr einschränken, immer weniger gewährleistet. Die in den Vereinigten Staaten von Amerika in besonderem Maße auf Konkurrenz (Wettbewerb) und Konflikt angelegten dezentralen kommunalen Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen („governance“), wie sie nicht zuletzt von Vertretern der Public Choice-Schule seit Jahrzehnten fast unverändert befürwortet werden, sind am Ende nicht nur für eine Vielzahl von Problemen in Stadt und „Umland“ (mit)ursächlich, sondern gleichzeitig ein maßgebliches Hindernis für ihre Bewältigung. Die kommunale Selbstverwaltung kann nach alledem in deutschen wie in amerikanischen Verdichtungsräumen nur dadurch langfristig gesichert und gefördert werden, dass die Gemeinden einige ihrer gewichtigen, in den überörtlichen Bereich hineinwachsenden Aufgaben, insbesondere im Bereich der Steuerung der (regionalen) Siedlungsentwicklung, auf eine „starke“, direkt politisch legitimierte, finanziell möglichst eigenständige und auf Ausgleich bedachte Regionalverwaltung übertragen, welche die vielen lokalen Entscheidungen jederzeit kontrollieren und notfalls blockieren kann, wenn diese unzumutbare Kosten für die „Region“ als ganze hervorrufen. Als wesentliche Erkenntnis und zugleich Empfehlung dieser auf die Organisation des Stadt-Umland-Verhältnisses beschränkten (transnationalen) Analyse, welche daneben sogar Anstoß geben könnte zu einer Überprüfung der gesamten öffentlichen Aufgaben- und Verwaltungsstruktur in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland,43 lässt 43 Vgl. in diesem Sinne etwa Mecking, Die Regionalebene in Deutschland, 1995, S. 237 f., 336 ff.; ARL/DASL (Hrsg.), Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen, 1998, S. 10; Heinz, Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Stadt und Region, 2000, S. 169 (260 f., 267 f. (gegen eine Beschränkung der Reformansätze auf wenige wirtschaftsstarke Räume und eine damit einhergehenden Herausbildung „singulärer Stadtstaaten“)); vorsichtiger formulierend Priebs, Neubau der Region, in: Bandemer u. a. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 1998, S. 122 (130 f. („Sinnvollerweise sollte eine Reform dort ansetzen, wo der Problemdruck am größten ist, nämlich meist in den Stadtregionen mit ihrem Nebeneinander von kreisfreien Städten und Landkreisen. Daß dabei innerhalb eines Bundeslandes in verschiedenen Teilräumen unterschiedliche Verwaltungsstrukturen bestehen, muß für eine Übergangszeit akzeptiert werden. [. . .] Deswegen sind kurzfristig pragmatische, regional getragene Ansätze zur Regionsbildung erforderlich, um Vorbilder für andere Regionen zu schaffen.“)); Näheres zu dieser Fragestellung insbesondere bei Lange, Die Organisation der Region, 1968, S. 325 ff.; ders., Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung, DÖV 1996, S. 684 ff.; ders., Probleme der (isolierten) Regionalkreisbildung, in: Henneke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet?, 1999, S. 157 ff.; ders., Neuordnung der Organisationsstrukturen in Verdichtungsräumen, NLT 2/2000, S. 17 ff.

B. Empfehlungen

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sich daher mit Blick auf das amerikanische Verdichtungsraum-Paradigma resümierend in einem Satz festhalten: „Governance without government is an oxymoron.“ 44

44 Savitch/Vogel, Perspectives for the Present and Lessons for the Future, in: dies. (Hrsg.), Regional Politics, 1996, S. 275 (298). s. auch Peirce/Johnson/Hall, Citistates, 1993, S. 319 („Again and again as we focused on the individual citistates [. . .], we were driven to the conclusion that a region simply must have some form of umbrella regional governance structure. At a minimum, such such an organization needs the power to resolve disputes between individual governments of the region. At a maximum, it would assume direct control of, and coordinate, the major cross-regional functions (transit, air quality, and so on) now performed by independent special authorities.“); Näheres zu dieser generellen Fragestellung mit unterschiedlichen Erfahrungsberichten aus diversen nordamerikanischen und europäischen Ballungsräumen bei Phares (Hrsg.), Metropolitan Governance without Metropolitan Government?, 2004.

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Stichwortverzeichnis Agglomeration 24, 26, 75, 145, 157, 187, 194 Agglomerationsräume 19, 21, 192, 219 Annektierung 234, 241 – Annexation 26, 233 f., 242 Aufbauorganisation siehe Organisation Ausgleichsstrukturen 31 Ausschuss der Regionen 118 Außendarstellung 28, 97 f., 168, 172, 215 Autonomie 30, 34, 42, 67 ff., 70, 73, 82, 90, 117, 119, 187, 210, 251, 257, 262 ff., 266 f., 269, 271, 278 f., 283 f., 291, 293 f., 297, 317, 322 f., 329, 331, 339 f. – Local Autonomy 36, 42, 70, 227 f., 230, 247, 250, 265, 294, 318, 323 – Lokalautonomie 58, 246, 250 f., 254 f., 257, 264, 266, 285, 287, 294, 297, 322, 331 Ballungsraum 19, 21 f., 27, 35 f., 43, 52, 55, 60, 75, 83, 97, 101, 166, 185, 187, 201, 206, 214, 217, 223, 232, 236, 242, 258, 260, 281, 309 ff., 314, 318, 320 f., 345 Ballungsraumgesetz Frankfurt RheinMain 216 f., 226, 332 Ballungsregion siehe Region Civic Infrastructure 308, 334, 337 Clean Air Act Amendments (CAAs) 313 Cluster 122 f., 143, 155 ff., 159, 229, 307 Collective Action-Problem 325, 332 Community 109, 116, 126, 165, 195, 251, 254, 280, 284, 289, 291 ff., 308

Consolidated Metropolitan Statistical Area (CMSA) siehe Metropolitan Area Consolidation 26, 233 f. Consolidationist-Theorie 36, 239, 241 ff., 298, 327 Councils of Governments (COGs) 75, 105, 111, 210, 238, 244, 304, 309 ff., 315, 318, 320, 324 County 125, 228, 231 f., 235, 237, 248, 258 f., 316, 319, 326 – Megacounty 270 – Urban County 234, 258 Daseinsfunktionen 23, 45, 115, 184, 290 Daseinsvorsorge 56 f., 112 ff., 208, 240 ff., 254, 257 f., 273, 277, 291, 305, 321, 323 f., 326, 340 Dekonzentration 46, 68, 180, 270 Demokratie 57, 71 ff., 82, 84, 91, 110, 118, 167, 203, 213, 215, 218, 221, 223 f., 240, 243, 246 f., 250 ff., 257, 265 f., 272, 282, 287 ff., 293 f., 319, 330, 334, 339, 341 – Democracy 246, 251, 287 Deutscher Städtetag 102, 190 ff., 197 Devolution Revolution 113 f., 208, 312 Dezentralisation 36, 42, 68, 181, 248, 250, 266 f., 270 f., 275, 279, 282, 286, 288, 293, 295, 329, 332, 334 Disparität 42, 166, 185, 236, 238, 268 f., 276 ff., 280, 295, 308, 324, 331 Dispersion 42, 179 ff., 230, 269, 270 ff., 295, 308, 323 f. Edge City 186, 270, 281 Effizienz 62, 114, 118, 175, 201, 215, 240 ff., 250 ff., 254, 257 f., 261, 266,

Stichwortverzeichnis 268, 270, 282 ff., 286 f., 288 f., 293 f., 304 f., 313, 317, 330, 334 – Efficiency 200, 250 f., 266 f., 313 Eingemeindung 25 f., 75, 78, 83 ff., 89, 233 f., 242 Einkreisung siehe Kreis Equity 158, 283, 293 Europa 21, 25, 35, 44 f., 58, 99, 116 ff., 124, 128, 130, 132, 138 f., 152, 164, 170, 172 f., 180, 186, 191 f., 195, 197, 206, 212, 224, 247 f., 345 Europa der Regionen 100, 118, 134 Europäische Gemeinschaft 118 f., 157 Europäische Gemeinschaftscharta der Regionalisierung 117, 132, 136 Europäische Regionalpolitik 116 ff., 138 Europäische Union 99 f., 118 f. Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) 119 Exclusionary Zoning 274, 279, 283 f., 300, 323 Exurbanisierung 186, 193, 225, 229, 269 – Exurbs 270 Finanzierung 81 f., 90, 93, 95, 169, 214, 315, 320, 339 f. Fragmentierung 67, 69, 93 ff., 97, 166, 218, 220, 229 ff., 240 f., 244, 258, 262, 269, 275, 299, 323 Freiwilligkeitsprinzip 34, 39, 94 ff., 109, 111, 204, 226, 238, 269, 297, 302, 321 ff., 326, 331 f., 342 Funktionalreform 80, 98 Funktionsspezifische Aufgabenwahrnehmung 93 f., 318 Funktionstrennung 45, 47, 225 Funktionsverflechtung 23, 29, 32 f., 41 f., 45, 47, 51 f., 63, 74 f., 79, 92, 115, 141, 148, 176, 183, 188, 215, 223, 225, 267, 269, 276, 280, 283, 287 f., 324, 329, 332, 344 Gebietskörperschaft 57, 62 f., 65, 67, 70, 74, 78, 81, 89, 100, 115 ff., 131, 159, 162, 170, 172 f., 175, 184, 212 f.,

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216 f., 219, 230 ff., 237, 241, 248 f., 252, 256, 258 ff., 262, 271, 283, 286 ff., 303 ff., 310, 318 f., 321 ff., 327, 332, 335 ff., 339 Gebietsreform 62, 84 f., 233 f. Gefangenendilemma 325 Gemeindeverband 63, 65, 336, 339 Gemeinschaft 23, 25, 47, 62, 66, 71 f., 79, 91, 157, 250 f., 254 f., 257, 266, 282, 287, 289 ff., 294 f., 308, 323, 330, 334, 341 Gemeinschaftsaufgaben 112, 330, 336 Gemeinschaftsbewusstsein 311, 320, 341 f. Gemeinwohl 94 f., 243, 321, 328, 331 f., 341 Genius Loci 127, 292 Gleichberechtigung 292 ff. Globalisierung 28, 53, 99, 107, 120 ff., 125 f., 150 ff., 158, 161, 165, 168, 170, 192, 226 Glokalisierung 120 ff. Governance siehe Regional Governance Governance Gap 39, 201, 267 Government siehe Regional Government Gremientyp 33, 92, 210 Großstadtregion siehe Region Handlungsfähigkeit 43, 167 ff., 176, 204, 218, 292 Home Rule 237, 259, 263 f. Identifikation 74, 102, 126, 288 f., 292 Identität 23, 83 f., 127, 144, 224, 245, 255, 290 ff., 339, 341 Industrie- und Handelskammer (IHK) 201 – IHK Frankfurt 173, 219 Inkongruenz 32, 42, 67 ff., 166, 175, 179, 188, 225, 267 Innovationsfähigkeit 205, 296, 329 Institution 29 ff., 33, 39 f., 43, 68, 77 f., 82 ff., 88, 90, 92, 105, 108 ff., 118, 121, 132, 134, 138, 158, 162, 167,

382

Stichwortverzeichnis

197 f., 201, 204, 206, 212, 214 ff., 221 ff., 232, 238, 240, 246, 253, 259, 267 f., 287, 292, 295 f., 298, 303, 314, 321, 328 ff., 333, 337, 339 ff. Integration 43, 70, 72, 83, 116, 122, 126, 152, 187, 191, 242 f., 306, 320 Integrationsaufgaben 176, 205 Integrationsfunktion 57, 72, 74 Integrationstyp 82, 87, 127 f., 336 Interdependenz 69, 194, 199 f., 268, 324, 328 Interdependenzthesen 279 ff. Interkommunale Zusammenarbeit 74, 125, 305 Intermodal Surface Transportation Efficiency Act (ISTEA) 313 f. Kernstadt 19, 22, 24, 29, 45 f., 48 f., 54 f., 75, 80, 82, 84 f., 96, 145, 164 f., 169, 172, 181 ff., 192 f., 196, 201 f., 212, 214, 223, 225 f., 228 ff., 233 f., 236, 238, 249, 261, 266, 268, 274, 276 f., 279 ff., 283, 293, 304, 323 ff., 331, 336 Kommunale Arbeitsgemeinschaften 81, 210, 221, 238, 244, 304, 310 Kommunale Selbstverwaltung 31, 36 ff., 42 f., 47, 57, 62, 67, 71 ff., 82, 94, 108 ff., 127, 184, 190, 192, 197, 215, 217, 223 f., 227 f., 232, 237, 246 ff., 250 f., 254, 256 ff., 262 ff., 269, 272, 274, 278 f., 282, 285 ff., 289 ff., 297, 299 f., 302, 318, 321 ff., 327 f., 330, 332, 344 Kommunalverband Ruhrgebiet (KVR) siehe Verband Kompetenzkonflikte 90, 334, 336 Kompetenzzersplitterung 93 Konferenztyp 81, 83, 324 Konfliktbearbeitungskapazität 321, 326 f., 334 Konkurrenz 48, 51, 63, 67, 152, 164 f., 169, 172, 178 f., 181, 184, 188, 191, 194, 196 f., 200 ff., 224, 226, 294, 298, 321, 331, 339, 344

– Metropolenkonkurrenz 31, 150, 164, 196 f., 200, 202 – Standortkonkurrenz 31, 150 ff., 166, 177, 188, 196, 206, 219 f., 268, 300 Konnexität 62, 179, 188 ff., 195, 220, 300 Kooperation 31, 39 f., 43, 63 ff., 71 f., 74, 77, 100, 166 ff., 174 f., 269, 295, 329 – „harte“ Kooperation 29, 31, 33 ff., 41, 43, 87, 90, 211 ff., 218 ff., 225 f., 232, 242, 268, 295, 298, 303, 327, 333 f., 340 ff. – „weiche“ Kooperation 29 ff., 36 ff., 41 ff., 94 ff., 148, 177, 206 ff., 217 f., 220, 222, 225 f., 244, 268 f., 295 ff., 302, 308, 321, 326, 331 ff., 337, 342 Kooperationsbegriff 64 ff. Kooperationsnetzwerk siehe Netzwerk Kooperationsschranken 89 ff., 227 Kooperationsstrukturen 108, 212 Koppelgeschäft 335 Kreis 46, 67 f., 72, 83 ff., 90, 102 f., 113, 119, 159, 171, 204, 212 ff., 228, 231, 234 ff., 248, 257 ff., 311, 316 f., 324, 335 ff., 344 – Einkreisung 26, 78, 82, 84, 212, 215, 260 – kreisfreie Stadt 62, 69, 83 f., 88, 215 f., 344 – Regionalkreis 29, 82 f., 87, 89, 215 f. – Stadtkreis 83, 213 f., 234 – Umlandkreis 62, 82 Kreistyp 82, 212, 218, 336, 339 Landesregierung 89, 216 f. Local Autonomy siehe Autonomie Local Government 26, 30, 38, 56, 58, 65, 68, 94, 114, 116, 211, 230 f., 238 f., 245 ff., 249, 251, 258 ff., 266, 276, 306, 319, 322 Local Self-Government 232, 248 Lokalautonomie siehe Autonomie Lokalismus 247, 250, 252, 267, 269, 282, 284, 294

Stichwortverzeichnis Megacounty siehe County Metropole 20, 26, 52, 161, 165, 188 – Metropolenkonkurrenz siehe Konkurrenz Metropolitan Area 20, 22, 24, 35 ff., 39, 68 f., 92, 94, 102, 114, 150, 160, 168, 179, 186, 195, 204, 208, 228 ff., 233 ff., 237 ff., 242, 244 f., 248, 251, 260 f., 266 ff., 274 f., 278 ff., 284, 286 f., 289 ff., 295, 303 ff., 309 f., 312, 315, 317 f., 320, 323, 326, 335 – Consolidated Metropolitan Statistical Area (CMSA) 228 – Metropolitan Fiscal Disparities Act 236, 272, 304 – Metropolitan Statistical Area (MSA) 22, 141, 146, 228 f. – Metropolitanism 99, 102, 150 – Standard Metropolitan Area 22, 141, 145 Metropolitan Planning Organization (MPO) 75, 111, 210, 238, 244, 304, 310 ff., 314, 324 Metropolregion siehe Region Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) 19, 105 f., 142, 144 ff., 164, 190 ff., 197 Municipality 230 f., 252, 258 f., 271, 319, 325 Nachhaltigkeit 33, 35 ff., 40, 59 ff., 61, 66, 111, 128 ff., 166, 187 f., 190, 194, 197, 224, 226, 244, 268 f., 271, 274, 288, 294, 300, 307, 323, 327 ff., 332, 335, 340 ff. – Sustainable Development 59 f., 111, 129, 203 Netzwerk 28, 32, 39, 42, 107 ff., 122 f., 157, 165, 177, 179, 182, 204, 206, 209, 226, 230, 269, 274, 296, 303, 306 f. – Kooperationsnetzwerk 28, 123 – Städtenetzwerk 164 New Regionalism 27, 150, 189, 194, 210, 240, 267 ff., 282 f., 292, 295 ff., 307

383

Öffentlich-rechtliche Vereinbarung 78, 82, 206, 244, 303, 306, 309, 320 Ordnungsprobleme 52, 56, 190, 300 Organisation 27, 29 ff., 33, 37, 39 f., 43, 48, 62, 67 ff., 71, 74 f., 77 ff., 81 ff., 86 ff., 93 f., 97 ff., 101 f., 119, 123, 131, 134, 148, 152 f., 157, 170, 174, 196 ff., 199 ff., 204 ff., 209, 211 f., 216, 218 ff., 224 ff., 232, 235, 242, 244, 246, 256 f., 262, 269, 286, 296, 298 f., 307, 309 f., 312, 314, 318 ff., 327, 329 ff., 340 f., 343 f. – Aufbauorganisation 30 – Stadt-Umland-Organisation 78 f., 83, 89, 196 ff., 218, 235 f. – Verwaltungsorganisation 30, 68, 81, 93, 262, 298, 328, 343 Organising Capacity 203 ff. Paradigmenwechsel 99, 177 ff., 196, 204 Planungsgebot 213, 338 Planungsprobleme 79, 330, 338 Planungsregion siehe Region Planungsverband 68, 76, 78, 88, 91, 111, 210, 217, 238, 244, 248, 304, 310 ff. Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main 88, 102, 147, 217 Polarisierung 49, 185, 188, 193, 226 Portland Metropolitan Service District 211, 235 ff., 335 Positivaufgaben 333 Postindustrialisierung 53, 226 Property Tax 262, 271 f., 317 Public-Choice-Theorie 36 ff., 42, 239, 242 ff., 250 f., 269, 295 ff., 302, 327, 344 Public-Private Partnership 37, 111, 114, 116, 208, 308, 337 – Public-Private/Nonprofit Partnership 208, 244, 303, 306 ff., 324, 337 Raumnutzung 273, 286, 301, 303 f., 320, 322 f., 326, 331 f., 338

384

Stichwortverzeichnis

– Raumnutzungsentscheidung 257, 264, 284, 287, 293, 301 f., 315, 323, 330, 341 – Raumnutzungspolitik 279 Raumordnung 21, 35, 54, 58 f., 61, 69, 88, 102, 105, 107 f., 133, 142, 145, 147, 300 – Raumordnungsbericht 19, 145 – Raumordnungspläne 108 – Raumordnungspolitik 19, 32 f., 100, 105 ff., 109 f., 113, 136, 224 – Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen 106, 144 ff., 148 – Raumordnungsregion 141 f. Region 19, 21, 27 ff., 37 ff., 65, 70, 95, 98 ff., 150 ff., 155 ff., 160 ff., 166 ff., 183, 185, 188 f., 193, 195 ff., 201 ff., 212, 216 f., 219 ff., 231 f., 233 ff., 241, 243 f., 246, 248, 251 ff., 265, 267, 269 f., 273 ff., 278 ff., 293 ff., 307 ff. – Ballungsregion 23, 39, 45, 54 f., 62, 66, 68, 72, 78, 93 f., 134, 161, 215, 219, 227 – deskriptive Region 42, 81, 140 ff., 162, 170, 177, 238, 269 ff., 329, 338, 341 f. – Großstadtregion 39, 53, 55, 164, 169, 189, 191, 194, 196, 200 – Metropolregion 164 f., 167, 170, 172, 176, 191, 206, 224 – normative Region 42, 81, 141 ff., 146 ff., 158, 171, 174, 177, 197, 224, 226, 238, 282 ff., 289, 298, 323, 329 f., 333, 338, 340 ff. – Planungsregion 105 f., 138, 142, 144, 147 f. – Region Hannover 102, 211 ff., 336 f. – Regionalisierung 100 f., 103 f., 106, 112, 115 ff., 132 ff., 139, 152, 200, 267 ff., 283, 292 ff., 337, 343 – Regionalism 27, 102 f., 150, 210, 308, 314 f., 320, 327 – Regionsbegriff 101 ff., 129 f., 133 ff., 138 f., 142, 144, 148, 177, 220

– Verdichtungsregion 19, 30 f., 34, 42 f., 63, 66, 69, 84, 95, 97, 104, 134 f., 148 ff., 158 ff., 162 ff., 168, 171 f., 178, 189, 193 f., 196, 199, 201, 219, 226, 236 f., 245, 268 ff., 279, 281 ff., 286, 292, 298, 302, 310, 322, 324, 326 f., 329, 331, 333, 335, 338, 341 f. – Verwaltungsregion 106 Regional Governance 37, 70, 98, 132, 166, 174, 194, 206 ff., 220 f., 232, 268 f., 295 ff., 303, 307 f., 315, 318, 327, 342 ff. Regional Government 37, 211, 232 ff., 238 f., 268, 295 f., 298 Regional Planning Commission (RPC) 75, 105 Regionalbewusstsein 126, 144, 221, 291, 322, 326, 328, 331, 334, 336, 341 f. Regionale Flächennutzungsplanung 217, 338 Regionalkonferenzen 108, 206, 337 Regionalkreis siehe Kreis Regionalmarketing 144, 173, 190, 202 Regionalparlament 213, 339 Regionalplanung 64, 76, 82, 86, 88, 101, 108, 110, 130 f., 169, 213, 265, 338 Regionalpolitik 105 f., 109, 112, 116 ff., 138, 144, 179, 188, 194, 196, 198, 200 Regionalstadt 29, 82 f., 89 Regionalsteuer 339 Regionalverband siehe Verband Regionalverwaltung 36, 83, 173, 235, 237 ff., 241, 243, 269, 292, 295, 319, 338, 340 ff., 344 Residential Community Associations (RCAs) 231 School District 231 f., 258, 260 f. Segregation 42, 44, 54, 184, 186 f., 194, 261, 269, 278 f., 306 Self-Interest 232, 248, 266, 275, 297, 302 f., 321, 327, 331, 341 Siedlungsentwicklung 24, 35, 60, 67, 130, 179 ff., 187 ff., 196, 237, 271,

Stichwortverzeichnis 274, 300, 302, 307, 320 ff., 327, 329, 338, 340, 344 – Steuerung der Siedlungsentwicklung 300 ff., 320, 338 Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk siehe Verband Special Districts 230 ff., 244, 258, 260 ff., 295, 304, 315 ff., 320 f., 324, 339 Staatsgerichtshof 217 Städtenetz 108, 148, 206 – Städtenetzwerk siehe Netzwerk Stadtkreis siehe Kreis Stadtregion 19, 24, 27 ff., 37, 39, 49 f., 53, 55, 71 f., 83, 86, 89, 93, 103, 105, 125, 141, 145 f., 162, 164, 166, 169 f., 173, 177 f., 180 f., 183 ff., 189 ff., 196, 198, 200 ff., 205, 216 f., 219, 221, 224 ff., 233, 243, 270, 292, 323 f., 330, 336, 340 ff., 344 – Städteregion Aachen 102, 215 – Stadtregionen-Modell 145 Stadt-Umland 19, 28 f., 35, 38, 41, 44 f., 47 f., 53 ff., 56, 58, 61, 64 ff., 70, 74, 79 f., 82 f., 85, 89, 94 ff., 101 f., 148, 150, 166 f., 170, 172, 175 f., 179, 182, 188, 196 f., 220, 225, 240, 244, 288, 290, 300, 303, 330, 332, 335, 340 f., 344 – Stadt-Umland-Konflikt 46 ff. – Stadt-Umland-Kooperation 31 f., 61 ff., 74 ff., 81, 92, 98, 214, 218 – Stadt-Umland-Organisation siehe Organisation – Stadt-Umland-Problem 25, 29 ff., 35, 37, 42, 48, 51 ff., 56, 60, 62 ff., 71, 74, 78, 85, 87, 93, 95, 99, 151, 168 f., 196 f., 199 f., 217, 278, 288, 308 – Stadt-Umland-Verband siehe Verband – Stadt-Umland-Verflechtung 44 ff., 62, 72, 282, 294 – Stadt-Umland-Verhältnis 28, 31, 37 f., 40, 44 f., 47, 50 f., 63, 98, 115, 151, 178, 193, 197, 222 f., 225 ff., 297, 343 f.

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– Stadt-Umland-Verwaltung 32 f., 79 ff., 87, 92, 295, 300 Stadtverband Saarbrücken siehe Verband Standard Metropolitan Area siehe Metropolitan Area Standortfaktor 124, 157 f., 169, 194, 220 – „harter“ Standortfaktor 157, 169 – „weicher“ Standortfaktor 157, 169, 189 ff. Standortkonkurrenz siehe Konkurrenz Standortmarketing 169, 172, 330 f. Standortpositionierung 28, 33, 125, 169, 199 Steuer 25, 48 f., 178, 181, 192, 236, 248, 251 f., 257 f., 260, 262, 265, 271 ff., 277 f., 284 f., 291, 297, 303 ff., 307 f., 316 f., 322 ff., 331, 339 ff. – Einkommensteuer 49, 272, 339 – Gewerbesteuer 49, 160, 185 – Grundsteuer 236, 262, 271 f., 304, 317, 323 – Vermögenssteuer 271 Steuerungsmechanismen 31 Strukturwandel 55, 99, 107, 123, 150, 154, 161, 166, 181, 183, 206, 223, 268 f., 275, 295, 321, Suburbanisierung 24 f., 29, 35, 44, 49, 53, 58, 62, 64, 85, 169, 180, 183 f., 187, 193 ff., 226, 229, 239, 249, 275 Sustainable Development siehe Nachhaltigkeit Township 231 f., 258 f. Tragödie der Allmende 325 Twin Cities Metropolitan Council 211, 235 f., 239, 335 Two-Tier-Metropolitan Governments 234 ff., 242 Typologie 80 ff., 236 Umlage 215, 340 Umlandkreis siehe Kreis Umlandverband Frankfurt (UVF) 83, 87 ff., 99, 102, 200, 212, 216 f., 335

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Stichwortverzeichnis

Urban County siehe County Urban Growth Boundary (UGB) 237 Urban Sprawl 150, 183 ff., 237, 270 f., 275, 278 f., 283, 308 Verband 37, 63 ff., 68, 76, 78, 82 f., 85 ff., 100, 176, 199, 201, 204, 236 f., 242, 272, 290, 304, 307, 327, 335 f., 339 – „harter“ Verbandstyp 29, 82, 87, 89, 94, 211, 213, 218, 235 f., 335 f. – Kommunalverband Ruhrgebiet (KVR) 88 – Regionalverband 70, 101, 105, 211, 214, 235 f., 238, 339 – Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk 26, 76, 88 – Stadt-Umland-Verband 26, 78, 86, 91, 105 – Stadtverband Saarbrücken 87 f., 214, 218 – Verband Großraum Braunschweig 87 – Verband Großraum Hannover 76, 87, 212 – Verband Region Stuttgart 90, 100 ff., 198, 211 ff., 338 – „weicher“ Verbandstyp 82 f., 87, 91, 236, 335 – Zweckverband 26, 37, 64, 75 f., 78, 86, 91, 119, 148, 206, 216, 221, 231, 244, 258, 260 f., 271, 304, 315 ff., 336, 339 Verdichtungsregion siehe Region Verflechtungsstruktur 166, 267, 329 Verteilungskonflikte 48, 51, 90, 95 f., 226, 302, 330 f. – distributive Verteilungskonflikte 48, 222

– redistributive Verteilungskonflikte 33, 48, 51, 90, 95 f., 223, 226, 302, 326, 330 Verteilungsprobleme 48, 51 f., 56, 96, 300 f., 330, 338 Verwaltungsaufgaben 57, 63, 66, 68, 72, 81, 86, 91, 93, 170, 198, 243, 260, 299 f., 306, 327, 332 Verwaltungsorganisation siehe Organisation Verwaltungsregion siehe Region Verwaltungsstruktur 30, 35 ff., 41 f., 67 f., 69 f., 75 f., 79, 85, 91, 93 f., 167, 173, 178 f., 188, 198, 202, 214 f., 225, 228 ff., 232, 241, 244, 246 ff., 256, 267, 269, 271, 275, 279, 283, 286, 289, 291 ff., 297, 305, 314, 318 f., 323, 328 f., 333 f., 344 Verwaltungswissenschaft 26, 30 ff., 40, 44, 55, 69, 79, 98, 100, 104, 119, 188, 225, 343 Voluntary Interlocal Agreements 244, 260, 303 ff., 317 f., 320, 324 Vorteils- und Lastenausgleich 197, 214, 293, 302 f., 320, 322, 332, 337, 341 Wahlkreis 264 Wettbewerb der Regionen 28, 124 ff., 171, 179, 188, 337 Zersiedlung 54, 184, 186, 226, 300, 323, 331 Zersplitterung 93, 232, 239, 241, 318 Zusammenarbeitstyp 81, 83, 92, 210, 324 Zweckverband siehe Verband Zwischenstadt 47, 180 ff., 185, 270