Historia de los ejércitos mexicanos [2 ed.] 9786079276416, 6079276410

Table of contents :
SUMMARY. I. The role of the armed forces in public security tasks. II. Social effects of violence and organized crime. III. The armed forces and the National Human Rights Commission. IV. Towards a harmonization of security tasks with human rights.

SUMARIO. I. El papel de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública. II. Efectos sociales de la violencia y la delincuencia organizada. III. Las fuerzas armadas y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. IV. Hacia una armonización de las tareas de seguridad con los derechos humanos.

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Presidencia de la República Presidente de la República Enrique Peña Nieto Secretaría de la Defensa Nacional Secretario de la Defensa Nacional General Salvador Cienfuegos Zepeda Secretaría de Educación Pública Secretario de Educación Pública Emilio Chuayffet Chemor Subsecretario de Educación Superior Fernando Serrano Migallón

Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México Directora General Patricia Galeana Consejo Técnico Consultivo Fernando Castañeda Sabido, Mercedes de la Vega, Luis Jáuregui, Álvaro Matute, Ricardo Pozas Horcasitas, Érika Pani, Salvador Rueda Smithers, Adalberto Santana Hernández, Enrique Semo y Gloria Villegas Moreno.

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I nstituto N acional de E studios H istóricos de las R evoluciones de M éxico México, 2013

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El Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México desea hacer constar su agradecimiento a quienes hicieron posible, a través del uso y permiso de imágenes, esta publicación:

• Archivo Bob Schalkwijk • Fideicomiso Museos Diego Rivera y Frida Kahlo • Instituto Nacional de Antropología e Historia (inah) • Instituto Nacional de Bellas Artes (inba) • Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena)

Primera edición, 2014 ISBN: 978-607-9276-41-6 Imagen de portada: Insignia militar, s. xix, Museo Nacional de Historia-inah Derechos reservados de esta edición: ©

Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (inehrm) Francisco I. Madero núm. 1, San Ángel, Del. Álvaro Obregón, 01000, México, D. F.

w w w. i n e h r m . g o b . m x

Impreso y hecho en México

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Contenido

P r e s e n t ac io n e s General Salvador Cienfuegos Zepeda Secretario de la Defensa Nacional . .

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9

Emilio Chuayffet Chemor Secretario de Educación Pública.

Las

f u e r z a s a r m a da s d e

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

M é x ic o

Patricia Galeana Directora General del Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México.. . . . . . . . .

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13

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25

c apít ulo i

L os

e j é rc i t o s

d e l o s a n t ig u o s m e x ic a n o s

L a g u e r r a j us t a . L a r e b e l ió n d e l M i x t ó n Miguel León-Portilla. .

La

a r q u e o l o g í a e h i s t o r i a m i l i ta r

en

M é x ic o

y el conocimiento

d e l o s e j é rc i t o s p r e h i s pá n ic o s , u n a v i s ió n pa n o r á m ic a

Marco Antonio Cervera Obregón.

La

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

g u e r r a y l o s e j é rc i t o s

p r e h i s pá n ic o s e n e l á r e a m ay a

Eduardo A. Tejeda Monroy. .

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43

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La

guerr a en

M e s oa m é r ic a

e n t r e d i s c u r s o y p r ác t ic a

Carlos Brokmann.

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69

c apít ulo ii

L os

e j é rc i t o s i ns u r g e n t e s

Las

f u e r z a s a r m a da s d u r a n t e

l a gu er r a ci v il de

1810

Juan Ortiz Escamilla.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

Guer r a,

v iol e nc i a y p ol í t ic a e n l a s c a m pa ñ a s de mor e l o s Marco Antonio Landavazo..

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105

c apít ulo iii

El

e j é rc i t o l i b e r a l

La

d i f íc i l g é n e s i s d e l e j é rc i t o l i b e r a l

Raúl González Lezama.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121

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143

S a n t o s D e g o ll a d o José Herrera Peña. .

I g n ac io Z a r ag oz a

La

r e t i r a da de l o s s e i s m i l

José Herrera Peña. .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

J e s ús G o n z á l e z O r t e g a : e l c i u da da n o - s o l da d o Juan Macías Guzmán. .

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187

E l P or f i r io D í a z - s ol da d o Alicia Salmerón. .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

c apít ulo iv

L os El

e j é rc i t o s r e vo l u c io n a r io s

e j é rc i t o m ag o n i s t a , 19 06 -190 8

Carlos Betancourt Cid. .

El

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

e j é rc i t o a n t i r r e e l e c c io n i s t a , 1910 –1911

Santiago Portilla.

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E l E j é rc i t o L i b e r t a d o r

del

Felipe Arturo Ávila Espinosa.

Sur

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249

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265

G ua da l u p e : l a c u n a d e l E j é rc i t o N ac io n a l Javier Villarreal Lozano.

Géne sis y e st ruc t u r a d e l a D i v i s ió n d e l N o r t e Capitán 1/o. Historiador Antonio Aguilar Razo. .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

281

c apít ulo v

Cien -

a ños del

l a s

El

E j é rc i t o M e x ic a n o

p r i m e r a s

d é c a d a s

-

e j é rc i t o f e d e r a l d u r a n t e

el g obier no del gener a l

V ic t o r i a n o H u e r t a Tte. Cor. Inf. Historiador Miguel Ángel Ibarra Bucio. .

. . . . . . . . . . . . . . . . .

307

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

343

Pa n c h o V i ll a Pedro Salmerón..

El Gener a l Fel ipe Á ngel e s Odile Guilpain..

El

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

361

p r i m e r c o m b at e a e r o n ava l

de l a histor i a

Capitán 2/o. Historiador Martín Martínez Baizabal. .

O b r e g ón,

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

377

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

383

c o m a n da n t e m i l i ta r .

H uata b a m p o T e o l o y u c a n , 1912-1914

s u a l e c c io n a m i e n t o d e a

Ignacio Almada Bay. .

El

eclipse de

Pa b l o G o n z á l e z

Pedro Salmerón..

La

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

417

r e o r g a n i z ac ió n m i l i ta r

du r a nt e los a ños v eint e

Martha Beatriz Loyo. .

La

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

m o d e r n i z ac ió n

del

E j é rc i t o M e x ic a n o

Enrique Plasencia de la Parra.

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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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-

l a

El

s e g u n d a

m i t a d

d e l

s i g l o

x x

-

e sta do de g u er r a

y el

E s c ua d r ó n 201

Elmy Lemus.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E l E s c ua d r ó n 201

475

de l a f u er z a a ér e a

e x p e d ic io n a r i a m e x ic a n a

Capitán 1/o. Historiador Antonio Campuzano Rosales..

Las

. . . . . . . . . . . . . . . .

493

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

513

f u e r z a s a r m a da s m e x ic a n a s

du r a nt e l a

G u e r r a F r í a : 19 45 -1990

Raúl Benítez Manaut. .

H i s t o r i a d e l E j é rc i t o M e x ic a n o . L o s a ñ o s r e c i e n t e s (20 0 0 -2013) Javier Oliva Posada.

Fuer z as

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a r m a da s y d e r e c h o s h u m a n o s

e n e l c o m b at e a l a d e l i n c u e n c i a o r g a n i z a da

Carlos Brokmann.

Pa r t e

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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d e g u e r r a : l o s d e s a f ío s

Alfonso Zárate Flores..

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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c apít ulo v i

El

e j é rc i t o e n l a s l e t r a s

m e x ic a n a s , l a h i s t o r io g r a f í a y e l e s c e n a r io i n t e r n ac io n a l

El

e j é rc i t o e n l a n o v e l a

de l a

R e vo l u c ió n

Jesús González Schmal.

Cien

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

603

a ñ o s d e h i s t o r io g r a f í a

m i l i t a r m e x ic a n a

Bernardo Ibarrola.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E l E j é rc i t o M e x ic a n o y e l e s c e n a r io i n t e r n ac io n a l

Jorge Alberto Lozoya.

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Fuerzas

armadas y derechos h u m a n o s e n e l c o m b at e a la delincuencia organizada Carlos Brokmann*

El

pa p e l d e l a s f u e r z a s a r m a d a s

en labores de seguridad pública En los años recientes, las fuerzas armadas han tenido un papel cada vez más relevante en el combate a la delincuencia organizada, las tareas de protección a la población y en la seguridad pública. La conformación del panorama actual en el combate a la delincuencia organizada es un proceso histórico complejo. Desde sus orígenes, el combate al tráfico de drogas y sustancias prohibidas ha tenido un carácter transnacional. El inicio del concepto del narcotráfico como comercio ilegal de estupefacientes surge de la modernidad y sus propósitos normativos de la circulación, la conducta y el cuerpo del ciudadano.1 Las dos Guerras del Opio libradas *Cenro Nacional de Derechos Humanos-cndh. El concepto de biopolítica propuesto por Michel Foucault resulta particularmente útil para explicar los parámetros normativos de la prohibición de la producción, tráfico y consumo de sustancias específicas. En otros textos hemos hecho hincapié en la ausencia de una política pública única en relación con un fenómeno que abarca desde los derechos a la salud, la libertad individual, la prevención de la criminalidad y factores diversos. En conjunto, podríamos referir la compleja y contradictoria legislación al concepto, también de Foucault, de gubermentalidad, que el filósofo francés consideró esencial para el control político del liberalismo tardío. Michel Foucault, Security, Territory, Population. Lectures at the College de France, 1977-78, Londres, Palgrave MacMillan, 2009; Carlos Brokmann Haro, “El Artículo 29 y la suspensión de derechos y garantías ante la seguridad nacional. Retos para una Ley Reglamentaria”, Derechos Humanos México. Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México, Año 6, no. 18, 2011. 1

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por las potencias europeas, particularmente Gran Bretaña contra China, así como la emigración desde ese país en el siglo xix, crearon un mercado de consumo mundial que antes no existía. El cultivo británico de opio en India fue uno de los principales negocios coloniales, aprovechando la alta incidencia de adicción en China y derivó en una guerra librada para “proteger el libre mercado” cuando el gobierno chino decidió prohibir la importación para evitar el consumo. La emigración china a América, basada en condiciones de venta de obreros peores que las prevalecientes en la esclavitud derivó en la presencia de cientos de miles. La empresa dedicada al tráfico de opio nació cuando Estados Unidos prohibió su consumo a los obreros chinos que laboraban en su territorio, por motivos racistas y ajenos a consideraciones de salud. El bloqueo norteamericano de las costas del Pacífico obligó a los traficantes británicos y de otras nacionalidades a introducir el opio desde el sur, evitando la Baja California para descargarlo en el Mar de Cortés. En la década de 1870 se recibió el primer cargamento de opio asiático en Sinaloa y, desde el poblado de Badiraguato, se envió a fumaderos establecidos en Tijuana para los obreros chinos. Al cabo de pocos años, los transportistas lograron el cultivo de amapola en la sierra sinaloense, comenzando una actividad que ahora resulta centenaria. Estos inicios destacan el problema fundamental del narcotráfico como resultado de la asimetría de fuerzas. El primer caso histórico es paradigmático. China prohibió la importación de opio por motivos de salud pública. Gran Bretaña, primer productor mundial y principal potencia naval, la invadió y obligó a abrir sus fronteras, desconociendo la soberanía china y argumentando el libre comercio como casus belli. La inmigración de trabajadores chinos fue útil para el desarrollo capitalista de Estados Unidos, pero sin sus costumbres y hábitos. De manera que el gobierno norteamericano prohibió la importación de opio y, contando con la fuerza militar, bloqueó los puntos de entrada más directos. La solución de los traficantes fue triangular el producto a través de México para evitar el bloqueo, introduciendo un nuevo actor en la ecuación. Las naciones poderosas impusieron su normatividad sin atender el derecho internacional, creando condiciones en las que los países débiles asumieron un papel subordinado dentro de las redes y nodos del comercio de sustancias ilegales. Luis Astorga ha propuesto una periodización para las etapas del tráfico de drogas entre México y Estados Unidos, contemplando cuatro fases.2 En la primera (1914-1947), se registran los inicios de tráfico de drogas e introducción de alcohol 2 Luis Astorga, Drug Trafficking in Mexico: A First General Assessment, New York, unesco, 2003 (Discussion Paper No. 36).

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C a rl os B rok m a n n

ilegal durante la prohibición en Estados Unidos. Surgen también las conexiones con el poder político a partir del pago por la exportación de opio, mariguana y alcohol. En una segunda fase (1947-1985), las corporaciones policiacas asumieron un papel de mediación estructural entre el poder político y los grupos de la delincuencia organizada que traficaban mariguana, heroína y cocaína en el trasiego.3 A partir de la Presidencia de Reagan la intervención de los Estados Unidos fue más directa y crítica de los esfuerzos nacionales. La campaña permanente comenzó a debilitarse al cerrarse Florida como punto de entrada principal de la cocaína y la declaración de la guerra contra las drogas (1981) significó un aumento de 400500 por ciento en la población penitenciaria de Estados Unidos. Este periodo vio el surgimiento de organizaciones más complejas, en constante interacción con las agencias de seguridad pública. Durante la tercera fase (1985-2000) comenzaron a romperse los controles tradicionales principalmente por la presión política de Estados Unidos y el gradual debilitamiento del Partido Revolucionario Institucional (pri) como partido hegemónico. El caso de Enrique Camarena provocó enfrentamientos, menor cooperación y una actitud de acoso vigilante de Estados Unidos, autorizando la participación militar en esta lucha al declararla amenaza para la seguridad nacional en 1986. Hubo un grave aumento en el tráfico de cocaína, disminución de la heroína y menor importancia de la mariguana, marcando un sesgo hacia el trasiego al disminuir la producción.4 Al mismo tiempo, la crisis de los cárteles colombianos de Medellín y Cali llevó al pago en especie a las organizaciones mexicanas, comenzando su gradual control empresarial. En la cuarta y última etapa del desarrollo de los grupos de la delincuencia organizada (2000-2012), la llegada al poder del Partido Acción Nacional (pan) vio el fin de las mediaciones anteriores debido al auge del trasiego y el crecimiento del poder de los cárteles de la droga.5 Se registró un gran aumento en los volúmenes de cocaína y metanfetamina, que al conjuntarse con el monopolio de las rutas de introducción y distribución derivó en un brutal crecimiento de las ganancias e impacto social. Para explicar las condiciones actuales es útil remontarnos al periodo anterior a 1985, en el cual se consolidó el modelo que hacía recaer en México la responsabilidad de detener el tráfico de drogas. Los éxitos regionales de la Operación Cóndor (1977) llevaron a una caída de la participación en el mercado norteamericano, pero también al deterioro de las relaciones entre los dos países. La intervención norteamericana en México se centró en la destrucción de los cultivos de amapola que habían crecido debido a la Guerra de Vietnam, pasando en pocos años a primer productor mundial. 4 En términos generales, en Estados Unidos los niveles de precios al menudeo bajaron, la adicción ha tendido a la alza y la detención de capos es mínima. 5 Luis Astorga y David A. Shirk, Drug Trafficking Organizations and Counter-Drug Strategies in the U.S.-Mexican Context, San Diego, cusm, El Colegio de la Frontera Norte, Woodrow Wilson Center for Scholars, El Colegio de México, 2010 (usmex wp 10-01). 3

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La crisis actual de seguridad y derechos humanos deriva directamente del aumento en las actividades, margen de ganancia y mayor control de los procesos por parte de las organizaciones de la delincuencia organizada. Además, si en las primeras etapas estos grupos se abocaron primordialmente al narcotráfico, en el escenario contemporáneo han ido extendiendo sus actividades hacia ramos diversos. Hay cuatro factores principales para explicar las condiciones de violencia y debilitamiento institucional: 1. Cierre de la ruta marítima a través de Florida. El bloqueo de la Marina norteamericana fue cerrando esta ruta, obligando a utilizar las vías terrestres que pasan por territorio nacional. 2. Debilitamiento de los llamados cárteles de Medellín y, posteriormente, de Cali y Valle Norte en Colombia entre 1990-2000. La decapitación de estas organizaciones, incautación de sus fondos monetarios, competencia interna y confrontación con el gobierno transformó a estos grupos en socios dependientes de las de origen mexicano. 3. Monopolio del trasiego por rutas terrestres bajo control mexicano, permitiendo un mayor dominio de los nodos y redes del narcotráfico. La aparición de células internacionales de estas organizaciones delictivas les permitió supervisar la producción, trasiego y comercialización en cada punto. 4. Transformación de los cárteles en organizaciones criminales transnacionales. El punto anterior permitió a las organizaciones de la delincuencia organizada acceder a zonas de abasto, productos y mercados que históricamente habían estado restringidos. A partir del 2000, el combate a la delincuencia organizada tuvo un giro dramático cuando Vicente Fox Quesada propuso la “guerra sin cuartel al crimen organizado” desde su campaña presidencial. La confrontación directa con las principales organizaciones del narcotráfico provocó una serie de crisis que estallaron con el colapso de las policías durante ese sexenio. La docena panista significó, en estas condiciones, la necesidad de movilizar a las fuerzas armadas como último recurso para enfrentar la emergencia social, transformada en amenaza a la seguridad nacional. Durante la presidencia de Felipe Calderón Hinojosa, México emprendió una serie de acciones que intensificaron la movilización, el combate, las bajas civiles y militares, así como ahondaron la crisis de inseguridad por el aumento de la violencia. El despliegue militar se intensificó ante la amenaza que el crecimiento de las organizaciones delictivas representó para la seguridad nacional. La movilización se apoyó en el crecimiento de las fuerzas armadas en términos de efectivos y presupuestales, lo cual permitió aumentar 560

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su presencia en las redes y nodos utilizados por las bandas criminales. El punto de vista norteamericano de que el esfuerzo corra a cargo de México no es nuevo; en una visita a Washington, un congresista espetó al presidente Díaz Ordaz que México era “el trampolín de las drogas”, a lo que éste respondió “sí, pero los Estados Unidos son la alberca”. La creciente militarización del combate a la delincuencia permitió salvaguardar a la población y los puntos estratégicos nacionales, pero con un costo muy elevado en términos sociales y para los derechos humanos.

Efectos

sociales de la violencia

y la delincuencia organizada Es difícil aquilatar con precisión el impacto que ha tenido en la sociedad mexicana el proceso de combatir a la delincuencia organizada con base en el despliegue militar. En este apartado discutimos brevemente dos de sus resultados inmediatos: los resultados obtenidos en términos de objetivos estratégicos y la violencia como efecto de la confrontación y la crisis social. En términos estratégicos el combate a la delincuencia, especialmente el narcotráfico, ha tenido resultados discutibles. Comenzando por los aspectos más exitosos, la producción nacional de drogas ha disminuido considerablemente. Las regiones de producción agrícola han disminuido en importancia; en el caso de la amapola, la importación constituye ahora el mayor volumen, mientras que en el caso de la mariguana, Estados Unidos es el primer productor mundial y mercado autosuficiente. En lo que se refiere a la producción industrial, los laboratorios asegurados muestran que el descenso en la importancia de la exportación de mariguana fue compensado por el procesamiento de heroína y especialmente de metanfetaminas.6 Este problema refleja un punto crítico en el aumento constante del trasiego de drogas a través del territorio nacional. En los inicios de la guerra contra las drogas (1981) menos de la mitad del abasto a Estados Unidos pasaba por México, mientras que hoy se estima que es cerca de 90 por ciento. Utilizando el indicador fundamental de la Drug Enforcement Administration (dea), y las agencias norteamericanas de combate a las drogas, el panorama es muy claro: en las calles de Estados Unidos y Europa los precios de las drogas han tendido a la baja y su pureza a la alza. Esto significa que la oferta y la demanda Executive Office of the President of the United States, National Drug Control Strategy, Data Supplement 2012. En: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ondcp/policy-and-research/2011_ data_supplement.pdf, consultado en abril de 2013. 6

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de casi todas los estupefacientes prohibidos son constantes y que han experimentado una tendencia general a la alza. Este hecho se puede constatar en el Cuadro 1, elaborado con base en cifras oficiales de la oficina del zar contra las drogas del gobierno federal de Estados Unidos. La demanda de drogas ilegales se mantiene en constante crecimiento y nuevos mercados se abren periódicamente. De acuerdo con la dea y otras fuentes oficiales, el aumento en volumen, monopolio terrestre y fortalecimiento de las plazas derivó en una mayor ganancia económica. Estas agencias estiman que el flujo de capital a México pasó de cuatro a seis mil millones de dólares en los años 90 a cerca de 40-60 mil millones de dólares en la actualidad. Este dramático aumento, cercano a mil por ciento en poco más de una década, significa que la derrama económica se ha multiplicado y sus efectos negativos son exponenciales. Un efecto de la violencia y la crisis social de enorme gravedad ha sido la conformación cerca de una decena de grupos de la delincuencia organizada en el país. Sus zonas de influencia son dinámicas y las alianzas que establecen entre sí son frágiles. Estas organizaciones han transitado de la producción y trasiego de drogas hacia diversas áreas de la delincuencia, incluyendo secuestro, protección y el tráfico de personas entre otros. Las plazas en competencia y focos de combate se han convertido en tierras de nadie; las autoridades electas no tienen control y la ciudadanía vive en la indefensión de un estado de sitio virtual. Las mayores pérdidas humanas, tanto civiles, militares, policiacas y de delincuentes, se concentran en las regiones “en competencia”, en las que plazas, rutas y puntos estratégicos son focos de combate y centro de las violaciones delictivas y de los derechos humanos. Las “áreas de influencia” de las organizaciones delictivas tienen un carácter hegemónico y no territorial, abarcando redes y nodos más que límites geográficos precisos, en el establecimiento de formas alternativas para controlar la población. El instrumento principal del control de estas organizaciones ha sido el amedrentamiento; en los últimos años, los blancos de la violencia incluyen a oficiales militares, policías y políticos, destacando el número de periodistas y alcaldes asesinados. La prevalencia de atentados de alto impacto, junto con crímenes que constituyen demostraciones de fuerza sugiere que el escalamiento del conflicto puede transitar por la vía del terrorismo. Nos referimos al terrorismo como un instrumento que utiliza la demostración de fuerza como medio para aumentar la percepción del poder del perpetrador.7 En este sentido Existe una larga discusión acerca del carácter político inherente al terrorismo. En este plano buena parte de los especialistas sugieren que el terrorismo se debe definir de manera restringida y sólo cuando exista la intención de derrocar o desplazar a un gobierno establecido. Consideramos que estas definiciones son demasiado restrictivas y sugerimos enfatizar el carácter instrumental del terrorismo, sin importar sus fines últimos. Nos parece que este punto de partida permite explicar mejor el carácter “terrorista” de algunos 7

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algunos componentes de los atentados de alto perfil, como las ejecuciones, las decapitaciones, los videos y las narcomantas, utilizan a la víctima como instrumento para alcanzar su objetivo verdadero, que son los espectadores. La regionalización del conflicto y la crisis social ha desbordado las fronteras nacionales en los últimos años. En nuestros países vecinos, América Central ha sido presa de este proceso, aumentando sus de por sí altos niveles de violencia. El aumento del poder y eficacia de los cárteles ha llevado al establecimiento de nuevas alianzas dentro de Estados Unidos; el crecimiento de estas zonas de influencia y distribución es identificado ya como un riesgo para su seguridad nacional.8 La expansión territorial ha implicado recientemente el surgimiento de células permanentes en decenas de países americanos, asiáticos, europeos y africanos. Esta transformación de los grupos delictivos en organizaciones transnacionales extiende el teatro de operaciones, resaltando lo evidente: la solución de la crisis no puede tener cobertura sólo nacional o únicamente enfocarse en la oferta. Enfrentar una delincuencia organizada global, que cuenta con redes y nodos de producción, acopio, trasiego y lavado en una escala nunca antes vista, necesita de la cooperación internacional en todos los niveles para tener éxito.

Las

fuerzas armadas y la

de los

Comisión Nacional

Derechos Humanos

La violencia desatada por la delincuencia organizada ha sido combatida por las fuerzas armadas mediante un despliegue proporcional al desafío y a la incapacidad policiaca de enfrentarla. La violencia que impera en ciertas entidades y municipios ha llevado a la intensificación de las labores de apoyo a la seguridad; implícitamente, al aumento de vulneración de los derechos humanos por parte de las instituciones federales. golpes y atentados derivados del combate a la delincuencia organizada. Carlos Brokmann Haro, “Estado de Excepción, Seguridad Nacional y Derechos Humanos en México”, Mesa Entre violencia y razón; los Derechos Humanos ¿mediación plausible?, XVI Congreso Internacional de Filosofía, Toluca, Asociación Filosófica de México, uaem et al, 2011; Carlos Brokmann Haro, “Guerra contra el terror y alteridad. Antropología del terrorismo”, en Una década de terrorismo. Del 11 de septiembre a la muerte de Osama bin Laden, Alan Arias Marín y Luis F. Gómez, coordinadores, México, Ediciones Quinto Sol, 2012. 8 El reciente informe del Gen. McCaffrey lo identifica como un riesgo de seguridad nacional. Uno de los indicadores fundamentales de esta expansión es el crecimiento de las bandas de distribución nacional controladas por migrantes o descendientes de mexicanos. Tan sólo en el estado de Texas se calcula que suman más de 20 mil y que su presencia se extiende a toda la Unión Americana. Barry R. McCaffrey y Robert H. Scales, Texas Border Security: A Stategic Military Asessment, Austin, colgen, 2011. 563

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La movilización de contingentes militares ha llevado a un contacto más frecuente e intenso con la población civil, de lo cual deriva un aumento en las quejas por violaciones de derechos humanos. A partir de la movilización ordenada por el Ejecutivo federal en 2006, las quejas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) han tenido un aumento constante, pasando de 380 para el primer año de gobierno a cerca de dos mil en el último año del sexenio. No obstante, las adecuaciones y acciones llevadas a cabo en seguimiento de las quejas y recomendaciones condujeron a un importante descenso en tiempos recientes.9 El procedimiento de queja ante la cndh requiere de un proceso de verificación severo que filtra las que resultan infundadas. Durante los años de labor institucional, de poco más de 140 mil quejas, se han procesado 34 651 en el periodo comprendido entre 1990 a 2012. En primera instancia se puede distinguir entre las quejas que constituyen hechos presuntamente violatorios de derechos humanos, aquellas que derivan en una orientación del quejoso, las pendientes de calificación por falta de información y las que resultan no ser competencia de la cndh. Como señalamos, las quejas por violaciones a derechos humanos por parte de miembros de las fuerzas armadas han aumentado en proporción directa al despliegue ordenado por el titular del Ejecutivo federal, especialmente en el sexenio 2006 al 2012. De manera proporcional al total de las quejas sexenales, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) representa 6 por ciento y este aumento fue notable durante el periodo mencionado, como resalta la información presentada por el diario Reforma. En este análisis estadístico, por primera ocasión en la existencia del procedimiento esta corporación recibió el mayor número de quejas en 2011, reflejando la interacción con la población civil y el hecho de haber recibido la encomienda de solventar 9 Las quejas registradas oficialmente por la cndh muestran una evolución directamente proporcional al despliegue militar en apoyo a las acciones contra la delincuencia organizada. Más adelante discutimos la naturaleza de este instrumento, pero baste señalar sus cifras anuales: 380 (2007), 1 232 (2008), 1 794 (2009), 1 141 (2010) y 1 626 (2011). La evidencia de que se registró un marcado descenso de las quejas dirigidas a las Fuerzas Armadas en 2012 y el actual 2013 es sintetizada por esta entrevista el doctor Raúl Plascencia, presidente de la cndh: En el marco del combate a la delincuencia organizada por parte de las instituciones del Estado, si bien subsisten acciones que violentan los derechos humanos de los ciudadanos a los que se debería de proteger, se ha observado un descenso en las quejas en contra de elementos de las fuerzas armadas [...] informó Raúl Plascencia Villanueva, presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) [...] Dijo que a partir del inicio de la nueva administración federal, alertó de la inconsistencia institucional en la lucha contra los delincuentes, pues en el caso del número de quejas recibidas a partir de diciembre de 2012, éstas han bajado en cincuenta por ciento en lo correspondiente a las fuerzas armadas. “Se presenta informe ante poder ejecutivo,” Comunicado de Prensa, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 3 de febrero de 2012, en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Comunicados/2012/COM_2012_028.pdf, consultado en junio de 2012; “Bajan quejas contra Ejército: CNDH”, Milenio, 5 de julio de 2013, en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/1c90f76f0db13538784 8ee6bc5292dd4, consultado en agosto de 2013.

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las carencias de las instituciones de seguridad pública en los niveles municipal, estatal y federal.10 Si atendemos las quejas recibidas por la cndh en relación con las fuerzas armadas por año podemos identificar tendencias claras. Las quejas contra la Sedena durante el sexenio pasaron de 182 (2006), 367 (2007), 1 230 (2008), 1 800 (2009), 1 415 (2010), 1 626 (2011) y 1 503 (2012).11 La primera tendencia estadística fue alarmante; el número de quejas aumentó vertiginosamente en los primeros años del periodo, representando una variación anual de 100 (2006-2007), 235 (2007-2008), 46 (2008-2009), -22 (2009-2010), 15 (2010-2011) y -8 por ciento (2011-2012). En crecimiento ininterrumpido de los tres primeros años refleja, ante todo, el despliegue de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública que antes habrían sido cubiertas por las policías e instancias civiles. Este despliegue, como hemos señalado en otras ocasiones, fue realizado sin haber cubierto las necesidades logísticas, operacionales y jurídicas. El resultado cuantitativo fue el crecimiento desmedido de las quejas debido al súbito aumento en las fuerzas desplegadas en labores de seguridad pública. La intensificación de efectivos y operativos significó, al mismo tiempo, una interacción mayor con la población civil. Al conjuntarse con la ausencia de un marco jurídico adecuado y la negativa del Ejecutivo federal de encontrar una solución a largo plazo, el resultado fue esta fase inicial en la que las quejas se dispararon de manera aparentemente incontrolable.12 En una segunda fase sexenal las quejas, habiendo alcanzado

10 En una artículo reciente, Reforma presentó el hecho de que por primera ocasión desde la fundación de la cndh, fue la Sedena la institución con mayor número de quejas. En el 2011 encabezó la lista con 1 626, seguida por el imss (1 601), el Instituto Nacional de Migración (1 279) y la Secretaría de Seguridad Pública (766). La Sedena ha sido la autoridad federal con más quejas, pero representan 6 por ciento del total. El Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) ha sido objeto de más quejas tradicionalmente. Cabe señalar que las fuerzas armadas, antes del sexenio 2006-2012, habían tenido una proporción relativamente baja del total de quejas y recomendaciones anuales de la cndh. “Encabeza sedena quejas ante cndh en 2011”, Reforma, 22 de diciembre de 2011, en: www.reforma.com/nacional/articulo/639/1276689/, consultado en junio de 2012. En el 2012, en cambio y como reflejo del ajuste de las políticas y protocolos de intervención y uso de fuerza, las quejas contra Sedena disminuyeron en más de 100 casos, pasando al segundo lugar institucional. 11 En 2011, la Sedena fue objeto de 1 626 quejas, mientras que la Semar recibió 472; para el 2012, la primera pasó a 1 503 y la segunda a 418. Esta tendencia positiva ha sido confirmada por los datos disponibles para el 2013, subrayando una activa política institucional para ajuste de la intervención en las labores de seguridad pública en favor del respeto a los derechos humanos. Informe de Actividades de la cndh, México, cndh, años 2006 al 2012, en: http://www.cndh.org.mx/Informes_Actividades, consultados en agosto de 2012. 12 Carlos Brokmann Haro, “Suspensión de garantías y reforma constitucional al Artículo 29. Perspectiva del estado de excepción”, Derechos Humanos México. Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México, Segunda Época, año 6, no. 17, 2011.

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su máximo en 2009, registraron una serie alterna de descensos y parecen haberse estabilizado hacia la baja, según los datos disponibles para 2013.13 Es necesario reconocer que la estabilización reciente es preocupante en tanto representa cifras más altas que las registradas en sexenios anteriores, pero que indica tendencias positivas en el largo plazo. Las tendencias estadísticas han sido interpretadas de varias maneras y reflejan la cooperación interinstitucional en el manejo de la crisis, la disposición de las fuerzas a armadas a ajustar protocolos y procedimientos, así como una creciente conciencia acerca de la complementariedad de la defensa de los derechos humanos con los propósitos estratégicos del combate a la delincuencia organizada.14 Un aspecto que preocupa a la cndh y diversas organizaciones no gubernamentales de derechos humanos es el cambio en el tipo de queja. En la teoría más naturalista, no existe diferencia de grado en la vulneración de los derechos humanos, pero para corrientes de índole “realista” se pude considerar que sí existe la posibilidad de jerarquizarlas. En el caso que nos ocupa, tratándose de otras autoridades federales en ocasiones puede hablar de violaciones “menores”, mientras que las dirigidas a las fuerzas armadas han sido comúnmente de índole “grave”. Este diagnóstico puede verificarse al revisar de manera sucinta las recomendaciones emitidas por la cndh. En este sentido conviene describir la recomendación como instrumento jurídico. En los casos en que una queja tenga procedencia, la cndh investiga, puede proponer una conciliación y, en caso de violaciones significativas o continuas, llegar a emitir una recomendación. La recomendación no representa necesariamente un caso individual, sino un conjunto coherente; cada una puede incluir más de una víctima, tipo de violación o serie de propuestas como solución. Ante la presentación de quejas, en caso de documentar la existencia de violaciones que no puedan ser solucionadas requiere la elaboración de una recomendación. El envío de recomendaciones a las autoridades federales incluye generalmente el cese de la acción violatoria, los lineamientos para las reparaciones y la tutela del cumplimiento. Las recomendaciones son documentos jurídicos con amplio sustento y basadas en evidencia clara de violaciones 13 Carlos Brokmann Haro, “Conflicto armado y vulnerabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales”, Derechos Humanos México. Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México (en prensa). 14 La interpretación de estas tendencias estadísticas es materia de discusión, pero ha sido considerada positiva en lo general. En cuanto a la posición de algunos críticos que las refieren a sesgos inducidos por las instituciones, creemos que estas afirmaciones no tienen sustento académico. Catherine Daly, Kimberly Heinle y David A. Shirk, Armed with Impunity: Curbing Military Human Rights Abuses in Mexico, San Diego, Trans-Border Institute y University of San Diego, 2012 (Justice in Mexico Special Report); Informe de Actividades de la cndh, México, cndh, años 2006 al 2012, en: http://www.cndh.org.mx/Informes_Actividades, consultados en agosto de 2012.

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de derechos humanos. Por esta razón se trata de textos que van de unas cuantas páginas hasta varios cientos. En caso de que la recomendación fuera rechazada, la cndh no tenía instrumentos para continuar con la acción legal. A partir de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos de junio de 2011 las autoridades que se rehúsen deben explicar sus razones al Congreso. Habiendo descrito el alcance de las recomendaciones como instrumento jurídico, la relevancia de las que han sido emitidas en los últimos años puede ser comprendida mejor. De las 6 544 quejas sexenales (2006-2012) con respecto a las fuerzas armadas, la cndh ha emitido recomendaciones en 132 casos. Sedena reportó que 5 661 habían sido resueltas mediante conciliación o cerradas por causas justificadas, lo que significa que menos de 2 por ciento de las quejas derivaron en recomendaciones.15 Este porcentaje es materia del análisis que sigue, siendo importante señalar de nuevo que sin importar la cifra en sí misma, las 132 recomendaciones representan un aumento alarmante frente al escaso número anterior a este sexenio. De las recomendaciones dirigidas por la cndh, 110 fueron enviadas a Sedena y 22 a Secretaría de Marina (Semar); antes de la anterior Presidencia solamente se habían emitido 14 recomendaciones a las fuerzas armadas.16 La cifra sexenal es un indicador confiable del despliegue y representatividad de ambas corporaciones en el combate a la delincuencia y labores de seguridad pública. Su evolución proporcional corrobora esta hipótesis: las recomendaciones a las fuerzas armadas pasaron de 0 por ciento total en el primer año (2006) a 10 por ciento (2007), 22 por ciento (2008), 39 por ciento (2009), 31 por ciento (2010), 32 por ciento (2011) y 22 por ciento (2012). De manera que las tendencias en las recomendaciones siguen las pautas cuantitativas de las quejas, tomando en cuenta que se trata de documentos elaborados con posterioridad. Por esa razón no reflejan el despliegue y las acciones de seguridad pública de inmediato, sino que derivan de su carácter de fase posterior en los procedimientos ante la cndh. En todo caso y considerando este desfasamiento procesal es evidente la correlación que existe entre la cifra de quejas y la de recomendaciones. Las tendencias a la alza y la cúspide cuantitativa corresponden con la primera fase sexenal que identificamos en el caso de las quejas. La estabilización y posterior baja Catherine Daly, Kimberly Heinle y David A. Shirk, Armed with Impunity: Curbing Military Human Rights Abuses in Mexico, San Diego, Trans-Border Institute y University of San Diego, 2012 (Justice in Mexico Special Report). 16 De manera oficial se reportaron estas cifras para las recomendaciones emitidas a las fuerzas armadas por parte de la cndh: 0 (2006), 7 (2007), 15 (2008), 31 (2009), 27 (2010), 31 (2011) y 21 (2012). Informe de Actividades de la cndh, México, cndh, años 2006 al 2012, en: http://www.cndh.org.mx/Informes_Actividades, consultados en agosto de 2012. 15

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de las cifras nos parece semejante a la del tipo de procedimiento mencionado, por lo que creemos que se trata de fenómenos análogos. Es decir, que los protocolos y pautas de intervención en tareas de apoyo a la seguridad pública fueron ajustándose a las necesidades de interacción con la población civil en la segunda parte del sexenio 2006-2012.17 Es evidente que la afectación mayor en término de vulneración de derechos humanos ocurrió al inicio de los operativos, cuando se estaba en proceso de establecer un marco adecuado para su cumplimiento. La optimización de los recursos humanos y materiales, la precisión de los operativos y la atención a las recomendaciones internas y de la cndh son los factores principales que han sido usados como explicación de la disminución de incidentes que derivaron en recomendaciones. La tendencia más evidente en quejas y recomendaciones se correlaciona con el despliegue en zonas urbanas en los primeros años del sexenio y se concentra en 20 tipos de violación. De esta forma, su concentración en el periodo 2007-2010 enfatiza los efectos de una serie de políticas de seguridad planeadas e implementadas de manera inadecuada. Las recomendaciones de la cndh muestran que las diez violaciones principales fueron, en orden de frecuencia: lesiones, acceso a la justicia, abuso físico y mental, uso excesivo o arbitrario de fuerza, privación ilegal de la libertad, tortura, detención arbitraria, tratos crueles o inhumanos y privación de la vida. Se debe destacar que estas violaciones graves aparecían esporádicamente antes de 2006, por lo que su súbito repunte debe adscribirse a los cambios en las políticas de seguridad pública.18 La tendencia a la baja de los últimos años del sexenio engloban la mayoría de las violaciones que podrían considerarse de mayor gravedad: privación de la vida, tortura lesiones, uso excesivo o arbitrario de la fuerza y tratos crueles, inhumanos o degradantes. Los ajustes en protocolos y procedimientos de intervención en operativos en contexto civil, especialmente urbano, contribuyeron al descenso de los principales índices.19 En su mayoría, las recomendaciones posteriores a esta implementación de ajustes se refieren La disminución de casos que derivaron en quejas por abusos a derechos humanos puede relacionarse también con el hecho de que el despliegue y patrullaje en zonas urbanas fue restringiéndose de manera paulatina, llevando a menor incidencia de contacto con civiles en áreas que antes habían constituido focos rojos 18 Un análisis por tipo de violación puede encontrarse en la obra de Daly, Heinle y Shirk, quienes sostienen que la decisión del presidente Felipe Calderón de intensificar el despliegue de efectivos de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública fue la causa directa de la grave tendencia en la vulneración de los derechos humanos. Su conclusión principal es: “Estos datos sustentan las recomendaciones de la CNDH de que el personal militar debe seguir los protocolos y turnar de inmediato a los detenidos a la autoridad responsable”. Catherine Daly, Kimberly Heinle y David A. Shirk, Armed with Impunity: Curbing Military Human Rights Abuses in Mexico, San Diego, Trans-Border Institute y University of San Diego, 2012 (Justice in Mexico Special Report); ver también Catherine Daly, Kimberly Heinle y David A. Shirk, Armed with Impunity: Curbing Military Human Rights Abuses in Mexico, San Diego, Trans-Border Institute y University of San Diego, 2012 (Justice in Mexico Special Report)., consultados en agosto de 2012. 19 Véase Informe de Actividades de la cndh, México, cndh, años 2006 al 2012, en: http://www.cndh. org.mx/Informes_Actividades, consultados en agosto de 2012. 17

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a una serie que constituye una preocupación constante. Se trata de violaciones como la restricción al acceso a la justicia, la detención arbitraria, la detención ilegal y los cateos ilegales, que en nuestra opinión difícilmente podrán ser eliminados en el contexto jurídico actual.20 Las necesidades estratégicas requieren una armonización urgente del marco legal para prevenir una serie de violaciones que tienen lugar por la inadecuada cobertura jurídica de las acciones en apoyo a la seguridad pública. Las recomendaciones a las fuerzas armadas se concentraron geográficamente, mostrando tendencias que reflejan las prioridades estratégicas y de apoyo a la seguridad pública a lo largo del sexenio 2006-2012. La mayor parte de las violaciones ocurrió en el contexto de operaciones e intervenciones que implican un amplio despliegue de efectivos, destacando las implicaciones de una movilización con intenso contacto con civiles. El universo representado abarca 22 entidades de la República, enfatizando una serie de tendencias que han sido sintetizadas por Daly et al: 13 entidades representan 92 por ciento de los casos, mientras que 61 por ciento se concentró solamente en seis. Los ejemplos extremos, Chihuahua y Michoacán, conjuntaron más de un tercio de las recomendaciones sexenales. Para estos autores, sin embargo, es necesario recalcar que la movilización de las fuerzas armadas no es correlativa al número de violaciones, sino que estas últimas se concentraron geográficamente.21 Los casos de Michoacán y Chihuahua corresponden, por supuesto, con dos de las campañas de mayor envergadura en despliegue de efectivos, armamento e intensidad de patrullaje y acciones de apoyo a la seguridad pública. Así, con el Operativo Michoacán aumentaron dramáticamente las recomendaciones relativas es este estado, ocupando en primer sitio en 2007 y el segundo en términos totales. Los resultados del operativo han sido severamente cuestionados por su motivación política inicial y escaso efecto en términos de control territorial, pero vemos que sus efectos negativos han tenido gran influencia en las condiciones actuales. El caso del Operativo Conjunto Chihuahua fue diferente en los que se refiere a sus efectos generales, aunque registró una concentración similar de violaciones de derechos humanos. La movilización militar en los principales focos de violencia estatales, particularmente Ciudad Juárez, El hecho de que las fuerzas armadas no cuenten con un marco jurídico adecuado a estas labores de seguridad pública ha sido objeto de varios textos previos. Sintetizando nuestra posición, consideramos que los principios de flagrancia y causa grave, así como las leyes secundarias que son invocadas comúnmente como respaldo constituyen una base legal endeble. La implementación de operativos prolongados en zonas rurales, por ejemplo, implican que las condiciones contempladas en estos instrumentos sean virtualmente imposibles de cumplir. Hemos sugerido la armonización jurídica entre los diversos instrumentos nacionales e internacionales como una ruta alternativa para asegurar la cobertura jurídica adecuada. Carlos Brokmann Haro, “Suspensión de garantías y reforma constitucional al Artículo 29…”, op. cit.,; Carlos Brokmann Haro, “El Artículo 29 y la suspensión de derechos y garantías ante la seguridad nacional. Retos para una Ley Reglamentaria”, Derechos Humanos México. Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México, año 6, núm. 18, 2011. 21 Catherine Daly, Kimberly Heinle y David A. Shirk, op. cit., pp. 20-24. 20

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hizo aumentar la vulneración de derechos humanos al tiempo que redujo de manera considerable las tasas de violencia, como en el caso de los homicidios. Para otros analistas, la intervención en Ciudad Juárez previno una debacle mayor en una de las tres ciudades fronterizas consideradas de mayor riesgo para la seguridad nacional. Al mismo tiempo, encuestas llevadas a cabo localmente mostraron un amplio apoyo a las acciones preventivas y de seguridad pública realizadas de manera conjunta por las fuerzas armadas y otras corporaciones federales.22

Hacia una armonización de las tareas de seguridad con los derechos humanos México vive hoy una profunda crisis debido a la violencia de la delincuencia organizada. El panorama actual incluye una serie de regiones asoladas por la ausencia de autoridades e instituciones que protejan a la población y puedan hacer respetar sus derechos humanos y garantías constitucionales. La evidencia numérica es abrumadora: en los últimos años se registran más de 50 mil muertos en el combate a la delincuencia organizada, una cifra de desplazados que oscila entre los 160 mil y más de medio millón, así como un número de desaparecidos que podría alcanzar los 30 mil.23 Las crisis regionales requieren atención inmediata para prevenir que se extienda el patrón de violencia e ingobernabilidad por todo el país. La crítica situación de inseguridad, gobernabilidad e institucionalidad solamente puede ser abordada mediante la cooperación de todos los ramos y niveles de gobierno. El estado de excepción no es una ficción jurídica ni teórica, sino el marco en el que viven millones de mexicanos. Pero esta excepcionalidad de hecho tiene el doble riesgo de acentuarse porque no existe marco normativo para controlarla y, peor todavía, se corre el riesgo de que se transforme en una nueva normalidad. La discusión acerca del estado fallido aún 22 La reacción social ante el aumento de la violencia derivada del combate a la delincuencia organizada ha sido mixto. En una encuesta, llevada a cabo en 2012 por Consulta Mitofsky, las respuestas muestran una percepción compleja: 43 por ciento opinó que la lucha es un fracaso, 53 por ciento que si se trata de una guerra el crimen organizado la está ganando y solamente 28 por ciento cree que la estrategia nacional está dando buenos resultados. En cambio, cerca de 70 por ciento apoyó la participación de las fuerzas armadas en este proceso, reflejo de la confianza social en estas instituciones. Carlos Brokmann Haro, “Conflicto armado y vulnerabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales”, Derechos Humanos México. Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México (en prensa). 23 Las cifras de la violencia son imposibles de determinar todavía. Para Fernando Escalante, incluso la estadística referente al homicidio es cuestionable, por lo que otras manifestaciones se encuentran en condiciones difíciles de ponderar. La cndh ha estimado la “cifra negra” de delitos no reportados entre 90 y 99 por ciento en la mayor parte de los no violentos. Baste aclarar que en el caso de los desplazados, la onu los estima en cerca de 150 mil, el centro noruego especializado globalmente en poco más de un cuarto de millón y las estimaciones estadísticas podrían apuntar a alrededor de un millón de personas.

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no tiene sentido, afortunadamente; las instituciones y organismos federales realizan la mayor parte de sus funciones de manera normal, existe crecimiento económico y estabilidad política. La excepcionalidad disparó las quejas contra violaciones de los derechos humanos en relación directamente proporcional al despliegue de las fuerzas armadas en apoyo a las tareas de seguridad pública. Las recomendaciones emitidas por la cndh muestran una clara evolución en los operativos y una marcada disminución de cierto tipo de violaciones. Un problema evidente es que gran parte de las que persisten se relacionan con la ausencia de un marco normativo adecuado para la realización de estas labores. En la actualidad, se trata de una cobertura jurídica precaria porque no hay un referente constitucional directo que faculte a las fuerzas armadas. El marco jurídico es inherentemente endeble por basarse en una serie de normas como la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos o los principios generales de Flagrancia y Causa Urgente. De esta manera, la actuación de las fuerzas armadas ha tenido lugar en apego a derecho, pero con un marco jurídico limitado para su actuación. Los efectos negativos de esta insuficiente cobertura jurídica son evidentes e incluyen las citadas quejas por presuntas violaciones de derechos humanos, una menor de eficacia en los aspectos judiciales de los operativos y una preocupante desprotección legal de los efectivos que participan en estas labores. Es fundamental el reconocimiento de la urgencia de armonizar el marco jurídico que ampara la acción de las fuerzas armadas en labores de apoyo a la seguridad pública. Las soluciones parciales que han sido propuestas no resolverían el problema de fondo. Por ejemplo, aplicar el Artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hoy tendría graves implicaciones prácticas, chocaría con las reformas constitucionales y contraviene diversos compromisos internacionales.24 El Artículo 29, fundamental por dedicarse a la posibilidad de establecer el estado de excepción, fue reformado de manera total. Su definición del “núcleo duro” de derechos humanos, limitaciones al ejercicio del poder político y creación de contrapesos para este ejercicio constituyen aportaciones primordiales para la seguridad jurídica y un nuevo marco de convivencia, como se muestra en el Cuadro 2. El Transitorio IV de 2011 contempló una ley reglamentaria que no ha sido promulgada; elaborarla en el caso de un artículo tan importante, cuya esencia fue transformada de manera radical, requiere un debate y consensos nacionales. Esta legislación reglamentaria debe proveer claramente certi24 Mario de la Cueva señaló que la aplicación del Artículo 29, debido a que implica un régimen de excepción, debería ser realizada de manera “armónica”. Esto significa que la concatenación entre causas, decisiones políticas, medidas constitucionales, proceso de excepción y resultados deben ajustarse a la letra y el espíritu de la ley.

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dumbre jurídica y límites espaciales, temporales y de ejercicio de poder transparentes, así como colocar este “núcleo duro” de derechos humanos en el centro del proyecto. La legislación secundaria tendrá que armonizarse también con las disposiciones constitucionales y las recientes sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, implicando ajustes a la Ley de Seguridad Nacional y el Código de Justicia Militar. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el modelo de seguridad pública y seguridad nacional deberá ajustarse a las necesidades de la realidad nacional y el marco jurídico internacional y constitucional. Desde su formulación debe incorporarse a los derechos humanos como parte fundamental de la planeación estratégica, así como en la rectoría de las acciones tácticas. Para esto será necesario establecer una clara distinción entre la seguridad pública y la seguridad nacional y centrar los objetivos del combate a la delincuencia en la restauración de los derechos humanos y las garantías individuales de todos los mexicanos. Al mismo tiempo se debe proteger jurídicamente a las instituciones y personal encargado de las tareas de restauración de la seguridad pública y nacional de manera completa. Este marco permitiría dar certidumbre jurídica a todas las partes, disminuir la presión internacional y nacional, así como conjuntar esfuerzos para alcanzar los objetivos finales de la lucha contra la delincuencia organizada. Un modelo de seguridad en el cual las fuerzas armadas y los derechos humanos sean instrumentos del desarrollo pleno de las capacidades de todos los mexicanos. Cuadro 1 Indicadores

d e l c o m b at e a l a s d r o g a s

Evolución

del grado de pureza

y precio al menudeo en

E s ta d o s U n i d o s 1981

(1981/2011)

2011

Precio de calle (por gramo)

Precio (pureza)

Precio (pureza)

Cocaína

$669.18 (40%)

$177.26 (52%)

Metanfetamina

$473.00 (45%)

$123.00 (88%)

Heroína

$1 896.00 (11%)

$408.00 (28%)

Cannabis (mariguana)

$9.53

$14.26

Fuente: Executive Office of the President of the United States, National Drug Control Strategy, Data Supplement 2012. En: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ondcp/policy-and-research/2011_data_supplement.pdf

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C a rl os B rok m a n n

Cuadro 2 Reforma de la

Constitución Política (correspondiente

al

Artículo 29

de los

E s ta d o s U n i d o s M e x i c a n o s

con la llamada reforma

en derechos humanos de junio de

2011)

DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

TEXTO DE LA CPEUM (MODIFICADO POR ÚLTIMA VEZ EL 2 DE AGOSTO DE 2007) Artículo 29.- En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

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Cuadro 2 (continuación)

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión. Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

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C a rl os B rok m a n n

Cuadro 2 (continuación) .............................................................................

TRANSITORIOS

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Cuarto. El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del Artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías, en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto.

Fuente: Diario Oficial de la Federación, Jueves 2 de agosto de 2007, en: http://www.juridicas.unam. mx/infjur/leg/constmex/pdf/02082007.pdf, consultado en junio de 2011; “DECRETO por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, t. dcxciii, No. 8, viernes 10 de junio de 2011.

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historia de

los

ejércitos mexicanos

Se terminó de imprimir en enero de 2014, en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (iepsa). San Lorenzo núm. 244, Col. Paraje San Juan, Del. Iztapalapa, C. P. 09830, México, D. F. Su tiraje consta de 1 000 ejemplares.

Coordinadora general Coordinador del proyecto Asistencia en la coordinación Investigación iconográfica

Patricia G aleana Felipe A rturo Ávila E spinosa Elsa Aguilar Casas Susana Avilés Aguirre

Encargado de la Colección Gráfica y de Sonido de la Fototeca inehrm

R afael H ernández Á ngeles

Dirección editorial

L ourdes M artínez Ocampo

Cuidado de la edición

A lva M. Sánchez A rredondo Noel A ntonio Gutiérrez G onzález

Revisión de aparato crítico Maquetación Diseño y diagramación

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Salvador A rturo M artínez H ernández Diana Chagoya G onzález Juan José R. Trejo

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