Introdução à análise de política externa: 1 [1] 8502132865, 9788502132863

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Coleção Relações internacionais

introduçãorà

análise de

POLÍTICA EXTERNA

volume 1

Ariane Roder Figueira

2011

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ISBN 971- 85-02-1 3 2B6-3

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Sobre a autora Ariane Roder Figueira £ professora e pesquisadora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). É doutora e mestre em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP). Ba charel em Ciências Sociais pela Universidade Estadual Paulista (Unesp). Atua como pesquisadora nas áreas de política externa, instituições políticas, partidos políticos e processo decisório. Contato com a autora: [email protected] br

Prefácio É uma honra, em primeiro higar, apresentar o trabalho da professora Ariane Roder Figueira. Ao longo de mais de sete anos no Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, mantive com ela uma profícua interlocução acadêmica sobre diferentes aspectos da política externa brasileira. O trabalho que ela apresenta para a Coleção Relnções fMtenwcroHflis, da Editora Saraiva, sintetiza um esforço in telectual e acadêmico extremamente bem-sucedido dessa talentosa pesquisadora e docente brasileira. A política externa do Brasil é uma temática que cada vez mais se insere nas preo cupações não só de setores políticos e acadêmicos, mas também de setores da socie dade civil. Porém, ainda estamos numa fase em que mais conhecemos os efeitos das decisões do que a maneira como esse processo de tomada de decisão é formado, e as instituições que nele interagem. Este livro desvenda com profundidade exatamente esses dois aspectos. De forma sistemática e precisa, diferentes capítulos do livro vão mostrando como se desenrolou ao longo dos anos a nem sempre harmoniosa relação entre os poderes Executivo e Legislativo no que concerne aos procedimentos decisó rios na área de política externa do Brasil. Qual é o peso do Executivo, especialmente do Ministério das Relações Exteriores e do presidente da República no processo de cisório da política externa? Quais são o peso c a presença legislativa do Congresso brasileiro? As respostas a essas questões são encaradas de maneira consistente, com base em dados empíricos e argumentos teóricos sólidos no decorrer destas páginas. No entanto, a obra não sc esgota nas referências ao embate institucional do pro cesso decisório, ou seja, não sc limita ao contexto único das relações entre Executivo c Legislativo. Faz mais que isso. Localiza o processo de tomada de decisão e as relações entre Executivo e Legislativo num processo mais amplo: o impacto que a rcdemocratização do país teve sobre a política externa brasileira. Teses como o insulamento da política externa são postas em xeque pelo olhar cuidadoso que a contribuição desta obra nos traz. Além disso, a análise não deixa de fora o estudo das bases normativas em que sc assenta a política externa, como qualquer política pública no Brasil. O estudo dessas

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INTRODUÇÃO À AnAl»SÉ O£ POLÍTICA ÉXTÊRNA

bases normativas que regulamentam a relação entre os poderes na área de política externa e o processo decisório está fortemente voltado para os dispositivos que a Constituição brasileira estabelece para a atuação internacional do país. O mérito da obra é que, ao fazê-lo, não o realiza de maneira formal desconhecendo os conflitos que permeiam o uso e aproveitamento das regras constitucionais. Ao contrário, a au tora do trabalho mostra como as brechas e diferenças apresentadas no âmbito cons titucional têm como resultado desequilíbrios decisórios entre os poderes Executivo e Legislativo, principalmente durante o período da redemocratização, Nesse sentido, outra contribuição que a obra traz é que procura as explicações desses desequilíbrios em acuradas discussões teóricas que se baseiam em abordagens centradas na carac terização do sistema institucional e na identificação de mecanismos de interação e controle entre os poderes decisórios. Feito isso, o livro explora de maneira específica outro tema bastante interessante e desconhecido ao mesmo tempo. Existe a ideia generalizada de que no interior do Executivo as relações no processo de tomada de decisão são unitárias, quer dizer, os diferentes atores que dela fazem parte possuem uma vontade única, uma espécie de olhar unificado sob o “interesse nacional* em que os conflitos entre burocracias são dispensados. O presente livro segue na contramão dessa ideia tão divulgada, ao demonstrar de maneira simples e sistemática que, no processo de tomada de decisão da política externa brasileira, há na verdade em jogo a concorrência de diferentes modelos de administração pública» os quais tentam, cada um, por sua vez» impor na decisão a sua visão sobre a política internacional. Mostra, além disso» que esses conflitos interburocráticos são por vezes tão com plexos na sua resolução que, para atingir certos pontos consensuais, é necessária a intervenção da presidência da República, que, além de administrar conflitos interbu rocráticos, gerencla as possibilidades de rupturas traumáticas no padrão organizacio nal e decisório, sobretudo se o Itamaraty está fortemente envolvido. Essa intervenção presidencial à$ vezes se faz necessária devido também a outra caracteristica que a obra relata: o Itamaraty já não é o mesmo de antes do período de redemocratização: a corporação de relações exteriores se politizou, visões liberais — cosmopolitas

e

nacionalistas-estatistas — travam hoje uma luta por definir o rumo da política exter na brasileira, o que faz do Itamaraty uma instituição em que conflito e cooperação se tornam parte essencial de sua dinâmica. Essas estratégias refletem modos diferentes de ver a inserção internacional do Brasil e também estratégias políticas variadas dian te da ampliação e diversificação da agenda diplomática brasileira.

PREFÁCIO

Final mente, o livro traz mais duas contribuições.

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Em primeiro lugar, desmitifica a

imagem de um Legislativo pouco atuante, mostrando com dados a intervenção deste em vários momentos do Congresso

do processo decisório. Em segundo lugar» mostra as iniciativas

em matéria de regulamentação

na política externa — no entanto, nio

exagera na crença de que o Legislativo tenha uma presença sólida em política externa. A autora ainda acrescenta um capítulo dedicado

a atores não estatais e paradiplo-

macia que reflete muito bem a nova natureza do processo de tomada de decisão na política externa brasileira: o fato de a política externa ter deixado de ser um processo basicamente

estatal ou “insulado” no Itamaraty e no presidente

da República para

passar a ser cada vez mais um processo que incorpora diversos atores advindos da sociedade civil ou de outras agências do governo. Enfim, estamos em presença de um trabalho de análise de política externa de uma nova geração de pesquisadores tlza teses consagradas,

brasileiros,

à qual pertence a autora, que problema-

traz novas luzes com base em pesquisas, deixa problemas em

aberto e sugere agendas de investigação

para o futuro.

Rafael Duarte Villa Professor de Relações Internacionais do Departamento de Citada Política e do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo

introdução A Análise de Política Externa é uma subdisciplina das Relações Internacionais que apenas recentemente adquiriu relevância nas agendas de pesquisa da área. Os es tudos partem do pressuposto de que não apenas a estrutura internacional determina a atuação diplomática, mas também que a política externa é resultado da dinâmica interativa entre os ambientes doméstico e internacional. A compreensão sobre a política externa dos Estados, ou seja, seu comportamento e suas ações no sistema internacional, não é uma preocupação nova entre os analistas das relações internacionais; mas a finalidade de entender o complexo processo que antecede a tomada de decisões sobre matérias internacionais, considerando atores, instituições, preferências, caracteristicas das lideranças, regras decisórias, entre ou tras temáticas correlatas, é recente, despertada por um contexto mundial em trans formação com caracteristicas cada vez maiores de interdependência entre os Estados c'de transnacionalidade das relações. Portanto, o esforço em conhecer as principais teses, metodologias, conceitos e correntes teóricas que passaram a ser desenvolvidos a partir de então, contribuindo sigrtiôcativamente para o avanço da área, faz-se uma tarefa necessária e fundamental. Nesse ensejo, o objetivo do livro é apresentar primeiro as definições conceituais do que se pode entender por política externa, utilizando como base de reflexão as diversas tradições intcrpretativas sobre o tema, e, então, uma vez compreendido o que é política externa, a proposta é revisar a literatura que aborda como se faz política externa, isto é, quais atores estão envolvidos nos processos de formulação e decisão em matérias internacionais e qual é o impacto dos diferentes padrões normativos e institucionais sobre a complexa dinâmica dos cálculos decisórios intraestatais. Por fim, a proposta do livro é compreender como esse debate se aplica à realidade brasi leira, com base em revisões bibliográficas e estudos de casos. O livro está organizado em oito capítulos. No primeiro, o propósito é refletir sobre o que é política externa, a diferença conceituai com respeito às relações internacionais, as transformações no cenário internacional e o impacto sobre o desenho da política externa dos Estados. Já no segundo capítulo o propósito é avaliar os mecanismos que

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NTRODUÇÂO A ANÁLISE DE POLlTKA EXTERNA

antecedem as decisões de política externa, considerando diferentes variáveis» como: atores» instituições, preferências, ou seja, peças e engrenagens da máquina do Estado. Além disso, busca-se dialogar com as teorias que compõem hoje o que conhecemos como Análise de Política Externa e conversam criticamente com a percepção tradi cionalista, concebendo a ação externa como uma resultante da interação sistémica, sendo o Estado observado como um ator coeso e monolítico,

desprezando, desse

modo, as influências domésticas sobre os ditames da política externa. No terceiro capítulo, o livro apresenta como essa discussão sobre processo de formulação e decisão em matérias internacionais vem sendo realizada no Brasil, seus principais brasileira

expoentes e teses sobre o assunta Questões como a abertura comercial e a redemocratização

do país permeiam

o debate na área que busca des

vendar o impacto desses dois fenômenos para o processo de formação da política externa. Na sequência, o quarto capítulo aborda empiricamente

a relação entre os

poderes Executivo e Legislativo no Brasil na área de política externa. Para isso, traz uma avaliação dos aspectos regimentais, constitucionais que fundamentaram relação ao longo dos anos e, mals particularmente,

pós-Constltuiçâo

essa

de 1988. Já o

quinto capítulo tem como propósito desvendar a dinâmica decisória no interior do próprio Poder Executivo, concentrando esforços no entendimento

sobre o papel do

presidente da República no processo de tomada de decisão sobre assuntos interna cionais e na resolução de conflitos interburocráticos. uma avaliação do Ministério

O sexto capítulo desenvolve

das Relações Exteriores em sua dinâmica interna, em

seu modelo de organização, no padrão de relacionamento

decisório e na estrutura de

cargos e responsabilidades. Já o sétimo capítulo, além de propor um entendimento sobre o fenômeno da paradiplomacia, problemas e as oportunidades

tem como finalidade apontar os desafios, os

que esse fenômeno apresenta para a política externa

brasileira, que ainda lida com um impasse jurídico acerca da atuação internacional dos governos subnadonais.

O último capítulo propõe uma reflexão sobre os atores

não estatais, sejam eles grupos económicos, sociais ou a opinião pública, averiguando o exercício da influência desses grupos sobre a política externa.

sumário Capítulo 1

0 que é política externa?

1.1 Estado: origem histórica e evolução........................................................ 3 12 Estado, poder e política externa ............................................................. 5 1.3 Análise de política externa e as teorias de relações internacionais ....... 7 1.4 o debate entre tradicionalistas e pluralistas ......................................... 11 Capítulo 2

Como se faz política externa?

2.1 Análise de política externa: as diferentes tradições interpretai ivas

19

2.2 O caráter “interméstico*' da política externa........................................ 23 2.3 Unidades de análise.............................................................................. 27 2.4 o modelo burocrático-organizacional .................................................. 29 2.5 Sobre o papel político das burocracias................................................. 32 2.6 Reforma do Estado e mudanças no padrão de atuação das burocracias» ......................................................................................... 35 2.7 Mecanismos de contrôle ......................................... Capítulo 3

39

O debate da análise de política externa no Brasil

3.1 Insulamento burocrático e centralização decisória .............................. 45 3.2 Aspectos organizacionais do Ministério das Relações Exteriores.............................................................................................. 51 Capítulo 4

interação entre os poderes em tomada de decisões em política externa

4.1 Engenharia institucional e processo decisório ..................................... 57 42 Retrospecto histórico: base regimental e divisão de competências no Brasil................................................................................................ 62 4.3 A Constituição de 198B e a herança dos padrões autoritários............. 67 4.4 Sobre a natureza dos acordos executivos e a frequência de sua utilização................................................................................

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XIV I N T R C D U Ç Á O A ANALISE DE P Q l ’ T I C A E X T E R N A

4.5 Tramitação legislativa em matérias internacionais ............... ..............78 4.6 Parlamentares e política externa......................................................... 79 Capítulo 5 Diplomacia presidencial 5.1 A atuação dos chefes de Estado em política externa no Brasil ............ 91 5.2 Retrospecto histórico .......................................................................... 94 5.3 Redemocratização do Brasil .............................................................. 102 5.4 Perspectiva comparada...................................................................... 114 Capítulo 6

O Ministério das Relações Exteriores em perspectiva histórica

6.1 Administração pública patrimonial .....................................................119 6.2 Administração pública racional-burocrática ........................................ 121 63 Administração pública gerendal ........................................................ 124 6.4 0 terceiro ciclo de reformas e o Ministério das Relações Exteriores. 127 6.5 Dinâmica decisória interburocrática ................................................... 132 Capítulo 7 Paradiplomacia no Brasil 7.1 A emergência dos governos subnadonals no cenário internacional .. 139 7.2 Federalismo e política externa ...........................................................140 7.3 Mecanismos criados para o diálogo entre o itamaraty e os governos subnacionais ...................................................................................... 143 7.4 Cidades globais e mecanismos de inserção competitiva .................... 146 Capítulo 8

Atores não estatais e a política externa

8.1 Grupos de interesses........................................................................... 153 8.2 Criação de estruturas híbridas de representação e a debilidade política do empresanado.................................................................... 155 83 Em busca de superação do dilema da ação coletiva........................... 157 8.4 Organizações não governamentais..................................................... lòo 8.5 Como as ONGs podem inserir-se em processos de decisões?............ 163 8.6 A influência das ONGs na política externa brasileira.......................... 164 8.7 No contexto de redemocratização . .................................................. 168 8.8 Opinião pública e política externa .....................................................170 Referências ........................................................................................................... 177

CAPÍTULO 1

COMUNICAÇÃO > EVOLUÇÃO

, FORÇA

8 HISTÓRICA» £h.S ORIGEM | NEGOCIAÇÕES = Rj