Hofratsdämmerung?: Verwaltung und ihr Personal in den Nachfolgestaaten der Habsburgermonarchie 1918 bis 1920 [1 ed.] 9783205211525, 1918192093, 9783205211501

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Hofratsdämmerung

Veröffentlichungen des Instituts für Österreichische Geschichtsforschung Band 75

2020 Böhlau Verlag Wien

Hofratsdämmerung? Verwaltung und ihr Personal in den Nachfolgestaaten der Habsburgermonarchie 1918 bis 1920 Herausgegeben von Peter Becker, Therese Garstenauer, Veronika Helfert, Karl Megner, Guenther Steiner und Thomas Stockinger

2020 Böhlau Verlag Wien

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Vandenhoeck & Ruprecht Verlage | www.vandenhoeck-ruprecht-verlage.com ISBN 978-3-205-21152-5



Inhalt Peter Becker, Therese Garstenauer Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Gertrude Enderle-Burcel Beamte in Not. Zur wirtschaftlichen Situation in der Zwischenkriegszeit. . . . . 19 Karl Megner Rang- und Besoldungssysteme der österreichischen Bundesbeamten in der Ersten Republik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Waltraud Heindl Einige Streiflichter zur Lage der Frauen im öffentlichen Dienst nach 1918. . . . . 45 Karl Megner, Guenther Steiner Transformation des öffentlichen Dienstes 1918–1920 anhand von gesamtstaatlichen Normen und Einzelfallbeispielen. . . . . . . . . . . . . . 53 Guenther Steiner Die Enquete zur Frage der Staatsangestelltenkammer. . . . . . . . . . . . . . . 83 Therese Garstenauer, Veronika Helfert From Imperial City to Red Vienna. The Transformations of the Municipal Administration in Vienna, 1918–1920. . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Julia Bavouzet The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants in the Post-war Turmoil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

6 Inhaltsverzeichnis

Martin Klečacký Im Dienste des neuen Staates? Beamtenkarriere im Prozess des Aufbaus der tschechoslowakischen Staatsverwaltung 1918–1920.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Judit Pál, Vlad Popovici The Transformation of the Mid-level Civil Servants’ Corps in Transylvania in the Aftermath of the First World War: The High Sheriffs between 1918 and 1925. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Rok Stergar Continuity, Pragmatism, and Ethnolinguistic Nationalism. Public Administration in Slovenia during the Early Years of Yugoslavia.. . . . . 179 Stefan Fisch Beamte in der deutschen Revolution 1918/19. . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Abkürzungs- und Siglenverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Abstracts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Kurzbiographien und Adressen der Beitragenden. . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Einleitung Peter Becker, Therese Garstenauer

„This topic may not at first excite many Austrians, but it is a key to understanding the particular development of democracy in Austria1“ – dieses Zitat aus einem der drei Gutachten für das Forschungsprojekt „Die große Transformation. Staatsdienst und Gemeindedienst in Wien 1918 bis 1920“, unterstreicht die hohe Relevanz von Verwaltungsgeschichte und bedauert ein enden wollendes Interesse daran. Das Projekt, gefördert vom Jubiläumsfonds der Stadt Wien für die Österreichische Akademie der Wissenschaften, erforschte, was mit dem Verwaltungspersonal des Bundes und der Stadt Wien in den ersten Jahren nach dem Ende der Habsburgermonarchie geschah. Dabei galt es, personelle und rechtliche Brüche und Kontinuitäten zu erfassen sowie die Wichtigkeit der politischen oder nationalen Zugehörigkeiten und Parteinahmen von öffentlich Bediensteten in der jungen Republik (Deutsch-)Österreich einzuschätzen. In der Zeit von März 2018 bis Oktober 2019 beschäftigten sich sechs Forscher_innen – Peter Becker, Therese Garstenauer, Veronika Helfert, Karl Megner, Thomas Stockinger und Guenther Steiner2 – mit diesen Fragen, arbeiteten in österreichischen Archiven, tauschten sich mit internationalen Kolleg_innen aus und erstellten im Sinne der Digital Humanities eine öffentlich zugängliche Quellendatenbank, von der weiter unten noch die Rede sein wird. Jubiläen der vergangenen Jahre haben die geschichtswissenschaftlichen Auseinandersetzungen mit der späten Habsburgermonarchie und den Anfängen der Ersten Republik intensiviert3. Die Geschichte der öffentlichen Verwaltung und ihres Personals wurde dabei oft vernachlässigt, ungeachtet ihrer entscheidenden Funktion in einer solchen Phase des Umbruchs4. Für die Zeit vor dem Beginn des Weltkrieges ist der Forschungsstand zur

  Auszug aus Gutachten C zu Projektantrag Nr. JF_2017_06 des ÖAW-Jubiläumsfonds.   Neben den genannten Projektmitgliedern war Peter Andorfer vom Austrian Center for Digital Humanities der Österreichischen Akademie der Wissenschaften ein wesentlicher Kooperationspartner. Julia Bogensperger und Thomas Rohringer haben Scan- und Lektoratsarbeiten für das Projekt besorgt. 3  Beispielsweise Das Werden der Ersten Republik, 2 Bde., hg. von Helmut Konrad–Wolfgang Maderthaner (Wien 2008); From empire to republic. Post-World War I Austria, hg. von Günter Bischof–Fritz Plasser–Peter Berger (New Orleans–Innsbruck 2010); Alfred Pfoser–Andreas Weigl, Die erste Stunde Null. Gründungsjahre der österreichischen Republik 1918–1922 (Salzburg–Wien 2017); John Boyer, The Foundation of the Republic, in: The Republic of Austria 1918–2018. Milestones and Turning Points, hg. von Heinz Fischer (Wien 2018) 16–25. 4  Diese Beobachtung findet sich auch in Fredrik Lindström, The State and Bureaucracy as a Key Field of Research in Habsburg Studies, in: The Habsburg Civil Service and Beyond. Bureaucracy and Civil Servants from the Vormärz to the Inter-War Years, hg. von Franz Adlgasser–Fredrik Lindström (Wien 2019) 13–47, hier 13–15. 1 2

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Peter Becker, Therese Garstenauer

Geschichte von Verwaltung und Beamtenschaft deutlich besser5. Fragen wir nach deren Geschichte in der Zeit der Ersten Republik, müssen wir dagegen auf Überblicksartikel und unpublizierte Hochschulschriften zu partikulären Themen sowie einige Arbeiten zu Verwaltungseliten zurückgreifen. Die „klassischen“ Handbuchartikel von Walter Goldinger und Waltraud Heindl bieten eine Einführung in die Thematik für die Zwischenkriegszeit6. Ein sehr kenntnisreicher Beitrag von Peter Melichar behandelt die Themen Kontinuitäten und Brüche in der Verwaltung und soziale Differenzierung innerhalb der Beamtenschaft der Zwischenkriegszeit7. Gertrude Enderle-Burcel hat die „Flucht aus dem Staatsdienst“ nach 1918 angesichts von Abbau und Inflation insbesondere am Beispiel hoher Beamter des Finanzministeriums thematisiert8. Es liegt eine Dissertation über die rechtliche und soziale Situation von Staatsbediensteten zwischen 1914 und 1924 von Herta Hafner vor, die auf einer breiten Quellenbasis aufbaut und auch die Verhandlungsschriften des zwischenstaatsamtlichen Komitees auswertet, die in unserem Band eine zentrale Rolle spielen9. In der Dissertation von John Deak zu Beamtenschaft und Verwaltungsreformen zwischen 1848 und 1925 behandelt das letzte Kapitel die Jahre nach dem Ende der Monarchie. Er unterstreicht darin die Rolle der Bürokratie als Gegengewicht zur Parteipolitik mit einem Potential zur Kontrolle von Machtmissbrauch – ein Potential, das freilich nach 1918 verloren ging10. Was die Erforschung der Entwicklungen in der Wiener Stadtverwaltung betrifft, so sei auf den Beitrag von Brigitte Rigele über die Beamtenelite des Magistrats zwischen 1918 und 1938 verwiesen11. 5  Siehe etwa Die Habsburgermonarchie 1848–1918, Bd. 2: Verwaltung und Rechtswesen, hg. von Adam Wandruszka–Peter Urbanitsch (Wien 1975); Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der Österreichisch-Ungarischen Monarchie 21, Wien 1985); Waltraud Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780 bis 1848 (Studien zu Politik und Verwaltung 36, Wien–Köln–Graz 1991); dies., Josephinische Mandarine. Bürokratie und Beamte in Österreich, Bd. 2: 1848–1914 (Studien zu Politik und Verwaltung 107, Wien–Köln–Graz 2013); John Deak, Forging a Multinational State. State Making in Imperial Austria from the Enlightenment to the First World War (Stanford 2015). 6  Walter Goldinger, Verwaltung und Bürokratie, in: Österreich 1918–1938. Geschichte der Ersten Republik 1, hg. von Erika Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz–Wien–Köln 1983) 195–207; Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, hg. von Emmerich Tálos–Herbert Dachs–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104; siehe auch den Beitrag von Waltraud Heindl in diesem Band: dies., Einige Streiflichter zur Lage der Frauen im öffentlichen Dienst nach 1918. 7  Peter Melichar, Objekt der Begierden? Staatliche Verwaltung und Bürgertum in der Ersten Republik, in: Brüche und Kontinuitäten 1933–1938–1945. Fallstudien zu Verwaltung und Bibliotheken, hg. von Gertrude Enderle-Burcel–Alexandra Neubauer-Czettl–Edith Stumpf (MÖStA Sonderbd. 12, Innsbruck 2013) 39–80. 8 Gertrude Enderle-Burcel, Flucht aus dem Staatsdienst. Beamtenproletarier und Mandarine auf dem Weg von der Monarchie in die Republik, in: Entrepreneurship in schwierigen Zeiten. Unternehmertum, Karriere und Umbrüche während der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, hg. von Peter Eigner–Herbert Matis– Andreas Resch (Veröffentlichungen der Österreichischen Gesellschaft für Unternehmensgeschichte 30, Wien 2013) 117–141; siehe auch ihren Beitrag in diesem Band: dies., Beamte in Not. Zur wirtschaftlichen Situation in der Zwischenkriegszeit. 9 Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1990). 10 John Deak, The Austrian Civil Service in an Age of Crisis: Power and the Politics of Reform 1848–1925 (Diss. Chicago 2009). Das erwähnte Kapitel ist in der Monographie, die auf dieser Dissertation basiert, nicht enthalten, da sie nur den Zeitraum bis 1918 behandelt. 11 Brigitte Rigele, Beamtenelite im Wiener Magistrat zwischen 1918 und 1938, in: Biographien und Zäsuren. Österreich und seine Länder 1918 – 1933 – 1938, hg. von Wolfgang Weber–Walter Schuster (Historisches Jahrbuch der Stadt Linz 2010/2011, Linz 2011) 271–294.

Einleitung 9

Erst in jüngster Zeit sind Verwaltung und Beamte in der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg wieder stärker in den Blick gerückt. Ein von Franz Adlgasser und Fredrik Lindström herausgegebener Sammelband verfolgt das Thema der Staatsverwaltung aus einer epochenübergreifenden Perspektive, die vom Vormärz bis zur Zwischenkriegszeit reicht und bewusst das Jahr 1918 nicht als Zäsur versteht12. Ein aktueller Artikel von John Deak setzt sich mit der Logik von Staatsbildung in der Ersten Republik auseinander, die er im Sinne Roger Brubakers als „nationalizing state“ begreift und anhand der Neugestaltung des Verwaltungsapparats des jungen Staates darlegt13. Auch er begrenzt seinen Blick auf die Wiener Zentralverwaltung, die allerdings nur einen kleinen Teil der öffentlichen Verwaltung repräsentierte. Sie versuchte zwar, Steuerungshoheit über die Regional- und Lokalverwaltung zu gewinnen, traf dabei aber in den ersten Jahren auf den hinhaltenden Widerstand der Länder. Aus diesem Grund monierte Gábor Egry zuletzt Forschungdesiderata vor allem auf der Ebene der lokalen Verwaltung der Nachfolgestaaten der Habsburgermonarchie14. In einer Bestandsaufnahme aktueller Entwicklungen der Geschichtsforschung zu Österreich in den 1920er Jahren konzedierte John Deak im Jahr 2016 eine zunehmende Erweiterung der Perspektive über die zeitlichen und räumlichen Grenzen der Ersten Republik hinweg15. Neuere Forschungen, auf die wir bereits hingewiesen haben, fokussieren auf Kontinuitäten, Verflechtungen sowie Gemeinsamkeiten und nehmen stärker auf Forschungen über die Nachbarländer Bezug, mit denen eine „habsburgische Vergangenheit“ geteilt wird16. Das ist ein wesentliches Ziel des vorliegenden Bandes. Jene Forscherinnen und Forscher, die sich für Staatsbildung und öffentlichem Dienst in den Nachfolgestaaten interessieren, sind mit denselben Fragen konfrontiert wie wir: Wie gestaltete sich der Auf- und Umbau der Verwaltung in den neuen Staaten? Welche Rolle spielte nationale Zugehörigkeit und wie wurde sie festgelegt? Wer konnte, durfte und wollte ein Gelöbnis auf einen Staat ablegen, was die Voraussetzung für die Auf- bzw. Übernahme in den Staatsdienst darstellte? Mit unseren eigenen Forschungen konnten wir — angesichts einer auf ein Jahr beschränkten Laufzeit – eine vergleichende Analyse des öffentlichen Dienstes im Übergang nicht leisten. Wir haben unsere Recherchen zwar auf die Republik Österreich und die Stadt Wien beschränkt, die staatliche, regionale und städtische Verwaltungen in anderen Nachfolgestaaten aber im Rahmen eines Workshops diskutiert. Dabei kamen Wien als Stadt und Transsylvanien als Region in den Blick. Ein Beitrag über Beamte in der Weimarer Republik, verfasst von Stefan Fisch, geht über den Rahmen der ehemals habsburgischen Länder hinaus und beleuchtet auch die Zeit vor 1918. Die Ergebnisse dieser Zusammenkunft und des Projekts „Die große Transformation“ sind es, die das vorlie  The Habsburg Civil Service (wie Anm. 4).  John Deak, Fashioning the Rest. National Ascription in Austria after the First World War, in: Beyond Versailles. Sovereignty, Legitimacy, and the Formation of New Polities after the Great War, hg. von Marcus M. Payk–Roberta Pergher (Bloomington, IN 2019) 124–142. 14  Gábor Egry, Negotiating Post-Imperial Transitions. Local Societies and Nationalizing States in East Central Europe, in: Embers of Empire. Continuity and Rupture in the Habsburg Successor States after 1918, hg. von Paul Miller–Claire Morelon (Austrian and Habsburg Studies 22, Oxford–New York 2018) 15–42. Es ist zu erwarten, dass diese Forschungslücke durch die Aktivitäten seines Projekts „NEPOSTRANS – Negotiating post-imperial transitions: from remobilization to nation-state consolidation. A comparative study of local and regional transitions in post-Habsburg East and Central Europe“ (ERC Consolidator Grant agreement 772264) gefüllt wird. 15 John Deak, Austria in the 1920s, in: Austrian Studies Today, hg. von Günter Bischof–Ferdinand Karlhofer (Contemporary Austrian Studies 25, New Orleans, LA 2016) 205–214. 16  Vgl. etwa Embers of Empire (wie Anm. 14). 12 13

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gende Buch größtenteils ausmachen. Darüber hinaus haben drei in der Geschichte des österreichischen Beamtentums überaus versierte Autor_innen – Waltraud Heindl, Gertrude Enderle-Burcel und Karl Megner – Beiträge verfasst, die über die ersten Jahre der österreichischen Ersten Republik hinausweisen und soziale, geschlechtergeschichtliche sowie wirtschaftliche Belange des öffentlichen Dienstes der Ersten Republik erörtern.

Verwaltung und Verwaltungsreform in der späten Habsburgermonarchie und ihren Nachfolgestaaten Der vergleichende Blick zeigt deutlich, dass sich alle Nachfolgestaaten mit ähnlichen Herausforderungen auseinandersetzten. Das institutionelle Erbe der Monarchie musste an veränderte politische Gegebenheiten angepasst werden. Polen und der SHS-Staat standen dabei vor den größten Problemen, weil sie mehrere Rechtsordnungen und bürokratische Systeme miteinander in Einklang zu bringen hatten17. In dieser Hinsicht waren Ungarn und Österreich privilegiert. Sie mussten lediglich den Übergang von einem Vorkriegs- in ein Nachkriegssystem meistern. Das Ende der alten und der Beginn einer neuen politischen Ordnung bedeuteten keinen radikalen Bruch mit den bestehenden Rechtsverhältnissen und der bereits durch den Krieg veränderten Bürokratie18. In den ersten Jahren nach dem Krieg spielten die Normsetzungen der Monarchie noch eine bedeutende Rolle für das Verwaltungshandeln. Das lässt sich sehr gut anhand der Verhandlungen vor dem Verwaltungsgerichtshof in Wien nachvollziehen. In den Entscheidungen des Jahres 1919 spielten neue Normen eine verschwindend geringe Rolle. Dagegen waren Erlässe und Verordnungen aus der Kriegszeit mit fast 40 Prozent der Normbezüge noch immer dominant. Drei Jahre später hatte die neue Republik schon deutliche normative Akzente gesetzt. Bereits zwei Drittel aller Gesetzesstellen in umstrittenen Verwaltungsentscheidungen stammten aus der Zeit nach dem Ende des Krieges. Das normative Erbe der Monarchie reduzierte sich somit in seiner Relevanz, blieb aber bis zum Ende der Republik erhalten19. Für den Aufbau einer republikanischen Verwaltung nach dem Ende des Krieges stellte die Monarchie nicht nur Gesetze als Ressourcen bereit. Die durch den Beginn des Krieges abrupt beendeten Reformprojekte boten Anregungen für den Umbau der Verwaltung, die sogar im Jahr 1916, während der kurzzeitigen Rückkehr von Ernest von Koerber als Ministerpräsident, erneut aufgegriffen wurden20. Wer sich mit dem Erbe der Monarchie in der Verwaltung und der Verwaltungsreform der Ersten Republik beschäftigt, ist unweigerlich mit den Arbeiten von John Deak konfrontiert. In seiner Dissertation hat er die Staatsverwaltung der Monarchie systematisch verfolgt und sich in einem abschließenden Kapitel für die Reformprojekte der Ersten Republik interessiert21. 17  Vgl. dazu den Beitrag von Rok Stergar in diesem Band, in dem die Einrichtung einer Kommission für Verwaltungsreform im SHS-Staat diskutiert wird: ders., Continuity, Pragmatism, and Ethnolinguistic Nationalism: Public Administration in Slovenia during the Early Years of Yugoslavia. 18   Zu diesen Veränderungen vgl. Joseph Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung im Weltkriege (Wien 1925) Kap. 4–8. 19  Eigene Erhebungen von Peter Becker. 20  Vgl. Fredrik Lindström, Ernest von Koerber and the Austrian State Idea. A Reinterpretation of the Koerber Plan (1900–1904). AHY 35 (2004) 143–184, hier 147. 21  Deak, Austrian Civil Service (wie Anm. 10) Kap. 7.

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Im Hinblick auf die letzten Jahre der Monarchie präsentiert Deak Überlegungen, die sich bereits bei John Boyer finden. Eine Verwaltungsreform war eine Variante einer umfassenden Restrukturierung des Reiches und eine Alternative zu einer nicht im Bereich des Möglichen gesehenen Staatsreform22. Aus dieser Perspektive musste die Reformdynamik nach dem Krieg anders gelagert sein, weil Verwaltungsreform nun zum Teil umfassender Staatsreform geworden war. Die Herausforderungen waren allerdings dieselben geblieben. Es ging um die Neugestaltung des Föderalismus, die stärkere Öffnung der Verwaltung gegenüber der Gesellschaft im Sinne einer weitgehenden Demokratisierung, wie sie bereits in den Plänen von Koerber angelegt gewesen waren, aber auch um die Reduktion von Arbeit, die Verbesserung von Abläufen und den Abbau von Stellen23. Auf neue Akzente in den Reformanstrengungen der unmittelbaren Nachkriegszeit hat der Grazer Rechtshistoriker Gernot Hasiba hingewiesen. Die dramatische Lage der Staatsfinanzen stellte die Fortführung der Reformüberlegungen in einen neuen Rahmen. Die Ersparungskommission dominierte für kurze Zeit die internen Reformanstrengungen, bis sie durch die Verwaltungsreformkommission unter Egbert Mannlicher ersetzt wurde24. Dieser differenzierte Blick auf die Fortführung von Verwaltungsreformansätzen unmittelbar nach dem Krieg ist notwendig, um nicht einen vorschnellen Sprung von der Verwaltungsreformkommission der 1910er Jahre zu den einschneidenden Maßnahmen im Zuge der Genfer Sanierung zu machen. Aus dieser Perspektive lässt sich Egbert Mannlicher nicht einfach als Erbe des Reformprogramms von Koerber, Haerdtl und Schwarzenau charakterisieren25. Der Blick auf die wenigen Studien zur Geschichte der Verwaltung und ihrer Reformen von der Habsburgermonarchie bis zu den Nachfolgestaaten unterstreicht das Nebeneinander von Kontinuität und Bruch. Die Personalpolitik der unmittelbaren Nachkriegszeit musste in dieser teils widersprüchlichen Rahmung operieren. Sie konnte nur teilweise auf Instrumente der Vorkriegszeit zurückgreifen.

Die Nationalisierung der (deutsch-)österreichischen Verwaltung: Rückgriff auf bestehende administrative Praktiken der Zuordnung Die Regierung der Republik Deutsch-Österreich hatte in Hinblick auf das Personal der öffentlichen Verwaltung zwei hauptsächliche Ziele: Seine Zahl sollte geringer werden und es sollte aus Personen deutscher Nationalität zusammengesetzt sein. Das erste 22 John Boyer, The End of an Old Regime. Visions of Political Reform in Late Imperial Austria. Journal of Modern History 58 (1986) 159–193, bes. 175–183; Deak, Forging (wie Anm. 5) 235. Vgl. dazu auch Lindström, Austrian State Idea (wie Anm. 20) 146–149; Peter Becker, „… dem Bürger die Verfolgung seiner Anliegen erleichtern.“ Zur Geschichte der Verwaltungsreform im Österreich des 20. Jahrhunderts, in: Politische Gewalt und Machtausübung im 20. Jahrhundert. Zeitgeschichte, Zeitgeschehen und Kontroversen. Festschrift für Gerhard Botz, hg. von Heinrich Berger–Melanie Dejnega–Regina Fritz–Alexander Prenninger (Wien–Köln–Weimar 2011) 113–138, bes. 114–121. 23 Vgl. Deak, Austrian Civil Service (wie Anm. 10) 406–411; ders., Forging (wie Anm. 5) 240f., 253; Becker, Verwaltungsreform (wie Anm. 22) 115–121. 24  Gernot D. Hasiba, Verwaltungsreform in kleinen Schritten. Der österreichische Reformweg seit 1867, in: 20 Jahre Institut für Europäische und Vergleichende Rechtsgeschichte, hg. von dems. (Graz 1989) 77–98, hier 87–92; zur Ersparungskommission vgl. auch Gernot D. Hasiba, Ein Meisterwerk österreichischer Gesetzgebungskunst. Die Genesis der Verwaltungsreformgesetze von 1925. Geschichte und Gegenwart 6 (1987) 163–185, hier 166–169. 25  Zu einer solchen Charakterisierung vgl. Deak, Austrian Civil State (wie Anm. 10) 421.

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dieser Ziele wurde in den ersten Jahren kaum erreicht, erst die Intervention des Völkerbundes, der als Bedingung für die Gewährung einer Anleihe 1922 einen massiven Beamtenabbau forderte, zeigte einschneidende Wirkungen26. Das zweite Ziel nahm das im November 1918 eingesetzte zwischenstaatsamtliche Komitee für Staatsbedienstetenfragen in Angriff27. Wie aber konnte man bestimmen, wer deutscher Nationalität war? In der Habsburgermonarchie war Nationalität weder eine statistische noch eine eindeutig legal begründete Kategorie. Der Kabinettsrat musste die Kriterien für eine Zugehörigkeit zur deutschen Nationalität allerdings nicht völlig neu erfinden, sondern konnte auf administrative Praktiken aus der Monarchie zurückgreifen. Staatliche Bürokratie hatte, obwohl das den Bestrebungen des Staates zuwiderlief, einen wesentlichen Beitrag zur Ermöglichung und Stärkung von nationalistischer Politik geleistet. Tamara Scheer und Rok Stergar haben dargelegt, wie sich dieser Prozess in drei Phasen vollzog28. Die erste Phase ist durch eine Standardisierung der Sprachen charakterisiert. So erschien das Reichsgesetzblatt ab dem Jahr 1849 in den neun Sprachen Deutsch, Italienisch, Ungarisch, Tschechisch, Polnisch, Ruthenisch (Ukrainisch), Slowenisch, Serbokroatisch (in kyrillischer und lateinischer Schrift) und Rumänisch. In der zweiten Phase kamen diese neun Kategorien in unterschiedlichen Kontexten zur Klassifikation der Bevölkerung, zum Beispiel bei Volkszählungen, zum Einsatz. „Repeatedly being classified by bureaucrats familiarized people with the newly established linguistic and/or national categories“29. In der dritten Phase weitete sich die Wirkmächtigkeit der Kategorien, die nicht mehr bloß sprachliche Zugehörigkeiten anzeigten, merkbar aus: Nun bestimmte etwa die Zuordnung zu einer Nation, welcher nationalen Kurie im Wählerkataster man angehörte oder welche Schule man besuchen durfte. Die erste Volkszählung im modernen Sinn des Wortes fand im Habsburgerreich im Jahr 1869 statt. Erst bei der zweiten Volkszählung im Jahr 1880 wurde – nach langen methodischen und politischen Diskussionen – eine Frage nach der Umgangssprache, nicht aber nach der nationalen Zugehörigkeit, inkludiert30. Adolph Ficker, ein federführender Statistiker, sprach sich dagegen aus, Sprache und nationale Zugehörigkeit zu junktimieren, ohne ethnografische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Nationalität war aus seiner Sicht nicht an einem Individuum messbar, sondern vielmehr eine Eigenschaft von Kollektiven31. Von der Sprache einer Person, wie bei der Volkszählung oder einer anderen Gelegenheit angegeben, wurde in der Praxis allerdings häufig auf die nationale Zugehörigkeit geschlossen, zumindest war sie ein wesentliches Kriterium, wie das Beispiel des Mährischen Ausgleichs von 1905 zeigt32.

  Siehe den Beitrag von Enderle-Burcel, Beamte in Not (wie Anm. 8), in diesem Band.  Siehe Hafner, Wandel (wie Anm. 9) 218–222; sowie der Beitrag von Karl Megner–Guenther Steiner, Transformation des öffentlichen Dienstes 1918–1920 anhand von gesamtstaatlichen Normen und Einzelfallbeispielen, in diesem Band. 28  Tamara Scheer–Rok Stergar, Ethnic boxes. The unintended consequences of Habsburg bureaucratic classification. Nationalities Papers 46/4 (2018) 575–591. 29   Ebd. 577. 30  Emil Brix, Die Umgangssprachen in Altösterreich zwischen Agitation und Assimilation (Wien–Köln– Graz 1982) 67–115. 31 Wolfgang Göderle, Administration, Science, and the State. The 1869 Population Census in AustriaHungary. AHY 47 (2016) 61–88, hier 71. 32  Moravské vyrovnání z roku 1905 / Der Mährische Ausgleich von 1905, hg. von Lukás Fasora–Jiří Hanuš–Jiří Malíř (Brno 2006). 26 27

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Die „Befriedung durch Trennung“ erforderte eine vollständige Aufteilung der wahlberechtigten Bevölkerung in nationale Wählerkurien33. Zur Vorbereitung der Parlamentswahlen im Jahr 1911 wurde ein Fragebogen erstellt, um in unklaren Fällen die Zuordnung einer Person zur deutschen oder tschechischen Kurie entscheiden zu können. Gefragt wurde darin nach dem persönlichen Bekenntnis zu einer Nationalität, der Nationalität der Eltern, der Sprache, in der man Schulunterricht genossen hatte, der Sprache des „geselligen Lebens“, der Umgangssprache, der Zugehörigkeit zu nationalen Vereinen, sonstigen öffentlichen Aktivitäten „in nationaler Beziehung“, den Schulen, die die eigenen Kinder besuchten, sowie nach sonstigen „für die Beurteilung Ihrer nationalen Zugehörigkeit in Betracht kommenden Umständen“34. Eben jene Kriterien finden wir sieben Jahre später in den Richtlinien für die vorläufige Behandlung einiger Staatsbedienstetenfragen des Kabinettsrats und dementsprechend in den Eingaben individueller Staatsbediensteter, wenn sie ihre Zugehörigkeit zur deutschen Nationalität erklären mussten, was in unklaren Fällen von ihnen auch verlangt wurde. Das verweist auf die fundamentale Bedeutung von Verfahren aus der Monarchie für die Bewältigung von Verwaltungsaufgaben am Beginn der Ersten Republik. Dieses Beispiel verdeutlicht außerdem den Akt der Übersetzung, der dabei vorgenommen wurde. Die vom zwischenstaatsamtlichen Komitee aufgegriffenen Verfahren zur Bestimmung der nationalen Zugehörigkeit in zweifelhaften Fällen stammte aus dem Werkzeugkasten zur Durchsetzung nicht-territorialer Autonomie35. Sie wurden nun mit einer gänzlich anderen Intention verwendet: zum Ausschluss der mit diesen Kategorien als fremdnational ermittelten Beamten.

Zum vorliegenden Band „Hofratsdämmerung“ – dieser Begriff verweist auf eine radikale Transformation der in der Monarchie lieb gewordenen Verwaltungstraditionen. Der Hofrat war in diesem System eine feste Größe, der man mit hoher Wertschätzung begegnete. Dieses System war bestimmt durch ein klar geregeltes, in der Dienstpragmatik kodifiziertes, System von Ansprüchen, Auszeichnungen, Vorrückungen und nach außen sichtbaren Distinktionen etwa in Form von Titeln. Wie fest verankert diese Verwaltungskultur war, zeigt die Kriegszeit, in der zahlreiche Beamte ihre Ansprüche gegenüber dem Staat vor dem Reichsgericht verfolgten – zu einer Zeit, als die Welt der Monarchie schon fast gänzlich in Trümmern lag36. Die Verwaltung der Habsburgermonarchie mit ihren Hofräten, ihrer peniblen Aktenführung und Registratur sowie ihren hierarchischen Differenzierungen war mit dem Zusammenbruch der Monarchie nicht gänzlich zu Ende. Die Aktenführung der tschechoslowakischen Ministerien, die – wie der Beitrag von Martin Klečacký, zeigt – von erfahrenen 33  Vgl. dazu Gerald Stourzh, Ethnic Attribution in Late Imperial Austria. Good Intentions, Evil Consequences, in: ders., From Vienna to Chicago and Back. Essays on Intellectual History and Political Thought in Europe and America (Chicago 2007) 157–176, hier 164. 34   Ebd. 167. 35 Vgl. Börries Kuzmany, Habsburg Austria. Experiments in Non-territorial Autonomy. Ethnopolitics (2016) 43–65. 36  Vgl. Peter Becker, Recht, Staat und Krieg. „Verwirklichte Unwahrscheinlichkeiten“ in der Habsburgermonarchie. Administory 1 (2016) 28–53, hier 41–45.

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Mitarbeitern der Wiener Zentralverwaltung aufgebaut wurden, erinnert nicht zufällig an das Schriftgut der habsburgischen Verwaltung. Deutliche Einschnitte gab es nur dort, wo es – wie in Ungarn – einen radikalen Bruch mit der bürokratischen Vergangenheit gab. Der Beitrag von Julia Bavouzet vermittelt einen spannenden Eindruck von den Versuchen der Räteregierung, die Verwaltung so radikal umzugestalten, dass sie weder vor symbolischen Distinktionen noch vor bürokratischen Praktiken Halt machte. Eine Demokratisierung der Verwaltung war ein zentrales Anliegen in den Nachfolgestaaten. Es bestimmte die Überlegungen in Slowenien, Ungarn oder Österreich, und war auch ein wesentliches Anliegen der Wiener Stadtverwaltung. Mit diesem Schlagwort ließen sich allerdings ganz unterschiedliche Zielvorstellungen verbinden. Wenn es sich um weit reichende Änderungen im Beziehungsverhältnis zwischen der staatlichen bzw. städtischen Bürokratie und der Bevölkerung handelte, war die Chance auf Durchsetzung gering. Die in Österreich relativ weit entwickelten Pläne, die bürokratische Bezirksverwaltung um eine Bürgerbeteiligung zu erweitern, scheiterten am Widerstand der österreichischen Beamtenschaft. Doch selbst die Versuche einer Zusammenfassung der politischen Vertretung von Beamten in einer Staatsangestelltenkammer, die Guenther Steiner in seinem Beitrag behandelt, scheiterte an Partikularinteressen einzelner Beamtengruppen.

Mitgliedschaft Deutliche Änderungen der Verwaltung ergaben sich im Bereich des Personals. Wenn man die Verwaltung aus einer organisationssoziologischen Perspektive betrachtet, kommt der Mitgliedschaft in der Gruppe der Staatsbediensteten eine zentrale Bedeutung zu37. Hier lässt sich auf den ersten Blick in allen Nachfolgestaaten ein deutlicher Wandel beobachten. Trotz der Übernahme der materiellen und immateriellen Infrastruktur der Verwaltung wurde eine neue Grundbedingung für die Mitgliedschaft formuliert. Die „Folgebereitschaft ihrer Mitglieder“ konnte man plötzlich nicht mehr von den sogenannten Fremdnationalen erwarten38. Deshalb kam es in mehreren Nachfolgestaaten zu einem Ausschluss von Verwaltungsmitarbeitern, deren Mitgliedschaft bis zu diesem Zeitpunkt nicht infrage gestanden war. Eine derartige Nationalisierung der Verwaltung, auf die John Deak für die Erste Republik hinweist39, war ein neues Phänomen nur auf Ebene der formellen Mitgliedschaftsbedingungen. Auf informeller Ebene führte der steigende Einfluss der politischen Vertreter von einzelnen Nationalitäten bereits vor dem Krieg zu einer steigenden Bedeutung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Nation für den Einstieg in den öffentlichen Dienst, wie der Beitrag von Martin Klečacký für Böhmen zeigt. Die beiden Teile der Monarchie unterschieden sich deutlich in dieser Frage. Im transleithanischen Teil führte die konsequente Magyarisierung bereits vor dem Krieg zu einem zunehmenden Ausschluss der nicht-ungarischen Kandidaten, wie man dem Beitrag von Judit Pál und Vlad Popovici entnehmen kann. Die meisten Nachfolgestaaten setzten ihre Hoffnungen auf eine durchgängige Nationalisierung, weil man die Loyalität fremdnationaler Staatsdiener in Zweifel zog. Das führte in Österreich zu einer Radikalisierung der Vorkriegspraxis, indem nun alle   Vgl. Stefan Kühl, Organisationen. Eine sehr kurze Einführung (Wiesbaden 2011) 30–54.   Ebd. 32. 39  Deak, Fashioning (wie Anm. 13). 37 38

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Beamten, die nicht der eigenen deutschen Nation zugehörig waren, aus dem Staatsdienst entfernt werden sollten (siehe den Beitrag von Karl Megner und Guenther Steiner). In Rumänien führte diese Strategie zu einer radikalen Umkehr der Vorkriegssitutaion, indem auf die Magyarisierung eine Rumänisierung in den neu erworbenen Landesteilen folgte (siehe dazu den Betrag von Judit Pál und Vlad Popovici). Für die Staatsverwaltung in den Nachfolgestaaten ergibt sich ein wenig eindeutiges Bild, wenn man die Durchsetzung der neuen Mitgliedschaftskriterien betrachtet. Die konsequente Nationalisierung setzte nicht nur politischen Willen, sondern ebenso die Verfügbarkeit eines ausreichend großen Pools an qualifizierten Bewerbern der eigenen Nation voraus. Wie Pál und Popovici argumentieren, war in der rumänischen Mittelklasse eine ausreichende Zahl juristisch gebildeter Kandidaten für den höheren Verwaltungsdienst vorhanden, sodass die Rumänisierung erfolgreich verwirklicht werden konnte — ohne die Funktionalität der Verwaltung zu gefährden. Im SHS-Staat war der politische Wille vorhanden, durch eine ebenso konsequente Trennung von Staatsbürgerschaft und nationaler Zugehörigkeit wie in Österreich die rechtlichen Vorgaben für eine Nationalisierung der Verwaltung zu schaffen — nur mangelte es an geeigneten Kandidaten aus den Reihen der eigenen Nation. Deshalb mussten, wie Rok Stergar beobachtet, zum Aufrechterhalten des Staatsapparates auch bereits entlassene deutsche Beamte wieder eingestellt werden. Vertrauen in die Folgebereitschaft der Mitglieder wurde in fast allen Nachfolgestaaten an die nationale Zugehörigkeit gebunden. Eine Ausnahme ist die tschechoslowakische Republik, in der bereits vor dem Krieg eine Politisierung der Verwaltung entlang nationaler Linien erfolgt war. Die Koexistenz von tschechischen und deutschen Beamten wurde in Böhmen und Mähren beibehalten, in der Slowakei musste ja ohnehin eine eigene Lösung gefunden werden. Eine weitere Ausnahme stellt Ungarn dar. Dort war eine weitere Nationalisierung nicht notwendig, weil bereits vor dem Krieg eine weitgehende Magyarisierung erfolgt war. Für die ungarische Regierung stellte sich eher das Problem, wie man die ungarischen Flüchtlinge — und zwar gerade auch die Beamten — aus den ehemals ungarischen Territorien versorgen könnte. Ungarn bietet noch in einer anderen Hinsicht spannende Beobachtungen. Durch die radikalen Regimewechsel — zur Republik, zur Räterepublik und zurück zur Monarchie — war das Vertrauen in die Loyalität der Beamten plötzlich nicht mehr nur national definiert. Politische Orientierung spielte mit dem Übergang zum Horthy-Regime eine entscheidende Rolle. Bavouzet zeigt, dass nun auch jene Beamten entlassen werden konnten, die antipatriotisch, antisozial oder entgegen den Grundsätzen der Moral gehandelt hätten. Vergegenwärtigt man sich die politische Propaganda der 1920er Jahre in Österreich, zeigt sich die Aktualität dieser politischen Bruchlinie gegenüber den nationalen Antagonismen, die sich zum Zeitpunkt ihrer Umsetzung bereits überlebt hatten. Der Beginn der Ersten Republik war auf Bundesebene noch durch Kooperation geprägt, in Ländern wie Oberösterreich sorgte ein konsensorientierter Landeshauptmann für eine enge Zusammenarbeit mit den Roten. Wie ging das nun rasch rot gewordene Wien mit der Erbschaft einer christlich-sozial geprägten Beamtenschaft um? Die Umfärbung erfolgte erst später, wie Therese Garstenauer und Veronika Helfert zeigen, unmittelbar nach dem Krieg hatte die Stadtverwaltung mit der Bewältigung der Daseinsprobleme offenbar andere Sorgen.

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Symbolische Formen der Verpflichtung: Eidesleistung Der Diensteid der Beamten ist entsprechend der Tradition des römischen Rechts ein promissorischer politischer Eid, dessen Zweck letztlich darin besteht, „den Bestand der gegenwärtigen Staatsordnung zu sichern“40, wie es der Staatsrechtler Ernst Friesenhahn in den 1920er Jahren formulierte. Beamte der Habsburgermonarchie hatten einen Eid bei Gott dem Allmächtigen geleistet, mit dem sie zusicherten, dem Kaiser unverbrüchlich treu und gehorsam zu sein41. Öffentlich Bedienstete, die für einen der neuen Staaten tätig sein wollten, mussten einen Eid oder ein Gelöbnis ablegen, in dem sie in unterschiedlicher Form und Ausführlichkeit ihre Loyalität zu diesem Staat sowie ihre Bereitschaft, die Gesetze zu befolgen, den Dienst ordnungsgemäß auszuführen und ihren Vorgesetzten gehorsam zu sein, bekundeten. Diese symbolische Form der Verpflichtung ist in den meisten Beiträgen zu diesem Band thematisiert, da die Neusortierung des Verwaltungspersonals wesentlich auf ihr beruhte. Die Kriterien dafür, wer zur Eides- oder Gelöbnisleistung zugelassen wurde, und die Konsequenzen eines solchen Akts – oder seiner Unterlassung – variierten von Nachfolgestaat zu Nachfolgestaat. Wie Karl Megner und Guenther Steiner in ihrem Beitrag darlegen, wurde in der Republik Deutschösterreich bereits im November 1918 in vom Kabinettsrat herausgegebenen Richtlinien klargestellt, dass nur Beamte, die der deutschen Nation angehörten, angelobt werden konnten. Die Quellen überliefern zahlreiche Fälle, in denen die Zugehörigkeit zur deutschen oder einer anderen Nation nicht eindeutig feststellbar war, in denen der Beamte oder die Beamtin eine nationale Zugehörigkeit geltend machte, die von den Behörden nicht anerkannt wurde. Manche Beamten deutscher Nationalität in den Nachfolgestaaten landeten gewissermaßen zwischen zwei Stühlen und wurden im für sie schlimmsten Fall weder vom einen noch von einem anderen Staat in den Dienst genommen42. In der tschechoslowakischen Republik wurde ein Gesetz zur Übernahme der Beamten und Angestellten der vormaligen Monarchie erst mit Anfang Februar 1919 erlassen, darin war auch die Ablegung eines Eids gefordert. Dies setzte jene Beamten unter Druck, die dort tätig waren, aber eine Übernahme in den deutschösterreichischen Staatsdienst anstrebten. Dokumentiert ist die Ablegung von Gelöbnissen durch Beamte deutscher Nationalität in der tschechoslowakischen Republik, in denen Treue und Gehorsam gegenüber der dienstgebenden Behörde und den Vorgesetzten, nicht aber gegenüber dem Staat gelobt wurde. Martin Klečacký weist in seinem Beitrag darauf hin, dass anders als in den meisten übrigen Nachfolgestaaten zumindest in den ersten Jahren der tschechoslowakischen Republik Qualifikation ein wichtigeres Kriterium für die Auf- und Übernahme in den Staatsdienst war als nationale Zugehörigkeit43. Auch mangelhafte Tschechischkenntnisse waren nicht zwingend ein Hindernis. Abgesehen von der Enthebung einiger höherrangigen Beamten war eine starke personelle Kontinuität zu beobachten44.  Ernst Friesenhahn, Der politische Eid (Bonn 1928) 21.   Über unterschiedliche Versionen dieses Diensteids siehe Thomas Stockinger, Der Diensteid der Beamten in der Habsburgermonarchie in Revolution und Neoabsolutismus, 1848–1868, in: Le serment / Der Eid. De l’âge du Prince à l’ère des nations / Vom Zeitalter der Fürsten bis zur Ära der Nationen, hg. von Hervé Bismuth–Fritz Taubert (erscheint Bern–Berlin 2020). 42   Siehe dazu auch den Fall des Beamten Johann Kokesch/Kokeš in Deak, Fashioning (wie Anm. 13) 135–137. 43   Anders als etwa in Deutschösterreich: vgl. Peter Becker, Die Veränderung in der Rolle von Bürokratie im Übergang von der Monarchie zur Republik. Manuskript zum Vortrag „Demokratische Monarchie, undemokratische Republik?“, Olomouc, April 2018. 44   Vgl. Claire Morelon, Street Fronts. War, State Legitimacy and Urban Space, Prague 1914–1920 (Diss. 40 41

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Rok Stergar leitet seinen Beitrag zu diesem Band mit einer Episode von Ende Oktober 1918 ein, in der ein Reserveoffizier bei einer öffentlichen Versammlung in Ljubljana seine anwesenden Kameraden lautstark auffordert, ihren Eid auf den Kaiser zu widerrufen und dem neuen Jugoslawien Treue zu geloben. Slowenien übernahm im Wesentlichen die Verwaltung des Kronlandes Krain, setzte aber bald einige grundsätzliche Änderungen durch. Beginnend in den letzten Tagen des Oktobers 1918 und rechtlich fixiert am 1. November 1918 wurde Slowenisch als Sprache der Verwaltung für den internen Gebrauch und den Parteienverkehr festgelegt. Zahlreiche österreichische Beamte wurden ihrer Positionen enthoben, diese „Säuberungen“ waren teilweise schon seit dem Sommer 1918 vorbereitet worden. Betroffen waren nicht nur jene, die den Eid auf den neuen Staat nicht ablegen wollten, sondern auch jene, die ihrer ethnolinguistischen Zugehörigkeit nach nicht (mehr) für den Staatsdienst geeignet waren. Stergar streicht stärker als alle anderen die Biologisierung der nationalen Zugehörigkeit hervor – man war entweder als Slowene bzw. Slowenin geboren oder nicht. Es kam allerdings auch zu Wiedereinstellungen enthobener Staatsbediensteter, da andernfalls ein Funktionieren der öffentlichen Verwaltung nicht gewährleistet gewesen wäre. Die Situation in Ungarn und die dort schon vor 1918 einsetzende Magyarisierung der Verwaltung wurde bereits weiter oben besprochen. Dementsprechend galt es lediglich, einen Eid oder alternativ ein Gelöbnis auf den Staat Ungarn abzulegen, um in den Dienst des neue Staates übernommen zu werden. Man schwor dem Staat treu zu sein, seine Unabhängigkeit zu bewahren und mit aller Kraft dem ungarischen Volk, seiner Freiheit und seinem Wohl zu dienen. Ungarische Beamte, die aus anderen Nachfolgestaaten geflüchtet waren, wurden teilweise in den ungarischen Staatsdienst übernommen, sofern sie ihre frühere Position und Qualifikation dokumentieren konnten und noch keinen Eid oder kein Gelöbnis auf einen anderen Staat abgelegt hatten. Die Räterepublik dagegen tauschte einen großen Teil der Beamten aus politischen Gründen aus. Anstelle eines Eids mussten Beamte eine schriftliche Deklaration zur Bekundung ihrer Loyalität unterzeichnen, wie Julia Bavouzet in ihrem Beitrag erläutert. Ab Dezember 1918 wurde verfügt, dass Beamte in Transsylvanien dem Staat Rumänien und seinem König Treue geloben mussten. Judit Pál und Vlad Popovici schildern in ihrem Beitrag, dass ungarische Beamte, die dort tätig waren, mitunter in Loyalitätskonflikte gerieten. Einerseits wollten sie ihren Lebensunterhalt nicht verlieren, andererseits auch nicht gegenüber dem ungarischen Staat illoyal sein. Viele von ihnen verweigerten den Eid und gingen nach Budapest. Die Konsequenzen der Leistung oder Nichtleistung eines Gelöbnisses waren unterschiedlich je nach der Position in der dienstlichen Hierarchie45. Wenig überrascht es, dass die Frage nationaler Zugehörigkeit im Zusammenhang mit den Dienstgelöbnissen für Bedienstete der Stadt Wien keine nennenswerte Rolle spielte. Dafür aber kam es aber in einer Gemeinderatssitzung im Frühjahr 1919 zu einem Eklat, als christlichsoziale Abgeordnete verlangten, dass jene Gemeinderäte der Tschechoslowakischen Partei abgesetzt werden sollten, die bei ihrer Angelobung die Gelöbnisformel nicht nur deutsch, sondern zum Teil auch tschechisch ausgesprochen hatten. Darüber beBirmingham 2014) 6 u. 209–211. 45   „In Transylvania, taking the oath did not necessarily determine whether one kept one’s job. As a general rule, high-ranking officials who refused the oath did so as a political gesture, while those serving in less important and publicly exposed positions could more easily take it without fear of repercussions Hungarian rule be restored or they decide to emigrate”, Egry, Negotiating (wie Anm. 14) 23.

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richten Therese Garstenauer und Veronika Helfert in ihrem Beitrag, ebenso wie über die Tatsache, dass das Bekenntnis zur deutschen Nationalität erst 1920 aus den Anforderungen an eine Person, die ein Dienstverhältnis zur Stadt Wien aufnehmen wollte, gestrichen wurde.

Die Quellendatenbank als weiteres Ergebnis des Projekts Abschließend möchten wir noch auf ein weiteres wesentliches Ergebnis unseres Projekts ergänzend zur Buchpublikation hinweisen: eine Datenbank der wichtigsten Quellen, die im Laufe unserer Recherchen eingesehen und analysiert wurden46. In intensiver Zusammenarbeit mit Peter Andorfer vom Austrian Center for Digital Humanities wurde sie entwickelt und von den Projektmitgliedern sukzessive befüllt. Insgesamt sind ca. 1.000 Quellenstücke (Stand November 2019) erfasst, die mit Volltextsuche aber auch mithilfe von Schlagwörtern durchsucht werden können. Darüber hinaus sind auch ca. 500 Personen, 320 Orte und 600 Institutionen erfasst. Die in der Datenbank enthaltenen Quellen entstammen dem Wiener Stadt- und Landesarchiv, dem Österreichischen Staatsarchiv (Archiv der Republik), dem Archiv des Vereins für Geschichte der ArbeiterInnenbewegung, dem Karl von Vogelsang-Institut, sowie Sammlungen der Österreichischen Nationalbibliothek und der Wienbibliothek. Spezifisch erfasst wurden auch relevante Auszüge der Protokolle des Vollzugsausschusses, des Staatsrates und des Geschäftsführenden Staatsratsdirektoriums47 sowie Artikel und Karikaturen aus der „Beamten-Zeitung“48. Sofern es möglich war, haben wir den Datensätzen entweder Fotos der erfassten Quellen oder Links zu Internetspeicherorten (im Fall von Zeitungsartikeln oder Karikaturen zum Beispiel anno.onb.ac.at) beigefügt. In allen Fällen aber erschließen Kurzbeschreibungen die Inhalte der Quellen für Forscher_innen und andere Interessierte, die sich in Zukunft mit diesem Thema befassen werden. Es ist der ausdrückliche Wunsch des Projektteams, dass diese Ressource in großem Ausmaß genutzt wird. Wenn wir auch der/ dem eingangs zitierten Gutachterin bzw. Gutachter darin zustimmen, dass die öffentliche Verwaltung und ihr Personal zumindest auf den ersten Blick nicht zu den aufregendsten Themen der geschichtswissenschaftlichen Forschung zählen, so hoffen wir, dass unser Band und die Datenbank neue Perspektiven und Anregungen bringen und zeigen, dass dieses Forschungsfeld ungemein vielversprechend ist.

  Über folgende URL erhält man Zugriff auf die Datenbank: https://gtrans.acdh.oeaw.ac.at/. 47  Entnommen aus: Der österreichische Staatsrat. Protokolle des Vollzugsausschusses, des Staatsrates und des Geschäftsführenden Staatsratsdirektoriums. 21. Oktober 1918 bis 14. März 1919 1: 21. Oktober 1918 bis 14. November 1918, bearb. von Gertrude Enderle-Burcel (Wien 2008). 48   Beamten-Zeitung. Zeitschrift des Ersten allgemeinen Beamten-Vereines der österr.-ungarischen Monarchie. Organ für die Gesamtinteressen der Beamten aller Klassen, hg. von Erster allgemeiner Beamten-Verein, Wien. 46

Beamte in Not Zur wirtschaftlichen Situation in der Zwischenkriegszeit Gertrude Enderle-Burcel

Öffentliche Verwaltung – Bürokratie – Beamte1: Diese Begriffe beherrschen unseren Alltag und jeder – Politiker, Juristen, Historiker, Staatsbürger – versteht etwas anderes darunter. Als Forschungsgegenstand ist dieses „Gebilde“ vielschichtig und schwierig. Es birgt noch erhebliches Potenzial für eine historische Aufarbeitung. Auch der Teilaspekt „Beamte in Not“ bedarf noch umfassender Forschungen. Im vorliegenden Beitrag wird der Trägheit bei Reformen der Verwaltungsstruktur nachgegangen, die nur durch die Verbindung von internationalen Anleihen und Druck von außen überwunden wurde. Die Veränderungen in der sozialen Stellung und die damit einhergehenden wirtschaftliche Notlage der Beamten in diesem Transformationsprozess der Zwischenkriegszeit betrafen sowohl die Masse der Beamten, als auch die Verwaltungsträger in Spitzenfunktionen. Der Verlust des Postens, der sozialen Stellung und des gewohnten Einkommens drohte dem einfachen Kanzleidiener ebenso wie dem Sektionschef. Hohe Beamte konnten allerdings in gut dotierte Wirtschaftspositionen wechseln, wobei die Ressorts Handel, Finanz und Verkehr die besten Voraussetzungen boten.

Von der Monarchie zur Republik Ein Teilaspekt dieses weiten Forschungsfeldes ist die Frage nach den wirtschaftlichen Folgen für die Beamten beim Übergang von der Monarchie zur Republik. Schon der Begriff Beamter oder Beamtenschaft bedarf einer starken „Differenzierung sozialer, zeitlicher und geographischer Art“2. Unter dem Oberbegriff öffentliche Bedienstete, der Beamte und Vertragsbedienstete einschließt, fallen Diplomaten, Beamte der Ministerien, Universitätspersonal, Lehrer, Landes- und Magistratsbeamte, Beamte im Gesundheitsdienst oder in handwerklicher Verwendung, Richter, Mitarbeiter von Bahn, Post und von staatlichen Unternehmen3 sowie die große Gruppe der Militärangehörigen. 1  Die Autorin fühlt sich grundsätzlich geschlechtergerechten Formulierungen verpflichtet, doch wurde für eine bessere Lesbarkeit auf geschlechterspezifische Formulierungen oder auf eine Schreibweise mit Gender Gap oder Gendersternchen verzichtet. 2 Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k.k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der Österreichisch-Ungarischen Monarchie 21, Wien 21986) 373. 3 Peter Melichar, Objekt der Begierden? Staatliche Verwaltung und Bürgertum in der Ersten Republik,

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So unscharf der Begriff Beamter ist, so unscharf sind auch die zahlenmäßigen Angaben zum Umfang des Beamtenstandes. Gottfried Dorer, in den 1920er Jahren Zentralsekretär des Bundes der öffentlichen Angestellten, schrieb in seiner Publikation „Der Beamtenabbau“, „daß in Österreich niemand weiß, wie viele Bundesangestellte, geschweige denn andere öffentliche Angestellte eigentlich existieren“4. Die Zahlen schwanken, da in den Statistiken zeitweise nur die Hoheitsverwaltung berücksichtigt wurde oder die Zahlen sich auf unterschiedliche Zeitabschnitte beziehen. Wie immer man auch rechnet – die Deutschösterreichische Republik hatte 1918 einen überdimensionierten staatlichen Verwaltungsapparat, der den neuen geographischen und politischen Gegebenheiten angepasst werden musste. Die Ministerien und Zentralstellen, die in Wien ihren Sitz hatten, waren für das gesamte Staatsgebiet der Monarchie dimensioniert gewesen. Der Erste Weltkrieg hatte zudem eine ständige Vermehrung von Verwaltungsagenden und -stellen gebracht. Der Krieg produzierte Bürokratie5, hatte zu einer bis dahin noch nie dagewesenen Verbindung von staatlicher Verwaltung und Privatwirtschaft und damit einhergehend zu einer ungeheuren Korrumpierung von Verwaltungsträgern geführt6. Der Trend zur Vermehrung der intakt gebliebenen Hoheitsverwaltung setzte sich in der unmittelbaren Nachkriegszeit zunächst noch weiter fort, obwohl oder gerade weil die gesamte Beamtenschaft – vom einfachen Kanzleidiener bis zum Sektionschef – wusste, dass Verwaltungsreformen und Beamtenabbau zwingend notwendig waren, um die nach dem verlorenen Krieg zerrütteten Staatsfinanzen zu sanieren. Vorrangigste Aufgabe der Nachkriegsregierungen war es, den Staatshaushalt durch Verringerung der Staatsausgaben in ein Gleichgewicht zu bringen. Dem stand allerdings ein starkes Beharrungsvermögen der Beamten auf allen Ebenen entgegen. Man wollte sich unentbehrlich machen, um den drohenden Abbau oder die drohende vorzeitige Pensionierung möglichst lange hinauszuzögern.

Trägheit in den Verwaltungsstrukturen An Hand der Geschäftsverteilungen der Ministerien zeigt sich – beispielhaft für die gesamte Verwaltung –, dass sich 1919 gegenüber den vorangegangenen Jahren nur wenig geändert hatte. Die allgemeine Erkenntnis, dass von den Zentralstellen der Republik abwärts reduziert und umfangreiche Verwaltungsreformen eingeleitet werden müssten, wirkte sich in der Praxis zunächst wenig aus. In der unmittelbaren Nachkriegszeit wurden die Agenden durch die Umstellung von Kriegs- auf Friedensverhältnisse sogar noch vermehrt. Dazu kamen die notwendig gewordenen Liquidierungsmaßnahmen und Regelungen im Gefolge der Friedensverträge. in: Brüche und Kontinuitäten 1933 – 1938 – 1945. Fallstudien zu Verwaltung und Bibliotheken, hg. von Gertrude Enderle-Burcel–Alexandra Neubauer-Czettl–Edith Stumpf (MÖStA Sonderbd. 12, Innsbruck 2013) 39–80, hier 48. 4 Gottfried Dorer, Der Beamtenabbau. Die Sanierung der Bundesverwaltung (Wien 1922) 7. Dorer hielt regelmäßig Vorträge mit sozialdemokratischer Ausrichtung zu Beamten- und Gemeindebeamtenthemen. 5 Gertrude Enderle-Burcel, Denn Herrschaft ist im Alltag primär: Verwaltung. Verwaltung im Ausnahmezustand – die Wiener Zentralbürokratie im Ersten Weltkrieg, in: Im Epizentrum des Zusammenbruchs. Wien im Ersten Weltkrieg, hg. von Alfred Pfoser–Andreas Weigl (Bad Vöslau 2013) 274–283, hier 277f. 6 Peter Melichar, Verteilungskämpfe. Bemerkungen zur Korruption im Österreich der Zwischenkriegszeit, in: Korruption in Österreich, hg. von Ernst Bruckmüller (Wien 2011) 81–110, hier 86f.



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Beispiele für diese Vermehrung an Verwaltungstätigkeiten in der unmittelbaren Nachkriegszeit lassen sich in allen Staatsämtern bzw. Ministerien finden. Parallel zu den Versuchen der Beamtenschaft, der Reduktion und Vereinfachung von Verwaltungsstellen durch Schaffung immer neuer Aufgabenbereiche entgegenzuwirken, bemühten sich die ersten Nachkriegsregierungen, die für den Bestand der jungen Republik essentielle Beamtenfrage zu lösen. Joseph Schumpeter, Staatssekretär für Finanzen vom 15. März bis 17. Oktober 1919, formulierte in seinen Grundlinien zur österreichischen Finanzpolitik im selben Jahr: „Die Auflassung aller überflüssiger Stellen, die Vereinfachung der Verwaltungstätigkeit, die Pensionierung aller überflüssigen Beamten, die Ausmerzung aller aus einer früheren Zeit hervorgenommenen Budgetposten, ist unbedingt erforderlich, um das Budget zu sanieren.“7

Die soziale Notlage der Beamten nach dem Krieg Die wirtschaftliche Situation der Beamten hatte sich gegen Ende des Kriegs und in der unmittelbaren Nachkriegszeit dramatisch verschlechtert. Die veränderte Lage der österreichischen Wirtschaft nach dem Zerfall der Monarchie, die Lebensmittelknappheit, der Ausverkauf österreichischer Werte wie etwa Schifffahrtsaktien, Bahnaktien, Aktien von Berg- und Hüttenbetrieben oder Versicherungsunternehmen an ausländisches Kapital8, Devisenspekulationen, eine katastrophale Inflation und Teuerung hatten zu einer Verarmung weiter Bevölkerungskreise geführt, darunter auch der Beamten. Der neue Staat war aber auf eine loyale Beamtenschaft angewiesen und versuchte zunächst mit gesetzlichen Maßnahmen – wie etwa dem Besoldungsübergangsgesetz des Jahres 1919 – Lohnkämpfe zu vermeiden und die Beamtengehälter zu erhöhen, unter anderem durch eine raschere Beförderung9. Die Beamten waren gewerkschaftlich gut organisiert, Beamtenstreiks konnten nur mit Sonderzahlungen abgewendet werden10. Die „magere Besoldung reichte gerade aus, um den täglichen Lebensunterhalt zu decken“, das Gehaltsgesetz von 1924 brachte eine „eindeutige Verschlechterung“11. Bis 1925 dominierte die Beamtenfrage den Kabinetts- und Ministerrat, wobei die Mitschriften in Gabelsberger-Stenographie noch um vieles umfang- und aufschlussreicher sind als die offiziellen Protokolltexte12. Gesetzliche Maßnahmen brachten nicht die gewünschten Erfolge, eben so wenig Kommissionen zur Verwaltungsreform. Die schon 1911 eingesetzte kaiserliche Kommission13 fand 1920 eine Fortsetzung. Die Initiative für diese Ersparungskommission, an   Joseph Schumpeter, Grundlinien der Finanzpolitik für jetzt und die nächsten drei Jahre (Wien 1919) 19.   Für Beispiele vgl. Gertrude Enderle-Burcel, Italienische Kapitalbeteiligungen in Österreich 1918 bis 1938, in: Italien und Österreich im Mitteleuropa der Zwischenkriegszeit, hg. von Maddalena Guitto–Helmut Wohnout (Wien–Köln–Weimar 2018) 477–506, hier 478. 9  Vgl. dazu den Beitrag von Karl Megner in diesem Band. 10 Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, hg. von Emmerich Tálos–Herbert Dachs–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104, hier 96–98. 11   Ebd. 98. 12  Gerade die Übertragung der Mitschriften der Ministerratsprotokolle der Regierungen Seipel für die Jahre 1922 bis 1924 (rund 100 Protokolle) fehlt allerdings, da eine dafür vom Bundeskanzleramt 2015 zugesagte Förderung nicht ausbezahlt wurde. 13 Franz Berner, Struktur und Träger der Verwaltung, in: Österreich. Die Zweite Republik, hg. von Erika 7

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deren Spitze der Präsident des Rechnungshofes, Max Vladimir Beck, stand, ging dabei vom Ministerrat aus14. Nicht zuletzt aus Furcht vor sozialen Unruhen war es zu keinen radikalen Einschnitten gekommen. Es bedurfte eines Zwanges von außen, die Völkerbundanleihe 1922, um merkbare strukturelle und personelle Veränderungen umzusetzen.

Druck von außen Da es den Regierungen in den ersten Nachkriegsjahren nicht gelungen war, den Staatshaushalt in den Griff zu bekommen, sollte die Sanierung der Einnahmen und Ausgaben mit Hilfe eines Völkerbundkredites erreicht werden15. Bereits parallel zu den Kreditverhandlungen erwartete das Ausland Ersparungsmaßnahmen. Wesentliche Entscheidungen wurden dabei immer wieder im Ministerrat getroffen16 und nicht mittels im Parlament beschlossener Gesetze. Unter anderem wurde ein Ersparungskommissär, Friedrich Hornik17, bestellt, dessen Aufgabenkreis vom Ministerrat am 11. Juli 1922 festgelegt wurde18. Aus dem Aktenverkehr des Finanzministeriums – der hier exemplarisch angeführt sei – geht hervor, dass sich die jeweils betroffenen Beamten in den Sektionen wenig darum kümmerten, sich dilatorisch verhielten oder hämische Randbemerkungen zu den Vorschlägen schrieben19. Da dieser Ansatz wenig brachte, wurde die Bundesregierung als eine Folge der Völkerbundanleihe, zu der es am 4. Oktober 1922 mit der Unterzeichnung der Genfer Konvention gekommen war, neuerlich aktiv. Die Bestimmungen des Genfer Protokolls III sahen als einen Teil des Wiederaufbauprogramms nach der Inflationsära die Reformen und Ersparungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Hoheitsverwaltung, insbesondere durch Arbeits-, Ämter- und Personalabbau vor20. Es bedurfte des Drucks der ausländischen Gläubiger und besonderer gesetzlicher Bestimmungen, um die träge verlaufenden Verwaltungsreformen in Gang zu bringen.

Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz 1972) 135–161, hier 150. Der Autor listet alle Versuche von 1904 bis 1930 auf. 14  Wien, ÖStA, AdR, Ministerratsprotokoll 30/5 vom 13. Jänner 1921; verlängert durch Ministerratsprotokoll 151/6 vom 28. Dezember 1921. 15  Vgl. dazu im Detail Viktor Kienböck, Das österreichische Sanierungswerk (Stuttgart 1925), bes. 47–56 das Kapitel Beamtenfragen. 16  Eine Übersicht zu den zahlreichen Beschlüssen des Ministerrates findet sich in: Gertrude EnderleBurcel, Flucht aus dem Staatsdienst. Beamtenproletarier und Mandarine auf dem Weg von der Monarchie in die Republik, in: Entrepreneurship in schwierigen Zeiten. Unternehmertum, Karrieren und Umbrüche während der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Beiträge gesammelt zu Ehren von Peter Berger, hg. von Peter Eigner–Herbert Matis–Andreas Resch (Veröffentlichungen der Österreichischen Gesellschaft für Unternehmensgeschichte 30, Wien 2013) 117–141, hier 121–124. 17  Hornik übte diese Tätigkeit bis 1924 aus. Zu seiner weiteren Karriere vgl. Gertrude Enderle-Burcel– Michaela Follner, Diener vieler Herren. Biographisches Handbuch der Sektionschefs der Ersten Republik und des Jahres 1945 (Wien 1997) 193–195. 18  ÖStA, AdR, Ministerratsprotokoll 210/2 vom 11. Juli 1922; vgl. auch Bundesministerium für Finanzen, Zl. 560 Präs./1922 Note des Bundeskanzleramts betreffend Dienstanweisung für den Ersparungskommissär. 19  Vgl. dazu besonders ÖStA, AdR, Bundesministerium für Finanzen, Zl. 705 Präs./1922 Reformen auf dem Gebiet des Gebührenwesens. 20 Compass. Finanzielles Jahrbuch für Österreich. Österreich–Ungarn (1936) 149, Details zur Genfer (Völkerbund) Konvention 146–149.



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Die Zahlenangaben in der Literatur über die Straffung der Verwaltung schwanken21. 100.000 Beamte – etwa ein Drittel aller Beamten – sollten abgebaut werden. Waltraud Heindl kommt auf die Zahl von 83.000 Staatsbediensteten und 11.000 Südbahnangestellten22. Dies entspricht ungefähr den Angaben von Viktor Kienböck (1922 bis 1924 sowie 1926 bis 1929 Finanzminister), der für 1922 die Zahl von 275.000 Beamten und für März 1925 193.000 anführt23. Eine Differenzierung des Personalabbaus nach Bundesländern und Gemeinden steht noch aus. Die Angaben in der Literatur gehen aber noch immer auseinander24 – vor allem in Bezug darauf, wie weit und in welchem Zeitraum diese Vorgaben erfüllt, vorübergehend erreicht oder nicht in dem vorgesehenen Ausmaß durchgeführt wurden. Nach der Volkszählung vom März 1934 waren 297.535 Personen bei einem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber beschäftigt25. Dies wäre wieder eine Größenordnung wie vor der Abbauaktion nach 1922. Für die 94.000 abgebauten Staatsangestellten26 der 1920er Jahre fiel der Abbau in eine durch das Ende der Inflation verursachten Stabilisierungskrise, in der die Zahl der Arbeitslosen sprunghaft anstieg27. Dazu kam eine weitere extreme Verteuerung der Lebenshaltungskosten in den Jahren 1924/192528. Der Reallohnverlust hatte die Beamten noch stärker getroffen als andere Berufsgruppen und hatte zu einer enormen Verschuldung geführt29. Es gibt sogar das Beispiel eines Hungertodes eines Regierungsrates30. Ein Wechsel der abgebauten Beamten, die oft an der Armutsgrenze lebten, in ein anderes Betätigungsfeld war angesichts dieser wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wenig aussichtsreich. Durch das Ansteigen von Nebenbeschäftigungen entstand eine Konkurrenz zu den Vollerwerbstätigen.

Beamte zwischen freiwilliger Dienstentsagung, Abbau und Flucht in die Privatwirtschaft Wie hoch auch immer die Zahl der abgebauten Beamten angesetzt wird, diese einschneidende Zwangsmaßnahme führte politisch zu einer Radikalisierung nach rechts31 und 21 Walter Goldinger, Verwaltung und Bürokratie, in: Österreich 1918–1938. Geschichte der Ersten Republik 1, hg. von Erika Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz–Wien–Köln 1983) 195–207, hier 204f.; oder Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1990) 155. 22   Heindl, Bürokratie (wie Anm. 10) 100. 23   Kienböck, Sanierungswerk (wie Anm. 15) 55. 24   Vgl. die Zahlenangaben und Literaturhinweise bei Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 45f. 25   Bundesamt für Statistik, Die Ergebnisse der Volkszählung vom 22. März 1934. Bundesstaat, Tabellenheft (Statistik des Bundesstaates Österreich 2, Wien 1935) 98f., 112f. Den Hinweis verdanke ich Andreas Weigl. 26   Emmerich Tálos schreibt von 95.000 entlassenen Staatsbeamten. Vgl. Emmerich Tálos, Staatliche Sozialpolitik in Österreich. Rekonstruktion und Analyse (Wien 1981) 150. 27   Zur Zahl der Arbeitslosen in Österreich 1919 bis 1932 vgl. ebd. 211. 28   Hafner, Wandel (wie Anm. 21) 193. 29   Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 67f. 30   Hafner, Wandel (wie Anm. 21) 194f. Angaben zur allgemeinen Entwicklung der Gehälter vgl. Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 55–59. 31   Vgl. dazu Dirk Hänisch, Die österreichischen NSDAP-Wähler. Eine empirische Analyse ihrer politischen Herkunft und ihres Sozialprofils (Wien–Köln–Weimar 1998), besonders das Kapitel Sozialstruktur und Wahlverhalten in der Ersten Republik 327–380; Gerhard Botz, Strukturwandlungen des österreichischen Nationalsozialismus (1904–1945), in: Politik und Gesellschaft im alten und neuen Österreich. Festschrift für

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sozial zur Pauperisierung32. Aktive und in noch größerem Umfang pensionierte Beamte waren „unter die Armutsgrenze abgesunken“33. Überlegungen, die Beamtenfrage „mehr oder weniger sozial zu lösen, um sich die Loyalität der Bürokratie für die Republik zu sichern“ 34, waren nicht zum Tragen gekommen. Die mangelnde Loyalität mit einem Staat, der für die Verarmung von einem großen Teil der Bevölkerung verantwortlich gemacht wurde, führte letztlich zu einer Anfälligkeit für nationalsozialistisches Gedankengut35. Der tatsächliche Erfolg dieser radikalen Abbaumaßnahme wurde zudem hinterfragt. Durch die teilweise rein mechanische Vorgangsweise – die Zahl der Beschäftigten wurde linear bei allen Dienststellen reduziert – trat bald wieder Personalmangel auf, der vielfach durch Neuaufnahmen behoben wurde. Die Begünstigungen, die den Abgebauten gewährt wurden, und die Neubesetzungen führten dazu, dass der finanzielle Erfolg dieser Abbauaktion weit hinter den Erwartungen zurückblieb, zudem belasteten die entlassenen Staatsangestellten den Arbeitsmarkt. Die Abbauziffern wurden in der Standeszeitschrift des Reichsverbandes der öffentlich Angestellten als Geschichte eines tragischen Irrtums bezeichnet36. Die Aktion hatte aber in jedem Fall zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage der Beamten geführt. Julius Hold, Präsident des Reichsverbandes der öffentlich Angestellten, stellte anlässlich der Debatten rund um das Doppelverdienergesetz in den 1930er Jahren rückblickend fest, dass zwischen 1923 und 1926 ein Großteil der Beamten in jüngeren Jahren in den Ruhestand gelockt worden sei mit der ausdrücklichen Aufforderung der Regierung, ihre niedrige Pension durch Einkünfte aus der Privatwirtschaft zu ergänzen37. Die Masse dieser Pensionisten mit Nebenbeschäftigungen übte wiederum einen starken Lohndruck auf hauptberufliche Arbeitnehmer aus38. Parallel zu den Versuchen, einen Teil der in die Pension gedrängten Beamten durch kleine Nebenverdienste in der Privatwirtschaft ruhig zu stellen, wurde schon damals die Frage der „Doppelverdiener“ diskutiert und ein Pensionsstilllegungsgesetz geplant. Wer einen Nebenjob hatte, sollte die Pension verlieren. Dies sei – so der sozialdemokratische Abgeordnete Franz Zelenka – daran gescheitert, dass die bürgerlichen Parteien ihre Protektionskinder, die Sektionschefs, Ministerial- und Hofräte mit Posten in den Bank- und Industrieaktiengesellschaften versorgen wollten39. Zu den in die Pension „gelockten“ kleinen Beamten und den in gut dotierten Wirtschaftspositionen untergebrachten Spitzenbeamten kamen noch Staatsbeamtenproletarier40, die auf Grund von unhaltbaren Gehaltsverhältnissen noch während des Krieges beRudolf Neck zum 60. Geburtstag 2, hg. von Isabella Ackerl–Walter Hummelberger–Hans Mommsen (Wien 1981) 163–193. 32   Heindl, Bürokratie (wie Anm. 10) 102. 33   Hafner, Wandel (wie Anm. 21) 198, Details zu den Ruhe- und Versorgungsgenüssen 198–204. 34   Heindl, Bürokratie (wie Anm. 10) 100. 35  Ebd. 102. 36   Reichsverband der öffentlich Angestellten 3/13 (1. 7. 1925) 7. In der Zeitschrift gibt es laufend Artikel, in denen die Sinnhaftigkeit und der Erfolg der Abbauaktion hinterfragt wurde. 37  Die Beamtenschaft gegen das Doppelverdienergesetz. Vom Wirklichen Amtsrat Julius Hold. NFP 24178 (6. 1. 1932) 2f. 38  Das Ziel des Doppelverdienergesetzes. Von Sektionschef a.D. Dr. Max Lederer. NFP 24177 (5. 1. 1932) 1. Vgl. dazu auch Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 78. 39  Sitzung vom 17. 2. 1931. Stenographische Protokolle des Nationalrates, IV. Gesetzgebungsperiode, 489. 40 Zum Begriff Staatsbeamtenproletarier vgl. Fachzeitschrift der k.k. österreichischen Rechnungsbeamten, Zeitschrift des Verbandes der österr. Staats-Rechnungsbeamten-Vereine, XV. Jahrgang, Blatt 11 (Wien 1918) 52.



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gonnen hatten, in den freien und wirtschaftlichen Berufen eine neue Existenz zu suchen41. Diese Fluchtbewegung in die Privatwirtschaft – ohne Pensionsanspruch, aus durch kriegsbedingte oder inflationsbedingte Gehaltseinbußen entstandener Not und Verzweiflung oder mit Aussicht auf eine mehr oder weniger ausreichende Pension und Hoffnung auf Nebenverdienst – begann schon während des Kriegs und zog sich bis zu den radikalen Abbaumaßnahmen der 1920er Jahre und fand 1931 mit einer neuerlichen Abbauaktion eine Fortsetzung42, wieder im engen Zusammenhang mit einer Auslandsanleihe. Die Weltwirtschaftskrise und der Zusammenbruch der Creditanstalt führten zu einer Währungskrise und damit zu einer Budgetkrise. Das Budgetsanierungsgesetz vom Oktober 1931 und die Lausanner Anleihe43 waren vom „Geist der ‚Genfer Sanierung‘ geprägt“44. Diesmal hatten Gesetzgeber und Regierung aber ganz darauf verzichtet, eine angestrebte Abbauziffer gesetzlich oder auch nur intern festzulegen. Jeder mechanische Abbau – wie in den 1920er Jahren – sollte vermieden werden. Auflassungen, Zusammenlegungen und Verkleinerungen von Dienststellen sollten zu einer weitgehenden Vereinfachung der Verwaltung und damit zum Abbau von Personalständen führen. 1931 wurde der neuerliche Versuch einer Verwaltungsreform auch mit einer Überzahl von Beamten in den Spitzenpositionen begründet. Ähnlich wie in der unmittelbaren Nachkriegszeit wurde der Vorwurf erhoben, dass die Ministerien Agenden an sich gerissen hätten, um die Zahl der Abteilungen zu vermehren und die neuen Stellen mit Beamten im Hofratsrang zu besetzen45. Die zweite große Abbauaktion in der Ersten Republik hatte keine zahlenmäßig erfassten Auswirkungen auf die Staatsbediensteten, doch hatte die Sanierung des Staatshaushaltes 1933 zu einem enormen Anstieg der Arbeitslosen auf 557.000 geführt46. Zwei weitere Gesetze – das sogenannte Wartegeldgesetz und das Doppelverdienergesetz – sollten der Regierung Möglichkeiten geben, Beamte abzubauen47. Das Wartegeldgesetz sah unter anderem vor, dass der gegen Wartegeld beurlaubte Beamte seinen Dienstposten behielt und dass dieser Dienstposten daher nicht nachbesetzt werden konnte48. Das Gesetz wurde in weiterer Folge auch ein Instrument, um politisch unzuverlässige

 Ebd.   Bundesgesetz betreffend Maßnahmen zur Sicherung des Gleichgewichts in den öffentlichen Haushalten (Budgetsanierungsgesetz). BGBl. 294 (3. 10. 1931); Verordnung der Bundesregierung über den Abbau entbehrlicher Bundesangestellter (Abbauverordnung). BGBl. 380 (16. 12. 1931). 43  Zur Anleihe vgl. Grete Klingenstein, Die Anleihe von Lausanne. Ein Beitrag zur Geschichte der Ersten Republik in den Jahren 1931–1934 (Publikationen des Österreichischen Instituts für Zeitgeschichte 5, Wien–Graz 1965). 44  Vgl. dazu in Kurzform Fritz Weber, Staatliche Wirtschaftspolitik in der Zwischenkriegszeit. Zum Investitionsverhalten der öffentlichen Hand 1918–1938, in: Handbuch des politischen Systems (wie Anm. 10) 531–551, hier 547. 45 O diese Hofräte! Ein Beitrag zur Verwaltungsreform. Von Gendarmeriezentraldirektor d.R. Franz Nusko. Reichspost 38/3/43 (4. 12. 1931) 1f; weitere Details zu den Abbauaktionen der 1930er Jahre in: Gertrude Enderle-Burcel, Biographien der Spitzenbeamten der Ersten Republik. Ein Beitrag zur Elitenforschung, in: Dies.–Follner, Diener (wie Anm. 17) 5–20, hier 7f. 46  Tálos, Sozialpolitik (wie Anm. 26) Tabelle 17, 265. 47  Gesetz über die Beurlaubung von öffentlich-rechtlichen Angestellten gegen Wartegeld. BGBl. 247 (18. 8. 1932); und Verordnung betreffend den Abbau verheirateter weiblicher Personen im Bundesdienst. BGBl. 545 (18. 12. 1933). Zu negativen dienstrechtlichen Folgen des Wartegeldgesetzes vgl. Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 70. 48  Reichsverband der öffentlich Angestellten 10/18 (15. 9. 1932) 3. Der Artikel bringt Details zum Durchführungserlass des Bundeskanzleramtes. 41 42

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Bundes­bedienstete aus dem Dienst zu entfernen49. Das Doppelverdienergesetz hatte sich ausschließlich gegen verheiratete weibliche Bundesbedienstete gerichtet50. Ein weiterer Versuch, ein allgemeines Doppelverdienergesetz zu installieren, scheiterte aber am Widerstand verschiedener Berufsgruppen. Darüber hinaus wurde die Erfassung von Grundbesitz, Geldbesitz, Wertanlagen, Unternehmungen, Gewerbebetrieben etc. als Einkommensquelle erwogen, aber als nicht gänzlich erfassbar bezeichnet51. Über den zahlenmäßigen Umfang der Abbauaktionen der 1930er Jahre gibt es keine Daten. Wie in den 1920 Jahren – doch aus anderen Motiven – kam es sogar wieder zur Aufnahme von Bediensteten: Durch die zunehmende Verschärfung der innenpolitischen Lage stiegen in bestimmten Bereichen der Verwaltung die Personalausgaben, so etwa beim Heer und der Polizei52.

Von der Masse der Beamten zum Einzelschicksal Nach dem Zusammenbruch der Monarchie wurden die Beamten zwar aufgefordert, auf ihren Posten zu bleiben, doch hatten sie keinen Rechtsanspruch auf Übernahme in den Dienst der Republik. Das zwischen den aktiven Beamten und der Monarchie bestandene Dienstverhältnis wurde von der Republik nur mit jenen Beamten fortgesetzt, die ad personam in den Dienst übernommen wurden. Die Übernahme erfolgte allerdings nur nach genauen Richtlinien, unter anderem musste man Angehöriger der deutschen Nation sein und durfte das 60. Lebensjahr noch nicht überschritten haben53. In der Praxis kam es allerdings zu zahllosen Ausnahmen54. Die Kontinuität zwischen kaiserlicher und republikanischer Bürokratie war aber keine rein rechtliche Frage. Peter Huemer kommt zu dem Schluss: „Für jenen Kreis kaiserlicher Beamter, die der neue Staat innerlich nicht für sich gewinnen konnte – es handelte sich zum Teil gerade um die Besten ihres Standes –, war es zu einer verhängnisvollen Gleichsetzung demokratischer und republikanischer mit sozialistischen Ideen gekommen.“55 49   Vgl. dazu Gertrude Enderle-Burcel–Rudolf Jerabek, Verwaltungseliten in Umbruchzeiten, Spitzenbeamte des Bundes 1918/1933/1938/1945, in: Biographien und Zäsuren. Österreich und seine Länder 1918 – 1933 – 1938, hg. von Wolfgang Weber–Walter Schuster (Linz 2011) 17–54, hier 30f. 50   Vgl. den Beitrag von Waltraud Heindl in diesem Band. 51  Protokolle des Ministerrates der Ersten Republik. 1918–1938. Abteilung 9, Kabinett Dr. Kurt Schuschnigg. 29. Juli 1934 bis 11. März 1938. Band 3: 31. Mai 1935 bis 30. November 1935, bearb. von Gertrude Enderle-Burcel (Wien 1995) MRP 999, Punkt 27 vom 12. April 1935. Zu den Protesten der betroffenen Personengruppen, vor allem auch von Frauenverbänden, vgl. ÖStA, AdR, Bundesministerium für soziale Verwaltung, G Zl. 3.966-5/1935. 52  Vgl. dazu die Protokolle des Ministerrates der Ersten Republik: Bände der Kabinette Dollfuß und Schuschnigg, Abteilung 8 und Abteilung 9 (wie Anm. 51). Gertrude Enderle-Burcel, Historische Einführung, in: Protokolle des Ministerrates der Ersten Republik. 1918–1938. Abteilung 8, Kabinett Dr. Engelbert Dollfuß. 20. Mai 1932 bis 25. Juli 1934. Band 5: 3. November 1933 bis 16.–17. Februar 1934, bearb. von ders. (Wien 1984). 53   Vgl. exemplarisch für ein Ressort: ÖStA, AdR, Staatsamt für Gewerbe, Industrie und Handel, Pr. Zl. 197/1918 Sammelakt, Behandlung der Staatsbediensteten – deutscher u. nichtdeutscher Nationalität – anlässlich Umsturz; ebd. P.Z. 162 Präs./1918 Akten von Beamten nicht-deutscher Nationalität; Enthebung von der h.o. Dienstleistung. 54   Vgl. dazu exemplarisch die Beispiele aus dem Staatsamt für Gewerbe, Industrie und Handel: ÖStA, AdR, Deutschösterreichisches Staatsamt für Gewerbe, Industrie und Handel, Zl. 601 Präs./1918. Vgl. die Beiträge von Karl Megner und Guenther Steiner in diesem Band. 55 Peter Huemer, Sektionschef Robert Hecht und die Zerstörung der Demokratie in Österreich (Wien 1975) 128.



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Ideologische Vorbehalte der kaiserlichen Beamten gegen die junge Republik führten bei einem Teil zum freiwilligen Austritt aus dem Dienst. Genaue Zahlen gibt es nur für einen Teil der Beamtenschaft. Von 80 Spitzenbeamten verließen 47 in den Jahren 1918/1919 den Dienst, ob aus nationalen, ideologischen, altersbedingten oder wirtschaftlichen Gründen, freiwillig oder unter Zwang, ist quellenbedingt nicht immer feststellbar und bleibt noch genaueren Untersuchungen vorbehalten. Ob ein Abgang in dieser Größenordnung auch in anderen Rang- bzw. Dienstklassen stattfand, wäre ebenfalls einer genaueren Betrachtung wert. Doch verhält sich alleine die Zahl der Sektionschefs zu jener der Ministerialräte etwa 1 : 10. Das bedeutet, dass Forschungen zu rund 800 Beamten notwendig wären.

Fallbeispiele aus dem Finanzministerium Der Wechsel von der Monarchie zur Republik hatte im Finanzministerium eine Verjüngung in der Beamtenschaft gebracht. Die Spitzenbeamten der Monarchie, die am Beginn der 1920er Jahre noch in den Personal- und Geschäftsverteilern aufscheinen, verschwinden bis 1925 allmählich. Ein Teil von ihnen hatte nach ihrer Pensionierung gut dotierte Posten in Aktiengesellschaften erhalten56. Spitzenreiter dabei war Eugen BeckManagetta, ehemaliger Leiter der Gebührensektion des Finanzministeriums, der sich als Präsident, Vizepräsident und Verwaltungsrat in 14 Aktiengesellschaften findet. Die Abbauverordnung von 192257 hatte diesen Vorgang noch beschleunigt. Die Pensionierungen – nicht immer freiwillig – wurden im Durchschnitt durch zwei bis drei Aufsichtsratsposten abgefedert58. In der Öffentlichkeit blieben aber die Übertritte hoher Staatsbeamter in die Privatwirtschaft – ein Phänomen, das es auch schon in der Monarchie gegeben hatte59 – nicht ohne Kritik, da es sich größtenteils um Übertritte in jene Unternehmungen handelte, die sie bis dahin als Beamte zu überwachen hatten. Am schärfsten wurde diese Erscheinung im Bereich des Finanzministeriums moniert, wo einige leitende Beamte, die wichtige Überwachungstätigkeiten der Bankinstitute zu besorgen hatten, direkt in die von ihnen kontrollierten Unternehmungen wechselten. Ernst Mosing etwa, ein hoher Beamter des Finanzministeriums, war zur Allgemeinen Bodenkreditanstalt gegangen. Dazu wurde in der Arbeiter-Zeitung kolportiert, dass ihm von seinem damaligen Vorgesetzten, dem Staatssekretär Schumpeter, der Rückzug in sein Amt offen gelassen worden sei60. Der Compass der Verwaltungsräte und Direktoren des Jahres 1925 zeigt Mosing in führenden Positionen in 14 Aktiengesellschaften61. Die Arbeiter-Zeitung kritisierte, dass die Beamten die einträgliche Karriere im Privatbetrieb der schlecht bezahlten Stellung im Staatsdienst vorziehen […] als ja die Republik keinen für die Denkart dieser Herren wertvollen Ausgleich in Gestalt von Orden und Adelsverleihun56   Compass. Finanzielles Jahrbuch, Separatband (Verzeichnis der Verwaltungsräte und Direktoren) (1925) 77, 905 u. 1153. 57  Gesetz betreffend Maßnahmen zur Verringerung der Zahl der Bundes(Bundesverkehrs)angestellten (Angestellten-Abbaugesetz). BGBl. Nr. 499 (24. 7. 1922). 58  Einzelfälle im Detail vgl. Enderle-Burcel–Follner, Diener (wie Anm. 17). 59  Prominentes Beispiel ist Rudolf Sieghart, bis 1910 Sektionschef und Vorstand der Präsidialkanzlei, danach Gouverneur der Allgemeinen Österreichischen Bodenkreditanstalt. 60  Staatsbeamte in Privatbetrieben. AZ XXXII/316 (17. 11. 1920) 4. 61  Compass, Verwaltungsräte und Direktoren 1925 (wie Anm. 56) 900.

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gen zu bieten vermag. Dessen ungeachtet spielten Titel auch in der Republik eine wichtige Rolle62. In dem Zeitungsartikel wird auf die verheerende Wirkung derartiger Fluktuationen hingewiesen. Die Beamten in den Zentralstellen würden in Zukunft nur den geeigneten Augenblick für ihren Übertritt in die von ihnen kontrollierten Unternehmungen planen und abwarten63. Die wenigen Fälle, die öffentlich kritisiert wurden, waren aber sicher nur die Spitze eines Eisberges. Ein Blick in die Personen-Compasse zeigt, dass es hunderte Einträge gibt, die den Hinweis auf deren ehemalige mehr oder minder hohe Beamtenfunktion geben. Eine wissenschaftliche Erfassung und Bearbeitung wäre in einem groß angelegten Projekt möglich. Eine systematische Auswertung der Personen-Compasse – etwa im Abstand von fünf Jahren – würde Aussagen zur Größenordnung und Vergleiche zwischen den 1920er und 1930er Jahren ermöglichen.

Pensionierte Sektionschefs in Wirtschaftsfunktionen64 Längsschnittanalysen zu den Verhältnissen in der Ersten Republik ergeben, dass in den 1920er Jahren wesentlich mehr Spitzenbeamte pensioniert wurden als in den 1930er Jahren. Interessant ist, dass in beiden Beobachtungszeiträumen etwa die Hälfte der pensionierten Sektionschefs eine Beschäftigung in Aktiengesellschaften fand. Wirtschaftliche Tätigkeiten in Gewerbe, Handel, Freie Berufe oder Landwirtschaft sind zwar durchaus auch anzunehmen, aber auf Grund der schwierigen Quellenlage bisher nicht berücksichtigt. Wertet man die Daten zu Pensionierung und darauffolgender Wirtschaftsaktivität nach Ressorts aus, so lassen sich Ministerien feststellen, bei denen es sehr häufig vorkam, dass im Anschluss an die aktive Dienstzeit oft mehrere Aufsichtsratsposten ausgeübt wurden. Dies gilt für das Handels-, Finanz- und Verkehrsressort. Eine Sonderstellung nahm der diplomatische Dienst mit einem höheren Anteil an Adeligen ein. Bei diesen ist wohl von einem finanziellen Rückhalt durch land- und forstwirtschaftliche Betriebe auszugehen. Die Güterverwaltung stellte eine der wichtigsten adeligen Berufsfelder dar. Diese wirtschaftlichen Aktivitäten galten als standesgemäß. Oft mussten mit den Einnahmen aber eine größere Anzahl von Familienangehörigen versorgt werden, darunter nach dem Zusammenbruch der Monarchie auch jene, die „ihre bisherigen Berufspositionen in Heer und Verwaltung verloren hatten“65. Nach 1918 waren die Besitzungen in den Nachfolgestaaten der Österreichisch-Ungarischen Monarchie von staatlichen Bodenreformen betroffen, wenngleich in unterschiedlichem Ausmaß66. Neben den schwierigen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen zeigten sich auch wirtschaftliche Versäumnisse der Vergangenheit, die eine „moderne und effiziente Betriebsführung“ erschwerten67. Insgesamt liegen bisher aber nur wenige quantitative Untersuchungen   Melichar, Objekt (wie Anm. 3) 59–61.   AZ (17. 11. 1920) 4 (wie Anm. 60). 64   Die Analysen erfolgen auf Grundlage der Daten des Biographischen Handbuchs der Sektionschefs der Ersten Republik und des Jahres 1945. Vgl. Enderle-Burcel–Follner, Diener (wie Anm. 17). 65  Hannes Stekl, Adel und Bürgertum in der Habsburgermonarchie, 18. bis 20. Jahrhundert. Hannes Stekl zum 60. Geburtstag, gewidmet von Ernst Bruckmüller–Franz Eder–Andrea Schnöller (Sozial- und wirtschaftshistorische Studien 31, Wien 2004) 124. 66  Vgl. dazu ebd. 124–128. 67  Ebd. 128. 62 63



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über den Anteil von Adeligen in verschiedenen Berufsfeldern vor. Unterschiedliche Datengrundlagen und divergierende analytische Kriterien ermöglichen nur fragmentarische Angaben68.

Offiziere: Wirtschaftsflüchtlinge mit Sonderentwicklung Neben der Diplomatie dominierte auch beim Militär der Adel, hier jedoch der „Militär(Dienst)adel“, bei dem das Naheverhältnis zur Monarchie deutlich ausgeprägt war69. Für die Jahre 1918 bis 1925 fand kein einziger Spitzenbeamter aus der Heeresverwaltung den Weg in den Verwaltungsrat von Aktiengesellschaften. Staatliche Sonderbestimmungen und private Initiativen für Angehörige des Militärs zeigen eine Bandbreite von Unterstützungsmöglichkeiten, die sich beim Gros der Beamtenschaft nicht finden, wenngleich umfassende Fürsorgemaßnahmen im Zuge der Abbauaktionen der 1920er Jahre angedacht waren70. Zeitweise war ein „außerordentlicher Bundeskommissär“ geplant, der sich ausschließlich den beiden Aufgaben Abbau und Fürsorgemaßnahmen widmen sollte71. Gezielte Forschungen, ob es für berücksichtigungswürdige Personen einzelne staatliche Fördermaßnahmen gab, könnten etwa im Handels- und Landwirtschaftsressort versucht werden. Hinweise auf eine ehemalige Beamtentätigkeit ließen sich auch bei Funktionären in Gewerbe- oder Genossenschaftsverbänden oder im agrarischen Bereich finden. In der österreichischen Agrarelite nahmen Beamte in der Zwischenkriegszeit nur eine geringe Rolle ein. Von 64 führenden Persönlichkeiten des Agrarwesens des 20. Jahrhunderts waren in der Monarchie neun Funktionäre zeitweise Beamte, in der Zwischenkriegszeit nur drei und in der Zweiten Republik fünf72. Abfertigungen, Selbsthilfeprojekte, Binnenkolonisation, Auswanderung, Erleichterungen bei Gewerbeantritt, Sprachkurse, landwirtschaftliche Kurse, Kurse in Stenografie sowie Errichtung von Gemeinschaftswerkstätten zeigten aber wenig Erfolg und konnten den Verlust der ehemaligen sozialen, politischen, kulturellen und gesellschaftlichen Stellung der Militärangehörigen nicht aufhalten oder ausgleichen. Die Flucht auf ein Stück Land oder die Emigration ins Ausland war als Ausweg nur in kleinem Umfang möglich. Es ist durchaus bemerkenswert, dass die Offizierslaufbahn in Österreich kein Sprungbrett in die Aufsichtsratsetagen großer Unternehmungen war. Ihre Fähigkeiten waren im Nachkriegsösterreich nicht gefragt. Die Verbindung von Militär und Ökonomie fand nur in Ausnahmefällen statt73.

68  Ebd. 134. Zur Problematik Adel und Tätigkeiten in der Wirtschaft vgl. ebd. Kapitel Österreichs Adel im 20. Jahrhundert, 101–139. 69   Ebd. 135. 70   Dorer, Beamtenabbau (wie Anm. 4) 29f. 71  Ebd. 31–33. 72  Die Zahlen ergeben sich aus der Auswertung der einschlägigen Literatur. Vgl. Elisabeth Lebensaft– Christoph Mentschl, Feudalherren – Bauern – Funktionäre. Österreichs Agrarelite im 20. Jahrhundert. Ein biographisches Handbuch (Studien und Forschungen aus dem Niederösterreichischen Institut für Landeskunde 30 / NÖ Schriften 144 Wissenschaft, St. Pölten 2003). 73  Enderle-Burcel, Flucht (wie Anm. 16) 140f.

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Resümee und Anregungen für künftige Forschungen Die Flucht aus dem Staatsdienst nach dem Ersten Weltkrieg – erzwungen oder freiwillig – hatte viele Facetten. Die „Wirtschaftsflüchtlinge“ kamen aus allen Schichten der Staatsbeamten, wenngleich nur zu einer relativ kleinen Gruppe von Spitzenbeamten genauere Aussagen gemacht werden können. Das Netzwerk zwischen Politik, Verwaltung und Wirtschaft hatte schon während des Weltkrieges ein enormes Ausmaß angenommen und erleichterte in der unmittelbaren Nachkriegszeit den Wechsel zahlreicher Spitzenbeamter von der Hoheitsverwaltung in den Verwaltungsrat mehr oder weniger einflussreicher Aktiengesellschaften. Die „Flucht“ – wenn sie auf gut dotierten Aufsichtsratsposten endete – wurde in der Öffentlichkeit kommentiert und kritisiert. Neben den spektakulären Einzelbeispielen gab es aber das Gros der mittleren und kleinen Staatsbediensteten, die durch radikale Abbaumaßnahmen unter Einkommensverlusten in die Pension gedrängt wurden. Sie versuchten durch Nebentätigkeiten aller Art ihr Einkommen aufzubessern. Hinweise gibt es auf Binnenkolonisation, Auswanderung, kleine und mittlere Positionen in Versicherungen, Banken, Rechtsanwalts- und Wirtschaftskanzleien. Die Karrierebrüche ab 1938 zeigen die Vielfalt an Berufen, die ein Beamter nach Beendigung seines Dienstverhältnisses ausüben konnte74. Fallweise gab es noch land- und forstwirtschaftlichen Familienbesitz, zum Teil noch auf dem Territorium der Österreichisch-Ungarischen Monarchie. Aus der eigenen Familiengeschichte gibt es das Beispiel eines Polizeirayonsinspektors der berittenen Polizei in Wien, der nach seiner Pensionierung Anfang der 1920er Jahre das familieneigene Gut in Nordmähren bewirtschaftete. Das Einkommen seiner Beamtenpension deckte die jährlichen Aufenthaltsgebühren, die österreichische Staatsbürger, die nicht optierten, im tschechoslowakischen Staat zu bezahlen hatten. Einer genaueren Überprüfung müsste auch noch der Anteil von Beamten in politischen Ämtern auf Gemeinde-, Land- und Bundesebene unterzogen werden. Im Deutschen Reich etwa stellten die Beamten die stärkste Gruppe unter den Abgeordneten dar75. Unter den Sektionschefs der Zwischenkriegszeit gab es nur einen Abgeordneten zum Nationalrat (Iring Grailer) und zwei Gemeinderatsmandatare (Rudolf Schober/ Innsbruck; Josef Sommer/Linz). Spitzenbeamte in Regierungsfunktionen übten diese ausschließlich nur in ihrer Zeit als aktive Beamte aus. Nur bei wenigen Sektionschefs (Johann Andreas Eichhoff/Josef Musil/Heinrich Wildner) konnte bisher ein eindeutiger Hinweis auf agrarischen Familienbesitz gefunden werden76. Die empirische Erfassung des Ausmaßes der Fluchtbewegung in die Privatwirtschaft mit ihren vielfältigen Möglichkeiten oder in politische Ämter steht noch aus.

74  Vgl. dazu die Biographien in: Enderle-Burcel–Follner, Diener (wie Anm. 17); vgl. auch Gertrude Enderle-Burcel, Karrieren von Richtern und Staatsanwälten 1938 bis 1945 und in der Nachkriegszeit. Beiträge zur Rechtsgeschichte Österreichs 7/1 (2017) 42–69; sowie die Ausführungen zu den Offizieren in diesem Beitrag. 75  Karl Eberhard Mauve, Beamtentum und Parteipolitik (Diss. Graz 1961) 51. 76  Vgl. auch dazu die Biographien in: Enderle-Burcel–Follner, Diener (wie Anm. 17); bei Heinrich Wildner finden sich Hinweise in den Tagebüchern seines Nachlasses im Österreichischen Staatsarchiv in Wien.

Rang- und Besoldungssysteme der österreichischen Bundesbeamten in der Ersten Republik Karl Megner

Der Weg zu rationalen Rang- und Besoldungssystemen Ab der mittleren maria-theresianischen und vor allem ab der josephinischen Ära (1780–1790) setzten Prozesse ein, die zum modernen österreichischen Berufsbeamtentum führten1. Besonders seit den Jahren 1811 und 1873 waren die österreichischen Staatsbeamten mittels Diäten beziehungsweise Rangklassen hierarchisch strukturiert2. Nach definierten Fristen (zuerst fünf Jahre, Quinquennien, später kürzer) erfolgte die automatische Vorrückung in die nächsthöhere Stufe der jeweiligen Rangklasse, zunächst noch ohne Überspringen der Rangklassengrenzen. Bis zur V. Rangklasse („Hofratsklasse“) wurden Aktivitätszulagen gewährt, die faktisch Mietbeihilfen waren. In den höheren Klassen (I.–IV.) bestanden sogenannte Funktionszulagen. Das Rangklassensystem von 1873 blieb in seinen Grundzügen rund 60 Jahre in Geltung, somit bis in die Erste Republik3.

Die Zeit im und unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg Kurz vor dem Ersten Weltkrieg hatte die Dienstpragmatik des Jahres 1914 als vollständige Verrechtlichung der Beamtenstellung in wesentlichen Bereichen die Entwicklung zum modernen Berufsbeamten finalisiert. Sie schrieb auch verbindlich die Gehaltssätze fest. Im Jahr 1914 betrug die Spanne, das ist die Relation zwischen niederstem und höchstem Bezug, 1 : 8,75. Schon während des Weltkriegs beklagten Beamte, dass Arbeiter 1   Vgl. dazu Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der österreichisch-ungarischen Monarchie 21, Wien 1985) 30–34 und passim; Waltraud Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich, Bd. 1: 1780–1848 (Studien zu Politik und Verwaltung 36, Wien–Köln–Graz 1991) passim. 2  RGBl. Nr. 47/1873 (Bezüge der activen Staatsbeamten). Das Folgende teilweise nach: Karl Megner, Österreichische Besoldungs- und Rangsysteme im historischen Überblick. Statische und dynamische Elemente. Verwaltung Heute. Beilage zur Wiener Zeitung 28 (1999) 29f. 3  Erich Gruber–Richard Pfaundler, Die Besoldungsverhältnisse der Beamtenschaft und die neuere Entwicklung der Besoldungspolitik in Österreich, in: Die Beamtenbesoldung im modernen Staat 2, hg. von Wilhelm Gerloff (Schriften des Vereins für Sozialpolitik 184/II, München 1934) 107–183, hier 119–121.

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in Munitionsfabriken oder Großschlächtereien mehr verdienten als sie selbst4. Die Aktivitätszulagen wurden als „Ortsklassenzulagen“ definiert und sollten die Wohnungsmietzinse abdecken. Wien lag an der Spitze5. Die Schwächen des Rangklassensystems zeigten sich deutlich am Ende des Ersten Weltkriegs und zu Beginn der Republik. In gehaltspolitischer Hinsicht sind von 1918 bis 1924 drei Abschnitte zu erkennen. „Im ersten Abschnitt [bis Dezember 1919] wurde versucht, der Teuerung unter Festhaltung an den Bezügen der Vorkriegszeit durch fallweise gewährte Teuerungszuwendungen abzuhelfen […] Die unteren Gruppen der Bediensteten [wurden] verhältnismäßig reicher bedacht als die oberen Gruppen. Damit trat – zum ersten Mal im österreichischen Besoldungsrecht – das Alimentationsprinzip, das […] hinter dem Leistungsprinzip […] weit zurückgestanden war, in den Vordergrund“6. Bereits ab 1915 hatten Beamte von der VII. Rangklasse abwärts Teuerungszulagen erhalten (müssen). Seit dem Jahr 1916 wurden auf ein Jahr befristet monatliche Zulagen ausbezahlt7. Gemessen an der Preisentwicklung waren die Zulagen völlig unzureichend. Besonders schwierig war es für Beamte in Wien; die Forderung nach einem Hauptstadtzuschlag wurde laut8. Der Staat übernahm auch die Bezahlung sämtlicher Steuern und Taxen, sodass die Gehälter brutto für netto ausbezahlt wurden9. Bei den Zuschüssen – es gab sie in den Jahren 1917 und 1918 für Beamte aller Rangklassen – zeigt sich, dass die Spanne sank. Sie betrug bei den Zuschüssen des Jahres 1918 nur mehr 1 : 3,3 (Kanzlisten : Sektionschefs). Die Spanne sank bis zur Relation von 1 : 1,5. Mit anderen Worten: Die hierarchische Stellung der Beamten („Leistungsprinzip“) lieferte für den Gesamtbezug nur mehr eine Komponente, nicht unbedingt die wichtigste. Der Familienstand und die Anzahl der Kinder spielten eine große Rolle („Alimentationsprinzip“). Diese Entwicklung erbitterte vor allem manche mittlere und höhere Beamte. Dazu kam, dass Handwerker teilweise ebenso viel verdienten wie mittlere Beamte, was manche Beamten als unangemessen ansahen10. Im Jahr 1919 milderten fünf so genannte einmalige Zulagen und sechs „Zubußen“ den wirtschaftlichen Druck etwas. Auch „Vorschüsse“ wurden im Laufe des Jahres 1919 mehr und mehr üblich. Manchmal wurde bei den Geldaushilfen versucht, höhere Beamte zu bevorzugen. So erhielt der Direktor der Staatslotterie 2.000 Kronen als Kurkostenbeitrag; ein Hofrat, dessen Gattin gestorben war, erhielt 4.000 Kronen. Kanzleioffizianten und Amtsdiener kamen bei Geldaushilfen auf Beträge zwischen 100, 200 oder höchstens 300 Kronen11. In den österreichischen Zentralstellen wurde vor dem Ende des Weltkrieges zum Teil die Meinung vertreten, man könnte und sollte sollte in den Entlohungsverhältnissen der Beamten sofort wieder Friedensverhältnisse einführen, sozusagen den Schalter bei Kriegsende auf den Vorkriegszustand umlegen12. So wenig ahnten leitende Beamte in den Ministerien, welche gewaltigen Umbrüche in Politik und Gesellschaft bevorstanden. 4  Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1990) 160f. 5   Ebd. 162f. 6  Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 126f. 7  Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 164. 8  Ebd. 166. 9  Ebd. 166f. 10  Ebd. 183f. 11  Ebd. 173. 12  Ebd. 167–170.



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„Der zweite Abschnitt des Kampfes gegen die Wirkungen der Inflation [bis Herbst 1921] wurde im Dezember 1919 durch das ‚Besoldungsübergangsgesetz‘ eingeleitet, das im März 1920 durch den ‚Nachtrag zum Besoldungsübergangsgesetz‘ abgeändert und ergänzt wurde. In diesem Abschnitt wurde das System der – wenn auch nur mäßig – abgestuften Teuerungszuwendungen vollständig verlassen und – für alle Staatsbediensteten – eine einheitliche, nur nach Ortsklassen abgestufte Teuerungszulage eingeführt. Dazu kamen noch ebenfalls nicht abgestufte Frauen- und Kinderzulagen. Schließlich wurde eine für alle Bediensteten gleich bemessene ‚Gleitende Zulage‘ gewährt.“13 Diese Reform erfolgte noch im Rahmen des Rangklassensystems. Auf dem Papier wurde die Spanne formal einigermaßen wiederhergestellt (niederster Jahresbezug Beamtenschema: 4.000 Kronen, höchster: 26.000 Kronen). Einzelne Zulagengattungen orientierten sich an den Grundgehältern (wie der Ortszuschlag für Wien, der 30 % vom jeweiligen Grundgehalt ausmachte), andere wurden in gleichen absoluten Beträgen bemessen, unabhängig von der hierarchischen Stellung des Empfängers (zum Beispiel: Kinderzulage 1.200 Kronen pro Jahr, gleichgültig, ob es sich um ein Kind eines Kanzlisten oder eines Sektionschefs gehandelt hatte). Das ließ die Spanne wieder sinken. Eine Beamtenzeitung begrüßte dies und formulierte: Endlich wurde begriffen, dass der Diener den gleichen Magen hat wie der Hofrat14. Die wichtige „Gleitende Zulage“ wurde auf der Basis der Verbraucherpreise (Mehl, Brot, Fett, Zucker) berechnet. Die Berücksichtigung eines Verbraucherpreisindex für Gehaltsberechnungen war ein Novum. Der indexgesicherte Mehrbetrag wurde um einen Ortszuschlag vergrößert (Wien: 50 %). Die Arbeiterzeitung meinte, diese neue Entlohnungsmethode sei der erste Entwicklungsweg zum Sozialismus15. Das „Besoldungsübergangsgesetz“ wurde aber schon nach kurzer Zeit durch Teuerungswellen unzureichend. Bereits im März 1920 musste ein Nachtrag eingeführt werden16. Der Ortszuschlag für Wien wurde auf 100 % des Grundbezugs erhöht, alle anderen Zulagen wurden ebenfalls erhöht17. Es folgten noch zwei weitere Nachträge zum Besoldungsübergangsgesetz mit bis dahin unvorstellbar erscheinenden Beträgen (zum Beispiel ein monatlicher „Haushaltszuschuss“ von 50.000 Kronen). Die Verhältnisse waren unübersichtlich und chaotisch, auch, was das Berechnen und Auszahlen der Zulagen anging18. Wie sah es, relativ kurz nach dem Ende des Weltkriegs, mit den Realeinkommen aus? Im Jahr 1920 betrugen die Realbezüge von ledigen Spitzenbeamten rund 10 %, von ledigen Beamten der niedersten Rangklasse rund 20 %, und die von ledigen Dienern rund 33 % der Bezüge von 1914. Verheiratete mit Kindern waren bessergestellt. Der Wildwuchs der diversen Zulagen nach dem Alimentationsprinzip hatte die Grundidee zerstört, die Beamtenschaft auf der Basis des Leistungsprinzips hierarchisch zu strukturieren. Zudem setzten „ganze Gruppen der Staatsangestellten privaten Rechtes [Kanzleioffizianten, Kanzleigehilfen …] ihre Überstellung in das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis durch. Zahlreichen Dienergruppen gelang der Aufstieg in die Unterbeamten- und auch in die

13   Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 127, meine Hervorhebung; StGBl. Nr. 570/1919 (Besoldungsübergangsgesetz). 14   Zit. nach Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 176f. 15   Gleitende Zulagen. AZ (16. 12. 1918) Titelblatt. 16   StGBl. Nr. 134/1920 (Nachtrag zum Besoldungsübergangsgesetz). 17   Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 180f. 18   Ebd. 183f., 187f.; zum Folgenden vgl. auch 181f.

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Beamtengruppen.“19 Für die herkömmlichen Beamtengruppen der allgemeinen Verwaltung wurde die Zeitbeförderung eingeführt (die Staatsbahnbeamten hatten diese schon seit dem Jahr 1907). Das war ein – sozusagen verzweifelter – Versuch gewesen, der Inflation im Rahmen des Rangklassensystems Herr zu werden. „Der Beamte erlangte durch Zeitablauf nicht nur den Bezug der höheren Rangsklasse, sondern auch den [...] damit verbundenen (höheren) Rang und Titel.“20 Das widersprach aber völlig dem Sinn des Rangklassensystems, das im Jahr 1921 folgerichtig beseitigt wurde. Das Besoldungsgesetz vom Juli 1921 (mit fünf Nachträgen) sollte etwas grundsätzlich Anderes und Neues sein. Die Kategorien der Beamten, Unterbeamten und Diener wurden aufgelassen und rund 30 Besoldungsgruppen eingeführt21. Die Bundesbahnangestellten, Post-, Telegraphen- und Fernsprechbediensteten waren nicht betroffen. Nur die tatsächliche Verwendung wurde für die Einteilung relevant, die alten rangklassenmäßigen Reihungen verloren ihre Bedeutung. „Die Hauptaufgabe des Besoldungsgesetzes bestand darin, den verlorengegangenen Zusammenhang zwischen der Leistung der Beamten und seiner besoldungsrechtlichen Stellung wiederherzustellen. Dieses Ziel konnte nur durch die radikale Abkehr von dem Rangsklassensystem und durch die Aberkennung aller in diesem System erworbenen Rechte erreicht werden.“22 Beförderungen sollten von nun an nur mehr stattfinden, wenn eine im Stellenplan vorgesehene Stelle frei war. Das bedeutete eine gewisse Einschränkung des Alimentationsprinzips, auch wenn durch die diversen Teuerungs- und Familienzulagen, Ortszuschläge (70 bis 100 % des jeweiligen Gehalts) und dergleichen noch immer ein Vielfaches der Grundgehälter ausbezahlt wurde. Das Gesetz bedeutete für mittlere und höhere Beamte den Verlust alter Reihungen und Ansprüche, den Verlust des altvertrauten Rangklassensystems. „Im Herbst 1921 schlug die Geldentwertung ein so rasches Tempo ein, dass ihr mit dem System der Teuerungszulagen nicht mehr entgegengewirkt werden konnte.“23 Wie weiter oben beschrieben, wurde die „Gleitende Zulage“ bereits nach dem neuen Prinzip der Indexsicherung berechnet, andere Gehaltskomponenten noch nicht. Es lag nun nahe, die Gesamtbezüge mittels eines Index zu sichern. Die neue Art der Bezügeberechnung mittels Index wurde durch das Besoldungsnachtragsgesetz vom Juni 1922 fixiert24. „Damit begann der dritte und letzte Abschnitt im Kampf gegen die Wirkungen der Inflation, in dem die Bezüge […] monatlich mit einem Vielfachen der nach dem Besoldungsgesetz gebührenden gesetzlichen Bezüge bestimmt wurden.“25 Aufgrund der rasenden Inflation kam es zu Protestversammlungen und Streiks von verzweifelten Beamten. Jedoch verhinderte deren politische Zerstrittenheit ein wirklich einheitliches Vorgehen. Die sozialdemokratischen Freien Gewerkschaften stützten sich vor allem auf niedere Beamte und kritisierten, dass die Regierung manchmal zum Nachteil der Bediensteten geschickt mit den diversen Zulagen jonglierte26. Im September 1922 wurde ein Rekord   Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 130.   Ebd. 127–131. Der Begriff Rangsklasse bzw. Rangsklassensystem wurde mit und ohne Genetiv-S im Wort verwendet. 21  BGBl. Nr. 376/1921 vom 13. Juli 1921 (Besoldungsgesetz). 22   Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 131. 23 Ebd.128. 24  BGBl. Nr. 367/1922 vom 28. Juni 1922 (Besoldungsnachtragsgesetz); Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 128. 25  Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 128f. 26 Karl Megner, Beamtenmetropole Wien 1500–1938. Bausteine zu einer Sozialgeschichte der Beamten vorwiegend im neuzeitlichen Wien (Wien 2010) 332f. 19 20



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erreicht: Ausbezahlt wurde das 156fache der gesetzlichen Bezüge27! Die Situation änderte sich erst, als aufgrund der Genfer Protokolle vom 4. Oktober 1922 Österreich eine Anleihe von 650 Millionen Goldkronen erhalten hatte. Damit wurde die Kronenwährung stabilisiert und die Aufwärtsbewegung der Indexziffer gestoppt. Die Indexberechnung konnte suspendiert werden. Für die Zeit vom Dezember 1923 bis 31. Mai 1924 wurden die Bezüge im Vorhinein festgesetzt28. Die Geldentwertung ging aber gebremst weiter und nunmehr, wie unten noch gezeigt wird, zu Lasten der Beamten.

Rückkehr zur alten Ordnung nach 1924? Ein neues Gehaltsgesetz installierte im Jahr 1924 ein System, das dem vor 1914 glich. Es wurden zehn Dienstklassen geschaffen (ähnlich den alten Rangklassen). Die Zeitbeförderung in den unteren Dienstklassen über die Grenzen der Klassen blieb erhalten, in den oberen Dienstklassen galt das Prinzip der freien Beförderung. „Im Prinzip war man nach fünf Jahren freier Experimente und der Suche nach Neuansätzen zum Beamtenschema der Monarchie“ zu den alten Vorbildungsprinzipien zurückgekehrt29. Die österreichischen Bundesbediensteten wurden nun in sechs Kategorien eingeteilt; jede dieser Kategorien hatte ein eigenes Besoldungssystem: 1. Beamte der allgemeinen Verwaltung 2. Richter und staatsanwaltschaftliche Beamte 3. Lehrer und Beamte des Schulaufsichtsdienstes 4. Wachebeamte 5. Angehörige des Bundesheeres 6. Beamte der Tabakregie, der Staatsdruckerei und der Wiener Zeitung30 Die Feingliederung und die Vorrückungsgruppen lehnten sich stark an das alte Rangklassensystem an. Allerdings wurden teilweise weitreichende Änderungen, die sich als sinnvoll erwiesen hatten, beibehalten. Es gab keine Dienerkategorie mehr. Daher blieben zum Beispiel Bedienstete der Steueraufsicht im Beamtenstatus (früher galt für die Finanzwache der Dienerstatus)31. Kritik am Gesetz kam vor allem von sozialdemokratischer Seite: Die Hochbürokratie sei Helfershelferin der Regierung auf dem Weg zurück zur alten Ordnung gewesen32. Auch Die Rote Fahne, Zentralorgan der Kommunistischen Partei Österreichs, schrieb nach der parlamentarischen Behandlung des Gesetzes am 18. Juli 1924, die SeipelRegierung hätte wieder einmal bewiesen, daß sie eine Regierung der obersten Beamten ist und bleiben will. Die große Masse der mittleren und unteren Angestellten soll fast leer ausgehen [...]. Die Protokolle des Ministerrates der Ersten Republik bestätigen diese Kritik! Bundesminister Carl Vaugoin erklärte am 5. Dezember 1924, die Besoldungsregelung hat eigentlich nur 27  Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 128–132. Informativ: Hans Naderer, Geschichte der österreichischen Beamtenschaft. Jahrbuch der österreichischen Beamtenschaft 1 (1927) 17–24; sowie 2 (1928) 11–70; und 3 (1929) 11–49 u. öfter. 28   Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 129. 29  Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politisches Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, hg. von Emmerich Tálos–Herbert Dachs–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104, hier 97. 30  BGBl. Nr. 245/1924 (Gehaltsgesetz); vgl. Gruber–Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 133f. 31  Ebd. 136. 32  Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 191f.

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die Spannung hergestellt, den niedrigsten [Beamten] hat sie nichts gebracht33. So erhielt zum Beispiel ein kinderloser Beamter der untersten Klasse das Einkommen von 130,– Schilling im Monat, „während ein Familienerhalter mit vier Kindern lediglich S 150,– verdiente“34. Ein deutliches Signal, das auf die sozialen Verhältnisse der Zeit vor 1914 rekurrierte: Der Beamte solle erst dann heiraten und Kinder in die Welt setzen, wenn sein Grundgehalt ohne Zulagen es erlaubt. Bis zum frühen 19. Jahrhundert mussten Beamte die Erlaubnis zur Eheschließung von ihren vorgesetzten Stellen einholen. Um 1800 hatten Beamte in Wien, wenn sie heiraten wollten, ein Jahreseinkommen von mindestens 400 Gulden nachzuweisen35. Die Erhöhung der Gehaltsansätze im 19. Jahrhundert machte diese Bestimmung in der Praxis obsolet, weil die nachzuweisenden Beträge nicht valorisiert worden waren. Sozial freilich galt weiter die Norm, dass (junge) Männer sich erst mit ausreichendem Einkommen verehelichen sollten. Der Erste Allgemeine Beamtenverein, der schon bald nach seiner Gründung zu einem großen Versicherungskonzern mutierte, empfahl zudem den Abschluss von Ausstattungsversicherungen für die Beamtentöchter. Die Dioscuren, das literarische Jahrbuch des Vereins, warb sowohl subtil wie auch brachial – durchaus mit einer „Holzhammermethode“ – für den Abschluss derartiger Versicherungen36. Aufschlussreich sind die Vergleiche der relativen Realeinkommen der Jahre 1914, 1924 und 1925. Einkommensvergleich der Beamten 1914, 1924 und 1925 in Relationen Dienstklasse

Titel/Funktion (Beispiele)

Jahr 1914 = 100 % Jahr 1924 % des Gehalts

Jahr 1914 = 100 % Jahr 1925 % des Gehalts

10

Unterbeamter

86,6

k.A.

9

Praktikant

85,8

k.A.

8

Assistent

62,6

43

7

Offizial

58,5

42

6

Oberoffizial

56,1

39

5

Rechnungsrat

53,8

38

4

Finanzrat

54,2

39

3

Sektionsrat

55,9

42

2

Hofrat

49,9

37

1

Sektionschef

49,9

38

Quelle: Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 193, Tab. 48.

33  Protokolle des Ministerrates der Ersten Republik. 1918–1938. Abteilung 4, Kabinett Dr. Rudolf Ramek. 20. November 1924 bis 20. Oktober 1926, Band 1: 25. November 1924 bis 4. Mai 1925, bearb. von Manfred Wirtitsch (Wien 1991) 55. 34  Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 192. 35  Megner, Beamte (wie Anm. 1) 164f. 36  Megner, Beamte (wie Anm. 1) 161f., 202.



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Die Realeinkommen der Jahre 1924 und 1925 sind zwar höher als jene des Jahres 1920 (in diesem Jahr bezogen ledige Bedienstete real, wie weiter oben erwähnt wird, nur zwischen 10 % und 33 % der Sätze von 1914). Aber die Realeinkommen der Bediensteten des Jahres 1924 waren noch immer markant niedriger als jene des Jahres 1914. Mittlere Beamte (Offiziale) und höhere (Hofrat, Sektionschef ) erhielten auch jetzt, nach den Wirren der Umbruchzeit, real nur rund die Hälfte ihrer Einkommen von 1914. Ferner schützte das neue Gesetz keineswegs vor jener Teuerung, die vom Juli 1924 bis Jänner 1925 stattliche 14,4 % betragen hatte (wie erwähnt, gab es für die Gehälter nach dem Dezember 1923 keine Indexsicherung mehr). Die Einkommen sicherten in den unteren und mittleren Rängen weiterhin kaum mehr als das Existenzminimum. Im Jahr 1925 wurde zur Rettung der Familien die Möglichkeit eines Familienausgleichsfonds diskutiert37. Insgesamt hatte der neue Staat aus der Sicht vieler (mittlerer und höherer) Beamter viele Negativa gebracht: Zunächst den skizzierten namhaften Verlust an Realeinkommen, das geminderte Sozialprestige, die abgeschaffte Beamtenuniformierung sowie die Aufhebung des Beamtenadels. Zudem wurden die einst zumindest teilweise prestigeträchtig gewesenen Titel durch Massenbeförderungen entwertet. Demokratisch-republikanische Nivellierung trat an die Stelle kaiserlicher Exklusivität. Es kam noch der Personalabbau hinzu (Zwangspensionierungen unmittelbar nach 1918 sowie Abbau aufgrund der Genfer Vereinbarungen zur Völkerbundanleihe)38. Negativ war das mechanische Verfahren, das den Abbau aller erzwang, die das 54. Lebensjahr erreicht und das 30. Dienstjahr vollendet hatten. Das erhöhte zudem die Pensionslasten. In der Privatwirtschaft konnten die Abgebauten kaum unterkommen, weil dort viele Plätze, „etwa im Bankgewerbe, von früher abgebauten Offizieren besetzt waren“39. Vom 1. Oktober 1922 bis 31. Dezember 1925 wurden 96.430 Bedienstete abgebaut40. Daher war auch nach dem Gehaltsgesetz von 1924 die Entwicklung für die Staatsbediensteten nicht sehr erfreulich. Die tägliche Arbeitszeit war bereits früher verlängert worden (damit reduzierte sich die Möglichkeit, allenfalls Nebenbeschäftigungen anzunehmen), „die Gesamtdienstzeit wurde erhöht und die Pensionsbemessungsgrundlage von 90 % der Aktivbezüge auf 78,3 % gesenkt“41. In Summe waren die Maßnahmen der jungen Republik nicht geeignet gewesen, die Begeisterung der öffentlich Bediensteten für den neuen Staat zu fördern42. Gewinner der frühen 1920er-Jahre waren allenfalls Diener und Vertragsbedienstete (Offizianten usw.) gewesen, die in das Beamtenschema eingegliedert worden waren (auch als Beamter ohne Rangklasse).

  Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 193–195.   Zum Thema Beamtenabbau vgl. ebd. bes. 94–101. Summarisch auch: Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 26) 326–328. Vgl. dazu ferner den Beitrag von Gertrude Enderle-Burcel in diesem Band. 39  Walter Goldinger, Verwaltung und Bürokratie, in: Österreich 1918–1938. Geschichte der Ersten Republik 1, hg. von Erika Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz–Wien–Köln 1983) 195–207, hier 203. 40  Hafner, Wandel (wie Anm. 4) 109; Das österreichische Beamtenproblem. Denkschrift (Wien 1925). 41  Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 26) 334; Goldinger, Verwaltung (wie Anm. 39) 204. 42  Vgl. Adam Wandruszka, Die „Zweite Gesellschaft“ der Donaumonarchie, in: Adel in Österreich, hg. von Heinz Siegert (Wien 1971) 56–67, hier 65. 37 38

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Die letzten Jahre der Ersten Republik. Der Ständestaat43 Die nach 1930 voll einsetzende Wirtschaftskrise bedeutete auch für die Bediensteten Gehaltskürzungen und Steuererhöhungen44. Hier ist besonders auf zwei Gesetze des Jahres 1931 zu verweisen45. Auch die „schikanösen Abbaumethoden in der Ära Buresch“ sind zu erwähnen46. Jedoch wurde nunmehr beabsichtigt, strukturell und nicht mechanisch vorzugehen, besonders im Bereich der Dienstklassen der Hof- und Ministerialräte und der Sektionschefs. Im Jahr 1912 waren bei den Zentralstellen und Unterbehörden 209 Beamte dieser Dienstklassen vorhanden gewesen, im Jahr 1931 stattliche 799. Das ist eine Steigerung um 282 %. „Für diese hohen Posten war die Zahl der Abteilungen vermehrt und immer wieder neue Stellen geschaffen worden. Selbst kleinere oder minderwichtige Ämter wurden mit Beamten im Hofratsrang besetzt. Ähnlich wie in der unmittelbaren Nachkriegszeit wurde auch am Beginn der dreißiger Jahre der Vorwurf erhoben, dass die Ministerien Agenden an sich gerissen hätten […].“47 So genannte entbehrliche Beamte konnten unter bestimmten Voraussetzungen gegen Wartegeld beurlaubt oder in den Ruhestand versetzt werden48. Gelang es einer Regierung der Ersten Republik und des Ständestaates, die Verwaltungskosten auf Dauer nachhaltig zu senken? Eher nicht. Beim einzelnen Beamten wurde mitunter eisern und kleinlich gespart, die Gesamtkosten der Verwaltung sanken kaum49. Manche Beamte antworteten auf die Einsparungsmaßnamen der Kabinette Karl Buresch I und Buresch II (1931–1932) mittels des Wahlzettels in der Hand50. Die Landtagswahlen in Wien, Niederösterreich und Salzburg brachten den Nationalsozialisten Gewinne.

43  Die Doyenne der österreichischen Zeitgeschichte Erika Weinzierl verwendete den Begriff Ständestaat ohne Anführungszeichen. In der vorliegenden Arbeit geschieht dies ebenso. Zur Diskussion dieser Frage vgl. Erika Kustatscher, „Berufsstand“ oder „Stand“? Ein politischer Schlüsselbegriff im Österreich der Zwischenkriegszeit (Veröffentlichungen der Kommission für Neuere Geschichte Österreichs 113, Wien–Köln–Weimar 2013) 25f. 44  Das Folgende teilweise nach Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 26) 334–342. 45   BGBl. Nr. 294/1931 (Budgetsanierungsgesetz); BGBl. Nr. 380/1931 (Abbauverordnung 1931). 46  Ulrich Kluge, Bürokratie und parlamentarische Demokratie in der europäischen Zwischenkriegszeit. Zur Rolle der Beamtenschaft im politischen System Österreichs und Deutschlands. 1918–1933. Manuskript eines Referates. Wissenschaftliche Kommission zur Erforschung der Geschichte der Republik Österreich. Tagung: „Beiträge zur Verwaltungsgeschichte der Ersten Republik“ (Wien 1985) 17. 47 Gertrude Enderle-Burcel–Michaela Follner, Diener vieler Herren. Biographisches Handbuch der Sektionschefs der Ersten Republik und des Jahres 1945 (Wien 1997) 7f. 48  BGBl. Nr. 247/1932 (Beurlaubung von öffentlich-rechtlichen Angestellten gegen Wartegeld); Gruber– Pfaundler, Besoldungsverhältnisse (wie Anm. 3) 114 Anm. 7. 49  Dem Autor dieser Zeilen wurde als Berufsanfänger in den 1970er Jahren von einem steinalten, eingetrockneten Oberoffizial berichtet, der bereits in der Ersten Republik Dienst versehen hatte. Diesen griesgrämigen Greis hätte nur mehr eines zum Lachen bringen können: Das Thematisieren einer „österreichischen Verwaltungsreform“. 50   Zum Themenkomplex Beamte und Parteien um 1927 vgl. Die Beamtenfrage und die politischen Parteien (Wien 1927). Zum Thema österreichische Beamte und Nationalsozialismus vgl. u. a. Dirk Hänisch, Die österreichischen NSDAP-Wähler. Eine empirische Analyse ihrer politischen Herkunft und ihres Sozialprofils (Böhlaus zeitgeschichtliche Bibliothek 35, Wien–Köln–Weimar 1998); Gerhard Botz, Strukturwandlungen des österreichischen Nationalsozialismus (1904–1945), in: Politik und Gesellschaft im alten und neuen Österreich. Festschrift für Rudolf Neck zum 60. Geburtstag 2, hg. von Isabella Ackerl–Walter Hummelberger–Hans Mommsen (Wien 1981) 63–193. Ich danke Therese Garstenauer für den Hinweis auf den zuletzt genannten Titel.



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Die ständestaatliche Politik versuchte, im Staatsdienst stehende berufstätige verheiratete Frauen zurück an den häuslichen Herd zu bringen. Eins zu eins war dies nicht umsetzbar. Etwa dann nicht, wenn – bei mehreren Kindern – das Alleineinkommen des Ehemannes zum Unterhalt der Familie nicht genügt hätte. Auch die Tatsache, dass auszuscheidenden Frauen unter bestimmten Voraussetzungen Pensionen zustanden, war für die Sparpolitik des Staates kontraproduktiv. Es gab im Ministerrat einige Diskussionen51. Jedenfalls durften verheiratete Frauen künftig nicht mehr in den öffentlich-rechtlichen Dienst aufgenommen werden. Und bereits öffentlich bedienstete alleinstehende Frauen mussten im Falle ihrer Verehelichung aus dem aktiven Dienst ausscheiden52. „Nach dem 15. Dezember 1933 mussten somit in Österreich ledige oder verwitwete, öffentlich bedienstete Frauen entweder ihre Dienstverhältnisse oder geplante Eheschließungen aufgeben. Ein Ausweg wäre unter Umständen das Eingehen von Lebensgemeinschaften ohne Eheschließung gewesen. Der § 12 der zitierten Verordnung unterband auch diesen: Das Eingehen einer derartigen Lebensgemeinschaft wurde als ,Dienstvergehen‘ im Sinne der Dienstpragmatik gewertet.“53 Weitere Einschränkungen folgten. Im Dezember des Jahres 1935 sprach der Beamtenjargon von Krampusgesetzen. Es sollten ansehnliche budgetäre Einsparungen zu Lasten der Beamten vorgenommen werden und anderes mehr. „Die Regierung des Ständestaates ging politisch instinktlos und mit sozialer Härte vor. Maßgebliche potentielle Stützen des Systems, die Beamten, wurden existentiell verunsichert und in die zumindest mentale Opposition getrieben.“54 Das Jahr 1936 brachte den Beamten einige finanzielle Erleichterungen (Aufhebung des Beförderungssperr- und Titelgesetzes, keine Kürzung von Dienstzulagen). Das Staatsbudget des Jahres 1937 ergab einen Überschuss. Die Beamten, die gehofft hatten, dass weitere sie bedrückende Gesetze und Verordnungen gemildert würden, sahen sich enttäuscht55. Selbst in staatsfrommen Jubelblättern, etwa in der Zeitschrift: Der Beamte. Organ der Dienststellen-Organisation der Vaterländischen Front war für den, der ein wenig zwischen den Zeilen zu lesen verstand, Kritik an der Regierung zu erkennen. Im Übrigen dienten derartige Periodika primär zur Sozialharmonisierung (belletristische Heile-Welt-Beiträge) und zur politischen Indoktrinierung. „Dürfte es ernsthaft verwundern, wenn die Loyalität einiger Beamter gegenüber dem Ständestaat ins Wanken geraten wäre? Konnte der ,unpolitische‘ kleine oder mittlere Beamte, vaterländisch und ständisch gegängelt, zwangsweise pensioniert oder einkommensmäßig empfindlich beschnitten, Gründe zu der Annahme haben, ein Anschluss an das nationalsozialistische Deutschland müsste für ihn persönlich ausschließlich negativ sein?“56 Walter Goldinger meint, dass es in der Beamtenschaft keineswegs zahlreiche aktive illegale Nationalsozialisten gegeben hätte. Ausschlaggebend wurde „die Masse der stillen Sympathisanten in der Beamtenschaft, die nur zwangsweise das Abzeichen der Vaterlän-

  Näheres siehe Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 26) 338f.   BGBl. 545/1933 (Abbau verheirateter weiblicher Personen im Bundesdienste). Dieses sogenannte Doppelverdienergesetz war rechtstechnisch nur eine Verordnung der Bundesregierung aufgrund des kriegswirtschaftlichen Ermächtigungsgesetzes RGBl. Nr. 307/1917 (Kriegswirtschaftliches Ermächtigungsgesetz). 53  Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 26) 339f. 54  Ebd. 340f. 55  Ebd. 341f. 56  Ebd. 342. Im Orig. Hervorhebungen. 51 52

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dischen Front getragen hatte“57. Das nachstehende Zitat geht auf das Rot-Weiß-Rot-Buch zurück58: „[Ein] Lagebericht der Geheimen Staatspolizei vom 29. Juni 1938 […bestätigte] den ,Minderheitenstatus‘ der Illegalen in der österreichischen Beamtenschaft. […] Der Bericht spricht von höchstens 15 % ,unbedingt verläßlich nationalsozialistisch eingestellten Beamten‘.“59 Es ist allerdings nicht bekannt, auf welcher Basis die Gestapo zu dieser Einschätzung der Loyalität von Beamten kam. Weder für ganz Österreich noch für die Wiener Kommunalverwaltung ist die Frage nach der Gesamtzahl der bis 1945 aus rassischen oder politischen Gründen entlassenen öffentlich Bediensteten mit Sicherheit zu beantworten. Gerhard Botz schätzt, gestützt auf Detailuntersuchungen, dass ca. 4,5 % aller rund 40.000 Bediensteten der Gemeinde Wien entlassen worden waren60. Und wie sah es bei den Bundesbeamten aus? Das bereits zitierte Rot-Weiß-Rot-Buch von 1947 berichtet ohne Angabe von Quellen von 16.237 entlassenen Beamten, 5.963 davon in leitenden Positionen61. Ein Blick auf die Maßnahmen im Rahmen der Verordnung zur Neuordnung des österreichischen Berufsbeamtentums zeigt, dass in deren Rahmen nur knapp 14.000 Personen überprüft wurden, also insgesamt weniger als 10 % aller Staatsbediensteten62. Etwa 4.000 von ihnen wurden überprüft, aber nicht gemaßregelt. Aus dezidiert politischen Gründen wurden ca. 3.500 Personen aus dieser Gruppe gemaßregelt, dies betraf vor allem Personen, die im Ständestaat politisch exponiert waren63.

Zusammenfassung Nach dem November 1918 galt das Dienstrecht des öffentlichen Dienstes weiter, besonders das System der Rangklassen von 1873 und die Dienstpragmatik von 1914. Die meisten österreichischen Bediensteten deutscher Nationalität wurden nach 1918 in den neuen Staatsdienst übernommen. Voraussetzung war, dass sie für Deutschösterreich ein Treuegelöbnis abzulegen bereit waren beziehungsweise dies aufgrund ihrer nationalen Zugehörigkeit durften. Die Auswirkungen der immer stärker steigenden Inflation auf die Gehälter zu bekämpfen hatte Vorrang. Bei den niederen (und teilweise mittleren) Bediensteten ging es darum, das völlige Verelenden der Bediensteten und ihrer Familien zu verhindern. Der Kampf gegen die Inflation verlief in drei Phasen. Erstens wurde bis Dezember 1919 versucht, mittels individueller Zulagen die Auswirkungen der Inflation 57   Goldinger, Verwaltung (wie Anm. 39) 206; zur Frage von Beamten und der Vaterländischen Front siehe: Enderle-Burcel–Follner, Diener (wie Anm. 47) 16f. 58  Rot-Weiß-Rot-Buch. Gerechtigkeit für Österreich! Darstellungen [...] (nach amtlichen Quellen). 1. Teil (Wien 1946). Ein zweiter Teil ist nicht erschienen. 59  Franz Danimann–Herbert Frad, Österreichs Beamte im „Dritten Reich“. Der Öffentliche Dienst 3 (1988) 23. 60 Gerhard Botz, Nationalsozialismus in Wien. Machtübernahme, Herrschaftssicherung, Radikalisierung 1938/39. Mit einem Nachwort von Karl R. Stadler (Wien 2008) 303f. 61  Rot-Weiß-Rot-Buch (wie Anm. 58) 77. 62  Vgl. die Gesamtzahlen angegeben in: Ernst Bruckmüller, Sozialgeschichte Österreichs (Wien–München 1985) 496. 63  Diese Erwägungen beruhen auf aktuell laufenden, noch nicht veröffentlichten Analysen der Bescheide der Verordnung zur Neuordnung des österreichischen Berufsbeamtentums vom 31. 5. 1938 (ÖStA, AdR, ZNsZ, Ministerium für innere und kulturelle Angelegenheiten, Berufsbeamtenverordnung) von Therese Garstenauer, für die ich ihr herzlich danke. Näheres zu ihrem Forschungsprojekt findet man unter https://homepage.univie.ac.at/therese.garstenauer/ [7. 10. 2019].



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zu kompensieren. Die unteren Gruppen der Bediensteten mussten relativ reicher bedacht werden als die oberen. Damit trat, erstmals in der Geschichte des österreichischen öffentlichen Dienstes, das Alimentations- gegenüber dem Leistungsprinzip in den Vordergrund. Nivellierend war auch, dass alle Ränge gleich hohe Zulagen erhielten, zum Beispiel Kinderzulagen. Der zweite Abschnitt dauerte bis Herbst 1921. Die Teuerungszuwendungen wurden institutionalisiert und einheitlich definiert (Zulagen nach Ortsklassen usw.). Eine Gleitende Zulage wurde indexgesichert auf der Basis der Preise wichtiger Lebensmittel berechnet. Die Einführung der Zeitbeförderung (über die jeweilige Grenze der Rangklasse hinweg) zerstörte das Rangklassensystem weiter, das schließlich vom Besoldungsgesetz des Jahres 1921 abgelöst wurde. Sämtliche öffentlich Bedienstete wurden in rund 30 Besoldungsgruppen eingeteilt. Im Juni 1922 begann der dritte Abschnitt im Kampf gegen die immer rascher werdende Geldentwertung. Nun wurden die Gesamtbezüge der Bediensteten indexgesichert. Aufgrund der Genfer Protokolle vom 4. Oktober 1922 erhielt Österreich eine Anleihe von 650 Millionen Goldkronen. Damit wurde die Kronenwährung stabilisiert. Nach dem Dezember 1923 wurden die Bezüge nicht mehr indexiert. Das neue Gehaltsgesetz des Jahres 1924 schuf ein System, das dem Rangklassensystem des Jahres 1873 glich. Kommunisten und Sozialdemokraten warfen der Hochbürokratie und der Regierung vor, sie hätten die alte Ordnung restauriert. Die Reallohnbezüge der öffentlich Bediensteten waren, vergleichen mit den Werten des Jahres 1914, enorm gesunken. Dies und das geminderte Sozialprestige, die abgeschaffte Beamtenuniformierung und die Aufhebung des Beamtenadels waren in den Augen vieler (höherer) Beamter gewiss Negativa. Ferner wurden einst zumindest teilweise prestigeträchtig gewesene Titel durch Massenbeförderungen entwertet. Der Personalabbau kam noch hinzu (Zwangspensionierungen). Zu den wenigen Gewinnern zählten Diener und andere Gruppen, die in die Beamtenschaft aufsteigen konnten. Auch nach dem Gehaltsgesetz von 1924 verlief die Entwicklung für die Staatsbediensteten nicht sehr erfreulich. Die Weltwirtschaftskrise, voll wirksam nach 1930, führte zu einer Reihe von empfindlichen Sparmaßnahmen zu Lasten der öffentlich Bediensteten. Es ist möglich, dass dies bei den Wahlen manche öffentlich Bedienstete zu den Nationalsozialisten schwenken ließ. Dennoch waren nicht allzu viele Illegale in den Reihen des öffentlichen Dienstes vorhanden, freilich ebenso wenige, die aktiven Widerstand gegen den Nationalsozialismus geleistet hatten. Der Anschein der Legalität, den sich die neuen Machthaber zu geben verstanden, mochte dazu beitragen haben, dass viele öffentlich Bediensteten das neue System akzeptierten. Nur relativ wenige öffentlich Bedienstete wurden vom Nationalsozialismus entlassen oder „gemaßregelt“.

Ein Ausblick in die „Beamtenzeitgeschichte“64 Nach 1945 gab es keinen völligen dienstrechtlichen Neubeginn, weil viele Rechtsnormen (Monarchie, Erste Republik, Ständestaat, Nationalsozialismus) in die Zweite Republik übernommen wurden. Es sei denn, diese Normen wären in Widerspruch entweder untereinander, zum neuen demokratischen System oder zu menschenrechtlichen Grund64  Vor allem für diesen Abschnitt (aber auch für die ganze vorliegende Arbeit) gilt: Aus Gründen der leichteren Lesebarkeit wird die gewohnte männliche Sprachform bei personenbezogenen Termini verwendet. Das impliziert jedoch keine Benachteiligung des weiblichen Geschlechts, sondern soll im Sinne der sprachlichen Vereinfachung als geschlechtsneutral zu verstehen sein.

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sätzen gestanden. Die Beamten- und Behördenüberleitungsgesetze des Jahres 1945 kreierten nur wenig materielles Recht65. Materiell etwas mehr gestaltender waren das Gehaltsüberleitungs- und Pensionsüberleitungsgesetz der Jahre 1947 und 194966. Unabhängig davon lebte das Dienstklassensystem für Jahrzehnte wieder auf. Auch das Gehaltsgesetz des Jahres 1956 und das Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 änderten am Dienstklassensystem strukturell nur wenig. Erst im Jahr 1994 gab es fundamentale Änderungen67. Die Jahre von 1873 bis 1994 sind daher hinsichtlich des Dienstklassensystems als Einheit zu sehen, einige Jahre nach dem Ersten Weltkrieg und die Zeit des Nationalsozialismus abgerechnet. Ein wichtiges Prinzip des Klassensystems war: Wer einmal in eine bestimmte Klasse befördert worden war, wurde normalerweise nicht mehr degradiert. Ein Sektionschef (IX. Dienstklasse) zum Beispiel ging als solcher in den Ruhestand, wenn er nicht die sprichwörtlichen „silbernen Löffel“ gestohlen hatte. Hingegen konnte jeder Spitzenbeamte funktional kaltgestellt werden. Dann war er eben ein „Weißer Elefant“, ohne Verlust von Rang, Titel und Gehalt. Dieses System hatte Vor- und Nachteile. Ein großer Vorteil war, dass Spitzenbeamte nicht um jeden Preis vorauseilenden Gehorsam gegenüber ihren Ministern üben und nicht jedes fünfte Jahr um die Verlängerung ihrer Bestellung zittern mussten. Jeder zeitlich unbefristet bestellte Spitzenbeamte konnte hoffen, einen ihm unliebsamen Minister dienstlich irgendwann zu überleben. Ein großer Nachteil war, dass kompetente jüngere Beamte in leitenden Positionen finanziell benachteiligt wurden, weil sie noch nicht die entsprechende „Reife“ für eine höhere Dienstklasse hatten. Ebenso war es ein Nachteil, dass bereits beförderte, aber minder tüchtige Beamte sozusagen einbetoniert waren und höchstens weggelobt werden konnten. Anders ist es beim derzeit aktuellen System nach dem Jahr 1994. Jeder Beamte ist in seine Grundlaufbahn eingereiht. Wenn er mit Funktionen betraut wird, erhält er entsprechende Zulagen. Höhere Funktionen sind meist auf fünf Jahre befristet. Dann kann der Beamte seine Funktion verlieren (aus fachlichen, politischen oder anderen Gründen) und fällt eventuell bis in die Grundlaufbahn zurück. „Dass gerade seit dem Jahr 2000 (Beginn der Regierung Schüssel I) ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel in der Ausgestaltung des Öffentlichen Dienstes [...] angestrebt wird, hat etwas zu tun mit der Kommodifizierung (Ökonomisierung) der Gesellschaft und mit der Deregulierung der Arbeitsmärkte im Zeitalter neoliberaler Hegemonie.“68 Daher nehmen ungefähr seit der Jahrtausendwende auch im öffentlichen Dienst Arbeitsdruck und Hektik zu, nicht nur im privatwirtschaftlichen Bereich. Nicht selten wird den Dienstnehmern latent und unausgesprochen vermittelt, dass eine Teilzeitkraft die Arbeit einer früheren Vollzeitarbeitskraft leisten müsse, auch durch Selbstausbeutung. Beim Arbeitsdruck ist zum Beispiel an die chronisch unterbesetzten Gerichte zu denken, an 65   Vergleiche dazu: Karl Megner–Hans-Roman Gröger, Die österreichische Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD) im 20. Jahrhundert (im Druck), hier bes. 21f. Ferner ist auf eine politikwissenschaftliche Diplomarbeit hinzuweisen, die einen fundierten Überblick der dienstrechtlichen Entwicklung des öffentlichen Dienstes in der 2. Republik bietet. Der Autor ist auch Jurist und im Rechtsdienst der Gewerkschaft des Öffentlichen Dienstes (GÖD) tätig: Edgar Wojta, Zäsuren in der Entwicklung des Dienstrechts des österreichischen öffentlichen Dienstes in der II. Republik am Beispiel der Gebietskörperschaft Bund (Dipl. Wien 2012). 66   Informativer Überblick: Wojta, Zäsuren (wie Anm. 65) 88f.  67   BGBl. Nr. 54/1956 (Gehaltsgesetz 1956); BGBl. Nr. 333/1979 (Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979); BGBl. Nr. 550/1994 (Besoldungsreform-Gesetz 1994). 68 Anton Brandner, Der Wandel des Öffentlichen Dienstes sowie die geplante Dienstrechtsreform zur „Flexibilisierung“ der LehrerInnenarbeit, http://www.archiv.oeli-ug.at/fileadmin/kreidekreisPDF07/Wandel_d. oeff.Dienstes.pdf, 1 [20. 10. 2019].



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den Mittelbau des universitären Bereiches und an die Schulen (befristete Dienstverträge, übertriebene Statistiken, ausuferndes Berichtswesen, Umsetzung von Schulversuchen in inflationären Ausmaßen, kaum assistierendes Vewaltungspersonal). Weitere Beispiele ließen sich leicht finden. Es gibt seit rund zwei Jahrzehnten unterschiedlich starke Wellen einer teilweise zwangsneurotisch zu nennenden Einsparungssucht, manchmal verbunden mit undifferenzierten „Rasenmähermethoden“. Pragmatisierungen erfolgen nur mehr ressortbezogen (zum Beispiel Justiz), ebenso wurden unbefristete Vollzeitstellen im Allgemeinen reduziert. „Im Dienst des Bundes stehen [...] 75.000 Beamte (2013: 75.053) [...]. Gegenüber den Vertragsbediensteten ist der Anteil durch den Pragmatisierungsstopp von 1997 und November 2003 gesunken [...].“69 Gegenwärtig läuft eine große Pensionierungswelle im Öffentlichen Dienst an. Die Politik wird reagieren müssen – permanente personelle Einsparungen verbunden mit steigenden Aufgaben (Stichworte: Gesetzesflut, Überreglementierung, allgemeine Komplexität der Gesellschaft) werden die öffentliche Verwaltung sicher nicht optimieren. Es ist unwahrscheinlich, dass es in Österreich jemals eine Renaissance des Berufsbeamtentums geben könnte. Jedoch wäre eine in allen Ressorts mit Augenmaß praktizierte Verbeamtung, wie unsere deutschen Nachbarn sagen, auch von großer sozialpolitischer Relevanz. Beruflich gesicherte junge Menschen könnten früher und finanziell gesicherter Familien mit Kindern gründen. Eine andere gesellschaftliche Frage ist freilich, ob überhaupt noch beruflich und privat langfristig-stabile Beziehungen über Jahre und Jahrzehnte hinweg mehrheitlich gewünscht werden. Liegt vielleicht das lebenslange JobHopping im Trend, im „Mainstream“? Und wird die traditionelle Mutter-Vater-KindFamilie zugunsten anderer Sozialformen vermehrt in Frage gestellt? Diese Fragen werden fundiert erst in der Zukunft beantwortet werden können.

69  Austria-Wiki/Beamter (Österreich) (13. 12. 2018), https://austria-forum.org/af/AustriaWiki/Beamter_(Österreich) [20. 10. 2019].

Einige Streiflichter zur Lage der Frauen im öffentlichen Dienst nach 1918 Waltraud Heindl

1918 erhielten die Frauen das Wahlrecht, bei der Gleichstellung ihrer Rechte im öffentlichen Dienst wurden sie allerdings zunächst völlig vergessen1. Der Staatsdienst war männlich. Es gab kein spezielles Gesetz dafür, jedoch stark verwurzelte traditionelle Vorurteile. Da in der Bürokratie Hierarchie als eines der wichtigsten Prinzipien gilt, war die logische Folge der Ausschluss der Frauen. In der Gesellschaft rangierten Frauen nach dem Mann. Noch schwerer wog, dass der Staatsdienst geradezu das Symbol für „Öffentlichkeit“ war, und die Sphäre der Öffentlichkeit wurde in den Vorstellungen der bürgerlichen Welt dem Geschlecht des Mannes zugeordnet. Der Ausschluss der Frauen von Staats­ geschäften erschien daher selbstverständlich. Trotzdem gab es 1918 Frauen im öffentlichen Dienst. 1921 waren laut den Zählungen des Bundesamtes für Statistik bereits 3.690 Frauen allein in der Hoheitsverwaltung vertreten, unter einer Zahl von 37.472 Männern2. Das bedeutete, dass der Frauenanteil fast 10 % betrug. Dieses Segment der weiblichen Staatsangestellten hatte auch in der neuen Republik nichts mit dem altehrwürdigen Beruf des Beamten, verbunden mit den entsprechenden Beamtentugenden und seinem eingespielten Verhaltenskodex, zu tun3: Die Frauen, die für den Staatsdienst arbeiteten, hatten bis 1918 (und darüber hinaus) Positionen bekleidet, für die man geringe Qualifikationen voraussetzte. Sie waren hauptsächlich bei Postämtern, im Telegrafen- und Telefondienst und als Kanzleibeamtinnen – hauptsächlich bei der Polizei und den Bundesbahnen – eingesetzt, waren mit geringen Ausnahmen von der Pragmatisierung ausgeschlossen, hatten einen entsprechend niederen Verdienst und weniger Rechte und schon gar keine der üblichen Privilegien des Staatsdienstes. Sie waren damit in jeder Beziehung schlechter gestellt als die beamteten Männer4: Der Grund für die offensichtliche Diskriminierung war, dass Frauen im öffentlichen Dienst mit wenigen Ausnahmen (Postbeamtinnen) privatrechtliche Verträge hatten. Damit war ihnen die 1  Zum Thema Frauen im öffentlichen Dienst in der Ersten Republik wurden bis jetzt nur wenige Forschungen betrieben. Der folgende Text stellt das Wagnis dar, wenigstens einen Überblick zu bieten. Der Forschungsstand beschränkt sich auf Lehrerinnen, Ärztinnen, Studentinnen. 2 Walter Goldinger–Dieter Binder, Geschichte der Republik Österreich 1918–1938 (Wien 1992) 203. 3  Über Beamtentugenden siehe Waltraud Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich, Bd. 1: 1780–1848 (Studien zu Politik und Verwaltung 36, Wien–Köln–Graz ²2013) 252–262; und dies., Josephinische Mandarine. Bürokratie und Beamte in Österreich, Bd. 2: 1848–1914 (Studien zu Politik und Verwaltung 107, Wien–Köln–Graz 2013) 54–59. 4  Ebd. 147–154.

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Ablegung von Dienstprüfungen, die traditionell für pragmatisierte Anstellungen vorgeschrieben waren, verwehrt. Sie waren daher dem Beamtendienstrecht nicht unterworfen, die Bezahlung betrug im Durchschnitt bei gleicher Arbeit die Hälfte der Bezahlung der Männer; außerdem hatten sie keine Pensionsvorsorge und wurden vielfach von ihren Kollegen, die auch den niederen Rangklassen angehörten, als Konkurrentinnen und „Lohndrückerinnen“ angefeindet. Es herrschte für weibliche Staatsangestellte Eheverbot. Weitere Privilegien der männlichen Kollegen, wie beispielsweise das bis 1938 geltende Heimatrecht am Dienstort, wurde ihnen nicht zugestanden, was im Verarmungsfall wichtig gewesen wäre, da die Gemeinden die Fürsorge für Arme zu übernehmen hatten. Diese Zustände stellten eine Katastrophe für Generationen von Frauen im öffentlichen Dienst dar, denn Frauen arbeiteten schon lange, seit 1868, also ein halbes Jahrhundert, für den Staat. Die Krisenanfälligkeit der Industrialisierung seit den 1860 Jahren hatte die „Versorgung“ von auch (klein)bürgerlichen Frauen durch den Staat notwendig gemacht. Auch bürgerlichen Familien war es oftmals nicht mehr möglich, Frauen mit einem Heiratsgut auszustatten. Durch die fehlende finanzielle Absicherung und angesichts des demografischen Männermangels dieser Jahre war vielen Frauen das traditionelle Heiratsinstitut Ehe verschlossen geblieben. Der gerade in diesen Jahren gegründete Frauenerwerbsverein hatte daher und mit Erfolg auf die Berufstätigkeit von Frauen gepocht5. Der Staat erwies sich einsichtig gegenüber dem Argument, dass verarmte (bürgerliche) Frauen ein großes Problem darstellen würden und nahm Frauen in seine Dienste, allerdings in schlechten Positionen. Und selbst in denen wurden sie kaum toleriert. *** Mit diesen dienstrechtlichen Verhältnissen der Frauen im öffentlichen Dienst war die neue Republik konfrontiert. Sie sollten weiter nachrangig behandelt werden. Beim Abbau von Beamten und Angestellten des Staates, der unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg für das klein gewordene Österreich erforderlich wurde, waren Frauen mit 45 % am stärksten betroffen6. 1919 noch wurde die Forderung des Zentralvereins der Bundesbeamtinnen im Verwaltungs- und Kanzleidienst nach einer völligen Gleichstellung der Frauen nach Rangklassen abgelehnt. Die andauernde Debatte über die Aufnahme verheirateter Frauen demonstriert deutlich die Unsicherheit, wie mit weiblichen Staatsangestellten im Allgemeinen umzugehen war. Das Eheverbot wurde zwar offiziell abgeschafft, doch die meisten Länder, in deren Kompetenz die Schulgesetzgebung fiel, hielten sich, zumindest was die Pflichtschullehrerinnen betrifft, nicht daran7. Obwohl der Zölibat für alle Pflicht5 Waltraud Heindl, Geschlechterbilder und Geschlechterrollen. Ideologie und Realitäten, in: Die Habsburgermonarchie 1848–1918, Bd. IX: Soziale Strukturen. Von der feudal-agrarischen zur bürgerlich-industriellen Gesellschaft, 1. Teil, 1. Teilband: Lebens- und Arbeitswelten in der industriellen Revolution, hg. von Helmut Rumpler–Peter Urbanitsch (Wien 2010) 701–741, hier 711–716. 6   Siehe die Publikation des Zentralvereins der Bundesbeamtinnen im Verwaltungs- und Kanzleidienst: Zur Feier des 25jährigen Bestandes 26. Mai 1908–1933 (Wien 1933) 40; dazu: Peter Melichar, Objekt der Begierden? Staatliche Verwaltung und Bürgertum, in: Brüche und Kontinuitäten 1918 – 1933 – 1945. Fallstudien zu Verwaltung und Bibliotheken, hg. von Gertrude Enderle-Burcel–Alexandra Neubauer-Czettl–Edith Stumpf-Fischer (MÖStA Sonderbd. 12, Innsbruck 2013) 52–80, hier 52. 7   Zum Folgenden: Ulrich Nachbaur, Lehrerinnenzölibat. Zur Geschichte der Pflichtschullehrerinnen in Vorarlberg im Vergleich mit anderen Ländern (Institut für sozialwissenschaftliche Regionalforschung 8, Regensburg 2011) 131–134.



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schullehrerinnen zunächst 1919 von allen Ländern abgeschafft wurde, wurde er zwischen 1920 und 1930 mit Ausnahme von Wien, Niederösterreich und dem Burgenland nach und nach wieder entweder beschränkt oder ganz eingeführt. Für verheiratete Frauen im Bundesdienst konnte auch vorderhand eine Pragmatisierung nicht durchgesetzt werden. Nach zehn Jahren Dienst wurde ihnen 14 Tage Urlaub zugestanden. Zum Vergleich: Der Urlaub der Männer richtete sich – laut Dienstpragmatik von 1914, die in Geltung war – nach Rangklasse und Dienstjahren und reichte von zwei bis fünf Wochen8. Erst 1927 änderte eine Verordnung, die die Anstellungserfordernisse für alle Bundesagestellten neu regelte, diesen Zustand. Es wird an den Parlamentsdebatten deutlich, dass die männlichen Abgeordneten mit Frauen in der Öffentlichkeit (außer wenigen sozialdemokratischen Abgeordneten) Probleme hatten. Aussagekräftig sind die Aussagen in den Debatten zur Budgetsanierung, die der Völkerbund für eine Anleihe zur Bedingung gemacht hatte. Es sollten, so war die Auflage des Genfer Protokolls, 100.000 Bundesangestellte entlassen werden 9. Als man dieses Thema 1922 sowohl im Finanzausschuss als auch im Abgeordnetenhaus des Parlaments debattierte, stellten zwei Sozialdemokratinnen – Emmy Freundlich im Budgetausschuss und Gabriele Proft in der Sitzung des Abgeordnetenhauses im November 1922 – mit berechtigter Sorge den Antrag, dass beim Personalabbau bei den Ämtern nicht einseitig gegen die weiblichen Bundesangestellten vorgegangen werde10. Der Antrag wurde mit den Stimmen der Abgeordneten der christlich-sozialen und der großdeutschen Partei (im Ausschuss mit Hohngelächter) als ungerechtfertigt abgelehnt11. Das Männlichkeits-Gebot für das Privileg, dem Staat dienen zu dürfen, galt schon gar für den höheren (akademischen) Dienst. Die Stellen der Ärztinnen, die während des Ersten Weltkriegs in öffentlichen Krankenhäusern Dienst machten – um nur ein Beispiel zu nennen – wurden 1918 auf Weisung des Staatsamtes für Volksgesundheit konsequent für heimkehrende Kriegsärzte frei gehalten12. Die Vorurteile, die man Frauen im öffentlichen Dienst entgegenbrachte, waren tief verwurzelt und lagen am weiblichen Rollenbild, das Frauen als Beamtinnen nicht zuließ, und das sich offensichtlich sehr lange hielt. Bereits 1902 hatte der Jurist Hans Nawiasky diese Schwierigkeiten erkannt und seine Habilitation den Frauen im österreichischen Staatsdienst gewidmet. Er zählte die Probleme, die er (und wahrscheinlich auch die Öffentlichkeit) sah, schonungslos auf. Sie sollen deshalb hier zitiert werden, weil sich die Sicht der Mehrzahl der Männer auf weibliche Staatsangestellte als Konkurrentinnen und „Lohndrückerinnen“ bis weit in das 20. Jahrhundert nicht geändert hatte. Nawiaskys Ausführungen betrafen vor allem die Meinung der niederen Beamten über ihre „Kolleginnen“, die, wie erwähnt, fast ausschließlich in diesen unteren und untersten Rängen des Staatsdienstes arbeiteten (im höheren Dienst gab es ja kaum Frauen). Er bemängelte, dass diese Frauen, die ihre wahre Bestimmung, nämlich Ehe und Familie, verkannt hätten, von ihren Kollegen verachtet wurden. Allerdings   Dienstpragmatik vom 25. Jänner 1914. RGBl. 15/1914.   Ausführlich dazu Gertrude Enderle-Burcel, Beamte in Not – zur wirtschaftlichen Situation in der Zwischenkriegszeit, in diesem Band. 10 Zit. nach Gabriella Hauch, Vom Frauenstandpunkt aus. Frauen im Parlament 1919–1933 (Wien 1995) 121; vgl. auch den Beitrag von Therese Garstenauer und Veronika Helfert in diesem Band. 11  Geschlechterspezifische Forschungen zum Abbau der Staatsangestellten fehlen. 12  Ingrid Arias, Die ersten Ärztinnen in Wien. Ärztliche Karrieren von Frauen zwischen 1900 und 1938, in: Töchter des Hippokrates. 100 Jahre akademische Ärztinnen in Österreich, hg. von Birgit BologneseLeuchtenmüller–Sonia Horn (Wien 2000) 55–78, hier 68. 8 9

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kam auch Nawiasky zu dem negativen Schluss, Frauen mangle es an Ruhe bei der Arbeit, Schnelligkeit, rasche Auffassungsgabe sowie das entsprechende Standesbewusstsein des Beamtentums13. Doch das Wahlrecht für Frauen scheint zumindest für eine langsame Bewusstseinsänderung der Öffentlichkeit nicht unerheblich auch für die Berufsausübung von Frauen im Staatsdienst gewesen zu sein – vor allem in der Großstadt des „Roten Wien“. 1921 argumentierte in einem Gutachten der Direktor der Krankenanstalt der Gemeinde Wien Rudolfstiftung, Eugen Hofmokl, der zwar prinzipiell nicht begeistert vom Ärztinnenberuf war, denn von der Mutterschaft der Ärztinnen dürfte der Staat nicht viel zu erwarten haben, mit der neuen Verfassung der Republik Österreich: Männer und Frauen genießen das gleiche aktive und passive Wahlrecht. Diese grundlegende Bestimmung muss weitere Folgen nach sich ziehen […] So ist im Dienst der Wiener öffentlichen Fonds-Krankenanstalten den Ärztinnen die Erlangung der Stelle eines Abteilungsassistenten verwehrt. Die Beschränkung wäre nunmehr aufzulassen […]14. Schon zuvor, 1920, waren im Kollektivvertrag für Hilfsärzte an den Wiener Krankenanstalten weibliche Ärzte (Sekundararzt- und Assistentenstellen) den männlichen gleichgestellt worden. Auch die Stadt Linz, vor allem das dortige Allgemeine Krankenhaus, zog nach15. Im höheren (akademischen) öffentlichen Dienst gab es wenige Möglichkeiten für Frauen. Seit Anfang des Jahrhunderts konnten sich allerdings Lehrerinnen an den Mittelschulen – mit der Einschränkung für Mädchen –, an den wenigen Mädchengymnasien (öffentliche gab es erst seit 1910), Lehrerinnenbildungsanstalten und Mädchenlyzeen, etablieren. Seit 1897 hatte man Frauen Zutritt zu den philosophischen Fakultäten Österreichs und damit zu einer Universitätsausbildung gewährt16. Es gab außerdem, wie erwähnt, einige wenige Ärztinnen an den Krankenhäusern der Stadt Wien und in einigen Landeskrankenhäusern, da auch das Medizinstudium seit 1900 für Frauen zugänglich war. Die Berufe der Ärztin und der Lehrerin wurden am ehesten als Arbeitsfelder für Frauen gesehen, da man diese für eine verlängerte Mutterrolle hielt. Aber auch in diesen Nischen des höheren Staatsdienstes gab es für Frauen große Schwierigkeiten. Frauen in der Ersten Republik konnten – beschränkt – an den Gymnasien, Lehrerinnenbildungsanstalten und Lyzeen „akademische“ Karrieren erreichen. Schulleiter in den öffentlichen Mittelschulen wurden allerdings Männer. Leitungsstellen mit entsprechendem Titel und Gehalt wurden eventuell von Volks- und Hauptschullehrerinnen erreicht, am ehesten konnten Frauen in der Post- und Gemeindeverwaltung auf leitende Positionen hoffen 17, allerdings entsprachen diese Posten nur ausnahmsweise dem sogenannten „A-Dienst“ des Staates, dem akademischen Dienst, der ein Hochschulstudium voraussetzte, der den höchsten Rang darstellte und mit dem höchsten Titel und Gehalt verbunden war. Die zahlreichen Zeitschriften der Lehrerinnenvereine, die bereits in der Monarchie gegründete worden waren und in denen die Lehrerinnen und Erzieherinnen ihre Be13  Hans Nawiasky, Die Frauen im Staatsdienst (Wiener staatswissenschaftlichen Studien 4/1, Wien–Leipzig 1902) 225; bei Heindl, Mandarine (wie Anm. 3) 152. 14   Zit. nach Arias, Ärztinnen in Wien (wie Anm. 12) 68f. 15  Karin Walzel, Die Töchter des Hippokrates in der Provinz. Ärztinnen in Oberösterreich, in: Töchter des Hippokrates (wie Anm. 12) 97–111, hier 102. 16 Waltraud Heindl, Zur Entwicklung des Frauenstudiums in Österreich, in: „Durch Erkenntnis zu Freiheit und Glück …“. Frauen an der Universität Wien, hg. von Waltraud Heindl–Marina Tichy (Schriftenreihe des Universitätsarchivs Wien 5, Wien ²1993) 17–26, hier 23. 17  Melichar, Objekt (wie Anm. 6) 53.



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schwerden unmissverständlich dargestellt hatten18, waren interessanterweise nach 1918 verschwunden. Am Rande sei vermerkt, dass auch die Zeitschrift Die Postbeamtin. Unabhängiges Organ der zentralorganisierten Postmeisterinnen, Expedientinnen, Offiziantinnen und Aspirantinnen, in der diese Frauen radikal, ja klassenkämpferisch und feministisch, ihre Rechte eingefordert hatten, nach dem Ersten Weltkrieg nicht mehr erschien19. Hatte sich die Position dieser Frauen so wesentlich gebessert? 1898 waren die ersten Postbeamtinnen definitiv angestellt worden. Es gab nur mehr die sozialdemokratische Freie Lehrerstimme, die bereits in der Monarchie existiert hatte und 1934 vom autoritären Regime aufgelöst wurde, in der die andauernde Unzufriedenheit der Lehrerinnen deutlich zum Ausdruck kam. Trotz aller Vorurteile und bürokratischer Schwierigkeiten stieg, so Peter Melichar, der Frauenanteil im öffentlichen Dienst kontinuierlich20, wenn auch nur sehr zögerlich. Am meisten Zuwachs war wohl bei den Lehrerinnen zu verzeichnen. In den Mädchenschulen wurden zum Unterricht vorzugsweise Frauen herangezogen – was sich angesichts der Geschlechtertrennung, die im Schuldienst in den Ländern außer im Bundesland Wien praktiziert wurde, anbot. Auch mussten Mädchenschulen gegründet werden. Am meisten wurden Frauen im Schuldienst in der Bundeshauptstadt Wien berücksichtigt, wo durch die Schulreformen Otto Glöckels die Lehrerinnen durch das Lehrerdienstgesetz von 1923 den männlichen Kollegen gleichgestellt wurden21. Hier galt auch Koedukation und das Eheverbot für Lehrerinnen blieb aufgehoben. In Wien nahm auch im Gesundheitsbereich, seit der Gesundheitsstadtrat Julius Tandler (ab 1920) die entsprechenden Reformen eingeleitet hatte, die Zahl der Frauen zu22. Der Gesundheitszustand vor allem der Kinder und Jugendlichen war nach den Entbehrungen des Krieges in einem katastrophalen Zustand. Die Vermehrung sowohl der Kinder- und Jugendfürsorgestellen als auch die Fürsorgeeinrichtungen und Beratungsstellen für Erwachsene, die Einrichtung der Schulärzte und Schulzahnkliniken, Tuberkulosefürsorgestellen und Erziehungsberatungsstellen bot ein neues Betätigungsfeld für Fürsorgerinnen und Ärztinnen, wobei die meisten Medizinerinnen unter den Schul- und Schulzahnärztinnen vertreten waren. Leitungsstellen für Frauen waren allerdings auch im Gesundheitsbereich rar. Immerhin arbeiteten in den Wiener medizinischen bzw. Fürsorge-Einrichtungen fünf Ärztinnen in Leitungspositionen23. Ab der Weltwirtschaftskrise 1929 und mit der zunehmenden Arbeitslosigkeit, vermehrt durch den Ärzteüberschuss, wurden jedoch auch in Wien weniger Ärzte angestellt. 1934 bis 1938 führte das autoritäre Regime drastische Neuerungen ein, die vielen Ärztin-

18  Ingrid Pastner, Vom Fräulein zur Präsidentin. Die geschichtliche Entwicklung zum Beruf der Pflichtschullehrerin (Dipl. Wien 2005) 39–62. 19  Heidi Niederkofler, „…und halten wir es für äußerst peinlich, einen bestehenden Spalt in die Öffentlichkeit zu zerren“. Annäherungen an die Post-Beamtinnen-Vereine, Beamtinnensektion und Reichsverein (Dipl. Wien 2000). 20   Melichar, Objekt (wie Anm. 6) 52. 21  Helmut Engelbrecht, Geschichte des Bildungswesens. Erziehung und Unterricht auf dem Boden des heutigen Österreich 5: Von 1918 bis zur Gegenwart (Wien 1988) 26 und 29f.; Hauch, Frauenstandpunkt (wie Anm. 10) 210–220; Pastner, Fräulein (wie Anm. 18) 111–117. 22   Zum Folgenden: Martina Gamper, „… so kann ich nicht umhin mich zu wundern, dass nicht mehr Ärztinnen da sind“. Die Stellung der weiblichen Ärzte im „Roten Wien“ (1922–1934), in: Töchter des Hippokrates (wie Anm. 12) 79–96. 23   Ebd. 83.

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nen die bisherige Position kostete24: In den Krankenhäusern und als Kassenärzte wurden nur Ärzte katholischen Glaubens akzeptiert und Mitglieder der Vaterländischen Front sowie männliche Ärzte bevorzugt. Von 4.651 Ärzten im Jahr 1929 waren 477 (10,26 %) Ärztinnen, von 5.700 im Jahr 1937 war die Zahl der Ärztinnen gar auf 814 (14,32 %) angewachsen25. Sie mussten allerdings im niedergelassenen Bereich arbeiten, waren also nicht in den öffentlichen Dienst eingegliedert. Schlecht bestellt war es mit der Bestellung von Juristinnen in der Staats-, Landesund Gemeindeverwaltung. Zum Teil lag das daran, dass Frauen erst nach dem Ersten Weltkrieg zum Jusstudium zugelassen wurden. Obwohl es im Studienjahr 1923/24 bereits 82 Studentinnen und 1933/34 279 inskribierte Studentinnen gab26, also eine Reihe von promovierten Juristinnen vorhanden sein musste, sind in der Hoheitsverwaltung der Ersten Republik, wo traditionell das Juristenmonopol herrschte, kaum Juristinnen vertreten. In den höheren Rängen der Hoheitsverwaltung in Wien – in den Ministerien, den Obersten Gerichtshöfen und dem Rechnungshof – waren 1932, im Jahr vor der Auslöschung der parlamentarischen Demokratie, meiner Zählung zufolge nur elf Frauen in den pragmatisierten Rängen des höheren Dienstes und fünf weitere akademisch vorgebildete weibliche Angestellte zu finden. Davon hatten 15 ihre Vorbildung an einer philosophischen Fakultät genossen, eine einzige hatte ein staatswissenschaftliches Doktorat (wahrscheinlich auch an einer philosophischen Fakultät) erworben. Zehn davon arbeiteten in Bibliotheken, Archiven und in der Graphischen Sammlung Albertina, drei als Fach­ inspektorinnen für gewerbliche Frauenberufsschulen, nur drei erfuhren das Privileg, dem höheren Verwaltungsdienst der „Zentralverwaltung“ anzugehören. Geradezu vorbildlich frauenfreundlich bot sich das Bundesministerium für Handel und Verkehr dar, das die überwältigende Mehrheit davon, nämlich zwei, beschäftigte27. Peter Melichar eruierte im Unterrichtsministerium zwei Frauen, die über ein eigenes Referat verfügten und ihren männlichen Kollegen gleichgestellt waren. Maria Alberta Maresch leitete die Frauenabteilung und Herta Sprung war Fachinspektorin für gewerbliche Frauenberufe und trug den Titel Regierungsrätin. Sie wurde bereits 1926 pensioniert28. Bald wurden den Frauen im öffentlichen Dienst neue Schwierigkeiten bereitet. Das sogenannte Doppelverdienergesetz, das 1933 von Bundeskanzler Engelbert Dollfuss erlassen wurde, verschärfte die Lage der Beamtinnen im öffentlichen Dienst29. Es war zunächst für alle Berufe vorgesehen gewesen, wurde angesichts des Widerstandes in der Öffentlichkeit und weil in manchen Berufen Frauen bereits unverzichtbar waren, „nur“ auf verheiratete Beamtinnen und Staatsangestellte eingeschränkt. Es schrieb vor, dass verheiratete weibliche Bundesangestellte aus ihrem Amt auszuscheiden hatten, wenn auch der Mann im Staatsdienst diente und dessen Gehalt mehr als 340 Schilling (im mittleren 24 Karin Walzel, Ärztinnen in Wien 1934–1948, in: Töchter des Hippokrates (wie Anm. 12) 113–116, hier 113f. 25  Zum Folgenden ebd. 26  Zahlen in „Durch Erkenntnis zu Freiheit und Glück …“ (wie Anm. 16) 154: Studentinnen österreichischer Staatsbürgerschaft an der Universität Wien nach Fakultäten 1918-1938. 27  Diese Zahlen wurden von mir nach dem Amtskalender 1932 ermittelt: Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, hg. von Emmerich Tálos–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104, hier 92f. 28  Melichar, Objekt (wie Anm. 6) 51. 29   Verordnung vom 15. Dezember 1933 über den Abbau von verheirateten weiblichen Personen im Bundesdienste und andere dienstrechtliche Maßnahmen. BGBl. 174/1933; zum Folgenden Melichar, Objekt (wie Anm. 6) 53f.



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Dienst, der eine abgelegte Matura zur Voraussetzung hatte) und 400 Schilling (im höheren Dienst, in den nur Hochschulabsolventen eintreten konnten) betrug. Die Einstellung von verheirateten Frauen war von nun an unmöglich. Lebensgemeinschaften, die aus diesen Gründen eingegangen wurden, wurden streng – mit Entlassung von Beiden – geahndet, so dass auch dieser Ausweg verschlossen blieb. Dazu kamen die bereits erwähnten Einschränkungen des autoritären Regimes, die Nichtkatholikinnen, in der Mehrzahl waren es Jüdinnen und Konfessionslose, trafen. Jedenfalls betrug bei der Volkszählung 1934 der Anteil der Frauen im öffentlichen Dienst doch 21.218 oder 22 %, der der Männer 75.088 oder 78 %30. Allerdings gab es auch noch 1934 nur sehr wenige Frauen mit Leitungsbefugnissen: In der Bundesverwaltung arbeiteten 1934 15.914 Männer, davon hatten 2.540 Leitungsbefugnisse, und 2.326 Frauen, davon 33 in leitenden Positionen, in der Gemeindeverwaltung waren leitende Frauen bereits auf 63 angewachsen gegenüber 3.078 Männer in leitenden Positionen. Zwischen 1910, der letzten Volkszählung, die in der Monarchie stattfand, und der Volkszählung der Zwischenkriegszeit 1934 war nach Melichar der Frauenanteil in der Verwaltung von Wien und Niederösterreich von 5,7 % auf 21 % gestiegen (was wohl an dem größeren Frauenanteil in der Verwaltung der Großstadt Wien gelegen sein mochte), der im gesamten Bundesgebiet (des heutigen Österreich) immerhin von 3,9 auf 16,2 %. Können wir von der Beziehung Staat und Frauen im öffentlichen Dienst der Ersten Republik von einer Erfolgstory sprechen? Angesichts der nur sehr langsamen Gleichstellung und der immer noch bestehenden krassen Ungleichheit zwischen den Gehältern der Frauen und Männer und der drastischen hierarchischen Verschiedenheit der beruflichen sowie der allgemeinen gesellschaftlichen Position erübrigt es sich, die Frage nach Einfluss und Macht der Frauen im Staat in der Zeit von 1918 bis 1938 zu stellen. Immerhin waren Frauen in der Ersten Republik innerhalb der Bürokratie von verachteten Außenseiterinnen zu geduldeten Außenseiterinnen „aufgestiegen“.

30   Ebd. 51–53. Melichar zitiert die Zahlen nach Rosemarie Fehrer, Die Frau als Angestellte in Wirtschaft und Verwaltung Österreichs. Ihr sozialer Aufstieg seit dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts (Linz 1989) 200.



Transformation des öffentlichen Dienstes 1918–1920 anhand von gesamtstaatlichen Normen und Einzelfallbeispielen Karl Megner, Guenther Steiner

Am Ende des Ersten Weltkriegs im Spätherbst 1918 erfolgte das, was in der Fachwelt und im nachkakanischen Amtsdeutsch als „Dismembration“ der Habsburgermonarchie bezeichnet wurde. Die einzelnen Völker verabschiedeten sich im Geist des Nationalismus in ihre Nachfolgestaaten, wobei der ethnisch „reine“ Nationalstaat auch jetzt nur ein Idealbild fern der Realität blieb. Die Österreicher, genauer: die Deutschösterreicher, blieben angeblich übrig. Auch sie rüsteten sich, ihren eigenen Nationalstaat zu gründen. Bekannt ist das Bild von der Versammlung der deutschen Reichsratsabgeordneten im Niederösterreichischen Landhaus am 21. Oktober 1918, noch bekannter sind die Bilder von der Ausrufung der Republik am 12. November 1918: „Hoch die sozialistische Republik“, das Hochziehen der beiden roten Teile der Fahne, Schwenken der Hüte. Deutschösterreich war nun Republik, der Kaiser hatte auf die Regierungsgeschäfte verzichtet, die Monarchie war Vergangenheit, so weit, so bekannt. Die sogenannte Revolution ging in den Ministerien überraschend friedlich vor sich, Widerstand gab es nur in einzelnen Abteilungen1. In den Ministerien gab es buchstäblich ein Nebeneinander: Nach der Errichtung des deutschösterreichischen Staates am 30. Oktober 1918 schrieb der letzte Finanzminister der österreichischen Reichshälfte Josef Redlich unterm 31. Oktober 1918 beinah wie beiläufig in sein Tagebuch: Steinwender [Otto Steinwender, Staatssekretär der Finanzen des neuen deutschösterreichischen Staates] sprach davon, daß er ein Zimmer im Ministerium zu bekommen haben werde, was ich ebenso zusagte, als daß ich alles Wichtige mit ihm besprechen möchte.2 Am 17. November, also fünf Tage nach der Ausrufung der Republik, hatte der kaiserliche Finanzminister Redlich noch etwas Wichtiges zu erledigen: Dann ins Ministerium, um noch einige Aktenstücke in Reinschrift zu unterschreiben […]3. Die k. k. Ministerien blieben zur Liquidierung aller Angelegenheiten, die alle Nachfolgestaaten betrafen, und zur Verwaltung der gemeinsamen Angelegenheiten noch einige Zeit bestehen4. 1  Etwa in der Chiffrenabteilung des k. u. k. Ministeriums des Äußern. Vgl. Der österreichische Staatsrat. Protokolle des Vollzugsausschusses, des Staatsrates und des Geschäftsführenden Staatsratsdirektoriums. 21. Oktober 1918 bis 14. März 1919. 1: 21. Oktober 1918 bis 14. November 1918, bearb. von Gertrude EnderleBurcel (Wien 2008), hier StRProt. Nr. 20 vom 6. 11. 1918, 196f. 2   Schicksalsjahre Österreichs 1908–1919. Das politische Tagebuch Josef Redlichs 2. 1915–1919, hg. von Fritz Fellner (Veröffentlichungen der Kommission für Neuere Geschichte Österreichs 40, Graz–Köln 1954) 312. 3  Ebd. 320. 4 Hanns Haas, Historische Einleitung, in: Staatsrat (wie Anm. 1) XXI–LXVII, hier XXXVIII.

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Der Rechtshistoriker Thomas Olechowski meint, dass es keinem Zweifel unterliege, „dass das, was die Mitglieder der Provisorischen Nationalversammlung am 30. Oktober 1918 unternahmen, aus der Sicht des Staatsrechts der Monarchie Hochverrat war, worauf zu jener Zeit noch die Todesstrafe stand. Doch hatten die Behörden des ,alten‘ Österreichs zu diesem Zeitpunkt schon längst die faktische Macht verloren“5. Das territoriale Gebilde, das von politisch dafür kaum legitimierten Reichsratsabgeordneten in einer Not­aktion zum Staat Deutschösterreich erklärt wurde, stand staatsrechtlich weder in Bezug zur cisleithanischen Reichshälfte (seit 1915 „Österreich“) noch zum untergehenden Gesamtstaat. Von diesem fehlenden staatsrechtlichen Bezug abgesehen, standen aber die Träger der Verwaltung, die öffentlich Bediensteten, in der altösterreichischen Tradition. Auch galten zahlreiche Rechtsnormen weiter, wie etwa die Dienstpragmatik des Jahres 1914. Es war eben, wie Waltraud Heindl schreibt, die Kontinuität von kaiserlicher zu republikanischer Bürokratie durch die Macht des Faktischen gegeben6. Aber was hieß das für den Einzelnen? Was hieß das vor allem für jene, die diesem Staat, der da untergegangen war, direkt gedient hatten, für seine Beamten, seine Staatsangestellten, Staatsarbeiter und Diener, für die Kanzleioffiziantinnen und -offizianten? Erster gewichtiger Befund: Sie wurden keineswegs automatisch vom neuen Staat übernommen. Denn aus guten Gründen bestritt der Verfassungsgerichtshof mehrmals die Universalsukzession der Republik Österreich nach der Monarchie7. Der deutschösterreichische Staat wollte nicht ungeprüft jeden in seine Dienste nehmen. Deutschösterreich verstand sich als nationaler Staat, als der Staat der Deutschen der Monarchie. Dementsprechend konnte auch nur Beamter beziehungsweise öffentlich Bediensteter in diesem Staat sein, wer Deutscher war. Wie aber wurde das festgestellt? Und wie erging es jenen, die zwar Deutsche waren, sich aber nicht auf dem Gebiet des neuen Staates Deutschösterreich befanden, sondern in einem sogenannten „umstrittenen Gebiet“, das Deutschösterreich zwar im Sinne der Staatsidee, alle geschlossenen deutschen Siedlungsgebiete des alten Österreich zu vereinen, für sich beanspruchte, das aber von anderen Nachfolgestaaten sehr bald auch faktisch in Besitz genommen wurde? Das traf vor allem auf die deutschsprachigen Gebiete der Tschechoslowakei und auf Gebiete des neuen südslawischen Staates (SHS-Staates) zu, aber auch auf Südtirol und Teile Kärntens. Dazu noch weiter unten.

Zum Thema der Arbeit Im vorliegenden Artikel werden die ersten Jahre der Republik hinsichtlich der Transformation der öffentlich Bediensteten von kaiserlichen Dienstnehmern zu solchen des neuen Staates exemplarisch untersucht: Erfolgten bereits jetzt, unmittelbar nach Beginn der Republik, deutliche, vor allem soziale Veränderungen hinsichtlich der öffentlich Be5 Thomas Olechowski, Eine Revolution im juristischen Sinn. science.ORF.at (29. 10. 2018), https:// science.orf.at/stories/2944288/ [10. 5. 2019]. 6 Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politisches Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, hg. von Emmerich Tálos–Herbert Dachs–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104, hier 90. 7 Karl Megner, Beamtenmetropole Wien 1500–1938. Bausteine zu einer Sozialgeschichte der Beamten vorwiegend im neuzeitlichen Wien (Wien 2010) 320; Walter Goldinger, Verwaltung und Bürokratie, in: Österreich 1918–1938. Geschichte der Ersten Republik 1, hg. von Erika Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz– Wien–Köln 1983) 195–207, hier 198.



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diensteten? Wenn ja, welche? Diese Untersuchungen sollen helfen, Orientierungen hinsichtlich der Flut der Quellen und Literatur zu bekommen. Vollständigkeit kann hier nicht geboten werden. Wesentliche Themenblöcke und Fragen sind: Wer wurde in den Dienst der Republik Deutschösterreich übernommen und avancierte zu einem deutschösterreichischen Staatsangestellten? Welche Rolle spielten die Diensteide und Gelöbnisse? Die Situation der deutschen Staatsangestellten in umstrittenen Gebieten, vor allem in der Tschechoslowakei, verdient einen genaueren Blick – einschließlich der Frage des Staatsgebietes selbst. Nicht zuletzt beschäftigt sich der Artikel mit sozialhistorischen Fragestellungen: Demokratisierung und Aufwertung der unteren Ränge, das berufliche Schicksal der Militärzertifikatisten, Teuerung und Besoldung, Abbau von Beamten und das Pensionsbegünstigungsgesetz, und nicht zuletzt die Entadelung auch der „Zweiten Gesellschaft“.

Quellen Zur Untersuchung dieser Frage ziehen wir unterschiedliche Quellenarten heran. Die legistischen Quellen der Jahre 1918 bis 1920 gehen auf Vorläufer der Monarchie zurück: von den parlamentarischen Materialien bis hin zum Staatsgesetzblatt (einem Nachfahren des Reichsgesetzblattes)8. Es stehen für die Jahre 1918 bis 1920 folgende legistische gesamtstaatliche Quellen zur Verfügung: Das Staatsgesetzblatt (StGBl) für den Staat Deutschösterreich (bzw. für die Republik Österreich) 1918–19209, die stenographischen Protokolle mit Beilagen der Provisorischen Nationalversammlung (I. Session: 21. 10. 1918–16. 2. 1919) sowie der Konstituierenden Nationalversammlung (II. Session: 4. 3. 1919–9. 11. 1920)10 und schließlich der Fundstellennachweis11. Er bietet eine Verklammerung zwischen den parlamentarischen Materialien und dem Staatsgesetzblatt. In der Auflistung im Fundstellennachweis sind Ausschussberichte (AB) und sonstige Beilagen (z.B. Regierungsvorlagen [RV]) enthalten. *** Im November 1918 schuf der Kabinettsrat eine Drehscheibe zwischen den neuen Zentralstellen, den Staatsämtern (den früheren Ministerien). Es war das zwischenstaatsamtliche Komitee für Staatsbedienstetenangelegenheiten. Salopp wurde dieses Wortungetüm mit „Beamtenkomitee“ abgekürzt. Das Komitee sollte sich mit allen Fragen hinsichtlich 8  Die moderne Informationstechnologie stellt diese Quellen online zur Verfügung, dadurch ist effizientes, mehrdimensionales Arbeiten möglich. 9 Beispiele sind: StGBl. Nr. 5/1918 (Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich); StGBl. Nr. 24/1918 (Übernahme der Staatsgewalt in den Ländern); StGBl. Nr. 75/1918 (Gendarmerie). Nähere Informationen zu den Gesetzesblättern finden sich auf der Seite der Online-Edition ALEX. Historische Rechts- und Gesetzestexte Online der Österreichischen Nationalbibliothek, http://alex.onb.ac.at/rgb_info.htm [16. 10. 2019]. Der Index des Staatsgesetzblattes der Jahre 1918–1920 findet sich unter folgenden Links: http://alex.onb.ac.at/ cgi-content/alex?aid=sgb&datum=1918&iv=1&size=45; http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=sgb&dat um=1919&iv=1&size=45; http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=sgb&datum=1920&iv=1&size=45 [alle 16. 10. 2019]. 10   Diese finden sich ebenfalls online abrufbar auf ALEX, http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?apm=0&a id=spe&datum=00010003&seite=00000001&zoom=2 [16. 10. 2019]. 11   Fundstellennachweis zu den Materialien der österreichischen Bundesgesetzgebung 1918–2012, https:// www.ris.bka.gv.at/RisInfo/Fundstellennachweis.pdf [16. 10. 2019].

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der Staatsangestellten auseinandersetzen. Es bestand zunächst aus drei Ministerialräten (je einem aus dem Staatsamt für Justiz, des Inneren und für Unterricht) und zwei Sektionsräten aus den Staatsämtern für Finanzen und für Handel, später wurde es auf sechs aufgestockt12. Namentlich waren dies: Ministerialrat Dr. Robert Davy (Staatsamt des Innern) Ministerialrat Dr. Egon Zweig (Staatsamt für Unterricht) Ministerialrat Dr. Richard Hödl (Staatsamt für Justiz) Ministerialrat Dr. Karl Pesta (Staatsamt für Verkehrswesen) Sektionsrat Dr. August Wilfling (Staatsamt der Finanzen) Sektionsrat Dr. Artur Ritter von Aigner (Staatsamt für Gewerbe, Industrie und Handel)13 Die gedruckten Verhandlungsschriften zu den Sitzungen des zwischenstaatsamtlichen Komitees für Staatsbedienstetenangelegenheiten Nr.1–50 sind eine wesentliche Quelle für die Geschichte der Staatsangestellten. Ein weiterer wichtiger Bestand sind die im Archiv der Republik aufbewahrten, lithographierten Berichte Nr. 51– 61 und ein Index Sachen14. Wie in einem Kaleidoskop finden sich hier die Anfragen der einzelnen Stellen, der einzelnen Staatsangestellten und ihrer Angehörigen. Sie machen damit auf direkte Weise deutlich, welche Herausforderungen und Probleme auf diesen Personenkreis zugekommen waren. Nicht minder interessant sind die Antworten des Komitees. Solcherart wird der abstrakte große Vorgang des Zusammenbruchs der Monarchie und der Bildung des neuen Staates Deutschösterreichs sehr konkret auf den einzelnen Menschen heruntergebrochen. Sichtbar wird gewissermaßen die Transformation eines Landes drei Stockwerke unter dem großen Dach der Staatsgeschichte. Die Sitzungen des Komitees hat Peter Becker in formaler Hinsicht in drei Bereiche von Modalitäten eingeteilt15. 1.) Einzelfälle: Nationale Zugehörigkeiten; Aufnahme in den deutschösterreichischen Staatsdienst; Versorgung von Witwen und Waisen; Kommunikation von Sachverhalten an die diversen Liquidierungskommissionen u. a. m. Das Komitee gab Empfehlungen ab, konnte aber keine bindenden Entscheidungen treffen. Diese Empfehlungen gingen über die Staatskanzlei an den Kabinettsrat. 2.) Das Komitee bereitete letztinstanzliche Entscheidungen über Forderungen der 12  Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1990) 218f. 13  Enquete veranstaltet am 17. und 18. Jänner 1919 zur Feststellung der Wünsche der Staatsangestellten in bezug auf die Form ihrer künftigen Mitwirkung bei der Lösung sachlicher Fragen, die den Staatsdienst im allgemeinen berühren (Wien 1919) Teilnehmerliste, VII. 14  Die Verhandlungsschriften sind nachgewiesen in Wien, ÖStA, AdR, Karton 246/1919; in der Bibliothek des Bundesministeriums für Finanzen; in der Bibliothek der Medizinischen Universität Wien sowie in der Bibliothek des Österreichischen Staatsarchivs. Verhandlungsschriften 1 bis 25 zu den Sitzungen des zwischenstaatsamtlichen Komitees für Staatsbedienstetenangelegenheiten, Wien 1919; sowie Verhandlungsschriften Nr. 26 bis 50 zu den Sitzungen des zwischenstaatsamtlichen Komitees für Staatsbedienstetenangelegenheiten, Wien 1919. Die Verhandlungsschriften Nr. 51 bis 61 entstammen dem Bestand des Österreichischen Staatsarchives: ÖStA, AdR, Staatskanzlei–BKA/alt, Varia 1919 Zwischenstaatsamtliches Komitee; Verhandlungsschriften. 15 Peter Becker, Die Veränderung in der Rolle der Bürokratie im Übergang von der Monarchie zur Republik. Unveröffentlichtes Vortragsmanuskript, Symposium „Demokratische Monarchie, undemokratische Republik?“, Olomouc, April 2018, 1 Anm. 3. Für die Zurverfügungstellung des Textes danken wir dem Autor sehr herzlich.



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Beamten an den Staat vor. Eine gewisse Ähnlichkeit mit den Verhandlungen vor dem Reichsgericht war vorhanden. Aber auch hier hatte das Komitee keine Entscheidungskompetenz. Es ging um Fragen wie: Einteilung in die Rangklassen, Vordienstzeiten, Kostenersätze (Übersiedlungen) usw. Hier wurde auf die enorme Normenfülle der Monarchie zurückgegriffen. Teilweise wirken die Sachverhalte kleinlich – exakte Rechenhaftigkeit bis hin zur Pedanterie ist aber seit dem 18. Jahrhundert ein Kennzeichen des modernen Berufsbeamtentums. 3.) Das Komitee versuchte, rechtliche Lücken durch Analogieschlüsse, Resultate von zwischenstaatlichen Verhandlungen und dergleichen zu schließen. *** Der Kabinettsrat gab dem zwischenstaatsamtlichen Komitee fünfteilige Richtlinien mit auf den Weg, nach denen das Komitee die Fragen der Staatsangestellten bzw. der einzelnen Ämter zum Umgang mit ihnen entscheidungsreif machen sollte (nachstehend I–V)16. Die fünf Punkte dieser Richtlinien waren: I) Gelöbnis für den deutschösterreichischen Staat: Das Gelöbnis darf nur solchen Bediensteten […] abverlangt werden, die der deutschen Nation angehören; soferne die Durchführung der Angelobung nicht nach dieser Voraussetzung geschehen sein sollte, ist nach Vornahme einer Sichtung sämtlicher Angelobten die Angelobung im einzelnen Fall für nichtig zu erklären. Die Beurteilung, welchen Bediensteten die Angelobung abzunehmen ist, sowie die Nichtigkeitserklärung ist dem Vorstande der hierzu bestimmten Dienstbehörde (Dienststelle) vorbehalten. Bestehen Zweifel, ob von dem Bediensteten die Angelobung abzuverlangen ist oder nicht, so ist die endgültige Weisung des vorgesetzten Staatsamtes einzuholen17. Die Frage, ob ein Bediensteter deutscher Nationalität […] sei, ist nach gewissenhaftester Prüfung der maßgebenden Umstände zu beantworten. […] Umgangssprache nach der Volkszählung vom Jahre 1910, Muttersprache, Sprache in welcher die Schulbildung genossen wurde, nationale Zugehörigkeit der Eltern, soziale Betätigung (Zugehörigkeit zu Vereinen, politisches Verhalten etc.). Auch dem eigenen Bekenntnisse ist eine gewisse Bedeutung beizumessen. In zweifelhaften Fällen […] ist der Bedienstete zu einer schriftlichen Äußerung zu verhalten, auf Grund welcher Umstände er die Zugehörigkeit zur deutschen Nationalität für sich in Anspruch nimmt18. II) Regelung der Verhältnisse der ehemals österreichischen Staatsbediensteten deutscher Nationalität im deutschösterreichischen Staatsgebiete: 1. Die im deutschösterreichischen Staatsgebiete verwendeten, der deutschen Nation angehörigen Zivilbediensteten des bestandenen österreichischen Staates, die das abverlangte Gelöb16   Beschlüsse des Kabinettsrates vom 23. November 1918 in Staatsbedienstetenfragen, gekürzt zit. nach Verhandlungsschriften (wie Anm. 14) III–XIII. Die Bestimmungen sind hier teils wörtlich, teils komprimiert angeführt. 17  Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) III. 18  Ebd. VII.

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nis geleistet haben, werden in den deutschösterreichischen Staat übernommen; die endgültige Regelung ihres Dienstverhältnisses wird jedoch vorbehalten. Bedienstete, die das 60. Lebensjahr zurückgelegt und den Anspruch auf den vollen Ruhegenuß erworben haben, sind, sofern und sobald die dienstlichen Verhältnisse es irgend zulassen, unverzüglich in den dauernden Ruhestand zu versetzen. Soweit es sich hierbei um Bedienstete der bestandenen österreichischen Zentralbehörden (Ämter und Anstalten) mit einem das ganze ehemals österreichische Staatsgebiet umfassenden Wirkungskreis handelt, ist die Versetzung in den dauernden Ruhestand auf Rechnung des ehemaligen österreichischen Staates durchzuführen, wenn sie bis längstens Ende Dezember 1918 geschehen ist. Solche Ruhegenüsse sind bis zu der durch zwischenstaatliche Vereinbarungen herbeizuführenden endgültigen Regelung einstweilen vorschußweise vom Deutschösterreichischen Staate gegen Abrechnung flüssig zu machen. 2. Da eine erhebliche Verringerung des Standes der Bediensteten infolge der Finanzlage des Staates unabweislich geboten ist, darf nicht mehr Personal beschäftigt werden, als zur Deckung des wirklichen Bedarfes erforderlich ist. Ferner muss sobald als möglich durch Vereinfachung der Verwaltungseinrichtungen in allen Dienstzweigen und der sachlichen Anforderungen an die Verwaltung die Zahl und Art der Zivildienstposten auf das unerläßliche Mindestmaß herabgesetzt werden, wobei der Grundsatz weniger, aber besser bezahlte Beamte zu verwirklichen sein wird. 3. Die Aufnahme von Personen, die bisher noch nicht im Zivilstaatsdienste gestanden sind, in den deutschösterreichischen Staatsdienst hat bis auf weiteres in der Regel zu unterbleiben19. Die Bewilligung von Ausnahmen ist dem hierortigen Staatsamte vorbehalten20. Jene ehemals österreichischen Staatsbediensteten deutscher Nationalität im Deutschösterreichischen Staatsgebiete, die das abverlangte Gelöbnis nicht leisten, sind sofort unter Einstellung ihrer Bezüge vom Dienst zu entheben21. III) Regelung der Verhältnisse der ehemals österreichischen Staatsbediensteten deutscher Nationalität außerhalb des deutschösterreichischen Staatsgebietes: 1. Die endgültige Regelung dieses Verhältnisses ist zwischenstaatlichen Verhandlungen vorbehalten. 2. Jene ehemals österreichischen Staatsbediensteten deutscher Nationalität außerhalb des deutschösterreichischen Staatsgebietes, die zum Verlassen des öffentlichen Dienstes gezwungen wurden, können auf ihr Ansuchen durch Verfügung des zuständigen Staatsamtes auch vor Klärung ihres Staatsbürgerrechtsverhältnisses in demselben oder einem anderen Dienstzweig oder Ressort im deutschösterreichischen Staatsdienste verwendet werden. Eine solche Verwendung hat vor allem zu geschehen, um vorläufig im Dienste belassene nichtdeutsche Bedienstete ausscheiden zu können22. Als zum Verlassen des öffentlichen Dienstes gezwungen sind jene anzusehen, die im Dienste eines fremden Staates nicht bleiben können, keinesfalls aber diejenigen, die darin nicht bleiben wollen. […] Bediensteten deutscher Nationalität außerhalb des deutschösterreichischen Staatsgebietes, die bis nun nicht in ihren Dienstort zurückkehren konnten, so daß eine Entscheidung über ihr Verbleiben im öffentlichen Dienste gar nicht möglich war, kann auf ihr Ansuchen,   Ebd. III.   Ebd. VIII. 21 Ebd. 22  Ebd. IV. 19 20



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wenn sie von keiner Seite öffentliche Dienstbezüge erhalten, eine Beihilfe im vollen Ausmaße der bisherigen Bezüge längstens bis zur Behebung des Hindernisses ebenfalls vorschußweise gegen Abrechnung gewährt werden. Wenn solche Bedienstete auch um die Verwendung im deutschösterreichischen Staatsdienste ansuchen, ist ihnen zu bedeuten, daß hierfür im Sinne des Abschnittes III, Punkt 2, der Kabinettsratsbeschlüsse in erster Linie diejenigen Bediensteten nach Maßgabe des Bedarfes in Betracht kommen, die zum Verlassen ihres bisherigen Dienstes gezwungen wurden23. 3. Insofern solche Bedienstete von keiner Seite öffentliche Dienstbezüge erhalten, ist ihnen vorläufig vorschußweise gegen Abrechnung eine Beihilfe im vollen Ausmaße der bisherigen Bezüge zu gewähren24. IV) Regelung der Verhältnisse der ehemals österreichischen Staatsbediensteten nichtdeutscher Nationalität im deutschösterreichischen Staatsgebiete: Die endgültige Regelung dieser Verhältnisse ist zwischenstaatlichen Verhandlungen vorbehalten. Die nichtdeutschen österreichischen Staatsbediensteten, die für eine einstweilige Verwendung nicht in Betracht kommen, sind unverzüglich unter Einstellung ihrer Aktivitätsbezüge zu entheben. Für die Bezahlung dieser Bediensteten gilt vorläufig der Grundsatz der Gegenseitigkeit. Sofern nicht besondere Verfügungen getroffen werden, erhalten diese Bediensteten vorläufig vorschußweise gegen Abrechnung eine Beihilfe im Ausmaße der systemmäßigen Bezüge, wobei von der Gewährung dieser Beihilfen solche Bedienstete ausgeschlossen sind, die im Dienste eines anderen Staates tätig sind. Die vorläufige Verwendung eines von der Aufnahme in den deutschösterreichischen Staatsdienst ausgeschlossenen Bediensteten […] wird an die Bedingung geknüpft, daß der Bedienstete eine schriftliche Erklärung abgibt, wonach er aus dieser vorläufigen Belassung im Dienste keinerlei Ansprüche auf weitere Verwendung oder sonstige Ansprüche gegen den Deutschösterreichischen Staate erhebe. Solche Bedienstete sind in der Regel zu Hilfsdiensten – daher keinesfalls in der Eigenschaft eines Amtsvorstandes, Abteilungs- oder Gruppenleiters oder auf einem sonstigen selbständigen oder verantwortungsvollen Posten – zu verwenden25. Nur insoweit solche Bedienstete für die Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes unbedingt erforderlich sind, können sie über diesen Zeitpunkt hinaus noch auf die Dauer des unbedingten Bedarfes in Verwendung belassen werden. Diese Verwendung setzt jedoch voraus, daß als Ersatz für sie keine Aushilfskräfte deutscher Nationalität zur Verfügung stehen26. V) Regelung der Aufteilung des Pensionsaufwandes: Dafür sollten unverzüglich zwischenstaatliche Verhandlungen aufgenommen werden27. *** Die Richtlinien wurden auch im Staatsblatt, der Wiener Zeitung, publiziert – eine geradezu revolutionäre Offenlegung. Amtsverschwiegenheit gab es in diesem Fall nicht, im   Ebd. VIII.   Ebd. IV. 25 Ebd. 26  Ebd. IX. 27  Ebd. IV. 23 24

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Unterschied zu deren fallweise exzessiver Interpretation, vor allem in vorkonstitutioneller Zeit (oder gar im Vormärz)28. Sicherlich kann darin – wie auch in der Abschaffung der Zensur – der Versuch gesehen werden, Demokratisierungstendenzen zu fördern. Ebenso wichtige Quellen wie die Richtlinien sind die Protokolle des Staatsrates und des Kabinettsrates für die Zeit vom 21. Oktober 1918 bis zum März 1919. Auch auf Beamtenzeitungen ist hinzuweisen, die – es gab ja zumindest offiziell keine Zensur mehr – zum Teil direkt und ungeschminkt die Probleme ansprachen29.

Die Analyse von Einzelfragen. Die Entscheidungen des Komitees Der rechtshistorisch-sozialgeschichtlichen Ausrichtung der Arbeit soll dadurch entsprochen werden, dass in sieben Kapiteln A) bis G) ausgewählte generelle Rechtsnormen aus dem Staatsgesetzblatt gemeinsam mit konkreten Fallbeispielen präsentiert werden. A) Grundlegendes nach dem 30. Oktober 1918. Eid und Gelöbnis. Nur deutsche Beamte für Deutschösterreich Die Provisorische Nationalversammlung schuf die höchsten staatlichen Organe: den Staatsrat und die Staatssekretäre30. Noch vor der Entbindung der Beamten von ihren dem Kaiser geleisteten Eiden durch die Nationalversammlung erfolgte vielfach eine Angelobung für Deutsch-Österreich (freilich blieb die Staatsform offen). Am 31. Oktober 1918 wurde den Beamten der Zentralstellen freigestellt, das Gelöbnis auf den neuen Nationalstaat abzulegen31: Der Kaiser hatte seine Beamten aber nur vom Diensteid entbunden, soweit es die Pflichten gegen die neuen Regierungen erforderten. Keineswegs generell! Der Präsident der Provisorischen Nationalversammlung für Deutschösterreich, Karl Seitz, berichtete von einer Unterredung mit dem k. k. Ministerpräsidenten Heinrich Lammasch, in dem dieser die Verpflichtung der Beamten auf den deutschösterreichischen Staat eine Selbstverständlichkeit nannte. Nach Rücksprache mit Kaiser Karl I. berichtete Lammasch, dass der Kaiser den Beamten erlaubte, den Nationalregierungen das Gelöbnis zu leisten, und sie „soweit es die Pflichten gegen die neuen Regierungen erfordern“ vom Diensteid und der Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit entband. Der Eid auf den Kaiser und das Gelöbnis gegenüber Deutschösterreich – noch ohne definierte Staatsform – konnten also noch kurze Zeit nebeneinander bestehen32. 28  WZ (24. 11. 1918), 1. Zur Amtsverschwiegenheit im Vormärz u.a. Ignaz Beidtel, Untersuchungen über einige Grundlagen der Strafgesetzgebung […] (Leipzig 1840) 189. 29  Einige Beamtenzeitungen waren zum Beispiel die Beamten-Zeitung. Zeitschrift des Ersten Allgemeinen Beamten-Vereines der Österreichisch-Ungarischen Monarchie. Organ für die Gesamtinteressen des Beamten aller Klassen (1874–1919). Diese Zeitschrift der alten Honoratiorengruppierung Erster Allgemeiner Beamtenverein musste bereits 1919 ihr Erscheinen einstellen. Für kurze Zeit gab es Ersatz: Allgemeine Beamten-Zeitung. Zeitschrift des Zentralverbandes Deutschösterreichischer Staatsangestelltenvereinigungen und des Ersten Allgemeinen Beamtenvereines (1920–1922). Folgendes Periodikum ist nur ein Jahr nachgewiesen: Deutschösterreichische Beamtenzeitung. Organ des Deutschösterreichischen Reichsvereines der Christlichsozialen Beamten, Lehrer und Angestellte im Öffentl. Dienst (Wien 1919). Politisch akzentuiert war auch: Deutsche Beamten Zeitung. Mitteilungen des Verbandes der großdeutschen Angestellten in öffentlichen Diensten (1922–1933, Jg. 1–11, Jg. 3–11: Mitteilungen des Dt. Beamtenverbandes). 30  StGBl. Nr. 1/1918 (grundlegende Einrichtungen der Staatsgewalt). 31  Staatsrat (wie Anm. 1), StRProt. Nr. 13 vom 31. 10. 1918, 107 Anm. 43. 32  Therese Garstenauer stimmte diesen Überlegungen in einer E-Mail zu (12. 11. 2018). Dafür und für weitere ausführliche Interpretationen ist ihr herzlich zu danken. Dazu umfassend: Therese Garstenauer,



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Die große Mehrheit der deutschen Beamten hatte bereits am 1. November 1918 das Gelöbnis auf den deutschösterreichischen Staat geleistet33. Jedoch konnte die Ablegung des neuen Gelöbnisses auch noch später erfolgen. Eine verspätete Gelöbnisablegung war zum Beispiel jene des Sektionschefs Josef Mühlvenzl am 5. November 1918. Sie lautete auf den Staat Deutschösterreich und die von der Nationalversammlung beschlossenen Gesetze. Keine Rede war von einem Staatsoberhaupt oder von einer Staatsform 34! Auf jeden Fall war die Lage in Deutschland viel klarer: Hier gab es einen Erlass des Kaisers. Kaiser Wilhelm II. entband seine Beamten formal von dem ihm geleisteten Eid und forderte sie auf, den Inhabern der tatsächlichen Gewalt in Deutschland zur Seite zu stehen, um Chaos und Revolution im Deutschen Reich zu vermeiden35. Ein Eid ist eine Selbstverfluchung, bei der Gott zum Rächer eines Meineides wird, eine gesicherte Zusage von Wahrhaftigkeit und Loyalität. Das Gelöbnis steht unterhalb des Eides, da hier die Anrufung Gottes als Zeugen fehlt; beim Gelöbnis beruft man sich auf Ehrenhaftigkeit und Zuverlässigkeit der eigenen Person36. Die Provisorische Nationalversammlung legte im Zusammenspiel mit dem Staatsrat die Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich fest37. Am 12. November wurde Österreich als eine demokratische Republik definiert, deren Recht vom Volk ausgehe. Deutschösterreich ist ein Bestandteil der Deutschen Republik, hieß es ferner. Nun wurden die Beamten, Offiziere und Soldaten generell des dem Kaiser geleisteten Treueides entbunden, allerdings durch die Republik, nicht durch Kaiser Karl selbst38. Im Jänner 1919 bemerkte das zwischenstaatsamtliche Komitee, dass es dringend notwendig wäre, die in der Dienstpragmatik vorgesehenen Eidesformeln den gegenwärtigen Verhältnissen anzupassen. Am 20. Februar 1919 wurde die neue, ellenlange Eidesformel beschlossen: Sie werden bei Ihrer Ehre und Ihrem Gewissen einen Eid schwören, dem deutschösterreichischen Staat treu und gehorsam zu sein und dessen Gesetze unverbrüchlich zu beobachten. [...] Insbesondere werden Sie schwören, den dienstlichen Anordnungen Ihrer Vorgesetzten Gehorsam zu leisten, bei deren Durchführung die Ihnen anvertrauten Interessen des Dienstes nach bestem Wissen und Können wahrzunehmen, das Amtsgeheimnis treu zu bewahren und bei Ihrem Verhalten in und außer Dienst die Ihnen durch das Gesetz auferlegten Pflichten auf das genaueste zu beobachten. Auch werden Sie schwören, daß Sie einer ausländischen, politische Zwecke verfolgenden Gesellschaft weder gegenwärtig angehören, noch einer solchen Gesellschaft in Zukunft angehören werden. [...] Dies bekräftige ich durch meinen Eid39. Schwierig war die Frage des Eides für jene deutschösterreichischen Beamten, die sich in „umstrittenen Gebieten“ befanden, die zum Beispiel sowohl von Deutschösterreich als Diensteide, Gelöbnisse und „nationale Zugehörigkeit“ ehemaliger Bediensteter der Habsburgermonarchie 1918–1921, in: Le serment / Der Eid. De l’âge du Prince à l’ère des nations / Vom Zeitalter der Fürsten bis zur Ära der Nationen, hg. von Hervé Bismuth–Fritz Taubert (erscheint Bern–Berlin 2020). 33   Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 7) 320; sowie Goldinger, Verwaltung (wie Anm. 7) 198. 34 Gertrude Enderle-Burcel–Michaela Follner, Diener vieler Herren. Biographisches Handbuch der Sektionschefs der Ersten Republik und des Jahres 1945 (Wien 1997) 528. 35  Zur Situation in Deutschland vgl. Vanessa Conze, Treue schwören. Der Konflikt um den Verfassungseid in der Weimarer Republik. HZ 297 (2013) 354–389, hier 362. Mit herzlichem Dank an Therese Garstenauer für diesen Hinweis. 36  Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32). 37  StGBl. Nr. 5/1918 (Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich). 38  Ebd. Art 6. 39  Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 26 vom 20. Februar 1919, 4. Vgl. dazu auch Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) 5.

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auch von der Tschechoslowakei beansprucht wurden. So fragten etwa die deutschen Tabakfabriksbeamten in Iglau/Jihlava, die zur Ablegung des Gelöbnisses an den deutschösterreichischen Staat bislang nicht aufgefordert worden waren, an, was sie zu gewärtigen hätten, wenn sie das Gelöbnis für die tschechoslowakische Republik ablehnten. Sie rechneten jederzeit mit der Aufforderung zur Leistung des Gelöbnisses für den tschechoslowakischen Staat und wollten wissen, wie sie sich verhalten sollten. Das Beamtenkomitee antwortete im Dezember 1918, es müsse den Beamten überlassen bleiben, wie sie sich hinsichtlich der Angelobung entscheiden. Im Übrigen wurde auf die Richtlinien verwiesen40. Damit wurden die Beamten mit ihrer Entscheidung allein gelassen. Die Macht des Faktischen zählte: Die isolierte deutsche Sprachinsel Iglau war in der Hand des tschechoslowakischen Staates; völkerrechtlich jedoch wurden alle diese umstrittenen Gebiete erst durch den Vertrag von St. Germain der Tschechoslowakischen Republik zugeschlagen. Deutschösterreich hatte im Gesetz über Umfang, Grenzen und Beziehungen des Staatsgebietes die Sprachinseln Iglau, Brünn/Brno und Olmütz/Olomouc expressis verbis als eigenes Hoheitsgebiet bezeichnet41. Hier gingen Anspruch und Wirklichkeit weit auseinander. Wie sehr es Deutschösterreich darum ging, nur jene Beamten zu übernehmen, die eindeutig deutscher Nationalität waren und die sich in jenen Gebieten befanden, die Deutschösterreich für sich beanspruchte, beweist der Fall eines italienischen Beamten im Trentino, der in den deutschösterreichischen Staatsdienst übernommen werden wollte, weil er aufgrund seiner österreichfreundlichen Haltung Angst hatte, in den italienischen Staatsdienst überzutreten. Das Komitee antwortete, dass dieses Gesuch auf Übernahme aufgrund der Richtlinien abzulehnen sei, weil der Mann ein fremdnationaler Beamter sei und sich auf fremdem Staatsgebiet befinde. Auch die Zuerkennung eines Gehaltsvorschusses lehnte das Komitee ab, weil mit der italienischen Regierung entsprechende Vereinbarungen nicht existierten42. Dieselbe Behandlung erfuhr ein Armenier, der in der Bukowina Dienst getan hatte und es ablehnte, sich dem polnischen Staat zur Verfügung zu stellen43. Die Loyalität gegenüber Deutschösterreich half nichts, wenn die Nationalität nicht passte. Deutschösterreich ging es augenscheinlich auch um eine klare Trennung zwischen jenen Gebieten – und den Staatsbediensteten darin –, die man für sich beanspruchte, und jenen, die man nicht für sich beanspruchte. In Letztere wollte man sich nicht einmischen. Kurz ist im Zusammenhang mit dem Werden der neuen deutschösterreichischen Beamten der verbreitete und keineswegs auf manifeste Deutschnationale beschränkte Antisemitismus zu erwähnen44. Am 30. Oktober 1918 teilte die Reichspost – bekanntlich kein ausgesprochenes nationalistisches Hetzblatt – auf Seite drei mit, dass der deutschösterreichische Vollzugsauschuss drei Beamte für den künftigen Staat Deutschösterreich ernannt hätte, und zwar einen Sekretär für den Präsidenten Dr. Dinghofer, einen für den Präsidenten   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 03.06. vom 14. 12. 1918, 9f.   StGBl. Nr. 40/1918 (Umfang, Grenzen und Beziehungen des Staatsgebietes von Deutschösterreich) § 1. Die Grenzen zur Tschechoslowakei sind im Punkt 6 des Artikel 27 des Staatsvertrags von St. Germain-en-Laye, StGBl. 303/1920, festgelegt. 42   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 12.10 vom 9. 1. 1919, 29. 43  Ebd. Nr. 12.02 vom 9. 1. 1919, 27. Die Bemerkung in den Verhandlungsschriften, eine endgültige Regelung werde erfolgen, ist wohl eher rhetorisch zu verstehen. 44  Zum Antisemitismus vgl. auch den Beitrag von Therese Garstenauer und Veronika Helfert in diesem Band. 40 41



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Seitz und einen Preßleiter. Von diesen ersten drei Beamten Deutschösterreichs sind zwei Juden45. Das war zumindest latenter christlich-sozialer Antisemitismus. Offenbar weiter gefasst wurde vom Komitee der Begriff der deutschen Nationalität für jene, die sich aktiv, mit der Waffe in der Hand, für Deutschösterreich eingesetzt hatten. Hier ist das Beispiel zweier Angestellter der Ferlacher Probieranstalt anzuführen, die als vermeintliche Slowenen vom Dienst enthoben worden waren. Sie selbst bezeichneten sich als Kärntner Wenden, die – wie sie weiter argumentierten – bekanntermaßen überzeugte Anhänger des deutschösterreichischen Staatsgedankens seien und dies auch bei den kriegerischen Vorgängen, die zur Wiedergewinnung Ferlachs führten, bewiesen hätten. Die beiden enthobenen Angestellten hatten sich aus eigenem Antrieb in die Ulanenkompanie der deutschösterreichischen Ferlacher Bürgerwehr einreihen lassen. Die Frage an das Beamtenkomitee lautete daher: Können die beiden Genannten im deutschösterreichischen Staatsdienst behalten bzw. wieder aufgenommen werden? An der mit der Waffe in der Hand bewiesenen deutschösterreichischen Gesinnung konnte das Komitee nicht vorbei: In der Tatsache, daß zu den Kärntner Wenden zu zählende Staatsbedienstete deutschösterreichischen Vereinigungen angehören, die zu dem Zwecke errichtet wurden, um das von Deutschösterreich in Anspruch genommene, jedoch umstrittene Gebiet gegen Einfälle von Krai­ ner Slowenen mit Waffengewalt zu verteidigen, ist jedenfalls ein Umstand gelegen, der beim Vorliegen noch anderer in den Erläuterungen zu den Richtlinien angeführter, für die Beurteilung der Nationalität maßgebender Umstände dafür spricht, daß solche Staatsbediensteten der deutschen Nationalität zuzurechnen sind46. Überdies befanden sich diese beiden Staatsbediensteten, anders als der italienischstämmige aus dem Trentino, auf einem Gebiet, das Deutschösterreich erfolgreich für sich beansprucht hatte. Welches kuriose Ausmaß die Frage nach der Nationalität der Staatsbediensteten annehmen konnte, beweist ein Fall, der am 7. März 1919 im zwischenstaatsamtlichen Komitee zur Verhandlung gelangte: Ein Staatsangestelltenrat eines Landes nimmt Stellung gegen die Zulassung zur Angelobung eines ehemals österreichischen Zollbeamten für den deutschösterreichischen Staat, weil er einen in italienischer Sprache ausgefertigten Taufschein habe, sich stets als Italiener benommen, insbesondere mit den Kollegen italienischer Nationalität in italienischer Sprache verkehrt habe, weil er einen nichtdeutschen Vorgesetzten um die Vermittlung wegen Anerkennung als deutschösterreichischer Beamter gebeten und weil er mit seiner Gattin zumeist französisch gesprochen habe. Auch habe er gelegentlich der Bemerkung, daß nichtdeutsche Beamte aus dem deutschösterreichischen Staatsdienste ausscheiden müßten, erklärt, er werde gehen, wolle aber seine Pension haben. Durch behördliche Erhebung wurde festgestellt, daß dieser Beamte von deutschen Eltern abstamme, deutsche Schulbildung genossen habe, im Jahre 1910 zur Volkszählung die deutsche Sprache als Umgangssprache angegeben habe, daß er deutscher Gesinnung und seine Gattin eine Bregenzerin sei. Die Ausstellung des Taufscheines in italienischer Sprache sei gänzlich belanglos. Das Komitee entschied schließlich nach Erhebungen, die eindeutig den „deutschen Charakter“ des Beamten erwiesen hatten: Der in Betracht kommende Beamte hat als der deutschen Nation zugehörig zu gelten47. Die Entscheidungen des Beamtenkomitees konnten auch sehr hart sein. Ein ehema  Im Orig. teilweise Hervorhebungen.   Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 29.01 vom 7. 3. 1919, 10f. 47  Ebd. Nr. 29.05 vom 7. 3. 1919, 13; vgl. dazu auch Becker, Veränderung (wie Anm. 15) 6. 45 46

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liger bosnisch-herzegowinischer Gerichtsrat (er war auch Oberleutnant i.R.), der für Österreich wegen Attentaten und in Hochverratsverhandlungen tätig gewesen war, wurde weder in den deutschösterreichischen Staatsdienst übernommen noch erhielt er irgendwelche Beihilfen. Eine Rückkehr in die Heimat wäre seinem sicheren Todesurteil gleichgekommen48. Hier ist deutlich die Idee der Diskontinuität zu sehen: Die Republik kümmerte sich nicht um die Meriten, die jemand in der Monarchie erworben hatte. B) Das Schicksal der deutschen Beamten in den umstrittenen Gebieten Das von Präsident Woodrow Wilson propagierte 14-Punkte-Programm (Punkt 10: freie Entwicklung für die Völker Österreich-Ungarns) erwies sich für Deutsch-Österreich als pure Illusion. Am 29. Oktober 1918 wurde im Parlament in Wien durch die deutschböhmischen Abgeordneten die Provinz Deutschböhmen gegründet (Hauptstadt Reichenberg/Liberec). Die Provisorische Nationalversammlung informierte Präsident Wilson am 30. Oktober 1918, dass 3,5 Millionen Deutschen in Böhmen, Mähren und Schlesien das Selbstbestimmungsrecht zuzugestehen sei. Es dürfe nicht sein, dass ein Volk von 6,3 Millionen mit Waffengewalt diese 3,5 Millionen unter Fremdherrschaft drücke49. Genau dies geschah aber, ohne jede Intervention von Präsident Wilson oder der internationalen Politik. Ab November 1918 wurde das deutschösterreichische Anspruchsgebiet von der Tschechoslowakei besetzt. Die tschechische Seite begründete die Besetzung mit den historischen Grenzen. Der deutschböhmische Landeshauptmann Dr. Rudolf Lodgman von Auen wies die Wiener Regierung am 26. November 1918 auf drei Möglichkeiten hin: „Schutz der sudetendeutschen Gebiete mit Waffengewalt, Anrufung der Ententehilfe“ oder nichts tun, die Bevölkerung sich selbst überlassen50. Die Wiener Regierung glaubte, keine Machtmittel zu haben und protestierte lediglich gegen das tschechische Vorgehen. Es gab frühe Versuche, deutschösterreichische Behörden im deutschsprachigen Siedlungsgebiet des tschechoslowakischen Staates zu formieren. Am 8. und 9. November 1918, somit bereits vor der Ausrufung der Republik, wurde von Wien aus versucht, mittels vier Verordnungen deutschböhmische Gerichtsbezirke zu organisieren51. Diese erste Rechtsnorm der neuen Wiener Herren, die hinsichtlich der Behördenorganisation Deutschböhmens erging, betraf die Gerichtsorganisation von Trautenau (Aktivierung des Kreisgerichts Trautenau/Trutnov). Sie knüpfte an die sogenannte Pfingstverordnung an, eine Verordnung des kaiserlichen Justizministers vom 30. Juli 1918 über die Errichtung eines Kreisgerichtes in Trautenau52. Verordnungen Deutschösterreichs vom November stellten einen letztlich gescheiterten Versuch dar, für die neue Provinz Deutschböhmen eine Gerichtsorganisation einzurichten. Ein zweites Beispiel für das versagte Selbstbestimmungsrecht der Deutschösterreicher auf Ebene der Behördenorganisation soll angeführt werden: In den wenigen Wochen des   Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 236f.   Staatsrat (wie Anm. 1) Note der Prov. Nationalversammlung vom 30. 10. 1918, 90–92, hier 91. 50 Walter Goldinger–Dieter A. Binder, Geschichte der Republik Österreich 1918–1938 (Wien–München 1992) 46. 51  StGBl. Nr. 14/1918 (Kreisgericht Trautenau); StGBl. Nr. 15/1918 (Oberlandesgericht Reichenberg); StGBl. Nr. 16/1918 (Provinz Sudetenland zum Oberlandesgerichtssprengel Reichenberg); StGBl. Nr. 17/1918 (Zuweisung des deutschen Siedlungsgebietes in den südlichen Teilen Böhmens und Mährens zum Oberlandesgerichtssprengel Wien). 52  Staatsrat (wie Anm. 1) StRProt. Nr. 27 vom 9. 11. 1918, 309 Anm. 35; RGBl. Nr. 279/1918 (Kreisgericht Trautenau). 48 49



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Bestehens der Kreishauptmannschaft in Znaim/Znojmo herrschten Mehrgleisigkeiten und Unklarheiten in der Verwaltung. Am 15. Dezember 1918 flohen die Beamten der Kreishauptmannschaft aus Znaim nach Retz. Bezirkshauptmann Hieronymus Odofredi war auch dort sehr aktiv (Znaimer Kreistag in Retz, Appell an die Ententemächte, ausführliche Darstellung der Situation der Deutschen in Südmähren usw.)53. Deutschösterreichische Richter und Beamte konnten persönlich Leidtragende in diesem Konflikt werden. Die tschechoslowakische Regierung ließ sämtliche deutschböhmische Gebiete sehr bald militärisch besetzen und erkannte deutschösterreichische Rechts- und Verwaltungsakte nicht an. Auch die Versuche zur Errichtung einer deutschböhmischen länderbezogenen Finanzverwaltung von Wien aus, auf die hier nicht näher eingegangen wird, waren ergebnislose Bemühungen, die durch die Macht des Faktischen konterkariert wurden (Besetzung der deutschböhmischen Gebiete durch die tschechoslowakische Armee). Auf diese Besetzungen wird an anderer Stelle noch eingegangen werden. Gescheiterte Verordnungen für andere Verwaltungszweige folgten (alle meist im November 1918). Es gab aufgrund der ethnischen Zusammensetzung zahlreiche von Deutschösterreich beanspruchte, aber von anderen Nachfolgestaaten besetzte Gebiete. Die konstituierende deutschösterreichische Nationalversammlung protestierte gegen die Besetzung folgender Gebiete: Deutschböhmen, Sudetenland, Kreis Znaim, Einschlussgebiete von Brünn, Iglau und Olmütz. Der Protest galt ferner der Besetzung der südlichen Grenzgebiete von Steiermark und Kärnten und des deutschsprachigen Teils von Südtirol. Es waren, wie Walter Goldinger schreibt, leere Proteste54. Die Verhältnisse schienen freilich nur an der Oberfläche einfach zu sein: hier Tschechen – da Deutsche. So einfach war es nicht, wenn es um die Versorgung der Bevölkerung ging. Hier hatte die tschechische Regierung ein großes Machtpotential in der Hand, ein starkes Druckmittel. In einem Memorandum an die deutschböhmische Landesregierung vom 20. November 1918 sprachen sich Beamte deutscher Nationalität „ausdrücklich gegen die ,Emanzipation von Prag‘ aus, da ,diese beim derzeitigen Stande der Dinge einen vollkommenen Zusammenbruch der Volksernährung in Deutschböhmen bedeute‘“55. Deutsche Beamte waren mitunter Zerrissene zwischen der tschechoslowakischen Regierung in Prag und der sudetendeutschen Landesregierung in Reichenberg. Beide forderten bedingungslose Loyalität. Aus Wien bekamen die Beamten keine klaren Antworten. Auf der einen Seite wurde ihnen bedeutet, die von Deutschösterreich beanspruchten Gebiete auf jeden Fall zu halten, auch als Rückhalt für die deutsche Bevölkerung, auf der anderen Seite stand die Macht des Faktischen. Zwischen Wien und Deutschböhmen funktionierte die Administration nie. Die Tschechen nahmen einen Ort nach dem anderen in Besitz. „So konnte die Prager Regierung mit einer aus Heimkehrern, ‚Legionären‘ und lokalen Freiwilligen zusammengestellten Armee Ende November 1918 mit der Besetzung der sudetendeutschen Gebiete beginnen. […] Zum Jahresende 1918 war aber die tschechische Besetzung der deutschen Gebiete Böhmens und Mährens sowie des Westteils von Österrei53 Peter Mähner, Niederösterreich und seine Grenzen, in: Niederösterreich im 20. Jahrhundert 1: Politik, hg. von Stefan Eminger–Ernst Langthaler (Wien 2008) 1–39, hier 7. 54 Walter Goldinger, Der geschichtliche Ablauf der Ereignisse in Österreich von 1918 bis 1945, in: Geschichte der Republik Österreich, hg. von Heinrich Benedikt (Wien 1954) 15–288, hier 65. 55 Hanns Haas, Die deutschböhmische Frage 1918–19 und das österreichisch-tschechoslowakische Verhältnis. Bohemia 13 (1972) 354–360, hier 353f.

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chisch-Schlesien so gut wie beendet.“56 Die Besetzung deutschböhmischer Gebiete konnte fallweise mit der Vertreibung deutscher Beamter Hand in Hand gehen. So wurde der Vorstand eines Steueramtes in einem strittigen Gebiet, das durch die tschechoslowakischen Truppen besetzt worden war, noch im Dezember 1918 seines Amtes enthoben, weil er die verlangte Angelobung nicht leistete57. Auf die Anfrage, wie deutschösterreichische Staatsbedienstete zu behandeln seien, die in jenen Gebieten lebten, die von Deutschösterreich beansprucht, aber von einem anderen Staat besetzt seien, antwortete das Komitee: 1. Die deutschösterreichischen Staatsbediensteten haben im Interesse des deutschösterreichischen Staates und der deutschen Bevölkerung an ihrem Amtssitze solange als nur irgend möglich auszuharren. 2. Ein deutschösterreichischer Staatsbediensteter hört deshalb, weil er im Sinne des Punktes 1 dem fremden Staate provisorisch Dienste leistet, ob angelobt oder nicht, nicht auf, deutschösterreichischer Staatsbediensteter zu sein und darf hiebei 3. jedenfalls auch – selbstverständlich unter Vermeidung von Doppelzahlungen – in seinen Bezügen keine Schädigung erfahren58. Ungeachtet der extremen Notsituation wurde in Punkt 3 auf den moralisierenden Zeigefinger nicht vergessen. Ein Beamter sollte keinesfalls – horribile dictu – einen Doppelbezug (vom eigenen und vom fremden Staat) erhalten. Angesichts ihrer prekären Situation wollten sich die Beamten in Wien rückversichern. So fragten etwa Beamte und Angestellte eines Steuerreferates in Deutschböhmen an, ob die nachfolgende Erklärung „ohne nachteilige Folgen für die weitere Existenz im Hinblick auf das Verhältnis zum deutschösterreichischen Staate ohne weiteres unterschrieben werden kann oder nicht“. Die von der tschechoslowakischen Regierung den Beamten und sonstigen Angestellten abgeforderte Erklärung lautete: Die Gefertigten geben freiwillig und ohne jedwede Beeinflussung folgende Erklärung ab: Wir verpflichten uns mit Handschlag mit Rücksicht auf die geänderten Verhältnisse bis auf weiteres der Finanz-Landesdirektion in Prag treu und redlich zu dienen, die geltenden Gesetze der tschecho-slowakischen Republik sowie die Anordnungen der Finanz-Landesdirektion in Prag genau zu beobachten, nach Anlaß amtszuhandeln und das Amtsgeheimnis strenge zu wahren59. Die Antwort des Komitees war, dass gegen die Abgabe dieser Erklärung keine Einwände bestünden. Die Treue wurde nur gegenüber einer Behörde, nicht aber einem fremden Staat zugesagt60. In einem im Februar 1919 verfassten Merkblatt des zwischenstaatsamtlichen Komitees, das an die Staatsbediensteten in einigen der umstrittenen Gebiete ergehen sollte, hieß es: Es ist daher nationale Pflicht der deutschen Beamten, in den deutschen Teilen der Sudetenländer, auf welche die deutschösterreichische Regierung nach wie vor Anspruch erhebt, auszuharren, hiedurch ihre Treue zum deutschösterreichischen Staate zu bekunden und nicht wegen mitunter bloß vermuteter Gefährdung ihrer Stellung die Übernahme auf einen Dienstposten in den unbestrittenen Gebieten Deutschösterreichs anzustreben. 56 Arnold Suppan, Tschechoslowakisch-Deutsch-Österreichische Konfliktgeschichte, 1918–1939, in: ders., Hitler – Beneš – Tito. Konflikt, Krieg und Völkermord in Ostmittel- und Südosteuropa 2 (Wien 22014) 217–535, hier 344, http://www.austriaca.at/0xc1aa5576%200x002f0e9f.pdf [20. 9. 2019]. Zahlreiche zeitgenössische Quellen belegen das Gesagte. Vgl. zum Beispiel die Besetzung von Saaz/Žatec durch 600 tschechoslowakische Soldaten am 6. Dezember 1918. Deutsches Volksblatt, Morgenausgabe (7. 12. 1918) Titelblatt. 57  Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 3.04 vom 14. 12. 1918, 8. 58  Ebd. Nr. 5.02 vom 18. 12. 1918, 12. 59  Ebd. Nr. 9.02 vom 3. 1. 1919, 15. 60  Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) 11.



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Darin wird auch erläutert, welche Folgen die Ablegung von Gelöbnissen auf den deutschösterreichischen oder tschechoslowakischen Staat hat: Die deutschösterreichische Regierung hat deshalb auch in wiederholten Fällen jenen deutschen Beamten in den Sudetenländern, die das Gelöbnis auf den deutschösterreichischen Staat bereits abgelegt hatten und wegen dieses Gelöbnisses bei der tschecho-slowakischen Regierung anläßlich der gewaltsamen Besetzung deutscher Gebiete hinsichtlich ihrer dienstlichen Stellung Schwierigkeiten zu gewärtigen oder zu befürchten hatten, gestattet, unvorgreiflich für die schließliche Lösung der Staatsgebietsfrage und für die endgültige Regelung der Beamtenverhältnisse sowie unbeschadet des Gelöbnisses für Deutschösterreich den Verkehr mit den früheren Oberbehörden wieder aufzunehmen und unter den gleichen Einschränkungen der tschechoslowakischen Regierung über Verlangen bis auf weiteres die Beobachtung der Amtspflichten, Wahrung des Amtsgeheimnisses und Befolgung der bestehenden Gesetze und Vorschriften zu versprechen beziehungsweise zu geloben61. Hier beugte man sich also auch dem Faktischen, ohne jedoch die Gebiete und ihre Verwaltung und damit ihre Beamten, die ja schon auf den deutschösterreichischen Staat vereidigt waren, formal aufzugeben62. In gewisser Hinsicht ist das Machiavellismus der Unterlegenen, ein Augenzwinkern hinsichtlich der herkömmlichen hohen Bedeutung von Gelöbnis beziehungsweise Eid. Allerdings war die Lage für Deutschösterreich beziehungsweise seine Bediensteten äußerst schwierig. Martin Klečacký weist darauf hin, dass am 7. Februar 1919 von tschechoslowakischer Seite gesetzlich die Übernahme der öffentlich Bediensteten der ehemaligen Monarchie formell festgelegt wurde. Jeder, der weiter an seiner Dienststelle bleiben wollte, musste auf den neuen tschechoslowakischen Staat einen Diensteid ablegen. Im Sommer 1919 kam es dann zur ersten kollektiven Ernennung im politischen Dienst63. Am 19. Februar 1919 schloss Wien mit Prag einen Vertrag, durch den die Versorgungspflicht der beiden Staaten für Beamte der jeweils anderen Nationalität, die sich auf seinem Gebiet befanden, festgesetzt wurde64. Martin Klečacký argumentiert, dass es nach 1918 in Böhmen zu Beförderungen deutscher Beamter auch dann kam, wenn diese des Tschechischen nicht oder kaum mächtig waren65. Der Befund trifft aber offenbar nicht auf alle Fälle zu, wie ein Beispiel eines deutschsprachigen Beamten aus den umstrittenen Gebieten in den böhmischen Ländern, der an das Komitee gelangte, zeigt. Ein Steueramtsbeamter, der seinen Amtssitz in einem von Deutschösterreich in Anspruch genommenen, jedoch von der tschechoslowakischen Regierung besetzten Ort hatte, wurde von der tschechoslowakischen Regierung nicht des Dienstes enthoben, sondern in einen rein tschechischen Dienstort versetzt. Er sei der tschechischen Sprache nicht mächtig und habe aus diesem Grund im neuen Dienstort seine Entlassung ehebaldigst zu erwarten, meldete er dem Komitee. Er bat daher um Versetzung in einen Dienstort im unbestrittenen Gebiet Deutschös61  Merkblatt zitiert nach Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) 9f. Siehe auch: Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Beilage zur Verhandlungsschrift Nr. 12 vom 9. 1. 1919, 31. 62  Diese Position wird bekräftigt in: ebd. Nr. 09.01 vom 3. 1. 1919, 14 (Pflichtenangelobung nur der Gewalt weichend und bis zur endgültigen Lösung der strittigen Frage des Staatsgebietes). 63  Siehe den Beitrag im Band: Martin Klečacký, Im Dienste des neuen Staates? Beamtenkarriere im Prozess des Aufbaus der tschechoslowakischen Staatsverwaltung 1918–1920. Therese Garstenauer weist aufgrund der Quellen darauf hin, dass bei Nichtablegung des Eides auf die tschechoslowakische Republik der Amtsverlust drohte: Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) Anm. 46. 64  Haas, Frage (wie Anm. 55) 374. 65  Klečacký, Dienste (wie Anm. 63).

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terreichs. Sollte der Mann von den tschechischen Behörden zum Verlassen des öffentlichen Dienstes gezwungen werden, billigte das Komitee ihm schließlich zu, ihn unter den Modalitäten des Kabinettsratsbeschlusses vom 23. November 1918 für den deutschösterreichischen Staatsdienst zu verwenden66. In Iglau und Znaim wurden definitiv gestellte Verkehrs-Bedienstete von den Tschechen ihrer Ämter enthoben. Sie bekamen für den März 1919 keine Gehälter mehr. Auch die Taglohnbezieher (Diurnisten, Offizianten) erhielten nichts ausbezahlt67. Das Beamtenkomitee legte fest, dass ihres Dienstpostens enthobene oder entlassene Beamte, die weiterhin ihren Wohnsitz […] in den von der tschecho-slowakischen Regierung besetzten Gebieten haben, ihre bisherigen Bezüge von der tschechoslowakischen Regierung als Beihilfen erhalten müssten. Ersatzweise hätte Deutsch-Österreich einzuspringen68. In der Tschechoslowakei eskalierte am 4. März 1919 die Situation, als in Wien die Konstituierende Nationalversammlung zusammentrat. In deutschböhmischen Städten wurde demonstriert, weil die Deutschen ihr Wahlrecht nicht ausüben durften. Das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen in Böhmen hatte sich endgültig als bloße Schimäre erwiesen. Tschechisches Militär richtete in mehreren Orten ein Blutbad an69. Die Neue Freie Presse vom 7. März 1919 belegt das tschechische Vorgehen gegen die deutschen Mitbürger und das Zurückdrängen des Deutschen als Behörden- und Gerichtssprache (dazu nachstehendes Zitat)70. Diese Meldungen scheinen objektiv zu sein: Die Neue Freie Presse gehörte nicht dem extremen nationalistischen Spektrum an71. Die Bluttage in Deutschböhmen. Dreißig Tote und hundert Schwerverletzte sind die Opfer der beiden letzten Tage in Böhmen und Mähren. Die Deutschen in den Sudetenländern sind ohne jede parlamentarische Vertretung. Von der Prager Nationalversammlung wurden sie ausgeschlossen und die Wahlen für die Wiener Konstituante sind unmöglich gemacht worden. Nun sollten auch die Kundgebungen unterdrückt werden. [...] In Aussig ist festgestellt worden, daß gegen die Deutschen Dumdumgeschosse verwendet wurden. Welche Verirrung [...]. Ein rücksichtsloser Kampf gegen die Geltung der deutschen Sprache bei den Behörden hatte eingesetzt. Beim Prager Oberlandesgerichte wurde der deutsche Zivilsenat und die deutsche Personalkommission aufgehoben, an die gemischtsprachigen und deutschen Bezirkshauptmannschaften erging ein Erlaß, in dem sie aufgefordert wurden, sich im Verkehre mit der Landesverwaltungskommission ausschließlich des Czechischen zu bedienen, da es die ausschließliche Geschäfts- und Amtssprache sei. Wie rigoros auch andere neue Nationalstaaten mit deutschen öffentlich Bediensteten umgehen konnten und mit welchen Mitteln sie auf eine praktische Lösung der Frage drängten, zeigt ein Bericht von Ministerialrat Davy in einer Sitzung von Anfang Februar 1919. Der Laibacher Stadtmagistrat hatte am 31. Jänner 1919 dem Oberst i.R. Edgar Löser die Wohnung gekündigt. Begründet wurde dies wie folgt: Im Sinne des § 18 der Verord66  Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 32.01 vom 18. 3. 1919, 21f. Übersicht über die für Staatsbedienstete in den neuen Nationalstaaten zuständigen deutschösterreichischen Institutionen, siehe Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) 8. 67   Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 32.02 vom 18. 3. 1919, 22f. 68   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 13.03 vom 10. und 11. 1. 1919, 34f. 69  Mähner, Niederösterreich (wie Anm. 53) 5–8; Goldinger, Ablauf (wie Anm. 54) 48, 63–65; vgl. zudem Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 32.02 vom 18. 3. 1919, 22f. 70  Die Bluttage in Deutschböhmen. NFP (7. 3. 1919) 2. 71   Zur weltanschaulich-ideologischen Ausrichtung der Neuen Freien Presse nach 1918 vgl. u. a.: Sandra Lobarzewski, „Frauenthemen“ in der Neuen Freien Presse und in der Reichspost im Jahr 1919 (Dipl. Wien 2008) 14f.



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Niederösterreichische Landesbibliothek, Kartensammlung, KII 677 C

nung der slowenisch-kroatisch-serbischen Gesamtregierung in Laibach vom 17. Jänner 1919 [kündigt…] Ihnen hiermit der Stadtmagistrat ihre Wohnung im Hause des Herrn Ferdinand Staudacher in der Nonnengasse Nr. 19. Sie müssen die Wohnung spätestens bis zum 20. Februar 1919 vollkommen räumen, widrigenfalls der Stadtmagistrat die Wohnung zwangsweise räumen lassen und das Hausgerät, falls sie es nicht selbst unterbringen würden, mangels eines geeigneten Lagerraumes in öffentlicher Versteigerung verkaufen würde. Gegen diesen Bescheid ist ein Einspruch nicht zulässig. Auch gerichtliche Einsprüche gegen diese Kündigung sind unzulässig. Ebenso finden darauf die Bestimmungen des Mieterschutzgesetzes keine Anwendung.72 Das war blanker Rechtsbruch gegenüber dem Mieter. Die Antwort des Komitees führt die Machtlosigkeit Deutschösterreichs vor Augen: Von dem Dekret sei, so meinte 72   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 23.02 vom 7. 2. 1919, 63f. Diese widerrechtliche Kündigung erfolgte nur drei Tage nach dem 27. Jänner 1919, dem „Marburger Blutsonntag“, der zahlreiche Opfer unter der deutschen Bevölkerung gefordert hatte.

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das Komitee, das Staatsamt des Äußern sofort in Kenntnis zu setzen. Mit der Ergreifung von allfälligen Retorsionsmaßnahmen sei jedoch bis nach der zwischenstaatlichen Verhandlung zuzuwarten, die demnächst mit dem Vertreter der jugoslawischen Regierung stattfinden würden73. Wie viele öffentlich Bedienstete wurden tatsächlich vertrieben? Im Oktober 1920 wurden die Vertriebenenzahlen erhoben: 1.733 Staatsbedienstete und rund 4.000 Eisenbahnbedienstete74. C) Soziale Veränderungen: Zertifikatisten, Diener, Kanzleigehilfen, Unterbeamte, Offiziantinnen und Offizianten Die Dienerschaft war dienstrechtlich angesiedelt zwischen den Taggeldbeziehern (Diurnisten, den später so genannten Offizianten) und den staatlichen Arbeitern. Alle diese Gruppen standen sozial unterhalb der Beamtenschaft. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde die Dienerkategorie aufgelassen; die Diener in das Beamtenschema eingereiht (Beamte ohne Rangklasse)75. Dazu detaillierter noch unten. Seit 1872 bestand rechtlich normiert die soziale Großgruppe der Zertifikatisten 76. Damit wurde seitens des Staates zweierlei erreicht. Erstens wurden junge Wehrpflichtige motiviert, sich zum längeren Dienst im Heer, oft für zwölf Jahre, zu verpflichten, weil sie nach dieser Zeit auf eine sichere Versorgung im Zivilstaatsdienst zählen konnten. Zweitens stand der Zivilverwaltung durch langjährigen Heeresdienst sozial angepasstes, gehorsames Personal zur Verfügung. Ausgediente Unteroffiziere erhielten, je nach Eignung beziehungsweise Einschätzung ihrer militärischen Vorgesetzten, entweder sogenannte Diener- oder Beamtenzertifikate. So gesehen, waren die Zertifikatisten lediglich eine soziale Durchgangsstation auf dem Weg entweder in die soziale Großgruppe der Diener oder der Subalternbeamten. Portiere, Amtsdiener, Polizisten, Gendarmen, Finanzwächter – dienstrechtlich waren das alles Diener – stabilisierten das bestehende Sozial- und Herrschaftssystem. Ein Kennzeichen war ihr oft militärisch knapper, barscher Ton vornehmlich gegenüber unteren Bevölkerungsschichten. Dieser Umgangston überlebte in Österreich lang und wurde erst nach der Mitte des 20. Jahrhunderts allmählich durch eine politisch gewollte, angeordnete neue Servicegesinnung abgelöst. (Erst das BeamtenDienstrechtsgesetz des Jahres 1979 formulierte ausdrücklich eine Unterstützungs- und Informationspflicht für die Staatsbürger.) Sozial höherstehende Bürger und Aristokraten verschafften sich in der Monarchie, vermutlich auch durch ihr Auftreten und allenfalls durch Trinkgelder, Respekt und Gefälligkeiten77. Die Diurnisten und Kalkulanten (Schreiber gegen Taggeld bzw. Rechnungsbedienstete – Terminus von „calculare“) waren im sozialen Statuskampf potentielle soziale Gegner der Zertifikatisten. Später wurden für die Diurnisten andere Termini üblich: Kanzleigehilfen, Offizianten u. ä. Das waren im Grunde jederzeit kündbare Taggeldbezieher gewesen, die als soziale Gruppen seit dem Mittelalter bestanden hatten. Aus verschiedenen Gründen hatten sie keine regulären Beamtenstellen erhalten. Sei es, dass sie kein Geld   Ebd. Nr. 23.02. vom 7. 2. 1919, 64.   Garstenauer, Diensteide (wie Anm. 32) 12. 75   Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 31f. 76  RGBl. Nr. 60/1872 (Anstellungen an ausgediente Unteroffiziere). Zum Folgenden ausführlich Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der österreichisch-ungarischen Monarchie 21, 2. unveränderte Aufl. Wien 1986) 228–238 u. ö. 77  Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 33. 73 74



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zum Ämterkauf gehabt hatten, der bis in das frühe 18. Jahrhundert möglich gewesen war, sei es, dass sie zu alt oder zu krank gewesen waren. Auch das Fehlen von Protektion oder einer entsprechenden formalen Schulbildung konnte das Erlangen einer Beamtenstelle verhindert haben. Soziale Außenseiter avancierten in hochkonjunkturellen Phasen – wenn die Privatwirtschaft viele Arbeitskräfte band, wie zum Beispiel vor 1873 – zwar nicht zu Beamten, mitunter aber zu Diurnisten. Hier ist zum Beispiel auch an Stellenwerber mit sozialen Defiziten im Sinne des Gesellschaftssystems zu denken (unehrenhaft aus dem Heer entlassene Personen, Alkoholiker, verbummelte Studenten u. ä.). Frauen konkurrenzierten ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die männlichen Diurnisten78. In der Spätzeit der Monarchie hatten sich auch für Offizianten und -innen sowie Kanzleigehilfen und -innen Laufbahnmuster mit faktischer Unkündbarkeit entwickelt, einschließlich Altersversorgung. Offizianten waren somit funktional niederen, fallweise sogar mittleren Beamten gleichgestellt, aber nur privatrechtlich bedienstet. Ihre Bezüge waren meist geringer als jene der Beamten. Ehemalige Unteroffiziere, die Beamtenstellen erhalten hatten, waren ökonomisch eindeutig besser gestellt79. Nach 1918 konnten sich Frauen um Beamtenstellen bewerben. Im Jahr 1921 waren rund 10 Prozent der 37.472 beamteten Beschäftigen Frauen gewesen. Nur 26 davon (0,7%) hatten Hochschulbildung80. Der Kabinettsrat beschloss am 23. November 1918 die totale Aufnahmesperre für den Staatsdienst. Mit dem sogenannten Pragmatisierungsgesetz wurden jedoch bereits angestellte Kanzleioffizianten, Kanzleigehilfen, Aushilfsdiener und Landpostdiener definitiv gestellt81. Kanzleioffizianten und -innen: Ernennung in die XI. (niederste) Beamtenrangklasse.

Männer Ernennung nach 12 Dienstjahren, Militärdienstzeit bis zu 3 Jahren angerechnet, für ehemalige Offiziere jedoch unbeschränkte Dienstzeitanrechnung. Frauen Ernennung nach 15 Dienstjahren.

Kanzleioffizianten und -innen: Ernennung in die X. Beamtenrangklasse.

Männer Ernennung nach 18 Dienstjahren, Frauen Ernennung nach 21 Dienstjahren.

Kanzleioffizianten und -innen: Ernennung in die IX. Beamtenrangklasse.

Männer Ernennung nach 27 Dienstjahren, Frauen Ernennung nach 30 Dienstjahren.

Kanzleigehilfen und -gehilfinnen: Ernennung nach 3 Dienstjahren zu Kanzleioffizianten und -innen. Ständige Aushilfsdiener: Ernennung nach 3 Dienstjahren zu Amtsdienern. Landpostdiener: Ernennung nach 3 Dienstjahren zu ständigen Aushilfsdienern. Das Pragmatisierungsgesetz stammte vom 5. Februar 1919, die im Kasten angeführten Beförderungsdetails aus einem Akt der Deutschösterreichischen Staatskanzlei vom 31. Mai 191982. Diese Details lassen die dezidierte Benachteiligung von Frauen erkennen. Männer avancierten drei Jahre früher und erhielten zusätzlich noch ihre Militärdienstzeit bis zu drei   Ebd. 60 u. 70f.   Ebd. 58f. 80  Ebd. 63. 81  Ebd. 58; StGBl. Nr. 100/1919 (Pragmatisierungsgesetz). 82  ÖStA, AdR, Deutschösterr. Staatskanzlei Zl. 1980/1 – 1919. 78 79

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Jahren angerechnet, wenn sie eine solche nachweisen konnten. Zum Beispiel konnte ein Mann mit „normaler“ Militärdienstzeit (allfälliger Kriegsdienst bleibt unberücksichtigt) nach neun Jahren Offiziantendienstzeit zum Beamten der XI. Rangklasse avancieren, eine Frau erst nach 15 Jahren. Ehemalige Offiziere wurden überaus begünstigt. Bei entsprechend langer Militärdienstzeit konnten sie sofort in die XI. oder eine höhere Rangklasse aufsteigen. Für die Zertifikatisten bedeutete daher das Pragmatisierungsgesetz einen herben Rückschlag: Die niederen Beamten- und Dienerposten waren, wie besprochen, monopolistisch den Zertifikatisten vorbehalten gewesen. Das war gefallen. Nun erhielten sie, falls sie wenigstens Offizianten waren, von ihrer meist zwölfjährigen Militärdienstzeit lediglich drei Jahre angerechnet. Dem Ansinnen des Heeresamtes, Stellen für die berechtigten Militärzertifikatisten auszuschreiben und der damit verbundenen Bitte, entsprechende Stellen zu melden, antwortete das Komitee, dass in Hinblick auf die geänderten Verhältnisse Stellen einzusparen und Stellen für vertriebene Staatsbedienstete deutscher Nationalität freizuhalten seien und da man überhaupt noch nicht sagen könne, wie groß der Stellenbedarf sein werde, bestehe derzeit kein Bedürfnis, Personen, die bisher nicht im Zivilstaatsdienst gestanden seien, aufzunehmen83. Immerhin wären rund 14.000 deutschösterreichische Unteroffiziere anspruchsberechtigt gewesen. Insgesamt gab es 40.000 längerdienende Unteroffiziere84. Nach Verhandlungen mit dem Staatsamt für Heereswesen kam man in der Sitzung vom 14. Februar 1919 zu einer Kann-Bestimmung: Erledigte Dienstposten, die als besetzbar erkannt werden, können mit solchen deutschösterreichischen Unteroffizieren besetzt werden, die einen Anstellungsschein besitzen. Durch allgemeine Anordnung ist festzustellen, welche Dienstposten und zu welchen Anteilen sie mit den bezeichneten Unteroffizieren zu besetzen sind 85. Es war nur folgerichtig, dass das Beamtenkomitee im März 1919 beschloss, den Vorrang der Zertifikatisten auf offene Stellen weiter einzuschränken. Gesetzlicher Zwang war nicht mehr gegeben86. Zertifikatistenvereinigungen versuchten verzweifelt, zumindest Kriegsbeschädigten Anstellungen zu verschaffen. Am 10. Mai 1919 kam es zu einer Versammlung von Zertifikatisten; die Stimmung war explosiv. Die Regierung, so die Behauptung, wolle der Bevölkerung die Berufsmilitärs als Hauptschuldige für den Weltkrieg einreden. Eine Vereinigung wies darauf hin, dass durch die zu erwartende Besetzung West­ungarns (Burgenland) durch Österreich großer Bedarf an erfahrenen Exekutivorganen bestünde87. Diener bildeten neben Zertifikatisten und Offizianten die dritte große in sich stark gegliederte Gruppe mit mannigfachen eigenen sozialen Regeln und Mechanismen, wie bereits kurz erwähnt. Der soziale Übergang vom Zertifikatisten zum Diener konnte fließend sein. Ein prunkvoll uniformierter Kavallerie-Unteroffizier (womöglich einer Leibgarde-Einheit) konnte auf den ersten Blick vergessen machen, dass er nicht als „Herr“ galt wie ein Offizier. Gleichwohl zögerten auch manche Unteroffiziere, den Säbel mit dem Besen zu vertauschen. Ein ausgedienter Unteroffizier konnte aber dann zugreifen, wenn zwar keine Subalternbeamtenstelle, wohl aber eine attraktive Dienerstelle winkte. Denn   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 13.04 vom 10. 1. 1919, 35.   Staatsrat (wie Anm. 1) StRProt. Nr. 69 vom 22. 1. 1919, 17. 85  Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 25.03 vom 14. 2. 1919, 80. 86  Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 55f. 87  Ebd. 52–58. 83 84



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eine Dienerstelle musste keinesfalls zwangsläufig Putz- und Kehrarbeit bedeuten, sondern konnte durchaus Prestige und bescheidene Herrschaftsfunktionen bescheren. Polizisten, Finanzwachaufseher und Steuerexekutoren zum Beispiel galten zwar dienstrechtlich als Diener, sozial und herrschaftsorganisatorisch waren sie es aber nicht. Machen wir einen Blick auf die sozial interessante Gruppe der Steuerexekutoren. Diese wurden aufgrund des Pragmatisierungsgesetzes nach vierjähriger Dienstzeit zu Staatsbeamten ohne Rangklasse ernannt, nach noch längerer Dienstzeit konnte die Ernennung in die niederste Rangklasse erfolgen (XI)88. Der parlamentarische Ausschussbericht begründet im Detail, weshalb es gerecht wäre, den Steuerexekutoren die Beamtenqualität zuzubilligen. Anders ist es bei (Amts-)Dienern im engeren Sinn gewesen. Diese blieben auch in der franzisko-josephinischen Ära in ihrem sozialen Status gefangen: angeredet mit Familien- oder Vornamen (ohne Attribut Herr), von den Beamten eines Amtes zu persönlicher Dienstleistung herangezogen, eventuell tituliert mit Bedienten-Er und dergleichen mehr89. Erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts begannen sich Änderungen abzuzeichnen. Seit dem Jahr 1908 konnten jene Diener, die nicht vorwiegend manuelle Arbeiten zu verrichten hatten, zu Unterbeamten befördert werden. Sie blieben allerdings im Dienerschema und rückten nicht in das elfstufige Rangklassenschema der Beamten auf. Vor allem Polizisten und Gefangenenaufseher profitierten von dieser Bestimmung90. Aber immerhin: Terminologisch war ab dem Jahr 1908 die ehemals scharfe Grenze zu den Beamten etwas verwischt. Ab 1918 (noch in der Monarchie) verstärkte sich die Tendenz, die zur Dienergruppe zählenden Personen mit „Herr“ bzw. „Frau“ („Fräulein“) zu titulieren. Wie bedeutsam das Symbolische des sozialen Aufstiegs war, beweist eine Anfrage des Rechtsschutzvereins der Militärzertifikatisten an das Staatsamt des Innern und in weiterer Folge an das Beamtenkomitee. Auch die Militärzertifikatisten ersuchten um die Zuerkennung der Anrede „Herr“ und der Abschaffung des Dienertitels und um Ernennung zu Beamten (Unterbeamten). Das Komitee antwortete: Die Zusicherung der Ansprache Herr für alle zur Dienerschaft gehörigen Angestellten empfiehlt sich […]. Die Erfüllung der weiteren Forderung nach Entlastung von niederen Arbeiten […] ist nicht erfüllbar, weil zur Besorgung dieser Arbeiten nur die niedrigsten Organe des Staatsdienstes zur Verfügung stehen und übrigens in der Praxis bei größeren Ämtern zu gröberen Arbeiten ohnehin besondere Aushilfskräfte verwendet werden91. Zusammenfassend ist festzustellen, dass bald nach Ausrufung der Republik im niederen Staatsdienst ein großes soziales Aufrücken einsetzte. Ein wichtiger sozialer Durchbruch erfolgte im Februar 1919 durch das erwähnte Pragmatisierungsgesetz92. Ehemals als eisern geltende soziale Grenzen wurden übersprungen. Kanzleioffizianten, Kanzleige88   StGBl. Nr. 237/1920 (Steuerexekutoren). Der Ausschussbericht dazu trägt die Nr. 791 der Beilagen der Konstituierenden Nationalversammlung. Die Begründung lag eben im mit dem Pragmatisierungsgesetz veränderten Dienstverhältnis von Kanzleioffizienten und den umfangreichen Anforderungen an die Steuerexekutoren, die sohin auch deren Pragmatisierung rechtfertigen würden. Ausschussbericht zum Gesetz über die Regelung des Dienstverhältnisses der Steuerexekutoren, Sten. Prot. der KNV, Nr. 791 der Beilagen, 3. 89   Zum gesamten Themenkomplex vgl. Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 33, 43–45 u. ö.; Megner, Beamte (wie Anm. 76) 291–296. 90   RGBl. Nr. 204/1908 (Verbesserung der materiellen Lage einzelner Kategorien von Staatsbediensteten). 91   Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 14) Nr. 18.04 vom 24. 1. 1919, 45; vgl. Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 43–45. 92   StGBl. Nr. 100/1919 (Kanzleioffizianten und Kanzleioffiziantinnen, Kanzleigehilfen und Kanzleigehilfinnen, ständigen Aushilfsdiener und Landpostdiener).

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hilfen (Vertragsbedienstete), Finanzwächter, Polizisten und Gendarmen gehörten zu den großen sozialen Gewinnern im neuen politischen System. Nun kamen sie als Beamte in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis und hörten damit auf, als Diener definiert zu werden. Teilweise wurde der angeführte Personenkreis in die niederste Beamtenrangklasse befördert, teilweise wurde er zu Staatsbeamten „ohne Rangklasse“ ernannt. Diener (und Unterbeamte) hatten laut Dienstpragmatik von 1914 eine eigene Kategorie gebildet, die 1921 aufgelassen wurde. Damit wurde der allgemeinen demokratisch-egalitären Tendenz der Zeit entsprochen. Für sozial traditionell gesonnene Schichten – Teile des mittleren und höheren Beamtentums zählten dazu – konnte freilich die Vorstellung des neuen Typs des handwerkenden und besenschwingenden Subaltern-Beamten oder des sozial aufgestiegenen Amtsdieners zum Kollegen eine soziale Horrorvision sein. Exakte Quellenbelege für dieses atmosphärische Phänomen sind schwer zu finden. Am ehesten noch in privaten Tagebüchern und Briefen oder in satirischen Zeitschriften93. D) Transfer in die Pension – das Pensionsbegünstigungsgesetz Das Beamtenkomitee hatte Vorschläge ausgearbeitet, durch Pensionierungen die große Anzahl der aktiven Beamten zu vermindern94. Es wurde Beamten gestattet, die mehr als 75, aber weniger als 100 Prozent der Bemessungsgrundlage für den Ruhegenuss erreicht hatten, um ihre Versetzung in den Ruhestand anzusuchen95. Einige Privilegien wurden zudem angeboten (begünstigte Anrechnung der Kriegsdienstzeit, letztmögliche begünstigte Zeitvorrückung usw.). Auch einmalige Abfertigungen waren möglich, wenn noch kein Pensionsanspruch bestanden hatte. Ex lege waren auf jeden Fall Beamte zu pensionieren, die bereits den vollen Anspruch auf ihren Ruhegenuss erreicht hatten, auch dann, wenn sie noch nicht das 60. Lebensjahr überschritten hatten96. Wenn die Pensionierung ex lege erfolgte, konnte der Bedienstete nichts dagegen unternehmen. Die Freiwilligen aber haben ihren Schritt bald bereut. Die einsetzende Hyperinflation traf sie noch mehr als die aktiven Kollegen, weil es für Pensionisten nur unzureichenden Inflationsausgleich gab. Quellen sprechen von Pauperisierung97. Gesamt gesehen war das Pensionsbegünstigungsgesetz ein Misserfolg. Die Fristen waren viel zu kurz bemessen und der Informationsfluss war nicht ausreichend. E) Die Besoldung. Der Friedenskronenzins als unbare Gehaltskomponente In Österreich eigneten sich traditionell-bürokratische Steuerungsmechanismen kaum zur Eindämmung von sozioökonomischen Katastrophen. Sie versagten auch bei Maßnahmen zur kaufkraftmäßigen Stabilisierung der Gehaltsbezüge des öffentlichen Dienstes. Öffentlich Bedienstete litten auch an den Folgen des eigengesteuerten kleinlichen Bürokratismus. 93  Zum Beispiel die Karikatur: Hofratsdämmerung. Die Muskete 27/688 (5. 12. 1918) 90. Siehe das Titelbild dieses Bandes. 94  Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 39 vom 12. 4. 1919, Beilage A: Entwurf eines Gesetzes, betreffend die Vorbereitung einer neuen Besoldungsordnung für die Zivilstaatsangestellten (Besoldungsreformgesetz) §§ 8–12. 95   StGBl. Nr. 411/1919 (30. 7. 1919) (Pensionsbegünstigungsgesetz). 96  Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 88–92. Vgl. a. StGBl. Nr. 411/1919 § 1. 97  Karl Megner, Der österreichische Staatsbeamte im Übergang von der Monarchie zur Republik. Manuskript eines Referates. Wissenschaftliche Kommission zur Erforschung der Geschichte der Republik Österreich. Beiträge zur Verwaltungsgeschichte der Ersten Republik. Tagung (Wien 1985) Anm. 78.



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„Das verweist auf ein altes binnenbürokratisches Phänomen: Weshalb schädigen Beamte, etwa jene der Personalverwaltungen – aber nicht nur diese – durch ihr Handeln oder Unterlassen die Kollegen? Im Extremfall bis zur drückenden Not ganzer Beamtenfamilien? Durch schleppende Erledigung von Akten, Inflexibilität, juristische Buchstabenklauberei, Formalismen und Rechthaberei wurde menschliches Leid erzeugt und perpetuiert. Das geschah bereits nach dem Staatsbankrott des Jahres 1811, während der Inflationsjahre nach dem Ersten Weltkrieg und […] nach 1945 abermals. Die öffentlich Bediensteten ‚litten an sich selbst‘. Gründe dafür waren […] fehlende Solidarität und Kollegialität, politischen Vorgaben, […] im komplizierten, teilweise widersprüchlichen Normenbestand und generell der Unfähigkeit der Entscheidungsträger, Systembrüche […] mit Hirn und Herz zu managen.“98 In Österreich entwickelte sich bis zum Herbst 1922 eine galoppierende Inflation. Die gehaltspolitischen Gegenmaßnahmen erfolgten in drei Abschnitten. Im Überblick: Bis Ende 1919 wurden punktuelle Aushilfen und Zulagen, in der zweiten Phase permanente Zulagen gewährt, wie zum Beispiel Ortsklassenzulagen. Es kam ferner zu Zeitbeförderungen über die Grenzen der Rangklassen hinweg. Im dritten Abschnitt, bis zur Stabilisierung der Währung im Herbst 1922, wurden die Bezüge indexiert99. In der ersten Phase wurde versucht, mit dem elfstufigen Rangklassensystem aus dem Jahr 1873, das in den Grundzügen das Ende der Monarchie überlebt hatte, zurechtzukommen. Auch punktuelle Ad-hoc-Maßnahmen sollten helfen. So wurden die Gehaltsansätze erhöht und die Vorrückungsfristen innerhalb der Rangklassen reduziert (Biennien in den drei untersten Rangklassen). Die Bezüge der unteren Rangklassen stiegen in der Relation mehr als jene der oberen – somit übertraf auch hier das Alimentations- das Leistungsprinzip100. Ab dem Jahr 1919 gingen herkömmliche Relationen zwischen den Bezügen der Rangklassen teilweise verloren. Auch die eingeführte Kategorie „Staatsbeamte ohne Rangklassen“ stellte das einheitliche Rangklassensystem in Frage. Wiederholte „einmalige“ Zulagen sollen die Auswirkungen der Inflation mildern. Teuerungszulagen wurden auch katholischen Geistlichen gewährt, eine späte Auswirkung des josephinischen Staatskirchensystems. Die Höhen der Zulagen richteten sich nicht nach der hierarchischen Stellung, sondern danach, ob der Bedienstete verheiratet war und Kinder zu versorgen hatte oder nicht. Der hierarchische Rang wurde in dieser Hinsicht zur Nebensache. Damit verfestigten sich nivellierende Tendenzen. Auch Pensionisten konnten (fakultativ) Zulagen gewährt bekommen. Eng mit der Besoldungsreform hing die Teuerung und deren Bekämpfung zusammen. Wie drängend diese Frage war, belegt eine Eingabe des Zentralverbandes der deutschösterreichischen Staatsbeamtenvereine in Wien und anderer Organisationen an die Regierung, die die Forderung enthielt, eine mit 15. April 1919 befristete Notstandsaushilfe an alle Staatsbeamten ohne Unterschied der Rangklasse, im 98  Vgl. Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 7) 241, 328f., 381f.; Karl Megner–Hans-Roman Gröger, Die österreichische Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD) im 20. Jahrhundert (im Druck) 21f. 99   Dazu und zum Folgenden Erich Gruber–Richard Pfaundler, Die Besoldungsverhältnisse der Beamtenschaft und die neuere Entwicklung der Besoldungspolitik in Österreich, in: Die Beamtenbesoldung im modernen Staat 2: Die Beamtenbesoldung in Frankreich, Österreich und Italien, hg. von Wilhelm Gerloff (Schriften des Vereins für Sozialpolitik 184/II, München 1934) 107–183. 100  Zum Alimentations- und Leistungsprinzip Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 7) 6 u. 183f. (mit weiterführenden Literaturangaben). Therese Garstenauer danken wir für den Hinweis auf: Ferdinand Krause, Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Eine rechtshistorische Analyse (Frankfurt am Main u. a. 2008).

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Ausmaße von 800 Kronen für Ledige, 1.000 Kronen für Verheiratete und 200 Kronen für jedes Kind zu gewähren sowie überdies die endgültige Besoldungsreform bis spätestens 1. Juli 1919 unter Zuziehung von Vertrauensmännern der Organisationen durchzuführen. Im Hinblick auf die herrschende Teuerung und der bei allen Staatsangestellten bemerkbaren Erregung erachtete es das Komitee weiters für ein unabweisliches Gebot, dass den Staatsangestellten, die mit voller Sicherheit auf den Anschaffungsbeitrag pro Mai 1919 rechneten, so bald wie möglich eine diesbezügliche beruhigende Zusicherung gemacht werde101. Wünsche nach Teuerungsabgeltungen hatten unterschiedliche Begründungen. In einer Eingabe des Rates der Angestellten Kärntens zum Beispiel wurde um Zubilligung von Diäten an die während der Besetzung durch die Südslawen in Klagenfurt verbliebenen Staatsbediensteten ersucht. Begründet wird dies mit der durch die Besetzung hervorgerufenen sprunghaften Teuerung der Lebensmittel. Das Komitee beschied diesem Ansinnen keine Zustimmung, weil es zur Überzeugung gekommen war, dass die durch die Besetzung Klagenfurts hervorgerufene Teuerung der Lebensmittel auch nicht annähernd so groß gewesen war wie die Teuerung, die schon geraume Zeit in den Großstädten und Industrieorten Deutschösterreichs geherrscht hatte. Die in Klagenfurt zurückgebliebenen Bediensteten waren wirtschaftlich nicht schlechter gestellt als ein Großteil der übrigen Staatsbediensteten102. Der zweite Abschnitt des Kampfes gegen die Auswirkungen der Inflation begann mit einem Besoldungsgesetz samt Nachtrag (Dezember 1919)103. Das System der singulären Teuerungszulagen wurde verlassen, eine nach Ortsklassen abgestufte generelle Teuerungszulage für alle Bediensteten eingeführt (ferner Frauen- und Kinderzulagen), außerdem „Gleitende Zulagen“ gewährt. Neben anderen Maßnahmen wurde die wirkliche Zeitbeförderung eingeführt. Das war qualitativ revolutionär. Nun wurden durch diese Zeitbeförderung die Beamten im Rahmen der für ihre Verwendungsgruppe jeweils zutreffenden „Normallaufbahn“ über die Grenzen der Rangklassen automatisch befördert – eine schwere Beschädigung des Rangklassen- und des Leistungsprinzips. Statt der Beförderung nur durch Ernennung trat die automatische Zeitbeförderung. Bis in die jüngste Vergangenheit waren dadurch im österreichischen Bundesdienst sogenannte „Schattenlaufbahnen“ möglich: Beamte rückten in höhere Rangklassen selbst dann vor, wenn ihnen der entsprechende höherwertige Wirkungskreis, das „Imperium“, fehlte104.   Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 38.01 vom 10. 4. 1919, 42f.  ÖStA, AdR, Staatskanzlei – BKA-alt Varia 1919 Zwischenamtsstaatliches Komitee; Verhandlungsschriften Nr. 59 vom 16. 9. 1919, 1. 103  StGBl. Nr. 570/1919 (Besoldungsübergangsgesetz); StGBl. Nr. 106/1920 (Staatsangestelltenaushilfegesetz). Therese Garstenauer und Veronika Helfert danken wir herzlich für den Hinweis auf zeitgenössische, letztendlich gescheiterte Bemühungen, die Besoldung auf Bundes- und Landesebene sowie beim Magistrat der Stadt Wien zu vereinheitlichen (November 1919). Siehe dazu etwa: Die Besoldung der öffentlichen Angestellten. WZ (15. 11. 1919) 2. Eine bemerkenswerte Parallele dazu ist, dass nach 1945 der langjährige Vorsitzende der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD), Fritz Koubek, sich bemüht hatte, ein einheitliches Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrecht für den gesamten öffentlichen Dienst in Österreich zu schaffen. Koubek scheiterte, nicht zuletzt an einigen Landeshauptleuten, die Machtverluste befürchteten, wenn sie nicht mehr die Gehälter ihrer Landesbeamten steuern konnten. Vgl. Megner–Gröger, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (wie Anm. 98) 122f. 104  So konnten etwa in den Zentralstellen ungefähr bis zur Jahrtausendwende auch relativ rangniedere Referenten zu hochbezahlten Ministerialräten der VIII. Dienstklasse avancieren (das heilige Wort „die Achte“ – i. e. die Hofrats-, Parlamentsrats- und Ministerialratsdienstklasse – war eine „verbale Sehnsuchts-Chiffre“ akademischer Bundesbeamter). 101 102



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Die Beamten und die im Auslaufen begriffenen Dienerkategorien wurden mit Grundgehältern und Zeitlaufbahnen bedacht. Es war vorgesehen, dass der Staat sämtliche Steuern, Diensttaxen, Pensionsbeiträge usw. bis auf weiteres übernehmen sollte. Die Gagen waren daher Nettobeträge. Im Dezember 1920 wurden die Gehälter und Zulagen erhöht, die „Gleitende Zulage“ allerdings abgeschafft. Im Juli 1921 wurde versucht, das alte, ausgehöhlte Rangklassensystem und das erst zwei Jahre alte Besoldungsübergangsgesetz durch ein neues System abzulösen105. Darauf wird hier aus Platzgründen nicht eingegangen. Ab Herbst 1921 steigerte sich die Geldentwertung immer mehr. Nun kam es zur Koppelung an einen Index. Die Bezüge schnellten von Monat zu Monat in die Höhe, parallel zum Verfall der Krone. Im September 1922 wurde das 156fache der gesetzlichen Bezüge erreicht. Nach der Stabilisierung der Währung brach das neue Gehaltsgesetz vom 1. Mai 1924 endgültig mit dem Indexsystem. Höhere und mittlere Beamte hatten, verglichen mit der Zeit vor 1914, große Reallohnverluste erlitten. Ferner waren die Karrierechancen im Allgemeinen reduziert; auch nahm der Druck auf ältere Beamte zu, aus dem aktiven Dienst auszuscheiden. Von diesen Faktoren abgesehen, galt speziell für die sozialgeschichtlichen Änderungen der binnenbürokratischen Struktur: „Die mittlere Beamtenschaft war von den gesellschaftlichen Veränderungen weniger betroffen. Ein Aufstieg in die höhere Beamtenschaft scheiterte sowohl vor wie auch nach dem Krieg an den Ausbildungserfordernissen (abgeschlossene Hochschule). Sie blieben auch nach Absolvierung von Kursen und dem Abschluss durch Fachprüfungen in ihrem Bereich – große Sprünge waren nahezu unmöglich. Sie bildeten – genauso wie die höhere Beamtenschaft – eine geschlossene männliche Gruppe. Erst in den 1920er-Jahren war es einigen wenigen Frauen möglich, zum Beispiel als Rechnungsbeamtinnen pragmatisiert zu werden. Die ökonomische Lage des mittleren Dienstes war – vor allem während der Inflationszeit – eine äußerst bedrängte, 1924 kamen sie in etwa auf 60 % ihrer Vorkriegsbezüge.“106 Das Alimentationsprinzip blieb weit verbreitet, das Leistungsprinzip stagnierte. Die rangmäßig niederen Beamten (es erfolgte die Beförderung ganzer Gruppen) verloren gegenüber der Vorkriegszeit in der Relation deutlich weniger an Realeinkommen als höhere Beamte. *** Am Schluss des Abschnitts über Besoldungen soll an ein österreichisches Spezifikum erinnert werden. Der Mieterschutz mit deutlich reduziertem Mietzins erzielte vor allem für die in Ballungszentren zur Miete wohnende Bevölkerung enorme Ersparnisse. Für die Beamten bedeutete er, wenn man so will, eine faktische, unbare Gehaltskomponente, die freilich nicht der Dienstgeber direkt gewährte, sondern legistisch erzeugt hatte. Sie ging und geht auf Kosten der Hausbesitzerrente. Die Politik kodifizierte seit 1922 eine weitreichende wirtschaftliche Enteignung der Zinshausbesitzer zugunsten der zur Miete wohnenden Bevölkerung, durchaus auch im Interesse von betroffenen öffentlich Bediensteten. In den Jahren 1917 und 1918 waren die ersten Mieterschutzverordnungen in Kraft getreten, deren Ziel unter anderem der Schutz von Soldatenfamilien vor Kündigungen 105 106

  BGBl. Nr. 376/1921 (Besoldungsgesetz).   Hafner, Wandel (wie Anm. 12) 320.

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war. 1922 wurde dann ein umfangreiches Mieterschutzgesetz kodifiziert107. Es wurden „Mietzinsbeschränkungen im Rahmen einer Vergleichsmiete zu den Gegebenheiten zum 1. 8. 1914 (Friedenszins)“ eingeführt, ferner ein weitreichender gesetzlicher Kündigungsschutz (§ 22 MG), die Weitergabemöglichkeit der Mietwohnung im Angehörigenkreis u. a. m.108. Damit war der bis heute in manchen (Alt-)Mietverträgen noch immer bestehende „Friedenskronenzins“ geboren. „Zu diesem ist es dadurch gekommen, dass man der Hyperinflation zur Zeit des 1. Weltkrieges dadurch zu begegnen versucht hat, dass man den Mietzins auf das Niveau des Jahres 1914 eingefroren hat. Dies war natürlich lediglich als vorübergehende Feuerwehraktion geplant, aber zumindest in Österreich halten sich Provisorien erfahrungsgemäß besonders lange. So verwundert es nicht, dass diese Regelung 80 Jahre lang uneingeschränkten Bestand hatte. Es hielt sich das bösartige Gerücht, dass zahlreiche Hofratswitwen 300 m2-Wohnungen um einen zweistelligen Eurobetrag pro Monat bewohnten.“109 Öffentlich Bedienstete und deren Nachkommen konnten sich jedenfalls in den Jahrzehnten nach den 1920er-Jahren in den klassischen Zinshäusern der Ballungsräume glücklich schätzen, in faktisch unkündbaren Mietverhältnissen mit günstigen Mietzinsen wohnen zu können110. F) Die gesetzliche Krankenversicherung der Staatsbediensteten Der ursprüngliche Gedanke der gesetzlichen Krankenversicherung war, das wirtschaftliche Risiko des Versicherten durch den Verdienstausfall bei Krankheit abzumildern. Das Krankengeld stand daher im Zentrum der Überlegungen. Staatsbedienstete hatten einen solchen Verdienstentgang nicht zu beklagen, weil sie das Gehalt im Falle von Krankheit weiterbezahlt bekamen. Man glaubte daher zunächst, auf ihre Einbeziehung in die gesetzliche Krankenversicherung verzichten zu können. Die zunehmende Bedeutung der Krankenpflege machte es aber auch den öffentlich Bediensteten schwer, die Kosten dafür aus Eigenem aufzubringen. Die Notsituation vieler öffentlich Bediensteter infolge des Krieges und der Nachkriegsinflation verschärfte diese Notlage. Fakultative Aushilfen des Staates stellten solcherart keine Lösung mehr da, umso weniger, weil sie die betroffenen Staatsbediensteten zu Almosenempfängern herabwürdigten111. Am 8. April 1919 erhielt das Beamtenkomitee vom Staatsamt für soziale Verwaltung eine Zuschrift betreffend die unverzügliche Schaffung einer Krankenfürsorge für Staatsbedienstete in Form einer Pflichtkrankenversicherung. Das Komitee sprach sich mit unwesentlichen Änderungsvorschlägen für die vorgeschlagene Krankenversicherung aus112. Sowohl aktive öffentlich Bedienstete wie auch solche im Ruhestand wurden durch dieses Gesetz vom 13. Juli 1920 krankenversichert (und zwar bei der Krankenversicherungsanstalt der Staatsbediensteten). Auch Familienangehörige (weiterer Begriff) waren   BGBl. Nr. 872/1922 (Mietengesetz).  Mieterschutzverband Wien, http://mieterschutzwien.at/194/gesetze-zum-mieterschutz-im-wandelder-zeit [16. 11. 2018]. 109  Andreas Kletečka, Mietrecht als Hindernis für Investitionen? Juristische Blätter (2012) 268f., https:// doi.org/10.1007/s00503-011-0102-1 [16. 11. 2018]. 110   Es wird noch auf Ausführungen zum Thema „Beamte und Wohnen“ im 20. Jahrhundert hingewiesen: Megner, Beamtenmetropole (wie Anm. 7) 507–512. 111  Regierungsvorlage zum Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Staatsbediensteten, Sten. Prot. KNV, Nr. 867 der Beilagen, 13f. 112  Verhandlungsschriften Nr. 26–50 (wie Anm. 14) Nr. 37.01 vom 8. 4. 1919, 41. 107 108



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mitversichert113. Das war eine neue soziale Qualität. Beamte galten bis dahin als Honoratioren, die für Arzt- und Spitalskosten selbst aufzukommen hatten. Damit waren vor allem Subalternbeamte finanziell oft überfordert gewesen. Nunmehr leistete der Staat die Versorgung im Krankheitsfall. G) Die Entadelung – ein parlamentarisches Satyrspiel? War die Entadelung des österreichischen Adels ein parlamentarisches Satyrspiel114? Nach den besprochenen wirtschaftlich und sozial schwerwiegenden Problemen? Das gliche dem Muster des antiken griechischen Schauspiels: Das Satyrspiel folgt der Tragödie. Die Konstituierende Nationalversammlung wollte mit der Bekämpfung des Adels, so der Eindruck, im Frühjahr 1919 gründlichen Hausputz machen, ein republikanisches Großreinemachen. Das Haus Habsburg wurde enteignet und des Landes verwiesen. Und in der Nationalversammlung fand eine intensive Diskussion über den Adel statt115. Kurz zur Erinnerung: Es gab niemals die homogene gesellschaftliche Gruppe „österreichischer Adel“, sondern differente Teilgesellschaften. Einmal die „Erste Gesellschaft“ der alten hoffähigen Aristokratie, in sich wieder mannigfach geschichtet (vom steinreichen Fürsten bis zum verarmten altadeligen Reichsritter), und sodann die Nobilitierten der „Zweiten Gesellschaft“. Hier ist vor allem der Militär-, Wirtschafts- und Beamtenadel anzuführen, vielfach aus der franzisko-josephinischen Epoche. Oft war es einfacher Adel mit oder ohne dem Prädikat „Edler“. Höhere Ränge waren der „Ritter“ und „Freiherr“. Zwischen dem reichen nobilitierten Börsianer und dem Beamten, der durch seine Nobilitation keine Einkommenssteigerung erfahren hatte, konnten wahre Welten liegen. Berichterstatter der Regierungsvorlage war – Ironie des Schicksals – ausgerechnet ein Angehöriger des Beamtenadels, nämlich der Großdeutsche Heinrich von Clessin, Jurist und Obermagistratsrat, später Magistratsdirektor der Stadt Salzburg, der – als ehemaliger Großdeutscher – von den Nationalsozialisten mit reduzierten Bezügen zwangspensioniert wurde116. Die Stenographischen Protokolle zum Thema Abschaffung des Adels umfassen 13 Druckseiten mit leidenschaftlichen Reden, klassenkämpferischen Emotionen und der Zitierung vermeintlicher historischer Fakten. Es war Dichtung und Wahrheit, bunt gemischt. So werden adelige Militärs pauschal als Schlächter dargestellt, die zahlreiche Menschen opferten, um Maria-Theresien-Ritter zu werden, und anderes mehr117. Bemerkenswert ist, dass vom großdeutschen Abgeordneten Josef Thanner gefordert wurde, die Juden müssten ebenso wie der Adel bekämpft werden118. Auch die Sozialdemokratin Adelheid Popp sagte, die Sozialdemokratie wäre gerne bereit, alle baronisierten, alle kapitalisierten Juden zu jeder Handlung Ihnen [=den Antisemiten] zu überlassen […] so scharf und so revolutionär diese Handlung auch immer sein mag119. Adelheid Popp vertrat daher zumindest verbal gewaltbereiten Antisemitismus.   StGBl. Nr. 311/1920 (Krankenversicherung der Staatsbediensteten).   StGBl. Nr. 211/1919 (Aufhebung des Adels). 115  Vgl. Sten. Prot. KNV, 3. 4. 1919, 179–192. 116 Art. Heinrich Clessin, in: Wer ist Wer. Österreichisches Parlament, https://www.parlament.gv.at/ WWER/PAD_00183/index.shtml [16. 11. 2018]. Die Familie Clessin gehörte zum Beamtenadel, nobilitiert im 18. Jahrhundert. Vgl. Art. Heinrich Clessin, in: SalzburgWiki.at, https://www.sn.at/wiki/Heinrich_Clessin [16. 11. 2018]. 117  Sten. Prot. KNV, 8. Sitzung vom 3. 4. 1919, 180, 186f. und öfter, http://alex.onb.ac.at/cgi-content/al ex?aid=spe&datum=0002&page=588&size=45 [16. 11. 2018]. 118  Ebd. 188. 119  Ebd. 189. 113 114

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Popp meinte, sie würde keinem verdienten nobilitierten Beamten nahetreten wollen. Aber ein großer Teil der unglückseligen Ernährungsverhältnisse Österreichs von Beginn des Krieges an [war] zum großen Teile durch die Beamten mit verschuldet, durch die unfähigen adeligen Statthalter, Bezirkshauptleute usw., mit denen Österreich gesegnet war und gesegnet ist120. Die Abgeordnete formulierte die Hoffnung, dass die Bevölkerung dereinst, in einigen Generationen, von der tief verwurzelten devoten Ehrfurcht vor dem Adel befreit sein werde. Das enfant terrible Adalbert Graf Sternberg ließ sich Visitenkarten mit dem Text drucken: „Adalbert aus dem urgräflichen Hause Sternberg. Geadelt unter Karl dem Großen – entadelt unter Karl Renner“121. Einem Aristokraten mit klingendem, weithin bekanntem Namen konnte die formale republikanische Entadelung gleichgültig sein. Michael Hainisch, republikanischer Bundespräsident von 1920 bis 1928, nannte die offizielle Abschaffung des Adels ein kindisches Beginnen, schon deshalb, weil man gar nicht diejenigen traf, die man treffen wollte. Die feine und kluge Fürstin Fanny Starhemberg meinte, so Hainisch, ihr wäre die Aufhebung des Adels egal – Starhemberg bleibt Starhemberg122. Wesentlich stärker als die hohe Aristokratie wurden die Angehörigen des neuen Dienstadels emotional getroffen, die „Edlen“ und „Ritter“ von Festenwald, Trautenwall, Karstwehr oder Treuenwart oder wie immer sie geheißen haben mögen123. Egal, ob Militär- oder Beamtenadel: Sie hatten im Weltkrieg eventuell Familienmitglieder verloren, vielleicht ihr Zuhause in den Kronländern, auf jeden Fall aber Kaiser und Reich. Sie mussten die Entwertung der von ihnen gezeichneten Kriegsanleihen und allfälliger Sparguthaben sowie empfindliche Reallohneinbußen und die Verschlechterungen ihrer Berufslaufbahnen bis hin zu Zwangspensionierungen mit entwerteten Bezügen hinnehmen. Nun sollten sie auch noch auf den von ihnen oder von ihren Vorfahren erworbenen Adel verzichten. Nach dem Abreißen der Distinktionssterne von den Krägen der Offiziersuniformen im Herbst 1918 folgte im Frühjahr 1919 die virtuelle Kastration des adeligen Namens. Diese republikanische Vorgangsweise war ärger als ein Verbrechen, nämlich eine Dummheit, meint Adam Wandruszka124. Und in der Tat – es ist die mutwillige Brüskierung von Menschen gewesen, deren „bürgerlichen“ Arbeits- und Leistungswillen die junge Republik dringend gebraucht hätte. Auch Max Wladimir Freiherr von Beck, ehemals k. k. Ministerpräsident und später Präsident des Rechnungshofes, meinte zum Beispiel, die Liebe vieler Beamter zum neuen Staat wäre ohnehin nicht ausgeprägt gewesen125.

  Ebd. 190.   Enfant terrible des alten Österreich. WZ (21.10. 2018), https://www.wienerzeitung.at/nachrichten/ wissen/geschichte/996884-Enfant-terrible-des-alten-Oesterreich.html [22. 9. 2019]. 122  Michael Hainisch, 75 Jahre aus bewegter Zeit, hg. von Friedrich Weissensteiner (Veröffentlichungen der Kommission für neuere Geschichte Österreichs 64, Wien 1978) 227. 123 Zum Blättern: Carl Friedrich von Frank zu Döfering, Alt-österreichisches Ades-Lexikon (Wien 1928) passim. 124 Adam Wandruszka, Die Zweite Gesellschaft der Donaumonarchie, in: Adel in Österreich, hg. von Heinz Siegert (Wien 1971) 56–67, hier 65. 125 Günther Burkert, „Eine Welt ist untergegangen.“ Markante Jahre der österreichischen Geschichte in Briefen, Tagebüchern, Erinnerungen und schriftstellerischen Versuchen österreichischer Beamter des 20. Jahrhunderts. Geschichte und Gegenwart 3 (1990) 197–224, hier 202f. 120 121



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Kurzfassung der Ergebnisse Nach der Konstituierung des deutschösterreichischen Staates amtierten kurze Zeit die letzte cisleithanische Regierung und die neue deutschösterreichische nebeneinander. Bis zum 12. November war die Staatsform nicht festgelegt. Die Problematik des „doppelten“ Eides (des Gelöbnisses) gegenüber dem Kaiser und dem neuen Staat bestand daher für einige Tage. Der neue Staat nahm fast nur deutsche öffentlich Bedienstete in seinen Dienst auf. Ganz wesentlich für die vorliegende Arbeit war das Heranziehen legistischer Quellen, die online zur Verfügung stehen, vorab das Staatsgesetzblatt. Der Kabinettsrat schuf noch im November 1918 das so genannte Beamtenkomitee, das eine Drehscheibe zwischen den verschiedenen Staatsämtern (den Nachfolgern der Ministerien) bildete. Hier wurden alle personellen Problemfälle entscheidungsreif gemacht. Das Komitee amtierte auf der Basis von fünf Richtlinien, die der Staatsrat bestimmt hatte. Die Verhandlungsschriften dieses Komitees sind eine Hauptquelle. Wer wurde im Zweifelsfall vom Beamtenkomitee zum deutschösterreichischen Staatsdienst zugelassen? Zum Beispiel zwei Kärntner Wenden („Windische“), die im Kärntner Abwehrkampf auf österreichischer Seite gekämpft hatten. Ein proösterreichisch eingestellter ehemaliger k. k. Beamter italienischer Nation aus dem Trentino wurde hingegen nicht in den deutschösterreichischen Dienst übernommen. Zu untersuchen war das Schicksal ehemaliger k. k. Bediensteter deutscher Nationalität in Gebieten, die in ihrer staatlichen Zugehörigkeit umstrittenen waren, vor allem in der Tschechoslowakei. Den Deutschen in Böhmen, Mähren und Schlesien – aber nicht nur diesen – wurde das von Präsident Wilson versprochene Selbstbestimmungsrecht vorenthalten. Bis zum Ende des Jahres 1918 hatten tschechoslowakische Truppen fast alle überwiegend von Deutschen besiedelte Gebiete in der Tschechoslowakei besetzt. Die Wiener Regierung meinte, nur protestieren zu können. Die auf Deutschösterreich vereidigten deutschen Beamten der besetzten Gebiete wurden von Wien aus zum Ausharren aufgefordert, gleichzeitig erhielten sie von Deutschösterreich die Erlaubnis, allenfalls den tschechischen Herren provisorisch dienen zu dürfen. Am 7. Februar 1919 regelte der tschechoslowakische Staat gesetzlich die Übernahme der öffentlich Bediensteten der Monarchie. Jeder, der weiter in seinem Dienstverhältnis bleiben wollte, hatte nunmehr einen Diensteid auf den neuen tschechoslowakischen Staat zu leisten. Am 4. März 1919 eskalierte die Situation, als in Wien die Konstituierende Nationalversammlung zusammentrat. Tschechoslowakisches Militär tötete und verwundete deutsche Demonstranten. Die soziale Binnengliederung der öffentlich Bediensteten war differenziert. Das elfstufige Rangklassensystem übertünchte nur formal große soziale Distanzen. Nicht in die Rangklassen eingereiht waren die Diener. Auch hier gab es ein sehr breites Spektrum, das zum Beispiel vom „Aushilfsdiener“ bis zu den Steuerexekutoren reichte. Letztere waren keineswegs einfache Diener; sie hatten durchaus Herrschaftsfunktionen. Schon 1908 war es qualifizierteren Dienern gelungen, zu Unterbeamten aufzusteigen. Die Dienerkategorie wurde 1921 aufgelassen. Ferner gab es noch die alte Kategorie der Diurnisten und Kalkulanten. Noch in der Monarchie mutierten sie zu sogenannten Offizianten und -innen mit bescheidenen Laufbahnen, faktischer Unkündbarkeit und Altersversorgung. Offizianten waren die Vorläufer der Vertragsbediensteten. 1919 avancierten viele von ihnen, auch viele Frauen, zu niederen Beamten und Beamtinnen. Frauen wurden bei diesem beruflichen Aufstieg benachtei-

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ligt. Signifikant für egalitäre Tendenzen der Zeit nach 1918 war, dass die Anreden „Herr“, „Frau“ und „Fräulein“ allgemein üblich wurden, auch für das (damals noch kurz bestehende) Dienerpersonal. Zertifikatisten (ausgediente Berufsunteroffiziere), die seit 1872 subjektiven Rechtsanspruch auf Diener- und (niedere) Beamtenstellen gehabt hatten, verloren ihre monopolistischen Ansprüche; sie zählten als Gruppe zu den sozialen Verlierern der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg. Nach 1918 sollten Pensionierungen die große Anzahl der aktiven Beamten vermindern, teils freiwillig, teils gesetzlich vorgesehen. Die Beamtenpensionisten der frühen 1920er-Jahre gehören zu den großen wirtschaftlichen Verlierern. Ihre Pensionen wurden nur unzureichend der Inflation angepasst. In Österreich entwickelte sich bis zum Herbst 1922 eine galoppierende Inflation. Die gehaltspolitischen Gegenmaßnahmen in drei Abschnitten reichten gerade zum Überleben der Bediensteten aus. Folgerichtig überflügelte das Alimentations- das Leistungsprinzip. Vor allem höhere und mittlere Beamten mussten, verglichen mit der Zeit vor 1914, enorme Reallohnverluste hinnehmen. Die Auswirkungen der Inflation zerstörten das Rangklassensystem nachhaltig. 1921 wurde es aufgegeben. Seit 1922 bestanden im Interesse aller Mieter vor allem in den typischen Zinshäusern der Ballungsräume Mietzinsbeschränkungen und weitreichende Mieterrechte. Eingefrorene Mietzinse sollten vorübergehend helfen, die Auswirkungen der Inflation für die Mieter zu mildern. Vorübergehend hieß aber in diesem Fall, dass diese Mietzinse für Jahrzehnte, bis in die Zweite Republik, bestehen blieben („Friedenskronenzinse“). Durch diese legistisch veranlasste faktische Teilenteignung der Hausbesitzer hatten die öffentlich Bediensteten, die in derartigen Zinshäusern wohnten, eine zusätzliche Gehaltskomponente erhalten. Nach Vorüberlegungen und -arbeiten wurde im Jahr 1920 eine gesetzliche Krankenversicherung für die Beamten und deren Familien eingeführt. Damit wurde die finanziell manchmal ruinöse Gepflogenheit beendet, dass auch Subalternbeamte als Honoratioren galten, wenn es um Arzt- und Spitalskosten ging. Honoratioren hatten derartige Kosten selbst zu tragen. Im Frühjahr 1919 betraf die Abschaffung des Adels in Österreich sowohl den alten, mitunter grundbesitzenden Adel wie auch die Nobilitierten, somit die „Erste“ beziehungsweise „Zweite Gesellschaft“. Geadelte Beamte, Offiziere und Wirtschaftstreibende hatten in der Nobilitierung eine Krönung ihrer Berufslaufbahn erfahren. Während die alte Aristokratie über die republikanische Entadelung – sie hatte keinerlei ökonomische Folgen – spötteln konnte, bedeutete sie für die Angehörigen der Zweiten Gesellschaft eine Degradierung. Wie immer man die Abschaffung des Beamtenadels beurteilt – sie passte in die beamtenpolitische Generallinie der Jahre 1918 bis 1920. Niedere Bedienstete stiegen sozial auf. Für mittlere und höhere Beamte brachten diese Jahre mitunter Stagnation und meist spürbare materielle Verluste. Und für den beamteten Dienstadel – und nicht nur für diesen – schickte sich die „Welt von Gestern“ zum Sterben an.



Die Enquete zur Frage der Staatsangestelltenkammer Guenther Steiner

Zur Bildung von Staatsangestelltenorganisationen Ab den 1860er Jahren entstanden in der Habsburgermonarchie eine ganze Reihe von Staatsangestelltenorganisationen, aufgefächert entlang beruflicher oder territorialer Parameter. Im November 1864 gründete sich der Erste allgemeine Beamtenverein der österreichischen Monarchie. Manche dieser Organisationen verschwanden wieder, manche wurden zu gewerkschaftsähnlichen Organisationen. 1900 konstituierte sich der Zentralverband der österreichischen Staatsbeamtenvereine. 1923 vereinigte er sich mit den Organisationen der akademisch gebildeten Staatsangestellten zum Reichsverband der öffentlich Angestellten Österreichs. Während die Betätigung in Staatsangestelltenorganisationen vor 1918 in einem Disziplinarverfahren enden konnte, hatten die Staatsdiener nach der Ausrufung der Republik volle demokratische Freiheiten. Nun bildeten sich auch parteipolitische Organisationen: 1919 der Bund der sozialistischen Angestellten sowie die Gewerkschaft christlicher Angestellter in öffentlichen Diensten, 1921 schließlich der Verband der großdeutschen Angestellten in öffentlichen Diensten. Der Reichsverband als größte Organisation vereinigte nur etwa 30.000 Mitglieder1. Dies ist ein Zeichen für die Zersplitterung innerhalb der Organisationen der Staatsangestellten.

Im demokratischen Geist der Zeit Im Übergang von der Habsburgermonarchie zur Republik, in der man Demokratisierung vor allem auch mit der direkten Mitbestimmung gleichsetzte und sich Räte aller möglichen gesellschaftlichen Gruppen bildeten, trat auch die Mitwirkung der Staatsbediensteten an ihrem eigenen Schicksal wieder prominent in den Vordergrund. Bereits 1874 war die erste Forderung nach einer Beamtenvertretung erhoben worden. 1909 for1 Therese Garstenauer, The Conduct of Life of Austrian Civilian Government Employees in the First Republic, in: The Habsburg Civil Service and Beyond. Bureaucracy and Civil Servants from the Vormärz to the Inter-War Years, hg. von Franz Adlgasser–Frederik Lindström (SB der ÖAW, phil.-hist. Kl. 892, Wien 2019) 213–231, hier 222f. Für Durchsicht des Manuskripts und wertvolle Anmerkungen danke ich den Kolleginnen Therese Garstenauer und Veronika Helfert sehr herzlich.

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derte der sozialdemokratische Reichsratsabgeordnete August Forstner die Schaffung einer Personalkommission und Zentralausschüsse für die kaiserlich und königlichen Staatsangestellten2. Auch in seiner ersten Verhandlung vom 9. Dezember 1918 hatte sich das zwischenstaatsamtliche Komitee für Staatsbedienstetenangelegenheiten mit der Frage nach Bildung von Beamtenbeiräten zu befassen, aufgrund von Bestrebungen in weiten Kreisen der Staatsbedienstetenschaft, die auf die Bildung derartiger Organe zur Vertretung der Wünsche und Beschwerden der Beamtenschaft sowie auf eine gewisse ständige Mitwirkung in der Verwaltung der Staatsbedienstetenangelegenheiten abzielen3. Das Komitee übernahm es, dem Kabinettsrat einen diesbezüglichen Antrag zu unterbreiten, da es geboten sei, dass die Regierung von sich aus einen Vorschlag – unter Einbeziehung der Staatsbedienstetenorganisationen – unterbreite, bevor diese selbst aktiv würden4. Am 9. Jänner 1919 genehmigte der Kabinettsrat die Abhaltung einer Enquete zur Feststellung der Wünsche der Staatsangestellten zu ihrer Mitwirkung bei Fragen des Staatsdienstes5. Der erste Teil der Enquete fand am 17. und 18. Jänner 1919 statt. Die Enqueteleitung unterstand den Unterstaatssekretären Eugen von Beck-Managetta, Otto Glöckel und Leopold Waber, das Enquetekomitee bestand aus denselben Personen wie das zwischenstaatsamtliche Komitee für Staatsbedienstetenangelegenheiten. Gegenstand der Enquete war die Frage der Errichtung einer Staatsangestelltenkammer, ob und – wenn ja – in welcher Weise diese errichtet und ausgestaltet werden sollte. Die Regierung wollte durch diese Enquete die Wünsche der einzelnen Staatsbedienstetenorganisationen hören, bindende Beschlüsse sollten nicht gefasst werden6. Es sei selbstverständlich, so Vorsitzender Beck, daß die neue demokratische Zeit auch neue demokratische Einrichtungen erfordert7. Bei der Einrichtung der Verwaltung eines demokratischen Verfassungsstaates sei es notwendig, die Staatsangestellten zur körperschaftlichen Mitarbeit an den sie berührenden Teilen des Aufbaues der Verwaltungseinrichtungen heranzuziehen […]8. 77 Organisationen verzeichnet das Protokoll des ersten Teils der Enquete im Jänner 1919, darunter solche wie den Verein der technischen Beamten im Dienstbereiche des Staatsamtes für öffentliche Arbeiten mit einer unbestimmten Zahl von Mitgliedern oder den Verein der Wiener Mittelschuldirektoren mit circa 45 Mitgliedern9. Beim zweiten Teil der Enquete waren es mehr als hundert. Dies illustriert bereits ein Grundproblem, an dem die Sache letztlich auch scheitern sollte, nämlich die enorme Zersplitterung der Beamtenvereine. Jeder einzelne Verein trachtete danach, seine Interessen zu vertreten. Gleich   Sten. Prot. BR, 15. 3. 1967, 6247.   Wien, ÖStA, AdR, Staatskanzlei – BKA/alt, Varia 1919, Zwischenstaatliches Komitee, Verhandlungsschriften Nr. 1–25 zu den Sitzungen des zwischenstaatsamtlichen Komitees für Staatsbedienstetenangelegenheiten. Streng vertraulich. Nur für den Amtsgebrauch, Wien 1919, Nr. 01.01. vom 9. 12. 1918, 1. 4  Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 3) Nr. 01.01. vom 9. 12. 1918, 1. Vgl. auch Peter Becker, Die Veränderung in der Rolle der Bürokratie im Übergang von der Monarchie zur Republik. Unveröffentlichtes Vortragsmanuskript, Sympisoum „Demokratische Monarchie, undemokratische Republik?“, Olomouc, April 2018, 3. Für die Zurverfügungstellung des Textes danke ich dem Autor sehr herzlich. 5   Vgl. ÖStA, AdR, BKA, KRP 1. Republik, KRP vom 9. 1. 1919, 8f. 6  Stenographisches Protokoll, Enquete, veranstaltet am 17. und 18. Jänner 1919 zur Feststellung der Wünsche der Staatsangestellten in bezug auf die Form ihrer künftigen Mitwirkung bei der Lösung sachlicher Fragen, die den Staatsdienst im allgemeinen berühren, Wien 1919, 17. 1. 1919, 6. 7  Ebd. 3. 8 Ebd. 9  Enquete, veranstaltet am 17. und 18. Jänner 1919 zur Feststellung der Wünsche der Staatsangestellten in bezug auf die Form ihrer künftigen Mitwirkung bei der Lösung sachlicher Fragen, die den Staatsdienst im allgemeinen berühren (Wien 1919) VIIf. 2 3



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zu Beginn wurde vereinbart, dass eine zweite Session zu späterer Zeit folgen müsse, weil dennoch viele Organisationen nicht erscheinen konnten oder sich mit bestimmten Fragen noch nicht auseinandergesetzt hatten. Dieser zweite Teil der Enquete fand am 11. und 12. April 1919 statt. Doch auch am 11. April kam man sehr schnell zum Ergebnis, wesentliche Fragen auf den nächsten Tag zu verschieben10.

Die Frage der Kompetenzen der Kammer Basis der Diskussion war ein von der Regierung vorgegebener Fragebogen, dessen erster Punkt schon eine weitere Differenz offenbarte: Die Staatsangestellten wünschten nämlich nicht nur in sachlichen Fragen […] in Form von Anträgen und Gutachten11 mitzuwirken. Sie waren der Ansicht, dass die Mitbestimmung der Staatsangestelltenkammer viel weiter gehen und etwa auch Fragen der Verwaltung und Gesetzgebung im Allgemeinen umfassen müsste, da die Staatsbediensteten ja die Gesetze umsetzen und an der Verwaltung mitwirken müssten12. Auch wirtschaftliche und soziale Belange wollte man in der Kammer behandeln können. Der Reichsverband der Lehrerbildner forderte eine bindende Wirkung der Beschlüsse der Kammer für die Regierung, sofern sie einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit zustande kämen. Es sei nichts damit getan, Gutachten abgeben zu können, mit denen die Regierung machen könne, was sie wolle13. Die Kammer sollte auch Initiativanträge an die gesetzgebenden Körperschaften stellen und Stellungnahmen zu Gesetzesvorhaben abgeben können14. Die Eisenbahner wollten überhaupt Exekutivgewalt für die Kammer übertragen bekommen15. Auch bei außertourlichen Beförderungen und Berufungen ins Ministerium sollte die Kammer mitsprechen können16. Der Zentralverband der Staatsbeamtenvereine lehnte eine beratende und begutachtende Kammer als vollständig wertlos ab17. Auf keinen Fall dürfe der Kammer die Kompetenz zukommen, Lohn- und Gehaltsabschlüsse zu tätigen, dies könne nur in den Betrieben oder in einem Zentralausschuss mit Hilfe der Organisationen passieren. Es könne vorkommen, dass höhere Beamte und andere sich gewissermaßen als Arbeitgeber und Arbeitnehmer gegenüberstünden18. Der Delegierte Otto Gröger vom Verband der Ingenieure im Staatsamt für öffentliche Arbeiten sprach die Vermutung aus, der Fragebogen, der den Beratungen der Enquete zugrunde lag, sei Teil eines fertigen Gesetzesentwurfes zur Schaffung einer Staatsangestelltenkammer. Dieser Entwurf sei vom zwischenstaatsamtlichen Komitee erarbeitet worden. Die brisanten Punkte dieses Entwurfes seien jedoch nicht im Fragebogen enthalten. Die Enquete, so Gröger, diene eigentlich nur dazu, von den Staatsangestelltenorganisationen die Zustimmung zu diesem Entwurf zu erlangen. Die geplante 10   Stenographisches Protokoll, Enquete der Staatsangestellten über ihre Wünsche in bezug auf die Form ihrer künftigen Mitwirkung bei der Lösung sachlicher Fragen, die den Staatsdienst im allgemeinen berühren, 11. und 12. April 1919, Wien 1919, 11. 4. 1919, 10f. 11  So die Formulierung im Fragebogen, Enquete Wünsche der Staatsangestellten, Jänner 1919 (wie Anm. 9) XI. 12   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 7f. 13   Ebd. 12. 14   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 37. 15   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 10. 16   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 38. 17   Ebd. 38f. 18   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 9.

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Kammer entspringe nicht dem demokratischen Geist, sie hätte vielmehr die Aufgabe, bei der bevorstehenden Beamtenreduzierung mitzuwirken und diese zu legitimieren. Unterstaatssekretär Otto Glöckel bestritt energisch, dass das Papier des Komitees Basis für einen Gesetzesentwurf der Regierung wäre. Einen solchen gäbe es nicht19.

Die Angst der Organisationen vor der Verdrängung Die Angst der einzelnen Organisationen, ihre Eigenständigkeit zugunsten der zu errichtenden Kammer zu verlieren, die Angst vor ihrer Ausschaltung, ist bei der Lektüre der Protokolle geradezu greifbar. Letztlich pochten viel zu viele Organisationen auf ihre Eigenständigkeit und besonderen Bedürfnisse, was dem Bestreben der Vereinheitlichung in einer Kammer naturgemäß widersprach. Der Verband der österreichischen Staatsrechnungsbeamtenvereine sprach sich für eine Staatsbeamten- und eine Staatsarbeiterkammer aus, weil die jeweiligen Bedürfnisse grundverschieden wären20. Schließlich wurde eine eigene Kammer für die Staatsarbeiter abgelehnt21. Die Eisenbahner pochten auf ihre Sonderstellung als Vertragsangestellte des Staates und wollten sich nicht in die Gruppe der Zivilstaatsbediensteten einreihen. Sie waren der Meinung, dass sie immer schon besser organisiert und erfolgreicher in der Durchsetzung ihrer Interessen waren. Dieser Besserstellung wollte man sich freilich nicht begeben22. Es gelang in der Diskussion augenscheinlich nicht, alle Organisationen unter einen Hut zu bekommen. Man spürt förmlich, wie jede Organisation sagte: „Aber ich bin doch auch wichtig und muss in dieser Kammer vertreten sein.“ Und jede Organisation argumentierte mit den je eigenen Bedürfnissen der Gruppe, die sie vertrat, mit zuweilen recht kleinlichen Argumenten. Dies betraf im Übrigen auch die innere Gliederung der Kammer und die Einteilung der Wahlgruppen23. Nicht in der Staatsbedienstetenkammer vertreten zu sein, hätte die Bedeutungslosigkeit der betreffenden Organisation bedeutet. Es sollten nicht nur Fachorganisationen das Wahlrecht und das Sagen in der Kammer haben, sondern auch Organisationen, die nach Standesinteressen aufgebaut seien, wie etwa die Kriegsinvaliden oder die Militärzertifikatisten. Vom Vertreter des Zentralverbandes der deutschösterreichischen Kriegsbeschädigten, Alfred Braun, und vom Vertreter des Reichsvereins der aus Militäranwärtern hervorgegangenen Beamten, Baumgartner, wurde diese Forderung mit Vehemenz vertreten24. Es ist der Einfallsreichtum beinahe kaum mehr zu überbieten, wer für sich und seine Gruppe, und sei sie noch so klein, ein Mandat in dieser Kammer beanspruchte: so zum Beispiel auch die Polizeiagenten, 680 an der Zahl25. Der Vertreter der deutschösterreichischen Finanzwache beanspruchte für seine Gruppe eine eigene Vertretung, da man diese

  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 17f.   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 12. 21  Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 11. 4. 1919, 9. 22  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 10. 23  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 14 bzw. 29–31; sowie Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 16–18 bzw. 24–26. 24  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 24f. 25  So der Vertreter des Wiener Wachkorps, Rudolf Minnich, ebd. 36. 19 20



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nicht unter die Finanzbeamten subsumieren könne26. Auch die Gendarmerie wollte ihre eigene Vertretung27. Ebenso beanspruchte der Vertreter der 120 Salinienunterbeamten ein Mandat für seine Gruppe in der Kammer28. Die einzelnen Länder wollten ebenfalls berücksichtigt sein29. Daher wurde der Wunsch vorgetragen, dass es nicht eine zentrale, sondern mehrere Länderkammern geben sollte, denn die Bedürfnisse in Wien wären ganz andere als jene in den Ländern30. Dementsprechend war auch die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen der zentralen und den Länderkammern umstritten31.

Die Frage des inneren Aufbaues der Kammer Es war vielen Beteiligten rasch klar, dass der Wunsch nach einer umfassenden Vertretung von allen Organisationen unweigerlich zu einer Schwerfälligkeit der Institution führen würde. Unterstaatssekretär Otto Glöckel sprach von 100 bis 120 Personen, die in die Kammer gewählt werden sollten. Damit konnten die wichtigsten Fachgruppen der Staatsangestellten berücksichtigt werden32. Dies wiederum beeinflusste die Frage, wie viele Mitglieder diese Kammer – ihr Vorstand und ihre Vollversammlung – haben, wie sie organisiert – nach Ressorts, Fachgruppen oder Abteilungen – und wie der Aufgabenbereich zwischen Vorstand und Vollversammlung verteilt sein sollte. Diese innere Organisation hing von der Frage ab, welchen Aufgabenbereich die Kammer denn nun haben sollte33. Beeinflusst war dies vom Wunsch, keine Gruppe zu majorisieren. Hier zeigte sich einmal mehr, wie heterogen die Staatsangestellten organisiert waren. Insofern blieb die Diskussion einigermaßen schwammig und akademisch. Schließlich einigte man sich darauf, der Vollversammlung bei der Bildung der Kammerabteilungen möglichst freie Hand zu lassen34. Es zeigten sich aber auch Schwierigkeiten, die einzelnen Fachgruppen zu definieren35. Die Mehrheit sprach sich im Übrigen für eine gemeinsame Kammer der Staatsangestellten und der Staatsarbeiter aus. Auch mit dem Argument: je größer die Kammer, desto wirkungsmächtiger gegenüber der Regierung und desto besser auch ihr Ansehen in der Öffentlichkeit36.

Die Frage des Wahlrechts Dementsprechend wichtig war auch die Frage, wer denn das Wahlrecht in die Staatsangestelltenkammer haben sollte. Die Mehrheit sprach sich dafür aus, dass die Mitgliedschaft in einer Organisation Voraussetzung für die Wahlberechtigung sei, um die   Ebd. 35.   Ebd. 36. 28   Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 27. 29  Ebd. 33f. u. 24–26. 30  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 33 u. 36. Vgl. auch Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 11. 4. 1919, 7. 31   Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 12–14. 32  Ebd. 15. 33  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 13. 34  Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 18. 35  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 30f.; sowie Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 27. 36  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 17. 1. 1919, 12f. 26 27

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einzelnen bestehenden oder entstehenden Organisationen durch die Kammer nicht zu schwächen. Der Sprecher der ständigen Vertretung der Staatsbeamtenvereine, Otto Lutz, plädierte dafür, zuerst den noch ungenügenden Organisationsgrad innerhalb der Staatsangestellten zu verbessern: […] so müssen wir einmal bei uns selbst Ordnung machen. Wir müssen darauf drängen, daß alle Staatsangestellten den Mut finden, sich zu organisieren37. Er wünschte sich sogar, dass die Pflicht sich zu organisieren gesetzlich festgeschrieben würde38. Hier wurde auch auf die Entstehungsgeschichte der Organisationen repliziert: auf eine Zeit, in der es Staatsbeamten nicht erlaubt war, sich zu organisieren. Die Organisation gilt gleichsam als das Bollwerk gegen eine gegenüber den Beamten missgünstige Regierung. Aus diesem Grunde ist die Institution der Kammer für uns eine Frage sekundärer Natur. Primär das Wichtigste ist für uns immer die Organisation […]39. Deswegen konnten nur die Organisationen die Basis der Kammer sein und jede wollte in ihr prominent vertreten sein. Die Vertreter der Organisationen sahen in der Kammer daher auch die Gefahr eines Instruments der Regierung, ihre Institutionen zu zerstören. Würden, so ein weiteres Argument, die Organisationen nicht bestehen, würden die Staatsangestellten wieder einzeln als Bittsteller vor Ministern und Abgeordneten stehen40. Man wollte daher auch vermeiden, dass diese Einzelnen, die nicht bereit waren, sich für die Organisation zu engagieren, Erfolg hatten41. Damit war man im Übrigen nicht mit dem zwischenstaatsamtlichen Komitee einer Meinung, das in seinem Gutachten an den Kabinettsrat die Auffassung vertreten hatte, dass allen Zivilstaatsangestellten, gleichgültig, ob sie schon bisher organisiert sind oder nicht42, das Recht auf Mitwirkung, und somit wohl auch das Wahlrecht, zustehen sollte. Unterstaatssekretär Leopold Waber folgte dem Standpunkt des Komitees, dass allen Staatsbediensteten, einerlei, ob organisiert oder nicht, das Wahlrecht zustehen müsse. Er sah ein Nebeneinander von freien und behördlichen Organisationen43. Unterstaatssekretär Glöckel sprach vom inneren Zwang: Die Organisationen müssten in ihrer Arbeit so überzeugend sein, dass man sich ihnen nicht verschließen könne. Zwangsorganisationen jedoch seien totgeborene Kinder44. Einige Teilnehmer der Enquete argumentierten, dass die Nichtorganisierten wählen können sollen, da diese ohnehin in der Minderheit seien. Wenn es eine Organisation nicht schaffen würde, wenigstens die Hälfte ihres Interessentenkreises zu organisieren, hätte sie es ohnehin nicht anders verdient, als von den Nichtorganisierten majorisiert zu werden45. Interessant ist weiters die Erörterung, ob hierbei nur fachlich organisierte Institutionen vertreten sein sollten oder auch andere Vereine, deren Mitglieder mitunter Staatsangestellte waren, wie etwa die Organisationen der Kriegsbeschädigten. Interessant ist auch die Frage, ob nur Fach- oder auch parteipolitische Organisationen wahlberechtigt sein dürfen. Wer hatte überhaupt zu entscheiden, welcher Organisation das Wahlrecht   Ebd. 14f.   Ebd. 15. 39   Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 21. 40  Ebd. 20f. 41  Ebd. 26. 42  Verhandlungsschriften Nr. 1–25 (wie Anm. 3) Nr. 10 vom 4. 1. 1919, Beilage B, 22. 43  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 24. 44  Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 19. 45  Sten. Prot. Enquete, Jänner 1919 (wie Anm. 6) 18. 1. 1919, 27. 37 38



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zukam? Welche Organisation gilt als Fachorganisation und welche als politische? Und was war überhaupt eine Organisation, die für sich das Recht in Anspruch nehmen konnte, dass ihre Mitglieder wahlberechtigt waren, wenn man die Organisierung als Voraussetzung für Wahlrecht – passiv wie aktiv – nehmen würde? Fachexperte Lutz meinte, dies müsse eine permanente Kommission, paritätisch zusammengesetzt aus Mitgliedern der Regierung und der Staatsangestelltenorganisationen, entscheiden, wobei sich freilich auch hier die Frage stellte, welche Organisationen in dieser Kommission vertreten sein würden und wer das bestimmen würde46. Auch musste vermieden werden, dass jemand doppelt oder mehrfach wählen konnte, weil er oder sie etwa in mehreren Organisationen Mitglied wäre47. Daneben gab es das Problem jener, die, weil sie nirgendwo hineinpassten, in keiner Organisation unterkommen bzw. in ein anderes Berufsfeld wechseln würden. Auch in der zweiten Session nahmen diese Fragen einen großen Raum ein. Gelöst wurden sie schließlich nicht. Es sollte der neugewählten Kammer obliegen, die Grundlagen zu schaffen, damit in Zukunft nur noch Organisierte wahlberechtigt sein konnten48. Die Heterogenität und unterschiedliche Organisiertheit der Beamten beeinflusste auch das Problem der Wahlkreise für die Kammerwahl49. Die endgültige Entscheidung wollte man schließlich einem Redaktionskomitee überlassen50, was auch keine Lösung des Problems war. Eine wesentliche Frage war schließlich auch jene der Kosten der Kammer. Sollten diese vom Staat aufgebracht werden oder von den Staatsbediensteten selbst? Die Mehrheit plädierte im Sinne einer Unabhängigkeit der Kammer für Zweiteres51. *** Wirklich entschieden und geklärt wurde auf dieser Enquete wenig. Zum Schluss wurde ein siebenköpfiges Redaktionskomitee aus Vertretern der Organisationen gewählt, das mit dem Regierungskomitee einen Gesetzesentwurf erarbeiten sollte52. Was über der gesamten Enquete, über beiden Sessionen, schwebte, war die Heterogenität der Beamtenschaft und die unterschiedliche Zusammensetzung der Organisationen sowie deren Angst und eifersüchtiges Bestreben, nicht majorisiert zu werden und an Bedeutung einzubüßen. Jeder wollte in der geplanten Kammer prominent vertreten sein und führte die je eigenen Bedürfnisse seiner Mandanten ins Treffen. Das Klischee des pingeligen Beamten sieht man in den Protokollen auch vielfach erfüllt. Hier zeigt sich aber auch die Besonderheit einer Beamtenkammer, bei der der Staat gleichzeitig der Vorgesetzte der in der Kammer Organisierten wäre. Andere gesetzliche Interessenvertretungen, wie etwa die Arbeiterkammern, sind die Interessenvertretung der jeweiligen Berufsgruppen vornehmlich gegenüber dem Staat. Das wäre ein Beamtenkammer zwar auch, gleichzeitig wären ihre Funktionäre   Ebd. 23.   Ebd. 19f. Vgl. dazu auch: Sten. Prot. Enquete, April 1919 (wie Anm. 10) 12. 4. 1919, 19. 48  Ebd. 23f. 49  Ebd. 24f. 50  Ebd. 26. 51  Ebd. 28f. 52  In das Redaktionskomitee wurden von der Enquete folgende Herren entsandt: Rudolf Hauer (Verein der Staatsangestellten von Oberösterreich), Otto Gröger (Verband der Ingenieure im deutschösterreichischen Staatsamt für öffentliche Arbeiten), Viktor Schiedl (Zentralverband der Staatsbeamtenvereine), Leopold Doppler (Deutschösterreichischer Staatsangestelltenverein), Kanzleioberoffiziant Schremer (Reichsverband der staatlichen Vertragsbeamten), Otto Lutz (Ständige Vertretung der deutschösterreichischen Angestelltenvereine und deutschösterreichische Richtervereinigung) sowie Kollege Zinnöcker als Vertreter der Lehrerschaft. Ebd. 30f. 46 47

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aber gewissermaßen in einer Doppelrolle, weil sie zugleich Repräsentanten des Staates wären.

Die Entwicklung bis zum Bundes-Personalvertretungsgesetz Diese beiden Parameter waren wohl auch die Hauptgründe, warum es letztlich zu einer Staatsangestelltenkammer nicht kam. Das Betriebsrätegesetz von 191953 sah im Paragraf 2 vor, dass für die öffentlich Bediensteten den Betriebsräten entsprechende Einrichtungen aufgrund von Verordnungen geschaffen werden sollten. Dazu kam es aber nicht, weil über die Grundsätze der besonderen Regelungen für öffentlich Bedienstete keine Einigkeit zu erlangen war54. Aber schließlich und endlich ist dabei nichts herausgekommen als ein Versprechen, daß die Regierung einen entsprechenden Antrag für ein Personalvertretungsgesetz einbringen wird, urteilte Fritz Koubek55 anlässlich der Diskussion des Bundes-Personalvertretungsgesetzes im Bundesrat56. Diese Diskussion datiert allerdings aus dem März 1967. Erst dann wurde ein solches Bundes-Personalvertretungsgesetz verabschiedet. Im Artikel 21 der Bundesverfassung von 1920 wurde das Personalvertretungsrecht für die öffentlich Bediensteten festgehalten. Der versprochene Antrag wurde in Form einer Regierungsvorlage eines Personalvertretungsgesetzes im April 1921 im Nationalrat eingebracht. Darin wurde der Personalvertretung aber kein Mitwirkungsrecht, sondern lediglich eine Anhörung bei allen allgemeinen Personalangelegenheiten zugestanden. Die Vorlage wurde zwar eingehend beraten, zu einer Beschlussfassung im Nationalrat kam es jedoch nicht57. Wozu es in der Folge der Enquete kam war eine Reihe von Personalvertretungsverordnungen und -vorschriften zwischen 1918 und 1923, etwa für die Angehörigen der Sicherheitswache und Polizeiagenten, für die Kanzleihilfsorgane der Polizei oder für die Gendarmerie. Auch die Post- und Telegrafenbediensteten hatten in der Ersten Republik aufgrund einer Verordnung der Generaldirektion ihre Personalvertretung. Nach 1933 wurden viele dieser Personalvertretungen als verfassungswidrig aufgehoben58. 1945 wurde die Verfassung von 1929 wieder in Kraft gesetzt. Die Bundesbahn und die Post- und Telegraphenbediensteten setzten ihre Verordnungen über die Personalvertretung wieder in Kraft. Mit dem sogenannten „Figl-Erlass“ vom 17. Juli 1946 wurde festgelegt, dass von der Gewerkschaft bestellte provisorische Personalausschüsse nicht nur in überbetrieblicher Hinsicht, sondern auch auf Ebene der jeweiligen Dienststellen bzw. Betriebe in Personalangelegenheiten mitwirken durften59. Er lud ein, bis zur 53

283.

  Gesetz vom 15. Mai 1919, betreffend die Errichtung von Betriebsräten. StGBl. 101 (24. 5. 1919), Nr.

54 Vgl. die erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zum Bundes-Personalvertretungsgesetz, Sten. Prot. NR, XI. Gesetzgebungsperiode, Nr. 208 der Beilagen, 14. 55  Fritz Koubek (1902–1988), ursprünglich Lehrer, Dr. iuris, ab 1945 Beamter des höheren Verwaltungsdienstes bei der niederösterreichischen Landesregierung, 1948–1968 Vorsitzender der Gewerkschaft der öffentlich Bediensteten, Mitglied des Bundesrates (SPÖ) 1956–1967. Siehe den Artikel zu einer Person auf der Seite des Parlaments, https://www.parlament.gv.at/WWER/PAD_00938/index.shtml [5. 7. 2019]. 56  Sten. Prot. BR, 15. 3. 1967, 6247. 57 Ernst Panni, Die gesetzliche Personalvertretung, in: Die Diener des Staates. Das bürokratische System Österreichs, hg. von Günther Engelmayer (Wien 1977) 187–196, hier 187. 58   Sten. Prot. BR, 15. 3. 1967, 6247f. 59 Karl Megner–Roman-Hans Gröger, Mitbestimmungsrechte im Spannungsfeld von Personalvertre-



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Erlassung einer gesetzlichen Personalvertretungsvorschrift und unbeschadet der Diensthoheit des Bundes über seine Bediensteten die personalführenden Dienststellen des dortigen Dienstbereiches anzuweisen, bei der Regelung von Personalangelegenheiten die gewerkschaftlich bestellten provisorischen Personalausschüsse […] heranzuziehen60. Überbetrieblich legte der Erlass die Gewerkschaft als Ansprechpartnerin ausdrücklich fest61. Das Betriebsrätegesetz von 194762 bestimmte, dass für die öffentlich Bediensteten unter Berücksichtigung ihrer besonderen Verhältnisse den Grundsätzen dieses Bundesgesetzes entsprechende Personalvertretungsvorschriften durch Verordnung der Bundesregierung […] erlassen63 werden. Der Verfassungsgerichtshof hob allerdings diese Verordnungsermächtigung am 29. März 1950 auf. Grund für das Stocken auf dem Weg zu einem Personalvertretungsgesetz der öffentlich Bediensteten war im Übrigen auch die Angst der Gewerkschaftsvertreter, bei einer gesetzlichen Personalvertretung ihren Einfluss zu verlieren64. Ab 1965 kam in die Frage des Personalvertretungsgesetzes Dynamik65. Eine der wesentlichen Fragen war hierbei eine Zentralpersonalvertretung, die für die Gewerkschaft unannehmbar war66. Beschlossen wurde das Bundes-Personalvertretungsgesetz schließlich am 10. März 1967. Darin wurde die Personalvertretung berufen, die beruflichen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und gesundheitlichen Interessen der Bediensteten zu wahren und zu fördern67. Eine zentrale Personalvertretung über die Ressortgrenzen hinaus war nicht vorgesehen. Eine einheitliche „Beamtenkammer“ gab es also mit dem Gesetz nicht. Die erste Novelle zum Bundes-Personalvertretungsgesetz vom 16. Juli 197168 regelte die Aufsicht neu mit der Einführung einer Personalvertreter-Aufsichtskommission69. Nunmehr hatte also nicht mehr die Bundesregierung die Aufsicht, worin die Gefahr gesehen wurde, dass der Arbeitgeber die Personalvertreter beaufsichtige, sondern eine Kommission, bestehend aus drei Richtern und einem Dienstgeber- und einem Dienstnehmervertreter70. Das Bundes-Personalvertretungsgesetz – fast 50 Jahre nach der StaatsangestelltenEnquete zustande gekommen – steht mit seinen zahlreichen Novellen heute noch in Geltung. Eine Staatsangestelltenkammer, die man damals einrichten wollte, gibt es bis heute nicht. In diesem Punkt waren die Organisationen der Staatsangestellten bzw. die Gewerkschaft erfolgreich. tung und Gewerkschaft. Zur Entstehungsgeschichte des PVG, in: 50 Jahre PVG (Wien 2017) 5. Für die Zurverfügungstellung danke ich Hofrat Dr. Karl Megner sehr herzlich. 60   ÖStA, AdR, BKA, Zl. 47.538-3/1946, einliegend bei: Zl. 10.297-Pr 1b/1952 Zit. n. Megner–Gröger, Mitbestimmungsrechte (wie Anm. 59) 5. 61   Ebd. 6. 62   Bundesgesetz vom 28. März 1947 über die Errichtung von Betriebsvertretungen (Betriebsrätegesetz – BRG). BGBl. 25 (2. 6. 1947) Nr. 97. 63   Ebd. § 1 Abs 3. 64  Vgl. Megner–Gröger, Mitbestimmungsrechte (wie Anm. 59) 8f. 65   Vgl. dazu auch die Ausführungen von Fritz Koubek, Sten. Prot. BR, 15. 3. 1967, 6251f. 66   Megner–Gröger, Mitbestimmungsrechte (wie Anm. 59) 12. 67  Bundesgesetz vom 10. März 1967 über die Personalvertretung bei den Dienststellen des Bundes (Bundes-Personalvertretungsgesetz). BGBl. 31 (13. 4. 1967) Nr. 133, § 2 Abs 1. 68   Bundesgesetz vom 16. Juli 1971, mit dem das Bundes-Personalvertretungsgesetz geändert wird. BGBl. (5. 8. 1971) Nr. 284. 69   Megner–Gröger, Mitbestimmungsrechte (wie Anm. 59) 14. 70   Panni, Personalvertretung (wie Anm. 57) 195; sowie Edgar Wojta, Zäsuren in der Entwicklung des Dienstrechts des österreichischen öffentlichen Dienstes in der II. Republik am Beispiel der Gebietskörperschaft Bund (Dipl. Wien 2012) 96.

From Imperial City to Red Vienna The Transformations of the Municipal Administration in Vienna, 1918–1920 Therese Garstenauer, Veronika Helfert

Vienna has ceased to be a centre of power. [...] The jostle of excellencies in Vienna is dissolving, the finest Hofräte have turned shabby, insolvent, and grey overnight, the great career of govern­ ing an empire belongs to a romantic past1.

Change of status: from imperial residence to federal capital of a republic On November 12, 1918, a proclamation of Emperor Charles I was published in the official gazette of the city of Vienna (Amtsblatt der Stadt Wien), which only a few days earlier had been called the official gazette of the imperial and royal capital (Amtsblatt der Reichshaupt- und Residenzstadt Wien): the emperor renounced his participation in the affairs of government2. Within a few days, the role of the city changed fundamentally: Vienna lost its status as the seat of a powerful empire. The demise of the old world and the pressing economic questions of the immediate aftermath of World War I presented challenges for public administration on both a national3 and a local level. Contemporaries strove to place the changes to Vienna’s municipal administration within a framework of democratization and modernization. In a speech given one day after the proclamation of the republic, the Christian Social mayor, Richard Weiskirchner, put it thus: In the spirit of unity, we will strengthen the new order and do our part with confidence towards the tasks that our German-Austrian people must now fulfil. In the spirit of unity, we will place ourselves at the service of our beloved city of Vienna and its sorely tried population, and without delay set the city’s administration on a broad democratic basis4. 1 Walther Rode, Wien und die Republik (Wien–Leipzig 1920) 6s.: Wien hat aufgehört ein Herrschaftszentrum zu sein. [...] Das Gedränge der Exzellenzen in Wien löst sich, die feinsten Hofräte sind über Nacht schäbig, faillit und grau geworden, die große Karrière der Reichsbeherrschung gehört einer romantischen Vergangenheit an. All translations from German to English are our own. 2  Amtsblatt der Stadt Wien 27/91 (12. 11. 1918) 2199. Unlike the immediate change that can be observed in the title of the Amtsblatt, we have found that stationery of the imperial municipal administration remained in use well into the year 1919, probably due to a shortage of paper; see the contribution by Julia Bavouzet in this volume. 3  See the contribution by Karl Megner and Guenther Steiner in this volume. 4  Richard Weiskirchner in the municipal council on 13. 11. 1918, Amtsblatt der Stadt Wien 27/93 (19. 11.

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To what was Weiskirchner referring? Until 1918, the municipal council had been formed according to a curial election system that weighted the votes of the (male) voters unequally. The introduction of universal and equal suffrage for women and men on the local as well as the national level – where it was instituted in November 1918 – would lead to a significant alteration in the balance of power in Vienna in May 19195. However, the Law on the Form of State and Government of German Austria (Gesetz über die Staatsund Regierungsform von Deutschösterreich) of November 12, 1918, already provided for the expansion of existing municipal representative bodies, adapting them to the new situation. Mayor Weiskirchner negotiated a corresponding composition of Vienna’s municipal council6. This provisional council, which held its initial session on December 3, thus already brought with it a shift in power relations7. After the last elections in 1912, the council had consisted of 135 Christian Social members, but only 10 Social Democrats and 20 German Liberals (Deutsch-Freiheitliche). In the provisional municipal council, a heavily reduced number of 84 Christian Social councillors had to cooperate with 60 Social Democrats, 17 members of the Liberal-Bourgeois Party (Freiheitlich-Bürgerliche Partei), 3 of the Democratic and 2 of the German National Party. For the first time, twelve women were included, as were “workers’ representatives” (Arbeitervertreter), as Weiskirchner put it8. The mayor’s party was thus forced to rely on cooperation, as it only had a slim majority. The new women councillors, across all party affiliations9, introduced gender-specific concerns, including those of municipal employees10. In the words of the Christian Social councilman Viktor Kienböck, later minister of finance, These circumstances are characterized by the one word: democratization11. The founding of the Republic of (German-)Austria thus not only meant a substantial change to the political system, it also served as a starting point for re-envisioning public administration. The democratization of political life was to be reflected in the municipal statute and administration in several regards: first, the working conditions of civil servants, including changes to the rank system, the abolition of the lowest grade – the servants (Diener) –, and the harmonization of salaries12; second, the right to political organization 1918) 2211: Nun wollen wir im Geiste der Eintracht die Neuordnung befestigen und voll Vertrauen an den Aufgaben mitwirken, die unser deutschösterreichisches Volk zu erfüllen hat. Im Geiste der Eintracht werden wir uns in den Dienst unserer geliebten Stadt Wien und ihrer schwer geprüften Bevölkerung stellen und ohne Verzug die Verwaltung der Stadt auf eine breite demokratische Grundlage stellen. 5   In the elections held on May 4, 1919, the Social Democratic Workers’ Party won 100 of 165 seats and thus an absolute majority in the council. The Christian Socialists took 50 seats, the Party of Socialist and Democratic Czechoslovakia 8, the German National Party 2, the Bourgeois Democrats 2, and the Jewish National Party 3. Jakob Reumann of the SDAP took over the office of mayor from Weiskirchner. 6   Die Gemeindeverwaltung der Stadt Wien vom 1. Jänner 1914 bis 30. Juni 1919 unter den Bürgermeistern Dr. Richard Weiskirchner und Jakob Reumann (Wien 1923) 7. 7 Maren Seliger–Karl Ucakar, Wien. Politische Geschichte 1740–1934, vol. 2: 1896–1934 (Geschichte der Stadt Wien Neue Reihe 1/2, Wien–München 1985) 1022. 8  Richard Weiskirchner in the municipal council on 22. 11. 1918, Amtsblatt der Stadt Wien 27/96 (30. 11 1918) 2300. 9   See, for example, the motion by Christian Social councilwoman Gabriele Walter regarding the marriage ban for women civil servants involved in youth welfare, introduced in the council session on 3. 4. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/30 (12. 4. 1919) 871. 10 Susanne Feigl, Politikerinnen in Wien. Einblicke – 1848 – 2000 (Wien 2000) 46. 11  Viktor Kienböck in the municipal council on 6. 3. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/22 (15. 3. 1919) 635: Diese Verhältnisse sind mit dem einem Wort charakterisiert: Demokratisierung. 12 Karl Megner, Beamtenmetropole Wien 1500–1938. Bausteine zu einer Sozialgeschichte der Beamten



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and activity (Koalitionsfreiheit); third, new ideas and forms of involvement of workers and civil servants in the administration, with the introduction of contemporary revolutionary developments such as workers’ councils; and fourth, the attitude and interactions of the administration with the population13. In the following, we will outline the most important changes towards democratization and modernization that were initiated by the civil servants and municipal councillors in the immediate post-war period: the modification of the oath of office; personnel changes, with a specific focus on questions of gender, political affiliation, and nationality; the introduction of a new Civil Service Regulation and the other administrative and constitutional reforms. Last but not least, we will show the attempts at democratization of the “modern administration” undertaken by the new city government. In our conclusion, we will highlight both differences and similarities between the developments at the municipal and at the federal level and discuss the attitude of “Red Vienna” towards public employees and vice versa. In our article we combine various archival materials – some first used here for research purposes – with the minutes of the municipal council and existing literature. We draw upon material from the two most important political parties, the Sozialdemokra­ tische Arbeiterpartei (SDAP) and the Christlichsoziale Partei (CS), to show the interactions between various actors: politicians and administrative officials. On the one hand, we aim to ascertain in what measure the field of public administration in the short aftermath of the First World War (1918–1920) was a battleground for the power struggle between the political parties. On the other hand, we investigate whether this period of transformation also provided a space for renegotiating ideas of administration. We will answer these questions not only by consulting policy papers and analysing the implemented reforms, but also by taking a closer look at the lower ranks of municipal employees – which we believe is a promising angle, hitherto neglected in the research literature.

State of research and sources The history of the municipal authorities of Vienna has been thoroughly investigated. For the political history of Vienna from the late 19th century to 1934, we have consulted the seminal monograph by Maren Seliger and Karl Ucakar14. Felix Czeike and Peter Csendes provide an overview of the complex development of the municipal departments from the beginning of the 20th century to 197015. As for the early First Republic, the three most pertinent pieces of research literature are a chapter in Karl Megner’s book on Vienna as a metropolis for government employees titled “The First Republic: Toward the sun, toward freedom?”16, vorwiegend im neuzeitlichen Wien (Wien 2010) 329; Robert Danneberg, Zehn Jahre neues Wien (Wien 41929) 29–32. 13  This last aspect became more strongly relevant in the administrative reforms of the 1970s; see Peter Becker, „... dem Bürger die Verfolgung seiner Anliegen erleichtern“. Zur Geschichte der Verwaltungsreform im Österreich des 20. Jahrhunderts, in: Politische Gewalt und Machtausübung im 20. Jahrhundert. Zeitgeschichte, Zeitgeschehen und Kontroversen. Festschrift für Gerhard Botz, ed. Heinrich Berger–Melanie Dejnega–Regina Fritz–Alexander Prenninger (Wien–Köln–Weimar 2011) 113–138. 14   Seliger–Ucakar, Wien 2 (cit. n. 7). 15 Felix Czeike–Peter Csendes, Die Geschichte der Magistratsabteilungen der Stadt Wien 1902–1970, 2 vol. (Wiener Schriften 33–34, Wien–München 1971–1972). 16  Megner, Beamtenmetropole (cit. n. 12) 405–411. The chapter title quotes the first line of a song of the worker’s movement penned by the conductor Hermann Scherchen in 1918.

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his contribution to a volume on the social history of Vienna17, and an article by Brigitte Rigele on personnel changes in the Viennese municipality between 1918 and 1945, published in a volume on administrative personnel in the Austrian provinces in this period 18. Megner stresses the differences between the economic and legal situation of federal government employees and that of their counterparts in municipal service, a comparison in which the latter fare considerably better than the former. Rigele’s article demonstrates that writing a history of Viennese municipal personnel is not an easy task, given that most of the personnel files for the 1920s and 1930s are no longer available due to fire damage. The author was compelled to consult personnel files from the post-1945 era, court papers, administrative reports, and other materials instead. Regarding the higher ranks of Viennese municipal employees, Rigele concludes that neither 1918/1919 nor the other years of political upheaval (1934/1938/1945) entailed substantial changes in the administrative personnel of the Viennese municipality. Margareth Feiler’s dissertation on the resiliency of municipal civil servants in Vienna facing changing political regimes between 1933 and 1950 provides some insight into the history of the First Republic, particularly regarding political affiliations19. Apart from the research literature, we have perused contemporary publications and pertinent archival sources. Robert Danneberg, a Social Democratic councilman, authored a booklet on the new municipal administration in 192520. From this publication and from the administrative reports of the municipality21, we gleaned information about changes to the number of employees. Anna Rabenseifner’s article in a volume on women’s gainful work edited by the Chamber of Labour in 1930 allows for insights into the situation of women in public service, including municipal service22. Discussions and controversies, typically between Social Democrats and Christian Social politicians, are captured in the minutes of the sessions of the municipal council (Gemeinderat) and its executive, the city council (Stadtrat)23. For more details we consulted the minutes of caucus meetings of the two major parties in which they prepared for upcoming sessions of the coun17  Karl Megner, Beamte, in: Sozialgeschichte Wiens 1740–2010. Soziale und ökonomische Ungleichheiten, Wanderungsbewegungen, Hof, Bürokratie, Schule, Theater, ed. Andreas Weigl–Peter Eigner–Ernst Gerhard Eder (Geschichte der Stadt Wien 8, Innsbruck–Wien–Bozen 2015) 469–584. 18  Brigitte Rigele, Beamtenelite im Wiener Magistrat zwischen 1918 und 1938, in: Biographien und Zäsuren. Österreich und seine Länder 1918 – 1933 – 1938, ed. Wolfgang Weber–Walter Schuster (Historisches Jahrbuch der Stadt Linz 2010/2011, Linz 2011) 271–294. 19 Margareth Feiler, The Viennese Municipal Service 1933 to 1950. A Case Study in Bureaucratic Resiliency (Diss. New York University 1964). 20 Robert Danneberg, Die sozialdemokratische Gemeindeverwaltung in Wien (Wien 31928). This work was revised and republished several times until the early 1930s, one of the later editions being Danneberg, Zehn Jahre (cit. n. 12). 21   Gemeindeverwaltung der Stadt Wien (cit. n. 6); Die Gemeindeverwaltung der Bundeshauptstadt Wien in der Zeit vom 1. Juli 1919 bis zum 31. Dezember 1922 (Wien 1927). 22  Anna Rabenseifner, Die Frau im öffentlichen Dienst, in: Handbuch der Frauenarbeit in Österreich (Wien 1930) 226–241. The author was a telegraph clerk (Telegraphen-Offizialin) and, at least since the beginning of the 1920s, a high-ranking functionary of the Social Democratic union Technische Union, responsible for women clerks; see Der Morgen. Wiener Montagblatt 19/46 (13. 11. 1928) 35. She was expelled from this union in 1932, accused of attempting to split it; see Kleine Volkszeitung 78/292 (21. 10. 1932) 2. 23  Minutes of the sessions of the municipal council (Gemeinderat), the city council (Stadtrat), and the city senate (Stadtsenat) were published in the official gazette of the municipality (Amtsblatt). The Stadtrat was a political body that existed until 1919. The members did not have their own departments but acted and decided as a body; the decisions were implemented by the magistrate. For further information on the administrative architecture and its reforms see the section “Administrative and constitutional reform”.



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cils24. Apart from political debates, we also examined administrative sources, notably the files of the Directorate of the Municipal Authorities (Magistratsdirektion)25.

The oath of office The form of the oath for newly appointed municipal employees was one of the first things to be changed in the period after World War I. The former oath of service was replaced by a new formula concordant with the current constitution of the German-Austrian state26, as stated in a decree circulated to all heads and directors of authorities and public enterprises in January 1919. This new formula was no longer an oath in the strict sense in that it did not invoke God or any supernatural instance as witness to the promise, but used only secular points of reference for commitment, notably the new civil servant’s personal honour27. This change was manifested by referring to it by a different German term, as a Gelöbnis (“affirmation”) rather than an Eid (“oath”). The wording of this affirmation had to be adjusted several times during the first months of the republic. The new Civil Service Regulations for the Viennese municipal service in April 1919 included a model text requiring municipal employees to promise upon their “loyalty and honour” to obey the laws, including the constitution of the German-Austrian Republic and the Civil Service Regulations themselves. They vowed to fulfil their duties conscientiously and without bias, to keep the secrets of their office, and to be obedient to the mayor as well as to their superiors. All municipal councillors had to take the new oath. After the first municipal election of May 4, 1919, this furnished the occasion for a minor scandal. The proclamation of the new republic in November 1918 had declared it an integral part of the German republic28. This was not only indicative of the will for the German-speaking “remainder” of the Habsburg monarchy to become part of a German nation-state in the sense of Woodrow Wilson’s principle of self-determination29. It was also used in politics that aimed to strengthen the “German character of Vienna”, a political issue in the immediate aftermath of the war. In a meeting of the Christian Social Party held before the municipal elections, Hans Rotter had already proposed redrawing the electoral districts in such a way that districts

24  For the Social Democratic Party: Wien, VGA, Sozialdemokratische Parteistellen, Kt. 77, M. 459, Klub der Sozialdemokraten im Wiener Gemeinderate. For the Christian Social Party: Wien, KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle. 25   To our surprise, but also unbeknownst to the staff of the Municipal and Provincial Archives of Vienna, we found that a considerable part of these files had sustained damage by fire. We thus had access only to a limited portion of these documents. The materials used by us are in: Municipal and Provincial Archives of Vienna (WStLA), 1.5.3 Magistratsdirektion. 26  See WStLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 417/1919, Eidesstättiges Gelöbnis der Gemeindeangestellten. 27  For a discussion of this distinction with particular reference to the change after 1918, see Therese Garstenauer, Diensteide, Gelöbnisse und „nationale Zugehörigkeit“ ehemaliger Bediensteter der Habsburgermonarchie 1918–1921, in: Le Serment / Der Eid. De l’âge du Prince à l’ère des nations / Vom Zeitalter der Fürsten bis zur Ära der Nationen, ed. Hervé Bismuth–Fritz Taubert (forthcoming Bern–Berlin 2020). 28  Gesetz über die Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich. StGBl. 1 (15. 11. 1918) 4, Art. 2: Deutschösterreich ist ein Bestandteil der Deutschen Republik. See Thomas Olechowski, Verfassungsentwürfe, Föderalismus und “Anschlussfrage”, in: Die junge Republik. Österreich 1918/19, ed. Robert Kriechbaumer– Michaela Maier–Maria Mesner–Helmut Wohnout (Wien–Köln–Weimar 2018) 77–86. 29  For the history of the concept see Jörg Fisch, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker. Die Domestizierung einer Illusion (München 2010) 144–181.

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with a larger Czech electorate would be allotted fewer seats30. The debates in the Viennese municipal council were marked by a barely concealed anti-Czech and also anti-Semitic tone, as councilwoman Anitta Müller(-Cohen)31 pointed out in a session in March 1919: We reject [the allegation] that our Jewish nationality is chauvinistic. We have no interest in undermining the German character of Vienna32. Her remarks reveal that for those Austrian citizens who had German as their native language and defined themselves as belonging to the “German culture”, but also declared themselves of Jewish nationality, the renegotiation of Austrian-ness in the new republic would very often mean an exclusion33. The national question in the municipal council intensified after the election. During the session of May 23, the Christian Social councillors Viktor Kienböck, Leopold Kunschak, and Carl Vaugoin demanded the dismissal of their eight colleagues from the Czechoslovak Party on the grounds that they had used Czech alongside German during their swearing-in. They had said the phrase Slibuji, ich gelobe (“I promise” in both languages) instead of simply Ich gelobe, thereby violating the “German character of Vienna” and the status of German as the sole language of deliberation in the municipal council, as the Christian Social politicians argued34. An investigation of the matter followed. Even though the eight councilmen were not removed from office in the end, these debates show that the question of nationality played a role in municipal politics as well after the end of the monarchy, not only on a federal level. It was only in 1920 that the “Committee on Personnel Matters, Administrative Reform, and Municipal Enterprises” (Ausschuss für Personalangelegenheiten und Verwaltungsreform und für die städtischen Unternehmungen) decided to eliminate a clause concerning a commitment to the German nationality (Bekenntnis der deutschen Nationalität) from the municipal guidelines for employment contracts35. From now on municipal workers and employees would only need to prove their Austrian citizenship.

Personnel changes: gender The founding of the republic and the shift in power in the municipality of Vienna did not entail major changes in personnel36. In contrast to the federal service, there was no 30  KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle 1919, minutes of caucus meet­ ing on 4. 3. 1919. 31   Anitta Müller-Cohen (1890–1962), née Rosenzweig, was the youngest member of the municipal council in 1918. She was not re-elected in May 1919: Ilse Korotin et al., biografiA. Lexikon österreichischer Frauen, vol. 2: I–O (Wien–Köln–Weimar 2016) 2328. On her life, political and social work, see Dieter J. Hecht, Zwischen Feminismus und Zionismus. Die Biografie einer Wiener Jüdin. Anitta Müller-Cohen (1890–1962) (L’Homme Schriften 15, Wien 2008). 32  Anitta Müller-Cohen in the municipal council on 6. 3. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/22 (15. 3. 1919) 664: Wir verwahren uns dagegen, daß unsere jüdische Nationalität chauvinistisch ist. Wir haben kein Interesse den deutschen Charakter Wiens zu untergraben. 33  See also the analyses of decisions of the Komitee für Staatsbedienstetenangelegenheiten by Peter Becker, Die Veränderung in der Rolle von Bürokratie im Übergang von der Monarchie zur Republik. Manuscript of presentation at the symposium “Demokratische Monarchie, undemokratische Republik?”, Olomouc, April 2018, used by permission of the author; and the contribution by Karl Megner and Guenther Steiner in this volume. 34  Kienböck, Kunschak and Vaugoin in the municipal council on 23. 5. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/44 (31. 5. 1919) 1230s. 35  Amtsblatt der Stadt Wien 29/85 (23. 10. 1920) 2268. 36  Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 292.



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forced reduction in the number of civil servants in the city of Vienna. In 1919, 54,777 people were employed by the city of Vienna. To maintain that number, a hiring freeze was introduced37. Some of the wartime temporary clerks – many of them women – were able to improve their positions and move into vacant systemized jobs38. Sometimes, women clerks became active on behalf of these auxiliaries and asked for their systemization, such as Stefanie Wyborny, a “workers’ councilman” (Arbeiterrat, sic!) in the municipal Central Treasury (Städtische Hauptkassa). She requested permanent positions for the 96 female auxiliary workers who had been employed during the war, some since 1915. Many of them, Wyborny argued, were the only breadwinners for their families39. Although the presence of women among administrative personnel increased from 5,7 % to 21,2 % in Vienna and Lower Austria between 1910 and 1934, they still faced obstacles. Even after the war it was nearly impossible for married women to obtain definitive status as public employees (Pragmatisierung), as Peter Melichar has pointed out40. By April 1919, about 1,000 of the female wartime temporary clerks accepted the offer to voluntarily resign from municipal service in exchange for severance payments41. This was in line with the general trend concerning women’s work, as the social scientist and Social Democratic unionist Käthe Leichter demonstrated: on the one hand, many women were forced out of their jobs by returning soldiers in 1919, while on the other hand, there was also a shift in the employment of women from so-called “female professions” towards general professions42. “Women-specific” issues became relevant to the municipal government after the war, for example the end of the marriage ban for women civil servants and the commitment to equal pay for the same work in the new Civil Service Regulation and the collective agreements of 1919 and 1920. Although the Social Democratic party promoted policies of gender equality, its position towards equal pay was ambivalent. Robert Danneberg claimed in 1928 that equal pay for public employees had been introduced, citing teachers as an example. The charts in his book showing the incomes of different groups of municipal clerks and employees do not differentiate between men and women, even in the case of workers43. Nevertheless, the reality of unskilled women workers seems to have been different, as we can see by looking at the collective agreements. In these contracts regulating the payment of workers in municipal enterprises, women remained largely underpaid. Women 37   Danneberg, Gemeindeverwaltung (cit. n. 20) 29. The numbers of civil servants and employees did not change significantly during the First Republic. A publication in 1930 indicated 54,000 employees of the city and municipal enterprises: Rabenseifner, Frau (cit. n. 22) 234. 38   Gemeindeverwaltung der Bundeshauptstadt Wien (cit. n. 21) 39. 39   WStLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 2758/1920, Systemisierung weiblicher Hilfskräfte bei der städtischen Hauptkassa. The response to this request could not be ascertained from the file. 40  Peter Melichar, Objekt der Begierden? Staatliche Verwaltung und Bürgertum in der Ersten Republik, in: Brüche und Kontinuitäten 1933 – 1938 – 1945. Fallstudien zu Verwaltung und Bibliotheken, ed. Gertrude Enderle-Burcel–Alexandra Neubauer-Czettl–Edith Stumpf-Fischer (MÖStA Sonderbd. 12, Innsbruck 2013) 39–80, at 51–54. 41  Maren Seliger, Zu einigen Fragen der Verwaltungsorganisation der Stadt Wien in der 1. Republik. Manuscript of presentation at the symposium “Beiträge zur Verwaltungsgeschichte der Ersten Republik”, Vienna, 22. and 23. 10. 1985, private collection of Karl Megner. 42  Käthe Leichter, Die Entwicklung der Frauenarbeit nach dem Krieg, in: Handbuch der Frauenarbeit (cit. n. 22) 28–42. 43   Danneberg, Zehn Jahre (cit. n. 12) 32–34.

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were in general hired as unskilled workers, and therefore earned less; but even among unskilled workers, a gender pay gap was standard. During a re-negotiation of numerous collective agreements in February 1920, Christian Social councilwoman Alma Seitz (-Motzko) – speaking as a representative of women’s interests, as she put it44 – criticized the ongoing unequal treatment of female and male workers although they were doing the same work. The variable allowances (gleitende Zulagen) stipulated in the collective agreement only supported male workers with families. She insisted that not sex but the status of “family breadwinner” should be the criterion: many women workers were single mothers or sole caregivers for their parents – an argument also used by Stefanie Wyborny. Seitz expressed her disappointment that the city of Vienna refused to be a positive example for gender equality in this case. Her criticism of the unequal treatment of female unskilled workers in the collective agreements remained without consequences. One of the reasons very probably was the fact that the female workforce was seen as unwanted competition by the influential, male-dominated Free Trade Unions of industries like chemistry, electricity and metalwork45. It should be noted here that among the Social Democratic councilmen presenting the changes to the collective agreements were functionaries of the Free Trade Unions: Josef Bombek was the secretary of the Chemical Industrial Workers’ Union (Verband der Chemischen Industriearbeiter), Johann Schorsch the general secretary of the Metal Workers’ Union (Metallarbeiterverband). Some of the new councilwomen were civil servants themselves, as was the case with Alma Seitz, who was employed at the State Office of Social Welfare and requested promotion to a definitive position twice in 1920 and 1921 – without success46. The councilwomen pushed and discussed the issues of female public employees, especially of teachers and welfare workers47, two fields of public service in which women were to be found with special frequency, but also the interests of temporary office clerks (Kanzleihilfskräfte)48. Women had begun to enter the civil service (mainly in the postal service and railways) only in the late 1860s49. A boost in the proportion of women working in public administration came with the First World War, when the municipality of Vienna as well as the state took on women. But due to the length of administrative career paths, they were hardly able to attain senior positions before the end of the 1920s50. The only woman in a higher public service position in our source material was Karoline Ambros51, headmistress 44  Alma Seitz in the municipal council on 6. 2. 1920, Amtsblatt der Stadt Wien 29/14 (18. 2. 1920) 430–438: Als Vertreterin der Fraueninteressen. 45  Gabriella Hauch, “Arbeite Frau! Die Gleichberechtigung kommt von selbst”? Anmerkungen zu Frauen und Gewerkschaften vor 1914, in: Gabriella Hauch, Frauen bewegen Politik. Österreich 1848–1938 (Studien zur Frauen- und Geschlechterforschung 10, Innsbruck–Wien–Bozen 2009) 105–127. 46  Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1990) 64s. It should be noted here that Seitz had married in 1920. This may have been the reason that she was one of the female clerks facing difficulties in obtaining Pragmatisierung in the federal civil service. 47   See for example the debate on the motions of the Komitee zur Beratung von Maßnahmen zugunsten der Angestellten der Gemeinde Wien in municipal council on 24. 4. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/36 (3. 5. 1919) 1017–1047. 48   At the federal level, many women also worked in the post and telegraph service. On women in the federal public administration see Hafner, Wandel (cit. n. 46) 59–70; and the contribution by Waltraud Heindl in this volume. 49 Hans Nawiasky, Die Frauen im Staatsdienst (Wien–Leipzig 1902) 207s. 50  Rabenseifner, Frau (cit. n. 22) 237. 51  Karoline Ambros very probably was the teacher and Catholic women’s rights activist Karoline von Ambros (30. 3. 1857–?), former Vice President from 1907 to 1913 of the Austrian Catholic Women’s Organisation



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of an elementary school. Ambros was a member of the municipal council’s personnel commission (Gemeinderätliche Personalkommission) from its institution on June 23, 1919, and participated in meetings regarding the new Civil Service Regulation in the first half of the same year52. Overall, the default gender of the public servant in the immediate aftermath of the war remained male, with only the occasional bit of contradiction. This attitude was neatly typified in the reasoning for the decision of the Christian Social Party to nominate city councillor Karl Rummelhardt into the personnel commission: it was necessary for a male member to be sent there because of the required liaison with the pragmatized civil servants53.

Personnel changes: political and national affiliation In view of the demise of the old system54, as Georg Emmerling, later deputy mayor, put it in 1919, the question arises whether an exchange of personnel for political reasons occurred after the communal elections in that year. The sources are incomplete: personnel files from the years in question are largely missing55. There are, however, some hints. For instance, in the biography of the Social Democratic councilman Paul Speiser written by his son, the following statement can be found: The high-ranking employees of the municipal administration had all been appointed by Lueger and Weiskirchner and were, of course, Christian Social. Many of them had to be replaced by civil servants who were ready to serve the new democratic municipal administration faithfully56. Alfred Billmaier, who had been active in the Free Trade Unions in the interwar period, estimated in an interview conducted in 1962 that about 75 % of the municipal employees were members of Social Democratic organisations, whereas about 25 % of them were members of Christian Social organisations57. Christian Social politicians regularly accused (Katholische Reichsfrauenorganisation Österreichs, KRFOÖ) and president of the Association of Catholic Women Teachers and Educators (I. Verein katholischer Lehrerinnen und Erzieherinnen in Österreich); see Ulrich Neubaur, Lehrerinnenzölibat. Zur Geschichte der Pflichtschullehrerinnen in Vorarlberg im Vergleich mit anderen Ländern (Institut für sozialwissenschaftliche Regionalforschung. Veröffentlichungen 8, Regensburg 2011) 48; Korotin et al., biografiA (cit. n. 31) 1 97. Interestingly enough, she had published a book in 1896 defending the marriage ban for female teachers: Karoline Ambros, Weib und Lehrberuf. Eine Erwiderung auf Elise Engelhards, vom Curatorium der Wiener Pestalozzi-Stiftung preisgekrönte Abhandlung über die Frage: “Welche Folgen hat die Heranziehung des weiblichen Geschlechtes zum Lehrberufe auf pädagogischem und socialem Gebiete?” (Wien 1896). 52   For the institution of the personnel commission, see Amtsblatt der Stadt Wien 28/51 (25. 6. 1919) 1488. For the April 1919 meetings, see WStLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 2621/1919, Reform der allgemeinen Dienstpragmatik. Berichte über die Sitzungen des Komitees zur Beratung der Maßnahmen zu Gunsten der städtischen Angestellten, am 19. sowie 22. April 1919. 53  KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle 1919, minutes of caucus meeting on 6. 11. 1920: nachdem es notwendig sei, daß ein männliches Mitglied wegen der erforderlichen Verbindung mit den pragmatischen Beamten dorthin entsendet werde. 54  VGA, Sozialdemokratische Parteistellen, Kt. 77, M. 459, minutes of the caucus of Social Democratic municipal councillors on 21. 1. 1919, 261. 55  Lists of paying members of the Social Democratic Party are also no longer available; see Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 272. 56 Wolfgang Speiser, Paul Speiser und das Rote Wien (Wien–München 1979) 52. 57   Feiler, Viennese Municipal Service (cit. n. 19) 102. It seems likely that there would have been at least a few adherents of the German nationalist parties; Billmaier may have elided this question or simply considered their presence insignificant.

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the Social Democratic municipal administration of discriminating against Christian Social workers in municipal enterprises – allegations that were rejected as false58. Given the scarce source material, it is difficult to determine in how far such discrimination was actually taking place and how much of a role the political affiliation of municipal employees played for their careers. Brigitte Rigele argues that at least in the early years of the republic there was little personnel turnover in the higher ranks and, by the look of it, not for political reasons. It was only from 1923 or 1924 onward that younger municipal employees routinely became members of the Social Democratic Party on entering the municipal service59. There is anecdotal evidence for this practice. Karl Megner recalls that his own mother was in training to be a nurse in a Viennese hospital in 1924. Informed that they would only be accepted into municipal service if they became members of the Social Democratic Party, she and her fellow student nurses accordingly did so60. In an interview that Margareth Feiler conducted in 1962, a contemporary witness recounted the experience in the early 1930s of a friend who, “after completing her studies in social work, had applied for a position at City Hall. She told us that her interviewer in the personnel office had been a very pleasant man but had explained in all frankness that she would get a job only if her Social Democratic allegiance were established beyond all doubt”61. One concrete example of personnel turnover that correlated with the change in government concerned the Director of the Municipal Administration (Magistratsdirektor). Karl Pawelka had held this position since November 1, 1918. On June 30, 1919 he retired, and Karl Hartl took over the office until 1934, when he was removed from his position for political reasons and subsequently pensioned off62. Yet Hartl stated in a court hearing in 1934 that he had never been politically active and that, therefore, the reason for his appointment in 1919 could not lie in his affiliation to a political party. He had been in service under mayors Karl Lueger, Josef Neumayer, and Richard Weiskirchner63, and expressed the conviction that a high-ranking civil servant should not be a member of any political party, in order to go about his business in an objective manner64. Nevertheless, in his quality as Director of the Municipal Administration Hartl reported not only to the mayor and municipal council, but also to the caucus of the Social Democrats in the council, for example on the reform of the municipal statute at the beginning of 192065. The last episode in this chapter is linked to national rather than political affiliations of potential municipal employees. As mentioned earlier, a hiring freeze had been declared in 1919, yet a group of 161 government employees who had been in service in Bosnia-Her  See the case study in the subchapter “Modern administration: attempts at democratization”.   Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 276. 60   Karl Megner compares this practice with becoming a member of the Vaterländische Front in 1934, which was also not done for reasons of conviction, but in order to be hired or keep one’s job: Megner, Beamte (cit. n. 17) 549; see also Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 273. 61  Interview with Dr. Alfreda Englisch in Feiler, Viennese Municipal Service (cit. n. 19) 328. 62  Gemeindeverwaltung der Stadt Wien (cit. n. 6) 17. 63   Richard Weiskirchner was not only mayor of Vienna from 1912 to 1919 but had previously served as the Director of the Municipal Administration under Lueger; see Markus Benesch, Die Geschichte der Wiener christlichsozialen Partei zwischen dem Ende der Monarchie und dem Beginn des Ständestaates (Diss. Univ. Wien 2010) 68–70. 64  WStLA, Landesgericht für Strafsachen, A 13, statement of Karl Hartl, 1934, 37; quoted in Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 284. 65  VGA, Sozialdemokratische Parteistellen, Kt. 77, M. 460, minutes of the caucus leadership, 20. 1. 1920. 58 59



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cegovina under Habsburg rule applied for positions in the municipal administration. A delegation from this group was received by the mayor in April 1919. They handed over a list of applicants for positions in the municipal service, whereupon he promised to support their request in every possible way66. Among these applicants were clerical personnel, judicial, tax, and forest officers. A year after this meeting, the head of the Organization for the Protection of German Public Employees from the National States (Schutzstelle für die deutschen öffentlichen Angestellten aus den Nationalstaaten), Anton Keschmann, wrote to the Director of the Municipal Administration, complaining that none of the government employees from Bosnia-Hercegovina had been hired67. He stressed that all 161 applicants were Austrian citizens and were heimatzuständig68 in German-Austria, about half of them in Vienna or Lower Austria, and thus suited for an appointment to the municipal service of Vienna69. The files do not disclose, however, whether Keschmann’s intervention was successful.

The Civil Service Regulation of 1919 The new Civil Service Regulation that came into force on April 24, 1919, marks a turning point in the history of the municipal personnel, even before the elections in May. As we have mentioned above, the provisional municipal council that implemented this regulation had already changed considerably in its composition. With a majority of only two votes, the Christian Social Party depended on cooperation with opposition parties. What is remarkable about the making of the regulation is the close cooperation between Social Democratic and Christian Social councilmen, but also the inclusion of re­ presentatives from municipal employees’ organizations into the group that drafted the new norm: the Committee for Debate on Measures in Favour of the Employees of the Municipality of Vienna (Komitee zur Beratung von Maßnahmen zugunsten der Angestellten der Gemeinde Wien). This committee consisted of seven councilmen and seven representatives of the Association of Employees of the City of Vienna (Verband der Angestellten der Stadt Wien)70. This organization had composed a memorandum on the projected new Civil Service Regulation and sent it to the mayor of Vienna in January 1919. In the accompanying letter, the organized employees had expressed their enthusiasm and 66  WSTLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 3582/1919, Deutsche Beamte in Bosnien und Herzegowina, Übernahme in den städtischen Dienst. Letter of Dr. Anton Keschmann, head of the Schutzstelle, 28. 4. 1920. 67 The Schutzstelle registered only 1,733 persons who were successfully transferred into the civil service; see Walter Goldinger, Verwaltung und Bürokratie, in: Österreich 1918–1938. Geschichte der Ersten Republik 1, ed. Erika Weinzierl–Kurt Skalnik (Graz–Wien–Köln 1983) 195–207, at 201. See also: Wien, Austrian State Archives Vienna (ÖStA), AdR, Staatskanzlei, Materien-Sonderlegung: Schutzstelle, Kt. 242, Endbericht. 68  Heimatzuständigkeit refers to the jurisdiction where a Habsburg citizen was registered, which was re­ sponsible for their insurance and poor relief. Persons who were heimatberechtigt in a municipality of German Austria in 1918 were entitled to citizenship in the republic of German Austria, according to the law of 5 December 1918: Gesetz vom 5. Dezember 1919 über das deutschösterreichische Staatsbürgerrecht. Staatsgesetzblatt 20 (13. 12. 1918) 129. Government employees who had been in service in areas outside the later German-Austria and who wanted to be taken over into the service of the German-Austrian Republic also had to meet this condition, among others. 69   WStLA, Letter of Dr. Anton Keschmann (cit. n. 66). 70   Hermann Schulz, a civil servant at the municipal audit office, was the president of this organization. From 1920 to 1926 he was also a Social Democratic member of parliament. See his short biography on the website of the Austrian Parliament, https://www.parlament.gv.at/WWER/PAD_01785/index.shtml [17. 4. 2019].

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excitement in view of the planned reform: A new spirit which overthrows old views and perceptions pervades the world 71. But this new spirit was apparently not shared by all civil servants. When Hugo Breitner introduced a motion coming from this committee that intended to hand over all individual personnel decisions to the committee itself until the creation of a personnel commission of the municipal council, the Director of the Municipal Administration, Karl Pawelka, intervened with a position paper: I do not consider it appropriate to comply with this request because it is unacceptable to consult on individual personnel matters or on matters affecting an entire staff group (status) with employees who have a different status. For reasons of service alone, such a process should be avoided 72. The city council agreed with Pawelka’s concerns about status and rejected the motion on March 20, 1919. The Civil Service Regulation (Allgemeine Dienstordnung für die Angestellten der Gemeinde Wien) consisted of six parts, the first pertaining to technical legislative matters such as the precise designation of the groups to whom the norm applied. The second clarified the processes of recruitment and the requirements for municipal employees in various fields of service, such as minimum ages and qualifications. In the third part, the duties of municipal employees were elaborated. They were required to fulfil their duties to the best of their ability, in accord with the relevant laws and regulations, and to behave decently and respectfully towards supervisors, colleagues and clients. Furthermore, they were obliged to preserve decorum (Standesansehen) both in the office and outside73. The rights of employees were the subject of the fourth part. They were entitled to a rank, a remuneration, paid leave, an old age pension, and provisions for widows or widowers and orphans. Additionally, municipal employees had the right to freedom of coalition and to engage in political activities when off duty. One crucial innovation, covered in the fifth part, was the explicit entitlement of employees to be represented by freely elected personnel representatives and professional associations. The influence of personnel representatives was strengthened by the new Civil Service Regulation – a modern civil service law taking into account the idea of the trade union74. Changes to the regulations could only be decided consensually with the municipal council’s personnel commission. Negotiations on personnel matters were conducted with labour union members, particularly with those who represented the majority of the employees in question75. The last part expounded the disciplinary regulations for municipal employees. In three appendices to the regulations, the groups of employees of the municipal administration and enterprises were listed and their salary system was detailed. The employ71   WStLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 791/1919, Verband der Angestellten der Stadt Wien to mayor of Vienna, 24. 1. 1919: Ein neuer Geist erfüllt die Welt, der alte, bisher für unmöglich gehaltene Anschauungen und Auffassungen umstürzt. 72  WSTLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, fol. 1860/1919, Beamtenschaft, städtische, Regelung der Dienstverhältnisse: Ich halte es aber auch nicht für tunlich, diesem Antrage zu entsprechen, weil es doch nicht angeht, daß über individuelle Personalangelegenheiten oder aber auch über Angelegenheiten, die eine ganze Angestelltengruppe (Status) betreffen, Angestellte zu Rate gezogen werden, die einem anderen Status angehören. Schon aus dienstlichen Gründen müßte ein derartiger Vorgang vermieden werden. 73   Some of the duties mentioned in the regulation are also contained in the oath of office for municipal employees. 74  Gemeindeverwaltung der Bundeshauptstadt Wien (cit. n. 21) 128: dem gewerkschaftlichen Gedanken Rechnung tragend. 75  Danneberg, Gemeindeverwaltung (cit. n. 20) 30.



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ees of the municipality were now divided into nine groups with corresponding income classes (Bezugsklassen). They were granted cost-of-living allowances, and pensions were raised by 50 to 100 %. This salary system, which came to be known as the “Viennese plan” (Wiener Schema) in the following years, was considerably more generously funded than the system for federal government employees. The plan was also applied in some of the other major cities of interwar Austria76. In November 1919, a joint committee consisting of representatives of the state chancellery, the ministry of finance, the municipal council of Vienna, and the provincial administration of Lower Austria met several times, chaired by state chancellor Karl Renner. The committee discussed a possible alignment of the salary systems for employees of the federal government, the provincial governments, and the municipalities, to be modelled on the “Viennese plan”77. A unified salary system was not achieved by this committee, but the dire financial situation of federal government employees was alleviated to some extent by a law passed in December 1919. It stipulated higher salaries and variable cost-of-living allowances, corresponding to changes in food prices caused by inflation78. Not all of those who worked for the city of Vienna, however, were municipal employees subject to the municipal service regulations. Most of the workers and clerks of the municipal enterprises, for instance, were employed under collective agreements with divergent terms regarding income and working hours79.

Administrative and constitutional reform The first steps toward a reform of the Viennese administration and constitution were taken in the late fall and winter of 191880. Reform in these areas was a matter of the “future of the republic”81, as Waltraud Heindl has put it. The Social Democratic caucus in the municipal council resolved in favour of a reform in November, and in December 1918 a committee of the municipal council for the reform of the municipal statute was founded with a view to the preparation of the elections in the spring82. The newly elected city government began to plan a comprehensive reform project. In the municipal council session on June 26, 1919, the new Social Democratic deputy mayor, Georg Emmerling, announced an administrative reform in the midst of the budget debate. The major changes were finalized in the Municipal Statute of April 1920. The goal of this reform 76  Erich Pfaundler–Richard Gruber, Die Besoldungsverhältnisse der Beamtenschaft und die neue Entwicklung der Besoldungspolitik in Österreich, in: Die Beamtenbesoldung im modernen Staat, vol. 2, ed. Wilhelm Gerloff (Schriften des Vereins für Socialpolitik 184/2, München–Leipzig 1934) 111–183, at 167–178. 77   See the minutes of the city council session on 6. 11. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/94 (22. 11. 1919) 2879–2886; and WZ 261 (15. 11. 1919) 2. We do not know why the idea of an alignment of the salary systems was not put into practice. Most likely, it would have exceeded the limits of Austria’s public finances. 78  Gesetz vom 18. Dezember 1919 zur vorläufigen Regelung der Besoldung der Zivilstaatsbeamten, Unterbeamten und Diener und der Volksbeauftragten (Besoldungsübergangsgesetz). StGBl. 204 (23. 12. 1919) 1310–1314. See also the contribution by Karl Megner in this volume. 79   See for example WStLA, 1.5.3 Magistratsdirektion, Kt. 279, fol. 7804/1919, Achtstundentag. 80  VGA, Sozialdemokratische Parteistellen, Kt. 77, M. 459, minutes of the caucus of Social Democrats on the municipal council, general assembly on 21. 11. 1918, 217s. 81 Waltraud Heindl, Bürokratie und Beamte, in: Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik 1918–1933, ed. Emmerich Tálos–Herbert Dachs–Ernst Hanisch–Anton Staudinger (Wien 1995) 90–104, at 98. 82  Amtsblatt der Stadt Wien 28/2 (4. 1. 1919) 41.

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was to adjust the administration to the changed basis of the political government of the city83. The numerous municipal departments (Magistratsabteilungen) were divided into eight administrative groups, each subordinated to a governing alderman (amtsführender Stadtrat) elected by the municipal council84. The number of departments increased from 22 to 54, mainly due to the conversion of the district building authorities into municipal departments. The executive branch of the municipal government, the city council, was replaced by a city senate, composed of eight governing aldermen, additional aldermen without portfolios, the mayor and the deputy mayors. This element of the reform was heavily criticized by the opposition85. The reorganization also had an effect on the gender quota: In 1919–1920 two women had held positions on the city council – Amalie Seidel of the Social Democratic Party and Alma Seitz(-Motzko) of the Christian Social Party –, but among the more powerful governing aldermen there was no woman86. Two of the eight were also appointed deputy mayors – one from the strongest, the other from the second-strongest party in the municipal council, in order to maintain bipartisan balance. This measure seems to have been a concession to the Christian Social Party87. Overall, the newly created city senate had less influence than the former city council, some of whose functions were not transferred to the city senate but handed over to newly installed committees of the municipal council. These committees, however, were not composed exclusively of members of the municipal council, but also included senior officials who had the right to file motions regarding items under negotiation in the meetings88. The committees were thus also an instrument for involving the political representatives more closely in administrative matters89. It is a sort of ministerial system with the mayor as chancellor, recapitulated Robert Danneberg ten years after the reform90. The head of the public administration, directly subordinate to the mayor, was the Director of the Municipal Administration, the aforementioned Karl Hartl. The second fundamental change was the separation of the city of Vienna from the province of Lower Austria, which was decided in 1920 and came into force at the beginning of 192291. This change of status was connected to the finalization of the constitution   Seliger, Zu einigen Fragen (cit. n. 41) 1.   Rigele, Beamtenelite (cit. n. 18) 274; Czeike–Csendes, Geschichte der Magistratsabteilungen (cit. n. 15) 13–78. 85  See for example the minutes of the municipal council on 30. 7. 1920, Amtsblatt der Stadt Wien 29 (1920) 237–245. 86 Anna Grünwald, Die Frau in der Gemeindeverwaltung, in: Handbuch der Frauenarbeit in Österreich (cit. n. 22) 649–653. 87   Danneberg reported the following in a meeting of the Social Democratic caucus: The question of abol­ ishing the vice-mayors has also greatly offended the Christian Social Party. We want to offer them a compromise and appoint two deputies, one of whom is to come from the Christian Social Party; but these vice-mayors must not be specially elevated above the others, and the Social Democrat should also take on a portfolio. (Auch die Frage der Abschaffung der Vizebürgermeister hat die Christlichsozialen sehr verschnupft. Wir wollen ihnen hier entgegenkommen und zwei Stellvertreter bestimmen, wovon einer von den Christlichsozialen sein soll. Aber diese Vizebürgermeister dürfen nicht besonders hervorgehoben werden und soll der sozialdemokratische auch ein Ressort übernehmen: VGA, Sozialdemokratische Parteistellen, Kt. 77, M. 460, minutes of the caucus of Social Democratic municipal councillors on 12. 1. 1920, 277s. 88  Seliger–Ucakar, Wien 2 (cit. n. 7) 1037s. 89  Seliger, Zu einigen Fragen (cit. n. 41) 4. 90  Danneberg, Zehn Jahre (cit. n. 12) 6: Es ist eine Art Ministerialsystem mit dem Bürgermeister als Kanzler. 91  For the status of the Provincial Assemblies until the decision on the Federal Constitution in 1920, see 83 84



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of the new state, especially regarding federalism92, and was a consequence of divergent political interests. Vienna became a province in its own right and thus enjoyed a double status as both municipality and province. This granted the city broad financial autonomy, even if it caused a complex administrative structure93. This autonomy was the basis for many of the social policies that “Red Vienna” set into motion: “the political majority received even more opportunities”94.

Modern administration: attempts at democratization One of the repeatedly used keywords in the debate about state and administration in the immediate aftermath of the war was “democratization”. Numerous articles were published on the merits and the dangers of democracy in public administration95. One aspect of this idea of democratization – mainly in the understanding of the Social Democrats – was freedom of political organization (Koalitionsfreiheit) for municipal civil servants and employees. This was even seen as one of the most fundamental rights of a citizen96. As early as November 1918, Social Democratic municipal councillors like Jakob Reumann demanded this right for several groups of employees, for example teachers97. This caused conflicts98: members of the disempowered Christian Social Party regularly accused the Social Democratic government that in municipal enterprises such as the tramways, workers organized in Christian unions were treated worse, their career paths were blocked, and their union meetings were disturbed99. The Christian Social alderman Karl Untermüller, for example, demanded in the municipal council whether it was true that workers of the tramway company were being threatened with dismissal if they did not join the SDAP. The mayor responded that he was not aware of this and emphasized the inadmissibility of such a threat100. The question of tramway workers organized in Christian unions also received much attention in the internal meetings of the Christian Social municipal councillors’ caucus, where it was considered from the party-political point of view as well as in John David Deak, The Austrian Civil Service in an Age of Crisis. Power and the Politics of Reform, 1848–1925 (Diss. University of Chicago 2009) 401–408. 92 Walter Goldinger, Der geschichtliche Ablauf der Ereignisse in Österreich von 1918 bis 1945, in: Geschichte der Republik Österreich, ed. Heinrich Benedikt (Wien 1954) 15–288, at 112–116. 93   Danneberg, Zehn Jahre (cit. n. 12) 10; Seliger, Zu einigen Fragen (cit. n. 41) 8–22. 94   Megner, Beamtenmetropole (cit. n. 12) 405. 95   See among others: Anarchisierung der Verwaltung. Reichspost (6. 4. 1919); Erich von Kielmansegg, Der Aufwand für die innere Verwaltung im Staate Deutschösterreich. NFP 19541 (19. 1. 1919) 4s.; Der Verwaltungsreform zweiter Teil. Eine Zuschrift. Neues Wiener Abendblatt (18. 3. 1919); Zur Verwaltungsreform. Von einem Verwaltungsbeamten, Graz, 19. September. NFP 20140 (21. 9. 1920). 96  See for example an article in the political handbook issued by the Social Democratic party secretariat: Der geistige Arbeiter, in: Politisches Handbuch (Wien 1920) 118s. 97  Jakob Reumann in the municipal council on 13. 11. 1918, Amtsblatt der Stadt Wien 27/93 (19. 11. 1918) 2215. The Christian Social mayor, Richard Weiskirchner, stressed in his answer to Jakob Reumann that the prohibition of political organization had been introduced by his predecessor Karl Lueger and that he himself never enforced it. Weiskirchner agreed in this session to formally lift the ban. 98  Leopold Kunschak, who was a municipal councillor and Christian Social unionist, would later describe these events in Leopold Kunschak, Österreich 1918–1934 (Wien 1934) 53–59. 99   See for example the debate in the municipal council on 13. 2. 1920 initiated by Franz Haider, Amtsblatt der Stadt Wien 29/15 (21. 2. 1920) 480. 100   See the minutes of the session on 27. 2. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/20 (8. 3. 1919) 546.

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terms of the representation of [the unionized workers’] interests101. But there was also something else haunting the Christian Social councillors about Viennese municipal politics: workers’ councils were striving to become involved in public administration on the level of enterprises and certain political spheres. In early April 1919, Johann Schorsch of the SDAP demanded that a committee including civil servants and workers should debate democratizing the Viennese municipal enterprises, which of course meant socializing them (Sozialisierung)102. Socialization was seen by many in the (radical) left as the promise of a more equal economic order of society; workers assumed control of some enterprises without legal legitimacy, as in the case of the Alpine-Montangesellschaft in April 1919103. These were attempts without lasting effects, although the parliament even installed a commission to prepare further measures. Socialization did not really get started in Vienna either. Although plans were made to socialize areas of economic activity such as bread or beer production and cinemas, the democratization of municipal enterprises failed104. In spring 1919, Emmy Freundlich of the SDAP – who was also member of the Viennese municipal council – developed further ideas of intersecting the administration with workers’ councils, aiming to introduce the working class itself into the administration105. Waltraud Heindl has pointed out that these ideas of self-representation of the population replacing administration by professionals, which arose in connection with the workers’ council movement in the Austrian Revolution, were very quickly set aside106. But in 1919 and 1920, workers’ councils did participate in certain areas of the Viennese municipality, where they were directly involved in public activities, mainly food supply and housing administration107. This violated the opposition’s idea of public administration: Christian Social councillors refused to attend meetings of the city council as long as workers’ councils were represented in the housing commission (Wohnungskommission), which evaluated which and how many apartments in the city could be confiscated. The Christian Social caucus passed a resolution deploring the loss of “self-administration” and accusing the Social Democrats of betraying democracy108, and decided to boycott the meetings of the municipal and the city council. After a few weeks, this tactic was partly successful. Although they could not force the removal of the workers’ council delegates from the housing commission, they reached a confidential agreement with the Social Democrats 101  KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle 1919, minutes of the meeting on 7. 5. 1919, 2: vom parteipolitischen Standpunkte wie von dem der Interessensvertretung. 102  Motion by Schorsch and others in the municipal council on 3. 4. 1919, Amtsblatt der Stadt Wien 28/30 (12. 4. 1919) 872: Demokratisierung der Betriebe der Gemeinde Wien. 103  Robert Stöger, Der kurze Traum. Strategie und Praxis der Sozialisierung, in: … der Rest ist Österreich. Das Werden der Ersten Republik, vol. 2, ed. Helmut Konrad–Wolfgang Maderthaner (Wien 2008) 123–138. 104  Maren Seliger, Zur sozialdemokratischen Gemeindepolitik in Wien in der Zwischenkriegszeit (Diss. Univ. Wien 1979) 133–140. 105  VGA, Parteiarchiv vor 1934, M. 28A Arbeiterräte Österreich 1919/1921. Nachträglich Gefundenes, Material zum Einordnen 1919/21. Letter from Emmy Freundlich dated 7. 3. 1919, with manuscript Die Arbeiterräte und die Nationalversammlungen. The cited passage reads um die Arbeiterklasse selbst in die Verwaltung einzuführen. 106  Heindl, Bürokratie und Beamte (cit. n. 81) 98. 107 Veronika Helfert, “Frauen, wacht auf!” Eine Frauen- und Geschlechtergeschichte von Revolution und Rätebewegung in Österreich, 1916/17–1924 (Diss. Univ. Wien 2018) 213–215. 108  KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle 1919, minutes of caucus meet­ing on 17. 10. 1919, 2s. The caucus leadership decided not to involve the national government: ibid., minutes of caucus leadership meeting on 20. 10. 1919, 1s.



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that there would be no further involvement of institutions outside the administration (außeramtliche Organe) without consulting the Christian Social Party first109. One of the main concerns of the Social Democratic government of Vienna was de­ mocratization on a political and an administrative level. Nevertheless, this did not involve any clearly elaborated ideas regarding the interactions between the population and the civil servants. The experiments with involving workers in administrative business died very quickly by the end of the first two years. The self-image of “Red Vienna” is more adequately mirrored in this quote from Robert Danneberg: As an administrative authority, the municipality was alien, and indeed often hostile, to the broad masses of the population. Under socialist influence it is transformed into a true community which embraces all who dwell within its walls, and accompanies the path of the individual from cradle to grave, whenever necessary110. The idea of the informed and self-reliant citizen as a partner in bureaucratic encounters would only become more prevalent starting in the last quarter of the 20th century.

Concluding remarks By way of conclusion we would first like to highlight four main differences between the municipal service of Vienna and the Austrian federal civil service in the first years after the collapse of the Habsburg empire. Firstly, although the role and character of the city of Vienna in the First Republic had changed, the municipal employees, unlike the federal government employees, had the same employer as before: the municipality. Second, the city of Vienna did not have to implement forceful staff reduction, instead it could make do with a hiring freeze. The third difference lies in the higher income that municipal employees received as compared with their counterparts at the federal level, although numerous debates in the municipal council in 1919 and 1920 show that due to growing inflation, it still was not sufficient to cover the employees’ personal needs. Finally, another significant difference was that changes in the municipal service regulations could only be enacted consensually with the personnel commission of the municipal council111. The last of these differences leads us back to the main focus of this article: the de­ mocratization of the municipal administration of Vienna in the early years of the First Republic. We have shown that in some respects, democratization did indeed take place, such as in the smoothing out of steep hierarchies now understood as anti-republican, or in the involvement of civil service organizations in certain areas. The newly formed committees of the municipal council from 1920 on allowed senior officials who participated in them to file motions concerning items discussed in committee meetings. In this respect, there was a noticeable break with the administrative culture of the years before. Democratization, as we have shown, was often intertwined with questions of gender, 109  KVVI, Christlichsoziale Partei–Wien, Kt. 37, M. Bürgerklub-Protokolle 1919, minutes of caucus meeting on 21. 11. 1919, 1–4. 110  Danneberg, Zehn Jahre (cit. n. 12) 66: Aus der Gemeinde, die als Verwaltungsbehörde den breiten Massen der Bevölkerung fremd, ja oft feindselig gegenüberstand, wird unter sozialistischem Einfluß das wirkliche Gemeinwesen, das alle umfaßt, die in seinen Mauern wohnen, und den Weg des einzelnen von der Wiege bis zum Grabe begleitet, wann immer es nötig ist. 111  Megner, Beamtenmetropole (cit. n. 12) 405–407.

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nationality and political affiliation. The few women who were involved in municipal politics, Christian Social members as well as Social Democrats, brought women’s issues to the agenda. Although their efforts were not always successful, they definitely raised awareness for the needs of female municipal employees. For government employees at the federal level, nationality played a crucial role after November 1918, as Karl Megner and Guenther Steiner show in their contribution to this volume. The employees of the Viennese municipality were much more homogeneous in terms of national affiliation than their federal counterparts, but even here we have come across discussions of nationality, including anti-Czech or anti-Semitic statements. Freedom of coalition and the entitlement to be represented by personnel represen­ tatives and professional associations contributed to safeguarding the rights of municipal employees. Yet, due to the balance of political power, the Social Democratic organizations were more influential, and complaints about discrimination against Christian Social employees and their organizations can be found in the sources. Some experiments such as the involvement of workers’ councils in municipal administration were short-lived, typical for a transitional period. For some other questions of democratization, for instance new forms of interaction of citizens with the municipal bureaucracy, we have found no evidence in our sources. The new Social Democratic government of Vienna attempted to win over the administrative personnel by providing them comparatively favourable conditions of work112. In 1928 councillor Danneberg remarked retrospectively: The treatment of the personnel, which at first was predominantly hostile or indifferent towards the new administration, has ensured the creation of a generally industrious and diligent corps of employees, which in turn has made possible a number of reforms in internal administrative service113. This loyalty was not found in equal measure among all groups of municipal employees. Danneberg himself had to concede that teachers, for instance, were averse to the Social Democratic administration114. The party’s relation to civil servants as intellectual workers remained problematic. There were attempts to bring so-called “intellectual labourers” (geistige Arbeiter) into the Social Democratic political camp, but these were rarely successful where public employees were concerned. For one, the definition of the group was ambiguous in practice: “There was also a problematic conceptual slippage between sociological and cultural understandings of intellectual work that made Austro-Marxist strategy incoherent. Even as they devised policies to reach out to scientists and artists, they overlooked the officials and bureaucrats who had expressed a partial willingness to work with the socialists in the postwar years”115. More importantly, what left-wing politics offered for public employees was not exactly enticing: “In the early 1920s, the Austro-Marxists proposed new policies to unionize doctors, lawyers, and bureaucrats in an effort to build greater class solidarity between the working class and intellectual workers. In these proposals, the socialists showed 112 Otto Stammer, Die politische Einstellung der österreichischen Beamten. Bürokratie, Beamtentum und Parteipolitik (Diss. University of Vienna 1977) 126. 113  Danneberg, Gemeindeverwaltung (cit. n. 20) 36: Die Art der Behandlung des Personals, das zunächst in seiner Mehrheit der neuen Verwaltung feindselig oder gleichgültig gegenüberstand, hat bewirkt, daß eine im allgemeinen arbeitsfreudige und gewissenhafte Angestelltenschaft herangezogen wurde, die auch eine Reihe von Reformen im inneren Verwaltungsdienst ermöglicht hat. 114  Ibid. 31. 115 Janek Wassermann, Black Vienna: The Radical Right in the Red City, 1918–1938 (Ithaca 2014) 65.



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little sympathy for the declining social status of this group, however. When they appealed to private and state employees [...], they stressed that a state of six million people would never provide enough jobs for all former imperial officials and that these new proletarians should accept their new, lower status.”116 For the city of Vienna and its administration, the early years of the First Republic were a phase of new ideas, experiments and political change. The municipal employees of the interwar period, whom Margareth Feiler has described as characterized by a pronounced resiliency117, meaning adaptability to changing political regimes, did not turn into dyedin-the-wool supporters of “Red Vienna”. Yet, they were influenced by its policies and collaborated with it at least as long as it was in power.

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  Ibid. 65s.   Feiler, Viennese Municipal Service (cit. n. 19).

The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants in the Post-war Turmoil Julia Bavouzet

After the fall of the Habsburg Monarchy, Hungary experienced a transition from a multinational empire to a reduced, ethnically almost homogeneous entity. Between 1918 and 1920, it also saw the rise and fall of a democratic republic, a communist Soviet republic (communism’s most spectacular success among the successor states), a Red and a White Terror, and finally a monarchist restoration in the form of a regency. Thus, contrary to other successor states celebrating their independence and the achievement of a national state, Hungary suffered from defeat, political chaos, foreign occupation, and insecurity about the fate of the nation. Yet despite the post-war turmoil, great political and social transformations occurred during these years, and were reflected in public administration. In these times of trouble, the Ministry of the Interior, which was in charge of the administration, was faced with specific issues, and the difficulties of the situation led to three major challenges1. The first and most fundamental of these was to guarantee the continuous functioning of the administration amidst the political turmoil, relying on the old guard of ministerial Konzeptsbeamten2 (fogalmazói tisztviselő) and on former bureaucratic norms and practices “surviving the successive collapse of the constitutional laws”3. Yet the second challenge for each regime consisted in securing the loyalty of the administrative personnel, leading eventually to political purges. As for the third challenge, it mainly resulted from the eco1  The present study does not address the specific issue of the liquidation of the former imperial common institutions and their administrative corps. Regarding this question, for Hungarian civil servants see Éva Somogyi, Hagyomány és átalakulás. Állam és bürokrácia a dualista Habsburg Monarchiában [Tradition and Transformation. State and Bureaucracy in the Dualist Habsburg Monarchy] (Budapest 2006) 254. As for the Austrians, see Therese Garstenauer, Diensteide, Gelöbnisse und „nationale Zugehörigkeit“ ehemaliger Bediensteter der Habsburgermonarchie 1918–1921, in: Le Serment / Der Eid. De l’âge du Prince à l’ère des nations / Vom Zeitalter der Fürsten bis zur Ära der Nationen, ed. Hervé Bismuth–Fritz Taubert (forthcoming Bern–Berlin 2020). 2   Like in Austria and Germany, Konzeptsbeamte stands for those civil servants who work in the Konzeptsdienst of the various ministries. They can be Concipist (fogalmazó, ranks X and IX), assistant secretary (segédtitkár, rank VIII), secretary (titkár, rank VII), department councillor (osztálytanácsos, rank VI) and ministerial councillor (miniszteri tanácsos, rank V), under the authority of state secretaries (államtitkár, rank III) and ministers (miniszter, ranks II and I). Besides, Konzeptsbeamte are assisted by auxiliary corps (auxiliary office, accounting office) and for some ministries even by technical corps (financial Konzeptsdienst in the ministry of Finance, Kulturbeamten in that of Agriculture), together with which they form the ministerial personnel. 3  Théophile Ducrocq, Cours de droit administratif contenant l’exposé et le commentaire de la législation administrative dans son dernier état avec la reproduction des principaux textes, dans un ordre méthodique, 2 vol. (Paris 51877) 1 13.

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nomic crisis that followed the war: successive regimes had to face drastic cuts in the state’s budget while reforming the administration, which led to massive reductions in administrative staff. Such Beamtenabbau was also to be observed in other European countries, but in Hungary it coincided with the massive arrival of refugee civil servants fleeing from detached territories and seeking posts in the administration. Moreover, the change of regime ushered in by the Aster Revolution also presented the occasion, if not to make a clean slate of the former administration, at least to resolve some of its structural problems and dysfunctions. Overall administrative reform had indeed been repeatedly called for during the Dualist era, though without coming to a solution. Both republics thus improvised vast reform projects aiming at a renewal and democratization of the heavily criticized bureaucracy, manifesting their aspirations for an ideal society. Even if these projects could not be realized in such an unfavourable context, they deserve special attention as virtual possibilities that could have been – yet without falling into counterfactual history. The successive regimes indeed lacked the necessary time to carry out the planned reforms and failed at establishing the foundation of a new Hungarian state until the restoration of 1920. This study aims to investigate the modalities of this great transformation that reshaped both the administrative structures and their personnel. What were the consequences of the fall of the monarchy and the revolutions for Hungarian public administration? How did the Ministry of the Interior face the political turmoil in terms of ruptures and continuity? Moreover, to what extent do radical situations such as war and revolutions allow the preparation of major reforms? The centennial commemorations of the revolutions and peace treaties may have ushered in a revival of interest in these troubled times (mostly led by the research group Trianon 1004), yet ministerial bureaucracy remains largely unknown. With the notable exceptions of the diplomatic and the officers’ corps5, both of which have been investigated relying on rich archive material, the state employees’ situation in the post-war turmoil is still a blind spot in Hungarian historiography.

The Ministry of the Interior during the People’s Republic (October 31, 1918 – March 20, 1919) After the Aster Revolution, the proclamation of the People’s Republic (Magyar Népköztársaság), and the nomination of Mihály Károlyi’s cabinet, the new Minister of the In  http://www.trianon100.hu/ [4. 6. 2019].   According to Pál Pritz, who studied the Hungarian Ministry of Foreign Affairs, leading officials of the People’s Republic were recruited among former employees of the Ballhausplatz (61 out of 138 civil servants). This old guard remained in office until the end of the 1930’s, yet bureaucratic routine and practices were re­shaped by a new generation who set diplomacy on a new course: Pál Pritz, Iratok a magyar külügyi szolgálat történetéhez 1918–1945 [Documents on the History of Hungarian Foreign Affairs 1918–1945] (Budapest 1994); Pál Pritz, Magyar diplomácia a két háború között. Tanulmányok [Hungarian Diplomacy Between the Two World Wars. Studies] (Budapest 1995). In contrast, the whole military elite remained in function after 1918: they served both republics (90 % of them enrolled in the Red Army, following Aurél Stromfeld’s example) as well as the conservatve restauration. See Sándor Szakály, A Magyarországi Tanácsköztársaság Vörös Hadseregének tisztikara [The Officer Corps of the Hungarian Soviet Republic’s Red Army]. Palócföld. Társadalompolitikai, irodalmi, művészeti folyóirat 23/1 (1989) 13–21; Sándor Szakály, A katonai elit Magyarországon 1919–1945 között [The Military Elite in Hungary 1919–1945]. Korunk. Fórum, kultúra, tudomány (2009/3) 63–70. 4 5



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terior Tivadar Batthyány, who served from October 31 to December 12, 1918, inherited a wartime bureaucracy. Like in other European countries, the exceptional conditions of the war had provoked profound modifications in the administration, extreme centralization, and drastic cuts to the budget6. Moreover, political demonstrations were forbidden, all communications placed under surveillance, and the press strictly censored. These measures meant the irruption of politics into public administration, which would continue to characterize its activities even in the post-war years. The Ministry of the Interior had thus become the first instrument of the government’s politics well before the great transformation that occurred after the war. In contrast with this, the revolution itself led only to minimal changes. The Ministry of the Interior happened to be one of those institutions whose prerogatives and duties remained nearly unaffected by the fall of the monarchy. The new regime inherited all jurisdictions, legal norms and bureaucratic practices which had progressively crystallized under Dualism7, thus guaranteeing administrative continuity – at least initially. Only the official designations were modified to make all references to the king, the crown, and the monarchy disappear8. The very paperwork reflects the material dimension of the transition9: blue folders from previous regimes were reused, merely crossing out the mention of the former institutional designation, in accord with the prime minister’s recommendation: There is no need to change the former coats of arms of the state, whether lesser, medium or greater, on available items that remain in use (sign boards, flags, seals, stamps, etc.). Only the royal crown is to be expunged from the armorial bearings by appropriate means (painting over, covering, erasing, crossing out, etc.). Arms on buildings or in works of art are not to be modified 10. As for the administrative elite who had served the monarchy and had been considered as the very pillar of the dynastic order, almost without exception everybody took the side of the new regime. Unlike the case of Germany, where the new chancellor Friedrich Ebert made a compromise with the former civil servants, explicitly asking them to remain at their posts and prevent the country from falling into chaos and famine, in exchange for the guarantee of full salaries and no dismissal for political reasons11, no such measure was needed in Hungary. The republic, relying on the old administrative elite’s expertise

6  Since 1909 and the annexation of Bosnia-Hercegovina, which made war more probable than ever, the Ministry of the Interior had anticipated this wartime administration and prepared a hypothetical reorganization, eventually codified in Law 63/1912. It gave all executive power to the lord-lieutenants (főispán) (or, exceptionally, to the mayor in Budapest and to the governor in Fiume) and abrogated all dispositions regarding the autonomous administration of the counties and municipalities, as provided in Law 21/1888. Newly appointed government commissioners (kormánybiztos) were to oversee the police, border police forces, and gendarmerie; see János Botos, A Magyar királyi Belügyminisztérium a dualizmus korszakában [The Hungarian Royal Ministry of the Interior During the Dualist Era] (Budapest 1994) 81–88. 7 Julia Bavouzet, Entre technocrates et administrateurs de l’Ancien Régime. Les hauts fonctionnaires des ministères hongrois du dualisme 1867–1918 (Diss. Université Paris-Nanterre 2017). 8  5430/1918 B. M. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2255. 9  Similar crossings-out also turn up in the Austrian state archives. See the contribution by Therese Garstenauer and Veronika Helfert in this volume. 10  5746/1918 M. E. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2293: Meglevő és még használatban álló tárgyakon (címtáblákon, zászlókon, pecsétnyomókon, bélyegzőkön, dúcokon‘ stb.) az állam eddigi (kis, közép, nagy) címerét nem kell kicserélni, hamem csupán a címpajzson nyugvó királyi koronát kell a címerből megfelelő módon (átfestéssel, lefödéssel, lesimítással, véséssel stb.) eltávolítani. Beépített címereket, művészi alkotásokat nem kell átalakítani. 11 Marie-Bénédicte Vincent, Serviteurs de l’État. Les élites administratives en Prusse de 1871 à 1933 (Histoire et société – Europes centrales, Paris 2006) 211s.

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to guarantee the continuity of the state, conducted no political purges12 nor any ethnic purification13 – the central as well as the county administrations were already fully ma­ gyarized, thanks to the policies initiated by Minister of the Interior Dezső Bánffy since the 1890s. The only condition was to take the oath to the new regime14 – or to make a solemn affirmation (fogadalom), a secularized form of oath which had already existed under Dualism15. Throughout the country, public employees in the general administration, national security, and education – all of which were subordinate to the Ministry of the Interior – swore to be faithful to Hungary, to protect its complete independence, to serve with all [their] strength the Hungarian people, its freedom and its prosperity16. This new consensual formula avoided requiring them to break their former oath to the king and the monarchical constitution, to which they were formally still bound – unlike German civil servants, who were released from their oath to the emperor17. Indeed, only the government was formally (by telephone) released from its oath by the king on November 1, with a simple word that cancelled the pact binding Hungary to the Habsburg Empire18. It was only in December 12   The Ministry of the Interior conducted no large-scale purge, yet the minutes of the Council of Ministers attest a deliberate policy of personnel exchange in various county administrations. See for example Minisztertanácsi jegyzőkönyv (12. 11. 1918) pt. 1–21. All references to the minutes of the Council of Ministers are based on the digitizations, http://adatbazisokonline.hu/adatbazis/minisztertanacsi-jegyzokonyvek-1867-1944 [4. 6. 2019]. 13   During the last month of the monarchy, the minister asked permission to dismiss 31 “foreign citizens” (külföldi állampolgárok) from the Ministry of the Interior, mostly minor civil servants, because they resided in Vienna, Graz or Innsbruck. The Council of Ministers gave its assent: Minisztertanácsi jegyzőkönyv (31. 8. 1918) pt. 62. This measure, however, is to be seen as a cutting of bonds between the two halves of the empire rather than an ethnic purification. It had by no means the scale and the ambition of the ethnic purifications conducted for example in German Austria, Slovenia, and Transylvania. See the contributions by Karl Megner and Guenther Steiner, by Rok Stergar, and by Judit Pál and Vlad Popovici in this volume. 14  The question of the oath was a major issue in Transylvania for example, not only for the former Hungarian civil servants but for the Romanian authorities as well; see the contribution by Judit Pál and Vlad Popovici in this volume. The distinction between oath and affirmation is also discussed in Austria. See the contribution by Therese Garstenauer and Veronika Helfert. 15  People’s Law 5/1918, § 9. All citations to Hungarian laws may be verified using the Wolters Kluwer online collection of laws, https://net.jogtar.hu/ [4. 6. 2019]. Yet in practice, the situation proved to be more complex, as illustrated by the case of the diplomat György Barcza, who in 1918 was serving in the common Ministry of Foreign Affairs. Barcza steadfastly refused to take an oath to the Károlyi regime, yet in spite of his insubordination, he remained at his post, continuing to receive his salary and send his reports to Károlyi though his former superior, the Austrian minister Ludwig von Flotow; see György Barcza, Diplomataemlékeim 1911–1945. Magyarország volt vatikáni és londoni követének emlékirataiból [My Recollections as a Diplomat 1911–1945. From the Memoirs of the Former Ambassador in London and the Vatican], 2 vol. (Budapest 1994). This situation infringed the legal formalities but corresponded to the pragmatism of the Hungarian regime amidst the political chaos; see Julia Bavouzet, Les usages du serment officiel des fonctionnaires hongrois de la Double Monarchie, in: Le serment (cit. n. 1). 16  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (2. 11. 1918) pt. 2: Én, N.N. esküszöm, hogy Magyarországhóz hű leszek, teljes függetlenségét megvédem, minden erőmmel Magyarország népének javát, szabadságát és haladását fogom szolgálni. Isten engem úgy segéljen. 17  This may also be compared to the case of German Austria, where it was not the emperor but a law which released the civil servants from their oath: Gesetz vom 12. November 1918 über die Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich. StGBl. 5 (1918), § 6: Die Beamten, Offiziere und Soldaten sind des dem Kaiser geleisteten Treueides entbunden. 18  This dramatic episode is related by Ernő Garami, appointed Minister of Commerce of the last royal ministry of October 1918, in his memoirs: Ernő Garami, Forrongó Magyarország. Emlékezések és tanulságok [Revolution in Hungary. Memories and Lessons from the Past] (Budapest 1922) 37–40. The problematic question of the oath to the king also resurfaced when Charles IV made repeated attempts to recover the throne (first



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that a reference to the constitution and to the republican form of government was added (to be faithful to the People’s Republic and its constitution19) – yet the earlier formula continued to be used in various government offices20. This structural continuity should not, however, blind us to the vast reforms intended by the new regime. Indeed, defeat was followed by a broad-based reconsideration of the bureaucratization process. Critiques of bureaucracy and cumbersome administrative procedures may be as old as bureaucracy itself, yet war provided a special occasion to question the state and its practices – particularly in defeated countries21. In order to realize the democratization of Hungarian society, the government of the People’s Republic has great expectations regarding the democratic and charitable spirit of the administration, and relies on it to defend the best interests of the people, as emphasized in a circular addressed to all civil servants by Zoltán Jánossy on November 21, 191822. In this letter, a sort of Hirtenbrief, the Secretary of State for the Interior called for change in the very behaviour of civil servants, as they ought to show warm concern and more interest in the face of the public, and to serve the interests of the people with their best intentions. References to “the people”, in fact, became omnipresent in the official discourse, a source of legitimacy more comprehensible to contemporaries as the traditional ones – the monarch, the constitution and the fatherland – had become more difficult to mobilize in the context of the moment. Moreover, beyond these moral declarations, the Minister of the Interior also announced an overall reform project for the administration23. Although widely advertised, details of it are not to be found in any People’s Law nor in the Repertory of Ordinances (Rendeletek Tára). Only a few measures actually carried out allow us to take its measure, as the official declarations remained mostly ineffectual24. In December, as the new regime stabilized, Jánossy committed himself to rationalizing and democratizing the county administration by abolishing the virilist system25 and in March–April 1921 in the so-called Easter Coup, then again in October 1921); see IV. Károly visszatérési kísérletei [Return Tentatives of Charles IV] (Budapest 1921) 10, 23, 34. 19   155,000/1918 B. M. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2432: Esküszöm az élő Istenre, hogy a Ma­ gyar Népköztársasághoz és ennek alkotmányához hű leszek. 20   For example, in March 1919, the newly appointed Mór Thierfield pronounced the former version of the official oath in the presence of Secretary of State Adolf Samassa: Budapest, MNL OL, K 148: Ministry of the Interior, 1920-5.t. 29-96 am/I, 3 old. 21   In history, defeat has frequently acted as a catalyst for the rethinking of identity, state and nation. Indeed, “consciousness of defeat compels a reconsideration and a renewal of thinking. The defeated must interrogate his defeat in order to surpass it, and beyond this experience, compose a new horizon of aspirations”: Corine Defrance–Catherine Horel, Réalités, perceptions et usages de la défaite en Europe, in: Vaincus! Histoires de défaites. Europe, XIXe–XXe siècles, ed. Corine Defrance–Catherine Horel–François-Xavier Nérard (Paris 2016) 9–25, at 9s. 22   148,607/1918 B. M. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2409: A népköztársaság kormánya a legnagyobb súlyt helyezi a közigazgatás demokratikus, emberszerető szellemére és a népérdekek szempontjából való megbízhatóságára. 23 Gyula Mérei, A magyar októberi forradalom és a polgári pártok [The Hungarian October Revolution and the Bourgeois Parties] (Budapest 1969) 143–156, 164–168, 202. 24   We can find the principles guiding the reform project outlined in Aurél Hencz, Törekvések a közszolgálati etika kialakitására. A dualizmus és a két forradalom kora [The Way to a Public Service Ethic. The Dualist Era and the Two Revolutions], 2 vol. (Budapest 1987) 1 105–107. 25   Virilism refers to a political system based on the Prussian model, in which the greatest taxpayers, the “virilists”, were privileged with more extensive political (chiefly voting) rights, guaranteeing them a better representation. It was introduced in Hungary after the Compromise, and was finally abolished in 1929 in Budapest and after the Second World War in the county administrations.

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applying the incompatibility principle in the county assemblies, which was eventually achieved by People’s Laws 16/1919 and 17/1919. Reforms also took place in the central administration. A first major change occurred with the creation of a new Ministry of Work and Public Welfare (People’s Law 4/1918), housed in the rooms of the former Ministry of Croatian Affairs26, into which three departments from the Ministry of the Interior were to be transferred – public health administration (Department X), social care and welfare (XIII), and child protection (XV)27. Further restructuring was planned for March 1919, which would have completely reorganized the Ministry of the Interior: the remaining twelve departments were to be replaced by five “task groups” (szakcsoport), two of them dedicated to administration and three to police and law enforcement (see the lists in the Annex). Yet the People’s Republic did not have the time to complete the planned restructuring, which the following regime would eventually reform once again. Another step toward the democratization of the administration was made in January 1919, when the reorganization of the ministerial personnel led to a clean break with the former administrative status regime (státuszrendezés). Every civil servant was newly appointed to their rank, thus resetting career advancement to the start. Equal pay for men and women, based on effective duties and not on seniority or sex, was indeed one of the major reforms of the republic, so that civil servants with equal qualification and equivalent duties would possibly be completely equal regarding their career advancement28. This did in fact break with past practices of the former ranking system, in which civil servants could be promoted only if a post became vacant, leading to random advancement. Yet despite ministerial councillor Kálmán Kerntler’s efforts to elaborate the most rational status regime possible, the Association of Hungarian Civil Servants29 (Magyarországi Közalkalmazottak Szövetsége) registered many complaints, leading to minor revisions in March. For example, state employees and junior officers opposed the unification of their salary schemes and pressed the government to provide for separate arrangements for technical and operational employees30. Indeed, most of the opposition these reforms encountered focused on the pragmatic dimensions of the reorganization rather than on its principles. The reorganization of administrative personnel lasted until summer 1919 and was   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (4. 11. 1918) pt. 31.   6625/1918 M. E. számú rendelet. Rendeletek Tára (1919) 48. But in fact, the scheduled transfer did not occur before March 21, and the Ministry of the Interior continued as before to be responsible for public health. As for the new ministry, it was not an invention of the republic but the realization of a project initiated in 1917 (Law 11/1917), when count Tivadar Batthyány was appointed minister without portfolio. Neither the People’s Republic nor the Soviet Republic, which took over the project, were able to fully realize it, and Zsigmond Kunfi thus remained a “minister without a ministry”. It was only after 1920 that Ágost Benárd was appointed minister of “Public Welfare and Work” (Law 1/1920, § 6), thus illustrating the continuity of social concern through the various changes of regime; see Tibor Hajdu, Az 1918-as magyarországi polgári demokratikus forradalom [The Bourgeois Democratic Revolution of 1918 in Hungary] (Budapest 1968) 75. 28   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (13. 1. 1919) pt. 14: Az 1. pont alatt emlitett megállapodások azon az alapon jöttek létre, hogy az egyenlő minősitésü és ugyanazt a munkört ellátó tisztviselők előmeneteli viszonyailehetőleg teljesen egyenlőek legyenek. 29  Created in November 1918, the Association was actually the successor of the National Association of State Civil Servants (Állami Tisztviselők Országos Egyesülete) founded in 1898, the National Association of Hungarian Civil Servants (Magyar Tisztviselők Országos Egyesülete, 1878) and the National Association of County Civil Servants (Vármegyei Tisztviselők Országos Egyesülete). These structures tried to coordinate the actions of the many smaller organizations dedicated to special branches of the administration (railways, posts, state employees) under the banner of a still non-existent common status of “civil servant”. 30  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 3. 1919) pt. 55. 26 27



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finally achieved by the Soviet Republic. The short time allotted to the five-month-long regime indeed prevented it from completing the reforms it had initiated. Besides, it had to confront another difficulty, namely the major post-war crisis the state was facing. Halfprinted “white banknotes”, inflation, and deep cuts to the state’s budget characterized the financial difficulties amidst which the new regime had to demonstrate its effectiveness and ability to rule. An idea of the monetary situation under the Károlyi republic is afforded by the fact that the Ministry of the Interior’s income was about 3,005,000 korona against 350,952,000 of expenses31  – the galloping inflation making it impossible to compare these figures with the previous regime’s budget. Moreover, the new regime found itself confronted with a demographic crisis, which for the administration manifested in the challenge of reintegrating demobilized civil servants returning from the front, who each had to be granted a post at least as well remunerated as when they were called to war, taking advancement into account32. Indeed, the archives are filled with application letters from war veterans wishing to compensate the lost years by a promotion in the Ministry of the Interior33. Also, refugee civil servants fleeing Romanian occupation, starting in August 1916 but accelerating after December 1918, were seeking refuge in the central administration – a long-term process which became interwar Hungary’s foremost social issue. Most of them were reactivated if they could furnish evidence of their former position as well as their professional qualification, provided they had not worked for or taken an oath34 to the successor states. This massive migration troubled the conduct of the administration. Week after week, the Home Affairs Bulletin (Belügyi Közlöny) continued to publish numerous announcements about “civil servants forced to leave their official duties as a result of extraordinary circumstances”. Therefore, in a circular issued in order to secure the conduct of the administration, Minister of the Interior Vince Nagy (served January 25 to March 21, 1919) urged his civil servants to deal only with the most pressing issues and take only provisional measures, effectively postponing the promised overall administrative reform35.

The People’s Commissariat of the Interior during the Soviet Republic (March 21 – August 1, 1919) On March 21, at the advent of the Hungarian Soviet Republic (Magyarországi Tanácsköztársaság), the People’s Commissariat of the Interior led by Jenő Landler took over the duties and the personnel of the former ministry, ushering in a new period characterized by profound changes. Many officials as well as intellectuals involved themselves willingly in the new regime, mostly because it refused to accept the Vix Note regarding the line of 31  János Botos, A Belügyminisztérium története a Monarchia széthullásátol a második világhboru végéig [History of the Ministry of the Interior from the Fall of the Monarchy to the End of the Second World War] (Budapest 1995) 7. 32  6070/1918 M. E. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2303: Az előléptetési viszonyok figyelembe vételével legalább is olyan javadalmazású állás biztosittassék, mint amilyenben hadbavonulásuk előtt voltak. 33  Julia Bavouzet, Technocrats vs Politicians: Ministerial Konzeptsbeamten in the Afterwar Turmoil (conference presentation, Belfast, 4.–7. 4. 2017). 34   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 12. 1918) pt. 8. 35   153,932/1918 B. M. számú rendelet. Rendeletek Tára (1918) 2450: Most csak ideiglenes megoldásról, átmeneti állapot teremtéséről kell sürgősen gondoskodni, óhajtásaikat majd a végleges közigazgatási reform […] során jutatthatják kifejezésre.

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demarcation between Hungary and Romania – a patriotic reason never disclaimed by Béla Kun’s policies36. As soon as March 22, the Revolutionary Governing Council (Forradalmi Kormányzótanács) had to deal with the question of the loyalty of “reactionary” civil servants. To address the most urgent issue, Vice-Commissar for Justice István Ládai proposed elaborating a new solemn declaration – a traditional oath appealing to God no longer being an option –, while Commissar Landler suggested requiring every civil servant to sign a formal written declaration; the latter was eventually adopted by the Governing Council37. Three-week accelerated courses were also carried out in various government departments to give civil servants a socialist qualification and an education freed from bureaucratism38. Indeed, radical reform of both society and administration took the shape of an even sharper struggle against bureaucracy. On March 22, the official daily paper, the Red Newspaper (Vörös Újság), published an editorial entitled Down with Bureaucracy! (Le a bürokráciával!), describing administrative power as an “anti-class-war” element. The editorial called for shaking off the legal restraints and cumbersome procedures of a bureaucratic organization and giving way to revolutionary instinct and arbitrary violence in the conduct of affairs and justice39. It also announced, once again, an overall reorganization of the administration: From now on, all offices held by the dynasties will return into the hands of the proletariat, and finally the programme so long promised in every soapbox speech of past reformist politicians will be realized: the real simplification of the administration40. Indeed, the new regime aimed at a renewal of administration and society at once, which was to eventually be achieved through a complete reconstruction of the state apparatus and the arrival of a new guard of civil servants recruited among proletarians. The major – and most urgent – task was to deconstruct the old county administration, a stronghold of the nobility, and to replace it with a system of councils. Yet the population often elected the old officeholders, and former county commissioners (alispán) and sheriffs (szolgabíró) remained in function, continuing for weeks to work within the framework of the county office41. Also, realizing the transformation with meagre means was a real challenge for the new regime and the local councils were difficult to coordinate, creating a great deal of work for the Commissariat of the Interior. It repeatedly had to 36   Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 17. Beside this patriotic dimension, it is true that many intellectuals were also attracted by the cultural reform project of the Soviet Republic; see Judith Szapor, Hungarian Women’s Activism in the Wake of the First World War. From Rights to Revanche (Bloomsbury 2017). 37  Forradalmi Kormányzótanács jegyzőkönyv (22. 3. 1919) pt. 5; cited from Magda Imre, A Forradalmi Kormányzótanács jegyzőkönyvei – 1919 [Minutes of the Revolutionary Governing Council – 1919] (Budapest 1986) 52. 38   12/1919 B. N. számú rendelete. Belügyi Közlöny 31 (6. 7. 1919) 1098: A belügyi népbiztosság a közoktatásügyi népbiztossággal egyetértve elrendeli a helyi tanácsok szolgálatába átvett volt közigazgatási tisztviselők szocialista kiképzését és bürokratizmustól mentes munkálkodásra való oktatását. Express training of civil servants was indeed a common trend in the successor states, whether for ideological reason as in Hungary or to ensure a minimal qualification for a new guard of national civil servants as, for example, in Romania; see the contribution by Judit Pál and Vlad Popovici in this volume. 39   For many references to this problem in the economic field, see for example Tanácsok országos gyűlésének naplója [Diary of the National Assembly of Councils] (16. 6. 1919). For the judiciary, see Andrew C. Janos, The Politics of Backwardness in Hungary 1825–1945 (Princeton 1982) 196s. 40  Le a bürokráciával! [Down with Bureaucracy!] Vörös Újság 38 (22. 3. 1919) 3: Most a dinasztiák kezében levő állások proletárkézben kerülnek, és megavósul az a program, amely az elmultidőkben minden közigazgatási reformpolitikus kortesbeszédében helyett kapott: a közigazgatási igazi egyszurüsitése. 41   Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 17.



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urge the recalcitrant directorates (the permanent organs of the county councils) to apply the reforms, to realize the new policies, and to forbid arbitrary confiscations and other abuses. As late as May 1919, the Commissariat had to call the councils to order to make them finally abandon the old official titles: It still happens that some provincial councils, in their official correspondence, use the former designations of county commissioner, high sheriff (főszolgabíró), etc. This vocabulary has no place in the Soviet Republic, even if the council has retained the former county commissioner, high sheriff, mayor (polgármester) or notary (jegyző) in ­service42. As for the central administration, the reorganization was less drastic but still reshaped both institutions and practices. In April 1919, the People’s Commissariat of the Interior expanded its purview to oversee railways, navigation, and the inspection of river shipping, becoming the People’s Commissariat of the Interior, Railways and Navigation43. An Investigative Department (Nyomozó Osztály) was created, politically sensitive and composed of newly appointed officials, along with a department dedicated to the issue of refugee civil servants. Furthermore, a complete restructuring of the Interior was scheduled for August 1 (the very day the Soviet Republic fell), in order to rationalize and simplify the internal structure of the Commissariat. Like the previous one planned by the People’s Republic, this reform would have abandoned the traditional departmental structure, replacing it by three major task groups (főcsoport), divided into 16 subgroups, yet carrying on the specialization of administrative branches as initiated since Dualism. The Soviet Republic also introduced new administrative practices. As early as March 22, Béla Kun proposed abolishing the ranking system that had prevailed in the ministries since the 18th century, and replacing ranks and titles by a new kind of cate­ gorization (besorolás)44: There will be no more such titles as, for example, secretary of state, ministerial councillor, or secretary, which define only the rank of the office. [...] Civil servants will be designated with terms that reflect their actual duties and their qualifications, for example: group leader, department leader, librarian, typist45. This meant the abolition of the tra­ditional bureaucratic hierarchy of rank and prestige, in which each rank was associated with a specific social status and privileges. It was a step further in the reform of the administrative personnel (státuszrendezés) initiated in January 1919 by the People’s Republic, which put the administration on a new basis of equality and democratization46. Remuneration was another issue addressed by the overall reform programme of the Soviet Republic. The new legislation, which came into effect on May 3, categorized all 42  355/1919 B. M. számú rendelete. Belügyi Közlöny 26 (1. 6. 1919) 998: Még mindig előfordul, hogy egyes vidéki tanácsok hivatalos irataikban és felterjesztéseikben a régi hivatali elnevezések (alispán, főszolgabíró stb.) szerepelnek. Ez a megjelölés a Tanácsköztársaságban helytelen még akkor, is, ha a volt alispánt, főszolgabírót, polgármestert vagy jegyzőt a tanács alkalmazásában megtartotta. 43  Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 12. 44   Forradalmi Kormányzótanács jegyzőkönyv (22. 3. 1919) pt. 16; cited from Imre, Forradalmi Kormányzótanács jegyzőkönyvei (cit. n. 37) 56. 45   Forradalmi Kormányzótanács VI. sz. rendelete. Belügyi Közlöny 17 (30. 3. 1919) 670: Nincsenek továbbá oly címek sem, amelyek csupán hivatali rangviszonyt fejeznek ki (pl. államtitkár, ministeri tanácsos, titkár stb.) […] A közalkalmazottak azt a hivatali elnevezést viselik, amely az állásukkal egybekötött működés szakszerű feltüntetésére szolgál (pl. csoportvezető, osztályvezető, könyvtáros, iiőgépkezelő stb.). 46  Like in the case of previous restructuration, this process certainly encountered criticism and opposition from some civil servants, especially regarding the abolition of their prestigious titles. Certainly, memoirs of high ranking officials could shed light on their reactions, especially if they were written after the fall of the Soviet regime.

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civil servants into three classes (rather than the former eleven ranks) according to their qualification and duties, with raises every three years according to seniority. Because of the still-galloping inflation, salaries were paid weekly. Legal differences between civil servants, private employees, and workers were abolished, following the principle that everybody who earns his living by working is to be considered a worker47, so that only competence and seniority could justify any difference in remuneration – yet it remains difficult to know to what extent this reform was really applied. Major changes also occurred at the level of the ministerial personnel. Of the 162 civil servants working in the Commissariat of the Interior, one half (83) were retained from the former ministry48. Indeed, a whole new political class stepped in, as political considerations invaded the administration: the presidential department was entrusted to Jenő Kalmár, while the Commissariat was led by Jenő Landler, a former lawyer and Social Democratic leader, together with Béla Vágó, a journalist who had joined the Communist Party in November 1918. The other half of the civil servants (79) arrived gradually during the new regime49. These newcomers took their places mostly in the new departments created after the fall of the monarchy: 36 in the political Investigative Department, 15 in the Police Department, 14 in the one devoted to refugee civil servants, plus eight in the old legal department preparing decrees. The arrival of this new personnel thus illustrates the political pressure on the bureaucracy – administration was subjected to the Communist Party and its agenda. But if we consider those who left the administration, we see that out of the 135 civil servants serving in 1918, only two-thirds are to be found in the Commissariat in the spring of 1919, which gives us a glimpse at the scale of political purges that occurred in the central administration50. In order to ensure the smooth flow of administrative business, threatened by the revolution, the reforms and the increasing work it created, the Soviet Republic had to take pragmatic resolutions regarding work discipline. Working hours were dramatically extended (from 8.30 a.m. to 7 p.m.), and every case had to be addressed within three days51. A drastic increase in backlogged paperwork had indeed become a problematic issue since the People’s Republic. By the end of November 1918, the Minister of the Interior Batthyány had already introduced three extra hours daily as well as a monthly tally of unresolved cases – a measure which appears not to have been effective enough, as in February 1919, further instructions were given to reinforce work discipline52. During its short existence, the Soviet Republic was able to at last partially reshape the hierarchy of the ministerial personnel and appoint a new guard of civil servants, to restructure the internal organization of the former ministry and to redefine bureaucratic practices, at a time when the crises the previous regime had faced were far from over. 47  Forradalmi Kormányzótanács LXXXIII. sz. rendelete. Belügyi Közlöny 23 (11. 5. 1919) 876: Mindenkit, aki munkája után él, munkásnak tekint és eltörli azt a megkülönböztetést, amely korábban tisztviselők és más alkalmazottak között fennállott. 48   Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 13. 49  Ibid. 50  The situation of the provincial administration was different, as civil servants were elected for a limited mandate rather than appointed. Yet we can add that by March 23, all government commissioners delegated to the counties were removed and replaced by the directorates, and by March 28, workers’ councils headed the capital’s municipal administration: Vörös Újság (23. 3., 27. 3., 28. 3. 1919). 51  Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 14. 52  Ibid. 11. See also MNL OL, K 148, 9892/1918 eln and 2660/1919 eln.



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Yet the rapidity of these reforms, carried out in a dictatorial manner, could not but face general opposition. Indeed, the communists failed to establish a consensual regime, acceptable to both the population and the Peace Conference, thus leaving the country in a worse situation than ever. According to Mária M. Ormos, “It has to be concluded that the People’s Republic, in about five months of existence, proved itself to be unable to lay the foundations of the new Hungarian state, while the verdict on the Soviet Republic must be that it managed to demolish the elements of statehood that were still operating: the public administration, and the law enforcement and judicial system”53.

The counter-revolutionary governments of Arad and Szeged (April to August 1919) In order to get a full picture of the administration of the Interior and of the political chaos that followed the end of the monarchy, we must also briefly consider the acti­vities of the shadow cabinets: the counter-revolutionary governments of Arad and Szeged. Created at the end of April 1919 by the joint efforts of conservative Hungarians and the French army occupying southern regions of the country, the first – and merely symbolic – counter-revolutionary government aimed at representing the legitimate power against the communists and the revolutionary capital. It was led by the lord-lieutenant of Arad county, Gyula Károlyi, and received the support of the Antibolshevik Committee (A.B.C.), another shadow cabinet formed in Vienna, until its dissolution at the end of May. The Arad counter-government, however, was faced with the opposition of the Romanian occupation forces, which eventually held its members hostage for two weeks. At the end of May it moved to Szeged in the French occupation zone. Only there could it emerge as a political actor, relying on a minimal but still existent administration. Ministerial cabinets were formed, recruiting among local and refugee civil servants, and others who had fled from Budapest. By May 31, the ministers had pledged their formal oath in the traditional forms of the monarchy54, and a Ministry of the Interior led by Béla Kelemen began working. Proceeding on the assumption that the occupied regions would soon be reintegrated, he started to reorganize the administration, appointing lord-lieutenants and reforming the police and gendarmerie. Inspired by counter-revolutionary and conservative ideals, his objective was not to reform or renew the administrative practices, but to preserve the legal continuity of the monarchy. The structure of the ministry progressively developed and by mid-June it was composed of a presidential department and five others for general administration, political intelligence, police, border police and gendarmerie respectively. By July, the departments of police and of political intelligence were making daily reports attesting their actual activity. However, the ministry personnel never exceeded 24 officials55. The ministry in Szeged of course had no interaction with the People’s Commissariat, yet it is hard to imagine that its very existence did not shake the legitimacy of the Revolutionary Governing Council among former ministerial civil servants. Many officials of  Mária Ormos, Hungary in the Age of the Two World Wars, 1914–1945 (New York 2007) 44.  Béla Kelemen, Adatok a szegedi ellenforradalom és a szegedi kormány történetéhez [Contribution to the History of the Szeged Counter-revolutionary Government] (Szeged 1923) 200. 55   Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 22. Their names are to be found in Kelemen, Adatok (cit. n. 56) 207. 53 54

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the Budapest administration who had not been dismissed displayed a notable proclivity to ask for leaves or to report sick, avoiding committing themselves to a regime that was not meant to last56. Excepting a few, they did not leave the capital to serve in the counter-revolutionary government, and most of the civil servants on duty in Szeged were transferred from the nearby border police office, border control having been taken under the control of the ministry. Still, some officials like the secretary István Dajkovits and the sheriff Gyula Korossy, both from the nearby district of Versecz, were recruited from among county administrators, and others like the ministerial concept assistants Gyula Kovacsics57 and Andor Siket came from the capital. Although composed of professional civil servants, the Ministry of the Interior in Szeged relied mostly on local officials, who eventually returned to their former offices after the dissolution of the Soviet Republic. Except for Kovacsics, none of them is to be found in the Ministry of the Interior according to the Official Directory (Tiszti Cimtár) of 1927. On the contrary, the exiled political class returned to the capital and formed the core of the counter-revolutionary regime under Horthy, Bethlen, and Gömbös, placing themselves in the continuity of the shadow cabinets.

Political vacuum and reconstruction of the Ministry of the Interior (August to December 1919) On August 1, 1919, the Revolutionary Governing Council resigned and a government of Social Democratic and trade-union leaders headed by Gyula Peidl took charge, soon overthrown by Romanian forces, which entered Budapest three days later. Until 1920, no stable political regime emerged, and ministerial turnover lasted until the consolidation of István Bethlen’s government58. Powerless governments led to a political vacuum unable to face the multiple crises, in the midst of which the activities of the Ministry of the Interior are difficult to trace. The most urgent task was dismantling the Soviet administration and resuming the legitimate course of events. The second decree of the Peidl government insisted on preserving legal continuity, which can be illustrated by the continuity of the administrative personnel: almost the whole Konzeptsdienst (fogalmazói szak) of the Ministry of the Interior remained in service59. The ministerial administration returned to its former departmental structure, and by mid-August, it was again composed of a presidential department and a further sixteen autonomous departments. The administrative records of 56   Personnel records dating from the Soviet Republic attest this tendency, as do retrospective sources such as the interrogations conducted during the political purges of the Horthy regime (see below). Therefore, being mentioned in the personnel registers is not a proof that individuals actually worked in the Commissariat, which complicates the reconstitution of the personnel. 57  Kovacsics had worked for the ministerial administration since 1917 but was sent to the county of Temes (where he was born in 1895) as lord-lieutenant’s secretary. Before that, he had served as a clerk in the mayor’s office of Arad, where the first counter-revolutionary government was formed. Professional and personal ties link him to the Szeged government. By the summer of 1919, he returned to Budapest and continued his career in the Ministry of the Interior until the 1930s. 58  Until 1922 and the consolidation of the Bethlen regime, twelve Ministers of the Interior succeeded one another, lasting from a few days (Károly Peyer in the Peidl government, 1.–6. 8. 1919, or Adolf Samassa in the first Friedrich government, 6.–15. 8. 1919) to a few months (Gyula Ferdinandy, 19. 7. 1920–19. 2. 1921). 59  Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 29.



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the Szeged government, after its self-dissolution on August 19, were taken over by the new government, in order to materialize the legal continuity60. De facto, however, the new regime (the People’s Republic became the Hungarian Republic on August 4) suspended all measures taken by the Soviet Republic regarding administrative personnel. All officials dismissed for political reasons during the communist regime were to be reactivated61, and the Home Affairs Bulletin published a general call (felhívás) to all revoked, dismissed or laid-off civil servants, exhorting them to present themselves forthwith to their former offices without further notification62. By August 8, the Friedrich government (which served August 6–15) suspended the activities of all provincial councils and reintroduced the counties and municipalities with their former personnel of October 1918 – that is, before the People’s Republic, which was thus assimilated to the Soviet regime: All individuals who were serving on October 30, 1918, in the aforementioned institutions, may they have been elected or appointed, are to resume their duties forthwith, with the exception of those who have since reached the age of retirement or been suspended after disciplinary procedure or prosecution63. Moreover, Minister of the Interior Zsigmond Perényi (served August 15–27, 1919) abrogated the categorization into three classes introduced in March by Béla Kun, as well as every decree promulgated by the Soviet Republic [...] concerning civil servants’ wages64. All promotions and salary increases were regarded as null and void, and the former legislation in force before March 21 was reinstated pending a complete reform of the salary system. On September 4, the second Friedrich government (served August 27–September 11) even decided to revise every appointment made since the People’s Republic, thus inaugurating the political purges which would be conducted until 192565. Commissions led by the 60  In contrast, a rupture can be remarked in the official records regarding the Soviet Republic. Whereas the archival fund K 148 contains all ministerial records from the period 1867–1944, showing a willingness to assert the continuity between the monarchy and the regency, the archives of the Soviet Republic are kept apart. Moreover, the Corpus Juris Hungarici does not include the laws enacted during those months, nor the Collection of Decrees (Rendeletek Tára) the communist ordinances and decrees. Furthermore, the minutes of the Revolutionary Govern­ ing Council were also published separately and were not later integrated into the digital version of the ministerial minutes. Only the official organ of the Interior Ministry, the Home Affairs Bulletin (Belügyi Közlöny), continued every week to publish the laws and decrees enacted during the Soviet Republic. This made the interruption in the constitutional order even more visible than in the case of the neo-absolutist era during the previous century. 61  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (3. 8. 1919) pt. 11. 62   Belügyi Közlöny 39 (17. 8. 1919) 1191: A magyar kormány felszólítja mindazon nem politikai állást betöltő köztisztviselőket és egyéb közhivatali alkalmazottakat, akiket a tanácskormány rendelkezési állományba helyezett vagy működésükben más módon megakadályozott, hogy külön értesités bevárása nélkül hivatalukban haladéktalanul jelentkezzenek. 63  3886/1919 M. E. számú rendelet. Rendeletek Tára (1919) 628: Mindazok az egyének, akik 1918. évi október hó 30-án akár az emlitett testületi szervek tagjaiként, akár választás vagy kinevezés alapján hatósági vagy hivatali jogkört gyakoroltak, kötelesek működésüket haladéktalanul megkezdeni, kivéve azokat, akik időközben nyugdíjaztattak vagy állásuktól fegyelmi vagy bűnvádi eljárás útján felfüggesztettek. 64   3988/1919 M. E. számú rendelet. Rendeletek Tára (1919) 639: Mindazok a rendeletek, amelyek a tanácsköztársaság közszolgálati alkalmazottak […] illetményeivel kapcsolatban kiadattak, tekintet nélkül arra, hogy ezek a. rendeletek a tanácsköztársaság hivatalos lapjában közzététettek-e vagy sem, 1919. évi július hó végével hatályon kivül helyeztetnek. 65   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (4. 9. 1919) pt. 3. As no research has so far been undertaken on these particular purges, it is as yet impossible to quantify their extent; all the more so as the staff reduction policies carried on during the Bethlen era also had a political dimension. Gergely Ferenc argues, for example, that the Jewish intelligentsia was the first victim of the staff reduction, raising the questions both of the antisemitism of the conservative regime and of the affiliation of certain Jews to the Soviet Republic; see Gergely Ferenc, A pedagógustársadalom fegyelmezése (1919–1926) [Surveilling the Education, 1919-1926]. Új pedagógiai szemle.

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longest-serving secretary of state were formed in each ministry66, which would eventually start working after the return to the constitutional order. Moreover, on September 17, the Council of Ministers decided to define a common legal framework to avoid various administrative branches acting differently during the revision procedure amidst the general improvisation67. Indeed, overcoming the revolutionary legacy of both republics presented a real challenge: were the purges to be conducted only against those appointed by the Soviet Republic, or were the nominations made by Károlyi also to be reviewed? Was the People’s Republic to be considered part of the legal continuity of the Hungarian state, or as the first of the illegitimate revolutions? – a political and subsequently a historical issue which would long influence Hungarian historiography68. The final decision was first to dismiss without any financial compensation all civil servants first appointed during the Soviet Republic69, and second to revise the personnel status reform (státuszrendezés) initiated by Károlyi, as such anomalies occurred within the status reorganization, which are to cease in order to guarantee the proper course of administration and to preserve the independence of civil service70. Moreover, the Minister of Finance, who also supported this decision, asked to suspend further appointments considering present difficulties: Considering the country’s financial situation, considering also that we can neither support the civil servants remaining in occupied regions nor provide for refugee civil servants fleeing to us, considering finally that the appointments made by the Károlyi government put a considerable and almost unbearable weight on the nation, I would like to ask not to proceed to any appointment until further notification71. It was amidst political chaos that these measures were decided, prompting us to question their effectiveness. Romanian forces invaded the north of Transdanubia while the A Magyar Pedagógiai Társaság és az Országos Közoktatási Intézet folyóirata 64/9–10 (2014) 15–35, at 21–23. 66  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (6. 9. 1919) pt. 13. 67  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 9. 1919) pt. 1: Nézetem szerint ezek a minisztertanácsi intézkedések e nagyfontosságu és az egész államigazgatás strukturáját mélyen érintő kérdés megoldása szempontjából nem kielégitők, mert a revizió mikénti végrehajtásra vonatkozólag nem nyujtanak utmutatást, s igy arra a nem kivánatos eredményre vezethetnek, különböző kormánzati ágazatok a revizió munkáját külöbözőképen fogják végezni. See for example the opposite directives of the Ministry of Cults and Education (4507/1919 V. K. M. számú rendelet) and of the Ministry of Alimentation (6851/1919 K. M. számú rendelet). 68  One of Hungary’s long-lasting historical legends is the alleged tranfer of power from Mihály Károlyi to the commmunists on March 21, 1919, leading to the proclamation of the Soviet Republic. In the collective imagination, Károyi, the “Red Count”, even came to embody the figure of the “traitor” – the negative counterpart of the “saviour of the fatherland”, according to Raoul Girardet’s categorization of collective myths. See Ignác Romsics, Bevezetés. A történetírás objektivitásának mítoszáról és a múlt mitizálásának elfogadhatatlanságáról [Introduction. The Myths of Historical Objectivity and the Inadmissibility of Past’s Mythification], in: Mítoszok, legendák, tévhitek a 20. századi magyar történelemről [Myths, Legends and False Beliefs About the Hungarian History of the 20th Century], ed. Ignác Romsics (Osiris könyvtár Történelem, Budapest 2005) 7–27, at 22. The memory of the first Hungarian Republic is indeed ambiguous, tarnished by the negative impact of the Soviet Republic during the interwar years, glorified during the communist regime, or contrast­ ingly instrumentalized after the democratic transition – especially after 2012 and the official renaming of the former “Hungarian Republic” as “Hungary”. 69  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 9. 1919) pt. 38. 70   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 9. 1919) pt. 1: Értesüléseim szerint a státuszrendezés nyomán oly anomáliák keletkeztek, amely a közigazgatás rendes menetének biztositása és a szolgálati függelem megszilárditása érdekében okvetlenül megszüntetendők. 71  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 9. 1919) pt. 38: Egyben tekintettel az ország pénzügyi helyzetére, tekintettel továbbá arra, hogy a megszállott területeken tartozkodó közszolgálatialkalmazottakat nem tudjuk támogatni és a hozzánk menekült közszolgálati alkalmazottakat sem tudjuk kellőképen ellátni, tekintettel továbbá arra, hogy a Károlyi kormány alatt eszközölt kinevezések is szinte elviselhetetlen terhet rónak az országra, tisztelettel kérem annak kimondását is, hogy további intézkedésig új állások nem rendszeresithetők.



The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants 127

French army occupied the southern regions. The regency was temporarily entrusted to Archduke Joseph, to whom the legitimist army formed by the Antibolshevik Committee pledged allegiance on August 6. This situation changed as soon as August 23, as the Allies did not wish to see another Habsburg at the head of the country. Meanwhile, the former Minister of Defence in the Szeged government, Admiral Horthy, assembled an informal army and started to reconquer the country as supreme commandant, but with no legal mandate, being confirmed in his duties by the regent on August 13. Foreign occupation, political confusion, the arbitrary exactions of the White Terror following the Red Terror, all led to a national anarchy, which also irritated the delegates at the Peace Conference. According to Mária M. Ormos, who again evaluated the situation concisely and accurately, “This left a country hard to discern at all, with two self-appointed governments [Peidl and Friedrich], an arbitrarily appointed person (Archduke Joseph) in charge of a legally non-existent authority (the regency), but without a constitution, a legislature, a police force, a gendarmerie, or even an army at the government’s disposal”72. Yet in this moment when the legal existence of the country was suspended, administrative proce­ dures relying on an old guard of professional civil servants were able to ensure a progressive return to the status quo ante – as an illustration of Otto Mayer’s dictum: “Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht”73.

Resurgence of the royal Ministry of the Interior In January 1920, the Smallholders’ Party and the Christian National Union Party won the elections and by March, Horthy was elected as regent. Yet the Horthy regime, whose durability allowed the administration to be re-established on a stable basis, inherited the unsolved structural problems of the Dualist administration along with the short-term ones created by the war and the revolutions. It was called on to carry out the political purges decided by the temporary governments, to deal with the so-called “civil service question” (tisztviselői kérdés) brought on by the overflow of administrative personnel in the reduced country, and simultaneously to provide for refugee civil servants. Meanwhile, it had to finalize the general reform of the administration, define new systems of qualification, formation, recruitment and remuneration of the personnel, and achieve the rationalization, centralization and deconstruction of the state apparatus. In the conduct of political purges, the new regime adopted the principles formulated by the previous governments. However, we can observe an evolution since the summer of 1919, in the sense that measures taken against civil servants appointed during the Károlyi Republic were reinforced. Indeed, the decision to dismiss any official who was first appointed during the People’s Republic was inscribed in law 11/1920: All civil servants and employees of the state, county or railway administration appointed to any office or function since October 31, 1918, and who were not in the service of the state, county or railway administration directly before this appointment, are to be dismissed at the promulgation of the present law, by the end of July 1920 at the latest. Such employees have no right to claim any subsidy or remuneration from the Treasury74.   Ormos, Hungary (cit. n. 53) 61.  Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht 1 (München 31924), unpaginated foreword. 74  Law 11/1920, § 3: Mindazokat az állami, államvasuti és vármegyei tisztviselőket és egyéb alkalmazottakat, akik az 1918. évi október hó 31.-ike óta neveztettek ki bármilyen állásra, vagy alkalmaztattak bármilyen 72 73

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Moreover, Law 11/1920 also offered the possibility of reviewing any transfers or promotions made since October 31, 1918, and possibly revoking them (§ 2), which had never been a question before. Besides, the ideological framework of the political purges was defined for the first time: civil servants who had displayed antipatriotic, antisocial behaviour or acted against public morals since October 31, yet whose actions were not severe enough to justify their dismissal, could now be removed at the discretion of the minister (§ 4). With this provision, the basic irrevocability of civil servants was suspended, and the vague definition of “antipatriotic” behaviour opened the way to ideological considerations. The government itself opposed abusive arrests by simple denunciation, yet the Ministers of the Interior and of Defence defended the procedure, arguing that the communist threat was not over75. Besides the review commissions (igazoló bizottság) instituted by the Friedrich government in September, disciplinary commissions (fegyelmi bizottság) were thus created ad hoc in each ministry to conduct interrogations within the framework of a broad investigation of civil servants’ behaviour since the end of the monarchy76. In the case of the Ministry of the Interior, the archives keep records of these interrogations, whose results civil servants were required to present to their superiors with the set formula I hereby present to you the decision regarding my behaviour during the so-called Soviet Republic77. In addition, denunciations could lead to a disciplinary investigation, which could last several months or years, and during which individuals received only part of their wages, could not be promoted, but were also not allowed to leave public service. Still, not much can be reported on these investigations, as no historical study has yet been devoted to the subject78. But political purges form only one aspect of the general trend that reshaped the administrative corps after the end of the monarchy. Like other European states, Hungary had to institute a rigorous policy of staff reduction to face the economic crisis: in this regard, war indeed acted as a catalyst and not merely as a short-term stimulus for reform. In France, though a victorious country, drastic reductions were carried out by the High Investigation Committee led by Maurice Bloch, who in 1922 proposed the suppression of 50,000 public offices, and “administrative deflation” was pursued throughout the 1930s79. minőségben, és akik ezt a kineveztetésüket vagy alkalmaztatásukat közvetlenül megelőzőleg állami, államvasuti vagy vármegyei alkalmazásban nem állottak, a jelen törvény hatálybalépése után azonnal, de legkésőbb 1920. évi július hó végével el kell bocsátani s az ilyen alkalmazottak az államkincstárral szemben ebből az alkalmazásukból kifolyólag semmiféle ellátásra sem tarthatnak igényt. 75   Minisztertanácsi jegyzőkönyv (2. 12. 1919) pt. 12. 76   MNL OL, K 148, 1920-5.t. 29-96 am/I 383-435 oldal. 77   MNL OL, K 148, 728 cs. 8 oldal: Az ugynevezett Tanácsköztársaság ideje alat tanusitott magatartásomra vonatkozó határozatot tisztelettel bemutatom. 78   Unfortunately, the archives barely retain any records on civil servants who were dismissed. Still, some “affairs” are to be found, for example, the case of Adjunct Secretary of State and director of the National Archiv­es Dezső Csánky, denounced by a subordinate but later discharged: MNL OL, K 148, 1920-5.t. 29-96 am/I (368) 10-140 oldal. Or that of István Fuchs, employee of the Interior and strong advocate of the communist regime, who was actually arrested and never returned to the administration: MNL OL, K 148, 1920-5.t. 29-96 am/I (368) 315 oldal. The historical value of these records is to be highlighted, as they not only illuminate the modalities of the political purges by the counter-revolutionary regime, but also shed some light on the everyday life in the offices of the Soviet Republic, which would otherwise remain a blind spot. A critical perspective on these records is of course fundamental, as they provide us an a posteriori reconstruction of the period, in an effort to distance the creators from any communist sympathies; in fact, the ideological condemnation of the Soviet Republic is so omnipresent we can hardly forget it was their very purpose. 79 Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires? Contribution à une histoire de l’État par ses effectifs 1850–1950 (Paris 2014) 333–368. See also Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours (Paris 1990). Rosan-



The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants 129

In Austria too, the new republic had to reduce the number of personnel in public administration under direct pressure from the League of Nations, starting in 192280. In Hungary, territorial losses and the massive arrival of refugee civil servants seeking posts made the issue even more urgent. According to Minister of Finance Loránt Hegedűs, who gave an interview to the daily paper Pesti Hirlap in February 1921, it became generally acknowledged that our administration could be carried out with only a third of the civil servants81. Secretary of State for the Interior István Weis asserted the same in December 1919: Already during peacetime, the number of civil servants was about three times higher here than we needed to maintain the administration. Kálmán Tisza, with good intentions but in fact incredibly unfortunately, wished to save the middle class by leading their sons into an administrative career, and thereby multiplied offices for which there was no real need 82. The personnel policy of former Prime Minister Tisza during the Dualist era was indeed constantly criticized as having offered shelter to the penniless gentry, a widely held view which also influenced Hungarian historiography until the end of the 20th century83. Although its necessity was generally acknowledged, staff reduction policy was only progressively implemented during the first years of the Horthy regime. The ministerial council had already decided on September 17, 1919, to freeze all further promotions or nomi­ nations. Political purges were also clearly acknowledged as a solution, as every opportunity must be seized to reduce the number of civil servants84, according to the Finance Minister; yet in fact, a general promotion was accorded in the Ministry of the Interior as soon as March 1920, allegedly to reward the valuable services of civil servants during these hard times 85. The first substantial reduction was achieved in 1922, when 61 offices out of 892 were suppressed in the Interior according to the budget defined in Law 1/1922. In April 1923, another instruction ordered a general diminution of 20 % of all offices, which was eventually carried out by means of severance payments and forced retirements86. These massive layoffs vallon explains how, even in a victorious country such as France which did not face the same political turmoil as successor states, the “ordeal of war” led to “a profound reflexion on the state’s structures”: ibid. 232s. 80   See the contributions by Gertrude Enderle-Burcel and by Karl Magner in this volume. 81   Loránt Hegedűs interviewed in Pesti Hírlap (15. 2. 1921): Általános meggyőződéssé vált, hogy állami adminisztrációnkt a tisztviselők egyharmadával el lehetett volna végezni. 82 István Weis, Tisztviselők válsága [Civil Servants’ Crisis]. Magyar Köztisztviselők Lapja (31. 12. 1919): Nálunk már béke idején is kb. háromszor annyi volt a köztisztviselők száma, mint amennyi el tudta volna látni a közszükségletet. Tisza Kálmán jószándékból, de hihetetlenül szerencsétlen kézzel úgy akarta megmenteni a középosztályt, hogy fiait tisztviselő pályára terelte és derűre-borúra állította fel tényeleges szükséglet nélkül az állásokat. 83   For Otto Szabolcs, for example, it was this very sociological and political background that determined civil servants to form the social base of the conservative Horthy regime: Otto Szabolcs, Köztisztviselők az ellenforradalmi rendszer társadalmi bázisában, 1920–1926. Tisztviselőkérdés Magyarországon az első világháborút követő infláció és a szanálási válság éveiben [Civil Servants in the Social Basis of the Counter-revolutionary Regime, 1920–1926] (Budapest 1965) 210. However, more recent research tends to downplay the importance of the gentry in the Dualist administration. See for example Endre Nagy, A dzsentroid hivatalnok a Monarchia korában. Tézisszerűségek egy hipotézisről [The Gentroid Civil Servant during the Monarchy. Some Theses on a Hypothesis] (Salgótarján 1981) 147–162; Gábor Benedek, Dzsentri és Bach-huszár. Társadalomtörténeti vizsgálatok a neoabszolutizmus- és a dualizmuskori tisztviselőkről [Gentry and Bach Hussars. Social History of Civil Servants during Neoabsolutism and the Dualist Era] (Budapest 1997) 223. 84  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (17. 9. 1919) pt. 38: Részemről szükségesnek tartom, hogy ez a kérdés általánosságban szabályoztassék annál is inkább, mert a közszolgálat körében amugy is tulságosan sok alkalmazott van elhelyezve, s ennélfogva minden alkalmat fel kell használni arra, hogy a közszolgálati alkalmazottak száma apasztassék. 85 17 Konzeptsbeamten were promoted and given the title and character of the upper rank: Minisztertanácsi jegyzőkönyv (14. 3. 1920) pt. 12. 86  Minisztertanácsi jegyzőkönyv (20. 4. 1923) pt. 1.

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were barely finished when Law 4/1924 demanded another reduction by 12 %. By the mid1930s, more than a third of all the civil servants of the Interior (including the Konzepts­ dienst, but also the accounting and auxiliary offices) had been dismissed, their numbers falling from 892 individuals in 1920 to only 566 in 1934. These cuts were not limited to the central institutions – administrative offices across the country were affected as well. In 1922, under the system of the so-called B-lists, 11,126 state employees were dismissed, among them 4,377 civil servants, 3,616 teachers, and 2,918 auxiliary employees87. Laws 1/1922, § 24, and 6/1922, § 3, had mandated the creation of lists of “supernumerary” and “superfluous” civil servants in every administrative branch, who were later to be dismissed – most of the time within eight days after notification. These were the B-lists, as opposed to the A-lists comprehending those whose post was not threatened. Yet, at least according to Otto Szabolcs, the staff reductions were not applied as provided by the law, and it was rather the ones “who managed to cope with the communist commissions” who were dismissed. The following year, the second B-list led to 14,813 dismissals out of the 203,000 state employees in the country. Ironically, these staff reductions were conducted simultane­ ously with the massive reintegration of refugee civil servants into both the ministerial and the county administration – a phenomenon which is still difficult to quantify given the lack of research on the matter. According to the official records of the National Office for Refugee Affairs (Országos Menekültügyi Hivatal, OMH) created in 1920 to coordinate refugees arriving from successor states and to take care of their lodging, more than 350,000 people returned to Hungary between 1920 and 1924, among whom civil servants formed the most numerous socio-professional group88. After October 1, 1920, Prime Minister István Bethlen, who headed the OMH, even proposed to forbid any new arrivals89. This long-term process lasted well into the post-war years and became Hungary’s foremost social issue, manifesting the retreat of a Hungarian administration meticulously set up during the previous decades following a policy of modernization and magyarization. Refugee civil servants living with their families in carriages at railway stations became a symbol of the “tragedy of Trianon”90. It thus took five years for the counter-revolutionary government to achieve administrative deflation, eventually at the cost of a general discontent and declining status of its very social base. Indeed, even if some dismissed civil servants were reactivated, retrained, or accorded retirement pensions, which is why only a few of them are to be found among the unemployment statistics of 1928, the overburdened public service no longer represented   Szabolcs, Köztisztviselők (cit. n. 84) 85s.   New estimations have even revised these figures upwards to 420–425,000 refugees after the First World War, as the OMH did not take into account those who arrived before the peace treaty nor illegal refugees. Even before the formal handover of power enacted by the peace treaty, what was considered as a foreign occupation drove thousands of refugees out onto the roads, almost half a million by the latest estimations. According to the OMH’s official statistics, 57,000 refugees arrived in the reduced country during the two last months of 1918. Their number doubled in 1919 (110,000 refugees), and by 1920, it reached 121,000 people; see Miklos Zeidler, A revíziós gondolat [The Revisionist Thinking] (Budapest 2001) 390. For more information on the OMH, see Emil Petrichevich-Horváth, Az Országos Menekültügyi Hivatal négyéves működéséről [Four Years of the National Office for Refugee Affairs] (Budapest 1924). 89  Minisztertanácsi jegyzőkönyvek (1. 10. 1920) pt. 15. Furthermore, the borders were closed several times, from June 23 to October 31, 1921, and again intermittently since June 1924, to regulate the arrivals. 90   István Gergely Szűts, Vasutas vagonlakók és a MÁV menekültpolitikája 1918–1924 [Railway Employees Living in Wagons and the National Railways’ Refugee Policies 1918–1924]. Múltunk. Politikatörtenéti folyóirat 57/4 (2012) 89–112. 87 88



The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants 131

an attractive vocation. However well preserved the ministerial administration may have remained, especially in the upper ranks of the hierarchy, downsizing would eventually affect senior officials too. Indeed, the number of civil servants in the second to fifth ranks first rose from 24 to 31 between 1920 and 1925, but then fell to 19 after the economic crisis in 192991. Staff reductions also meant additional workload for the remaining officials, at a time of increasing paperwork: in 1919, 127,571 action files were created in the Ministry of the Interior, but this figure rose to 336,756 by 1925 and even 585,320 in 193592, representing a fivefold increase even as the staff was reduced by a third. Work discipline, already tightened during both republics, became even more severe, and rationalization of the procedures resulted almost of its own accord from the economic constraints (proving once again the validity of Parkinson’s Law). Since August 1920, each ministry had to prepare monthly reports of its activities, showing the exact amount of unresolved paperwork, leading to further ministerial reprisals and complaints of administrative slowness. In 1927, Minister of the Interior Béla Scitovszky introduced the workbooks reporting the duties of each civil servant and reviewed by the presidential department. On the other hand, in 1922 the lower administrative ranks were cautioned against sending superfluous or simply informative reports, in order to avoid useless paperwork. The following year, the Ministry of the Interior led a governmental commission dedicated to the unification and simplification of all printed forms used in state administration, reflecting the materiality of this rationalization effort.

Conclusion The decade spanning the First World War, the emergence of the republic, and the consolidation of the counter-revolutionary regime witnessed the most important transfor­ mation of the administration up to then. The policies of centralization pursued during the war and repeated attempts to democratize both recruitment and bureaucratic practice led to major reform projects that reshaped the public service. In order to face the multiple difficulties resulting from the war, the territorial losses and the political reconfiguration, the administration had to be rationalized, modernized, made more efficient – in one word: the continuously postponed reform had to be carried out. Both republics indeed initiated vast reform projects, claiming they would achieve the long-awaited reform and overcome bureaucratism. Behind this criticism of bureaucracy and excessive legal procedures lay the aim of ousting the traditional, legally trained elite of the liberal era and replace it either with a democratic reform or with the dictatorship of the proletariat – which both regimes lacked the time to achieve. Yet relying on the expertise of the old administrative elite, they also carried on the administrative reform planned since the Dualist era, taking on the welfare policies initiated during the war, the moral responsibility for refugee civil servants, and the rationalization of the Interior – a continuity once again materialized in the blue folders passed from one regime to another93.   Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 57.   By this time, the Ministry of Public Welfare and Work had been suppressed because of the economic crisis, and both health and social care had been returned as attributions to the Ministry of the Interior in summer 1932, partially explaining the massive increase of business. 93  It was not until the end of the 1920s that some action files begun under the Soviet Republic were definitely closed; see Botos, A Belügyminisztérium története (cit. n. 31) 57. These files inherited from the Soviet Republic (identified by the headers of the blue folders) were deposited in the archives: MNL OL, K 148, 191991 92

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The post-war period thus presents a real cognitive challenge. Despite the continuity, 1918 was unquestionably a turning point and a rupture in constitutional order. This paradox should lead to a paradigm shift, forcing us to abandon the binary opposition of rupture versus continuity and consider the whole complexity of this great transformation. Despite the defeat and the revolutions, which might have permitted making a clean slate of former institutions and practices, the republics failed at achieving the great transformation they announced – which would eventually be carried out in the second half of the 1920s. Although the exceptional situation did act as a catalyst leading to radical restructuring, the general reform civil servants called for was repeatedly postponed due to this very instability. Yet it was also a time of great reflections and projects, initiated by the political class, senior officials, and lawyers’ associations94. Even if most of them remained just wishful thinking, their influence is not to be minimized.

Annex: Evolution of the Ministry of the Interior’s internal structure 1918–1922 Royal Ministry of the Interior: 1. 10. 1918 Minister → Secretaries of state → Presidential department 1 Presidential sub-depart1 ment Military exemptions 2 Translation department 3 I. Department of legal 4 codification II. Public law and com5 munal residence a/ Public law b/ Communal residence III. County department 6 IV. Municipality depart7 ment a/ Municipal administration b/ Municipal budget and city development

Commissariat of the Interior: 1. 4. 1919 Commissar → Vice-commissar → I. Presidential depart1 ment

II. Department of legal codification

4

III. Press department

(X)

IV. Elections department

(X)

Commissariat of the Interior: (project) 1. 8. 1919 Commissar Vice-commissar I. Task group: general   administration A/ Sub-task group:

 

1. Presidential department

1

2. Exemption department 3. Public law

2

4. Informative department and complains

5

21

5-366, 1920-36-453, 112 cs, 5642/1919 eln., 6033/1919 eln. and 6086/1919 eln. 94 Andor Csizmadia, A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig [The Development of the Hungarian Administration from the 18th Century until the Regime of the Soviets] (Budapest 1976) 300–308.



The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants 133

Royal Ministry of the Interior: 1. 10. 1918 V. Communal and state 8, 9 register department* a/ Communal administration b/ Communal budget VI. Police department 10 a/ Public security 10/2 b/ Gendarmerie 10/3 c/ Police border VII. State order 11 VIII. Police penal depart- 12 ment IX. Public health depart- 13 ment* a/ General health b/ Pharmaceutic and nursing X. Public health adminis- 13 tration a/ Public health legal codification b/ Public health administration XI. Department of family 14 services a/ Administration b/ Guardianship XII. Public assistance and 15 social department* a/ Warfare assistance b/ Philanthropic actions c/ Social assistance XIII. Department of im- 16 migration a/ Immigration administration and passport b/ Defence XIV. Child protection 17 department* XV. Technical department 18 XVI. State register depart- 9 ment XVII. Tourism depart19 ment    

Commissariat of the Interior: Commissariat of the Interior: 1. 4. 1919 (project) 1. 8. 1919 V. Political detective (X) 5. Infraction and justice 12 department department

6. Accounting office VI. Public law

5 7. Auxiliary office

VII. County department

VIII. Municipality department

6

B/ Sub-task group:

 

1. State register and name change

9

7 2. Public assistance and 15, refugees 20

IX. Refugee county and 7, 3. Provincial civil sermunicipal civil servants 20 vants department 4. Public order X. Refugee communal civil servants department

6, 7, 8, 20 11

8, 20

II. Task group: administration XI. Police penal depart- 10, A/ Sub-task group: counment 12 cil administration

6, 7, 8 6

B/ Sub-task group: ad15 ministrative organisation III. Task group: Public order

6, 7, 8 10

XII. Public assistance

XIII. Passport department

16

XIV. State register and name change

9

1. Passport department 16

2. Red Army

(X)

3. Political detective

(X)

134

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Royal Ministry of the Interior: 1. 10. 1918 Accounting office → →

Auxiliary office

Commissariat of the Interior: Commissariat of the Interior: 1. 4. 1919 (project) 1. 8. 1919 Accounting office Auxiliary office

* After the proclamation of the People’s Republic on November 1918, these departments were transferred to the Ministry of Public Welfare and Work. Otherwise the internal structure of the Ministry remained merely unaffected by the change of regime.

Ministry of the Interior – Szeged: 1. 7. 1919 Minister →

Ministry of the Interior: autumn 1919 Minister →

Ministry of the Interior: 14. 3. 1920 Minister

Secretary of state

Secretaries of state

Secretaries of state

Presidential department

1

Presidential department I. Public law

I. Administrative department

6, 7, 8 II. Legal codification

1

Presidential department

1

Presidential sub-department

1

Military exemptions

2

5

Translation department

3 4

4

I. Department of legal codification II. Public law and communal residence a/ Public law

III. County depart- 6 ment II. Department of political intelligence III. State police department

IV. Border police department

21

10/1

10/3

5, 8

b/ Communal residence III. County department

IV. Municipality department

7

a/ County administration

V. Communal department

8

IV. Municipality department

VI. Police department

10/1

b/ Municipal budget and city development V. Communal department

VII. Police penal department

12

a/ Communal administration b/ Communal budget

VIII. Department of state order

11

VI. Police department

IX. Department of public order

11

6

b/ County budget 7

a/ Municipal administration

8

10/1

a/ Public order

11

b/ Gendarmerie

10/2

c/ Border police

10/3



The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants 135

Ministry of the Interior – Szeged: 1. 7. 1919 V. Gendarmerie 10/2 department

VI. Passport department

16

Ministry of the Interior: autumn 1919 X. Border police 10/3 department

Ministry of the Interior: 14. 3. 1920 VII. Police administration

10

VIII. Law enforcement

10

XI. Public assistance

IX. Public order and security

11

a/ Administration of public order b/ Regulation of public order X. Police penal department

12

15

XII. Department of 14 family services XIII. Department of child protection XIV. State register

17

9

XI. Department of family services XII. Public assistance

14, 17 15

XIII. Department of immi16 gration a/ Immigration and passport

XV. Department of 16, immigration 19

XIV. State register department

9

 

XV. Immigration Office

16, 19

 

b/ Defence

Accounting office

→ Accounting office

Auxiliary office

→ Auxiliary office

Ministry of the Interior: 01.06.1920

Royal ministry of the Interior: 01.11.1922

Minister

→

Minister

State secretaries

→

State-secretaries

Presidential department

1

Presidential department

1

I. Public Law

5

I. Department of legal codification

4

II. Legal codification

4

II. Public law

5

III. County department

6

III. County department

6

IV. Municipality department

7

IV. Municipality department

7

V. Communal department

8

V. Communal department

8

136

Julia Bavouzet

Ministry of the Interior: 01.06.1920

Royal ministry of the Interior: 01.11.1922

VI. State police department

10

a/ Staff

VI. Police department

10

a/ State police

10/1

b/ Gendarmerie 10/1 10/2

10/2

c/ Gendarmerie (staff)

10/3

d/ Fluvial security

10/4

VII. Police penal department

12

e/ Public order

11

VIII. Public order and administration

11

VII. Public security

11

IX. Border police

10/3

VIII. Police authorization

10; 12

X. Public assistance

15

IX. Administration of public order

11

XI. Department of family services

14

X. Police penal department

12

XII. Department of child protection

17

XI. Department of family services

14 ;17

XIII. State register

9

XII. Department of immigration

16

XIV. Department of immigration

16

XIII. State register

9

 

 

XIV. Peace Conference

(X)

b/ Budget c/ Police d/ Gendarmerie

Accounting office

→

Accounting office

Auxiliary office

→

Auxiliary office

Legend 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Presidential department Military exemptions Translation department Legal codification Public Law County administration Municipal administration Communal administration State register Police (1), Gendarmerie (2), Border police (3), Fluvial security (4)

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 (X)

Public order and security Police penal department Public health Family services Public assistance Immigration and passports Child protection Technical department Tourism Refugee civil servants Press and information Political administration (Soviet Republic)

Im Dienste des neuen Staates? Beamtenkarriere im Prozess des Aufbaus der tschechoslowakischen Staatsverwaltung 1918–1920 Martin Klečacký

In der tschechoslowakischen Perspektive wurde der Oktober 1918 als eine „nationale Revolution“ interpretiert. In diesem Kontext schien die Entstehung des selbstständigen Staates eine deutliche Wende in der nationalen Geschichte zu sein und die Verhältnisse vor und nach 1918 wurden gerne schwarz-weiß interpretiert1. So wurde Österreich als ein alter, modriger, regressiver und ungerechter Staat geschildert, der deutschsprachige Bürger begünstigte und die slawische Bevölkerung für Menschen zweiter Klasse hielt2. Für diese Vorstellungen lieferten insbesondere die letzten Jahre der Monarchie reichlich Argumente – in Cisleithanien herrschten mindestens seit 1915 außerordentliche Verhältnisse, da die Angelegenheiten der Zivilverwaltung den Kriegsanforderungen untergeordnet und der Generalstab und die Heereskommandanten mit Führungskompetenzen ausgestattet wurden3. Unter diesen Umständen ging Österreich repressiv vor und ignorierte völlig alle nationalen und politischen Interessen4. Wie sich diese Situation in der Ausgestaltung der inneren Verwaltung widerspiegelte und welche Rolle deren Hauptprotagonisten im Prozess der Transformation von einem imperialen und multinationalen Reich zu einem Nationalstaat spielten, blieb bisher un1   Zur Geschichtsschreibung über die Tschechoslowakische Republik vgl. Ines Koeltzsch–Ota Konrád, From „Islands of Democracy“ to „Transnational Border Spaces“. State of the Art and Perspectives of the Historiography on the First Czechoslovak Republic since 1989. Bohemia. Zeitschrift für Geschichte und Kultur der böhmischen Länder 56/2 (2016) 285–327. Dieser Beitrag entstand im Rahmen des Forschungsprojektes gefördert von der Grantová agentura České republiky, No. 17-01279S, Okresní hejtman jako představitel státní správy v regionu. Proměny výkonu státní moci v letech 1868–1945 [Bezirkshauptmann als Vertreter der Staatsverwaltung vor Ort. Veränderungen in der Ausübung der Staatsgewalt in den Jahren 1868–1945]. 2   Vgl. dazu ein Standardwerk der tschechischen nationalen Historiographie über die Rolle der „Tschechoslowaken“ im Habsburgerreich: Zdeněk Václav Tobolka, Politické dějiny československého národa od r. 1848 až do dnešní doby I–V [Politische Geschichte der tschechoslowakischen Nation von 1848 bis heute] (Praha 1932–1937). 3 Ivan Šedivý, Češi, české země a Velká válka 1914–1918 [Tschechen, böhmische Länder und der Große Krieg 1914–1918] (Praha 2001). 4  Symptomatisch dafür ist die Affäre um das Prager Infanterieregiment 28, die die Unzuverlässigkeit und Illoyalität der tschechischen Soldaten beweisen sollte, was auch zur Einführung einer Militärverwaltung in Böhmen hätte beitragen können. Vgl. Richard Lein, Pflichterfüllung oder Hochverrat? Die tschechischen Soldaten Österreich-Ungarns im Ersten Weltkrieg (Europa orientalis 9, Wien–Berlin 2011).

138

Martin Klečacký

erforscht. Die vorliegende Studie fokussiert daher vor allem auf die innere Verwaltung in der Übergangsphase und versucht die zahlreichen Kontinuitäten und Diskontinuitäten herauszuarbeiten. Die untersuchte Periode reicht von den letzten Kriegsjahren bis zum Ende des Jahres 1920, obwohl auch darüber hinausgeblickt wird. 1920 stellte insofern eine Wende dar, als in diesem Jahr die Tschechoslowakei eine definitive Verfassung bekam, den Generalstreik überlebte und die ersten Parlamentswahlen abgehalten wurden.

Politische Verwaltung im Krieg. Das Beispiel Böhmen 1915 wurde in Böhmen der Stellvertreter des Kaisers und der höchste Repräsentant der Regierung ausgetauscht. Franz Fürst von Thun-Hohenstein trat damals nicht nur aus Gesundheitsgründen, sondern auch wegen der ständigen Konflikte mit der Militärverwaltung zurück. An seine Stelle wurde mit dem Titel des k. k. Statthalters Max Graf Coudenhove berufen5. Zwischen den beiden hohen Würdenträgern herrschte ein grundsätzlicher Unterschied. Während Thun ein reicher Aristokrat war, der seine Funktion als eine Pflicht gegenüber dem Kaiser betrachtete und sich selbst als der tatsächliche Kaiservertreter im Kronland verstand6, stammte Coudenhove aus einer armen Grafenfamilie und der staatliche Dienst stellte für ihn den einzigen Lebensunterhalt dar7. Thun war zum ersten Mal im Jahre 1889 zum Statthalter ernannt worden, ohne sich vorher mühevoll hochgearbeitet haben zu müssen. Coudenhoves Weg nach oben war hingegen länger und komplizierter: Er diente in Mähren, Wien und schließlich als Landespräsident in Schlesien8. Als böhmischer Statthalter verkörperte er also einen typischen Beamten, nicht einen aristokratischen Grandseigneur, der seine Pläne klug umsetzte und jederzeit – falls ihm etwas missfallen würde – auf seinen Posten verzichten konnte. Coudenhove war gewöhnt, den Befehlen der höheren Instanzen zu folgen und sie zu erfüllen. Nach seinem Antritt kam es während des Jahres 1916 zu ersten personellen Säuberungen. Der neue Statthalter begann die Schlüsselstellen seines Amtes mit den Beamten zu besetzen, auf die er sich absolut verlassen konnte. Abberufen von der Stelle des ersten Statthaltereivizepräsidenten wurde Jindřich von Vojáček, ein langjähriger Mitarbeiter und Freund von Karel Kramář, der zu dieser Zeit bereits wegen Hochverrats in Haft war9. Aufgrund eines gefälschten Krankenberichts ging Vojáček direkt in die Pension10. Auch der mit den Jungtschechen verbundene Präsidialchef Konrad Freiherr von Braun musste in den Ruhestand treten und sein Präsidialkollege Josef Brusák, der ebenfalls Verbindungen zur tschechischen Politik hatte, wurde als Bezirkshauptmann nach Královské Vinohrady/ Königliche Weinberge versetzt und bald unter einem Vorwand in den Zwangsurlaub geschickt11. 5  Praha, NA, PMV/R, Karton 30, Signatur 4/Böhmen, Zahl 6271/MI ex 1915, Kurzbiografien von Max Graf Coudenhove, Franz Fürst Thun-Hohenstein, Adalbert Freiherr von Widmann. 6 Jan Galandauer, Franz Fürst Thun. Statthalter des Königreiches Böhmen (Wien 2014) 327–331. 7  Lothar Höbelt, „Stehen oder Fallen?“ Österreichische Politik im Ersten Weltkrieg (Wien–Köln–Weimar 2015) 41. 8  Zu Coudenhoves Karriere vgl. seine kurze Biographie in: ÖBL 1 (Wien 1954) 156. 9 Martin Klečacký, Český ministr ve Vídni. Ve službách císaře, národa a politické strany [Tschechischer Minister in Wien. Im Dienste des Kaisers, der Nation und der politischen Partei] (Praha 2017) 114–123. 10  Praha, KPR – Protokoll T, Karton 108, No. T 1899/22, Aufnahme vom 15. 10. 1923. 11  Praha, NA, PM, Karton 4215, Signatur 1/6/1, Zahl 15560/1916, Referentenerinnerung.



Im Dienste des neuen Staates? 139

Gleichzeitig mit diesen Änderungen wurde der Tscheche Karel Křikava vom Posten des Prager Polizeidirektors entlassen und zu seinem Nachfolger ein deutscher Beamter, Gottfried Kunz, ernannt, der nicht zufällig aus Schlesien stammte12. Kunz hatte mit einem derart bedeutenden Amt keine Erfahrungen und kannte auch die Verhältnisse im Kronland Böhmen nicht besonders gut, was ihm allerdings in diesem Augenblick paradoxerweise zum Vorteil gereichte – ihm konnten keine personellen Verbindungen zu böhmischen Politikern vorgeworfen werden. Es kam in den folgenden Monaten und Jahren noch zu anderen personellen Änderungen, die hauptsächlich national eingestellte tschechische Bezirkshauptleute betrafen. Ihnen wurde vorgeworfen, dass sie die gesamtstaatlichen Interessen nicht ausreichend durchsetzen würden, bei Requirierungen zu wenig aktiv wären, die vorgeschriebenen Quoten nicht erfüllten und bei der Zeichnung von Kriegsanleihen keine Erfolge hätten13. Diese Repressionsmaßnahmen des neuen Statthalters und der Militärverwaltung14, die ihr unverhohlenes Misstrauen gegen tschechische Beamte enthüllten, waren gemeinsam mit einer folgenreichen Kampagne gegen tschechische Geschichtslehrbücher in Schulen schließlich der Hauptgrund, warum sich ein Teil der Beamtenschaft vom österreichischen Staat lossagte. Zu dieser Entwicklung trugen auch andere gravierende Probleme bei, unter anderem der katastrophale Zustand der Lebensmittelversorgung, die personellen Lücken in den Bezirksbehörden, die zum totalen Zusammenbruch der gesteuerten Wirtschaft führten, und nicht zuletzt die bedrohliche Inflation, die in erster Linie das fixe Gehalt der Staatsbeamten betraf15. Viele Beamte müssen sich gefragt haben, warum sie einem Staat dienen sollten, der nur forderte und nahm, seinen Verpflichtungen aber keineswegs nachkam.

Umsturz oder friedliche Machtübernahme? Durch die Desintegration der österreichischen Verwaltung in der zweiten Hälfte des Jahres 1918 wurden ideale Bedingungen für die Entstehung der Nachfolgestaaten geschaffen. Das im Oktober 1918 erlassene kaiserliche Manifest, das die Bildung von „nationalen Regierungen“ ermöglichte, machte die Situation noch komplizierter und be12  Gottfried Kunz, Leiter der Polizeikommissariat in Moravská Ostrava/Mährisch Ostrau, soll gute Beziehungen zum ehemaligen schlesischen Landespräsidenten und neuen böhmischen Statthalter Max von Coudenhove gehabt haben. František Sís, Kapitoly z činnosti Maffie XCI [Kapitel aus der Tätigkeit der Maffia]. Národní listy (29. 8. 1921) 1. 13  Vgl. das Beispiel des Bezirkshauptmanns in Rakovník/Rakonitz, František Vaniš: NA, PM, Karton 4746, Signatur 1/29/6-4, Zahl 31101/1917, Amtserinnerung 23. 9. 1917; Karton 4221, Signatur 1/6/1, Zahl 36064/1917, Äusserung des Departments M 6. 11. 1917; oder von František Blažek in Kutná Hora/Kuttenberg: NA, PMV/R, Kt. 30, Signatur 4/Böhmen, Zahl 16478/MI ex 1915. 14   Vgl. der Fall der Pilsner Bezirkshauptmannschaft, wo der Bezirkshauptmann durch einen jüngeren und energischen Mann ersetzt wurde. Die gespannten Verhältnisse zwischen dem neuen Amtschef und der Bevölkerung führten nicht zuletzt dazu, dass im Juni 1918 in eine Hungerdemonstration geschossen wurde und dabei mehrere Kinder getötet wurden. Karel Řeháček, „Zur vollsten Zufriedenheit...“ Plzeňští okresní hejtmani Hatlák a Dvořák v letech Velké války [„Zur vollsten Zufriedenheit...“ Die Pilsner Bezirkshauptmänner Hatlák und Dvořák in der Zeit des Großen Krieges], in: Úředník sluhou mnoha pánů? Nacionalizace a politizace veřejné správy ve střední Evropě 1848–1948 [Der Beamte als Diener vieler Herren? Die Nationalisierung und Politisierung der öffentlichen Verwaltung in Mitteleuropa 1848–1948], hg. von Martin Klečacký (Ediční řada Centra středoevropských studií, svazek č. 3, Praha 2018) 135–141. 15  NA, PM, Kt. 4230, Signatur 1/6/1, Zahl 6895, Gesuch des Hofrates Antonín Mařánek um Reaktivierung 20. 2. 1919.

140

Martin Klečacký

schränkte die zentrale Macht zusätzlich, die bereits durch den Wechsel von Hussareks und Lammaschs Regierung beträchtlich geschwächt worden war16. In dieser günstigen Situation entschieden sich die Mitglieder des Nationalausschusses in Prag dazu die Initiative zu ergreifen17. Um eine weitere Ausfuhr der letzten Kriegsernte zu verhindern, übernahmen sie am 28. Oktober die Kriegsgetreideanstalt. Gleichzeitig erschien die Nachricht, dass die Regierung in Wien Wilsons Bedingungen angenommen hatte. Dies wurde falsch als Kapitulation interpretiert. Die spontane Freude über die Beendigung des Krieges und über die Entstehung des selbstständigen Staates wurde von tschechischen, eigentlich schon tschechoslowakischen, Politikern geschickt ausgenutzt. In den Staatsbehörden kam ihnen nun die langfristige, mehr oder weniger verborgene, Vernetzung mit tschechischen Beamten zugute. In der Abwesenheit des Statthalters Coudenhove, der an diesem Tag früh am Morgen nach Wien abgereist war, wurde die Statthalterei von einem Tschechen, Statthaltereivizepräsident Jan Kosina, geführt. Kosina war der Sohn eines ehemaligen Landesschulinspektors und jungtschechischen Reichsratskandidaten und hatte seine Karriere mit Unterstützung und Hilfe der jungtschechischen Partei gemacht18. Der Polizeirat Richard Bienert, aktiv in der tschechischen Widerstandsbewegung – der sog. Maffia –, übernahm die Polizeidirektion19. Ein neuer Staat entstand, der jedoch gleich mit seinem ersten Gesetz die absolute Rechts- und Verwaltungskontinuität verkündete. Alle Gesetze galten auch nach dem 28. Oktober 1918. Der Nationalausschuss im Prager Gemeindehaus fungierte von nun an als Regierung, mit der die Landesinstanzen kommunizieren sollten20. Nachdem die neue zentrale Macht in Prag stabilisiert worden war, kam es zu ähnlichen „Umstürzen“ auch in anderen regionalen Verwaltungszentren. Allgemein lässt sich konstatieren, dass die Behörden entweder weiter von den bisherigen Leitern verwaltet wurden (dies war vor allem in den Bezirksbehörden der Fall) oder die leitenden Posten von den bisherigen Stellvertretern, beziehungsweise anderen höher gestellten Staatsbeamten, übernommen wurden. Nie wurde aber mit der Leitung eines Amtes jemand betraut, der bis dahin noch nicht in der Staatsverwaltung tätig gewesen war. Bei Personalmangel wurden niedriger gestellte Staatsbeamte Politikern, Rechtsanwälten oder Beamten der lokalen Selbstverwaltung vorgezogen21. Die Leitung der mährischen Statthalterei wurde nach dem Rücktritt von Karl von Heinold vom bisherigen Präsidialchef Jan Černý übernommen, der dann die politische Verwaltung in Mähren in der ganzen Zwischenkriegs16 Jan Rychlík, 1918. Rozpad Rakouska-Uherska a vznik Československa [Der Zerfall Österreich-Ungarns und die Entstehung der Tschechoslowakei] (Praha 2018) 229–235. 17  Vgl. die Erinnerungen des Sekretärs des tschechischen Nationalausschusses und nachmaligen Justizministers: František Soukup, 28. říjen 1918. Předpoklady a vývoj našeho odboje domácího v československé revoluci za státní samostatnost národa [28. Oktober 1918. Voraussetzungen und Entwicklung unseres einheimischen Widerstandes in der tschechoslowakischen Revolution für die staatliche Unabhängigkeit der Nation] (Praha 1928) 986–1031. 18  Martin Klečacký, Převzetí moci. Státní správa v počátcích Československé republiky 1918–1920 na příkladu Čech [Die Machtübernahme. Die Staatsverwaltung im Beginn der Tschechoslowakischen Republik 1918–1920 am Beispiel von Böhmen]. Český časopis historický 116/3 (2018) 695–698. 19  Zur Beamten- und politischen Karriere Bienerts: Dušan Tomášek–Robert Kvaček, Obžalována je vláda [Die Regierung ist angeklagt] (Praha 1999) 34–38. 20  Gesetz No. 11/1918 (Rezeptionsgesetz). Sammlung der Gesetze und Verordnungen, Artikel 2 und 3. 21   Als Jan Černý die Leitung der mährischen Statthalterei übernehmen sollte, erbat der Statthalter Heinold für ihn noch eine Beförderung zum Hofrat, Černýs Rang als Statthaltereirat schien ihm zu niedrig, um eine Landesbehörde zu führen. Die Erledigung dieses Wunsches erfolgte erst am 30. Oktober 1918.



Im Dienste des neuen Staates? 141

zeit leitete – abgesehen von seinen Verpflichtungen in Prag als Innenminister und Vorsitzender einer Expertenregierung (1920–1921, 1926 als Ministerpräsident, 1920–1922, 1926–1929, 1932–1934 und 1938 als Innenminister)22. Jan Černý ist somit ein weiteres Beispiel der personellen Kontinuität in der Verwaltung. Seine Loyalität, Leistungsfähigkeit und eine relativ vage Verbindung mit der Politik machten aus ihm eine ideale Person für den Posten eines allgemein akzeptierbaren Ministerpräsidenten der Expertenregierung. Die Verhältnisse in Mähren unterschieden sich in dieser Hinsicht markant von jenen in Böhmen, wo es üblich war, dass die Staatsbeamten mit den politischen Vertretern vernetzt waren. In Mähren scheinen solche Verbindungen nicht geduldet worden zu sein. In Schlesien übernahm die Leitung der Landesverwaltung, die bisher der Landespräsident Adalbert Freiherr Widmann inne hatte, der Bezirkshauptmann Josef Šrámek, der sich allerdings zuerst mit den Machtansprüchen der deutschösterreichischen Regierung an die Provinz Sudetenland auseinandersetzen musste23. Dass die Übergabe der Macht im Allgemeinen aber reibungslos und konfliktfrei verlief, beweist unter anderem die Tatsache, dass sowohl Heinold als auch Widmann in der Tschechoslowakei ansässig blieben und fortan ihre Rente bezogen24.

Die Situation in den Bezirken Stabiler als in Mähren und Schlesien waren in Böhmen auch die Bezirkshauptmannschaften. Im Folgenden wird die Kontinuität in der personellen Besetzung der Bezirkshauptmannschaftsposten verglichen. Die Bezirkshauptleute galten in der Habsburger Mo­ narchie als die wichtigsten Repräsentanten der von vielen als repressiv und fremd erachteten Regierung. In den Kriegszeiten waren sie für die wirtschaftlichen Angelegenheiten und für die Verfolgung jeglicher staatsfeindlichen Äußerungen zuständig. Sie sollten auch in ihrem österreichischen Patriotismus und in ihrer Treue zum Kaiser vorbildlich sein. In Böhmen, einem der größten und bevölkerungsreichsten Kronländer, gab es 1918 insgesamt 104 Bezirkshauptmannschaften und zwei Statutarstädte. Mähren gliederte sich zu diesem Zeitpunkt in 36 Bezirke; neben ihnen wirkten in sechs Statutarstädten Magistrate auf der Ebene der politischen Ämter als I. Instanz. Schlesien war deutlich kleiner und hatte drei Statutarstädte sowie nur neun Bezirkshauptmannschaften. Die Tätigkeit der einzelnen böhmischen und mährischen Bezirkshauptleute nach dem 28. Oktober 1918 ist bereits in zahlreichen Studien ausführlich bearbeitet worden25, nur die Verhältnisse in Schlesien müssen noch detaillierter untersucht werden. 22 Aleš Vyskočil, Karl Heindl a Jan Černý [Karl Heindl und Jan Černý], in: Muži října 1918. Osudy aktérů vzniku Republiky československé [Männer vom Oktober 1918. Schicksale von Akteuren der Entstehung der Tschechoslowakischen Republik], hg. von Rudolf Kučera (Střed. Supplementum 1, Praha 2011) 107–119. 23  František Spurný, Tzv. Sudetenland a ČSR 1918–1919 [Sog. Sudetenland und Tschechoslowakei 1918–1919], in: Rozpad Rakouska-Uherska a fenomén versailleského systému ve střední Evropě [Der Zerfall Österreich-Ungarns und das Phänomen des Versailles-Systems in Mitteleuropa], hg. von Zdeněk Jirásek–Jana Stárková (Opava–Wien 1997) 27–33; Marie Gawrecká, Němci ve Slezsku 1918–1938 [Deutsche in Schlesien 1918–1938] (Opava 2002) 41f. 24 Brno, Moravský zemský archiv [Mährisches Landesarchiv], G 198 Rodinný archiv Widmannů a Scharfensteinů-Pfeilů, Plaveč, Karton 12, Inventar-Nummer 235, Pensionsbemessungsunterlagen von Adalbert Widmann. 25  Klečacký, Převzetí moci (wie Anm. 18) 703–712; Aleš Vyskočil, C. k. úředník v československých službách [K. k. Beamter im tschechoslowakischen Dienste]. Časopis Matice moravské 125 (2006) 434–446.

142

Martin Klečacký

Die Kontinuität war in Böhmen überraschend groß26. Von 100 besetzten Bezirkshauptmannsposten blieb bis 1920 beinahe die Hälfte (43 Prozent) personell unverändert. Einige Bezirkshauptleute – circa 20 Prozent – wechselten zwar ihren Dienstort, allerdings nicht, weil sie mussten oder weil es die Lokalverhältnisse und die unzufriedene Bevölkerung erzwangen, sondern weil sie befördert beziehungsweise mit der Leitung eines für sie wichtigeren oder interessanteren Amtes beauftragt wurden. Nur in 15 Prozent aller Fälle wurde der Bezirkschef im November und Dezember 1918 versetzt, lediglich ein Zehntel waren wirklich dringende Fälle27. Weitere 10 Prozent der Bezirkshauptleute wechselten ihre Stelle während des Jahres 1919. Meistens handelte es sich dabei um deutsche Beamte, die nach Prag berufen wurden. Ihre alten Stellen wurden mit ergebenen und vertrauenswürdigen Personen besetzt. In Mähren sah die Situation ganz anders aus. Sieben von den 36 Bezirkshauptleuten mussten noch bis zum Ende des Jahres 1918 ihre Stellen verlassen. Dabei wurden fünf von ihnen suspendiert und aus dem Staatsdienst entlassen, weil sie für die Provinz Sudetenland arbeiteten (in Böhmen gab es nur einen ähnlichen Fall). Zehn weitere leitende Beamte wurden von ihren Stellen abberufen und im Laufe des Jahres 1919 sukzessive pensioniert. Für insgesamt 47 Prozent der Bezirkshauptleute bedeutete also die Entstehung der neuen Republik das Ende ihrer Karriere. Im Vergleich zu Böhmen, wo 43 Prozent der Bezirkshauptleute weiter amtieren konnte, ähnelte die Situation in Mähren einer regelrechten Säuberung. Auf ihren Posten blieb bis 1920 lediglich ein Viertel der Bezirkshauptleute, das waren insgesamt neuen Personen. Die restlichen 28 Prozent änderten ihren Dienstort, und zwar entweder aufgrund einer Beförderung (Umzug nach Brünn/ Brno zur Landesverwaltung beziehungsweise Berufung in ein Ministerium) oder weil sie mit der Verwaltung eines anderen, meistens bedeutenderen Bezirks beauftragt wurden28. Die Änderungen in der Besetzung des Postens als Bezirkshauptmann in Böhmen und Mähren werden in den folgenden Grafiken übersichtlich veranschaulicht. Die personelle Diskontinuität in den leitenden Positionen des mährischen Verwaltungsapparates lässt sich als Beweis interpretieren, dass sich hier die Beamtenelite mit dem nationalen Gedankengut nicht identifizierte. Das lag wiederum daran, dass es unter den mährischen Beamten viele deutschsprachige Adelige gab und die tschechische Politik sehr auf Prag orientiert war, während Mähren mit ihren Beamten eher außer Acht gelassen wurde. Die ungleiche Entwicklung in Böhmen und Mähren hing auch mit der Position des neuen tschechoslowakischen Statthaltereileiters zusammen. Während Jan Kosina in Böhmen im Nationalausschuss als höchst zuverlässige Person galt und deswegen praktisch selbständig handelte29, musste Jan Černý in Mähren in enger Zusammenarbeit mit einigen Mitgliedern des Nationalausschusses in Brünn (und unter ihrer Kontrolle) arbeiten. 26 Helmut Slapnicka, Österreichs Recht ausserhalb Österreichs. Der Untergang des österreichischen Rechtsraum (Schriftenreihe des Österreichischen Ost- und Südosteuropa-Instituts 4, Wien 1973) 59–63. 27  Der dringlichste Fall war der von dem bereits erwähnten Bezirkshauptmann in Plzeň/Pilsen, Václav Dvořák, der mit Hilfe einzelner Nationalausschussmitglieder heimlich aus der Stadt fliehen musste, da er sonst wahrscheinlich vom erregten Pöbel gelyncht worden wäre. Er blieb der einzige Bezirkshauptmann, der von Amts wegen in den Ruhestand versetzt wurde. Vgl. Řeháček, „Zur vollsten Zufriedenheit...“ (wie Anm. 14) 139f. 28 Aleš Vyskočil, Slovník představitelů politické správy na Moravě v letech 1850–1918 [Lexikon der Vertreter der politischen Verwaltung in Mähren in den Jahren 1850–1918] (Praha 2011). 29  NA, PM, Kt. 4227, Signatur 1/6/1, Zahl 35623/1918, Verzeichnis der Personaländerungen, die Genehmigung des Ministers des Innern benötigen.



Im Dienste des neuen Staates? 143

Diagramme 1 und 2: Personelle Kontinuität der Bezirksvorstände in Böhmen und Mähren 1918–1920

Das beweisen die ausführlichen Angaben über die einzelnen Bezirkshauptleute, die sich in den Erinnerungen des Ausschussmitgliedes Hynek Bulín finden und die den Angaben in einem Bericht Jan Černýs an den Innenminister gleichen30. Einen großen Einfluss hatten auch die verschiedenen nationalen Verhältnisse in Mähren und Böhmen. Das böhmische Territorium war relativ klar in ein tschechisches Zentrum und in deutsche Grenzgebiete getrennt. Gemischte Sprachgebiete gab es nur wenige. 30  Hynek Bulín, Jiskry a plameny. Vzpomínky na dobu zápasů i vítězství [Funken und Flammen. Erinnerungen an die Zeit der Kämpfe und Siege] (Brno 1930) 120.

144

Martin Klečacký

In Mähren jedoch waren die deutschen und tschechischen Siedlungsgebiete zerstreut und es hatten sich Sprachinseln gebildet. Aus rein pragmatischen Gründen waren deshalb die nationalen Aspekte bei der Besetzung der Bezirksbehörden in Böhmen nicht so relevant – die langjährigen Verwalter blieben nach wie vor im Amt. Im Gegenteil dazu änderte sich in Mähren das Verhältnis zwischen den tschechischen und deutschen Bezirkshauptleuten bis Ende des Jahres 1918 von 17 : 19 auf 29 : 7 zugunsten der tschechischen Beamten31. Jene mährischen Bezirkshauptleute, die sich durch ihre Tätigkeit während des Krieges oder durch ihre österreichische Gesinnung kompromittiert hatten, wurden nach Kriegsende relativ schnell mit niedriger gestellten Beamten – hie und da waren es sogar nur Bezirkskommissare – ersetzt. Im Gegenteil dazu ergriff der Prager Nationalausschuss keine ähnlichen Maßnahmen, um den böhmischen Verwaltungsapparat zu säubern. Es wurden nur jene Bezirkshauptmänner in den Ruhestand versetzt, die bereits vor dem 28. Oktober 1918 einen entsprechenden Antrag gestellt und Anspruch auf die komplette Rente hatten. Alle anderen wurden in die tschechoslowakischen Dienste überführt. Es waren fähige und erfahrene Bürokraten, die den Puls ihres Verwaltungsgebietes kannten, Ruhe und Ordnung zu sichern vermochten und mit der lokalen politischen und wirtschaftlichen Elite in einem guten Einvernehmen standen. Der Bezirkshauptmann wurde während der Dauer seines Dienstes nicht nur ein integraler Teil der lokalen Gesellschaft, sondern war in seiner Funktion als verlängerter Arm der Regierung auch ein Vertreter und Schützer seines Bezirkes. Es ist nachvollziehbar, dass die Bezirksvertretung und lokale Führungsschichten gerade solche Männer nicht verlieren wollten. Nach der Transformation der Monarchie in die Republik ließ sich deshalb in den einzelnen Bezirken so gut wie keiner dadurch irritieren, dass derselbe Bezirkshauptmann weiterhin das wichtigste Amt im Ort bekleidete und nunmehr statt mit k. k. im Namen der Republik unterschrieb. Die Integration der österreichischen Verwaltungselite in eine nationale Gesellschaft – die sog. Nationalisierung der Staatsverwaltung – fand in Böhmen etwa seit den 1890er Jahren statt. Bis zum Zerfall der Monarchie schritt dieser Prozess so weit voran, dass auch im Bezirkshauptmann in erster Linie entweder ein Tscheche oder ein Deutscher gesehen wurde, erst danach der Verwalter des Bezirks und schließlich der Exponent des Statthalters, der Regierung und des Kaisers. Aus diesem Grunde war die Regimeänderung keine markante Zäsur und der Hauptmann blieb weiterhin Bestandteil des regionalen Netzwerkes in seinem Bezirk. Dank seiner Erfahrungen und Kontakte konnte er das gute Funktionieren der Staatsverwaltung sichern und die neue Regierung hatte kein Interesse daran, diese gut funktionierenden Strukturen zu ändern. Der Nationalausschuss ging in der Frage der Verwaltung pragmatisch vor. Es war offensichtlich, dass größere Eingriffe in die bestehende Verwaltungsstruktur zu unabsehbaren Auswirkungen auf das bereits ziemlich schlechte Versorgungssystem führen könnte. Die neue und noch unstabile Republik konnte sich keine Hungeraufstände und Massenproteste leisten. Das österreichische Lebensmittelversorgungssystem wies zwar erhebliche Mängel auf, es war dennoch besser, mindestens irgendein System zu haben als gar keines, was durch die Entlassung der alten Beamten gedroht hätte.

31  Ebd.; sowie Aleš Vyskočil, C. k. úředník ve zlatém věku jistoty [Der k. k. Beamte im goldenen Zeitalter der Sicherheit] (Práce Historického Ústavu AV ČR. Řada A, Monographia 26, Praha 2009) 306–308.



Im Dienste des neuen Staates? 145

Organisierung der Verwaltung in der Slowakei Auf den Gebieten, die außerhalb der Länder der böhmischen Krone lagen, war die Situation völlig anders. Die Slowakei und die später angeschlossene Karpatenukraine hatten keine historisch bedingte Grenze zum Königreich Ungarn, dessen Teil sie bis dahin gewesen ist, was in den ersten Jahren nach der Entstehung der Tschechoslowakei zu heftigen Kämpfen zwischen ungarischen und tschechoslowakischen Militäreinheiten führte. In beiden Ländern wurde seit dem österreichisch-ungarischen Ausgleich die ungarische Verwaltung systematisch aufgebaut, die auf dem traditionellen System der Selbstverwaltung basierte. Die wichtigsten Verwaltungseinheiten hießen hier Munizipien und sie verbanden die Staatsverwaltung mit der Selbstverwaltung. Es gab zwei Arten von Munizipien, und zwar die Komitate (vármegye/župa) und die Städte mit Munizipialrecht. In beiden Fällen kümmerten sich Beamte um die Verwaltung, die vom Munizipialausschuss, dem Vertretungsorgan der dortigen Steuerzahler, gewählt wurden. Nur der leitende Beamte in jedem Komitat – der Obergespan (főispán/vrchní župan) – wurde auf Vorschlag des Innenministers vom König ernannt. Darum verantwortete er sich lediglich der Krone, während alle anderen Beamten in den Komitaten oder Städten, zum Beispiel der Vizegespan, Oberkurator oder die Unterkuratoren, den lokalen politischen Eliten loyaler ergeben waren als dem Staat32. Dieses System unterschied sich fundamental von jenem in den cisleithanischen Kronländern, wo die öffentliche Verwaltung zweigleisig war. Darüber hinaus galt in den ungarischen Behörden ungarisches Recht, das wieder ganz anders war als das Recht in den böhmischen Ländern. Als Folge des Gesetzes Nr. 11 vom 28. Oktober 1918, mit dem die bis dato geltenden Gesetze sowie die bestehenden Verwaltungsstrukturen übernommen wurden, entstanden in der Tschechoslowakei zwei (später nach dem Anschluss der Karpatenukraine sogar drei) Gebiete mit völlig unterschiedlichen Gesetzen und Verwaltungsformen. Den Aufbau der tschechoslowakischen Verwaltung in der Slowakei beeinflussten zwei grundlegende Faktoren: Erstens herrschte ein Mangel an geeigneten Beamten: Viele ungarische Beamte wollten nämlich unter den neuen Verhältnissen nicht mehr im Dienst bleiben und gingen nach Ungarn. Zweitens war in den ersten Monaten die Rechtslage unsicher, was mit der Entwicklung der politischen Situation in der Slowakei sowie mit Ungarns Versuchen der Eroberung seines ehemaligen Gebietes zusammenhing. Um die unruhigen Zustände in der Slowakei zu konsolidieren, musste zu außerordentlichen Maßnahmen gegriffen werden. Die Verwaltung des ganzen Gebietes, das in jenem Moment unter der Kontrolle der Prager Regierung war, wurde von einem Regierungsbevollmächtigen – dem sog. Minister mit der Vollmacht für die Verwaltung der Slowakei (vom 14. November 1918 bis Mai 1920 war das Vavro Šrobár) – übernommen. Sein Ministerium beschäftigte sich mit allen Angelegenheiten, die die Slowakei betrafen. Demenentsprechend gliederte sich die Behörde in Bratislava in Referate, die allerdings rein faktisch lediglich Abteilungen der jeweiligen Prager Ministerien waren. Aus Prag wurden in diese Referate Beamte versetzt, die zumindest über Grundkenntnisse des ungarischen Verwaltungs- und Rechtssystems verfügten. Eine der ersten administrativen Maßnahmen des neuen Ministers war die Einsetzung geeigneter Personen auf die Posten der Obergespane. 32  Karel Laštovka, Dějiny organisace politické správy v Československé republice [Geschichte der Organisation der politischen Verwaltung in der Tschechoslowakischen Republik], in: Slovník veřejného práva československého [Lexikon des tschechoslowakischen öffentlichen Rechtes] 1 (Brno 1929) 353–355.

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Laut Erlass Nr. 555/Adm vom 5. März 1919 wurde das Amt des Obergespans mit jenem des Vizegespans verbunden. In dieses neue Amt wurden die Funktionäre nun vom bevollmächtigten Minister ernannt, dem sie in der Folge auch alleinig verantwortlich waren und vom dem sie jederzeit abberufen werden konnten. Der Obergespan hatte nicht nur das Recht, alle ihm unterstellten Beamte zu ernennen, sondern auch die bisherigen Munizipialausschüsse aufzulösen und sie mit neuen Verwaltungskommissionen zu ersetzen. Allerdings mangelte es für die Posten der Obergespane an geeigneten Personen, die einen Hochschulabschluss hatten und zugleich slowakischer Nationalität waren. Noch im Jahr 1918 ernannte deshalb Vavro Šrobár für 16 slowakische Komitate elf Rechtsanwälte, je einen römisch-katholischen und einen evangelischen Priester, zwei Ärzte und einen Grundbesitzer zu Obergespanen33. Sie waren beauftragt, in ihren Komitaten den Verwaltungsapparat aufzubauen34, doch auch das ging nicht ohne Probleme vor sich. Im März 1919 wurde in der Slowakei wegen der andauernden Kämpfe der Ausnahmezustand verhängt. Die Arbeiten an einem stabilen Verwaltungssystem fanden parallel mit dem bewaffneten Konflikt der tschechoslowakischen Truppen mit der ungarischen Armee statt 35, weshalb sie oft vor den militärischen Überlegungen in den Hintergrund treten mussten. Obwohl bereits im Februar 1920 das Gaugesetz (župní zákon) erlassen wurde, das die Verwaltungsstruktur in der gesamten Tschechoslowakei vereinheitlichen sollte36, wurde seine Umsetzung vom Innenministerium immer wieder vertagt. Schließlich wurden nur in der Slowakei Gaue eingeführt, und zwar zum 1. Jänner 1923. Sie unterschieden sich von den traditionellen ungarischen Komitaten hinsichtlich ihres Territoriums und Funktion37. Erst nachdem das Gesetz über die Organisation der politischen Verwaltung im Jahre 1927 erlassen und ein Jahr später umgesetzt worden war, wurden die unterschiedlichen Verwaltungssysteme in den ehemaligen böhmischen Ländern und in der Slowakei endgültig vereinheitlicht38.

Der Beamte im neuen Staat Die Übernahme des alten Verwaltungssystems hatte ihre Schwächen. Zwar änderten sich die Namen der Behörden, doch blieben ihre Agenda sowie Probleme praktisch unverändert. Besonders problematisch war die schwerfällige und teure Zweigleisigkeit der Staats- und Selbstverwaltung39. Ein System, das bereits seit den 1850er Jahren bestand, 33  Ladislav Lipscher, K vývinu politickej správy na Slovensku v rokoch 1918–1938 [Zur Entwicklung der politischen Verwaltung in der Slowakei in den Jahren 1918–1938] (Publikácie Slovenskej historickej Spolocnosti pri Slovenskej Akademii vied 10, Bratislava 1966) 28–31. 34   Zu dieser Frage vgl. Ladislav Lipscher, Die Personalbesetzung der Verwaltungsbehörden in der Slowakei unmittelbar nach der Gründung der Tschechoslowakei, in: Die demokratisch-parlamentarische Struktur der Ersten Tschechoslowakischen Republik. Vorträge der Tagung des Collegium Carolinum in Bad Wiessee am Tegernsee vom 28. 11. bis 1. 12. 1974, hg. von Karl Bosl (Bad Wiesseer Tagungen des Collegium Carolinum 7, München–Wien 1975) 149–158. 35 Marián Hronský, Boj o Slovensko a Trianon 1918–1920 [Der Kampf um die Slowakei und Trianon 1918–1920] (Edícia Svedectvá 4, Bratislava 1998). 36   Gesetz über die Errichtung von Gau- und Bezirksbehörden in der Tschechoslowakischen Republik. No. 126/1920. Sammlung der Gesetze und Verordnungen. 37  Verordnung über die Einführung der Gauverfassung in einigen Teilen der Tschechoslowakischen Republik No. 310/1922. Sammlung der Gesetze und Verordnungen. 38  Gesetz über die Organisation der politischen Verwaltung. No. 125/1927. Smlg. 39 Joseph Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung im Weltkriege (Wien 1925) 25–27.



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aber bei Weitem nicht mehr den Bedürfnissen eines modernen bürokratischen Staates entsprach40. Darüber hinaus existierten nach wie vor Behörden, deren Beamten extrem überlastet waren, ohne dass sie auf ein besseres Gehalt hoffen konnten. Die tschechoslowakische Regierung, beziehungsweise das neuerrichtete Innenministerium, konzentrierte sich deshalb in den ersten Jahren sowohl auf die Vorbereitung einer Verwaltungsreform, durch die es zur Fusion der Selbstverwaltung und der Staatsverwaltung auf der Bezirksund Landesebene kommen sollte41, als auch auf den Umbau der Karriereordnung der Staatsbeamten42. Ihre Dienstbeförderung richtete sich nämlich seit 1914 nach einer neuen Dienstpragmatik43, mit der alle bisherigen Gepflogenheiten zunichtegemacht wurden. Während des Krieges und kurz nach dem Krieg stiegen die Beamten nach dem Einrechnen der Kriegshalbjahre plötzlich in eine höhere Gehaltsstufe auf44, ohne dass sie ihren Dienstposten wechselten oder befördert wurden. Dieser Unterschied zwischen dem Gehalt und der formalen Rangklasse wurde allmählich ausgeglichen, was im Endeffekt dazu führte, dass ungewöhnlich viele Beamte in höhere Rangklassen befördert wurden45. Es war nicht unüblich, dass Ministerialräte die Funktion eines Vorstandes der politischen Bezirksverwaltung bekleideten, während Bezirkshauptleute ihnen nur als Hilfsarbeiter zur Seite standen, oder dass in einer Abteilung der Landesbehörde gleich drei Statthaltereiräte tätig waren. Die erste kollektive Ernennung im Bereich des politischen Dienstes fand im Sommer 1919 statt, bis dahin wartete die Regierung die Konsolidierung der Situation ab. Erst am 7. Februar 1919 wurde das Gesetz erlassen, das die Übernahme der Beamten und Angestellten der nicht mehr existenten Monarchie formell regelte. Wer weiter an seiner Dienststelle bleiben wollte, musste sich aktiv in den Dienst der neuen Republik melden und den vorgeschriebenen Eid ablegen46. Während die Ministerien fieberhaft aufgebaut wurden und ihre Beamten rasch in den Rangklassen hochstiegen, wurde Jan Kosina erst am 30. April 1919 als Präsident der politischen Landesverwaltung bestätigt47, bald darauf ernannte man auch seine Stellvertreter. Anschließend wurden schrittweise die restlichen 40   Zur Reform der österreichischen Verwaltung vgl. John Deak, Forging a Multinational State. State Making in Imperial Austria from the Enlightenment to the First World War (Stanford 2015) 249–258. 41 Karel Schelle, Vývoj správy v předválečném Československu 1 [Entwicklung der Verwaltung in der Vorkriegstschechoslowakei] (Brno 1991) 159–173; aus marxistischer Sicht: Miroslav Kocích, Úvahy o správní reformě a o zavedení župního zřízení v buržoazním Československu [Überlegungen über eine Verwaltungsreform und Einführung der Gauverfassung in der bourgeoisen Tschechoslowakei]. Slezský sborník 84/1 (1986) 18–24. Die Gauverfassung wurde jedoch wegen der Opposition der Volkspartei nur im beschränkten Maße eingeführt und später zugunsten der Länderstruktur wieder aufgehoben. 42  Antonie Doležalová, Příběh prvorepublikového úředníka [Geschichte eines Beamten in der Ersten Republik]. Hospodářské dějiny 25/2 (2010) 149–166. 43   Gesetz betreffend das Dienstverhältnis der Staatsbeamten und der Staatsdienerschaft. Nr. 15. RGBl. (1914). 44  Gesetz über die Einrechnung der Kriegshalbjahre den Staatsangestellten. No. 457/1919. Sammlung der Gesetze und Verordnungen. 45 Ivan Šedivý, K otázce kontinuity nositelů státní moci: jmenování vedoucích úředníků v kompetenci ministerstva vnitra v letech 1918–1921 [Zur Frage der Kontinuität der Staatsmachtträger: Ernennung der Führungsbeamten im Ressort des Ministeriums des Innern], in: Moc, vliv a autorita v procesu vzniku a utváření meziválečné ČSR (1918–1921) [Macht, Einfluss und Autorität im Prozess der Entstehung und Bildung der Zwischenkriegstschechoslowakei], hg. von Lucie Kostrbová (Praha 2008) 190–196. 46  Gesetz über Übernahme der Staatsbeamten und Bediensteten. No. 74/1919. Sammlung der Gesetze und Verordnungen. Vgl. dazu die Beiträge von Karl Megner und Guenther Steiner oder Therese Garstenauer und Veronika Helfert in diesem Band. 47  NA, PMV, Kt. 25, Signatur II/Konceptní úředníci/61, Ernennungsdekret 30. 4. 1919.

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Stellen in den niedrigeren Rangklassen besetzt. Dabei lässt sich feststellen, dass es zumindest in Böhmen bei den Beförderungen zu keinerlei Benachteiligung der Beamten deutscher Nationalität kam48. Falls einigen Beförderungsanträgen nicht stattgegeben wurde, war die Nationalität des Antragsgebers, beziehungsweise seine Unkenntnis der tschechischen Amtssprache, eher eine Nebensache: Viele tschechische Beamte wurden nämlich nicht befördert, viele deutsche dagegen schon, obwohl der Präsident der Landesverwaltung ausdrücklich darauf hinwies, dass sie des Tschechischen entweder wenig oder gar nicht mächtig waren49. Nicht einmal der Ruf, ein österreichischer Bürokrat zu sein, stand der Beförderung einiger Beamter im Weg; es wurden bereits während des Jahres 1919 auch jene Bezirkshauptleute befördert, die kurz nach der Entstehung der Republik ihre Posten wegen zu österreichischer Einstellung verlassen mussten50. Zumindest in den ersten Jahren scheint Kosina allen Beförderungskandidaten relativ gleiche Bedingungen verschafft zu haben. Nicht die Nationalität, sondern die Qualifikation und Dienstdauer waren entscheidend. Erst mit dem neuen Gehaltsgesetz aus dem Jahr 1926 wurde festgelegt, dass für eine Beförderung die Qualifikation wichtiger ist als die Anciennität, d.h. das Dienstalter51. Bei der Ernennung zu höheren Posten wurde jetzt also genau umgekehrt verfahren als zu Zeiten der Habsburger Monarchie. Das österreichische Modell ging von der Rangfolge aus: Ein Beamter wurde erst dann befördert, wenn er eine vorgeschriebene Dienstzeit abgeleistet und dazu eine mindestens hinreichende Qualifikation hatte. Nach der Beförderung wurde ihm eine freie Stelle mit höherem Gehalt und Verantwortungsmaß zugeteilt. Das neue tschechoslowakische Modell führte im Unterschied dazu folgendes Verfahren ein: Bevor ein Beamter eine besser bezahlte Stelle erhielt, hatte er diesen Posten zunächst mehrere Monate auf Probe bekleiden müssen. Falls er sich bewährte, wurde seine Beförderung in Erwägung gezogen52. Für den Karriereaufstieg war deswegen nicht mehr bestimmend, wie lange der Beamte im Dienst war oder ob er mit seiner Beförderung an der Reihe war, sondern ob ihn jemand mit dem zeitweiligen Bekleiden einer höher eingestuften Stelle beauftragte. Von Bedeutung waren also nicht nur seine Fähigkeiten und seine Qualifikation, sondern auch seine Nationalität und politische Gesinnung sowie Netzwerke zum Innenministerium, in dem die Agrarpartei, die bis auf wenige Ausnahmen in allen Koalitionsregierungen den Posten des Innenministers besetzte, ihre Interessen am besten durchzusetzen wusste.

Ausbau der Zentralverwaltung Die Behörden, die ihren Sitz in Wien hatten, waren die einzigen, die die neue Republik nicht übernehmen konnte. Die Ministerien und die obersten Gerichtshöfe mussten daher zwar neu errichtet werden, doch auch in diesen Fällen wurde nicht bei null ange-

  Ebd., Kts. 20–22, Signatur II/Konceptní úředníci.   Ebd., Kt. 22, Signatur II/Konceptní úředníci/8, Zahl 15800/1919, Bericht des Präsidiums der politischen Landesverwaltung an das Präsidium des Innenministeriums 23. 12. 1919. 50  Zum Beispiel die Fälle von Adolf Fischer, František Bláha oder Bohumil Stříbrný, NA, PMV, Kt. 24, Signatur II/Konceptní úředníci/18, Zahl 6798 pres./1919. 51  Gesetz über Regelung der Gehalts- und Dienstverhältnisse der Staatangestellten. No. 103/1926. Sammlung der Gesetze und Verordnungen. 52  NA, PMV, Kt. 273, Signatur II/K/4/1-4, Ernennungen in die 3. Gehaltsstufe. 48 49



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fangen53. Im Laufe des Jahres 1918 arbeiteten nämlich bereits einige Vertrauensmänner des Nationalausschusses, allen voran der Senatspräsident des Wiener Verwaltungsgerichtshofes Ferdinand Pantůček und weitere tschechische Beamte aus Wiener Zentralbehörden, die Statuten und Entwürfe für die künftigen tschechischen Behörden aus54. Damals wussten sie noch nicht, ob und wann ihre Arbeit Anwendung finden würde, aber die politische Repräsentation gewann dadurch wenigstens einen Überblick über jene Beamte, die Erfahrung mit der Arbeit in den Ministerien hatten und später vielleicht am Dienst für den tschechischen Staat Interesse hätten. Am 28. Oktober 1918, dem Tag des Umsturzes, waren jedoch diese geeigneten Personen in Wien, weshalb die Grundlagen der obersten Behörden von den Mitarbeitern des Prager Nationalausschusses im Gemeindehaus, später, ab dem 31. Oktober 1918, im Palais Harrach in der Straße Jindřišská gelegt werden mussten. In diesem Moment begann sich die Struktur der Verwaltung mit ihren einzelnen spezialisierten Behörden herauszukristallisieren. Auch im Palais Harrach blieb aber der Nationalausschuss nicht lange. Bald zog er in die Kadettenschule im Stadtteil Hradschin um und gleich darauf auf die Kleinseite, wo er im Gebäude der böhmischen Statthalterei Obdach fand. Von hier aus wurden die entstehenden Ministerien in ihre eigenen Gebäude verteilt. Das Zentralorgan des Nationalausschusses – das künftige Ministerratspräsidium – ließ sich auf der Prager Burg nieder55. Es ist interessant, dass im Gesetz Nr. 2 aus der Sammlung der Gesetze (Sbírka zákonů a nařízení), einem der ersten Gesetze des neuen Staates überhaupt, die zu errichtenden Ministerien im Unterschied zu den österreichischen Institutionen als „oberste Verwaltungsbehörden“ und nicht als Ministerien bezeichnet wurden. Dieser Begriff wurde als zu österreichisch empfunden und die neue Republik versuchte mit neuem Namen eine neue Ära zu verkünden. Zugleich wurde aber verschwiegen, dass gerade die cisleithanischen und österreichisch-ungarischen Ministerien eine Vorbildfunktion hatten. So entstanden auch in der Tschechoslowakei folgende oberste Verwaltungsbehörden: Äußeres, Verteidigung, Inneres, Finanz, Bildung und Volkaufklärung, Industrie, Handel und Gewerbe, Verkehr (später Eisenbahnministerium), öffentliche Arbeiten, Landwirtschaft sowie Soziales, Gesundheit und Leibesübungen56. Erst später folgte noch das Amt für die Volksversorgung und mit dem Gesetz vom 13. November 1918 das Ministerium für Post- und Telegraphenverwaltung. Die anfängliche Distanzierung vom Begriff Ministerium dauerte also keine zwei Wochen. Zuerst war das Personal der einzelnen Ministerien zahlenmäßig nur sehr klein und es wurde zudem nur in wenigen Zimmern gearbeitet. Das änderte sich aber beides schnell. Schon am 28. Oktober 1918 wandte sich der Nationalausschuss an seinen Wiener Vertreter, Vlastimil Tusar, mit der Bitte, er möge die letzte cisleithanische Regierung zur Beurlaubung einiger ausgesuchter Ministerialbeamter veranlassen, von denen erwartet wurde, dass sie in Prag bei der Errichtung der neuen Ministerien behilflich waren. Vorher sollte 53  Eine gewisse Ausnahme war das Außenministerium. Vgl. František Kolář, Ministerstvo zahraničních věcí – stavba „na zeleném drnu“ [Ministerium für auswärtige Angelegenheiten – Bau auf einer Neugründung], in: Moc, vliv a autorita (wie Anm. 45) 64–76. 54 Ferdinand Pantůček, Příprava státního převratu ve směru zákonodárství a správy [Vorbereitung des Staatsumsturzes hinsichtlich der Gesetzgebung und Verwaltung]. Naše revoluce 2/2–4 (1924–1925) 351–354; Bohuslav Franta, Vzpomínka [Erinnerung]. Národní listy (28. 10. 1919) 10. 55 Jaroslav Novák, Organisace práce v Národním výboru 28. a 29. října 1918 [Organisation der Arbeit im Nationalausschuss am 28. und 29. Oktober 1918]. Naše revoluce 11/3–4 (1935–1936) 372–375. 56 Helmut Slapnicka, Der neue Staat und die bürokratische Kontinuität. Die Entwicklung der Verwaltung 1918–1938, in: Demokratisch-parlamentarische Struktur (wie Anm. 34) 121–147, hier 122–125.

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er aber diesen Beamten Bescheid geben, den Urlaub selbst zu beantragen. Zu diesen Beamten, deren tschechische Gesinnung außer Zweifel stand und die schon lange mit den tschechischen Abgeordneten in Wien vernetzt waren, gehörten in erster Linie der Senatspräsident Ferdinand Pantůček und der Hofrat Josef Čapek vom Verwaltungsgerichtshof, die Ministerialräte Bohuslav Vlasák (Finanzministerium), Karel Ardelt (Kultus- und Unterrichtsministerium) sowie Václav Roubík (Arbeitsministerium), ferner die Sektionsräte Josef Sobotka (Innenministerium) und Alois Gerstenkorn (Ackerbauministerium), der Sektionschef des Eisenbahnministeriums Václav Burger, der dortige Ministerialvize­ sekretär Jan Pospíšil und der im Justizministerium tätige Bezirksrichter Václav Pallier57. Alle diese Personen halfen, die obersten tschechoslowakischen Behörden aus der Taufe zu heben58. Es kann daher kaum überraschen, dass ihnen die leitenden Posten in den wichtigsten Sektionen und Abteilungen des neuen Staates anvertraut wurden. Vlasák wurde leitender Sektionschef im Finanzministerium und zugleich eine Schlüsselfigur, die für die Kontinuität in der Leitung der Behörde sorgte. Josef Sobotka wurde Chef der II. Sektion des Innenministeriums und in den 1930er Jahren avancierte er sogar zum Landespräsidenten in Böhmen. Gerstenkorn, Ardelt, Roubík und Burger wurden Sektionschefs in den jeweiligen Ministerien59. Nach dieser ersten Welle folgten bald weitere Berufungen, um die Zentralbehörden möglichst schnell aufzubauen. Die ausgewählten Beamten konnten mit sofortiger Beförderung und einer steilen Karriere in den unbesetzten Konkretalstatusen60 rechnen: Einige von ihnen wurden sogar jährlich befördert, was zur Folge hatte, dass viele sowohl jüngere, als auch ältere Beamte um jeden Preis darum strebten, in einem Ministerium arbeiten zu können. Nicht alle hatten dieses Glück – schon in den ersten Jahren war entscheidend, nicht nur die Fähigkeiten und Erfahrungen, sondern auch gute Kontakte zu haben. Vor allem für die Nationaldemokratische Partei (Národní demokracie)61 bedeuteten die neuen Verhältnisse einen großen Machtverlust. Früher hatte sie unter den akademisch gebildeten Beamten viele gleichgesinnte Verbündete, nun musste sie dem Zerfallen dieses Netzwerks zusehen, weil andere Parteien begannen, ihre Männer in die Ministerien zu setzen. Als Reaktion auf die rasche Besetzung der meisten leitenden Posten mit Beamten der früheren österreichischen Ministerien wurde im Dezember 1918 im sozialistischen Periodikum České slovo ein Aufsatz veröffentlicht, in dem der Zusammenhang zwischen der Nationaldemokratischen Partei und der Elite der Staatsbeamten heftig kritisiert wurde: Der Mitgliedsausweis der staatsrechtlichen Partei ist wie ein magischer Schlüssel, der das Tor zu den Beamtenposten öffnet. Die Anhänger strömen vor allem aus Wien hierher. Das 57  Naše Revoluce 6/1–2 (1929–1930), Dokument No. 4, 170–171, Brief vom Nationalausschuss in Prag an Vlastimil Tusar 28. 10. 1918, Dokument No. 5, 171–172, Brief von Vlastimil Tusar an k. k. Ministerpräsidenten 30. 10. 1918. 58   Slapnicka, Österreichs Recht (wie Anm. 26) 60–62. 59  Erinnerungen von Alois Gerstenkorn: Alois Gerstenkorn, Vznik československého ministerstva zemědělství [Entstehung des tschechoslowakischen Landwirtschaftsministeriums]. Československý zemědělec 10/43 (1928) 753–757; Antonín Kubačák, Ministerstvo zemědělství 1918–1925 [Das Landwirtschaftsministerium 1918–1925]. Sborník archivních prací 29/2 (1979) 221–276. 60  Als ein Konkretalstatus wurde eine Gesamtheit der systemisierten Beamtenposten bei einer Behörde oder in einem Verwaltungszweig bezeichnet. Die Statusen enthielten sowohl den Namen und Dienstalter der Beamten als auch ihre Position in der Beamtenhierarchie. 61   Die Nationaldemokratische Partei hieß bis zum Frühling 1919 Tschechische Staatsrechtlich-demokratische Partei (Česká státoprávní demokracie). Diese hatte sich teilweise aus der Jungtschechischen Partei entwickelt.



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tschechische Volk wusste wohl nie, wie viele von seinen Angehörigen in all den österreichischen Ministerien arbeiteten. [...] Alles charakterlose Menschen. Der Verteidiger der Annenpatenten62 ist nun Präsident des Obersten Verwaltungsgerichtes [gemeint ist F. Pantůček – Anm. M. K.], die nationale Charakterlosigkeit wird reichlich belohnt, die Tore zum Paradies sind für die Monster der Wiener Bürokratie breit offen, die käuflichen und fügsamen Seelen sitzen jetzt auf den Posten der Sektionschefs und der Ministerialbeamten [...]63. Dass die Informationen im Aufsatz nicht ganz der Wahrheit entsprachen, lässt sich nicht bezweifeln. Die hasserfüllten Pressetiraden der tschechischen Sozialisten hingen aber mit der Angst zusammen, dass ihre Anhänger, die sich vor allem aus den Reihen der niedrigeren Beamten rekrutierten, bei der Verteilung der Posten zu kurz kommen würden. Der Kampf zwischen den einzelnen Parteien um den Einfluss in den entscheidenden Behörden entflammte sofort nach der Entstehung der Republik. Der Abgeordnete Bohuslav Němec schlug deshalb in der Sitzung der Nationalen Revolutionsversammlung (Revoluční národní shromáždění ) am 27. Februar 1919 eine Änderung in der Besetzungspraxis der Beamtenposten vor64. Am 21. Mai 1919 wurde das Thema der Beförderung erneut angesprochen. Diesmal forderten die nationaldemokratischen Abgeordneten den Innenminister auf, genau zu erklären, wie die leitenden Positionen in den neuen zentralen Behörden besetzt würden65. Antonín Švehla gab nur eine sehr vage Antwort. Der Blick auf die Zusammensetzung der Sektionschefs aller tschechoslowakischen Ministerien beweist jedoch, dass die aus Wien heimgekehrten Beamten der ehemaligen österreichischen Zentralbehörden dominierten. Neben ihnen betätigten sich in den Ministerien auch Staatsbeamte II. Instanz (die Ebene der Kronländer), ferner Beamte der autonomen Verwaltung sowie ursprünglich Privatbeamte und Lehrer. Von 64 Sektionschefs, die zwischen den Jahren 1918 und 1921 in allen Ministerien ernannt wurden (ausgenommen das Außenministerium und das Verteidigungsministerium – diese hatten ein anderes System der Ausbildung ihrer Beamtenschaft), kamen rund 36 aus den ehemaligen Zentralbehörden in Wien. 14 weitere waren ursprünglich Beamte der Landesinstanzen (Statthalterei, Finanzlandesdirektion, Post- und Telegraphendirektion). Nur neun Sektionschefs stammten aus der Landes- oder Bezirksselbstverwaltung, drei waren ursprünglich nicht im öffentlichen Dienst tätig gewesen und zwei arbeiteten vor 1918 im Schulwesen. Man hätte erwarten können, dass die Selbstverwaltung dank ihrer Vernetzung mit den nationalen politischen Eliten und Selbststilisierung als Ersatzverwaltung des nichtexistenten Staates eine bedeutendere Rolle in den Strukturen der neugebildeten Republik spielen würde. Das erfüllte sich jedoch nicht66. 62 Als Annenpatente werden die kaiserlichen Patente vom 26. Juli 1913 bezeichnet, die das Verfassungswesen des Königreiches Böhmen aufhoben, den Landtag auflösten und eine aus Beamten bestehende Verwaltungskommission einsetzten. In der tschechischen Öffentlichkeit wurden die Patente als verfassungswidrig empfunden. 63   Ovoce protekce [Früchte der Protektion]. Večerník Českého slova (12. 12. 1918) 1. 64   Stenographische Protokolle der 34. Sitzung der Revolutionären Nationalversammlung am 27. Feber 1919, https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/stenprot/034schuz/s034007.htm [1. 12. 2017]. 65  Druck No. 1062, Anfrage der Abgeordneten B. Němec, J. Matoušek und Genossen an Ministerpräsidentstellvertreter und Minister des Innern A. Švehla betreff der Besetzung der Beamtenstellen in Zentralbehörden, https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/t1062_00.htm [1. 12. 2017]. 66  Luboš Velek, Rozvíjení české samosprávy jako náhrady neexistujícího státu a jako předstupně státní samostatnosti [Entfaltung der tschechischen Selbstverwaltung als Ersatz für einen nicht-existierenden Staat und Vorstufe der Staatssouverenität], in: Občanské elity a obecní samospráva 1848–1948 [Bürgerliche Eliten und Gemeindeselbstverwaltung 1848–1948], hg. von Lukáš Fasora–Jiří Hanuš–Jiří Maliř (Brno 2006) 146–151.

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Diagramm 3: Vorherige Anstellung der tschechoslowakischen Sektionschefs, die von 1918–1921 ernannt wurden. (n = 64)

Das Auswahlverfahren bei der Besetzung der obersten Positionen des Verwaltungsapparates lässt darauf schließen, dass die führenden Politiker nach pragmatischen Gesichtspunkten vorgingen und vielen Beamten der zerfallenen Monarchie vertrauten. Diese Beobachtung trifft aber nur auf jene Beamte zu, die in Böhmen oder in Wien dienten und hier wie dort gute Gelegenheiten hatten, mit den tschechischen Parlamentariern und politischen Führern enge Bekanntschaft zu knüpfen. Dies spiegelte sich später in der überdurchschnittlichen Vertretung der tschechischen Beamten aus Böhmen in den tschechoslowakischen Ministerien wider. Beamte aus Mähren – von den Beamten aus anderen Gebieten der Tschechoslowakei ganz zu schweigen – hatten nur eine minimale Chance, in die entstehende Beamtenelite aufgenommen zu werden. Abgesehen vom Außenminister, dem Verteidigungsminister und den Ministern ohne Portefeuille kamen zehn von 13 Ministern der ersten tschechoslowakischen Regierung aus Böhmen oder hatten in diesem Kronland ihre politische Karriere gemacht. In Mähren lebte nur der Handelsminister Adolf Stránský, aus dem böhmisch-mährischen Grenzgebiet, genauer gesagt aus Strmilov bei Jindřichův Hradec/Neuhaus, stammte der Arbeitsminister František Staněk. Nur der Gesundheitsminister Vavro Šrobár war aus der Slowakei, darum hatte er auch die Funktion des bevollmächtigten Ministers für dieses Land inne. ***



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Die tschechoslowakische politische Repräsentation baute in den ersten Jahren des neu gegründeten Staates vor allem auf die bisherigen, erfahrenen Beamten. In Böhmen, weniger in Mähren und Schlesien, durften sogar die leitenden Funktionäre in ihren Posten bleiben. Auch beim Aufbau der tschechoslowakischen Verwaltungszentren war es üblich, dass bei der Besetzung der neuen Positionen Bürokraten mit langjähriger Erfahrung aus Wien und Prag gegenüber Experten aus anderen Verwaltungszentren und aus der Bezirks- oder Landesselbstverwaltung bevorzugt wurden. Das lag freilich vor allem daran, dass in der mährischen Statthalterei und in der schlesischen Landesregierung kaum natio­ naltschechisch gesinnte Beamte arbeiteten, die über Kontakte zu den politischen Führungsgruppen verfügten. Die traditionelle Zweigleisigkeit in der Struktur der öffentlichen Verwaltung aus der Zeit der Habsburger Monarchie wurde in der Tschechoslowakei zu Gunsten der staatlichen Behörden geändert, die nach der Verwaltungsreform vom Jahre 1928 auch Einfluss auf die Entscheidungen der gewählten Selbstverwaltungsorgane auf der Bezirks- und Landesebene erhielten. Die Bezirkshauptleute wurden zwar mit mehr Kompetenzen auf der Lokalebene ausgestattet, doch zugleich wurde ihre Abhängigkeit vom Zentrum größer. Das Innenministerium spielte nunmehr auch eine größere Rolle bei der Besetzung der leitenden Posten auf der Bezirks- und Landesebene, vor allem nachdem 1926 das neue Gehaltsgesetz (platový zákon) erlassen worden war. Damit wurden die Beamten völlig von ihren Vorgesetzten abhängig. Die politische Verwaltung verlor nach dem Krieg ihren überparteilichen und übernationalen Charakter, der sie vor 1918 auszeichnete, und passte sich rasch den neuen Verhältnissen in einer nationalstaatlich verfassten Republik mit einflussreichen politischen Parteien an.

The Transformation of the Mid-level Civil Servants’ Corps in Transylvania in the Aftermath of the First World War: The High Sheriffs between 1918 and 1925 Judit Pál, Vlad Popovici

The end of the First World War brought major changes on the levels of politics, society, economy and even mentalities throughout Europe, while in the central and eastern parts of the continent these changes were accentuated by the dissolution or reorganization of the Habsburg, German, Russian, and Ottoman Empires. The dismemberment of the Habsburg Empire, which had ensured the stability of Central and Eastern Europe for three centuries, as well as the redrawing of the map of Europe had caused millions of people in this region to become citizens of other states, some of them newly created, others considerably expanded on the basis of the Wilsonian principle of the self-determination of peoples. Following the war, in 1918–1920, on the one hand we can witness the successful nation-building and state-building projects of many national elite groups, without being able to observe, on the other hand, any homogeneity at the ethnic, confessional or cultural levels1. As a result, in the interwar period a sustained effort was made on the part of these successor states to consolidate and homogenize themselves, with the civil service playing an important role. Following the war and the peace treaties signed in 1919 and 1920, Romania had doubled both its territory and its population and greatly increased its industrial capacity, but its war-time losses had been significant2. Furthermore, the newly acquired territories, formerly belonging to three different states and inhabited by a large non-Romanian population, required coherent integration policies. Precisely in order to ensure the success of integration, it was crucial for the new states to dispose of effective and loyal administrative apparatus and personnel as quickly as possible. In our study, we focus on the transfor­ mations that took place in the local administration of Transylvania (the territory of the former Principality), following a category of civil servants who played a key role: the high sheriffs – főszolgabírók (Hungarian), prim-pretori (Romanian), Oberstuhlrichter (German). Our analysis includes the high sheriffs in office in the autumn of 1918, some of them serving since before 1900, while the majority had been appointed between 1900 and 1  Pieter M. Judson, The Habsburg Empire. A New History (Cambridge, MA–London 2016) 442–452. – Acknowledgements: This paper is published within the framework of the project UEFISCDI PN-III-P4-IDPCE-2016-0390, “Change and Continuity: the Public Administration and the Civil Servants’ Corps of Transylvania before and after the First World War (1910–1925)”, Project Director: Prof. Judit Pál. 2 Keith Hitchins, România 1866–1947 [Romania 1866–1947] (Bucureşti 1998) 290s.

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1910, and the high sheriffs of the period from 1919 to 1925. The latter date corresponds to the coming into force of the new administrative law of Romania, which standardized the administrative system and eliminated the bulk of the regional particularities inherited from the time before 1919. We consider, on the one hand, the level of continuity between the holders of this position before and after the war, and on the other hand, the socio-professional characteristics of the two groups – those serving before 1918 and those installed in or after 1919. For this purpose, we use both serial analyses of such variables as social milieu of origin, ethnicity, denomination, studies, experience in the field and in office, to the extent allowed by the specificities of the sources and with the limitations imposed by information gaps, and case studies. We also focus on the impact of political decisions on the administration, regarding both the 1918 regime change and the internal politics of Romania, and exemplify this by following several typical careers. The historical research on the regime change in 1918 and its consequences in Transylvania is vast, but studies dedicated to the public administration in particular are relatively few in number, and those focusing on the civil servants are even scarcer. Among the works in Romanian that have approached the topic, the most thoroughly elaborated is the monograph on the Ruling Council (Consiliul Dirigent) written by Gheorghe Iancu3, alongside which can be mentioned the analysis dedicated by Lucian Leuştean to the Romanian-Hungarian relations from the perspective of the administration and the public service between 1920 and 19234. The official measures taken in view of the legislative and administrative unification of the new provinces of Romania were approached by Ion Agrigoroaiei5. In regard to the body of civil servants, there is only one monographic work dedicated to the prefects6, complemented by a study in Hungarian on the transition from lord-lieutenants to the first prefects and the changes in administration in the years 1918–19207. In the Hungarian language, too, the topic was scarcely approached; among the more recent works, the study by Nándor Bárdi should be mentioned, together with passages focusing on the dissolution of the old administration in Ignác Romsics’s recent monograph8. The volume of published sources edited by Barna Ábrahám and Gábor Egry provides interesting information on the topic, and its introduction written by the latter addresses the issue of the transition of state power and the topic of public administration9. Prosopographical works are few in number and usually focus on the changes in civil ser3 Gheorghe Iancu, Contribuţia Consiliului Dirigent la consolidarea statului unitar naţional român [The Contribution of the Ruling Council to the Consolidation of the Romanian National Unitary State] (Cluj 1985). 4  Lucian Leuștean, România şi Ungaria în cadrul “Noii Europe” (1920–1923) [Romania and Hungary in the “New Europe” (1920–1923)] (Iaşi 2003) 126–133. 5  Ion Agrigoroaiei, Măsuri de unificare legislativă şi administrativă în România Întregită [Legislative and Administrative Unification Measures in the Greater Romania]. Analele ştiinţifice ale Universităţii “Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi. Seria Istorie 44/45 (1998/99) 59–76. 6 Andrei Sora, Servir l’État roumain. Le corps préfectoral 1866–1940 (Bucureşti 2011). 7 Judit Pál, Főispánok és prefektusok 1918−1919-ben: a közigazgatási átmenet kérdése Erdélyben [LordLieutenants and Prefects in 1918–1919. The Question of the Administrative Transition in Transylvania]. Száza­ dok. A Magyar Történelmi Társulat folyóirata 152 (2018) 1179−1214. 8 Nándor Bárdi, Az erdélyi kérdés mint közigazgatási probléma [The Transylvanian Question as an Administrative Issue]. Magyar Kisebbség. Nemzetpolitikai szemle 4/1 (1998) 123−156; Ignác Romsics, Erdély elvesztése 1918−1947 [The Loss of Transylvania 1918–1947] (Budapest 2018). 9  Gábor Egry, Posztbirodalmi átmenetek? [Postimperial Transitions?], in: Összeomlás, uralomváltás, nemzetállam-építés. Dokumentumválogatás, 1: Románia [Breakdown, Rule Change, Nation-State-Building. Collection of Documents, 1: Romania], ed. Barna Ábrahám−Gábor Egry (Budapest 2019) 13–44.



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vice and in the civil servants’ corps in specific counties10. For the lower positions in the administrative apparatus, including those with high decision-making power (sub-prefect, county notary, high sheriff), no research has been carried out, and information on their occupants can be recovered only from small biographies, usually published in local periodicals or volumes. The topic of minority officials has raised a higher interest in recent years, without any synthetic work being yet published. An interesting comparative approach is that of Gábor Egry, who also deals with the public administration11.

The high sheriffs as the main agents of local administration In Hungary, including Transylvania, the main administrative unit was the county – comitatus (Latin), vármegye (Hungarian). Already organized during the time of King Stephen I (the Holy) around the year 1000, they underwent major transformations over the centuries, gradually becoming the organs of the self-administration of the nobility and functioning as such until the Revolution of 1848. Beginning in the 16th century, the counties were divided into districts – processus (Latin), járás (Hungarian), plasă (Romanian) – which grouped together up to 30 or 40 communes, but not until the 18th century was this subdivision generalized and consolidated. The districts served the purpose of facilitating the administration of the county, but did not enjoy autonomy, and their officials were chosen by the county assembly. At the beginning of the First World War, 15 counties and 86 districts functioned in the former Principality of Transylvania. The county official responsible for a district was the sheriff – szolgabíró (Hungarian), pretor (Romanian), Stuhlrichter (German) –, later called the high sheriff (főszolgabíró) under Dualism. The status and role of the sheriffs had been very briefly dealt with by Law 42 of 1870. During the 19th century, the county – with a county assembly composed half of elected members and half of virilists (the largest taxpayers), which elected the most important officials – was on the one hand a self-governing body, on the other hand it was responsible for the enacting of the laws and decrees of the government. The highest elected official of the county was the county commissioner – alispán (Hungarian), 10  Selectively: Zoltán Györke, Prefecţii Clujului: analiză prosopografică [The Prefects of Cluj: A Prosopographic Analysis]. Anuarul Institutului de Istorie “George Bariţiu” din Cluj-Napoca. Series Historica 51 (2012) 305–323; Adrian Onofreiu–Ana Maria Băndean, Prefecţii judeţului Bistriţa-Năsăud (1919–1950; 1990– 2014) – ipostaze, imagini, mărturii [The Prefects of Bistriţa-Năsăud County (1919–1950; 1990–2014) – Instances, Images, Testimonies] (Bistriţa 2014); Botond Nagy, Háromszék közigazgatása 1918−1940 között [The Administration in Trei Scaune/Háromszék County 1918–1940]. Areopolisz. Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok 14 (2015) 159−194; Márton László, Maros-Torda/Maros megye közigazgatása 1919−1938 között [The Administration in Mureş-Turda/Mureş County between 1919 and 1938]. Areopolisz. Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok 14 (2015) 195−223; Csaba Gidó, Udvarhely megye közigazgatás-története impériumváltástól impériumváltásig (1918−1940) [The Administrative History of Odorhei/Udvarhely County Odorhei County from One Change of Empire to Another (1918−1940)]. Areopolisz. Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok 14 (2015) 225−277. 11 Andrei Sora, Les fonctionnaires publics roumains appartenant aux minorités ethniques dans la Grande Roumanie, in: L’État en France et en Roumanie aux XIXe et XXe siècles, ed. Silvia Marton–Anca Oroveanu– Florin Ţurcanu (Bucureşti 2011) 167−178; idem, Être fonctionnaire “minoritaire” en Roumanie. Idéologie de la Nation et pratiques d’État (1918–1940). New Europe College Ştefan Odobleja Program Yearbook (2009/10) 205–232; Gábor Egry, Etnicitás, identitás, politika. Magyar kisebbségek nacionalizmus és regionalizmus között Romániában és Csehszlovákiában 1918–1944 [Ethnicity, Identity, Politics. Hungarian Minorities Between Nationalism and Regionalism in Romania and Czechoslovakia 1918–1944] (Budapest 2015).

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vicecomite (Romanian), Untergespan (German) – while the lord-lieutenant – főispán (Hungarian), comite suprem (Romanian), Obergespan (German) – was appointed by the ruler, at the Prime Minister’s proposal, to oversee the functioning of the administration and the implementation of laws and decrees. However, towards the end of the century, his attributions became more and more important at the expense of the autonomy of the county. Being the representative of the government in the county, he was not a county official. The sheriffs were among the so-called “external” officers of the county (they did not have their headquarters at the county seat, as the majority of officials did), they were elected by the general assemblies of the county and were rightful members of these assemblies. The sheriff was the highest functionary of a district, assisted by auxiliary personnel. He was directly subordinate to the county commissioner, who was head of the autonomous administration of the county. The sheriff was to execute the commissioner’s orders as well as exercise his own attributions under the law and the county statutes12. Law 21 of 1886 brought several changes to the administration. The district was now headed by a high sheriff assisted by multiple sheriffs who acted in his name, and also by doctors, veterinarians, financial controllers, copyists, contracted office workers, and other categories of auxiliary personnel, within the bounds of possibility. The law also established the high sheriff’s obligation to reside within the district. Sheriffs and high sheriffs were still elected by the county assembly. Sheriffs and lesser officials were assigned to districts by the lord-lieutenant, after consultation with the county commissioner and high sheriffs. The lord-lieutenant could also transfer them between districts or replace them if needed. They were still subordinate to the county commissioner, who also had disciplinary power over them, but the lord-lieutenant gained new powers of discipline and supervision, through which he could intervene even in the administration of the districts. The powers of the high sheriffs were also enlarged13. At the same time, Law 22 of 1886 limited the autonomy of the communes by extending the high sheriffs’ attributions. They had supervised local administration even before then, but henceforth they were to nominate the candidates for the elections of the mayor, notary and communal doctor. It was likewise the high sheriff who drew up the electoral rolls, presided over the elections as head of the electoral commission, and designated half the members of the verification committee14. Under the provisions of Law 1 of 1883, the sheriffs and high sheriffs had to hold a legal degree, either from a university or from one of the four-year legal academies followed by a state examination; however, at that date, the majority of those chosen already had this qualification15. The high sheriff was therefore the mediator between central and local administration, between the state and the county on one side and the communes on the other. He had the gendarmerie at his disposal when required, and even had latent political functions, often being the agent of the lord-lieutenant in trying to obtain favourable results at parliamentary and local elections – to a lesser extent in counties where the majority was held by

12   Law 42/1870, Part IV, § 61. All citations to Hungarian laws may be verified using the Wolters Kluwer online collection of laws, https://net.jogtar.hu/ [21. 3. 2019]. 13   The powers of the high sheriffs were regulated by Law 21/1886, Part V, § 71. 14  Law 22/1886. 15  Andor Csizmadia, A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig [The Development of the Hungarian Administration from the 18th Century until the Regime of the Councils] (Budapest 1976) 174–175.



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opposition parties16. The historiography on the Dualist civil service generally agrees on his important role: “His area of competence, though very restricted territorially, and seeming fairly limited from other points of view as well, is very large in practice, because within the territory of the district all procedures, whether initiated by the organs of municipal self-administration or by the central administration, were united in his hand. He either carried them out or caused the communes to do so. Conversely, in almost all procedures initiated by the communes which required confirmation from the superior authorities, he had a word to say”17.

The dissolution of the old administration in 1918 and the high sheriffs in the new state On October 31, 1918, the so-called Aster Revolution broke out in Budapest. During November, local administration fell apart completely, especially in areas where Romanians constituted the majority of the population. Many village notaries, high sheriffs, and sheriffs were expelled or ceased their activity. In the counties and some districts, officials kept their places, but the war brought great changes among them as well. During the war, the power of the notaries and high sheriffs had grown considerably, with new responsibilities such as issuing exemptions from active service or distributing aid to the families of those sent to the front, to war widows and orphans. Through this, the possibility of abuses and corruption had also grown. At the same time, in the eyes of the population they had become the scapegoats for the hardships caused by the war, for the lack of food and basic necessities like shoes or kerosene for lamps. Even in the counties with a predominantly Hungarian population, once the revolution arrived at the local level, notaries, sheriffs, and often even the high sheriffs were driven out or fled for fear of atrocities in the first days of November. For example, in the county of Háromszék/Trei Scaune, the high sheriffs of the districts of Orbai and Kézdi reported that the functioning of the administration was greatly impeded. One was confronted with a lack of personnel, while the other stated that most of the communal notaries had fled and the gendarmerie had been unable to act for lack of orders18. The situation was even more critical in the areas that were populated by Romanians, especially if the local officials had been unpopular as well. In the Apuseni Mountains,  Monika Kozári, A dualista rendszer (1867−1918) [The Dualist System] (Budapest 2005) 202.  Károly Vörös, A polgári kori magyar törvényhatósági közigazgatás [The Hungarian Municipal Administration in the Bourgeois Epoch] (Budapest 1956) 14: “Hatásköre, bár területileg valóban korlátozott, és más szempontból is meglehetősen csökkentettnek látszik, gyakorlatban igen nagy, hiszen a járás területén minden, akár az önkormányzat, akár a központi igazgatás által kezdeményezett intézkedés az ő kezében fut össze, ő hajtja, illetve hajtatja végre azokat a községekkel és megfordítva is, csaknem minden, a községek által kezdeményezett, felső megerősítésre szoruló ügybe van valamilyen beleszólása.” All translations into English are by the authors. The complex role played by the sheriffs and the degree of trust they enjoyed in the eyes of the higher autorities was also underlined by László Vörös, “Veszedelmes pánszlávok”. A magyar uralkodó elit képe a szlovák mozgalomról a 19-20. század fordulóján [“Dangerous panslavs”. The Magyar Elite’s Image of the Slovak Movement at the turn of the 19th and 20th centuries], in: Párhuzamos nemzetépítés, konfliktusos együttélés. Birodalmak és nemzetállamok a közép-európai régióban (1848–1938) [Parallel nation-building, conflict coexistence. Empires and nation-states in the Central European region], ed. László Szarka (Tudományos konferenciák az Országházban, Budapest 2017) 179–192. 18   Budapest, MNL OL, K 803 PTI 606, f3. “Telegrams of the municipalities”, Unit No. 24: Háromszék/ Trei Scaune), vol. I, no. 21−22, high sheriffs of Orbai and Kézdi districts to county commissioner, 7. and 8. 11. 1918. 16 17

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around Abrud/Abrudbánya and Roşia Montană/Verespatak, all the notaries had fled to seek refuge, while the high sheriff of Roşia Montană had hidden from the fury of the people, his office being brutally vandalized 19. Even if they managed to remain in office, their scope of action became very limited. In a report from the end of November, the Minister for Public Supply was informed that the high sheriff of Teiuş/Tövis was unable to prevent the peasants from freely commercializing their corn. On the one hand, restricting the sales would have severe consequences for the alimentation of the Romanian population in the Apuseni Mountains, and on the other hand, it would contribute to the escalation of conflicts; and beyond these motives, he did not possess the necessary means in any case20. The authorities had desperately called for the help of the gendarmerie or the army to re-establish order, especially in cases of homicide or repeated burglaries, but the latter was in a state of dissolution, while the gendarmes had been forced to seek refuge themselves. Moreover, the Romanian Ruling Council21 was firmly calling for the complete withdrawal of the gendarmerie. From December 1918 onward, everywhere in Transylvania offices started being assumed by people appointed by the Ruling Council, although initially it intended to maintain the old civil servants in lower positions, provided they were willing to take an oath of loyalty to the Romanian ruler and state. As a first step, prefects appointed by the Ruling Council replaced all the lord-lieutenants. Their main tasks were to take over the public services, to control the old civil servants still in office, and to fill key positions with trustworthy persons, mainly Romanians. This was the moment when the previous balance between the representative of the government (the lord-lieutenant or prefect) and the county officials (county commissioner or vice-prefect) began to disappear, along with the autonomous administrative features of the counties. Given the political and military conditions, vice-prefects and high sheriffs recognized and acted under the direct authority of the prefects, a situation which was soon placed within a legal framework by several decrees of the Ruling Council. As early as December 10, 1918, it was decided that all officials should take the oath to the Romanian state, a measure nuanced in January 1919, in the sense that only senior officials were required to do so22. This change was probably meant to prevent a staff crisis. In the next period the issue of the oath became a cardinal one for Hungarian civil servants. For most of them it was a matter of their livelihood to keep their office, but on the other hand their feelings forbade them to be disloyal to the Hungarian state, especially before the peace treaty. There was also great public pressure on them: those who took the oath were considered traitors by their co-nationals. This situation resulted in mass emigration of Hungarian civil servants to Hungary, where members of this impoverished group were later among the most vocal supporters of revisionism between the two World Wars23. The organization and functioning of the public administration were regulated by a series of decrees of the Ruling Council, starting on January 24, 1919. Decree I provided   Ibid., Unit No. 3: Alsó-Fehér/Alba de Jos, no. 123, report of the county commissioner, 11. 11. 1918.   Ibid., no. 238, report of the county commissioner, 23. 11. 1918. 21   The Ruling Council was an executive committee with governing powers for the Romanians in Transylvania and eastern Hungary. It functioned between December 2, 1918, and April 4, 1920; see Iancu, Contribuţia (cit. n. 3) 8–53, 292–306. 22  Ibid. 127–132. 23  For further references to the issue of the refugee civil servants and their relation to revisionism, see the contribution by Julia Bavouzet in this volume. 19 20



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for the maintenance of the old Hungarian administrative legislation, with a number of amendments. The Romanian language became the official language of the public services, but the provisions of Law 44 of 1868 (the Nationalities’ Act) were maintained for the other nationalities. A special provision was that any civil servant could be “made available” (that is, suspended) at any time24. If until 1918 the county civil servants had been elected by the county assembly, under the new legislation the officials of both counties and communes were to be appointed, pending further regulations, by the prefects and the head of the Direction of Internal Affairs of the Ruling Council25. The legal status of public administrative personnel was further regulated for the period from 1919 to 1924 by other normative acts, according to whose provisions all offices were to be filled only through public competition. This measure appeared to strengthen the meritocratic basis of accession and promotion in the administration, yet the final decision still lay in the hands of the prefect, while another provision stipulated that officials already in service enjoyed priority in applying for a new or higher office26. In April 1920, the Ruling Council was dissolved and replaced by a Commission for Unification, subordinated directly to the Romanian Prime Minister27. From a normative and organizational point of view, there were no other major changes until 1925, but the body of civil servants went through a reconfiguration. We will highlight one part of this process in what follows, focusing on the group of the high sheriffs, aiming to capture both the changes and the continuities of the war’s aftermath.

The high sheriffs in Transylvania 1918−1925: a group portrait Owing to the nature of their attributions, the high sheriffs were one of the categories of civil servants that underwent major personnel changes starting in the first months of 1919. Towards the end of the Dualist period, in Transylvania the vast majority of high sheriffs had been Hungarians. Exceptions occurred in the area populated by Saxons, while only a small number of Romanians occupied such a position. The share of Romanians and Saxons among the sheriffs was higher, but few of them reached the rank of high sheriff. In 1918, in the 86 districts of Transylvania, 67 of the high sheriffs were Hungarians, twelve were Saxons, and four were Romanians; we do not know the ethnicity of the other four. An interesting aspect is the large number of high sheriffs of Armenian origin. Armenians had settled in Transylvania in the 17th century and their privileged group, which had at first been involved in commercial activities and some crafts (they were renowned tanners), had rapidly become integrated into Transylvanian society. In the 19th century they were largely assimilated to the Hungarians but retained some traits of their group awareness28. Among the group we studied, we know that eight 24  Decree I [regarding the temporary functioning of the public services, enforcement of laws, civil servants, and the use of languages]. Gazeta Oficială 1/6 (14./17. 1. 1919) 25s. 25  Decree II [regarding the temporary functioning of the administrative services]. Gazeta Oficială 1/6 (14./17. 1. 1919) 26; Decree XXIV [on the election and functioning of municipal assemblies]. Gazeta Oficială 1/67 (19. 11. 1919) 1. 26   Normativ pentru salarizarea, numirea, încadrarea, înaintarea şi pensionarea funcţionarilor de stat [Normative Act Regarding the Pay, Appointment to Office and Rank, Promotion, and Retirement of State Functionaries]. Gazeta Oficială 1/69–70 (25. 11. 1919) 1–8. 27  Iancu, Contribuţia (cit. n. 3) 301–303. 28  See Judit Pál, Armenian Image – Armenian Identity – Assimilation of the Transylvanian Armenians in

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were certainly of Armenian origin, forming over 10 % of the high sheriffs categorized as “Hungarians”, while statistically the Armenians formed barely 1 % of the Hungarian-speaking population29. The confessional variety was high, mirroring the confessional structure of the Hungarian population in Transylvania, with mainly Roman Catholics, Calvinists and Unitarians. Accurate records were not kept on the newly appointed high sheriffs, while for some counties the archives are inaccessible even today, so that the situation in the first months of 1919 is more difficult to retrace. The secondary literature does not always differentiate between sheriffs and high sheriffs, errors are perpetuated and lead to confusion30. It seems, however, that even at that time the distinction between sheriffs and high sheriffs, very clear at the level of their attributions and status before 1919, was starting to slowly but surely fade. In the winter of 1918/19, many sheriffs were appointed as substitutes for a high sheriff, with all corresponding responsibilities, in order to remedy personnel shortages. The official printed documents would sometimes mention only the county in which the appointments had been made, without naming the district31, while even archival documents were sometimes imprecise in translating the professional titles from Hungarian to Romanian32. In some cases, the former high sheriffs remained in office until the spring of 1919. It is certain, however, that in 1920, in the last months of activity of the Ruling Council, only two Hungarian and seven Saxon high sheriffs were still active in the counties of Transylvania. The ethnic structure of this category of civil servants had thus been completely reversed in relation to that at the end of the war. The reconfiguration of the corps of civil servants had taken place differently in each county, a key role being played by the office (and the person) of the prefect. After 1918, in connection with the disestablishment of the municipal assemblies, the powers of the prefects had been extended in a centralizing sense, coming to include most matters regarding county and communal administrative personnel33. The high sheriffs had kept the attributions they had been assigned by the law previously; however, they had become dependent on the person of the prefect, given that the institutions of self-administration of the counties, to which they had previously reported, were no longer functioning. The effects of this situation began to be seen even in 1920, as soon as the Ruling Council had ceased to function and the prefects had become directly subordinate to the Ministry of Internal Affairs in Bucharest. the 18th and 19th Centuries, in: Integrating Minorities: Traditional Communities and Modernization, ed. Agnieszka Barszczewska–Lehel Peti (Cluj-Napoca 2011) 13–32. 29   In the official statistics they formed an infinitesimal percentage, because starting with the 1880 census, the preferred or maternal language was recorded, and at that time a large part of them already spoke Hungarian. 30  Vasile Netea, Mureşul superior, vatră de cultură românească [The Upper Mureş, a Hearth of Romanian Culture] (Târgu Mureş 2006) 126; Nicolae Iuga, The “Sfatul” Newspaper, a part of the Romanian National Council of Maramureş County (7th of December 1918 – 31st of May 1919). Diacronia. Journal of Romanian Literary Studies 7/14 (2018) 18–28. 31  Monitorul Oficial al Regatului României. Partea I 94/224 (11. 10. 1925) 31–34 (11423–11424). 32  Romanian National Archives, Bistriţa-Năsăud County Branch, Bistriţa (Arhivele Naţionale ale României, Serviciul Judeţean Bistriţa-Năsăud), Prefect’s Office Fund, Inventory 785, Register 182: Payrolls 1919– 1925. 33 Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern [History of Local Public Administration in the Modern Romanian State] (Bucureşti 2005) 240. For the role of the prefects in the Old Kingdom and Greater Romania, see Sora, Servir l’État roumain (cit. n. 6) 211–248. For a comparison be­ tween the corps of the first prefects from 1919 and the corps of the former lord-lieutenants, see Pál, Főispánok (cit. n. 7).



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Many displayed their willingness to occupy vacant offices, at both the local and county levels, and the letters they wrote to put themselves at the disposition of the new authorities reflect the horizon of expectations of a world traumatized and radicalized by war34. The situation was somewhat simpler for the general administration than for the financial and other specialized services, because the recruitment pool for new civil servants was much larger. During the preceding decades, legal studies had been the branch of university education most frequented by Romanian students, and generally by students in Hungary35, and thus qualified personnel were available in all private law offices36. An illustrative example is provided by the situation of two brothers-in-law from the county of Bistriţa-Năsăud: Victor Man and Victor Moldovan, associated before 1918 in a law office. In the spring of 1919, the former was appointed sheriff, then high sheriff of the district of Viişoara/Besenyő/Heidendorf, while the latter attended a course for communal notaries, though he later entered politics and became a member of the Romanian Parliament37. Their case illuminates the start of major socio-professional changes within the Romanian middle class with higher education throughout Transylvania. The trend was a transition from the liberal professions – judicial, medical, technical, and educational – practiced before 1918, towards the status of public functionary, with all the psychological effects and the practices of the new station: the diminishing of creative and entrepreneurial capacity in favour of bureaucratic mentality, dependence on the state budget and concomitant political subjection, increased appetite for informal methods of remuneration – meaning bribery, and so forth. The gradual Romanianization of the corps of high sheriffs followed the sequence of governments. The Ruling Council had appointed Romanian high sheriffs in the place of Hungarians and had either kept Saxon high sheriffs in office or replaced them with co-nationals, not reducing their number in the counties populated by ethnic Germans. Thus in 1919 and 1920, only the greater part of the Hungarian high sheriffs disappeared. The Romanianization of the office of high sheriff in the Saxon-populated counties – the former Saxon Lands – began timidly under the governments of Alexandru Averescu (March 1920–December 1921) and Take Ionescu (December 1921–January 1922) through some replacements; however, the ethnic equilibrium was reversed only between 1922 and 1925, under the liberal government. In 1918, 67 % of the high sheriffs in those counties were Saxons, 22 % Hungarians, and 11 % Romanians – respectively twelve, four and two out 34   An example: Ioan Forfotă, commander of the Romanian National Guard from Bârgău/Borgó Valley, 39 years old, married, father of one, former artillery Sergeant Major, decorated war invalid, without a pension, offered his services to the Romanian National Senate in Bistriţa-Năsăud county in January 1919 and asked for an office (promising to attend and complete the required courses for road caretaker) in order to support his family: “…waiting for a comforting answer, ready to take up any office appropriate to my capability, if possible in my home village or nearby, where I own a house and I could live easier, I remain [yours]…” Cited from Adrian Onofreiu, 1918 – o lume în schimbare [1918 – A Changing World]. Revista Bistriţei 22 (2008) 349–363, at 358. 35 Victor Karady, Une “nation de juristes”. Des usages sociaux de la formation juridique dans la Hongrie d’Ancien régime. Actes de la recherche en sciences sociales 86/87 (1991) 106–124, at 108−114. 36  At this point, mutatis mutandis, the difference between the recruitment strategies of the new civil servants in Transylvania (based mainly on ethnicity and partly on education) and those in Bohemia (where lowerranking civil servants were preferred to politicians and lawyers) should be highlighted, as well as the similarities with the situation in Slovakia. See the contribution by Martin Klečacký in this volume. 37  Victor Moldovan, Memoriile unui politician din perioada interbelică [Memoirs of a Politician from the Interwar Period] 1, ed. Mircea Gelu Buta–Adrian Onofreiu (Cluj-Napoca 2015) 82.

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of a total of 1838. In 1925, in all of Transylvania there remained only three Hungarian high sheriffs (in the Székely Land) and four Saxons. An interesting case is that of Karl (Károly/Carol) Dörr, a high sheriff with a lasting career in the district of Viişoara, who remained in office until March 1919, after which he disappeared from the payroll, only to be registered again in March 1922 as high sheriff of the district of Mociu/Mócs in the county of Cluj39. His return to a similar position in a different county, shortly after the advent of the liberal government, indicates that in the three years for which we do not have information he had probably remained employed in public administration and had certainly developed a series of political relations. An interesting aspect linked to this issue of the ethnic configuration of the corps of high sheriffs is the relation between their ethnicity and the demographic structure of the administrative units that they led (see Tables 1 and 2)40. Table 1. The demographic structure of the districts

HU 19 20

Demographic majority Over 20% of the population

RO 64 7

DE 4 8

Table 2. The ethnicity of the high sheriffs

High sheriffs in 1918 High sheriffs in 1920 High sheriffs in 1925

HU 67 2 3

RO 4 70 72

DE 12 7 5

Uncertain 4 8 7

In 1918, there was a clear connection between the ethnicity of the high sheriff and the demographic makeup of the district in approximately two thirds of all cases. In one third of the districts the head of the administration belonged to the same ethnicity as the (absolute or relative) majority of the population, while in another third he had the same ethnicity as one of the population groups that formed a percentage of at least 20 %. The final third was constituted by cases in which the high sheriff belonged to an ethnicity that was clearly a minority group (under 20 %) in the district; all instances of this concerned Hungarian civil servants in districts with a Romanian majority. Soon after 1919, with the Romanianization of the office, the high sheriff had the same ethnicity as the majority of the population in 50 districts (57 %), while in 1925 this figure reached 62 (70 %). In the latter year, at least 72 Romanian high sheriffs were active in the 87 districts of Transylvania, the ratio between their number and the share of Romanian population being obviously unbalanced – although less so, across the entire province, than before 1919. This 38 Timea Longaver−Vlad Popovici, Consideraţii privind corpul funcţionarilor administrativi judeţeni din zonele cu populaţie săsească în perioada 1919–1925 [Considerations Regarding the County Civil Servants in the Areas Inhabited by Saxon Population between 1919 and 1925]. Studia Universitatis Cibiniensis. Series Historica 15 (2018) 159–172, at 161−165. 39  Revista administrativă 1/7 (1. 3. 1922) 108. 40  All demographic calculations are based on: A Magyar Szent Korona országainak 1910. évi népszámlálása. 1. A népesség főbb adatai községek és népesebb puszták, telepek szerint [The 1910 Census of the Lands of the Hungarian Crown] (Magyar Statisztikai Közlemények 42, Budapest 1912) 372−457.



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situation had been reached by the appointment of Romanian high sheriffs in most of the districts of the Székely Land (a region with an overwhelming Hungarian majority), partly for reasons related to reliability and optimization of state control, partly because of the reluctance of Hungarians to occupy positions in the new administration. In a comparative perspective, the fluctuations in the ethnic ratio of high sheriffs in Transylvania resemble more the ones in Moravia than the ones in Bohemia, probably because of the ethnic geo­ graphy, but the best comparison definitely remains that with Slovakia41. Before 1918, there had been a clear trend toward Magyarization of administrative personnel, visible even at the level of the high sheriffs. After 1919, the process of Romanianization took place at a quicker pace and had more radical results than its predecessor. A measure of equilibrium had been maintained during the time of the Ruling Council, despite the increased reluctance of Hungarian civil servants to remain in the new administration. But after the complete transition of the administration into the purview of the government in Bucharest, the number of Hungarians and Germans holding the position of high sheriff in Transylvania became symbolic. The normative acts of the Ruling Council also contributed to this situation, as they gave the prefects the final choice in appointing high sheriffs (and most other civil servants), placing this key office of the administrative and political mesh under the direct control of the governing party. Regarding a possible correspondence between the religion of the high sheriffs and the confessional structure of their administrative units, the analysis is very much hampered by the lack of biographical data. Before 1918, alongside the imbalance at the ethnic level, the confessional situation had also been quite a mosaic. After 1918, we know the confession of 40 % of the high sheriffs42, and analysis seems to indicate that in approximately 75 % of cases there is such a correspondence. This could, however, be a result of their geographical origin rather than of any explicit personnel policy in this regard: many high sheriffs were born in the county, or even in the district, which they led. The replacement of over 80 % of the holders of the office of high sheriff between December 1918 and March 1919 led not only to the ethnic and denominational reconfiguration of this group, but also to major changes in its social structure and professional qualifications. Before 1919, it was mandatory for high sheriffs to be specialized university graduates – to hold legal degrees and to have passed a state examination in administrative science. Among the 87 high sheriffs in office at the end of 1918, at least 15 also possessed a doctoral degree. The average length of experience in county civil service was approximately 15 years, the majority having over 10 years of experience. From the sample of 152 high sheriffs who have been identified for the period from 1919 to 1925, we are certain of the level of specialized training of 109 persons. Of these, 83 were graduates of legal or administrative university studies, two had studied theology, 21 had completed notary-training courses and worked as communal or sub-county nota­ ries, while the remainder were graduates of commercial academies. Fifty had doctorates in   See the contribution by Martin Klečacký in this volume.   Calculations regarding the ethnicity, confession, education, career track, and experience of the high sheriffs who served between 1919 and 1925 are based on piecemeal information gathered from a multitude of archival and published sources, including digitized newspapers. A large part of the information comes from an overview of county civil servants from 1925: Central National Historical Archives, Bucharest (Arhivele Naţionale Istorice Centrale Bucureşti), Ministry of the Interior Fund, Inventory 331, Files 90, 98, 100, 106, 124, 126, 143, 152, 162, 163, 169, 173, 191, 193, 195, 199, 209, 211, 345, 221, 226, 472. The authors are most grateful to Edina Gál for her help with sorting and structuring the data. 41 42

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legal, political or administrative science. The percentage of those with less training than the high sheriffs appointed before 1919 was thus only 17 %, while holders of doctoral degrees (theoretically better prepared) seem to have been considerably more numerous – possibly due to more complete data for the post-1918 period, possibly to the massive infusion of former lawyers. This slight difference in training was, however, significantly exceeded by that regarding experience in administrative offices. Only 25 % of the new high sheriffs had occupied administrative posts before 1919, the majority of them as local notaries, administratively subordinate to the office of the high sheriff. It is true that among them were some who had served at such posts for two decades, but they were few in number. They could not compensate the massive infusion of personnel with legal or administrative degrees, but completely lacking administrative experience: lawyers, functionaries of private societies, priests, or persons who had engaged in various activities as freelancers. Table 3. Education and training of the high sheriffs

1918

1919–1925

University degree in legal, political and administrative sciences

87 (100 %)

83 (55 %)

Notary courses

0

21 (14 %)

Theology and commercial academies

0

5 (3 %)

Unknown

0

43 (28 %)

Even more interesting is the fact that these structural shifts took place gradually, coinciding with the changes in government. During the time of the Ruling Council, 80 % of newly appointed high sheriffs had a legal higher education. This percentage decreased slightly in 1920 to 75 %, coinciding with the personnel changes made by the Averescu government, while between 1922 and 1925, under the rule of the Liberal Party, men with a completed legal higher education constituted only 55 % of the new high sheriffs since 1919. In all cases, the remainder of the total was made up of former local notaries. The number of the latter had nevertheless remained constant, at ten to twelve new entrants for every governmental period, which could only signal the fact that, gradually, the office of high sheriff was becoming less attractive to graduates of legal higher education. We have relatively little data on the social origin of the new high sheriffs, insufficient for conclusions based on a statistical analysis, but enough to indicate their predominantly rural origin as sons of priests, teachers, or farmers. This chimes with the overall image of the Romanian student body in Hungary at the beginning of the 20th century43. In terms of the Historical Standard Classification of Occupations (HISCO)44, the high sheriffs 43  Cornel Sigmirean, Istoria formării intelectualităţii româneşti din Transilvania şi Banat în epoca modernă [History of the Formation of the Romanian Intelligentsia from Transylvania and the Banat in the Modern Era] (Cluj-Napoca 2000) 219s. 44  Marco H. D. van Leeuwen–Ineke Maas–Andrew Miles, HISCO. Historical International Standard Classification of Occupations (Leuven 2002). HISCO is a long-term project of the International Institute of Social History in Amsterdam, attempting to classify occupational titles over the period from 1690 to 1970 and taking social status into account. If one places the HISCO codes on a vertical professional and social scale, major group 1, which includes teachers and workers in religion, is socially situated above major group 2, admin­



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from 1919 to 1925 would be classed in major group 2 as government administrators (code 20210), situated on the professional spectrum between the half of their parents who fit within minor groups 13 (teachers) and 14 (workers in religion) and the other half who belong in minor group 61 (farmers). A tiny minority was formed by a few sons of officials in the administration or judiciary: mayors, sheriffs, judges. The new high sheriffs thus belonged to families that made their living from activities outside the state system, and had been prepared for activity either as freelancers (lawyers or jurists) or as minor local officials (notaries), a typical situation for Romanian society in Dualist Hungary. At the time when career options had suddenly become more diversified, due to the changes of 1919, each of these two groups seems to have followed its own path. For the former notaries, priests, or other persons who had not graduated legal higher education, the promotion to the position of high sheriff – sometimes after an intermediate stage as sheriff or county notary – signified an important step in their career. They subsequently remained bound to the administrative system, as attested by the fact that the immense majority of them held the same offices in 1925, unaffected by the changes to personnel under the new governments. A similar attitude characterized most of the former county-level officials who rose to occupy this position. The group that was the least attached to this level of administration, to whom the office of high sheriff solely represented a temporary source of income or a springboard for their career, were the lawyers. All those in our sample who exercised this profession started serving in public administration in 1919, but only a few of them remained there in 1925. A generic portrait of the Romanian high sheriff in Transylvania between 1919 and 1925 would show a man 35 to 45 years old, originating from the middle class, a graduate of legal higher education or specialized administrative studies, possibly returned as an officer from the front, with strong nationalist sentiments, a former lawyer or communal notary, with ten to 15 years of experience in local administration or in the judicial domain. The portrait is completed by membership in various cultural associations from the Dualist period and involvement in the local banking system as an investor or a member of the leadership, together with the dense network of political and patronage relations which conditioned his career. Given the paucity of data, a statistical-prosopographical analysis of the high sheriffs’ corps from before 1918 is more difficult to elaborate, yet we can sketch a general portrait. It seems that the great majority originated from the county where they served, which can be explained by the characteristics of the administrative system of Hungary. Given that high sheriffs, as well as other more important county officers, were elected until the end of the Dualist period, local candidates or those who had solid family or social connections in the respective area enjoyed considerably better chances. Although in the early years of the 20th century new people had started to enter the ranks of high sheriffs, life in the counties remained dominated in large part by the gentry, some with rather modest landed property or none at all, and generally with mutual ties of kinship. Certainly not all of them origi­nated from the same families, but in the studied group they form the majority. The former Saxon Land was largely dominated by the Saxons, following the compromises between the Saxon leaders and the Hungarian governments. All of them were graduates of legal studies, as the law demanded. istrative and managerial workers. Down the scale is major group 6, agricultural workers. See the HISCO tree at https://historyofwork.iisg.nl/major.php [10. 4. 2019].

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Careers and life courses of the high sheriffs from before 1918 In what follows we will focus on several examples of careers, covering both the last high sheriffs before 1919 and their new counterparts from between 1919 and 1925. Before 1918, most of the high sheriffs, after graduating from universities or law academies, would begin their career within the administration as interns in their home county – in some cases in a different one –, subsequently becoming either county vice-notaries or sheriffs, and after some years being elected as high sheriffs. Sometimes their career would start in the Ministry of the Interior and from there they would be assigned to a county as secretaries to the lord-lieutenant, as was the case of Tibor Eckhardt, presented below. If they succeeded in building relations and making themselves appreciated within the county, they had chances of being elected high sheriffs after some years. Further opportunities for promotion were limited, with this office usually representing the culmination of their career; however, they enjoyed great prestige at the county level. Most were able to stay in office for ten to twenty years or even longer, despite regular elections. Farkas Lázár, high sheriff in the county of Hunyad/Hunedoara, for example, was active in the civil service for almost four decades, attaining the rank of sheriff in 1887 and that of high sheriff in 1899. Some high sheriffs were able to become county commissioners or deputies, very seldom even lord-lieutenants. In the case of our group, however, the great changes in 1918 and 1919 signified the sudden end of their career in the county administration for many, and a corresponding need to reorient themselves, partly because as high sheriffs they were seen as agents of the Magyarization of the multi-ethnic state. In 1906, for example, when high sheriff Farkas Lázár of Baia de Criş/Körösbánya celebrated the twenty-fifth anniversary of his service in the administration, newspapers highlighted the fact that he had protected throughout his career the idea of a Hungarian (Magyar) state in the heart of Romanianism45. It is understandable that the Romanian administration, which continued the same nationalizing policy while obviously reversing its direction, did not trust the loyalty of these officials. Conversely, the great majority of them – especially at first – was not even willing to collaborate with the new state power and would not take the required oath46. Those who swore it were regarded as renegades by Hungarian public opinion. In a letter from Odorheiu Secuiesc/Székelyudvarhely published in a Budapest newspaper at the end of 1919, the sufferings of the Hungarian population in Transylvania were painted in gloomy colours, especially those of former civil servants, martyrs to the national cause. In contrast to them, the newspaper denounced so-called abject Hungarians, who had betrayed the cause by not boycotting the new administration or even offering active help in the takeover and operation of the institutions by the Romanian authorities. The sheriff Gábor Szabó and the county vice-notary Ernő Sándor were mentioned in this sense, together with some financial functionaries; they were said to have received important positions as a reward for their betrayal 47. High sheriff Gavril (Gábor) Bordás, who is mentioned in the 1920s in Bihor county and in the 1930s in Odorhei, was described as a renegade in a   Budapesti Hírlap 26/185 (8. 7. 1906) 18.   The problem of the oath is a very thorny one, which we intend to approach in a different study. 47 Székelyudvarhely keresztrefeszítése. Egy magyar város kálváriája [The Crucifixion of the Odorheiu Secuiesc. The Misery of a Hungarian City]. Világ 10/157 (11. 12. 1919) 6. 45 46



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Hungarian newspaper, accused not only of Romanianizing his name, but also of acting as a great Romanian chauvinist and tormenting the Hungarian population48. If we are to analyse the fate of the Hungarian high sheriffs in office at the end of 1918, two large groups can be distinguished: those who stayed and those who repatriated and tried to continue their careers in Hungary. Based on the current data, one third of them (21) certainly repatriated to Hungary, another third (25) remained in Transylvania – but only three of these continued to work in the new administration –, while we unfortunately lack information about the last third (24, and one who died in the fall of 1918). Some high sheriffs were replaced as early as November and December 1918, after the coming to power of the government led by Mihály Károlyi. High sheriff Jenő Pálffy in Udvarhely/Odorhei county, who was a supporter of the National Party of Work, the governing party until 1918, was “made available” in November by the new governmental commissioner Ferenc Válentsik49. Not only did the two men hold different political opinions, but in 1910 Pálffy had been involved in a duel in which Válentsik had been his opponent’s second50. Pálffy remained in Transylvania afterwards and probably practised as a lawyer in Odorheiu Secuiesc. In 1937 he won a court case concerning pension rights that he had obtained in 1925 and which the county administration had tried to withdraw from him, apparently for political reasons51. The majority of high-ranking county civil servants refused the oath and many went to Hungary after the war52; one even ended up in Egypt for several years. Given the “overcrowding” of their professional field in Hungary, which had shrunk to a third of its pre1918 territory, many failed to find positions in the administration or had to settle for lower offices, resulting in keenly felt modifications to their social status. No wonder that these civil servants were some of the most fervent adherents of the revisionist movement. Ákos Barcsay, high sheriff of Pui/Puj in Hunyad/Hunedoara county, a descendent of the family of the mid-17th-century Transylvanian prince of the same name, also sought refuge in Hungary. In January 1919, the Ministry of the Interior assigned him an interim position in its department of criminal cases, together with Elek Bokross, former high sheriff of Fogaras/Făgăraş, and other functionaries. On the same occasion, within the “Commissariat for the county, city and other officials obstructed in the exercise of their function” many more civil servants had been assigned, among whom were a series of former sheriffs and high sheriffs from Transylvania53. A part of them were posted to other Hungarian counties as high sheriffs, or as auxiliaries in the office of the county commissioner54. It seems that in some counties a sort of psychological dynamic had functioned as well, and the decision to leave had been a collective one, seeing that almost all the county civil servants from the purely Romanian counties of Hunyad and Fogaras were among the supplicants. Many had left from the county of Alsó-Fehér/Alba de Jos as well, where   Pesti Hírlap 56/141 (24. 6. 1934) 6.   Gidó, Udvarhely megye közigazgatás-története (cit. n. 10) 226. 50  Székelység 3/53 (31. 12. 1911) 3. 51   Jogtalanul és törvénytelenül járt el Udvarhely vármegye időközi bizottsága [The Interim Commission in Odorhei County has Acted Unjustly and Illegally]. Ellenzék 58/135 (17. 12. 1937) 3. 52   See also the contribution by Julia Bavouzet in this volume. 53  Belügyi Közlöny 24/2 (12. 1. 1919) 59; ibid. 24/4 (26. 1. 1919) 169−171; ibid. 24/6 (9. 2. 1919) 263s. For purposes of comparison, see also the contribution by Karl Megner and Guenther Steiner in this volume, regarding the employment of refugee civil servants of German nationality in Austria. 54  Ibid. 24/9 (23. 2. 1919) 373; ibid. 24/11 (9. 3. 1919) 534; ibid. 24/12 (10. 3. 1919) 584s. 48 49

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in November 1918 numerous incidents had taken place, as villagers attacked and looted mansions, castles, notaries’ and sheriffs’ offices, and the Hungarians had feared the recurrence of the events of 1848 and 1849. Ákos Cirner, formerly high sheriff of Teiuş, was in the county of Pest-Pilis-Solt in 1922 and 1923 as a refugee functionary and was named an honorary high sheriff there in 1922, in the district of Kalocsa55. However, others had left as well, from counties and areas that did not have a Romanian majority, and even from the Székely Land. Tibor Eckhardt had an exceptional career which included serving as high sheriff in the Torda-Aranyos/Turda-Arieş county in 1918. He had been born in Makó into a recently ennobled family with links to the Hungarian political elite56. He first served as an assistant clerk in the Ministry of the Interior, then as a secretary to the lord-lieutenant of Torda-Aranyos county, Miklós Betegh. Here he was probably helped by the fact that he was brother-in-law to the lord-lieutenant’s brother Sándor, a landlord from Sânger/ Mezőszengyel, who was later killed by peasants on November 5, 191857. In the fall of 1916, Eckhardt was elected high sheriff for the district of Iara/Alsójára and resigned from his previous position58. In November 1918 he organized a civil guard, but left Transylvania immediately after the regime change. Bloody events took place in his district also, for example in the village of Filea de Jos/Alsófüle, where clashes between the population and the gendarmerie resulted in several deaths. The incident was investigated by a mixed Romanian-Hungarian commission, which concluded that Eckhardt’s intervention had been timely and that he had succeeded in preventing a further escalation of the situation. The Romanian priest of the village praised his presence of mind, objectivity and wisdom59. In 1919 he was already a press reviewer for the Hungarian counter-revolutionary governments at Arad and Szeged. He later became one of the most active politicians of the interwar period in Hungary. Eckhardt served as vice-president of the Revisionist League, was active in far-right organizations in the 1920s, then in 1930 became a member and between 1932 and 1940 the president of the Party of Independent Small Agrarians (Független Kisgazdapárt), while also serving as a deputy. As an advocate of an Anglo-Saxon alignment in foreign policy, in 1940 he was entrusted by the regent Miklós Horthy and the prime minister Pál Teleki with a diplomatic mission in the USA, where he was to try and establish contacts with influential personalities. Eckhardt never returned to Hungary, but instead became one of the leaders of the anti-communist émigré community and died in New York in 197260. 55   Pest-Pilis-Solt-Kiskun Vármegye Hivatalos Lapja 20/11 (16. 3. 1922) 12. In 1919, there was even a county administration in exile set up in Budapest, formed by former functionaries, although except one former high sheriff none of them had in fact been an official of Alsó-Fehér county; see Balázs Ablonczy, Sérelem, jogfoly­ tonosság, frusztráció. Alsó-Fehér vármegye menekült törvényhatósága Budapesten, 1919−1921 [Grievance, Continuity, Frustration. The Refugee County of Alsó-Fehér in Budapest]. Kisebbségkutatás 17 (2008) 248–260. 56   His brother Vilmos had been a deputy in Hungary between 1910 and 1918, his maternal grandfather Lázár Ugron had been a lord-lieutenant, and his uncles Gábor and Ákos Ugron had been deputies for decades. 57   National Széchényi Library Budapest (Országos Széchényi Könyvtár), Obituaries Collection, Obituaries of Sándor Betegh (8. 11. 1918), https://dspace.oszk.hu/handle/20.500.12346/342965#, and his widow Mária Eckhardt (10. 3. 1970), https://dspace.oszk.hu/handle/123456789/342967# [8. 4. 2019]. 58   MNL OL, K 148: Ministry of the Interior, Presidium Files, no. 1916-12-25023. 59 Jenő Kertész, A tíz év előtti Erdély napjai [Transylvanian Days of a Decade Ago] (II). Korunk 4/2 (1929), http://epa.oszk.hu/00400/00458/00240/1929_02_4748.html [22. 8. 2018]. 60 Art. Eckhardt Tibor, in: Magyar Életrajzi Lexikon, https://www.arcanum.hu/hu/online-kiadvanyok/ Lexikonok-B. magyar-eletrajzi-lexikon-7428D/e-e-7530E/eckhardt-tibor-75320/ [2. 4. 2019].



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Those who remained either tried to live on the property they still owned after the agrarian reform, or supported themselves as lawyers or from small jobs. In the interwar period many were active in the Hungarian Party or in Hungarian churches and cultural associations. Thus, Károly Hankó-Veress, a former high sheriff in Kolozs/Cluj county, lived in Cojocna/Kolozs after 1918 and was an activist of the Hungarian Party, acting as president of the Cluj county branch. He initiated the building of a community centre in Cojocna, ran for the Senate in 1928, 1931, and again in 1937, unsuccessfully, on the list of the Hungarian Party. He died in 1939, aged 7761. Among the studied group, very few Hungarians, only three, remained in public administration. They probably saw a career opportunity and tried to adapt to the new situation. One of them was Sándor Batternay, who is mentioned as an intern in 1910 (thus he was still young in 1918), in 1914 as a county vice-notary, and in 1917 and 1918 as a sheriff in the county of Hunyad/Hunedoara. Given that the overwhelming majority of the population there was Romanian, he certainly spoke Romanian well. By 1921 we find him in Odorhei county, which had a large Hungarian majority. In 1938 he was chief of office, first class, in the local administrative court at Cluj62. Another interesting example is that of Endre Morvay, high sheriff in Háromszék/Trei Scaune county. Morvay was born in Munkács (now Mukachevo, Ukraine), probably to a noble family. After completing his legal studies in Budapest and Cluj/Kolozsvár, he started his career as an intern in Deta/Detta, Temes/Timiş county, in 1896. In the following year we already find him in Háromszék county, where he was elected as sheriff and served at first in Kézdi district, but later roamed to other districts as well, until in December 1907 he won election as high sheriff of Orbai district, where he worked until the end of the First World War63. Early on he had financial problems, accumulating debts greater than his annual salary, so that in 1912 a third of his yearly income was retained for the payment of his debts64. He had discipline problems as well, accumulating complaints regarding abuses of office, calumny, impertinence to other functionaries, and a rough attitude towards the population. He was placed under disciplinary investigation and sanctioned several times, although he had the legal expert of the county on his side. He was also the protagonist of a number of duels, following which he was sentenced to several days in prison65. Nevertheless, he participated as a delegate at the first meeting of the Association of County Civil Servants in Budapest in October 190366. His career received a new impetus after the former opposition came to power in 1906, after which he rose to be high sheriff of Orbai district, although complaints against him continued to pile up for the same reasons as before. One such complaint recalled that Morvay had declared that he was a small God within his district67.   Keleti Újság 21/13 (19. 1. 1938) 2.  Ministerul Internelor. Direcţiunea Administraţiei de Stat. Anuarul funcţionarilor din administraţia centrală şi exterioară a ministerului [Ministry of the Interior. Directory of State Administration. Yearbook of the Civil Servants in the Central and External Administration of the Ministry] (Bucureşti 1938) 14. 63 Éva Nagy Gheczi, Continuitate şi rupturi în viaţa elitelor din judeţul Trei Scaune în perioada interbelică [Continuity and Ruptures in the Life of the Elites of Trei Scaune County in the Interwar Period] (Diss. for Advanced Didactic Degree, Babeş-Bolyai University Cluj-Napoca 2019) 29–30; Pesti Napló 58/303 (22. 12. 1907) 7. 64  Nagy Gheczi, Continuitate (cit. n. 63) 30–32. 65  Ibid. 32–39. 66  Magyarország 10/239 (6. 10. 1903) 6. 67  Nagy Gheczi, Continuitate (cit. n. 63) 42. 61 62

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During the war he was praised and even decorated for his efforts to promote war bonds and to support the Red Cross68. In August 1916, during the Romanian military offensive into Transylvania, he sought refuge together with the county administration. After his return, further disciplinary investigations were begun against him, but he stayed in office until the arrival of the Romanian army in November 1918 and the takeover of the administration by the prefect appointed by the Ruling Council. Although the elections in the autumn of 1919 were boycotted by the Hungarian elite in Transylvania, who considered participation in Romanian political life before the signing of a peace treaty as showing a lack of loyalty, Morvay stood as a candidate and was elected to parliament as a “representative of the Székelys”. When in May 1920 new elections were held, Morvay was the only senatorial candidate for the People’s Party led by General Averescu, but the governing party decided at the last moment that it needed the seat for someone else, so he was appointed county vice-prefect, reaching the culmination of his administrative career69. Morvay displayed excessive zeal and threatened the notaries remaining from the old administration with the loss of their position if they did not take the oath70. Nevertheless, the prefect did not trust him, and considering his antecedents he was definitely not the model of an ideal civil servant. After several attempts, in March 1921 the prefect succeeded in disposing of him, following an investigation in which he had been accused of opposing requisitions, of handing over old documents and paintings to the headmaster of the Calvinist College of Sfântu Gheorghe/Sepsiszentgyörgy, and of delaying the translation of signboards into Romanian. For a few months, in May and June, he was vice-prefect of neighbouring Odorhei county, after which he was named mayor in the city of Târgu Secuiesc/Kézdivásárhely, where he remained for six years. In the fall of 1927, after three decades in public administration, following yet another disciplinary investigation, he retired. Morvay ran for a parliamentary seat again in December 1928, nominated by the People’s Party, but without success71. Thus ended an atypical career. Morvay had succeeded in surviving for three decades in public service, despite the major changes following the First World War and despite the financial and disciplinary problems that plagued him throughout his career. These difficulties probably played a significant role in his decision to continue to serve. At first the new authorities did not know him, on the one hand, and on the other hand they had little choice, given that the majority of the old elite refused to collaborate with them. His career advancement lasted for a very short while, and from 1921 he was forced to settle for the position of mayor of a small town, until he was removed from there as well. It seems – although we have few sources at the moment – that the other example of continuity was a quite different type of person and of civil servant. Mór Lengyel had been a sheriff and subsequently high sheriff in Blaj/Balázsfalva, the centre of the Greek Catholic Romanians in Transylvania. After 1918 he moved to Cluj and served as high notary of Cluj county for seventeen years, until his death from disease in May 1937. In his obituary, published in one of Transylvania’s most important Hungarian newspapers, he was described as having been appreciated by each regime because of his competence, profound   Az Újság 13/322 (19. 11. 1915) 17; Pesti Hírlap 38/14 (15. 1. 1906) 16.   Nagy Gheczi, Continuitate (cit. n. 63) 7–9. 70  Nagy, Háromszék közigazgatása (cit. n. 10) 168. 71  Nagy Gheczi, Continuitate (cit. n. 63) 46. 68 69



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knowledge of administration, and diligence, having succeeded in winning the Romanians’ sympathy even before 1918 through his unbiased attitude72. József Lengyel, born in Frumoasa/Szépviz, probably of Armenian origin, was one of the new entrants into the circle of high sheriffs. An intern of this name is attested in 1910 in Kis-Küküllő/Târnava Mică county, while in 1917 he is mentioned as a sheriff. He was active at the beginning of the 1920s in Trei Scaune county, and in the 1930s we find him in Ciuc county, where he was in conflict with the newly elected mayor of his home village, a former gendarme – probably an old family feud. Although the high sheriff attempted to invalidate the election both before the review committee in Cluj and by appeal to Bucharest, the mayor was still able to occupy his position in the end73. An example of how varied the fate of this category of civil servants could be is offered by the case of Heinrich Weinhold from Braşov/Brassó/Kronstadt, the German high sheriff of Săcele/Hétfalu/Langendorf in 1920. In 1921 we find him as the director of a specialized publication for Saxon industrialists from Transylvania called Industrie-Zeitung, Mitteilungen des Bundes der siebenbürgischen Industriellen. In 1930 and 1932 he was elected to the county council of Braşov. In 1927 Weinhold appears as the owner of a beautiful two-story house near the centre of Braşov, which he remained until it was nationalized in 1950, after the Second World War and the establishment of the communist regime in Romania. Weinhold and his family – his wife, daughter, and two nephews – were expelled from it two years later, in 195274, and probably placed under house arrest, after which we lose sight of him.

Careers and life courses of the high sheriffs appointed after 1918 The career options for the newly appointed Romanian high sheriffs, even for those with legal degrees, remained equally limited as for their Hungarian predecessors before 1919, and many of them settled for this office. Twenty years later, some still held the same position, either in the same district and county or in a different one. Simon Traian, high sheriff in 1919 for Viişoara in Bistriţa-Năsăud county, was in 1938 a sheriff in Nocrich/ Újegyház/Leschkirch in Sibiu county. Emil Dan, high sheriff in 1919 for Târnăveni/ Dicsőszentmárton, and Liviu Horşia, high sheriff in 1920 for Dumbrăveni/Erzsébetváros/ Elisabethstadt, held the same positions in 193875. After the first years of relative stability, the high sheriffs began to experience increased geographical mobility, especially with the coming to power of the National Liberal Party in 1922. Transfers took place not only within the narrow frame of the county, but also between regions. Transylvanian sheriffs moved to the Banat like Victor Ungur in Moldova Nouă/Újmoldova, Caraş-Severin county, in 192276; to the western border with Hungary like Florian Ştefănică in Hălmagiu/Nagyhalmágy, Arad county77; and even to the eastern counties of the Old Kingdom like Ioan Păcuraru in Măcin, Tulcea county78.   Keleti Újság 20/117 (26. 5. 1937) 8.   Erdélyi Lapok 5/141 (25. 6. 1936) 7. 74  Ştefan Ungurean, The Involvement of Public Institutions in Real Estate Fraud in the Municipality of Brasov. A Case Study. Bulletin of the Transilvania University of Braşov. Series VII: Social Sciences – Law 11/Special Issue 1 (2018) 139–147. 75  Ministerul Internelor (cit. n. 62) 26s. 76  Revista administrativă 1/15 (1. 7. 1922) 236. 77  Biserica şi şcoala 52/49–50 (2. 12. 1928) 7s. 78  Revista administrativă 1/20 (15. 9. 1922) 316. 72 73

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There were also cases, however, in which the position of high sheriff served as a springboard toward permanent or temporary positions at the central level of the county. On occasion, one of the high sheriffs might be appointed as delegated prefect or vice-prefect, an office that would open even more generous prospects. Eugen Truţia was born in 1879 in Reghin/Szászrégen/Sächsisch-Regen, Mureş-Turda county. His father was a judge, and in 1910 he became a lawyer. He was a delegate to the National Assembly of Romanians of Transylvania and Hungary at Alba Iulia on December 1, 1918, representing the “‘Garland of the Holy Virgin Mary’ Reunion of Romanian women from Reghin”. In 1919 he was appointed high sheriff of Lower Reghin district, and around the same time he opened or took over a public notary office in Reghin, which functioned until 1950. In January 1922, under the Take Ionescu government, he was named prefect of Târnava Mare, the county where the Saxon civil servants had kept their strongest position in the administration after 1918. He held the office for only three weeks, being replaced after the coming to power of the Liberals. His position as high sheriff of Reghin had gone to Ioan Popescu, a young law graduate, to whose career we will return further on. Truţia became a public notary again, but remained involved in politics as vice-president of the People’s Party in Mureş county, then as a member of the National Peasants’ Party after the unification of 1926. His political support brought him the position of vice-president of the county council of Mureş from 1924 to 1934, with another short interlude of seven months as prefect of Târnava Mare county in 1930. In 1938, after the dissolution of the political parties by King Carol II and the establishment of the National Renaissance Front as the only legal party, Truţia became president of its branch in Reghin. For the period between 1940 and 1944, his biography claims that he participated in “resistance” against the Hungarian administration, including espionage and ties with Bucharest. However, the reports of the Horthyist secret police invoked as sources must be approached with caution, given that the entire Romanian bourgeoisie of Northern Transylvania, and particularly former officials and politicians, were regarded with suspicion, as were their Hungarian equivalents in Southern Transylvania. After 1945, Truţia retired from public life and succeeded in avoiding communist prisons, passing away in 196879. Ioan Şerban, born in 1896, was already a career civil servant before 1918. He graduated from the Law Academy of Debrecen, officiated as a communal notary in several communes in Beszterce-Naszód/Bistriţa-Năsăud county, then as sheriff and assessor of the county orphans’ court. From 1919, he was high sheriff of Năsăud/Naszód district. In April 1920, under the Averescu government, he was appointed prefect of the county. Before 1918, he could have become a high sheriff at best, while under the new administration, his path to the highest position in the county took less than a year and a half. He served as prefect for nine and a half months, until the advent of the Liberal government in January 1922, when he “was called to a higher office”80. Ioan Păcuraru, a former sheriff in Năsăud district, was promoted to the rank of high sheriff in May 1920, after Şerban had been appointed prefect. In February 1922 he also reached the central county administration as a delegated vice-prefect, and after some months, in September 1922, 79 Traian Bosoancă, Dr. Eugen Truţia, in: Reghinul cultural, vol. 5, ed. Grigore Ploeşteanu–Mihai Şara (Reghin 2001) 244–251. 80  Onofreiu–Băndean, Prefecţii judeţului Bistriţa-Năsăud (cit. n. 10) 52–54: “[…] chemat fiind în un oficiu mai înalt”.



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he was transferred as high sheriff to the district of Măcin in south-eastern Romania, as mentioned above81. Other high sheriffs turned their temporary position into a permanent one – or at least as permanent as such a position could be. Octavian S. Simu, born in 1890, originated from Uioara de Sus (Felsőmarosújvár) in Alsó-Fehér county. He completed his legal studies, fought in the war as a lieutenant, and organized the Romanian national guards in the city and county of Cluj in the fall of 1918. Between January 1919 and April 1924, he served as high sheriff in various districts in the same county, with an interlude of several months (November 1920 – April 1921) as secretary to the prefect. In 1924 he was appointed delegated vice-prefect of the county, and in March 1926 he was made a permanent vice-prefect. In 1926 and 1927 he held the position of prefect of Cluj county for some months. This was followed by administrative peregrinations to Făgăraş, Bucharest, and Timişoara/Temesvár, then by a return to Cluj, where he alternated between the positions of delegated prefect and high sheriff until 1932. His career continued in an equally fluctuating manner, and over the next decade he served as either a high sheriff, a vice-prefect, or even the director of a prefect’s office in three counties: Cluj, Bistriţa-Năsăud, and Satu Mare82. Such permutations highlight some characteristics of the personnel policies of the time. First, relations with the political milieu were essential, especially with the leaders from the Old Kingdom who headed the governments after 1920, and who attempted to establish networks of supporters in Transylvania. Second, personal relations at the local level were likewise important, as seen in cases of succession within the same administrative unit – Năsăud district, for example, functioned as a hub for promotion from high sheriff to vice-prefect and prefect. Third, the sinuous paths of some careers expose the condition of the civil servant in interwar Romania. While he could not be stripped of his professional status as easily as in the early 1920s, he nonetheless frequently found himself at the disposition of the political decision-makers, as he could easily be transferred to other positions, higher or lower, and to other administrative units. It was not only the high positions in the county-level administration that represented career options. Becoming mayor of a city could also be an agreeable solution. Obviously political support or patronage played an important role for those who were not content to remain high sheriffs. Generally, this was a matter of the political parties, however sometimes more important figures were pulling the strings. Ioan Popescu, a law student in Cluj and the son of a lawyer from Reghin (who had passed away during the war), recently returned from the front, was among the first to welcome the Romanian Army when it entered the city, in November 1918. He was appointed a sheriff of Lower Reghin district in Mureş county in 1919, when he was 23 years old, and became high sheriff in 1922 after the departure of Eugen Truţia as prefect. He held this position until 1925, when he was elected mayor of the city, a position which he held for the following sixteen years, carrying out an intense municipal activity. He owed his career largely to his excellent relations with the royal family, as an administrator of royal domains and subsequently as royal Inspector-General for Hunting. It seems he even supervised the hunting training of King Mihai I, a fact which may also explain the special relation between them. For the period between 1940 and 1944 is been mentioned among the members of the anti-Horthyist 81 82

  Revista administrativă 1/6 (15. 2. 1922) 92; ibid. 1/20 (15. 9. 1922) 316.   Györke, Prefecţii Clujului (cit. n. 10) 310s.

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“resistance”, on the basis of the same documents as Truţia. In 1948, after the king’s abdication and exile, Popescu was appointed as an administrator of the royal possessions, a position which brought him nothing but trouble. His own property was nationalized, including his house. He lived in Reghin until 1981, in a precarious material situation, but maintained his passion for hunting83.

Conclusions The regime changes of 1918, as might be expected, had a major impact on the organization and the functioning of the administrative system in Transylvania as well as on the composition of its personnel. The reorganization of the public service in the aftermath of the First World War proved a challenging task for both the Ruling Council and the Romanian government. The Ruling Council, which had taken over the former administration partly due to the presence of the Romanian army, found itself caught between its own aspirations for autonomy and the preservation of a regional specificity in relation to Bucharest, on the one hand, and the need to suppress the old county autonomies and centralize the province’s administration, on the other hand. The position of the prefect played a key role in this process, its administrative attributions – including the appointment of staff – being widely extended. County and local officials thus became directly dependent on the prefect’s office and, in practice, on the relationship they directly or indirectly managed to develop with its holder. For reasons related to the secure takeover and management of public administration, personnel policies that prioritized the ethnic criterion and individual relationships at the expense of training or experience in the field quickly gained ground. The same shortcomings were also present before 1918, but the removal of the autonomous county institutions – that is, the county assembly – from this decisional chain disrupted the previous checks and balances system in favour of the representative of the centre, the prefect. Once these measures had been implemented, after the dissolution of the Ruling Council in 1920, the central government in Bucharest inherited an administrative system which, although preserving its pre-1919 shape, was nevertheless much more centralized and largely populated with Romanian personnel. An exception seems to have been the former King’s Land, where the Germans (Saxons) managed to maintain a relatively solid presence in the county administration. Regarding the corps of high sheriffs, the great number of people involved and the lack of biographical data series pose serious obstacles to a thorough statistical-prosopographical analysis, but do not hinder a series of conclusions of a more general character. The comparison between the last high sheriffs of the autumn of 1918 and their successors in office between 1919 and 1925 emphasizes, first of all, the differences in social background. Those from before 1919 – at least the Hungarians, who formed the vast majority – originated mainly from families of the gentry, of noble descent and owning landed property in the district, though sometimes their holdings were in fact very modest. For them, family and personal prestige, together with kinship relations, played an important 83  Dorin Ioan Rus, Evenimentele de la Reghin premergătoare şi din timpul zilei de 1 decembrie 1918 văzute de Dr. Ioan Popescu [Events in Reghin before and on December 1, 1918, as Seen by Dr. Ioan Popescu]. Apulum. Acta Musei Apulensis. Istorie – Etnografie – Conservare 37/2 (2000) 145–151; Beatrice Dobozi, Mărturii documentare despre Dr. Ioan Popescu [Documentary Testimonies on Dr. Ioan Popescu], in: Reghinul cultural 4, ed. Grigore Ploeşteanu–Mihai Şara (Reghin 1999) 161–169.



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role in their accession to public office. In some cases, it was a matter of familial tradition, as some of their ancestors had held similar administrative positions for generations. The high sheriffs after 1919 were mostly the sons of the small Romanian bourgeoisie or of the rural elite – priests or teachers –, and despite being graduates of legal studies or administrative courses, very few of them came from families with a tradition in civil service. Besides the reversal of the ethnic composition of the corps of high sheriffs after 1919 and different socio-economic profiles of the Hungarian and Romanian societies in Transylvania, the political and administrative system itself contributed to this change in recruitment. Before 1918, given the decisive say of the autonomous institutions at the county level in the election of high sheriffs, the latter’s level of integration into the local political-social network was very significant. After 1919, the concentration of decisions in the hands of the prefects made the high sheriffs much more dependent on the central power. Their status as civil servants guaranteed only that they remained employed, but not their exact position or even geographic stability, leading to extremely high fluctuation compared to the previous period, probably with deleterious effects on the efficiency of administrative action. The phenomenon was visible both among those who remained high sheriffs until the Second World War and among the lesser number who attained high administrative positions at the county level (prefects or vice-prefects) or the local one (mayors). Increased dependence on the political milieu, combined with relatively high political instability and with the diversification of employment options for Romanian legal graduates, brought a decrease in the latter’s interest in this administrative position compared with the Dualist period, which was probably also related to a downturn in the office’s prestige. The fate of most of the former high sheriffs after 1948 remains unknown, though the few examples of those who caught the historians’ interest reveal that, while they suffered during communism, they seem to have been less exposed to political detention than one would have expected – nonetheless this matter requires further research. High sheriffs before and after 1918 differed slightly concerning their specialized training (only 20 % of the new ones were not law graduates), but they differed greatly regarding experience in the office. The majority of the newcomers had at best some experience in communal administration or in private legal practice. In this regard a relative deprofessionalization can be observed, caused by the infusion of former communal notaries, most of them graduates of short-term administrative courses. The explanation is obviously related to the Romanianization of this category of civil servants; however, it is not necessarily about a general lack of Romanian law graduates. Rather, with the Romanianization of public administration taking place at the scale of all of Transylvania, and with the resulting added possibilities of migrating to urban areas, the position of high sheriff, linked to the rural environment and to small towns, was no longer as attractive for Romanian higher-education graduates as before 1918, either financially or in terms of prestige and career prospects. What the high sheriffs before and after 1918 had in common, regardless of differences in ethnicity, training, experience, or level of integration into local society, was their position as agents of the implementation of the official and unofficial policies of the state. Along with the communal notaries, sheriffs and high sheriffs effectively embodied the power of the state and that of the county – which retained some of its autonomy – at the local level. They held the lowest-ranking office with direct administrative decision-making capacity over other officials such as mayors, communal notaries, and so on, and over the population. High sheriffs were thus key agents in the mobilization of the electorate,

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but also in the implementation of the formal or informal policies of Magyarization or Romanianization. Both of these functions have contributed to shaping their image in the memory of contemporaries and historians alike, and at times to obscuring, in the historical literature, much of their day-to-day administrative activity in favour of such less official attributions.

Continuity, Pragmatism, and Ethnolinguistic Nationalism Public Administration in Slovenia during the Early Years of Yugoslavia Rok Stergar

A new state On October 29, 1918, the people of Ljubljana/Laibach, the capital of the Austrian crownland of Carniola, were excited1. Most shops and offices were closed, and crowds were moving through the streets carrying not only Slovene and Yugoslav but also British, US, and Czech flags2. They were eagerly awaiting the mass gathering supposed to take place that afternoon, where the independence of the State of Slovenes, Croats, and Serbs – popularly called Yugoslavia – was to be proclaimed. After the National Councils in Ljubljana and Zagreb, the self-proclaimed representatives of the Habsburg South Slavs, had rejected Emperor Charles’ manifesto of October 17, the National Council for Slovenia and Istria had – even if somewhat reluctantly – approved a public gathering to mark the final step on the road to independence3. The National Council was reluctant for two main reasons: its members feared public unrest and an intervention by the Habsburg authorities, who still controlled the armed forces. Yet, as it turned out, their fears were exaggerated. The government in Vienna and its local representatives did not intervene, and the manifestation proceeded in a rather orderly fashion. It did, however, take an unexpected turn, as one of the reserve officers drew his sword and called upon all the soldiers and officers present to renounce their 1  I would like to thank the participants of the 2018 workshop “The Great Transformation: Administrative Personnel in the Successor States of the Habsburg Monarchy, 1918–1920” and the editors of this volume for their helpful comments on an earlier draft of this paper. I would also like to thank Jernej Kosi and Jernej Komac for kindly sharing several archival documents and a forthcoming chapter with me. Finally, I would like to acknowledge the financial support of the Slovenian Research Agency (research core funding No. P6-0235 and research grant Nr. J6-180 [A]). 2   Slovenski narod (30. 10. 1918) 1s. 3 Walter Lukan, Die Habsburgermonarchie und die Slowenen im Ersten Weltkrieg. Aus dem „schwarzgelben Völkerkäfig“ in die „goldene Freiheit“? (Austriaca, Wien 2017) 199–202; Jurij Perovšek, Slovenski prevrat 1918. Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov [The Slovenian Revolution of 1918. The Position of the Slovenes in the State of Slovenes, Croats, and Serbs] (Razpoznavanja 35, Ljubljana 2018) 67–92; Janko Pleterski, Prva odločitev Slovencev za Jugoslavijo. Politika na domačih tleh med vojno 1914–1918 [The First Decision of the Slovenes for Yugoslavia. Domestic Politics during the War of 1914–1918] (Ljubljana 1971) 259–267.

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oaths to the emperor and swear allegiance to the new Yugoslavia. The bishop of Ljubljana, Anton Bonaventura Jeglič, was shocked. He exclaimed, “But this is a revolution”, and the officer – the future professor of psychology in Brno and Ljubljana, Mihajlo Rostohar – replied, “Indeed, your excellency, it would seem so!”4 The spontaneous swearing of allegiance was certainly the highlight of the gathering; it was also a moment that symbolically marked the end of a process that had started in May 1917, when Slovene, Serb, and Croat members in the Vienna Reichsrat presented their plan for the transformation of Austria-Hungary into a federation of nation-states. In the following months, this goal was slowly replaced by full independence as internal and external developments increasingly made Austria-Hungary unviable. Whereas most politicians had sincerely desired a Habsburg Yugoslavia in the spring of 1917, from the late autumn of the same year, they increasingly just wanted a Yugoslavia – with or without the Habsburgs. After it became clear that Austria-Hungary was about to lose the war and that the Entente states were not interested in its survival, independence seemed inevitable5. Yet the proclamation of independence and the grandiose gestures that accompanied it were not enough to truly establish an independent state. On the contrary, the simulta­ neous demonstrations in Zagreb and Ljubljana were followed by a period of uncertainty, in which the new State of Slovenes, Croats, and Serbs desperately tried to gain international recognition, establish its organs of power, control the territory it claimed for itself, and quell internal unrest. Not even unification with Serbia on December 1 solved all these challenges, although it did bring a modicum of stability. Both the short-lived State of Slovenes, Croats, and Serbs and the Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes were at first de facto federal states. Unifying territories which had previously been parts of the Habsburg Empire and the independent kingdoms of Montenegro and Serbia took years, so parts of the state had a significant degree of autonomy. And in this situation, Slovenia, previously just a goal of Slovene nationalists, came into existence as an administrative unit with its own government for the first time. Its borders were only determined in the early 1920s, and the status of Slovenia within Yugoslavia kept evolving throughout this time. Yet it existed: it had its organs of power, its administration, and so forth, until it was finally dissolved in late 1923 and early 1924 during the process of Yugoslav provincial reform6. The dissolution of Austria-Hungary and the establishment of Yugoslavia became the topic of historical analysis soon after 1918. Already in 1928, an edited volume with the title “Slovenci v desetletju 1918–1928” (“The Slovenes in the Decade from 1918 to 1928”) was published; it included several chapters that looked at the events of late 1918 and their immediate aftermath. They were mostly written by historical actors and   Pleterski, Prva odločitev (cit. n. 3) 266: “To je pa revolucija!” – “Da, Prevzvišeni, tako nekako.”   Lukan, Habsburgermonarchie (cit.  n. 3); Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3); Pleterski, Prva odločitev (cit. n. 3); Andrej Rahten, Od Majniške deklaracije do habsburške detronizacije. Slovenska politika v času zadnjega habsburškega vladarja Karla [From the May Declaration to the Dethronement of the Habsburgs. Slovene Politics during the Reign of the Last Habsburg Ruler Charles] (Celje 2016); Momčilo Zečević, Slovenska ljudska stranka in jugoslovansko zedinjenje 1917–1921. Od majniške deklaracije do vidovdanske ustave [The Slovene People’s Party and the Yugoslav Unification. From the May Declaration to the St. Vitus Day Constitution] (Maribor 1977). 6 Miroslav Stiplovšek, Prizadevanja skupščin ljubljanske in mariborske oblasti za izvajanje in razširitev samoupravnih pristojnosti (1927–1929) [Efforts of the Ljubljana and Maribor Administrative Regions’ Assemblies to Exercise and Expand Autonomous Jurisdiction (1927–1929)]. Lex localis. Revija na lokalno samoupravo 2 (2004) 1–19, at 8. 4 5



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straddled the border between historiography and memoirs7. In the same year, the first monograph, Silvo Kranjec’s “Kako smo se zedinili” (“How We United”) also appeared8. Additionally, several prominent actors of the events published their memoirs during the interwar period, and Anton Korošec, perhaps the most important of them, spoke about the events at some length in a public lecture9. After 1945 and the reestablishment of the Yugoslav state, historians somewhat ne­ glected the so-called first Yugoslavia. Yet, Janko Pleterski’s 1971 book “Prva odločitev Slovencev za Jugoslavijo” (“The First Decision of the Slovenes for Yugoslavia”) was a major milestone, as it made important strides in the investigation of war-time politics and the establishment of Yugoslavia10. However, for the topic of this article, the book is less important as it ends shortly after the proclamation of independence. In the 1990s, several historians started focusing on the establishment of Yugoslavia and especially the shortlived State of Slovenes, Croats, and Serbs. Jurij Perovšek’s 1998 book “Slovenska osamosvojitev v letu 1918” (“Slovene Independence in 1918”) – and its recent extended edition, published under a new title – can be considered a standard, even if the “patriotic” tenor is hard to overlook11. Bojan Balkovec’s volume on the Slovene National Government is also worth mentioning, if only because this rather pedestrian monograph is the first and the only book on the topic12. The 1990s also saw the scholarly edition of the minutes of the National Government’s Sessions, an important source, and several memoirs and diaries were published. Among them, those of Vladimir Ravnihar, who was the Minister of Justice in the Slovene National Government from 1918 to 1921, and the diary of Fran Milčinski, a senior judge, are the most important for the topic of this article13. Despite all this, the topic of transition from Austria-Hungary to Yugoslavia has not been exhausted. Some sources have been neglected, were unknown or unavailable, and several aspects of this transition have not been studied systematically. More importantly, the topic needs to be revisited, because existing interpretations are all decisively shaped by 7  Slovenci v desetletju 1918–1928. Zbornik razprav iz kulturne, gospodarske in politične zgodovine [The Slovenes in the Decade from 1918 to 1928. Collection of Papers on Cultural, Economic, and Political History] ed. Josip Mal (Ljubljana 1928). 8 Silvo Kranjec, Kako smo se zedinili [How We United] (Celje 1928). 9  Ivan Šušteršič, Moj odgovor [My Reply] (Volders 1922); Ivan Hribar, Moji spomini [My Memoirs], 4 vol. (Ljubljana 1929); Fran Šuklje, Iz mojih spominov [From my Memoirs], 3 vol. (Ljubljana 1926–1929). Korošec’s lecture was published decades later: Silvo Kranjec, Koroščevo predavanje o postanku Jugoslavije [Korošec’s Lecture on the Emergence of Yugoslavia]. Zgodovinski časopis 16 (1962) 218–229. 10  Pleterski, Prva odločitev (cit. n. 3). 11 Jurij Perovšek. Slovenska osamosvojitev v letu 1918. Študija o slovenski državnosti v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov [Slovene Independence in 1918. A Study of Slovene Statehood in the State of Slovenes, Croats, and Serbs] (Ljubljana 1998); Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3). See also Jurij Perovšek, Die Slovenen in der Umbruchszeit und im neuen jugoslavischen Staat (1918–1929), in: Region und Umbruch 1918. Zur Geschichte alternativer Ordnungsversuche, ed. Harald Heppner–Eduard Staudinger (Bern 2001) 69–85. 12  Bojan Balkovec, Prva slovenska vlada 1918–1921 [The First Slovene Government 1918–1921] (Družboslovje 9, Ljubljana 1992). 13  Sejni zapisniki Narodne vlade Slovencev, Hrvatov in Srbov v Ljubljani in Deželnih vlad za Slovenijo 1918–1921 [Minutes of the Sessions of the National Government of Slovenes, Croats, and Serbs in Ljubljana and the Provincial Governments for Slovenia 1918–1921], ed. Peter Ribnikar, 3 vol. (Ljubljana 1998–2002); Vladimir Ravnihar, Mojega življenja pot. Spomini dr. Vladimirja Ravniharja [The Path of My Life. Memoirs of Dr Vladimir Ravnihar], ed. Janez Cvirn–Vasilij Melik–Dušan Nećak (Historia 2, Ljubljana 1997); Fran Milčinski, Dnevnik 1914–1920 [Diary 1914–1920], ed. Goran Schmidt (Ljubljana 2000).

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nationalism. To a lesser or greater degree, historians have seen these events as a chapter in Slovene national history, a liberation, a redemption, a necessary step on the long march towards the nation-state, and have failed to understand and explain them on their own terms. In this article, I will analyze the administration of Slovenia in the immediate aftermath of Austria-Hungary’s disintegration, trying to establish whether the transition to a new state also caused its transformation. In other words, I am interested in substantial changes that occurred after October 29, 1918, and their underlying causes14.

A new administration The first few days after October 29 were a period of uncertainty. The provincial governor (Landespräsident) was still at his post, the Austro-Hungarian army still existed, although it was rapidly disintegrating, and the emperor and his government in Vienna had not yet resigned. The new State of Slovenes, Croats, and Serbs was also not internationally recognized, its borders were disputed, and large parts of the population refused to acknowledge it. Therefore, it was no surprise that the new Slovene National Government, established on October 31, decided to leave most laws, administrative structures, and procedures intact as it tried to gain control over the territories it claimed to rule. Only legal and administrative continuity could guarantee a degree of stability sorely needed in these tumultuous times. Consequently, the National Government passed a decree subordi­ nating all provincial and local administrative structures to itself on November 4. It thus basically replaced provincial governments and the government in Vienna as the supreme authority but did not change the underlying administrative hierarchy or its functioning15. Subsequent decrees introduced some changes, as the National Government appointed a special commission for administrative reform, headed by former Austrian minister Ivan Žolger16. It quickly prepared a document that defined relations between the National Council in Zagreb and the National Government in Ljubljana, specified its departments and their subdivisions, established some new administrative and judicial bodies, and regulated the jurisdiction and hierarchies of the existing ones. The National Government approved this document and the relevant decree was published in the official gazette on ­November  2117. Because the National Government “inherited” the largely intact Carniolan provincial administration – Ljubljana, the capital of Slovenia, had previously been the capital of Carniola – the jurisdiction of former Carniolan authorities was slowly extended to parts of Styria and Carinthia controlled by the Slovene authorities. As far as administration was concerned, Slovenia was little more than an enlarged Carniola during the first few years of Yugoslavia’s existence; even after the unification with Serbia, continuity prevailed. 14  For an informative discussion of the distinction between transition and transformation, see Florian Kührer-Wielach–Sarah Lemmen, Transformation in East Central Europe: 1918 and 1989. A Comparative Approach. European Review of History 23 (2016) 573–579. 15  Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1: Od 1. nov. 1918 do 26. feb. 1919 (Ljubljana 1998) 68s. On the National Government, see Balkovec, Prva slovenska vlada (cit. n. 12); Peter Ribnikar, Narodna vlada SHS v Ljubljani in Deželne vlade za Slovenijo 1918–1921 [The National Government of SCS in Ljubljana and the Provincial Governments for Slovenia 1918–1921], in: Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 9–45. 16  Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 83. 17  Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani [Official Gazette of the National Government of SCS in Ljubljana] (21. 11. 1918) 1, 2; Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3) 180–187.



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Yet there were some areas where change did happen. After all, the new state claimed to be a nation-state, supposedly an embodiment of nationalist aspirations. Unsurprisingly, then, the National Government decreed that Slovene should be the language of administration on all levels in its very first session, on November 118. Thus, it retroactively legalized changes that had started in many areas of the administration after October 29. By the same day, the mayor of Ljubljana had already decided that the last remains of German must go and ordered that even correspondence with the (still existing) imperial army must be in Slovene. Similarly, the executive committee (Landesausschuss) of the Carniolan Diet instructed provincial institutions, including the Provincial Museum, to cease all use of German in official correspondence on October 30, just days before the National Government abolished it19. Some did not wait for instructions and acted on their own. Slovene magistrates at the Provincial Court in Ljubljana decided on October 29 that they would officiate in Slovene only; the next day, they informed their superior and put their decision into practice20. The establishment of Slovene as the sole administrative language was a symbolically important move, a signal that the new state was a Slovene/South Slav nation-state. However, its impact on day-to-day bureaucratic practice was limited, as Slovene had been used in administration even before the break. In all the provinces where Slovene speakers lived, they could use it in their communication with the authorities, at least according to the law. Additionally, Slovene was used as the so-called internal language of administration, the language in which business was conducted within and between administrative offices, wherever Slovene nationalists had control; it was the internal administrative language in the Carniolan provincial administration, as well as in most municipalities in Carniola, some in Styria, and several in the Austrian Littoral21. Furthermore, the decree of November 1 allowed the use of German in communication with the administration. As in Austria-Hungary, members of the public could petition the authorities in their language – Slovene or German – which they often did. In December 1918, for instance, the Carniolan Industrial Company (Krainische Industrie-Gesellschaft), one of the biggest enterprises in the Slovene part of Yugoslavia, used German in its communication with the district prefecture in Radovljica22. Yet contrary to Habsburg practice, the authorities replied not in the same language but in Slovene. When twenty municipalities from the region of Kočevje/Gottschee, an area with a German-speaking majority, petitioned the National Government to allow the continued use of German by the administration in correspondence with self-identified Germans, the Government remained adamant: Slovene was the only official language in the territory under its jurisdiction and no exceptions could and would be allowed23! Here, the break with the past was obvious. The administration was no longer understood as a neutral instrument of state power which treated all the citizens equally. On the contrary, it was   Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 54.  Marija Lah, Borba ljubljanske občine za slovensko uradovanje [The Struggle of the Ljubljana Municipality for Slovene Administration]. Kronika. Časopis za slovensko krajevno zgodovino 5 (1957) 135–146, at 146; Mateja Kos, Deželni muzej in prva svetovna vojna [The Provincial Museum and the First World War]. Argo. Časopis slovenskih muzejev 57/1 (2014) 34–47, at 41. 20   Milčinski, Dnevnik (cit. n. 13) 386–389. 21   On language use in the Austrian administration, see Gerald Stourzh, Die Gleichberechtigung der Nationalitäten in der Verfassung und Verwaltung Österreichs 1848–1918 (Wien 1985). 22  Ljubljana, AS, AS 137: Papers of the District Prefecture in Radovljica, t.e. 637, p.e. 3482, no. 9019, Krainische Industrie-Gesellschaft to district prefecture, Jesenice, 17. 12. 1918. 23  Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 158. 18 19

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supposed to serve the interests of the ethnolinguistically defined nation and minorities were to be at best tolerated. As we will see, language use was not the only, or even the most radical, change of this kind. Let us, however, first look at another area where discontinuity was apparent from the very beginning. Even before the National Government had been established, the National Council, spurred on by an informal committee of impatient Slovene reserve officers, relieved several Carniolan top officials – the chief of police, head of the school board, vice-president of the provincial court, and some others – of their duties24. After October 31, the National Government continued this purge of Habsburg loyalists, especially those suspected of involvement in the political persecution of Slovene nationalists during the war. The newly established official gazette published a series of decrees in the first days of November. The purge targeted not only the most prominent officials but also extended to several lower-level bureaucrats, magistrates, mayors, and even school principals. On November 6, for instance, the official gazette published a decree removing the principal of the Ljubljana Realschule, Henrik Svoboda, from his post25. While this change of personnel had an air of improvisation about it, it had in fact been planned in advance. Already in August, when the National Council for Slovenia and Istria was established, it included a section tasked with preparing a takeover of the administration. In a communiqué published on August 17, the National Council stated that the Austrian administration is [...] totally unfit for a modern state, and even the Austrian government has repeatedly acknowledged this. [...] Consequently, we have to reform the administration ourselves and adapt it to the democratic principles of the Yugoslav constitution. It also announced that one of its sections would make sure that native officials are appointed in our territory, and it is to manage a register of all the [reliable] officials in all professions26. According to Fran Milčinski, a judge at the provincial court who was reasonably well informed about the activities of the National Council, such a register was ready by mid-October27.

Nationalizing the bureaucracy By the late summer of 1918, change was definitely in the air, even if it was not entirely clear how the story would end. The collapse of Austria-Hungary still did not appear unavoidable to contemporaries, but a radical transformation seemed imminent. In Ljubljana, local German speakers sensed a coming change; some started to sell their property and prepared to leave, others adapted. A German-speaking shopkeeper announced to his clients at the beginning of October, From now on, you will all speak Slovene to me! Another proclaimed that he had always felt Slovene in his heart28.   Pleterski, Prva odločitev (cit. n. 3) 267.   Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani (6. 11. 1918) 3. 26  AS, AS 58: Papers of the National Council for Slovenia and Istria, Box 2, Communiqué of the National Council, 17. 8. 1918: Dalje [sic] je avstrijska uprava popolnoma nesposobna za moderno državo je priznala avstrijska vlada že opetovano. [...] Za to moramo tudi upravo sami reformirati ter jo prilagoditi demokratičnim načelom Jugoslovanske ustave. [...] Ta odsek se ima baviti [...] za nastavljenje domačih uradnikov na našem teritoriju in ima voditi evidenco o vseh za posamezne stroke sposobnih uradnikov. – On the establishment of the National Council see Lukan, Habsburgermonarchie (cit. n. 3) 175–178; Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3) 31–33; Pleterski, Prva odločitev (cit. n. 3) 244–250. 27  Milčinski, Dnevnik (cit. n. 13) 377. 28  Ibid. 376. 24 25



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Officials all over the empire also sensed a change and began preparing for the eventuality of it breaking up. Milan Škerlj, a Slovene official in the Ministry of Justice in Vienna, was offered a decoration, the Order of Leopold, for his service sometime in October, but told his superior he would prefer a promotion to the rank of ministerial councilor (Ministerialrat). He explained his reasoning in his memoirs: I thought to myself: Austria is falling apart. You will not stay in Vienna, and such a medal can do more harm than good in extremis. A higher rank and a correspondingly higher salary, on the other hand, would be transferable to the new state, Škerlj hoped29. As the so-called national revolution approached, and especially after it became clear that the break really was final, officials started leaving Vienna and other towns and cities across Austria-Hungary and offering their services to the newly established Yugoslav state. Ivan Žolger, a former minister without portfolio in the government of Ernst Seidler, was one of these. Even before his return, he was a candidate for the presidency of the National Government; later, he led the special commission for administrative reform and was sent to the Paris Peace Conference30. Milan Škerlj also returned and took an important post in the newly established Slovene Ministry of Justice, where he served until it was dissolved in 1924; he was appointed Professor of Law at the University of Ljubljana immediately thereafter31. Other returnees were also appointed to different positions in the administration, judiciary, diplomatic corps, or elsewhere. On November 18, the National Government decided that all returning officials should get a post, even if foreigners have to be dismissed because of that32. This was an ominous sign for all non-South-Slav officials, and a fairly accurate declaration of intent. Soon thereafter came the first wave of removals, based on the real or imagined role of the deposed officials in wartime “oppression”. Then the National Government dismissed those officials from disputed territories who had sworn allegiance to German Austria, or those who refused to swear an oath to the State of Slovenes, Croats, and Serbs33. Officials who were not able to use the new administrative language, Slovene, were also dismissed34. While the majority of those fired for any of the above reasons self-identified as German or were perceived as such by the Yugoslav authorities, they did not get their discharge papers for that reason, at least not officially. However, this was about to change. Already in August 1918, the first communiqué of the National Council had spoken of the need to appoint native officials35. As the preparations for independence proceeded in the following months, some Slovene nationalists advocated a radical purge. While Fran Milčinski was working on the new court statute days before the break, another magistrate told him, I am a radical; all the Germans have to be purged from the administration!  36 Yet 29  Milan Škerlj, Spomini in vojni dnevnik [Memoirs and War Diary], ed. Dagmar Slekovec (Izola 2011) 228s: Mislil sem si: Avstrija je v razsulu, na Dunaju ne ostaneš, tako odlikovanje in extremis ti prej škoduje kot koristi. 30   Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3) 121; Rahten, Od Majniške deklaracije (cit. n. 5) 183; Miloš Rybář, Žolger, Ivan, vitez (1867–1925), in: Slovenska biografija, http://www.slovenska-biografija.si/oseba/ sbi909172/#slovenski-biografski-leksikon [31. 5. 2019]. 31  Vladimir Murko, Škerlj, Milan (1875–1947). in: Slovenska biografija, http://www.slovenska-biografija. si/oseba/sbi654536/#slovenski-biografski-leksikon [31. 5. 2019]. 32   Sejni zapisniki 1 (cit. n. 13) 1 118. For the appointments of returning officials, see ibid. 91, 130. 33   Ibid. 123, 157. 34   Ibid. 172, 197. 35   AS 58, Box 2, Communiqué of the National Council, 17. 8. 1918. 36   Milčinski, Dnevnik (cit. n. 13) 378: Jaz sem radikalen; vse Nemce iz uradov stran!

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as we have seen, this did not immediately happen. The need to maintain stability and a functioning administration prevailed, as the Minister of Justice in the National Government, Vladimir Ravnihar, later acknowledged in his memoirs: We hesitated with the purge of non-native judges and officials [...]. We did not have enough people to fill all the posts that would be vacated by the removal of foreign personnel. There was a danger that we would have to close some courts if we moved too quickly37. However, there were indications that the new authorities would not restrain themselves for too long, and that loyalty and competence would not be enough to keep a post in the administration or the judiciary. There were indications that a “national purification” of the administration was in the making. These included not only the announcement on November 18, clearly saying that “foreigners” might be dismissed, but also the frequently employed distinction between citizenship and nationality. On November 14, the National Government announced that it was not counting on the military service of citizens of German nationality, and two days later, it decided that it would not be mobilizing those same citizens of German nationality38. On December 2, the Government debated whether Germans (that is, Yugoslav citizens categorized as Germans) could receive jobs in the judiciary, in principle39. On that day, the ministers did not reach a final decision – among other things, they wanted to know what German Austria was doing in comparable situations – but in two weeks’ time, they would. In its 25th session, the National Government passed a brief decree, published in the official gazette on December 19, that basically fired all officials of German nationality in the territory it controlled40. Less than a month later, it made clear that the decree also applied to road maintenance workers and lower-level officials in the Ministry of Public Works41. In February 1919, the Government also forced public notaries to reapply for their posts and rejected eight of the ten German applicants; three did not even bother to apply42. How many people lost their jobs in the purge is not entirely clear; there are no exact data in the Yugoslav documents. Yet, Austrian statistics from 1921 showing 581 officials who were employed by German Austria because they had been fired in Yugoslavia allow for some approximation of the scale of the purge43. While not all of these came from Slovenia – most probably did –, some of the fired found jobs in the private sector or retired. So, it is safe to assume that at least 500 officials were permanently dismissed. This had an impact on the livelihood of many more, especially as the situation was exacerbated by further measures. Namely, the National Government also emphasized that the fired officials needed to vacate their apartments. In December 1918, for instance, the ministers twice debated the need for railway officials who had just lost their jobs to move 37   Ravnihar, Mojega življenja pot (cit. n. 13) 135s.: S takojšnjo odstranitvijo vseh tujerodnih sodnikov in uradnikov smo oklevali. […] Zategadelj nam je manjkalo ljudi, da bi mogli zasesti vsa mesta, ki bi postala prazna z odstranitvijo tujerodnega osebja. Obstajala bi nevarnost, da bi morali nekatera sodišča kar zapreti, če hitimo s čiščenjem. 38  Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 109, 115. 39   Ibid. 157. 40  Ibid. 193; Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani (19. 12. 1918) 53s. 41   Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 254. 42  Milan Škerlj, Pravosodje v Sloveniji v prvih desetih letih po zedinjenju [The Judiciary in Slovenia in the First Decade after Unification], in: Slovenci (cit. n. 7) 388–423, at 414. 43 Herta Hafner, Der sozio-ökonomische Wandel der österreichischen Staatsangestellten 1914–1924 (Diss. Univ. Wien 1991) 316s.



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out in three days or be evicted via facti44. One minister even suggested that all foreigners should be evicted from their houses and apartments to alleviate the housing crisis. The government, however, decided to wait and gather more information, especially about the policies of German Austria on this matter45. Some Slovene nationalists were certainly eager for a wider purge, not only of officials but of all Germans – or more precisely, of all those they categorized as Germans. On January 1, 1919, Fran Milčinski wrote in his diary that the radicals were promising to help Germans move. Apparently, they were planning to emulate the Czechs, who were supposedly sending furniture wagons to [German] houses and buying them [one-way] train tickets46. In fact, some saw the break as an opportunity for a comprehensive “purification” that would remove all those they perceived as foreign from the new Yugoslav state. An anonymous official in the municipal administration of Ljubljana, for instance, took it upon himself to prepare a list of all the Jews in town – even the assimilated ones – and sent it to the National Government, asking “if something could be done about this”47. The nationalization of the administration was certainly a crucial break with the Austrian past. While the pre-war Austrian bureaucracy had been staffed by individuals who could apply for a post regardless of national or any other identification – at least in principle –, the new administration only had room for “proper Yugoslavs”, defined ethnolinguistically and not by citizenship48. This nationalization ran parallel to similar processes in other successor states, especially German Austria. In fact, the decree of December 16 was a direct reaction to a similar measure enacted on the other side of the northern Yugoslav border some days before, as the decree explicitly stated in its preamble49. However, the Slovene government was more radical in its approach. The Austrian government emphasized that those non-Germans who had been living in the territory of the new state for a long time, were married to German women, were raising their children as Germans, and were nationally indifferent need not be fired; especially if they were lower-level officials50. The National Government in Ljubljana, on the other hand, did not allow for any exceptions, at least not in principle. The nationalization of the administration formed part of a wider process by which the nationalists wanted to make sure the state borders exactly matched the boundaries of their imagined community, of their nation, which is after all a central tenet of nationalism as   Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 204, 231.   Ibid. 260. 46  Milčinski, Dnevnik (cit. n. 13) 415: Naši radikalci obetajo, da bomo pomagali Nemcem se seliti. Češ, na Češkem so jim pošiljali kar pohištvene vozove pred hišo in jim kupili vozovnice za železnico. 47  Marko Štepec, Vpliv vojne na življenje civilnega prebivalstva v slovenskih deželah 1914–1918 [The Impact of the War on the Lives of Civilians in the Slovene Lands 1914–1918] (Diss. University of Ljubljana 2018) 160. 48  For the Habsburg administration and its officials, see John Deak, Forging a Multinational State. State Making in Imperial Austria from the Enlightenment to the First World War (Stanford Studies on Central and Eastern Europe, Stanford 2015); Waltraud Heindl, Josephinische Mandarine. Bürokratie und Beamte in Österreich, vol. 2: 1848–1914 (Studien zu Politik und Verwaltung 107, Wien–Köln–Graz 2013); Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der österreichisch-ungarischen Monarchie 21, Wien 21986). 49   Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani (19. 12. 1918) 53. For the developments in Czechoslovakia, Hungary, and Romania, see the contributions by Martin Klečacký, Julia Bavouzet, and Judit Pál and Vlad Popovici in this volume. 50  Hafner, Wandel (cit. n. 43) 229s. See also the contribution by Karl Megner and Guenther Steiner in this volume. 44 45

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a political principle51. And because the situation on the ground was different, they were trying to change it by limiting the rights of citizens who in their minds did not belong to the nation. This was not limited to the Slovene part of the new state; on the contrary, it was happening in other parts of Yugoslavia too. For example, the National Council of Slovenes, Croats, and Serbs in Zagreb, the supreme authority of the short-lived State of Slovenes, Croats, and Serbs, instructed regional and local national councils that Germans and Hungarians could not become members52. In short, while “foreigners” became citizens of Yugoslavia after the break, because they had their domicile in its territory, they were not allowed to become full members of the political community, the nation, because it was defined not in a civic but in an ethnolinguistic sense; the state, the nation, and the linguistic community had to be exactly the same53. Consequently, “foreigners” were denied certain rights and opportunities, a job in the administration among them. Such a distinction between legal citizenship and full membership in the political community could already be observed in the Habsburg Empire. For one, it applied to women, who were nominal citizens but were not enfranchised and were thus deprived of participatory citizenship54. And in the eyes of many native Viennese, at least, full membership in the community of Austrians was also denied to all those who – despite their Austrian citizenship – were perceived as foreign. This category very much included Empress Zita, whose accent disqualified her even if she identified as an Austrian and even if she was not only a citizen but a member of the ruling family55. The situation of non-South-Slav officials in the new Yugoslavia was comparable. As we have already seen, they were denied full rights even if they were nominal citizens. They had citizenship but they could not keep their jobs because they were categorized as “foreigners”. Additionally, their full membership in the national community was not dependent on their legal status or their actions but on the judgment of somebody else. Let us look at the latter dimension of the situation in more detail. While there was room for officials’ personal declarations of nationality in the process of establishing who was German and who was not, in the last instance it was the government’s decision, based on the belief that nationality is an objective trait and can be objectively determined. After all, this was the dominant understanding of the time; there was even some legal precedent from the pre-war Austrian legal system56. From the documents, it is not entirely clear how the Slovene authorities went about determining ethnicity during the purge. Yet Milan Škerlj’s account of the purge in the judiciary illustrates the process and the prevailing  Ernest Gellner, Nations and Nationalism (Ithaca 22006) 1.  Ivan Kosnica, Odnos državljanstva i nacionalne pripadnosti u Kraljevini SHS/Jugoslaviji [The Relation between Citizenship and Nationality in the Kingdom of SCS/Yugoslavia]. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 68 (2018) 61–83, at 68. 53  Tomasz Kamusella, The Normative Isomorphism of Language, Nation and State, in: Understanding Central Europe, ed. Marcin Moskalewicz–Wojciech Przybylski (BASEES/Routledge Series on Russian and East European Studies 115, Abingdon–New York 2017) 144–150. For a wider context, see also Tomasz Kamusella, The Politics of Language and Nationalism in Modern Central Europe (Basingstoke–New York 2009). 54  Maureen Healy, Becoming Austrian: Women, the State, and Citizenship in World War I. Central European History 35 (2002) 1–35, at 1s. 55  Ibid. 13–15. 56 Gerald Stourzh, Ethnic Attribution in Late Imperial Austria: Good Intentions, Evil Consequences, in: Gerald Stourzh, From Vienna to Chicago and Back. Essays on Intellectual History and Political Thought in Europe and America (Chicago 2007) 157–176; Tara Zahra, Kidnapped Souls. National Indifference and the Battle for Children in the Bohemian Lands, 1900–1948 (Ithaca–London 2008) 13–47. 51 52



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mindset rather well. According to him, the Ministry of Justice was afraid it would lose too many magistrates and other court officials in the wave of firings. Therefore, it allowed them to freely declare their nationality. It also reemployed some officials who declared themselves Germans, especially if they were born Slovenes57. Similarly, the decree of December 16, which also allowed the rehiring of previously fired officials, gave preference to those who came from a native family58. A similar logic could be observed after 1919, when the Yugoslav army occupied parts of West Hungary, which were then annexed and administered by the Slovene authorities. Here too, a purge of non-South-Slav, in this case Hungarian, public officials, magistrates, and teachers followed59. And in the case of teachers, we again come across a biological understanding of nationality. Unsurprisingly, the person the authorities from Ljubljana sent to the region to get a sense of the situation suggested that “foreign” Hungarian teachers should be immediately laid off, because they were not able to teach in Slovene. Local Slavophone teachers, however, could keep their jobs, even if they were also not able to teach in standard Slovene because they only spoke the local Slav vernacular. They were still “our people”, the inspector argued, and should be given an opportunity to reeducate themselves. They were “our people” despite the fact that most of them did not identify with the Slovene nation60. In the final instance, then, nationality was understood in biological terms and could be reduced to descent: you were either a born Slovene/Yugoslav or not, and your self-identification was unimportant. This was an insidious idea, even if it sometimes benefited those affected. It took agency away from individuals and gave the government a powerful tool. Some Slovene nationalists wanted to use it on other occasions, not only during the purge of the administration. Once they took over the town council of Ptuj/Pettau, a Styrian town with a sizable German-speaking community, for instance, they decided that Germanness could only be determined by “authentic” German descent and that the council should have the final say in the matter61. The aim of this exercise was to deny parents the right to choose a German-language education for their children and to reduce the statistical presence of Germans.

Conclusion Yet the needs of the state and its administration only allowed a limited amount of nationalist dogmatism. Simply put, the state needed officials; it needed judges, police of  Škerlj, Pravosodje (cit. n. 42) 406.   Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani (19. 12. 1918) 54. 59 Attila Kovács, Številčni razvoj prekmurskih Madžarov v 20. stoletju [The Numerical Development of Prekmurje Hungarians in the 20th Century]. Razprave in gradivo 48/49 (2006) 6–36, at 11s. 60 Jernej Kosi, Slovene Ethnolinguistic Nationalism as Rhetoric and Practice in Post-Imperial School Administration in Prekmurje (forthcoming). On the identifications of Slavophones in the so-called Prekmurje, see idem, The Imagined Slovene Nation and Local Categories of Identification. “Slovenes” in the Kingdom of Hungary and Postwar Prekmurje. AHY 49 (2018) 87–102. 61 Ljubica Šuligoj, Narodnostne razmere na ptujskem območju med obema vojnama [The National Situation in the Ptuj Area between the Wars]. Časopis za zgodovino in narodopisje 61/2 (1990) 231–239, at 235. The cited article is very biased – more a nationalist tract than a scholarly analysis – but based on sources, and the data is useful. For a brief overview of comparable developments in other successor states, see Pieter M. Judson, The Habsburg Empire. A New History (Cambridge, MA–London 2016) 444–446. 57 58

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ficers, and prison wardens in order to function properly. This was why it did not immediately fire all the officials who refused an oath to the new state. Instead, it decided on No­ vember 16 that a promise to follow instructions from superiors would suffice for the time being, because these officials were simply irreplaceable62. This is also why, according to Ravnihar, the National Government in Ljubljana did not start the purge sooner. Finally, this is also why the decree of December 16 already included a provision that allowed the rehiring of German officials, as we have seen. And this is exactly what happened. It soon became obvious that in some regions, the normal functioning of the administration, the schools, and the judiciary simply would not be possible without at least some of the fired officials. During the first session of the National Government in 1919, one of the ministers had already remarked that the government might be forced to rehire all of them in a year’s time. Indeed, the ministers immediately let it be known that all those who had been dismissed could apply for their posts again63. In the next sessions, the government already approved several rehires64. Pragmatism made the purge less radical than originally planned. Nevertheless, the dismissal of German officials represented a crucial moment in the transformation of Slovene administration in Yugoslavia. Along with the introduction of Slovene as the only official language – Serbo-Croat only slowly gained a role – it was a decisive step in the public administration’s nationalization. While it remained essentially Habsburg in its organization and its procedures – continuities far outweighed change in this respect – the layoffs of Germans were an important break with the imperial past. Yugoslavia defined itself as a nation-state, a state of the triune Slovene-Croat-Serb nation, and it wanted a public administration which included only members of this nation. At the same time, membership criteria were defined according to a biological understanding of nationality. The purge of supposed foreigners was supported by a narrative of liberation: the imperial administration was presented as an oppressive tool, an essential element of the imagined German domination over the so-called Slovene lands. Hence, the removal of Germans could be framed as a necessary and long overdue correction of a “historical injustice”. Vladimir Ravnihar, then Minister of Justice, claimed that the National Government was simply trying to create a situation in which the nationality of officials would correspond to that of the people. We were trying to give the people judges of their own nationality, he wrote in his memoirs65. This mindset, which certainly was not exceptional at the time, was also apparent in other areas, not just the administration or the judiciary. After the war, Slovene nationalists were also busy nationalizing the educational system, cultural institutions, local government, and the economy. And while some of the approximately 30,000 people who left Slovenia between 1918 and 1921 did so voluntarily, the majority emigrated because they lost their jobs or other sources of income66. The promises the Zagreb National Coun  Sejni zapisniki (cit. n. 13) 1 115.   Ibid. 237–239. 64  Ibid. 288, 293, 301. 65  Ravnihar, Mojega življenja pot (cit. n. 13) 137: […] da vzpostavimo pri naših sodiščih v personalnem stanju razmere, ki ustrezajo resničnemu narodnostnemu položaju v okoliških [sic] vseh sodišč na našem ozemlju in da damo ljudstvu sodnike njegove narodnosti. 66 Janez Cvirn, Meščanstvo v Celju po razpadu Avstro-Ogrske [The Bourgeoisie in Celje after the Dissolution of Austria-Hungary], in: Iz zgodovine Celja, 3: 1918–1941, ed. Marija Počivavšek et al. (Odsevi 62 63



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cil made days before the declaration of independence, when it guaranteed all “foreign” minorities a free and democratic future in the South Slav state, turned out to be largely empty67. The nationalists simply could not find room for equal treatment of those they categorized as “foreign” in their vision of the nation-state.

preteklosti 3, Celje 2001) 191–216; Janez Cvirn, Nemška manjšina na Spodnjem Štajerskem v času med obema vojnama (1918–1941) [The German Minority in Lower Styria in the Interwar Period (1918–1941)], in: Migracije in slovenski prostor od antike do danes, ed. Peter Štih–Bojan Balkovec (Zbirka Zgodovinskega časopisa 39, Ljubljana 2010) 568–575; Ervin Dolenc, Deavstrizacija v politiki, upravi in kulturi v Sloveniji [Deaustrification of Politics, Administration and Culture in Slovenia], in: Slovensko-avstrijski odnosi v 20. stoletju, ed. Dušan Nećak et al. (Historia 8, Ljubljana 2004) 81–94. 67  Perovšek, Slovenski prevrat (cit. n. 3) 71. Yugoslavia was not exceptional in this regard. Minorities were disadvantaged in all the successor states; see Judson, Habsburg Empire (cit. n. 61) 445–451.

Beamte in der deutschen Revolution 1918/19 Stefan Fisch

Die Novemberrevolution in Deutschland 1918 verlief schroffer, zugespitzter, kontroverser und auch gewalttätiger als die Auflösung der Habsburgermonarchie und der Übergang von der Monarchie zur Republik in Österreich1. Von Kiel griff der Matrosenaufstand am 9. November 1918 auf Berlin über. Vor einer aufgewühlten Menge rief der SPD-Politiker Philipp Scheidemann vom Reichstag aus die Deutsche Republik aus2. Wenig später proklamierte Karl Liebknecht, der 1916 aus der SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschlands) ausgeschlossen wurde und über die USPD (Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands) zum Spartakusbund, dem Vorläufer der KPD (Kommunistische Partei Deutschlands), übergegangen war, vom Balkon des Stadtschlosses vor einer anderen begeisterten Menge die freie sozialistische Republik Deutschland  3. In der Reichskanzlei bemühte sich der am 3. Oktober von Kaiser Wilhelm II. an den Reichstagsfraktionen vorbei ernannte letzte Reichskanzler Prinz Max von Baden um die von führenden Politikern der Parteien inzwischen für notwendig gehaltene Rücktrittserklärung des Kaisers. Nur so konnten die strikten Bedingungen der Alliierten für den seit Ende September 1918 für unumgänglich gehaltenen Waffenstillstand erfüllt werden. Der Kaiser hielt sich seit dem 29. Oktober nicht mehr in Berlin, sondern im Großen Hauptquartier bei der Obersten Heeresleitung im belgischen Spa auf. Das erschwerte erheblich die Kommunikation. Noch nicht wirklich dazu autorisiert, verkündete der Reichskanzler gegen Mittag des 9. Novembers 1919 den vollständigen Thronverzicht des Kaisers und des Kronprinzen, während in Spa noch Teillösungen diskutiert wurden, etwa Rücktritt nur als Kaiser oder Übergang beider Kronen an den Enkel und eine Regentschaft. Danach übergab der Kanzler sein Amt an Friedrich Ebert, den Vorsitzenden der größten Parlamentspartei 1  Vgl. zu Deutschland u. a. Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 5. Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung 1914–1919 (Stuttgart 1978) 615–750; Heinrich August Winkler, Weimar 1918–1933. Die Geschichte der ersten deutschen Demokratie (München 1993) 13–51. Quellen in: Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 3. Deutsche Verfassungsdokumente 1900–1918, ed. Ernst Rudolf Huber (Stuttgart 31991) und 4. Deutsche Verfassungsdokumente 1919–1933, ed. ders. (Stuttgart 31991), sowie bis zum März 1919 sehr ausführlich in: Die deutsche Revolution 1918–1919. Dokumente, ed. Gerhard A. Ritter–Susanne Miller (Hamburg 21975). Zu Österreich jetzt Christoph Schmetterer, Die Entstehung der Ersten Republik Österreich 1918–1920 aus rechtshistorischer Sicht, in: 100 Jahre Weimarer und Wiener Republik – Avantgarde der Pluralismustheorie, hg. von Christoph Gusy–Robert Chr. van ­Ooyen– Hendrik Wassermann (Recht und Politik. Zeitschrift für deutsche und europäische Rechtspolitik. Beih. 3, Berlin 2019) 95–114. 2  Revolution 1918–1919. Dokumente (wie Anm. 1) 72–74. 3  Der 9. November in Berlin. Vossische Zeitung (10. 11. 1918), http://content.staatsbibliothek-berlin.de/ zefys/SNP27112366-19181110-0-0-0-0.pdf [6. 10. 2019].

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SPD, an der Reichsverfassung vorbei, die die Ernennung des Kanzlers dem – noch nicht wirklich zurückgetretenen – Kaiser vorbehalten hatte. Ebert erklärte noch am selben Tag in seinem ersten Aufruf an das deutsche Volk, ihm sei die interimistische Wahrnehmung der Geschäfte des Reichskanzlers übertragen, unter Zustimmung der sämtlichen Staatssekretäre4. Ihr Titel „Staatssekretär“ verdeutlichte, dass sie eben nicht verantwortliche Minister waren, das war nur der Reichskanzler; und aus ihrem Kreis war auch nur ein Rumpfkabinett anwesend. Die Reichstagsfraktion der SPD hatte währenddessen unter dem Eindruck der Bewegung von Arbeitern, Soldaten und Matrosen in der Stadt ihre wenige Wochen zuvor erst ernannten zusätzlichen „politischen“ Staatssekretäre ohne Ressort aus der Reichsleitung abberufen (neben denen die meisten der kaiserlichen Staatssekretäre weiter ihre Ressorts leiteten) und Verhandlungen zur Bildung einer neuen Regierung mit der USPD aufgenommen. Am folgenden Tag wurden Ebert und der frühere SPD-Vorsitzende Haase, Führer der nach links abgespaltenen USPD, gleichberechtigte Vorsitzende im paritätischen Rat der Volksbeauftragten. In Anlehnung an das entsprechende Organ der russischen Oktoberrevolution 1917, die Volkskommissare, verstanden sie sich als provisorische Regierung nicht nur der Hauptstadt, sondern des gesamten Deutschen Reiches. Am Abend des 10. Oktober legitimierten jedoch nur etwa 3.000 Vertreter der Berliner Arbeiter- und Soldatenräte diese Koalition. Tatsächlich hatte in ihr Ebert und damit die SPD ein Übergewicht, weil er alleine die alte Reichsleitung der Staatssekretäre als Reichskanzler leitete, die parallel weiter arbeitete. Tags darauf, am 11. November 1918, ging an reichskanzler ebert berlin folgendes Telegramm: namens der interessengemeinschaft deutscher beamtenverbände 700.000 mitglieder bitte ich um die genehmigung der bildung eines beamtenrats zur unterstützung der neuen regierung bei ihren aufgaben. Absender war Ernst Remmers, erster Vorsitzender der Interessengemeinschaft der deutschen Beamtenverbände und Generalsekretär des Verbandes der unteren Post- und Telegrafenbeamten5. Damit bekannte sich diese jenseits der Parteien entstehende Massenorganisation sehr früh zum Ergebnis der Revolution. Der Text war – wie die verfassungspolitische Sachlage – nicht eindeutig, weil sich der Verband einerseits mit einem beamtenrat in die Rätebewegung einordnen wollte (was nicht weiter verfolgt wurde), andererseits Eberts Reichskanzlerschaft anerkannte. Wie sich aber bald zeigte, hatten in den neuen Gremien der Rätebewegung solche Arbeiter (und damit auch Soldaten) die Mehrheit, die den Positionen der SPD anhingen. Die deutschen Räte beanspruchten gerade nicht so die ganze Macht, wie ein Jahr zuvor die russischen Sowjets in Petrograd. Sie erkannten vielmehr den von der SPD stets angestrebten Weg zur Verankerung einer parlamentarischen Demokratie durch die Wahl einer Verfassunggebenden Nationalversammlung nach gleichem und allgemeinem Männer- und Frauenwahlrecht an. Vorläufig existierten in der deutschen Hauptstadt zwei Machtzentren, die jedoch wegen des Übergewichts der Sozialdemokratie nicht in einen gewaltsamen Dauerkonflikt miteinander traten. Auch strebte keine der neuen revolutionären Regierungen in den Bundesstaaten an, sich in einem Akt nationaler Selbstbestimmung vom Deutschen Reich zu lösen.   Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 3 (wie Anm. 1) 311f. Nr. 242.   Berlin, Bundesarchiv, R 1501 / 102738, f. 193. Dieses einzelne Telegramm an den Reichskanzler findet sich ohne Zusammenhang zu den übrigen Papieren in einem Akt des Reichsinnenministeriums, in den es nicht gehört; vgl. meine Darstellung noch vor der Kenntnis des Telegramms in Stefan Fisch, Zwischen Kaiserreich und Republik. Vorgeschichte und Gründung des Deutschen Beamtenbundes, in: Einheit in Vielfalt. 100 Jahre dbb 1918–2018 (Berlin 2018) 8–40 (Text) und 208–214 (Anm.). 4 5



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Anders lagen die Verhältnisse beim österreichischen Verbündeten. Dort hatte das Völkermanifest Kaiser Karls I. am 16. Oktober 1918 den Stämmen in Cisleithanien, der österreichischen Reichshälfte, den Weg in einen Bundesstaat geöffnet. Demnach sollten die Reichsratsabgeordneten jeder Nation neue „Nationalräte“ bilden. Die 208 Abgeordneten der deutschsprachigen Gebiete gingen am 21. Oktober 1918 in Wien sofort weiter als das und erklärten sich zu einer „Provisorischen Nationalversammlung“. Diese gründete – am Kaiser in Schönbrunn vorbei – den „Staat Deutschösterreich“ am 30. Oktober 1918 mit einem provisorischen Staatsrat, aber noch ohne Entscheidung für die monarchische oder republikanische Staatsform. Zuvor war bereits in Prag die Tschechoslowakische Republik ausgerufen worden und auch Ungarn hatte sich von der Doppelmonarchie losgesagt. Für kurze Zeit kam es zu einem Nebeneinander von alter kaiserlicher Regierung über die ganze österreichische Reichshälfte und revolutionären Regierungen im neuen Deutschösterreich und einer Reihe von Kronländern, die sich als neue Nationalstaaten verselbständigten und nicht mehr einen „Bundesstaat“ anstrebten. Der Schwebezustand zwischen Monarchie und Republik in Wien löste sich nach der Berliner Revolution. Der Staat Deutschösterreich erklärte sich am 10. November zur Republik und schlug den Weg zum Anschluss an Deutschland ein. Kaiser Karl dankte zwar nicht ab, verzichtete aber am 11. November auf jeden Anteil an den Staatsgeschäften. Die in Deutschland die ersten Wochen und Monate beherrschende Systemfrage nach parlamentarischer Republik oder Rätesystem stellte sich somit in Österreich nicht6. Im Folgenden soll vor allem der Verband der mittleren und unteren Beamten – mit Seitenblicken auf Österreich – näher dargestellt werden, der am 11. November 1918 in die deutsche Revolution eingetreten war und aus dem kurz darauf der Deutsche Beamtenbund (DBB) entstand, heute ein Interessenverband mit 1,3 Millionen Mitgliedern. Was waren die Grundlagen des deutschen Berufsbeamtentums? Wie veränderte sich seine Struktur im Gefolge der Industrialisierung durch das seit Mitte des 19. Jahrhunderts entstehende neuartige Betriebsbeamtentum bei Eisenbahn, Post, Telegrafie und Telefon? Welchen spezifischen Schwierigkeiten begegneten gerade diese Beamtengruppen bis zum Ende der Monarchie 1918, wenn sie ihre Interessen artikulieren wollten? Dies sind strukturelle Probleme, die nicht ohne einen Rückblick in das 19. Jahrhundert, vor allem auf die Zeit des Kaiserreichs ab 1871 und die Zuspitzung der Verhältnisse im Weltkrieg einzuordnen sind. Und schließlich gehört dazu die ereignisgeschichtliche Frage, wohin sich diese Beamten unter den neuen Verhältnissen politisch orientierten, und wie es ihrer neuen Interessenorganisation gelang, erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der Beamten-Artikel in der Weimarer Reichsverfassung von 1919 zu nehmen und für einige Zeit einen ihrer Funktionäre als Leiter der Beamtenpolitik des Reichs im Reichsinnenministerium zu verankern.

Berufsbeamtentum in Deutschland Bis 1918 und rechtlich bis heute gibt es nicht wirklich ein einheitliches „deutsches“ Berufsbeamtentum. Beamte waren im 19. Jahrhundert nicht „deutsche“ Beamte, sondern Beamte der deutschen Staaten, der Monarchien oder der Freien Städte. Mit der Gründung des Norddeutschen Bundes 1866 und dann des Deutschen Reichs 1871 kam eine   Schmetterer, Entstehung (wie Anm. 1) 97–102.

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verhältnismäßig geringe Zahl von Reichsbeamten des neuen Gesamtstaats hinzu. Sie waren vor allem in höheren Stellen bei den politisch gestaltenden und Aufsicht führenden obersten Reichsbehörden, beim Reichstag und in der Reichsbank tätig; allmählich kamen auch Beamte mit einfacheren Aufgaben im Post- und im Kolonialdienst dazu. In den beiden größten deutschen Staaten, Preußen und Bayern, erfolgten die ersten Reformschritte nach der Französischen Revolution. Das preußische Allgemeine Landrecht (ALR) von 1794 fasste im Zweiten Teil, Zehnter Titel unter dem Oberbegriff Diener des Staates die beiden Gruppen der Militairbedienten und der Civilbedienten zusammen. Letztere sollten nach dem Leistungsprinzip – sie sollten hinlänglich qualifiziert sein (§ 70 II 10) – ernannt werden und es sollte weder korrupte Praktiken der Bevortheilung Anderer (§ 86 II 10) noch einseitige Entlassungen aus Willkür von Vorgesetzten (§ 98 II 10) geben7. Jetzt „empfand sich [auch] die Elite des Beamtentums als Diener des Staates“8. Das ALR bestätigte die kollegiale Beratung und Entscheidung, bei der die Mehrheit in der Schlussabstimmung auch den Vorsitzenden band (§ 118 und 119 II 10). Seine Regeln knüpften damit an ältere preußische Traditionen an und wurden in den Geschäftsordnungen der preußischen Behörden verankert9. Preußen versäumte es jedoch, selbst in der Weimarer Republik noch, ein einklagbares umfassendes Beamtengesetz zu schaffen, auch wenn es in Art. 98 der (revidierten) Verfassungsurkunde von 1850 versprochen wurde10. Rechte und Pflichten ergaben sich aus vielen Einzelregelungen, vor allem aus den Disziplinarvorschriften der Revolutions- und dann Reaktionszeit nach 184811. Aus dieser Zeit stammt der für eine politisch bestimmte Personalpolitik äußerst hilfreiche Sonderstatus von sog. „politischen Beamten“. Ihr Amt wurde an ihre fortdauernde Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung geknüpft, weshalb sie jederzeit ohne Angabe von Gründen einseitig entlassen werden konnten12. Zur Deckung der Pensionslasten gab es in Preußen bis 1872 eine von den Beamten selbst zu tragende Zwangsversicherung, und Witwen und Waisen wurden erst 1882 versorgungsberechtigt13. In Bayern entwickelte 1796 Maximilian Graf Montgelas für den Thronprätendenten, Maximilian Joseph aus der wittelsbachischen Nebenlinie der Herzöge von Zweibrücken, ein Grundsatzprogramm für seine zu erwartende Erbfolge. In seinem „Ansbacher Mé  Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten von 1794, ed. Hans Hattenhauer (Neuwied 21994).  Fritz Hartung, Studien zur Geschichte der preußischen Verwaltung 2. Das 19. Jahrhundert, in: ders., Staatsbildende Kräfte der Neuzeit. Gesammelte Aufsätze (Berlin 1961) 223–275, Zitat 225. 9 Reinhart Koselleck, Preußen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegung von 1791–1848 (Stuttgart 21975) 163–283. 10  Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 1. Deutsche Verfassungsdokumente 1803–1850, hg. von Ernst Rudolf Huber (Stuttgart 31978) 501–514 Nr. 194. 11  Gesammelt bei: Die politische Treuepflicht. Rechtsquellen zur Geschichte des deutschen Berufsbeamtentums, ed. Edmund Brandt (Motive, Texte, Materialien 2, Karlsruhe 1976) 51–89. 12  Stefan Fisch, „Politische Beamte“ und Politisierung der Beamten in Deutschland seit 1800. Beamte an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung, in: Governo rappresentativo e dirigenze amministrative (secoli XIX–XX) / Repräsentative Regierung und führende Beamte (19.–20. Jahrhundert), hg. von Fabio Rugge–Anna Manca (Annali dell’Istituto storico italo-germanico in Trento. Contributi 20, Bologna–Berlin 2007) 87–110. 13  Beschreibung der Rechte und Pflichten bei Robert Graf Hue de Grais, Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preußen und dem Deutschen Reiche (Berlin 211912) 92–107 (mit Daten der Pensionsgesetze); dazu zurückhaltend Otto Hintze, Der Beamtenstand (1911), in: ders., Beamtentum und Bürokratie, hg. und eingel. von Kersten Krüger (Kleine Vandenhoeck-Reihe 1473, Göttingen 1981) 41–44, der „das deutsche Beamtenrecht [als das] weitaus das beste in ganz Europa“ ansieht (ebd. 44); kritisch Hartung, Studien (wie Anm. 8) 242–256. 7 8



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moire“ begründete er das von ihm beabsichtigte Privileg der lebenslänglichen Anstellung der Beamten auf zweifache Weise. Sie sollten aus Vorsicht […] ein Gegengewicht zur zu großen Macht der Minister bilden, wobei er etwas blauäugig unterschied, sie würden niemals den Gang der Geschäfte in Richtung auf das Gute hemmen, jedoch in gemeinsamem Willen […] die Kraft besitzen, einem Unrecht zu widerstehen. Genau diese Kraft sollte ihnen aus der Sicherheit einer unangreifbaren Lebenszeitstellung zuströmen. Zugleich dachte Montgelas das egalitäre Leistungsprinzip weiter und erkannte an, dass sich gut gebildete Männer nur dann für den Staatsdienst gewinnen ließen, wenn sie auf eine angemessene und dauerhafte Existenzgrundlage rechnen konnten14. Er sprach vom berechtigten Anspruch auf angemessene Entlohnung [des Beamten] während seines Lebens, entsprechend dem gesellschaftlichen Rang, den [er] einnimmt. Das Reichskammergericht hatte schon seit den 1760er Jahren in Analogie zu den differenzierten Regeln des kanonischen Rechts für Pfründner bei Beamtenentlassungen das Amt als ein wohlerworbenes Recht (ius quaesitum) mit allen Rechtsfolgen angesehen15. Eine lebenslange, „amtsangemessen“ abgestufte Alimentation der Beamten begründete Montgelas dann funktional als eine Gegenleistung für die Dienstbereitschaft des Beamten. In dieser, bis heute gültigen, Regel vor allem eine Privilegierung zu sehen, die einen „Dienstgeist, der in politischer Identifikation mit der Regierung bestand“, zur Folge hatte, geht jedoch am Gleichgewichtsargument von Montgelas vorbei16. Bis heute weicht Bayern nicht von der Lebenslänglichkeit der Ernennung ab und kennt keine politischen Beamten unter erhöhtem Druck. Montgelas erlebte dann mit, wie die im Zuge der napoleonischen Annexion des linken Rheinufers land- und herrenlos gewordenen Bediensteten als erste ein Recht auf lebenslanges Gehalt erhielten. Ihre Ansprüche wurden in § 59 des Reichsdeputationshauptschlusses vom 25. März 1803 anerkannt17. Kurfürst Maximilian Joseph garantierte dann, Montgelas folgend, in der grundlegenden bayerischen „Hauptlandespragmatik“ vom 1. Januar 1805, auch „Staatsdienerpragmatik“18 genannt, allen seinen künftigen Beamten von vorneherein ihre lebenslängliche Anstellung19. Diese Vorschriften wurden Bestandteil der bayerischen Verfassungs-Urkunde von 1818; 1908 wurden sie aus ihr gelöst und modernisiert in das 14   Deutsche Übersetzung bei: Bayern entsteht. Montgelas und sein Ansbacher Mémoire von 1796, hg. von Michael Henker–Margot Hamm–Evamaria Brockhoff (Veröffentlichungen zur Bayerischen Geschichte und Kultur 32/96, Augsburg 1996) 23–36; französischer Originaltext bei Eberhard Weis, Montgelas’ innenpolitisches Reformprogramm. Das Ansbacher Mémoire für den Herzog vom 30. 9. 1796. ZBLG 33 (1970) 219–256. 15  Bernd Wunder, Die badische Beamtenschaft zwischen Rheinbund und Reichsgründung (1806–1871). Dienstrecht, Pension, Ausbildung, Karriere, soziales Profil und politische Haltung (Veröffentlichungen der Kommission für Geschichtliche Landeskunde in Baden-Württemberg B/136, Stuttgart 1998) 21–25. 16  Bernd Wunder, Privilegierung und Disziplinierung. Die Entstehung des Berufsbeamtentums in Bayern und Württemberg (1780–1825) (Studien zur modernen Geschichte 21, München–Wien 1978) 132. 17   Text bei: Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 1 (wie Anm. 10) 21f. Nr. 1. 18   Der eigentliche Wortsinn ist im heutigen Standarddeutsch schwer nachzuvollziehen. Vor zweihundert Jahren bezeichnete „pragmatisch“ einerseits etwas Praxisbezogenes und damit auch Gemeinnütziges und andererseits etwas von höchsten Stellen Kommendes (wie die Pragmatische Sanktion) – beides traf hier in Bayern zu, und später auch in Österreich, wo die Ernennung zum Lebenszeitbeamten bis zuletzt als Pragmatisierung bezeichnet wurde, vgl. Jacob und Wilhelm Grimm, Deutsches Wörterbuch, hg. von der Deutschen Akademie der Wissenschaften Berlin. 33 Bde. (Leipzig 1854–1960) hier 13 2057f. s.v. pragmatisch, http://woerterbuchnetz. de/cgi-bin/WBNetz/wbgui_py?sigle=DWB&mode=Vernetzung&lemid=GP06968#XGP06968 [6. 10. 2019]. 19  Nicolaus Thaddäus Gönner, Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkt des Rechts und der Nationalökonomie betrachtet, nebst der Hauptlandespragmatik über die Dienstverhältnisse der Staatsdiener im Königreich Baiern (Landshut 1808), https://reader.digitale-sammlungen.de/de/fs1/object/display/bsb10373905_00005. html [6. 10. 2019].

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bayerische Beamtengesetz überführt. Eine Rechtsverschlechterung war das nicht, weil es den in Deutschland erst für die Bundesrepublik typischen „Vorrang der Verfassung“ noch nicht gab20. Ähnlich wie Bayern regelte das Großherzogtum Baden 1808/09 mit einer vorläufigen Dienstpragmatik und 1819 mit einem Dieneredikt das Recht seiner höheren und einfacheren Beamten21.

Strukturwandel von akademischen Beamten zum Übergewicht des Massenbeamtentums im Vergleich Höhere Beamte

Deutschland Die Kodifizierung von Beamtenrechten im frühen 19. Jahrhundert betraf zuerst nur die kleine Zahl von später so genannten „höheren“, akademisch ausgebildeten Beamten 22. Sie standen den Souveränen nahe und übten an deren Stelle deren Hoheitsrechte aus, vor allem in der inneren Verwaltung durch Gesetze, Steuern und Subventionen. Zwar gehörten auch Gerichtsbarkeit und Heerwesen zu den originär monarchischen Rechten, aber dafür gab es schon immer gesondert von Beamten die Offiziere und spätestens seit dem 19. Jahrhundert auch eine zunehmend eigenständige Richterschaft mit dem Privileg der richterlichen Unabhängigkeit. In den deutschen Staaten hatten die in der Hoheitsverwaltung tätigen höheren Beamten fast alle ein Studium durchlaufen, zumeist in den juristisch-staatswissenschaftlichen Fächern. Bis in das beginnende 20. Jahrhundert hinein blieb die juristische Lehre an den Universitäten in hohem Maße auf Strafrecht und Zivilrecht konzentriert, letzteres mit dem Römischen Recht als einem Bildungsfach im Sinne Humboldts. Es schulte in scharf abgegrenzter Begrifflichkeit und in systematischdogmatischem Denken, und dies immer noch in der alten Gelehrtensprache Latein und ohne Bezug zur Rechtspraxis der Zeit. Privatrechtliche Herrschaftsvorstellungen (als Ausübung eines persönlichen Eigentumsrechtes) waren damals im Rückzug gegenüber dem moderneren abstrakten Verständnis von Staat und staatlicher Herrschaft. Die Monarchen wandelten sich von unbeschränkten Souveränen zu Staatsorganen durch die von ihnen seit dem frühen 19. Jahrhundert, in Bayern etwa oder in Baden, gewährten Verfassungs-Urkunden (die „Urkunde“ verweist noch auf ihre Herkunft aus dem freien Willen einer Person). In Preußen freilich blieb es bei einem Verfassungsversprechen bis nach der Revolution von 1848, als gegen diese im Dezember 1848 eine erste Verfassung oktroyiert wurde. Erst durch die Verfassungen gewann das Staatsrecht im akademischen Raum an Boden. Allerdings blieb 20  Der in Österreich schon seit 1920 und in der Bundesrepublik seit 1949 bestehende Grundsatz des Vorrangs der Verfassung verlangt eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die ihn letztgültig überprüft; Rainer Wahl, Der Vorrang der Verfassung. Der Staat. Zeitschrift für Staatslehre, öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte 20 (1981) 485–516. 21  Wunder, Badische Beamtenschaft (wie Anm. 15) 25–50. 22  Bayern begrenzte das neue Beamtenrecht mehr als Baden auf akademisch gebildete Beamte, auch aus fiskalischen Gründen, Wunder, Privilegierung (wie Anm. 16) 134–139; und ders., Badische Beamtenschaft (wie Anm. 15) 34f.; sozialgeschichtlich Hansjoachim Henning, Die deutsche Beamtenschaft im 19. Jahrhundert. Zwischen Stand und Beruf (Wissenschaftliche Paperbacks Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 19, Wiesbaden 1984) 37–112.



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es in seinen Letztbegründungen ein durch Revolution und Reaktion politisch brisantes Gebiet. Die Lehre beschränkte sich daher oft auf die bloße Vermittlung von Gesetzeskenntnis. Bei dem für die Praxis des Alltags viel wichtigeren Verwaltungsrecht lag es noch anders, denn es trat überhaupt erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts als entstehendes Rechtsgebiet mit ersten systematisierten Lehrbüchern hervor. Die Realitätsferne des Rechtsstudiums für künftige höhere Beamte war gewollt, denn berufsbezogene Ausbildung sollte aus Humboldts Universität verbannt bleiben und ihren Platz erst nach Studium und erstem Staatsexamen finden23. In Preußen war für eine Ausbildung zur höheren Verwaltung die Herkunft aus adeliger Familie vorteilhaft; sie half auch beim Nachweis, dass man sich noch einmal bis zu zehn Jahren aus eigenen Mitteln ernähren konnte. Auf eine intensive Übung im Zivil- und Strafrecht in der bis zu vierjährigen Auskultatur folgte die Aufnahmeprüfung zum Regierungsreferendariat vor dem Kollegium eines Regierungspräsidiums, ein Verfahren, das Züge einer Kooptation nach Ähnlichkeit der Auffassungen trug. Nach 1848 trat an seine Stelle ein persönliches Aufnahmegespräch mit dem Regierungspräsidenten, der auf die Passung der allgemeinen Auffassungen achtete. Die Ausbildung führte bis zu fünf Jahren in verschiedene Verwaltungsebenen und -zweige und mündete in das Große Staatsexamen. Nach unbezahlten Tätigkeiten als RegierungsAssessor folgte nach einigen Jahren eine erste, kündbare Anstellung auf Tagegeldbasis als „Diätar“ und dann als „Hilfsarbeiter“. Erst mit etwa 40 Jahren war der Sprung in eine Beamtenstellung möglich. Auf diese Weise (und auch wegen verwaltungsinterner Protektion) zeichnete sich die preußische Verwaltung durch große Ähnlichkeit der gesellschaftlich-politischen Anschauungen ihrer hohen Beamten aus. Ihnen stand der Weg zum Geheimen Regierungsrat und, selten, bis zum Wirklichen Geheimen Rat (mit dem Prädikat „Exzellenz“) und zum Staatsminister offen. Das politische Spitzenpersonal kam bis 1918 nicht aus den politischen Parteien, sondern aus diesem sorgfältig gefilterten Nachwuchs in Verwaltung, Militär und Justiz. In Süddeutschland dagegen blieb das juristische Studium stärker mit Nachbarwissenschaften verbunden24. Im 19. Jahrhundert kamen die ersten staatswirtschaftlichen, auf staatliche Einnahmenerzielung gerichteten, Fächer wie Forstwissenschaft und Landwirtschaftswissenschaft, dazu dann Nationalökonomie und Finanzwissenschaft. Dabei entstand in Württemberg aus der kameralistischen Hohen Karls-Schule in Stuttgart die Staatswirtschaftliche (1882: Staatswissenschaftliche) Fakultät in Tübingen25. Bayern verlangte als einziger deutscher Staat ein viertes Jahr im Jura-Studium, das um viele geschichtliche Bezüge erweitert war. Die Ausbildung war einheitlich für Justiz und Verwaltung und enthielt für alle Verwaltungslehre und wirtschaftspolitische Fächer. Graf Montgelas hatte aus dem französisch-egalitären „concours“ die „Staatsconkurse“, heute Staatsexamina, übernommen. Immer noch bestimmt deren Gesamtnote (damals in Achtundzwanzigsteln berechnet) die Platzziffer der Kandidaten im gesamtbayerischen

23  Zu Preußen ausführlich Wilhelm Bleek, Von der Kameralausbildung zum Juristenprivileg. Studium, Prüfung und Ausbildung der höheren Beamten des allgemeinen Verwaltungsdienstes in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert (Historische und pädagogische Studien 3, Berlin 1972) 83–193. 24  Überblick zum Studium und zum Wandel der Disziplinen bei Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, 2. Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800–1914 (München 1992) 230–237; Bleek, Kameralausbildung (wie Anm. 23) 262–267. 25  Bleek, Kameralausbildung (wie Anm. 23) 194–229.

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Vergleich. So ergab sich eine ausgeprägte Leistungsorientierung26, allerdings ohne die für Preußen charakteristische Bevorzugung adeliger Abstammung27. Österreich In Österreich sah nach langer Stagnation im Zuge der Thun-Hohenstein’schen Reformen die Staatsprüfungsordnung von 1855 ebenfalls ein vierjähriges Einheitsstudium in Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultäten vor. Es blieb bis zum Ende des 20. Jahrhunderts gleich für künftige Richter und für Konzeptsbeamte (die als höhere Beamte selbständig ein Dezernat führten). Das Rechtsstudium umfasste einen rechtshistorischen (Römisches Recht) Teil, einen österreichbezogenen straf- und zivilrechtlichen und einen staatswissenschaftlich-politischen, bei dem es insbesondere um Statistik, Wirtschaftsund Finanzpolitik ging. Die letzte der drei Staatsprüfungen fand erst nach praktischer Fachausbildung in der Finanzverwaltung oder im politischen Dienst der inneren Verwaltung statt28. Politischer Beamter zu sein, bezeichnet hier ein Tätigkeitsfeld und nicht eine Ausnahmestellung im Beamtenrecht wie in der preußischen Traditionslinie innerhalb Deutschlands29. Die reformierte Ausbildung mit vierjährigem Studium, der breit angelegten Einführung und der starken Stellung der Staatswissenschaften ähnelte dem bayerischen Modell30. Unter heftiger Kritik am preußischen Modell des dreijährigen, rein auf das Recht konzentrierten Studiums trat der von der dänischen Regierung in Kiel entlassene Lorenz [von] Stein seit 1855 in Wien für eine noch engere Verbindung von Rechtsund Verwaltungswissenschaften in den Staatswissenschaften ein. Diese Wissenschaften des Lebens der Gemeinschaft sah er in einem ursächlichen Zusammenhang mit der bewussten Gestaltung von Rechtsvorschriften – eine Einsicht, die nach seiner Ansicht in den (preußisch-)deutschen Universitäten fehlte, deren römisch-rechtliches Fundament er angriff: Sie würden ewig den Ruhm der besten Antiquitätensammlung der Welt behalten, nur daß die Geschichte des werdenden Rechts sie nie fragen31. 26 Georg Schanz, Die Vorbildung zum höheren Verwaltungsdienst in Bayern, in: Die Vorbildung zum höheren Verwaltungsdienste in den deutschen Staaten, Oesterreich und Frankreich. Berichte und Gutachten veröffentlicht vom Verein für Socialpolitik (Leipzig 1887) 91–113. In diesem Band befinden sich auch Berichte zum früheren Königreich Hannover, Preußen, Sachsen, Württemberg und Baden. 27  In Bayern ist die hohe Beamtenschaft deutlich bürgerlicher oder neu-adeliger geprägt als in Preußen, Nikolaus von Preradovich, Die Führungsschichten in Österreich und Preußen 1804–1918, mit einem Ausblick bis zum Jahre 1945 (Veröffentlichungen des Instituts für Europäische Geschichte Mainz 11, Wiesbaden 1955) 103–123, zu den fünf nicht hinterfragten Kategorien ebd. 5. 28  Hans Lentze, Die Universitätsreform des Ministers Leo Graf Thun (SB der ÖAW, phil.-hist. Kl. 239/2, Wien 1962) 236–250. 29  Bleek, Kameralausbildung (wie Anm. 23) 267–269; Karl Freiherr von Lemayer, Die Vorbildung zum höheren Verwaltungsdienste in Oesterreich, in: Vorbildung zum höheren Verwaltungsdienste (wie Anm. 26) 23–54; zu funktionalen Äquivalenten in der Zweiten Republik Heinz Fischer, Beamte und Politik, in: Die Diener des Staates. Das bürokratische System Österreichs, hg. von Günther Engelmayer (Wien 1977) 93–116, hier 103–106; zu Deutschland Fisch, „Politische Beamte“ (wie Anm. 12). 30   Das bestätigt die These von Mitchell Ash, dass diese Reformen in Österreich nicht einseitig einem (preußisch-)„deutschen“ Modell folgten, lässt aber hier nach der Bedeutung eines gemeinsamen katholischen Elements fragen: Mitchell G. Ash, Wurde ein „deutsches Universitätsmodell“ nach Österreich importiert? Offene Forschungsfragen und Thesen, in: Die Thun-Hohenstein’schen Universitätsreformen 1849–1860. Konzeption – Umsetzung – Nachwirkungen, hg. von Christof Aichner–Brigitte Mazohl (Veröffentlichungen der Kommission für Neuere Geschichte Österreichs 115, Wien 2017) 76–98, hier 90–93. 31  Lorenz von Stein, Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaft Deutschlands (Stuttgart 1876) 19f. und 334 (Zitat); vgl. dazu Bleek, Kameralausbildung (wie Anm. 23) 254–261; und kritisch Stolleis, Geschichte (wie Anm. 24) 388–393.



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Schon seit Mitte des 18. Jahrhunderts wurde in Österreich eine lebenslängliche Stellung durch individuellen Gnadenakt erreichbar. Joseph II. ordnete dieses Feld rechtlich mit dem „Pensions-Normale“ von 1781. Die Anstellung erfolgte einseitig durch Dekret, und 1860 regelte erstmals eine Disziplinar-Verordnung das Verfahren bei Dienstenthebungen. Es gab damit die Möglichkeit politischer Disziplinierung. Sie betraf Beamte, die als Abgeordnete in den Reichsrat gewählt waren, und Sachverhalte, die denen bei der Entlassung politischer Beamter in Preußen entsprachen32. Das Rang- und Gehaltsgesetz von 1873 fasste bestehende Regelungen zusammen. Auch in Österreich gab es unbezahlte Arbeitsleistungen der auszubildenden Praktikanten, in geringerem Ausmaß als in Preußen. Die dort übliche Auslese der Anwärter durch Regierungspräsidenten gab es überhaupt nicht, und es gab auch keine sozial und politisch so gleichförmige Ausrichtung der höheren Beamtenschaft33. Das Theresianum und die Konsularakademie in Wien prägten eher spezielle Laufbahnen als den gesamten Beamtennachwuchs. Familien-, Partei- und National-Protektion wirkten zwar sehr wohl, jedoch in unterschiedliche Richtungen34. Als Ganzes war die Beamtenschaft in ihren persönlichen Anschauungen sehr viel vielfältiger als die preußisch-deutsche und „bot ein breites Spektrum politischer Meinungen von reaktionär über konservativ bis liberal und demokratisch“35. Wie in Deutschland stand allerdings die Sozialdemokratie außerhalb dieses Rahmens. 1914 erst, im Vergleich zu Bayern und Baden sehr spät, wurde die zusammenfassende „Dienstpragmatik“ verabschiedet, das lange erwartete Gesetz betreffend das Dienstverhältnis der Staatsbeamten und der Staatsdienerschaft. Es hielt an der hergebrachten Zweiteilung in Beamte und Diener unterhalb der Beamtenränge fest, die erst im Jahr 1919 aufgehoben wurde36. Mittlere und einfache Beamte ohne Universitätsbildung

Für mittlere und einfache Beamte gab es in Deutschland wie in Österreich keine strukturierte Berufsausbildung; es reichten bestimmte Schulzeugnisse und praktische Erfahrung37. Die mittleren Beamten sollten in Preußen sechs (von neun) Jahre des Gymnasiums erfolgreich absolviert haben, aber es gab viele Ausnahmen. Im mittleren Dienst war die Hälfte aller Stellen und bei den Unterbeamten im einfachen Dienst (Kanzlisten 32 Waltraud Heindl, Josephinische Mandarine. Bürokratie und Beamte in Österreich, Bd. 2: 1848–1914 (Studien zu Politik und Verwaltung 107, Wien–Köln–Graz 2013) 96–105; Peter Urbanitsch, Vom „Fürstendiener“ zum „politischen Beamten“? Die Beamtenschaft in der Habsburgermonarchie im 19. Jahrhundert (bis 1914/18), in: Governo rappresentativo (wie Anm. 12) 149–174, bes. 167–174. 33  Der Anteil der nicht Hoch- oder Altadligen nahm stetig zu, besonders nach 1859, 1866 und 1867, von Preradovich, Führungsschichten (wie Anm. 27) 26–41. 34  Heindl, Mandarine (wie Anm. 32) 141–146. 35 Werner Ogris, Der Beamte in der Habsburgermonarchie, in: ders., Elemente europäischer Rechtskultur. Rechtshistorische Aufsätze aus den Jahren 1961–2003, hg. von Thomas Olechowski (Wien 2003) 71–93, Zitat 86; Beispiele für „linke“ Beamte bei Heindl, Mandarine (wie Anm. 32) 264–267; Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums (Studien zur Geschichte der Österreichisch-Ungarischen Monarchie 21, Wien 21986) 203, zur Auflösung sozialdemokratischer Eisenbahnervereine 1897 und ebd. 206 zu engen Kontakten mit Parlamentariern verschiedener Parteien. 36 Hans Nawiasky, Die Dienstpragmatik. Vorlesung gehalten in der freien Vereinigung für staatswissenschaftliche Fortbildung in Wien im November 1913 (Wien–Berlin 1914); Heindl, Mandarine (wie Anm. 32) 170–177; zur Diskussion über die sozialen Veränderungen in der Beamtenschaft siehe auch den Beitrag von Karl Megner und Guenther Steiner in diesem Band: Transformation des öffentlichen Dienstes 1918–1920 anhand von gesamtstaatlichen Normen und Einzelfallbeispielen. 37 Sozialgeschichtlich Henning, Beamtenschaft (wie Anm. 22) 113–148.

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als Schreibkräfte z.B.) sogar die Gesamtheit aller Stellen für Militäranwärter als Inhaber von Zivilversorgungsscheinen reserviert. Damit eröffnete das Heer – auch aus Etatgründen – Unteroffizieren nach zwölfjähriger Dienstzeit bei der Truppe den Anspruch auf eine Weiterverwendung in anderen staatlichen oder in kommunalen Diensten und sogar bei dazu verpflichteten Privatbahnen38. Für ausgeschiedene Offiziere gab es daneben 132 Militär-Postämter, deren Leitung auch noch in der 1871 eingerichteten Reichspost für ausgeschiedene Hauptleute oder Leutnants reserviert blieb39. In Österreich war der Zugang zu den mittleren Beamtenstellen auf Gymnasialabsolventen mit der 1855 eingeführten Matura begrenzt. Ausgeschiedene Unteroffiziere hatten als Zertifikatisten Anrecht auf eine Anstellung in den unteren Beamtenrängen, und bei den noch niedriger eingeordneten Dienern hatten sie sogar ein Monopol. Für die Überleitung vom Militär in den zivilen Staatsdienst war neben der Diszipliniertheit und Genügsamkeit der Soldaten auch wichtig, dass sie die deutsche Sprache als Kommandosprache des Heeres beherrschten und diese Kenntnis in die Verwaltung mitbrachten. Der Übertritt ausgeschiedener Offiziere auf Beamtenstellen war ebenso verbreitet, auch deshalb, weil beim Militär nicht jeder die notwendige Heiratskaution aufbringen konnte40. Erweiterung dieser Beamtengruppe durch Betriebsbeamte und Lehrer Im Zuge der Industrialisierung verwandelte sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts auch der Staat und wurde unternehmerisch tätig. In Form wirtschaftlicher Betriebe schuf er Infrastrukturen für das Wirtschaftswachstum. Post, Eisenbahn, Telegraf und Telefon wuchsen schnell zu Großbetrieben heran. Hier wurden in zunehmender Zahl Lokführer, Rangierer, Schrankenwärter und Weichensteller, Postillione, Pferdepfleger und Briefträger sowie – 1864 in Baden erstmals auch als Frauenberuf, nach Norwegen und Frankreich41 – Telegrafistinnen und dann Telefonistinnen eingestellt. Nach jahrelanger Bewährung konnte man sich vom Arbeiter mit kündbarem Arbeitsvertrag beim Staat zum Staatsbeamten mit dauerhafter Anstellung und etatisierter Beamtenstelle emporarbeiten. In diesem möglichen Status unterschieden sich die Lebenschancen von Männern in den Werkstätten der Staatsbahnen grundlegend von denen gewerblicher Lohnarbeiter mit ähnlichen Tätigkeiten im industriellen Lokomotivbau. Sehr bald wuchs die Zahl der einfachen und mittleren Beamten erheblich schneller als die Zahl der höheren Beamten. Bei der Reichspost waren 1913 von 334.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern nur 25 Prozent nicht beamtet, denn gerade Beamte entsprachen den im Blick auf Briefgeheimnis und Kundenerwartungen „hohen Anforderungen an Verantwortlichkeit, Schnelligkeit und Beschwerlichkeit des Dienstes“42. In Deutschland bezeichnete man diese neue   Graf Hue de Grais, Handbuch (wie Anm. 13) 91f.  Karl Sautter, Geschichte der Deutschen Post 3. Geschichte der Deutschen Reichspost (1871 bis 1945) (Frankfurt/Main 1951) 340. 40   Zu den Zertifikatisten siehe: Megner–Steiner, Transformation (wie Anm. 36); ferner Megner, Beamte (wie Anm. 35), zu Offizieren und Zertifikatisten als Beamte 223–238. 41   Zu den Ideologien und realen Diskriminierungen von Telegrafistinnen und Telefonistinnen, v. a. nachdem sie 1872 an die frauenfeindliche Reichspost abgegeben wurden, Gudrun Kling, Frauen im öffentlichen Dienst des Großherzogtums Baden. Von den Anfängen bis zum Ersten Weltkrieg (Veröffentlichungen der Kommission für Geschichtliche Landeskunde in Baden-Württemberg B/142, Stuttgart 2000) 83–109 und 140–149; allgemein zu Frauen bei der Reichspost Sautter, Geschichte (wie Anm. 39) 344–356. Zu Österreich Heindl, Mandarine (wie Anm. 32) 147–154; und den Beitrag von Waltraud Heindl in diesem Band: Einige Streiflichter zur Lage der Frauen im öffentlichen Dienst nach 1918. 42  Sautter, Geschichte (wie Anm. 39) 331. 38 39



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Gruppe von Berufen außerhalb der klassischen Verwaltungsbeamten auch als Betriebsbeamte. Otto Hintze brachte sie in einen Zusammenhang mit den ihm nicht recht geheuren staatssozialistischen Bestrebungen seiner Zeit und nannte sie Arbeiter-Beamte. In Österreich sprach Josef Redlich in der Budgetdebatte des Reichsrats 1911 vom Massenbeamtentum43. Wenn man die Postbeamten und die Eisenbahner mitzählt, die 1881 bei der Verstaatlichung der Westbahn formal nicht Beamte wurden, sondern Staatsbahn-Angestellte (mit einer parallelen innerer Differenzierung in höhere und mittlere Beamte, untere Beamte und Diener), wuchs die Zahl der Beamten in Österreich zwischen 1880 und 1910 von 100.000 auf 400.00044. Der junge Hans Nawiasky sah 1913 in der besonderen Beamtenschaft der Staatsbetriebe den Ausgangspunkt einer syndikalistischen Bewegung, die dann auf die Diener übergriff, weiter zu den Subalternbeamten und schließlich sogar zu einem Teil der akademisch gebildeten Beamtenschaft – und er bedauerte, dass ihr von Anfang an nicht energisch entgegengetreten und so die Möglichkeit verabsäumt [wurde], sie im Keime zu ersticken45. Im bis in jüngste Zeit noch gebrauchten Begriff der Massenbeamten scheint das Unbehagen darüber durch, dass die alte Auffassung sich aufweichte, wonach Dynastie, Armee und Beamtentum [nämlich die höheren Beamten] historisch die Schöpfer, in der Gegenwart die Träger des österreichischen Staates sind46. Am Ende des 19. Jahrhunderts kamen zu dieser schon recht vielgestaltigen Beamtenschaft allmählich auch noch die Volksschullehrer hinzu, die zuerst 1892 in Baden durch eine Erweiterung des Beamtengesetzes von 1888 in den Beamtenstatus überführt wurden. Ihnen fehlte ein akademisches Studium; sie wurden in konfessionell gebundenen Lehrerbildungsanstalten ausgebildet. Für Männer reichten nach dem Volksschulabschluss drei Jahre an einer Präparandenanstalt, von Frauen wurde von vornherein mehr erwartet, mindestens ein Mittelschulabschuss47. Lehrer wurden in vielen Ländern nicht vom Staat angestellt, der nur einen Sockelbetrag der Gehälter und Pensionen übernahm, sondern dezentral von den Gemeinden für ihre oft überfüllten Schulen. Je nach den Ressourcen der Gemeinde konnte ihr Gehalt auch eher kümmerlich ausfallen, und sie waren auf Nebeneinkünfte angewiesen, etwa beim Orgelspiel im sonntäglichen Gottesdienst. Die Ortsgeistlichen nahmen auch die örtliche Schulaufsicht wahr, die von den Lehrern oft als wenig kompetent empfunden wurde, aber als durchaus gängelnd48. Hier wuchsen neue Konfliktlagen. Beamtenvereine in Deutschland Die Tätigkeiten der einfachen und mittleren Beamten in Verwaltung und Staatsbetrieben und auch der Lehrer standen nicht in besonderer Nähe zu hoheitlichen Aufgaben. 43  Hintze, Beamtenstand (wie Anm. 13) 67 u. 69; Redlichs Budgetrede am 26. 10. 1911, beginnend mit http://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=spa&datum=0021&size=45& page=2625 [6. 10. 2019]; auch als Buch Josef Redlich, Zustand und Reform der österreichischen Verwaltung. Rede des Reichsratsabgeordneten Prof. D. Josef Redlich, gehalten in der Budgetdebatte des Abgeordnetenhauses des österreichischen Reichsrates vom 26. Oktober 1911 (Wien 1911). 44  Zahlen bei Ogris, Beamte (wie Anm. 35) 87; zu den Eisenbahnern Megner, Beamte (wie Anm. 35) 73–76. 45  Nawiasky, Dienstpragmatik (wie Anm. 36) 8. 46  Ebd. 6 (erster Satz der Schrift). 47  Zu Lehrern und Lehrerinnen in Baden Kling, Frauen (wie Anm. 41) 151–207. 48  Für Preußen Graf Hue de Grais, Handbuch (wie Anm. 13) 470–482; zusammenfassende Einleitung bei Rainer Bölling, Volksschullehrer und Politik. Der Deutsche Lehrerverein 1918–1933 (Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 32, Göttingen 1978) 15–26.

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Andererseits unterschied sich das Selbstbewusstsein von Betriebsbeamten deutlich von dem vergleichbarer Lohnarbeiter – festbesoldet zu sein hieß, Frau und Kinder einigermaßen versorgt zu wissen, und war eben etwas anderes. Der Beamtenstatus schränkte aber auch erheblich die Chancen ein, ihre eigenen Interessen selbst geltend zu machen49. 1869 wurde die bis dahin bestehende strafrechtliche Verfolgung von Koalitionen (im rechtlichen Sinne der Koalitionsfreiheit) zur Vertretung wirtschaftlicher Interessen in der Neufassung der Gewerbeordnung für die Arbeiter aufgehoben, aber natürlich nicht für die Beamten. Ein Grundrecht für alle war die Koalitionsfreiheit noch nicht. Auch die Spuren der Sozialistengesetze waren noch spürbar, als Otto Hintze 1911 schrieb: Daß Beamte […] gehindert sind, sich als Sozialdemokraten zu betätigen, ist meines Erachtens selbstverständlich und auch kein Unglück für sie, solange die Sozialdemokratie so bleibt wie sie ist, d. h. so staatsfeindlich, so antimonarchisch und im Grunde doch auch so utopisch50. Dennoch entstanden in der Zeit des deutschen Kaiserreichs viele Organisationen der einfachen und mittleren Beamten sowie Lehrervereine. Sie blieben jedoch beschränkt auf wirtschaftliche Selbsthilfe durch Bildung von Einkaufsgenossenschaften und auf Unterstützung ihrer Mitglieder bei ihrer beruflichen Weiterbildung (dies war sogar Ursprung und Hauptzweck bei den Lehrervereinen). Ein ganz eigentümliches Versäumnis der staatlichen Dienstherren lag darin, Beförderungen im einfachen und mittleren Dienst zwar an das Bestehen von Aufstiegsprüfungen zu binden, aber keine Gelegenheit zu Schulungen und innerdienstlicher Vorbereitung darauf zu geben. Noch in der Weimarer Republik wurden die neu entstehenden Verwaltungsakademien von den jetzt anerkannten Beamtenverbänden initiiert und in erheblichem Umfang finanziert. Im Kaiserreich war den Beamtenorganisationen grundsätzlich untersagt, Einstufung, Gehalt und Vorrücken im Zusammenhang zu reflektieren und ihre Interessen dabei zu artikulieren. Vielfach organisierten sie sich kleinteilig, für eng umgrenzte Berufsgruppen (Weichensteller oder Oberpostschaffner). Das führte zu Grabenkämpfen zwischen ähnlichen Berufen in relativ unbedeutenden Abgrenzungsfragen und zersplitterte die Beamtenbewegung. Ihr Potential aber war enorm: Den vielen Beamtenvereinen gehörten vor dem Ersten Weltkrieg von etwa 1,2 Millionen Beamten nicht weniger als 60 Prozent an, in Bayern sogar nahe an 70 Prozent. Dagegen war zur selben Zeit die deutsche Industriearbeiterschaft nur zu etwa einem Drittel durch die Gewerkschaften organisiert, in Bayern wohl eher nur zu einem Viertel51. Einstufung und Gehälter, Arbeitsbedingungen und Disziplinarregeln wurden als Aufgabe allein des Staates (und seiner hohen Beamten) angesehen. Wenn einfache und mittlere Beamte in Frage stellten, ob ihre Interessen durch den Staat und seine Behörden noch gewahrt würden, galt das als höchstes Misstrauen gegen ihre Vorgesetzten. Diese sahen sich als Beamte grundsätzlich dem Gemeinwohl verpflichtet und damit auch dem Aus49   Getrennt von den Arbeitergewerkschaften behandelt die Beamtengewerkschaften Wilhelm Kulemann, Die Berufsvereine. Abt. I: Geschichtliche Entwicklung der Berufsorganisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber aller Länder, Bd. 1: Deutschland I. Einleitung, Organisation der Arbeitnehmer I (Öffentliche Beamte, Freie Berufe, Privatangestellte) (Jena 1908); Band 5 über Österreich (Jena 1913) behandelt nur Arbeitergewerkschaften. Kulemann war ein disziplinarrechtlich entlassener braunschweigischer Landgerichtsrat. 50  Hintze, Beamtenstand (wie Anm. 13) 69. 51  Allgemeine Zahlen bei Hintze, Beamtenstand (wie Anm. 13) 18; zu Bayern Georg Kalmer, Beamtenschaft und Revolution. Eine sozialgeschichtliche Studie über Voraussetzungen und Wirklichkeit des Problems, in: Bayern im Umbruch. Die Revolution von 1918, ihre Voraussetzungen, ihr Verlauf und ihre Folgen, hg. von Karl Bosl (München 1969) 208 Anm. 19.



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gleich von Interessengegensätzen. Oft waren nicht einmal Anregungen zur Verbesserung der Arbeitsläufe innerhalb der Dienststellen erwünscht; Betriebsausschüsse als Vorläufer der heutigen Personalvertretungen gab es auch noch nicht. Erst recht wurden öffentliche Petitionen an Parlamente missbilligt, denn sie stellten die Fürsorge der Vorgesetzten öffentlich in Frage und warfen ihnen Pflichtvergessenheit vor. Der einzige „natürliche“ Vertreter der Interessen der Beamten blieb aufgrund der einseitigen, nicht vertraglichen, Konstruktion ihres öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses niemand anderes als der Staat – ihr Arbeitgeber52. Solche Konflikte zeigten sich bei der Reichspost, als bei ihr 1890 als erste überregionale Beamtenvereinigung in Deutschland überhaupt der Verband Deutscher Postassistenten entstand und grundlegende Änderungen für seine Kollegen einforderte. Anders als mittlere Beamte in anderen Verwaltungen hatten die Postassistenten zwar einen leichten Zugang zum Amt – das Militär hatte nämlich im Interesse seiner hier später zu versorgenden Unteroffiziere für niedrige Anforderungen an die Schulbildung gesorgt –, aber das bedeutete auch, dass mit dem Bestehen der Sekretärsprüfung vergleichbare Aufstiegschancen fehlten. Die Wirkung der Schaffung von Postoberassistentenstellen 1876 war schnell verpufft53. In dieser Auseinandersetzung begann der eingangs zitierte Postassistent Ernst Remmers seine Karriere als Beamtenpolitiker, die ihn bis in das Amt des ersten Vorsitzenden des Ende 1918 gegründeten Deutschen Beamtenbunds (DBB) führte. 1890 warnte das Reichspostamt sofort vor dem neuen Beamtenverband und sanktionierte Funktionäre und Mitglieder scharf, bis zu Strafversetzungen und sogar Entlassungen. Auch Remmers wurde, weil er – außerhalb des Dienstes! – für den neuen Verband geworben hatte, 1890 strafversetzt54 und schied 1893/4 unter unklaren Umständen gänzlich als Postbeamter aus. Ab 1895 organisierte er als Verbandsfunktionär die einfachen Postbeamten, gestützt auf seine neue Zeitschrift Der Postbote. Postbeamten wurde 1898 sogar das bloße Abonnieren dieser Zeitschrift verboten, und in Hameln sollen deshalb 19 einfache Beamte entlassen und ihr nachlässiger Postdirektor strafversetzt worden sein. Zeitgenössische Kritiker beschrieben diese Unternehmenskultur als „Bürgerkrieg“55. Beamtenvereine in Österreich Anders lagen die Verhältnisse bei den Subalternbeamten in der österreichischen Reichshälfte der Doppelmonarchie. Hier entstanden erste Beamtenvereine zu wirtschaftlicher Selbsthilfe im Sinne der Genossenschaftsideen von Hermann Schultze-Delitzsch schon viel früher als in Preußen-Deutschland. Schon um 1870 gab es fast 600 lokale Vorschussvereine, die es künftigen Beamten erleichtern sollten, die bis 1904 geforderten hohen Amtskautionen aufzubringen. Der erste österreichische Beamtentag mit über 3.000 Teilnehmern artikulierte in Wien am 9. Februar 1872 in der Teuerungszeit der Gründerkrise die Nöte der unteren Beamten. Die Behörden behinderten aber dann die   Charakteristisch zusammengefasst bei Hintze, Beamtenstand (wie Anm. 13) 20–27.   Sautter, Geschichte (wie Anm. 39) 332–334. 54 Ernst Remmers, Die organisatorische Einheit der deutschen Beamten. Ein Beitrag zur Gründung des „Deutschen Beamtenbundes“ am 4. Dezember 1918 (Berlin 1928) 11, http://digital.bib-bvb.de/webclient/Del iveryManager?pid=13325219&custom_att_2=simple_viewer. [6. 10. 2019]. 55  Jan-Otmar Hesse, Im Netz der Kommunikation. Die Reichs-Post- und Telegraphenverwaltung 1876– 1914 (Schriftenreihe zur Zeitschrift für Unternehmensgeschichte 8, München 2002) 160–162 (unter Staatssekretär Stephan) und 336–338 (unter Staatssekretär Podbielski); sehr verkürzt zum Vereinigungsrecht und den Fachverbänden Sautter, Geschichte (wie Anm. 39) 360f. 52 53

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Gründung eines „Beamtentagclubs“, und einem Redner wurde das Ausscheiden aus dem Dienst nahegelegt – die Mittel administrativer Repression waren ähnlich wie in Deutschland. Die Regierung hörte aber auch zu und brachte 1872 eine einmalige Teuerungszulage für untere Beamte auf den Weg, der 1873 ein umfassendes Gehaltsgesetz folgte. Auch die Gründung eines Dachverbands der Beamtenvereine – in Deutschland erst 1915 das Werk von Remmers – gelang in Österreich sehr viel früher schon 1901 mit dem Zentralverband der Staatsbeamtenvereine. 1909 gehörten ihm schon 86 Vereine mit fast 50.000 Mitgliedern an56. Die Wahrnehmung des Koalitionsrechts hätte aber auch in Österreich die Grenze des Erlaubten überschritten, obwohl dieses Recht den Arbeitern schon seit einem Gesetz vom 7. April 1870 zustand. Nawiasky sah darin ein funktionales Gleichgewicht von Gewaltverhältnis und Alimentationsprinzip, dachte also anders als Montgelas hundert Jahre vorher vom einzelnen Beamten her und nicht vom erfolgreichen Staatshandeln her: Das Gewaltverhältnis benimmt dem Bediensteten die Möglichkeit, für seine Interessen zu sorgen. Es hat vielmehr den Zweck, die eigenen Interessen des Bediensteten den Interessen des staatlichen Dienstherrn vollkommen unterzuordnen. Das notwendige Korrelat dazu ist, dass der Dienstherr die Sorge für die Interessen der Bediensteten auf seine Schultern nimmt. Auf diesem Zusammenhang beruht der Gedanke des standesgemäßen Unterhaltes57. Zuspitzung in Deutschland im Weltkrieg Im Ersten Weltkrieg spitzen sich in Deutschland die Probleme der einfachen und mittleren Beamten weiter zu. Im ganzen Deutschen Reich bestand, obwohl es kaum Front- und Kampfgebiet war, das Ausnahmerecht des Kriegszustands mit verschärften Polizei- und Zensurmaßnahmen. Von Anfang an bestimmten Lebensmittelknappheit, Teuerung und Hunger den Alltag und förderten breite Unzufriedenheit. Das Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst vom 5. Dezember 1916 brachte eine Arbeitspflicht für fast alle Männer, führte aber im Gegenzug auf Betreiben der Reichstags-SPD in allen Betrieben mit über 50 Arbeitern Betriebsausschüsse ein, die Vorläufer der heutigen Betriebsräte. Den Beamten blieben jedoch Personalvertretungen weiterhin versagt. Im Blick auf die Nachkriegszeit betrieben damals Ernst Remmers, Wilhelm Flügel, Vorsitzender des Berliner Lehrervereins, und Albert Falkenberg, Postsekretär und Redakteur einer Verbandszeitschrift, die Gründung der Interessengemeinschaft deutscher Reichs- und Staatsbeamten-Verbände am 5. Februar 191558. Die Satzung dieses Dachverbandes wurde im Oktober 1916 angenommen, und ab Januar 1917 machte die Verbandszeitschrift mit ihrem Titel Die Gemeinschaft klar, dass es um große gemeinsame Ziele ging und nicht um spezielle Sonderinteressen kleiner Beamtengruppen. Der Lehrer Wilhelm Flügel stellte schon in seinem Beitrag zur programmatischen ersten Nummer die große, alle Teilvereine verbindende Frage der demokratischen Partizipation heraus: Es wird eine wichtige Aufgabe der Zukunft sein, zu untersuchen, ob der Rechtsfülle des Staates an seinen Beamten die Rechtsmenge entspricht, die die Beamten am Staate haben59. Alle drei Gründer standen damals 56  Megner, Beamte (wie Anm. 35) 195–197 zu Vorschussvereinen und Amtskautionen, 105–108 zum ersten Beamtentag und 207–213 zum Dachverband; Heindl, Mandarine (wie Anm. 32) 132–137 zum Beamtentag. 57   Nawiasky, Dienstpragmatik (wie Anm. 36) 27f. 58  Remmers, Organisatorische Einheit (wie Anm. 54) 17–31. 59  Wilhelm Flügel, Beamte und Lehrer. Die Gemeinschaft. Organ der Interessengemeinschaft deutscher Reichs- und Staatsbeamten-Verbände 1/1 (1. 1. 1917) 4f. Diese seinerzeit weit verbreitete Verbandszeitschrift ist nur lückenhaft und in wenigen deutschen Bibliotheken erhalten; ich habe die Exemplare der Stadtbibliothek



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auch dem Linksliberalismus nahe, und schon in der Revolution 1918 war eine entsprechende Politisierung der gesamten Bewegung deutlich erkennbar, zumal die deutsche Sozialdemokratie gegenüber den neuen Beamtengruppen wenig offen war60. Friedrich Naumann, Führer der Fortschrittspartei, setzte bei der ersten Hauptversammlung des neuen Verbandes im Oktober 1917 eine Demokratisierung voraus, als er ausführlich über die Rechte der Beamten als Staatsbürger sprach: Zum Beamtenrecht gehört nicht am wenigsten das, was an Bürgerrecht des Beamten übrig bleibt, wenn er die Dienstmütze nicht auf dem Kopfe hat: nämlich, das Menschenrecht neben dem Beamtenrecht. […] Dort muss es gewisse Abgrenzungen geben; denn im Grunde haben Sie nicht Ihre Seele verkauft, sondern haben Ihre Arbeit in den Dienst des Staates gestellt! Und wenn es auch wahr ist, dass der Beamte nicht öffentlich gegen seine vorgesetzte Behörde zu agitieren hat – denn das lässt sich nicht machen im geordneten Verhältnis von Vorgesetzten und Nachgeordneten –, aber hat er denn nicht für alle übrige Politik dieselbe Freiheit wie jeder andere? […] Politik ist, dass man ihn gehen lässt, innerhalb der Grenzen, die für jeden anständigen Menschen im Staatsleben an sich gelten; über die Grenzen will ja keiner von den Beamten hinaus; innerhalb dieser Grenzen politische Bewegungsfreiheit! 61 Falkenberg entwickelte daraus die pragmatische Zielsetzung, verhandlungsfähig zu werden. Voraussetzung dafür war in der inneren Organisation der Beamtenbewegung die Anpassung an die Zentralisation der Kriegsjahre62. Man wollte damit aus der Sicht der Ministerialbürokratie ein gleichwertiger Verhandlungspartner werden. Viele offenkundige Themen der Interessengemeinschaft wurden in der Gemeinschaft ausführlich besprochen, genannt seien hier nur aus der programmatischen ersten Nummer die notwendige Gehaltsanpassung angesichts der sich im Krieg beschleunigenden Teuerung sowie die besonderen Anliegen der beamteten Frauen63. Bis zur Revolution ging es dann neben der Gehaltsfrage auch um die noch ausstehenden Beamtenausschüsse in den Dienststellen, das ebenfalls noch ausstehende preußische Beamtengesetz, die Klage über die Geheimhaltung der Personalakten und die Einrichtung einer Zentrale zur Beobachtung des entstehenden Beamtenrechts. In weiterer Perspektive wurden schließlich auch die Rationalisierung im Verwaltungsbetrieb, die staatsbürgerliche Schulung der Beamten, die Frauenarbeit der Zukunft und die Bodenreform behandelt64. Mönchengladbach mit der Signatur VVB KZ 13 benutzt, die aus der Bibliothek des sozialpolitisch engagierten Volksvereins für das katholische Deutschland stammen. 60  Klaus Sühl, SPD und öffentlicher Dienst in der Weimarer Republik. Die öffentlich Bediensteten in der SPD und ihre Bedeutung für die sozialdemokratische Politik 1918–1933 (Schriften des Zentralinstituts für Sozialwissenschaftliche Forschung der Freien Universität Berlin 53, Opladen 1988) 35f. 61 Friedrich Naumann, Der Beamte als Staatsbürger. Die Gemeinschaft 2/1 (1. 1. 1918) 1–5, Zitat 4. – Pastor Naumann kam von der Inneren Mission zur Sozialpolitik und dann zum Linksliberalismus, war 1910 Mitgründer der Fortschrittlichen Volkspartei und im November 1919 der Deutschen Demokratischen Partei und bis zu seinem Tod im August 1919 deren erster Vorsitzender. 62  Albert Falkenberg, Die Organisationsfrage der Beamten. Die Gemeinschaft 1/1 (1. 1. 1917) 4; ausführlicher ders., Die Verhandlungsfähigkeit der Beamtenverbände. Die Gemeinschaft 2/8 (13. 4. 1918) 97f. 63  A. Zeiler, Bevölkerungspolitik und Beamtenfragen. Die Gemeinschaft 1/1 (1. 1. 1917) 3f; in der gleichen Ausgabe: Else Fisch, Aussichten und Wünsche der Reichs-Post- und Telegraphenbeamtinnen, 6. Zu Fisch, die aus der Stadt Brandenburg stammte, siehe: Else Fisch – Politikerin und Fräulein vom Amt, auf der Seite des Stadtmuseums: https://sonderausstellung.stadtmuseum-brandenburg.de/uebersicht/weimarer-republik/elsefisch-politikerin-und-fraeulein-vom-amt.html [6. 10. 2019]. 64  Alle folgenden Nachweise beziehen sich auf die beiden ersten Jahrgänge von Die Gemeinschaft: Anon., Erneute Eingabe der Interessengemeinschaft deutscher Beamtenverbände betr. Milderung der wirtschaftlichen Notlage der deutschen Beamten (1. 11. 1917) 7f.; Karl Wiechmann, Beamtenausschüsse und Beamtenkammern (1. 1. 1918) 5–7; Albert Falkenberg, Zur Erneuerung des Beamtenrechts (1. 5. 1917) 4f.; ders., Die

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Die deutschen Beamten in der Novemberrevolution 1918 Loyalitätserklärungen und Organisationsgründung 1918

Unmittelbar nach dem 9. November 1918 knüpften Remmers und Flügel für ihre Interessengemeinschaft auf unterschiedliche Weise den Kontakt zu den neuen Autoritäten, um die wichtigsten Beamtenforderungen voranzubringen. Am 10. oder 11. November suchte Remmers den neuen Reichskanzler Ebert auf: Kaum waren einige Minuten vergangen, als Ebert dem Verfasser [Remmers] persönlich entgegenkam, ihm beide Hände schüttelte und ihn freundlichst einlud, neben ihm Platz zu nehmen. „Sie haben uns früher nicht verleugnet, das sei ihnen nicht vergessen. Was führt sie zu mir?“ Ebert erinnerte damit daran, dass die von Remmers geführten Postbeamten im Vorfeld der Reichstagswahlen 1912 Widerspruch gegen die von den Vorgesetzten ausgegebene regierungsfreundliche Wahlparole erhoben hatten, wonach man bei Stichwahlen in den Wahlkreisen nicht den Kandidaten der SPD wählen solle. Remmers legte in diesem Gespräch Ebert vor allem eines nahe: Wir brauchen eine Zentralstelle für Beamtenfragen, wenn es sein kann, ein eigenes Ministerium für Beamtenfragen65. Wilhelm Flügel sprach zusammen mit drei Freunden, darunter dem Anwalt Jacques Abraham, dem vergessenen Begründer der ersten Zeitschrift für Beamtenrecht (mit gleichem Titel), am 10. November 1918 mit Hugo Haase, ebenfalls Anwalt, Führer der USPD und (Mit-)Vorsitzender des Rats der Volksbeauftragten, über die Beamtenforderungen: Wir versuchten, ihm begreiflich zu machen, dass die neue Regierung irgendwie zu dem Beamtenproblem Stellung nehmen müsse, dass sie erklären müsse, dass die Beamten ihre Ämter behalten und weiterarbeiten sollten, da sonst das Reich zusammenbrechen müsse. Haase antwortete: Selbstverständlich sollten die Beamten in ihren Rechten nicht gekürzt werden. Er sprach sogar noch wörtlich von Teuerungszulagen; er selbst, so erklärte er, habe bisher diesen Fragen vollkommen ferngestanden. Er sei uns dankbar, dass wir ihn auf diese wichtige Angelegenheit aufmerksam gemacht hätten66. Das eingangs zitierte Telegramm mit der Loyalitätserklärung seines Verbandes sandte Remmers nach diesen beiden zuversichtlich stimmenden Gesprächen am 11. November an Ebert67. Tags darauf erschien in der Presse der erste Aufruf des Rats der Volksbeauftragten. Die aus der Revolution hervorgegangene Regierung, deren politische Leitung rein sozialistisch ist, [… verkündet] mit Gesetzeskraft: […] 2. Das Vereins- und Versammlungsrecht unterliegt keiner Beschränkung, auch nicht für Beamte und Staatsarbeiter68. Dieser letzte Neuregelung des Beamtenrechts (1. 12. 1917) 1–3; Sirius, Die geheimen Personalakten (16. 2. 1918) 47–49; Georg Baum, Die Einrichtung einer Rechtszentralstelle der Interessengemeinschaft deutscher Reichs- und Staatsbeamten-Verbände (15. 5. 1917) 3f.; Heinz Potthoff, Rationeller Verwaltungsbetrieb (1. 9. 1917) 1f.; Albert Falkenberg, Staatsbürgerliche Schulung (1. 10. 1918) 233f.; Emil Pinck, Die Frauenarbeit im Kriege und ihre Zukunft im Beamtendienst (16. 6. 1918) 147f.; Albert Falkenberg, Bodenreform und Beamtenpolitik (16. 8. 1918) 197f.; Fritz Engelbart, Das Erbbaurecht in der Praxis (1. 11. 1917) 4–7. 65   Remmers, Organisatorische Einheit (wie Anm. 54) 41f. 66 Jacques Abraham, Zur Erinnerung an den 10. November 1918. Der Beamtenbund. Zeitschrift des Deutschen Beamtenbundes 12 (1928) Beilage zu Nr. 90 vom 16. 11. 1928; zur Person Hellmuth Günther, Dr. Jacques Abraham. Beamtenrechtler der Weimarer Republik. Zeitschrift für Beamtenrecht 42 (2005) 221–244. 67  Bundesarchiv, R 1501 / 102738, f. 193 (wie Anm. 5). 68  Aufruf des Rats der Volksbeauftragten an das deutsche Volk vom 12. 11. 1918, in: Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 4 (wie Anm. 1) 6f. Nr. 4. Zu unterschiedlichen Interpretationen dieser Passage des Textes Albert Falkenberg, Die deutsche Beamtenbewegung nach der Revolution (Berlin 1920) 56–59, http:// nbn-resolving.de/urn:nbn:de:101:1-201704023072 [6. 10. 2019].



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Halbsatz war unklar formuliert. Im Versammlungsrecht gab es nie besondere Beschränkungen für Beamte, und im restriktiveren Vereinsrecht wurden sie 1908 aufgehoben. Als einzig sinnvolle Lesart bleibt daher die Annahme, dass nicht das Vereinsrecht im Allgemeinen, sondern das bislang nicht bestehende Koalitionsrecht der Beamten und Staatsarbeiter gemeint war, dass sie also jetzt auch Vereine zur Verfolgung ihrer wirtschaftlichen Interessen, nämlich Gewerkschaften, gründen durften. Die Bestrebungen der Beamten zielten allerdings weiter, auf das in Preußen noch immer nicht erlassene Beamtengesetz und mindestens die Festigung ihres Status quo. Sie sahen ihn mit gewissem Recht in Gefahr, da das immer noch geltende Erfurter Programm der SPD von 1891 die Wahl der Behörden durch das Volk forderte, was gerade einfache und mittlere Beamte über ihre künftige Stellung irritierte. Der USPD-Abgeordnete Oskar Cohn beantragte im Sinne des Erfurter Programms noch in der Schlussphase der Verfassungsberatungen am 17. Juli 1919, dass die Beamten durch Wahl berufen werden sollten, was aber erfolglos blieb69. Die Interessengemeinschaft verband ihre zweite Loyalitätserklärung an die revolutionäre Regierung mit der erneuten Erwartung, dass alle Beamtenrechte bestätigt werden sollten, die sie in ihrer Resolution an Ebert vom 25. November präziser formulierte. Die durch die unterzeichneten – über 1 ½ Million Mitglieder umfassenden – Organisationen vertretene deutsche Beamtenschaft stellt sich der gegenwärtigen Regierung im Reich, Staat und Gemeinde im Dienste des Gemeinwohls zur Verfügung. […] Neben der Erklärung der Reichsund Staatsleitung erwartet sie die sofortige Erklärung des Vollzugsausschusses des Arbeiter- und Soldatenrats, dass alle durch Gesetz und Vertrag zugesicherten Rechte den im Dienst befindlichen wie den im Ruhestand lebenden Beamten und den Hinterbliebenen unter Einschluss der im Vertragsverhältnis beschäftigten Personen gewährleistet bleiben70. Unspektakulär wandelten am 4. Dezember 1918 die Gründer der Interessengemeinschaft unter Führung ihres Vorsitzenden Remmers diese Massenorganisation bei einer kleinen Versammlung von etwa drei Dutzend Verbandsfunktionären in den Deutschen Beamtenbund um71. Schon in seinem Namen erhob der DBB den Anspruch, für die gesamte Beamtenschaft zu sprechen; und anfangs gehörte ihr sogar der „Reichsbund der höheren Beamten“ an72. Politisch beanspruchte Remmers daraufhin in der von ihm mitgegründeten neuen linksliberalen Deutschen Demokratischen Partei (DDP) eine führende Rolle und bei den anstehenden Wahlen zur Verfassunggebenden Nationalversammlung einen unter dem neu eingeführten Verhältniswahlrecht sicheren Listenplatz. Wenn man die Zahl der Mitglieder des DBB um die ihrer Frauen knapp verdoppelte und weitere wahlberechtigte Familienmitglieder (das Wahlalter wurde auf 20 Jahre gesenkt) hinzurechnete, dann brachte Remmers als Vorsitzender des DBB ein beträchtliches politisches Stimmenpotential mit. Die DDP erreichte am 19. Januar 1919 bei einer Wahlbeteiligung von 83 Prozent von den etwa 30,4 Millionen gültigen Stimmen 5,6 Millionen, und auch Remmers wurde als Abgeordneter gewählt. Auch Wilhelm Flügel engagierte sich politisch für die DDP, und zwar in den beiden 69  Verhandlungen der verfassunggebenden Deutschen Nationalversammlung, Bd. 328 [der Reichstagsprotokolle], Sitzung vom 17. 7. 1919 1634–1641, unter dem Datum https://www.reichstagsprotokolle.de/datum. html [6. 10. 2019]. 70   Remmers, Organisatorische Einheit (wie Anm. 54) 43f. 71  Ebd. 49–57. 72   Dazu Rainer Fattmann, Bildungsbürger in der Defensive. Die akademische Beamtenschaft und der „Reichsbund der höheren Beamten“ in der Weimarer Republik (Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 145, Göttingen 2001).

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gesamtdeutschen Rätekongressen. Beim ersten Kongress Mitte Dezember 1918 sprach er sich für die kleine DDP-Fraktion in der entscheidenden Abstimmung über die Wahl einer Nationalversammlung mit der SPD und gegen die linke Opposition entschieden für eine parlamentarische Verfassung aus. Beim politisch nicht mehr bedeutenden zweiten Rätekongress im April 1919 betrat er als Fraktionsvorsitzender der kleinen DDP-Fraktion vielfach die Rednertribüne73. Erwartungen an die Verankerung der Beamtenrechte in der Weimarer Reichsverfassung 1919

Der von Ebert bereits am 15. November zum neuen Staatssekretär im Reichsamt des Inneren berufene DDP-Mitbegründer und Staatsrechtsprofessor Hugo Preuß hatte in der Zwischenzeit einen ersten Verfassungsentwurf erarbeitet. Ebert konnte für diese Stelle nicht auf einen sozialdemokratischen Lehrstuhlinhaber zurückgreifen (es gab keinen, Mitglieder der SPD galten als „Reichsfeinde“). Weil die Deutsche Nationalversammlung der Paulskirche im Jahre 1848 sehr strittig und deshalb auch sehr lange die Grundrechtsfragen erörtert hatte, wollte Preuß das Verfassungswerk in der schwierigen Situation zwischen Waffenstillstand und Friedensvertrag beschleunigen, indem er auf einen Grundrechtsteil verzichtete. Sie fehlten ja auch schon in der Bismarck’schen Reichsverfassung, waren aber in den Verfassungen der Bundesstaaten verbrieft. In den Weimarer Beratungen wurden schnell Wünsche nach Grundrechten laut, und auch nach sozialen Grundrechten. Der DDP-Abgeordnete Erich Koch-Weser brachte bei der Behandlung der Gesetzgebungskompetenzen von Reich und Ländern und ihrer Überschneidungen am 16. März einen Änderungsantrag zum Preuß’schen Entwurf in den Verfassungsausschuss, wonach das Reich ein grundsätzliches Gesetzgebungsrecht für Fragen des Beamtenrechts erhalten solle. Er wurde am 17. März eingehend diskutiert und mündete in Artikel 10, Ziffer 3 der Weimarer Reichsverfassung74. Remmers, der Abgeordneter, aber nicht Mitglied des Ausschusses war, ergriff diese – vielleicht auch zuvor mit seinem Parteifreund abgestimmte – Chance, die noch immer unklare Frage des künftigen Status der Beamten vor den Ausschuss zu bringen. Kurz entschlossen lud er dessen Mitglieder ein, die wichtige Frage der Sicherung der Grundrechte der Beamten in der Verfassung am 18. März, als der Ausschuss nur vormittags tagte, ausführlich mit ihm als Vorsitzendem des DBB und einem halben Dutzend aus Berlin angereister Verbandsfunktionäre zu erörtern. Er mahnte für die Beamten die offenen Fragen ihrer lebenslängliche[n] Anstellung, Pensionsberechtigung und Hinterbliebenenfürsorge an; bei anderen Berufen dagegen kämen […] wohlerworbene Rechte über73   Allgemeiner Kongress der Arbeiter- und Soldatenräte Deutschlands vom 16. bis 21. Dezember 1918 im Abgeordnetenhause zu Berlin. Stenographische Berichte, eingeleitet von Friedrich Helm–Peter SchmittEgner (Berlin 1919, Nachdr. Glashütten 1972) 245f. (Rede am 19. 12. 1918); II. Kongress der Arbeiter-, Bauern- und Soldatenräte Deutschlands vom 8. bis 14. April 1919 im Herrenhaus zu Berlin. Stenographisches Protokoll (Berlin 1919, Nachdr. Glashütten 1975) 278 (Rednerregister). 74  Die Verfassung des deutschen Reiches (11. August 1919), in: Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte 4 (wie Anm. 1) 151–180 Nr. 157; http://www.verfassungen.de/de19-33/verf19-i.htm [6. 10. 2019]. Für die Diskussion am 17. März 1919 im Verfassungsausschuss siehe Protokoll der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 17. 3. 1919, in: Verhandlungen Nationalversammlung (wie Anm. 69) Anlagen, Bd. 336 [der Reichstagsprotokolle], Nr. 391: Bericht des Verfassungsausschusses vom 18. 6. 1919 [konsolidierte Fassung], 1–556, hier 67–79, ab: www.reichstagsprotokolle.de/Blatt2_wv_bsb00000020_00003.html [6. 10. 2019]. Meine erste Darstellung in Fisch, Kaiserreich (wie Anm. 5) ist entsprechend zu korrigieren und ergänzen.



Beamte in der deutschen Revolution 1918/19 211

haupt nicht in Frage. Zum Schluss verlangte Remmers die Aufnahme der Grundrechte [der Beamten] an der Stelle, an der die allgemeinen Grundrechte des Volkes festgelegt seien75. In den Tagen darauf suchte er auch das Gespräch mit Reichsinnenminister Preuß, den er für eine Duldung der Sache der Beamten gewinnen konnte. Sogar Preuß lehnte in der Schlussberatung des Ausschusses am 30. Mai die beantragte Streichung ab. Es ist gewiss fraglich, ob es die richtige Taktik ist, jedem Stand eine Gabe, jenem Blumen, diesem Früchte auszuteilen. Aber es ist nun einmal geschehen. Es waren von Anfang an die Berufsbeamten sehr nervös geworden und namentlich haben sie Sorge gehabt, dass infolge der Umwälzungen ihre ganze Stellung beseitigt werden könnte, obgleich es den praktischen Verhältnissen wenig entspricht. […] Die Unverletzlichkeit wohlerworbener Rechte, eine solche Bestimmung würde ich, im Interesse der Beruhigung der Beamten für wünschenswert halten; und vor allen Dingen, nachdem es einmal beantragt ist, würde die Streichung wohl Beunruhigung veranlassen76. Die Reichsverfassung vom 11. August 1919 enthält daher neben der Gesetzgebungskompetenz des Reiches in Art. 10 auch bei den „Grundrechten und Grundpflichten“ die Artikel 128 bis 131 über die Beamten77. In der Folge ergab sich eine erstaunliche Verflechtung des DBB mit der Ministerialbürokratie. Der Vorschlag von Remmers an Ebert, eine Zentralstelle für Beamtenfragen zu schaffen, wurde wirklich aufgegriffen – acht Tage nach dem großen Auftritt des DBB zur Wahrung der Beamteninteressen beim Verfassungsausschuss. Albert Falkenberg, Direktor beim DBB, wurde am 26. März zum 1. April in das Reichsinnenministerium berufen, vorerst kommissarisch mit dem Gehalt eines Vortragenden Rats. Reichspräsident Ebert ernannte ihn am 25. Oktober 1919 zum Beamten und Geheimen Regierungsrat. Am 17. April 1920 besprachen Reichskanzler Hermann Müller (SPD), Reichsinnenminister Erich Koch-Weser (DDP), andere Reichsminister und Falkenberg mit Remmers und anderen Vertretern des DBB den Ausbau des Beamtenreferats zu einer selbständigen Abteilung mit einem Unterstaatssekretär an der Spitze78. Die Regierung wollte aber nur die Stelle eines Ministerialdirektors für den Abteilungsleiter bewilligen. Das Reichsinnenministerium befürwortete dann die Einrichtung einer besonderen Abteilung für Beamtenwesen und die Reichsregierung stimmte am 24. April sogar zu, Falkenberg sogleich zum kommissarischen Ministerialdirektor zu ernennen, nicht zuletzt wegen der von den Großorganisationen der Beamtenschaft auf diesem Gebiete seit langem erstrebten durchgreifenden Neugestaltung. Seine Beförderung unterblieb jedoch, wohl wegen Schwierigkeiten, die drei Stellen im Not-Etat unterzubringen, wie im Mai und Dezember deutlich wurde79. Ende 1920 trat Falkenberg von der DDP wegen deren Wirtschaftspolitik zur SPD über, ohne dass dies seine Loyalität als Beamter berühren sollte. Am 8. April 1921 bat er freiwillig um sein Ausscheiden aus dem Reichsdienst unter Verzicht auf jeden Pensionsanspruch. Der Vorstand des DBB habe am 1. April den, so schrieb er, von mir gebilligten 75  Remmers, Organisatorische Einheit (wie Anm. 54) 64–66; wesentlich ausführlicher und zusätzlich auf Gespräche mit Remmers gestützt Wilhelm Schröder, Die wohlerworbenen Rechte der Beamten (Art. 129 R. V.) in ihrer politischen und juristischen Bedeutung (Berlin 1930) 31–36; nur wenige Zeilen bei Falkenberg, Beamtenbewegung (wie Anm. 68) 51f. 76   Reichsinnenminister Preuß in der 33. Sitzung am 30. 5. 1919, Bericht des Verfassungsausschusses vom 18. 6. 1919 (wie Anm. 74) 382. 77  Reichsverfassung (wie Anm. 74). 78 Martin Vogt, Einleitung, in: Akten der Reichskanzlei. Weimarer Republik. Das Kabinett Müller I. 27. März bis 21. Juni 1920, bearb. von dems. (Boppard 1971) 119 Dok. Nr. 48. 79  Kabinett Müller I (wie Anm. 78) 152 Dok. Nr. 62, TOP 9.

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Beschluss gefasst, mich als Vertrauensmann des Deutschen Beamtenbundes aus dem Amt eines Ministerialrats zurückzuziehen, und er kehre zum DBB zurück80. Die Freiwilligkeit seiner Entscheidung erscheint fraglich, seine Doppelfunktion mutet sehr merkwürdig an, und bei allem klingt auch noch die Erwartung einer höheren Position an. Kurz darauf trennte sich Falkenberg wegen der Frage von Beamtenstreiks vom DBB und gründete den gewerkschaftsnahen Allgemeinen Deutschen Beamtenbund, der aber nie die Bedeutung des DBB erreichte.

1918 – Die Grundrechte der Beamten als Erfolg der neuen Verhandlungsfähigkeit ihrer Organisation Es waren die Männer und die Frauen des Deutschen Beamtenbundes, die als einfache und mittlere Beamtinnen und Beamte in der besonderen Situation des Jahres 1918 einen entscheidenden Fortschritt für alle Beamten erreicht haben. Sie waren es, die besonders unter den Disziplinierungsmaßnahmen ihre vorgesetzten Behörden zu leiden gehabt hatten, und ihnen hatte dann auch noch die Teuerung in den langen Kriegsjahren besonders zugesetzt. Viele ihrer Wortführer in den einzelnen Beamtenvereinen des Kaiserreichs hatten nie die Überzeugung der Behörden wirklich anerkennen wollen, dass der natürliche Vertreter der Interessen der Beamten als Arbeitnehmer ausgerechnet ihr Arbeitgeber, der Staat, sein sollte, und ausschließlich er. Strategisch war es deshalb entscheidend, verhandlungsfähig zu werden, und dies nicht auf die Sachkunde ihrer berufsmäßigen Vertreter bezogen, sondern auf ihre Anerkennung als Verhandlungspartner durch die andere Seite. Voraussetzung dafür war ein einheitlicher Verband, aber auch mit der Interessengemeinschaft war die Anerkennung noch nicht zu erreichen. Sich auf ein eigentlich altes Recht zu berufen und es bestätigt zu erhalten, gelang ausgerechnet in der Situation der „Umwälzung“ der staatlichen Verhältnisse, in der Novemberrevolution. Es ist bezeichnend, dass die Führer des gerade erst entstehenden Deutschen Beamtenbundes sofort auf Ebert wie auf Haase zugehen konnten und ein gewisses Wohlwollen für die Sache der Beamten bei ihnen weckten. Die schnelle Organisationsgründung des DBB war deshalb nicht nur eine zeitliche Folge der Revolution, sondern auch durch sie bedingt. Und plötzlich stand da auch der DBB als eine potentielle politische Kraft, mit eineinhalb Millionen Mitgliedern und mindestens noch einmal so vielen Familienangehörigen. Die Nähe seiner Führer zu Gedanken und Politikern der linksliberalen und demokratischen DDP trug zu deren Erfolg in den Wahlen zur Verfassunggebenden Nationalversammlung bei. Aus dieser Situation ihrer Stärke heraus konnten die Beamtenvertreter die Verankerung grundlegender Beamtenrechte in der Weimarer Reichsverfassung erreichen. Ihr Beharren auf einer Anerkennung „wohlerworbenen Rechte“ schlug sich in der neuen Rede von „hergebrachten Grundsätzen“ des Beamtentums nieder, die in der Bundesrepublik Deutschland bis in Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes weiterreichen: Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

80  Personalakte des Reichsinnenministeriums für Albert Falkenberg, Berlin, Bundesarchiv, R 1501 / 206149.

Abkürzungs- und Siglenverzeichnis AdR Archiv der Republik AHY Austrian History Yearbook AS Arhiv Republike Slovenije (Archiv der Republik Slovenien) AZ Arbeiter-Zeitung Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich BGBl. BKA/alt Bundeskanzleramt/alt BR Bundesrat B. M. Belügy-Minisztérium (Ministerium des Innern) B. N. Belügyi Népbiztosság (Volkskomissariat für Inneres) HZ Historische Zeitschrift KRP Kabinettsratsprotokolle KPR Archiv Kanceláře prezidenta republiky (Archiv der Kanzlei des Präsidenten der Republik) KNV Konstituierende Nationalversammlung Karton Kt. Karl von Vogelsang Institut KVVI M. E. Miniszter Elnökség (Staatskanzlei) Magyar Nemzeti Levéltár Országos Levéltár (Ungarisches NationalarMNL OL chiv) MIÖG Mitteilungen des Instituts für Österreichische Geschichtsforschung MÖStA Mitteilungen des Österreichischen Staatsarchivs Ministerratsprotokoll MRP NA Národní archiv (Nationalarchiv [der Republik Tschechien]) NFP Neue Freie Presse NR Nationalrat ÖAW Österreichische Akademie der Wissenschaften ÖBL Österreichisches Biographisches Lexikon 1815–1950 ÖStA Österreichisches Staatsarchiv PM Prezidium místodržitelství (Statthaltereipräsidium) PMV Prezidium ministerstva vnitra (Präsidium des Innenministeriums) PMV/R Prezidium ministerstva vnitra, Vídeň (Präsidium des Ministeriums des Innern, Wien) RGBl. Reichsgesetzblatt SB Sitzungsberichte (allgemein) SDAP Sozialdemokratische Arbeiterpartei StGBl. Staatsgesetzblatt für die Republik Deutschösterreich StRProt. Staatsratssitzung Protokoll Sten. Prot. Stenographisches Protokoll

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VGA WStLA WZ ZBLG ZNsZ

Abkürzungs- und Siglenverzeichnis

Verein für Geschichte der Arbeiterbewegung Wiener Stadt- und Landesarchiv Wiener Zeitung Zeitschrift für bayerische Landesgeschichte Zivilakten der NS-Zeit

Abstracts Julia Bavouzet, The Hungarian Ministry of the Interior and its Civil Servants in the Postwar Turmoil Focusing on the years directly after the First World War, this article investigates how the Hungarian bureaucracy, and mainly the Ministry of the Interior, struggled with the multiple post-war challenges a defeated country had to face. Guaranteeing continuity of administration indeed represented a considerable feat, especially in a time of political turmoil. Moreover, both the People’s Republic and the Hungarian Soviet Republic seized the opportunity of the tabula rasa left by the fall of the empire to modernize and democratize the structure and recruitment of the bureaucracy, aiming at a complete renewal. However, due to the difficult circumstances most of the planned reforms remained ineffective. Indeed, after 1920, the counterrevolutionary regime took power in order to overcome the revolutionary “leftist” legacy. The political purges and staff reduction policies instigated by the new regime reshaped the face of public administration for the decades to come. Following a chronological development, this article addresses the issue of the great transformation that occurred after 1918 in Hungarian bureaucracy, questioning the rupture/ continuity paradigm in this particular case. –, Das ungarische Innenministerium und seine Beamten in den Umwälzungen der Nachkriegszeit Mit Blick auf die Jahre unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg erkundet dieser Beitrag, wie die ungarische Bürokratie, und insbesondere das Innenministerium, sich den mehrfachen Herausforderungen der Kriegsfolgen in einem besiegten Staat stellte. Die Kontinuität der Verwaltung zu wahren, stellte in der Tat eine beachtliche Leistung dar, nicht zuletzt in einer Zeit politischer Wirren. Darüber hinaus ergriffen zunächst die Volksrepublik und dann die Ungarische Räterepublik die Gelegenheit der vom Zerfall der Doppelmonarchie hinterlassenen Tabula rasa, um Struktur und Rekrutierung der Bürokratie in der Absicht einer umfassenden Erneuerung zu modernisieren und zu demokratisieren. Angesichts der schwierigen Zeitumstände blieben allerdings die meisten der Reformen unwirksam. In der Tat ergriff nach 1920 das konterrevolutionäre Regime die Macht in der erklärten Absicht, das revolutionäre „linke“ Erbe zu überwinden. Die politischen Säuberungen und der Personalabbau, die unter diesem Regime durchgeführt wurden, prägten das Gesicht der öffentlichen Verwaltung auf Jahrzehnte hinaus. In chronologisch fortschreitender Darstellung widmet sich dieser Beitrag der großen Transformation der ungarischen Verwaltung nach 1918 und stellt für diesen untersuchten Fall das Paradigma von Bruch versus Kontinuität in Frage.

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Gertrude Enderle-Burcel, Civil Servants in Distress. On the Economic Situation in the Interwar Years “Civil Servants in Distress” is one aspect of the multifarious research field of public administration, bureaucracy, and civil servants, which is still in need of comprehensive investigation. The article examines the inertia facing reforms of administrative structures during the interwar period, which was overcome only by the combination of international loans and external pressure. Changes to their social position and concomitant economic duress concerned both the masses of public employees and the leading representatives of public administration. The loss of one’s employment, social standing and income was a threat to the mere office servant as much as to the head of a department. High-ranking civil servants, however, enjoyed the opportunity to move into well-paid corporate positions, with the Ministries of Trade, Finance and Transportation offering the best starting points. Alongside some spectacular individual cases, however, there was the mass of mid- and low-ranking state employees, who were pushed into retirement with loss of income in the course of radical cost-cutting measures. They attempted to improve their earnings by way of all manner of activities on the side. An empirical assessment of the dimensions of the movement of escape into private business, with all its multiple possibilities, or into political office, remains to be done. –, Beamte in Not. Zur wirtschaftlichen Situation in der Zwischenkriegszeit „Beamte in Not“ ist ein Teilaspekt des vielschichtigen Forschungsgegenstandes Öffentliche Verwaltung, Bürokratie, Beamte, der noch umfassender Forschungen bedarf. Im Beitrag wird der Trägheit bei Reformen der Verwaltungsstruktur in der Zwischenkriegszeit nachgegangen, die nur durch die Verbindung von internationalen Anleihen und Druck von außen überwunden wurde. Die Veränderungen in der sozialen Stellung und die damit einhergehende wirtschaftliche Notlage der Beamten in diesem Transformationsprozess betrafen sowohl die Masse der Beamten als auch die Verwaltungsträger in Spitzenfunktionen. Der Verlust des Postens, der sozialen Stellung und des gewohnten Einkommens drohte dem einfachen Kanzleidiener ebenso wie dem Sektionschef. Hohe Beamte konnten allerdings in gut dotierte Wirtschaftspositionen wechseln, wobei die Ressorts Handel, Finanz und Verkehr die besten Voraussetzungen boten. Neben spektakulären Einzelbeispielen gab es aber das Gros der mittleren und kleinen Staatsbediensteten, die durch radikale Abbaumaßnahmen unter Einkommensverlusten in die Pension gedrängt wurden. Sie versuchten durch Nebentätigkeiten aller Art ihr Einkommen aufzubessern. Die empirische Erfassung des Ausmaßes der Fluchtbewegung in die Privatwirtschaft mit ihren vielfältigen Möglichkeiten oder in politische Ämter steht noch aus. Stefan Fisch, Civil Servants in the German Revolution of 1918/19 As early as November 11, 1918, the newly forming umbrella organisation of low- and mid-rank civil servants in Germany recognized the two-day-old revolutionary government under Friedrich Ebert and declared its willingness to cooperate. Beginning with this moment, the article presents – with a comparative perspective on Austria – the early

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development of professionalized civil service for higher (academically educated) public officials in Bavaria and other German states, followed by its expansion to the masses of low- to mid-rank functionaries in the rapidly growing state infrastructures of the post, railways, telegraph and telephone services, whose position was quite different. The problem of an adequate representation for the interests of this group, particularly difficult in Germany, was further aggravated during the War, and the civil servants’ movement became politicised mainly in a left-liberal democratic sense. In Germany this resulted in its close cooperation with the new government and in a double success: the establishment of the rights of public employees in the Weimar Constitution (art. 128–131), which continues to this day in the 1949 Fundamental Law (art. 33 par. 5), and the delegation of one of its leading functionaries into the new Department for Civil Servants’ Affairs within the Imperial Ministry of the Interior. –, Beamte in der deutschen Revolution 1918/19 Bereits am 11. November 1918 erkannte die gerade erst entstehende Dachorganisation der einfachen und mittleren Beamten in Deutschland die zwei Tage alte revolutionäre Regierung Ebert an und erklärte sich zur Mitarbeit bereit. Davon ausgehend wird – in vergleichendem Blick auf Österreich – die frühe Entwicklung des Berufsbeamtentums der höheren (akademischen) Beamten in Bayern und anderen deutschen Ländern und seine später massenhafte Ausweitung auf die deutlich anders gestellten einfachen und mittleren Beamten in den schnell wachsenden staatlichen Infrastrukturen von Post, Bahn, Telegraf und Telefon dargestellt. Das besonders in Deutschland schwierige Problem einer angemessenen Vertretung der Interessen dieser Gruppen spitzte sich im Weltkrieg weiter zu und die Beamtenbewegung politisierte sich vor allem in linksliberal-demokratische Richtung. Daraus ergab sich in Deutschland ihre enge Zusammenarbeit mit der neuen Regierung und ihr doppelter Erfolg bei der Verankerung der Beamtenrechte in der Weimarer Reichsverfassung (Art. 128–131), die bis heute im Grundgesetz von 1949 (Art. 33 Abs. 5) weiter wirkt, und bei der Entsendung eines ihrer führenden Funktionäre in die neue Beamtenabteilung im Reichsministerium des Inneren. Therese Garstenauer, Veronika Helfert, From Imperial City to Red Vienna: The Transformations of the Municipal Administration in Vienna, 1918–1920 The impact of the dissolution of the Austro-Hungarian Empire on the living and working conditions of the Viennese municipal civil clerks differed in many ways from the consequences experienced by federal civil servants. Nevertheless, the changed position of Vienna in the newly founded republic, pressing economic circumstances, and a fundamental shift in power relations in the municipal government reset the Viennese public administration. The article outlines changes and continuities between 1918 and 1920 regarding the following topics: changes in staff and personnel, reform of the municipal administration and constitution, questions of gender relations and national affiliations, attempts at democratization. Sources used for this article include publications, minutes of council meetings as well as of the caucuses of the two major parties – the Social-Democratic Workers’ Party (SDAP) and the Christian Social Party (CSP) –, and archival documents. This material, in

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part previously unexplored, allows a look also at the lower ranks of municipal employees and thus offers a new perspective on the immediate aftermath of the First World War. –, Von der Kaiserstadt zum Roten Wien. Transformationen der Gemeindeverwaltung in Wien 1918–1920 Die Auswirkungen der Auflösung der Österreichisch-Ungarischen Monarchie auf die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Wiener Gemeindebediensteten unterschieden sich in vielen Punkten von jenen auf die Beamten des Bundes. Dennoch bedeuteten die veränderte Stellung Wiens in der neugegründeten Republik, die wirtschaftlichen Ausnahmebedingungen sowie eine grundlegende Machtverschiebung in der Stadtregierung einen Neustart für die Wiener Verwaltung. Der Beitrag skizziert Wandlungen und Kontinuitäten von 1918 bis 1920 hinsichtlich der folgenden Themen: Änderungen beim Personal, Reformen der Gemeindeverwaltung und -verfassung, Fragen der Geschlechterverhältnisse und der nationalen Zuordnungen, Versuche zur Demokratisierung. Zu den verwendeten Quellen gehören Publikationen, Protokolle von Ratssitzungen ebenso wie von Klubsitzungen der beiden größten Parteien – der Sozialdemokratischen Arbeiterpartei (SDAP) und der Christlichsozialen Partei (CSP) – sowie Archivalien. Dieses zum Teil bisher unbenutzte Material gestattet einen Blick auch auf die unteren Ränge der Gemeindebediensteten und bietet somit eine neue Perspektive auf die unmittelbare Folgezeit des Ersten Weltkriegs. Waltraud Heindl, Some Glimpses of the Situation of Women in Public Service after 1918 In 1918, women attained the right to vote under the new republic. The status of women in civil service, however, was not seen as a topic by the government, although women had been working in public employ since 1868. Their numbers in 1918 approached 10 % of total personnel, but we find them only in subordinate positions: in post offices, in the telephone and telegraph services, and in the chancelleries, without equal treatment relative to their male colleagues with regard to remuneration or rank. Generally retained under simple employment contracts, they were not public servants in the full sense. Their entry into this status remained unattainable for the moment even under the republic. It was only with great hesitation that the First Republic acquiesced to women’s demands. Women’s path to equal rights in public employment remained a thorny and uncompleted one in the First Republic – especially in the higher offices of the civil service. Their best chances at an “A-ranked” (academically qualified) career were in the professions of doctor or teacher. Despite all prejudices and bureaucratic hurdles, the proportion of women in public employment continued to increase, especially in the school and health services. From 1929, however, with the worldwide Depression and the rise in unemployment, and even more in later years with the restrictive measures of the fascist regime, the numbers of women in the service of state fell again. Nonetheless, at the end of the First Republic the proportion of women had risen to 22 %, most pronouncedly in the province of Vienna.

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–, Einige Streiflichter zur Lage der Frauen im öffentlichen Dienst nach 1918 1918 erhielten Frauen in der neuen Republik das Wahlrecht. Die Lage der Frauen im Staatsdienst war jedoch kein Thema für die Regierung, obwohl Frauen seit 1868 im öffentlichen Dienst arbeiteten. Die Zahl betrug 1918 fast 10 %, allerdings finden wir sie in niederen Funktionen: in Postämtern, im Telefon- und Telegrafendienst und in den Kanzleiämtern, ohne den männlichen Kollegen finanziell oder rangmäßig gleichgestellt zu sein. Sie hatten in der Regel privatrechtliche Verträge, damit waren sie keine Beamtinnen. Die Pragmatisierung war auch in der Republik zunächst nicht durchzusetzen. Nur sehr zögerlich kam die Erste Republik den Forderungen der Frauen nach. Der Weg der Frauen zu gleichen Rechten im öffentlichen Dienst blieb auch in der Ersten Republik steinig und letztlich unvollkommen – vor allem in den höheren Funktionen des Staatsdienstes. Am ehesten konnten sie in den Berufen der Ärztin und der Lehrerin eine „A-Karriere“ erreichen. Trotz aller Vorurteile und bürokratischer Schwierigkeiten stieg der Frauenanteil im öffentlichen Dienst kontinuierlich, am meisten im Schul- und Gesundheitsdienst. Allerdings ging ab 1929 mit der Weltwirtschaftskrise und der steigenden Arbeitslosigkeit und erst recht durch die späteren einschränkenden Maßnahmen des faschistischen Regimes die Zahl der Frauen im Staatsdienst wieder zurück. Trotzdem war am Ende der Ersten Republik der Frauenanteil im Staatsdienst auf 22 % gestiegen, am stärksten im Bundesland Wien.

Martin Klečacký, In the Service of the New State? Public Service Careers in the Construction Process of the Czechoslovak State Administration, 1918–1920 The article deals with the process of the takeover of the Austrian political administration by the Czechoslovak Republic from 1918 to 1920. On the one hand, it treats questions of personnel using the example of the heads of the district prefectures (the political administrations at the district level) in a comparison between Bohemia and Moravia; on the other hand, it investigates the procedures of the Prague government in constructing public administration in Slovakia. The focus of the article is thus on the question of how the national state of Czechs and Slovaks dealt with the Austrian administrative heritage both on a local level and in the milieu of the Prague central authorities. –, Im Dienste des neuen Staates? Beamtenkarriere im Prozess des Aufbaus der tschechoslowakischen Staatsverwaltung 1918–1920 Der Beitrag beschäftigt sich mit dem Prozess der Übernahme der österreichischen politischen Verwaltung durch die Tschechoslowakische Republik 1918 bis 1920. Er behandelt einerseits die personellen Aspekte am Beispiel der Vorstände der Bezirkshauptmannschaften (die politischen Bezirksverwaltungen) im Vergleich zwischen Böhmen und Mähren, andererseits das Vorgehen der Prager Regierung beim Aufbau der Staatsverwaltung in der Slowakei. Im Fokus des Artikels steht also die Frage, wie der Nationalstaat der Tschechen und Slowaken mit dem österreichischen Verwaltungserbe sowohl auf der lokalen Ebene als auch im Milieu der Zentralbehörden in Prag umging.

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Karl Megner, Rank and Salary Systems for Austrian Federal Civil Servants during the First Republic Modern professionalized civil service developed in Austria from the 18th century. The rank-class system of 1873, generally well received, lasted in its basic outlines into the First Republic. After the First World War, the effects of hyperinflation on salaries threatened the lower, and in some cases the middle, ranks of public employees with utter impoverishment. Efforts to prevent this can be distinguished into three phases corresponding to different methods, with a “principle of alimentation” dominating. Real incomes decreased, compared to the year 1914, to previously unimaginable lows. Not until the League of Nations loan did stabilisation become possible. A system of salary classes was created in 1924, at least partially restoring the old hierarchical order. The economic crisis beginning in 1929 led the government to decree far-reaching cost-reduction measures at the expense of public employees. Forced retirements, similar to those after 1918, were an additional burden. In terms of social values, efforts were made to force married women employees back into the household. Mid- to high-ranking officials witnessed the social ascension of ushers, porters and similar groups into the full status of public servants. The total scope of these measures did little to win the sympathies of the majority of public employees for the Republic or the succeeding authoritarian regime. Nonetheless, illegal National Socialists seem to have been few in number. The apparently legal takeover of power by the National Socialists – in both the German “Altreich” and the “Ostmark” – may have contributed to the acceptance of that regime among public employees. –, Rang- und Besoldungssysteme der österreichischen Bundesbeamten in der Ersten Republik Das moderne österreichische Berufsbeamtentum entstand seit dem 18. Jahrhundert. Das allgemein positiv bewertete Rangklassensystem von 1873 überlebte in seinen Grundzügen bis in die Erste Republik. Nach dem Ersten Weltkrieg drohte durch die Auswirkung einer Hyperinflation auf die Bezüge eine völlige Pauperisierung vor allem der niederen, teilweise auch der mittleren Bediensteten. Diese sollte in drei Phasen mit unterschiedlichen Methoden verhindert werden (das „Alimentationsprinzip“ dominierte). Die Reallöhne sanken, verglichen mit dem Jahr 1914, in bis dahin unvorstellbar gewesene Tiefen. Erst die Völkerbundanleihe ermöglichte die Stabilisierung. 1924 wurde ein Gehaltsklassensystem geschaffen, das zumindest teilweise das alte hierarchische System restaurierte. Vor allem die Wirtschaftskrise nach 1929 veranlasste die Regierung zu umfangreichen Sparmaßnahmen zu Lasten der öffentlich Bediensteten. Zwangspensionierungen, wie schon nach 1918, belasteten die Bediensteten zusätzlich. Gesellschaftspolitisch wurde versucht, verheiratete weibliche Bedienstete zurück an den Herd zu bringen. Die mittleren und höheren Beamten erlebten den sozialen Aufstieg von Dienern und ähnlichen Gruppen in die Beamtenschaft. Die Summe aller Maßnahmen war nicht geeignet gewesen, die Sympathie der Mehrzahl der Bediensteten für die Republik oder den Ständestaat zu fördern. Dennoch dürften nur relativ wenige illegale Nationalsozialisten vorhanden gewesen sein. Freilich konnte die vermeintlich legale Machtübernahme der Nationalsozialisten – sowohl im „Altreich“ wie in der „Ostmark“ – dazu beitragen, die Akzeptanz des Regimes bei den öffentlich Bediensteten zu erhöhen.

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Karl Megner, Guenther Steiner, The Transformation of Public Service from 1918 to 1920 in the Light of Federal Norms and Individual Cases The transition from monarchy to republic, concerning the administrative institutions and the public employees of the Austrian state within its present borders, went off almost without a hitch. We investigate both how this transition was managed in terms of general norms and laws, and what impact it had on individuals. A new institution, the “Committee on Civil Servants”, exercised great influence. Modern information technology makes all the essential sources available online, from the Reichsgesetzblatt to parliamentary papers. What was the fate of German public officials outside the territory of the Republic of (German) Austria? We focus particularly on conditions in the Czechoslovak Republic, where the greatest numbers of German-speaking Austrians resided outside the Republic of Austria. The years immediately after 1918 saw the social ascension of formerly lowranking public employees. Losers included the Zertifikatisten, non-commissioned officers retired from military service. Salaries sank into the vortex of hyperinflation and were valorised only insufficiently. In terms of real incomes, mid- and high-ranking public employees suffered relatively much greater losses than the lower ranks. The “principle of alimentation” gained ground against the principle of remuneration proportional to performance. An advantage accrued to employees living in classic tenements from the 1922 freezing of rents with the so-called Friedenskronenzins. The abolition of titles of nobility had little impact on the landowning high aristocracy, but all the more on ennobled officers and civil servants. They – or their ancestors – had experienced their entry into the nobility as the crowning moment of their professional career. –, Transformation des öffentlichen Dienstes 1918–1920 anhand von gesamtstaatlichen Normen und Einzelfallbeispielen Der Übergang von der Monarchie zur Republik verlief in Bezug auf die Behörden und die öffentlich Bediensteten des österreichischen Staates in seinen gegenwärtigen Grenzen weitgehend reibungslos. Zu untersuchen war, wie dieser Übergang einerseits mittels allgemeiner Normen (Gesetze) bewirkt wurde und welche Auswirkungen auf den einzelnen Menschen entstanden. Ein neues Amt, das „Beamtenkomitee“, hatte großen Einfluss. Die moderne Informationstechnologie stellt alle wesentlichen Quelle online zur Verfügung, vom Reichsgesetzblatt bis hin zu den parlamentarischen Materialien. Wie war das Schicksal der deutschen öffentlich Bediensteten außerhalb des Gebietes der Republik (Deutsch-) Österreich? Besonders untersucht werden die Verhältnisse in der Tschechoslowakischen Republik; in ihr lebten die meisten deutschen Österreicher außerhalb der Republik Österreich. Die Jahre unmittelbar nach 1918 führten zum sozialen Aufstieg von ehemals niederen öffentlich Bediensteten. Verlierer waren die Zertifikatisten, die ausgedienten Unteroffiziere. Die Besoldungen gerieten in den Strudel der Hyperinflation und wurden nur unzureichend valorisiert. Hinsichtlich des Reallohns verloren die mittleren und höheren öffentlich Bediensteten relativ weit mehr als die rangniederen. Das Alimentationsprinzip drängte das Leistungsprinzip zurück. Ein Vorteil für die in klassischen Zinshäusern wohnenden Bediensteten war das Einfrieren des Mietzinses ab 1922, die Konstruktion des sogenannten „Friedenskronenzinses“. Die Abschaffung der Adelstitel traf die hohe, grundbesitzende Aristokratie kaum, wohl aber die nobilitierten Offiziere und Beamten.

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Sie beziehungsweise ihre Vorfahren hatten die Erhebung in den Adelsstand als Krönung ihrer Berufslaufbahnen erlebt. Judit Pál, Vlad Popovici, The Transformation of the Mid-level Civil Servants’ Corps in Transylvania in the Aftermath of the First World War: The High Sheriffs between 1918 and 1925 The paper aims at analyzing the transformations that took place in the local administration of Transylvania between the end of the First World War and the enactment of the Law for Administrative Unification of 1925, by focusing on a key-category of local civil servants: the high sheriffs (főszolgabírók, prim-pretori, Oberstuhlrichter). The level of continuity among the holders of this position before and after the war, the socio-professional similarities and differences between the two groups, as well as particular career tracks reveal on the one hand the profound changes undergone by the civil servants’ corps in the wake of the war, while on the other hand highlight the increased centralization and dependence of the civil servants on the informal relations with the political milieu. –, Die Transformation der mittleren Beamtenschaft in Siebenbürgen in der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg: Die Oberstuhlrichter zwischen 1918 und 1925 Der Beitrag richtet sich auf eine Analyse der Transformationen, die in der Lokalverwaltung Siebenbürgens zwischen dem Ende des Ersten Weltkriegs und dem Gesetz zur Vereinigung der Verwaltung von 1925 stattfanden, anhand einer Schlüsselkategorie unter den Lokalbeamten: den Oberstuhlrichtern (főszolgabírók, prim-pretori). Das Ausmaß der Kontinuität unter den Amtsinhabern vor beziehungsweise nach dem Krieg, die sozioprofessionellen Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen beiden Gruppen sowie einzelne Karriereverläufe zeigen einerseits die tiefgreifenden Veränderungen am Korps der Staatsbediensteten im Gefolge des Krieges, während sie zugleich die zunehmende Zentralisierung und die wachsende Abhängigkeit der Beamten von informellen Beziehungen zum politischen Milieu deutlich machen. Guenther Steiner, The Commission of Inquiry on the Question of a Public Employees’ Chamber In January and April 1919, hearings were conducted to collect the wishes of public employees regarding their input on questions of public service. In the democratic spirit of a new age, they were to participate in decisions on their own affairs. It soon became clear, however, that they desired a voice not only in technical, but in all matters of administration. Essentially, their demands focused on the formation of a Public Servants’ Chamber. While this was generally approved in principle, each of the splintered and heterogeneous organisations of public employees wished to be represented in this Chamber. Questions of the composition of such a body, its internal organisation and mode of election thus took up a great deal of space. In the end, a Public Servants’ Chamber was not formed; a Federal

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Personnel Representation Act was not passed until March 1967. The second part of the chapter offers a brief look at the way leading up to that point. –, Die Enquete zur Frage der Staatsangestelltenkammer Im Jänner und im April 1919 fand eine Enquete zur Feststellung der Wünsche der Staatsangestellten zu ihrer Mitwirkung bei Fragen des Staatsdienstes statt. Im demokratischen Geist der neuen Zeit sollten die Staatsangestellten über ihre Angelegenheiten mitbestimmen. Es wurde aber schnell klar, dass sie diese Mitbestimmung nicht nur in sachlichen, sondern in allen Fragen der Verwaltung wünschten. Im Wesentlichen ging es um die mögliche Errichtung einer Beamtenkammer. Dies wurde zwar grundsätzlich bejaht, jedoch wollte jede der zersplitterten und heterogenen Staatsangestelltenorganisationen in dieser Beamtenkammer vertreten sein. Dementsprechend nahmen Fragen der Zusammensetzung, der inneren Organisation und des Wahlrechts in dieser Kammer großen Raum ein. Zur Schaffung einer Beamtenkammer kam es schließlich nicht; ein BundesPersonalvertretungsgesetz wurde erst im März 1967 beschlossen. Der zweite Teil des Beitrags bietet einen kurzen Ausblick auf den Weg dorthin.

Rok Stergar, Continuity, Pragmatism, and Ethnolinguistic Nationalism: Public Administration in Slovenia during the Early Years of Yugoslavia When the new State of Slovenes, Croats, and Serbs proclaimed its independence at the end of October 1918, it had no choice but to retain most of the former Habsburg civil servants in its service; administrative structures as well as laws and regulations remained basically unchanged as well. And when the State joined the Kingdom of Serbia to form the new Kingdom of Serbs, Croats, and Slovenes, the situation did not change much, or it changed only slowly. For years, the kingdom had three currencies and several legal systems; the northwest of the country – former Habsburg provinces – retained a strong “Habsburg flavour”. This was apparent on the level of administrative personnel too. While the new authorities emphasised a break with the past and an anti-Habsburg rhetoric was very much a part of the political discourse, only a few public servants were demoted or laid off because of their supposed Habsburg loyalism. On the contrary, even high government officials returning from Vienna were quickly integrated in the administration of the new state. Because they often enjoyed higher levels of education, former Habsburg officials were also able to rise through the ranks in Yugoslavia’s central administration. At the same time, however, the authorities were swiftly nationalizing the administration and civil servants – but also teachers and some others – were categorised according to their perceived ethnicity, and those not categorised as Yugoslavs were mostly laid off. –, Kontinuität, Pragmatismus und ethnolinguistischer Nationalismus. Die öffentliche Verwaltung in Slowenien während der ersten Jahre Jugoslawiens Als der neue Staat der Slowenen, Kroaten und Serben Ende Oktober 2018 seine Unabhängigkeit proklamierte, hatte er keine andere Wahl, als die meisten der bisherigen

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habsburgischen Beamten in seinem Dienst zu behalten; die Verwaltungsstruktur wie auch die Gesetze und Verordnungen blieben gleichfalls nahezu unverändert. Und als sich dieser Staat dem Königreich Serbien anschloss, um das neue Königreich der Serben, Kroaten und Slowenen zu bilden, änderte sich die Situation nur wenig respektive nur langsam. Noch jahrelang hatte das Königreich drei Währungen und mehrere Rechtssysteme; der Nordwesten des Landes – die ehemals habsburgischen Provinzen – behielt ein starkes habsburgisches Kolorit. Dies zeigte sich auch auf der Ebene des Verwaltungspersonals. Während die neue Staatsgewalt den Bruch mit der Vergangenheit betonte und antihabsburgische Rhetorik einen prominenten Platz im politischen Diskurs einnahm, wurden nur wenige Beamte wegen vermuteten habsburgischen Loyalismus herabgestuft oder entlassen. Im Gegenteil wurden selbst hochrangige Behördenvertreter, die aus Wien zurückkehrten, rasch in die Verwaltung des neuen Staates integriert. Da sie oftmals über ein höheres Bildungsniveau verfügten, gelang es ehemaligen habsburgischen Beamten auch, in der jugoslawischen Zentralverwaltung aufzusteigen. Zugleich allerdings kam es zu einer raschen Nationalisierung der Verwaltung, und die Beamten – wie auch Lehrerinnen und Lehrer sowie manche anderen – wurden nach ihrer wahrgenommenen Volkszugehörigkeit kategorisiert, wobei die nicht als jugoslawisch eingestuften überwiegend entlassen wurden.

Kurzbiographien und Adressen der Beitragenden Julia Bavouzet 5 rue Charles Fourier 75013 Paris, Frankreich [email protected] Julia Bavouzet received her PhD from the University Paris Ouest Nanterre in 2017. Her doctoral thesis has been awarded the Hungarica Prize by the Hungarian Institute in Paris. She then obtained a fellowship from the Austrian Federal Ministry of Research (ErnstMach-Stipendium) with research visits in Vienna, under which she is working at the Institute for Austrian Historical Research. Her primary research topic are administrative structures and their personnel in the Hungarian part of the Dual Monarchy, with a focus on the modernization and democratization processes in the bureaucracy. Julia Bavouzet promovierte 2017 an der Universität Paris Ouest Nanterre. Für ihre Dissertation wurde ihr der Hungarica-Preis des Ungarischen Instituts in Paris zuerkannt. Danach erlangte sie ein Ernst-Mach-Stipendium des österreichischen Wissenschaftsministeriums mit Aufenthalt in Wien, das sie am Institut für Österreichische Geschichtsforschung wahrnimmt. Ihr Hauptforschungsgebiet sind Verwaltungsstrukturen und Verwaltungspersonal in der ungarischen Reichshälfte der Doppelmonarchie, mit einem Schwerpunkt auf den Prozessen der Modernisierung und Demokratisierung der Bürokratie.

Peter Becker Institut für Österreichische Geschichtsforschung, Universität Wien Universitätsring 1, 1010 Wien [email protected] Peter Becker is Professor of Austrian History and History of the 19th and 20th Centuries at the Institute of History at the University of Vienna. His research focuses on administrative history and the history of criminology. Peter Becker ist Professor für Österreichische Geschichte und Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts am Institut für Geschichte der Universität Wien. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen Verwaltungsgeschichte und die Geschichte der Kriminologie.

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Gertraude Enderle-Burcel Oedt an der Wild 8 3762 Ludweis-Aigen [email protected] Gertrude Enderle-Burcel studied German, History and Economic History at the University of Vienna. From May 1979 she was employed with the Austrian Society for Research on Historical Sources in the Austrian State Archives for the publication of the minutes of the Council of Ministers for the First and Second Republic, since 1988 as Principal Researcher. In parallel to her work on the edition of the minutes, she engaged in biographical research on elites of politics, administration and the economy, and on the economic history of the First and Second Austrian Republics. Gertrude Enderle-Burcel: Studium der Germanistik, Geschichte und Wirtschaftsgeschichte an der Universität Wien; seit Mai 1979 im Rahmen der Österreichischen Gesellschaft für historische Quellenstudien im Österreichischen Staatsarchiv mit der Edition der Ministerratsprotokolle der 1. und 2. Republik befasst; ab 1988 als wissenschaftliche Leiterin; neben der Editionstätigkeit biographische Forschungen zu Eliten in Politik, Verwaltung und Wirtschaft; wirtschaftshistorische Forschungen zu Themen der 1. und 2. Republik.

Stefan Fisch Im Oberkämmerer 33 67346 Speyer, Deutschland [email protected] Stefan Fisch, born 1952, attended the Gymnasium Casimirianum in Coburg, then studied History, German, Sociology and Political Science at the Universities of Munich and Oxford. He took his doctorate in Munich with a dissertation on the beginnings of modern urban planning and his habilitation in Modern and Contemporary History in Munich with a monograph on the first years of the reunification of Alsace with France after 1918. Since 1996 he has been Professor of Modern and Contemporary History, with a focus on constitutional history and history of public administration, at the German University of Administrative Sciences in Speyer, holding the office of rector 2009–2011. From 2011–2016 he was a member of the Independent Historians’ Commission of the German Federal Ministry for Economic Affairs, which produced a four-volume history of economic policy in Germany 1917–1990, published in 2016. Stefan Fisch, geb. 1952, Abitur am Gymnasium Casimirianum Coburg, Studium der Geschichte, Germanistik, Soziologie und Politikwissenschaften in München und Oxford, Staatsexamen, Dr. phil. in München mit einer Arbeit über die Entstehung moderner Stadtplanung, 1994 Habilitation für Neuere und Neueste Geschichte in München über die ersten Jahre der Wiedervereinigung des Elsaß mit Frankreich nach 1918, seit 1996 Univ.-Prof. für Neuere und Neueste Geschichte, insbesondere Verfassungs- und Verwal-



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tungsgeschichte an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, 2009–2011 deren Rektor, 2011–2016 Mitglied der Unabhängigen Historikerkommission des Bundeswirtschaftsministeriums (Wirtschaftspolitik in Deutschland 1917–1990, 4 Bände, 2016).

Therese Garstenauer Institut für Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Universität Wien Universitätsring 1 1010 Wien [email protected] Therese Garstenauer is a Senior Post-Doc on an Elise-Richter-Scholarship position at the Department of Economic and Social History of the University of Vienna. Her habilitation project is dedicated to the investigation of the conduct of life of Austrian state employees in the interwar period. Therese Garstenauer ist Senior Post-Doc mit einer Elise-Richter-Stelle am Institut für Wirtschafts- und Sozialgeschichte der Universität Wien. In ihrem Habilitationsprojekt erforscht sie die standesgemäße Lebensführung von österreichischen Staatsbediensteten der Zwischenkriegszeit.

Veronika Helfert Department for Gender Studies/Department for History, Central European University, Budapest/Vienna Quellenstraße 51 1100 Wien [email protected] Veronika Helfert holds a Ph.D. in History of the University of Vienna with a dissertation on the Women’s and Gender History of Revolution and Council’s Movement in Austria, 1916/17–1924 and was a Postdoctoral Researcher at the University of Vienna, and a curator. Currently, she is a Postdoctoral Fellow at the Central European University. Her research interests are Women’s and Gender History, Protest and Revolution, Labour History, and the History of the Public Administration in the 20th century. Veronika Helfert hat ihr Doktorat mit einer Dissertation über die Frauen- und Geschlechtergeschichte von Revolution und Rätebewegung in Österreich, 1916/17–1924, an der Universität abgeschlossen, und war als wissenschaftliche post-doc-Mitarbeiterin an der Universität Wien sowie als Kuratorin tätig. Derzeit ist sie Postdoctoral Fellow an der Central European University. Ihre Forschungsinteressen sind Frauen- und Geschlechtergeschichte, Protest und Revolution, Geschichte der Arbeiterbewegung und der öffentlichen Verwaltung im 20. Jahrhundert.

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Waltraud Heindl Institut für Geschichte, Universität Wien Universitätsring 1 1010 Wien [email protected] Waltraud Heindl worked at the Austrian Institute for East and Southeast European Studies, directing it from 1997 to 2001. Habilitated in Modern History at the University of Vienna, she taught at the Universities of Vienna, Klagenfurt, Innsbruck and Fribourg. Principal investigator of a series of projects in the historical and cultural sciences. Founding member of the feminist historical journal “L’Homme. Europäische Zeitschrift für feministische Geschichtswissenschaft”. Fellow of the Wilson Center in Washington DC and the Collegium Budapest in Budapest. Research areas: history of public administration and bureaucracy, history of education, gender studies. Publications include: “Bürokratie und Beamte in Österreich 1780–1848”, vol. I: “Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich” (Vienna 22013), vol. II: “Josephinische Mandarine (1848–1914)” (Vienna 2013); with Marina Tichy: “Frauen an der Universität Wien ab 1897” (Vienna 21993); ed. with Edith Saurer: “Grenze und Staat. Passwesen, Staatsbürgerschaft, Heimatrecht in der österreichischen Monarchie (1750–1867)” (Vienna 2000); ed. with Edith Király and Alexandra Millner: “Frauenbilder, feministische Praxis und nationales Bewusstsein in Österreich-Ungarn 1867–1918” (Tübingen 2006); five volumes of the scholarly edition “Die Protokolle des österreichischen Ministerrates 1848–1867”; editor of several volumes of “L’Homme”. Waltraud Heindl arbeitete am und leitete 1997–2001 das Österreichische Ost- und Südosteuropa-Institut, Habilitation an der Universität Wien für Geschichte der Neuzeit, lehrte an den Universitäten Wien, Klagenfurt, Innsbruck und Fribourg. Leiterin einer Reihe von Projekten im historisch-kulturwissenschaftlichen Bereich. Gründungsmitglied der Zeitschrift „L´Homme. Europäische Zeitschrift für feministische Geschichtswissenschaft“. Fellow des Wilson Centers in Washington D. C. und des Collegiums Budapest in Budapest. Forschungsgebiete: Verwaltungs- und Bürokratiegeschichte, Bildungsgeschichte sowie Genderforschung, dazu Publikationen u. a.: Bürokratie und Beamte in Österreich 1780–1848, Band I: Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich (Wien 22013), Band II: Josephinische Mandarine (1848–1914) (Wien 2013); gemeinsam mit Marina Tichy, Frauen an der Universität Wien ab 1897 (Wien 21993); gem. mit Edith Saurer (Hg.), Grenze und Staat. Passwesen, Staatsbürgerschaft, Heimatrecht in der österreichischen Monarchie (1750–1867) (Wien–Köln–Weimar 2000); gemeinsam mit Edith Király und Alexandra Millner (hg.), Frauenbilder, feministische Praxis und nationales Bewusstsein in Österreich-Ungarn 1867–1918 (Tübingen und Basel 2006), bearbeitete 5 Bände der Edition „Die Protokolle des österreichischen Ministerrates 1848– 1867“, Herausgeberin einiger Bände von „L’Homme“.



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Martin Klečacký Masarykův ústav a Archiv Akademie věd ČR Gabčíkova 2362/10 182 00 Praha 8, Tschechien [email protected] Martin Klečacký studied Modern History at Charles University in Prague. Since 2012 he has been a Research Associate at the Masaryk Institute and Archives of the Czech Academy of Sciences in Prague. His research focus is on the political and social history of the Habsburg Monarchy and Czechoslovakia in the interwar period, the development of public administration, the role of civil servants, and the entanglements between politics and state administration. Martin Klečacký studierte Neuere Geschichte an der Karlsuniversität in Prag, seit 2012 ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter des Masaryk Instituts und Archivs der Tschechischen Akademie der Wissenschaften in Prag; sein Forschungsschwerpunkt ist politische und soziale Geschichte der Habsburgermonarchie und Tschechoslowakei in der Zwischenkriegszeit, die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung, die Rolle der Beamtenschaft und Verflechtung der Politik und Staatsverwaltung.

Karl Megner Eschengasse 12 2384 Breitenfurt [email protected] Karl Megner was born in 1948 and studied History and Art History with a focus on economic and social history. He was trained as an archivist at the Institute of Austrian Historical Research and took the service examination for qualified positions in libraries, documentation and information services, with a specialisation in library systems. He worked from 1980 to 2012 at the Austrian National Library (Information Retrieval) and at the Library of the Austrian Parliament, where he was Deputy Head. He was responsible for publications of the Parliamentary Administration, especially on historical and art-historical subjects, as author and editor. From 1987 to 1995 he taught at the University of Vienna. His research focuses include the social history of public service, as well as the book trade and publishing history. Karl Megner geb. 1948. Studium der Geschichte und Kunstgeschichte mit dem Schwerpunkt Wirtschafts- und Sozialgeschichte. Absolvierung des Ausbildungskurses am Institut für österreichische Geschichtsforschung. Dienstprüfung für den Höheren Bibliotheks-, Dokumentations- und Informationsdienst. Spezialisierung Bibliothekssysteme. 1980–2012 tätig an der Österreichischen Nationalbibliothek (Information Retrieval) und an der Parlamentsbibliothek (stellvertretender Bibliotheksleiter); verantwortlich vor allem für historische und kunsthistorische Publikationen der Parlamentsdirektion (Autor, Redaktion). 1987–1995 Lehrbeauftragter an der Universität Wien. Forschungs-

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schwerpunkte: Sozialgeschichte des öffentlichen Dienstes; Buchhandel und Verlagswesen.

Judit Pál Universitatea Babeș-Bolyai, Facultatea de Istorie si Filofosie str. Napoca, nr. 11 400088 Cluj-Napoca, Romania [email protected] Judit Pál is Habilitated Professor at Babeș-Bolyai University Cluj-Napoca and an external member of the Hungarian Academy of Sciences. She started her career in the field of urban history, as a researcher and coordinator of the database that later became the Bibliography of Romanian Urban History, and proposed a comparative view on urban development in a peripheral region of the Habsburg Empire in the long run (1750–1914). After researching the history of Armenians in Transylvania she turned toward provincial elites, focusing on senior officials (in particular the Lord-Lieutenants, főispán) and on political elites. Between 2011 and 2016 she coordinated a large prosopographical project focusing on the parliamentary elections and representatives from Transylvania and Eastern Hungary in the dualist period. She is currently coordinating a project on the transition of the civil service in Transylvania from the Kingdom of Hungary to the Kingdom of Romania (1910–1925). Judit Pál ist habilitierte Professorin an der Babeș-Bolyai-Universität Cluj-Napoca und externes Mitglied der Ungarischen Akademie der Wissenschaften. Sie begann ihre wissenschaftliche Laufbahn auf dem Gebiet der Stadtgeschichte als Forscherin und Koordinatorin der Datenbank, aus der später die Bibliographie zur rumänischen Stadtgeschichte hervorging. Ihre Arbeiten boten einen vergleichenden Blick auf die Stadtentwicklung in einer peripheren Region der Habsburgermonarchie über die longue durée (1750–1914). Nach Forschungen zur Geschichte der armenischen Bevölkerungsgruppe in Siebenbürgen wandte sie sich regionalen Eliten zu, insbesondere den höheren Beamten (vor allem den Obergespanen, főispán) und den politischen Führungsschichten. Von 2011 bis 2016 koordinierte sie ein großes prosopographisches Projekt zu Parlamentswahlen und Abgeordneten aus Siebenbürgen und dem östlichen Ungarn in der Zeit des Dualismus. Derzeit leitet sie ein Projekt zum Übergang des öffentlichen Dienstes in Siebenbürgen vom Königreich Ungarn in das Königreich Rumänien (1910–1925).



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Vlad Popovici Universitatea Babes-Bolyai, Facultatea de Istorie si Filosofie, departamentul de Istorie Moderna, Arhivistica si Etnologie Mihail Kogalniceanu 1 400084 Cluj-Napoca, jud. Cluj, Romania [email protected] Vlad Popovici (b. 1982) is Lecturer at Babeș-Bolyai University Cluj-Napoca, Faculty of History and Philosophy, where he teaches Introduction to Social History and History and Computing. His topics of interest cover the Romanian elites of the 19th and 20th centuries, modern history of Transylvania, and digital history. He directed three research projects focused on political elites, elite groups and Habsburg army officers, and took part in several large-scale prosopographical projects aimed at studying the parliamentary, respectively the administrative elites in Transylvania and Eastern Hungary. His current work is dedicated to constructing a database meant to host information about elites and the upper middle class in Transylvania between 1850 and 1918 and linking it to the larger Historical Population Database of Transylvania in order to broaden the scope and ease the undertaking of future large scale prosopographical researches. Vlad Popovici geb. 1982, ist Lektor an der Fakultät für Geschichte und Philosophie der Babeș-Bolyai-Universität Cluj-Napoca, wo er die Einführung in die Sozialgeschichte sowie Datenverarbeitung in der Geschichtswissenschaft unterrichtet. Seine Forschungsinteressen umfassen die rumänischen Eliten des 19. und 20. Jahrhunderts, die neuere Geschichte Siebenbürgens sowie die digitale Geschichtsforschung. Er hat drei Forschungsprojekte zu politischen Eliten, Führungsgruppen sowie habsburgischen Armeeoffizieren geleitet und an mehreren prosopographischen Großvorhaben zu den parlamentarischen und administrativen Eliten in Siebenbürgen und Ostungarn mitgewirkt. Seine aktuelle Forschung widmet sich dem Aufbau einer Datenbank für Informationen über Eliten und die obere Mittelschicht in Siebenbürgen zwischen 1850 und 1918 und deren Verbindung mit der größeren Historischen Bevölkerungsdatenbank für Siebenbürgen, um künftige prosopographische Großprojekte in ihrem Erfassungsbereich zu erweitern und in ihrer Durchführung zu erleichtern.

Guenther Steiner Institut für Geschichte des ländlichen Raumes Kulturbezirk 4 3109 St. Pölten [email protected] Guenther Steiner was born in 1973 in Bruck an der Mur and studied Political Science and History at the Universities of Salzburg and Innsbruck. His research focuses on the political and social history of Austria in the late 19th and 20th centuries, the history of social security in Austria, and biographies.

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Guenther Steiner, geb. 1973 in Bruck an der Mur, Studium der Politikwissenschaft und Geschichte in Salzburg und Innsbruck, Forschungsschwerpunkte: politische und Sozialgeschichte Österreichs im späten 19. und 20. Jahrhundert, Geschichte der Sozialversicherung in Österreich, Biographien.

Rok Stergar Filosofska fakulteta, Univerza v Ljubljani, Oddelek za zgodovino Aškerčeva 2 SI 1000 Ljubljana, Slowenien [email protected] Rok Stergar is an Associate Professor at the University of Ljubljana and a historian of the Habsburg Empire in the long nineteenth century, the First World War, and of nationalism. He is the author of two books and numerous articles on nationalisms in the Habsburg Empire, the Habsburg military, and Austro-Hungarian soldier experience in the First World War. He is currently working on a book on the history of Slovene nationalism. His latest publication is the chapter “The Evolution of Linguistic Policies and Practices of the Austro-Hungarian Armed Forces in the Era of Ethnic Nationalisms: The Case of Ljubljana-Laibach”, in: Language Diversity in the Late Habsburg Empire, ed. Markian Prokopovych–Carl Bethke–Tamara Scheer (Leiden 2019). Rok Stergar ist Assoziierter Professor an der Universität Ljubljana. Er befasst sich als Historiker mit der Habsburgermonarchie im langen 19. Jahrhundert, dem Ersten Weltkrieg und dem Nationalismus. Er ist Verfasser zweier Bücher und zahlreicher Artikel über Nationalismen in der Habsburgermonarchie, über das habsburgische Militär und das Erleben der österreichisch-ungarischen Soldaten im Ersten Weltkrieg. Derzeit arbeitet er an einem Buch über die Geschichte des slowenischen Nationalismus. Seine neueste Veröffentlichung ist der Aufsatz „The Evolution of Linguistic Policies and Practices of the Austro-Hungarian Armed Forces in the Era of Ethnic Nationalisms: The Case of Lju­ bljana-Laibach“, in: Language Diversity in the Late Habsburg Empire, hg. von Markian Prokopovych–Carl Bethke–Tamara Scheer (Leiden 2019).

Thomas Stockinger Gottfried Wilhelm Leibniz Bibliothek Hannover / Leibniz-Archiv Waterloostraße 8 30169 Hannover, Deutschland [email protected] Thomas Stockinger was assistant professor at the Institute for Austrian Historical Research at the University of Vienna from 2014 to 2019. Currently he is a research assistant at the Leibniz Archive at the Gottfried Wilhelm Leibniz Library/Lower Saxony State Library Hannover. His research areas include the history of public administration in the 19th



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century, the history of democratisation and especially elections, as well as the history of methods of historical research and early modern historical scholarship. Thomas Stockinger war von 2014 bis 2019 Universitätsassistent am Institut für Österreichische Geschichtsforschung der Universität Wien. Derzeit ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Leibniz-Archiv an der Gottfried Wilhelm Leibniz Bibliothek/Niedersächsischen Landesbibliothek Hannover. Zu seinen Forschungsfeldern gehören die Geschichte der öffentlichen Verwaltung im 19. Jahrhundert, die Geschichte der Demokratisierung und speziell der Wahlen sowie die Geschichte der Methoden der Geschichtsforschung und der frühneuzeitlichen historischen Gelehrsamkeit.