Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen: Eine systemat. Darstellung u. Erl. d. staatl. u. kommunalen Haushalts- u. Kassenrechts, d. Rechts d. Rechnungslegung u. Rechnungsprüfung [Reprint 2012 ed.] 9783111652139, 9783111268415

Table of contents :
Vorwort
Inhaltsübersicht
Abkürzungen
Hinweise für die Benutzung des Buches
Einleitung
I. Teil. Der Haushaltsplan und die Haushaltswirtschaft
1. Kapitel. Begriff und Wesen des Haushaltsplanes
2. Kapitel. Die Aufstellung des Haushalte planes
3. Kapitel. Die Ausführung dee Haushaltsplanes
4. Kapitel. Die Haushaltewirtschaft vor Feststellung des Haushaltsplanes
5. Kapitel. Verträge, Sicherheitsleistungen und Forderungen im Haushaltsrecht
6. Kapitel. Die wirtschaftliche Betätigung des Bundes und der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände
7. Kapitel. Das Vermögen und die Schulden im Hauehalterecht
II. Teil. Das Kassenwesen
1. Kapitel. Aufbau und innere Einrichtung der Kassen
2. Kapitel. Zahlungsverkehr und Geldverwaltung
3. Kapitel. Wertgegenstände und Verwahrgelaß
4. Kapitel. Die Buchführung der Kassen
5. Kapitel. Die Kaseenprüfungen
III. Teil. Die Rechnungslegung
1. Kapitel. Allgemeines
2. Kapitel. Die Kaesenrechnungen des Bundes und der Länder
3. Kapitel. Die Haushalterechnung des Bundes und der Länder
4. Kapitel. Die Vermögensrechnung des Bundes
5. Kapitel. Die Rechnungsbelege
6. Kapitel. Die Rechnungslegung der Gemeinden (Gemeindeverbände)
IV. Teil. Die Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftsführung, insbesondere die Rechnungsprüfung und die Entlastung
1. Kapitel. Das Prüfungswesen des Bundes und der Länder
2. Kapitel. Die Entlastung der Regierung
3. Kapitel. Die Rechnungsprüfung in den Gemeinden und Gemeindeverbänden
4. Kapitel. Die Entlastung der Verwaltung
Anhang
Nachtrag
Literaturverzeichnis
Sachregister

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HELMERT Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen

Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen Eine systematische Darstellung und Erläuterung des staatlichen und kommunalen Haushalts- und Kassenrechts, des Rechts der Rechnungslegung und Rechnungsprüfung von

Berlin 1961

WALTER D E G R U Y T E R & CO. vormals O. J. Göschen'sche Verlagehandlung · J . Guttentag, Verlagsbuchhandlung Georg Keimer • Earl J. Trübner · Veit 4 Comp.

Archiv-Nr. 23 31 βΐ Satz und Druck: Walter de Gruyter de Co., Berlin W 30 Alle Hechte, einschließlich des Rechts der Herstellung von Photokopien und Mikrofilmen, vorbehalten

Vorwort Die Regeln, nach denen der öffentliche Haushalt zu führen ist, haben mehr als nur formale Bedeutung. Sie sichern die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der öffentlichen Finanzwirtschaft und damit eine der besten Grundlagen des Staates. Die Bestimmungen für die Gestaltung und Führung der Haushaltswirtschaft sind auf zahlreiche Gesetze, Verordnungen und andere Vorschriften verteilt; sie in systematischer Ordnung zusammenzufassen und darzustellen, ist die erste Aufgabe dieses Buches. Die Finanzwirtschaft des Staates und die Finanzwirtschaft der Gemeinden sind nach Art und Größe verschieden; jene ist ursprünglich und folgt den Regeln, die sich der Träger der Finanzhoheit selbst setzt ; diese ist abgeleitet und nach Regeln zu führen, die ihr der übergeordnete Staat gebietet. Aus dieser Verschiedenartigkeit folgen Unterschiede in der Art und Weise, in der Form und dem Verfahren, aber nicht notwendig in den Grundsätzen, wie die Haushaltswirtschaft zu ordnen ist. Staatliches und kommunales Haushaltsrecht haben viel Gemeinsames, daneben aber Unterschiede, die sich aus dem Charakter der Gemeinwesen ergeben. Im Bundesstaat sind neben dem Gesamtstaat auch die Einzelstaaten Gesetzgeber für das Haushaltsrecht, in der Bundesrepublik der Bund und die Länder. Obgleich die Absicht einer einheitlichen Rechtsgestaltung nicht zu verkennen ist, bringt jede neue Rechtsetzung doch kleine Unterschiede, die im einzelnen nicht wesentlich, in ihrer Gesamtheit aber geeignet sind, das gegenseitige Verstehen zu erschweren. Auf das Gemeinsame und die Unterschiede im staatlichen und kommunalen Haushaltsrecht wie auch im Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) in den Ländern hinzuweisen, ist die zweite Aufgabe dieses Buches. Sie gewinnt dadurch an Bedeutung, daß die Finanzwirtschaften untereinander verflochten sind und, der Finanzverfassung des Grundgesetzes entsprechend, viele Aufgaben des Bundes durch die Länder und Ge-

VI

Vorwort

meinden (Gemeindeverbände) zu erfüllen, Haushaltsmittel des Bundes somit von anderen Trägern der Finanzwirtschaft, jedoch weitgehend nach dem Haushaltsrecht des Bundes, zu verwalten sind. Das Buch will den Lernenden in die Grundgedanken und Probleme des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens und der Finanzkontrolle einführen, ihm darüber hinaus auch den Blick in die Kleinarbeit des Alltags eröffnen. Dem Praktiker will es Gelegenheit geben, seine Arbeit im Einzelfalle an den großen Grundlinien des Haushaltsrechts auszurichten, um so den Blick für das Ganze nicht zu verlieren. Diesem Zwecke sollen die zahlreichen Hinweise und Querverbindungen zwischen den einzelnen Teilen des Buches dienen. Dem Lernenden ein Wegweiser, dem Praktiker ein zuverlässiger Ratgeber zu sein, das ist die dritte Aufgabe dieses Buches. Um das Buch nicht mit Unwesentlichem zu belasten, mußten Einzelheiten von untergeordneter Bedeutung, die auf besonderen Verwaltungsanordnungen mit enger regionaler Geltung beruhen, weggelassen werden. Wo es notwendig erschien, ist in Fußnoten auf sie hingewiesen worden. Möge das Buch seinen Zweck erfüllen und dem Lernenden wie dem Praktiker Freund und Helfer sein. Dem Verlag gebührt mein Dank für die zweckentsprechende Ausstattung des Buches. Frankfurt a. M., Januar 1961. Otto Helmert

Inhaltsübersicht Seite

Vorwort Abkürzungen Hinweise für die Benutzung des Buches Einleitung

V XIX XXIV 1

I. Teil Der Haushaltsplan und die Hauswirtschaft 1. Kapitel B e g r i f f u n d Wesen des H a u s h a l t s p l a n e s 2. Kapitel Die A u f s t e l l u n g d e s H a u s h a l t s p l a n e s 1. Abschnitt: Der Inhalt des Haushaltsplanes 2. Abschnitt: Haushaltsperiode und Budgetkreislauf 3. Abschnitt: Einteilung, Gliederung und Form des Haushaltsplanes § 1 Ordentlicher und außerordentlicher Haushaltsplan § 2 Gesamtplan und Einzelpläne § 3 Die Gliederung der Einnahmen und Ausgaben in den Einzelplänen § 4 Die Form der Darstellung der Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan 4. Abschnitt: Grundsätze für die Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben § 1 Der Grundsatz der sachlichen Vollständigkeit § 2 Der Grundsatz der sachlichen Einheit des Haushaltsplanes . . . § 3 Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs § 4 Der Grundsatz der Haushaltswahrheit § 5 Der Grundsatz der Haushaltsklarheit und die Erläuterungen zum Haushaltsplan § 6 Der Grundsatz der Bruttoveranschlagung § 7 Der Grundsatz der Gesamtdeckung § 8 Der Grundsatz der Vorherigkeit des Haushaltsplanes § 9 Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltsplanes § 10 Die Bemessung der Haushaltssätze § 11 Die Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln § 12 Die Übertragbarkeit von Ausgabemitteln § 13 Die Kw-Vermerke 5. Abschnitt: Sonderfälle der Veranschlagung von Einnahmen und Ausgaben § 1 Die Veranschlagung der Besoldungsmittel § 2 Die Veranschlagung der Bauausgaben

37

40 48 50 55 58 63 64 67 68 70 72 75 77 80 80 83 85 87 90 91 95

VIII

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6.

7.

8. 9.

§ 3 Die Veranschlagung des Schuldendienstes § 4 Die Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben des allgemeinen Kapital- und Grundvermögens § 5 Die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung . . . . § 6 Die Veranschlagung der Fehlbeträge und Überschüsse Abschnitt: Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes im Bund und in den Ländern § 1 Allgemeines § 2 Die Voranschläge § 3 Die Voranmeldungen § 4 Der Entwurf des Haushaltsplanes § 5 Die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes — das Haushaltsgesetz — § 6 Die Anlagen zum Haushaltsplan Abschnitt: Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes in den Gemeinden und Gemeindeverbänden § 1 Allgemeines § 2 Die Voranschläge § 3 Der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes. . . § 4 Die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes — die Haushaltssatzung— § 5 Der Vorbericht zum Haushaltsplan § 6 Die Anlagen zum Haushaltsplan Abschnitt: Die Änderung des Haushaltsplanes (Nachtrags-Haushaltspläne) Abschnitt: Die Sonderhaushaltspläne

96 97 98 99

103 104 105 106 109 112

113 113 114 115 118 119 119 122

3. Kapitel Die A u s f ü h r u n g des H a u s h a l t s p l a n e s 1. Abschnitt: Der Haushaltsplan als Grundlage der Haushaltswirtschaft 123 2. Abschnitt: Die Verteilung der Haushaltsmittel 127 3. Abschnitt: Die Grundsätze für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel § 1 Der Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung 133 § 2 Die sachliche Bindung an den Zweck (Grundsatz der qualitativen Spezialität) 136 § 3 Die Bindung an den Haushaltsansatz (Grundsatz der quantitativen Spezialität) 142 § 4 Die zeitliche Bindung der Ausgabebewilligungen (Grundsatz der zeitlichen Spezialität des Haushaltsplanes) 143 § 5 Der Haushaltsausgleich im Vollzug des Haushaltsplanes 147 § 6 Der Bruttogrundsatz im Vollzug des Haushaltsplanes 150 § 7 Die Haushaltsklarheit im Vollzug des Haushaltsplanes 151 § 8 Gesamtdeckung und Einzeldeckung im Vollzug des Haushaltsplanes 153 § 9 Die Ausgaben aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplanes, insbesondere aus Kreditmitteln 154

Inhaltsübersicht

IX Seite

§ 10 Die Bewirtschaftung der Baumittel § 11 Zuwendungen zur Erfüllung bestimmter Zwecke § 12 Freiwillige Zuwendungen aus Billigkeit

157 159 163

4. Abschnitt: Die Zuständigkeit für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel § 1 Der Leiter der Behörde 164 § 2 Der Sachbearbeiter des Haushalts 165 § 3 Die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln durch andere Sachbearbeiter 171 5. Abschnitt : Anordnung und Anordnungsbefugnis § 1 Die Anordnung als Voraussetzung für die Zahlung durch die Kasse § 2 Die Ausübung der Anordnungsbefugnis

172 172

6. Abschnitt : Die Annahme- und Auszahlungsanordnungen § 1 Die Voraussetzungen für Annahme- und Auszahlungsanordnungen, der Zeitpunkt ihrer Erteilung und ihre Geltungsdauer § 2 Die Form der Annahme- und Auszahlungsanordnungen § 3 Die Verbuchungsstellen § 4 Die Buchung von Erstattungen § 5 Die Sammelnachweise als vorläufige Buchungsstellen § 6 Der Ausgleich von Titelverwechselungen

176 179 185 188 190 191

7. Abschnitt: Die Überwachung der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln § 1 Die Überwachung der Einnahmen (Anschreibungsliste, Einnahmeüberwachungsliste) § 2 Die Überwachung der Ausgaben (Haushaltsüberwachungsliste) . . § 3 Die Übersicht über die verfügten Ausgabemittel § 4 Die Übersicht über das voraussichtliche Ergebnis der Wirtschaftsführung 8. Abschnitt: Die Nachforderung von Haushaltsmitteln

193 195 199 200 201

9. Abschnitt: Die Bewirtschaftung der Planstellen und der Besoldungsmittel § 1 Die Bewirtschaftung der Planstellen 202 § 2 Die Überwachung der Planstellenbewirtschaftung 203 § 3 Die Bewirtschaftung der Besoldungsmittel 204 § 4 Dienstwohnungen und Sachbezüge 206 10. Abschnitt: Die Betriebsmittel § 1 Wesen und Zweck der Betriebsmittel § 2 Die Anmeldung der Betriebsmittel § 3 Die Übersicht über den voraussichtlichen Bedarf an Betriebsmitteln § 4 Die Ermächtigung zu Auszahlungen § 5 Verfall und Nachforderung von Betriebsmitteln § 6 Die Überwachung der Betriebsmittel § 7 Die Betriebsmittelrücklage

206 208 209 209 211 211 212

X

Inhaltsübersicht

11. Abschnitt: Die über- und außerplanmäßigen und -ausgaben § 1 Die überplanmäßigen Haushaltseinnahmen § 2 Die außerplanmäßigen Haushaltseinnahmen § 3 Die überplanmäßigen Haushaltsausgaben § 4 Die außerplanmäßigen Haushaltsausgaben

Haushaltseinnahmen

12. Abschnitt: Die Rechnungsabgrenzung

Seite

213 214 215 222 223

13. Abschnitt: Die Haushaltseinnahmereste u. die Haushaltsausgabereste § 1 Die Haushaltseinnahmereste 226 § 2 Die Haushaltsausgabereste 227 14. Abschnitt: Vorschüsse und Verwahrungen § 1 Vorschüsse § 2 Verwahrungen

231 233

15. Abschnitt: Die Haftung für Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften 16. Abschnitt: Der Halbjahresbericht

235 241

4. Kapitel D i e H a u s h a l t s w i r t s c h a f t v o r F e s t s t e l l u n g des H a u s h a l t s planes 241 5. Kapitel V e r t r ä g e , S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n und F o r d e r u n g e n im H a u s h a l t s r e c h t 1. Abschnitt: Verträge im Haushaltsrecht § 1 Allgemeines § 2 Der Abschluß von Verträgen § 3 Die Änderung von Verträgen

243 245 251

2. Abschnitt: Kreditgewährungen und Sicherheitsleistungen

254

3. Abschnitt: Leistungen für andere Behörden

260

4. Abschnitt: Stundung, Niederschlagung und Erlaß von Forderungen § 1 Die Stundung von Forderungen § 2 Der Erlaß von Vertragsstrafen § 3 Niederschlagung und Erlaß von Forderungen § 4 Die Abstandnahme von der Einziehung § 5 Der Verzicht auf die Einziehung bei Forderungen von Behörden untereinander § 6 Die Einziehung und Auszahlung kleiner Beträge im Verkehr der Bundes-(Landes-)behörden mit Privatpersonen 5. Abschnitt: Leistungen vor Empfang der Gegenleistung

262 264 266 269 270 271 271

6. Kapitel D i e w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g des B u n d e s u n d der L ä n d e r , der Gemeinden und G e m e i n d e v e r b ä n d e 1. Abschnitt: Grundsätzliches über die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand 274

Inhaltsübersicht

XI Seite

2. Abschnitt: Die Bundesbetriebe gemäß § 15 RHO. § 1 Allgemeines § 2 Die Veranschlagung des Betriebsergebnisses im Bundeshaushaltsplan § 3 Die Stellen der planmäßigen Beamten bei Bundesbetrieben . . . § 4 Die Leistungen an Bundesbetriebe § 5 Die Buchführung und Rechnungslegung der Bundesbetriebe . . .

278 281 281 282

3. Abschnitt: Die Landesbetriebe gemäß § 15 RHO

283

4. Abschnitt: Die Beteiligung des Bundes an wirtschaftlichen Unternehmen § 1 Begriff der Beteiligung § 2 Allgemeine Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Beteiligung § 3 Die Beteiligung an der Gründung eines Unternehmens § 4 Die Beteiligung an einem bestehenden Unternehmen § 5 Die Beteiligung einer Gesellschaft an einem anderen Unternehmen § 6 Die Änderung des Zweckes eines Unternehmens, des Stammanteils oder des Einflusses des Bundes auf ein Unternehmen § 7 Die Beteiligung des Bundes an einer Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaft § 8 Die Veräußerung von Anteilen an gesellschaftlichen Unternehmen

277

284 284 286 287 287 288 288 288

5. Abschnitt: Die Beteiligung der Länder an wirtschaftlichen Unternehmen 290 6. Abschnitt: Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und Gemeindeverbände § 1 Die Voraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung 290 § 2 Begriff, Errichtung und Verwaltung wirtschaftlicher Unternehmen 291 § 3 Die Beteiligung an wirtschaftlichen Unternehmen 295 7. Kapitel Das Vermögen u n d die S c h u l d e n im H a u s h a l t s r e c h t 1. Abschnitt: Das Vermögen und die Schulden des Bundes und der Länder § 1 Das Vermögen § 2 Die Schulden

299 306

2. Abschnitt : Das Vermögen und die Schulden der Gemeinden (Gemeindeverbände) § 1 Das Vermögen 310 § 2 Die Rücklagen 315 § 3 Die Schulden 319 3. Abschnitt: Der Nachweis des Vermögens und der Schulden (Die Vermögensbuchführung) § 1 Allgemeines 325 § 2 Einteilung und Gliederung des Vermögens und der Schulden . . . 3 2 7 § 3 Die Bewertung des Vermögens 330 § 4 Die Buchführung über das Vermögen und die Schulden 330

XII

Inhaltsübersicht Seite

II. Teil Das Kassenwesen 1. Kapitel A u f b a u u n d i n n e r e E i n r i c h t u n g der Kassen 1. Abschnitt: Der Aufbau der staatlichen Kassen § 1 Begriff und Gliederung der Kassen § 2 Einheitskassen und Sammelkassen § 3 Buchungsstellen und Rechnungsstellen § 4 Zahlstellen § 5 Das Verhältnis der Kassen zueinander 2. Abschnitt: Der Aufbau der kommunalen Kassen § 1 J)ie Gemeindekasse, ihre Nebenkassen und Zahlstellen § 2 Die Sonderkassen 3. Abschnitt: Die Aufgaben der Kassen § 1 Kasseneigene Geschäfte § 2 Kassengeschäfte für Dritte und kassenfremde Geschäfte 4. Abschnitt : Das Personal der Kasse § 1 Die Kassenbeamten § 2 Allgemeine und besondere Obliegenheiten der Kassenbeamten 5. Abschnitt: Der Geschäftsgang der Kasse 6. Abschnitt: Die Kassenaufsicht

337 339 340 341 341 342 345 345 347 349 . 351 354 358

2. Kapitel Zahlungsverkehr und Geldverwaltung 1. Abschnitt: Der Zahlungsverkehr § 1 Die Formen des Zahlungsverkehrs § 2 Der bare Zahlungsverkehr § 3 Der unbare Zahlungsverkehr § 4 Die Annahme von Wechseln § 5 Der Buchausgleich 2. Abschnitt: Einzahlungen und Auszahlungen § 1 Allgemeines § 2 Einzahlungen § 3 Auszahlungen § 4 Ersuchens- und Auftragszahlungen 3. Abschnitt: Die Geldverwaltung § 1 Die Verwendung der Einzahlungen § 2 Der Kassenbestand § 3 Die Verstärkung des Kassenbestandes § 4 Die Ablieferung der Einzahlungen 3. Kapitel Wertgegenstände und Verwahrgelaß

359 361 362 364 365 365 369 374, 583 377 378 379 382 386 387,583

Inhaltsübersicht

XIII Seite

4. Kapitel Die B u c h f ü h r u n g der K a s s e n 1. Abschnitt: Wesen und Formen der Verwaltungsbuchführung im allgemeinen 390 2. Abschnitt: Zweck der Buchführung, Arten und Bezeichnung der Bücher § 1 Zweck der Buchführung § 2 Arten und Bezeichnung der Bücher

394 396

3. Abschnitt: Die Zeitbücher § 1 Das Hauptbuch § 2 Die Tagesnachweisungen § 3 Die Yorbücher zum Hauptbuch § 4 Das Tagesabschlußbuch 4. Abschnitt: Die Sachbücher § 1 Das Titelbuch (Sachbuch für den Haushalt) § 2 Das Verwahrungsbuch § 3 Das Vorschußbuch § 4 Das Abrechnungsbuch 5. Abschnitt: Die Hilfsbücher 6. Abschnitt: Die Vereinigung von Büchern

400 405 406 407 407 409

7. Abschnitt: Die Führung der Bücher § 1 Die Form der Bücher und der Eintragungen § 2 Die Buchungsbestimmungen und das Buchungsverfahren § 3 Die Aufbewahrung der Bücher und Belege

410 411 416

8. Abschnitt: Der Abschluß der Bücher § 1 Zweck und Arten des Abschlusses § 2 Der Tagesabschluß § 3 Der Monats- oder Vierteljahresabschluß § 4 Die Abrechnung mit der übergeordneten Kasse § 5 Der Jahresabschluß (Kassen- und Rechnungsabschluß)

416 417 418 419 420

397 398 399 400

5. Kapitel Die K a s s e n p r ü f u n g e n 1. Abschnitt: Allgemeines § 1 Zweck und Arten der Kassenprüfung § 2 Zahl, Anordnung und Zeitpunkt der Kassenprüfung § 3 Die Kassenprüfung bei Kassenübergabe § 4 Der Zeitraum der Kassenprüfung § 5 Der Prüfungsbeamte § 6 Die unvermuteten Kassenbestandsaufnahmen

431 432 433 434 434 435

2. Abschnitt: Die ordentlichen Kassenprüfungen § 1 Die Vorarbeiten der Kasse § 2 Die Prüfung des Kassenbestandes

435 436

XIV § § § § § §

Inhaltsübersicht 3 4 5 6 7 8

Die Die Die Die Die Die

Prüfung der Buchungen und Belege Prüfung der Gesamtergebnisse der Bücher Zeichnung der Bücher und Belege sonstigen Obliegenheiten des Prüfungsbeamten laufende Vornahme der Prüfungsarbeiten Kassenprüfungsniederschrift

Seite

437 438 439 439 440 440

3. Abschnitt: Die außerordentlichen Kassenprüfungen

441

4. Abschnitt: Die Kassenprüfungen durch den Rechnungshof

442

5. Abschnitt: Die überörtliche Kassenprüfung der Gemeindekasse 6. Abschnitt : Die Prüfung der Wertgegenstände

. . . 442 443

I I I . Teil Die Rechnungslegung

1. Kapitel Allgemeines 1. Abschnitt: Begriff, Wesen und Gegenstand der Rechnungslegung § 1 Begriff und Wesen der Rechnungslegung § 2 Gegenstand und Aufgabe der Rechnungslegung

447 448

2. Abschnitt: Die Arten der Rechnungen

450

2. Kapitel D i e K a s s e n r e c h n u n g e n des B u n d e s u n d der L ä n d e r 1. Abschnitt: Allgemeines § 1 Die rechnunglegenden Stellen § 2 Die Stufen der Rechnungslegung

452 452

2. Abschnitt: Die Einzelrechnungslegung § 1 Allgemeines 453 § 2 Der Einzelnachweis der Haushaltseinnahmen und -ausgaben (ohne Bauausgaben) 455 § 3 Der Nachweis der Bauausgaben 459 § 4 Die Rechnungsnachweisung und ihre Anlagen 461 3. Abschnitt: Die Gesamtrechnungslegung § 1 Allgemeines § 2 Die Oberrechnung § 3 Die Zentralrechnung § 4 Die Hauptrechnung

464 465 466 467

3. Kapitel D i e H a u s h a l t s r e c h n u n g des B u n d e s und d e r L ä n d e r 1. Abschnitt: Allgemeines

468

2. Abschnitt: Die Beiträge zur Haushaltsrechnung

469

3. Abschnitt: Die Aufstellung der Haushaltsrechnung

470

Inhaltsübersicht

XY Seite

4. Kapitel Die V e r m ö g e n s r e c h n u n g des B u n d e s 1. Abschnitt: Allgemeines

471

2. Abschnitt: Die Einzelrechnungslegung

472

3. Abschnitt: Die Gesamtrechnungslegung

472

5. Kapitel Die R e c h n u n g s b e l e g e 1. Abschnitt: Der Belegzwang 474 2. Abschnitt: Die Einrichtung der Rechnungsbelege § 1 Allgemeines 476 § 2 Die Annahmeanordnung, die Auszahlungsanordnung und die sie ergänzenden Unterlagen 477 § 3 Der Zahlungsbeweis 483 § 4 Besondere Bescheinigungen und Entscheidungen 485 3. Abschnitt: Die Feststellung der Rechnungsbelege § 1 Allgemeines 485 § 2 Die sachliche Feststellung 486 § 3 Die fachtechnische Feststellung 488 § 4 Die rechnerische Feststellung 489 § 5 Die Verbindung von Feststellungsbescheinigungen 490 4. Abschnitt: Das Ordnen der Rechnungsbelege § 1 Das Ordnen der allgemeinen Rechnungsbelege 491 § 2 Das Ordnen von Sammelbelegen und Dauerbelegen 493 5. Abschnitt: Die Aufbewahrung der Rechnungslegungsbücher und der Rechnungsbelege 493 6. Kapitel Die R e c h n u n g s l e g u n g d e r G e m e i n d e n ( G e m e i n d e v e r b ä n d e ) 1. Abschnitt: Die Kassenrechnung der Gemeinden (Gemeindeverbände) . 2. Abschnitt: Die Haushaltsrechnung der Gemeinden (Gemeindeverbände) 3. Abschnitt: Die Vermögensrechnung der Gemeinden (Gemeindeverbände) 4. Abschnitt: Die Rechnungsbelege

494 496 501 501

IV. Teil Die Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftsführung, insbesondere die Rechnungsprüfung und die Entlastung 1. Kapitel Das P r ü f u n g s w e s e n des B u n d e s u n d d e r L ä n d e r 1. Abschnitt: Allgemeines

505

XVI

Inhaltsübersicht Seite

2. Abschnitt: Die Prüfungsbehörden (Stellung, Organisation und Aufgaben) § 1 Der Bundesrechnungshof 510 § 2 Der Präsident des Bundesrechnungshofs als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 519 § 3 Die Landesrechnungshöfe 521 § 4 Die Vorprüfungsstellen 524 3. Abschnitt: Inhalt und Umfang der Rechnungsprüfung 527 4. Abschnitt : Die Rechnungsunterlagen für die Prüfung 530 5. Abschnitt: Das Prüfungsverfahren § 1 Die Vorprüfung der Rechnungen und Belege 532 § 2 Die Prüfung durch den Rechnungshof 536 § 3 Die Überlassung der Prüfung an die Verwaltung 538 § 4 Prüfungserinnerungen, Fehlbeträge und Abschluß des Prüfungsverfahrens 539 6. Abschnitt : Die Prüfung von Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit 541 7. Abschnitt: Die Berichterstattung über das Ergebnis der Prüfung § 1 Die Bemerkungen des Rechnungshofes 543 § 2 Der Bericht über die Prüfung von Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit 545 § 3 Die Denkschrift des Präsidenten des Rechnungshofes 545 § 4 Die Mitteilung des Rechnungshofes über Mängel in der Verwaltung 546 8. Abschnitt: Besonderheiten der Rechnungsprüfung in den Ländern . 546 9. Abschnitt: Gemeinsame Prüfung und Übertragung von Prüfungsaufgaben 550 2. Kapitel Die E n t l a s t u n g der R e g i e r u n g 1. Abschnitt: Die politische und rechtliche Bedeutung der Entlastung

. 552

2. Abschnitt: Das Entlastungsverfahren

552

3. Kapitel Die R e c h n u n g s p r ü f u n g in den G e m e i n d e n u n d Gemeindeverbänden 1. Abschnitt: Die Prüfungsstellen § 1 Das Rechnungsprüfungsamt § 2 Der Rechnungsprüfungsausschuß

554 556

2. Abschnitt: Die Rechnungsunterlagen, der Inhalt und der Umfang der Rechnungsprüfung 3. Abschnitt: Das Prüfungsverfahren und der Prüfungsbericht 4. Abschnitt: Die überörtliche Prüfung

557 . . . .

558 560

Inhaltsübersicht

XVII Seite

4. Kapitel Die E n t l a s t u n g der V e r w a l t u n g

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Anhang Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Art. 109 bis 115) Verfassung des Landes Baden-Württemberg (Art. 79 bis 84) . . . . Verfassung des Freistaates Bayern (Art. 78 bis 83) Verfassung von Berlin (Art. 73 bis 83) Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen (Art. 102,131 bisl33, 146) Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (Art. 66 bis 72) . . Verfassung des Landes Hessen (Art. 139 bis 145) Vorläufige Niedersächsische Verfassung (Art. 48 bis 54) Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Art. 81 bis 88) . . Verfassung für Rheinland-Pfalz (Art. 116 bis 120) Verfassung des Saarlandes (Art. 107 bis 111) Landessatzung für Schleswig-Holstein (Art. 43 bis 49) Grundlegende Rechtsquellen des Haushaltsrechts der Gemeindeverbände

Nachtrag Literaturverzeichnis Sachregister

562

563 565 566 568 570 571 573 575 577 578 579 580 582 583 585 589

Abkürzungen Α. a. a. O. Abs. Abschn. Amtsbl. ( = A.B1.; Akt.Ges. AKO Anh. Ani. Anm. Art. Aufl. Ausf.Anw. Az. BaGemHVO

Bad.GVBl. BaKuRVO BaWü. Bav. BBG Bd. BdF Beil. Bek. Beri. BGB BGBl. BHaushGes. BMBes. BMI Br. Brh. BRH

Ausgabe am angegebenen Orte Absatz Abschnitt Amtsblatt Gesetz über Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien (Aktiengesetz) vom 30. Januar 1937 (RGBl. I S. 107) Amtskassenordnung der Reichsabgabenverwaltung (AKO) vom 12. März 1928 (Amtsbl. d. RFVerw. 1928 S. 33) Anhang Anlage Anmerkung(en) Artikel Auflage Ausf ühru ngsanweisung Aktenzeichen Verordnung des Badischen Ministeriums des Innern über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (GemHVO) vom 5. März 1949 (Bad.GVBl. S. 157) Badisches Gesetz- und Verordnungsblatt Verordnung des Badischen Ministeriums des I nnern über das Kassen- und Rechnungswesen vom 5. März 1950 (Bad.GVBl. S. 223) Land Baden-Württemberg Land Bayern Bundesbeamtengesetz i. d. Fassung v. 18. September 1957 (BGBl. I S. 1337) Band Bundesminister der Finanzen Beilage Bekanntmachung Land Berlin Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsgesetz Bundesminister für wirtschaftlichen Besitz Bundesminister des Innern Freie Hansestadt Bremen Stadt Bremerhaven Bundesrechnungshof

XX BRH-Ges. BRRG Buchst. Bund.Anz. BZB1. DGO Drucks, d. s. Durchf.Ges.

2. DVHL

DYO E EigBetrVO Einl. Erl. Erl. EStG ERP-Sondervermögen GBl. GGO I GemHVO (od. GemHVO Reich) GemHVO He.

GemHVO NW

GemMBl. Ges. GG GO

Abkürzungen Gesetz über die Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofs vom 27. November 1950 (BGBl. S. 765) Beamtenrechtsrahmengesetz v. 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) Buchstabe Bundesanzeiger Bundeszollblatt Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) Drucksache das sind Gesetz über die Durchführung des Haushaltsplanes der Freien und Hansestadt Hamburg für das Rechnungsjahr 1959 vom 26. März 1959 (Hamb.GVBl. S. 43) Zweite Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung der Länder. Vom 30. Juni 1937 (RGBl. II S. 195) Durchführungs-Verordnung Einnahme Eigenbetriebsverordnung vom 21. Novemberl938 (RGBl. I S. 1650) Einleitung Erlaß Erläuterung Einkommensteuergesetz vom 23. September 1958 (BGBl. I S. 673) Sondervermögen des Bundes im Sinne des Gesetzes vom 31. Januar 1950 (BGBl. S. 9) Gesetzblatt Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien — Allgemeiner Teil — Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung) vom 4. September 1937 (RGBl. I S. 921) (Hessische) Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung —• GemHVO —) vom 27. Januar 1956 (GVB1. S. 5) (Nordrhein-Westfälische) Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (GemHVO) vom 26. Januar 1954 (GVB1. S. 59) Gemeinsames Ministerialblatt Gesetz Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (RGBl. S. 1) Gemeindeordnung

Abkürzungen GO BaWü. GO Bay. GO He. (od. HGO) GO Ns. (od. Ns. GO) GO NW GO RhPf. GO Saarl. GO Sehl H GS GVBl. (od. GVOBl.) Ha. (od. Hamb.) He. HGB HGO Haush.Ges. HStHO Inn.Min. i. Verb. m. Jg. KRPVO

KuRVO (od. KuRVO Reich) KuRVO He.

KuRVO NW LKrO Bay. LV (od. LandVerf) LRH Lit.Verz. MB1. (od. MinBl.) MinBIFin MBliV.

XXI

Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 25. Juli 1955 (GBl. S. 129) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern vom 25. Januar 1952 (GVBl. S. 19) Hessische Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 (GVBl. S. 11) Niedersächsische Gemeindeordnung vom 4. März 1955 (GVBl. S. 55) Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21./28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283) Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz i. d. Fassung des Gesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVBl. S. 117) Gemeindeordnung f. d. Saarland v. 10. Juli 1951 (Amtsbl. S. 995) Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950 (GVBl. S. 25) Preußische Gesetzsammlung Gesetz- und Verordnungsblatt Freie und Hansestadt Hamburg Land Hessen Handelsgesetzbuch siehe GO He. Haushaltgesetz Hessische Staatshaushaltsordnung vom 4. Juli 1949 (GVBl. S. 91) Innenminister in Verbindung mit Jahrgang Verordnung über das Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesen der Gemeinden des Landes Niedersachsen (KRPVO) vom 18. Februar 1957 (GVBl. S. 13) Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden vom 2. November 1938 RGBl. I S. 1538) (Hessische) Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden (Kassen- und Rechnungsverordnung — KuRVO —) vom 27. Januar 1956 (GVBl. S. 55) (Nordrhein-Westfälische) Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden (KuRVO) vom 1. März 1955 (GVBl. S. 29) Landkreisordnung für den Freistaat Bayern vom 16. Februar 1952 (GVBl. S. 39) Landesverfassung Landesrechnungshof Literaturverzeichnis Ministerialblatt Ministerialblatt des Bundesministers der Finanzen Ministerialblatt für die innere Verwaltung

XXII Nr. Ns. NW OF KO Qu. RBBau.

RBBl. RdErl. R d F (od. REM) RegBl. rev. DGO RFH RFVerw. RGBl. RHG RHO RHuBesBl. RhPf. Richtl. RKO RMBIiV RMdl RRO RSchO Rdschr. RücklVO od. RücklVO Reich RücklVO He RuPrMdl RWB s. S. Saarl SchlH St.Anz.

Abkürzungen Nummer Land Niedersachsen Land Nordrhein-Westfalen Oberfinanzkassenordnung (OFKO) vom 22. März 1929 (Amtsbl. d. RFinVerw. 1929 S. 29) Quellenangabe Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen — RB Bau — vom 2. Januar 1957 (MinBIFin. S. 62) Reichsbesoldungsbl att Runderlaß Reichsminister der Finanzen (Reichsfinanzminister) Regierungsblatt Revidierte Deutsche Gemeindeordnung vom 1. April 1946 (Amtsbl. d. Militärregierung—Brit. Kontrollgebiet — S . 127) Reichsfinanzhof Reichsfinanzverwaltung Reichsgesetzblatt Rechnungshofgesetz Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 (RGBl. II S. 17) in der am 8. Mai 1945 gültigen Fassung. Reichshaushalts- und Besoldungsblatt Land Rheinland-Pfalz Richtlinien Reichskassenordnung vom 6.August 1927 (Reichsministerialbl. S. 357) Reichs- und Preußisches Ministerialblatt für die innere Verwaltung Reichsminister des Innern Rechnungslegungsordnung für das Reich vom 3. Juli 1929 (Reichsministerialbl. S. 439) Reichsschuldenordnung vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 95) Rundschreiben Rücklagenverordnung vom 5. Mai 1936 (RGBl. I S. 435) (Hessische) Rücklagen Verordnung für die Gemeinden (RücklVO) vom 27. Januar 1956 (GVB1. S. 52) Reichs- und Preußischer Minister des Innern Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden vom 11. Februar 1929 (Reichsministerialbl.S. 49) siehe Seite Saarland Land Schleswig-Holstein Staatsanzeiger

Abkürzungen

XXIII

Titel unter anderem Erste Anweisung zum Vollzug des Reichshaushaltsrechts in den Ländern (1. VAHL) vom 5. Mai 1939 Verdingungsordnung für Bauleistungen Verfassung für die Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947 (GBl. S. 291) Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes vom 16. März 1953 (MinBIFin. S. 166) (Entwurf) Vollzugsbestimmungen zur Rechnungslegungsordnung für das Reich für den Geschäftsbereich der Reichsfinanzverwaltung vom 3. April 1934 Vollzugsbestimmungen zu den Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden für die Reichsabgabenverwaltung vom 30. September 1929 Verfassung Verkehrsblatt, Amtsblatt des Bundesministers für Verkehr Ministerialblatt des Bundesministers für Verteidigung zu vergleichen Verordnung Verordnungsblatt Verdingungsordnung für Leistungen Vorprüfungsordnung für die Bundesverwaltung (VPOB) vom 12. Februar 1953 (MinBIFin. S. 114) Gesetzblatt für die Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes Ziffer

Hinweise für die Benutzung des Buches 1. Das deutsche Haushaltsrecht läßt sich in zwei Gruppen einteilen, in das staatliche und das kommunale Haushaltsrecht. Das s t a a t l i c h e H a u s h a l t s r e c h t ist das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder. Es beruht auf dem Grundgesetz, in den Ländern auf den Landesverfassungen, sowie u. a. auf der Reichshaushaltsordnung und den zu ihrer Änderung, Ergänzung und Durchführung erlassenen Bestimmungen in der am 8. Mai 1945 geltenden Fassung, soweit sie nicht mit neuerem Recht im Widerspruch stehen. In Berlin gelten die Verfassung von Berlin, die Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts und besondere Bestimmungen. Das k o m m u n a l e H a u s h a l t s r e c h t ist das Haushaltsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände. Seine Grundlagen sind die Gemeindeordnungen, Amtsordnungen, Landkreisordnungen usw. und die zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften. 2. In der vorliegenden Arbeit beziehen sich die Ausführungen über das Haushalts-, Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesens des Bundes, soweit nichts anderes gesagt ist, auch auf das der Länder mit Ausnahme von Berlin. An die Stelle des Bundestages, des Bundesrates, der Bundesregierung, des Bundesministers der Finanzen, des zuständigen Bundesministers und des Bundesrechnungshofs treten die entsprechenden Organe der Länder. In gleicher Weise beziehen sich die Ausführungen über das Haushalts-, Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesen der Gemeinden auch auf das der Gemeindeverbände desselben Landes. An die Stelle des Gemeinderates, des Bürgermeisters, Gemeindedirektors treten die entsprechenden Organe der Gemeindeverbände, ζ. B. Kreistag, Kreisausschuß, Landrat, Oberkreisdirektor usw. Unterschiede im Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Rechtsverschiedenheiten in den Ländern sind im Text besonders hervorgehoben. 3. Wo an die Stelle der Bundesorgane die entsprechenden Organe der Länder, an die Stelle der Organe der Gemeinden die entsprechenden Organe der Gemeindeverbände treten, sind die Bezeichnungen k u r s i v gedruckt, soweit es zum Verständnis notwendig erschien. 4. Eine gewisse Schwierigkeit bereitet die verschiedenartige gesetzliche Bezeichnung des Verwaltungsorgans der Gemeinden. In

Hinweise für die Benutzung des Buches

XXV

der Arbeit ist die am häufigsten vorkommende Form „Bürgermeister" gewählt und der neueren Entwicklung durch den Zusatz „(Gemeindedirektor)" Rechnung getragen worden. Durch den K u r s i v d r u c k der Bezeichnung „Bürgermeister" wird zugleich angezeigt, daß neben der anderen Lesart für die Gemeindeverbände (s. unter 3) in einigen Ländern an ihre Stelle auch eine andere Bezeichnung des Verwaltungsorgans der Gemeinden, ζ. B. Gemeinde vorstand, Magistrat o. dgl., tritt. 5. An die Stelle der Gemeindekasse treten in den Gemeindeverbänden die entsprechenden Kassen, ζ. B. Kreiskasse, Kreiskommunalkasse usw. 6. Sofern ein Rechtsgedanke in mehreren Rechtsquellen (Gesetzen, Verordnungen u. dgl.) ausgesprochen ist, wird im Text in der Regel nur auf eine Stelle hingewiesen, z. B. § 26 KuRVO. Die weiteren Hinweise findet der Leser unter den Quellenangaben (Qu.) am Schlüsse des betreffenden Paragraphen, z. B. § 26 KuRVO Reich, He. NW. 7. Eine Verweisung in den Fußnoten, ζ. B. „s. unter I, 2, 6, § 4" bedeutet einen Hinweis auf die Ausführungen im I. Teil, 2. Kapitel, 6. Abschnitt, § 4 des Buches.

Einleitung

Einleitung Vorbemerkung: Eine Darstellung des staatlichen und kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens muß in erster Linie nach rechtlichen Gesichtspunkten ausgerichtet sein. Die Erkenntnis, daß die öffentliche Haushaltswirtschaft, die den Gegenstand des Haushaltsrechts bildet, ein Teil der Volkswirtschaft ist, läßt es jedoch geboten erscheinen, das Verhältnis der Haushaltswirtschaft, wie überhaupt der Finanzwirtschaft, zur Volkswirtschaft, deren Beziehungen und Abhängigkeiten zu- und voneinander, kurz aufzuzeigen. Dabei kann es sich freilich nur darum handeln, im Rahmen der Einleitung die Grundzüge und Probleme anzudeuten, für eine vertiefte Betrachtung darf auf die einschlägige Literatur verwiesen werden. I. F i n a n z w i r t s c h a f t u n d

Haushaltswirtschaft

1. Der Bund und die Länder, die Gemeinden und Gemeindeverbände sind juristische Personen des öffentlichen Rechts 1 . Als solche führen sie ein Eigenleben; sie sind Träger von Rechten und Pflichten, sie können Vermögen besitzen, erwerben und veräußern, sie haben Einnahmen und Ausgaben, sie nehmen am Wirtschaftsleben teil, sie sind Mitträger und Mitgestalter 2 der Volkswirtschaft. Die Wirtschaft dieser Gemeinwesen ist in ihrem Kern öffentliche Finanzwirtschaft, Bedarfsdeckungswirtschaft, in deren Mittelpunkt der Haushalt, die Haushaltswirtschaft steht. Der Begriff der ö f f e n t l i c h e n F i n a n z w i r t s c h a f t ist nicht einheitlich bestimmt. Je nach dem Blickwinkel, unter dem die Finanzwirtschaft betrachtet wird, hat er verschiedenen Inhalt 3 . Im weitesten Sinne wird die Finanzwirtschaft als „Inbegriff der öffentlichen Wirt1

Vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, München u. Berlin, Bd. I,2 1. Aufl. 1958, S. 424. Vgl. Terhalle, Die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden, Berlin 1948, S. 8. 8 Zum Begriff der Finanzwirtschaft: K. Th. von Eheberg, Grundriß der Finanzwissenschaft, 3. u. 4. Aufl. Leipzig 1928, S. 1: „(die Finanzwirtschaft) ist der Inbegriff der planmäßigen 1

H e l m e r t , Hauahalteweaen

2

Einleitung

schaft" mit der Staatswirtschaft gleichgesetzt 4 . Überwiegend wird der Begriff jedoch eingeschränkt. Danach ist die öffentliche Finanzwirtschaft nur ein Teil der öffentlichen Wirtschaft. Sie umfaßt die Maßnahmen und Einrichtungen der öffentlichen Gemeinwesen zur Beschaffung, Verwaltung und Bereitstellung der Mittel für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die eigentliche Verwendung der Mittel, die „Aufwands- und Verbrauchswirtschaft" (Gerloff), wird hierbei nur zu einem Teil der öffentlichen Finanzwirtschaft zugerechnet. Der Begriff der öffentlichen Finanzwirtschaft umschließt somit einerseits einen bestimmten Kreis von E i n r i c h t u n g e n , die der Deckung des öffentlichen Bedarfs und der Verwaltung der Mittel dienen, zum anderen die auf die Deckung dieses Bedarfs und die Verwaltung der Mittel gerichtete T ä t i g k e i t . Die Finanzwirtschaft hat die A u f g a b e , a) bei der Feststellung des Finanzbedarfs der öffentlichen Körperschaften mit dem Ziele mitzuwirken, Bedarf und Deckung in Einklang, ins Gleichgewicht, zu bringen; b) die Mittel zur Deckung des Finanzbedarfs zu beschaffen und für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben bereitzustellen. Daneben fällt ihr in jüngerer Zeit mehr und mehr die Aufgabe zu, c) ihre Mittel zur Verwirklichung wirtschafts- und sozialpolitischer Zwecke einzusetzen. Veranstaltungen und Maßnahmen, durch welche die öffentlichen Verbände die Mittel zum Vollzug ihrer Obliegenheiten gewinnen und verwalten". Gerloff, Grundlegung der Finanzwissenschaft, in Gerloff-Neumark, „Handbuch der Finanzwissenschaft", 2. Aufl. Tübingen 1952, S. 11: „Die öffentliche Finanzwirtschaft ist der Inbegriff der Maßnahmen und Einrichtungen, welche auf die Art- und Maßbestimmung sowie die Erwirtschaftung und Bewirtschaftung der Mittel für die öffentliche materielle und immaterielle Produktion gerichtet sind, soweit diese Maßnahmen und Einrichtungen nicht rein privatwirtschaftlich geartet sind". Blumenstein, Die Rechtsordnung der öffentlichen Finanzwirtschaft, in Gerloff-Neumark, „Handbuch der Finanzwissenschaft" Bd. I, 2. Aufl. Tübingen 1952, S. 99: „Rein stofflich betrachtet ist die öffentliche Finanzwirtschaft die Betätigung eines öffentlichen Gemeinwesens (Staat, Kreis, Bezirk, Gemeinde) zur Beschaffung, Bereitstellung und zweckgemäßen Verwendung der zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben erforderlichen Finanzmittel". Terhalle, die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden, Berlin 1948, S. 5: „Nach alledem ist die Finanzwirtschaft eine auf Zuschüsse abgestellte Einzelwirtschaft, deren Zweck die vereinsmäßige oder politische Selbstversorgung mit bestimmten Leistungen oder aber die entgeltliche oder unentgeltliche Versorgung Dritter oder endlich beides ist". 4 So ζ. B. Ritsehl, Die Prinzipien der Staatswirtschaft, in „Finanzarchiv", N. F., Bd. 12, Tübingen 1950/51, S. 581 (584).

Finanzwirtschaft und Haushaltswirtschaft

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Die Aufgabe der Finanzwirtschaft besteht hiernach einerseits in der B e s c h a f f u n g der Mittel, andererseits in der Mitwirkung bei ihrer V e r w e n d u n g . Die Beschaffung und die Verwendung der Mittel bedingen deren V e r w a l t u n g und B e r e i t s t e l l u n g . Gerloff 5 bezeichnet den Inbegriff der hierauf gerichteten Tätigkeiten als „Haushaltswirtschaft". Im folgenden werden unter „ H a u s h a l t s w i r t s c h a f t " alle auf die Gewinnung, Verwaltung und Verwendung der Haushaltsmittel sowie die Verwaltung des Vermögens und der Schulden gerichteten Maßnahmen der öffentlichen Körperschaften verstanden, einschließlich derjenigen, die aus einer mit dem Haushalt verbundenen privatrechtlichen Betätigung der öffentlichen Gemeinwesen folgen, mit anderen Worten „die Gesamtheit der haushaltsmäßigen Vorgänge" 6 . Da die Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben letzten Endes von den dafür zur Verfügung stehenden Mitteln abhängig ist, diese Mittel aber durch Knappheit begrenzt sind, muß es das Bestreben der verantwortlichen Organe aller Finanzwirtschaften sein, die Gewinnung, Verwaltung und Verwendung der Mittel zur größtmöglichen Förderung des öffentlichen Wohles auszurichten. „Das Prinzip des öffentlichen Nutzens" (Gerloff) ist das leitende Prinzip der Haushaltswirtschaft. 2. J e d e s G e m e i n w e s e n h a t s e i n e n e i g e n e n H a u s h a l t , seine eigene Finanzwirtschaft. Auf die einzelne Körperschaft bezogen, sprechen wir von der Finanzwirtschaft des Staates, der Gemeinde, usw. Der allen Gemeinschaften übergeordnete souveräne Staat führt seine Finanzwirtschaft, seine Haushaltswirtschaft, kraft e i g e n e n R e c h t e s . Die ihm eingegliederten Gemeinwirtschaften sind zwar in ihrer Finanzwirtschaft selbständig, sie l e i t e n i h r R e c h t a b e r v o m S t a a t e ab. Das gilt für die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und nach Gerloff7 im Bundesstaate auch für die Länder. Faßt man die Haushalte der öffentlich-rechtlichen Körperschaften unter dem Begriff des „öffentlichen Haushalts" zusammen, so kann man diesen Begriff in einem engeren und weiteren Sinne verstehen. Im e n g e r e n Sinne wird er auf die Haus5 Gerloff, a. a. 0 . S. 41, spricht von „drei Wirtschaftsabteilungen", der Haushaltswirtschaft, Erwerbswirtschaft und Verbrauchswirtschaft, die „ineinander übergreifen; aber jede begründet doch für sich besonders geartete Wirtschaftstätigkeiten mit ganz verschiedenen wirtschaftlichen Vorgängen". Nach Gerloff stellt die Haushaltswirtschaft die Verbindung zwischen der „öffentlichen Erwerbswirtschaft" und der „Aufwands- und Verbrauchswirtschaft" dar. • Viaion, Haushaltsrecht, 2. Aufl., Berlin-Frankfurt a. M. 1959 S. 195. 7 Gerloff, Die öffentliche Finanzwirtschaft, Frankfurt a. M., 2. Aufl. 1950, Bd. I, S. 76.

1·

Einleitung

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halte des Staates (im Bundesstaate des Gesamtstaates und der Gliedstaaten) und der ihm eingegliederten Gebietskörperschaften, im w e i t e r e n Sinne auch auf die Haushalte der übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, vor allem die Haushalte der Sozialversicherung, bezogen. Die vorliegende Arbeit beschränkt sich auf die Haushalte des Bundes und der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände. II. A l l g e m e i n e E n t w i c k l u n g s b e d i n g u n g e n der F i n a n z w i r t s c h a f t Die Finanzwirtschaft der öffentlichen Gemeinwesen ist ein Teil der Volkswirtschaft. Infolgedessen wird sie von allen Faktoren beeinflußt, die auf die Volkswirtschaft schlechthin einwirken. Dazu gehören 1. die natürlichen Verhältnisse des Gebietes (geographische Lage, Klima, Bodenbeschaffenheit usw.), 2. die Bevölkerung, ihr Aufbau, ihre Wohndichte u. dgl., 3. die gesellschaftlichen und staatlichen Gegebenheiten, 4. die kulturellen und sozialen Verhältnisse. Auf diese allgemeinen Bedingungen für die Entwicklung und Gestaltung der Finanzwirtschaft eines öffentlichen Gemeinwesens kann hier nur andeutend hingewiesen werden; sie näher zu beschreiben, würde den Rahmen der Einleitung sprengen. III. F i n a n z v e r f a s s u n g und F i n a n z a u s g l e i c h 1. Neben den allgemeinen Bedingungen für die Struktur der Gemeinwirtschaften wird die Finanzwirtschaft durch Faktoren beeinflußt, die ihr w e s e n s e i g e n sind und ihr daher in b e s o n d e r e m Maße das Gepräge geben. Diese folgen aus dem Neben-, Mit- und Nacheinander der verschiedenen Finanzwirtschaften im Bundesstaat und sind im wesentlichen durch die Verteilung der Aufgaben und der Einnahmequellen bestimmt. In der Bundesrepublik stehen neben dem Bund die mit eigener Finanzhoheit begabten Länder, ihnen folgen die mit Selbstverwaltungsrecht ausgestatteten Gemeinden und Gemeindeverbände. Wir fassen die Beziehungen und Abhängigkeiten der verschiedenen Träger öffentlicher Finanzwirtschaft, „die verfassungsmäßige Ordnung der Finanzgewalt" (Hettlage) in der Bundesrepublik, unter dem Begriff der F i n a n z v e r f a s s u n g 1 zusammen. 1

Zum Begriff der Finanzverfassung vgl. Hettlage in „Staatslexikon", III. Bd., 6. Aufl., Freiburg 1959, S. 318: „In der neueren Diskussion (Staatsrechtslehrer-Tagung 1956) versteht man unter Finanzverfassung im staatsrechtlichen Sinne den Inbegriff jener Verfassungsnormen, die sich mit der

Finanzverfassung und Finanzausgleich

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2. Die Zahl und die Art der öffentlichen Haushalte wird durch den politischen Aufbau des Bundesstaates und die Ausstattung der vom Staate abgeleiteten Körperschaften mit Selbstverwaltungsrechten bestimmt. Die umfassendste und größte Finanzwirtschaft ist die der Bundesrepublik, des B u n d e s . Es folgen die Finanzwirtschaften der westdeutschen L ä n d e r : Baden-Württemberg, Bayern, Berlin 2 , Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz, Saarland und Schleswig-H oistein. Neben diesen staatlichen Finanzwirtschaften stehen die kommunalen, die Haushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände. Bei den G e m e i n d e n sind die Stadtgemeinden und die Landgemeinden zu unterscheiden. Sie sind von unterschiedlicher Größenordnung; daraus ergeben sich beträchtliche Unterschiede in der Gestaltung ihrer Finanzwirtschaft. G e m e i n d e v e r b ä n d e sind — von den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen abgesehen — in allen Ländern die L a n d k r e i s e . Zwischen den Gemeinden und den Landkreisen stehen in einigen Ländern, so in Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz und Schleswig-Holstein, die Ä m t e r . Gemeindeverbände höherer Ordnung sind in Nordrhein-Westfalen die L a n d s c h a f t s v e r b ä n d e , in Bayern und Rheinland-Pfalz die B e z i r k e bzw. B e z i r k s v e r b ä n d e . Daneben stehen in allen Ländern Z w e c k v e r b ä n d e verschiedener Art. 3. Nach Artikel 109 GG sind B u n d und L ä n d e r in i h r e r H a u s h a l t s w i r t s c h a f t s e l b s t ä n d i g und v o n e i n a n d e r u n a b h ä n g i g . Das drückt sich zunächst in der Führung eines eigenen H a u s h a l t s und der selbständigen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel aus. Eine Einflußnahme des Bundes auf die Haushaltsführung der Länder, wie sie unter der Herrschaft des Gesetzes vom 17. Juni 1936 3 das Reich durch seine Organe ausüben konnte, besteht nicht mehr. Selbständigkeit und Unabhängigkeit können aber nicht allein im Formalen bestehen; sie erfordern vor allem die verfassungsmäßige Zuweisung e i g e n e r Finanzquellen. Die A u s g e s t a l t u n g der g r o ß e n E i n n a h m e q u e l l e n , der Zölle, der Steuern vom Einkommen und Vermögen, der Verbrauch- und Ordnung des Geldwesens und dem Ablauf der Finanzvorgänge in der staatlichen Haushalts-, Vermögens- und Schuldenwirtschaft und besonders mit der Grundordnung des Steuerwesens beim Staat und den eingegliederten Gemeinwesen befaßt." 2 Berlin ist zwar rechtlich kein Land der Bundesrepublik, wird aber finanzwirtschaftlich als solches behandelt (vgl. Drittes Überleitungsgesetz vom 4. Januar 1952 — BGBl. I S. 1). 3 Gesetz über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung der Länder und über die Vierte Änderung der Reichshaushaltsordnung vom 17. Juni 1936 (RGBl. II S. 209).

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Einleitung

Verkehrsteuern, liegt in der Hand des B u n d e s . Das ist erforderlich, um einen g l e i c h m ä ß i g e n E i n f l u ß d e r S t e u e r n a u f die W i r t s c h a f t u n d die L e b e n s v e r h ä l t n i s s e im B u n d e s g e b i e t zu sichern. Das Grundgesetz regelt die Verteilung des Aufkommens; diese kann somit durch einfaches Bundesgesetz nur in dem durch das Grundgesetz gezogenen Rahmen geändert werden. In Artikel 106 des Grundgesetzes heißt es: (1) Der Ertrag der Finanzmonopole und das Aufkommen der folgenden Steuern stehen dem Bund zu: 1. die Zölle, 2. die Verbrauchsteuern, soweit sie nicht nach Absatz 2 den Ländern zustehen, 3. die Umsatzsteuer, 4. die Beförderungsteuer, 5. die einmaligen Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben, 6. die Abgabe „Notopfer Berlin", 7. die Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer. (2) Das Aufkommen der folgenden Steuern steht den Ländern zu: 1. die Vermögens teuer, 2. die Erbschaftsteuer, 3. die Kraftfahrzeugsteuer, 4. die Verkehrsteuern, soweit sie nicht nach Absatz 1 dem Bund zustehen, 5. die Biersteuer, 6. die Abgaben von Spielbanken, 7. die Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis. (3) Vom Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer stehen bis 31. März 1958 33V 3 vom Hundert dem Bund und 66 2 / 3 vom Hundert den Ländern, ab 1. April 1958 35 vom Hundert dem Bund und 65 vom Hundert den Ländern zu. (4) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, soll das Beteiligungsverhältnis an der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer (Absatz 3) geändert werden, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben der Länder unterschiedlich entwickeln und in der Haushaltswirtschaft des Bundes oder der Länder ein so erheblicher Fehlbedarf entsteht, daß eine entsprechende Berichtigung des Beteiligungsverhältnisses zugunsten des Bundes oder zugunsten der Länder geboten ist. Hierbei ist von den folgenden Grundsätzen auszugehen : 1. Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben; Artikel 120 Abs. 1 bleibt unberührt.

Finanzverfassung und Finanzausgleich

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2. Im Rahmen der ordentlichen Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. 3. Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, daß ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird. Das Beteiligungsverhältnis kann erstmals mit Wirkung vom 1. April 1958, im übrigen jeweils frühestens zwei Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, welches das Beteiligungsverhältnis zuletzt bestimmt hat, geändert werden ; dies gilt nicht für eine Änderung des Beteiligungsverhältnisses nach Absatz 5. (5) Werden den Ländern durch Bundesgesetz zusätzliche Ausgaben auferlegt oder Einnahmen entzogen, ist das Beteiligungsverhältnis an der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer zugunsten der Länder zu ändern, wenn der Tatbestand des Absatzes 4 gegeben ist. Ist die Mehrbelastung der Länder auf einen kurzen Zeitraum begrenzt, kann sie durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, auch mit Finanzzuweisungen des Bundes ausgeglichen werden; in dem Gesetz sind die Grundsätze für die Bemessung dieser Finanzzuweisungen und für ihre Verteilung auf die Länder zu bestimmen. (6) Das Aufkommen der Realsteuern steht den Gemeinden zu. Bestehen in einem Lande keine Gemeinden, so steht das Aufkommen dem Lande zu. Nach Maßgabe der Landesgesetzgebung können die Realsteuern als Bemessungsgrundlage für Umlagen und Zuschläge zugrunde gelegt werden. Von dem Länderanteil an der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt. (7) Veranlaßt der Bund in einzelnen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) besondere Einrichtungen, die diesen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) unmittelbar Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Sonderbelastungen) verursachen, wird der Bund den erforderlichen Ausgleich gewähren, wenn und soweit den Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht zugemutet werden kann, die Sonderbelastung zu tragen. Entschädigungsleistungen Dritter und finanzielle Vorteile, die diesen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) als Folge der Einrichtungen erwachsen, werden bei dem Ausgleich berücksichtigt. (8) Als Einnahmen und Ausgaben der Länder im Sinne dieses Artikels gelten auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeinde verbände). 4. Die Zölle, Monopole, die der konkurrierenden Gesetzgebung unterworfenen Verbrauchsteuern, die Beförderungsteuer, die Umsatzsteuer und die einmaligen Vermögensabgaben werden durch Bundesfinanzbehörden, die übrigen Steuern durch Landesfinanzbehörden verwaltet.

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Einleitung

Neben dieser Verteilung der großen Einnahmequellen sind die Beziehungen der staatlichen Finanzwirtschaften zueinander noch dadurch bestimmt, daß der B u n d die A u s g a b e n der Länder für eine Reihe von Aufgaben t r ä g t , so ζ. B. die äußeren und inneren Kriegsfolgelasten, die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung usw. (Art. 120 GG). Der Bund trägt für diese Aufgaben die F i n a n z v e r a n t w o r t u n g , während die V e r w a l t u n g s v e r a n t w o r t u n g hierfür bei den Ländern liegt. 5. Unter den Ländern wird daneben ein F i n a n z a u s g l e i c h in der Weise durchgeführt, daß die leistungsstarken Länder aus ihren Einnahmen den leistungsschwachen Ländern einen Ausgleich gewähren (Horizontaler Finanzausgleich). Außerdem kann durch Bundesgesetz bestimmt werden, daß der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt (Art. 107 Abs. 2 GG). Die Gemeinden und Gemeindeverbände werden im Wege eines Finanzausgleichs nach Maßgabe der Landesgesetzgebung an der Einkommenund Körperschaftsteuer beteiligt (Vertikaler Finanzausgleich). Auf die Einzelheiten des Finanzausgleichs kann hier nicht eingegangen werden. Nur soviel sei bemerkt, daß die Frage des Finanzausgleichs zwischen dem Bund und den Ländern einerseits, den Ländern unter sich sowie den Ländern und den kommunalen Gemeinwesen andererseits zu den grundlegenden und am schwersten zu lösenden Problemen der deutschen Finanzwirtschaft überhaupt gehört. 6. Das Problem des Finanzausgleichs stellt sich in erster Linie als die Frage, welcher Anteil an der Gesamtfinanzmasse und damit am Sozialprodukt dem einzelnen Träger öffentlicher Finanzwirtschaft zuzuweisen ist. Dabei werden die A u f g a b e n der einzelnen Körperschaft als B e d a r f s q u e l l e n angesehen. Der Anspruch der einzelnen Gemeinwirtschaft auf einen Anteil am Sozialprodukt hängt von der V e r t e i l u n g der A u f g a b e n ab, die im Bundesstaat von der öffentlichen Hand zu erfüllen sind. Die öffentlichen Aufgaben können den Gebietskörperschaften nicht in voller Freiheit zugewiesen werden. Durch die Natur der einzelnen Aufgabe und die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinwesen sind der Aufgabenverteilung Grenzen gesetzt. So versteht es sich von selbst, daß die Lasten der Landesverteidigung in der Hauptsache nur dem Bund als dem Träger der größten Finanzwirtschaft auferlegt werden können. Dasselbe gilt für die Kriegsfolgelasten, die Sorge für die großen Verkehrswege zu Wasser und zu Lande usw. Andererseits ist es zweckmäßig, die Aufgaben von der Stelle erledigen zu lassen, die dem Staatsbürger am nächsten

Finanzwirtschaft und Volkswirtschaft

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steht, das ist die örtliche Gemeinschaft, die Gemeinde, der Gemeindeverband. Hier treten zwei Gesichtspunkte in Widerspruch zueinander: einerseits kann die örtliche Gemeinschaft die Aufgabe am besten erfüllen, andererseits reicht ihre Finanzkraft nicht aus. Es läge nun nahe, die örtliche Gemeinschaft in solchen Fällen mit ausreichenden eigenen Einnahmequellen auszustatten. Das verbietet sich häufig, weil das höhere Staatsinteresse eine einheitliche zentrale Ausrichtung der Aufgabenerfüllung verlangt. So ist die A u f g a b e n v e r t e i l u n g nicht zuletzt eine p o l i t i s c h e Frage, für die das Grundgesetz den Rahmen gezogen hat. IV. F i n a n z w i r t s c h a f t u n d V o l k s w i r t s c h a f t 1. Die ö f f e n t l i c h e F i n a n z w i r t s c h a f t ist neben den privaten H a u s h a l t e n und den U n t e r n e h m u n g e n die dritte Säule der Volkswirtschaft. Ihr Wesen wird vor allem durch zwei Tatsachen gekennzeichnet: a) Das Tun und Handeln ihrer Träger ist auf die B e f r i e d i g u n g v o n G e m e i n s c h a f t s - ( K o l l e k t i v - ) B e d ü r f n i s s e n gerichtet; b) ihre Träger gewinnen die Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht in erster Linie durch eigene wirtschaftliche Tätigkeit, sondern durch Z w a n g s e n t n a h m e aus den ihrer Herrschaft unterworfenen Privatwirtschaften. Es ist also die Frage, w e l c h e Bedürfnisse die Gemeinschaft hat, und w e l c h e Bedürfnisse ihrer Glieder k o l l e k t i v zu befriedigen sind. Je größer die Zahl der Kollektivbedürfnisse ist, und je größer der Intensitätsgrad ist, mit dem sie befriedigt werden sollen, um so größer ist das Volumen der von der öffentlichen Hand benötigten Mittel. Welche Bedürfnisse kollektiv zu befriedigen sind, und in welchem Grad das geschehen soll, ist in erster Linie eine p o l i t i s c h e Frage; ihre Beantwortung ist aber häufig nicht in den freien Willen der verantwortlichen Organe gestellt, sondern weitgehend durch die oben angedeuteten Entwicklungsbedingungen der Volkswirtschaft und damit der Finanzwirtschaft bestimmt. 2. Z u r B e f r i e d i g u n g d i e s e r K o l l e k t i v b e d ü r f n i s s e beanspruchen die öffentlichen Gemeinwirtschaften einen T e i l des S o z i a l p r o d u k t s 1 für sich. Sie erhalten ihren Anteil in Form von direkten und 1 Netto-Sozialprodukt = Volkseinkommen = „die Summe aller individuellen, im Produktions- und Austauschprozeß der Verkehrswirtschaft (durch Leistungen) erworbenen Geldeinkommen." (Schneider, Einführung in die Wirtschaftstheorie, 1. Teil, 6. Aufl., Tübingen 1956, S. 49).

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indirekten S t e u e r n , von Gebühren, Beiträgen und anderen Abgaben und zu einem geringen Teil als Vermögens- und Unternehmereinkommen. 3. Der Anteil der öffentlichen Hand am Sozialprodukt zeigt eine ständig steigende Tendenz. Er bewegt sich in der Bundesrepublik und den meisten Kulturländern des Auslandes um rd. 30 bis 40 vom Hundert des Sozialprodukts zu Marktpreisen. Diese verhältnismäßig hohe Anteilsquote legt es nahe, den Anteil der öffentlichen Hand am Sozialprodukt sichtbar zu machen, insbesondere erkennen zu lassen, a u s welchen Quellen er fließt und wie er v e r w e n d e t wird. Zu diesem Zwecke sind die Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Verbände unter bestimmten Gesichtspunkten zusammenzufassen und zu gliedern. Das Mittel dazu ist die V o l k s w i r t s c h a f t l i c h e G e s a m t r e c h n u n g , wie sie heute in vielen Staaten durch die Statistischen Ämter erstellt wird. Die OEEC ( = Organisation for European Cooperation) hat ein S t a n d a r d - S y s t e m Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen („Standardized System") entwickelt, das eine Vereinheitlichung und Weiterentwicklung der nationalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen und damit einen besseren internationalen Vergleich der Ergebnisse der nationalen Berechnungen ermöglichen soll2. 4. Das von der OEEC empfohlene Standard-System („Standardized System") Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen sieht folgende Aufteilung der Einnahmen des Staates vor: 1. Direkte Steuern der Haushalte und privaten Organisationen ohne Erwerbscharakter. a) Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung, b) übrige direkte Steuern sowie Strafen. 2. Direkte Steuern der Kapitalgesellschaften. 3. Indirekte Steuern. 4. Vermögens- und Unternehmereinkommen des Staates. 5. Laufende Übertragungen aus dem Ausland.

5. Ebenso wichtig, wie die Frage, auf welchem Wege sich der Staat seinen Anteil am Sozialprodukt verschafft, ist die andere, wie er seinen Anteil v e r w e n d e t . Dazu sind zunächst zwei große Gruppen von Ausgaben zu unterscheiden: a) die laufenden Ausgaben, b) die Investitionsausgaben. 2 OEEG, A Standardized System of National Accounts, Paris 1952; deutsche Übersetzung vom Statistischen Bundesamt, Wiesbaden; Vorwort des Statistischen Bundesamts, S. 5. 3 OEEC, Ein Standard-System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen, Paris 1952. S. 55.

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a) In dem Standard-System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen werden zu den l a u f e n d e n A u s g a b e n gezählt: 1. Laufende Käufe des Staates von Gütern und Diensten a) Verteidigung b) Zivile Zwecke 2. Subventionen 3. Zinsen auf öffentliche Schulden3® 4. Laufende Übertragungen an Haushalte und private Organisationen ohne Erwerbscharakter 5. Laufende Übertragungen an das Ausland.

b) I n v e s t i t i o n s a u s g a b e n des Staates sind die Ausgaben für Bauten und Anlagen (Bruttoanlageinvestition), jedoch ohne die Ausgaben für Reparaturen und Instandhaltung. Ausgaben, die eine w e s e n t liche Ä n d e r u n g bestehender Anlagen hervorrufen, sind jedoch in die Bruttoanlageinvestition einzubeziehen. Der außerdem zu den Investitionsausgaben zählende W e r t d e r m e n g e n m ä ß i g e n V e r ä n d e r u n g der V o r r ä t e hat hier praktisch keine Bedeutung. 6. Die Güter, die in die Anlageinvestition einzubeziehen sind, umfassen grundsätzlich „alle dauerhaften Produktionsmittel mit einer erwarteten durchschnittlichen Lebensdauer von mehr als einem Jahr, welche demgemäß im Anschaffungsjahr nicht völlig abgeschrieben werden" 3 ; aus Zweckmäßigkeitsgründen sind „geringwertige Güter" auszunehmen. So die Regel für die Privatwirtschaft. Im Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft ist diese wünschenswerte Aufgliederung nicht möglich, weil „im öffentlichen Haushalt meist (und trotz aller Reformbestrebungen) nicht in Anlehnung an die Grundsätze des betrieblichen Rechnungswesens, sondern nach den hergebrachten kameralistischen Prinzipien Rechnung gelegt wird" 4 . Alle Staatsausgaben für Güter und Dienste mit Ausnahme der Ausgaben für Neuerstellung von Bauten und Anlagen werden somit als öffentlicher Konsum (Verbrauchsausgaben) angesehen. 5. Die V e r b r a u c h s a u s g a b e n des Staates umfassen nach der im Standard-System gewählten Einteilung: 1. 2. 3. 4. Sa

Löhne und Gehälter Sold, Verpflegung und Bekleidung der Streitkräfte (Brutto-)Mietwert für Verwaltungsgebäude Käufe des Staates von Unternehmungen und vom Ausland

In der neueren Fassung des Systems werden die „Zinsen auf öffentliche Schulden" von den Einnahmen abgesetzt (vgl. OEEG, A Standardized System of National Accounts, 1958 Edition, Paris, S. 22). 4 Schumacher, Nationalbudget und öffentlicher Haushalt, Fischer, Stuttgart, 1958, S. 58 (Beiträge zur Erforschung der wirtschaftlichen Entwicklung, herausgegeben von Professor Dr. M. E. Kamp, Bonn, Heft 2).

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a) Militärische Ausrüstung und Anlagen b) Käufe für zivile Zwecke 5. Abzüglich: Verkäufe von Gütern und Diensten an Haushalte und Unternehmungen.

Nach ihrem V e r w e n d u n g s z w e c k gaben für: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

werden unterschieden Aus-

Allgemeine Verwaltung Verteidigung Rechtspflege, Polizei usw. Gesundheitspflege Spezielle Sozialfürsorge Bildung Straßen und andere Verkehrseinrichtungen Sonstige Tätigkeit des Staates.

7. Schließlich ist noch eine dritte Gruppe von Ausgaben zu nennen, die in den öffentlichen Haushalten der Nachkriegszeit eine große Bedeutung erlangt hat: das sind die K r e d i t g e w ä h r u n g e n an Dritte (Haushalte und Kapitalgesellschaften). Diese Ausgaben zählen weder zu den Verbrauchsausgaben noch zu den Investitionen in das Sachvermögen. Es sind Ausgaben zur B i l d u n g von K a p i t a l v e r m ö g e n ; sie werden in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung in einem Vermögensveränderungskonto6 erfaßt. 8. Die Scheidung der Ausgaben in Verbrauchs- und I n v e s t i t i o n s a u s g a b e n hat aber nicht nur für eine Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und damit allgemeine volkswirtschaftliche Bedeutung, sondern ebensosehr unmittelbar für die Haushaltswirtschaft. Ob eine Körperschaft viel oder wenig Vermögen haben, insbesondere ob sie Vermögensgegenstände halten soll, die nicht unmittelbar oder nicht in absehbarer Zeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, ist in erster Linie eine politische Frage. Unter haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten ist es jedoch nicht gleichgültig, in welcher Form die öffentlichen Ausgaben zur Vermögensbildung führen. Neuinvestitionen in das Sachvermögen ziehen regelmäßig spätere Aufwendungen für Instandhaltung und Instandsetzungen nach sich. Sie haben somit eine Belastung künftiger Haushalte zur Folge. Das wiegt besonders schwer bei Ausgaben, die zur Bildung von Sachwerten in der Gruppe des Verwaltungsvermögens führen. 6 In Deutschland ist die Einführung eines besonderen „Kreditveränderungskontos" vorgesehen. Mit der Einführung dieses Kontos wird „ein erster Schritt in Richtung auf eine stärkere Berücksichtigung der Zahlungs- und Kreditvorgänge getan" (s. Bartels, Das Kontensystem für die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Bundesrepublik Deutschland, in „Wirtschaft und Statistik", Jg. 1960, S. 317).

Finanzwirtschaft und Volkswirtschaft

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Die Gewährung von D a r l e h e n und damit die Bildung von Kapitalvermögen muß stets mit einem besonderen Staatszweck gepaart sein. Der Staat kann nicht als bloßer Kreditgeber in die Rolle der Banken treten. Soweit Darlehen aus dem ordentlichen Haushalt gewährt wurden, müssen ihre Rückflüsse auch dem ordentlichen Haushalt als Deckungsmittel wieder zugute kommen. Der Haushaltsplan und die Jahresrechnung weisen deshalb meist aus, wie das V e r m ö g e n durch die Einnahmen und Ausgaben im Laufe des Wirtschaftsjahres in seinem B e s t ä n d e v e r ä n d e r t wird bzw. verändert worden ist. 9. Der Anspruch der öffentlichen Hand auf einen mehr oder weniger großen Anteil am Sozialprodukt, der durch Abschöpfung eines Teiles der Gewinne und Einkommen realisiert wird, vermindert scheinbar den Wohlstand des einzelnen. Näher betrachtet zeigt sich indes, daß diesem die Leistung über die staatliche oder kommunale Gemeinschaft wieder zugute kommt. Der Wohlstand und das Wohlbefinden des einzelnen ist nicht allein davon abhängig, was er b e s i t z t und f ü r sich v e r b r a u c h e n kann, sondern sehr wesentlich auch davon, was der S t a a t oder die Gemeinde für ihn l e i s t e t . Der Staat gewährt seinen Bürgern Sicherheit und Rechtsschutz; er schafft im Zusammenwirken mit Gemeinden und Gemeindeverbänden Schulen und andere Bildungsgelegenheiten, Einrichtungen der Gesundheitspflege und Jugendertüchtigung, Straßen und andere Verkehrseinrichtungen, gemeinnützige Einrichtungen mancherlei Art und läßt dem unverschuldet in Not geratenen Staatsbürger die soziale Hilfe der Gemeinschaft zuteil werden. 10. Indem der Staat das, was er durch Zwangsentnahme aus den Einzelwirtschaften abgezogen hat, diesen Wirtschaften und den einzelnen wieder zukommen läßt, fördert er den a 11 g e m e i η e η W o h 1 s t a η d. Zugleich erfüllt der Staat eine A u s g l e i c h s f u n k t i o n . Er vergibt seine Leistungen nicht nach dem Prinzip der Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung. Das ist nicht möglich. Nach dem Prinzip g e n e r e l l e r E n t g e l t l i c h k e i t gibt er allen Staatsbürgern unter gleichen Voraussetzungen das gleiche. Die Gesetze bestimmen den Rahmen, in dem das geschieht. Dieses ausgleichende Wirken des Staates führt, soweit die geldliche Seite in Betracht kommt, zu E i n k o m m e n s u m s c h i c h t u n gen. Eine ähnliche Ausgleichswirkung des Staates wird schon bei der Einnahmegewinnung sichtbar, indem der Staat durch p r o g r e s s i v e B e s t e u e r u n g von den höheren Einkommen einen größeren Anteil als von den geringeren beansprucht.

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Einleitung

11. Es bedarf heute keines Beweises mehr, daß sowohl von der Einnahme- als auch von der Ausgabeseite des öffentlichen Haushalts W i r k u n g e n auf die G e s a m t w i r t s c h a f t ausgehen. Ebenso offensichtlich ist, daß die ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t e durch V o r g ä n g e in der G e s a m t w i r t s c h a f t b e e i n f l u ß t werden. In Zeiten der Hochkonjunktur steigen die Steuereinnahmen des Staates, in Zeiten des Abschwungs der Konjunktur sinken sie. So stehen Finanzwirtschaft und Volkswirtschaft in ständiger W e c h s e l w i r k u n g zueinander. Die Aufgabe der Finanztheorie besteht darin, die Kräfte aufzuzeigen, welche die Wirkungen hinüber und herüber erzeugen. Aufgabe der Finanz- und Wirtschaftspolitik ist es, ihre Maßnahmen in der Wirkung so aufeinander abzustimmen, daß sie zur Förderung der größten Wohlfahrt des Gemeinwesens führen. V. Die F i n a n z w i r t s c h a f t als M i t t e l der W i r t s c h a f t s - und S o z i a l p o l i t i k 1. Nachdem man erkannt hatte, welche W i r k u n g e n vom ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t auf die W i r t s c h a f t ausgingen, lag es nahe, von hier aus eine gewisse S t e u e r u n g des W i r t s c h a f t s l e b e n s zu versuchen1. Die Maßnahmen des Staates, durch die er auf dem Wege über den öffentlichen Haushalt, sei es nun über die Einnahmeseite durch Senkung oder Erhöhung von Steuern, durch Inanspruchnahme von Staatskrediten, oder sei es über die Ausgabeseite durch Subventionen, Investitionen, durch Darlehensgewährung, Rückzahlung von Krediten o. dgl., auf die Gesamtwirtschaft Einfluß nimmt, werden unter dem Begriff der „Ordnungsfinanz" (fiscal policy) zusammengefaßt2. Colm erwähnt, „daß die richtige Budgetpolitik diejenige sei, die den maximalen Beitrag zu einem harmonischen wirtschaftlichen Wachstum liefert"3. Die Budgetpolitik werde damit zu „einem integrierenden Bestandteil der Wirtschaftspolitik' '. 2. Die aufzuwerfenden Fragen hängen eng mit der S t e l l u n g des S t a a t e s zur W i r t s c h a f t überhaupt zusammen. Von dem „laisser faire, laisser passer" der Physiokraten bis hin zu der Staatsauffassung, nach der der Staat an die Stelle des Unternehmers, des Produzenten wie 1 Vgl. Schneider, Einführung in die Wirtschaftstheorie, Mohr, Tübingen, III. Teil, 4. Aufl. 1957, S. 244. 2 Vgl. Neumark, Wo steht die „Fiscal Policy" heute? in „Finanzarchiv" NF. Mohr, Tübingen, 1959, Bd. 19, S. 68. 3 Colm, Haushaltsplanung, Staatsbudget, Finanzplan und Nationalbudget, in Gerloff-Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Mohr, Tübingen, 1952. Bd. I. S. 534.

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auch des Verteilers tritt, sind mancherlei Meinungen für und gegen eine Einflußnahme des Staates auf die Wirtschaft vertreten. Man darf aber behaupten, daß in einem geordneten Gesellschaftsleben eine W i r t s c h a f t ohne j e d e n s t a a t l i c h e n E i n f l u ß schlechthin n i c h t denkbar ist. Im einfachsten Falle muß der Staat durch R e c h t s n o r m e n in die Wirtschaft eingreifen, sei es durch Gesetz zur Ordnung der Wirtschaft oder zum Schutz des Sozialpartners, oder sei es unmittelbar durch Eingriff in die Güterverteilung und das Preisgefüge. Diesen Rechtsnormen muß durch Verwaltung und Gerichte G e l t u n g v e r s c h a f f t werden. Dazu sind staatliche Einrichtungen verschiedener Art erforderlich, die durch den Haushaltsplan und damit durch Steuern dotiert werden müssen. Schon auf dieser Stufe ist deutlich eine Wechselwirkung zwischen dem öffentlichen Haushalt und der Gesamtwirtschaft zu sehen. Je entwickelter und damit komplizierter eine Volkswirtschaft ist, um so mehr Vorschriften und Anordnungen sind notwendig, die Ordnung des Wirtschaftslebens zu gewährleisten, um so mehr Beamte, Richter usw. sind aber auch zur Anwendung und Durchsetzung der Normen erforderlich. 3. Neben dieser mehr obrigkeitlichen Einwirkung des Staates auf die Wirtschaft, die den öffentlichen Haushalt nur mittelbar berührt, sind für unsere Betrachtung die W i r k u n g e n wichtiger, die u n m i t t e l b a r v o n den E i n n a h m e n und A u s g a b e n des H a u s h a l t s a u s g e h e n . Die Gestaltung der öffentlichen Haushalte wird heute weitgehend nicht nur von finanzpolitischen, sondern auch von allgemeinen wirtschaftsund sozialpolitischen Gesichtspunkten bestimmt. Das gilt für die Einnahmen ebensosehr wie für die Ausgaben des Haushaltsplanes. Die öffentlichen Haushalte sind so hoch, daß sie schon allein durch ihr A u s g a b e v o l u m e n eine Wirkung auf die Wirtschaft ausüben. Die Rückwirkungen sind je nach der inneren Struktur des Gesamtausgabevolumens und seiner Deckung von sehr unterschiedlicher Art und Intensität. Auf der Einnahmeseite ist die Gestaltung des Hauptdeckungsmittels, der S t e u e r n , von erheblicher Bedeutung. Dabei spielt der Gesamtaufbau des S t e u e r s y s t e m s ebensosehr eine Rolle wie die Gestaltung der einzelnen Steuerart. Auf der Ausgabeseite ist bedeutsam, ob die Ausgaben in den K o n s u m b e r e i c h oder in den P r o d u k t i o n s b e r e i c h gelangen und hier anregend wirken; wird also der Aufwand konsumiert oder werden Werte geschaffen ? Zur Gewinnung der notwendigen Erkenntnisse sind H a u s h a l t s a n a l y s e n nach Ausgabearten erforderlich.

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4. Der höchste Grad des Wohlstandes wird heute in einer „Vollb e s c h ä f t i g u n g " und „wirtschaftlichen Stabilität" gesehen. Diesen Zustand zu erreichen oder zu erhalten, ist deshalb in der Regel das Ziel der s t a a t l i c h e n W i r t s c h a f t s p o l i t i k . Sinkt die Vollbeschäftigung einmal ab, dann kann der Staat nicht tatenlos zusehen. Er muß Maßnahmen ergreifen, sie irgendwie wiederherzustellen, denn unzureichende Beschäftigung bedeutet unzureichende Versorgung der Bevölkerung. Es kommt darauf an, die wirksame Kaufkraft auf dem bisherigen Stand zu halten 4 . 5. Die staatliche K o n j u n k t u r p o l i t i k muß auf die Gesamtnachfrage ausgerichtet sein. Sie kann darin bestehen, daß a) in Zeiten eines Tiefstandes die Wirtschaft „angekurbelt" wird (Ankurbelungspolitik)8, b) ein allzu rascher und ungesunder Kon jukturauf schwung gebremst wird (Bremspolitik)6, c) versucht wird, einen optimalen Konjunkturverlauf zu erhalten (Stabilisierungspolitik)6. a) Ein erstes Mittel zur Einflußnahme auf den Konjunkturverlauf ist die E r h ö h u n g oder S e n k u n g der S t e u e r n . Senkt der Staat die Steuern der kleinen Einkommen, so führt das in der Regel zu einer Steigerung des Verbrauchs. Steuersenkungen bei höheren Einkommen führen bei Unternehmern zur Anregung von Investitionen, vor allem dann, wenn investierte Gewinne ganz oder teilweise von der Besteuerung ausgenommen werden. Steuererhöhungen wirken umgekehrt. b) Das Hauptmittel zur Einflußnahme auf den Konjunkturverlauf liegt jedoch in der M e h r u n g u n d S t e u e r u n g der A u s g a b e n , also auf der Ausgabenseite des Haushalts. Bei Maßnahmen, die von dieser Seite zur Beeinflussung der Konjunktur eingeleitet werden, handelt es sich nicht in erster Linie um die Subventionierung notleidender Wirtschaftszweige, sondern um Maßnahmen mit Breitenwirkung, die den Massenkonsum anregen und insbesondere die Vollbeschäftigung und die Stabilisierung der Gesamtnachfrage zum Ziele haben. c) Da mit Hilfe der laufenden Einnahmen aus Steuern nur eine beschränkte Einflußnahme möglich ist, muß der Staat zusätzlich auf Einnahmen aus K r e d i t e n zurückgreifen. Kreditmittel sind in erster Linie für Ausgaben zu w e r b e n d e n Zwecken einzusetzen. In Zeiten 4

Haller, Möglichkeiten und Grenzen finanzwirtschaftlicher Konjunkturpolitik, in „Finanzarchiv", NF, Bd. 12, Tübingen 1950/51, S. 177 (179). 6 Haller, a. a. 0., S. 179.

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eines wirtschaftlichen Tiefstandes wird es sich nicht vermeiden lassen, Kreditmittel auch für k o n s u m t i v e Zwecke einzusetzen, dem Einsatz zu p r o d u k t i v e n I n v e s t i t i o n e n wird jedoch auch in Notzeiten der V o r z u g zu geben sein. Bei konsumtiver Verwendung von Kreditmitteln schafft der Staat zusätzlich Kaufkraft, sei es, daß er größere Einkäufe an Sachbedarf tätigt, sei es, daß er die Löhne und Gehälter seiner Bediensteten erhöht, höhere Sozialleistungen gewährt od. dgl. d) Die gleiche Wirkung erzielt der Staat mit A u s g a b e n f ü r I n v e s t i t i o n e n , z.B. für Straßenbau, Wohnungsbau, Bodenverbesserung, Bau von Schulen, Krankenhäusern usw. Die Ausgaben bewirken eine Stärkung der Kaufkraft, die sich, besonders wenn sie für Bauausgaben geleistet werden, vervielfacht. K o n s u m e r h ö h u n g e n regen die Investitionstätigkeit an. Ö f f e n t l i c h e I n v e s t i t i o n e n sollen die Gesamtleistungsfähigkeit der Wirtschaft steigern. e) Bei zu rasch steigender Konjunktur sind s t a a t l i c h e G e g e n m a ß n a h m e n erforderlich (antizyklische Finanzpolitik). Von der Seite des Haushalts ist eine Beschränkung der Ausgaben geboten. Aus Steuern und Anleihen eingegangene Mittel sind nur im engsten Rahmen wieder auszugeben. Kredite sollen möglichst nicht in Zeiten der Hochkonjunktur zurückgezahlt werden, weil die Gelder wieder ausgeliehen werden und neue AnkurbelungsWirkung haben. Notenbankkredite können unter der Voraussetzung zurückgezahlt werden, daß die Notenbank die Gelder nicht wieder ausleiht. Der Spielraum, den der Staat hat, die Konjunktur durch Haushaltsausgaben zu beeinflussen, ist b e g r e n z t , zumal Ausgaben, deren Umfang und Steigerung auf sozialen, wirtschaftlichen oder politischen Gegebenheiten beruht, etwaigen konjunkturpolitischen Maßnahmen vorgehen. f) Mit den Maßnahmen, die vom öffentlichen Haushalt ausgehen, müssen m o n e t ä r e M a ß n a h m e n d e r N o t e n b a n k Hand in Hand gehen. Als solche kommen in Betracht a) die Erhöhung oder Senkung der Diskontsätze, b) der Ankauf oder Verkauf von Wertpapieren im Rahmen der Offenmarktpolitik, c) die Beschränkung oder Erweiterung des Kreises der rediskontfähigen Wertpapiere, d) Kreditrestriktionen oder -ausweitungen. Nach herrschender Meinung verspricht nur ein Z u s a m m e n w i r k e n von haushalts- und kreditpolitischen Maßnahmen eine erfolgreiche 2 H e l m e r t , Haus hai tewesen

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Konjunkturpolitik. Neumark® sagt dazu: „ . . . Einigkeit herrscht darüber, daß nur eine Kombination Steuer-, ausgabe- und kreditpolitischer Maßnahmen eine rationelle Verwirklichung der Ziele der Bedarfsdeckungsund der Ordnungsfinanz gestattet und daß darüber hinaus die Finanzpolitik einer harmonischen Ergänzung durch währungspolitische Maßnahmen bedarf." VI. F i n a n z w i r t s c h a f t und W ä h r u n g 1. Der Staat regelt das G e l d w e s e n in seinem Hoheitsgebiet. Er sorgt dafür, daß die G e l d m e n g e dem Bedarf der Wirtschaft entspricht und bei wirtschaftlichen Schwankungen entsprechend reguliert wird. Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedient sich der Staat der N o t e n b a n k . In Deutschland ist die Notenbank, die Deutsche Bundesbank, eine staatliche Einrichtung. Der Staat verleiht der Notenbank das Recht, B a n k n o t e n auszugeben. Diese Banknoten bringt die Notenbank über bestimmte Bankgeschäfte (Ankauf von Wechseln, Gewährung von Lombarddarlehen u. dgl.) in den Verkehr; sie dienen in der Wirtschaft als T a u s c h - und Z a h l u n g s m i t t e l . Der Staat verleiht den Noten der Bank Z w a n g s k u r s , d.h. er bestimmt durch Gesetz, daß die Noten unbeschränktes gesetzliches Zahlungsmittel sind. Durch Hingabe von Noten in entsprechendem Nennwert kann eine in der Inlandswährung ausgedrückte Geldschuld von Rechts wegen getilgt werden. Der Gewinn der Notenbank, soweit er die Pflichtreserven überschreitet, ist an die Staatskasse abzuführen. 2. Zwischen der F i n a n z w i r t s c h a f t des Staates und der Währung bestehen enge unmittelbare und mittelbare Beziehungen. Unm i t t e l b a r wirkt a) die Vermehrung oder Verminderung der Geldmenge, b) die Erhöhung oder Senkung des Diskontsatzes auf die Finanzwirtschaft ein. Mittelbar berührt sich die Währungspolitik der Notenbank mit der Finanzwirtschaft in dem gemeinsamen Bestreben zur Beeinflussung des Konjunkturverlaufs. Der Staat hat der Notenbank das Recht zu bestimmten k r e d i t p o l i t i s c h e n M a ß n a h m e n verliehen und damit die W ä h r u n g s p o l i t i k weitgehend in ihre Hand gelegt. Die Notenbank beobachtet ständig den Konjunkturverlauf und trägt durch ihre D i s k o n t p o l i t i k , * Neumark, Grundsätze und Arten der Haushaltführung und Finanzbedarfdeckung, in Gerloff-Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft Mohr, Tübingen, 1952, Bd. I, S. 662.

Finanzwirtschaft und Währung

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d. h. durch Anpassung ihres Diskontsatzes an die Wirtschaftslage, und durch andere kreditpolitische Maßnahmen zur Stabilität der Wirtschaft bei. Durch Erhöhung oder Senkung des Diskontsatzes dämpft die Notenbank einen allzu starken Konjunkturaufschwung oder wirkt einem Absinken entgegen. Die Zinspolitik der Notenbank wirkt sich unmittelbar auf den öffentlichen Haushalt aus. Der Staat kann bei einem niedrigen Zinssatz seine Anleihen zu einem niedrigen Zinsfuß aufnehmen, während er bei hohem Zinsniveau auch seine Anleihen hoch verzinsen muß. Die im An- und Verkauf von Wertpapieren bestehende O f f e n m a r k t - P o l i t i k der Notenbank ist auch in erster Linie ein Mittel der K o n j u n k t u r p o l i t i k ; daneben dient sie der K u r s p f l e g e der Staatspapiere, so daß auch von ihr unmittelbar und mittelbar Wirkungen auf den Staatshaushalt ausgehen. 3. Zur Aufrechterhaltung des Betriebs der Staatskasse nimmt der Staat in der Regel unmittelbar bei der Notenbank K r e d i t auf. Solche Kassenkredite sollen nur zur Überbrückung eines vorübergehenden Bedarfs dienen. Die I n a n s p r u c h n a h m e v o n K r e d i t b e i der N o t e n b a n k f ü h r t zur Ausgabe neuer B a n k n o t e n und d a m i t z u r V e r m e h r u n g d e r G e l d m e n g e . Ist der Staat gezwungen, von Notenbankkrediten in großem Maße Gebrauch zu machen, so ergibt sich ein inflatorischer Druck auf die Währung. Wenn die Geldmenge nicht mehr in angemessenem Verhältnis zu dem Angebot an Sachgütern der Wirtschaft steht, wächst die Nachfrage und die Preise steigen. Die Preissteigerung hat unmittelbare Wirkung auf die öffentlichen Haushalte : Sachgüter müssen zu höheren Preisen eingekauft, die Gehälter und Löhne der Bediensteten müssen erhöht werden. 4. a) Ist hiernach die unangemessene Vermehrung der Geldmenge zum Güterangebot die Quelle der I n f l a t i o n , so ist damit nicht gesagt, daß nur der öffentliche Haushalt den Anstoß zur Geldvermehrung gibt. Auch hohe Ausführüberschüsse, überhöhte Investitionen u. dgl. können preissteigernd wirken und damit Inflationstendenzen auslösen. Die großen Inflationen der letzten Jahrzehnte gingen jedoch immer auf Budgetdefizite des Staates zurück, wobei Kriege die letzte Ursache waren. In der f r e i e n V e r k e h r s w i r t s c h a f t i s t j e d e I n f l a t i o n m i t e i n e r P r e i s s t e i g e r u n g v e r b u n d e n . Dadurch wird der öffentliche Haushalt von j e d e r Inflation in Mitleidenschaft gezogen. Erfahrungsgemäß hinken die Steuereingänge der Entwicklung nach. Infolgedessen ist der Staat gezwungen, in steigendem Maße Notenbankkredite in 2*

Einleitung

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Anspruch zu nehmen. Die wachsende Geldmenge führt zu neuen Preissteigerungen, denen Lohnsteigerungen zwangsläufig folgen. Die bekannte P r e i s - L o h n - S p i r a l e wird wirksam, deren Entwicklung nur mit großen Anstrengungen des Staates und der Notenbank in kontrolliertem Rahmen gehalten werden kann. Die Vermeidung oder Beseitigung von Haushaltsdefiziten ist hierbei ein wichtiger Faktor in dem Ringen um die Erhaltung oder Wiederherstellung der Stabilität der Währung. Bei großen Inflationen steht am Ende meist der völlige Z u s a m m e n b r u c h d e r W ä h r u n g , dem die U m s t e l l u n g auf eine n e u e W ä h r u n g s e i n h e i t folgen muß. Von dieser „ o f f e n e n I n f l a t i o n " wird mindestens seit dem zweiten Weltkriege die „ g e s t a u t e I n f l a t i o n " (Stucken) unterschieden 1 . Ihre Besonderheit besteht darin, daß die mit der offenen Inflation verbundene Preis-Lohn-Steigerung durch s t a a t l i c h e Z w a n g s m a ß n a h m e n zurückgehalten wird. Ein allgemeiner Preis-, Lohn- und Devisenkursstop täuscht über die wirkliche Lage hinweg. Auch am Ende der gestauten Inflation steht regelmäßig ein „Währungsschnitt", d. h. der Ü b e r g a n g zu e i n e r n e u e n W ä h r u n g s e i n h e i t , um den Nennwert des Geldes seiner Kaufkraft wieder anzupassen. Da die Währungseinheit zugleich auch die Rechnungseinheit für Forderungen und Verbindlichkeiten darstellt, ist mit der W ä h r u n g s u m s t e l l u n g i n der Regel zwangsläufig eine M i n d e r u n g d e r S c h u l d e n verbunden. Diese kommt dem Staate unmittelbar durch V e r m i n d e r u n g d e r S t a a t s s c h u l d e n zugute. Soweit durch sie auch privaten Wirtschaftssubjekten unverdientermaßen Vorteile zuwachsen, pflegt der Staat diese Gewinne durch entsprechende Steuern abzuschöpfen. b) Den Gegensatz zur Inflation bildet die D e f l a t i o n , die ebenfalls Rückwirkungen auf den öffentlichen Haushalt mit sich bringt. Eine deflatorische Wirkung tritt ein, wenn die Notenbank ihren Diskontsatz erhöht. Die Haltung von Warenlagern wird dann teurer; die Wirtschaft versucht, die Lager abzustoßen, wodurch in der Regel eine Senkung der Warenpreise und damit eine Hebung des Geldwertes eintritt. Der Staat kann jetzt Sachgüter billiger einkaufen. Da die Erhöhung des Diskontsatzes aber auch Rückwirkungen auf den öffentlichen Kredit hat, muß der Staat nunmehr neu aufzunehmende Anleihen höher verzinsen. Das ist besonders bedeutsam, weil eine Politik der Deflation vielfach mit Krisen verbunden ist, zu deren Behebung der Staat Mittel einsetzen muß, ihm also neue Ausgaben erwachsen, deren Finanzierung meist nur im Wege des Kredits möglich ist. 1

Näheres s. Stucken, Geld und Kredit, 2. Aufl., Tübingen 1957, S. 201 ff.

Rechtsgrundlagen

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5. Neben der Kaufkraft des Geldes im Inland sind die K u r s w e r t e der Inlandswährung gegenüber der Auslandswährung von Bedeutung. Schwankungen der Kurswerte wirken sich unmittelbar und mittelbar auf den Staatshaushalt aus: unmittelbar durch notwendige Erhöhung der Bezüge der Bediensteten im Ausland, mittelbar über die Steuern der Import- und Exportindustrie. Bei Verschuldung des Staates gegenüber dem Ausland wirken ebenfalls die Unterschiede im Devisenkurs auf den Haushalt ein. 6. Neben den Noten der Notenbank bringt der Staat auch selbst Zahlungsmittel in den Verkehr. In Ausfluß des früheren „Münzregals" prägt der Staat Münzen, die als S c h e i d e m ü n z e n fungieren. Zwischen dem Nennwert der Münzen und den Prägekosten besteht eine Wertspanne; das ist der S c h l a g s c h a t z , der als Gewinn in die Staatskasse fließt. In welcher Höhe und in welcher Stückelung Münzen in den Verkehr gebracht werden dürfen, wird durch Gesetz bestimmt. VII. Die R e c h t s g r u n d l a g e n für die H a u s h a l t s w i r t s c h a f t des B u n d e s und der Länder, der G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e 1. Die grundlegenden Vorschriften für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des B u n d e s und der Länder sind im G r u n d g e s e t z und in den V e r f a s s u n g e n der Länder enthalten. Es kommen in Betracht: 1. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) 2. Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (Gesetzbl. S. 173) 3. Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946 (GuVOBl. S. 333) 4. Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOB1. S. 433) 5. Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (GBl. S. 251) 6. Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952 (GuVOBl. S. 117) 7. Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (GuVOBl. S. 229) 8. Vorläufige Niedersächsische Verfassung vom 13. April 1951 (GuVOBl. S. 103) 9. Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 (GuVOBl. S. 127) 10. Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOB1. S. 209) 11. Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (ABl. S. 1077) 12. Landessatzung für Schleswig-H oistein vom 13. Dezember 1949 (GuVOBl. 1950, S. 3).

Einleitung

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2. Das übrige Haushaltsrecht ist im staatlichen Bereich vorwiegend f o r t g e l t e n d e s R e c h t aus der Zeit vor Inkrafttreten des Grundgesetzes. Die Vorschriften des Deutschen Reiches für das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen gelten nach Artikel 123 Abs. 1, 124,125 des Grundgesetzes für den Bund als Bundesrecht, für die Länder als Landesrecht weiter, soweit sie nicht mit neueren Rechtsvorschriften im Widerspruch stehen oder durch neuere Vorschriften geändert oder aufgehoben worden sind. Neben den verfassungsrechtlichen Vorschriften kommen als wichtige Rechtsgrundlagen zur Zeit in Betracht : a) Gesetzliche Vorschriften: 1. Reichshaushaltsordnung (RHO) vom 31. Dezember 1922 (RGBl. II 1923 S. 17) in der am 8. Mai 1945 geltenden Fassung 2. die jährlichen Haushaltsgesetze des Bundes und der Länder — mit auf das jeweilige Rechnungsjahr begrenzter Geltungsdauer — 3. Gesetz zur Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr vom 29. Dezember 1959 (BGBl. I S. 832)1 b) Allgemeine Verwaltungsvorschriften : 1. Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden (RWB) vom 11. Februar 1929 (Reichsministerialbl. S. 49) 2. Reichskassenordnung (RKO) vom 6. August 1927 (Reichsministerialbl. S. 357) in der Fassung der Verordnung vom 8. Januar 1931 (Reichsministerialbl. S. 7) 3. Rechnungslegungsordnung für das Reich (RRO) vom 3. Juli 1929 (Reichsministerialbl. S. 439) Ergänzend und nur für den Bereich des Bundes geltend ist zunächst als Entwurf veröffentlicht und in Kraft gesetzt : 4. Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen und die Schulden des Bundes vom 16. März 1953 (MinBIFin. S. 166). c) Zur Ausführung dieser Vorschriften und zur Regelung von Einzelheiten können von den obersten Bundes-(Landes-)behörden V o l l z u g s b e s t i m m u n g e n erlassen werden1®. 1

In den Ländern entsprechende Gesetze; so: Bayern: v. 10.6.1960 (GVB1. S. 103); Bremen: v. 7.4.1960 (GBl. S. 43); Hessen: v. 10.3.1960 (GVB1. S. 15); Niedersachsen: v. 20. 3.1960 (GVB1. S. 14); Nordrhein-Westfalen: v. 6.4.1960 (GVB1. S. 57); Rheinland-Pfalz: v. 26.7.1960 (GVB1. S. 149); Schleswig-Holstein: v. 2.3.1960 (GVB1. S. 59). *» Z. B. 1. Vollzugsbestimmungen zu den Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden für den Geschäftsbereich der Reichsabgabenverwaltung (VB RWB) vom 30. September 1929. 2. Dgl. zur Rechnungslegungsordnung für das Reich (VB BRO) vom 3. April 1934.

Rechtsgrundlagen

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d) Für die Finanzverwaltung sind in Übereinstimmung mit der Reichskassenordnung zugleich als Vollzugsbestimmungen dazu erlassen worden: 1. Amtskassenordnung der Reichsabgabenverwaltung (AKO) vom 12. März 1928 (Amtsbl. d. RFVerw. 1928 S. 33) 2. Oberfinanzkassenordnung (OFKO) vom 22. März 1929 (Amtsbl. der RFVerw. 1929, S. 29).

e) Daneben sind für den Vollzug der Vorschriften zahlreiche durch Erlaß gegebene Anordnungen und Anweisungen der obersten Bundesund Landesbehörden zu beachten. 3. Außerdem gilt in den Ländern der Bundesrepublik mit Ausnahme der ehemals preußischen Gebietsteile das Gesetz über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung der Länder und über die Vierte Änderung der Reichshaushaltsordnung vom 17. Juni 1936 (RGBl. II S. 209)

als Landesrecht weiter. Dasselbe gilt von den zu seiner Durchführung erlassenen VerwaltungsVorschriften, d. s. insbesondere a) die Erste Durchführungsverordnung vom 16. Oktober 1936 (1. DVHL) (RGBl. II S. 325) b) die Zweite Durchführungsverordnung (2. DVHL) vom 30. Juni 1937 (RGBl. II S. 195) c) die Dritte Durchführungsverordnung (3. DVHL) vom 17. November 1939 (RGBl. II S. 1003) d) die Erste Anweisung zum Vollzug des Reichshaushaltsrechts in den Ländern (1. DVHL) vom 5. Mai 1939.

Die Vorschriften gelten, soweit sie nicht durch die Landesverfassungen, durch neue Einzelvorschriften oder durch die staatsrechtlichen Verhältnisse überholt sind. Wie beim Bund, so werden auch in den jährlichen Haushaltsgesetzen der Länder Bestimmungen aufgenommen, durch die einzelne Vorschriften der Reichshaushaltsordnung außer Kraft gesetzt werden oder nach denen sie modifiziert anzuwenden sind2. Das Land Bremen betrachtet alle Vorschriften des ehemaligen Reiches, durch die in der Zeit vor dem Zusammenbruch die Finanzhoheit der Länder beseitigt worden ist, so die 1. bis 3. DVHL und die 1. VAHL als durch Art. 109 GG aufgehoben3. Im Land Berlin gelten die Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts und die für Berlin erlassenen ergänzenden Vorschriften, so u. a.: 2 Soweit erforderlich, ist in den einzelnen Abschnitten auf die Änderung hingewiesen worden. 3 Vgl. Viaion a. a. O. S. 1121.

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Einleitung die Wirtschafts- und Rechnungsordnung von Berlin (WRO) vom 2. Juni 1959 (Dienstblatt II 1959, S. 129), die Kassenordnung von Berlin (KO) vom 15. November 1960 (Dienstbl. II 1960, S. 173) die Ordnung für Nachweis, Verwaltung und Bewertung des Vermögens und der Schulden von Berlin (Vermögensordnung—VermO) vom 3. Mai 1960 (Dienstbl. II 1960, S. 85) Im Saarland gelten: a) die Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (ABl. S. 1077) b) die Reichshaushaltsordnung in der Fassung des saarländischen Gesetzes Nr. 652 über die staatliche Haushaltsführung des Saarlandes vom 16. Dezember 1958 (Amtsbl. S. 1519) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 1959 (RHO-Saar) (Amtsbl. S. 173).

Zur Durchführung der Wirtschaftsbestimmungen sind in einigen Ländern ergänzende oder abweichende Anordnungen getroffen worden. Diese beziehen sich in erster Linie auf die Stundung und Niederschlagung von Forderungen, Vertragsänderungen, die Einstellung des Einziehungsverfahrens u. dgl., so ζ. B. in Baden-Württemberg, Bayern usw. Das Land Bayern hat zur Fortbildung des Haushaltsrechts u. a. erlassen : a) Gemeinsame Entschließung des Staatsministeriums der Finanzen und des Obersten Rechnungshofs vom 24. März 1956 (StAnz. Nr. 13) und vom 27. August 1956 (StAnz. Nr. 35) über Abgrenzung und buchmäßige Behandlung der vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben b) Verwaltungsanordnung über die Buchführung der staatlichen Wirtschaftsbetriebe mit Bruttohaushalt (VBW) vom 12. März 1956 (GVB1. S. 58) c) Vollzugsanweisung hierzu (VABW) vom 13. März 1956 (StAnz. Nr. 11) d) Zweite Vollzugsanweisung hierzu (Zweite VE-VBW) vom 26. März 1957 (StAnz. Nr. 14) e) Bekanntmachung des Obersten Rechnungshofs vom 5. Februar 1957 (StAnz. Nr. 7) über die Rechnungslegung der staatlichen Wirtschaftsbetriebe mit Bruttohaushalt und erweiterter kameralistischer Buchführung f) Entschließung über die förmliche Neugestaltung des bayr. Haushaltsplans und die Änderungen des bay. Eingliederungsplans vom 10. Februar 1953 (StAnz. Nr. 7), ergänzt durch Entschließung vom 31. Julil956 (StAnz. Nr. 32) „ g) Verordnung zur Änderung der Reichskassenordnung vom 16. März 1955 (GVB1. S. 38) in der Fassung der Verordnung vom 23. März 1956 (GVB1. S. 64) h) Vereinfachungsbestimmungen für das Gebiet des Haushaltsvollzugs vom 21. Oktober 1957 (Amtsbl.Fin. S. 1050). Zur Durchführung des § 64a RHO (Zuwendungen zur Erfüllung bestimmter Zwecke an Stellen außerhalb der Bundes-(Landes-)Verwaltung)

Rechtsgrundlagen

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haben der Bund und die Länder Richtlinien erlassen. Durch diese Richtlinien wird die Antragstellung, die Bewilligung, der Nachweis der Verwendung und die Prüfung von Zuwendungen geregelt 4 . 4. Die R e c h n u n g s p r ü f u n g ist im Bund und in den Ländern nach dem Kriege durch folgende Vorschriften neu geregelt worden a) Bund Gesetz über die Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofs vom 27. November 1950 (BGBl. S. 765) Vorprüfungsordnung für die Bundesverwaltung (VPOB) vom 12.Februar 1953 (MinBIFin. S. 114) b) Länder Baden-Württemberg : Es gelten die für die Teilgebiete (ursprünglichen Länder) erlassenen Vorschriften, und zwar: Baden: Anordnung betr. Errichtung einer Badischen Rechnungskammer vom 11. September 1946 (Amtsbl. S. 105) Württemberg-Baden : Gesetz über die Errichtung eines Rechnungshofs vom 23. Mai 1946 (Reg. Bl. S. 172) Württemberg-Hohenzollern: Rechtsanordnung über die Errichtung einer Rechnungskammer für das französisch besetzte Gebiet Württembergs und Hohenzollerns vom 2. Juli 1946 (Amtsbl. S. 93). Bayern : a) Gesetz über die staatliche Rechnungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsprüfung (Rechnungshofgesetz — RHG —) vom 6. Oktober 1951 (GVB1. S. 189) b) Verordnung über die staatlichen Rechnungsprüfungsämter vom 27. März 1952 (GVB1. S. 130) Berlin : Gesetz über den Rechnungshof von Berlin vom 25. Oktober 1951 (GVB1. 5. 983) in der Fassung des Gesetzes vom 11. Juli 1957 (GVB1. S. 742). Bremen : Gesetz betr. den Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen vom 15. November 1949 (Ges.Bl. S. 229). Hamburg: Gesetz über die Errichtung eines Rechnungshofs der Hansestadt Hamburg vom 16. Dezember 1948 (HGVB1. S. 147). Hessen: Hessische Staatshaushaltsordnung vom 4. Juli 1949 (GVB1. S. 91). * Wegen der Einzelheiten wird auf die Ausführungen in Teil I, 3. Kapitel, 3. Abschnitt, § 11 verwiesen.

Einleitung

26 Niedersachsen:

Gesetz über die Errichtung eines Rechnungshofs und die Rechnungsprüfung für das Land Niedersachsen vom 25. Juni 1948 (Ns.GVBl. S. 65).

Nordrhein-Westfalen : Gesetz über die Errichtung eines Landesrechnungshofs und die Rechnungsprüfung im Lande Nordrhein-Westfalen vom 6. April 1948 (GVB1. S. 129).

Rheinland-Pfalz : Landesverordnung über die Errichtung eines Rechnungshofes 30. April 1947 (V0B1. S. 232)

vom

Saarland : Gesetz über die Rechnungsprüfung im Saarland vom 25. Mai 1951 (Amtsbl. S. 791)

Schleswig-Holstein : Gesetz über den Landesrechnungshof Schleswig-Holstein vom 9. Dezember 1957 (GVB1. S. 168).

Daneben gelten die Vorschriften der Reichshaushaltsordnung, insbesondere der Abschnitte IV, IV a und V, soweit sie nicht mit neuem Recht im Widerspruch stehen. Für die Haushaltsführung und für die Rechnungsprüfung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts kommen ferner in Betracht : a) das Gesetz zur Erhaltung und Hebung der Kaufkraft (Beiträgegesetz) vom 24. März 1934 (RGBl. I S. 235). b) die Verordnung über die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung während des Krieges — Kriegskontrollgesetz — vom 5. Juli 1940 (RGBl. II S. 139).

Beide Gesetze gelten im Bund als Bundesrecht, in den Ländern als Landesrecht weiter. Einzelne Länder haben die Weitergeltung durch besondere Vorschriften bestätigt, oder die Prüfung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts neu geregelt, so z.B.: Bayern (§ 2 Abs. 2 RH-Ges.), Niedersachsen (§ 2 Abs. 1 RH-Ges.) Schleswig-Holstein (§ 2 Abs. 3 RH-Ges.). 5. In den Gemeinden war an Stelle der zahlreichen Vorschriften früherer Zeit durch die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1945 (RGBl. I S. 49) und die zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften weitgehend ein einheitliches Recht für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden getreten. Mit dem Zusammenbruch ging die Zuständigkeit für die Regelung des Haushaltsrechts der Gemeinden (Gemeindeverbände) auf die neugeschaffenen Länder über. Das ehemalige Reichsrecht galt zunächst als Landesrecht weiter. Das gilt auch heute noch, soweit die Länder nicht neues Recht geschaffen haben.

Rechtsgrundlagen

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Die Länder haben in der Zwischenzeit für die Gemeinden und Gemeindeverbände neue Gemeinde-, Kreisordnungen usw. erlassen. In diesen Gesetzen ist das Haushalts- und Wirtschaftsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände im wesentlichen in Anlehnung an die Deutsche Gemeindeordnung nach einheitlichen Grundzügen, in den meisten Fällen wörtlich übereinstimmend geregelt worden. Die Kreisordnungen usw. beschränken sich, von Bayern abgesehen, in der Regel darauf, die entsprechenden Bestimmungen der Gemeindeordnungen auch für die Landkreise usw. für verbindlich zu erklären. Dadurch ist die Einheitlichkeit des Haushaltsrechts in den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht nur gewahrt, sondern in gewisser Hinsicht sogar verbessert worden. An wesentlichen Vorschriften für die Gemeinden und Gemeindeverbände auf dem Gebiete des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens sind zu nennen: a) für die Gemeinden: 1. Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 25. Juli 1955 (GBl. S. 129) 2. Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern vom 25. Januar 1952 (GVB1. S. 19) 3. Verfassung für die Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947 (GBl. S. 291) 4. Hessische Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 (GVB1. S. 11) 5. Niedersächsische Gemeindeordnung vom 4. März 1955 (GVB1. S. 55) 6. Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21./28. Oktober 1952 (GVB1. S. 283) 7. Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz i. d. Fassung d. Gesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVB1. S. 117) 8. Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950 (GVB1. S. 25) 9. Gemeindeordnung für das Saarland vom 10. Juli 1951 (Amtsbl. S. 995)

b) für die Ämter: 1. Amtsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. März 1953 (GVB1.NW. S. 218) 2. Amtsordnung für Rheinland-Pfalz i. d. Fassung des Gesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVB1. S. 117) 3. Amtsordnung für Schleswig-Holstein vom 17. Juni 1952 (GVB1.S. 95)

c) für die Landkreise: 1. Landkreisordnung für Baden-Württemberg vom 10. Oktober 1955 (GBl. S. 207) 2. Landkreisordnung für den Freistaat Bayern vom 16. Februar 1952 (GVB1. S. 39) 3. Hessische Landkreisordnung vom 25. Februar 1952 (GVB1. S. 37) 4. Landkreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 1953 (GVB1. S. 305)

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Einleitung 5. Niedersächsische Landkreisordnung (NLO) vom 31. März 1958 (GVB1. S. 17) 6. Landkreisordnung für Rheinland-Pfalz i. d. Fassung d. Gesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVB1. S. 117) 7. Kreisordnung für Schleswig-H oistein vom 27. Februar 1950 (GVB1. S. 49) 8. Kreisordnung (KrO) für das Saarland vom 10. Juli 1951 (ABl. S. 1014) d) für andere regionale Gemeinde verbände: 1. Bezirksordnung für den Freistaat Bayern vom 27. Juli 1953 (GVB1. S. 107) 2. Bezirksordnung für Rheinland-Pfalz vom 22. November 1949 (GVB1. S. 570) 3. Gesetz über die Selbstverwaltung der Hohenzollernschen Lande vom 7. September 1950 (RegBl. S. 285) 4. Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Mai 1953 (GYB1. S. 271).

Die neuen Gemeindeordnungen enthalten Bestimmungen, nach denen die zur Durchführung der Deutschen Gemeindeordnung erlassenen Vorschriften in Kraft bleiben, bis sie durch entsprechende neue Vorschriften ersetzt werden. Die Ordnungen der Gemeindeverbände (Landkreisordnungen usw.) setzen diese Durchführungsvorschriften entweder unmittelbar oder dadurch in Kraft, daß sie die entsprechenden Vorschriften der Gemeindeordnungen für anwendbar erklären. Insoweit gelten als Landesrecht weiter: 1. Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes der Gemeinden (GemHVO) vom 4. September 1937 (RGBl. I S. 921) 2. Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen (KuRVO) der Gemeinden vom 2. November 1938 (RGBl. I S. 1583) 3. Rücklagenverordnung vom 5. Mai 1936 (RGBl. I S. 435) 4. Eigenbetriebsverordnung vom 21. November 1938 (RGBl. I S. 1650). Neue, aber mit den bisherigen weitgehend übereinstimmende Vorschriften haben erlassen: a) das ehemalige Land Baden 6 : 1. Verordnung des Badischen Ministeriums des Innern über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (GemHVO) vom 5. März 1949 (GVB1. S. 157) 2. Verordnung des Badischen Ministeriums des Innern über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden (KuRVO) vom 5. März 1950 (GVB1. S. 223) 6 Beide Verordnungen gelten im Bereich des früheren Landes Baden des Landes Baden-Württemberg weiter (§ 149 Abs. 2 Nr. 3 und 8 GO BaWü).

Reform des Haushaltsrechts

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b) das Land Hessen: 1. Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung, GemHVO) vom 27. Januar 1956 (GVB1. S. 5) 2. Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden (Kassen- und Rechnungsverordnung KuRVO) vom 27. Januar 1956 (GVB1. S. 55) 3. Rücklagen Verordnung für die Gemeinden (RücklVO) vom 27. Januar 1956 (GVB1. S. 52) 4. Eigenbetriebsgesetz vom 9. März 1957 (GVB1. S. 19)

c) das Land Niedersachsen: 1. Verordnung über das Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesen der Gemeinden des Landes Niedersachsen (KRPVO) vom 18. Februar 1957 (GVB1. S. 13)

d)

das Land Nordrhein-Westfalen: 1. Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (GemHVO) vom 26. Januar 1954 (GVB1.S.59) 2. Verordnung über das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden (KuRVO) vom 1. März 1955 (GVB1. S. 29) 3. Eigenbetriebsverordnung vom 22. Dezember 1953 (GVB1. S. 41).

e)

das Saarland : 1. Eigenbetriebsverordnung (EBVO) vom 11. November 1954 (ABl. S. 1415).

Zu diesen Verordnungen sind mehrere Ausführungsanweisungen erlassen worden. Soweit erforderlich, ist ihr Inhalt im Text berücksichtigt. VIII. G e d a n k e n zur Reform des H a u s h a l t s r e c h t s 1. Wenn hier versucht wird, die Einleitung mit einigen Gedanken zur Reform des Haushaltsrechts abzuschließen, so kann es sich nur darum handeln, die Reformbestrebungen in ihren Grundzügen kurz anzudeuten. Im übrigen muß auf die einschlägige Literatur verwiesen werden. 2. Die k l a s s i s c h e n G r u n d s ä t z e der H a u s h a l t s w i r t s c h a f t , wie sie sich im deutschen Haushaltsrecht widerspiegeln, sind zu einer Zeit entstanden, in der die Aufgaben des Staates vorwiegend hoheitlicher Natur waren und sich im wesentlichen auf den Schutz des Staates und seiner Bürger, auf die Sicherung des Rechtsverkehrs und die Ordnung des Wirtschaftslebens beschränkten. Die Ausgaben waren entsprechend gering, und der Anteil der öffentlichen Hand am Sozialprodukt betrug nur einen Bruchteil des heutigen.

Einleitung

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Nach dem ersten Weltkrieg schnellten die Anforderungen an den Staat sprunghaft in die Höhe. Die S t e l l u n g des S t a a t e s z u r W i r t s c h a f t wandelte sich. Die Erkenntnis, daß auch die Staatswirtschaft ein Teil der Volkswirtschaft sei, wurde deutlicher. Die k o l l e k t i v zu b e f r i e d i g e n d e n B e d ü r f n i s s e w u c h s e n und mit ihnen der Anteil, den der Staat und die übrigen Gebietskörperschaften vom Sozialprodukt fordern mußten. Die öffentlichen Haushalte übten sowohl von der Einnahme- als auch von der Ausgabeseite her eine beträchtliche W i r k u n g auf die G e s a m t w i r t s c h a f t aus. Aus dieser Erkenntnis erwuchs das Bestreben, die Finanzpolitik mit den Zielen der Wirtschafts- und Sozialpolitik auszurichten. Die Lehre von einer „interventionistischen Finanzpolitik", der Ordnungsfinanz (fiscal policy), gewann an Bedeutung. Im weiteren Verlauf entstanden neue Haushaltstheorien, insbesondere neue Deckungstheorien, denen gemeinsam war, daß der Grundsatz des j ä h r l i c h e n Haushaltsausgleichs aufzugeben sei. An seine Stelle soll ein Haushaltsausgleich treten, der einem normalen Konjunkturzyklus angepaßt ist. Zum Teil wird ein Haushaltsausgleich überhaupt für entbehrlich gehalten, man läßt eine im Grundsatz ständige Fehlbetragsund Schuldenwirtschaft im öffentlichen Haushalt gelten. Unter den neueren Haushaltstheorien ist die Lehre vom „ z y k l i s c h e n H a u s h a l t s a u s g l e i c h " am bedeutendsten. Sie beruht auf dem Gedanken, daß in Zeiten einer Depression ein wirklicher Haushaltsausgleich nicht möglich ist, der Grundsatz eines jährlichen Haushaltsausgleichs damit aber illusorisch wird. In Zeiten der Depression muß der Staat aktiv eingreifen. Um den wirtschaftlichen Tiefstand zu überwinden, soll der Staat bewußt im Haushaltsdefizit arbeiten, also Schulden aufnehmen können. Die Anhänger dieser Theorie glauben, daß die so entstandenen Fehlbeträge durch Mehreinnahmen an Steuern in den Zeiten einer nachfolgenden Aufschwungperiode wieder gedeckt werden können, so daß im Konjunkturzyklus der Haushaltsausgleich wieder herbeigeführt werden kann 1 . Die Lehre vom zyklischen Haushaltsausgleich ist umstritten. Sie hat im deutschen Haushaltsrecht keinen Eingang gefunden. Das Grundgesetz für die Bundesrepublik schreibt den jährlichen Haushaltsausgleich für den Bundeshaushalt verbindlich vor. 3. Neben diesen vorwiegend in der Wissenschaft erörterten Reformgedanken stehen A n r e g u n g e n z u r R e f o r m des H a u s h a l t s r e c h t s a u s den K r e i s e n der P r a k t i k e r . Sie haben im wesentlichen zwei Zielrichtungen: 1

Näheres s. Neumark, Grundsätze und Arten der Haushaltführung und Finanzbedarfsdeckung, in Gerloff-Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Mohr, Tübingen, 2. Aufl. 1952, Bd. 1, S. 637 ff.

Reform des Haushaltsrechts

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a) Die klassischen Grundsätze des Haushaltsrechts sollen aufgelockert und b) die Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplanes sollen nach anderen Gesichtspunkten als bisher gegliedert werden. Richtungweisend sind zunächst haushaltswirtschaftliche Überlegungen, vor allem solche, die A u f s t e l l u n g des H a u s h a l t s p l a n e s zu verb e s s e r n und den V o l l z u g des P l a n e s zu e r l e i c h t e r n . Das Bestreben, den Haushaltsgrundsätzen, die die Verwaltung binden, ihre Strenge zu nehmen, ist deutlich erkennbar. Die Haushaltswirtschaft soll beweglicher gestaltet werden. So wird in der Praxis schon über die jährlichen Haushaltsgesetze versucht2, die gegenseitige Deckungsfähigkeit und die Übertragbarkeit von Ausgabemitteln auszuweiten, um der Verwaltung dadurch größere Bewegungsfreiheit zu verschaffen. Auch die in einigen Haushaltsgesetzen enthaltene Ermächtigung des Finanzministers, bei einzelnen Ausgabebewilligungen die Übertragbarkeit nachträglich anzuordnen oder bei übertragbaren Ausgabebewilligungen zu bestimmen, daß die für sie geltenden Vorschriften nicht anzuwenden sind, gehören hierher3. Die Praxis wird lehren müssen, inwieweit in dieser Auflockerung eine Verbesserung des Haushaltsrechts liegt. 4. Andere Reformvorschläge erstreben nicht in erster Linie eine Ä n d e r u n g der Normen des Haushaltsrechts, als vielmehr der Form des H a u s h a l t s p l a n e s , insbesondere der Gliederung der Einnahmen und Ausgaben. Diese sollen zu den A u f g a b e n des Staates in Beziehung gesetzt werden. Der Haushaltsplan und die Haushaltsrechnung sollen erkennen lassen, welche Aufgaben der Staat erfüllt und welchen Aufwand ihre Durchführung verursacht. Die Notwendigkeit dazu wird allgemein anerkannt. Die Frage ist nur, ob die Darstellung der Einnahmen und Ausgaben in dieser Form im Haushaltsplan selbst oder in einer Nebenrechnung erfolgen soll, die der Aufstellung des Haushaltsplanes vorhergeht oder ihr nachfolgt. Für die Verwirklichung bieten sich drei Wege an: a) Dem vollzugsverbindlichen institutionellen Haushaltsplan wird ein W i r t s c h a f t s p l a n und ein F i n a n z p l a n vorgeschaltet4. In dem Wirtschaftsplan werden „die öffentlichen Aufgaben und Dienste im Verhältnis zum Verwaltungsaufwand für ihre Durchführung" dargestellt. Der Finanzplan macht „den Verwaltungsaufwand im Verhältnis zu den 2

Vgl. z. B. § 2 Abs. 6 Bundeshaushaltsgesetz 1958. Vgl. z. B. § 3 Abs. 2 Bundeshaushaltsgesetz 1957. 1 Weichmann-Wawrczeck, Neuordnung der öffentlichen Haushalte, Hamburg 1952. 3

Einleitung

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verfügbaren Deckungsmöglichkeiten" sichtbar. Beide Pläne dienen der P l a n u n g . Sie bilden die Grundlage für den eigentlichen Vollzugsplan, den institutionellen Haushaltsplan, durch den die Haushaltsmittel den Dienststellen zur Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt werden. Der aus dem Wirtschaftsplan abgeleitete Haushaltsplan wird damit „zum Betriebswirtschaftsplan der ausführenden Behörden und Ämter" 6 . b) Ein anderer Vorschlag empfiehlt, für Planung und Vollzug den gleichen Plan zu verwenden, diesen aber so zu gestalten, daß er die Einnahmen und Ausgaben sowohl nach dem institutionellen (Ministerial-) Prinzip als auch funktional nach Aufgabengebieten, Aufgabengruppen und Aufgaben geordnet aufzeigt 6 . Annährend in der gleichen Richtung bewegt sich auch der Vorschlag zur Neugestaltung des formalen Haushaltsrechts in der Denkschrift des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 20. Oktober 1956 c) Eine dritte Möglichkeit wird darin gesehen, den Haushaltsplan wie bisher institutionell gegliedert aufzustellen, ihn insoweit auch als Instrument der Planung zu benutzen, die Aufteilung der Einnahmen und Ausgaben nach Aufgaben (Funktionen) aber in einem besonderen Plan, dem F u n k t i o n e n p l a n , auszuweisen. Der Funktionenplan wird hierbei aus dem Haushaltsplan abgeleitet. Ein besonderes Kennziffernsystem dient gegebenenfalls zur technischen Erleichterung der Umrechnung 7 . 5. Neben der staatswirtschaftlichen Gliederung der Einnahmen und Ausgaben wird deren Einteilung nach volkswirtschaftlichen und betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten angeregt. a) Danach sind die Ausgaben zunächst zu scheiden in solche, die zu I n v e s t i t i o n e n in d a s S a c h v e r m ö g e n oder zur B i l d u n g v o n K a p i t a l v e r m ö g e n führen, und in reine V e r b r a u c h s a u s g a b e n , also solche Ausgaben, die Kassenmittel erfordern, aber kein Vermögen bilden. b) Die V e r b r a u c h s a u s g a b e n sind zu scheiden in solche, die K o s t e n c h a r a k t e r haben, das sind die persönlichen und sächlichen 6

Weichmann-Wawrczeck, a. a. O. S. 43. Greuner-Helmert, Vorschlag zur Neugestaltung des Bundeshaushaltsplanes, in „Der öffentliche Haushalt", Göttingen, Jahrg. 1954, S. 49 ff. * a Abgedruckt in „Der öffentliche Haushalt", Göttingen, Jg. 3 (1956) S. 146; hierzu: Dahlgrün, a. a. O., Jg. 4 (1957), S. 1 sowie: Trassi, a . a . O . , Jg. 4 (1957) S. 146. 7 Dem Bundeshaushaltsplan wird seit dem Jahre 1956 ein besonderer „Funktionenplan" beigefügt. — S. auch unter I, 2, 4, § 9. 6

Reform des Haushaltsrechts

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Verwaltungsausgaben, und in solche, die bloße E i n k o m m e n s u m s c h i c h t u n g e n darstellen, die Transferausgaben, den Übertragungsaufwand. Die Gliederung läßt sich den weiteren Bedürfnissen entsprechend verfeinern8. 6. Die Reformvorschläge wollen durch eine klare systematische Einteilung der Einnahmen und Ausgaben die V o r a u s s e t z u n g e n f ü r eine w e i t g e h e n d e A n w e n d u n g m o d e r n e r t e c h n i s c h e r H i l f s m i t t e l s c h a f f e n . Ihr Ziel ist eine Vereinfachung des Rechnungswesens, die zu einer B e s c h l e u n i g u n g der R e c h n u n g s l e g u n g beitragen soll. Die Jahresrechnung soll so eingerichtet werden, daß ihre Summen und Ergebnisse schnell und leicht in die F i n a n z s t a t i s t i k und eine Volksw i r t s c h a f t l i c h e G e s a m t r e c h n u n g übernommen werden können. Die Scheidung der Einnahmen und Ausgaben nach ihrer Wirkung auf das Vermögen öffnet den Weg zu einer Verbindung der Geldrechnung mit der Vermögensrechnung, zu einer V o l l r e c h n u n g , der ausgeprägtesten Form der Kameralistik. 7. Die Vorschläge zur Reform des Haushaltsrechts und zur Neugestaltung des Haushaltsplanes betreffen im wesentlichen nur den s t a a t lichen Haushaltsplan. Angeregt durch die Arbeit von Weichmann/ Wawrczek9 sind sie in einer von den Finanzministern und den Finanzsenatoren in der Bundesrepublik eingesetzten Studienkommission beraten und geprüft worden. Auf den hierüber herausgegebenen Bericht darf verwiesen werden10·11. 8. Auf dem Vorschlage von Weichmann-Wawrczeck aufbauend, hat das S a a r l a n d seinen Staatshaushaltsplan seit dem Rechnungsjahre 1955 nach neuen Gesichtspunkten gegliedert12. Die Gliederung ist in der • s. S. 31 u. 32, Fußnoten 4 und 6. • s. S. 31, Fußnote 4. 10 „Neugestaltung der Haushaltspläne in der Bundesrepublik Deutschland", Bericht des im Auftrage der Landesfinanzminister (Senatoren) eingesetzten Arbeitskreises. Hamburg 1956. Herausgegeben vom Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg. 11 Ferner sei verwiesen auf die Schrift „Methoden neuzeitlicher Etatgestaltung", Bericht über eine Arbeitstagung in Weinheim a. d. B., herausgegeben vom Institut zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten, e. V., Mannheim 1954. 12 Zum näheren Studium der saarländischen Haushaltsreform wird auf die eingehende Darstellung von Paul Senf, Die saarländische Haushaltsreform, in „Finanzarchiv, NF. Bd. 17, Tübingen 1956/57, S. 169, verwiesen. Diese Arbeit gibt einen vollständigen Überblick über die Neugestaltung des Haushaltsplans im Saarland. Sie ist mit allen zum Verständnis der Neuordnung notwendigen Mustern und Beispielen ausgestattet. 3

H e l m e r t , Haughalteweaen

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Einleitung

äußeren Ordnung auf dem D e z i m a l s y s t e m aufgebaut. Die gesamte Finanzmasse wird aufgeteilt a) funktional nach A u f g a b e n g r u p p e n , ζ. B. 20 Erziehung und Schulwesen, Volksbildung, Wissenschaftliche Lehre und Forschung, b) nach v e r w a l t u n g s m ä ß i g e r Gliederung, ζ. B. 2000 Volksschulen und Sonderschulen, c) nach f i n a n z - und v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t l i c h e n Gesichtspunkten in aa) die Einnahmen und Ausgaben, die betreffen: A. Verwaltung und Verwaltungsvermögen, B. Finanzvermögen, bb) vermögenswirksame und vermögensunwirksame Einnahmen und Ausgaben. Der Aufstellung des Haushaltsplanes wird ein T i t e l v e r z e i c h n i s (— Einheitskontenplan) zugrunde gelegt, das mit weiterer Unterteilung alle Einnahmen und Ausgaben nach vorstehenden Gesichtspunkten gegliedert enthält. 9. Der k o m m u n a l e H a u s h a l t s p l a n trägt den Forderungen, die an einen modernen Haushaltsplan gestellt werden müssen, weitgehend Rechnung. Er steht deshalb bei den Reformbestrebungen nicht im Brennpunkt der Diskussion. Der im Grundsatz nach dem R e a l p r i n z i p gegliederte gemeindliche Haushaltsplan ist in seinem Aufbau so elastisch, daß er den Anforderungen genügen kann, die unter den Gesichtspunkten einer Haushaltsreform zu stellen sind. Die Ergänzung der Haushaltsgliederung durch die Einführung einer f i n a n z s t a t i s t i s c h e n K e n n z i f f e r 1 8 läßt die Zusammenfassung der Einnahmen und Ausgaben nach bestimmten Gesichtspunkten zu, die auch einen überörtlichen Vergleich und die Auswertung zu volkswirtschaftlichen Zwecken gestatten. u

Näheres s. unter I, 2, 3, § 3.

I. Teil

Der Haushaltsplan und die Haushaltswirtschaft

1. K a p i t e l Begriff und Wesen des Haushaltsplanes 1. Der Bund und die Länder, die Gemeinden und Gemeindeverbände stellen alljährlich einen H a u s h a l t s p l a n auf1. Die Beratung des Haushaltsplanes in den Parlamenten, in den Kreis- und Gemeindevertretungen löst oft lebhafte Aussprachen aus. Die Tageszeitungen nehmen den Streitstoff auf, erörtern ihn und eine Zeitlang steht hier und da der Haushaltsplan und mit ihm die öffentliche Finanzwirtschaft im Blickpunkt der Öffentlichkeit. 2. Was ist nun der Haushaltsplan? Eine Zusammenstellung von großen und kleinen Zahlen, von Einnahme- und Ausgabebeträgen, in Spalten und Zeilen neben- und untereinander irgendwie systematisch geordnet, durch Anmerkungen und Übersichten erläutert, das Ganze geschrieben oder gedruckt, geheftet oder gebunden, einbändig oder mehrbändig: das ist das äußere Bild des staatlichen oder kommunalen Haushaltsplanes. Dieses äußere Bild sagt über das Wesen des Haushaltsplanes wenig aus. Begriff, Wesen und Bedeutung des Haushaltsplanes werden erst durch die Untersuchung sichtbar, welche Stellung ihm das Gesetz im Rahmen der Finanzwirtschaft eines politischen Verbandes einräumt, denn der Haushaltsplan ist eine gesetzliche, eine verfassungsmäßige Einrichtung. Das Grundgesetz des Bundes, die Verfassungen der Länder, die Kreis- und Gemeindeordnungen schaffen den Haushaltsplan oder setzen ihn als gegeben voraus und weisen ihm seine Aufgabe zu. 3. Die im Haushaltsplan angesetzten Beträge sind die in einem bestimmten Zeitraum, der Haushalts-, Rechnungs- oder Wirtschaftsperiode zu erwartenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben. Danach ist der Haushaltsplan eine v o r a u s s c h a u e n d e 1 Auch die übrigen juristischen Personen (Körperschaften, Stiftungen und Anstalten) des öffentlichen Rechts haben auf Grund des § 2 des Gesetzes zur Erhaltung und Hebung der Kaufkraft (Beiträgegesetz) vom 24. März 1934 (RGBl. I S. 235) alljährlich einen Haushaltsplan aufzustellen; auf die Aufstellung und Ausführung finden die Vorschriften der Reichshaushaltsordnung sinngemäß Anwendung. Näheres hierzu s. Greuner, Neuere haushaltsrechtliche Bestimmungen, Berlin 1954, S. 28. Die vorliegende Arbeit erstreckt sich nur auf den Bund, die Länder und die nachgeordneten öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaften.

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1,1 Begriff und Wesen des Haushaltsplanes

U b e r s i c h t , ein Ausdruck dessen, wie der Ablauf der Finanzgebarung in der Wirtschaftsperiode erwartet wird. 4. Der Haushaltsplan hat in erster Linie finanzwirtschaftliche Funktionen, und zwar in vierfacher Hinsicht : a) Er ist Ausdruck der finanzwirtschaftlichen P l a n u n g . Die öffentliche Wirtschaft ist eine D e c k u n g s w i r t s c h a f t , d.h. sie strebt nur danach, soviel Einnahmen zu erzielen, als zur Deckung der Ausgaben erforderlich sind. Die Ausgaben wiederum sind in ihrer Höhe durch die A u f g a b e n bestimmt, die die Körperschaft erfüllen soll. Das P l a n u n g s ziel ist, die Ausgaben mit den Einnahmen in Übereinstimmung, ins „Gleichgewicht" zu bringen. Das Mittel dazu ist der Haushaltsplan. b) Der Haushaltsplan ist die G r u n d l a g e der W i r t s c h a f t s f ü h rung. Je mehr es die Umstände zulassen, die Finanzwirtschaft planmäßig zu führen, d. h. die in dem Plan vorgesehenen Einnahmen einzubringen und die Ausgaben auf die Planbeträge zu beschränken, desto eher wird das W i r t s c h a f t s z i e l erreicht. Dieses Ziel der Wirtschaftsführung ist nicht ein möglichst hoher Gewinn oder Überschuß, es wird vielmehr nur angestrebt, das durch den Haushaltsplan gewonnene Gleichgewicht der Einnahmen und Ausgaben bis zum Ende der Wirtschaftsperiode aufrechtzuerhalten. Das eigentliche Wirtschaftsergebnis, ein Überschuß oder Fehlbetrag, ist dabei mehr zufällig als gewollt. c) Der Haushaltsplan ist die G r u n d l a g e des K a s s e n - u n d R e c h n u n g s w e s e n s . In der von ihm vorgezeichneten Ordnung werden die Einnahmen und Ausgaben gebucht und in der Jahresrechnung nachgewiesen. d) Der Haushaltsplan ist die G r u n d l a g e der F i n a n z k o n t r o l l e . Im Haushaltsplan kommt der Wille des Parlaments zur Gestaltung der Finanzwirtschaft des Gemeinwesens zum Ausdruck. Die Finanzkontrolle prüft, ob die Exekutive demgemäß verfahren hat. 5. Die öffentliche Finanzwirtschaft wird in der Demokratie im Auftrage des Volkes geführt. Das souveräne Volk setzt durch die von ihm gewählte Volksvertretung den Rahmen fest, in dem die Regierung die Finanzwirtschaft führen soll. Der Haushaltsplan ist das Mittel zur Begrenzung des finanzwirtschaftlichen Handelns der Regierung. Diese kann ihre Aufgaben nur erfüllen, soweit ihr durch den Haushaltsplan die Mittel dafür zur Verfügung gestellt werden. Der Haushaltsplan des Bundes und der Länder wird durch Gesetz, der Haushaltsplan der Gemeinden und Gemeindeverbände durch Satzung festgestellt. Diese Feststellung macht

1,1 Begriff und Wesen des Haushaltsplanes

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den Haushaltsplan zur maßgebenden Grundlage für die Wirtschaftsführung des Staates oder eines anderen Trägers öffentlicher Finanzwirtschaft. Sein Inhalt ist für Regierung und Verwaltung verbindlich. Darin liegt die rechtliche Bedeutung des Haushaltsplanes. Die Überschreitung der durch ihn gezogenen Grenzen zieht gegebenenfalls disziplinarische Maßnahmen und Schadenersatzansprüche gegen die Verantwortlichen nach sich. 6. Der Haushaltsplan hat ferner eine politische Funktion. Im Haushaltsplan spiegelt sich das Handeln der Regierung wider; er ist „Ausdruck des politischen Handlungsprogramms der Regierung" (Neumark)2. Die Beratung des Haushaltsplanes im Parlament und seinen Ausschüssen gibt den politischen Parteien die Möglichkeit, auf die Gestaltung dieses Programms Einfluß zu nehmen. Durch Bewilligung oder Nichtbewilligung, durch enge oder weite Begrenzung der Haushaltsmittel für bestimmte Zwecke kann die Legislative lenkend und richtungweisend auf die Verwaltungstätigkeit einwirken. DerüberwiegendeTeilderHaushaltseinnahmen und -ausgaben zeigt zwar mehr oder weniger das gleiche Bild ohne Rücksicht auf die politische Richtung der Regierungsparteien, aber immer ist ein Teil der Einnahmen und Ausgaben in seiner Struktur und Höhe durch die politische Ansicht der Parlamentsmehrheit bestimmt. 7. Nach dem zweiten Weltkriege hat sich besonders deutlich die Notwendigkeit gezeigt, den ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t m i t den Zielen der a l l g e m e i n e n W i r t s c h a f t s p o l i t i k in E i n k l a n g zu b r i n g e n . Auf der Einnahmeseite mußte sich die staatliche Finanzwirtschaft sowohl hinsichtlich der Besteuerung als auch in bezug auf die Beanspruchung des Kapitalmarktes auf die notwendige Ankurbelung der Wirtschaft ausrichten ; auf der Ausgabeseite dienen bis zur Gegenwart Subventionen als Mittel der Wirtschaftspolitik. Der Haushaltsplan ist daher nicht mehr nur das Instrument der finanzwirtschaftlichen Deckungspolitik, sondern hat gleichzeitig allgemeine wirtschaftspolitische Funktionen zu erfüllen. 8. Das über den Haushaltsplan im staatlichen Bereich (Bund und Länder) Gesagte gilt sinngemäß für die Haushaltspläne auf k o m m u n a l e r Ebene, also für die Haushaltspläne der Gemeinden und Gemeinde8 Näheres hierzu: Neumark, Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, in Gerloff-Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Mohr, Tübingen, 1952, Bd. I, S. 558.

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1,1 Begriff und Wesen des Haushaltsplanes

verbände. An die Stelle der Regierung tritt das zuständige V e r w a l t u n g s o r g a n , an die Stelle des Parlamentes die g e w ä h l t e V e r t r e t u n g der Gemeinden und Gemeindeverbände. 9. Zusammenfassend können wir sagen : D e r H a u s h a l t s p l a n i s t die für die W i r t s c h a f t s f ü h r u n g e i n e r ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t m a ß g e b e n d e , in g e s e t z lich vorgeschriebener Form f e s t g e s t e l l t e , s y s t e m a t i s c h geg l i e d e r t e Z u s a m m e n s t e l l u n g der in e i n e m b e s t i m m t e n Z e i t r a u m , der H a u s h a l t s - , R e c h n u n g s - oder W i r t s c h a f t s p e r i o d e , zu e r w a r t e n d e n E i n n a h m e n u n d der zu l e i s t e n d e n A u s gaben. Eine gesetzliche Begriffsbestimmung des Haushaltsplanes enthält § 48 Abs. 1 Nr. 1 GemHVO. Dort heißt es: „Der Haushaltsplan ist die nach den Vorschriften der Deutschen Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung festgestellte, für die Wirtschaftsführung der Gemeinde maßgebende Zusammenstellung der für ein Rechnungsjahr veranschlagten Einnahmen und Ausgaben". Im staatlichen Haushaltsrecht ist der Begriff des Haushaltsplanes nicht durch das Gesetz selbst, sondern durch Verwaltungsvorschrift festgelegt. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 RWB ist der Haushaltsplan „die durch das Reichshaushaltsgesetz festgestellte für die Wirtschaftsführung maßgebende Zusammenstellung der für ein Rechnungsjahr veranschlagten Haushaltseinnahmen und -ausgaben der gesamten Reichsverwaltung". Neumark3) bezeichnet den Staatshaushaltsplan als „die in regelmäßigen Abständen vorgenommene systematische Zusammenstellung der prinzipiell vollzugsverbindlichen Voranschläge der für einen bestimmten zukünftigen Zeitraum geplanten Ausgaben und der Schätzungen der zur Deckung dieser Ausgaben vorgesehenen Einnahmen". 2. K a p i t e l Die Aufstellung des Haushalte planes 1. Abschnitt:

Der Inhalt des Haashaltsplanes 1. „Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden"1. Mit dieser Bestimmung des Grundgesetzes, auf die wir später noch zurückkommen müssen, ist der Inhalt des Bundeshaushaltsplanes grundlegend umrissen. Der Haushaltsplan soll die E i n n a h m e n aufzeigen, die 3 1

Neumark, a. a. O., S. 558. Art. 110 Abs. 1 GG.

I, 2,1 Inhalt des Haushaltsplanes

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in dem Rechnungsjahre, für das der Plan gilt, voraussichtlich eingehen, und die A u s g a b e n , die voraussichtlich zu leisten sind. Die Verfassungen der Länder enthalten gleiche oder ähnliche Vorschriften2. 2

B a d e n - W ü r t t e m b e r g , Verfassung des Landes — vom 11. November 1953 (Gesetzblatt S. 173), Art. 79 Abs. 1: „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden." B a y e r n , Verfassung des Freistaates — vom 2. Dezember 1946 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 333), Art. 78 Abs. 1: „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Jahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden." B e r l i n , Verfassung von — vom 1. September 1950 (Verordnungsblatt S. 433), Art. 73 Abs. 1 : „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben müssen für jedes Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden; . . . " B r e m e n , Landesverfassung der Freien Hansestadt — vom 21. Oktober 1947 (Gesetzblatt S. 251), Art. 131 Abs. 2: „Vor Beginn jedes Rechnungsjahres hat die Bürgerschaft ein Haushaltsgesetz zu erlassen. Es enthält die Festsetzung 1. der veranschlagten Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan, 2 " H a m b u r g , Verfassung der Freien Hansestadt — vom 6. Juni 1952 (Gesetzund Verordnungsblatt S. 117), Art. 66 Abs. 1: „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben der Freien und Hansestadt Hamburg müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden." H e s s e n , Verfassung des Landes — vom 1. Dezember 1946 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 229), Art. 139 Abs. 2 Satz 1: „Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und auf den Haushaltsplan gebracht werden." N i e d e r s a c h s e n , Vorläufige Niedersächsische Verfassung vom 13. April 1951 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 103) Art. 49 Abs. 1 : „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden." N o r d r h e i n - W e s t f a l e n , Verfassung für das Land — vom 28. Juni 1950 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 127), Art. 81, Abs. 2 Satz 1: „(2) Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und auf den Haushaltsplan gebracht werden." R h e i n l a n d - P f a l z , Verfassung für — vom 18. Mai 1947 (Verordnungsblatt S. 209), Art. 116 Abs. 1: „Der Landeshaushalt wird zu Beginn jedes Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt. Er enthält alle Einnahmen und Ausgaben des Landes." S a a r l a n d , Verfassung des Saarlandes (SVerf) vom 15. Dezember 1947 (ABl. S. 1077), Art. 107 Abs. 1: „Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt w e r d e n . . . . " S c h l e s w i g - H o l s t e i n , Landessatzung für — vom 13. Dezember 1949 (Gesetz- und Verordnungsblatt 1950 S. 3, Art. 43 Abs. 1 : „(1) Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden."

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I, 2 , 1 Inhalt des Haushaltsplanes

2. Die allgemeine Verfassungsvorschrift wird in bezug auf die Ausg a b e n durch die Reichshaushaltsordnung näher bestimmt. Danach dürfen in den Haushaltsplan nur solche Ausgaben aufgenommen werden, die für die A u f r e c h t e r h a l t u n g der B u n d e s v e r w a l t u n g oder zur E r f ü l l u n g der A u f g a b e n und der r e c h t l i c h e n V e r p f l i c h t u n g e n des Bundes notwendig sind (§ 17 RHO). Die gleiche Vorschrift gilt für die Länder. Das Haushaltsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände enthält ähnliche Bestimmungen3. 3. a) Jede Gemeinwirtschaft ist gehalten, nur ihre eigenen Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan aufzunehmen. Dieser Grundsatz könnte geeignet sein, die Haushaltswirtschaften der politischen Verbände s e l b s t ä n d i g und voneinander u n a b h ä n g i g zu machen. Für den Bund und die Länder bestimmt das Grundgesetz (Art. 109): Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. b) Während in der Vorschrift für den Bund und die Länder durch die Worte „dürfen nur" der Inhalt des Haushaltsplanes e i n e n g e n d bestimmt wird, schreibt das kommunale Haushaltsrecht einen M i n d e s t i n h a l t zwingend vor. Den Vertretungen der Gemeinden (Gemeindeverbände) wird die Pflicht auferlegt, der Verwaltung durch den Haushaltsplan die Mittel zur Verfügung zu stellen, deren sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedarf. Auf die finanzpolitische Bedeutung dieses Unterschiedes kann hier nicht näher eingegangen werden. Es sei aber darauf hingewiesen, daß der kommunale Budgetträger viel eher als der staatliche geneigt ist, die Ausgabebewilligungen zu knapp zu bemessen, weil er alljährlich zugleich auch die Deckungsmittel bewilligen muß, also ein unmittelbarer enger Zusammenhang zwischen den Einnahmen und den Ausgaben des Haushaltsplanes besteht. „Der Haushaltsplan muß alle Einnahmen und Ausgaben enthalten, die für die ausreichende Erfüllung der Gemeindeaufgaben erforderlich s i n d . . . " § 100 Abs. 2 GO Ba-Wü. Der Gemeinderat ist dafür verantwortlich, daß a) der Haushaltsplan die Mittel bereitstellt, die erforderlich sind, um die der Gemeinde nach Verfassung, Gesetz und rechtlichen Verpflichtungen obliegenden Aufgaben zu erfüllen... (Art. 91 Abs. 1 GO Bay). Die Gemeindevertretung ist dafür verantwortlich, daß a) die Mittel bereitgestellt werden, die erforderlich sind, um die Aufgaben der Gemeinde, insbesondere die ihr durch Gesetz übertragenen, ausreichend zu erfüllen (§114 Abs. 2 HGO). 8

) Vgl. auch § 8 Abs. 1 GemHVO.

I, 2 , 1 Inhalt des Haushaltsplanes

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Der Rat ist dafür verantwortlich, daß der Haushaltsplan 1. die Mittel bereitstellt, deren die Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedarf (§ 108 Abs. 2 GO Ns.) Der Rat ist verpflichtet, darauf zu achten, daß der Haushaltsplan 1. die Mittel bereitstellt, die erforderlich sind, um die der Gemeinde durch Gesetz übertragenen Aufgaben ausreichend zu erfüllen (§87 Abs. 2 GO NW). Die Gemeindevertretung ist dafür verantwortlich, daß a) der Haushaltsplan die Mittel bereitstellt, die erforderlich sind, um die der Gemeinde durch Gesetz übertragenen Aufgaben zu erfüllen (§100 Abs. 2 GO Schl.H.). Rheinland-Pfalz hat davon abgesehen, diese Pflicht der Gemeindevertretung besonders hervorzuheben, sicher aber ohne diese Pflicht als nicht bestehend zu erachten. Ebenso das Saarland.

Hiernach ist zunächst zu fragen, ob die in den Haushaltsplan einzustellende Einnahme oder Ausgabe eine solche des Bundes, des Landes, der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes, also derjenigen Gebietskörperschaft ist, die den Haushaltsplan aufstellt. Nur wenn diese Frage bejaht werden kann, ist die Einnahme oder Ausgabe aufzunehmen. Die öffentlichen Haushalte bleiben dann in ihrer Gesamtheit frei von Doppel V e r a n s c h l a g u n g e n . 4. a) In der Praxis wird vor allem bei den Einnahmen und Ausgaben für Rechnung des Bundes nicht einheitlich verfahren. Die Ursache dafür liegt in der verfassungsrechtlichen Abgrenzung der Zuständigkeiten des Bundes und der Länder nach dem Grundgesetz. Danach hat der Bund nur eine beschränkte eigene Verwaltungszuständigkeit. Grundsätzlich werden die Bundesgesetze durch die Behörden der Länder ausgeführt, sofern nicht bundeseigene Behörden oder Einrichtungen zuständig sind 4 . Soweit bei der Ausführung der Gesetze Einnahmen oder Ausgaben f ü r R e c h n u n g des B u n d e s erhoben oder geleistet werden, f ü h r e n die L ä n d e r , G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e in der Regel den B u n d e s h a u s h a l t s p l a n aus. Die im Vollzug des Bundeshaushaltsplanes erhobenen Einnahmen und geleisteten Ausgaben sind nicht eigene, sondern f r e m d e Gelder; sie gehören deshalb nicht in den Haushaltsplan der vollziehenden Körperschaft. Das ist im allgemeinen nicht streitig, soweit es sich um die Ausführung des Bundeshaushaltsplanes durch die L ä n d e r handelt. b) Nicht so einfach ist es, wenn eine G e m e i n d e o d e r e i n G e m e i n d e v e r b a n d B u n d e s g e s e t z e a u s f ü h r t und mit der Ausführung die Erhebung von Einnahmen oder die Leistung von Ausgaben verbunden 4

Art. 83 bis 87 GG.

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I, 2 , 1 Inhalt des Haushaltsplanes

ist, die der Bund zu erhalten oder zu tragen hat. Nach §8Abs. 1 GemHVO sind d u r c h l a u f e n d e G e l d e r nicht in den Haushaltsplan der Gemeinde (des Gemeindeverbandes) aufzunehmen. Durchlaufende Gelder sind Beträge, die für einen anderen l e d i g l i c h vereinnahmt und an diesen weitergeleitet werden. Die Ausführungsanweisung zur Gemeindehaushaltsverordnung hat den Begriff der durchlaufenden Gelder noch näher bestimmt. Danach gehören zu diesen solche Beträge nicht, die der Gemeinde zur Durchführung einer bestimmten Verwaltungsaufgabe, wenn auch mit besonderer Zweckbindung überwiesen werden6. Durchlaufend ist ein Betrag hiernach in der Regel nur dann, wenn der andere, der den Betrag endgültig erhalten soll, bereits durch den Einzahler bestimmt ist. Der Charakter des durchlaufenden Betrages wäre danach nicht mehr gegeben, wenn eine Dienststelle der Gemeinde zu entscheiden hat, wer den Betrag erhalten soll. Bei enger Auslegung des § 8 Abs. 1 GemHVO kann sich hiernach eine Gemeinde mit gutem Grunde für berechtigt, ja sogar für verpflichtet halten, die ihr vom Bund oder einem Land zur Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben anvertrauten Gelder in ihren Haushaltsplan aufzunehmen. Dieser Zwiespalt zwischen dem geltenden Recht und dem, was unter höheren Gesichtspunkten wünschenswert wäre, ist unerfreulich. Der Begriff der durchlaufenden Gelder, wie ihn das Gemeindehaushaltsrecht bestimmt, trägt den tatsächlichen Gegebenheiten der Nachkriegszeit nicht genügend Rechnung; er ist zu eng geworden. Das wird besonders deutlich, wenn man beachtet, daß die zur Feststellung des kommunalen Haushaltsplanes berufene Vertretung (Gemeinderat, Kreistag usw.) auf die aus dem Bundeshaushalt fließenden Mittel keinen Einfluß hat; ob sie nach Legung der Jahresrechnung die Verwaltung hinsichtlich dieser Mittel wirksam entlasten kann, ist zweifelhaft. Die Bewirtschaftung der Mittel obliegt besonderen Dienststellen6, die sie nach näherer Weisung der zuständigen Bundes(Landes-)behörden auszuführen haben. In den meisten Ländern nehmen deshalb die Kreise und Gemeinden diese Gelder nicht mehr in ihren Haushaltsplan auf. 5. Etwas anderes ist es, wenn eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband eine Aufgabe durchführt und der Bund oder das Land ihnen auf Grund gesetzlicher Vorschrift oder besonderer Vereinbarung die e Nr. 4 der Ausf.Anw. zu § 8 GemHVO. * So werden ζ. B. die Leistungen des Lastenausgleichs nach dem Lastenausgleichsgesetz vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 466) größtenteils durch die von den Stadt- und Landkreisen eingerichteten Ausgleichsämter festgesetzt und durch die kommunalen Kassen gezahlt. Die Mittel fließen aus dem Haushalt des Ausgleichsfonds, einem Sondervermögen des Bundes.

I, 2,1 Inhalt des Haushaltsplanes

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Aufwendungen e r s t a t t e t , oder wenn der Bund oder das Land einer Gemeinde oder einem Gemeindeverband Z u s c h ü s s e zur Erfüllung bestimmter Aufgaben gewährt. In beiden Fällen sind sowohl die Ausgaben als auch die Einnahmen (Erstattung, Zuschuß) in den Haushaltsplan der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes aufzunehmen. 6. Unter dem Gesichtspunkt der Klarheit und Durchsichtigkeit der öffentlichen Haushalte wäre es wünschenswert, wenn j e d e A u f g a b e n u r von einem p o l i t i s c h e n V e r b a n d durchgeführt und finanziert würde, wenn also das betreffende Gemeinwesen zugleich die Verantwortung für die ordnungsmäßige Durchführung der Aufgabe (Verw a l t u n g s v e r a n t w o r t u n g ) und für die Bereitstellung der Mittel ( F i n a n z v e r a n t w o r t u n g ) trüge. Das ist nach der wirtschaftlichen und sozialen Struktur und der dadurch bedingten unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit der Träger öffentlicher Finanzwirtschaft in der Bundesrepublik nicht möglich. Abgesehen von den Fällen, in denen das Land die Verwaltungs-, der Bund aber die Finanzverantwortung trägt, werden häufig öffentliche Aufgaben in der Weise gem e i n s a m erfüllt, daß sich Gebietskörperschaften7 verschiedener Stufe an der Finanzierung beteiligen. Die Träger-Körperschaft erhält in diesem Falle von den anderen Zuschüsse. Nicht selten tragen auch Einrichtungen privater Art zu den Kosten öffentlicher Aufgaben freiwillig oder aus besonderer rechtlicher Verpflichtung bei. Solche Zuschußleistungen ( B e i t r ä g e D r i t t e r ) sind grundsätzlich in den Haushaltsplan aufzunehmen; durch den Bundes-(Landes-)Haushaltsplan kann Abweichendes bestimmt werden (§ 9 Abs. 2 RHO). 7. In den Haushaltsplan des Bundes und der Länder sind auch die E i n n a h m e n a u s S o n d e r v e r m ö g e n 8 und die A u s g a b e n f ü r Sond e r v e r m ö g e n einzustellen. Über die eigenen Einnahmen und Ausgaben eines Sondervermögens wird in der Regel ein S o n d e r h a u s h a l t s p l a n · aufgestellt; sie werden deshalb in den allgemeinen Haushaltsplan nicht aufgenommen. 7 Unter dem Begriff „Gebietskörperschaften" werden hier und im folgenden Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände — ohne Zweckverbände — verstanden. * Sondervermögen sind Vermögensmassen, die von dem anderen Bundes(Landes-)vermögen abgesondert verwaltet werden. Sie werden in der Regel durch ein besonderes Gesetz begründet und sind regelmäßig einem besonderen Zweck gewidmet; so ζ. B. das ERP-Sondervermögen (Gesetz vom 31. Januar 1950 — BGBl. S. 9), der Lastenausgleichsfonds (Gesetz vom 14. August 1952 — BGBl. I S. 446) wie auch das Vermögen der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost. • Näheres s. unter I 2, 9.

I, 2,1 Inhalt des Haushaltsplanes

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8. Bund und Länder10 erfüllen einzelne ihrer Aufgaben durch besondere Einrichtungen, die unter dem Begriff der ö f f e n t l i c h e n Ans t a l t e n zusammengefaßt werden. Solche Anstalten können juristische Persönlichkeit besitzen und somit ein Eigenleben führen 11 . Oft bilden sie aber nur einen Teil der Verwaltung und unterscheiden sich von einer Behörde nur durch die Form ihrer Organisation und den Charakter ihrer Aufgaben. Anstalten, die juristische Persönlichkeit besitzen, stellen eigene H a u s h a l t s p l ä n e auf (§ 9b RHO). Die Einnahmen und Ausgaben nicht rechtsfähiger Anstalten sind in den Haushaltsplan des Verbandes aufzunehmen, der T r ä g e r der Anstalt ist (§ 9 Abs. 2 RHO). 9. Welche Einnahmen und Ausgaben im einzelnen in den Haushaltsplan aufzunehmen sind, ergibt sich aus den Gesetzen sowie den Beschlüssen und sonstigen Entschließungen der zuständigen Organe. Nur in wenigen Fällen ist im Haushaltsrecht selbst etwas über die einzustellenden Beträge gesagt. a) Dazu gehören die Bestimmungen über die Ansammlung von Rücklagen. So hat ζ. B. der Bund aus ordentlichen Mitteln allmählich eine Betriebsmittelrücklage anzusammeln (§ 26 Abs. 4 RHO. Für die Länder gilt Entsprechendes™. Für die Gemeinden ist die Ansammlung von Rücklagen in den Gemeindeordnungen vorgeschrieben und durch die Rücklagenverordnung vom 5. Mai 1936 eingehend geregelt1*. Hessen hat in der Gemeindeordnung (§ 116) angeordnet, daß die Veranschlagung der Mittel für die Bildung der gesetzlich vorgeschriebenen Rücklagen im Haushaltsplan, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, nur unterbleiben darf, wenn andernfalls der Ausgleich des Haushaltsplanes gefährdet wäre.

b) Ferner sind zum Ausgleich für die I n a n s p r u c h n a h m e des Bundes (Landes) aus B ü r g s c h a f t s - , Gewähr- oder ähnlichen wirtschaftlichen Zwecken dienenden V e r t r ä g e n Ausgabemittel in entsprechender Höhe in den Haushaltsplan einzustellen (§ 8b RHO). 10 11

Auch größere Gemeinden und Gemeindeverbände. Gemäß Art. 87 Abs. 3 GG können für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden. 12 In den Ländern, in denen die 2. DVHL gilt, ist außerdem eine Ausgleichsrücklage anzusammeln. u RGBl. S. 435; ebenso §§ 115 (3), 116 H GO u. RücklVO He vom 27.1.1956 (GVB1. S. 52); s. ferner unter I, 7, 2, § 2.

I, 2 , 1 Inhalt des Haushaltsplanes

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10. Der Inhalt des Staatshaushaltsplanes beschränkt sich aber nicht auf die Ansätze der Einnahmen und Ausgaben. a) Durch den Haushaltsplan kann auch bestimmt werden, daß G e g e n s t ä n d e , die im Eigentum des Bundes (Landes) stehen, u n e n t g e l t l i c h v e r ä u ß e r t werden dürfen (§ 47 Abs. 1 Satz 3 RHO)14. b) Die Haushaltspläne des Bundes und der Länder enthalten ferner die S t e l l e n p l ä n e für die planmäßigen Beamten (§36 Abs. 2 RHO)18. c) Auch die Festlegung, mit welcher Stelle eine D i e n s t w o h n u n g verbunden sein soll, findet sich im Haushaltsplan (§ 40 RHO). Über andere W o h n u n g e n , N u t z u n g e n und S a c h b e z ü g e an Beamte ist im Haushaltsplan Bestimmung zu treffen, wenn sie nicht gegen angemessenes Entgelt abgegeben werden (§ 41 RHO)14. d) Durch den Haushaltsplan kann ferner die E r m ä c h t i g u n g zum A b s c h l u ß von V e r t r ä g e n gegeben werden, durch die der Bund (das Land) verpflichtet werden soll, über ein Rechnungsjahr hinaus Auszahlungen zu leisten (sog. B i n d u n g s e r m ä c h t i g u n g e n — § 45b RHO —)17· e) Schließlich gehören hierher sowohl in den staatlichen als auch den kommunalen Haushaltsplänen die zahlreichen H a u e h a l t s v e r m e r k e f ü r die B e w i r t s c h a f t u n g der E i n n a h m e n und A u s g a b e n , die für die Verwaltung unbedingt verbindlich sind, wenn sie im Dispositiv 1 8 des Haushaltsplanes auegebracht werden, aber auch nicht unbeachtet bleiben dürfen, wenn sie lediglich in den E r l ä u t e r u n g e n 1 9 enthalten sind. Unbedingt verbindlich sind die Erläuterungen insoweit, als in ihnen bestimmte Maßnahmen mit den auf sie entfallenden Beträgen einzeln aufgeführt sind. Zahlenangaben, die hiernach für die Verwaltung bindend sind, werden durch die Worte „es entfallen auf" gekennzeichnet (§ 34 Abs. 1 RHO; § 6 Abs. 13 RWB)ao. Qu: B.: Art. 109,110 GG; §§ 8b, 9, 9b, 17, 26, 36, 40, 41, 45b, 47 RHO. L. : s. auch Fußnote 2 G.: GO § 100 BaWü; Art. 91 Bay; §§ 114,116 He.; § 108 Ns.; § 87 NW; §95 (1) RhPf. ; §107 Saarl.; §100 SchlH. 14 15 16 17 18

s. unter I, 7, 1, § 1. s. unter I, 3, 9, § 1. s. unter I, 3, 9, § 4. s. unter I, 5, 1, § 2. Als Dispositiv des Haushaltsplanes wird die Spalte bezeichnet, in der die Zweckbestimmung der Ansätze angegeben ist, die sog. Zweckbestimmungsspalte. " s. unter I, 2, 4, § 5. M Vgl. auch unter I, 3. 3, § 2.

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I, 2, 2, Haushaltsperiode und Budgetkreislauí 2. Abschnitt:

Haushaltsperiode und Budgetkreislauí 1. Mit der Vorschrift des Grundgesetzes, daß die Einnahmen und Ausgaben des Bundes für jedes Rechnungsjahr zu veranschlagen und in den Haushaltsplan einzusetzen sind1, ist die Dauer der H a u s h a l t s p e r i o d e , d. i. des Zeitraums, für den der Haushaltsplan gelten soll, auf e i n J a h r festgelegt. Darin kommt der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplanes zum Ausdruck, ein Grundsatz, der heute gleichermaßen im Haushaltsrecht des Bundes und der Länder wie auch der Gemeinden und Gemeindeverbände verwirklicht ist. Die Jährlichkeit gehört aber nicht zum Wesen des Haushaltsplanes, sie ist eine „Zweckmäßigkeitslösung" (Neumark). Die Haushaltsperiode könnte unter einfachen finanzwirtschaftlichen Verhältnissen unbedenklich mehrere Jahre umfassen. Bei selbständigen Stiftungen, die eigene Haushaltspläne aufstellen, ist es bis in die jüngste Zeit hinein üblich gewesen, wo es die Verhältnisse erlaubten, den Haushaltsplan für drei Jahre aufzustellen 2 . 2. Die Haushaltsperiode des deutschen Haushaltsrechts ist das R e c h n u n g s j a h r ; es beginnt mit dem 1. Januar und endet mit dem 31. Dezember, entspricht also in seinem Lauf dem Kalenderjahr3. Bis zum 31. Dezember 1960 begann das Rechnungsjahr mit dem 1. April und endete mit dem 31. März; es wurde nach dem Kalenderjahr benannt, in dem es begann. Etwa seit dem Jahre 1950 waren Bestrebungen im Gange, den Beginn des Rechnungsjahres auf den 1. Januar vorzuverlegen, den Lauf des Rechnungsjahres also dem Kalenderjahr anzupassen. Die Bauindustrie versprach sich von einer zeitgerechteren Bereitstellung der großen Baumittel aus den öffentlichen Haushalten eine bessere Ausnutzung der baugünstigen Jahreszeiten. Von anderer Seite wurde darauf hingewiesen, daß die Vergleichbarkeit volkswirtschaftlicher und finanzwirtschaftlicher Berechnungen an Wert gewinne, wenn sich die Unterlagen auf die gleiche Zeitspanne beziehen. Das gelte nicht nur für die Rechnungen der öffentlichen Körperschaften, sondern vor allem auch für die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, die auch die private Wirtschaft umschließen. Im öffentlichen Bereich kennen Bundesbahn und Bundespost wie auch die Träger der Sozialversicherung das Kalenderjahr als Geschäftsjahr. Die private Wirtschaft hat fast ausnahmslos das Kalenderjahr als Rechnungsperiode. Auch die Übereinstimmung von Steuerjähr und Rechnungsjahr soll sich günstig auswirken. 1

Art. 110 Abs. 1 GG; entsprechend die Verfassungen der Länder. * In Baden-Württemberg kann der Landtag durch besonderes Gesetz beschließen, daß der Haushaltsplan für eine Zeit von zwei Jahren aufgestellt wird (Art. 79 Abs. 4 Verf.BaWü). * Gesetz über die Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr vom 29. Dezember 1959 (BGBl. I S. 832); Inkrafttreten : 1. Januar 1961.

I, 2, 2, Haushaltsperiode und Budgetkreislauf

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Der Gesetzgeber hat sich deshalb für eine Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr mit Wirkung vom 1. Januar 1961 an entschieden. Wer sich näher über die Probleme unterrichten will, die sich durch die Vorverlegung des Rechnungsjahres ergeben, sei auf die Denkschrift betreffend die Vorverlegung des Rechnungsjahres der öffentlichen Hand — abgedruckt in den Allgemeinen Vorbemerkungen4 zum Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1955, S. 207 — hingewiesen. 3. Wegen des engen Zusammenhangs der Finanzwirtschaft der öffentlichen Gebietskörperschaften ist es unerläßlich, daß die Rechnungsperiode aller politischen Verbände den gleichen Zeitraum umfaßt. Die Länder (außer Berlin) wenden die Reichshaushaltsordnung an, allerdings als Landesrecht. Die bundesrechtliche Änderung der Reichshaushaltsordnung gilt deshalb nicht ohne weiteres für die Länder. Diese müssen die Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr selbst beschließen. Das Rechnungsjahr der Gemeinden (Gemeindeverbände) deckt sich mit dem Rechnungsjahr des Staates. Schon die Deutsche Gemeindeordnung hat darauf verzichtet, selbständig für die Gemeinden das Rechnungsjahr zu bestimmen 6 . In der amtlichen Begründung (Abs. 2) zu § 82 DGO heißt es dazu: „§82 verzichtet darauf, selbständig für die Gemeinden das Rechnungsjahr zu bestimmen. Aus zwingenden Gründen einheitlicher Finanzgebarung des Reiches und der Gemeinden schreibt er vielmehr vor, daß das Rechnungsjahr der Gemeinde sich jeweils mit dem Rechnungsjahr des Staates (Reiches) deckt. Dieses ist zur Zeit in § 2 RHO dahin begrenzt, daß es mit dem 1. April beginnt und mit dem 31. März schließt. Sollte der Staat diese Festlegung einmal ändern, so hat das die Änderung des gemeindlichen Rechnungsjahres ohne weiteres im Gefolge·. Die Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr durch das Land hat somit gleichzeitig die Änderung des Rechnungsjahres seiner Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Folge. 4. Der Budgetkreislauf umfaßt den Zeitraum vom Beginn der Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan bis zur Entlastung der Regierung (Verwaltung) durch das Parlament. Er läßt sich im wesentlichen in vier Abschnitte zerlegen : 1) Die Aufstellung der Voranschläge und des Entwurfs zum Haushaltsplan durch die Verwaltung. 2) die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes durch die ¡gesetzgebenden Körperschaften. *6 Anlage zu Drucksache 1100, Dt. Bundestag, 2. Wahlperiode 1953. Die neuen Gemeindeordnungen der Länder folgen diesem Beispiel; s. Qu. • Abgedruckt bei Willeke, Das Finanzrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände, Münster i. W. 1947, Anm. zu § 82 DGO (S. 82). 4

H e l m e r t , Haushaltswesen

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I, 2, 3, § 1 Ordentlicher u. außerordentlicher Haushaltsplan 3) die Ausführung (der Vollzug) des Haushaltsplanes durch die Verwaltung einschließlich der Rechnungslegung 7 über den Vollzug, 4) die Prüfung des Vollzugs des Haushaltsplanes durch die Rechnungsprüfungsbehörde und die Entlastung der Regierung (Verwaltung) durch die gesetzgebenden Körperschaften.

Der Budgetkreislauf ist durch Gesetz und Verwaltungsvorschriften an Fristen gebunden. Qu: Art. 110 GG. — § 2 RHO. — LandVerf. s. Fußnote 2 S. 41 — GO: § 99 BaWü;. Art. 88 Bay.; § 111 He.; § 105 Ns.; § 84 NW; § 92 RhPf.; § 104 Saarl. § 97 SchlH.

3. Abschnitt : Einteilung, Gliederung und Form des Haushaltsplanes § 1. Ordentlicher und außerordentlicher Hauehaltsplan I. 1. Der Haushaltsplan des deutschen Haushaltsrechts besteht aus zwei Teilen, dem ordentlichen Haushaltsplan und dem außerordentlichen Haushaltsplan. Die Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben zu den beiden Teilen ist bei allen Gebietskörperschaften dem Grunde nach gleich. a) Der ordentliche Haushaltsplan enthält die regelmäßigen Einnahmen (ordentliche Einnahmen) und die aus ihnen zu bestreitenden Ausgaben (ordentliche Ausgaben). Ordentliche Einnahmen sind im staatlichen Bereich die Steuern und Gebühren, die Erträge des Vermögens und andere Einnahmen aus der laufenden Verwaltung. Im kommunalen Bereich werden bei den ordentlichen Einnahmen unterschieden a) die Verwaltungseinnahmen, b) die allgemeinen Deckungsmittel, c) die Entnahmen aus solchen Rücklagen, die nicht für einen außerordentlichen Bedarf angesammelt sind, ζ. B. aus der allgemeinen Ausgleichsrücklage, aus der gesetzlichen Tilgungsrücklage, aus Erneuerungsrücklagen u. dgl. 7

Die Rechnungslegung, die „Abrechnung" wird auch dem vierten Abschnitt, der „Haushaltskontrolle" zugerechnet; so z. B. Neumark, a. a. O. S. 560. — Sie wird hier in den dritten Abschnitt einbezogen, weil sie von den gleichen Stellen bewirkt wird, die den Haushaltsplan ausführen, und weil die Erstellung der Rechnung, mindestens der Kassenrechnung, den Vollzug des Haushaltsplanes so begleitet, daß beide Vorgänge zwar theoretisch, aber praktisch kaum voneinander zu trennen sind.

I, 2, 3, § 1 Ordentlicher u. außerordentlicher Haushaltsplan

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Zu den Verwaltungseinnahmen gehören auch die Erlöse aus der Veräußerung beweglicher Vermögensgegenstände, die zum Gebrauch oder Verbrauch in der laufenden Verwaltung bestimmt sind. Allgemeine Deckungsmittel sind insbesondere: Steuereinnahmen, allgemeine Finanzzuweisungen, allgemeine Umlagen, Erträge des allgemeinen Kapital- und Grundvermögens, Ablieferungen der wirtschaftlichen Unternehmen und sonstige allgemeine Zuweisungen (vgl. § 48 Nr. 10 GemHVO). O r d e n t l i c h e A u s g a b e n sind die Ausgaben, die aus ordentlichen Einnahmen zu bestreiten sind. Das sind im wesentlichen die Personal- und Sachausgaben der Verwaltung sowie die fortdauernden und einmaligen Ausgaben zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben (allgemeine Haushaltsausgaben, Zweckausgaben). b) Der a u ß e r o r d e n t l i c h e H a u s h a l t s p l a n enthält die außerordentlichen Einnahmen und Ausgaben. A u ß e r o r d e n t l i c h e E i n n a h m e n sind im staatlichen Bereiche insbesondere a) die Einnahmen aus Anleihen, b) die Beiträge zur Schuldentilgung1, c) die Einnahmen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen, die aus Anleihemitteln beschafft worden sind, d) andere nach ihrem Betrag und ihrem Entstehungsgrund außergewöhnliche Einnahmen. Gemäß § 29 Abs. 2 RHO sind als außerordentliche Einnahmen auch alle Erlöse aus der Veräußerung von Grundstücken, soweit sie im einzelnen Fall den Betrag von 10000 DM übersteigen, zu behandeln, falls nicht durch Gesetz oder den Haushaltplan etwas anderes bestimmt ist. Als außerordentliche Einnahme ist auch ein Überschuß des ordentlichen Haushalts zu behandeln, wenn er zur außerordentlichen Schuldentilgung dienen soll (§ 75 Satz 2 RHO). In den außerordentlichen Haushaltsplan der Gemeinden (Gemeindeverbände) sind als außerordentliche Einnahmen insbesondere aufzunehmen a) die Erlöse 2 aus der Aufnahme von Darlehen, 1 d. s. u. a. Mittel des ordentlichen Haushalts, die dem außerordentlichen Haushalt zum Zwecke der Schuldentilgung zugeführt werden. Viaion, a. a. O. Anm. 18 zu § 3 meint, daß in erster Linie an Beiträge Dritter zur Schuldentilgung zu denken sei. 2 Die Frage, was als „Erlös" anzusehen ist, wird nicht einheitlich beantwortet. Insbesondere ist streitig, ob der um ein vereinbartes Abgeld verminderte Nennbetrag (Nettoveranschlagung) oder der Nennbetrag des Darlehens als Erlös zu veranschlagen ist. Im letzten Falle ist das Abgeld getrennt als Ausgabe zu veranschlagen (Bruttoveranschlagung). Vgl. hierzu die Diskussion in „Der Gemeindehaushalt" 1951 und 1952. Für Bruttoveranschlagung: Taxis (1951) S. 154, Meffle (1952) S. 138); für Nettoveranschlagung : Schiffmann (1951) S. 92, Ott (1952) S. 1 und mit gewisser Einschränkung auch Schmid (1952) S. 139.

4·

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I, 2, 3, § 1 Ordentlicher u. außerordentlicher Haushaltsplan b) die Erlöse aus der Veräußerung von Gemeindevermögen (mit Ausnahme der Erlöse aus der Veräußerung beweglicher Sachen), c) die Entnahmen aus dem Kapitalvermögen, die für außerordentliche Ausgaben verwendet werden sollen, d) die Entnahmen aus Rücklagen, die für einen außerordentlichen Bedarf angesammelt worden sind, e) sonstige Einnahmen, die nicht ordentliche Einnahmen sind, ζ. B. innere Darlehen8; ferner ihrer Höhe nach außerordentliche Zuwendungen und Zuschüsse.

In den außerordentlichen Haushaltsplan sind ferner aufzunehmen f) die Anteilsbeträge aus dem ordentlichen Haushaltsplan für solche Vorhaben, die nur teilweise aus ordentlichen Einnahmen bestritten werden sollen4.

A u ß e r o r d e n t l i c h e A u s g a b e n sind sowohl im staatlichen wie auch im kommunalen Bereich diejenigen Ausgaben, die aus außerordentlichen Einnahmen zu bestreiten sind. Die Unterscheidung zwischen ordentlichen und außerordentlichen Ausgaben knüpft somit formal an die Einnahmeseite des Haushaltsplanes an. Allein die A r t der E i n n a h m e , aus der eine Ausgabe bestritten werden soll, ist für die Zuordnung maßgebend, nicht die Art der Ausgabe, noch deren Wirkung auf das Vermögen. So ist eine Ausgabe in der einen Gebietskörperschaft eine außerordentliche, weil sie aus Anleihemitteln bestritten werden muß, während die entsprechende Ausgabe in einer anderen wirtschaftlich leistungsfähigeren eine ordentliche Ausgabe sein kann. Selbst in demselben Gemeinwesen können Ausgaben gleicher Art in dem einen Jahre ordentliche sein, die im anderen Jahre zwangsläufig außerordentliche Ausgaben sein müssen. Nicht immer ist die Einstellung bestimmter Ausgabemittel in den außerordentlichen Haushaltsplan durch besondere Umstände zwangsläufig bedingt. Vielfach besteht ein mehr oder weniger weiter Spielraum für die freie Wahl, ob eine Ausgabe in den ordentlichen oder in den außerordentlichen Haushaltsplan einzustellen ist. Der Raum für eine freie Entscheidung verengert oder erweitert sich mit dem Haushaltsvolumen. Er ist deshalb im staatlichen Bereich am weitesten. Bund und Länder verfügen über Deckungsmittel, die ihnen auf Grund besonderer Gesetze unabhängig von ihrer Veranschlagung im Haushaltsplan zufließen. Sie haben deshalb in der Wahl des Planes, in dem sie eine Ausgabe veranschlagen wollen, weitgehend freie Hand. Hier berühren sich zwei Probleme der Finanzpolitik: das eine ist die Frage, wieweit die S t e u e r k r a f t der Bürger angespannt werden darf oder geschont werden muß, 3 Die Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen haben „innere Darlehen" ausdrücklich als außerordentliche Einnahmen bezeichnet (§ 1 (3) Nr. 5 GemHVO NW; ebenso GemHVO He.). * vgl. § 1 Abs. 3 GemHVO Reich, He., NW; § 1 Abs. 3 Ba GemHVO.

I, 2, 3, § 1 Ordentlicher u. außerordentlicher Haushaltsplan

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das andere die Frage, wieweit die öffentliche Hand den A n l e i h e m a r k t für ihre Zwecke in Anspruch nehmen darf, ohne die Kapitalversorgung der Wirtschaft zu beeinträchtigen. In den letzten Jahren hat die Bundesregierung von ihrer Ermächtigung, Anleihen zur Bestreitung außerordentlicher Ausgaben aufzunehmen, wenig Gebrauch gemacht. Statt dessen hat sie die im außerordentlichen Haushaltsplan veranschlagten und aus diesem zunächst geleisteten Ausgaben nachträglich zu erheblichen Teilen aus ordentlichen Mitteln gedeckt. Zu diesem Zwecke wurden kurz vor dem Rechnungsabschluß entsprechende Beträge aus dem ordentlichen Haushalt dem außerordentlichen zugeführt.

2. Der ordentliche Haushaltsplan enthält in erster Linie die f o r t d a u e r n d e n Ausgaben, d. s. die Ausgaben, die für die laufenden Bedürfnisse der Verwaltung und zur Erfüllung der laufenden Aufgaben zu leisten sind. Daneben enthält er, soweit die aufkommenden Deckungsmittel es zulassen, e i n m a l i g e Ausgaben, d. s. Ausgaben, die ihrer Natur nach nicht oder nur in längeren Zeitabschnitten wiederkehren oder deren Wiederkehr für die nächsten Rechnungsjahre ungewiß ist. Die Wiederkehr muß für die nächsten Jahre ungewiß sein. Zu den einmaligen Ausgaben gehören deshalb nicht die Ausgaben, deren Wiederkehr gewiß, bei denen aber der Zeitpunkt des Wegfalls ungewiß ist. Solche Ausgaben sind fortdauernde Ausgaben, die jedoch mit einem „K. w.-Vermerk" zu versehen sind5. Fortdauernde und einmalige Ausgaben sind im Haushaltsplan getrennt darzustellen. Die Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplanes sind grundsätzlich e i n m a l i g e r Natur. Fortdauernde Ausgaben können n i e m a l s zu den außerordentlichen Ausgaben gehören. Π. Die Kennzeichnung einer Ausgabe als außerordentliche von der Einnahmeseite her zu bestimmen, ohne an ein Merkmal anzuknüpfen, daß der Ausgabe selbst innewohnt, läßt die Einteilung des Haushaltsplanes in einen o r d e n t l i c h e n und einen a u ß e r o r d e n t l i c h e n Haushaltsplan recht fragwürdig erscheinen. Darauf ist von Wissenschaftlern und Praktikern wiederholt hingewiesen worden8. Terhalle7 spricht von grundlegenden Mängeln im finanzwirtschaftlichen Rechnen, die er darin sieht, daß im öffentlichen Rechnungswesen das w i r t s c h a f t l i c h e E r g e b n i s nicht genügend sichtbar gemacht wird. Um diese Mängel zu s. unter I, 2, 4, § 13. Vgl. Neumark, a. a. 0 . S. 579, ferner: Weichmann, Methoden neuzeitlicher Etatgestaltung als Mittel staatwirtschaftlicher Programmplanung, in „Methoden neuzeitlicher Etatgestaltung", Mannheim 1954, S. 31 f. Auch Heinig, Das Budget, Mohr Tübingen 1951, 2. Bd. S. 428 ff. läßt deutlich erkennen, daß er die Zweiteilung ablehnt. 7 Terhalle, Grundlegende Mängel im finanzwirtschaftlichen Rechnen, „Finanzarchiv, Neue Folge", Mohr, Tübingen, Bd. 8 (1941) S. 465. 6

β

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I, 2, 3, § 1 Ordentlicher u. außerordentlicher Haushaltsplan

beheben, hat er u. a. vorgeschlagen, die W i r k u n g einer Einnahme oder Ausgabe auf das V e r m ö g e n als Unterscheidungsmerkmal für deren Veranschlagung im ordentlichen oder außerordentlichen Haushaltsplan zu benutzen. Der ordentliche Haushaltsplan soll danach die l a u f e n d e n E i n n a h m e n (Verwaltungseinnahmen, Steuereinnahmen, laufende Finanzzuweisungen sowie die Erträgnisse des Erwerbsvermögens) und den J a h r e s a u f w a n d , d. h. den Verbrauch in den einzelnen Verwaltungszweigen, enthalten. Als Jahresaufwand gilt der Teil der Geldausgaben, der keinen V e r m ö g e n s z u g a n g bewirkt, zuzüglich „1. eines entsprechenden Anteils an den Erwerbskosten derjenigen Werte, welche im Rechnungsjahre verbraucht oder abgenutzt werden, und 2. eines Zinses vom Inventarwert am Jahresanfang". In den außerordentlichen Haushaltsplan sollen dagegen alle Einnahmen und Ausgaben eingestellt werden, „welche eine über das Rechnungsjahr hinausgehende Mehrung oder Minderung des Vermögens bewirken". Johns8 hat dem widersprochen und in der Entgegnung an Terhalle „die Art der Finanzierung" als von ausschlaggebender Bedeutung für die Ausgestaltung des Haushaltsplanes® herausgestellt, weil „eine isolierte, von der Finanzierung losgelöste Verrechnung" „wichtige finanzwirtschaftliche Zusammenhänge im Dunklen" läßt. Auch bei Johns muß eine außerordentliche Ausgabe in aller Regel „eine V e r m ö g e n s m e h r u n g bedeuten"; in Ausnahmefällen kann aber auch ein sogenannter „außergewöhnlicher V e r b r a u c h " , „Aufwand" in der Fachsprache der Rechner oder „ A u f w a n d s a u s g a b e " , eine außerordentliche Ausgabe sein. Johns 10 umreißt den Inhalt der beiden Haushalte wie folgt: I. Ordentlicher Haushalt Einnahmen Ordentliche Einnahmen = endgültige oder Ertragseinnahmen. Dies sind in der Hauptsache fortlaufende E. (allgemeine und spezielle Deckungsmittel). Daneben einmalige E. (meist spezielle Deckungsmittel).

Ausgaben 1. Geboten ist: fortlaufende ordentliehe A. = A u f w a n d s - A . , darunter auch die o. Tilgung, Rücklagezuführungen als Ersatz für die AbSchreibung. 2. Nach Möglichkeit: einmalige Α., in der Regel vermögenerhöhende „Vorr a t s " - A . (ζ. B. Bauten), aber auch außergewöhnliche A u f w a n d s - A .

β Johns, Richtiges Rechnen in der Finanzwirtschaft, in „Finanzarchiv", Neue Folge, Mohr, Tübingen, Bd. 9 (1943) S. 529 9 Johns sagt: „des Ziffernwerks". 10 Johns, a. a. O., Bd. 9 (1943) S. 529.

I, 2, 3, § 2 Gesamtplan und Einzelpläne

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II. Außerordentlicher Haushalt Ausgaben Einnahmen In der Regel: „Vorrats"-A. 1. Anleihen = S c h u l d - E . 2. „Vermögenserlöse", ζ. B. aus Ver- (ζ. Β. f. Bauten) kauf von Grundstücken = „ V o r - Ausnahmsweise: rats"-E. außergewöhnliche A u f w a n d s - A .

Er geht also von der finanzwirtschaftlich entscheidenden Frage der „Deckung" aus. Alle Ausgaben, die im ordentlichen Haushaltsplan veranschlagt und aus diesem geleistet werden, sind durch ordentliche Einnahmen „gedeckt", während die im außerordentlichen Haushaltsplan veranschlagten und hier geleisteten Ausgaben nur aus fremden Mitteln „bestritten" sind, soweit sie nicht aus Zuschüssen des ordentlichen Haushalts oder aus Rücklagen, die aus Mitteln des ordentlichen Haushalts angesammelt worden sind, endgültig gedeckt wurden. Beide Autoren (Johns und Terhalle) gehen von den Verhältnissen der gemeindlichen Finanzwirtschaft aus, die —was gerade in diesem Punkte sehr bedeutsam ist — durch die Form der Einnahmebewilligung und die Art der Anleihewirtschaft von der staatlichen Finanzwirtschaft weitgehend verschieden ist. Man ist geneigt, in einer Synthese dieser beiden, so bedeutenden Anschauungen das Wunschbild eines Haushaltsplanes und Rechnungswerkes zu sehen. Qu.: Art. 75 (3) V. Beri. — §§ 3, 4 RHO; § 6 RWB; § 1 GemHVO Reich, NW, He.; §101 (1) GO BaWü.; §1 Ba GemHVO.

§ 2. Gesamtplan und Einzelpläne I. 1. Der Haushaltsplan des Bandes und der Länder besteht aus dem G e s a m t p l a n und den E i n z e l p l ä n e n . a) Der G e s a m t p l a n stellt die Einnahmen und Ausgaben der Einzelpläne in größeren Zusammenhängen dar. Er ist die Zusammenfassung der Einzelpläne. Aus ihm ist z. B. zu ersehen, wie sich die Ausgaben innerhalb der einzelnen Verwaltungszweige auf die fortdauernden und einmaligen, die fortdauernden wiederum auf Personal-, Sach- und allgemeine Ausgaben verteilen; dagegen sind die einzelnen Titelansätze aus dem Gesamtplan nicht ersichtlich. Der Gesamtplan entspricht einem Schachbrettmuster, bei dem auf der Horizontalen (den Zeilen) die Summen der Kapitel und Einzelpläne, in der Senkrechten (den Spalten) die Einnahmen sowie die fortdauernden und einmaligen Ausgaben wie angegeben gegliedert erscheinen. b) Die E i n z e l p l ä n e können die Einnahmen und Ausgaben eines einzelnen Verwaltungszweiges enthalten. In diesem Falle ist der Haus-

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haltsplan i n s t i t u t i o n e l l oder nach dem M i n i s t e r i a l - oder R e s s o r t prinzip gegliedert. Die Einzelpläne können aber auch die Einnahmen und Ausgaben nach bestimmten sachlich zusammengehörigen Gruppen geordnet enthalten. Dann folgt die Gliederung des Haushaltsplanes dem R e a l p r i n z i p , d.h. der Einteilung nach Sachgebieten. Der Haushaltsplan des Bundes ist in erster Linie nach dem Ministerialprinzip ausgerichtet, die Einzelpläne enthalten also die Einnahmen und Ausgaben des Geschäftsbereichs eines Bundesministers. Daneben gibt es einige nach dem Realprinzip aufgestellte Einzelpläne1. Entsprechend sind die Haushaltspläne der Länder gegliedert.

2. Eine besondere Art der Gliederung, die in neuerer Zeit angestrebt wird, ist die Gliederung des Haushaltsplanes nach dem F u n k t i o n a l prinzip ; das Ergebnis ist der „funktionale Haushaltsplan". Der besondere Charakter dieser Gliederung besteht darin, daß der Haushaltsplan erkennen läßt, wie die Einnahmen und Ausgaben den A u f g a b e n zugeordnet sind, die die Gebietskörperschaft zu erfüllen hat; es soll also sichtbar werden, welchen Aufwand die Erfüllung einer Aufgabe verursacht. Das Streben nach einem funktionalen Haushaltsplan hat bisher nur im Saarland Erfolg gehabt1". Man fürchtet, daß ein solcher Haushaltsplan den Bedürfnissen der Verwaltung beim Vollzug des Haushaltsplanes nicht genügend Rechnung trägt. Beim Bund und bei den Ländern sieht man ferner Schwierigkeiten hinsichtlich der Ministerverantwortlichkeit2. Π. 1. Der Haushaltsplan der Gemeinden (Gemeindeverbände) besteht gleichfalls aus dem Gesamtplan und den Einzelplänen. Gesamtplan und Einzelpläne sind getrennt für den ordentlichen und den außerordentlichen Haushaltsplan aufzustellen (§ 2 GemHVO). a) Der G e s a m t p l a n stellt zusammen: (a) die Gesamteinnahmen und -ausgaben3 der Einzelpläne und ihrer Abschnitte nach dem Haushaltsplan für das kommende Jahr, (b) die gesamten Reineinnahmen und -ausgaben4 nach dem Haushaltsplan 1. für das kommende Rechnungsjahr, 1

Eine Übersicht über die Gliederung des Bundeshaushaltsplanes s. S. 57. s. Einleitung S. 33 f. 2 Art. 65 GG. s d. s. die gesamten im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen und Ausgaben o h n e Aussonderung der Erstattungen (§ 48 Nr. 8 GemHVO). * d. s. die gesamten im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen und Ausgaben n a c h Aussonderung der Erstattungen (§ 48 Nr. 9 GemHVO). Wegen der Erstattungen s. unter I, 2, 4, § 1.

I, 2, 3, § 2 Gesamtplan und Einzelpläne

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2. nach dem Haushaltsplan für das ablaufende Rechnungsjahr, 3. nach der Rechnung für das abgelaufene Rechnungsjahr. Er weist ferner den Ü b e r s c h u ß oder Z u s c h u ß b e d a r f der Einzelpläne und ihrer Abschnitte für die gleichen Jahre nach. Der Gesamtplan bietet damit eine gute zahlenmäßige Übersicht über die Finanzwirtschaft des abgelaufenen, des ablaufenden und des kommenden Rechnungsjahres. Dem Gesamtplan wird eine W i e d e r h o l u n g angefügt, in der die Abschlußzahlen für die Einzelpläne zusammengerechnet werden. In der Wiederholung wird auch der Ausgleich des Haushaltsplanes oder ein etwaiger H a u s h a l t s ü b e r s c h u ß oder H a u s h a l t s f e h l b e d a r f ausgewiesen (§ 3 GemHVO). b) Für den Inhalt der E i n z e l p l ä n e des gemeindlichen Haushaltsplanes besteht im wesentlichen die gleiche Vorschrift wie für den Haushaltsplan dee Bundes und der Länder (§ 4 GemHVO). Danach enthalten die Einzelpläne die Einnahmen und Ausgaben eines einzelnen Verwaltungszweigs oder bestimmte Arten von Einnahmen und Ausgaben, gegliedert nach Abschnitten und Unterabschnitten. Im Bereich der Gemeinden und Gemeindeverbände hat sich die Gliederung des Haushaltsplanes nach dem Realprinzip stärker durchgesetzt als beim Bund und bei den Ländern. Bei näherer Untersuchung würde sicherlich erkennbar sein, daß sich die Gliederung der Verwaltung und die Gliederung des Haushaltsplanes wechselseitig beeinflußt haben. Die Einnahmen und Ausgaben sind in den Einzelplänen nach Gruppen 6 zusammenzustellen. Die Einzelpläne und ihre Abschnitte müssen im Abschluß auch die Reineinnahmen und -ausgaben sowie den Ausgleich, Überschuß oder Zuschußbedarf ausweisen (§ 4 GemHVO). Qu.: §§ 5, 6 RHO — §§ 5, 6, 6a RHO — Saar — §§ 2, 3, 4 GemHVO Reich, He., NW. §§ 2 bis 4 Ba GemHVO.

Oliedernng eines Einzelplans und eines Kapitels des Bundeshaushaltsplans : Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1960 Einzelplan 08 Geschäftsbereich des Bundesministers der Finanzen Kapitel Bezeichnung Vorwort Ordentlicher Haushalt 0801 Bundesministerium der Finanzen 0802 Allgemeine Bewilligungen s

§ 5 Abs. 2 GemHVO; s. auch unter I, 2, 3, § 3.

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I, 2, 3, § 3 Gliederung der Einnahmen und Ausgaben 0803 0804

Bundesfinanzhof in München Bundesfinanzverwaltung usw. Vorwort zum Einzelplan 08 Aufgaben und Aufbau der Verwaltung in den wichtigsten Grundzügen Gliederung der Einnahmen und Ausgaben Personalsoll Gliederung der allgemeinen und einmaligen Ausgaben nach großen Gruppen unter besonderer Angabe von Investitionen

0804

Bundesfinanzverwaltung

Tit.

Zweckbestimmung

1

2

Betrag für 1960 DM 3

Betrag für 1959 DM 4

Istergebnis 1958 1000 DM 5

Vorbemerkung I. E i n n a h m e Fortdauernde Einnahmen Einmalige Einnahmen II. A u s g a b e Fortdauernde Ausgaben Personalausgaben Sachausgaben Allgemeine Ausgaben Einmalige Ausgaben Erläuterungen : § 3. Die Gliederung der Einnahmen and Ausgaben in den Einzelplänen I. 1. Die Einzelpläne des Bundeshaushaltsplanes und der Haashaltspläne der Länder werden nach Bedarf in Abteilungen und Unterabteilungen ( K a p i t e l und T i t e l ) zerlegt. Z w e c k und A n s a t z jedes Titels werden durch den Haushaltsplan bestimmt. Die Zweckbestimmungen müssen möglichst über Jahre hinaus die gleiche Nummer im Haushaltsplan haben. Das erleichtert sowohl die Zusammenfassung der Einnahmen und Ausgaben ihrer Art nach in einem H a u s h a l t s q u e r s c h n i t t 1 als 1

Der Haushaltsquerschnitt ist eine tabellarische Übersicht, die — im Schachbrettmuster aufgestellt — in der Regel auf den Zeilen die Bezeichnung der Haushaltsabschnitte und in den Spalten die Haushaltsansätze nach sachlich zusammengefaßten Gruppen enthält. Muster s. S. 61 f.

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auch den Vergleich der einzelnen Einnahmen und Ausgaben der Rechnungsjahre untereinander. Um das zu erreichen, werden die Zweckbestimmungen und die Nummern der einzelnen Titel so weit wie möglich im voraus in einem E i n g l i e d e r u n g s p l a n festgelegt. 2. Der Vorläufige Eingliederungsplan2 zum Bundeshaushaltsplan teilt die Haushaltseinnahmen und -ausgaben zunächst in bestimmte Gruppen ein, so die Einnahmen in a) Verwaltungseinnahmen, b) Allgemeine Haushaltseinnahmen;

die Ausgaben in a) Fortdauernde Ausgaben 1. Personalausgaben, 2. Sachausgaben, 3. Allgemeine Haushaltsausgaben. b) Einmalige Ausgaben.

Sodann legt er für eine Reihe von Einnahmen und Ausgaben die Zweckbestimmungen und Titelnummern im einzelnen fest. Die Zweckbestimmungen dieser sogen. „ F e s t t i t e l " dürfen stets nur mit der gleichen Nummer in den Haushaltsplan aufgenommen werden3. Andere Einnahmen und Ausgaben werden ihrer Art nach zu T i t e l g r u p p e n 4 zusammengefaßt, den Titelgruppen wird eine Serie von Titelnummern zugeordnet, innerhalb dieser Serie können die einzelnen Zweckbestimmungen und Nummern frei gewählt werden. Die so zugeordneten Titelnummern müssen zur Erleichterung der Übersichtlichkeit und des Vergleichs ebenfalls eingehalten werden. 3. In einzelnen Fällen kann es zweckmäßig sein, bestimmte Titel nur mit ihrer Zweckbestimmung ohne Geldansatz auszubringen. Solche Titel werden als „ L e e r t i t e l " bezeichnet. Leertitel kommen ζ. B. in Frage, wenn zweckgebundene Einnahmen erwartet werden, deren Höhe noch nicht feststeht. Meist werden in solchem Falle in Einnahme und Ausgabe Titel eingesetzt, die einander entsprechen (korrespondierende Titel). Leertitel werden auch verwendet, um die Übertragbarkeit von Haushaltsausgaben um ein weiteres Rechnungsjahr zu verlängern5. 2 Vorläufiger Eingliederungsplan — eingeführt durch Erl. d. BdF vom 19. 2.1953 — II A/1 — A1300 — 70/53 —; die Anlage 2 RWB (§54 Abs. 7 RWB) ist nicht mehr anzuwenden. 8 Beispiel: Tit. 200 Geschäftsbedürfnisse. 4 Beispiel: Tit. 600—679: Zuschüsse, Beihilfen und andere Zuweisungen. 5 Näheres s. unter I, 3. 3, § 4.

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4. Nicht selten werden Titel weiter unterteilt. Die U n t e r t e i l e werden unter Hinzufügung der Buchstaben a, b, c usw. zu der Nummer des Titels bezeichnet. Die Ansätze der Unterteile können „vor der Linie" oder als selbständige Ansätze auch in der Betragsspalte ausgebracht werden. Π. 1. Der Haushaltsplan der Gemeinden (Gemeindeyerbände) wird innerhalb der Einzelpläne in A b s c h n i t t e und U n t e r a b s c h n i t t e eingeteilt. Die Finanzwirtschaft der einzelnen Gebietskörperschaft ist in den letzten Jahrzehnten mehr und mehr aus ihrem Einzeldasein herausgehoben und in den Zusammenhang mit der Gesamtwirtschaft gestellt worden. Das gilt für den Bund und die Länder in gleicher Weise wie für die Gemeinden und Gemeindeverbände. Es mußten deshalb Mittel und Wege gesucht werden, um die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände) nach Gruppen geordnet überörtlich und übergebietlich zusammenfassen zu können. Das setzte eine e i n h e i t l i c h e G l i e d e r u n g der Einnahmen und Ausgaben dieser Gemeinwirtschaften voraus. Die Gliederung des Haushaltsplanes konnte deshalb nicht der einzelnen Gemeinde überlassen bleiben. Daher hat der Staat für die Gemeinden und Gemeindeverbände eine gewisse Grundgliederung des Haushaltsplanes vorgeschrieben8. Diese erstreckt sich auf die Einzelpläne und deren Abschnitte, während die Bildung und Benummerung der Unterabschnitte den Gemeinden weitgehend freigestellt ist. Die Benummerung der Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte folgt dem Dezimalsystem. Die erste Ziffer 0 bis 9 bezeichnet den Einzelplan, die beiden ersten Ziffern 00 bis 99 den Abschnitt. Sinngemäß werden die Unterabschnitte angegliedert. Ist ein bestimmter Abschnitt im Haushaltsplan einer Gemeinde nicht erforderlich, so wird die zugehörige Nummer weggelassen, an der Benummerung der anderen Abschnitte ändert sich dadurch nichts.

2. Innerhalb der Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte sind die Einnahmen und Ausgaben mindestens nach folgender Einteilung in G r u p p e n zusammenzufassen: 1. E i n n a h m e n : a) Fortdauernde Einnahmen Gebühren und Beiträge, Miete, Pacht, Zinsen, Tilgung, andere Einnahmen aus dem Betriebe, sonstige Einnahmen. b) Einmalige Einnahmen. • z. B. RdErl. d. RuPrMdl u. des RFM vom 4. 9. 1937 (RMB1. i. V. S. 1460).

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2. A u s g a b e n : a) Fortdauernde Ausgaben Persönliche Verwaltungsausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben, Zweckausgaben, Schuldendienst, Zuführung an Rücklagen, sonstige Ausgaben. b) Einmalige Ausgaben. 3. Um die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände) in der F i n a n z s t a t i s t i k besser zusammenfassen zu können, ist die f i n a n z s t a t i s t i s c h e K e n n z i f f e r eingeführt worden7. Diese besteht aus der G l i e d e r u n g s z i f f e r , der G r u p p i e r u n g s z i f f e r und der G a t t u n g s z i f f e r . Die beiden ersten sind verbindlich, die Gattungsziffer kann weggelassen werden. Die Gliederungsziffer entspricht der Benummerung der Haushaltsstelle, die Gruppierungsziffer läßt die Art der Einnahme oder Ausgabe erkennen, die Gattungsziffer unterscheidet nach bestimmten Merkmalen der Einnahmen und Ausgaben. Durch die Gruppierungsziffer werden folgende Einnahme- und Ausgabearten unterschieden: a) E i n n a h m e 0 Steuern und Zuweisungen 1 Gebühren, Entgelte, Strafen, 2 Andere Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb, 3 Einnahmen aus Vermögensbewegung; b) A u s g a b e n 4 Persönliche Ausgaben 5 Zuweisungen, Steuerbeteiligungsbeträge und Fürsorgeleistungen 6—8 Andere sächliche Verwaltungs- und Zweckausgaben 9 Ausgaben der Vermögensbewegung. Die einzelnen Gruppen werden in Untergruppen und Einzelarten weiter unterteilt. Qu.: §§ 4, 6 RHO § 2 (2) RWB ; § 5 GemHVO Reich, He., NW. § 5BaGemHVO. Muster eines Haushaltsquerschiiitts zum Bundeshaushaltsplaii Zeilen : A. Bundespräsident, Gesetzgebung, Bundesregierung B. Auswärtige Angelegenheiten C. Verteidigung (einschl. zivile Verteidigung) D. öffentliche Sicherheit E. Rechtsschutz 7 Vgl. ζ. B. Ns. Erl. v. 4.11.1950 (Amtsbl. f. Ns. S. 407); NW: RdErl. v. 20.10.1950 (MB1. S. 977); He.: Erl. v. 19. 9.1950 (StAnz. Nr. 43, Beil. 9/1950); SchlH.: RdErl. v. 23.11.1950 (ABl. S. 478).

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I, 2, 3, § 3 Gliederung der Einnahmen und Ausgaben F. G. H. J. K. L. M. N. O. P. Q. R. S.

Innere Verwaltung und allgemeine Staatsaufgaben Finanzverwaltung Schulen Wissenschaft und Forschung Kunst, Volksbildung usw. Soziale Sicherung Gesundheit, Sport, Jugendpflege Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Wasser- und Kulturbau, Wasserversorgung Wirtschaft Verkehr Bau- und Wohnungswesen Allgemeines Finanzwesen

Spalten : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.

Einnahmen Fortdauernde Einnahmen Verwaltungseinnahmen Betriebseinnahmen Gewinne aus Unternehmen, Einnahmen aus Sondervermögen Zinsen und Tilgung Zuweisungen von Gebietskörperschaften/LAF/SV (Z) — Zuschüsse Steuern (ST) — Sonstige Einnahmen Einmalige Einnahmen — Anleihen Insgesamt Ausgaben Personalausgaben — Versorgung Sachausgaben Allgemeine Ausgaben Zuweisungen an Gebietskörperschaften/LAF/SV (Z) — Zuschüsse, Beihilfen — Renten, Unterstützungen (R) — Sonstige Ausgaben Betriebsausgaben Zuschüsse an Unternehmen, Ausgaben an Sondervermögen, Rücklagen — Bürgschaften (B). Darlehen an Gebietskörperschaften (LAF/Sozialversicherung) Sonstige Darlehen Zuweisungen an Gebietskörperschaften (LAF/Sozialversicherung) Zuschüsse und Beihilfen Schuldendienst (Sch) — Übrige Ausgaben Zusammen Einmalige Ausgaben Erwerb von Grundstücken Neu-, Um- und Erweiterungsbauten — Darlehen Anschaffung von Fahrzeugen, Einrichtungsgegenständen u. dgl. Erwerb von Beteiligungen Subventionen (S) — Sonstige einmalige Ausgaben Zusammen Insgesamt.

I, 2, 3, § 4 Form der Darstellung

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§ 4. Die Form der Darstellung der Einnahmen and Ausgaben im Haushaltsplan 1. In den Haushaltsplänen der kleinen und mittleren Gemeinden (Gemeindeverbände) werden die E i n n a h m e n auf der l i n k e n , die A u s g a b e n auf der r e c h t e n Seite des Haushaltsplanes aufgeführt. Dadurch werden die jeweils zusammengehörigen Einnahmen und Ausgaben einander übersichtlich gegenübergestellt. Diese an und für sich wünschenswerte Form der Darstellung muß in den größeren Gemeinwesen aufgegeben werden; sie würde den ohnehin erheblichen Umfang der Haushaltspläne des Bundes und der Länder wie auch der größeren Stadtgemeinden bis zur Unförmlichkeit erweitern. Um das zu vermeiden, werden in diesen großen Haushaltsplänen innerhalb eines Kapitels, Abschnitts oder Unterabschnitts zunächst die Einnahmen, danach die Ausgaben aufgeführt. Die rechte Seite des Planes enthält in der Regel die Erläuterungen zu den einzelnen Ansätzen. 2. Um einen Vergleich zu ermöglichen, inwieweit die Schätzungen der Einnahmen und Ausgaben von denen der Vorjahre abweichen, werden die Ergebnisse der letzten Rechnungslegung, also der Rechnung des zweitvorhergehenden Rechnungsjahres, und die Ansätze des Vorjahres in je einer besonderen Spalte ausgewiesen1. Als Ergebnisse der letzten Rechnungslegung gelten im Bund und in den Ländern die Isteinnahmen und -ausgaben, in den Gemeinden (Gemeindeverbänden) die angeordneten Solleinnahmen und -ausgaben.

3. a) In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) können Ausgabemittel des ordentlichen Haushalts, die sachlich zusammengehören und gemeinsam zu bewirtschaften sind, in einem S a m m e l n a c h w e i s zusammengefaßt werden. Für bestimmte Arten von Ausgaben sind Sammelnachweise ohne Rücksicht auf die Art der Bewirtschaftung aufzustellen ( P f l i c h t s a m m e i n a c h w e i s e ) , so für die persönlichen Ausgaben, für den Schuldendienst und für die Zuführungen zu den Rücklagen. Für andere Ausgaben können Sammelnachweise aufgestellt werden, wenn sie gemeinsam bewirtschaftet werden, ζ. B. für Materialbeschaffung, Post- und Fernsprechgebühren, Reinigung, Heizung, Strom-, Gas- und Wasserverbrauch, Unterhaltung und Instandsetzung des Inventars, bauliche Unterhaltung u. dgl. Ausgaben des außerordentlichen Haushalts werden nicht in einen Sammelnachweis aufgenommen, sondern unmittelbar aus dem Titel bewirtschaftet. Sammelnachweise haben den Zweck, die Gesamtsumme 1

s. auch unter I, 2, 3, § 2.

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I, 2, 4, § 1 Sachliche Vollständigkeit

einzelner Arten von Ausgaben an einer Stelle erkennbar zu machen, den Haushaltsplan von übermäßigen Erstattungen zwischen den Verwaltungezweigen zu entlasten und die Bewirtschaftung bestimmter Ausgabemittel zu erleichtern2. b) Die Sammelnachweise können zweiseitig oder e i n s e i t i g gestaltet werden. Bei zweiseitiger Gestaltung enthält der Sammelnachweis auf der „Einnahmeseite" eine Zusammenstellung der entsprechenden Ausgabeansätze der Einzelpläne, auf der „Ausgabeseite" die über den Sammelnachweis zu bewirtschaftenden Ausgaben in Sammelposten. Es genügt aber eine einseitige Gestaltung des Sammelnachweises in der Form, daß nur eine „ A u s g a b e s e i t e " gebildet wird. Im Haushaltsplan können die über einen Sammelnachweis bewirtschafteten Ausgaben bei den e i n z e l n e n V e r w a l t u n g s z w e i g e n in einer Summe zusammengefaßt werden; jeder Sammelnachweis muß aber die auf die einzelnen Verwaltungszweige entfallenden Anteile für jeden Einzelzweck erkennen lassen. Die Sammelnachweise sind dem Haushaltsplan als A n l a g e n beizufügen. Qu.: §6(12) RWB; §§3,7 GemHVO Reich, NW, He. §11 (2) GemHVO,He, NW.

4. Abschnitt: Grundsätze für die Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben § 1. Der'Grundsatz der sachlichen Vollständigkeit 1. Der Haushaltsplan eines öffentlichen Gemeinwesens muß volls t ä n d i g sein, d. h. er muß grundsätzlich alle voraussehbaren Einnahmen und Ausgaben enthalten. Das gilt für Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände in gleicher Weise. Schon das Wesen des Haushaltsplanes erfordert die Vollständigkeit. Nur wenn alle Einnahmen und Ausgaben erfaßt werden, ist eine echte P l a n u n g möglich. Es liegt indes in der Natur des Haushaltsplanes als einer Vorausschätzung, daß nicht alle im Laufe des Jahres tatsächlich auftretenden Einnahmen und Ausgaben im voraus erfaßt werden können. Dem Grundsatz der Vollständigkeit ist deshalb Genüge getan, wenn die im Zeitpunkt der Aufstellung als voraussichtlich eingehend oder als voraussichtlich zu leistend b e k a n n t e n Einnahmen und Ausgaben aufgenommen sind. Ein Verstoß gegen den Grundsatz liegt vor, wenn Einnahmen oder Ausgaben bewußt oder fahrlässig weggelassen werden. 2

Wegen der gegenseitigen Deckungsfähigkeit der in einem Sammelnachweis erfaßten Ausgabemittel s. unter I, 2, 4, §11; wegen der Sammelnachweise als vorläufige Buchungsstellen unter I, 3, 6, § 5.

I, 2, 4, § 1 Sachliche Vollständigkeit

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Für den Bund ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes in Art. HO Abs. 1 GG aufgestellt. Auch die Reichshaushaltsordnung enthielt ihn bereits (§ 9 Abs. 1 RHO). Danach müssen alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingestellt werden. Die Verfassungen der Länder enthalten entsprechende Vorschriften1. Für die Gemeinden gelten gleichartige Bestimmungen der Gemeindeordnungen, z . B . § 87 GO NW. Danach hat der Haushaltsplan alle v o r a u s s e h b a r e n Einnahmen und Ausgaben des Rechnungsjahres zu enthalten. In Baden-Württemberg muß der Haushaltsplan alle Einnahmen und Ausgaben enthalten, die für die ausreichende Erfüllung der Gemeindeaufgaben erforderlich sind und voraussichtlich im Rechnungsjahr fällig werden.

2. Vom Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes werden sowohl im staatlichen als auch im gemeindlichen Haushaltsrecht A u s n a h m e n zugelassen. a) So stehen z.B. die B e t r i e b e des Staates und der Gemeinden mit e i g e n e r R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t völlig neben dem Haushalt. Das gilt selbst dann, wenn das Kapital vollständig in der Hand des politischen Verbandes steht (Eigengesellschaften). b) Eine gewisse Verbindung mit dem Haushaltsplan haben noch die W i r t s c h a f t s b e t r i e b e , die in eigener Regie geführt werden. Sie sind im Grunde genommen nur Teile der Staats- oder Gemeindeverwaltung. Zu ihnen gehören die Staatsbetriebe gemäß § 15RHO und die Eigenbetriebe der Gemeinden (Gemeindeverbände). Diese Betriebe werden zwar nicht mit allen Einnahmen und Ausgaben, aber doch mit ihrem E n d e r g e b n i s im Haushaltsplan veranschlagt 2 . 3. Nicht selten übernimmt ein Verwaltungszweig Leistungen für einen anderen Zweig der Verwaltung des gleichen Verbandes. Solche Leistungen der Verwaltungszweige untereinander („interadministrative Leistungen") sollen aus Gründen der Haushaltsklarheit und -Wahrheit tunlichst ausgeglichen werden3. Ihre Veranschlagung im Haushaltsplan bereitet gewisse Schwierigkeiten. Bund und Länder sehen meist von dem besonderen Ausweis dieser Leistungen im Haushaltsplan ab. Dagegen zeigt sie der Gemeindehaushaltsplan als E r s t a t t u n g e n z w i s c h e n den V e r w a l t u n g s z w e i g e n . Diese gelten als Einnahmen und Ausgaben, sind jedoch in den Einzelplänen besonders (ζ. B. durch Schrägdruck) kenntlich zu machen (§ 8 Abs. 1 GemHVO). ) s. S. 41 (Fußnote 2). Näheres hierzu s. unter I, 6, 2, § 2 und I, 2, 4, § 6. 8 ) s. unter I, 6, 2, § 4. x

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H e l m e r t , Haushaltswesen

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I, 2, 4, § 1 Sachliche Vollständigkeit Es sind Verrechnungen innerhalb des Haushaltsplanes, die sich in Einnahme und Ausgabe ausgleichen. Sie sind stets dann durchzuführen, wenn ein Verwaltungszweig die Dienste eines anderen in Anspruch nimmt. Die der Erstattung zu Grunde liegende Ausgabe muß zur unmittelbaren Durchführung der Aufgaben des erstattenden Verwaltungszweiges notwendig sein, müßte also von diesem selbst getätigt werden, wenn nicht ein anderer Verwaltungszweig seine Dienste zur Verfügung stellte. Erstattungen kommen meistens an die sogenannten Hilfsverwaltungen und -einrichtungen, ζ. B. Hochbauverwaltung, Fuhrpark usw. in Betracht 4 .

Nur tatsächliche Kosten dürfen erstattet werden. „Fiktive Erstattungen", ζ. B. die Zahlung einer fingierten Miete an die Grundstücksverwaltung für die Benutzung gemeindlicher Räume, sind unzulässig 4 . Die Erstattungen folgen dem „ B e l a s t u n g s p r i n z i p " , d. h. derjenige Verwaltungszweig hat die Kosten endgültig zu tragen, zu dessen Gunsten die Leistung ausgeführt worden ist. 4. a) Nicht veranschlagt werden die E i n n a h m e n u n d A u s g a b e n d e s K a p i t a l v e r k e h r s . Diese sind in der Regel nicht vorhersehbar; sie können deshalb nicht Gegenstand der Planung sein. Das Gemeindehaushaltsrecht schließt ihre Veranschlagung ausdrücklich aus. Gemäß § 1 Abs. 4 GemHVO sind a) Erlöse aus der Veräußerung von Gemeindevermögen, b) die Verwendung der Veräußerungserlöse innerhalb der Vermögenswirtschaft für den Erwerb gleichartigen Vermögens oder c) die Zuführung der Veräußerungserlöse zum Kapitalvermögen, sowie d) Zu- und Rückflüsse, die lediglich dem Kapitalvermögen zugeführt werden, weder im ordentlichen noch im außerordentlichen Haushaltsplan der Gemeinde zu veranschlagen. b) Gleichartigkeit des Vermögenserwerbs liegt vor, wenn der zu erwerbende Vermögensgegenstand dem veräußerten der Art nach gleich oder dem gleichen Zweck zu dienen bestimmt ist, dem der veräußerte Vermögensgegenstand gewidmet war. Maßgebend ist also, ob es sich um eine Umwandlung von Vermögen in g l e i c h a r t i g e s Vermögen oder Vermögen mit g l e i c h e r Z w e c k b e s t i m m u n g handelt. D e r A r t n a c h g l e i c h sind untereinander unbebaute Grundstücke, Wertpapiere ohne Rücksicht auf ihre Gattung, dinglich gesicherte Forderungen, nicht dagegen allgemein untereinander bebaute und unbebaute Grundstücke, Grundstücke und Wertpapiere usw. Ein g l e i c h a r t i g e r V e r w e n d u n g s z w e c k kann ζ. B. gegeben sein, wenn der Erlös aus unbebauten Grundstücken zum Erwerb eines an sich bebauten Grundstückes verwendet wird, das aber lediglich zum Zwecke eines Straßendurchbruchs ') Näheres s. ζ. B. Ausf.Anw. Nr. 3 zu § 8 GemHVO NW.

I, 2, 4, § 2 Sachliche Einheit

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benutzt werden soll. Auf die Zugehörigkeit zu bestimmten Vermögensgruppen (Verwaltungsvermögen, Betriebsvermögen, allgemeines Kapitalund Grundvermögen) kommt es dabei im übrigen nicht an. (Ausf.Anw. zu § 1, Nr. 2, Buchst, a GemHVO).

5. a) Zu- und R ü c k f l ü s s e zum K a p i t a l v e r m ö g e n sind u . a . größere Schenkungen, Erbschaften, Vermächtnisse, ferner Darlehensrückzahlungen (nicht auch Zinsbeträge) an die Gemeinde, die einer haushaltsmäßigen Verwendung nicht zuzuführen sind. b) Z u f ü h r u n g e n zu R ü c k l a g e n im Sinne des § 8 RücklVO gehören nicht zu den Einnahmen und Ausgaben des Kapitalverkehrs und sind deshalb im Haushaltsplan zu veranschlagen. 6. In den Gemeindehaushaltsplan sind ferner die d u r c h l a u f e n d e n Gelder nicht aufzunehmen, d. s. Beträge, die die Gemeinde für einen anderen lediglich vereinnahmt und an diesen weiterleitet (§ 8 Abs. 1 GemHVO)5. 7. In den außerordentlichen Haushaltsplan sind aber die A n t e i l s b e t r ä g e aus dem ordentlichen Haushaltsplan für solche Vorhaben aufzunehmen, die nur teilweise aus außerordentlichen Einnahmen bestritten werden sollen (§ 1 Abs. 5 GemHVO). Qu.: Art. 110 GG LandV. s. S. 41 § 9 RHO GO: BaWü. §100 (2); Bay. Art. 91 (1); He. §114 (1); Ns. §108 (1); NW § 87 (1); RhPf. § 95 (1); SchlH § 100 (1); Saarl. § 107 (1). § 8 GemHVO Reich, NW, He. — § 8 BaGemHVO.

§ 2. Der Grundsatz der sachlichen Einheit des Haashaltsplanes 1. Der G r u n d s a t z der s a c h l i c h e n E i n h e i t verlangt, daß alle Einnahmen und Ausgaben einer öffentlichen Gebietskörperschaft in einem einzigen Haushaltsplan („Budget unique") veranschlagt werden. Ein solcher Haushaltsplan gäbe dann einen vollständigen Überblick über die Finanzgebarung des Verbandes. Das Einheitsprinzip ist jedoch in keinem Lande vollständig durchgeführt. Im deutschen Haushaltsrecht steht die Aufstellung von Sonderhaushaltsplänen1 mit dem Grundsatz der sachlichen Einheit des Haushaltsplanes nicht in Einklang. Neumark2 sieht auch in der Zweiteilung des Haushaltsplanes in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushaltsplan eine Abweichung von dem Ein1 1 2 6*

Näheres s. unter I, 2 , 1 . s. unter I, 2, 9 Neumark, a. a. O. S. 579.

I, 2, 4, § 3 Haushaltsausgleich

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heitsgruiidsatz. Nach Viaion 3 ist der außerordentliche Haushalt nur ein Teil des Gesamthaushalts nicht ein anderer Haushalt. Gemäß § 3 Abs. i RHO „zerfällt" der Reichshaushalt in den ordentlichen und den außerordentlichen Haushalt und nach § 1 Abs. 1 GemHVO „gliedert" sich der Haushaltsplan in dieser Weise. Obgleich hiernach beide Teile den einen Haushaltsplan des politischen Verbandes ausmachen, folgt doch jeder Teil seinen eigenen Regeln und wird für sich abgeschlossen. Die sachliche Einheit der Haushaltstheorie darf aber wohl so verstanden werden, daß alle Einnahmen und Ausgaben ausnahmslos in einem einzigen Haushaltsplan erscheinen, der zwar nach sachlichen Gesichtspunkten gegliedert ist, bei dem die Einnahmen und Ausgaben aber in je einer Summe zusammengefaßt sind. Dieses Wunschbild eines Haushaltsplanes zu erreichen, muß in der Praxis aus Zweckmäßigkeitsgründen wohl immer scheitern. 2. Dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplanes entspricht die sog. f i s k a l i s c h e K a s s e n e i n h e i t , die darin besteht, daß alle Einnahmen und Ausgaben des Verbandes in e i n e r Kasse und Rechnung erfaßt werden. Die fiskalische Kasseneinheit ist eine Errungenschaft der Neuzeit. Sie hat die frühere „Fondswirtschaft" 4 abgelöst, bei der die zugehörigen Einnahmen und Ausgaben jeweils in besonderen Rechnungen erfaßt wurden. Qu.: Art. 110 Abs. 1 GG. LVerf.: Art. 79 (1) BaWü; Art. 78 (1) Bay; Art 73 (1) Beri.; Art. 66 (1) Ha; Art. 139 (2) He; Art. 49 (1) Ns.;Art.: 81 (2) NW; Art. 116 (1) RhPf; Art. 43 (1) SchlH. Art. 107 Saarl.

§ 3. Ser Grundsatz des Haushaltsausgleichs I. 1. Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe abzugleichen1. Dieser G r u n d s a t z des H a u s h a l t s a u s g l e i c h s ist ein Grundzug des deutschen Haushaltsrechts. Die Pflicht, den Haushaltsplan a b zugleichen, ist jedoch im staatlichen Bereich nur für den Bund und das Land Niedersachsen z w i n g e n d vorgeschrieben2. Die Verfassungen der Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen enthalten den Grundsatz des Haushaltsausgleichs nur als S oll Vorschrift2. In den Verfassungen der übrigen Länder der Bundesrepublik fehlt eine entsprechende 3

Viaion, a. a. O. S. 88. Vgl. Theodor Mayer, Geschichte der Finanzwirtschaft vom Mittelalter bis zum Ende des 18. Jahrhunderts, in Gerloff-Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Mohr, Tübingen, 2. Aufl. 1952 Bd. I, S. 236. 1 Art. 110 Abs. 2 GG. 2 s. Anhang: Art. 79 Abs. 2 Satz 2 VerfBaWü.; Art. 49 Abs. 2 Satz 2 Ns.Verf. ; Art. 81 Abs. 2 Satz 3 VerfNW. 4

I, 2, 4, § 3 Haushaltsausgleich

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Bestimmung ganz. Gleichwohl ist auch in diesen Ländern der Ausgleich des Haushaltsplanes die Regel, gleichsam ungeschriebenes Recht, das, soweit es die finanziellen Verhältnisse zulassen, alljährlich beachtet wird3. 2. Der Haushaltsausgleich bedeutet zunächst, daß bei der A u f s t e l l u n g des H a u s h a l t s p l a n e s die Ausgaben nicht höher veranschlagt werden als die Einnahmen, m. a.W., daß die Einnahmen gleich den Ausgaben sind, der Haushalt sich mithin „im Gleichgewicht" befindet.Werden die Einnahmen höher veranschlagt, als sie voraussichtlich eingehen, oder die Ausgaben geringer, als sie geleistet werden müssen, so ist der Haushaltsplan nur formal ausgeglichen. Damit ist aber dem Willen des Gesetzgebers nicht entsprochen. Dieser meint einen echten Ausgleich, der nur dann gegeben ist, wenn die Einnahmen und Ausgaben wahrheitsgetreu veranschlagt werden. 3. Bei der Aufstellung des Haushaltsplanes ergibt sich nicht auf Anhieb ein ausgeglichener Haushaltsplan. In der Regel zeigt die Zusammenstellung der Einnahmen und Ausgaben bei der Vorbereitung des Haushaltsplanes einen H a u s h a l t s f e h l b e d a r f . Im staatlichen Bereich sind meist langwierige Beratungen des Finanzministers mit den Ressorts erforderlich, um die Anforderungen an Ausgabemitteln soweit herabzudrücken, daß ein Haushaltsausgleich möglich erscheint. Beim Bund mußte wiederholt der Haushaltsausgleich dadurch herbeigeführt werden, daß durch das Haushaltsgesetz G l o b a l k ü r z u n g e n vorgenommen und alle Ausgabenansätze oder bestimmte Gruppen von ihnen mit einem bestimmten Prozentsatz gesperrt wurden4. II. 1. Die Gemeinden (Gememdeverbände) haben ausnahmslos die Pflicht, alljährlich einen a u s g e g l i c h e n e n H a u s h a l t s p l a n aufzustellen. Dabei sind F e h l b e t r ä g e aus V o r j a h r e n zu berücksichtigen, da nur so eine ordnungsmäßige Finanzwirtschaft gesichert ist8. 2. a) Auch im kommunalen Bereich ist der Haushaltsausgleich zunächst von der A u s g a b e n s e i t e her zu versuchen. Zu diesem Zwecke sind die Ausgaben nach folgender R a n g f o l g e in den Haushaltsplan einzustellen: * Die Haushaltspläne der Länder Baden-Württemberg und Berlin für das Rechnungsjahr 1959 sind mit Fehlbeträgen festgestellt. 1 Vgl. § 8 Abs. 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 1958. 6 § 100 (2) GOBaWü; Art. 91 (1) GO Bay.; § 114 (2) GO He; § 108 (2) GO Ns.; §87 (2) GO NW; §95 (1) GO RhPf.; §100 (2) GO SchlH. §107 (1) GO Saarl. vgl. auch § 9 GemHVO.

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I, 2, 4, § 4 Haushaltswahrheit 1. Die auf gesetzlicher oder rechtlicher Verpflichtung beruhenden Ausgaben der Gemeinde, ohne die Zuführungen zu den Rücklagen, 2. die Ausgaben, deren Abweisung im allgemeinen Interesse oder nach der besonderen Lage der Gemeinde nicht vertretbar ist, 3. andere Ausgaben für freiwillige Aufgaben der Gemeinde.

Bei Gefährdung des Haushaltsausgleichs dürfen die unter 3 genannten Ausgaben nicht veranschlagt werden. b) Ist auf diese Weise ein Haushaltsausgleich nicht herzustellen, so sind die E i n n a h m e n unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen so festzusetzen, daß der Ausgleich herbeigeführt oder der Haushaltsfehlbedarf nach Möglichkeit vermindert wird (§ 9 GemHVO). c) Besonders streng sind die Ausgleichsvorschriften für den außerordentlichen Haushaltsplan der Gemeinden. In ihm dürfen Ausgaben, die nicht voll durch außerordentliche Einnahmen oder durch Anteilsbeträge aus dem ordentlichen Haushaltsplan ausgeglichen sind, nicht vorgesehen werden (§ 9 Abs. 2 GemHVO). Damit ist ein nicht ausgeglichener außerordentlicher Haushaltsplan im Bereich der Gemeinden praktisch ausgeschlossen. Aus dem ordentlichen Haushaltsplan dürfen Anteilsbeträge dem außerordentlichen Haushaltsplan nur dann zugeführt werden, wenn dadurch der Ausgleich des ordentlichen Haushalts nicht gestört wird. ΙΠ. Die Gemeindeordnungen legen den Gemeindevertretungen die Pflicht auf, für ausreichende Mittel zur Erfüllung der der Gemeinde obliegenden Aufgaben zu sorgen, sie enthalten aber meist keine Bestimmung, die einer allzu großen Bewilligungsfreude entgegenwirken könnte. Die Gemeindeordnung des Landes Bayern macht davon eine Ausnahme. Sie schreibt vor, daß in den Gemeinden Anträge, die Ausgaben verursachen, nur gestellt werden dürfen, wenn gleichzeitig Deckungsvorschläge gemacht werden. Qu.: Art. 110 Abs. 2, 113 GG. — LV.: Art. 82 BaWü.; Art. 79 Bay.; Art. 78 Beri.; Art. 102 Br. Art. 69 Ha.; Art. 142 He., Art. 52 Ns.; Art. 84 NW; Art. 118 RhPf.; Art. 47 SchlH. — GO: s. Fußnote 4; ferner: Art. 96 (4) GOBay.; § 9 GemHVO Reich, He., NW.; § 9 BaGemHVO.

§ 4. Der Grundsatz der Haashaltswahrheit 1. Ein echter Haushaltsausgleich verlangt eine wahrheitsgetreue Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben. Wahrheitsgetreu bedeutet, daß die Einnahmen und Ausgaben in der Höhe in den Haushalts-

I, 2, 4, § 4 Haushaltswahrheit

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plan aufgenommen werden, in der sie im kommenden Rechnungsjahre voraussichtlich eingehen oder geleistet werden müssen. Der Grundsatz der H a u s h a l t s w a h r h e i t ist verletzt, wenn die Ausgaben höher oder die Einnahmen geringer veranschlagt werden und umgekehrt. Werden die Ausgaben zu hoch veranschlagt oder die Einnahmen zu gering, so treten Ersparnisse ein, es werden H a u s h a l t s r e s e r v e n gebildet, die letzten Endes ihre Ursache in einer zu starken Belastung der Steuerzahler haben. Das ist unerwünscht und in einer ordentlichen Finanzwirtschaft nicht vertretbar. Finanzwirtschaftlich gefährlicher ist jedoch der umgekehrte Fall, daß die Einnahmen zu hoch oder die Ausgaben zu gering veranschlagt werden. Der Haushaltsplan kann dann zwar formal ausgeglichen sein; es fehlt aber der echte Ausgleich, ein vorhandener H a u s h a l t s f e h l b e d a r f wird verschleiert. 2. Inwieweit dem Grundsatz der Haushaltswahrheit oder der „Genauigkeit des Budgets" (Neumark) entsprochen worden ist, zeigt sich bei Aufstellung der Jahresrechnung. Je geringer die A b w e i c h u n g z w i s c h e n Soll und Ist bei den einzelnen Haushaltsansätzen ist, desto mehr ist bewiesen, daß richtig veranschlagt wurde. 3. Ein V e r s t o ß gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit kann auf bewußter Zuwiderhandlung wie auch auf mangelhaften Schätzungen, also menschlichem Versagen, beruhen. Auch der zeitliche Abstand zwischen dem Stichtag für die Aufstellung der Voranschläge und dem Inkrafttreten des Planes beeinflußt die Genauigkeit der Ansätze. Eine Gemeinde, die ihren Haushaltsplan erst einige Monate vor Beginn des Rechnungsjahres aufstellt, kann die Schätzungen naturgemäß mit größerer Genauigkeit vornehmen als die Behörden, die den staatlichen Haushaltsplan vorbereiten und dabei Verhältnisse zu Grunde legen müssen, die hinter dem Planvollzug weit zurückliegen1. 4. Um die Behörden zu einer sorgfältigen Berechnung oder Schätzung der Haushaltsansätze zu veranlassen, ist die N a c h b e w i l l i g u n g von Ausgabemitteln von einer eingehenden Begründung abhängig8. Über- und außerplanmäßige Ausgaben3 dürfen nur dann genehmigt werden, wenn dafür ein u n v o r h e r g e s e h e n e s Bedürfnis auftritt. 1 Stichtag ist b. Bund d. 1.Februar des vorhergehenden Jahres; später eintretende, aber feststehende Änderungen sind zu berücksichtigen (§ 6 Abs.7 RWB). 2 Vgl. hierzu § 45 und § 46 Abs. 2 EWB s. auch unter I 3, 8. 3 s. unter I, 3, 11, § 3 und § 4.

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I, 2, 4, § 5 Haushaltsklarheit, Erläuterungen

§ 5. Der Grundsatz der Haashaltsklarheit und die Erläuterungen zum Haushaltsplan 1. Der Haushaltsplan soll d u r c h s i c h t i g sein, d. h. man soll aus ihm erkennen können, aus welchem G r u n d e die Einnahmen erhoben und für welchen Z w e c k die Ausgaben geleistet werden, und warum sie in dieser H ö h e veranschlagt werden müssen. Um diesem G r u n d s a t z d e r H a u s h a l t s k l a r h e i t zu entsprechen, muß der Haushaltsplan möglichst tief und vor allem nach einheitlichen Gesichtspunkten gegliedert werden. Bis zu einem gewissen Grade wächst die Klarheit des Haushaltsplanes mit der Tiefengliederung. Die Grenze liegt da, wo die Zahl der Ausgabenansätze so groß wird, daß sie zur Unübersichtlichkeit führt. Wesentlich ist vor allem, daß die Z w e c k b e s t i m m u n g e n der einzelnen Haushaltsansätze möglichst eng a b g e g r e n z t , dabei so g e n a u u n d e i n d e u t i g b e z e i c h n e t werden, daß Zweifel hinsichtlich der Verwendbarkeit der Ausgabemittel ausgeschlossen sind1. Sammelbezeichnungen sind tunlichst zu vermeiden. Die Durchsichtigkeit der öffentlichen Haushalte in ihrer Gesamtheit wird durch e i n h e i t l i c h e G l i e d e r u n g der Pläne erhöht. 2. Soweit die Zweckbestimmung der einzelnen Haushaltsansätze im Dispositiv 2 des Haushaltsplanes nicht genügend Aufschluß gibt, ist eine E r l ä u t e r u n g erforderlich, für die in der Regel eine besondere E r l ä u t e r u n g s s p a l t e vorgesehen ist. Das gilt insbesondere auch für die Höhe der Ansätze. Der Haushaltsplan soll ja nicht nur dem eingeweihten Fachbeamten verständlich sein, sondern auch dem Steuerzahler, vor allem aber den Mitgliedern der gesetzgebenden Körperschaften. Nach § 8 RHO sind im Bundeshaushaltsplan alle Einnahmen mit anderem Ansatz als im Vorjahr, alle fortdauernden Ausgaben, für die nicht im Vorjahr Mittel in mindestens gleicher Höhe bewilligt sind, und alle einmaligen und außerordentlichen Ausgaben im Haushaltsplan zu erläutern. Eine besondere Erläuterungspflicht besteht auch, wenn Ausgaben zur Erfüllung von Verträgen eingesetzt werden, durch die der Bund zur Leistung von Zahlungen über ein Rechnungsjahr hinaus verpflichtet wird. Solche Ansätze sind bei der erstmaligen Anforderung von Mitteln nach Inhalt und Dauer des Vertrages zu erläutern. Die Verträge sind für die Verhandlungen im Bundestag und Bundesrat bereitzuhalten. Ausgenom1 Der Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages hat auf die Notwendigkeit größerer Haushaltsklarheit hingewiesen und angeregt, die Zweckbestimmungen im Haushaltsplan klarer gegeneinander abzugrenzen und die Erläuterungen deutlich zu fassen. (Nr. 4 der Anlage zur Drucks. 2896 des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode). 2 s. S. 47, Fußnote 18.

I, 2, 4, § 5 Haushaltsklarheit, Erläuterungen

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men von dieser Erläuterungspflicht sind die im Rahmen der laufenden Verwaltung abgeschlossenen, ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehrenden Verträge. Besonders zu erläutern sind auch die regelmäßig wiederkehrenden, aber ihrer Höhe nach wandelbaren Einnahmen und Ausgaben (§10 RHO). Ebenso ist im Haushaltsplan zu erläutern, wenn — abweichend von der Regel — Mittel für nichtbeamtete Hilfskräfte zusammen mit anderen Ausgaben veranschlagt werden. Für den Haushaltsplan der Gemeinde ist eine entsprechende Erläuterungspflicht durch § 24 GemHVO begründet. Danach sind insbesondere zu erläutern 3 : 1. Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan, die von denen des Vorjahres erheblich abweichen, 2. Einnahmen, bei denen erhebliche Beträge nicht veranschlagt worden sind, weil mit deren Eingang im kommenden Rechnungsjahre nicht zu rechnen ist, sowie Einnahmen und Ausgaben, bei denen erhebliche Reste aus Vorjahren bestehen, unter Angabe der Höhe dieser Reste, 3. Ausgaben zur Erfüllung von Verträgen, durch die die Gemeinde zur Leistung von Zahlungen über ein Rechnungsjahr hinaus verpflichtet wird; 4. Einnahmen und Ausgaben von erheblicher Bedeutung hinsichtlich der bei der Veranschlagung angewandten Berechnungs- und Schätzungsgrundlagen ; 5. Abweichungen bei kw-Vermerken in früheren Haushalten; 6. Ausnahmen bei NichtVorliegen vorschriftsmäßiger Bauunterlagen. Den Gemeinden ist es überlassen, die Erläuterungen entweder a) in einer Erläuterungsspalte des Haushaltsplanes oder b) auf die untere Hälfte der Seite der Einzelpläne oder c) auf einen eingelegten Halbbogen zu jeder Seite des Einzelplanes einzusetzen; die Zusammenstellung in einem besonderen Beiheft empfiehlt sich im allgemeinen nicht (Ausf. Anw. zu § 24 GemHVO). 3. Der Grundsatz, daß der Haushaltsplan neben dem Zweck auch die H ö h e der dafür aufzuwendenden A u s g a b e m i t t e l ausweisen soll, ist bei solchen Ansätzen gefährdet, die für einen auf m e h r e r e J a h r e sich erstreckende einheitliche Aufgabe in den Haushaltsplan eingestellt werden. In diesen Fällen stellt der Ansatz eines Jahres nur einen Teil der Gesamtaufwendungen dar. Zur Sicherung der Haushaltsklarheit sind deshalb bei allen einmaligen und außerordentlichen Ausgaben dieser Art bei der ersten Einstellung die voraussichtlichen Gesamtkosten und etwaige Beiträge Dritter, bei jeder folgenden Einstellung außerdem die Beträge anzugeben, die in früheren Rechnungsjahren bewilligt und ausgegeben worden sind (§ 13 RHO; § 24 Abs. 2 Nr. 1 GemHVO). 3

Näheres s. § 24 Abs. 2 GemHVO Reich, He., NW.

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I, 2, 4, § 5 Haushaltsklarheit, Erläuterungen

4. Die Haushaltsklarheit wird vor allem beeinträchtigt, wenn für den gleichen Zweck Mittel an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes ausgebracht werden. Deshalb sollen M i t t e l für e i n e n u n d d e n s e l b e n Z w e c k im Haushaltsplan nur an einer S t e l l e veranschlagt werden (§ 18 RHO). Von dieser Sollvorschrift kann in besonderen Fällen abgewichen werden. Da der Haushaltsplan durch die gesetzgebenden Körperschaften festgestellt wird, wird die A b w e i c h u n g durch diese Stellen sanktioniert. Bei einem nach dem Realprinzip4 gegliederten Haushaltsplan bereitet die Einhaltung dieser Vorschrift keine Schwierigkeiten; anders beim institutionellen 4 Haushaltsplan. In diesem werden jedem Minister für seinen Geschäftsbereich die erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt, die er unter eigener Verantwortung zu bewirtschaften hat. Es liegt im Wesen des institutionellen Haushaltsplanes, daß die Ausgaben für das Personal und den Geschäftsbetrieb der Behörden in allen Einzelplänen mit gleicher Zweckbestimmung auftreten. Formal kehrt deshalb die gleiche Zweckbestimmung in allen Einzelplänen wieder. Materiell sind die Mittel jedoch durch die übergeordnete Bezeichnung des Einzelplans oder Kapitels unterschieden. Das Verbot der Veranschlagung von Mitteln für den gleichen Zweck an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes hat vorwiegend praktische Bedeutung für die allgemeinen Haushaltsausgaben, d. h. die Ausgaben für die besonderen Zwecke der Verwaltung („Zweckausgaben"), deren Aufnahme in einen Einzelplan vor allem von der Zuständigkeit in der Behördenorganisation bestimmt wird. Eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten, besonders auch im politischen Bereich der Ressorts untereinander, ist deshalb die beste Gewähr für eine Beachtung des Verbots. Soweit Ausnahmen unvermeidlich sind, müssen sie im Haushaltsplan eindeutig festgelegt werden. 5. Den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ist durch § 11 GemHVO eine hinreichende Aufgliederung der Einnahmen und Ausgaben zur besonderen Pflicht gemacht. Die Einnahmen sind nach ihrem E n t s t e h u n g s g r u n d , die Ausgaben nach E i n z e l z w e c k e n getrennt zu veranschlagen. Für den gleichen Einzelzweck dürfen Ausgaben nicht an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes veranschlagt werden. Der Angabe eines bestimmten Einzelzwecks bedarf es nicht für die Veranschlagung von Verfügungsmitteln, Verstärkungsmitteln und für vermischte Einnahmen und Ausgaben. Man spricht in diesen Fällen von sogen, z w e c k f r e i e n A u s g a b e b e w i l l i g u n g e n oder zweckfreien Haushaltsansätzen. Die von den Ländern Hessen und Nordrhein-Westfalen neu erlassenen Gemeindehaushaltsverordnungen sehenj[außerdem vor, * s. unter I, 2, 3, § 2.

I, 2, 4, § 6 Bruttoveranschlagung

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daß die über einen S a m m e l n a c h w e i s 6 bewirtschafteten Ausgaben bei den einzelnen Verwaltungszweigen in einer Summe zusammengefaßt werden können, wenn die Trennung der Ausgaben nach Einzelzwecken aus dem Sammelnachweis ersichtlich ist (§ 11 Abs. 2 GemHVO Hessen und NW). Soweit sächliche Verwaltungsausgaben in Sammelnachweisen zusammengefaßt werden, müssen die anteiligen Beträge in den Einzelplänen möglichst wirklichkeitsnah berechnet werden (§ 19 GemHVO). Qu.: §§ 8,13,18 RHO — § 6 (14) RWB — §§ 11, 24 GemHVO Reich, He. NW. §§11, 21 Ba GemHVO. § 6. Der Grundsatz der Brattoveranschlagong 1. 1. Das Haushaltsrecht des Bandes und der Länder, der Gemeinden und Gemeinde verbände wird von dem G r u n d s a t z der B r u t t o v e r a n s c h l a g u n g 1 beherrscht. Das bedeutet: Die Einnahmen und Ausgaben sind je für sich in voller Höhe zu veranschlagen; es dürfen von den Einnahmen keine Ausgaben vorweg abgesetzt werden und umgekehrt. 2. Der Grundsatz der Bruttoveranschlagung erleidet beachtliche Ausnahmen. a) Eine der wichtigsten betrifft die kaufmännisch eingerichteten Betriebe. Diese brauchen nur mit ihrem Endergebnis in den Haushaltsplan aufgenommen zu werden2. Man spricht in diesem Falle von einer N e t t o v e r a n s c h l a g u n g . Für die Betriebe werden in der Regel W i r t s c h a f t s p l ä n e aufgestellt, deren Endergebnisse in den Haushaltsplan eingehen. Das Endergebnis kann ein G e w i n n sein, den der Betrieb abliefert und der als Einnahme im Haushaltsplan erscheint; arbeitet der Betrieb dagegen mit V e r l u s t , so ist meist ein Z u s c h u ß erforderlich, der in den Haushaltsplan als Ausgabe eingestellt werden muß. Welche Betriebe netto veranschlagt werden dürfen, ist im Haushaltsrecht nicht eindeutig festgelegt. § 15 RHO gestattet die Nettoveranschlagung bei kaufmännisch eingerichteten Betrieben, deren Art ein Wirtschaften nach Einnahme- und Ausgabeansätzen des Haushaltsplanes nicht zuläßt. Die Voraussetzungen für die Ausnahme sind im Haushaltsplan zu erläutern. b) Andere Ausnahmen sollen verhindern, daß der Haushaltsplan unnötig aufgebläht wird. So ist zugelassen, daß gewisse Nebenausgaben 5 1

s. auch unter I, 2, 3, § 4 und I, 3, 6, § 5. Dieser Grundsatz (Bruttoprinzip) wird auch als Bestandteil des Grundsatzes der Vollständigkeit des Budgets aufgefaßt; so ζ. B. Neumark, a. a. O. S. 575.

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I, 2, 4, § 6 Bruttoveranschlagung

bei Erwerbs- und Veräußerungsgeschäften u. dgl., ζ. B. Kosten einer Versteigerung, Vermessung und Abschätzung, sowie Vermittlungsgebühren, Besitzwechselsteuern usw., vorweg von den Einnahmen abgezogen werden dürfen (§ 69 Abs. 2 RHO). c) Durch den Haushaltsplan dürfen weitere Abweichungen von dem Bruttogrundsatz zugelassen werden (§ 7 RHO). Davon wird vielfach bei Rückeinnahmen Gebrauch gemacht. In den Haushaltsplan wird hierbei der Vermerk aufgenommen: „Einnahmen fließen den Mitteln zu". Diese Form der Veranschlagung begegnet Bedenken. Neumark 3 weist darauf hin, daß die Gestattung der eigenmächtigen Verwendung von Rückeinnahmen die Verwaltungen in den Stand setzt, Ausgaben zu leisten, über deren Höhe das Parlament entweder gar nicht oder ungenau oder post festum informiert wird. In der französischen Literatur (ζ. B. von Laufenburger) werde hervorgehoben, die ungenauen Rückeinnahmen führten dazu, daß eine feste Höchstgrenze für die fraglichen Ausgaben nicht mehr bestehe. 3. Als eine Abweichung vom Bruttoprinzip ist nicht anzusehen, wenn Landeskassen den auf den Bund entfallenden Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer (Art. 106 GG) unmittelbar an die Bundeskasse abführen, im Haushaltsplan des Landes also nur der Anteil des Landes an diesen Steuern veranschlagt wird. Der Anteil an den Steuern wird in diesem Falle unmittelbar für den Bund erhoben (vgl. Art. 108 Abs. 2 GG). Entsprechendes gilt auch bei sonstigen Erhebungen für andere Körperschaften. II. 1. Die B r u t t o v e r a n s c h l a g u n g ist für die Gemeinden (Gemeindeyerbände) durch § 10 GemHVO vorgeschrieben. 2. a) Als einzige A u s n a h m e ist zugelassen, daß bei wirtschaftlichen Unternehmen statt einer getrennten Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben nur das voraussichtliche E n d e r g e b n i s n a c h d e m W i r t s c h a f t s p l a n in den Haushaltsplan aufgenommen zu werden braucht. (§ 10 Abs. 2 GemHVO). b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat die Ausnahme auf sonstige Unternehmen und Einrichtungen ausgedehnt, wenn sie nach den Vorschriften über die Eigenbetriebe 4 geführt werden. In der Ausf. Anw. zu 2 Näheres hierzu und über die Frage, was als Endergebnis anzusehen ist, s. unter I, 6, 2, § 2. 8 Neumark, a. a. O. S. 575. 4 Vgl. unter I, 6, 6, § 2.

I, 2, 4, § 7 Gesamtdeckung und Einzeldeckung

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§ 10 Abs. 2 GemHVO NW wird jedoch empfohlen, von der Ausnahme bei diesen Einrichtungen nur dann Gebrauch zu machen, wenn zwingende Gründe die Führung des Unternehmens nach den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung erfordern. c) Im übrigen haben die Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen die ursprüngliche Vorschrift 5 dahin präzisiert, daß nur d e r T e i l des wirtschaftlichen Ergebnisses in den Haushaltsplan aufzunehmen ist, der als G e w i n n a b l i e f e r u n g an die Gemeinde oder als Z u s c h u ß der Gemeinde zur Deckung des Verlustes vorgesehen ist (§ 10 Abs. 2 GemHVO Hessen; entsprechend NW). Gewinnablieferung und Verlustdeckung sind im Haushaltsplan des Jahres zu veranschlagen, in dem das betreffende Wirtschaftsjahr endet. Qu.: §§7,15RHO; § 10 GemHVO Reich, He, NW. § 10 BaGemHVO.

§ 7. Der Grundsatz der Gesamtdeckung I. 1. a) Die Einnahmen einer Gebietskörperschaft können entweder zur Deckung a l l e r Ausgaben dieser Körperschaft bestimmt oder der Deckung e i n z e l n e r g e n a u b e z e i c h n e t e r Ausgaben vorbehalten sein (zweckgebundene Einnahmen). Im ersten Falle spricht man von dem G r u n d s a t z d e r G e s a m t d e c k u n g oder dem V e r b o t d e r Z w e c k b i n d u n g von Einnahmen (Non-Affektations-Prinzip), im zweiten Falle von der E i n z e l d e c k u n g . b) Während in früheren Zeiten die Einzeldeckung häufiger angewandt wurde, geht das heutige deutsche Haushaltsrecht grundsätzlich von der Gesamtdeckung aus. Das gilt uneingeschränkt für den ordentlichen Haushalt aller Gebietskörperschaften. c) Für den a u ß e r o r d e n t l i c h e n H a u s h a l t s p l a n ist im Gemeindehaushaltsrecht die Einzeldeckung zwingend vorgeschrieben. Das staatliche Haushaltsrecht läßt auch für den außerordentlichen Haushaltsplan die Gesamtdeckung zu mit der Maßgabe, daß hier nur außerordentliche Einnahmen zur Deckung oder — soweit es sich um Anleihemittel handelt — zur Bestreitung der außerordentlichen Ausgaben zur Verfügung stehen. Die Anwendung des Grundsatzes der Gesamtdeckung im außerordentlichen Haushalt hat zur Folge, daß ζ. B. Anleihen anders als im Gemeindehaushalt nicht zur Bestreitung der Ausgaben für bestimmte Einzelzwecke bewilligt und aufgenommen werden. 5

§ 10 Abs. 2 GemHVO.

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I, 2, 4, § 7 Gesamtdeckung und Einzeldeckung

2. „Alle Einnahmen des Bundes dienen als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabebedarf des Bundes" (§ 29 Abs. 1 erster Halbsatz RHO). Das ist der Grundsatz. Durch besonderes Gesetz oder durch den Haushaltsplan kann etwas anderes bestimmt werden. Solche Ausnahmen von dem Verbot der Zweckbindung müssen sich in engen Grenzen halten. Viaion 1 zählt als Beispiele für die durch G e s e t z zugelassenen Ausnahmen folgende Fälle aus dem Bundeshaushaltsplan auf: a) die Kohleabgabe nach dem Gesetz zur Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaues, b) die Abgaben nach dem Lastenausgleichsgesetz, c) die Verwendung des Münzgewinnes nach dem Gesetz über die Ausprägung von Scheidemünzen zur Förderung des Wohnungsbaues, d) die Rückflüsse aus alten und neuen Wohnungsbau-Darlehen zur Förderung des Wohnungsbaues, e) das Aufkommen aus dem Verkehrsfinanzgesetz vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) für Zwecke des Straßenbaues usw. An V e r m e r k e n im H a u s h a l t s p l a n , durch die Einnahmen an bestimmte Zwecke gebunden werden, kommen in Betracht : a) der Vermerk „Einnahmen fließen den Mitteln zu" 2 ; — die aufkommenden Einnahmen verstärken die Ausgabemittel, sie werden in einem besonderen Buchungsabschnitt bei dem Ausgabetitel gebucht —, b) der Vermerk „Mehreinnahmen bei Tit. . . . können zu Mehrausgaben bei Tit. . . . verwendet werden" ; — die Mehreinnahmen sind an den Ausgabezweck gebunden —; c) der Vermerk, daß bestimmte Ausgaben nur geleistet werden dürfen, wenn bestimmte Einnahmen, ζ. B. Gebühren, aufgekommen sind; hierzu gehören auch die Vorauszahlungen für Aufträge Dritter. Π. Im Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverdände) ist der Grundsatz der Gesamtdeckung negativ ausgedrückt. Danach dürfen Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke nur beschränkt werden, soweit es a) durch Gesetz oder b) durch Anordnung der Aufsichtsbehörde 3 vorgeschrieben ist, oder c) soweit sich die Beschränkung aus der Herkunft oder der Natur der Einnahme ergibt (§ 12 GemHVO). 1 2 3

Viaion, a. a. O., Anm. 4 zu § 29. s. auch unter I, 2, 4, § 6. Die neueren Vorschriften sprechen nicht mehr von Anordnungen der Aufsichtsbehörde; Nordrhein-Westfalen spricht schlechthin von besonderen Anordnungen (§12 GemHVO NW), Hessen von besonderen Anordnungen der zuweisenden Stelle und nur bei Sonderbedarfszuweisungen (§ 12 GemHVO He).

I, 2, 4, § 7 Gesamtdeckung und Einzeldeckung

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Aus der Herkunft oder der Natur der Einnahme ergibt sich eine Beschränkung ζ. B., dann, wenn jemand der Gemeinde einen Betrag für einen bestimmten Zweck, ζ. B. für den Kauf eines Kunstwerkes, schenkt. Auch die Zuwendungen des Bundes oder eines Landes an eine Gemeinde zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gehören hierher. Die Beschränkung von Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke bedarf stets eines besonderen Vermerks im Haushaltsplan („Die Einnahmen bei Tit. . . . dürfen nur für die Ausgaben bei Tit. . . . verwendet werden".)

ΠΙ. Werden Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt, so sind sie in der Regel auch in voller Höhe diesem Zweck zu erhalten, und zwar über den Jahresabschluß hinaus. Das gilt auch für Mehreinnahmen. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß die Ausgabemittel übertragbar sind. In das Haushaltsgesetz des Bundes4 wird alljährlich folgende Bestimmung aufgenommen : Übersteigt bei einem Einnahmetitel der Betrag der tatsächlichen Einnahmen den Haushaltsansatz und können auf Grund eines Haushaltsvermerks bei einem übertragbaren Ausgabetitel in Höhe dieser Mehreinnahmen Ausgaben geleistet werden, so dürfen, abweichend von § 73 der Reichshaushaltsordnung, die Beträge solcher Mehreinnahmen, die bis zum Schluß des Rechnungsjahres für die Zwecke der Ausgabetitel nicht verwendet worden sind, in der Haushaltsrechnung als Ausgaberest und zugleich als Mehrausgabe nachgewiesen werden 5 .

Auch im Gemeindehaushaltsplan kann vorgesehen werden, daß Mehreinnahmen für diese Zwecke, die bei der Gemeindekasse eingegangen sind, zu Mehrausgaben für den gleichen Zweck verwendet werden dürfen. In diesem Falle finden die Bestimmungen der Gemeindeordnungen, nach denen überplanmäßige Ausgaben nur mit Zustimmung bestimmter Gemeindeorgane6 geleistet werden dürfen, keine Anwendung. Man spricht hier von einer sog. „ u n e c h t e n D e c k u n g s f ä h i g k e i t " , die darin besteht, daß zweckgebundene Mehreinnahmen zu Mehrausgaben für den gleichen Zweck verwendet werden dürfen. Diese Mehrausgaben gelten nicht als Haushaltsüberschreitungen7. Qu.: § 29 RHO § 12, § 39 GemHVO. Reich, He., NW. — § 12 BaGemHVO. 4

Entsprechende Vorschriften enthalten einige Landeshaushaltsgesetze» so Baden-Württemberg (1959) § 18; Durchf. Ges. Hamburg (1959) § 5; Rheinland-Pfalz (1959) § 7. 5 ζ. B. § 5 Bundeshaushaltsgesetz 1958. • § 106 (1) GO BaWü.; Art. 97 (1) GO Bay.; § 121 (1) GO He.; § 114 (1) GO Ns.; § 93 (1) GO NW; § 101 (1) GO RhPf.; § 106 (1) GO SchlH. 7 Vgl. I, 3, 3, § 2. Wegen Behandlung der zweckgebundenen Mehreinnahmen beim Jahresabschluß s. auch unter II, 4, 8, § 5.

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I, 2, 4, § 8 Vorherigkeit des Haushaltsplanes

§ 8. Der Grundsatz der Vorherigkeit des Haushaltsplanes 1. Der Haushaltsplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er rechtzeitig aufgestellt wird. Er ist v o r B e g i n n des R e c h n u n g s j a h r e s f e s t z u s t e l l e n , für das er gelten soll. Das V o r h e r i g k e i t s p r i n z i p ist verfassungsmäßig festgelegt (Art. 110 Abs. 2 GG). Terminvorschriften des Haushaltsrechts sollen seine Beachtung sichern1. Gleichwohl ist eine rechtzeitige Feststellung des Haushaltsplanes nicht immer möglich; sei es, daß die Regierung den Entwurf des Haushaltsplanes wegen besonderer Umstände nicht rechtzeitig aufstellen konnte, sei es, daß die gesetzgebenden Körperschaften die Beratung des Haushaltsplanes nicht so beschleunigen, daß das Haushaltsgesetz vor Beginn des Rechnungsjahres verkündet werden kann. Entschuldbare Gründe oder nicht vertretbare Verzögerungen können die Ursache dafür sein, daß die Haushaltswirtschaft vorübergehend ohne einen Haushaltsplan geführt werden muß. 2. Die Zeit ohne Haushaltsplan muß überbrückt werden; zu einem „planlosen" Wirtschaften darf es nicht kommen. Daher sehen das Grundgesetz (Art. 111 Abs. 1 GG), die Verfassungen der Länder und die Ordnungen der Gemeinden (Gemeindeverbände) für solche Fälle ein N o t h a u s h a l t s r e c h t vor. Sein Inhalt ist in den einzelnen Gebietskörperschaften verschieden, besteht aber im wesentlichen in einer Ermächtigung an die Regierung (Verwaltung), die Ausgaben zu leisten, die erforderlich sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten, gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen, die rechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen, die beschlossenen Steuern und Abgaben zu erheben u. dgl. mehr 2 . Qu.: Art. 110 (2) GG LVerf.: Art. 79 (2) BaWü.; Art. 78 (3) Bay.; Art. 131 (2) Br.; Art. 139 (2) He.; Art. 49 (2) Ns.; Art. 81 (2) NW; Art. 116 (1) RhPf.; Art. 43 (2) Sehl H. — Für Gemeinden s. S. 118.

§ 9. Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltsplanes 1. Die Finanzwirtschaft der öffentlichen Gemeinwesen steht in einer Demokratie unter dem G r u n d s a t z d e r Ö f f e n t l i c h k e i t des H a u s h a l t s p l a n e s („Grundsatz der Budgetpublizität"). Danach soll sich die gesamte Haushaltswirtschaft im Lichte der Öffentlichkeit abspielen. Das gilt sowohl für die Aufstellung des Haushaltsplanes wie für seinen Vollzug. Das Öffentlichkeitsprinzip soll dem Staatsbürger die Gelegenheit 1 2

Näheres s. unter I, 2, 6, § 5 u. I, 2, 7, § 4. Näheres s. unter I, 4.

I, 2, 4, § 9 Öffentlichkeit des Haushaltsplanes

81

geben, sich über die Finanzwirtschaft des Staates oder des engeren Gemeinwesens, dem er angehört, ein zutreffendes Bild zu machen. In der Praxis kommt es bald mehr, bald weniger zur Geltung. Neumark 1 unterscheidet eine e c h t e (reelle) Budgetöffentlichkeit und eine nur t e c h n i s c h e (formale). Die „echte" sieht er als gegeben an, wenn ,,a) der Entwurf des Haushaltsplanes sowie dieser selbst und die Haushaltsrechnung in regelmäßiger und klarer Form publiziert werden, b) die Parlamentsverhandlungen über Budget-, Anleihe- und Steuerfragen in voller Öffentlichkeit erfolgen und c) kritische Äußerungen über irgendeinen der vorerwähnten Gegenstände ohne Nachteil für den Betreffenden möglich sind."

Sind diese Postulate nicht alle erfüllt, so liegt nur eine technische (formale) Öffentlichkeit vor. 2. Der G r u n d s a t z d e r F i n a n z - u n d B u d g e t p u b l i z i t ä t stammt aus Frankreich. Er ist hier im Gegensatz zu Deutschland von vornherein im Sinne einer allgemeinen Finanzpublizität ausgebildet worden. Der Grundsatz ist aus dem Budgetrecht, insbesondere dem Kontrollrecht des Parlamentes entstanden; daneben haben Rücksichten auf den Staatskredit eine gewisse Finanzpublizität gefördert 2 . Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltsplanes ist in erster Linie p o l i t i s c h e r Natur. Ihm kommt insoweit ein K o n t r o l l f u n k t i o n zu. Die Führung der Finanzwirtschaft im Lichte der Öffentlichkeit soll aber nicht nur überwachend wirken, sondern auch die Bildung einer eigenen Meinung ermöglichen, anregen oder erleichtern. Schmölders 3 sieht darin einen neuen Inhalt des Publizitätsprinzips in der Massendemokratie, den erais „ I n t e g r a t i o n s f u n k t i o n " bezeichnet. Die Integrationsfunktion schließt in sich, daß das Öffentlichkeitsprinzip eine ständige Verbindung zwischen Wählern und Gewählten herstellt, so daß dadurch kritisierend und anregend von der Öffentlichkeit ein ständiger Einfluß auf die öffentliche Finanzwirtschaft ausgeht. Darin liegt die f i n a n z w i r t s c h a f t l i c h e Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit des Haushaltsplanes. Schmölders unterscheidet eine „passive" und eine „aktive" Budgetpublizität. Eine p a s s i v e Budgetöffentlichkeit ist schon dann gegeben, wenn dem Staatsbürger die Möglichkeit eröffnet ist, die Dokumente der Finanzgebarung einzusehen und den Parlamentsverhandlungen darüber beizuwohnen. Die „ a k t i v e Finanzpublizität" definiert Schmölders als 1

Neumark, a. a. O. S. 593. Schmölders, Der Grundsatz der Budgetpublizität, in „Finanzarchiv", Neue Folge, Tübingen 1958, Bd. 18, S. 193. 8 Schmölders, a. a. O. S. 203. 2

β

H e l m e r t , Haushaltswegen

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I, 2, 4, § 9 Öffentlichkeit des Haushaltsplanes

„das intensive, zielbewußte, unablässig wiederholte Bemühen aller Organe der öffentlichen Hand, der breiten Öffentlichkeit ein wahres, vollständiges, eindrucksvolles und verständliches, insbesondere aber ein auf eigene Anschauung gestütztes Bild von den Problemen der öffentlichen Finanzen zu vermitteln" 4 . Hier kommt es also darauf an, den Staatsbürger für die Finanzwirtschaft des Gemeinwesens, dem er angehört, zu interessieren, ihn von der Notwendigkeit dieser oder jener Maßnahme zu überzeugen und ihn für die politische und staatsbürgerliche Mitarbeit zu gewinnen. 3. Die F o r d e r u n g n a c h Ö f f e n t l i c h k e i t des H a u s h a l t s p l a n e s ist im deutschen Haushaltsrecht, was die passive Seite angeht, zwar nicht vollständig, aber doch w e i t g e h e n d e r f ü l l t . Die aktive Publizität der öffentlichen Haushalte läßt noch zu wünschen übrig, obgleich auch dafür gute Ansätze vorhanden sind. Im staatlichen Bereiche (Bund und Länder) sind die Entwürfe des Haushaltsplanes und der einschlägigen Gesetze wie meist auch die Haushaltsrechnung als Parlamentsdrucksachen jedermann zugänglich. Im Bund dienen die „Allgemeinen Vorbemerkungen" und der „Funktionenplan" 5 dazu, das Verständnis für den Haushaltsplan zu heben. Dem gleichen Zwecke dienen „Haushaltsquerschnitte", in denen die Haushaltsmasse nach sachlichen Gesichtspunkten aufgegliedert wird®. Daneben wird in amtlichen Veröffentlichungen, insbesondere auch im „Bulletin" der Bundesregierung in regelmäßigen Zeitabständen über die Haushaltswirtschaft des Bundes berichtet. Die Haushaltspläne selbst sind für den Laien wenig durchsichtig, so daß Schmölders mit Recht sagen kann, daß die Gestaltung des Haushaltsplanes noch keineswegs „das wünschenswerte 1

Schmölders, a. a. O. S. 215. Viaion, a. a. O. S. 94 sagt dazu: „Der Funktionenplan ergänzt den traditionellen, nach den Verantwortlichkeiten geordneten Haushaltsplan, der als Gesetzesgrundlage beibehalten werden muß, durch nachrichtliche Angaben über die Funktionen des Bundes. . . . Der Überblick nach organisch zusammengehörigen Aufgabenbereichen, den der Funktionenplan zu bieten sucht, ist weitgehend bis zu den finanzwirtschaftlich ins Gewicht fallenden konkreten Einzelaufgaben des Bundes herunter ermöglicht. Seine Grundsystematik ist so aufgebaut, daß sich ihm auch die speziellen Aufgabengebiete der Länder und auch der Gemeinden und Gemeindeverbände zuordnen lassen. Soweit sich der neuen Form andere Haushalte anschließen, eröffnet die Grundsystematik des vorliegenden Funktionenplans somit die Möglichkeit sachgemäßer Haushaltsvergleiche und -Zusammenfassungen, weil sie die organisatorischen und verwaltungstechnischen Abweichungen überbrückt, die sich in den traditionellen Haushalten auswirken müssen und sollen." « s. unter I, 2, 3, § 3. 6

I, 2, 4, § 10 Bemessung der Haushaltsansätze

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Optimum an Präzision, Übersichtlichkeit, Genauigkeit, Wahrheit und Klarheit erreicht" habe 7 . 4. a) In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ist die Haushaltssatzung öffentlich bekanntzumachen und gleichzeitig mit ihrer Veröffentlichung ist der Haushaltsplan eine Woche lang öffentlich auszulegen. Neuerdings bestimmen die Gemeindeordnungen für BadenWürttemberg, Nordrhein-Westfalen und Hessen außerdem wieder, daß auch der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes eine Woche lang zur Einsicht durch die Bürger und Abgabepflichtigen aufzulegen ist (§ 99 Abs. 3 GO BaWü; § 85 Abs. 3 GO NW; § 113 Abs. 4 HGO). Nach dem preuß. Gemeindefinanzgesetz vom 15. Dezember 1933 mußte der Entwurf des Haushaltsplanes der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes 2 Wochen lang öffentlich ausgelegt werden. Die Deutsche Gemeindeordnung von 1935 hat die Auslegung des Planentwurfs beseitigt.

In den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Niedersachsen ist auch die Haushaltsrechnung öffentlich auszulegen8. b) Der für die Gemeinden (Gemeindeverbände) verbindlich vorgeschriebene Vorbericht zum Haushaltsplan9 bringt alljährlich eine übersichtliche Darstellung der Finanzlage des Gemeinwesens. Dem Offentlichkeitsbedürfnis wird in verstärktem Maße dadurch Rechnung getragen, daß der Haushaltsplan mit seinem Vorbericht der Presse zugänglich gemacht wird. In den örtlichen Tageszeitungen werden Teile des Vorberichtes veröffentlicht, oder es wird in besonderen Abhandlungen zu der Finanz- und Haushaltslage der Gemeinde oder des Gemeindeverbandes Stellung genommen. Qu.: GO. §§99 (3), 101 (2) BaWü.; Art. 92 Bay.; §§113 (4), 117 (2,3) He. § 110 (2, 3) Ns.; §§ 86 (3), 88 (2, 3) NW; § 96 (2, 3) RhPf.; § 101 (2)SchlH. § 108 (2, 3) Saarl.

§ 10. Die Bemessung der Haushaltsansätze 1. Die Höhe der Ansätze für die Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan ist im wesentlichen bestimmend dafür, ob der Haushaltsplan a u s g e g l i c h e n werden kann oder nicht. In den Voranschlägen dürfen deshalb Haushaltsmittel nur in der u n b e d i n g t e r f o r d e r l i c h e n Höhe angefordert werden (§ 6 Abs. 1 RWB). Bei der Aufstellung des Schmölders, a. a. O. S. 208. s. unter I I I , 6, 2. » s. unter I, 2, 7, § 5. 7

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β·

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I, 2, 4, § 10 Bemessung der Haushaltsansätze

Haushaltsplanes kommt es in erster Linie auf die r i c h t i g e B e m e s s u n g der einzelnen Ansätze an. 2. a) Manche Ansätze, sowohl bei den Einnahmen als auch bei den Ausgaben, lassen sich im voraus mehr oder weniger genau berechnen, so ζ. B. Mieten, Pachte, Gehälter, vielfach auch Bauausgaben u. dgl. Die B e r e c h n u n g eines Ansatzes ist wegen ihrer Genauigkeit immer da anzuwenden, wo sie möglich ist. b) Bei den meisten Ansätzen bleibt indes nur eine S c h ä t z u n g übrig. Eine solche muß sich möglichst an bekannte Tatbestände anlehnen. Bekannt sind in der Regel die Einnahmen und Ausgaben der vorangegangenen Rechnungsjahre. Auf diese ist zurückzugreifen. Bei schwankenden Einnahmen und Ausgaben bietet der Durchschnitt in den letzten drei der Aufstellung des Haushaltsplanes unmittelbar vorangegangenen Rechnungsjahren eine gute Schätzungsgrundlage. Dabei darf jedoch keine starre Durchschnittsberechnung angewandt werden, vielmehr ist die der betreffenden Ausgabeart innewohnende Entwicklungstendenz zu berücksichtigen, so ζ. B. bei Renten- und Fürsorgeleistungen. Kann sich die Schätzung eines Haushaltsansatzes nicht auf Durchschnittsberechnungen stützen, so müssen andere Grundsätze herangezogen werden. Diese sind in den Erläuterungen zum Haushaltsplan mitzuteilen. 3. Um die Einheitlichkeit bei der Bemessung der Haushaltsansätze zu wahren, gibt der Bundesminister der Finanzen alljährlich in dem Rundschreiben, mit dem er zur Einreichung von Voranschlägen auffordert, gewisse R i c h t l i n i e n für solche Ausgaben, die ihrem Grunde nach bei allen Verwaltungszweigen auftreten, so ζ. B. für Personalausgaben und für eine Reihe von Sachausgaben. In den kommunalen Haushaltsplänen sind die Einnahmen und Ausgaben zum Teil nach W e i s u n g e n oder Empfehlungen des Landes oder des Bundes zu veranschlagen. 4. Um dem Haushaltpslan eine größere Übersichtlichkeit zu geben, werden in den Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht nur die persönlichen, sondern häufig auch die sächlichen Verwaltungsausgaben in S a m m e l n a c h w e i s e n 1 zusammengefaßt. Soweit das geschieht, müssen die auf die Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte anteilig entfallenden Beträge möglichst wirklichkeitsnah berechnet werden. Als M a ß s t a b für die Bemessung und Verteilung nennt die Ausf.Anw. zu § 19 GemHVO: für die Materialbeschaffung die Zahl der Beamten und Angestellten des Verwaltungszweiges,

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für die Heizungskosten die Fläche des umbauten, beheizten Raumes, für die Fernsprechgebühren die Sprechstellen, für die Beleuchtung die Brennsteilen usw. Qu.: § 10 RHO — § 6 (7, 8,10,12) RWB — §§ 8,19 GemHVO Reich, He., NW, § 8 BaGemHVO.

§ 11. Die Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln 1. 1. Die Ausgabemittel des Haushaltsplanes dürfen grundsätzlich nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zwecke verwendet werden1. Diese s a c h l i c h e B i n d u n g der Ausgabemittel an den Zweck wird durch das Institut der D e c k u n g s f ä h i g k e i t durchbrochen. Die Deckungsfähigkeit ist eine den Ausgabebewilligungen durch das Haushaltsrecht beigelegte Eigenschaft, die es gestattet, Mittel, die für einen bestimmten Zweck ausgebracht sind, auch für einen a n d e r e n im Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan näher bezeichneten Zweck zu verwenden2. 2. Man unterscheidet die g e g e n s e i t i g e und die e i n s e i t i g e Deckungsfähigkeit. a) Bei g e g e n s e i t i g e r D e c k u n g s f ä h i g k e i t dürfen die bei einer Haushaltsstelle ersparten Mittel zur Deckung von Mehrbedürfnissen bei der anderen verwendet werden und umgekehrt. Jede der beteiligten Haushaltsstellen ist zugleich deckungsberechtigt und deckungsverpflichtet. b) Bei e i n s e i t i g e r D e c k u n g s f ä h i g k e i t dürfen die bei einer (deckungspflichtigen) Haushaltsstelle ersparten Mittel nur zur Deckung von Mehrbedürfnissen bei einer anderen (nur deckungsberechtigten) Haushaltsstelle verwendet werden, nicht umgekehrt. Das Institut der Deckungsfähigkeit ist im Gemeindehaushaltsrecht besonders gut ausgebildet. Hier ist die gegenseitige und die einseitige Deckungsfähigkeit ausdrücklich zugelassen. Die Reichshaushaltsordnung kennt nur die gegenseitige Deckungsfähigkeit. Durch die Haushaltsgesetze der letzten Jahre ist die einseitige Deckungsfähigkeit auch in der staatlichen Haushaltswirtschaft angewandt worden3.

3. Die Deckungsfähigkeit durchbricht das Prinzip der Spezialität des Haushaltsplanes. Yon ihr darf deshalb nicht unbeschränkt Gebrauch gemacht werden. 1

s. unter I, 2, 3, § 4 und I, 3, 6, § 5. § 30 Abs. 1 RHO; § 35 Abs. 1 GemHVO. Zur Begriffsbestimmung vgl. § 48 Nr. 5 GemHVO He. Wegen der Folgen der Deckungsvermerke s. unter I, 3, 3, § 2. 3 Vgl. z. B. § 2 des Bundeshaushaltsgesetzes für 1959. 1

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I, 2, 4, § 11 Deckungsfähigkeit

Π. 1. Die gegenseitige Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln soll sich auf das w i r t s c h a f t l i c h n o t w e n d i g e Maß b e s c h r ä n k e n . Sie soll nur beantragt werden, wenn ähnliche oder nahe verwandte Aufgaben zu erfüllen sind und die Wahl des einen oder anderen Titels haushaltsmäßig nicht von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 6 Abs. 3 RWB). Von der Möglichkeit, Ausgabebewilligungen als gegenseitig deckungsfällig zu bezeichnen, ist in den letzten Jahren in großem Ausmaße Gebrauch gemacht worden.

2. Die Deckungsfähigkeit von Ausgabebewilligungen wird grundsätzlich durch den G e s e t z g e b e r angeordnet, und zwar entweder durch eine besondere Bestimmung im H a u s h a l t s g e s e t z oder durch besonderen V e r m e r k b e i den d e c k u n g s f ä h i g e n A u s g a b e m i t t e l n im Haushaltsplan. Die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes haben daneben mehrfach durch das Haushaltsgesetz die Leiter der obersten Bundesbehörden ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen die Deckungsfähigkeit der Bewilligungen für Sachausgaben innerhalb eines Kapitels in bestimmtem Rahmen n a c h träglich anzuordnen4. 3. Ü b e r t r a g b a r e Ausgabemittel dürfen im allgemeinen nicht als mit anderen Ausgabemitteln deckungsfähig bezeichnet werden ; durch das Haushaltsgesetz (nicht durch den Haushaltsplan) dürfen A u s n a h m e n zugelaesen werden. ΙΠ. 1. Im Haushalt der Gemeinden (Oemeindeverbände) dürfen Ausgaben als gegenseitig oder einseitig deckungsfähig bezeichnet werden, wenn zwischen ihnen nach ihrer Zweckbestimmung ein enger verwaltungsmäßiger und sachlicher Zusammenhang besteht (§ 13 Abs. 1 GemHVO). 2. Es ist zu unterscheiden zwischen a) der Deckungsfähigkeit, die unmittelbar aus dem G e s e t z folgt, und b) der Deckungsfähigkeit, die durch einen V e r m e r k im Haush a l t s p l a n begründet wird. Nach § 13 Abs. 1 GemHVO sind k r a f t G e s e t z e s die Ausgaben, die in S a m m e l n a c h w e i s e n zusammengefaßt sind, gegenseitig deckungsfähig, soweit es sich um die gleiche Zweckbestimmung handelt, ζ. B. für Verzinsung, für Tilgung usw. Im übrigen wird die Deckungsfähigkeit von 4

Vgl. ζ. B. § 2 Abs. 6 Bundeshaushaltsgesetz 1958.

I, 2, 4, § 12 Übertragbarkeit

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Ausgabemitteln grundsätzlich durch entsprechenden V e r m e r k in der Z w e c k b e s t i m m u n g e s p a l t e des Haushaltsplanes ausgebracht. 3. Das Gemeindehaushaltsrecht kennt noch eine Beschränkung der Deckungsfähigkeit hinsichtlich der B e s o l d u n g s m i t t e l , Ausgaben für die planmäßigen Beamten dürfen mit anderen persönlichen Ausgaben nicht als gegenseitig deckungsfähig bezeichnet werden ; sie dürfen aber zugunsten der übrigen persönlichen Ausgaben als eins e i t i g deckungsfähig bezeichnet werden. Entsprechendes gilt auch für die Ausgaben für außerplanmäßige Beamte im Verhältnis zu den persönlichen Ausgaben für die Angestellten und Arbeiter (§16 Abs. 2 GemHVO).

4. Die Ausbringung gegenseitiger oder einseitiger Deckungsfähigkeit im Gemeindehaushaltsplan ist u n z u l ä s s i g a) bei ü b e r t r a g b a r e n Ausgaben (§14 GemHVO); b) bei den sogenannten z w e c k f r e i e n Haushaltsansätzen, also denjenigen Ausgaben, die ohne Angabe eines bestimmten Einzelzwecks im Haushaltsplan veranschlagt sind (§ 11 Abs. 2 und 3 GemHVO).

Im Gegensatz zu der Regelung im staatlichen Bereich sind A u s n a h m e n nicht zulässig. Qu.: § 31 RHO; § 6 (3) RWB; § 13 GemHVO Reich, He., NW. § 13 BaGemHVO.

§ 12. Die Übertragbarkeit von Ausgabemitteln I. 1. a) Die im Haushaltsplan ausgebrachten Ausgabewilligungen stehen grundsätzlich nur für ein Rechnungsjahr zur Verfügung. Das kann zu Schwierigkeiten führen, wenn sich die Durchführung einer bestimmten Einzelmaßnahme über mehrere Rechnungsjahre erstreckt. Soll ζ. B. ein großes Bauvorhaben durchgeführt werden, so ist in der Regel nicht anzunehmen, daß es in einem Rechnungsjahre zu Ende gebracht werden kann. Um den Behinderungen, die in solchen Fällen durch die Jährlichkeit des Haushaltsplanes entstehen können, zu entgehen, ist im Haushaltsrecht das Institut der Übertragbarkeit von Ausgabemitteln eingeführt worden. b) Durch die Ü b e r t r a g b a r k e i t wird bestimmten Ausgabebewilligungen die Eigenschaft verliehen, daß sie über das Rechnungsjahr hinaus verfügbar bleiben1. Die Übertragbarkeit durchbricht den Grund1 Nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 RWB sind übertragbare Ausgabemittel : Ausgabemittel, deren Verwendung entweder allgemein oder auf Grund ausdrücklicher Bestimmung im Haushaltsplan nicht auf das Rechnungsjahr, für das sie ausgebracht sind, beschränkt ist.

I, 2, 4, § 12 Übertragbarkeit

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satz der zeitlichen Bindung der Ausgabebewilligungen an das Rechnungsjahr. Das Institut der Übertragbarkeit von Ausgabemitteln ist im deutschen Haushaltsrecht so ausgebildet, daß einerseits nicht verbrauchte Ausgabemittel im f o l g e n d e n R e c h n u n g s j a h r e verwendet werden können, daß andererseits im Wege des H a u s h a l t s v o r g r i f f s bereits über Ausgabemittel verfügt werden kann, die erst im folgenden Rechnungsjahre bewilligt werden. Erstreckt sich ζ. B. ein Bauvorhaben voraussichtlich über drei Rechnungsjahre, so werden die Mittel in der Regel in drei Jahresraten durch den Haushaltsplan bewilligt. Nun kann aber das Vorhaben meist nicht so abgewickelt werden, daß in jedem Rechnungsjahre genau ein Drittel des Bauwerkes errichtet wird. Die Mittel müssen deshalb in der ganzen dreijährigen Bauperiode jeweils dann zur Verfügung stehen, wenn sie gebraucht werden. Wird im ersten Jahre nur die Hälfte des ersten Drittels verwendet, so steht die weitere Hälfte im folgenden Jahre zur Verfügung. Reicht umgekehrt im ersten Jahre das erste Drittel nicht aus, so kann auf die im folgenden Jahre bereitzustellende zweite Rate vorgegriffen werden; das gilt jedoch nur für den ordentlichen Haushalt. Da bei Haushaltsvorgriffen noch die ausdrückliche Bewilligung durch die gesetzgebenden Körperschaften fehlt, müssen sie als H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n behandelt werden2. 2. Bei den übertragbaren Ausgabemitteln ist zu unterscheiden zwischen solchen, die auf Grund d e s G e s e t z e s übertragbar sind, und solchen, deren Verwendung über das Rechnungsjahr hinaus durch einen V e r m e r k im H a u s h a l t s p l a n zugelassen wird. a) Kraft Gesetzes sind übertragbar 1. die Ausgabemittel für einmalige Ausgaben im ordentlichen Haushaltsplan, 2. die Ausgabemittel des außerordentlichen Haushaltsplanes. b) F o r t d a u e r n d e Ausgaben können durch einen besonderen Vermerk im Haushaltsplan für übertragbar erklärt werden. Das darf jedoch nur dann geschehen, wenn die Übertragbarkeit nachweislich eine sparsamere Bewirtschaftung der Mittel ermöglicht (§ 6 Abs. 4 RWB). Die Bundes- und Landesbehörden beantragen die Übertragbarkeit bereits bei der Aufstellung der Voranschläge3. Die Übertragbarkeitsvermerke sind in die Voranschläge aufzunehmen (§ 5 Abs. 3 RWB). Den Voranschlägen ist eine Übersicht über die in ihnen enthaltenen übertragbaren Ausgabemittel beizufügen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 RWB). 2 3

Näheres s. S. 220 unter I, 3, 11, § 3. s. unter I, 2, 6, § 2.

I, 2, 4, § 12 Übertragbarkeit

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c) Da die Übertragbarkeit den Verwaltungsbehörden eine gewisse Freiheit in der Bewirtschaftung der Mittel gewährt, sind diese bestrebt, Ausgabebewilligungen möglichst weitgehend mit der Übertragbarkeit auszustatten. Die P r ü f u n g der Voranschläge muß sich deshalb auch darauf erstrecken, ob die V o r a u s s e t z u n g e n für die Übertragbarkeit gegeben sind. 3. Die Übertragbarkeit wird grundsätzlich, soweit sie nicht auf Gesetz beruht, mit der Feststellung des Haushaltsplanes angeordnet. Durch das Haushaltsgesetz 1957 ist der Bundesminister der Finanzen ermächtigt worden, mit Zustimmung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages bestimmten Ausgabebewilligungen n a c h t r ä g l i c h die Übertragbarkeit beizulegen 4 6. II. 1. a) Im Haushalt der Gemeinden (Gemeindeverbände) sind die e i n m a l i g e n und a u ß e r o r d e n t l i c h e n Ausgaben ebenfalls kraft Gesetzes übertragbar. b) F o r t d a u e r n d e Ausgaben dürfen als übertragbar bezeichnet werden : 1. wenn sie für eine einheitliche Aufgabe bestimmt sind, deren Durchführung im Laufe des Rechnungsjahres nicht erwartet werden kann, oder 2. wenn die Übertragbarkeit eine sparsame Bewirtschaftung der Mittel fördert (§ 14 Abs. 1 GemHVO).

Die Übertragbarkeit ist auf die wirklich unvermeidbaren Fälle zu beschränken, in denen eine erneute Veranschlagung im kommenden Rechnungsjahre zu Schwierigkeiten führen kann. Im ehemaligen Land Baden sind Besoldungsausgaben, Verfügungsund Verstärkungsmittel von der Übertragbarkeit ausdrücklich ausgeschlossen (§ 14 Abs. 1 BaGemHVO). 2. Ü b e r t r a g b a r e Ausgabemittel dürfen n i c h t als mit anderen Ausgabemitteln d e c k u n g s f ä h i g 6 bezeichnet werden. Dieser Grundsatz gilt im Gemeindehaushaltsrecht absolut (§ 13 Abs. 2 GemHVO); im 4 Vgl. § 3 Abs. 2 des Bundeshaushaltsgesetzes 1957: ,, (2) Der Bundesminister der Finanzen wird ferner ermächtigt, mit Zustimmung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages auch für solche Ausgabeansätze, die im Bundeshaushaltsplan nicht ausdrücklich als übertragbar bezeichnet sind, die Übertragbarkeit anzuordnen, soweit Leistungen aus diesen Ausgabeansätzen für bereits bewilligte Maßnahmen noch im folgenden Rechnungsjahre erforderlich sind". s Entsprechende oder ähnliche Vorschriften enthalten einige LandesHaushaltsgesetze; so Bayern (1959) Art. 7 (1); Nordrhein-Westfalen (1959) § 7 Abs. 2. « s. unter I, 2, 4, § 11.

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I, 2, 4, § 13 Kw-Vermerke

Haushalt des Bundes und der Länder können durch das Haushaltsgesetz Ausnahmen zugelassen werden (§ 31 Satz 2 RHO) 7 . 3. Das ehemalige Land B a d e n hat für die Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplanes eine besondere Regelung getroffen. Gemäß § 14 Abs. 2 BaGemHVO ist im außerordentlichen Haushaltsplan bei jedem Unternehmen anzugeben, für welchen Zeitraum die Haushaltsmittel (Kreditbewilligungen) verfügbar sein sollen. Die so festgelegten Verwendungsfristen können vom Gemeinderat verlängert werden, wenn es zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der bewilligten Mittel erforderlich ist (§ 30 Abs. 3 BaGemHVO). Qn.: § 30 RHO. — § 6 (4) RWB. — § 14 GemHVO. Reich, He, NW. — §§ 14,30 (3) BaGemHVO.

§ 13. Die Kw-Vermerke I. a) Neben den grundsätzlich fortdauernden und den einmaligen Ausgaben fallen Ausgaben an, die ihrer Natur nach nicht einmalige sind, die infolgedessen zu den f o r t d a u e r n d e n Ausgaben gerechnet werden müssen, deren W e g f a l l in absehbarer Zeit aber vorgesehen ist, nur der Z e i t p u n k t des W e g f a l l s ist unbestimmt. Solche Ausgabebewilligungen werden mit dem Vermerk „k.w." ( = künftig wegfallend) in den Haushaltsplan eingestellt. b) Der Kw-Vermerk hat eine doppelte Bedeutung: 1. Sobald die Voraussetzung für den Wegfall eingetreten ist, darf über die Ausgabemittel nicht mehr verfügt werden. 2. Tritt die Voraussetzung für den Wegfall nicht im Laufe des Rechnungsjahres ein, so dürfen für denselben Zweck Ausgabemittel für das nächste Rechnungsjahr nur mit dem gleichen Vermerk angefordert werden, es sei denn, daß sich die Notwendigkeit ergibt, den Wegfall-Vermerk zu beseitigen (§ 6 Abs. 5 RWB)1. c) An w e l c h e V o r a u s s e t z u n g der Wegfall geknüpft ist, soll bei der ersten Bewilligung künftig wegfallender Mittel im Haushaltsplan 7

Vgl. ζ. B. § 2 Abs. 4 und 5 des Bundeshaushaltsgesetzes für 1958. Im Geltungsbereich der 2. DVHL ist der Wegfall einer im Vorjahre als künftig wegfallend bezeichneten Ausgabebewilligung oder planmäßigen Stelle in den Erläuterungen zu bestätigen (§ 22 Abs. 1 der 2. DVHL). Die Vermerke „künftig wegfallend" und „künftig umzuwandeln" 2 sind nicht in den Erläuterungen, sondern in der Gegenstandsspalte anzubringen und so zu fassen, daß Voraussetzungen und Zeitpunkt des Wegfalls eindeutig festliegen. (Nr. 98 der 1. VAHL). 2 s. unter I, 2, 5, § 1. 1

I, 2, 5, § 1 Besoldungsmittel, Veranschlagung

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angegeben werden (§ 35 Abs. 1 RHO). Wird der Kw-Vermerk bei sächlichen oder vermischten Ausgaben ohne einen entsprechenden Zusatz aufgenommen, so dürfen Ausgabemittel für den gleichen Zweck in den Haushaltsplan des folgenden Rechnungsjahres nicht wieder aufgenommen werden. Abweichungen sind in den Erläuterungen zu begründen (§ 35 Abs. 3 RHO). Π. Das Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) enthält entsprechende Vorschriften. Bei der ersten Veranschlagung solcher Ausgaben sind V o r a u s s e t z u n g oder Z e i t p u n k t des künftigen Wegfalls anzugeben. Fehlt diese Angabe, so ist anzunehmen, daß der Wegfall bereits in dem kommenden Rechnungsjahr erwartet wird. Das bedeutet, daß bereits von diesem Rechnungsjahre an für den betreffenden Zweck keine Mittel mehr in den Haushaltsplan eingestellt werden dürfen. Qn.: § 35 RHO — ( 6 (5) RWB — § 15 GemHVO Reich, He., NW. — § 15 BaGemHVO. 5. Abschnitt Sonderfälle der Veranschlagung von Einnahmen und Ausgaben § 1. Die Veranschlagung der Besoldungsmittel 1. 1. Die Besoldungsmittel nehmen in den öffentlichen Haushalten im Verhältnis zu der gesamten Finanzmasse heute nicht mehr den Umfang ein wie früher. Gleichwohl stellen sie einen bedeutenden Ausgabeposten dar, der in besonderem Maße alljährlich neuen Wünschen und Forderungen ausgesetzt ist, die teils auf Vermehrung von Stellen, teils auf Stellenhebungen, d. h. die Einstufung in höhere Besoldungs- oder Vergütungsgruppen abzielen. Die Veranschlagung der Mittel für die Besoldung und Vergütung der Beamten, Angestellten und Arbeiter verlangt daher eine besondere Begrenzung und Kontrolle. Für die Veranschlagung dieser Mittel sind deshalb sowohl im Haushaltsrecht des Bundes und der Länder wie auch im Haushaltsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände S o n d e r v o r s c h r i f t e n erlassen, die eine durchs i c h t i g e und k o n t r o l l i e r t e V e r a n s c h l a g u n g gewährleisten. 2. a) Die Grundlage für die Veranschlagung bildet der S t e l l e n plan. Beim Bund und bei den Ländern sind die Stellen der Beamten im Haushaltsplan auszubringen. Sie werden in den jeweils in Betracht kommenden Kapiteln im Dispositiv1 des Haushaltsplanes aufgeführt; 1

s. S. 47, Fußnote 18.

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I, 2, 5, § 1 Besoldungsmittel, Veranschlagung

ein besonderer zusammenhängender Stellenplan wird dadurch entbehrlich. Stellen für planmäßige Beamte dürfen nur nach Maßgabe des durch § 193 des Bundesbeamtengesetzes eingeführten § l i a RHO geschaffen werden, also nur dann, wenn sie zur Erfüllung der in § 4 des Bundesbeamtengesetzes bezeichneten Aufgaben d a u e r n d erforderlich sind. b) Die Stellen brauchen im Haushaltsplan nicht einzeln aufgeführt zu werden; es genügt, die Zahl der für die Verausgabung von Besoldungsmitteln maßgebenden planmäßigen Stellen nach Gruppen getrennt im Haushaltsplan anzugeben (§ 11 Abs. 2 RHO). c) Auch die Stellen der in den B e t r i e b e n beschäftigten planmäßigen Beamten sind im Haushaltsplan aufzuführen (§ 15 Abs. 2 RHO). 3. Wichtig ist, daß die Ausgabemittel für Besoldungen u. dgl. rein und unvermischt dargestellt werden. Deshalb sind die Mittel für Besoldungen, für Hilfsleistungen durch Beamte und für Hilfsleistungen durch nichtbeamtete Kräfte voneinander und von anderen Ausgaben g e t r e n n t zu v e r a n s c h l a g e n (§ 11 Abs. 1 RHO). Abweichungen sind nur für nichtbeamtete Hilfskräfte zulässig und dann im Haushaltsplan zu erläutern (§ 11 Abs. 1 RHO). Die Gehälter und Löhne sind nach Maßgabe der Anlage 1 zu den RWB 2 zu veranschlagen. 4. a) Ist vorauszusehen, daß eine Planstelle in absehbarer Zeit wegfällt, so ist sie im Haushaltsplan mit dem Vermerk „künftig wegfallend" (k. w.) zu bezeichnen. Durch Erläuterungen können die Voraussetzungen und der Zeitpunkt des Wegfalls näher bestimmt werden. Wird der Vermerk ohne nähere Erläuterung aufgenommen, so hat er die Wirkung, daß insoweit freiwerdende Stellen dieser Gattung nicht wieder besetzt werden dürfen. Der Vermerk ist so lange in den Haushaltsplan der folgenden Jahre zu übernehmen, bis die Stellen durch Freiwerden weggefallen sind. b) In der Praxis ist es nicht selten, daß eine Stelle zwar nicht wegfallen, infolge Änderung der Aufgaben aber in eine Stelle einer niedrigeren Besoldungsgruppe umgewandelt werden kann. In diesem Falle wird ein Vermerk „künftig umzuwandeln" (k. u.) in den Haushaltsplan aufgenommen und sinngemäß wie bei einem Kw-Vermerk verfahren (vgl. § 22 der 2. DVHL 3 . 2 Der Bundesminister der Finanzen gibt in seinem Haushaltsrundschreiben alljährlich ergänzende Richtlinien für die Ermittlung des Geldbetrages der Personalausgaben (vgl. ζ. B. Nr. Β 8 der Bemerkungen für die Aufstellung der Voranschläge 1959 — Az. II Α/1 — A 0400 — 1/1959 —). s s. auch Fußnote 1 S. 90.

I, 2, 5, § 1 Besoldungsmittel, Veranschlagung

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Π. 1. Die Gemeinden (Gemeindeverbände) stellen einen b e s o n d e r e n S t e l l e n p l a n auf, der dem Haushaltsplan als Anlage beigefügt wird (§ 7 Abs. 1 Nr. 5 GemHVO). 2. Die persönlichen Ausgaben für die planmäßigen Beamten und die außerplanmäßigen Beamten, für die Angestellten und für die Arbeiter sind in den Einzelplänen des Gemeindehaushalts j e besonders und von anderen Ausgaben g e t r e n n t nach Maßgabe a) des Stellenplanes, b) der Besoldungsordnung, c) der Anstellungs- und Tarifverträge und d) der Vorschriften über die Versorgung zu veranschlagen (§ 16 GemHVO). Hierbei sind die Dienstbezüge, die Vergütungen und Löhne und die Versorgungsbezüge g e s o n d e r t auszuweisen. Ferner sind die persönlichen Ausgaben (Gehälter, Vergütungen, Löhne, Versorgungsbezüge, Notstandsbeihilfen, Unterstützungen, Arbeitgeberanteile der Sozialversicherungsbeiträge usw.) in den betreffenden Einzelplänen g e t r e n n t von den übrigen Ausgaben zu veranschlagen. 3. Die persönlichen Ausgaben sind grundsätzlich in einen S a m m e l n a c h w e i s 4 aufzunehmen. Die neueren Gemeindehaushaltsverordnungen (Hessen und Nordrhein-Westfalen) sehen vor, daß die einzelnen Arten der persönlichen Ausgaben nur noch in den Sammelnachweisen j e besonders ausgewiesen werden. Dagegen können sie in den Einzelplänen für jeden Verwaltungszweig in einer Summe zusammengefaßt werden. Aus dem Sammelnachweis muß aber die Aufteilung der Summe auf die einzelnen Arten der persönlichen Ausgaben für jede Bedienstetengruppe hervorgehen. Die Zusammenfassung der persönlichen Ausgaben in einem Sammelnachweis läßt die gesamten Ausgaben dieser Art der betreffenden Körperschaft an einer Stelle sichtbar werden. Π Ι . Gewisse Schwierigkeiten bereitet die Veranschlagung der Yersorgungslasten. 1. Im Bundeshaushaltsplan werden sie ohne Verteilung auf die einzelnen Verwaltungszweige an einer Stelle veranschlagt. Die Länder verfahren ebenso. Grundsätzlich sollten alle Einzelpläne mit den auf sie entfallenden Personal- und Sachkosten belastet werden. Dazu wäre eine V e r t e i l u n g d e r V e r s o r g u n g s b e z ü g e auf die Einzelpläne etwa in der gleichen Weise wie die Ausgaben für die aktiven Bediensteten erforderlich. Die Versorgungsbezüge der bei den einzelnen Verwaltungszweigen ausgeschiedenen Dienstkräfte könnten in dem betreffenden 4 Dieser Sammelnachweis gehört zu den sog. Pflichtsammeinachweisen. S. auch unter I, 2, 3, § 4 und I, 3, 6, § 5.

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I, 2, 5, § 1 Besoldungsmittel, Veranschlagung

Einzelplaii veranschlagt werden. Eine solche Veranschlagung wäre von mancherlei Zufälligkeiten abhängig, auch könnte das Bestreben sein, ältere Beamte und Angestellte auf andere Verwaltungszweige abzuschieben. 2. Der Gesetzgeber des Gemeindehaushaltsrechts hat sich deshalb für einen anderen Weg entschieden, der eine g l e i c h m ä ß i g e r e Bel a s t u n g der e i n z e l n e n V e r w a l t u n g s z w e i g e gewährleistet. Danach sind die Versorgungsbezüge der Beamten auf die Einzelpläne nach dem V e r h ä l t n i s der Dienstbezüge für die im Dienst stehenden Beamten des Einzelplans zu den Gesamtausgaben für Dienstbezüge nach dem Sammelnachweis aufzuteilen. Entsprechendes gilt für die Versorgung der Angestellten und Arbeiter (§ 18 Abs. 1 GemHVO). Diese Vorschrift bedeutet einerseits eine Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens, gewährleistet auf der anderen Seite aber, daß jeder Einzelplan den auf ihn entfallenden Anteil an den Versorgungslasten trägt. Zuführungen an eine Ruhegehaltsrücklage der Gemeinde sind keine persönlichen Ausgaben, sondern Rücklagezuführungen ; in diesem Falle stellen erst die aus Rücklagemitteln bestrittenen Versorgungsausgaben persönliche Ausgaben dar. Umlagen, die an Ruhegehaltskassen außerhalb der Gemeinde abgeführt werden müssen, sind dagegen persönliche Ausgaben (Ausf.Anw. Nr. 1 Abs. 2 zu § 16 GemHVO). Versorgungszahlungen Dritter (von nicht gemeindeeigenen Ruhegehaltskassen undZusatzversorgungskassen) an die Beamten und Angestellten sind im Haushaltsplan auch dann nicht zu veranschlagen, wenn diese Zahlungen durch die eigene Kasse bewirkt werden (vgl. hierzu § 18 Abs. 3 GemHVO NW und § 18 Abs. 2 GemHVO Hessen).

IV. 1. Bei den Mitteln für Besoldungen und für Hilfsleistungen der Beamten sind die Einnahmen der Beamten ans Nebenämtern usw. in den Erläuterungen mitzuteilen (§ 12 RHO). 2. Im Gemeindehaushaltsrecht ist die entsprechende Bestimmung auch auf die Angestellten ausgedehnt. In den Erläuterungen bei den Ausgaben für Besoldungen und Vergütungen der Beamten und Angestellten sind die ihnen verbleibenden Einnahmen aus N e b e n ä m t e r n und d a u e r n d e n N e b e n b e s c h ä f t i g u n g e n getrennt anzugeben (§ 17 GemHVO). Aufzuführen sind jedoch nur die Nebentätigkeiten, die nach der Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten vom 6. Juli 1937 (RGBl. I S. 753) genehmigungspflichtig sind. Für die Angestellten ist sinngemäß zu verfahren. Nordrhein-Westfalen hat die Mitteilungspflicht auf die Einnahmen aus genehmigungspflichtigen dauernden Nebenämtern und Nebenbeschäftigungen beschränkt (§ 17 GemHVO NW).

I, 2, 5, § 2 Bauausgaben, Veranschlagung

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Die Angaben können bei den betreffenden Einzelplänen, im Sammelnachweis oder im Stellenplan vermerkt werden. Qu.: §§ 11, 12, 35 (2) RHO — § 6 (8, 9) RWB — §§ 16 bis 18 GemHVO Reich. He.. NW. § 16 BaGemHVO.

§ 2. Die Veranschlagung der Bauausgaben 1. Eine zweite wichtige Gruppe von Ausgaben in den öffentlichen Haushalten sind die B a u a u s g a b e n 1 . Dazu gehören die Ausgaben für die I n s t a n d h a l t u n g der bestehenden Gebäude, die Bauunterhaltungsausgaben, zum anderen die Ausgaben für N e u b a u t e n , U m b a u t e n und E r w e i t e r u n g s b a u t e n . Bei den Bauunterhaltungsausgaben lassen sich die Ausgaben für die r e g e l m ä ß i g e , laufende Unterhaltung der Bauwerke und die Ausgaben für a u ß e r g e w ö h n l i c h e Instandsetzungen unterscheiden. a) Die Ausgaben für die laufende Instandhaltung der Gebäude gehören zu den f o r t d a u e r n d e n Ausgaben; sie sind deshalb stets im o r d e n t l i c h e n Haushaltsplan zu veranschlagen. b) Dagegen sind die Ausgaben für Neubauten, Um- und Erweiterungsbauten sowie andere bauliche Verbesserungen oder auch außergewöhnliche Instandsetzungen in der Regel einmaliger Natur; die Ausgabemittel hierfür sind deshalb als e i n m a l i g e Ausgaben im o r d e n t l i c h e n Haushaltsplan oder als a u ß e r o r d e n t l i c h e Ausgaben im außerordentlichen Haushaltsplan auszubringen, je nachdem ob ihre Deckung durch ordentliche oder außerordentliche Einnahmen vorgesehen ist. c) E i n m a l i g e oder ä u ß e r o r d e n t l i c h e Ausgaben für Bauvorhaben dürfen erst dann in den Haushaltsplan eingestellt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die A r t der Ausführung, die K o s t e n der Maßnahme, etwaige B e i t r ä g e D r i t t e r und die etwa vorgesehenen G e b ü h r e n und A b g a b e n ersichtlich sind (§ 14 RHO). In den Gemeinden sollen aus den Erläuterungen auch die A u s w i r k u n g e n auf die k ü n f t i g e H a u s h a l t s w i r t s c h a f t ersichtlich sein (§ 22 GemHVO). 2. In besonders dringenden Fällen sind A u s n a h m e n zulässig. Voraussetzung dafür ist; daß 1 Über die Eingliederung der Bauausgaben in den Bundeshaushaltsplan siehe Näheres Abschnitt Β der „Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen — RBBau —", eingeführt durch Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 2. Januar 1957 (MinBIFin. 1957, S. 62).

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I, 2, 5, § 3 Schuldendienst, Veranschlagung 1. die Kosten der baulichen Maßnahme bei Bund und Ländern nach vorläufigen Überschlägen den Betrag von 5 0 0 0 0 0 Deutsche Mark voraussichtlich nicht übersteigen; bei den Gemeinden (Gemeindeverbänden) darf die bauliche Maßnahme keinen „erheblichen Umfang" haben ; 2. es nicht möglich ist, die Pläne und Kostenberechnungen rechtzeitig herzustellen, 3. durch die Hinausschiebung der Ausgabebewilligung dem Bund (dem Land, der Gemeinde oder dem Gemeindeverband) ein Schaden erwachsen würde.

Die Voraussetzungen für die Ausnahme müssen nebeneinander vorliegen. Die Notwendigkeit einer Ausnahme ist im Haushaltsplan zu begründen. Die Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen sind sobald wie möglich nachzureichen. Qu.: § 14 R H O — § 22 GemHVO Reich, He., NW. — § 19 BaGemHVO.

§ 3. Die Veranschlagung des Schuldendienstes 1. Der S c h u l d e n d i e n s t umfaßt die Ausgaben für die Verzinsung und T i l g u n g der Schulden. Das staatliche Haushaltsrecht sagt über die Veranschlagung dieser Ausgaben nichts, das Gemeindehaushaltsrecht enthält darüber wenige, aber grundlegende Vorschriften. 2. a) In den Haushaltsplan sind die Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung sowohl der ä u ß e r e n 1 als auch der i n n e r e n 1 Schulden aufzunehmen. Dabei sind jeweils die Ausgaben für die Z i n s e n und für die T i l g u n g s b e t r ä g e getrennt zu veranschlagen. Bei inneren Darlehen treten an die Stelle der Tilgungsbeträge die Ersatzleistungen und Erstattungen an die Rücklage (§ 15 Abs. 3 RücklVO). b) Die Ausgaben für den Zinsen- und Tilgungsdienst sind ferner nach E i n z e l p l ä n e n zu trennen. Die Einzelpläne, für deren Z w e c k e die Schulden aufgenommen worden sind, sind mit den auf sie entfallenden Anteilen zu belasten. Das gilt auch dann, wenn ein Darlehen für m e h r e r e Zwecke aufgenommen worden ist. In diesem Falle muß der Schuldendienst in dem gleichen Maße auf die Einzelpläne aufgeteilt werden, in dem das Darlehen für Ausgaben des jeweiligen Einzelplans aufgenommen und verwandt worden ist. Nicht aufteilbarer Schuldendienst, ζ. B. für äußere und innere Kassenkredite, ist im Einzelplan „Finanzen und Steuern" zu veranschlagen. 1 Als „innere Schulden" werden die Verpflichtungen einer Haushaltsstelle aus vorübergehender, zweckfremder Inanspruchnahme von Rücklagemitteln oder aus anderen Beständen des Kapitalvermögens bezeichnet (vgl. hierzu § 15 RücklVO); „äußere Schulden" sind Verpflichtungen einem Dritten gegenüber.

I, 2, 5, § 4 Allg. Kapital- u. Grundvermögen, Einnahmen u. Ausgaben 9 7

3. a) Die Ausgaben für die V e r z i n s u n g und für die p l a n m ä ß i g e T i l g u n g der Schulden sind regelmäßig o r d e n t l i c h e A u s g a b e n der Gemeinde und deshalb in den ordentlichen Haushaltsplan einzustellen. Die in den Einzelplänen des ordentlichen Haushaltsplanes veranschlagten Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung aller Schulden sind in einem S a m m e l n a c h w e i s 2 für den S c h u l d e n d i e n s t zusammenzufassen. Dadurch ist gewährleistet, daß einerseits der gesamte Schuldendienst aus ordentlichen Einnahmen an einer Stelle zusammengefaßt, andererseits aber jeder Einzelplan mit dem auf ihn entfallenden Teilbetrag belastet wird. b) Außer den laufenden Tilgungsbeträgen können a u ß e r g e w ö h n l i c h e Tilgungsleistungen aus außerordentlichen Einnahmen erforderlich werden. Diese sind im a u ß e r o r d e n t l i c h e n Haushaltsplan zu veranschlagen und unmittelbar aus dem betreffenden Ansatz zu verausgaben. Sie sind in den Sammelnachweis nicht aufzunehmen, in diesem aber nachrichtlich zu vermerken. Qu.: § 20 GemHVO Reich, He., NW. — § 17 BaGemHVO.

§ 4. Die Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben des allgemeinen Kapital- und Grundvermögens 1. Im Bereich des Bundes und der Länder bestehen für die Veranschlagung der Erträge des Vermögens, das keinen besonderen Verwaltungszwecken gewidmet ist (Allgemeines Kapital- und Sachvermögen), keine besonderen Vorschriften. Das gleiche gilt von den Aufwendungen, die die Verwaltung dieses Vermögens erfordert. Die Einnahmen und Ausgaben sind wie alle übrigen zu behandeln; durch den Eingliederungsplan sind lediglich die Titel bzw. die Titelgruppen bestimmt, bei denen sie zu veranschlagen sind. 2. Im Gemeindehaushaltsrecht wird besonderer Wert darauf gelegt, daß einzelne Verwaltungszweige nicht lediglich zur Erhöhung ihrer Einnahmen mit Vermögen ausgestattet werden, ohne daß dieses mit dem Verwaltungszweig in engerem Zusammenhang steht. Die Einnahmen und Ausgaben des allgemeinen Kapital- und Grundvermögens sind deshalb in b e s o n d e r e n A b s c h n i t t e n des Einzelplans der Finanz- und Steuerverwaltung (in Nordrhein-Westfalen und Hessen: des Einzelplans „Finanzen und Steuern") zu veranschlagen. Eine Veranschlagung in anderen Einzelplänen ist allgemein unzulässig. 2

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s. auch unter I, 2, 3, § 4 und I, 3, 6, § 5.

H e l m e r t , Hanebaltswesen

I, 2, 5, § 5 Mittel zur Selbstbewirtschaftung

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Zum allgemeinen Kapital- und Grundvermögen gehören alle Vermögensgegenstände, die nicht Verwaltungsvermögen und Betriebsvermögen sowie Rücklagenbestände sind (Nr. 1 der Ausf.Anw. zu § 21 GemHVO).

Mieteinnahmen sind regelmäßig beim allgemeinen Kapital- und Grundvermögen zu veranschlagen. Ausnahmen sind zulässig, wenn die Vermietung zu den besonderen Aufgaben eines Verwaltungszweiges gehört (ζ. B. Lagerhaus), wenn eine Abtrennung von den Vermögensgegenständen eines bestimmten Verwaltungszweiges nicht möglich ist (ζ. B. Ratskeller) oder wenn Räume vorübergehend von anderen Verwaltungszweigen benutzt werden. Werden Gebäude oder Räume von anderen Verwaltungszweigen benutzt, so werden nur die tatsächlichen Aufwendungen erstattet; „Mieten" werden nicht erhoben. 3. Die R ü c k l a g e n gelten nicht als zum allgemeinen Kapitalvermögen gehörig. Nach den neueren Vorschriften sind die Erträge bei den Verwaltungszweigen zu veranschlagen, bei denen die regelmäßigen Zuführungen zu den Rücklagen veranschlagt werden. Soweit die Erträge den Rücklagen zugeführt werden müssen, ist die entsprechende Ausgabe an der gleichen Stelle zu veranschlagen. Qu.: § 21 GemHVO Reich, He., NW. § 18 BaGemHVO.

§ 5. Die Veranschlagung der Mittel zar Selbstbewirtschaftung I. 1. a) Das staatliche Haushaltsrecht kennt die sogenannten S e l b s t b e w i r t s c h a f t u n g s m i t t e l (genauer: die „zur Selbstbewirtschaftung überwiesenen Mittel")1. Das Besondere dieser Mittel besteht darin, 1. daß sie einer Dienststelle ohne zeitliche Beschränkung zur Verfügung gestellt werden, 2. daß über ihre Verwendung im einzelnen dem Rechnungshofe gegenüber nicht förmlich Rechnung gelegt zu werden braucht.

Die Selbstbewirtschaftungsmittel müssen im Haushaltsplan als solche ausdrücklich bezeichnet werden. Sie dürfen zur Selbstbewirtschaftung nur überwiesen werden, wenn dies nachweislich eine sparsamere Bewirtschaftung ermöglicht (§ 6 Abs. 6 RWB). b) Für die V e r w e n d u n g und A u s z a h l u n g — nicht auch für die Rechnungslegung — gelten die allgemeinen Vorschriften der Reichshaushaltsordnung und der Reichskassenordnung. Die zur Selbstbewirtschaftung überwiesenen Mittel sind auch z w e c k g e b u n d e n . Für die sachgemäße Verwendung sind die beteiligten Stellen verantwortlich. Die Verwendung ist dem Rechnungshofe auf Verlangen nachzuweisen (§ 95 1

In der Praxis meist kurz „S-Mittel" genannt.

I, 2, 5, § 6 Fehlbeträge und Überschüsse

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RHO). Die Auszahlung an die bewirtschaftende Dienststelle unterliegt allen Vorschriften wie jede andere Ausgabe. Über sie ist Rechnung zu legen; sie wird wie jede andere Ausgabe vom Rechnungshofe geprüft. Ist die Ausgabebewilligung nicht übertragbar, verfallen die Beträge, die bis zum Jahresabschluß noch nicht an die Bewirtschaftungsstelle ausgezahlt worden sind; ist sie übertragbar, so behält auch der Selbstbewirtschaftungsvermerk Gültigkeit. Die Selbstbewirtschaftungsmittel werden von der Amtskasse auf Anweisung im Titelbuch als Ausgabe und in einem besonderen Teil des Verwahrungsbuches, dem „Selbstbewirtschaftungsbuch" als Einnahme gebucht. Die einzelnen aus den Selbstbewirtschaftungsmitteln verwendeten Beträge werden im Selbstbewirtschaftungsbuch als Ausgabe nachgewiesen. Die zur Zahlung der einzelnen Betrage erforderlichen Kassenmittel werden in dem allgemein üblichen Verfahren angefordert. c) T i t e l v e r w e c h s e l u n g e n 2 bei Selbstbewirtschaftungsmitteln sind auch dann auszugleichen, wenn die Ausgabemittel nicht übertragbar sind (§ 67 Abs. 2 RHO). d) Etwa aufkommende E i n n a h m e n dürfen den Selbstbewirtschaftungsmitteln nur zugeführt werden, soweit es durch den Haushaltsplan ausdrücklich zugelassen ist. Π. Das Gemeindehaushaltsrecht mittel nicht.

kennt

Selbstbewirtschaftungs-

Qu.: § 16 RHO — § 6 (6) RWB. § 6. Die Veranschlagung der Fehlbeträge und Überschüsse I. 1. Das Ergebnis der Wirtschaftsführung im ordentlichen Haushalt ist entweder ein F e h l b e t r a g 1 oder ein Ü b e r s c h u ß 1 . Ist ein F e h l b e t r a g entstanden, so muß dieser so bald wie möglich gedeckt werden. Dazu sind Deckungsmittel erforderlich, die entweder zusätzlich beschafft oder durch Einsparung anderer Ausgaben gewonnen werden müssen. Die Mittel zur Deckung des Fehlbetrages werden durch den Haushaltsplan bereitgestellt. Beim Jahresabschluß ist der Haushaltsplan für das folgende Rechnungsjahr normalerweise bereits festgestellt. Der Fehlbetrag ist deshalb spätestens in den Haushaltsplan für das zweitnächste Rechnungsjahr einzustellen. „Spätestens", d. h. tunlichst früher; das ist 2 1

s. unter I, 3, 6, § 6. Ein F e h l b e t r a g liegt vor, wenn der Gesamtbetrag der Einnahmen (Isteinnahmen plus Einnahmereste) hinter dem Gesamtbetrag der Ausgaben (Istausgaben plus Ausgabereste) zurückbleibt. Sind die Einnahmen höher als die Ausgaben, liegt ein Ü b e r s c h u ß vor. 7·

I, 2, 5, § 6 Fehlbeträge und Überschüsse

100

jedoch nur dann möglich, wenn für das unmittelbar folgende Rechnungsjahr ein Nachtragshaushaltsplan aufgestellt wird, oder ausnahmsweise auch dann, wenn der Haushaltsplan für dieses Rechnungsjahr noch nicht durch Gesetz festgestellt worden ist. In den Bundeshaushaltsgesetzen der Nachkriegsjahre ist die Bestimmung, die die Abdeckung des Fehlbetrages fordert (§ 75 RHO), von Jahr zu Jahr außer Kraft gesetzt worden. Im Bundeshaushaltsgesetz (§ 6) für das Rechnungsjahr 1960 ist bestimmt, daß § 75 Satz 1 im Rechnungsjahr 1960 in der Weise anzuwenden ist, daß bei Feststellung des Jahresergebnisses nur die tatsächlich eingegangenen Einnahmen (Ist-Einnahme) und die tatsächlich geleisteten Ausgaben (Ist-Ausgabe) berücksichtigt werden. Im außerordentlichen Haushalt ist ein Fehlbetrag oder Überschuß begrifflich ausgeschlossen. Entstünde durch besondere Umstände ausnahmsweise ein F e h l b e t r a g , so müßte dieser wie ein Fehlbetrag des ordentlichen Haushalts behandelt werden; ein ausnahmsweise entstandener Uberschuß wäre zur außerordentlichen Schuldentilgung zu verwenden. 2. Im Geltungsbereich der Reichshaushaltsordnung soll ein Ü b e r s c h u ß der Einnahmen über die Ausgaben entweder a) zur Verminderung des Anleihebedarfs oder b) zur Schuldentilgung verwendet werden. a) Wird der Überschuß zur V e r m i n d e r u n g des A n l e i h e b e d a r f s verwendet so ist nach dem Haushaltsrecht des Bundes (und der Länder) eine Veranschlagung im Haushaltsplan nicht erforderlich. Es genügt in diesem Falle, den Überschuß dem außerordentlichen Haushalt zuzuführen und die Verminderung des Anleihebedarfs zugleich mit dem Nachweis des Überschusses in der Haushaltsrechnung festzustellen. b) Soll der Überschuß aber zur S c h u l d e n t i l g u n g verwendet werden, so ist er spätestens in den Haushaltsplan des zweitnächsten Rechnungsjahres einzustellen, und zwar als außerordentliche Einnahme zur außerordentlichen Schuldentilgung. Beide Beträge, Überschußeinnahme und Tilgungsausgabe, sind im außerordentlichen Haushaltsplan zu veranschlagen. In seiner Denkschrift2 zur Reichshaushaltsrechnung 1924 — Drucksache Nr. 4054, Reichstag, III. Wahlperiode 1924/28 — hat sich der Rechnungshof des Deutschen Reiches dahin ausgesprochen, daß „ein Überschuß im Reichshaushaltsplan eines der folgenden Rechnungsjahre auszubringen ist, und zwar gegebenenfalls im Reichshaushaltsplan des folgenden Rechnungsjahres in einer geschätzten Höhe, da er zu dieser 2

Auszug abgedruckt bei: Viaion, a. a. O. Anm. 12 zu § 75.

I, 2, 5, § 6 Fehlbeträge und Überschüsse

101

Zeit in seiner endgültigen Höhe noch nicht rechnungsmäßig feststeht. Der Überschuß muß im außerordentlichen Haushalt ausgebracht werden, da er nach § 75 RHO nur zur Verminderung des Anleihebedarfs oder zur Schuldentilgung verwendet werden darf." Die Verwendung von Überschüssen aus Vorjahren zur Deckung ordentlicher Ausgaben widerspricht an sich der Bestimmung des § 75 R H O ; in Zeiten einer unsicheren Wirtschaftslage kann die Verwendung von Überschüssen zur Deckung laufender Ausgaben der folgenden Rechnungsjahre aber im dringenden Interesse der Wirtschaft liegen.

Π. Im Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) ist die Behandlung der Fehlbeträge und Überschüsse zum Teil wesentlich abweichend geregelt. 1. a) Ein F e h l b e t r a g im ordentlichen Haushalt ist — wie bei Bund und Land — grundsätzlich im Haushaltsplan für das zweitnächste Rechnungsjahr zu veranschlagen, und zwar in einem besonderen Abschnitt des Einzelplans der Finanz- und Steuerverwaltung (in NW und Hessen: des Einzelplans „Finanzen und Steuern"). Wird für das unmittelbar folgende Rechnungsjahr ein Nachtragshaushaltsplan aufgestellt, so kann der Fehlbetrag auch in diesem veranschlagt werden. Der Fehlbetrag wird auf der Ausgabeseite in den Haushaltsplan eingestellt; zu seiner Deckung sind Einnahmemittel notwendig. Diese müssen, wie bereits oben ausgeführt, zusätzlich beschafft oder durch Verringerung der übrigen Ausgaben freigestellt werden. b) Da, wie noch auszuführen sein wird, im Gemeindehaushalt — anders als beim Bund und bei den Ländern — ein Überschuß in erster Linie dem ordentlichen Haushalt zum Ausgleich verbleibt, ist es gerechtfertigt, gegebenenfalls zur Deckung des Fehlbetrages auf einen zu erwartenden Überschuß des folgenden Rechnungsjahres vorzugreifen. Wird nämlich das folgende Rechnungsjahr voraussichtlich mit einem Überschuß abschließen, so ist auf der Einnahmeseite im Haushaltsplan, in dem der Fehlbetrag veranschlagt wird, zum Ausgleich eine entsprechende Einnahme zu veranschlagen. Auf diese Weise wird unter Umständen eine zusätzliche Belastung der Gemeindeglieder mit Gemeindeabgaben vermieden. Im folgenden Haushaltsplan ist der tatsächliche Überschuß dann um den bereits veranschlagten Betrag zu kürzen. Die Kürzung ist zu erläutern. c) Im vorstehenden Falle ist ein F e h l b e t r a g zu decken, der durch einen zu erwartenden Überschuß ganz oder teilweise ausgeglichen werden kann. Umgekehrt kann ein Ü b e r s c h u ß in den Haushaltsplan des zweitnächsten Rechnungsjahres einzustellen sein, obgleich im ablaufenden Rechnungsjahre voraussichtlich ein Fehlbetrag zu erwarten

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I, 2, 5, § 6 Fehlbeträge und Überschüsse

ist. Eine vorsichtige Finanzwirtschaft erfordert, daß in einem solchen Falle der Überschuß zunächst zur Deckung des Fehlbetrages verwendet wird. In Nordrhein-Westfalen ist deshalb auf der Ausgabeseite eine entsprechende Ausgabe zu veranschlagen, wenn der Uberschuß zur Abdeckung eines voraussichtlichen Fehlbetrages des ablaufenden Rechnungsjahres ganz oder teilweise benötigt wird (§ 23 Abs. 2 Satz 2 GemHVO NW). d) Soweit ein Fehlbetrag auf dem Zurückbleiben z w e c k g e b u n d e ner E i n n a h m e n beruht, kann dieser Teil an der betreffenden Stelle des Einzelplans veranschlagt werden. Das ist immer dann geboten, wenn zu erwarten ist, daß sich die zweckgebundenen Einnahmen und die ihnen entsprechenden Ausgaben im Laufe der nächsten Zeit wieder ausgleichen. 2. a) Schließt der ordentliche Haushalt der Gemeinde mit einem Ü b e r s c h u ß ab, so ist dieser — im Gegensatz zu der Regelung beim Bund und bei den Ländern — ebenfalls im Haushaltsplan für das zweitnächste Rechnungsjahr zu veranschlagen. Seine Verwendung wird also nur über den Haushaltsplan abgewickelt. Der Überschuß ist vorbehaltlich sondergesetzlicher Regelung in erster Linie a) zum Haushaltsausgleich, b) zur Bildung von Rücklagen, c) zur zusätzlichen Schuldentilgung zu verwenden. Die neuen Gemeindehaushaltsverordnungen der Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen stellen klar, daß diese Regelung nur für den Überschuß gibt, soweit er nicht aus zweckgebundenen Einnahmen herrührt. b) Ergibt sich bei einem Sonderabschluß3 über zweckgebundene Einnahmen ein Überschuß, so ist dieser bei dem zuständigen Verwaltungszweig zu veranschlagen. Das gilt auch für einen Fehlbetrag, soweit er nicht mit dem allgemeinen Rechnungsergebnis des ordentlichen Haushalts abgewickelt wird. 3. Im außerordentlichen Haushalt der Gemeinden (Gemeindeverbände), ist jedes V o r h a b e n nach seinem Abschluß g e s o n d e r t abzurechnen. Ein sich dabei ergebender Fehlbetrag oder Überschuß ist spätestens im außerordentlichen Haushaltsplan des zweitnächsten, dem Abschluß des Vorhabens folgenden Rechnungsjahre zu veranschlagen. Bei ordnungsmäßigem Verfahren kann im a u ß e r o r d e n t l i c h e n H a u s ») s. unter II, 4, 8, § 5.

I, 2, 6, § 1 Verfahren Bund und Länder, Allgemeines

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h a l t im allgemeinen kein F e h l b e t r a g entstehen; dagegen werden geringe Überschüsse die Regel sein, weil Einnahmen und Ausgaben sich meist nicht völlig decken. Nur wenn die Deckungslücke durch einen Anteilsbetrag aus dem ordentlichen Haushaltsplan ausgeglichen werden soll, kann dieser beim Abschluß des Vorhabens so bemessen werden, daß sich Einnahmen und Ausgaben ausgleichen. Im übrigen wird der Überschuß aus ersparten Darlehenserlösen, ersparten Rücklagemitteln oder Vermögensentnahmen bestehen. Ersparte Darlehenserlöse sind zur zusätzlichen Schuldentilgung zu verwenden; ersparte Rücklagemittel oder Vermögensentnahmen sind den Rücklagen oder dem Vermögen wieder zuzuführen; im übrigen ist der Überschuß zur Bestreitung außerordentlicher Ausgaben, zur zusätzlichen Schuldentilgung oder zur Rücklagenbildung zu verwenden (§ 23 Abs. 3 GemHVO). Qu.: § 75 RHO — § 23 GemHVO Reich, He., NW. § 20 BaGemHVO. 6. Abschnitt

Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes im Bund und in den Ländern § 1. Allgemeines in

1. Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes gliedert sich a) die Aufstellung des E n t w u r f s zum Haushaltsplan, b) die F e s t s t e l l u n g des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz1.

a) Die A u f s t e l l u n g des E n t w u r f s liegt in der Hand der V e r w a l t u n g (Exekutive), der dadurch ein außerordentlich weitreichender Einfluß auf die Gestaltung des Haushaltsplanes eröffnet ist. Das gilt nicht nur für die Form und das Äußere des Planes, sondern ebenso sehr für seinen Inhalt. Neumark2 spricht von einer Überlegenheit der Regierung über das zur Beratung und Bewilligung befugte Parlament ; diese Überlegenheit müsse sich um so stärker geltend machen, je umfangreicher und komplizierter der Staatshaushalt werde. Man spricht in diesem Zusammenhang von einem „Exekutiv-Budget", um den Einfluß zu kennzeichnen, den die Exekutive (Regierung, Verwaltung) auf die Gestaltung des Haushaltsplanes hat. 1 In der Freien und Hansestadt Hamburg wird der Haushaltsplan durch Beschluß der Bürgerschaft festgestellt (Art. 66 Abs. 2 Verf.Hbg). " Neumark a. a. O., S. 563

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I, 2, 6, § 2 Voranschläge

b) Die F e s t s t e l l u n g des H a u s h a l t s p l a n e s ist das besondere Recht der Volksvertretung, die damit der Regierung (Verwaltung) die Grenzen ihres wirtschaftlichen Handelns festlegt. 2. Die Aufstellung des .Buredeshaushaltsplanes vollzieht sich in drei Stufen : 1. Die Aufstellung der Voranschläge, 2. die Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan, 3. die Feststellung des Haushaltsplanes. Der Aufstellung von Voranschlägen kann in besonderen Fällen noch die Einreichung von V o r a n m e l d u n g e n voraufgehen. § 2. Die Voranschläge 1. Die Aufstellung des Staatshaushaltsplanes beginnt mit der Aufstellung von V o r a n s c h l ä g e n . Die Voranschläge sind Unterlagen für die Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan; es sind Zusammenstellungen der in einem Rechnungsjahr von einer Behörde in ihrem Geschäftsbereich zu erwartenden Haushaltseinnahmen und -ausgaben nach Zweckbestimmung und Ansatz nebst Erläuterungen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 R W B ) . Sie werden dem Behördenaufbau entsprechend stufenweise aufgestellt; die in ihnen enthaltenen Beträge werden von unten nach oben verdichtet und schließlich im V o r a n s c h l a g f ü r d e n E i n z e l p l a n zusammengefaßt. 2. a) Der Bundesminister der Finanzen fordert alljährlich die obersten Bundesbehörden auf, ihm die Voranschläge einzureichen. Die Aufforderung ergeht in der Regel schon bald nach Beginn des Rechnungsjahres, das dem Rechnungsjahr, für das der Haushaltsplan gelten soll, vorhergeht. Der Bundesminister der Finanzen gibt gleichzeitig R i c h t l i n i e n für die Veranschlagung gewisser Gruppen von Haushaltseinnahmen und -ausgaben ; er bestimmt ferner die F o r m e n d e r ihm die Voranschläge vorzulegen sind, und setzt den T e r m i n fest, zu dem das geschehen soll. Das festgesetzte M u s t e r ist im allgemeinen verbindlich, doch kann aus zwingenden Gründen davon abgewichen werden (§ 5 Abs. 2 R W B ) . b) Die Bundesminister fordern ihrerseits die ihnen unmittelbar nachgeordneten Behörden zur Einreichung ihrer Voranschläge auf. Sie bestimmen dabei die Form, in der die Voranschläge vorzulegen sind. Aus Zweckmäßigkeitsgründen wird das vom Bundesminister der Finanzen bestimmte Muster zu Grunde gelegt. Ferner setzen sie den Zeitpunkt fest, zu dem die nachgeordneten Behörden die Voranschläge einzureichen haben. Sie bestimmen die Frist so, daß ihnen eine ausreichende Zeitspanne für die Prüfung der Voranschläge verbleibt und die rechtzeitige Übersendung 1 Der Bundesminister der Finanzen setzt das Muster fest, nach dem der Entwurf des Haushaltsplanes aufzustellen ist (§5 Abs. 2 R W B ) .

I, 2, 6, § 3 Voranmeldungen

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des Voranschlages für den gesamten Verwaltungsbereich an den Bundesminister der Finanzen sichergestellt ι st (§ 1 Abs. 2 RWB). c) Die einem Bundesminister unmittelbar nachgeordneten Behörden reichen diesem ihre Voranschläge ein. Sie nehmen darin die in ihrem Geschäftsbereich im nächsten Rechnungsjahre zu erwartenden Haushaltseinnahmen und -ausgaben auf. Die unteren Bundesbehörden reichen der Mittelbehörde nur dann Voranschläge ein, wenn sie von dieser dazu aufgefordert werden. Fordert eine Mittelbehörde die ihr nachgeordneten Behörden zur Binreichung von Voranschlägen auf, so prüft sie die eingehenden Voranschläge, ergänzt oder ändert sie, soweit sie es für erforderlich hält. Sodann faßt sie die Beträge dieser Voranschläge mit den zu erwartenden eigenen Haushaltseinnahmen und -ausgaben in einem Voranschlage für ihren gesamten Geschäftsbereich zusammen und reicht ihn dem zuständigen Bundesminister ein. Dieser prüft die Voranschläge der nachgeordneten Behörden, ergänzt oder ändert sie, soweit er es für erforderlich hält, sodann faßt er die Beträge dieser Voranschläge mit den zu erwartenden eigenen Haushaltseinnahmen und -ausgaben zu dem Voranschlage für den Einzelplan seines Verwaltungsbereichs zusammen und übersendet ihn dem Bundesminister der Finanzen2. d) Die Voranschläge zu den Einzelplänen, die bestimmte Gruppen von Haushaltseinnahmen und -ausgaben enthalten (Realpläne), stellt der Bundesminister der Finanzen auf. Die daran beteiligten Bundesminister übersenden ihm die dazu notwendigen Unterlagen. Das Bundespräsidialamt sowie die Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesrechnungshofes und des Bundesverfassungsgerichts übersenden ihre Voranschläge dem Bundesminister der Finanzen. 3. In den Ländern wird bei Aufstellung der Voranschläge entsprechend verfahren, jedoch mit den Unterschieden, die sich aus der Größe und Struktur der Länder ergeben. Qu.: § 19 RHO; §§ 3, 5, 7, 8, 10 RWB. § 3. Die Voranmeldungen I. 1. Die in die Voranschläge zum Bundeshaushaltsplan aufzunehmenden Ausgabemittel sind zum weitaus größten Teile mit ihrer Zweckbestimmung schon in dem Haushaltsplan des Vorjahres enthalten. 2 Die Voranschläge sind dem Bundesminister der Finanzen in fünffacher Ausfertigung zu übersenden; eine Ausfertigung muß unter Verwendung eines eingebesserten Druckstücks des Haushaltsplanes für das laufende Rechnungsjahr einseitig beschrieben sein. In einer Zweckbestimmung gegenüber dem bisherigen Haushaltsplan eintretende Änderungen oder Zusätze sind mit roter Tinte zu unterstreichen ; sie werden im Entwurf des Haushaltsplanes durch Fettdruck hervorgehoben. Unverändert in den Entwurf des Haushaltsplanes übergehende Stellen einer Zweckbestimmung, die in dem bisherigen Haushaltsplane fett gedruckt waren, erscheinen im Entwurf in gewöhnlichem Drucke; dies ist in dem Druckstücke durch entsprechende Vermerke für den Setzer hervorzuheben (§ 5 Abs. 4 RWB). Wegen der Beifügung besonderer Übersichten vgl. §8 RWB.

I, 2, 6, § 4 Entwurf des Haushaltsplanes

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Alljährlich ergibt sich jedoch die Notwendigkeit, Ausgabemittel e r s t m a l i g in die Voranschläge aufzunehmen. Sind solche Neuforderungen von e r h e b l i c h e r g e l d l i c h e r T r a g w e i t e , so sind sie dem Bundesminister der Finanzen mit den Unterlagen ausführlich begründet mitzuteilen, b e v o r ihm die Voranschläge übersandt werden (§ 4 RWB). Das gilt vor allem dann, wenn die Neuforderungen voraussichtlich längere Verhandlungen und gegebenenfalls örtliche Besichtigungen erfordern. Dadurch sollen unnötige Verzögerungen bei der Zusammenstellung der Voranschläge zum Entwurf des Haushaltsplanes vermieden werden. Der Bundesminister der Finanzen teilt den obersten Bundesbehörden, die Voranschläge eingereicht haben, alsbald, möglichst noch vor dem Eingang der Voranschläge mit, ob die Voranmeldungen nach der gesamt e n F i n a n z l a g e berücksichtigt werden können. 2. Will sich die Behörde mit einem ihr nicht zusagenden Bescheid nicht zufrieden zu geben, so wird sie zunächst wegen der Neuforderungen mit dem Bundesminister der Finanzen weitere Verhandlungen führen. Lehnt dieser es danach noch ab, eine Anforderung in den Entwurf des Haushaltsplanes aufzunehmen, so kann sowohl der Bundesminister der Finanzen als auch der beteiligte Bundesminister hierüber einen Bes c h l u ß der B u n d e s r e g i e r u n g herbeiführen (§ 20 Abs. 1 RHO; § 9 Abs. 2 RWB). Die Fertigstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan braucht nicht abgewartet zu werden. Das Recht, einen Beschluß der Bundesregierung herbeizuführen, steht nur den Bundesministern zu. Den Präsidenten der übrigen obersten Bundesbehörden, deren Einnahmen und Ausgaben in einem besonderen Einzelplan veranschlagt werden, ist diese Möglichkeit nicht gegeben.

Auf die Beschlußfassung der Bundesregierung findet § 21 Abs. 3 RHO Anwendung1. Π. In den Ländern ist das Verfahren sinngemäß das gleiche; an die Stelle der Bundesminister und der Bundesregierung treten die entsprechenden Organe des Landes. Qn.î §§ 4, 7, 9 RWB. § 4. Der Entwurf des Haushaltsplanes I. 1. Bevor die von den obersten Bundesbehörden eingereichten Voranschläge zum E n t w u r f des H a u s h a l t s p l a n e s zusammengestellt werden können, müssen sie geprüft werden, ob die Einnahmen nicht zu 1

s. unter I, 2, 6, § 4.

I, 2, 6, § 4 Entwurf des Haushaltsplanes

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hoch geschätzt und die angeforderten Ausgabemittel notwendig und angemessen sind und sie unter Berücksichtigung der gesamten Finanzlage in dieser Höhe in den Entwurf aufgenommen werden können. Diese P r ü f u n g obliegt dem Bundesminister der Finanzen; er prüft die Vorlagen der einzelnen Stellen u n t e r e i g e n e r V e r a n t w o r t l i c h k e i t . 2. a) Der Bundesminister der Finanzen gibt dem P r ä s i d e n t e n des B u n d e s r e c h n u n g s h o f s Gelegenheit, zu den V o r a n s c h l ä g e n S t e l l u n g zu n e h m e n . In § 19 Abs. 2 RHO heißt es dazu, daß der Minister die ihm hierfür geeignet erscheinenden Unterlagen dem Präsidenten übersendet. I n der P r a x i s ist indes k e i n e A u s w a h l getroffen worden, so daß der Präsident auf Grund der bei der Rechnungsprüfung gemachten Wahrnehmungen zu a l l e n Voranschlägen Stellung nehmen konnte. b) Nach der Berufung des Präsidenten des Bundesrechnungshofs zum B u n d e s b e a u f t r a g t e n für W i r t s c h a f t l i c h k e i t in d e r V e r w a l t u n g 1 ist diese Praxis fortgesetzt und durch die Richtlinien der Bundesregierung bestätigt worden. Wie bisher werden dem Präsidenten a l l e Unterlagen für die Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan vorgelegt. E r kann zu allen Voranschlägen S t e l l u n g n e h m e n und gegebenenfalls die K ü r z u n g d e r A n s ä t z e v o r s c h l a g e n . Die Prüfung der Voranschläge macht in der Regel mehr oder weniger langwierige Verhandlungen des Bundesministers der Finanzen mit den Vertretern der einzelnen Verwaltungszweige erforderlich. An diesen sog. „Ressortbesprechungen" nehmen auch Beauftragte des Präsidenten teil. Da hierzu regelmäßig die auf Grund ihrer Prüfungstätigkeit mit den Gegebenheiten des jeweiligen Einzelplana besonders vertrauten Beamten entsandt werden, ist es auf diese Weise möglich, die aus der Rechnungsprüfung gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen unmittelbar und zeitnahe für die Haushaltswirtschaft des Bundes nutzbar zu machen. 3. Der Bundesminister der Finanzen stellt auf Grund der ihm eingereichten Voranschläge den E n t w u r f des Bundeshaushaltsplanes auf. E r kann Anmeldungen, die er nicht für begründet erachtet, nach Benehmen mit den beteiligten Stellen ändern oder fortlassen. Wird eine übereinstimmende Auffassung nicht erzielt, so ist er nicht gezwungen, 1 Bekanntmachung über den Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom 30. Juni 1952 (MinBIFin 1952 S. 271), geändert durch Bekanntmachung vom 22. Mai 1957 (Min BIFin. 1957 S. 592); s. auch unter IV, 1, 2, § 2.

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I, 2, 6, § 4 Entwurf des Haushaltsplanes

der Anforderung zu entsprechen. Damit ist dem F i n a n z m i n i s t e r im H a u s h a l t s w e s e n e i n e g e w i s s e V o r m a c h t s t e l l u n g g e g e b e n , die wir auch bei der Ausführung des Haushaltsplanes noch wirksam sehen werden. Verspätet eingehende Anmeldungen von Ausgaben dürfen nur ausnahmsweise in den Entwurf eingestellt werden. 4. Über A u s g a b e n und V e r m e r k e , deren Aufnahme in den Haushaltsplan der Bundesminister der Finanzen a b g e l e h n t hat, beschließt auf Antrag des zuständigen Bundesministers die Bundesregierung. Voraussetzung hierfür ist aber, daß es sich um Angelegenheiten von grundsätzlicher oder sonst erheblicher Bedeutung handelt. Beschließt die Bundesregierung gegen die Stimme des Bundesministers der Finanzen eine Ausgabe oder einen Vermerk in den Entwurf des Bundeshaushaltsplanes einzustellen, so steht dem Bundesminister der Finanzen ein W i d e r s p r u c h s r e c h t zu. Die Ausgabe oder der Vermerk darf alsdann in den Haushaltsplan nur aufgenommen werden, wenn dies in erneuter Abstimmung von der Mehrheit sämtlicher Bundesminister beschlossen wird und der Bundeskanzler mit der Mehrheit gestimmt hat (§ 21 Abs. 3 RHO). Auch hierin wird die Vormachtstellung des Finanzministers in Haushaltsfragen wieder sichtbar. 5. A b w e i c h u n g e n von den Anmeldungen des Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesrechnungshofes und des Bundesverfassungsgerichtes sind von dem Bundesminister der Finanzen in jedem Falle der Bundesregierung ausdrücklich mitzuteilen (§ 21 Abs. 2 RHO). 6. Wenn in dem Entwurf des H a u s h a l t s p l a n e s f ü r den B u n d e s t a g von der Anmeldung des Präsidenten des Bundestages abgewichen wird, und der Präsident der Abweichung nicht zugestimmt hat, so ist dem Entwurf des Haushaltsplanes der Entwurf eines nach der Anmeldung des Präsidenten des Bundestages aufgestellten Einzelplanes beizufügen (sogen. Doppelvorlage). 7. Der Entwurf des Haushaltsplanes wird durch die Bundesregierung festgestellt. Diese F e s t s t e l l u n g des E n t w u r f s darf nicht mit der Feststellung des Haushaltsplanes durch die gesetzgebenden Körperschaften verwechselt werden. 8. Wird es während der Zeit, in der im Bundestag über den Entwurf des Haushaltsplanes beraten wird, erforderlich, diesen durch eine Gesetzesvorlage der Bundesregierung zu ändern, so ist sinngemäß wie bei der Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan zu verfahren. Über

I, 2, 6, § 5 Beratung, Feststellung, Haushaltsgesetz

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die E r g ä n z u n g des Entwurfs zum Haushaltsplan beschließen Bundestag und Bundesrat zusammen mit dem Entwurf des Haushaltsplanes (§ 12 RWB). Π. In den Ländern ist das Verfahren entsprechend geregelt, jedoch entfällt hier die Prüfung durch einen Beauftragten für die Wirtschaftlichkeit. Qu.: §§ 20, 21 RHO — §§ 10, 11 RWB.

§ 5. Die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes — das Haushaltsgesetz — 1. a) Der Haushaltsplan wird durch Gesetz f e s t g e s t e l l t , d. h. von nun an dürfen an dem Text und dem Zahlenwerk des Haushaltsplanes keine Änderungen mehr vorgenommen werden. b) Das Gesetz zur Feststellung des Haushaltsplanes, das „Haushaltsgesetz", ist kein Gesetz im materiellen Sinne; es ist zwar f o r m e l l Gesetz, enthält aber keine Rechtssätze, die über den Kreis der Verwaltung hinaus Dritte berechtigen oder verpflichten, obgleich das begrifflich nicht ausgeschlossen wäre1. Die herrschende Lehre betrachtet das Haushaltsgesetz als einen Verwaltungsakt; Hatschek sieht im Haushaltsplan „ein in die Form eines Gesetzes gekleidetes Rechtsgeschäft" 2 . c) Auf das Zustandekommen des Haushaltsgesetzes finden alle Vorschriften Anwendung, die für das Zustandekommen eines Gesetzes maßgebend sind. So ist ζ. B. beim Bund der von der Bundesregierung aufgestellte Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Bundeshaushaltsplanes zunächst dem Bundesrate zuzuleiten (§ 76 GG). Das soll bis spätestens 1. Juli geschehen. Der Bundesrat ist berechtigt, zu den Vorlagen innerhalb von drei Wochen Stellung zu nehmen3. Danach sind die Vorlagen dem Bundestage zu unterbreiten. Der Entwurf des Haushaltsplanes soll spätestens am 5. Oktober vor Beginn des Rechnungsjahres, für das der Plan gelten soll, dem Bundestage zur Beschlußfassung vorliegen (§ 22 Abs. 1 RHO). d) Die Entwürfe zum Haushaltsgesetz und zum Haushaltsplan werden vor der Beratung im Plenum des Bundestages regelmäßig einem 1

s. unter I, 3, 1. Näheres hierzu siehe: Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, Stilke, Berlin, 9. Aufl., Anm. 4 zu § 85. 3 Die Länder haben dadurch die Möglichkeit, auf die Gestaltung des Bundeshaushaltsplanes einzuwirken, während andererseits der Bund auf die Haushaltsgebarung der Länder keinen Einfluß hat. 2

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I, 2, 6, § 5 Beratung, Feststellung, Haushaltsgesetz

besonderen Ausschuß, dem H a u s h a l t s a u s s c h u ß des Bundestages, überwiesen, der sie in allen Einzelheiten berät. Entsprechend werden in den Ländern die Entwürfe zum Haushaltsgesetz und Haushaltsplan von einem Ausschuß der Volksvertretung (Landtag, Bürgerschaft, Abgeordnetenhaus) vorberaten. 2. Bei der Beratung des Haushaltsplanes stellt sich die Frage, ob der Bundestag (in einem Lande: der Landtag) berechtigt ist, Ä n d e r u n g e n der A u s g a b e a n s ä t z e vorzunehmen. Es besteht im allgemeinen kein Zweifel darüber, daß Änderungen, die eine H e r a b s e t z u n g der von der Regierung vorgeschlagenen Ansätze zum Ziele haben, beschlossen werden können. Fraglicher ist, ob der Bundestag (Landtag) aus seiner Mitte Änderungen der Ausgabeansätze n a c h o b e n vornehmen oder ob er n e u e A u s g a b e n beschließen darf, die im Entwurf nicht vorgesehen sind. Für den Bund bestimmt Art. 113 GG, daß Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ansätze erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Es bestehen Meinungsverschiedenheiten darüber, ob diese Bestimmung des Grundgesetzes auch bei der Beratung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes, also bereits auf den Entwurf, anzuwenden ist. Nach Neumark4 hält Giese die Anwendung der Bestimmung auch bei der Aufstellung des Haushaltsplanes für zulässig, während Wacke anderer Meinung ist. Nach ihm bezieht sich die Vorschrift nur auf Änderungen des bereits zum Gesetz gewordenen Haushaltsplanes. Die Bestimmung, daß der Haushaltsplan auszugleichen ist, soll bereits eine ausreichende Sicherung dagegen sein, daß der Bundestag höhere Ausgaben als im Regierungsentwurf vorgesehen bewilligt. Die Verfassungen der Länder enthalten entsprechende oder ähnliche Bestimmungen 5 ; einige von ihnen lassen deutlich erkennen, daß sie sich nur auf Beschlüsse beziehen, die nach der Feststellung des Haushaltsplanes ergehen®. Die hier berührte Frage der p a r l a m e n t a r i s c h e n A u s g a b e i n i t i a t i v e ist von erheblicher politischer Bedeutung, da die Gefahr besteht, daß — namentlich vor Neuwahlen — zu politischen Propagandazwecken Erhöhungsanträge gestellt werden, die einer gesunden Finanzwirtschaft abträglich sind. Gegen derartige Anträge sollen die Staatsfinanzen durch die erwähnten Verfassungsvorschriften ge4 5

Neumark, a. a. 0., S. 568. LVerf.: Art. 82 BaWü.; Art. 79 Bay.; Art. 78 Beri.; Art. 102 Br.; Art. 69 Hbg.; Art. 142 He.; Art. 52 Ns.; Art. 84 NW; Art. 118 RhPf.; Art. 47 SchlH. Art. 110 Saarl. • So: Baden-Württemberg, Bayern, Berün, Hamburg.

I, 2, 6, § 5 Beratung, Feststellung, Haushaltsgesetz

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sichert werden. Auch die Geschäftsordnungen der Parlamente treffen in der Regel dahin Bestimmung, daß zu jedem Antrag, der eine Erhöhung der Ausgaben oder Minderung der Einnahmen mit sich bringt, ein realer Deckungsvorschlag mit vorgelegt werden muß. Schon die frühere Geschäftsordnung des Deutschen Reichstages enthielt eine Bestimmung, daß Finanzvorlagen, die eine Erhöhung der Ausgaben oder eine Einnahmensenkung zum Gegenstand hatten, nur dann beraten werden durften, wenn sie mit einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden waren, wobei hinsichtlich der Schätzung vorgesehener Einnahmen oder zu einer Ausgabensenkung die Regierung vorher zu hören war 7 . Im wesentlichen wird es aber darauf ankommen, daß sich das Parlament Selbstbeschränkungen hinsichtlich der Änderungsanträge auferlegt, die zur Minderung von Einnahmen oder zur Erhöhung der Ausgaben führen. 3. Das Haushaltsgesetz, dem der Gesamtplan des Haushaltsplanes als Anlage8 beigefügt wird, hat nur den Zweck, die Haushaltswirtschaft des Bundes (Landes) für ein Rechnungsjahr zu regeln. Für das Haushaltsgesetz gilt deshalb ein sogenanntes B e p a c k u n g s v e r b o t , d.h. es dürfen in das Haushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden, die über das Rechnungsjahr hinausgehen oder sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes (Landes) oder seiner Verwaltung beziehen (Art. 110 Abs. 2 GG)e. Das Haushaltsgesetz kann aber Bestimmungen enthalten, durch die der Haushaltsplan von allgemein anwendbaren, gleichlautenden Vermerken entlastet wird10. 4. Das Haushaltsgesetz enthält auch die grundlegenden Ermächtigungen für die K r e d i t w i r t s c h a f t in dem betreffenden Rechnungsjahre. Diese Kreditermächtigungen beziehen sich einmal auf die Inanspruchnahme langfristiger Kredite zur Bestreitung außerordentlicher Ausgaben, zum andern auf die Beschaffung von Kassenkrediten, um den Betrieb der Zentralkasse aufrecht zu erhalten. Im Haushaltsgesetz wird deshalb der Betrag festgesetzt, bis zu dem Geldmittel im Wege des Kredits a) zur Bestreitung außerordentlicher Ausgaben, b) zur Aufrechterhaltung des Betriebs der Bundes-(Landes-)hauptkasse beschafft werden dürfen. Die Beträge werden je für sich festgelegt. Neumark, a. a. O., S. 567. Der Gesamtplan ist Bestandteil des Haushaltsgesetzes (Nr. 20 der 1. VAHL). » s. auch: LVerf.: Art. 79 (2) BaWü.; Art. 139 (3) He.; Art. 49 (2) Ns. " vgl. Nr. 25 der 1. VAHL. 7 8

I, 2, 6, § 6 Anlagen zum Haushaltsplan

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(§ 8a Abs. 1 und 2 RHO). Die Kreditermächtigungen erlöschen mit dem Ablauf des Rechnungsjahres; sollen sie weitergelten, so bedarf es dazu der Aufnahme einer besonderen Bestimmung in das Haushaltsgesetz des folgenden Jahres11. Qu.: Art. 110 GG — §§ 22, 23 RHO. — Land. Verf. s. Anhang.

§ 6. Die Anlagen zum Haushaltsplan 1. Der Haushaltsplan soll ein möglichst vollständiges Bild über die Haushalts- und Finanzwirtschaft des Staates zeigen. Soweit erforderlich, ist er deshalb durch besondere Anlagen zu ergänzen. So ist dem Bundeshaushaltsplan eine Nachweisung über das V e r m ö g e n und die Schulden des Bundes beizufügen. (Art. 110 Abs. 3 GG). Dasselbe gilt für die Haushaltspläne einiger Länder der Bundesrepublik1. Es ist nicht gesagt, nach welchem Stichtage die Nachweisung über das Vermögen und die Schulden aufzustellen ist. In der Praxis wird deshalb so verfahren, daß das letzte ermittelte Ergebnis der Vermögensrechnung 2 in die Nachweisung aufgenommen wird.

2. Dem Haushaltsplan sind ferner Nachweisungen über die S o n d e r v e r m ö g e n beizufügen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen a) Sondervermögen, die ganz oder zum Teil für Zwecke bestimmt sind, für die auch allgemeine 2?wnd«mittel verwendet werden, und b) anderen Sondervermögen.

Zu a) sind außer den Beständen der Sondervermögen auch sämtliche veranschlagten Einnahmen und Ausgaben aufzuführen. Die Einnahmen sind nach den hauptsächlichsten Quellen, die Ausgaben nach den hauptsächlichsten Verwendungszwecken gesondert anzugeben. Bei den anderen Sondervermögen genügt es, außer den Beständen die Jahresbeträge der Einnahmen und Ausgaben anzugeben (§ 9a RHO). 3. Soweit die A n s t a l t e n eigene Haushaltspläne aufstellen (§ 9b RHO), sind den Einzelplänen der für diese Anstalten zuständigen •Burcdesverwaltungen Übersichten der Haushaltspläne der Anstalten beizufügen (§ 9b Abs. 2 RHO). 4. Zu den Einrichtungen, die nicht mit ihren Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan veranschlagt werden, gehören auch die Bet r i e b e gemäß § 15 RHO. Die für diese Betriebe aufzustellenden Erfolgs11 1 2

vgl. auch Nr. 16 der 1. VAHL. Baden-Württemberg, Niedersachsen. s. unter III, 4, 1.

1,2,7, § 1 Verfahren Gemeinden, Allgemeines, §2 Voranschläge

113

und Finanzpläne sind im staatlichen Bereich dem Haushaltsplan zwar nicht als Anlagen beizufügen, aber in den Erläuterungen zum Haushaltsplan mitzuteilen 3 . Qu.: Art. 110(3) GG — Art. 79 (3) Verf. BaWü. ; Art. 49 (3) Ns.Verf. — §§ 9 a, 9b RHO.

7. Abschnitt Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes in den Gemeinden und Gemeindeverbänden § 1. Allgemeines Die Gemeinden und Gemeindeverbände verfahren bei der A u f s t e l l u n g des H a u s h a l t s p l a n e s nicht einheitlich. Die Gemeindeverordnungen regeln die Aufstellung nur in den Grundzügen. Die Vorbereitung des Haushaltsplanes, die Aufstellung des Entwurfs, ist je nach der Größe der Gemeinde verschieden. Einheitliche Vorschriften, wie der Entwurf des Haushaltsplanes zustande kommen soll, fehlen. In den kleineren ehrenamtlich verwalteten Gemeinden kann der verantwortliche Bürgermeister oder Gemeindedirektor die Finanzverhältnisse der Gemeinde allein übersehen. Er kann daher den Entwurf des Haushaltsplanes selbst aufstellen. In den größeren Gemeinden und in den Gemeindeverbänden hat sich für die Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan ein dem staatlichen Verfahren ähnliches entwickelt. § 2. Die Voranschläge Wie bei der Aufstellung des Entwurfs zum Haushaltsplan des Bundes und der Länder müssen auch im gemeindlichen Bereich, soweit es sich um größere Kommunalwesen handelt, die Anforderungen für die Ansätze im Haushaltsplan von den einzelnen Dienststellen ausgehen. Zu diesem Zwecke fordert der Kämmerer 1 oder der für das Finanzwesen verantwortliche Beamte die in Betracht kommenden Dienststellen der Verwaltung auf, ihm die Entwürfe für die von ihnen zu bewirtschaftenden Teile des Haushaltsplanes bis zu einem bestimmten Zeitpunkt vorzulegen. Diese Vorlagen entsprechen etwa den Voranschlägen im staat* s. unter I, 6, 2, § 2. 1 Über die Stellung und Aufgaben des Kämmerers s. Näheres bei Jansen, Gemeindehaushaltsrecht, in: Peters, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, Berlin-Göttingen-Heidelberg, 1959, III. Bd., S. 232. 8

H e l m e r t , Haushalteweeen

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I, 2, 7, § 3 Entwurf Haushaltssatzung, Haushaltsplan

liehen Bereiche; obgleich sie nicht mehr als solche bezeichnet werden2. Die Teilentwürfe müssen eingehend erläutert und begründet sein. Sie werden in der Regel vor ihrer Abgabe an den Kämmerer in den zuständigen F a c h a u s s c h ü s s e n oder den zuständigen V e r w a l t u n g s d e p u t a t i o n e n beraten, so daß schon auf dieser Stufe — dem Gedanken der Selbstverwaltung Rechnung tragend — die ehrenamtlich tätigen Bürger mitwirken. § 3. Der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes 1. Obgleich die Aufstellung eines E n t w u r f s der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes nur in einigen Gemeindeordnungen ausdrücklich vorgeschrieben ist, kann die Praxis ohne einen solchen nicht auskommen. Schon die geschäftsordnungsmäßige Behandlung in der Gemeindevertretung erfordert, daß ein ordnungsmäßiger Entwurf mit den notwendigen Unterlagen als Diskussionsgrundlage vorliegt. In kleinen Gemeinden stellt der Bürgermeister (Gemeindedirektor) den Entwurf selbst auf. In größeren Gemeinden stellt der Kämmerer oder der mit der Verwaltung des Finanzwesens betraute Beamte die von den einzelnen Verwaltungszweigen eingereichten Voranschläge oder Teilentwürfe zum E n t w u r f des H a u s h a l t s p l a n e s zusammen und entwirft die Haushaltssatzung. Diese wird mit dem Haushaltsplan in der Regel von einem F i n a n z a u s s c h u ß vorberaten, bevor sie der Gemeindevertretung (Rat der Gemeinde, Gemeinderat) zur Beratung und Genehmigung vorgelegt wird. In einigen Ländern (Baden-Württemberg, Hessen, NordrheinWestfalen) ist der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes vor seiner Zuleitung an die Gemeindevertretung (Rat der Gemeinde, Gemeinderat) eine Woche, in Rheinland-Pfalz 2 Wochen lang öffentlich auszulegen1. 2

Die rev. Deutsche Gemeindeordnung kannte auch den Begriff der Voranschläge als einer Vorstufe für den Entwurf des Haushaltsplanes. Nach § 84 Abs. 1 revDGO waren solche Voranschläge nach Weisung des zuständigen Ratsausschusses aufzustellen, sofern ein solcher Ausschuß bestand. Die Voranschläge waren dem Rat vorzulegen. Dieser konnte sie vor Genehmigung einem Ausschuß zuweisen. Der Rat hatte die Voranschläge zu genehmigen; er konnte Änderungen beschließen. Auf Grund der genehmigten Voranschläge stellte der Kämmerer den Entwurf zum Haushaltsplan auf. 1 In Baden-Württemberg ist der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes eine Woche lang zur Einsicht durch die Bürger und Abgabepflichtigen aufzulegen. Über Einwendungen, die von Bürgern und Abgabepflichtigen erhoben werden, entscheidet der Gemeinderat (§ 99 Abs. 3 GO BaWü.). In Hessen ist der Entwurf der Haushaltssatzung unverzüglich nach Vorlage an die Gemeindevertretung, spätestens aber am zehnten Tage vor der Beschlußfassung durch die Gemeindevertretung, mindestens eine Woche lang

I, 2, 7, § 4 Beratung, Feststellung, Haushaltssatzung

115

2. Ein förmlich geordnetes Entwurfsverfahren kennt NordrheinWestfalen 2 . Hier stellt der Kämmerer oder der sonst für das Finanzwesen zuständige Beamte den Entwurf der Haushaltssatzung auf und legt ihn dem Gemeindedirektor zur F e s t s t e l l u n g vor. Dieser leitet den Entwurf, nachdem er ihn festgestellt hat, dem Rat zu. Der Gemeindedirektor kann den ihm vorgelegten Entwurf ändern. Tut er es, so hat er dem Rat eine Stellungnahme des Kämmerers oder des sonst für das Finanzwesen zuständigen Beamten mitvorzulegen. Der Entwurf der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und den Anlagen ist nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung e i n e W o c h e lang öffentlich a u s z u l e g e n . Die Bürger der Gemeinde können gegen die Haushaltssatzung und ihre Anlagen Einwendungen erheben. Über die Einwendungen beschließt der Rat in öffentlicher Sitzung. In H e s s e n stellt der Gemeindevorstand den Entwurf der Haushaltssatzung fest und legt ihn der Gemeindevertretung zur Beratung und Beschlußfassung vor. Ist für die Verwaltung des Geldwesens ein Beigeordneter bestellt, so ist dieser berechtigt, seine abweichende Stellungnahme mit vorzulegen, wenn er mit dem vom Gemeindevorstand beschlossenen Entwurf nicht einverstanden ist. Qu.: s. S. 118. § 4. Die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes. Die Haushaltssatzung 1. Der Haushaltsplan der Gemeinde wurde noch vor wenigen Jahrzehnten durch einfachen B e s c h l u ß der Gemeindevertretung festgestellt. Mit wachsender Bedeutung der Gemeindefinanzwirtschaft ist das Verfahren zur Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplanes in strengere gesetzliche Formen gekleidet worden. Wie der staatliche Haushaltsplan durch Gesetz, so wird heute der Gemeindehaushaltsplan durch S a t z u n g festgestellt. 2. Die Gemeinde hat für jedes Rechnungsjahr eine H a u s h a l t e s a t z u n g zu erlassen. Diese ist die Grundlage für die Finanzwirtschaft der Gemeinde in dem betreffenden Rechnungsjahre. Die Haushaltssatzung enthält die Festsetzung 1. des Haushaltsplanes, 2. der Steuersätze für die Gemeindesteuern, die für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen sind, die sog. Jahressteuern, öffentlich auszulegen. Die Auslegung ist öffentlich bekanntzumachen. (§ 113 Abs. 24 GO He.). § 86 GO NW. 8·

116

I, 2, 7, § 4 Beratung, Feststellung Haushaltssatzung 3. des Höchstbetrages der Kassenkredite1, 4. des Gesamtbetrages der Darlehen1, die zur Bestreitung von Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplanes bestimmt sind.

3. Die H a u s h a l t s s a t z u n g wird von der Gemeindevertretung (Rat der Gemeinde, Gemeinderat) in öffentlicher Sitzung b e r a t e n und beschlossen. Sie soll vorher in den zuständigen Ausschüssen der Gemeindevertretung eingehend behandelt werden2. In Hessen kann der mit der Verwaltung des Geldwesens betraute Beigeordnete in der Beratung seine abweichende Auffassung vertreten3. Das gleiche Recht ist in Nordrhein-Westfalen dem Kämmerer für die Beratung im Rat der Gemeinde zuerkannt4. 4. Die von der Gemeindevertretung (Rat, Gemeinderat) beschlossene Haushaltssatzung ist der A u f s i c h t s b e h ö r d e (Rechtsaufsichtsbehörde) vorzulegen, und zwar in Baden-Württemberg und Niedersachsen vor Beginn des Rechnungsjahres, in Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein spätestens einen Monat vor Beginn des Rechnungsjahres, in Hessen innerhalb eines Monats nach der Beschlußfassung.

Diese Vorlage bei der Aufsichtbehörde hat nicht nur den Zweck, die Satzung und den Haushaltsplan der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu bringen. Die Aufsichtsbehörde hat vielmehr die P f l i c h t , die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan daraufhin zu p r ü f e n , ob sie den gesetzlichen Vorschriften entsprechen, ob die Gemeinde insbesondere zur Erfüllung der ihr gesetzlich obliegenden Aufgaben ausreichende Mittel in den Haushaltsplan eingestellt hat, ob der Haushaltsplan ordnungsgemäß ausgeglichen ist, u. dgl. 5. Die Haushaltssatzung bedarf, soweit sie sich auf die Feststellung des Haushaltsplanes bezieht, keiner Genehmigung. Eine solche ist jedoch für bestimmte Teile erforderlich, und zwar: in Bayern für: 1. den Höchstbetrag der Kassenkredite, sofern dieser ein Sechstel des haushaltsmäßigen ordentlichen Einnahmesolls übersteigt, 2. den Darlehensbetrag im außerordentlichen Haushaltsplan; 1 In Baden-Württemberg: der „äußeren" Kassenkredite und der „äußeren" Darlehen (§ 99 Abs. 2 GO BaWü.). 2 So in Hessen (§ 113 Abs. 2 HGO), Nordrhein-Westfalen (§ 86 Abs. 4 GO NW), und Schleswig-H oistein (§ 99 Abs. 1 GO SchlH). 3 § 113 Abs. 2 GO He. 1 § 86 Abs. 4 GO NW.

I, 2, 7, § 4 Beratung, Feststellung Haushaltssatzung

117

in Hessen für: 1. die Höhe der Steuersätze nach den darüber bestehenden Vorschriften, 2. den Höchstbetrag der Kassenkredite im Falle des § 110 Abs. 1 Satz 2 GO He.; in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein für 1. die Höhe der Steuersätze nach den darüber bestehenden (gesetzlichen) Vorschriften, 2. den Höchstbetrag der Kassenkredite, 3. den Darlehensbetrag im außerordentlichen Haushaltsplan.

6. Die Haushaltssatzung ist öffentlich b e k a n n t z u m a c h e n . Wegen der Prüfungspflicht der Aufsichtsbehörde darf die Bekanntmachung erst erfolgen, wenn nach der Vorlage eine angemessene Frist verstrichen ist, in der die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit hatte, etwaige Einwendungen gegen die Satzung und den Plan der Gemeinde mitzuteilen. In der Regel teilt die Aufsichtsbehörde der Gemeinde nach der Prüfung ausdrücklich mit, daß sie keine Einwendungen zu erheben hat. Sind Teile der Haushaltssatzung genehmigungspflichtig, so ist die Satzung erst nach Ausspruch der Genehmigung bekanntzumachen. 7. Gleichzeitig mit der Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan eine Woche lang öffentlich a u s z u l e g e n . Durch die Auslegung des beschlossenen Haushaltsplanes wird dieser den Gemeindegliedern nur zur Kenntnis gebracht; die Auslegung eröffnet ihnen in der Regel kein Einspruchsrecht gegen den Plan (Ausnahme Bayern). Bayern hat die Offenlegung des Haushaltsplanes grundsätzlich anders geregelt. Danach wird nicht der Entwurf der Haushaltssatzung, sondern die vom Gemeinderat beschlossene Haushaltssatzung eine Woche lang öffentlich aufgelegt. Die Auflegung wird vorher ortsüblich bekanntgemacht. Über Einwendungen, die von Gemeindebürgern gegen die Haushaltssatzung und ihre Anlagen erhoben werden, beschließt der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung. Die Haushaltssatzung wird eine Woche lang erneut ausgelegt, nachdem die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Genehmigungen erteilt hat. Bei dieser Auflegung ist keine Möglichkeit für Einwendungen eröffnet.

8. Nach herrschender Meinung tritt die beschlossene und genehmigte Haushaltssatzung mit B e g i n n des R e c h n u n g s j a h r e s in K r a f t ; dies auch dann, wenn sie erst im Laufe des Rechnungsjahres öffentlich bekanntgemacht wird. Baden-Württemberg hat das Inkrafttreten in der neuen Gemeindeordnung ausdrücklich geregelt6. 6

§ 101 Abs. 3 GO BaWü.

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I, 2, 7, § 5 Vorbericht zum Haushaltsplan

Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung hat insofern rechterzeugende Wirkung, als die Haushaltssatzung die Grundlage für die Erhebung der Jahressteuern der Gemeinde bildet·. Qu.: §§ 99,101 GO BaWü. ; Art. 89,90,92,93 GO Bay. ; §§112,113,117 GO He. ; §§ 106,107, 110 GO Ns.; §§ 85, 86, 88 GO NW; §§ 93, 94, 96 GO RhPf.; §§105,106,108 GO Saarl.; §§ 98, 99,101 GO SchlH; § 1 (1) BaGemHVO. § 5. Der Torbericht zum Haushaltsplan

1. Der Haushaltsplan ist ein Mittel, um die Finanzwirtschaft der Gemeinde in Ordnung zu halten. Vom Haushaltsplane ist es abhängig, welche A u f g a b e n die Gemeinde in dem betreffenden Rechnungsjahre erfüllen und welche S t e u e r n und A b g a b e n sie ihren Gemeindegliedern auferlegen wird. Um dafür in der Gemeinde Verständnis zu schaffen, muß die Finanzwirtschaft der Gemeinde und der Haushaltsplan den gewählten Vertretern der Gemeinde und den Gemeindegliedern selbst erläutert und übersichtlich dargestellt werden. Diesem Zwecke dient ein V o r b e r i c h t zum Haushaltsplan. 2. Der V o r b e r i c h t ist mit der Vorlegung des Entwurfs zum Haushaltsplan und stets s c h r i f t l i c h zu erstatten. Er soll einen Ü b e r b l i c k über die Finanzwirtschaft der Gemeinde im abgelaufenen und im ablaufenden Rechnungsjahr und einen Ausblick auf die voraussichtliche Entwicklung im kommenden Rechnungsjahr geben. Der Vorbericht zum Haushaltsplan ist besonders geeignet, die Öffentlichkeit über die Finanzwirtschaft der Gemeinde zu unterrichten. Es ist deshalb vielfach üblich, mindestens Teile des Vorberichts der örtlichen Presse zum Abdruck zu übergeben. Der Vorbericht zum Haushaltsplan hat sich in der Haushaltspraxis der Gemeinden ausgebildet. Die Gemeindehaushaltsverordnung von 1937 konnte ihn deshalb als gegeben voraussetzen und sich darauf beschränken, über seinen Inhalt Näheres zu sagen (§ 6 GemHVO). Die B e d e u t u n g des Vorberichtes ist immer offensichtlicher geworden. Die neueren Gemeindehaushaltsverordnungen (Nordrhein-Westfalen und Hessen) schenken ihm deshalb besondere Beachtung 1 . Übereinstimmend schreiben sie den I n h a l t des V o r b e r i c h t e s vor. Danach muß der Vorbericht a) über die Veränderungen der Vermögens-, Schulden- und Kassenlage seit Beginn des ablaufenden Rechnungsjahres Auskunft geben. • vgl. hierzu: Surén-Loschelder, Die Deutsche Gemeindeordnung, vom 30. Januar 1935, Berlin 1940, Bd. II, S. 237f. 1 § 6 GemHVO NW; ebenso Hessen.

I, 2, 7, § 6 Anlagen zum Haushaltsplan

119

b) auf die Bedeutung des kommenden Rechnungsjahres in der gesamten Finanzplanung eingehen, insbesondere über alle von der Gemeinde in Aussicht genommenen und erforderlichen besonderen Vorhaben und deren Reihenfolge Auskunft geben; dabei ist auch auf ihre Finanzierung und ihre Auswirkung auf die laufende Haushaltswirtschaft des ordentlichen Haushaltsplans einzugehen, c) die wesentlichen Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans erläutern, d) vorübergehend ausgesetzte Veranschlagungen von Rücklagezuführungen begründen, e) über die Wirtschaftslage der Eigenbetriebe Aufschluß geben. Daneben wird empfohlen, dem Vorbericht eine G e g e n ü b e r s t e l l u n g der R e i n e i n n a h m e n u n d - a u s g a b e n nach den Rechnungen der drei letzten Rechnungsjahre beizufügen. Qu.: § 6 GemHVO Reich, He., NW. — § 6 BaGemHVO. § 6. Die Anlagen zum Haushaltsplan Dem Haushaltsplan der Gemeinde sind als Anlagen beizufügen: a) die Sammelnachweise 1 über die Ausgaben, die ohne Rücksicht auf ihre Veranschlagung in den Einzelplänen zusammenfassend zu bewirtschaften sind, b) die Wirtschaftspläne der gemeindlichen Unternehmen, die nur mit dem Endergebnis im Haushaltsplan veranschlagt werden, c) Nachweisungen über den Stand des Vermögens, der Schulden und der von der Gemeinde übernommenen Bürgschaften, d) eine Übersicht über die Entwicklung der Steuereinnahmen in den letzten fünf abgeschlossenen Rechnungsjahren, e) der Stellenplan. Die neueren Gemeindehaushaltsverordnungen schreiben außerdem die Beifügung eines Haushalts- und Rechnungs q u e r s c h n i t t s vor 2 . Qu.: § 7 GemHVO Reich, He., NW. — § 7 BaGemHVO. 8. Abschnitt

Die Änderung des Haushaltsplanes (Nachtragshaushaltspläne) I . 1. Der H a u s h a l t s p l a n wird mit dem Ziele aufgestellt, daß er f ü r d a s g a n z e R e c h n u n g s j a h r G ü l t i g k e i t haben soll. Nun ist es auch bei sorgfältigster Aufstellung des Haushaltsplanes nicht möglich, 1 2

s. unter I, 2. 3, § 4 und I, 3, 6, § 5. § 7 Nr. 6 GemHVO NW; § 7 Abs. 2 Nr. 4 GemHVO Hessen.

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I, 2, 8 Nachtragshaushaltspläne

alle Finanzvorgänge des kommenden Jahres vorauszusehen und sie im Haushaltsplan vollständig und richtig zu erfassen. Alljährlich treten daher mehr oder weniger große A b w e i c h u n g e n von dem festgestellten Haushaltsplan ein. Das Haushaltsrecht hat dem Rechnung getragen und auf der Ausgabeseite in der Form von über- und außerplanmäßigen Ausgaben1 unter bestimmten Umständen Abweichungen zugelassen. Solche Abweichungen müssen sich im allgemeinen in einem beschränkten Rahmen halten und dürfen das Gleichgewicht des Haushaltes nicht gefährden. Das Zurückbleiben von Einnahmen in erheblichem Maße oder neue Aufgaben, die große Ausgaben erfordern, können aber eine Überholung des festgestellten Haushaltsplanes im Laufe des Rechnungsjahres notwendig machen, um das gestörte Gleichgewicht wieder herzustellen. Das geschieht durch die Aufstellung eines N a c h t r a g s - H a u s h a l t s planes. 2. Wann ein solcher Nachtragsplan aufzustellen ist, ist im Haushaltsrecht des Bundes und der Länder nicht gesagt. Das wird aber immer dann geschehen müssen, wenn das Haushaltsgleichgewicht gefährdet ist oder die Abweichungen vom Haushaltsplan so erheblich sind, daß sie im Rahmen der zugelassenen Ausnahmen nicht mehr verantwortet werden können. Das V e r f a h r e n zur Aufstellung eines Nachtrags-Haushaltsplanes entspricht dem Verfahren, das zur Feststellung des Bundes(Landes-)haushaltsplanes führt. Auch der Nachtragshaushaltsplan wird durch Gesetz festgestellt. II. 1. Für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden (Gemeindeverbände) gilt das vorstehend Gesagte im wesentlichen ebenfalls. Die Haushaltssatzung der Gemeinde kann im Laufe des Rechnungsjahres — und nur im Laufe des Rechnungsjahres — durch eine N a c h t r a g s s a t z u n g geändert werden. In bestimmten Fällen ist die Gemeinde zur Aufstellung eines Nachtrags zur Haushaltssatzung v e r p f l i c h t e t . Die Gemeindeordnungen nennen dafür hauptsächlich zwei Fälle : 1. wenn sich im Laufe des Rechnungsjahres zeigt, daß der im Haushaltsplan vorgesehene Ausgleich der Einnahmen und Ausgaben auch bei Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann; 2. wenn sich im Laufe des Rechnungsjahres zeigt, daß über- und außerplanmäßige Ausgaben in erheblichem Umfange geleistet werden müssen, in BaWü. „die im Verhältnis zu den Gesamtausgaben des ordentlichen Haushalts erheblich sind". in Bay. und RhPf., wenn „hierdurch der Haushaltsausgleich gefährdet wird". 1

s. unter I, 3, 11, § 3.

I, 2, 8 Nachtragshaushaltspläne

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Daneben gilt, daß über- und außerplanmäßige Ausgaben, die zum außerordentlichen Haushaltsplan gehören, in der Regel nur nach vorheriger Änderung der Haushaltssatzung geleistet werden dürfen® Willeke3 zählt folgende Fälle auf, in denen die Gemeinde zur Aufstellung eines Nachtrags zur Haushaltssatzung verpflichtet ist: „1. Wenn der Ausgleich gefährdet ist (§88, II, 1), 2. wenn erhebliche Überschreitungen im ordentlichen Haushaltsplan bevorstehen (§ 88, II, 2), 3. wenn Überschreitungen im außerordentlichen Haushaltsplan bevorstehen (§§ 90, 91 Abs. 2 (1935)), 4. wenn der Höchstbetrag der Kassenkredite überschritten werden soll (§§81, 86), 5. wenn der genehmigte Darlehensbetrag erhöht werden oder der Verwendungszweck geändert werden soll (vgl. Punkt 3) (§§ 76, 77, 86), 6. wenn die Steuersätze geändert werden sollen (vgl. Punkt 2) (§ 86), 7. wenn der planmäßige Besoldungsaufwand überschritten werden soll (GemHVO § 42)."

2. Bei der A u f s t e l l u n g der N a c h t r a g s s a t z u n g ist wie bei der Aufstellung der Haushaltssatzung4 zu verfahren. In den Punkten 4 bis 6 ist die Nachtragssatzung genehmigungspflichtig. Die Nachtrags-Haushaltspläne müssen alle im Zeitpunkt ihrer Aufstellung übersehbaren erheblichen Änderungen der Einnahmen und Ausgaben nachweisen (§ 25 GemHVO). 3. Es ist lange Zeit streitig gewesen, ob eine Nachtrags-HaushaltsSatzung auch noch nach Ablauf des Rechnungsjahres aufgestellt werben kann. Im Schrifttum 6 ist die Frage im wesentlichen verneint worden. Die Fassung der DGO, daß die Haushaltssatzung „im Laufe des Rechnungsjahres" nur durch eine Nachtragssatzung geändert werden könne, verlangte ziemlich unbestritten, daß der Beschluß der Gemeindevertretung vor Ablauf des R e c h n u n g s j a h r e s zu fassen war, streitig war in der Hauptsache, ob die Nachtragssatzung auch vor dem Ablauf des Rechnungsjahres bekanntgemacht sein mußte. Die neueren Gemeindeordnungen haben zu dieser Frage ausdrücklich Stellung genommen. In Baden-Württemberg muß die Nachtragssatzung bis zum Ende des Rechnungsjahres beschlossen und spätestens einen Monat danach bekanntgemacht sein. 2

Näheres s. unter I, 3, 11, § 3. Willeke, Das Finanzrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände, 1. und 2. Aufl., Münster (Westf.) 1947, Erl. zu § 88 Abs. I und II rev. DGO. « s. unter I, 2, 7, § 1. 6 s. ζ. B. Scherer, Voraussetzungen zum Erlaß einer Nachtragshaushaltssatzung . . . , in „Der Gemeindehaushalt", Jg. 1951 S. 112. 8

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I, 2, 9 Sonderhaushaltspläne In Hessen und Nordrhein-Westfalen genügt die Beschlußfassung vor Ablauf des Rechnungsjahres. Die Bekanntmachung ist kein Kriterium für die Gültigkeit. In Niedersachsen ist die Nachtragssatzung bis zum Ablauf des Rechnungsjahres zu beschließen und bekanntzumachen. In Schleswig-Holstein muß sie vor dem Ablauf des Rechnungsjahres bekanntgemacht sein, was die vorherige Beschlußfassung einschließt.

In den Fällen, in denen die Gültigkeit der Nachtragssatzung von der Bekanntmachung vor dem Ablauf des Rechnungsjahres abhängt, müssen etwaige genehmigungspflichtige Teile der Nachtragssatzung auch vorher genehmigt sein. Qn.: § 12 RWB-GO: § 103 BaWü.; Art. 95 Bay.; § 119 He.; § 112 Ns.; § 90 NW; § 98 RhPf. ; § 110 Saarl.; § 103 SchlH; § 25 GemHVO Reich, He., NW. — § 22 BaGem HVO

9. Abschnitt Die Sonderhaushaltspläne I. Der Sonderhaushaltsplan müßte begrifflich den Gegensatz zu dem a l l g e m e i n e n Haushaltsplan einer juristischen Person des öffentlichen Rechts bilden. In diesem Sinne wird das Wort aber nicht gebraucht. Sonderhaushaltspläne dieser Art würden dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplanes widersprechen. Man versteht deshalb unter dem Begriff des Sonderhaushaltsplanes im allgemeinen den Haushaltsplan einer mehr oder weniger selbständigen — meist auch rechtsfähigen — Einrichtung oder Vermögensmasse, die neben dem politischen Verbände steht oder durch diesen vom allgemeinen Vermögen abgesondert verwaltet wird. II. 1. Im Bereich des Bundes und der Länder haben A n s t a l t e n eigene Haushaltspläne aufzustellen, wenn sie 1. vom Bund allein oder mit Hilfe von Zuschüssen Dritter zu unterhalten sind und juristische Persönlichkeit besitzen, 2. vom Bund und von Dritten gemeinschaftlich zu unterhalten sind, 3. von Dritten zu unterhalten sind, aber vom Bund mit Zuschüssen, die nicht auf rechtlicher Verpflichtung beruhen, unterstützt werden.

(§ 9b Abs. 1 RHO). Die Vorschrift verpflichtet die Anstalten nicht unmittelbar, sie wendet sich vielmehr an den zuständigen .Bundesminister, der seinerseits die Zuweisung der Mittel von der Vorlage eines Haushaltsplanes abhängig zu machen hat. Der zuständige Minister hat die Haushaltspläne der Anstalten dem Bundes-(Landes-)rechnungshof vorzulegen (§ 9b Abs. 3 RHO).

I, 3,1 Grundlage der Haushaltswirtschaft

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2. Für S o n d e r v e r m ö g e n werden Sonderhaushaltspläne aufgestellt, wenn es die Gesetze vorsehen. In der Regel werden für sie W i r t s c h a f t s p l ä n e aufgestellt, die die strengen Bindungen der Haushaltspläne nicht verlangen. ΙΠ. 1. Im Bereich der Gemeinden (Gemeindeverbände) sind für S t i f t u n g e n mit eigener Rechtspersönlichkeit Sonderhaushaltspläne aufzustellen (§ 47 GemHVO). 2. Das gilt auch für Stiftungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, wenn die Veranschlagung ihrer Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan nicht zweckmäßig ist. Soweit solche Stiftungen mit den Verwaltungsaufgaben bestimmter Einzelpläne zusammenhängen, sind die Einnahmen und Ausgaben in der Regel in einem besonderen Abschnitt (Unterabschnitt) des Einzelplans zu veranschlagen. 3. Sonderhaushaltspläne für Stiftungen können bei gleichbleibenden Einnahmen und Ausgaben für mehrere Rechnungsjahre aufgestellt werden. Im übrigen finden die für die Aufstellung und Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplanes geltenden Vorschriften sinngemäß Anwendung (§ 47 GemHVO). Qu.: § 9b RHO — § 47 GemHVO Reich, He., NW.

3. K a p i t e l Die Ausführung dee Haushaltsplanes 1. Abschnitt

Der Hanshaltsplan als Grundlage der Haushaltswirtschaft 1. a) Das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan bilden die G r u n d lage der H a u s h a l t s w i r t s c h a f t . Die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder werden nach dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan verwaltet. Dem Haushaltsplane sind die Gesetze gleichzuachten, die ihn ändern1 oder ergänzen1 oder neben ihm eine Einnahme oder Ausgabe anordnen2. b) In den Gemeinden und Gemeindeverbänden tritt an die Stelle des Haushaltsgesetzes die H a u s h a l t s s a t z u n g . Sie bildet mit dem Haushaltsplane die Grundlage für die Verwaltung aller Einnahmen und 1 2

z. B. Nachtragshaushaltsgesetz. z. B. Steuergesetze

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I, 3 , 1 Grundlage der Haushaltswirtschaft

Ausgaben der Gemeinde. Im übrigen gilt für die Haushaltspläne der Gemeinden (Gemeindeverbände) sinngemäß das gleiche wie für die staatlichen Haushaltspläne. 2. a) Unter V e r w a l t u n g der E i n n a h m e n und A u s g a b e n ist die gesamte auf deren B e w i r t s c h a f t u n g gerichtete Tätigkeit der zuständigen Organe und Behörden zu verstehen, also nicht nur die rein technische kassen- und rechnungsmäßige Behandlung der Einnahmen und Ausgaben3. Die Eingehung einer Verbindlichkeit gehört ebenso dazu wie deren Erfüllung, die Einleitung einer Maßnahme, die zu Geldausgaben führt, so gut wie deren Durchführung. b) Zwischen dem Haushaltsplan und dem Haushaltsgesetz besteht nicht das Verhältnis einer lex specialis zur lex generalis. Bei ordnungsmäßiger Aufstellung des Haushaltsplanes darf kein Widerspruch zwischen den Bestimmungen des Haushaltsgesetzes und dem Haushaltsplan bestehen. Wäre es ausnahmsweise doch der Fall, so hätte die B e s t i m m u n g des H a u s h a l t s g e s e t z e s den Vorrang 4 . Viaion 5 hält dem Haushaltsgesetz gegenüber dem Haushaltsplan zugute, „daß es nebst dem als Anlage beigefügten Gesamtplan die eigentliche Gesetzeskraft für sich hat, während die nicht veröffentlichten Teile der Einzelpläne nur zufolge der Anwendungsvorschriften der RHO für die Verwaltung verbindlich sind". 3. Durch den H a u s h a l t s p l a n w e r d e n dem H a n d e l n der R e g i e r u n g ( V e r w a l t u n g ) g e l d m ä ß i g Grenzen g e z o g e n , indem er bestimmt, wofür und in welcher Höhe Geld ausgegeben werden darf®. Es erhebt sich die Frage, ob die Regierung (Verwaltung) v e r p f l i c h t e t ist, die von den gesetzgebenden Körperschaften im Rahmen des Haushaltsplanes beschlossenen Maßnahmen auch durchzuführen. Nach herrschender Ansicht begründen die Ausgabebewilligungen im Haushaltsplan nur eine E r m ä c h t i g u n g , keine Verpflichtung der Regierung (Verwaltung), so daß es im pflichtmäßigen Ermessen der Regierung (Verwaltung) steht, ob sie eine solche Maßnahme durchführen will oder nicht. Neumark7 hält jedoch Minderausgaben, also Ersparnisse gegenüber einer Haushaltsbewilligung dann nicht für zulässig, wenn das Parlament 3 Sinngemäß auch Schulze-Wagner, RHO, 3. Aufl., Berlin ¡1934, Anm. 2 zui§ 25. Viaion, a. a. O. Anm. 2 zu § 25 läßt „die kassen- und rechnungsmäßige Verwaltung" nicht damit gemeint sein. 4 vgl. hierzu: Viaion, a. a. O., Anm. 3 zu § 25 und Schulze-Wagner, RHO, Anm. 2 zu § 25. 6 Viaion, a. a. O., Anm. 3 zu § 25. • S. auch unter I, 3, 3, § 2 u. I, 3, 3, § 3. r Neumark, Der Reichshaushaltsplan, Jena 1929, S. 261.

I, 3, 1 Grundlage der Haushaltswirtschaft

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die Regierung durch ausdrücklichen Beschluß zur Ausgabeleist'ung verpflichtet hat. Umgekehrt muß nach Viaion8 eine von der Regierung geplante Maßnahme im Regelfalle unterbleiben, wenn sie das Parlament durch Streichung oder Änderung eines Ausgabeansatzes mißbilligt hat. Mit der Feststellung, daß die Ausgabebewilligung nur eine Ermächtigung, nicht eine Verpflichtung der Regierung beinhalte, wird nur das Grundsätzliche des Problems berührt. Der Haushaltsplan enthält eine Fülle von Ausgabebewilligungen, welche die Regierung zwangsläufig vollziehen muß, weil gesetzliche oder vertragliche Ansprüche bestehen. Es gehört fast zu den hervorstechenden Eigenschaften moderner Haushaltspläne, daß der größere Teil der Ausgabebewilligungen irgendwie gebunden ist, daher für das Ermessen der Exekutive bei der Bewirtschaftung der Ausgabemittel nur ein verhältnismäßig sehr geringer Spielraum bleibt.

4. a) Auch die E i n n a h m e n werden nach dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan verwaltet. Das bedeutet zunächst, daß die Einnahmen vollständig und rechtzeitig zu erheben sind. DieVorschrift hat indes für die Einnahmen des Staates nicht die gleiche Bedeutung wie für die Ausgaben. Die Ausgabemittel werden durch den Haushaltsplan b e w i l l i g t , die Einnahmen nicht. Das deutsche staatliche Haushaltsrecht kennt keine jährliche Bewilligung der E i n n a h m e n d u r c h den H a u s h a l t s plan. Die Einnahmen beruhen, soweit sie sich nicht aus der laufenden Wirtschaftsführung ergeben, auf Gesetzen von grundsätzlich unbeschränkter Geltungsdauer. In den Haushaltsplan werden alljährlich lediglich die Erträge eingesetzt, die in dem betreffenden Rechnungsjahr erwartet werden, so ζ. B. die Steuern und Abgaben. Anders ist es bei den im Haushaltsplan der Gemeinden ausgebrachten Einnahmen. Hier wird die Höhe der sogenannten J a h r e s s t e u e r n 9 alljährlich durch die Haushaltssatzung bestimmt. Erst die rechtsverbindliche Haushaltssatzung ermächtigt die Gemeindeverwaltung, die Steuern zu erheben. b) Die F e s t s e t z u n g der Höhe der E i n n a h m e n im H a u s h a l t s p l a n kann indes auch im staatlichen Bereich Wirkungen für die Regierung haben. So sehen ζ. B. Schulze-Wagner10 in der Streichung eines in den Entwurf aufgenommenen Einnahmeansatzes für Veräußerungseriöse aus Grundstücken die Willenskundgebung der gesetzgebenden Körperschaften, daß die Veräußerung des Grundstückes unterbleiben soll, was zur Folge hat, daß die Veräußerung unterbleiben muß. Wenn ferner die gesetzgebenden Körperschaften durch Erhöhung des Ansatzes oder Aufnahme einer Bemerkung in die Zweckbestimmung zum Ausdruck bringen wollen, daß die Veräußerung nicht unter einem bestimmten Preise 8

Viaion, a. a. O., Anm. 6 zu § 25. ζ. B. Grundsteuer, Gewerbesteuer. 10 Schulze-Wagner, RHO, Anm. 2 zu § 25. 9

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I, 3 , 1 Grundlage der Haushaltswirtschaft

oder nur zu bestimmten Bedingungen erfolgen soll, so soll die Veräußerung nur unter der Bedingung genehmigt sein, daß der Inhalt des Haushaltsplanes berücksichtigt wird. c) Schwieriger ist die Frage, was zu geschehen hat, wenn die gesetzgebenden Körperschaften den in den Entwurf des Haushaltsplanes aufgenommenen V e r ä u ß e r u n g s p r e i s h e r a b s e t z e n . In diesem Falle besteht nach herrschender Meinung keine Verpflichtung der Regierung zur Abgabe der Gegenstände zu dem ermäßigten Preise. Nach Viaion11 wird die Regierung nicht einmal von ihrer Pflicht, den Verkauf zu einem dem vollen Wert entsprechenden Preise vorzunehmen, entbunden (§ 47 Abs. 1 RHO). Schulze-Wagner12 sehen darin zwar eine „Ermächtigung" der Regierung, die jedoch „lediglich eine besondere Form einer Zuwendung an Dritte" darstellt und infolgedessen im allgemeinen keine weitergehende Bedeutung haben kann, als eine unter die Ausgaben aufgenommene Bewilligung von Geldmitteln, von der die Regierung Gebrauch machen kann, aber nicht muß. d) Allgemein verpflichtet die Vorschrift, daß auch die E i n n a h m e n nach dem H a u s h a l t s g e s e t z und dem H a u s h a l t s p l a n zu verw a l t e n , d. h. zu bewirtschaften sind, die Verwaltung, alle dem Bund zustehenden Einnahmen einzuziehen und dabei w i r t s c h a f t l i c h zu verfahren. 5. a) Haushaltsgesetz und Haushaltsplan wenden sich ihrem Wesen nach grundsätzlich nur an die staatlichen bzw. gemeindlichen Organe und Behörden. A n s p r ü c h e oder V e r b i n d l i c h k e i t e n D r i t t e r werden durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben. Sowohl Schulze-Wagner13 als auch Viaion14 weisen indes darauf hin, daß die Wirkung, Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter zu begründen oder aufzuheben, nur dem Haushaltsplan versagt ist; für das Haushaltsg e s e t z , das begrifflich durchaus materiell-rechtliche Bestimmungen enthalten kann, muß diese Möglichkeit anerkannt werden15. Solche Bestimmungen müssen sich aber in dem durch Art. 110 Abs. 2 GG gezogenen engen Rahmen halten, sie dürfen also in ihrer Wirkung nicht über das Rechnungsjahr hinausgehen und müssen sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes oder seine Verwaltung beziehen. 11

Viaion, a. a. O., Anm. 7 zu § 25. Schulze-Wagner, RHO, Anm. 2 zu § 25. 18 Schulze-Wagner, RHO, Anm. 1 zu § 24. 14 Viaion, a. a. O., Anm. 2 zu § 24. 15 vgl. auch Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Berlin-Frankfurt/M., Vahlen, 1953, Anm. 4 zu Art. 110. 12

I, 3, 2 Verteilung der Haushaltsmittel

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Viaion will eine durch das Haushaltsgesetz bestimmte, auf die Dauer eines Rechnungsjahres zugeschnittene Festsetzung eines Zinssatzes für Forderungen an den Bund unter Umständen als gültig ansehen.

b) Die E i n s c h r ä n k u n g der W i r k u n g des H a u s h a l t s p l a n s auf D r i t t e gilt für Einnahmen und Ausgaben gleichermaßen. Kein Beamter kann aus dem Haushaltsplan Besoldungs- oder Ruhegehaltsansprüche herleiten, keine Anstalt oder Einrichtung kann beanspruchen, daß die im Haushaltsplan für sie vorgesehenen Zuwendungen auch gezahlt werden; ebensowenig kann sich aber ein Schuldner von seiner Verpflichtung befreit wähnen, wenn der entsprechende Haushaltsansatz in der Einnahme fehlt. Qu.: LVerf.: Art. 74 Beri.; Art. 132 Br. §§ 24, 25 RHO; §3lGemHVO; §104 GO BaWü.; Art. 96 (1) Bay.; §120 (1) GO He.; §113 GO Ns.; §§84, 91 GO NW; §99 GO RhPf.; § 97 GO SchlH; § 111 GO Saarl.

2. Abschnitt

Die Yerteilnng der Haushaltsmittel 1. 1. Der Haushaltsplan des Bundes wird durch Gesetz festgestellt. Das H a u s h a l t s g e s e t z wird im Bundesgesetzblatt1, verkündet. Dem Haushaltsgesetz wird der Gesamtplan des Haushaltsplanes als Anlage beigefügt und mit abgedruckt. Entsprechend ist das Verfahren in den Ländern. 2. Es erhebt sich nun die Frage, wem die Haushaltsmittel durch den Haushaltsplan zur Verfügung gestellt sind, ob der Bundesregierung oder dem einzelnen Bundesminister. Das Grundgesetz wie auch die Reichshaushaltsordnung enthalten darüber keine Bestimmung. Durch Art. 111 GG wird die Bundesregierung ermächtigt, in der Zeit vor der Feststellung des Haushaltsplanes die zur Aufrechterhaltung der Bundesverwaltung und der Erfüllung der rechtlichen Verpflichtungen des Bundes notwendigen Ausgaben zu leisten. In Art. 113 GG wird ferner die Zustimmung der Bundesregierung für erforderlich gehalten, wenn Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates gefaßt werden, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen. Schließlich wird nach § 21 Abs. 1 RHO der Entwurf des Haushaltsplanes durch die Bundesregierung festgestellt und gemäß Art. 114 GG wird der Bundesregierung die Entlastung erteilt. 1

im Teil II.

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I, 3, 2 Verteilung der Haushaltsmittel

Das sind Umstände, aus denen gefolgert werden kann, daß die Mittel des Haushaltsplanes grundsätzlich der B u n d e s r e g i e r u n g zur Verfügung gestellt werden. 3. a) Nach Art. 65 GG leitet jeder B u n d e s m i n i s t e r seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Die finanzwirtschaftliche Grundlage für sein Handeln und für seine Geschäftsführung bildet der Haushaltsplan. Wenn er also für die Wirtschaftsführung in seinem Geschäftsbereich verantwortlich sein soll, müssen ihm die notwendigen Geldmittel zur Verfügung stehen. Die Regierungsgeschäfte werden im einzelnen grundsätzlich durch die zuständigen Bundesminister ausgeübt, die Bundesregierung wird in ihrer Gesamtheit meist nur in den Fällen tätig, die ihr durch das Grundgesetz oder andere Gesetze oder durch ihre Geschäftsordnung besonders zugewiesen oder vorbehalten sind. Man darf daher die von den gesetzgebenden Körperschaften bewilligten Haushaltsmittel als dem einzelnen B u n d e s m i n i s t e r zur Verfügung stehend ansehen, jedoch mit der Einschränkung, daß die B u n d e s r e g i e r u n g d u r c h Beschluß auf den Vollzug des Haushaltsplanes jederzeit Einfluß nehmen kann. b) Die weitgehenden S o n d e r b e f u g n i s s e des Bundesministers der Finanzen werden dadurch nicht berührt. c) Aus den besonderen Rechten des Bundesministers der Finanzen beim Vollzug des Haushaltsplanes können jedoch Meinungsverschiedenheiten zwischen ihm und einem Fachminister erwachsen; diese müssen letzten Endes durch Beschluß der Bundesregierung ausgeräumt werden. In vielen Fällen hat indes das Gesetz die Entscheidung des Bundesministers der Finanzen für endgültig erklärt2. d) Reichard3 hat für die Bewirtschaftung' der im Reichshaushaltsplan ausgebrachten Mittel unter der Weimarer Verfassung eine ähnliche Stellung eingenommen. „Hiernach verfügt jeder Reichsminister kraft eigenen Rechts über die zur Durchführung seiner Aufgaben im Reichshaushaltsplane bewilligten Mittel und er ist hierbei lediglich in den durch Gesetz oder Verordnung und den hiernach erlassenen Verwaltungsbestimmungen vorgesehenen Fällen von einer Mitwirkung des Reichsministers der Finanzen abhängig. Der Anstoß, die Mittel innerhalb des Verwaltungszweigs zu bewirtschaften, geht daher von dem einzelnen Reichsminister aus." 2

vgl. hierzu § 128 Satz 3 und 4 RHO. * Reichard, Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden, Berlin 1929, Anm. 1 zu § 27.

I, 3, 2 Verteilung der Haushaltsmittel

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Obgleich hier das Verhältnis zwischen Fachminister und Finanzminister im Vordergrund steht, wird doch das Verfügungsrecht des Fachministers deutlich hervorgehoben. 4. D e r H a u s h a l t s p l a n i s t n a c h s e i n e r F e s t s t e l l u n g , auch soweit er nicht durch das Gesetz veröffentlicht wird, v o n d e m P r ä s i d e n t e n des B u n d e s t a g e s d e m B u n d e s m i n i s t e r d e r F i n a n z e n als dem verantwortlichen geschäftsführenden Minister für Haushaltsangelegenheiten m i t z u t e i l e n . Dieser sorgt dafür, daß die zur Ausführung des Haushaltsplanes berufenen Stellen von den ihnen zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln Kenntnis erhalten. Das Verfahren ist verschieden, je nachdem es sich handelt a) um einen Einzelplan, der den Geschäftsbereich eines Bundesministers oder einer obersten Bundesbehörde umfaßt, oder b) um einen Einzelplan, der bestimmte Gruppen von Haushaltseinnahmen und -ausgaben enthält. a) Von den E i n z e l p l ä n e n f ü r die V e r w a l t u n g s z w e i g e fertigt der Bundesminister der Finanzen einen beglaubigten Abdruck und übersendet ihn den betreffenden obersten Bundesbehörden. Diese übernehmen damit die Verantwortung für die Ausführung der Pläne. b) Die Haushaltsmittel derjenigen E i n z e l p l ä n e , die b e s t i m m t e G r u p p e n v o n H a u s h a l t s e i n n a h m e n u n d - a u s g a b e n enthalten, stehen grundsätzlich dem Bundesminister der Finanzen zur Verfügung, Soweit andere oberste Bundesbehörden an der Bewirtschaftung dieser Haushaltsmittel Anteil haben sollen, teilt ihnen der Bundesminister der Finanzen mit, 1. welche Teile dieser Einzelpläne auf sie entfallen und 2. in welcher Höhe sie Haushaltsmittel bewirtschaften können, die für die gesamte Bundesverwaltung in einer Zweckbestimmung zusammengefaßt sind (§13 RWB). c) Für die Beteiligung einer obersten Bundesbehörde an der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln sind also drei Möglichkeiten gegeben: 1. Eine oberste Bundesbehörde bewirtschaftet einen g a n z e n Einzelplan, 2. eine oberste Bundesbehörde bewirtschaftet einen T e i l eines Einzelplanes, 3. eine oberste Bundesbehörde hat A n t e i l an der Bewirtschaftung von H a u s h a l t s m i t t e i n , die für die gesamte Bundesverwaltung in einer Zweckbestimmung zusammengefaßt sind. 0

H e l m e r t , Haushaltswesen

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I, 3, 2 Verteilung der Haushaltsmittel

5. a) Die obersten Bundesbehörden b e w i r t s c h a f t e n die ihnen durch den Haushaltsplan zur Verfügung gestellten H a u s h a l t s m i t t e l teils selbst, teils lassen sie diese durch nachgeordnete Behörden (Bundesoberbehörden oder Bundesmittelbehörden) bewirtschaften. Soweit nachgeordnete Behörden mit der Bewirtschaftung betraut sind, verteilen die Bundesminister die Haushaltsmittel auf diese Stellen. Verteilt werden Haushaltsmittel, also Einnahmemittel und Ausgabemittel. Die Verteilung von Einnahmemitteln an nachgeordnete Behörden hat nur „eine statistische und überwachende Bedeutung" (Reichard4), weil die für die Erhebung der Einnahmen des Bundes zuständigen Behörden in anderer Weise dazu verpflichtet sind. In der Zuweisung von Ausgabemitteln liegt dagegen die E r m ä c h t i g u n g , für einen bestimmten Zweck Mittel in der angegebenen Höhe auszugeben, zugleich aber auch die B i n d u n g , nicht mehr als die zugewiesenen Mittel zu verwenden. b) Für die V e r t e i l u n g der H a u s h a l t s m i t t e l an nachgeordnete Behörden sind drei Wege gegeben : 1. Der Bundesminister übersendet der betreffenden Bundesoberbehörde oder Bundesmittelbehörde den für sie maßgebenden Teil des E i n z e l p l a n e s in b e g l a u b i g t e r F o r m , 2. Der Bundesminister stellt als K a s s e n a n s c h l a g eine Zusammenstellung der von der nachgeordneten Behörde zu bewirtschaftenden Haushaltsmittel auf, und zwar getrennt nach den einzelnen Titeln des Haushaltsplanes, und übersendet diesen Kassenanschlag der betreffenden Behörde, 3. der Bundesminister weist der Behörde durch b e s o n d e r e Verf ü g u n g Haushaltsmittel zu. 6. Die Bundesmittelbehörden v e r t e i l e n die ihnen zugewiesenen Haushaltsmittel, soweit sie sie nicht selbst bewirtschaften, auf die nachgeordneten Behörden weiter. Sie verfahren dabei sinngemäß wie die Bundesminister bei der Verteilung der Haushaltsmittel auf die nachgeordneten Bundesoberbehörden und Bundesmittelbehörden. Viaion 5 hat die Zuweisung der Haushaltsmittel als ,,einen planmäßigen Rückweg des von den einzelnen Dienststellen aufgestellten Voranschlags" bezeichnet „Wie die Voranschläge nach oben gekommen sind, kehren jetzt die Einzelpläne, Kassenanschläge und Einzelverfügungen nach unten zurück, jedoch in der Form und Höhe, die ihnen unmittelbar oder mittelbar zufolge der Bewilligung durch die parlamentarischen Körperschaften zugebilligt sind". * Reichard, a. a. O., Anm. 3 zu § 14. 5 Viaion, a. a. O., Anm. 12 zu § 25.

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7. Im allgemeinen sollen die Haushaltsmittel nicht restlos verteilt, sondern es soll eine gewisse R e s e r v e gehalten werden. Das ist nicht erforderlich, wenn eine nachgeordnete Bundesoberbehörde einen Teil des Haushaltsplanes in beglaubigter Form zugefertigt erhält, da nur diese Behörde für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel in Frage kommt. Anders ist es, wenn Haushaltsmittel durch Kassenanschläge oder durch besondere Verfügungen verteilt werden. In diesen Fällen soll ein Teil der Haushaltsmittel für etwaige Nachforderungen zurückbehalten werden, wenn dies nach der Natur der Ausgabemittel möglich ist. Soweit die zurückbehaltenen Beträge nicht erspart werden können, werden sie im Laufe des Rechnungsjahres den nachgeordneten Behörden, soweit Bedarf besteht, durch besondere Verfügung zugewiesen. 8. a) Für die Bewirtschaftung im Laufe des Rechnungsjahres stehen außer den durch den Haushaltsplan des laufenden Rechnungsjahres bereitgestellten Haushaltsmitteln grundsätzlich auch die aus dem Vorjahr übertragenen H a u s h a l t s r e s t e ® zur Verfügung. Da übernommene Haushaltsreste unter Umständen die Ordnung der Finanzwirtschaft eines Rechnungsjahres gefährden können, macht das Gesetz die Verfügung über die Haushaltsreste von der ausdrücklichen Z u s t i m m u n g des B u n d e s m i n i s t e r s der F i n a n z e n abhängig 7 . Die Praxis spricht von einer „Freigabe" der Haushaltsreste durch den Bundesminister der Finanzen. b) Die obersten Bundesbehörden und diejenigen Behörden, die bestimmte Teile eines Einzelplans bewirtschaften und diese in beglaubigter Form zugeteilt erhalten, legen darüber auch Rechnung; sie wissen deshalb, welche Haushaltsreste am Schluß des Rechnungsjahres verblieben sind. Diese Behörden setzen die freigegebenen Haushaltsreste den durch den Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mitteln hinzu und setzen etwaige Haushaltsvorgriffe ab. c) Dagegen müssen diejenigen Behörden und Dienststellen, die nur Teilbeträge erhalten, auch über die zur Verfügung stehenden Ausgabereste sowie über etwaige abzusetzende Haushaltsvorgriffe benachrichtigt werden. Zu diesem Zwecke sind die Ausgabereste, über die verfügt werden darf, d. h. diejenigen Ausgabereste, die von dem Bundesminister der Finanzen freigegeben worden sind, den zuzuweisenden Ausgabemitteln hinzuzusetzen und etwaige Haushaltsvorgriffe von ihnen vorweg abzusetzen (§ 14 Abs. 2 RWB). • s. unter I, 3, 13, § 2. 7 § 30 Abs. 2 und § 45d Abs. 1 R H O . 9·

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9. Über die Zuteilung der Haushaltsmittel muß auch der Β u n d es r e c h n u n g s h o f Nachricht erhalten, da er dazu berufen ist, die Haushalts- und Wirtschaftsführung zu überwachen. Deshalb ist d e r H a u s h a l t s p l a n nach der gesetzlichen Feststellung dem B u n d e s r e c h n u n g s h o f e durch den Bundesminister der Finanzen mitzuteilen (§ 23 RHO). Dadurch erhält der Rechnungshof von der Zuteilung der Haushaltsmittel Kenntnis, soweit sie sich unmittelbar aus dem Haushaltsplane ergibt. Das ist nicht der Fall, wenn an der Bewirtschaftung eines Haushaltsansatzes mehrere Behörden beteiligt sind. Der Rechnungshof muß dann besonders benachrichtigt werden 8 . Ihm sind deshalb auch die Kassenanschläge mitzuteilen, es sei denn, daß die über ihre Ausführung zu legenden Rechnungen der Prüfung durch den Bundesrechnungshof nicht unterliegen (§ 57 RHO). Die Benachrichtigung des Rechnungshofes ist aber nur dann von Wert, wenn „der Rechnungshof über die Verteilung der Mittel v o l l s t ä n d i g unterrichtet wird" 9 . In Fortführung dieses Gedankens versteht Reichard unter Kassenanschlag zugleich die besonderen Verfügungen, durch die der Kassenanschlag ergänzt oder ersetzt wird, woraus folgt, daß auch die besonderen Verfügungen über die Zuteilung von Haushaltsmitteln dem Rechnungshofe mitzuteilen sind. Schulze-Wagner schließen sich dieser Auffassung an 10 . In der Praxis wird entsprechend verfahren. 1Π. Die Bundesminister und die Bundesmittelbehörden führen über die von ihnen a) durch Kassenanschläge oder b) durch besondere Verfügungen verteilten Ausgabemittel eine N a c h w e i s u n g . Soweit Behörden einen Einzelplan oder einen Teil des Einzelplanes in beglaubigter Form erhalten, entfällt die Führung der Nachweisung. Auch über Einnahmemittel wird die Nachweisung nicht geführt. Die Nachweisung über die verteilten Ausgabemittel ist nach dem den Reichswirtschaftsbestimmungen beigefügten Muster 6 zu führen. In die Nachweisung sind, getrennt nach den einzelnen Titeln des Haushaltsplans, für jede Behörde die ihr zugewiesenen Ausgabemittel aufzunehmen (§ 15 RWB). 8

Nach § 14 Abs. 4 RWB ist dem Bundesrechnungshof von der Verteilung der Haushaltsmittel allgemein Kenntnis zu geben. 9 Reichard, a. a. O., Nachdruck 1956, Anm. 3 zu § 14. 10 Schulze-Wagner, RHO, Anm. zu § 57.

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II. Das über die Verteilung der Haushaltsmittel des Bundes Gesagte gilt sinngemäß für die Verteilung der durch die Haushaltspläne der Länder bereitgestellten Haushaltsmittel. HI. Im Bereich der Gemeinden (Gemeindeverbände) ist im allgemeinen eine besondere V e r t e i l u n g der H a u s h a l t s m i t t e l nicht erforderlich. Die Verwaltung dieser Körperschaften ist im Gegensatz zu der weit verzweigten staatlichen Behördenorganisation geschlossener, die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel dadurch organisatorisch einfacher. In den kleineren und mittleren Gemeinden ergibt sich aus dem Aufbau der Gemeindeverwaltung in der Regel ohne Schwierigkeit, wer über die Haushaltsmittel zu verfügen hat. Eine besondere Zuteilung der Mittel ist entbehrlich. In den größeren Gemeinden und Gemeindeverbänden wird der durch die Haushaltssatzung festgestellte Haushaltsplan von der Kämmerei (der Finanzverwaltung) den Dienststellen zugeleitet. Auch in diesen Gemeinwesen ist meist nicht zweifelhaft, welche Dienststelle über die einzelnen Haushaltsansätze verfügen darf. Gleichwohl ist es vielfach üblich, im Haushaltsplan selbst festzulegen, welche Dienststelle für die Bewirtschaftung der einzelnen Ausgabebewilligungen zuständig ist. Qn.: §§ 56, 57 RHO — §§ 13, 14, 15 RWB — § 32 GemHVO Reich, He, NW. 3. Abschnitt

Die Grundsätze für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel § 1. Der Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung I. 1. Die Haushaltsmittel sind w i r t s c h a f t l i c h und s p a r s a m zu verwalten. Sie dürfen bei den einzelnen Zweckbestimmungen nur soweit und nicht eher in Anspruch genommen werden, als es zur wirtschaftlichen und sparsamen Führung der Verwaltung erforderlich ist (§ 26 Abs. 1 RHO). a) Wirtschaftlich und sparsam verwalten heißt zunächst, j e d e u n n ö t i g e A u s g a b e v e r m e i d e n . Bei jeder Ausgabe ist deshalb zu prüfen, ob sie unbedingt notwendig ist. Ist das nicht der Fall, so soll sie unterbleiben. b) Bei notwendigen Ausgaben ist anzustreben, sie so n i e d r i g w i e m ö g l i c h zu halten. In der Niedrighaltung einer Ausgabe liegt in der Regel, aber nicht immer eine sparsame und wirtschaftliche Verwaltung.

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c) Das in der Privatwirtschaft ausgebildete w i r t s c h a f t l i c h e P r i n z i p , mit möglichst wenig Mitteln den größtmöglichen Erfolg zu erzielen, gilt auch für die öffentliche Wirtschaft. Es kommt in erster Linie darauf an, die Ausgabemittel möglichst wirksam einzusetzen. So kann unter Umständen auch einmal eine im Augenblick absolut höhere Ausgabe die wirtschaftlichere gegenüber einer geringeren sein. Viaion1 sagt dazu: „ E i n e wirtschaftliche Verwendung von Haushaltsmitteln bedeutet, daß Aufwand und Erfolg zueinander in einem angemessenen Verhältnis stehen sollen, daß weder mit Kanonen nach Spatzen geschossen noch umgekehrt mit unzulänglichen Mitteln ein echter Zweck angestrebt werden soll. Wenn etwas begonnen wird, müssen die aufgewendeten Mittel auch imstande sein, das vorgesehene Ziel erreichen zu lassen; andernfalls darf nicht begonnen werden. Etwas Halbes soll nicht angestrebt werden."

d) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit muß nicht nur bei der Planung einer Maßnahme, sondern auch bei der E r f ü l l u n g einer Leistung beachtet werden. So müssen ζ. B . S k o n t o a b z ü g e , die Lieferfirmen bei rechtzeitiger Bezahlung der Rechnungen einräumen, ausgenutzt werden 2 .

2. Die Ausgabemittel dürfen n i c h t v o r z e i t i g in Anspruch genommen werden. Zahlungen sind also erst bei Fälligkeit zu leisten. Leistungen vor Empfang der Gegenleistung sind nur in Ausnahmefällen erlaubt3. 3. Eine mit der Bewirtschaftung von Ausgabemitteln betraute Stelle kann diese Mittel nur dann wirtschaftlich und sparsam verwalten, wenn sie selbst auf die Verwaltung einen Einfluß ausüben kann. Diese Einflußnahme fehlt bei Ausgaben, die durch Gesetz oder Vertrag oder auch durch den Haushaltsplan bereits im einzelnen f e s t g e l e g t sind. Nur diejenigen Ausgabebewilligungen, die dem f r e i e n E r m e s s e n der Behörde Spielraum lassen, geben Raum für eine wirtschaftliche und sparsame — oder auch eine unwirtschaftliche — Verwaltung. Erwägungen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit müssen deshalb spätestens in dem Zeitpunkt angestellt werden, in dem die Verpflichtung, die Bindung, eingegangen wird. Das gilt in erster Linie für die den Haushaltsplan ausführende Verwaltung, muß aber für die Legislative in gleicher Weise leitender Gesichtspunkt sein. Die Verwaltung hat das eine Ausgabe 1 2 3

Viaion, a. a. O., Anm. 5 zu § 26. Vgl. Erl. d. B d F v. 14. 6.1952 (MinBIFin. 1952 S. 249). s. unter I, 5, 5.

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befehlende Gesetz zu, vollziehen, sie hat auf dessen finanzielle Auswirkung auch dann keinen Einfluß mehr, wenn das Gesetz die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit außer acht läßt. 4. Der Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung erstreckt sich nicht nur auf die Ausgabemittel. Auch die E i n n a h m e n des Bundes ( L a n d e s ) sind unter sparsamen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu verwalten. So müssen ζ. B. die Kosten der Veranlagung und Erhebung der Steuern möglichst niedrig gehalten werden; diese Kosten müssen ferner in einem angemessenen Verhältnis zu dem Ertrag der Steuern stehen usw. 5. Schon bei der Beratung des Haushaltsplanes in den gesetzgebenden Körperschaften und deren Ausschüssen, insbesondere im Haushaltsausschuß des Bundestages, ergeben sich vielfältige Gesichtspunkte, die für die spätere Bewirtschaftung der Mittel von Bedeutung sind. Der Bundesminister der Finanzen teilt diese alljährlich durch ein besonderes Rundschreiben, den sogenannten H a u s h a l t s f ü h r u n g s e r l a ß , den für die Ausführung des Haushaltsplanes zuständigen Stellen mit. Er verbinder damit Hinweise, die ihm als dem für die Finanzwirtschaft des Bundes insgesamt verantwortlichen Etatminister wichtig erscheinen. 6. Um eine wirtschaftliche und sparsame Verwaltung der Haushaltsmittel zu sichern, haben die Behörden zu Beginn des Rechnungsjahres einen B e w i r t s c h a f t u n g s p l a n aufzustellen. In dem Plan ist festzulegen, wie die zugewiesenen Ausgabemittel in dem Rechnungsjahre bei den einzelnen Titeln und Unterteilen eines Titels zu bewirtschaften sind. Der Plan ist so aufzustellen, daß die zugewiesenen Ausgabemittel ausreichen und Nachforderungen vermieden werden (§ 16 RWB). Die Durchführung des Planes soll an Hand der Haushaltsüberwachungsliste4 nachgeprüft werden. 7. Die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Ausgabemittel wird auch dem S a c h b e a r b e i t e r des H a u s h a l t s zur besonderen Pflicht gemacht 5 . Sie ist ferner ein Hauptgegenstand der P r ü f u n g durch den Bundesrechnungshofe, die sich u. a. darauf richtet, ob bei der Gewinnung und Erhebung von Einnahmen sowie bei der Verwendung und Verausgabung von -Bimdesmitteln mit der gebotenen Wirtschaftlichkeit verfahren worden ist (§ 96 Abs. 1 Nr. 3 RHO). * s. unter I, 3, 7, § 2. s s. unter I, 3, 4, § 2. " Näheres s. unter IV, 1, 3.

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I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

II. Der Grundsatz, daß die H a u s h a l t s m i t t e l w i r t s c h a f t l i c h u n d s p a r s a m zu v e r w a l t e n sind, gilt auch für den Haushalt der Gemeinden (Gemeindeverbände). Die im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel müssen so verwaltet werden, daß sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter die Zweckbestimmung fallen. Sie dürfen bei diesen Zweckbestimmungen nur soweit und nicht eher in Anspruch genommen werden, als es zur wirtschaftlichen und sparsamen Führung der Gemeindeverwaltung erforderlich ist. Zur Sicherung einer planmäßigen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel kann angeordnet werden, in welchem Umfang und für welche Zeitabschnitte die Mittel den Dienststellen zur Verfügung gestellt werden (§ 32 GemHVO). In der Praxis hat sich die Zwölftelung oder die Einbehaltung von 10 v. H. der Gesamtmittel bewährt. Qu.: Art. 74 (2) Verf.Berl. § 26 RHO — § 16 RWB — GO: Art. 96 (2) Bay.; §120(1) He.; §113 (2) Ns.; § 92 (1) NW; § 99 RhPf.; § 111 Saarl. § 104 Sehl H. § 32 GemHVO Reich, He., NW. — § 27 BaGemHVO.

§ 2. Die sachliche Bindung an den Zweck (Grundsatz der qualitativen Spezialität) À) Der Grundsatz : 1. Die bewilligten Beträge dürfen nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zwecke . . . verwendet werden (§ 30 Abs. 1 Satz 1 RHO). Das ist der Grundsatz der q u a l i t a t i v e n S p e z i a l i t ä t des Haushaltsplanes, die B i n d u n g d e r M i t t e l a n d e n Z w e c k . Der Zweck wird durch den Haushaltsplan bestimmt (Zweckbestimmung); er wird in einer besonderen Spalte, der Zweckbestimmungsspalte oder dem Dispositiv 1 des Haushaltsplanes, festgelegt. Der Zweck kann bald enger, bald weiter begrenzt sein; dementsprechend hat die Verwaltung einen engeren oder weiteren Spielraum für ihre Entscheidungen. Der Beweggrund für eine Ausgabe stimmt nicht unbedingt mit dem durch den Haushaltsplan bezeichneten Zwecke überein. Die Bindung der Verwaltung an die Zweckbestimmung des Haushaltsplanes bei der Verwendung der Ausgabemittel zieht sich wie ein roter Faden durch die gesamte Haushaltswirtschaft. Bei jeder Ausgabe stellt sich die Frage, ob für den betreffenden Zweck Mittel zur Verfügung stehen. Der Grundsatz der qualitativen Spezialität des Haushaltsplanes gehört zu den wichtigsten des Haushaltsrechts. Neumark 2 schreibt dazu: „Wenn es im Belieben der mit der 1 2

s. S. 47 Fußnote 18. Neumark, a. a. 0 . S. 587.

I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

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D u r c h f ü h r u n g des Haushaltsplanes b e t r a u t e n Stellen stünde, die bewilligten Mittel auch f ü r andere als die budgetmäßig für sie vorgesehenen Zwecke zu verwenden, so würde das Budget offensichtlich aufhören, ein die H a u s h a l t s f ü h r u n g bindender und ordnender Plan zu sein". 2. Nur u n t e r besonderen Voraussetzungen dürfen ausnahmsweise Ausgaben geleistet werden, die nicht u n t e r eine Zweckbestimmung des Haushaltsplanes fallen; solche Ausgaben sind als a u ß e r p l a n m ä ß i g 8 besonders nachzuweisen. 3. Die Bindung an den Zweck wirkt selbst d a n n noch, wenn die zur Verfügung gestellten Mittel erschöpft sind, gleichwohl aber noch Ausgaben geleistet werden müssen, die unter die Zweckbestimmung fallen. Diese Ausgaben sind bei der f ü r sie vorgesehenen Zweckbestimmung als ü b e r p l a n m ä ß i g e A u s g a b e n 4 nachzuweisen; sie dürfen nicht bei einer anderen ähnlichen Zweckbestimmung, auch nicht als Vorschüsse gebucht werden. 4. Die Rechnungsprüfungsbehörde überwacht, daß der Grundsatz beim Vollzug des Haushaltsplanes beachtet wird. Die P r ü f u n g durch den Rechnungshof erstreckt sich darauf, ob der Haushaltsplan eingehalten worden ist. F ü r diesePrüfung ist wesentlich, ob die Zweckbestimmungen des Haushaltsplanes beachtet worden sind, m. a. W . ob sich die Ausgaben im R a h m e n der Zweckbestimmungen halten. Abweichungen von erheblicher Bedeutung sind in die dem Bundestage und dem Bundesrate vorzulegenden Bemerkungen 6 des Rechnungshofes aufzunehmen (§ 107 RHO). Verstöße gegen den Grundsatz der sachlichen Bindung der Haushaltsmittel an den Zweck (Titelverwechselungen) sind in vielen Fällen selbst nach dem Jahresabschluß noch richtig zu stellen (§ 67 R H O ) e . B) Die Ausnahme: Die Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln I. 1. Die strenge S p e z i a l i t ä t d e s H a u s h a l t s p l a n e s gibt der Haushaltswirtschaft eine gewisse Starrheit, die letzten Endes aber die Grundlage f ü r eine gute Ordnung der öffentlichen Finanzwirtschaft ist. Eine absolute Bindung der Mittel a n die im Haushaltsplan ausgebrachten Zwecke würde indes zu Schwierigkeiten und einer unerwünschten Erschwerung der Verwaltung führen. Das Haushaltsrecht h a t deshalb in 3

s. s. s. • s.

1

6

unter I, 3, 11, § 4. unter I, 3, 11, § 3. unter IV, 1, 7, § 1. unter I, 3, 6, § 6.

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I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

dem Institut der D e c k u n g s f ä h i g k e i t 7 gewisse Abweichungen zugelassen. Unter der Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln versteht man, wie bereits erwähnt8, die gesetzlich eröffnete Möglichkeit, die bei einer Ausgabebewilligung ersparten Mittel für Zwecke einer anderen zu verwenden. Sind im Haushaltsplane mehrere Ausgabebewilligungen als g e g e n s e i t i g d e c k u n g s f ä h i g bezeichnet, so dürfen die bei einer Bewilligung ersparten Mittel, solange sie verfügbar sind, zur Begleichung von Mehrbedürfnissen bei einer anderen dieser Bewilligungen verwendet werden (§ 31 Satz 1 RHO).

2. Die Mittel der deckungspflichtigen Ausgabebewilligung dürfen erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Mittel bei der deckungsberechtigten v e r b r a u c h t sind. Dadurch soll die planmäßige Bewirtschaftung beider Ausgabebewilligungen gesichert werden. 3. Nur v e r f ü g b a r e A u s g a b e m i t t e l können bei einer anderen Haushaltsstelle verwendet werden. Welche Mittel verfügbar sind, ergibt sich aus der Haushaltsüberwachungsliste9, nicht aus den Kassenbüchern, da außer den bereits g e z a h l t e n Beträgen auch die Beträge nicht mehr verfügbar sind, über die bereits V e r p f l i c h t u n g e n eingegangen wurden. Das gleiche gilt für solche Beträge, die zunächst als V o r s c h u ß 1 0 gebucht worden sind, die aber voraussichtlich endgültig der deckungspflichtigen Ausgabebewilligung zur Last fallen. Die bei übertragbaren Ausgabebewilligungen verbliebenen Ausgabereste sind nur so weit verfügbar, als sie der Bundesminister der Finanzen f r e i g e g e b e n hat. 4. Die Inanspruchnahme von Mitteln der deckungspflichtigen Ausgabebewilligung ist nicht von der Feststellung abhängig, daß bei diesem Titel e n d g ü l t i g E r s p a r n i s s e erzielt werden. Damit würde der Sinn und Zweck der Vorschrift nicht erfüllt sein. Es genügt, daß in dem Zeitpunkt der Inanspruchnahme die Mittel des deckungsberechtigten Titels erschöpft, bei dem deckungspflichtigen aber noch Mittel verfügbar sind. 5. Gleichwohl können im Endergebnis nur die bei dem deckungspflichtigen Titel e r s p a r t e n Mittel zur Deckung von Mehrausgaben bei dem deckungsberechtigten verwendet werden. Im Laufe des Rechnungsjahres kann in der Regel nicht mit Sicherheit festgestellt werden, ob sich 7

s. s. • s. 10 s. 8

unter unter unter unter

I, I, I, I,

2, 2, 3, 3,

4, 4, 7, 7,

§ 11. § 11. § 2. § 2.

I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

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am Ende des Rechnungsjahres bei dem deckungspflichtigen Haushaltsansatz eine Ersparnis ergibt. Werden die Mittel dieses Titels im Laufe des Jahres in Anspruch genommen und ergibt sich bei ordnungsmäßiger Wirtschaft, d. h. einer Bewirtschaftung, welche die normalen Ansprüche an beide Ausgabebewilligungen berücksichtigt, daß die zusammengefaßten Mittel nicht ausreichen, so muß für den Zweck, d e r die M e h r a u s g a b e n v e r u r s a c h t h a t , die Genehmigung einer überplanmäßigen Ausgabe nachgesucht werden 11 . Hier ergibt sich insofern eine gewisse Besonderheit, als unter Umständen die Genehmigung zur Überschreitung für Ausgaben beantragt werden muß, die im Vertrauen auf die Deckungsmöglichkeit aus einem anderen Titel längst geleistet worden sind. Gleichwohl ist ein solches Verfahren haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich sinnvoll. Wird die Genehmigung versagt, so haftet der schuldige Beamte gemäß § 33 Abs. 3 RHO für die Überschreitung. Daraus ergibt sich, daß auch bei gegenseitiger oder einseitiger Deckungsfähigkeit die Mittel der deckungspflichtigen Bewilligung nur mit gewisser Vorsicht in Anspruch zu nehmen sind. 6. Die im Haushaltsgesetz ausgesprochene Deckungsfähigkeit oder die im Haushaltsplan ausgebrachten Deckungsvermerke geben der Verwaltung nur eine E r m ä c h t i g u n g , die Mittel der einen Bewilligung für Zwecke der anderen zu verwenden, aber keine Verpflichtung, so zu verfahren. Die Behörde kann hiernach in der Regel zwischen der selbständigen Verfügung über die deckungspflichtigen Mittel und einem Antrag auf Genehmigung einer überplanmäßigen Ausgabe wählen. Sie wird den letzten Weg wählen, wenn es ungewiß ist, ob bei der deckungspflichtigen Bewilligung Ersparnisse erzielt werden. Bei abschließenden Bewilligungen wird die Neigung, die Deckungsfähigkeit auszunutzen, größer sein als bei übertragbaren Ausgabemitteln. Bei diesen kann der Wunsch vorherrschen, nicht verwendete Teile des Ansatzes in das nächste Jahr zu übertragen. Die Behörde wird also geneigt sein, einen Antrag auf Genehmigung einer Haushaltsüberschreitung vorzulegen und die deckungspflichtigen Mittel nicht zu verbrauchen. Viaion12 meint, daß einem solchen Antrag die Genehmigung regelmäßig versagt werden müsse, „wenn die Verwaltung mit einer solchen Antragstellung egoistische Ziele verfolgt und ihr die Inanspruchnahme des anderen Deckungsfonds ohne weiteres zugemutet werden kann." Schulze-Wagner 13 weisen auch darauf hin, daß unter Umständen ein unabweisbares Bedürfnis zur Haushalts11 12 13

s. unter I, 3, 11, § 3. Viaion, a. a. O., Anm. 10 zu § 31. Schulze-Wagner, RHO, Anm. 7 zu § 31.

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I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

Überschreitung so lange nicht besteht, als die Mehrausgabe durch Heranziehung eines deckungsfähigen Titels abgedeckt werden kann". 7. D e c k u n g s f ä h i g sind nur die im Haushaltsplan v e r a n s c h l a g t e n Ausgabemittel; die Beträge einer von dem 5uredesminister der Finanzen zugelassenen Haushaltsüberschreitung können zur Deckung von Mehrausgaben eines anderen Titels nicht herangezogen werden. 8. Beim Vollzug des Deckungsvermerks ist die B u c h u n g s t e t s b e i d e r Z w e c k b e s t i m m u n g vorzunehmen, zu der die Ausgabe sachlich gehört (§ 54 Abs. 2 RWB). Dadurch erscheint in der Haushaltsrechnung bei dem deckungsberechtigten Titel eine Mehrausgabe 14 und bei dem deckungspflichtigen Titel eine entsprechende Ersparnis. Bei beiden Titeln sind gegenseitige Hinweise aufzunehmen. 9. Im Geltungsbereich der Reichshaushaltsordnung können Ausgabemittel für m e h r e r e M a ß n a h m e n in e i n e r Z w e c k b e s t i m m u n g und mit einem G e s a m t b e t r a g e veranschlagt werden. Beweggrund dafür soll eine Vereinfachung und bessere Übersichtlichlichkeit des Haushaltsplanes sein. Die einzelnen Maßnahmen können in der Zweckbestimmung oder in den Erläuterungen aufgeführt werden. Die in den Erläuterungen aufgeführten Z a h l e n a n g a b e n sind für die bewirtschaftende Verwaltungsbehörde in der Regel nicht bindend, wohl aber der übrige Inhalt der Erläuterungen 14 ". Zahlenangaben in den Erläuterungen, die für die Verwaltung bindend sein sollen, sind durch die Worte „es entfallen auf", nicht bindende Zahlenangaben (Schätzungen) durch die Worte „es sind veranschlagt" zu kennzeichnen. N i c h t b i n d e n d e A n s ä t z e in den Erläuterungen können als g e g e n s e i t i g d e c k u n g s f ä h i g bewirtschaftet werden, bindende Ansätze nicht; es sei denn, daß die Deckungsfähigkeit ausdrücklich ausgesprochen worden ist (§ 6 Abs. 13 RWB). Π. Das Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) kennt eine g e g e n s e i t i g e und eine e i n s e i t i g e Deckungsfähigkeit 18 . Für die Anwendung dieser Deckungsvermerke gilt das für Deckungsvermerke im 14 Diese Mehrausgabe ist keine Haushaltsüberschreitung (§76 Satz 2 RHO). i4a Vgl. Bemerkungen des Bundesrechnungshofs zur Bundeshaushaltsrechnung 1953 — Drucks. 3033, Dt. Bundestag, 2. Wahlperiode, S. 15. 15 Die RHO spricht nur von einer „gegenseitigen Deckungsfähigkeit" (§ 31); die RWB vermeiden diese Einengung. In der Praxis werden auch beim Bund und bei den Ländern vielfach Ausgabemittel nur als einseitig deckungsfähig bezeichnet.

I, 3, 3, § 2 Bindung an den Zweck, Deckungsfähigkeit

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staatlichen Haushaltsrecht Gesagte sinngemäß. In bezug auf die rechnungsmäßige Behandlung weichen die Regelungen im staatlichen und gemeindlichen Haushaltsrecht erheblich voneinander ab. In den Haushaltsrechnungen des Bundes und der Länder wird auf die in Anspruch genommenen Deckungsmittel nur in Vermerken hingewiesen. Das Gemeindehaushaltsrecht verlangt, daß die Deckungsmittel durch Buchung einer Haushaltssollübertragung dem deckungsberechtigten Haushaltsansatz zugeführt werden 16 . Bei dem deckungspflichtigen Titel wird ein entsprechender Betrag am Soll nach dem Haushaltsplan abgesetzt und bei dem deckungsberechtigten Titel in Zugang gebracht. Beide Buchungen verändern nur das Haushaltssoll; Anordnungssoll und Ist bleiben unberührt.

ΠΙ. Neben der allgemeinen „echten" Deckungsfähigkeit kennt das Haushaltsrecht eine „unechte Deckungsfähigkeit". Diese besteht darin, daß bei zweckgebundenen Einnahmen auf Grund eines besonderen Vermerks im Haushaltsplan Mehreinnahmen gegenüber dem Planansatz zu Mehrausgaben für den gleichen Zweck verwendet werden dürfen. Diese Mehrausgaben gelten dann nicht als Haushaltsüberschreitungen, wenn sie sich im Rahmen der tatsächlich eingegangenen Mehreinnahmen halten (vgl. hierzu GemHVO Hessen § 48 Nr. 6 Buchstabe c). Beim Bund dürfen Beträge solcher Mehreinnahmen, die bis zum Schlüsse des Rechnungsjahres für die Zwecke der Ausgabetitel nicht verwendet worden sind, in der Haushaltsrechnung als Ausgaberest und zugleich als Mehrausgaben nachgewiesen werden (vgl. § 5 des Bundeshaushaltsgesetzes 1957)17. IY. Schließlich kann die zunächst festgelegte Bindung der Mittel an den Zweck noch durch die Aufstellung eines Nachtragshaushaltsplanes geändert werden. Dieser Weg hat jedoch im allgemeinen nur geringe praktische Bedeutung. Qu.: §§ 30, 31 RHO — §§ 6 (13), 17 (1), 54 (2) R W B — §§ 34, 35 GemHVO Reich, He, NW. — §§ 28 bis 30 BaGemHVO. " § 34 Abs. 3 in Verb, mit § 33 Abs. 3 GemHVO N W ; § 34 Abs. 3 in Verb, mit § 33 Abs. 4 GemHVO Hessen s. auch Ausi. Anw. zu §§ 33, 34 Gem.HVO Reich. 17 So auch gemäß § 4 der 3. DVHL. Eine entsprechende Vorschrift enthalten einige Landeshaushaltsgesetze, so ζ. B. Baden-Württemberg (1959) § 18; Bayern (1959) Ani. 2 Nr. 11; Hamburg (1959) § 5 Durchf.Ges.; Niedersachsen (1959) Anh. 2 Nr. 4; Rheinland-Pfalz (1959) § 7.

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I, 3, 3, § 3 Bindung an den Haushaltsansatz

§ 3. Dio Bindung an den Haushaltsansatz (Grundsatz der quantitativen Spezialität) 1. Neben der Zweckbestimmung ist der H a u s h a l t s a n s a t z für die den Haushaltsplan ausführende Verwaltung verbindlich. A u s g a b e n dürfen nuir g e l e i s t e t und V e r p f l i c h t u n g e n zu ihrer Leistung nur e i n g e g a n g e n werden, soweit Mittel für sie im Haushaltsplan vorgesehen sind. Bei strenger Durchführung dieses Grundsatzes der q u a n t i t a t i v e n S p e z i a l i t ä t des Haushaltsplanes ist für über- und außerplanmäßige Ausgaben kein Raum. Ein Verstoß gegen den Grundsatz hat regelmäßig eine Erhöhung der Gesamtausgabensumme zur Folge, es sei denn, daß die Überschreitung eines Ansatzes auf Deckungsvermerken1 beruht, die Mehrausgabe bei dem einen Ansatz also durch Ersparnisse bei einem anderen ausgeglichen wird. Im Gegensatz hierzu beeinträchtigt ein Verstoß gegen die q u a l i t a t i v e Spezialität das Gesamtergebnis nicht; es tritt nur eine Verschiebung innerhalb der Ansätze ein. 2. Nun kann ein Haushaltsplan im voraus nie so genau aufgestellt werden, daß sich die Ü b e r s c h r e i t u n g einzelner Ansätze vermeiden ließe oder daß es nicht notwendig wäre, Ausgaben für einen Zweck zu leisten, der im H a u s h a l t s p l a n n i c h t v o r g e s e h e n ist. Ausgaben, die über den Haushaltsansatz hinausgehen (überplanmäßige Ausgaben)2 und Ausgaben, für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind (außerplanmäßige Ausgaben)3 sind daher unvermeidlich. Sie bedürfen aber der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Dieser darf seine Zustimmung nur geben, wenn ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis zur Leistung der Ausgabe besteht (Art. 112 GG, § 33 Abs. 1 RHO). Bei gewissen Ausgabebewilligungen sind Mehrausgaben absolut verboten4 (vgl. § 33 Abs. 2 RHO; §§ 45 und 46 RWB). 3. Planwidrige Haushaltsüberschreitungen erfordern eine I n d e m n i t ä t s e r t e i l u n g 8 durch die gesetzgebenden Körperschaften®. 4. V e r s t ö ß e n g e g e n die q u a n t i t a t i v e S p e z i a l i t ä t des Haushaltsplanes wird am besten durch Nachtrags-Haushaltspläne begegnet. Ein Nachtragsplan kann aufgestellt werden, 1

s. unter I, 3, 3, § 2. s. unter I, 3, 11, § 3. * s. unter I, 3, 11, § 4. 1 z. B. zweckfreie Ausgabeansätze und Ausgabebewilligungen im außerordentlichen Haushalt. 5 Indemnität = Lossprechung von der Verantwortlichkeit. • Näheres hierzu s. Neumark, a. a. O., S. 590. 2

I, 3, 3, § 4 Zeitliche Bindung

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a) nachdem die Regierung (Verwaltung) bereits Ausgaben geleistet oder sich zur Leistung von Ausgaben verpflichtet hat, für die noch keine Mittel im Haushaltsplan vorgesehen waren, b) zur Bereitstellung weiterer Mittel für bereits vorgesehene oder für neue Zwecke. Im ersten Falle ist bereits von dem Grundsatz der quantitativen Spezialität abgewichen worden, sei es dem Gesetz entsprechend mit vorheriger Zustimmung des Finanzministers oder aber contra legem, also planwidrig. In beiden Fällen erfordert die Abweichung vom Haushaltsplan eine nachträgliche Genehmigung durch die gesetzgebenden Körperschaften, die, wenn sie nicht durch Feststellung eines Nachtragsplanes implicite erklärt wird, durch einen besonderen Beschluß erteilt werden muß (§ 83 RHO) 7 . Im staatlichen Bereich läßt die Schwerfälligkeit des Verfahrens in der Regel von der Aufstellung eines Nachtragsplanes absehen. Im Falle zu b) wird Verstößen gegen den Grundsatz vorgebeugt. Qu. : §§ 33, 34 RHO — § 37 GemHVO Reich, He, NW. § 31 BaGemHVO. —

§ 4. Die zeitliche Bindung der Ausgabebewilligungen (Grundsatz der zeitlichen Spezialität des Haushaltsplanes) 1. 1. Die A u s g a b e b e w i l l i g u n g e n des Haushaltsplanes stehen der Verwaltung grundsätzlich in dem R e c h n u n g s j a h r , für das der Plan gilt, z u r V e r f ü g u n g . Während dieser Zeit dürfen Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben eingegangen, Ausgabebeträge zur Zahlung angewiesen und Zahlungen geleistet werden. Das ist der G r u n d s a t z d e r z e i t l i c h e n S p e z i a l i t ä t des Haushaltsplanes; er hat die zeitliche Beschränkung der Verfügung über die Ausgabemittel zum Inhalt. 2. Von dem Grundsatz, daß die Ausgabebewilligungen nur während der Haushaltsperiode zur Verfügung stehen, gibt es einige A u s n a h m e n . Der Zeitraum, in dem über die Ausgabemittel verfügt werden darf, kann kürzer oder länger als ein Rechnungsjahr sein. Er ist k ü r z e r , a) wenn der Zweck wegfällt, für den die Ausgabemittel bewilligt sind, b) wenn bei Ausgabebewilligungen, die als künftig wegfallend bezeichnet sind, die Voraussetzung für den Wegfall erfüllt ist. Der Zeitraum ist l ä n g e r als ein Rechnungsjahr bei übertragbaren Ausgabebewilligungen. ' Wegen der entsprechenden oder ähnlichen Regelung in den Gemeinden (Gemeindeverbänden) s. unter I, 3, 11, §3.

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I, 3, 3, § 4 Zeitliche Bindung

3. Die ü b e r t r a g b a r e n A u s g a b e m i t t e l bleiben grundsätzlich über das Rechnungsjahr hinaus verfügbar, und zwar a) bei fortdauernden Ausgaben so lange, als noch Ausgaben zu leisten sind, die unter die Zweckbestimmung fallen. Nach Schulze-Wagner1 reicht die Übertragbarkeit soweit, als auch im Haushaltsplan des folgenden Jahres Mittel für den gleichen Zweck eingestellt sind. Erscheint ein übertragbarer Titel im Haushaltsplan des folgenden Jahres nicht wieder, so soll ein unverbrauchter Rest mit Abschluß der Rechnung des alten Jahres in Abgang zu stellen sein. Verliert er dagegen in dem neuen Haushaltsplan nur seine Übertragbarkeit, so soll er, falls im Haushaltsgesetz selbst nichts anderes bestimmt ist, dem neuen Ansatz noch einmal zuwachsen und erst beim Abschluß des Rechnungsjahres, für das der neue Plan gilt, in Fortfall kommen. Durch Einstellung eines L e e r t i t e l s in den Haushaltsplan kann die Frist für die Übertragbarkeit verlängert werden. Dieser Auffassung hat sich auch der Rechnungshof des Deutschen Reiches angeschlossen. Wenn eine Ausgabebewilligung bei den fortdauernden Ausgaben als übertragbar bezeichnet worden ist, so folgt aus § 30 Abs. 1 Satz 2 unmittelbar, daß die Ausgabemittel ü b e r das R e c h n u n g s j a h r h i n a u s verfügbar bleiben, wie l a n g e , ist im staatlichen Haushaltsrecht im Gegensatz zum Haushaltsrecht der Gemeinden nicht ausdrücklich festgelegt. Maßgebend ist, daß noch Ausgaben zu leisten sind, die unter die Zweckbestimmung fallen. Nach herrschender Meinung muß jedoch im folgenden Rechnungsjahr mindestens ein L e e r t i t e l 2 mit der gleichen Zweckbestimmung ausgebracht werden, um dadurch die F o r t d a u e r des Z w e c k e s darzutun. Hier sprechen jedoch mehr Erwägungen der Zweckmäßigkeit als rechtliche Gründe mit. Auch die übertragbaren Ausgabebewilligungen dürfen nicht unbegrenzt zur Verfügung stehen, wenn nicht die Übersichtlichkeit der Haushaltswirtschaft leiden soll. b) Aus dem gleichen Grunde ist auch bei e i n m a l i g e n und a u ß e r o r d e n t l i c h e n Ausgaben die Verfügbarkeit zeitlich beschränkt. Über diese Ausgabemittel darf bis zum Rechnungsabschlüsse für das auf die Schlußbewilligung folgende d r i t t e Rechnungsjahr verfügt werden. Dabei kann die erste Bewilligung zugleich die Schlußbewilligung sein. Durch den Haushaltsplan kann ein anderer Zeitraum festgelegt werden. Bei Ausgabebewilligungen für B a u t e n tritt an die Stelle des Rechnungsjahres der Schlußbewilligung das Rechnungsjahr, in dem der Bau in seinen wesentlichen Teilen in 1 Schulze-Wagner, Reichshaushaltsordnung, Anm. 12 zu § 30. * s. unter I, 2, 3, § 3.

I, 3, 3, § 4 Zeitliche Bindung

145

Benutzung genommen ist. Die Bereitstellung der Ausgabemittel für einen längeren Zeitraum entspricht einem praktischen Bedürfnis und fördert in der Regel die wirtschaftliche Verwendung derselben. Bei größeren zusammenhängenden Projekten sind die auf mehrere Rechnungsjahre verteilten Ausgabemittel als eine Einheit zu betrachten. Dadurch können zeitlich günstige Gelegenheiten für die Durchführung der Vorhaben ausgenutzt werden. Im Wege eines H a u s h a l t s v o r g r i f f s können dabei Mittel verbraucht werden, die erst im kommenden oder einem späteren Rechnungsjahr durch den Haushaltsplan bewilligt werden 3 . 4. a) Der Grundsatz der zeitlichen Spezialität steht in Lehre und Praxis unter zweifacher Sicht. Die Durchführung des Haushaltsplanes, d. h. die Verwendung der Ausgabemittel des Planes, vollzieht sich in verschiedenen Stufen (Eingehung der Verbindlichkeit, Feststellung, Anweisung, Zahlung). Es kommt nun darauf an, ob im Laufe des Rechnungsjahres bis zur Höhe der Ausgabebewilligung Verpflichtungen eingegangen werden dürfen, ohne Rücksicht darauf, ob die Anweisung und Zahlung im selben oder im nächsten Jahre erfolgen, oder ob umgekehrt die Ausgabebewilligung eine Ermächtigung darstellt, alle Zahlungen zu leisten, die für den fraglichen Zweck erforderlich sind, gleichviel wann die Verpflichtung eingegangen oder die Anweisung erteilt worden ist. Dementsprechend wird zwischen einem Z u s t ä n d i g k e i t s b u d g e t und einem K a s s e n b u d g e t unterschieden 4 . Für die zeitliche Zugehörigkeit zu einer Rechnung ist beim Zuständigkeitsbudget die E i n g e h u n g der Verbindlichkeit, beim Kassenbudget die Erfüllung der Verpflichtung, die Z a h l u n g , maßgebend. b) Aus der Natur der Sache ergibt sich, daß beim Z u s t ä n d i g k e i t s b u d g e t die Ausgabebewilligungen noch in einem längeren Zeitraum nach Schluß des Rechnungsjahres verfügbar bleiben müssen. Die nicht verbrauchten Ausgabemittel werden deshalb am Schluß des Rechnungsjahres in das folgende übertragen und bleiben meist so lange verfügbar, bis die Verbindlichkeit abgewickelt ist. Aus Zweckmäßigkeitsgründen wird die Frist vielfach auf ein oder zwei Jahre begrenzt. Bis dahin nicht erfüllte Verbindlichkeiten des Entstehungsjahres sind dann aus laufenden Mitteln zu decken. Beim K a s s e n b u d g e t verfallen in der Regel die am Schluß des Rechnungsjahres nicht verbrauchten Beträge. 5. Das d e u t s c h e H a u s h a l t s r e c h t folgt einem modifizierten Kassenbudget. Die dem abgelaufenen Rechnungsjahr zuzurechnenden 8 1

10

Näheres hierzu siehe unter I, 3, 11, § 3. Näheres s. Neumark, a. a. O., S. 592.

H e l m e r t , Haushaltswesen

146

I, 3, 3, § 4 Zeitliche Bindung

Einnahmen und Ausgaben können noch während einer A u s l a u f p e r i o d e , die in der Regel einen Monat beträgt, zugunsten oder zu Lasten des alten Jahres gebucht werden®. Darüber hinaus werden in den Gemeinden (Gemeindeverbänden) auch diejenigen Einnahmen und Ausgaben dem abgelaufenen Rechnungsjahr zugerechnet, die in diesem zum Soll gestellt worden sind, auch wenn noch keine Zahlung geleistet wurde. Es kommt also hier darauf an, daß die Annahme- oder Auszahlungsanordnung für das abgelaufene Rechnungsjahr erteilt ist. Das Anweisungssoll bestimmt die Rechnung (Sollprinzip). Im Gegensatz hierzu richtet sich beim Bund und bei den Ländern die Zugehörigkeit einer Einnahme oder Ausgabe zu einer Rechnung nach der tatsächlichen Zahlung, das I s t bestimmt die Rechnung (Istprinzip). In beiden Rechnungssystemen durchbrechen die übertragbaren Ausgabebewilligungen das Prinzip, sie bilden jedoch die Ausnahme und bestätigen die Regel. II. 1. Für die zeitliche Bindung der Ausgabebewilligungen im Haushalt der Gemeinden (Gemeindeverbände) gilt im wesentlichen das gleiche wie für den Haushalt des Bundes und der Länder. Die Regelung des gemeindlichen Haushaltsrechts ist jedoch straffer und klarer. Hier wie dort stehen die Ausgabemittel grundsätzlich nur a) bis zum Schluß des Rechnungsjahres, für das der Plan gilt, zur Verfügung. Schon v o r A b l a u f des R e c h n u n g s j a h r e s entfällt die Verfügbarkeit, wenn b) der Zweck wegfällt, für den die Ausgabemittel bewilligt sind, c) bei den als künftig wegfallend bezeichneten Ausgaben die Voraussetzung für den Wegfall eintritt. Die bewilligten Ausgabemittel bleiben ü b e r d a s R e c h n u n g s j a h r h i n a u s verfügbar, d) wenn sie übertragbar sind. 2. Das Institut der Ü b e r t r a g b a r k e i t hat im gemeindlichen Haushaltsrecht eine straffe und klare Ausbildung erfahren. Die übertragbaren Ausgabemittel bleiben über das Rechnungsjahr hinaus grundsätzlich bis zum Rechnungsabschluß für das auf die Schlußbewilligung folgende Rechnungsjahr verfügbar. Als Rechnungsjahr der Schlußbewilligung gilt das Rechnungsjahr, in dem für das betreffende Vorhaben letztmalig * Beim Bund wird die Auslaufperiode bei den Amtskassen nicht mehr angewandt.

I, 3, 3, § 5 Haushaltsausgleich

147

Ausgaben in den Haushaltsplan eingestellt sind. Bei fortdauernden Ausgaben gilt sinngemäß als Rechnungsjahr der Schlußbewilligung das Rechnungsjahr, in dem der Übertragbarkeitsvermerk letztmalig in den Haushaltsplan aufgenommen worden ist. Von dem darauffolgenden Rechnungsjahre an dürfen deshalb nicht verbrauchte Ausgabemittel nicht mehr als Haushaltsrest in das folgende Rechnungsjahr übertragen werden, selbst dann nicht, wenn für den gleichen Zweck weitere Ausgabemittel bereitgestellt sind. B e i s p i e l : In den Rechnungsjahren 1953, 1954 und 1955 werden die Ausgabeansätze bei einem Titel der fortdauernden Ausgaben im Haushaltsplan für übertragbar erklärt. Vom Rechnungsjahre 1956 an werden zwar für den gleichen Zweck Ausgabemittel eingesetzt, aber ohne den Übertragbarkeitsvermerk. In diesem Falle dürfen letztmalig die am Schluß des Rechnungsjahres 1955 verbliebenen unverbrauchten Mittel als Haushaltsrest in das Rechnungsjahr 1956 übertragen werden. Vom Rechnungsjahre 1956 an entfällt die Übertragung.

Die für Bauausgaben bewilligten Mittel bleiben bis zum Schluß des Rechnungsjahres verfügbar, in dem der Bau in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Diese knapp bemessene Frist zwingt zu einer beschleunigten Abrechnung der Baukosten nach Fertigstellung der Bauten ; sie wird aber vielfach als zu kurz empfunden. Qu.: §§ 30, 35 RHO — §§ 35, 36 GemHVO Reich, He, NW. — § 30 BaGemHVO.

§ 5. Der Haushaltsausgleich im Vollzug des Haushaltsplanes 1. Die Frage ist, ob der H a u s h a l t s a u s g l e i c h nur für den Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplanes gefordert wird, oder ob dieser Grundsatz auch den Vollzug des Haushaltsplanes begleiten muß. Wenn im Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplanes die Haushaltseinnahmen und -ausgaben wahrheitsgetreu in den Haushaltsplan eingestellt sind und sich gegenseitig ausgleichen, so ist damit schon viel gewonnen. Für die Ordnung und Stabilität der Finanzwirtschaft genügt das jedoch nicht. D a s H a u s h a l t s g l e i c h g e w i c h t m u ß im P r i n z i p w ä h r e n d des g a n z e n l a u f e n d e n J a h r e s aufrechterhalten w e r d e n . Das bedeutet nun nicht, daß die Einnahmen und Ausgaben in jedem Zeitpunkt in völliger Übereinstimmung gehalten werden müßten. Das ist praktisch nicht möglich 1 . Die Einnahmen und Ausgaben sollen sich a n n ä h e r n d entsprechen. In erster Linie sind die Ausgaben den 1 Schon der formelle zahlenmäßige Ausgleich des Haushaltsplanes bei der Aufstellung ist das Ergebnis einer mehr oder weniger willkürlichen Aufoder Abrundung einzelner Ansätze.

10·

I, 3, 3, § 5 Haushaltsausgleich

148

Einnahmen mit dem Ziele anzupassen, im Rechnungsjahre nicht mehr Ausgaben zu leisten, als durch tatsächlich aufkommende Einnahmen gedeckt sind. Umgekehrt kann es unter Umständen auch einmal geboten sein, die Einnahmen zu senken, wenn die Entwicklung auf der Ausgabenseite es erlaubt. Das s t ä n d i g e (permanente) H a u s h a l t s g l e i c h g e w i c h t ist das Ziel der Wirtschaftsführung; nur damit ist dem Sinn des Gesetzes Genüge getan 2 . 2. a) Zur Verwirklichung des ständigen Haushaltsgleichgewichts muß die Entwicklung des Haushalts während des Rechnungsjahres von einer Stelle —· der obersten Finanzbehörde des Gemeinwesens — beobachtet werden. Diese Stelle muß Gegenmaßnahmen treffen oder veranlassen können, sobald das Gleichgewicht gefährdet ist. b) Die G e f ä h r d u n g kann darin bestehen, daß die Einnahmen hinter dem erwarteten Aufkommen zurückbleiben oder daß vordringliche Ausgaben geleistet werden müssen, die im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind. c) Als G e g e n m a ß n a h m e wird regelmäßig die S p e r r u n g anderer A u s g a b e n in Frage kommen, so daß die aufkommenden Einnahmen zur Deckung der erforderlichen Ausgaben ausreichen. Nur ausnahmsweise wird eine V e r m e h r u n g der E i n n a h m e n durch stärkere Belastung der Steuerpflichtigen herbeizuführen sein. 3. Eine gewisse Sicherung gegen eine übermäßige Abweichung der Ausgaben von den Einnahmen bietet die B e t r i e b s m i t t e l w i r t s c h a f t 3 . Durch sie wird eine B i n d u n g d e r A u s g a b e n an d e n Z u f l u ß d e r E i n n a h m e n erzielt. Darin liegt eine gewisse selbsttätig wirkende Sperre, die sich aus der Tatsache ergibt, daß niemand mehr Geld ausgeben kann, als er einnimmt. Diese „Diktatur der leeren Kasse" darf in ihrer Wirkung nicht überschätzt werden. Mag sie die Verwaltung zur Sparsamkeit anhalten, so liegt in ihr doch die Gefahr, daß die Finanzwirtschaft in Unordnung gerät und unter Umständen zum guten Schluß auch Ausgaben gesperrt werden müssen, die im Staatsinteresse besser geleistet würden. 4. Wichtiger ist deshalb eine planmäßige S p e r r u n g v o n A u s g a b e m i t t e l n , bei der mit Vorbedacht einzelne dafür geeignete Ausgabebewilligungen mit der Wirkung gesperrt werden, daß diese überhaupt nicht oder nicht mehr verbraucht werden dürfen. Die Sperrung von Ausgab emitteln tritt in zwei Formen auf: 2

Vgl. auch Viaion, Finanzvorlagen im Bundestag, in „Finanzpolitische Mitteilungen", Bonn 1953, S. 1710. 3 s. unter I, 3, 10.

I, 3, 3, § 5 Haushaltsausgleich

149

1. Die Sperre wird im Haushaltsplan oder im Haushaltsgesetz selbst bestimmt; 2. das Haushaltsgesetz ermächtigt den Finanzminister, unter bestimmten Voraussetzungen die Sperre zu verfügen. a) Werden Ausgabemittel von vornherein durch den Haushaltsplan gesperrt, so wird in der Regel vorgesehen, daß der Finanzminister die S p e r r e a u f h e b e n kann. b) Wird dem Finanzminister (oder einem anderen Organ) durch das Haushaltsgesetz eine S p e r r e r m ä c h t i g u n g gegeben, so kann diese eine a l l g e m e i n e Sperrermächtigung sein, oder die Sperrermächtigung kann auf b e s t i m m t e , näher bezeichnete A r t e n von Ausgaben beschränkt sein. c) Die Reichshaushaltsordnung sieht die Möglichkeit einer Sperrung von Ausgabemitteln in diesen Formen nicht vor. Für den Bundeshaushalt ist die Sperrmöglichkeit erst in den letzten Jahren durch die jährlichen Haushaltsgesetze gegeben worden. So konnte ζ. B. im Rechnungsjahre 1955 über die letzten 10 v. H. der Ausgabebewilligungen für Sachausgaben und für allgemeine Ausgaben nur mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen verfügt werden4. Das Bundeshaushaltsgesetz für das Rechnungsjahr 1957 enthielt in § 8 Abs. 3 folgende Sperrermächtigung: „(3) Der Bundesminister der Finanzen kann die Inanspruchnahme von Mitteln für bestimmte Ausgabetitel oder für Gruppen von solchen von seiner Zustimmung abhängig machen, soweit die Entwicklung auf der Einnahme- oder Ausgabeseite es erfordert." Auch die Haushaltsgesetze einiger Länder sehen eine Sperre oder Kürzung von Ausgabebewilligungen vor, um Fehlbeträge beim Rechnungsabschluß zu vermeiden. In Baden-Württemberg kann die Landesregierung mit Zustimmung des Finanzausschusses des Landtages die Ausgabebewilligungen kürzen, soweit sie nicht für Ausgaben vorgesehen sind, die auf rechtlichen Verpflichtungen beruhen oder aus zweckgebundenen Einnahmen zu leisten sind (§ 7 Staatshaushaltsgesetz 1959 — GBl. S. 29 — ). Weitere Sperrvorschriften : Bayern: Art. 4 Haushaltsgesetz 1959 — GVB1. S. 162 — Berlin: § 5 Haushaltsgesetz 1959 — GVB1. S. 675 — Bremen: §§ 4, 9 Haushaltsgesetz 1959 — GVB1. S. 45 — Niedersachsen: § 4 Haushaltsgesetz 1959 — GBl. S. 61 — 5. Eine G e f ä h r d u n g d e s H a u s h a l t s a u s g l e i c h s droht aber nicht allein durch Maßnahmen der Verwaltung; auch eine allzu große Bewilligungsfreude der Parlamente kann das Gleichgewicht des Haus4

§ 4 Abs. 1 Bundeshaushaltsgesetz 1955.

I, 3, 3, § 6 Bruttogrundsatz

150

halts ins Wanken bringen5. Das Grundgesetz sucht dieser Entwicklung dadurch vorzubeugen, daß es Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen A u s g a b e n des Haushaltsplanes erhöhen oder neue A u s g a b e n in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, der Zustimmung der Bundesregierung unterwirft (Art. 113 GG). Gleiche oder ähnliche Bestimmungen enthalten auch die Verfassungen der Länder®. Verschlechterungen der Haushaltslage können sich auch aus E i n n a h m e m i n d e r u n g e n ergeben. Es ist aber zweifelhaft, ob Artikel 113 GG der Bundesregierung auch das Recht gibt, gegen Beschlüsse des Bundestages und des Bundesrates über Steuersenkungen Einspruch zu erheben6. Qu.: Art. 110 (2), 113 LandVerf.: Art. Art. Art.

GG — 82 BaWii.; Art. 79 Bay.; Art. 78 Beri.; Art. 102 Br.; 69 Hbg.; Art. 142 He; Art. 52 Ns; Art. 84 NW; 118 RhPf ; Art. 47 SchlH; Art. 110 Saarl.

§ 6. Der Bruttogrundsatz im Vollzug des Haushaltsplanes 1. Der B r u t t o g r u n d s a t z , der die Aufstellung des Haushaltsplanes beherrscht, muß auch beim Vollzug des Planes gewahrt bleiben. Deshalb sind alle Einnahmen und Ausgaben mit ihrem vollen Betrage an der für sie vorgesehenen Stelle in der Rechnung1 nachzuweisen. Es dürfen weder Ausgaben von Einnahmen vorweg abgezogen, noch Einnahmen auf Ausgaben vorweg angerechnet werden (§ 69 Abs. 1 RHO) 2 a) Bei Anwendung des Bruttogrundsatzes im Vollzug des Haushaltsplanes sind im staatlichen Haushaltsrecht gewisse A u s n a h m e n zugelassen. Diese beziehen sich vor allem auf Einnahmen und Ausgaben, die in besonders engem wirtschaftlichen Zusammenhange stehen. Man will auf diese Weise eine Aufblähung des Haushaltsplanes vermeiden, ohne der Haushaltsklarheit Abbruch zu tun. b) Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt derartige Ausnahmen nicht. 3. a) Die Reichshaushaltsordnung sieht an Ausnahmen vor: 1. Kosten einer Versteigerung, Vermessung und Abschätzung sowie Vermittlungsgebühren, Besitzwechselsteuern, Umsatzsteuern, Börsenum5

Hartmann, Finanzielle Grundprobleme, in „Die Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung", Schriften der Forschungsstelle für Staats- und Kommunalwirtschaft e. V. Wiesbaden, von Dr. Friedrich v. Dungern, Berlin 1953, Duncker & Humblot, S. 19. * s. unter Qu. 1 s. unter III, 1, 1, § 1.

I, 3, 3, § 7 Haushaltsklarheit

151

satzsteuern, Kosten der Beurkundung von Rechtsgeschäften der Herrichtung und Verbesserung von zum Verkaufe gebrachten Gegenständen dürfen vorweg von denEinnahmen abgezogen werden (§69 Abs.2 RHO). 2. Bei der Ausführung eines Baues oder dem Erwerbe von Grundstücken aus Mitteln für einmalige und außerordentliche Ausgaben dürfen, solange die Rechnung über den Bau noch nicht endgültig abgeschlossen ist, die Erlöse aus der Wiederveräußerung von solchen Grundstücken und beweglichen Sachen, die über den dauernden Bedarf und über den etwaigen Anschlag hinaus erworben oder hergestellt waren, mit dem für die Erwerbung oder Herstellung aufgewendeten Betrage der Ausgabebewilligung wieder zugeführt werden (§ 71 Abs. 2 RHO). 3. Auch in anderen Fällen dürfen Einnahmen den Ausgabemitteln zugeführt werden, wenn die Abweichung vom Bruttogrundsatz durch den Haushaltsplan besonders zugelassen ist (§ 71 Abs. 1 RHO).

b) In der K a s s e n r e c h n u n g sind auch in den Ausnahmefällen die Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe getrennt ersichtlich zu machen. Zu diesem Zwecke sind im Titelbuch für die abzusetzenden Einnahmen und Ausgaben besondere Buchungsabschnitte einzurichten (§ 11 Abs. 1 RHO). In der H a u s h a l t s r e c h n u n g werden nur die Titelsummen (Nettobeträge), nicht die Summen der Buchungsabschnitte dargestellt. 4. Vereinnahmte oder verausgabte B e t r ä g e , die e r s t a t t e t w e r d e n , sind von der Einnahme oder der Ausgabe wieder abzusetzen, wenn die Erstattung vor dem Abschluß der Bücher erfolgt (§ 70 RHO). In diesen Fällen handelt es sich nicht um eine Abweichung vom Bruttogrundsatz, da hier lediglich gebuchte Einzahlungen oder Auszahlungen rückgängig gemacht werden. Qu.: §§ 69, 71 RHO. § 63 KuRVO Reich, He, NW.

§ 7. Die Haushaltsklarheit im Tollzug des Haushaltsplanes 1. a) Der G r u n d s a t z d e r H a u s h a l t s k l a r h e i t hat eine hohe politische Bedeutung. Durch seine Beachtung gewinnen Parlament und Öffentlichkeit erst einen ausreichenden Einblick in die Finanzwirtschaft des politischen Verbandes. Aber auch für die vollziehende Verwaltung ist die Beachtung des Grundsatzes von erheblichem praktischen Wert. Ein klar gegliederter und gut erläuterter Haushaltsplan erleichtert den Vollzug und sichert das Rechnungswesen. Die Rechnung soll ein Spiegelbild des Haushaltsplanes sein. Die Haushaltsklarheit muß auch im Vollzug des Planes gewahrt bleiben. Deshalb dürfen Mittel für denselben Zweck nicht an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes verausgabt werden (§ 43 RHO). 1

Viaion, a. a. O. Anm. 7 zu § 43.

I, 3, 3, § 7 Haushaltsklarheit

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b) Was e i n u n d d e r s e l b e Z w e c k ist, bereitet in der Praxis häufig Schwierigkeiten. Viaion 1 sagt: „Zweck ist, was gewollt ist". Man wird ergänzen dürfen: „Zweck ist, was als gewollt erklärt ist". Im Einzelfalle ist es eine Frage der Auslegung der in der Zweckbestimmungsspalte ausgebrachten Titelbezeichnung, für die die Erläuterungen zu dem Ansatz wertvolle Hilfen sind. Keineswegs reicht der Unterschied im Beweggrund aus, um die Buchung von Ausgaben, ζ. B. für dieselbe Maßnahme, an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes zu rechtfertigen. Wenn im Haushaltsplan für eine bestimmte Maßnahme Mittel ausgebracht worden sind, muß im Zweifel angenommen werden, daß für sie nur diese Mittel bereitstehen. Ausnahmen müssen durch den Haushaltsplan eindeutig bestimmt sein 2 . 2. Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder läßt nach näherer Bestimmung im Haushaltsplan A u s n a h m e n zu; das Gemeindehaushaltsrecht kennt solche Ausnahmen nicht (§ 33 GemHVO). 3. Die Vorschrift, daß Ausgabemittel nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck verwendet werden dürfen, hindert im allgemeinen, daß Ausgaben, für die Mittel ausgebracht sind, bei einer anderen völlig fremden Zweckbestimmung gebucht werden. Näher liegt es, Ausgaben nach Erschöpfung der Mittel, die für sie vorgesehen sind, außerplanmäßig zu verrechnen oder sie bei solchen Ausgabebewilligungen zu buchen, die ohne nähere Angabe des Verwendungszwecks zur Verfügung gestellt sind. B e i d e s i s t a u s d r ü c k l i c h v e r b o t e n . (Für den Bund und die Länder: § 42 Abs. 1 RHO; für Gemeinden und Gemeindeverbände: § 33 Abs. 2 GemHVO). Ausgaben, für die im Haushaltsplan keine Mittel vorgesehen sind, sind in voller Höhe als außerplanmäßig zu behandeln. 4. Bei den V e r s t ä r k u n g s m i t t e In des Gemeindehaushalts, die im übrigen nur mit Zustimmung des Bürgermeisters (Gemeindedirektors) oder des Kämmerers in Anspruch genommen werden können, dürfen Ausgaben nicht verrechnet werden. Muß auf die Verstärkungsmittel zurückgegriffen werden, so sind die Sollbeträge hier abzusetzen und der entsprechenden Zweckbestimmung, die verstärkt werden soll, zuzuschreiben (Sollübertragung 3 .) Qu.: §§ 42, 43 EHO — § 33 GemHVO Reich, He, NW. — § 28 BaGemHVO. 2 3

vgl. auch unter I, 2, 4, § 5. vgl. § 33 Abs. 3 GemHVO NW und § 33 Abs. 4 GemHVO Hessen.

I, 3, 3, § 8 Gesamtdeckung und Einzeldeckung

153

§ 8. Gesamtdeckung und Einzeldeckung im Vollzug des Haushaltsplanes 1. a) Das Wesen der G e s a m t d e c k u n g und ihr Unterschied zur E i n z e l d e c k u n g sind oben näher erläutert worden 1 . Der Grundsatz der Gesamtdeckung e r l e i c h t e r t den V o l l z u g des Haushaltsplanes. Er enthebt die Verwaltung von der Pflicht, im einzelnen Falle zu prüfen, ob die Einnahme eingegangen ist, aus der die Ausgabe zu leisten ist. Die Verwaltung ist zu dieser Prüfung überall da verpflichtet, wo ein Gesetz oder der Haushaltsplan die E i n z e l d e c k u n g vorschreibt. Die Ausnahmen sind im ordentlichen Haushalt auf die oben 2 genannten Fälle beschränkt. b) Auch der a u ß e r o r d e n t l i c h e H a u s h a l t des Bundes und der Länder wird mindestens in der Praxis nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung geführt. Dagegen wird der außerordentliche Haushalt der Gemeinde grundsätzlich von dem Prinzip der Einzeldeckung beherrscht. Seine Einnahmen dürfen nur für diejenigen Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplanes verwendet werden, für die sie in den Haushaltsplan eingestellt sind (§ 39 Abs. 2 GemHVO). Daraus folgt umgekehrt, daß im außerordentlichen Haushalt eine Ausgabe erst dann geleistet werden darf, wenn die ihr entsprechende Einnahme eingegangen ist. Vorhaben, deren Kosten aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplanes ganz oder teilweise zu decken sind, dürfen deshalb erst in Angriff genommen werden, wenn die dafür vorgesehenen Einnahmen eingegangen sind, oder wenn der rechtzeitige Eingang rechtlich und tatsächlich gesichert ist. Die Frage der rechtlichen und tatsächlichen Sicherung des Eingangs hat vor allem für die Einnahmen aus Darlehensverträgen praktische Bedeutung. Willeke sieht deren Eingang als rechtlich und tatsächlich gesichert an, „wenn zur Aufnahme der Darlehen die erforderlichen Genehmigungen nach §§76, 77 DGO und § 13 GemUmschGes. erteilt worden sind, nachdem die Prüfung ergeben hat, daß die Darlehensverträge gesetzlich in Ordnung sind und der Darlehensgeber keinen Anlaß zu Beanstandungen gibt"3. 2. Der in § 29 Abs. 1 RHO ausgesprochene G r u n d s a t z d e r G e s a m t d e c k u n g ist schon bei der Aufstellung des Haushaltsplanes zu berücksichtigen. Durch den Haushaltsplan wird festgelegt, w i e d i e E i n n a h m e n z u v e r w e n d e n s i n d . Die Vorschrift hat darüber hinaus unmittelbare Bedeutung für die V e r w e n d u n g d e r ü b e r - u n d a u ß e r p l a n m ä ß i g e n E i n n a h m e n . Diese dürfen, soweit nichts Besonderes 1 2 3

S. unter I, 2, 4, § 7. S. unter I. 2. 4, § 1. Willeke, a. a. O., Erl. zu § 90 DGO.

I, 3, 3, § 9 Ausgaben aus Kreditmitteln

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vorgeschrieben ist, zur Deckung aller Ausgaben verwendet werden. Überplanmäßige Einnahmen, die bei einem Einnahmeansatz entstehen, dessen Einnahmen zur Deckung bestimmter Ausgaben vorbehalten sind, dürfen in der Regel auf Grund eines entsprechenden Vermerks im Haushaltsplan nur für den betreffenden Ausgabezweck verwendet werden. 3. Die Kommentatoren der Reichshaushaltsordnung Schulze-Wagner 4 und Viaion 6 messen dem Verbot der Zweckbindung von Einnahmen (§ 29 Abs. 1 RHO) außer der allgemein haushaltsmäßigen noch eine besondere k a s s e n t e c h n i s c h e Bedeutung zu. Nach Schulze-Wagner soll sich aus der Vorschrift ergeben, „daß grundsätzlich keine Kasse berechtigt ist, bei ihr eingehende Einnahmen für ihre Zwecke nach Maßgabe der ihr durch den Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel zurückzuhalten oder selbständig bei Banken usw. anzulegen". Viaion hebt die kassenmäßige Bedeutung nicht nur für die Bundesdienststellen, sondern für alle Stellen, die Bundeseinnahmen verwalten, beispielsweise auch die Landesbehörden, die mit der Verausgabung und Vereinnahmung von Bundesmitteln betraut sind, hervor. „Diese dürfen keine Bundeseinnahmen für sich behalten, um beispielsweise die nach ihrer Auffassung zur Ausführung der Bundesgesetze erforderlichen Mittel ständig zur Verfügung zu haben . . ." Diese Folgerungen sind sicher nicht abwegig, sie müssen aber gegenüber der haushaltsmäßigen Bedeutung des NonAffektations-Prinzips als zweitrangig zurücktreten. Die Haushaltsmittel werden grundsätzlich nicht der Kasse, sondern der zur Bewirtschaftung berufenen Dienststelle zur Verfügung gestellt; die Kassen sind durch andere Vorschriften gehalten, die bei ihnen aufkommenden Einnahmen an die für sie zuständige Oberkasse oder die Zentralkasse abzuliefern 6 . Qn.: § 29 RHO — § 39 GemHVO Reich, He., NW. § 9. Die Ausgaben aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplanes, insbesondere aus Kreditmitteln I. 1. Die Haupteinnahmen des außerordentlichen Haushalts sind die Einnahmen aus A n l e i h e n und anderen K r e d i t e n . Diese Einnahmen führen zur V e r s c h u l d u n g des Staates oder des betreffenden Verbandes. Die Ausgaben werden mit fremdem Geld bestritten, die „Deckung" aus eigenen Einnahmen fehlt noch 1 . Es ist deshalb naheliegend, die Einnah4

Schulze-Wagner, RHO, Anm. 1 zu § 29. Viaion, a. a. O., Anm. 1 zu § 29. « s. unter II, 2, 3, § 4. 1 Vgl. Johns, Richtiges Rechnen in der Finanzwirtschaft, in „Finanzarchiv", Mohr, Tübingen, Bd. 9 (1943) S. 529. 5

I, 3, 3, § 9 Ausgaben aus Kreditmitteln

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men aus Krediten und die aus ihnen zu bestreitenden Ausgaben besonders kritisch zu betrachten. Das Haushaltsrecht stellt sie darum unter besondere Vorschriften. 2. Die Aufnahme einer Anleihe wie überhaupt die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits ist nur auf Grund einer g e s e t z l i c h e n E r m ä c h t i g u n g zulässig. Die Ermächtigung wird in der Regel durch das Haushaltsgesetz erteilt. Von dieser Ermächtigung darf der Bundesminister der Finanzen aber nur Gebrauch machen, wenn die in § 26 Abs. 1 RHO bestimmten Voraussetzungen gegeben sind (§ 26 Abs. 3 RHO). In § 26 Abs. 1 RHO ist d e r G r u n d s a t z d e r w i r t s c h a f t l i c h e n V e r w a l t u n g der Haushaltsmittel aufgestellt. Diese dürfen nicht eher in Anspruch genommen werden, als es zur wirtschaftlichen und sparsamen Führung ¡der Bundesverwaltung erforderlich ist. In Verbindung mit § 26 Abs. 3 RHO gilt dieser Grundsatz auch für die Aufnahme von Anleihen. Die N o t w e n d i g k e i t z u r A u f n a h m e d e r A n l e i h e m u ß a l s o im Z e i t p u n k t d e r A u f n a h m e g e g e b e n sein. Es genügt nicht, daß die Notwendigkeit vorhanden schien, als der Haushaltsplan aufgestellt wurde. 3. a) Die Ausgaben aus Kreditmitteln sind regelmäßig a u ß e r o r d e n t l i c h e A u s g a b e n . Verpflichtungen zur Leistung außerordentlicher Ausgaben dürfen nur mit vorheriger Z u s t i m m u n g des Bundesministers der Finanzen übernommen werden. Das gilt auch dann, wenn der Bund (das Land) nicht zur Leistung von Auszahlungen über ein Rechnungsjahr hinaus verpflichtet wird (§ 45 d RHO). Diese Einschränkung des Verfügungsrechtes muß schon bei der Zuteilung von Betriebsmitteln berücksichtigt werden. Der Bundesminister der Finanzen darf im allgemeinen Betriebsmittel zur Leistung außerordentlicher Ausgaben, die aus Anleihemitteln zu bestreiten sind, nur zuteilen, wenn die Anleihen eingegangen sind. b) Nun können aber Umstände eintreten, die eine A n l e i h e a u f n a h m e u n t u n l i c h erscheinen lassen oder sie unmöglich machen, daß gleichwohl die im außerordentlichen Haushaltsplan vorgesehenen dringenden A u s g a b e n a b e r g e l e i s t e t w e r d e n m ü s s e n . Für solche Fälle ist in § 26 Abs. 5 RHO eine Sonderregelung vorgesehen. Danach darf der Bundesminister der Finanzen die obersten .Bimdesbehörden zur Leistung außerordentlicher Ausgaben ermächtigen, d. h. ihnen für diesen Zweck Betriebsmittel zuteilen, a) wenn eine Verpflichtung zur Leistung der Ausgabe besteht,

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I, 3, 3, § 9 Ausgaben aus Kreditmitteln b) wenn durch ein Unterlassen oder Hinausschieben der Ausgabe erhebliche wirtschaftliche Nachteile für den Bund (das Land) entstehen würden, und c) er die Ausgabe im Hinblick auf zu erwartende Einnahmen aus Anleihen oder auf einen Überschuß im ordentlichen Haushalt für vertretbar hält

Die Voraussetzungen zu a) und b) knüpfen an objektive Tatbestände an, während die Voraussetzung zu c) weitgehend von einer subjektiven Beurteilung abhängig ist. Gleichwohl wird auch im letzten Falle der Bundesminister der Finanzen nicht nach freiem Ermessen verfahren können, sondern seine Ansicht auf bestimmte Tatsachen stützen müssen. Π. Für die Länder gilt die entsprechende Regelung2. III. a) Im Bereich der Gemeinden und Gemeindeverbände dürfen Einnahmen aus Krediten ebenfalls nur beschafft werden, wenn die Ermächtigung dazu durch die H a u s h a l t s s a t z u n g gegeben ist. Der Gesamtbetrag der Darlehen, die zur Bestreitung von Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplans dienen sollen, bedarf im Rahmen der Haushaltssatzung der G e n e h m i g u n g d e r A u f s i c h t s b e h ö r d e . Außerdem bedarf die Aufnahme des einzelnen Darlehens der Genehmigung 3 . b) In der großen Finanzkrise der deutschen Gemeinden in den dreißiger Jahren sind die im außerordentlichen Haushaltsplan veranschlagten Maßnahmen vielfach aus Kassenkrediten vorfinanziert worden in der Hoffnung, daß die zu ihrer Deckung in den Haushaltsplan eingestellten Anleihebeträge noch eingehen würden. Dieses Verfahren hat zu einer bedenklichen kurzfristigen Verschuldung der Gemeinden geführt, die sich nicht wiederholen soll. Vorhaben, deren Kosten aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplanes ganz oder teilweise zu decken sind, dürfen deshalb erst in Angriff genommen werden, wenn die dafür vorgesehenen Einnahmen e i n g e g a n g e n sind, oder wenn der rechtzeitige E i n g a n g rechtlich und tatsächlich g e s i c h e r t ist 4 . In Baden-Württemberg dürfen Vorhaben des außerordentlichen Haushaltsplans erst begonnen werden, wenn der Eingang der für das 2 In Berlin dürfen Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplans, die aus Darlehen oder Zuschüssen gedeckt werden sollen, vorläufig aus Betriebsmitteln der Landeshauptkasse bestritten werden (§ 10 Haushaltsgesetz 1959 — GVB1. S. 675). In Hamburg ist der Senat ermächtigt, Ausgaben des außerordentlichen Haushaltsplans, die aus Darlehen gedeckt werden sollen, vorläufig aus bereiten Mitteln der Landeshauptkasse oder aus Kassenkrediten zu bestreiten (§ 1 Durchf.Ges. v. 26. 3. 1959 — Hbg. GVB1. S. 43 —). 3 s. unter I, 7, 2, § 3. 4 s. unter I, 3, 3, § 8.

I, 3, 3, § 10 Bewirtschaftung der Baumittel

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g a n z e Vorhaben vorgesehenen Einnahmen gewährleistet ist. Ausnahmsweise dürfen solche Vorhaben auch dann begonnen werden, wenn 1. die durch Ausführung des ganzen Vorhabens für die Gemeinde entstehenden Lasten mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen, oder auf andere Weise gesichert ist, daß die Lasten getragen werden können, 2. der Beginn keinen Aufschub duldet, 3. die Ausführung in zweckmäßigen Abschnitten geplant ist und 4. nach sorgfältiger Beurteilung damit gerechnet werden kann, daß die Mittel für die weiteren Abschnitte in angemessener Zeit bereitstehen. Zu 3 und 4 muß der Eingang der Einnahmen für den zu beginnenden A b s c h n i t t gewährleistet sein.

Im gemeindlichen Bereich dürfen Darlehenserlöse nur für den E i n z e l z w e c k verwendet werden, für den die Aufnahme des Darlehens genehmigt worden ist. c) Obgleich die Vorschriften in erster Linie für die Einnahmen aus Darlehen Bedeutung haben, gelten sie doch in gleicher Weise für dio Entnahmen aus Rücklagen. Diese dürfen nur im Rahmen der Rücklagenverordnungen in Anspruch genommen werden. Qu.: §§ 26 (3), 45d RHO; GO: § 105 BaWü.; Art. 96 (3) Bay.; § 120 (2) He.; §113 (3) Ns.; §92 (2) NW; §100 RhPf.; §105 (2) SchlH §112 Saarl.

§ 10. Die Bewirtschaftung der Baumittel 1. 1. Die Ausgaben für Hoch- und Tiefbauten stellen in den Haushaltsplänen der öffentlichen Gebietskörperschaften alljährlich einen erheblichen Ausgabeposten dar. Ihre V e r a n s c h l a g u n g ist deshalb an eine Reihe von Voraussetzungen geknüpft, durch die Gewähr dafür gegeben werden soll, daß sie sich in den unbedingt notwendigen Grenzen halten. 2. Die Sorgfalt, mit der die Veranschlagung vorgenommen wird, darf bei der B e w i r t s c h a f t u n g , d. h. bei der Ausführung der Baumaßnahmen nicht geringer sein. Der Ausführung von Bauten sind deshalb ausführliche Bauentwurfzeichnungen und Kostenberechnungen zugrunde zu legen. Durch besondere Vorschriften für Baumaßnahmen des Bundes 1 ist heute vorgeschrieben, daß die Kostenberechnungen der DINNorm 276 vom März 1954 entsprechen müssen. Soweit kleinere Bauvorhaben aus laufenden Mitteln durchgeführt werden, kann davon abgesehen werden. Hierbei handelt es sich aber im wesentlichen nur um Bauunterhaltungsarbeiten. In den Zeichnungen und Berechnungen darf von den Unterlagen, die der Veranschlagung zu Grunde gelegt wordnn 1

s. S. 95 (Fußnote).

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I, 3, 3, § 10 Bewirtschaftung der Baumittel

sind, ohne Zustimmung des Bundestages und des Bundesrates nur abgewichen werden, wenn die Änderung und eine dadurch bewirkte Überschreitung der Bewilligung nicht erheblich sind (§ 45 R H O ) . 3. Um den Haushaltsplan nicht mit zahlreichen Einzelansätzen für kleinste Bauvorhaben zu belasten, läßt § 3 0 a RHO zu, daß aus den in Einzelplänen zur baulichen Unterhaltung ausgebrachten Ausgabemitteln auch Ausgaben für Bauvorhaben anderer Art (Neu-, Um- und Erweiterungsbauten usw.) geleistet werden dürfen, wenn sie sich in angemessenen Grenzen halten 2 . I I . 1. Die Gefahr einer Haushaltsüberschreitung ist bei den Ausgabebewilligungen für Bauvorhaben besonders groß. Deshalb enthält auch das Gemeindehaushaltsrecht entsprechende Sicherungsvorschriften. Die Dienststellen der Gemeinde dürfen von den für die Veranschlagung der Baumittel vorgelegten Unterlagen grundsätzlich nicht abweichen. Nur a u s n a h m s w e i s e ist eine solche A b w e i c h u n g i n e i n e m e n g b e g r e n z t e n R a h m e n zulässig, weil j a erfahrungsgemäß bei der Ausführung eines Bauvorhabens kleine Änderungen und Abweichungen von der ursprünglichen Planung notwendig werden. Den Rahmen der Abweichung bestimmt der R a t der Gemeinde. Dieser ermächtigt den Gemeindevorstand (Hessen) bzw. den Gemeindedirektor (NordrheinWestfalen), den Dienststellen der Gemeinde die entsprechende Erlaubnis zur Abweichung zu erteilen. In den übrigen Ländern ermächtigt der R a t der Gemeinde den Bürgermeister, die Abweichung zuzulassen. Durch solche Abweichungen von den für die Veranschlagung vorgelegten Unterlagen darf keine Überschreitung der Ausgabebewilligung eintreten. 2. Sollte ausnahmsweise eine so umfassende Ä n d e r u n g des Bauvorhabens notwendig sein, daß die dafür zur Verfügung gestellten Ausgabemittel überschritten werden müssen, so ist dazu eine Ä n d e r u n g d e r H a u s h a l t s s a t z u n g erforderlich. Die Änderung setzt voraus, daß neue Pläne und Kostenberechnungen vorgelegt werden, die das Bauvorhaben in der neuen Form zeigen. Das gilt indes nur dann, wenn es sich um Bauvorhaben handelt, die aus Mitteln des außerordentlichen Haushaltsplans bestritten werden. Bei Bauvorhaben aus Mitteln 2 In der RHO ist der Höchstbetrag für Bauten einschl. Grunderwerb auf 30000 DM, für den Erwerb von unbebauten Grundstücken auf 10000 DM festgelegt; in den letzten Jahren ist der erste Betrag durch die Bundeshaushaltsgesetze alljährlich auf 50000 DM festgesetzt worden. Entsprechend einige Landeshaushaltsgesetze, so: Baden-Württemberg (1959) § 1 7 ; Bayern (1959) Art. 4 (6); Niedersachen (1959) § 3; Nordrhein-Westfalen (1959) § 7 (3); Rheinland-Pfalz (1959) §5.

I, 3, 3, § 11 Zuwendungen für bestimmte Zwecke

159

des ordentlichen Haushalts gelten in solchem Falle die Vorschriften für überplanmäßige Ausgaben. Diese Vorschriften können auch bei Maßnahmen des außerordentlichen Haushalts angewandt werden, ohne daß es einer Änderung der Haushaltssatzung bedarf, wenn die zusätzlich erforderlichen Mittel einer hierfür bestimmten Rücklage entnommen werden können. Qu.: § 30a, § 45 RHO — § 43 GemHVO Reich, He., NW. § 11. Zuwendungen zur Erfüllung bestimmter Zwecke 1. Der Bund und die Länder führen die ihnen obliegenden Aufgaben nur zu einem Teil durch e i g e n e B e h ö r d e n aus. Ein weiterer Teil der Aufgaben des Bundes wird durch Behörden der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände erfüllt. Die Länder übertragen die Durchführung ihrer Aufgaben oft weitgehend den Gemeinden und Gemeindeverbänden. Die Mitwirkung anderer Körperschaften beruht entweder auf G e s e t z oder auf besonderer V e r w a l t u n g s v e r e i n b a r u n g . Die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe kann auch einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts oder auch einer privatrechtlichen Einrichtung übertragen werden. In letzterem Falle handelt es sich dann meist um Aufgaben zur Förderung des öffentlichen Wohles, die besser und billiger durch nichtstaatliche Einrichtungen erfüllt werden können. Daneben fördert der S t a a t aus Gründen des öffentlichen Wohles gemeinnützige Einrichtungen, deren Wirken der Volksgemeinschaft zugute kommt, die aber der finanziellen Hilfe des Staates bedürfen. 2. a) Die E r f ü l l u n g ö f f e n t l i c h e r A u f g a b e n ist regelmäßig mit A u s g a b e n verbunden. Die Ausgaben fallen in der Regel dem Träger der Aufgabe zu Last, und zwar auch dann, wenn er die Aufgabe durch einen anderen erfüllen läßt. Das Grundgesetz hat für einzelne Aufgaben eine Regelung getroffen, die von der üblichen Norm abweicht. E s überträgt den Ländern staatliche Aufgaben teilweise zur Durchführung als eigene Angelegenheit, während der Bund die dadurch entstehenden Lasten aufzubringen hat. Man sagt, die Länder haben die V e r w a l t u n g s v e r a n t w o r t u n g , aber der Bund trägt die F i n a n z v e r a n t w o r t u n g für diese Aufgaben. b) In haushaltsrechtlicher Hinsicht sind zwei Fälle zu unterscheiden: 1. Der Bund stellt in seinem Haushaltsplan die Mittel für die Erfüllung der Aufgabe bereit; die Länder führen den Bundeshaushaltsplan aus. 2. Die Länder oder die Gemeinden (Gemeindeverbände) führen die Aufgabe im Auftrage des Bundes (Landes) oder als eigene Angelegenheit durch; der Bund erstattet die Ausgaben.

160

I, 3, 3, § 11 Zuwendungen für bestimmte Zwecke

In beiden Fällen beruht die Durchführung der Aufgaben in der Regel auf einem Bundesgesetz; in dem Gesetz oder den Durchführungsbestimmungen dazu wird in den Grundzügen bestimmt, wie der r e c h n u n g s m ä ß i g e N a c h w e i s zuführen ist. Die Vorschriften der Reichshaushaltsordnung und der sie ergänzenden Verwaltungsvorschriften finden meist ganz oder teilweise Anwendung. 3. a) Neben diesen mehr oder weniger durch Gesetz geregelten Fällen steht die große Zahl derjenigen, in denen durch den Bundeshaushaltsplan einem Bundesminister Mittel zur Verfügung gestellt sind, die dieser zur E r f ü l l u n g b e s t i m m t e r Z w e c k e an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung weitergibt. E m p f ä n g e r einer solchen Z u w e n d u n g kann sein a) b) c) d)

ein Land, eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband, eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts, eine natürliche Person, eine Personenmehrheit (Verein, Gesellschaft) oder eine juristische Person des privaten Rechts 1 ).

Gefördert werden u. a. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung, kulturelle Einrichtungen, Jugendwohlfahrt (Bundesjugendplan), Einrichtungen des Verkehrs, soziale Einrichtungen u. dgl. b) Die Reichshaushaltsordnung sagt nicht, wann und unter welchen Voraussetzungen eine Zuwendung gewährt werden kann. Sie enthält in § 64 a nur eine Anweisung an den zuständigen Bundesminister, im Benehmen mit dem Bundesrechnungshof den Nachweis der Zuwendung zu regeln. Die Bundesregierung hat deshalb im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof die „Richtlinien für Zuwendungen des Bundes an außerhalb der Bundesverwaltung stehende Stellen und für den Nachweis der Verwendung der Mittel nach § 64a Abs. 1 RHO — abgekürzt: Bundesrichtlinien 1953 zu § 64a RHO — vom 1. April 1953" erlassen 2 . c) Z u w e n d u n g e n im Sinne der Richtlinien sind 1. Beihilfen und verlorene (nicht rückzahlbare) Zuschüsse 2. Darlehen, Kredite und alle sonstigen unbedingt oder bedingt rückzahlbaren Leistungen. 1 Auch eine Gesellschaft des Privatrechts, an der der Bund beteiligt ist, kann Empfänger sein (vgl. Nr. 117 der 1. VAHL.) 2 Abgedruckt bei: Greuner, Neuere haushaltsrechtliche Bestimmungen, W. d. Gruyter, Berlin, 1954, S. 197.

I, 3, 3, § 11 Zuwendungen für bestimmte Zwecke

161

d) In den Richtlinien sind Grundsätze aufgestellt für 1. 2. 3. 4. 5.

die das die die die

Gewährung von Zuwendungen, Verfahren (Antrag, Bewilligung und Auszahlung), Bewilligungsbedingungen, Überwachung und den Nachweis der Verwendung, Prüfung des Verwendungsnachweises.

Wegen der Einzelheiten muß auf die Richtlinien verwiesen werden. 4. Als Grundzüge der Richtlinien sind hervorzuheben: a) G e w ä h r u n g v o n Z u w e n d u n g e n : Zuwendungen sollen grundsätzlich nur für solche Aufgaben gewährt werden, an deren Durchführung ein e r h e b l i c h e s B u n d e s i n t e r e s s e besteht, und nur dann, wenn die Durchführung dieser Aufgaben ohne sie nicht oder nicht in dem notwendigen Umfang möglich sein würde. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind zu beachten. Soweit Zuwendungen zur Erreichung eigener Zwecke des Empfängers gewährt werden, soll die Gewährung von dem E i n s a t z a n g e m e s s e n e r e i g e n e r M i t t e l des Empfängers abhängig gemacht werden. Beihilfen und verlorene Zuschüsse sollen nur dann gewährt werden, wenn der Zweck nicht durch Gewährung eines D a r l e h e n s oder durch Übernahme einer B ü r g s c h a f t erreicht werden kann. Zuschüsse zur Deckung der l a u f e n d e n K o s t e n einer Einrichtung, Anstalt usw. sollen nur ausnahmsweise gewährt werden. Der Zuwendungsempfänger muß eine o r d n u n g s m ä ß i g e G e s c h ä f t s f ü h r u n g gewährleisten und in der Lage sein, die Verwendung der Mittel n a c h z u w e i s e n . Zuwendungen dürfen in der Regel nur für die Zeit bis zum S c h l u ß des R e c h n u n g s j a h r e s bewilligt werden 3 . In Fällen von grundsätzlicher oder sonst erheblicher Bedeutung ist der Bundesminister der Finanzen zu beteiligen. b) D a s V e r f a h r e n . Zuwendungen werden nur auf begründeten und mit Unterlagen versehenen schriftlichen A n t r a g gewährt. Der Antrag ist von der Bewilligungsbehörde zu p r ü f e n . Bei Zuwendungen für Bauvorhaben 4 ist die Baufachbehörde zu beteiligen. Über die Gewährung der Zuwendung wird ein B e w i l l i g u n g s b e s c h e i d erteilt. Die bewilligten Mittel sollen nur insoweit und nicht eher zur A u s z a h l u n g angewiesen werden, als sie zur Bewirkung fälliger Zahlungen im Rahmen des Ver8

Ausnahmen s. Nr. 8 der Richtl. Im Geltungsbereich der 2. DVHL sind für einmalige und außerordentliche Zuwendungen des Landes zur Förderung von baulichen Unternehmungen Dritter die Vorschriften des § 14 der Reichshaushaltsordnung mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, daß Gesamtumfang und Finanzierung des Vorhabens feststehen müssen. (§ 14 der 2. DVHL.) 4

11

H e l m e r t , Haushaltewesen

162

I, 3, 3, § 11 Zuwendungen für bestimmte Zwecke

wendungszweckes benötigt werden. Bei laufenden Zuwendungen sollen die einzelnen Zahlungen in der Regel den Bedarf e i n e s M o n a t s nicht übersteigen. E i n m a l i g e Zuwendungen sollen in der Regel in T e i l b e t r ä g e n gezahlt werden. Für größere Zuwendungen sind besondere A b r u f v e r f a h r e n vorgesehen. c) Die B e w i l l i g u n g s b e d i n g u n g e n . Den Richtlinien sind a l l g e m e i n e B e w i l l i g u n g s b e d i n g u n g e n beigefügt. Diese sind grundsätzlich jeder Bewilligung zu Grunde zu legen. Daneben können je nach Art, Zweck und Höhe der Zuwendung b e s o n d e r e B e w i l l i g u n g s b e d i n g u n g e n festgelegt werden. Werden Zuwendungen zur Beschaffung oder Herstellung von Sachwerten (Grundstücke, Gebäude oder bewegliche Sachen) gewährt, so soll in geeigneten Fällen das E i g e n t u m für den Bund beansprucht werden 6 . Das Eigentum ist unter Umständen zu sichern®. Die mit Hilfe der Zuwendungsmittel beschafften Sachwerte sollen grundsätzlich dauernd dem Z w e c k der Zuwendung gewidmet bleiben. Erwirbt der Bund nicht das Eigentum an den Sachwerten, so ist für den Fall der Z w e c k e n t f r e m d u n g sicherzustellen, daß der Bund einen angemessenen Ausgleich erhält. Der Anspruch ist in geeigneter Weise zu s i c h e r n . Bei Zuwendungen für Forschungs- und sonstige wissenschaftliche Arbeiten ist grundsätzlich auszubedingen, daß die Ergebnisse der Arbeit f ü r die A l l g e m e i n h e i t n u t z b a r gemacht werden, ζ. B. durch Veröffentlichung. In geeigneten Fällen ist eine Beteiligung an den Erträgen gewerblicher S c h u t z r e c h t e auszubedingen. d) Ü b e r w a c h u n g u n d N a c h w e i s der V e r w e n d u n g . Die Verwaltung hat die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung zu ü b e r w a c h e n . Über die bewilligten Zuwendungen hat sie eine L i s t e zu führen. Sie hat ferner festzulegen, in welcher Form der Zuwendungsempfänger den V e r w e n d u n g s n a c h w e i s zu erbringen hat. Für den Verwendungsnachweis ist ein Muster vorgesehen. Der Verwendungsnachweis besteht aus einem s a c h l i c h e n B e r i c h t und einer z a h l e n m ä ß i g e n N a c h w e i s u n g . Dem Verwendungsnachweis sind in der Regel die B e l e g e beizufügen. In besonderen Fällen kann ein v e r e i n f a c h t e r N a c h w e i s zugelassen werden. Werden für denselben Zweck Zuwendungen sowohl von dem Bund als auch von einem Land oder mehreren Ländern gewährt, so soll der Verwendungsnachweis nur e i n e r Stelle gegenüber geführt werden. Darüber sind nähere Vereinbarungen zu treffen. 5 6

Vgl. auch Nr. 120 der 1. VAHL. Ausnahmen s. Nr. 13 Abs. 1 Buchst, b der Richtl.

I, 3, 3, § 12 Freiwillige Zuwendungen aus Billigkeit

163

e) D i e P r ü f u n g d e s V e r w e n d u n g s n a c h w e i s e s . Der Verwendungsnachweis ist von der V e r w a l t u n g zu p r ü f e n . Führt die Prüfung zu Beanstandungen, so sind unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die Verwaltung hat auf beiden Ausfertigungen des Verwendungsnachweises die Prüfung unter Angabe ihres Ergebnisses zu b e s c h e i n i g e n . Eine Ausfertigung ist zu den Bewilligungsakten zu nehmen, die andere der rechnunglegenden Kasse zuzuleiten. Der Verwendungsnachweis mit Belegen ist von der Kasse dem A u s g a b e b e l e g ü b e r d i e Z u w e n d u n g b e i z u f ü g e n und im Rahmen der Rechnungslegung m i t der R e c h n u n g zur Prüfung vorzulegen. Er wird im Rahmen der Rechnungsprüfung mitgeprüft. 5. Die Länder haben für die aus Landesmitteln zu gewährenden Zuwendungen ebenfalls Richtlinien erlassen, die den Bundesrichtlinien im wesentlichen entsprechen 7 . Qu.: § 64a RHO. — Bundesrichtlinien 1953 zu § 64a RHO. § 12. Freiwillige Zuwendungen aus Billigkeit 1. Für den öffentlichen Haushalt gilt der Grundsatz, daß die Behörden als Sachwalter öffentlicher Gelder grundsätzlich Ausgaben nur dann leisten dürfen, wenn eine R e c h t s p f l i c h t dazu besteht. Es kann aber Fälle geben, in denen aus B i l l i g k e i t s g r ü n d e n auch dann geleistet werden muß, wenn eine rechtliche Verpflichtung nicht vorliegt. Das Hauptbeispiel hierfür ist die Gewährung einer Entschädigung an einen Verunglückten, der zwar durch eigenes Verschulden, aber durch ein Fahrzeug des Bundes oder in einem Gebäude, das dem Bund gehört, zu Schaden gekommen ist. Die Hilfe des Bundes kann in solchen Fällen aus einer sittlichen Anstandspflicht geboten sein. 2. Die Reichshaushaltsordnung verbietet deshalb die Leistung f r e i w i l l i g e r Z u w e n d u n g e n a u s R ü c k s i c h t e n d e r B i l l i g k e i t nicht absolut. Sie verbietet nur, daß solche Zuwendungen aus Bewilligungen für sächliche Ausgaben bestritten werden, es sei denn, daß der Haushaltsplan Ausnahmen zuläßt (§ 44 RHO). Als Bewilligungen für sächliche Ausgaben sind alle Ausgabebewilligungen anzusehen, die nicht Personaltitel oder Dispositionsfonds sind 1 . Schulze-Wagner kommen ferner mit Recht zu der Auffassung, daß solche freiwilligen Zuwendungen auch nicht 7 vgl. ζ. B. Landesrichtlinien zu § 64 a RHO für Baden-Württemberg vom 9. 1.1956 (Gem.MinBl. BaWü. 1956 S. 81) und Richtlinien NordrheinWestfalen zu § 64a Abs. 1 RHO vom 1.1.1956 (MinBl.NW 1956 S. 94). 1 vgl. Schulze-Wagner, RHO, Anm. 1 zu § 44.

11·

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I, 3, 4, § 1 Bewirtschaftung durch Leiter der Behörde

außerplanmäßig gebucht werden können. Daraus folgt, daß sie nur gezahlt werden dürfen, wenn im Haushaltsplan für diesen Zweck ausdrücklich Mittel zur Verfügung gestellt sind2. Qu.: § 44 RHO.

4. Abschnitt Die Zuständigkeit für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel § 1. Der Leiter der Behörde 1. 1. Die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel gehört zu den wichtigsten Aufgaben einer Behörde. Es versteht sich von selbst, daß diese grundsätzlich dem Vorsteher der Behörde zur Entscheidung vorbehalten sind. Daher ist es auch selbstverständlich, daß in erster Linie der Vorsteher der Behörde selbst über die der Behörde zugeteilten Haushaltsmittel verfügt. Er allein übt zunächst die Anordnungsbef u g n i s 1 aus. 2. Diesem an und für sich selbstverständlichen Grundsatz steht ein anderer nicht minder wichtiger bis zu einem gewissen Grade entgegen. Die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel soll ein e i n h e i t l i c h e s , in sich g e s c h l o s s e n e s S a c h g e b i e t sein. Der Bewirtschafter muß unter Berücksichtigung seiner sonstigen Obliegenheiten in der Lage sein, die gesamte Haushaltswirtschaft der Behörde zu übersehen und sich um die einzelnen Vorgänge bemühen können. Das ist dem Leiter einer größeren Behörde schlechthin nicht möglich. 3. Die Wirtschaftsbestimmungen suchen beiden Grundgedanken Rechnung zu tragen, indem sie zwischen kleineren und größeren Bundesbehörden unterscheiden. Der Vorsteher einer kleineren Behörde hat die dieser zugewiesenen Haushaltsmittel grundsätzlich selbst zu bewirtschaften. In größeren Behörden ist ein besonderer Bea mter mit der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel zu betrauen. Die Frage ist, welche Behörde als größere anzusehen ist. Das kann sich nicht nach ihrem äußeren Umfang, nach der Zahl ihrer Beamten oder ihrer Stellung und Bedeutung im staatlichen Leben richten, sondern nur nach dem Umfang der H a u s h a l t s g e s c h ä f t e , die in der Behörde zu erledigen sind2. Die Entscheidung darüber trifft nicht der Vorsteher der Behörde, 2 1 2

Schulze-Wagner, RHO, Anm. 3 zu § 44. s. unter I, 3, 5, § 2. Vgl. Reichard, a. a. O., Anm. 2 zu § 18.

I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

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sondern der zuständige Bundesminister. Dadurch wird vermieden, daß der Vorsteher einer Behörde sich allzu schnell seiner Verantwortung für die Haushaltswirtschaft entzieht, andererseits aber die Möglichkeit gegeben, daß der zuständige Bundesminister zur Sicherung einer ordnungsmäßigen Bewirtschaftung eine Entlastung des Behördenvorstehers herbeiführen kann, auch wenn dieser aus begreiflichen Gründen nicht selbst um diese Entlastung nachsuchen will. II. In den Gemeinden bewirtschaftet grundsätzlich das für die Verwaltung der Gemeinde zuständige Organ die Haushaltsmittel, d. i. in in in in in in

Baden-Württemberg der Bürgermeister, Bayern der Bürgermeister, Bremerhaven der Magistrat, Hessen der Gemeindevorstand, Niedersachsen der Verwaltungsausschuß, Nordrhein-Westfalen der Gemeindedirektor — die Rechte des Finanzausschusses werden nicht berührt —, in Rheinland-Pfalz der Bürgermeister, im Saarland der Bürgermeister, in Schleswig-H oistein der Bürgermeister, in den Städten der Magistrat.

Die Gemeindeordnungen bringen diese Zuständigkeit für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel in der Regel mit den Worten zum Ausdruck, daß das betreffende Organ „die Verwaltung nach der Haushaltssatzung zu führen hat". Baden-Württemberg bestimmt, daß der Bürgermeister die Annahmeund Auszahlungsanordnungen erteilt. Bayern hat die Ausführungsbefugnis und -pflicht nicht besonders festgelegt. Qu.: § 18 R W B — GO: §104 (3) BaWü.; §120 (1) He.; §113 (1) Ns.; § 91 NW; § 99 RhPf.; § 111 Saarl.; § 104 SchlH; § 75 VBrh.; § 26 GemHVO Reich. — § 23 BaGemHVO.

§ 2. Der Sachbearbeiter des Haushalts I. Die S t e l l u n g des S a c h b e a r b e i t e r s des H a u s h a l t s 1. Der besondere Beamte, der in größeren .Bundesbehörden mit der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel zu betrauen ist, wird in den Wirtschaftsbestimmungen als S a c h b e a r b e i t e r des H a u s h a l t s bezeichnet1. Dieser nimmt in der Behörde eine herausgehobene Stellung ein. Seine Aufgaben sind umfangreich und wichtig, seine Befugnisse und Pflichten durch allgemeine Verwaltungsvorschriften fest umrissen und gesichert. 1 In den Bundesministerien führt der Sachbearbeiter des Haushalts die Bezeichnung „Haushaltsreferent" (§ 10 GGO I).

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I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

An seine Person, sein Wissen und Können werden hohe Anforderungen gestellt. Er ist der Vertraute und Berater des Behördenvorstehers in allen Fragen der Haushaltswirtschaft. Um diesen sachkundig beraten zu können, muß der Sachbearbeiter des Haushalts einen möglichst großen Überblick über alle Geschäftszweige der Behörde haben, in alle wichtigen Vorgänge der Verwaltung muß er eingeschaltet werden. Die Maßnahmen der Verwaltung muß er in ihren finanziellen Auswirkungen schon bei ihrem Entstehen richtig beurteilen können. Nur ein besonders befähigter Beamter ist deshalb zum Sachbearbeiter des Haushalts geeignet 2 . 2. Nicht nur h e r v o r r a g e n d e s W i s s e n u n d K ö n n e n zeichnen den guten Sachbearbeiter des Haushalts aus. Er muß auch ein Beamter mit f e i n e m E i n f ü h l u n g s v e r m ö g e n sein. Seine Befugnisse und Pflichten berühren sich häufig mit den Obliegenheiten anderer Sachbearbeiter der Behörde. Die verschieden gearteten Interessen führen notwendig zu Gegensätzen. Dann gilt es für den Sachbearbeiter des Haushalts, die finanzwirtschaftlichen Gesamtbelange mit Takt und Geschick höflich und sicher zu vertreten und durchzusetzen. 3. Damit der Sachbearbeiter des Haushalts seine Aufgaben erfüllen kann, statten ihn die Wirtschaftsbestimmungen mit besonderen Vorrechten aus. So kann er von den Beamten der Behörde mit Ausnahme des Vorstehers A u s k u n f t über alle Angelegenheiten v e r l a n g e n , die die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel berühren. Wo die Grenze zu ziehen ist, richtet sich nach Lage des einzelnen Falles. So meint Reichard3, daß es für den Sachbearbeiter des Haushalts wichtig sei, zu erfahren, ob eine erledigte Beamtenstelle wieder besetzt werden soll, aber der Name des Beamten, der hierfür in Frage komme, für ihn keine Rolle spiele. Er müsse auch wissen, welche Gründe dazu führen, Angestellte anzustellen, aber die Auswahl der Angestellten sei für ihn ohne Bedeutung.

Der Sachbearbeiter des Haushalts kann also in die Tätigkeit seiner Behörde eindringen, soweit es die Gestaltung der Einnahmen und Ausgaben erfordert, Umstände rein persönlicher Natur müssen aus dem Spiel bleiben. Es ist verständlich, daß der Sachbearbeiter des Haushalts gelegentlich als lästiger Mahner empfunden wird. Seine Stellung ist daher zuweilen umstritten; sie im Gesetz zu verankern, wird ein Anliegen der künftigen Haushaltsreform sein müssen. 2 Viaion bezeichnet den Sachbearbeiter des Haushalts als „das finanzielle Gewissen der Behörde" (Viaion, a. a. O. Anm. 26 zu § 26). 3 Reichard, a. a. O., Anm. 2 zu § 26.

167

I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

Π. D i e A u f g a b e n des S a c h b e a r b e i t e r s des

Haushalts

1. Die A u f g a b e n des Sachbearbeiters des Haushalts umschließen den gesamten Budgetkreislauf, soweit er sich im Bereich der Exekutive abspielt. Sie beginnen bei der Aufstellung der Voranmeldungen und Voranschläge und enden bei der Erledigung der Erinnerungen des Rechnungshofes. D e r S a c h b e a r b e i t e r des H a u s h a l t s h a t d a r ü b e r zu w a c h e n , d a ß die H a u s h a l t s m i t t e l im g e s a m t e n G e s c h ä f t s b e r e i c h d e r B e h ö r d e n a c h den e r g a n g e n e n V o r s c h r i f t e n u n d B e s t i m m u n g e n b e w i r t s c h a f t e t w e r d e n . E r muß sich stets als Vertreter der Gesamtinteressen der £ítra¿esfinanzen fühlen. Insoweit hat er gegenüber den Sonderwünschen des einzelnen Verwaltungszweiges die Notwendigkeit einer sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der gesamten ßwredesmittel zur Geltung zu bringen. 2. a) Der Sachbearbeiter des Haushalts hat bei der A u f s t e l l u n g d e r V o r a n m e l d u n g e n u n d V o r a n s c h l ä g e mitzuwirken. E r muß dafür sorgen, daß sie nach Form und Inhalt richtig aufgestellt und rechtzeitig vorgelegt werden. Sein Augenmerk richtet sich auf die zu veranschlagenden Haushaltseinnahmen und -ausgaben, insbesondere darauf, ob a) die zu erwartenden Haushaltseinnahmen vollständig in den Voranschlag aufgenommen sind, b) die Haushaltseinnahmen in der veranschlagten Höhe tatsächlich zu erwarten sind, c) die Haushaltseinnahmen, die nicht genau errechnet werden können, zutreffend geschätzt sind, das gilt auch für die nach § 15 R H O zu veranschlagenden Endergebnisse der ifuneiesbetriebe; d) ob die Anforderungen an Planstellen und Ausgabemitteln ihrem Grund und ihrer Höhe nach notwendig sind.

b) Nachdem der Haushaltsplan durch Gesetz festgestellt worden ist, wirkt der Sachbearbeiter des Haushalts an der Ausführung mit. Ihm obliegt grundsätzlich die B e w i r t s c h a f t u n g d e r H a u s h a l t s m i t t e l . E r ist zu beteiligen, wenn a) Haushaltsmittel auf nachgeordnete Behörden verteilt werden, b) die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln auf andere Sachbearbeiter übertragen wird 4 ).

Der Sachbearbeiter des Haushalts übt die Anordnungsbefugnis aus, soweit er von dem Behördenvorsteher damit betraut wird. Soweit andere Sachbearbeiter Haushaltsmittel bewirtschaften, kann sich der Sachbearbeiter des Haushalts vorbehalten, die entsprechenden Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen selbst zu vollziehen 4

s. unter I, 3, 4, § 3.

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I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

oder mitzuzeichnen. In der Regel wird er hiervon keinen Gebrauch machen. Anordnungen von größerer geldlicher Tragweite sind ihm jedoch stets vorzulegen. 3. Das Schwergewicht der Mitwirkung des Sachbearbeiters des Haushalts beim Vollzug des Haushaltsplans liegt in der Bewirtschaftung der Ausgabemittel. Gleichwohl ist seine Tätigkeit in der E i n n a h m e w i r t s c h a f t nicht unbedeutend. Die Wirtschaftsbestimmungen geben ihm zwei wichtige Aufgaben : a) er muß dahin wirken, daß die Verwaltungseinnahmen richtig erhoben werden, b) er soll darüber wachen, ob durch geeignete Maßnahmen die Haushaltseinnahmen erhöht werden können und gegebenenfalls geeignete Vorschläge machen. 4. Bei der B e w i r t s c h a f t u n g d e r A u s g a b e m i t t e l hat der Sachbearbeiter des Haushalts u . a . folgende Aufgaben: a) er hat dahin zu wirken, daß die zugewiesenen Ausgabemittel nicht überschritten werden und b) daß keine Auszahlungen geleistet oder Maßnahmen getroffen werden, die nicht bei strenger Prüfung unter Berücksichtigung der Finanzlage des Bundes als notwendig anerkannt werden müssen; c) bei zustimmungspflichtigen Maßnahmen soll er darauf hinwirken, daß sie nicht ohne die vorgesehene Zustimmung in Angriff genommen werden ; d) er soll darüber wachen, daß die im laufenden Rechnungsjahre voraussichtlich zu ersparenden Mittel nicht zu Vorratsbeschaffungen für das nächste Rechnungsjahr verwendet werden; e) er soll darüber wachen, ob nicht durch geeignete Maßnahmen die Haushaltsausgaben verringert werden können und gegebenenfalls entsprechende Vorschläge machen; f) bei Maßnahmen von geldlicher Tragweite, insbesondere organisatorischer oder verwaltungstechnischer Art, ist der Sachbearbeiter des Haushalts rechtzeitig vor der Inangriffnahme zu beteiligen. Werden über die geplanten Maßnahmen Berichte an die übergeordneten Behörden erstattet, so hat er mitzuwirken ; g) er hat darauf hinzuwirken, daß Anzeigen, Nachweisungen und Übersichten in Haushaltsangelegenheiten ordnungsgemäß und rechtzeitig fertiggestellt werden; h) er hat dafür zu sorgen, daß die Nachweisung über verteilte Ausgabemittel, die Haushaltsüberwachungsliste, die Planstellenüber-

I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

169

wachungsliste und das Verzeichnis über die Besetzung der Planstellen richtig geführt werden; i) er hat bei der Anforderung und Zuteilung der Betriebsmittel mitzuwirken und sich über den Stand der Betriebsmittel auf dem laufenden zu halten. Die Ermächtigungsschreiben hat er mitzuzeichnen, soweit er sie nicht selbst abschließend zeichnet. 5. In Angelegenheiten des Kassen- und Rechnungswesens hat der Sachbearbeiter des Haushalts mitzuwirken a) beim Jahresabschlüsse, b) bei der Begründung und Erläuterung der Beiträge zur Haushaltsrechnung, c) bei der Bildung und Inabgangstellung von Haushaltsausgaberesten, d) bei der Erledigung von Erinnerungen des Bundesrechnungshofs, soweit er sie nicht selbst bearbeitet. Der zuständige Bundesminister kann für bestimmte Arten von Haushaltseinnahmen Ausnahmen hiervon zulassen. 6. Dem Sachbearbeiter des Haushalts obliegt außerdem die Mitwirkung bei wichtigen Haushaltsangelegenheiten, wenn andere Sachbearbeiter der Behörde mit der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln betraut werden (vgl. hierzu unter § 3 dieses Abschnittes). III. V e r f a h r e n schiedenheiten

bei

Widerspruch

und

Meinungsver-

1. Infolge der Schwierigkeit der Materie sind s a c h l i c h e M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n zwischen dem Sachbearbeiter des Haushalts und anderen Stellen der Verwaltung kaum zu vermeiden. Gleichwohl ist die Frage, wie solche Meinungsverschiedenheiten behoben werden können, im geltenden Haushaltsrecht nur unvollkommen geregelt. Lediglich für die Mitwirkung des Sachbearbeiters des Haushalts bei Maßnahmen von geldlicher Tragweite, insbesondere organisatorischer oder verwaltungstechnischer Art, ist eine Anordnung getroffen worden. Der Sachbearbeiter des Haushalts kann solchen Maßnahmen mit der Wirkung widersprechen, daß eine vorgesetzte Stelle beteiligt werden muß, um eine gründliche Prüfung der erhobenen Bedenken zu sichern. Dabei ist ein Unterschied, ob der beteiligte Sachbearbeiter des Haus-

170

I, 3, 4, § 2 Sachbearbeiter des Haushalts

halts einer obersten ßundesbehörde oder einer nachgeordneten Bundesbehörde angehört. a) Widerspricht der Sachbearbeiter des Haushalts einer obersten Bundesbehörde einer geplanten Maßnahme von geldlicher Tragweite, so darf sie nur auf ausdrückliche Weisung der dem Sachbearbeiter des Haushalts vorgesetzten Stelle weiterverfolgt werden. b) Anders ist es, wenn der Sachbearbeiter des Haushalts einer nachgeordneten .ßwredesbehörde, also einer i?wredesoberbehörde, einer •ßundesmittelbehörde oder einer unteren i?wrerfesbehörde einer Maßnahme der genannten Art widerspricht. Der Widerspruch richtet sich in der Regel zunächst gegen einen nach dem Geschäftsverteilungsplan für die Maßnahme zuständigen Sachbearbeiter (Referenten u. dgl.). Alsdann ist zunächst die Entscheidung des Behördenleiters herbeizuführen. Tritt dieser der Meinung des Sachbearbeiters des Haushalts nicht bei, so ist die Entscheidung der vorgesetzten Behörde, der fiuradesmittelbehörde oder des zuständigen Bundesministers, einzuholen. 2. Eine sinnvolle organisatorische Ordnung der Verwaltung erfordert aber, daß dringliche Maßnahmen nicht an dem Widerspruch eines an und für sich dazu berufenen Beamten scheitern, denn letzten Endes bleibt dem Behördenvorsteher die Verantwortung für das, was in dem Geschäftsbereich seiner Behörde vor sich geht. In dringenden Fällen kann deshalb die beabsichtigte Maßnahme auf schriftliche Weisung des Behördenvorstehers ausgeführt oder begonnen werden, wenn die Entscheidung des zuständigen Bundesministers, bei unteren i?««desbehörden der vorgesetzten 5u/idesmittelbehörde, nicht ohne Nachteil für den Bund abgewartet werden kann. Die getroffene Maßnahme ist dem zuständigen Bundesminister oder der Bundesmittelbehörde unverzüglich anzuzeigen. IV. H a u s h a l t s g r u p p e oder H a u s h a l t s a b t e i l u n g in sten Bundes(Landes-)behörden

ober-

In den obersten -Bw/idesbehörden, vornehmlich in den Ministerien, sind in der Regel die Aufgaben des Sachbearbeiters des Haushalts so zahlreich und vielfältig, daß ein einzelner Beamter sie nicht bewältigen kann. Soweit der Geschäftsumfang es erfordert, kann in solchem Falle eine H a u s h a l t s g r u p p e oder H a u s h a l t s a b t e i l u n g gebildet werden. Diese gilt dann als Sachbearbeiter des Haushalts im Sinne der Bestimmungen. Qu.: §§ 19 (1), 20 bis 26, 50 (4) RWB.

I, 3, 4, § 3 Bewirtschaftung durch andere Sachbearbeiter

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§ 3. Die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln durch andere Sachbearbeiter 1. In größeren Behörden kann der Sachbearbeiter des Haushalts in der Regel nicht die ganzen Haushaltsmittel allein bewirtschaften. Zu seiner Entlastung können a n d e r e S a c h b e a r b e i t e r der Behörde mit der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln betraut werden. Davon wird in der Regel dann Gebrauch zu machen sein, wenn eine Zuteilung von Hilfskräften zur Unterstützung des Sachbearbeiters nicht ausreicht.

Aber auch dann soll der Sachbearbeiter des Haushalts im Mittelpunkt der Haushaltswirtschaft der Behörde stehen. Er soll nicht nur bei der Übertragung der Mittelbewirtschaftung, sondern auch weiterhin in allen w i c h t i g e n Haushaltsangelegenheiten mitwirken. Dazu gehören a) die Anforderung weiterer Haushaltsmittel, b) die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Haushaltsausgaben, c) der Abschluß größerer Verträge, auch solcher im Rahmen der laufenden Verwaltung, d) alle Verträge, die über das Rechnungsjahr hinaus gelten sollen, oder die zu überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Ausgaben führen können, e) die Niederschlagung von Forderungen, f) die Abweichung von den in § 14 RHO bezeichneten Unterlagen.

Weniger wichtigen Maßnahmen darf der Sachbearbeiter des Haushalts allgemein zustimmen. Als solche kommen Geschäfte der laufenden Verwaltung in Frage, die nach den Aufgaben der Behörde gang und gäbe sind. 2. Ergeben sich bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln Z w e i f e l haushaltsrechtlicher Art, so ist der Sachbearbeiter des Haushalts in erster Linie dazu berufen, sie zu beheben. Er ist zunächst zu befragen, bevor weitere Schritte unternommen werden. 3. Der Sachbearbeiter des Haushalts muß die Ü b e r s i c h t über die gesamten der Behörde zugewiesenen Haushaltsmittel behalten. Zu diesem Zwecke hat er eine N a c h w e i s u n g über die den anderen Sachbearbeitern zugewiesenen Ausgabemittel zu führen. 1 Qu.: §§ 19 (2), 24 RWB. 1

Muster 6 RWB.

172

I, 3, 5, § 1 Anordnung, Voraussetzung für Zahlung

5. Abschnitt Anordnung und Anordnungsbefugnis § 1. Die Anordnung als Voraussetzung für die Zahlung durch die Kasse 1. 1. Die Kassen dürfen Z a h l u n g nur auf A n w e i s u n g des zuständigen Bundesministers oder der von ihm mit selbständiger Anw e i s u n g s b e f u g n i s ausgestatteten Stellen oder auf Grund g e s e t z l i c h e r V o r s c h r i f t leisten (§ 58 RHO; § 37 Abs. 1 RKO). Mit dieser Vorschrift ist der das öffentliche Haushalts- und Kassenwesen beherrschende Grundsatz der T r e n n u n g von A n o r d n u n g s - und K a s s e n g e s c h ä f t e n aufgestellt 1 . In besonderen Fällen kann die Kasse ausnahmsweise Zahlungen ohne Anweisung bewirken2. 2. Die Vorschrift der Reichshaushaltsordnung bezieht sich zunächst nur auf die Leistung von Auszahlungen. Über die Annahme von E i n z a h l u n g e n sagt das Gesetz selbst nichts. Die Bestimmung wird aber durch § 34 Abs. 1 RKO ergänzt. Danach darf die Kasse Einzahlungen regelmäßig nur auf Grund einer Anordnung der zuständigen Verwaltungsbehörde oder auf Grund gesetzlicher Vorschriften annehmen. Darüber hinaus darf die Kasse Einzahlungen, die durch Übergabe von Zahlungsmitteln entrichtet werden, annehmen, sofern ein s a c h l i c h e r G r u n d für sie zu erkennen ist3. II. Eine entsprechende Regelung gilt für die Kassen der Gemeinde. Die G e m e i n d e k a s s e darf Einzahlungen regelmäßig nur auf Grund einer Annahmeanordnung des Bürgermeisters (Gemeindedirektors) oder des sonst zuständigen Beamten oder Angestellten annehmen und Auszahlungen nur auf Grund einer schriftlichen Anordnung (Auszahlungsanordnung) des Anordnungsberechtigten leisten (§ 27 Abs. 1 und § 34 Abs. 1 KuRVO) 4 . Qu.: § 58 RHO — § 27, 34 KuRVO Reich, He., NW. § 24 BaGemHVO. — § 80 BaKuRVO.

§ 2. Die Ausübung der Anordnungsbefugnis I. 1. Das Recht, einer Kasse die Anweisung zu erteilen, einen Betrag anzunehmen oder eine Zahlung zu leisten, wird im Haushaltsrecht als 1 s. unter I, 3, 5, § 2 und § 7 KuRVO Reich, He., NW; vgl. ferner § 1 (2) und § 13 (1) KRPVO. 2 Näheres hierzu s. unter II, 2, 2, § 3. 3 Näheres hierzu s. unter II, 2, 2, § 2. 4 Wegen der Ausnahmen von diesem Grundsatz s. unter II, 2,2, § 2 und § 3

I, 3, 5, § 2 Ausübung der Anordnungsbefugnis

173

„ A n o r d n u n g s b e f u g n i s " bezeichnet1. Anordnungsbefugnis besitzt kraft gesetzlicher Ermächtigung der zuständige Bundesminister (§ 58 RHO). Jeder Bundesminister verfügt über die ihm durch den Haushaltsplan bewilligten Mittel kraft eigenen Rechtes. An die Mitwirkung des Finanzministers ist er nur gebunden, soweit es ein Gesetz oder eine auf gesetzlicher Ermächtigung beruhende Verordnung oder Verwaltungsvorschrift bestimmt 2 . 2. Der zuständige Bundesminister b e s t i m m t die B e h ö r d e n , die befugt sind, Haushaltsmittel zu bewirtschaften und Annahmeund Auszahlungsanordnungen zu erteilen. Das geschieht in der Regel durch Z u t e i l u n g von H a u s h a l t s m i t t e l n , denn die Verteilung von Haushaltsmitteln auf nachgeordnete Behörden schließt die Erteilung der Anordnungsbefugnis ein. Über verteilte Haushaltsmittel kann die übergeordnete Behörde, die sie verteilt hat, selbst keine Anordnungen mehr erteilen. 3. Grundsätzlich übt der V o r s t e h e r der B e h ö r d e die Anordnungsbefugnis aus. Er kann damit ganz oder teilweise andere Beamte seiner Behörde betrauen. In erster Linie kommt dafür der S a c h b e a r b e i t e r des H a u s h a l t s in Frage. Andere Sachbearbeiter können mit der Anordnungsbefugnis betraut werden, soweit ihnen die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln übertragen ist. Es besteht hiernach ein Unterschied zwischen der B e w i r t s c h a f t u n g s b e f u g n i s und der Ano r d n u n g s b e f u g n i s . Die Bewirtschaftungsbefugnis kann unabhängig von der Anordnungsbefugnis gegeben sein, die Anordnungsbefugnis setzt dagegen die Befugnis zur Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln voraus. Beamte, die keine Haushaltsmittel bewirtschaften, können keine Anordnungsbefugte erhalten3. 4. Durch die Ü b e r t r a g u n g der A n o r d n u n g s b e f u g n i s auf a n d e r e S a c h b e a r b e i t e r kann die Einheit der Haushaltswirtschaft einer Behörde gefährtet werden. Der für die Hauswirtschaft der Behörde verantwortliche Sachbearbeiter des Haushalts muß aber auch bei einer Dezentralisation der Anordnungsbefugnis den Überblick behalten. Er kann sich deshalb vorbehalten, die Annahmeanordnungen 1 Zur Frage der Anordnungsbefugnis s. auch Erl. d. BdF v. 16. 1. 1954 (MinBIFin. S. 54). 2 So auch Reichard, a. a. O., Anm. 1 zu § 27 RWB ; vgl. auch unter 1 3 2. ' 3 vgl. Reichard, a. a. O., Anm. 2 zu § 27 RWB.

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I, 3, 5, § 2 Ausübung der Anordnungsbefugnis

und Auszahlungsanordnungen zu vollziehen oder die von anderen Sachbearbeitern vollzogenen mitzuzeichnen. Anordnungen von größerer geldlicher Tragweite sind ihm stets vorzulegen (§ 24 Abs. 2 RWB). Auch im übrigen werden die Rechte und Pflichten des Sachbearbeiters des Haushaltes durch die Übertragung der Anordnungsbefugnis auf andere Sachbearbeiter nicht eingeschränkt. 5. Der Behördenvorsteher hat der Kasse die Namen und Amtsbezeichnungen sowie die Unterschriften der Beamten, die zur Ausübung der Anordnungsbefugnis berechtigt sind, mitzuteilen. Diese Mitteilung ist aus Sicherheitsgründen erforderlich. Die Kasse hat zu p r ü f e n , ob eine A n o r d n u n g in der r i c h t i g e n F o r m erg a n g e n ist4. Dazu gehört auch die Prüfung, ob die Anordnung von dem zuständigen Beamten unterzeichnet ist. Annahme- und Auszahlungsanordnungen, die nicht ordnungsgemäß unterzeichnet sind, hat die Kasse unerledigt zurückzugeben. Π. In den Gemeinden bestimmt der Bürgermeister (Gemeindedirektor) die Dienstkräfte — nach GemHVO Reich die Dienststellen —, die befugt sind, Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen zu erteilen, und den Umfang der Anordnungsbefugnis. Namen, Amtsbezeichnung und Unterschrift dieser Anordnungsbefugten sind der Gemeindekasse mitzuteilen, ebenso der Umfang der Anordnungsbefugnis § 26 GemHVO). Auch der Wegfall der Anordnungbefugnis ist der Gemeindekasse schriftlich mitzuteilen (§ 26 Abs. 1 GemHVO He.). III. 1. a) Es kann zweifelhaft sein, ob einem Beamten eine bes c h r ä n k t e A n o r d n u n g s b e f u g n i s erteilt werden kann. Eine solche Beschränkung könnte sich auf b e s t i m m t e Ausgabemittel wie auch auf die Höhe des anzuordnenden Betrages erstrecken. b) Im staatlichen Bereich kann nach herrschender Ansicht einem Beamten mit Wirkung für die Kasse nur eine unbeschränkte Anordnungsbefugnis erteilt werden, da der Kasse nicht zugemutet werden kann, zu prüfen, welcher Beamte für die Anordnung im gegebenen Einzelfalle zuständig ist 8 . c) Im Bereich der gemeindlichen Kassen ist für diese Auffassung kein Raum. Der Gemeindekasse ist auch der U m f a n g der Anordnungs* Vgl. § 76 Abs. 2 RKO. 8 s. Reichard, a. a. O., Anm. 3 zu § 27.

I, 3, 5, § 2 Ausübung der Anordnungsbefugnis

175

befugnis mitzuteilen (§ 26 GemHVO). Daraus folgt, daß auch eine etwaige Beschränkung der Anordnungsbefugnis von der Gemeindekasse zu beachten ist. d) Die im staatlichen Bereich geltende Auffassung schließt nicht aus, daß der Behördenvorsteher dem Beamten nur eine beschränkte Anordnungsbefugnis erteilt®. Die Beschränkung ist für den Beamten selbst verbindlich; sie ist aber nur im Innenverhältnis wirksam. Überschreitet der Beamte seine Ermächtigung, so ist er dafür disziplinarisch verantwortlich. Für einen durch den Mißbrauch seiner Ermächtigung eingetretenen Schaden ist er haftbar. 2. Der Grundsatz der T r e n n u n g v o n A n o r d n u n g s - u n d K a s s e n g e s c h ä f t e n 7 verlangt, daß die Beamten und Angestellten der Kasse keine Anordnungsgeschäfte wahrnehmen dürfen. Das gilt gleichermaßen im staatlichen und im gemeindlichen Bereiche, obgleich es für die staatlichen Kassen expressis verbis nicht ausgesprochen ist. § 7 Abs. 1 KuRVO sagt: „Der Kassenverwalter, sein Stellvertreter sowie Beamte und Angestellte der Gemeindekasse, die an der Ausführung von Kassenanweisungen beteiligt sind, dürfen keine Anordnungsgeschäfte wahrnehmen."

Zu den Anordnungsgeschäften gehört auch die sachliche und förmliche Vorbereitung von Kassenanordnungen 8 . Nicht dazu gehören die Bescheinigung der Richtigkeit einer Lieferung oder Leistung an die Kasse auf Rechnungsbelegen, die Aufstellung von Ausfall- und Niederschlagungslisten, von Unpfändbarkeitsprotokollenu. ä. Ebenso ist im Interesse der Arbeitsvereinfachung gegen die Errechnung der Steuer- und Sozialversicherungsabzüge bei Gehalts- und Lohnempfängern durch die Kasse nichts einzuwenden 9 ).

3. Die eine Auszahlung anordnende Behörde hat den Empfänger nur zu benachrichtigen, wenn es im einzelnen Falle notwendig erscheint ; im übrigen genügt die Benachrichtigung durch die Kasse (§ 35 Abs. 2 RWB). Qu.: §§ 27, 30 RWB — § 104 (3) GO BaWü. — § 26 GemHVO Reich, He., NW. § 24 BaGemHVO. — • Vgl. dazu § 27 Abs. 2 Satz 2 RWB. s. unter I, 3, 5, § 1. Die KuRVO He. bringt das deutlich zum Ausdruck, indem sie bestimmt, daß der Kassenverwalter, sein Stellvertreter und andere Bedienstete der Gemeindekasse „Kassenanordnungen weder erteilen noch vorbereiten" dürfen (§ 7 Abs. 1). » Vgl. Ausf.Anw. zu § 7 KuRVO NW. 7 8

176

I, 3, 6, § 1 Annahme- und Auszahlungsanordnungen

6. Abschnitt Die Annahme- und Auszahlungsanordnungen § 1. Die Voraussetzungen für Annahme- und Auszahlungsanordnungen, der Zeitpunkt ihrer Erteilung und ihre Geltungsdauer 1. 1. Annahme- und Auszahlungsanordnungen müssen, wenn sie ihren Zweck erfüllen sollen, r e c h t z e i t i g , d. h. spätestens bei Fälligkeit des zu zahlenden Betrages erteilt werden. a) A n n a h m e a n o r d n u n g e n sollen grundsätzlich erteilt werden, sobald feststeht, daß der Bund, das Land, die Gemeinde oder der Gemeindeverband einen Geldbetrag zu empfangen hat. b) A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n müssen der Kasse so rechtzeitig zugehen, daß diese die Auszahlung spätestens am Fälligkeitstage leisten kann. Der Gemeindekasse sind die Annahme- und Auszahlungsanordnungen zu diesem Zeitpunkt auch dann zuzuleiten, wenn sie nicht in der Lage ist, die danach erforderlichen Auszahlungen umgehend zu leisten oder wenn der Eingang der Einnahmen erst später zu erwarten ist. Die angewiesenen Einnahmen und Ausgaben sind in jedem Falle umgehend zum Soll zu stellen (Ziff. 2 der Ausf.Anw. zu § 28 GemHVO) 1 .

Π. 1. Die Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden nennen als Voraussetzung für die Erteilung einer Annahmeanordnung zwei f o r m a l e Gesichtspunkte. Danach darf eine Annahmeanordnung nur insoweit erteilt werden, als a) im Haushaltsplan Einnahmemittel für den Zweck, der zu der Anordnung führt, vorgesehen sind, oder b) die Voraussetzungen für überplanmäßige oder außerplanmäßige Einnahmen vorliegen (§ 29 Abs. 1 R W B ) . Dieser formalen Vorschrift kommt kaum eine praktische Bedeutung zu, denn wenn der Bund einen Geldbetrag zu empfangen hat, liegt auch regelmäßig die Voraussetzung für eine außerplanmäßige Einnahme vor, sofern die Einnahme im Haushaltsplan nicht vorgesehen ist 2 .

2. Das Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) kennt keine formalen Voraussetzungen für die Erteilung einer Annahmeanordnung. Die materielle Voraussetzung, daß die Gemeinde den Betrag zu erhalten hat, ist ausschlaggebend. 3. Bei der Annahme von V e r w a h r g e l d e r n ist eine gewisse Vorsicht geboten. Annahmeanordnungen hierüber dürfen deshalb nur erteilt 1 2

Näheres s. unter II, 4, 7, § 2. s. unter I, 3, 11, § 2.

I, 3, 6, § 1 Annahme- und Auszahlungsanordnungen

177

werden, wenn ein sachlicher Grund für die Annahme der Verwahrung zu erkennen ist (§ 29 Abs. 3 RWB). III. 1. Eine Zahlung darf grundsätzlich nur geleistet werden, wenn sie nach den gesetzlichen und sonstigen Vorschriften zulässig ist. Im Regelfalle muß eine r e c h t l i c h e , d.h. gesetzliche oder vertragliche V e r p f l i c h t u n g zu der Leistung bestehen. Zahlungen aus bloßer sittlicher Verpflichtung kommen im Bereich der öffentlichen Haushalte nur ausnahmsweise in Betracht. 2. Zur Sicherung einer geordneten Haushaltswirtschaft müssen daneben noch gewisse h a u s h a l t s r e c h t l i c h e V o r a u s s e t z u n g e n erfüllt sein, bevor eine Auszahlungsanordnung erteilt werden darf. a) Die erste Voraussetzung ist, daß der anordnenden Behörde Ausg a b e m i t t e l zur Verfügung stehen. Auszahlungsanordnungen dürfen nur insoweit erteilt werden, als a) im Haushaltsplan Ausgabemittel für den Zweck, der zu der Anordnung führt, vorgesehen sind, oder b) die Voraussetzungen für überplanmäßige oder außerplanmäßige Haushaltsausgaben vorliegen.

Dabei genügt es nicht, daß die Mittel im Haushaltsplan enthalten sind, die Ausgabemittel müssen der anordnenden Behörde auch zur Bewirtschaftung zugewiesen sein. Die Voraussetzung zur Leistung einer überoder außerplanmäßigen Ausgabe liegt erst dann vor, wenn der Bundesminister der Finanzen seine Z u s t i m m u n g erteilt hat. b) Die ordnenden ordnungen Verfügung

weitere haushaltsrechtliche Voraussetzung ist, daß der anBehörde B e t r i e b s m i t t e l zugeteilt sind. Auszahlungsandürfen nur insoweit erteilt werden, als Betriebsmittel zur gestellt sind (§ 29 Abs. 2 RWB).

3. Für Auszahlungsanordnungen über Vorschüsse und Darlehen gelten besondere Vorschriften. Die Auszahlung des Vorschusses muß nach den bestehenden Vorschriften und Bestimmungen zulässig sein3·4. Auszahlungsanordnungen über Vorschüsse in Höhe von 10000 DM und darüber dürfen nur mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen erteilt werden (§29 Abs. 3 RWB).

Auszahlungsanordnungen über Darlehen bedürfen der Zustimmung des zuständigen Bundesministers und des Bundesministers der Finanzen. 8 4

12

Vgl. Erl. d. BdF vom 14. 4. 1953 (MinBIFin. S. 322). s. unter I, 3, 14, § 1.

H e l m e r t , Haashaltswesen

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I, 3, 6, § 1 Annahme- und Auszahlungsanordnungen

Der Bundesminister der Finanzen kann seine Zustimmung für bestimmte Arten von Darlehen allgemein geben 5 . IY. Die E r t e i l u n g v o n A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n ist im Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) an entsprechende Voraussetzungen geknüpft. Grundsätzlich muß eine Verpflichtung zu der Leistung gegeben sein. Sodann dürfen Auszahlungsanordnungen gleichfalls nur erteilt werden, wenn die Mittel h a u s h a l t s r e c h t l i c h zur Verfügung stehen. Das ist der Fall, wenn a) im Haushaltsplan Ausgabemittel für den Zweck, der zu der Anordnung führt, vorgesehen sind, oder b) die Zustimmung des Rates, der Gemeindevertretung oder des sonst zuständigen Organs zur Leistung einer über- oder außerplanmäßigen Ausgabe vorliegt (§ 93 GO NW, § 121 HGO). In den Ländern außer Hessen und Nordrhein-Westfalen : wenn die daselbst für über- und außerplanmäßige Ausgaben vorgesehenen Zustimmungen vorliegen®.

Im Falle zu b) ist in der Auszahlungsanordnung stets zum Ausdruck zu bringen, daß die erforderliche Z u s t i m m u n g erteilt ist. Es genügt nicht, daß der Bürgermeister, Kämmerer oder Gemeindedirektor die Anordnung lediglich unterzeichnet. Y. 1. Die A n n a h m e - o d e r A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g g i l t grundsätzlich f ü r d a s R e c h n u n g s j a h r , für das sie erteilt ist. Allgemeine Annahme- oder Auszahlungsanordnungen gelten, soweit sie über ihre Geltungsdauer keine besonderen Angaben enthalten, für unbestimmte Zeit. Förmliche Kassenanweisungen über l a u f e n d e Verwaltungs- oder allgemeine Haushaltseinnahmen und -ausgaben, die für länger als ein Rechnungsjahr zu erheben oder zu leisten sind, gelten über das Rechnungsjahr hinaus weiter. Ebenso gelten formelle Kassenanweisungen hinsichtlich der verbliebenen Kassenreste weiter, soweit a) im Haushaltsplan des nächsten Rechnungsjahres Haushaltsmittel für den gleichen Zweck ausgebracht sind oder b) es sich um übertragbare Ausgabemittel handelt (§ 34 Abs. 2 und 3 RWB).

2. In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) gilt die erteilte Annahmeoder Auszahlungsanordnung grundsätzlich für das Rechnungsjahr und darüber hinaus, bis sie erledigt oder durch eine ausdrückliche Anordnung 5 Der BdF hat davon für Darlehen, die als Zuwendungen gemäß §64 a RHO gegeben werden, Gebrauch gemacht — RdErl. v. 25. März 1958 — II A 1 — A 0105 — 25/57 —. • s. unter I, 3, 11, § 3.

I, 3, 6, § 2 Annahme- u. Ausz. Anordnungen, Form

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(Abgangsanordnung) der zuständigen Verwaltungsbehörde zurückgezogen ist. Qu.: §§ 29, 34 RWB — § 28 GemHVO Reich, He., NW. — § 24 BaGemHVO. — § 80 BaKuRVO. —

§ 2. Die Form der Annahme- and Auszahlungsanordnungen 1. 1. Im Kassen- und Rechnungswesen spielt die F o r m , in der eine Maßnahme zu treffen ist, eine weit größere Rolle als im übrigen Bereich der Verwaltung. Die Form ist aber nicht Selbstzweck. Hinter ihr steht die Absicht, den Geschäftsablauf zu v e r e i n f a c h e n und zu sichern. Das gilt nicht zuletzt auch für die Formen, in der die zuständigen Behörden ihre Anordnungsbefugnis für die Annahme von Einnahmen und die Leistung von Ausgaben ausüben. 2. A n n a h m e a n o r d n u n g e n und A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n können a) als allgemeine Annahme- und Auszahlungsanordnungen, b) als förmliche Kassenanweisungen erteilt werden. a) A l l g e m e i n e A n n a h m e a n o r d n u n g e n und a l l g e m e i n e Ausz a h l u n g s a n o r d n u n g e n sind solche Annahme- und Auszahlungsanordnungen, durch die die Kasse allgemein, d. h. für eine grundsätzlich unbestimmte Zahl von Fällen, angewiesen wird, bestimmte Einnahmen anzunehmen oder bestimmte Auszahlungen zu leisten. Die Kasse wird also tätig, ohne daß sie im Einzelfalle eine Anweisung erhält. Für diese Form der Anordnung sind deshalb nur Geschäftsvorgänge geeignet, bei denen die Kasse den Zahlungspflichtigen bzw. Zahlungsempfänger und den Geldbetrag einwandfrei ermitteln kann. b) Allgemeine Annahmeanordnungen und allgemeine Auszahlungsanordnungen sind nur zu erteilen, wenn dies nach der Natur der Zahlungen geboten oder zur Geschäftsvereinfachung zweckmäßig ist und wenn dadurch die Prüfung nicht erheblich erschwert wird. Die näheren Bestimmungen hierüber trifft der zuständige Bundesminister unter Berücksichtigung der Verhältnisse seines Verwaltungsbereiches. Er hat dabei die vom Rechnungshofe hierüber erlassenen Bestimmungen zu beachten (§28 Abs. 1 RWB).

c) Allgemeine Annahme- und Auszahlungsanordnungen können schriftlich oder auch in allgemeinen Dienstanweisungen erteilt werden1. 1 Als Beispiel für eine Allgemeine Annahme- und Auszahlungsanordnung durch Dienstanweisung wird auf die Vollzugsbestimmungen zur Rechnungslegungsordnung für das Reich für den Geschäftsbereich der Reichsfinanzver-

12·

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I, 3, 6, § 2 Annahme- u. Ausz. Anordnungen, Form

In der Praxis der Verwaltung werden sie vielfach durch Umdruck oder Bekanntmachung in den Amtsblättern erteilt. d) Die allgemeinen Annahmeanordnungen und allgemeinen Auszahlungsanordnungen sind als ständige Rechnungsbelege bei der Kasse aufzubewahren; das gilt nicht für eine in einer allgemeinen Dienstanweisung erteilte Anordnung (§ 68 Abs. 3 RRO). 3. Die der Kasse von der zuständigen Behörde erteilte Annahmeoder Auszahlungsanordnung muß als f ö r m l i c h e K a s s e n a n w e i s u n g erteilt werden, soweit sich nicht aus den Bestimmungen der Rechnungslegungsordnung etwas anderes ergibt 2 . Die förmliche Kassenanweisung kann entweder e i n z e l n f ü r j e d e Z a h l u n g oder für m e h r e r e zus a m m e n g e h ö r i g e Zahlungen (Sammelanweisung) erteilt werden (§ 28 Abs. 1 RWB). Sie muß enthalten: a) die Bezeichnung der K a s s e , die Einzahlungen annehmen oder Auszahlungen leisten soll, b) die A n o r d n u n g zur Annahme oder Leistung, c) den anzunehmenden oder zu leistenden B e t r a g , d) die Bezeichnung des E i n z a h l u n g s p f l i c h t i g e n oder des E m p fängers, e) wenn nötig, den F ä l l i g k e i t s t a g , f) die V e r b u c h u n g s s t e l l e und das R e c h n u n g s j a h r , g) nach Maßgabe des § 55 RRO eine B e g r ü n d u n g der Anordnung, h) die Angabe des O r t e s , des T a g e s und der anweisenden B e h ö r d e oder Dienststelle sowie die U n t e r s c h r i f t des oder der zur Ausübung der Anordnungsbefugnis berechtigten Beamten (§ 49 Abs. 2 RRO). Die F e s t s t e l l u n g s v e r m e r k e , mit denen gemäß §§ 77 bis 88 RRO alle Rechnungsbelege zu versehen sind, gehören nicht zu den wesentlichen Bestandteilen der förmlichen Kassenanweisung3.

4. Soll eine größere Zahl von Haushaltseinnahmen oder -ausgaben durch die Kassenanweisung gemeinsam angeordnet werden, so können die einzelnen Haushaltseinnahmen und -ausgaben in einer L i s t e zusammengestellt werden, die mit der Kassenanweisung verbunden wird. waltung (VB RRO) zu § 68 in der Fassung der Erlasse des BdF vom 11. 8.1956 (MinBIFin. 1956 S. 716) und vom 23. 8.1957 (MinBIFin. 1957 S. 993) verwiesen. 2 Für die Bundesverwaltung sind einheitliche Vordrucke für Kassenanweisungen eingeführt worden (s. Gemeins. Erl. des BdF u. BRH vom 14./20.1.1955 — MinBIFin. 1955 S. 314 mit Ergänzung vom 30. 11.1959 — MinBIFin. 1959 S. 975 — ). 3 Näheres hierzu s. unter III, 5, 3.

I, 3, 6, § 2 Annahme- u. Ausz. Anordnungen, Form

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In diesem Falle kann die Kassenanweisung selbst in v e r e i n f a c h t e r F o r m erteilt werden. Die Liste soll die Bezeichnung des Einzahlungspflichtigen oder des Empfängers, den anzunehmenden oder zu leistenden Betrag, wenn nötig den Fälligkeitstag, die Verbuchungsstelle und das Rechnungsjahr sowie die Begründung der Anordnung enthalten. In diesem Falle kann sich die Kassenanweisung selbst auf die Angabe der Kasse, die die Einzahlung annehmen oder die Auszahlung leisten soll, und die Angabe des Ortes, des Tages und der anweisenden Behörde oder Dienststelle sowie auf die Unterschrift des oder der zur Ausübung der Anordnungsbefugnis berechtigten Beamten beschränken. Die Kassenanweisung muß außerdem die Anordnung zur Annahme oder Auszahlung der in der Liste aufgeführten Beträge aussprechen (§49 Abs. 4 RRO). NachderRRO sollferner auchin der Kassenanweisung dieVerbuchungsstelle und der auf jede Verbuchungsstelle entfallende Betrag angegeben werden (§ 49 Abs. 4 RRO). Da nach Satz 1 des gleichen Absatzes Verbuchungsstelle und Rechnungsjahr in der Liste anzugeben sind, wird man diese Angaben zweckmäßig in die Kassenanweisung aufnehmen, in die Liste aber nur dann, wenn die in der Liste enthaltenen Beträge bei mehreren Verbuchungsstellen zu buchen sind. 5. Für die ä u ß e r e F o r m der Kassenanweisung bestimmt § 49 Abs. 3 RRO : Die förmliche Kassenanweisung muß leicht leserlich durch Druck, Umdruck oder Schreibmaschine gefertigt oder mit schwarzer Tinte geschrieben sein. Für die Form der Unterschrift gilt § 56. §56 RRO: Die förmliche Kassenanweisung muß von dem oder den zur Ausübung der Anordnungsbefugnis berechtigten Beamten mit Tinte oder Tintenstift vollzogen sein. Namenskürzung oder die Verwendung eines Namenstempels sind unzulässig. 6. Der G e l d b e t r a g muß in der Kassenanweisung genau bezeichnet sein, und zwar in Ziffern, der DM-Betrag auch in Buchstaben. Von der Angabe des Betrages kann abgesehen werden, wenn er auf Grund eines Gesetzes, einer Verordnung oder einer allgemeinen Verwaltungsbestimmung berechnet werden kann. Ist für die Berechnung im Einzelfalle die Kenntnis bestimmter Merkmale erforderlich, so müssen diese in der Kassenanweisung angegeben sein (§ 50 Abs. 1 und 4 RRO). Das hat vor allem für die Zahlung von Besoldungen, Versorgungsbezügen u. dgl. praktische Bedeutung. Die Kasse erhält zur Leistung dieser Auszahlungen in der Regel Kassenanweisungen, die auf unbestimmte Zeit gelten. In derAuszahlungsanordnung werden der Kasse die Besoldungsmerkmale (Besoldungsgruppe, Besoldungsdienstalter u. dgl.) mitgeteilt. Die Kasse berechnet den jeweils auszuzahlenden Betrag auf Grund des Gesetzes oder der Besoldungsordnung selbst ohne Mitwirkung einer Verwaltungsstelle.

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I, 3, 6, § 2 Annahme- u. Ausz. Anordnungen, Form

Für Kassenanweisungen auf eine fremde Währung enthält § 50 Abs. 2 RRO nähere Vorschriften. 7. Sind auf Grund einer Anweisung Zinsen anzunehmen oder auszuzahlen, so müssen der Zinssatz, der Tag des Beginns der Verzinsung und nötigenfalls der Kapitalbetrag, von dem die Zinsen zu berechnen sind, angegeben sein, soweit sich die Angaben nicht aus dem sonstigen Inhalt der Kassenanweisung ergeben (§ 50 Abs. 3 RRO). 8. In der förmlichen Kassenanweisung muß der E i n z a h l u n g s p f l i c h t i g e oder der E m p f ä n g e r so genau bezeichnet sein, daß bei der Kasse keine Zweifel auftreten können. Entstehen solche trotzdem, so hat die Kasse die Entscheidung der zuständigen Stelle darüber herbeizuführen, an wen die Auszahlung geleistet werden soll (§ 39 Abs. 2 RKO). Die Bezeichnung des Einzahlungspflichtigen oder des Empfängers muß außerdem so genau sein, daß die Person des Verpflichteten oder Berechtigten auch bei der Rechnungsprüfung zweifelsfrei erkannt werden kann (§ 51 RRO). 9. a) Die Angabe des F ä l l i g k e i t s t a g e s in der förmlichen Kassenanweisung ist bei E i n z e l h a u s h a l t s e i n n a h m e n und - a u s g a b e n 4 in der Regel entbehrlich. Die zur Vereinnahmung oder zur Auszahlung angewiesenen Beträge sind meist sofort fällig. Wenn das ausnahmsweise nicht zutrifft, ist der Fälligkeitstag besonders anzugeben. b) Bei l a u f e n d e n H a u s h a l t s e i n n a h m e n und - a u s g a b e n ist zweierlei erforderlich, einmal die Angabe, zu welchem Zeitpunkt die Beträge für die einzelnen Zeitabschnitte zu erheben oder zu zahlen sind, zum anderen, wann die Erhebung oder Zahlung einzustellen ist. B e i s p i e l : An einen Beamten ist Kinderzuschlag in monatlichen Raten zu zahlen. Der Kinderzuschlag fällt weg, wenn das Kind das 25. Lebensjahr erreicht. Dieser Zeitpunkt des Wegfalls ist in der Kassenanweisung anzugeben.

Das gilt sinngemäß für Einzelhaushaltseinnahmen und -ausgaben, die in Raten zu erheben oder zu leisten sind. Für die Annahme oder Auszahlung von Zinsen sind die Zahlungszeitpunkte anzugeben ( § 5 2 RRO). 10. Die V e r b u c h u n g s s t e l l e und das R e c h n u n g s j a h r müssen in der förmlichen Kassenanweisung genau angegeben werden. Näheres hierzu s. §§ 53 und 54 RRO. * Zum Begriff der Einzelhaushaltseinnahmen und -ausgaben s. unter II, 4, 4, §1.

I, 3, 6, § 2 Annahme- u. Ausz. Anordnungen, Form

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11. Soweit sich Z w e c k und A n i a ß einer Zahlung und der ihr zugrunde liegenden Verwaltungsmaßnahme nicht aus den der Kassenanweisung beizufügenden Unterlagen ergeben, soll die Kassenanweisung selbst eine B e g r ü n d u n g enthalten. Diese soll eine Prüfung der Maßnahme ohne Rückfrage ermöglichen. Die Begründung soll möglichst in einem hinter den übrigen Inhalt der Kassenanweisung zu setzenden besonderen Absätze gegeben werden (§ 55 Abs. 1 R R O ) . I m übrigen vgl. hierzu § 55 R R O . 12. Förmliche Kassenanweisungen über A b s c h l a g s a u s z a h l u n g e n müssen erkennen lassen, ob es sich um die erste, zweite usw. Abschlagsauszahlung handelt. Die Kassenanweisung über die S c h l u ß z a h l u n g muß außerdem Angaben über Tag und Betrag der bereits geleisteten Teilzahlungen enthalten 5 . 13. Der förmlichen Kassenanweisung sind als U n t e r l a g e n für die Begründung der Zahlung die Schriftstücke beizufügen, die den der Kassenanweisung zugrunde liegenden Vorgang betreffen, soweit dies in den §§ 59 bis 65 R R O vorgesehen oder vom Rechnungshofe besonders bestimmt oder sonst zur Begründung der Kassenanweisung notwendig ist. Zur Vereinfachung des Geschäftsverkehrs sind Kostenrechnungen über Lieferungen und Leistungen in der Regel nur in einfacher Ausfertigung einzufordern. Eine zweite Ausfertigung darf gefordert werden, wenn der Geschäftsgang dadurch vereinfacht wird, die zweite Ausfertigung ist als Doppel zu bezeichnen. Kostenrechnungen sollen möglichst so aufgestellt werden, daß jede Rechnung für sich als Beleg für eine einzelne Buchung zu verwenden ist (§ 36 RWB). Über die Einzelheiten der beizufügenden Unterlagen vgl. §§ 58 bis 65 RRO 5 ». 14. A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n sind s t e t s s c h r i f t l i c h zu erteilen. A n n a h m e a n o r d n u n g e n s o l l e n in der Regel s c h r i f t l i c h erteilt werden. Ist eine Annahmeanordnung nicht schriftlich erteilt, so ist der Kasse nachträglich eine schriftliche Annahmeanordnung zu senden (§ 28 Abs. 2 R W B ) . Schriftliche Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen sind von den Beamten, die zur Ausübung der Anordnungsbefugnis berechtigt sind, zu vollziehen (§ 30 R W B ) . 5 s. Erl. d. BdF vom 13. 8.1953 (MinBIFin. S. 697). — Für die Bundesverwaltung ist ein besonderer Vordruck für Auszahlungsanordnungen über Abschlagsauszahlungen und Schlußzahlungen eingeführt worden (s. Gemeins. Erl. BdF und BRH vom 30. Nov. 1959 [MinBIFin. S. 975]). 5» s. auch unter III, 5, 2, § 2.

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15. Lassen die in den §§ 59 bis 63 R R O bezeichneten Unterlagen, ζ. Β . Rechnungen über Lieferungen und Leistungen, die wesentlichen Angaben für die Kassenanweisung zweifelsfrei erkennen, so kann eine a b g e k ü r z t e Kassenanweisung erteilt werden. E s genügt dann, wenn an Stelle einer besonderen förmlichen Kassenanweisung auf die Unterlagen eine Kassenanweisung gesetzt wird, die nur die oben (Nr. 3) unter den Buchstaben a, b, f und h bezeichneten Angaben enthält®. Ist die in den Unterlagen enthaltene Angabe des Betrages geändert worden, so muß der Betrag in jedem Falle in der Kassenanweisung angegeben werden (§ 66 Abs. 1 R R O ) . Bei Haushaltseinnahmen an Abgaben, Gebühren, Kosten und Geldstrafen, die auf Grund gesetzlicher Vorschrift festgestellt oder erhoben werden, kann der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof abweichende Bestimmungen über die Form der förmlichen Kassenanweisung treffen (§ 67 RRO). 16. Unter besonderen Voraussetzungen kann auf eine förmliche Kassenanweisung v e r z i c h t e t werden 7 . 17. F ü r förmliche Kassenanweisungen über Besoldungen und Versorgungsbezüge gelten besondere Bestimmungen (§ 31 Abs. 2 R W B ) . 18. Förmliche Kassenanweisungen sind in die Anschreibungsliste oder Haushaltsüberwachungsliste einzutragen, bevor sie der Kasse übersandt werden 8 . Π . 1. Die staatlichen Grundsätze für die Erteilung von Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen sind weitgehend in das Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) aufgenommen worden. 2. Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen sind in der Regel einzeln für jede Zahlung oder für mehrere zusammengehörige Zahlungen durch f ö r m l i c h e K a s s e n a n w e i s u n g zu erteilen. A l l g e m e i n e A n o r d n u n g e n sind ebenfalls zulässig. Sie sollen sich aber auf die Fälle beschränken, in denen Zahlungen in gewissen Zeitabschnitten regelmäßig wiederkehren und ihrem Betrag nach bestimmt sind (§ 27 Abs. 1 GemHVO). 3. A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n sind stets schriftlich vor Leistung der Zahlung zu erteilen. A n n a h m e a n o r d n u n g e n sollen in der Regel • s. S. 180. 1 Näheres hierzu s. § 68 RRO. 8 Näheres hierzu s. unter I, 3, 7, § 1 u. § 2.

I, 3, 6, § 3 Verbuchungsstellen

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schriftlich vor Annahme der Zahlung erteilt werden. Ist das im Einzelfalle nicht möglich gewesen, so ist der Gemeindekasse unverzüglich nachträglich eine schriftliche Annahmeanordnung zu geben (§ 27 Abs. 2 GemHVO). Schriftliche Annahmeanordnungen und Auszahlungsanordnungen sind von den Dienstkräften, die zur Anordnung befugt sind, zu unterschreiben. Diese dürfen Kassenanweisungen dann nicht unterschreiben, wenn sie an den betreffenden Angelegenheiten persönlich beteiligt sind (§ 27 Abs. 3 GemHVO NW; § 26 Abs. 2 GemHVO He). 4. Über Form und Inhalt der Anordnungen trifft der Bürgermeister (Gemeindedirektor) nähere Bestimmung. Als Anhalt sollen dafür die Bestimmungen der §§ 49 ff. der RRO dienen (so Nr. 1 der Ausf.Anw. zu § 27 GemHVO Reich NW 9 ). Soweit in größeren Gemeinden, vor allem in Stadtkreisen, für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes durch S a t z u n g weitere Vorschriften gegeben werden (§ 50 GemHVO), wird in diesen auch das Anordnungswesen geregelt. In den Ländern Hessen und Nordrhein-Westfalen sind die zuständigen Minister ermächtigt, für Form und Inhalt der Kassenanordnungen verbindliche Muster vorzuschreiben (§ 49 GemHVO He, NW). Urschriften, Rechnungen, Hebelisten usw. können auch im Bereich der Gemeinde mit abgekürzter Zahlungsanordnung an Stelle einer förmlichen Kassenanweisung benutzt werden. Qu.: §§ 28, 30, 31, 36 RWB; §§ 49 bis 56, 66 bis 70 RRO; § 27 GemHVO Reich, He., NW; § 81 BaKuRVO.

§ 3. Die Verbuchungsstellen1 1.1. Die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel durch die Verwaltungsbehörden läuft aus in der A n w e i s u n g an die zuständige K a s s e , einen Betrag anzunehmen oder auszuzahlen. Die Verwaltungsbehörde nimmt damit gleichzeitig Einfluß auf den rechnungsmäßigen Nachweis2, den die Kasse durch Buchen der Haushaltseinnahmen und -ausgaben zu führen hat. Sie entscheidet, wo ein angenommener oder gezahlter Betrag zu buchen ist. Dabei ist sie an den Haushaltsplan gebunden. Das ergibt sich daraus, daß in den Kassenrechnungen die Einnahmen und Ausgaben • Einige Länder haben Muster für eine Dienstanweisung über Erteilung, Form und Inhalt der Kassenanordnungen herausgegeben; so ζ. B. SchleswigHolstein: RdErl. d. InnMin. v. 14.9.1956 (Amtsbl. S. 402). 1 Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist das Wort ,,Verbuchungsstelle" durch „Buchungsstelle" ersetzt. 2 s. unter II, 4, 4, § 1.

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I, 3, 6, § 3 Verbuchungsstellen

ebenso zu ordnen sind wie im Haushaltsplan (§ 66 Abs. 1 Satz 1 RHO). Als K a s s e n r e c h n u n g dienen — das ist heute die Regel — die K a s s e n bücher (§ 66 Abs. 2 RHO). Die Buchungen müssen deshalb so erfolgen, wie sie für die Rechnung vorgeschrieben sind. In den als Rechnungslegungsbücher dienenden Titelbüchern sind daher die Einnahmen und Ausgaben nach der Ordnung des Haushaltsplanes zu buchen (vgl. § 62 Abs. 1 RKO). Die Kasse hat die angenommenen und ausgezahlten Beträge außer in der sachlichen Ordnung auch der Zeitfolge nach zu buchen. Diese Art der Buchung hat, wie noch zu zeigen sein wird, in erster Linie kassentechnische Bedeutung, so ζ. B. um den Kassensollbestand zu ermitteln; für den Nachweis der ordnungsmäßigen Durchführung des Haushaltsplans dient ausschließlich die Buchung der Haushaltseinnahmen und -ausgaben in der Ordnung des Haushaltsplanes.

2. Die Verwaltung trifft ihre Entscheidung, wo eine Einnahme oder Ausgabe zu buchen ist, durch Angabe der V e r b u c h u n g s s t e l l e in der Annahme-oder Auszahlungsanordnung (§ 53 Abs. 1 RWB). Verbuchungsstelle ist die Stelle, an der die Einnahme oder Ausgabe im Titelbuch, im Verwahrungsbuch oder Vorschußbuch, also in einem S a c h b u c h der Kasse zu buchen ist. Ist der zu buchende Betrag eine Haushaltseinnahme oder -ausgabe, so ist die Verbuchungsstelle nach Einzelplan, Kapitel, Titel, Unterteil eines Titels und gegebenenfalls Buchungsabschnitt innerhalb eines Titels des Haushaltsplanes zu bezeichnen (§ 53 Abs. 1 RRO). Die Angabe des Einzelplans in der Kassenanweisung kann unterbleiben, wenn bei einer Kasse sämtliche von ihr anzunehmenden Haushaltseinnahmen oder auszuzahlenden Haushaltsausgaben nur bei einem Einzelplane zu buchen sind. Das ist bei einer Kasse der Fall, die nur für Einnahmen und Ausgaben e i n e s Verwaltungszweiges zuständig ist.

Bei baulichen Unternehmen ist in der Kassenanweisung auch der Abschnitt des der Ausführung zugrunde liegenden Kostenanschlags anzugeben. 3. Was für planmäßige Haushaltseinnahmen und -ausgaben gilt, gilt sinngemäß auch für überplanmäßige Einnahmen und Ausgaben, ferner für Ausgaben, die aus H a u s h a l t s r e s t e n zu leisten, und für Einnahmen, die auf Haushaltsreste zu verrechnen sind, für Ausgaben aus Haushaltsresten jedoch nur dann, wenn im Haushaltsplan für das laufende Rechnungsjahr eine gleichlautende Zweckbestimmung ausgebracht ist. Fehlt es an einer solchen, so ist in der Kassenanweisung auch die Verbuchungsstelle des Vorjahres anzugeben. Der Betrag ist bei der Verbuchungsstelle zu buchen, bei der eine gleichlautende Zweck-

I, 3, 6, § 3 Verbuchungsstellen

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bestimmung im Falle ihrer Aufnahme in den Haushaltsplan für das laufende Rechnungsjahr ausgebracht worden wäre 3 . Die sich hiernach ergebende Titelnummer ist kursiv zu setzen und einzuklammern. Die Verbuchungsstelle des Vorjahres ist unter der Titelnummer in Klammern „(bisher Tit....)", die Verbuchungsstelle früherer Rechnungsjahre dagegen am Schlüsse der Zweckbestimmung in Klammern „ ( K a p . . . . T i t . . . . für 195 . . . ) " aufzuführen. 4. A u ß e r p l a n m ä ß i g e Haushaltseinnahmen und -ausgaben sind bei der Verbuchungsstelle zu buchen, bei der sie im Falle ihrer Veranschlagung im ordentlichen Haushalt des itoredeshaushaltsplanes ausgebracht worden wären. Vor die Titelnummer ist das Wort „außerplanmäßig" (abgekürzt: „apl") zu setzen. Entstehen aus einem Anlasse mehrere gleichartige außerplanmäßige Haushaltseinnahmen und -ausgaben, so ist für sie ein besonderer Buchungsabschnitt zu bilden 4 . In Kassenanweisungen über Verwahrungen und Vorschüsse ist auch der Abschnitt des Verwahrungs- oder Vorschußbuches anzugeben 5 . 5. H a u s h a l t s e i n n a h m e n u n d - a u s g a b e n sind sogleich bei der in Frage kommenden Stelle des Haushaltsplanes zu buchen. Durch diese Buchung werden sie endgültig dem rechnungsmäßigen Nachweis eingefügt. Das sichert eine ordnungsmäßige Wirtschaftsführung und erspart unnötige Verwaltungsarbeit. Buchungen bei den Verwahrungen oder Vorschüssen sind nur vorläufige, sie müssen sich auf unabwendbare Ausnahmen beschränken®. Eine Auszahlung darf insbesondere nicht aus dem Grunde als Vorschuß gebucht werden, weil bei der in Frage kommenden Zweckbestimmung entsprechende Ausgabemittel nicht mehr zur Verfügung stehen (§ 53 Abs. 2 RWB). 6. Bei gegenseitiger oder einseitiger D e c k u n g s f ä h i g k e i t ist die Ausgabe bei dem deckungsberechtigten Titel zu buchen, nicht bei dem deckungspflichtigen (§ 54 Abs. 2 RWB). 7. a) Kassenüberschüsse, gefundenes Geld und zuviel eingezahlte Beträge werden zunächst als Verwahrungen vereinnahmt, zuviel eingezahlte Beträge nur, soweit sie nicht auf fällige Forderungen verrechnet werden können (§ 32 RWB). Klärt sich der Vorgang auf, so ist über die Beträge durch formelle Kassenanweisung zu verfügen. Beträge, die die 3 . 5

* Vgl. Gemeins. Erl. BdF u. BRH vom 16. 11.1953 (MinBIFin. S. 912). Sofern das Verwahrungs- oder Vorschußbuch in Abschnitten geführt wird. Vgl. dazu unter II, 4, 4, § 2 u. § 3. ' Das gilt nur für die eigenen Einnahmen und Ausgaben des Verbandes. Fremdgelder (durchlaufende Gelder) sind in der Regel bei den Verwahrungen und Vorschüssen zu buchen.

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I, 3, 6, § 4 Buchung von Erstattungen Kasse ohne Annahmeanordnung angenommen hat, kann sie ohne Anordnung auszahlen, wenn der Betrag offenbar irrtümlich eingezahlt ist und an den Einzahlenden oder die zuständige öffentliche Kasse ausgezahlt werden kann. Wird die Angelegenheit nicht innerhalb von sechs Monaten aufgeklärt, so sind die Beträge möglichst in Gesamtbeträgen auf Grund von Listen bei den vermischten Einnahmen zu buchen (§ 54 Abs. 4 RWB). b) Kassenfehlbeträge, die nicht innerhalb von sechs Monaten ersetzt worden sind, werden möglichst in Gesamtbeträgen auf Grund von Listen bei den vermischten Ausgaben gebucht. Die Verfolgung des Ersatzanspruchs wird dadurch nicht berührt (§54 Abs. 5 RWB). c) Einnahmen aus Anlaß der Rechnungsprüfung sind nach besonderen Bestimmungen zu buchen (§ 54 Abs. 6 RWB).

Π. a) In den Gemeinden(Gemeindeverbänden) wird die Bezeichnung der Buchungsstelle in der Kassenanordnung in der Regel durch eine Dienstanweisung über Erteilung, Form und Inhalt der Kassenanordnungen vorgeschrieben. Auch ohne eine solche ausdrückliche Vorschrift versteht sich die Angabe der Buchungsstelle in der Annahme- oder Auszahlungsanordnung von selbst. Buchungsstelle ist die Haushaltsstelle (Einzelplan, Abschnitt, Unterabschnitt, Titel), bei der der anzunehmende oder auszuzahlende Betrag im Sachbuch für den Haushalt zu buchen ist. b) Bei Anordnungen zur Annahme oder Auszahlung von Verwahrgeldern oder Vorschüssen ist die Buchungsstelle sinngemäß zu bezeichnen. Im übrigen können die Ausführungen unter I für den staatlichen Bereich sinngemäß auf die Gemeinden angewandt werden. Qu.: § 66 RHO — §§ 53, 54 RWB — §§ 14, 15, 49 (2), 53 RRO.

§ 4. Die Buchung yon Erstattungen 1. 1. Der Begriff „ E r s t a t t u n g " hat im Haushaltsrecht einen doppelten Inhalt. Man versteht darunter einmal die „Rückzahlung" eines Geldbetrages, zum anderen „Verrechnungen innerhalb des Haushaltsplans, die sich in Einnahme und Ausgabe ausgleichen" (vgl. dazu § 48 Nr. 26 GemHVO). 2. Bei der Erstattung im Sinne einer Rückzahlung kann es sich sowohl um die Rückzahlung eines von der Kasse angenommenen Betrages an den Einzahler als auch um die Rückzahlung eines ausgezahlten Betrages von dem Empfänger an die Kasse handeln. Der Erstattungsbegriff hat insoweit zunächst kassentechnische Bedeutung. Er hat darüber hinaus aber auch einen materiell-rechtlichen Inhalt. Der Begriff

I, 3, 6, § 4 Buchung von Erstattungen

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der Erstattung ist am gebräuchlichsten bei Ansprüchen öffentlichrechtlicher Natur. Dem Anspruch des öffentlichen Gläubigers steht der E r s t a t t u n g s a n s p r u c h des Schuldners als I n s t i t u t d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s gegenüber, wenn der öffentliche Gläubiger ungerechtfertigt bereichert ist 1 . 3. Buchungstechnisch stellt die Erstattung im Sinne einer Rückzahlung die R ü c k g ä n g i g m a c h u n g oder B e r i c h t i g u n g einer Einnahme oder Ausgabe dar. Derartige Berichtigungen (Erstattungen) sind, wenn sie im Laufe des Rechnungsjahres auftreten, durch A b s e t z u n g 2 von der Einnahme oder der Ausgabe zu bewirken. Nach dem Abschluß der Bücher erfordern die Erstattungen die Buchung einer Einnahme oder einer Ausgabe, soweit nicht für bestimmte Arten von Erstattungen allgemein die Buchung durch Rotabsetzung 3 zugelassen ist. Vereinnahmte Beträge, die von der Bundeskasse zurückgezahlt werden müssen, sind als Ausgabe zu verrechnen. Erfolgt die Rückzahlung noch vor dem Abschluß der Bücher, so sind sie von der Einnahme wieder abzusetzen. Zurückerstattete Gerichtskosten und Geldstrafen sind in jedem Falle von der Einnahme abzusetzen (§ 70 Abs. 1 RHO). Letzteres gilt auch für fiuredesabgaben (§ 70 Abs. 3 RHO). Verausgabte Beträge, die an die Bundeskasse zurückgezahlt werden, sind als Einnahme zu verrechnen. Erfolgt die Rückzahlung vor dem Abschluß der Bücher, so sind sie von der Ausgabe wieder abzusetzen. In jedem Falle sind von der Ausgabe wieder abzusetzen: 1. Beträge, deren Rückzahlung ü b e r t r a g b a r e M i t t e l betrifft, 2. zuviel gezahlte Besoldungs- und Versorgungsgebührnisse einschließlich etwaiger Nebenbezüge, 3. zuviel gezahlte Dienstbezüge der Angestellten und Arbeiter (§ 70 Abs. 2 RHO). Π. 1. Das Gemeindehaushaltsrecht enthält eine im Ergebnis den staatlichen Vorschriften inhaltlich gleiche Regelung. In beiden Fällen sind jedoch Grundsatz und Ausnahme vertauscht. Nach staatlichem Haushaltsrecht sind zurückzuzahlende vereinnahmte Beträge g r u n d s ä t z l i c h als A u s g a b e zu buchen, nach dem Gemeindehaushaltsrecht von der E i n n a h m e wieder a b z u s e t z e n ; bei den Ausnahmen (Rückzahlung vor oder nach dem Abschluß) ist umgekehrt zu verfahren. Entsprechend sind zurückzuzahlende verausgabte Beträge im staatlichen Bereich als E i n n a h m e zu buchen, in der Gemeinde von der 1 Vgl. hierzu Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, München u. Berlin, 1950, S. 140. 2 Absetzung ist die „Beseitigung oder Verminderung des Betrages einer Buchung durch eine Berichtigungsbuchung" (§ 94 Nr. 2 KuRVO). 3 Die Rotbuchung bedeutet, daß der rot gebuchte Betrag beim Zusammenrechnen zu subtrahieren ist.

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I, 3, 6, § 5 Sammelnachweis A u s g a b e wieder a b z u s e t z e n . Die Ausnahmen sind umgekehrt zu behandeln.

Kommen zahlreiche Absetzungen unerheblicher Beträge vor, so kann der Bürgermeister (Gemeindedirektor) zulassen, daß an Stelle einer jedesmaligen Absetzung durch Rotbuchung zunächst eine Buchung in einem besonderen Abschnitt (in Schwarz) stattfindet und erst am Jahresschluß die Rotbuchung bei der betreffenden Haushaltsstelle in einer Summe vorgenommen wird (Ausf.Anw. zu § 87 KuRVO). Nach § 55 Abs. 2 BaKuRVO sind vereinnahmte, aber wieder zu erstattende Beträge sowie verausgabte, aber wieder zurückzuzahlende Beträge bei den Einnahmen oder Ausgaben rot abzusetzen und in das Verwahr- und Vorschußbuch einzutragen. Die Wiederauszahlung oder Wiedervereinnahmung ist im Verwahr- und Vorschußbuch zu buchen.

2. E r s t a t t u n g e n als V e r r e c h n u n g e n i n n e r h a l b des H a u s h a l t s werden der Veranschlagung im Haushaltsplan entsprechend durchlaufend gebucht. Deshalb werden sie bei der endgültig zu belastenden Haushaltsstelle in Ausgabe und bei dem entsprechenden Einnahmetitel des Abschnitts, der vorgeleistet hat, in Einnahme nachgewesen 4 . Qu.: § 70RHO — § 87 KuRVO Reich, He., NW — § 76 KRPVO; §55 BaKuRVO.

§ 5. Die Sammelnachweise als vorläufige Buchungsstellen 1. a) Der S a m m e l n a c h w e i s ist eine Einrichtung des Gemeindehaushalts, das staatliche Haushaltsrecht kennt ihn nicht. Sachlich zusammengehörige Ausgaben, die in einem S a m m e l n a c h w e i s 1 , der dem Haushaltsplan als Anlage beigefügt ist, enthalten sind, können ohne Rücksicht auf ihre Veranschlagung in den Einzelplänen zusammenfassend b e w i r t s c h a f t e t werden. (§ 7 Abs. 1 GemHVO). b) Die zusammenfassende Bewirtschaftung gewinnt dadurch an Wert, daß der Sammelnachweis als v o r l ä u f i g e B u c h u n g s s t e l l e verwendet werden kann. Gemäß § 40 Abs. 2 GemHVO dürfen Ausgaben, die in einem Sammelnachweis zusammengefaßt sind, v o r l ä u f i g auf die Sammelnachweise verausgabt werden. Vorläufig gebucht werden, bedeutet, daß der Sammelnachweis vor dem Abschluß des Rechnungsjahres aufgelöst werden muß. Die Auflösung wird in der 4

s. auch unter I, 2, 4, § 1. Zum Begriff des Sammelnachweises s. § 48 Nr. 7 GemHVO. Zur Frage der Sammelnachweise s. auch die Aufsätze in „Der Gemeindehaushalt" von Schossier (1949) S. 141, Gladen (1949) S. 177 und Schick (1950) S. 49. 1

I, 3, 6, § 6 Titelverwechselungen. Ausgleich

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Weise vollzogen, daß die einem Einzelplan oder Abschnitt zur Last fallenden Ausgaben an der dafür vorgesehenen Stelle dieses Abschnitts oder Einzelplans gebucht und im Sammelnachweis rot abgesetzt werden. Die Ausgaben werden also dem Sammelnachweis nicht „erstattet", wie es vorgesehen ist, wenn aus einem Einzelplan Beträge an einen anderen zu übertragen sind2. Der Sammelnachweis ist nur Anlage zum Haushaltsplan, nicht Teil des Haushaltsplanes. 2. Die in Sammelnachweisen ausgebrachten Ausgabemittel sind stets g e g e n s e i t i g d e c k u n g s f ä h i g , soweit es sich um die gleiche Zweckbestimmung handelt. Das gilt indes nicht ohne weiteres für die Sammelnachweise der persönlichen Ausgaben. Für die persönlichen Ausgaben muß der Deckungsvermerk in dem Sammelnachweis ausdrücklich aufgenommen werden. Die Ausbringung der Deckungsfähigkeit ist nur in dem dafür vorgesehenen engeren Rahmen zulässig (§ 16 Abs. 2 GemHVO) 3 . Der Vorteil der Sammelnachweise liegt in der einheitlichen Bewirtschaftung; Nachteile können dadurch entstehen, daß die einzelne Dienststelle nicht mehr streng an ihre Zuteilungen gebunden ist. Qu.: § 40 (2) GemHVO Reich, He., NW.

§ 6. Der Ausgleich von Titelverwechselungen 1. Die Buchung einer Haushaltseinnahme oder -ausgabe beim r i c h t i g e n Kapitel, Titel und Unterteil eines Titels ist für das kameralistische Rechnungswesen, für die Abwicklung des Haushaltsplanes und für die Kontrolle seiner Durchführung von entscheidender Bedeutung. Die anordnende Verwaltungsstelle muß deshalb mit größter Sorgfalt darauf achten, daß in der Annahmeanordnung oder der Auszahlungsanordnung die Verbuchungsstelle r i c h t i g bezeichnet wird. Gleichwohl ist es nicht zu vermeiden, daß gelegentlich in einer Kassenanweisung eine unrichtige Verbuchungsstelle angegeben und im Zuge der Ausführung dieser Anordnung ein Betrag bei einem u n r i c h t i g e n T i t e l gebucht wird. Auch bei richtiger Anweisung ist infolge eines Versehens bei der Kasse eine Buchung bei einem unrichtigen Titel möglich. In diesen Fällen spricht die Praxis von einer T i t e l v e r w e c h s e l u n g , deren Ursache hiernach sowohl bei der Verwaltungsstelle als auch bei der Kasse liegen kann. 2. a) Wird ein Einnahme oder Ausgabe bei einem unrichtigen Titel gebucht, so zeigt die R e c h n u n g ein falsches Bild. Diese läßt dann nicht 2 8

s. unter I, 2, 4, § 1 und I, 3, 6, § 4. Vgl. unter I, 2, 4, § 11.

I, 3, 6, § 6 Titelverwechselungen. Ausgleich

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mehr einwandfrei erkennen, ob der Haushaltsplan bei der Ausführung eingehalten worden ist bzw. inwieweit Abweichungen vorgekommen sind. Das Haushaltsrecht legt deshalb großen Wert darauf, daß eine Haushaltseinnahme oder -ausgabe bei der richtigen Haushaltsstelle gebucht und in der Rechnung nachgewiesen wird. Deshalb ist eine unrichtige Buchung, solange die Bücher für das Rechnungsjahr noch nicht abgeschlossen sind, stets zu b e r i c h t i g e n (§ 67 Abs. 1 RHO). b) Auch nach dem Abschluß der Bücher soll eine T i t e l v e r w e c h s e l u n g möglichst wieder ausgeglichen werden, allerdings nur dann, wenn sie noch Wirkungen über den Abschluß hinaus hat. Das ist bei abzus c h l i e ß e n d e n Bewilligungen, die nur Bedeutung für das Jahr haben, für das sie ausgebracht sind, in der Regel nicht der Fall. Nach dem Abschluß der Bücher ist deshalb ein A u s g l e i c h nur herbeizuführen, soweit 1. übertragbare Ausgabemittel, 2. zur Selbstbewirtschaftung überwiesene Ausgabemittel, 3. Einnahmen, deren Verwendung auf bestimmte Zwecke beschränkt ist, 4. Bundesabgaben, an deren Ertrage noch andere öffentlich-rechtliche Körperschaften beteiligt sind, in Frage kommen und durch die Verwechselung der Abschluß einer der beteiligten Bewilligungen w e s e n t l i c h beeinflußt ist (§ 67 Abs. 2 RHO). Der Ausgleich der Titelverwechselung hat in solchen Fällen mehr als nur buchmäßige Bedeutung; er hat weitgehende materielle Auswirkungen auf die Bewirtschaftung der betreffenden Ausgabemittel. Durch die Worte „wesentlich beeinflußt ist" wird angedeutet, daß geringfügige Verwechselungen nicht mehr ausgeglichen werden sollen. Als geringfügig müssen alle diejenigen irrtümlichen Buchungen angesehen werden, deren Berichtigungswert nicht in angemessenem Verhältnis zu dem durch eine Berichtigung bedingten Arbeitsaufwand steht1. c) A u s g l e i c h e v o n T i t e l v e r w e c h s e l u n g e n werden nach den vom Rechnungshofe im Einvernehmen mit dem Finanzminister erlassenen Bestimmungen gebucht2 (§ 54 Abs. 6 RWB). Welche Beachtung 1

Im allgemeinen werden Titelverwechselungen, soweit sie im Einzelfall den Betrag von 50 DM nicht übersteigen, nicht von grundsätzlicher oder sonst erheblicher Bedeutung sind und offenbar nicht vorsätzlich oder grobfahrlässig herbeigeführt wurden, als unerheblich angesehen (vgl. ζ. B. Ani. 1 zu § 7 Abs. 3 VPOB). 2 RdSchr. d. BdF betr. Buchung der Einnahmen und Ausgaben aus Anlaß von Titelverwechselungen usw. vom 7. Juli 1953 nebst Vorschriften des ehem. Rhf. d. Dt. Reiches vom 2. September 1925 (MinBIFin. 1953 S. 600).

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den Titelverwechselungen geschenkt wird, ergibt sich auch aus § 107 Abs. 3 RHO. Danach hat der Rechnungshof Titelverwechselungen in seine Bemerkungen3 zur Haushaltsrechnung aufzunehmen, wenn durch sie eine wesentliche Überschreitung einer Bewilligung vermieden oder verursacht worden ist, oder wenn es sich um eine Angelegenheit von grundsätzlicher oder sonst erheblicher Bedeutung handelt. 3. Eine echte Titelverwechselung setzt ihrem Wesen nach einen I r r t u m voraus. Dieser Irrtum kann sowohl bei Erteilung der Annahmeoder Auszahlungsanordnung als auch bei der Buchung in der Kassenrechnung vorgekommen sein. Von einer Titelverwechselung im Sinne des Gesetzes kann nicht mehr gesprochen werden, wenn eine Einnahme oder Ausgabe b e w u ß t bei einem unrichtigen Titel gebucht wird. In diesem Falle liegt ein vorsätzlicher Verstoß gegen das Haushaltsrecht vor, für den der schuldige Beamte disziplinarisch verantwortlich ist. Beweggrund für solche Buchungen kann das Bestreben sein, eine überplanmäßige Ausgabe zu vermeiden. Der Anlaß dazu liegt vielfach in der unwirtschaftlichen Verwaltung der betreffenden Ausgabemittel. Buchungstechnisch werden solche bewußt herbeigeführten Buchungen bei einem unrichtigen Titel wie Titelverwechselungen behandelt. Da der Ausgleich der Falschbuchungen nur auf die W i r k u n g , nicht auf die Ursache abgestellt ist, sind sie ebenfalls nur in dem oben dargestellten Rahmen ausgleichspflichtig. Qu.: § 67 RHO.

7. Abschnitt Die Überwachung der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln § 1. Die Überwachung der Einnahmen (Anschreibungsliste, Einnahmeüberwachungsliste) I. 1. Die Ordnung und Sicherheit des staatlichen und gemeindlichen Rechnungswesens beruht nicht zuletzt darauf, daß an der Vereinnahmung von Geldbeträgen und an der Leistung von Ausgaben jeweils zwei voneinander unabhängige Stellen mitwirken; die eine, die zuständige Verw a l t u n g s b e h ö r d e , erteilt die Annahme- oder Auszahlungsanordnung, die andere, die Kasse, führt die Anordnung aus. Dieser Grundsatz der T r e n n u n g von A n o r d n u n g s - und K a s s e n g e s c h ä f t e n beherrscht, wie bereits gesagt, das öffentliche Rechnungswesen. Die Tätigkeit beider 3

13

s. unter IV, 1, 7, § 1.

H e l m e r t , Haushalteweeen

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Stellen wird schließlich durch eine dritte, die R e c h n u n g s p r ü f u n g s b e h ö r d e , überwacht. 2. Die Kasse hat die Pflicht, die angeordneten Einnahmen rechtzeitig zu erheben und sie zu buchen. Soweit sie die Einnahmen auf Grund der Annahmeanordnungen zum Soll stellt1, kann an Hand der Kassenbücher ohne weiteres geprüft werden, ob die Kasse ihrer Pflicht nachgekommen ist. Ob die Kasse alle Beträge zum Soll gestellt hat, ist aus den Kassenbüchern nicht ersichtlich. Eine ausreichende Kontrolle setzt also voraus, daß auch die anordnende Stelle über die von ihr erteilten Anordnungen Aufzeichnungen führt. Die der Kasse erteilten Annahmeanordnungen sind in der Regel in besondere Listen einzutragen. Diese Liste wird bei Bundes- und Landesbehörden als A n s c h r e i b u n g s l i s t e bezeichnet (§ 33 Abs.l RWB)2. In die Anschreibungsliste sind alle förml i c h e n K a s s e n a n w e i s u n g e n über V e r w a l t u n g s e i n n a h m e n einzutragen, bevor sie der Kasse übersandt werden. Die Verwaltungseinnahmen sind getrennt nach Titeln und Unterteilen eines Titels einzutragen. Laufende Haushaltseinnahmen und diesen gleich zu behandelnde Einzelhaushaltseinnahmen (vgl. § 62 Abs. 3 RKO) sind nur auf Grund der erstmaligen Anordnung einzutragen. Solche Einnahmen werden von der Kasse auf Grund der Annahmeanordnung zum Soll gestellt; die Sollstellung wird mit Hilfe der Anschreibungsliste überwacht. Es ist dann nur noch erforderlich, die Änderungen zu überwachen. Daher sind alle Ä n d e r u n g e n einer Annahmeanordnung in die Anschreibungsliste einzutragen (§ 41 Abs. 1 RWB). Der die Anschreibungsliste führende Beamte hat die Nummer der Eintragung auf der Kassenanweisung zu vermerken und sein Namenszeichen beizufügen (§ 33 Abs. 1 RWB).

3. Ein Mangel der A n s c h r e i b u n g s l i s t e ist ihre Beschränkung auf angeordnete Verwaltungseinnahmen. Es ist nicht einzusehen, warum sich die Eintragung der Annahmeanordnungen nur auf diese Art der Einnahmen erstrecken soll. Auch Einnahmen anderer Art müssen in gleicher Weise überwacht werden. In der Praxis werden deshalb heute weitgehend auch die Annahmeanordnungen über allgemeine Haushaltseinnahmen in die Anschreibungsliste eingetragen. 4. Die Anschreibungsliste ist ein H i l f s m i t t e l bei der K a s s e n prüfung. Sie ist deshalb bei Kassenprüfungen dem Prüfungsbeamten zu übergeben. Dieser prüft auf Grund der Anschreibungsliste, ob die Verwaltungseinnahmen, soweit erforderlich, zum Soll gestellt und ob sie rechtzeitig erhoben worden sind. Sofern eine Vorprüfung der Rechnungen 1 2

Näheres s. unter II, 4, 7, § 2. Muster 10 RWB.

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laufend stattfindet, kann die Prüfung auf Grund der Anschreibungsliste auch mit dieser verbunden werden. Π. 1. Die Gemeindehaushaltsverordnung von 1937 verlangt ebenfalls, daß der Bürgermeister die erforderlichen Einrichtungen für eine ausreichende Überwachung des Eingangs der Einnahmen der Gemeinde trifft. In welcher Weise das geschehen soll, sagt sie nicht. Die Ausf.Anw. zu § 29 GemHVO bezeichnet es als zweckmäßig, auch für die Einnahmen besondere Listen zu führen, die den Haushaltsüberwachungslisten für die Ausgaben entsprechen3. Die Entwicklung sonstiger Überwachungsmethoden soll der Praxis vorbehalten bleiben. 2. Die Gemeindehaushaltsverordnung für Nordrhein-Westfalen von 1954 hat sich dieser Regelung angeschlossen. Sie stellt es den Gemeinden frei, bei Bedarf besondere Listen zu führen, die den Überwachungslisten für die Ausgaben entsprechen, verlangt aber gleichwohl die erforderlichen Einrichtungen für eine ausreichende Überwachung der Einnahmen. 3. Anders die neue hessische Gemeindehaushaltsverordnung von 1956. Sie schreibt vor, daß zur Überwachung des rechtzeitigen und vollständigen Eingangs der Einnahmen die Annahmeanordnungen in E i n n a h m e ü b e r w a c h u n g s l i s t e n einzutragen sind. Am Schluß des Rechnungsjahres ist für jede Haushaltsstelle die Vollständigkeit der Liste und die Übereinstimmung mit dem Einnahmesoll des Haushaltssachbuchs zu bestätigen (§ 29 Abs. 5 GemHVO Hessen). Qu.: §§ 83, 41 RWB — § 29 GemHVO Reich, He., NW. — § 25 (4) BaGemHVO.

§ 2. Die Überwachung der Ausgaben (Haushaltsüberwachungsliste) I. 1. Während die Überwachung der Einnahmen in der Hauptsache eine Kontrolle gegenüber der Kasse ist, soll die Ü b e r w a c h u n g der A u s g a b e n dazu dienen, eine Ü b e r s c h r e i t u n g des H a u s h a l t s p l a n e s zu verhindern. Die mittelbewirtschaftende Dienststelle darf nur im Rahmen der ihr zugewiesenen Haushaltsmittel Ausgaben leisten und neue Verpflichtungen eingehen. Um den Überblick nicht zu verlieren, muß sie Aufzeichnungen über die von ihr getroffenen Maßnahmen machen. Zu diesem Zwecke wird die H a u s h a l t s ü b e r w a c h u n g s l i s t e geführt. 3 Im Gebiet des ehemaligen Landes Baden werden solche Listen „Vormerklisten" genannt (§ 25 Abs. 4 BaGemHVO).

IS*

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Die Bezeichnung Haushaltsüberwachungsliste (abgekürzt: HÜL) hat sich übereinstimmend im staatlichen und gemeindlichen Haushaltsrecht eingebürgert. Früher übliche Bezeichnungen, wie „Kassenkontrolle" oder „Sollkontrolle", leben nur noch im Alltagssprachschatz einzelner Verwaltungen weiter. Die Haushaltsüberwachungsliste ist nach Muster 11 RWB zu führen 1 .

2. Grundsätzlich hat jeder S a c h b e a r b e i t e r über die von ihm bewirtschafteten Haushaltsmittel eine H a u s h a l t s ü b e r w a c h u n g s l i s t e zu führen. Es kann aber zweckmäßig sein, in einer Behörde eine besondere Dienstkraft mit der Führung der Liste zu betrauen. Der Bewirtschafter der Haushaltsmittel muß sich in diesem Falle in geeigneter Weise von der ordnungsmäßigen Führung der Haushaltsüberwachungsliste überzeugen. Die Verantwortung für die Bewirtschaftung der ihm zugewiesenen Haushaltsmittel wird ihm durch unrichtige Führung der Liste durch eine Hilfskraft nicht abgenommen. In Behörden, deren Geschäftsumfang ohne weiteres eine Übersicht über die verfügten Ausgabemittel auf Grund des Titelbuches in Verbindung mit Schätzungen zuläßt, brauchen keine Haushaltsüberwachungslisten geführt zu werden. In diesem Falle ist die Kasse entsprechend zu benachrichtigen (§ 42 Abs. 1 RWB). 3. a) In die Haushaltsüberwachungsliste sind zunächst alle förml i c h e n K a s s e n a n w e i s u n g e n über A u s z a h l u n g e n einzutragen. Diese Anweisungen sind der zuständigen Stelle zur Eintragung zuzuleiten, bevor sie der Kasse gesandt werden (§ 33 Abs. 2 RWB). Ausgenommen von der Eintragung sind die auf Gesetz beruhenden persönlichen Verwaltungsausgaben. b) In die Haushaltsüberwachungsliste sind auch alle Beträge einzutragen, die bereits f e s t g e l e g t und k ü n f t i g a u s z u z a h l e n sind; ebenso alle V o r s c h ü s s e bei den voraussichtlich in Betracht kommenden Titeln und Unterteilen eines Titels. Werden Vorschüsse abgewickelt oder festgelegte Beträge endgültig zur Zahlung angewiesen, so genügt es, unter Hinweis auf die erste Eintragung nur den U n t e r s c h i e d s b e t r a g einzutragen; etwaige Absetzungen sind mit roter Tinte vorzunehmen. Es kann unter Umständen zweckmäßig sein, für Vorschüsse und festgelegte Beträge in der Haushaltsüberwachungsliste besondere Spalten vorzusehen, die Beträge bei der endgültigen Buchung hier abzusetzen und den vollen anzuweisenden Betrag neu einzutragen. 1

Der Bundesminister des Innern hat für seinen Geschäftsbercieh die Führung der Haushaltsüberwachungsliste unter Berücksichtigung der entsprechenden Vorschriften für die Vermögensbuchführung neu geregelt und ein neues den Verhältnissen angepaßtes Muster für die Haushaltsüberwachungsliste eingeführt (Näheres s. Erl. d. BMI v. 12. 3.1956 — GMB1.1956 S. 208 —).

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c) L a u f e n d e H a u s h a l t s a u s g a b e n und ihnen gleich zu behandelnde Einzelhaushaltsausgaben werden mit den in dem laufenden Rechnungsjahre auszuzahlenden Beträgen in die Haushaltsüberwachungsliste aufgenommen. 4. Um die erstrebte Sicherung, daß der Haushaltsplan eingehalten wird, zu gewährleisten, ist ein Z u s a m m e n w i r k e n v o n V e r w a l t u n g u n d K a s s e vorgesehen. Der die Haushaltsüberwachungsliste führende Beamte hat die Nummer der Eintragung auf der Kassenanweisung zu vermerken und sein Namenszeichen beizufügen. Kassenanweisungen, die diesen Vermerk nicht enthalten, dürfen der Kasse nicht zugeleitet werden. Geht der Kasse dennoch eine Kassenanweisung ohne den Vermerk zu, so soll sie auf diese keine Auszahlung leisten, sondern sie zur Vervollständigung an die anordnungsbefugte Stelle zurückgeben (§ 33 Abs. 2 RWB). Um das sicherzustellen, soll der Buchhalter die Auszahlungsanordnung prüfen, ob sie in der Form den ergangenen Bestimmungen entspricht (§ 76 Abs. 2 RKO). Anders als bei den Gemeinden sind die von Bundes- oder Landesbehörden geführten Haushaltsüberwachungslisten mit den Kassenbüchern nicht zahlenmäßig abzustimmen (§ 42 Abs. 7 RWB). Eine solche Abstimmung würde erheblichen Schwierigkeiten begegnen, weil bei den Kassen des Bundes und der Länder die angewiesenen Beträge nur teilweise zum Soll gestellt werden 8 . 5. Die Haushaltsüberwachungsliste wird nicht selten zur V e r e i n f a c h u n g des R e c h n u n g s w e s e n s benutzt. So kann z . B . auf die Bildung von Buchungsabschnitten im Titelbuch verzichtet werden, wenn die Haushaltsausgaben in der Haushaltsüberwachungsliste getrennt nach den Erläuterungen zum Haushaltsplan eingetragen werden und der Rechnungshof sich mit der Vorlegung der Haushaltsüberwachungsliste zur Ergänzung der Rechnungslegung einverstanden erklärt (§ 11 Abs. 2 RRO). Π. 1. a) Über die Bewirtschaftung der Ausgabemittel sind auch in den Gemeinden (Gemeindeverbänden) H a u s h a l t s ü b e r w a c h u n g s l i s t e n zu führen. Die Aufsichtsbehörde kann Gemeinden von der Führung dieser Listen freistellen, wenn statt dessen die rechtzeitige Vorlage monatlicher Abschlußnachweisungen der Gemeindekasse an den Bürgermeister gesichert ist (§ 29 Abs. 1 GemHVO). In den neueren Gemeindehaushaltsverordnungen ist die A u s n a h m e nicht an eine 2

Näheres siehe unter II. 4, 7, § 2.

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Genehmigung der Aufsichtsbehörde, sondern an einen bestimmten Tatbestand geknüpft. b) In N o r d r h e i n - W e s t f a l e n kann die Führung der Haushaltsüberwachungslisten unterbleiben, wenn die Überwachung auf andere Weise sichergestellt ist (§ 29 Abs. 1 GemHVO NW). Die Voraussetzungen hierfür sind gegeben, wenn die Finanzwirtschaft geringen Umfang hat und die Anordnungsbefugnis nicht weiter übertragen worden ist (Ziff. 2 der Ausf.Anw. zu § 29). c) In H e s s e n kann von der Führung der Haushaltsüberwachungslisten abgesehen werden, wenn a) die Finanzwirtschaft geringen Umfang hat, b) die Anordnungsbefugnis nicht übertragen und c) die Überwachung durch die rechtzeitige Vorlage monatlicher Abschlußnachweisungen der Kasse sichergestellt ist (§ 29 Abs. 2 GemHVO Hessen). 2. a) In die H a u s h a l t s ü b e r w a c h u n g s l i s t e n der Gemeinde sind aufzunehmen a) alle Haushaltsausgaben auf Grund der Auszahlungsanordnungen, b) alle Beträge, die bereits festgelegt und künftig auszuzahlen sind, c) etwaige Vorschüsse bei den voraussichtlich in Betracht kommenden Ausgabemitteln. Werden Vorschüsse abgewickelt, so ist nur der etwaige Unterschiedsbetrag unter Hinweis auf die Eintragung des Vorschusses einzutragen (§ 29 Abs. 2 GemHVO Reich und NW). Die Haushaltsüberwachungslisten müssen so geführt werden, daß aus ihnen jederzeit die Höhe der noch verfügbaren Haushaltsmittel zu ersehen ist. b) Die Haushaltsüberwachungslisten sind mindestens monatlich aufzurechnen. Dabei ist auch festzustellen, inwieweit über die Haushaltsmittel insgesamt bereits verfügt ist. Die Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t den K a s s e n b ü c h e r n ist —im Gegensatz zu dem Verfahren beim Bund und bei den Ländern — im Laufe des Rechnungsjahres mehrmals — in Hessen mindestens viermal •— festzustellen] (§ 29 Abs. 3 GemHVO Reich u. NW; § 29 Abs. 4 GemHVO He.). Die Haushaltsüberwachungslisten sind von den anordnungsbefugten Dienststellen zu führen; Gemeindekasse und Rechnungsprüfungsamt dürfen damit nicht betraut werden. Qu.: §§ 33,42 R W B — § 29 GemHVO Reich, He., NW. — § 25 BaGemHVO. —

I, 3, 7, § 3 Übersicht über Ausgabemittel

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§ 3. Die Übersicht über die verfügten Ausgabemittel 1. Die Verantwortung für die Bewirtschaftung der Mittel eines Einzelplans obliegt letzten Endes dem zuständigen Bundesminister. Dieser muß sich deshalb im Laufe des Rechnungsjahres von Zeit zu Zeit über den Stand der Mittelbewirtschaftung Kenntnis verschaffen. 2. Auf der E i n n a h m e s e i t e beobachtet der Bundesminister der Finanzen die Entwicklung des Haushalts. Das ist natürlich, da die Haupteinnahmequellen die Steuern sind, die seiner Verwaltung unterliegen. Die bei den übrigen Ressorts anfallenden Verwaltungseinnahmen sind im Verhältnis zu den Steuern gering, so daß sie auf die Haushaltswirtschaft keinen großen Einfluß haben. Der Bundesminister der Finanzen erhält über die Entwicklung der Einnahmeseite durch die Ablieferungen der Kassen an die Bundeshauptkasse und durch die ihm vorzulegenden K a s s e n ü b e r s i c h t e n ausreichend Kenntnis von der Entwicklung der Einnahmen. 3. Auf der A u s g a b e s e i t e liegen die Verhältnisse etwas anders. Die Ausgabenwirtschaft liegt gleicherweise bei allen Ressorts. Jeder Minister ist für die ihm zugewiesenen Ausgabemittel verantwortlich. Da er die Ausgabemittel nicht alle selbst verwaltet, sie vielmehr auf nachgeordnete Behörden verteilt, muß er sich von Zeit zu Zeit einen Überblick über die Gesamtbewirtschaftung verschaffen. Die tatsächlich geleisteten Zahlungen, wie sie sich in den Kassenübersichten ausdrücken, geben keine ausreichende Auskunft über die Wirtschaftsführung im Bereich des Einzelplans. Meist sind erhebliche Beträge f e s t g e l e g t , die noch nicht zu Auszahlungsanordnungen geführt haben. Auch diese Beträge sind für die Übersicht über die Wirtschaftsführung von großer Bedeutung. Das Mittel, durch das sich der zuständige Minister einen Überblick über die Ausgabewirtschaft in seinem Geschäftsbereich verschafft, sind die Üb e r s i c h t e n ü b e r die v e r f ü g t e n A u s g a b e m i t t e l 1 . Die nachgeordneten Behörden stellen diese Übersichten auf Grund der Haushaltsüberwachungslisten auf und legen sie dem zuständigen Bundesminister vor. Durch die Verwendung der Haushaltsüberwachungslisten als Grundlage für die Aufstellung der Übersichten wird gewährleistet, daß auch die „festgelegten Beträge", über die verfügt ist, die aber noch nicht zu Auszahlungsanordnungen geführt haben, erfaßt werden. Nicht alle Ausgaben sind in Haushaltsüberwachungslisten erfaßt 2 . Solche Ausgaben sind auf Grund der Titelbücher zu übernehmen oder notfalls zu schätzen. 1 2

Muster 12 RWB. Vgl. unter I, 3, 7, § 2.

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I, 3, 7, § 4 Wirtschaftsführung, Übersicht Die Übersichten werden von allen Behörden, die Ausgabemittel bewirtschaften, aufgestellt. Die unteren Behörden legen die Übersichten der zuständigen -ßimdesmittelbehörde vor. Die Äwndesmittelbehörden fassen die in den Übersichten enthaltenen Beträge mit ihren eigenen in einer neuen Übersicht zusammen und legen diese dem zuständigen Bundesminister vor. Die Übersichten über die verfügten Ausgabemittel sind dem zuständigen Bundesminister erstmals zum 15. Oktober3 vorzulegen. In dieser Übersicht werden die Ausgaben des ersten Halbjahres 3erfaßt. Sodann ist nach einem weiteren Vierteljahr — zum 15. Januar — eine weitere Übersicht und schließlich im letzten Vierteljahr von Monat zu Monat jeweils zum 15. eines jeden Monats eine Übersicht vorzulegen, weil erfahrungsgemäß gegen den Schluß des Rechnungsjahres hin sich die Verfügungen über Ausgabemittel häufen und jetzt besondere Vorsicht geboten ist, um einerseits zu vermeiden, daß Überschreitungen eintreten, andererseits aber notfalls rechtzeitig ein Antrag auf Zuweisung weiterer Mittel gestellt werden kann.

Qu.: § 43 RWB. § 4. Die Übereicht über das voraussichtliche Ergebnis der Wirtschaftsführung Die Sorge für den Gesamthaushalt obliegt dem Bundesminister der Finanzen. E r muß bestrebt sein, einen Haushaltsfehlbetrag am Schluß des Rechnungsjahres möglichst zu vermeiden. Darum bemüht er sich, das Gleichgewicht des Haushalts im Laufe des Rechnungsjahres aufrechtzuerhalten. Dazu ist notwendig, daß er rechtzeitig für die Einschränkung der Ausgaben, sei es durch Sperre oder in anderer Weise, eintritt, oder daß notfalls die erforderlichen Deckungsmittel beschafft werden. Damit der Bundesminister der Finanzen den dazu notwendigen Überblick erhält, sind ihm Ü b e r s i c h t e n ü b e r d a s v o r a u s s i c h t l i c h e E r g e b n i s d e r W i r t s c h a f t s f ü h r u n g 1 vorzulegen. Die Übersichten sind nach Haushaltseinnahmen und -ausgaben zu trennen. Dabei sind die Haushaltseinnahmen auf Grund des Titelbuches in Verbindung mit Schätzungen, die Haushaltsausgaben auf Grund der Übersichten über die verfügten3 Ausgabemittel23 einzutragen. Die Übersichten sind zum 1. November und 1. Februar eines jeden Jahres vorzulegen. Qu.: § 44 RWB. 3 Infolge Anpassung des Rechnungsjahres an das Kalenderjahr neue Termine: 15. Juli und 15. Oktober. 1 Muster 13 RWB. 2 s. unter I, 3, 7, § 3. 3 Vgl. vorst., Fußnote 3. Neue Termine: 1. August und 1. November.

I, 3, 8 Nachforderung von Haushaltsmitteln

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8. Abschnitt

Die Nachforderung von Haushaltsmitteln 1. Die zugewiesenen Ausgabemittel sind sparsam zu bewirtschaften, so daß sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen. Bei der Zuweisung werden die Mittel möglichst so bemessen, daß aus ihnen alle voraussichtlich anfallenden Ausgaben geleistet werden können. Gleichwohl kann der Fall eintreten, daß trotz sparsamster Wirtschaftsführung die Mittel n i c h t ausreichen. Unvorhersehbare Umstände und unvorhergesehene Ausgaben können zusätzliche Mittel erforderlich machen. Diese können aber nur dann bereitgestellt werden, wenn die aus ihnen zu bestreitenden Ausgaben auf einem u n a b w e i s b a r e n B e d ü r f n i s beruhen. Im Haushaltsplan müssen sie dem Grunde nach vorgesehen sein (§ 45 Abs. 1 RWB). Bevor weitere Haushaltsmittel zugewiesen werden, ist zu prüfen, ob nicht durch Zurückstellung nicht dringlicher Ausgaben entsprechende Einsparungen an anderer Stelle erzielt werden können. 2. Sobald eine Behörde erkennt, daß die ihr zugewiesenen Ausgabemittel nicht ausreichen, beantragt sie bei der zuständigen Stelle, daß ihr weitere Ausgabemittel zugewiesen werden. Der Antrag ist eingehend zu begründen. 3. Die Zuweisung weiterer Ausgabemittel auf Antrag ist auch dann erforderlich, wenn bei übertragbaren Ausgabebewilligungen Mehrausgaben geleistet werden sollen. 4. a) Die Behörden, denen eine fiunáesmittelbehorde übergeordnet ist, reichen dieser den Antrag auf Zuweisung weiterer Ausgabemittel ein. Stehen dieser noch Ausgabemittel aus zurückbehaltenen Beträgen 1 zur Verfügung, so entscheidet sie über die Zuteilung weiterer Mittel an die nachgeordnete Behörde. Hat sie keine Mittel mehr verfügbar, so wendet sie sich an den für sie zuständigen Bundesminister. b) Die Äundesmittelbehörden und .Bundesoberbehörden reichen ihren Antrag dem zuständigen Bundesminister ein. Dieser prüft den Antrag und, soweit er ihn nach sorgsamer Prüfung für begründet erachtet, weist er der Behörde die erforderlichen Ausgabemittel zu. Hat er selbst keine Mittel mehr zur Verfügung, so wendet er sich an den Bundesminister der Finanzen. c) Die obersten 5undesbehörden beantragen die Zuweisung weiterer Ausgabemittel unmittelbar bei dem Bundesminister der Finanzen. 1

s. unter I, 3, 2.

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I, 3, 9, § 1 Bewirtschaftung der Planstellen

5. Wenn die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgabemittel verbraucht sind, ist die Zuweisung weitere Ausgabemittel davon abhängig, daß der Bundesminister der Finanzen eine Haushaltsüberschreitung zuläßt2. Qu.: § 45 RWB.

9. Abschnitt Die Bewirtschaftung der Planstellen und der Besoldungsmittel § 1. Die Bewirtschaftung der Planstellen 1. Wegen der besonderen Bedeutung und der hohen Verpflichtungen, die dem Bund (Land) durch die Anstellung eines Beamten erwachsen, ist bei der Verleihung einer B e a m t e n s t e l l e besondere Sorgfalt anzuwenden. Die Beamtenstelle wird durch den Haushaltsplan geschaffen. Der Haushaltsplan enthält im Dispositiv den Stellenplan. Mit der Rechtskraft des Haushaltsgesetzes e n t s t e h t die in den Haushaltsplan erstmalig aufgenommene planmäßige Stelle oder die Planstelle. Ein A m t , das in einer der Besoldungsordnungen aufgeführt ist, die dem Besoldungsgesetz als Anlage beigefügt sind, darf nur zusammen mit der E i n w e i s u n g in eine besetzbare P l a n s t e l l e verliehen werden (§ 36 b Abs. 1 RHO). Für Beförderungen sieht § 36b Abs. 2 RHO Sondervorschriften vor. 2. Die bewilligten Planstellen werden zunächst den obersten Bundesbehörden durch die Zufertigung des Einzelplans des Haushaltsplanes zugewiesen. Die Bundesminister v e r t e i l e n die Planstellen, soweit sie sie nicht selbst bewirtschaften, auf die nachgeordneten Behörden. 3. Wenn im Haushaltsplan planmäßige Stellen ohne nähere Erläuterung als k ü n f t i g w e g f a l l e n d bezeichnet sind, dürfen freiwerdende Stellen dieser Gattung nicht wieder besetzt werden. Der Vermerk „künftig wegfallend" (abgekürzt: ,,k. w.") ist so lange in den Haushaltsplan der folgenden Jahre zu übernehmen, bis die Stellen durch Freiwerden weggefallen sind. Entsprechendes gilt, wenn Stellen u m z u w a n d e l n , („k. u."), d. h. mit geringerem Endgrundgehalt als bisher auszustatten sind. 4. Die im Haushaltsplan vorgesehenen Beamtenstellen dürfen, soweit das dienstliche Bedürfnis es zuläßt, auch mit Beamten einer niedrigeren Besoldungsgruppe derselben oder einer anderen gleichwertigen 2

s. unter I, 3, 11, § 3.

I, 3, 9, § 2 Überwachung der Planstellenbewirtschaftung

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Laufbahn besetzt werden (§ 36 Abs. 2 RHO). Es wird zu prüfen sein, wieweit sich diese Vorschrift mit § 21 des Bundesbesoldungsgesetzes verträgt. Mehrere Sondervorschriften sollen verhindern, daß neue Anstellungen erfolgen, solange noch entbehrlich gewordene Beamte vorhanden sind (vgl. hierzu § 36 a RHO). Freie planmäßige Stellen sind mit Beamten zu besetzen, die bei der eigenen oder einer anderen .Bundesverwaltung entbehrlich geworden sind und die erforderliche Vor- und Ausbildung besitzen. Im übrigen sollen in erster Reihe geeignete, einstweilig in den Ruhestand versetzte Beamte in solche Stellen übernommen werden. Wird ein Beamter hiernach in eine andere Stelle übernommen, so fällt seine bisherige Stelle weg. Zur Übernahme von Beamten in den Bundesdienst und zur Einstellung von Beamtenanwärtern bedarf es der vorherigen Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Eine Sperre zur Anstellung und Beförderung besteht auch, solange Beamten vorhanden sind, die die Bezüge einer höheren Besoldungsgruppe erhalten. Eine Stelle, die bei einer Verwaltung entbehrlich geworden ist, darf mit vorheriger Zustimmung des Bundesministers der Finanzen auf eine andere Verwaltung übertragen werden, wenn diese den bisher aus der Stelle besoldeten Beamten übernimmt und bei ihr für die sofortige Schaffung einer neuen Stelle ein unabweisbares Bedürfnis besteht. Die Stelle ist zunächst als künftig wegfallend zu behandeln. Über ihren Verbleib ist im nächsten Haushaltsplan zu entscheiden. Qu.: §§36, 36a, 36b RHO. § 2. Die Überwachung der Planstellenbewirtschaftung I. Die Bundesminister und die obersten ßwndesbehörden, denen Planstellen zur Bewirtschaftung zugewiesen sind, führen über diese eine Planstellenüberwachungsliste (§ 39 Abs. 1 RWB 1 ). Diese soll verhindern, daß Beamte über die im Haushaltsplan vorgesehenen Stellen hinaus angestellt werden. Die Planstellenüberwachungsliste ist deshalb nur in den Fällen erforderlich, in denen die im Haushaltsplan ausgebrachten Planstellen auf mehrere Behörden verteilt werden; sie ist entbehrlich und deshalb nach § 39 Abs. 4 RWB nicht zu führen, wenn einer Behörde sämtliche Planstellen eines Einzelplans oder eines Teiles eines Einzelplanes zur Bewirtschaftung überwiesen sind. Die Planstellenüberwachungsliste kann für mehrere Rechnungsjahre geführt werden, sofern dies nicht die Übersichtlichkeit beeinträchtigt (§ 39 Abs. 1 RWB). 1

Muster 8 RWB.

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I, 3, 9, § 3 Bewirtschaftung der Besoldungsmittel In die Planstellenüberwachungsliste sind zu Beginn eines jeden Rechnungsjahres oder, soweit erforderlich, zu Beginn eines kürzeren Zeitabschnittes die der Behörde zur Bewirtschaftung zugewiesenen Planstellen, getrennt nach den einzelnen Besoldungsgruppen, einzutragen (§39 Abs. 2 RWB). In die Planstellenüberwachungsliste sind sämtliche Änderungen (Zuweisung neuer Planstellen, Verlegung, Wegfall von Planstellen) der Zeitfolge nach laufend einzutragen. Die Liste ist monatlich und am Schlüsse des Rechnungsjahres abzuschließen. Die nachgeordneten Behörden haben dem zuständigen Bundesminister nach Ablauf eines jeden Kalenderhalbjahres, spätestens bis zum 10. des darauffolgenden Monats, eine Abschrift der Planstellenüberwachungsliste einzureichen. Die Abschrift ist mit der bei dem zuständigen Bundesminister geführten Planstellenüberwachungsliste zu vergleichen; Unstimmigkeiten sind unverzüglich aufzuklären. (§ 39 Abs. 3 RWB.)

II. Die Bundesminister und die nachgeordneten Behörden, denen Planstellen zugewiesen sind, führen ein Verzeichnis über die Besetzung der Planstellen, die sie selbst bewirtschaften (§ 40 Abs. 1 RWB) 2 . Das Verzeichnis ergänzt die Planstellenüberwachungsliste nach der Istseite; diese weist das Soll an Planstellen, jenes das Ist der Besetzung nach. Beide Nachweise sichern die Stellenbesetzung. Aus dem Verzeichnis über die Besetzung der Planstellen muß jederzeit der Bestand an Planstellen und ihre Besetzung ersichtlich sein. Deshalb sind sämtliche Änderungen laufend einzutragen (§ 40 Abs. 1 RWB). Wenn der Geschäftsumfang es erfordert, können für die einzelnen Geschäftszweige einer Behörde oder für die einzelnen Besoldungsgruppen getrennte Verzeichnisse geführt werden (§ 40 Abs. 2 RWB). Der zuständige Bundesminister kann bestimmen, daß auch nachgeordnete Behörden, denen keine Planstellen zugewiesen sind, ein Verzeichnis über die Besetzung der Planstellen führen (§ 40 Abs. 3 RWB). Qu.: § 39, 40 RWB. § 3. Die Bewirtschaftung der Besoldungsmittel I. 1. B e s o l d u n g e n und andere D i e n s t b e z ü g e dürfen nur bewilligt werden, a) nach Maßgabe der darüber bestimmenden Gesetze 1 und b) wenn der Haushaltsplan die Mittel dazu zur Verfügung stellt. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln als Voraussetzung für die Gewährung von Dienstbezügen hat nur für die ausführende Verwaltung Bedeutung. Der einzelne Beamte wird davon nicht betroffen, da durch den Haushaltsplan Ansprüche Dritter weder begründet noch aufgehoben werden (§ 24 RHO). 2

Muster 9 RWB. ζ. B. Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993). 1

I, 3, 9, § 3 Bewirtschaftung der Besoldungsmittel

205

2. Neben den Mitteln für Besoldungen und Vergütungen an das ständig beschäftigte Personal werden alljährlich auch M i t t e l f ü r H i l f s l e i s t u n g e n in den Haushaltsplan eingestellt. Aus diesen Mitteln dürfen keine Vergütungen an planmäßige oder ständig beschäftigte Beamte desselben Verwaltungszweigs gewährt werden. 3. A u ß e r o r d e n t l i c h e V e r g ü t u n g e n und U n t e r s t ü t z u n g e n dürfen Beamten nur aus den im Haushaltsplan dazu bestimmten Mitteln gewährt werden. Sind die Mittel nicht a u s s c h l i e ß l i c h für Beamte bestimmt, so ist der auf diese entfallende Betrag in der Z w e c k b e s t i m m u n g des Titels oder in der E r l ä u t e r u n g anzugeben. Ähnliches gilt für die Gewährung von außerordentlichen Vergütungen an die im Vertragsverhältnis beschäftigten Bediensteten. Hier wird jedoch nur verlangt, daß die Mittel dafür im Haushaltsplan e r s i c h t l i c h gemacht oder in den zu seiner Begründung dienenden U n t e r l a g e n (§ 14 RHO) besonders veranschlagt sind. 4. Das S t e r b e g e l d an Hinterbliebene von Beamten, Ruhestandsbeamten usw. ist jeweils aus den Mitteln zu verausgaben, aus denen die Hauptbezüge gezahlt worden sind. II. In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) dürfen B e s o l d u n g e n und andere D i e n s t b e z ü g e nur nach dem Stellenplan, der Besoldungsordnung, den Anstellungs- und Tarifverträgen, den Versorgungsvorschriften und den im Haushaltsplan bereitgestellten Mitteln 2 gewährt werden. Zur Sicherung einer sparsamen Personalwirtschaft ist die Ü b e r s c h r e i t u n g der Ausgabebewilligungen für Personalausgaben grundsätzlich ausgeschlossen. Sie ist als A u s n a h m e nur dann zugelassen, wenn eine Überschreitung zwangsläufig eintritt, ζ. B. wenn durch gesetzliche oder tarifliche Vorschriften die Dienstbezüge erhöht werden; ferner dann, wenn Ausgaben für Stellvertreter erforderlich werden. Schließlich muß eine Überschreitung zwangsläufig auch dann zugelassen werden, wenn die Veranschlagung unzutreffend war. Dieser zunächst weit gegespannte Rahmen wird durch die Ausführungsbestimmungen zur GemHVO dahin eingeschränkt, daß als unzutreffende Veranschlagung nur eine „offenbar irrtümliche Veranschlagung" anzusehen ist 3 . Eine Überschreitung ist auch dann zwangsläufig, wenn auf Grund eines 2 Nordrhein-Westfalen und Hessen: „und nur a u s den im Haushaltsplan bereitgestellten Mitteln . . . ". 3 Die neue hess. GemHVO drückt das bereits im Text aus. (§ 42 GemHVO Hessen.)

206

I, 3, 9, § 4 Dienstwohnungen und Sachbezüge

Gesetzes eine Personalvermehrung notwendig ist. In diesem Falle ist zugleich eine Änderung des Stellenplans erforderlich. Qu.: §§ 36 bis 39 RHO — § 42 GemHVO Reich, He., NW. — § 33 BaGemHVO. —

§ 4. Dienstwohnungen und Sachbezüge 1. Eine D i e n s t w o h n u n g ist eine Wohnung, die einem Beamten mit Rücksicht auf sein Amt zum Bewohnen zugewiesen wird. Welche Stellen mit einer Dienstwohnung auszustatten sind, wird durch den Haushaltsplan bestimmt. Im übrigen gelten für die Überlassung von Dienstwohnungen die entsprechenden Vorschriften des Besoldungsgesetzes und besondere Dienstwohnungsvorschriften1. 2. Andere Wohnungen, sonstige Nutzungen und Sachbezüge dürfen Beamten nur gegen a n g e m e s s e n e s E n t g e l t überlassen werden, wenn nicht durch Gesetz oder im Haushaltsplan etwas anderes bestimmt ist. Qu.: §§ 40, 41 RHO.

10. Abschnitt Die Betriebsmittel § 1. Wesen und Zweck der Betriebsmittel 1. Die Zuteilung von Haushaltsmitteln 1 gibt einer Behörde noch nicht die Ermächtigung, Auszahlungen leisten zu lassen. Dazu ist noch die Zuweisung von B e t r i e b s m i t t e l n erforderlich. Eine Auszahlungsanordnung darf nur insoweit erteilt werden, als Betriebsmittel zur Verfügung gestellt sind (§ 29 Abs. 2 RWB). Betriebsmittel sind die Beträge, bis zu deren Höhe der .Bundesminister der Finanzen die einzelnen Bundesminister ermächtigt, innerhalb eines bestimmten Zeitraums in ihrem Verwaltungsbereich Auszahlungen leisten zu lassen (§ 2 Nr. 9 RWB). „In der Überweisung von Haushaltsmitteln liegt der verwaltungs1 a) Dienstwohnungsvorschriften vom 30. Januar 1937 (RBB1. S. 9); Änderungen v. 25. 4.1938 / RBBL. S. 116) v. 4. Mai 1940 (RBB1. S. 136 und vom 10. Mai 1944 (RBB1. S. 91) — Berichtigung: RBB1. 1938 S. 116) —; b) Werkdienstwohnungsvorschriften vom 30. Januar 1937 (RBB1. S. 25) — Berichtigung: RBB1. 1938 S. 382); c) Mietwohnungsvorschriften vom 30. Januar 1937 (RBBL S. 25) ; — Berichtigung: RBB1. 1938 S. 382 —. Weitere Nachweise, ζ. B. über Wohnungen im Ausland, Amtswohnungen der Bundesminister, sowie zur Frage der Weitergeltung der Dienstwohnungsvorschriften s. bei Viaion, a. a. O., Anm. 5 zu § 40. 1 s. unter I, 3, 2.

I, 3,10, § 1 Wesen und Zweck der Betriebsmittel

207

mäßige Vollzug des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans, während durch die Zurverfügungstellung von Betriebsmitteln der Reichsminister der Finanzen zum Ausdruck bringt, bis zu welcher Höhe nach der Kassenlage des Reiches Geldbeträge für Auszahlungen innerhalb eines bestimmten Zeitabschnitts verwendet werden können. Die Überweisung von Ausgabemitteln läßt erkennen, in welcher Weise die Behörden ihre Aufgaben zu erfüllen haben, die Zurverfügungstellung von Betriebsmitteln in welchem Umfang hierfür Geld vorhanden ist" 2 . Die Grundlage für die Betriebsmittelbewirtschaftung bildet § 26 Abs. 5 RHO: „(5) Der Bundesminister der Finanzen ermächtigt die obersten Bundesbehörden im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Einnahmen, in ihrem Verwaltungsbereich innerhalb eines bestimmten Zeitraums die nach Abs. 1 notwendigen Auszahlungen bis zur Höhe eines bestimmten Gesamtbetrags leisten zu lassen. Zur Leistung außerordentlicher Ausgaben darf er sie, soweit Einnahmen aus Anleihen nicht zur Verfügung stehen und eine Verpflichtung, die Ausgaben zu leisten, nicht besteht, nur ermächtigen, wenn durch das Unterlassen oder Hinausschieben der Ausgaben erhebliche wirtschaftliche Nachteile für den Bund entstehen würden und er die Ausgaben im Hinblick auf zu erwartende Einnahmen aus Anleihen oder auf einen Überschuß im ordentlichen Haushalt für vertretbar hält."

2. a) Die Betriebsmittel dienen also dazu, die zu l e i s t e n d e n A u s z a h l u n g e n m i t dem Z u f l u ß der E i n n a h m e n in E i n k l a n g zu b r i n g e n . In der Zuweisung von Betriebsmitteln liegt die Ermächtigung, Auszahlungen leisten zu lassen, aber auch die verantwortliche Zusicherung, daß die für die Auszahlungen nötigen Zahlungsmittel in der •Buredeshauptkasse vorhanden sind3. b) Die Zuteilung von Betriebsmitteln für die Leistung außerordentlicher Ausgaben, falls Anleihemittel nicht zur Verfügung stehen, ist deshalb an besondere erschwerende Voraussetzungen geknüpft, und zwar: a) Durch das Unterlassen oder Hinausschieben der Ausgaben würden dem Bund erhebliche wirtschaftliche Nachteile entstehen, b) es muß zu erwarten sein, daß noch Einnahmen aus Anleihen eingehen oder daß im ordentlichen Haushalt ein Überschuß entsteht.

Diese erschwerenden Voraussetzungen können nicht Platz greifen, wenn eine rechtliche Verpflichtung des Bundes zur Leistung der Ausgabe 2 Reichard, Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden, 1929, Anm. 1 zu § 47. 3 Reichard, a. a. O. Anm. 9 zu § 2 RWB.

Berlin

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I, 3,10, § 2 Anmeldung der Betriebsmittel

besteht. Die Verpflichtung kann auf Gesetz oder Rechtsgeschäft beruhen. Sie muß aber vorhanden sein, sie darf also nicht erst begründet werden. 3. Betriebsmittel werden nur Behörden zur Verfügung gestellt, die berechtigt sind, Ausgabemittel selbständig zu bewirtschaften. Qu.: § 26 (5) RHO — § 29 (2) RWB.

§ 2. Die Anmeldung der Betriebsmittel 1. Betriebsmittel werden einer Behörde nur auf vorherige Anm e l d u n g zugewiesen. Die Anmeldung ist monatlich zu einem bestimmten Zeitpunkt vorzulegen, sie umfaßt jeweils den Bedarf an Betriebsmitteln für den n ä c h s t e n Monat. Der Bedarf bemißt sich nach den im nächsten Monat voraussichtlich zu leistenden Auszahlungen mit Ausnahme der Ablieferungen. Die für Haushaltsausgaben anzufordernden Beträge müssen sich im Rahmen der zur Verfügung stehenden Ausgabemittel halten. Betriebsmittel dürfen nur in der u n b e d i n g t e r f o r d e r l i c h e n Höhe angefordert werden. Weicht eine Anforderung von den in einer nach § 49 RWB übersandten besonderen Übersicht1 angegebenen Beträgen erheblich ab, so ist die Abweichung nach Art und Höhe zu erläutern. Die Anmeldung der Betriebsmittel erfordert große Sorgfalt, weil eine übermäßige und unrichtige Anforderung die Geldwirtschaft des Bundes in unerwünschter Weise stören kann. 2. a) Die unteren Äundesbehörden melden ihren Bedarf an Betriebsmitteln bei den ihnen übergeordneten -ßundesmittelbehörden, diese und die -Bundesoberbehörden melden ihren Bedarf bei dem zuständigen Bundesminister an. Die Bundesminister und die anderen obersten Bundesbehörden melden ihren Bedarf unmittelbar dem Bundesminister der Finanzen. b) Die ifundesmittelbehörden prüfen die Bedarfsanmeldungen der ihnen nachgeordneten Behörden, ergänzen und ändern sie, soweit sie es für erforderlich halten, und fassen die Beträge mit ihrem eigenen Bedarf zu einer Bedarfsanmeldung für ihren gesamten Geschäftsbereich zusammen. In gleicher Weise verfahren die Bundesminister für ihren Verwaltungsbereich. c) Für die Anmeldung des Betriebsmittelbedarfs ist ein besonderer Vordruck zu verwenden. 3. Soweit L a n d e s b e h ö r d e n den Bundeshaushaltsplan ausführen, fordern sie in entsprechender Weise Betriebsmittel an. Qu.: §§47, 48 RWB. 1

s. unter I, 3, 10, § 3.

I, 3 , 1 0 , § 3 Voraussichtlicher Bedarf, Übersicht

209

§ 3. Die Übersicht über den voraussichtlichen Bedarf an Betriebsmitteln Auf besonderes Verlangen sind dem Bundesminister der Finanzen neben den monatlichen Bedarfsanmeldungen Ü b e r s i c h t e n ü b e r d e n v o r a u s s i c h t l i c h e n B e d a r f an B e t r i e b s m i t t e l n 1 für einen längeren Zeitraum nach einem besonderen Muster zu übersenden. Die Übersicht knüpft an das Haushaltssoll und die aus dem Vorjahr übertragenen Haushaltsreste an, sie stellt diesen Beträgen die voraussichtlich anzufordernden Betriebsmittel gegenüber. Dadurch gibt sie einen Überblick über den in den kommenden Monaten auf die Bundeskasse zukommenden Geldbedarf, sei dieser nun zwangsläufiger oder nicht zwangsläufiger Natur. Qu.: § 49 RWB.

§ 4. Die Ermächtigung zu Auszahlungen 1. a) Der Bundesminister der Finanzen ermächtigt nach den Bedarfsanmeldungen die Bundesminister und die sonstigen obersten Bundesbehörden durch ein sogenanntes E r m ä c h t i g u n g s s c h r e i b e n nach besonderem Muster 1 , in ihrem Verwaltungsbereich im nächsten Monat Auszahlungsanordnungen bis zur Höhe des in dem Schreiben angegebenen Gesamtbetrages erteilen zu lassen (§ 50 Abs. 1 RWB). b) Im Gegensatz zu der Anmeldung des Betriebsmittelbedarfs wird in dem Ermächtigungsschreiben nicht mehr unterschieden, ob es sich um Ausgaben des ordentlichen oder außerordentlichen Haushalts handelt. Das Ermächtigungsschreiben ist eine reine Maßnahme der G e l d w i r t s c h a f t , bei der die haushaltsrechtliche Unterscheidung der Ausgabearten nicht mehr erforderlich ist. c) Reichen die dem Bundesminister der Finanzen zur Verfügung stehenden Kassenmittel nicht aus, den gemeldeten Bedarf an Betriebsmitteln zu decken, so wird er im Benehmen mit den übrigen Bundesministern versuchen müssen, den Bedarf an Betriebsmitteln den vorhandenen Kassenmitteln anzupassen. Kommt ein Einvernehmen nicht zustande, so dürfte die sinngemäße Anwendung der Bestimmungen des § 20 Abs. 1 und § 21 Abs. 2 und 3 RHO zulässig sein2. 2. a) Der zuständige Bundesminister teilt die ihm zur Verfügung gestellten Betriebsmittel auf. Er ermächtigt seine eigene K a s s e durch Ermächtigungsschreiben 1 , A u s z a h l u n g e n bis zu dem in dem Schreiben 1 1 2

14

Muster 16 RWB. s. Muster 17, 18a und 18b RWB. Reichard, a. a. O., Anm. 1 zu § 50; vgl. ferner unter I, 2, 6, § 4.

H e l m e r t , Hauahaltsweeen

210

I, 3,10, § 4 Ermächtigung zu Auszahlungen

angegebenen Gesamtbetrage zu leisten. Ferner ermächtigt er die ihm unmittelbar nachgeordneten B e h ö r d e n durch ein besonderes Ermächtigungsschreiben1, in ihrem Geschäftsbereich A u s z a h l u n g s a n o r d n u n gen bis zur Höhe des in dem Schreiben angegebenen Gesamtbetrags e r t e i l e n zu lassen (§ 50 Abs. 2 RWB). b) Die 2?K7idesmittelbehôrden verfahren entsprechend. Sie ermächtigen ihre K a s s e , A u s z a h l u n g e n bis zur Höhe des in dem Schreiben angegebenen Gesamtbetrags zu l e i s t e n , andererseits ermächtigen sie die nachgeordneten Behörden, soweit diese Mittel bewirtschaften, Ausz a h l u n g s a n o r d n u n g e n bis zur Höhe des in dem Schreiben angegebenen Gesamtbetrages e r t e i l e n zu lassen (§ 50 Abs. 3 RWB). Die Ermächtigungsschreiben sind von dem Sachbearbeiter des Haushalts mitzuzeichnen, soweit er sie nicht selbst abschließend zeichnet (§ 50 Abs. 4 RWB).

3. a) Das E r m ä c h t i g u n g s s c h r e i b e n gibt der Kasse das Recht, die ihr erteilten A u s z a h l u n g s a n o r d n u n g e n a u s z u f ü h r e n . Darüber hinaus gibt es ihr die Möglichkeit, soweit erforderlich, K a s s e n b e s t a n d s v e r s t ä r k u n g e n 3 in Anspruch zu nehmen. Beide Wirkungen des Ermächtigungsschreibens sind bei Kassen, die nicht über ausreichende eigene Einnahmen verfügen, nicht voneinander zu trennen. Erst die Beschaffung der nötigen Geldmittel auf dem Wege der Kassenbestandsverstärkung gestattet es der Kasse, die Auszahlungsanordnungen auszuführen. b) K a s s e n b e s t a n d s v e r s t ä r k u n g e n dürfen nur in der Höhe gewährt werden, bis zu der der zuständige Bundesminister die Verwaltungsbehörde, der die anfordernde Kasse angehört, zur L e i s t u n g von A u s z a h l u n g e n e r m ä c h t i g t hat. Die Kassenbestandsverstärkungen sind auf der Ermächtigung abzuschreiben (§ 48 Abs. 2 RKO). Wird eine Kassenbestandsverstärkung auf Grund eines Ermächtigungsschreibens angefordert, so ist auf dem Anerkenntnis oder der Zuschußquittung der Stand der Betriebsmittel unter ausdrücklicher Angabe etwa unverwendet gebliebener und wieder abgelieferter Kassenbestandsverstärkungen ersichtlich zu machen. Bis zur Höhe des Betriebsmittelstandes darf eine Kassenbestandsverstärkung gewährt werden (§ 50 Abs. 6 RWB). Qu.: § 50 RWB — § 48 (2) RKO. 3

s. unter II, 2, 3, § 3.

I, 3,10, § 5 Betriebsmittel, Verfall, Nachforderung

211

§ 5. Verfall und Nachforderung von Betriebsmitteln 1. Damit der Bundesminister der Finanzen jederzeit weiß, in welchem Umfange Kassenmittel von der 5undeshauptkasse abgezogen werden können, hat die Betriebsmittelzuweisung nur eine b e g r e n z t e D a u e r . Über Betriebsmittel, die in dem Zeiträume, für den sie zur Verfügung gestellt sind, nicht verbraucht werden, kann die Behörde nach Ablauf des Zeitraums nicht mehr verfügen (§ 50 Abs. 5 RWB). 2. Die A n f o r d e r u n g v o n B e t r i e b s m i t t e l n erfordert besondere Sorgfalt. Einerseits dürfen nicht mehr Betriebsmittel beantragt werden, als notwendig sind, andererseits müssen die angeforderten Betriebsmittel jedoch zur Leistung der anfallenden Ausgaben ausreichen. Diese sorgfältige Prüfung ist allein schon zur Vermeidung unnötiger Verwaltungsarbeit erforderlich. Gleichwohl läßt sich nicht immer vermeiden, daß infolge unvorhergesehener Umstände die angeforderten Betriebsmittel nicht ausreichen, um die notwendig werdenden Zahlungen zu leisten. Tritt dieser Fall ein, so beantragt die Behörde bei der zuständigen Stelle, daß ihr w e i t e r e B e t r i e b s m i t t e l zur Verfügung gestellt werden. Der Antrag ist eingehend zu begründen. Das Verfahren entspricht sinngemäß dem der regelmäßigen Anforderung von Betriebsmitteln. Qu.: §§ 50 (5), 51 RWB.

§ 6. Die Überwachung der Betriebsmittel 1. Die Kasse hat über die ihr zur Verfügung gestellten Betriebsmittel eine B e t r i e b s m i t t e l ü b e r w a c h u n g s l i s t e 1 zu führen 2 . In der Liste ist t ä g l i c h der Stand der Betriebsmittel ersichtlich zu machen. Dem etwa vorhandenen Bestand an Betriebsmitteln sind die zur Verfügung gestellten neuen Betriebsmittel zuzuschreiben, sodann ist die beim Tagesabschluß ermittelte Summe der Auszahlungen — ohne die Ablieferungen abzuschreiben.

Bis zur Höhe des verbleibenden Betrages darf die Kasse weitere Auszahlungen leisten (§ 52 Abs. 1 RWB). 2. Wenn zu erwarten ist, daß die zur Verfügung gestellten Betriebsmittel für den laufenden Monat nicht ausreichen, hat die Kasse der zu1

Muster 19 RWB. Wenn bei Maschinenbuchführung die Ausgabesummen jedes Einzelplanes auf besondere Titelkarten (Einzelplankarten) übernommen werden, so können diese Einzelplankarten gleichzeitig die Betriebsmittelüberwachungsliste ersetzen (vgl. Vorläufige Maschinen-Dienstanweisung für die Oberfinanzkassen). 2

14·

212

I, 3, 10, § 7 Betriebsmittelrücklage

ständigen Behörde rechtzeitig mitzuteilen, w a n n sie voraussichtlich verbraucht sein werden. Die Kasse hat somit den Stand der Betriebsmittel nicht nur täglich zu überwachen, sondern dabei auch den voraussichtlichen Bedarf zu berücksichtigen. 3. Wenn die B e t r i e b s m i t t e l v e r b r a u c h t sind, darf die K a s s e k e i n e A u s z a h l u n g e n m e h r l e i s t e n ; die zuständige Behörde ist unverzüglich zu benachrichtigen. Das gilt nicht für Ablieferungen, die grundsätzlich nicht in die Betriebsmittelwirtschaft einbezogen sind. Die Kasse darf selbst dann keine weiteren Auszahlungen leisten, wenn ihr eigene Einnahmen zur Verfügung stehen, sie also nicht auf Kassenbestandsverstärkungen angewiesen ist. Nur das Ermächtigungsschreiben gestattet ihr, die angeordneten Auszahlungen vorzunehmen. In Sammelkassen und Einheitskasssen muß die Führung der Betriebsmittelüberwachungsliste besonders geregelt werden. Die erforderlichen Anordnungen trifft der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen (§ 52 Abs. 3 RWB) 3 . Qu.: § 52 RWB.

§ 7. Die Betriebsmittelrücklage 1. 1. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs 1 läßt erwarten, daß nur so viel Einnahmen eingehen, als Ausgaben zu leisten sind. Das Ideal wäre, daß der Kasse jeweils so viel Einnahmen zuflössen, als sie zur Leistung der gerade vorliegenden Ausgaben benötigte. Dieser Idealzustand ist in der Praxis nicht zu erreichen, vielmehr werden bald die Einnahmen, bald die Ausgaben höher sein. In der Regel werden die Einnahmen den Ausgaben nachhinken. Die Theorie sieht darin vielfach einen wesentlichen Faktor, die Finanzwirtschaft der öffentlichen Hand zu beeinflussen, sie zu einer sparsamen Wirtschaft anzuhalten. 2. Für den A u s g l e i c h d e r S c h w a n k u n g e n z w i s c h e n d e m Z u f l u ß d e r E i n n a h m e n und den notwendig zu leistenden A u s g a b e n muß deshalb Vorsorge getroffen werden. Zu diesem Zwecke ist aus ordentlichen Mitteln allmählich eine R ü c k l a g e anzusammeln, die den regel3

Vgl. hierzu unter II, 2, 3, § 3. — Die Zusammenfassung der einer Einheitskasse erteilten Ermächtigungsschreiben in einer Liste läßt eine Unterscheidung, für welche Behörde Kassenmittel zur Verfügung stehen, nicht zu. Gleichwohl überwacht die Kasse, daß Auszahlungen für eine Behörde nur im Rahmen der für diese zur Verfügung gestellten Betriebsmittel geleistet werden. Die Verantwortung dafür, daß nicht mehr Beträge zur Auszahlung angewiesen werden, als Betriebsmittel zur Verfügung stehen, trägt grundsätzlich aber die anordnende Verwaltungsbehörde. 1 s. unter I, 2, 4, § 3.

I, 3 , 1 1 , § 1 Überplanmäßige Haushaltseinnahmen

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mäßigen Bedarf an Betriebsmitteln deckt 2 . Da laufende Ausgaben nicht aus Kreditmitteln gedeckt werden dürfen, sollen sie aus solchen Mitteln auch nicht vorläufig bestritten werden. Deshalb dürfen zur Deckung des Betriebsmittelbedarfs Kredite nur ausnahmsweise aufgenommen werden (§ 26 Abs. 4 RHO). Π. In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ist in gleicher Weise eine Betriebsmittelrücklage anzusammeln 3 . Qu.: §26 (4) RHO; §§ 1, 2 RücklVO Reich, He. 11. Abschnitt Die über- und außerplanmäßigen Haushaltseinnahmen und -ausgaben § 1. Die überplanmäßigen Haushaltseinnahmen 1. Die im Laufe des Rechnungsjahres aufkommenden Einnahmen sind zum größten Teil im Haushaltsplan vorgesehen. So will es der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes 1 . Diese Einnahmen sind die p l a n m ä ß i g e n Haushaltseinnahmen 2 . Häufig gehen Einnahmen über die geschätzten Haushaltsansätze hinaus ein, M e h r e i n n a h m e n , 2 Die 1. VAHL enthält in den Nummern 59 bis 61 folgende Bestimmungen für die Betriebsmittelrücklage, die von allgemeiner Bedeutung sind: „59. Die Betriebsmittelrücklage ist kein Sondervermögen, sondern sie stellt den der Landeshauptkasse als Betriebsmittel überwiesenen Geldbestand im Sinne des § 78 Absatz 1 RHO dar. Die Rücklage braucht daher nur als buchmäßiger Bestand und mit den Veränderungen nachgewiesen zu werden, die sich aus der Zuweisung oder Entnahme von Haushaltsmitteln ergeben. Die Höhe der Betriebsmittelrücklage ist in den Erläuterungen zum Haushaltsplan auch dann anzugeben, wenn keine Veränderung vorgesehen ist. 60. Die Rücklagemittel sind Bestandteile der allgemeinen Kassenmittel, für deren Anlegung § 28 Absatz 2 RHO gilt. Da diese Mittel in kürzeren Zeitspannen gebraucht werden und auch unvorhergesehener Bedarf auftreten kann, dürfen sie regelmäßig nur kurzfristig angelegt werden, also auf Guthaben u.dgl. Eine Anlegung, bei der Kursschwankungen möglich sind, ist nicht zulässig. 61. Eine Verwendung von Kassenbetriebsmitteln einschließlich der Betriebsmittelrücklage zur Durchführung bestimmter Maßnahmen ist nur auf dem Wege über den Haushaltsplan möglich." 3 Näheres s. unter I, 7, 2, § 2. 1 s. unter I, 2, 4, § 1. 2 In § 2 Abs. 1 Nr. 12 R W B werden planmäßige Haushaltseinnahmen schlechthin als Haushaltseinnahmen erklärt, die im Haushaltsplane vorgesehen sind. Diese Begriffsbestimmung ist ungenau. Zu den planmäßigen Haushaltseinnahmen müssen notwendig auch die Einnahmen auf Einnahmereste aus dem Vorjahre gerechnet werden, weil sonst ein Widerspruch zu der gesetzlichen Begriffsbestimmung der überplanmäßigen Haushaltseinnahmen vorläge (vgl. hierzu § 73 Abs. 1 RHO).

214

1,3,11, §2 Außerplanmäßige Haushaltseinnahmen

die auch nicht durch etwaige Einnahmereste aus dem Vorjahre bedingt sind. Das sind die ü b e r p l a n m ä ß i g e n Haushaltseinnahmen. 2. Überplanmäßige Einnahmen bedürfen keiner Genehmigung. Sie sind haushaltsrechtlich im allgemeinen uninteressant. Wenn sie aber eine beachtenswerte Höhe erreichen, können sie für die Beurteilung der Frage bedeutsam werden, ob richtig veranschlagt, also der Grundsatz der Haushaltswahrheit 3 bei der Aufstellung des Haushaltsplanes gewahrt worden ist. Reichard4 hält noch eine förmliche Genehmigung der Regierung insoweit für notwendig, als eine Mehreinnahme aus der Veräußerung von reichseigenen Sachen und Rechten herrührt, da die Regierung in diesen Fällen durch den Haushaltsplan gebunden sei. Die Genehmigung zu diesen Mehreinnahmen soll gelegentlich der Vorlage der Haushaltsrechnung nachgeholt werden. Dieser Auffassung kann heute keine praktische Bedeutung mehr beigemessen werden. Qu.: § 73 RHO. § 2. Die außerplanmäßigen Haushaltseinnahmen 1. Neben den planmäßigen und überplanmäßigen Haushaltseinnahmen kommen noch Einnahmen auf, die auch ihrem E n t s t e h u n g s g r u n d e nach nicht im Haushaltsplane vorgesehen und nicht auf Einnahmereste aus dem Vorjahre zu verrechnen sind. Solche Einnahmen heißen a u ß e r p l a n m ä ß i g e Haushaltseinnahmen. Der zuständige Bundesminister bestimmt, ob zur Annahme außerplanmäßiger Haushaltseinnahmen innerhalb seines Verwaltungsbereichs seine Zustimmung einzuholen ist (§ 46 Abs. 1 RWB). Außerplanmäßige Haushaltseinnahmen, die im einzelnen Fall den Betrag von 10000 DM übersteigen, sind dem Bundesminister der Finanzen mitzuteilen (§ 46 Abs. 1 RWB). Außerplanmäßige Haushaltseinnahmen fallen nur selten an. Wenn der zuständige Bundesminister die Annahme von seiner Zustimmung abhängig machen darf, so dürfte es sich hier mehr um eine schnelle und zweckmäßige Unterrichtung als um eine echte Zustimmung im Sinne einer Erlaubnis handeln. Dagegen ist die Mitteilung an den Bundesminister der Finanzen unter Umständen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung; sie soll bewirken, daß dieser alsbald über die zugeflossenen Kassenmittel unterrichtet wird. 3 4

s. unter I, 2, 4, § 4. Reichard, Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden, Anm. 1 zu § 45.

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsausgaben

215

2. a) Reichard 1 läßt den Erlös aus verkauften Grundstücken, deren Verkauf im Haushaltsplane nicht vorgesehen werden konnte, aber während des Rechnungsjahres aus zwingenden wirtschaftlichen Gründen getätigt werden mußte, nicht als außerplanmäßige Einnahme zu. Eine solche Einnahme soll zunächst im Verwahrungsbuch gebucht und im nächsten Haushaltsplan unter die außerordentlichen Einnahmen eingestellt und entsprechend umgebucht werden. Dieser Auffassung kann im Hinblick auf § 79 Abs. 1 Nr. 2 RHO nicht beigetreten werden. In die hier geforderte Nachweisung sind gerade die Erlöse aus dem Verkauf von Sachen und Rechten, darunter auch Grundstücken, aufzunehmen, die im Haushaltsplan nicht vorgesehen werden konnten. b) Auch Viaion2 hält eine Buchung als Verwahrung mit dem Ziel einer endgültigen Vereinnahmung im außerordentlichen Haushalt des nächsten Rechnungsjahres nicht für zulässig. Er meint, eine außerplanmäßige Vereinnahmung im außerordentlichen Haushalt sollte (notfalls nach Benehmen mit dem Bundesrechnungshof) zulässig erscheinen, wenn der Weg des Nachtrags nicht beschritten werden kann und die Rechnung nicht allzusehr auseinander gerät. Einer außerplanmäßigen Vereinnahmung im ordentlichen Haushalt mit Zustimmung des Bundesrechnungshofs gibt er jedoch den Vorzug. Qu.: § 46 RWB.

§ 3. Die überplanmäßigen Haushaltsausgaben 1. 1. Es liegt im Wesen des Haushaltsplanes als eines vorausschauenden Zahlenwerkes begründet, daß er nicht alle Anforderungen berücksichtigen kann, die im Laufe des Rechnungsjahres, für das er gelten soll, an die Regierung oder Verwaltung herantreten. Das Leben läßt sich nicht in die Schranken eines bestimmten Planes einfangen. Es entstehen deshalb regelmäßig Ausgaben, für die der Haushaltsplan keine oder nur dem Grunde nach Mittel bereitstellt. Das Haushaltsrecht muß die Möglichkeit geben, daß auch derartige Ausgaben geleistet und verrechnet werden können. 2. a) Wie bei den Haushaltseinnahmen sind auch bei den Haushaltsausgaben, die dem G r u n d e n a c h im Haushaltsplan vorgesehen sind, planmäßige und überplanmäßige Haushaltsausgaben zu unterscheiden. Das über planmäßige Haushaltseinnahmen Gesagte gilt sinngemäß für die p l a n m ä ß i g e n Haushaltsausgaben. 1 2

Reichard, a. a. O., Anm. 2 zu § 46. Viaion, a. a. O. Anm. 14 zu § 29.

216

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsausgaben

b) Ü b e r p l a n m ä ß i g e Haushaltsausgaben sind solche Ausgaben, die über den im Haushaltsplan angesetzten Ausgabebetrag und die aus einem Vorjahr übertragenen Bestände ( = Haushaltsausgabereste1) hinausgehen (§ 73 Abs. 1 RHO). Es sind Haushaltsausgaben, die dem Grunde nach im Haushaltsplan vorgesehen sind, jedoch M e h r a u s g a b e n , die den ausgebrachten Haushaltsansatz zuzüglich übertragener Haushaltsreste überschreiten (§ 2 Nr. 20 RWB). c) Die überplanmäßigen Haushaltsausgaben sind H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n , die grundsätzlich der vorherigen Z u s t i m m u n g des Bundesministers der Finanzen bedürfen (Art. 112 GG; § 33 Abs. 1 RHO) la . Sie gefährden das Gleichgewicht des Haushalts, dessen Aufrechterhaltung dem Bundesminister der Finanzen anvertraut ist. Dieser darf deshalb seine Zustimmung nur erteilen, wenn die Ausgabe auf einem u n v o r h e r g e s e h e n e n und u n a b w e i s b a r e n Bedürfnis beruht. d) Die Voraussetzung des u n v o r h e r g e s e h e n e n Bedürfnisses beruht auf Art. 112 GG. Die Bestimmung hat zu Zweifeln Anlaß gegeben. Die Frage ist, ob der Tatbestand erfüllt ist, wenn etwas Vorhersehbares v e r s e h e n t l i c h vergessen wurde, oder ob eine o b j e k t i v e U n v o r h e r s e h b a r k e i t gefordert wird, was die Wirkung hätte, daß eine vorhersehbare, aber fahrlässig nicht gesehene Ausgabe nicht nachträglich überplanmäßig zugelassen werden könnte. Solchen Überlegungen kommt keine praktische Bedeutung zu, da die zweite Voraussetzung, die U n a b w e i s b a r k e i t der Ausgabe, die erste zurücktreten läßt. Viaion2 schränkt deshalb die Bedeutung des „unvorhergesehenen Bedürfnisses" dahin ein, „daß Ausgaben, die ihrer Art nach in der zutreffenden Höhe vorgesehen waren, nicht zugunsten anderer Ausgaben als „unvorhergesehen" durch Bereitstellung neuer Mittel finanziert werden dürfen, ferner, daß eine ausdrückliche A b l e h n u n g der Ausgaben während der Kabinetts- oder Parlamentsberatung nicht vorangegangen sein darf".

e) Die zweite besonders schwerwiegende Voraussetzung für die Zustimmung zu einer überplanmäßigen Ausgabe ist die Unab w e i s b a r k e it. Bei Beurteilung dieser Frage muß ein strenger Maßstab angelegt werden. Jede Genehmigung einer überplanmäßigen Ausgabe ist eine Abweichung von der Regel, nach der die gesetzgebenden Körperschaften die Ausgabemittel bewilligen; es ist eine Maßnahme, die dem „Notbewilligungsrecht" des Finanzministers entspringt, eine Notmaßnahme. U n a b w e i s b a r ist 1

Vgl. hierzu unter I, 3, 13, § 2. Vgl. Golz, Das Ausnahmebewilligungsrecht des Finanzministers bei Haushaltsüberschreitungen, in „Der öffentliche Haushalt", Göttingen, Jg. 2 (1955) S. 41. 2 Viaion, a. a. O., Anm. 6 zu Art. 112 GG. la

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsangaben

217

eine Ausgabe nur, wenn sie ohne schwerwiegende Nachteile für den Bund, in politischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht nicht bis zur nächsten ordnungsmäßigen Bewilligung im Rahmen eines Haushalts- oder Nachtragshaushaltsplanes aufgeschoben werden kann. Der Antrag, einer Haushaltsüberschreitung zuzustimmen, ist dem Bundesminister der Finanzen nach besonderem Muster3) in vierfacher Ausfertigung einzureichen. Die Haushaltsüberschreitung ist so erschöpfend zu begründen, daß klar erkennbar ist, ob sie zulässig und notwendig ist (§ 45 Abs. 2 RWB). f) Der .Bttttdesminister der Finanzen kann Haushaltsüberschreitungen, die durch Auszahlungen entstehen, die der Höhe nach auf G e s e t z oder V e r o r d n u n g beruhen, allgemein zustimmen (§ 45 Abs. 5 RWB). Die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen muß v o r h e r gegeben sein, d. h. sie muß vorliegen, bevor die Zahlung geleistet oder die Maßnahme eingeleitet wird, die zu der überplanmäßigen Haushaltsausgabe führt. Eine nachträgliche Zustimmung ist im Gesetz nicht vorgesehen und deshalb grundsätzlich als unzulässig zu betrachten 4 . 3. Der Bundesminister der Finanzen kann seine Zustimmung von der Erfüllung von A u f l a g e n abhängig machen. Dieses Recht muß ihm zugestanden werden, obgleich es im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Es ist das Gegenstück zu seiner Pflicht, für das Gleichgewicht des Haushalts zu sorgen. Der Bundesminister der Finanzen macht seine Zustimmung zu Haushaltsüberschreitungen in der Regel von „Einsparungen an anderer Stelle" abhängig. Die Einsparung muß dabei in demselben Kapitel, sofern dies die Einnahmen und Ausgaben eines Verwaltungszweigs, einer Anstalt oder Einrichtung umfaßt, sonst in dem betreffenden Einzelplan vorgenommen werden. M e h r e i n n a h m e n , die zum Ausgleich angeboten werden, müssen mit den zu genehmigenden Mehrausgaben in einem ursächlichen Zusammenhang stehen. Als Einsparungen können nur „echte" Einsparungen gewertet werden, die einen Verzicht auf bereitstehende Mittel bedeuten, also keine Ersparnisse, die bei Ausgabebewilligungen aus anderen Gründen entstehen, sog. gegenstandslos gewordene Ausgabemittel. Wird zum Ausgleich eine übertragbare Ausgabebewilligung in Anspruch genommen, so darf in Höhe des Ausgleichsbetrages kein Ausgaberest gebildet werden. 4. Überplanmäßige Ausgaben im Betrage von 10000 DM und darüber sind vierteljährlich dem Bundestage mitzuteilen; sie werden auch dem Bundesrate mitgeteilt. 3 4

Muster 14 RWB. Vgl. auch Nr. 91 der 1. VAHL. S. auch unter I, 3, 3, § 2 (5).

218

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsausgaben

5. Die Zustimmung zu einer überplanmäßigen (oder außerplanmäßigen) Ausgabe ist der Alleinentscheidung des Bundesministers der Finanzen vorbehalten. Bei Meinungsverschiedenheiten kann sie weder durch einen Beschluß der Bundesregierung, noch durch eine Richtlinienentscheidung des Bundeskanzlers (Art. 65 GG) ersetzt werden5. 6. Für bestimmte Arten von Ausgaben besteht ein a b s o l u t e s V e r b o t der Überschreitung. So dürfen die Ausgabebewilligungen, die ohne nähere Angabe des Verwendungszweckes einer Stelle zur Verfügung gestellt sind, ferner solche zu außerordentlichen Vergütungen und Unterstützungen sowie Ausgabebewilligungen im außerordentlichen Haushalt nicht überschritten werden (§ 33 Abs. 2 RHO). Reicht eine Ausgabebewilligung im außerordentlichen Haushalt nicht aus, um die unter die Zweckbestimmung fallenden Ausgaben zu leisten, so bleibt nur übrig, die Mehrausgabe als außerplanmäßige Ausgabe im ordentlichen Haushalt nachzuweisen6. 7. Sind die Z a h l e n a n g a b e n bei einem z w e c k g e b u n d e n e n Unt e r t e i l eines T i t e l s für die Verwaltung bindend 7 , so bedarf die Überschreitung der Haushaltsmittel dieses Unterteils in entsprechender Anwendung des § 33 Abs. 1 RHO der vorherigen Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Kann die Überschreitung aus Ersparnissen anderer Unterteile desselben Titels gedeckt werden, tritt also eine Überschreitung des Gesamtbetrages des Titels nicht ein, so genügt ein formloser Antrag auf Zustimmung. In diesem Falle braucht die Überschreitung in der Haushaltsrechnung nicht besonders ausgewiesen zu werden8. 8. Den L ä n d e r n fließen mehr als dem Bund E i n n a h m e n zu, deren V e r w e n d u n g durch Gesetz oder vom Geldgeber an b e s t i m m t e Z w e c k e g e b u n d e n wird. Solche Einnahmen können oft nicht im voraus veranschlagt werden. Für diesen Fall bestimmen die Haushaltsgesetze einiger Länder8*, daß solche zweckgebundenen Einnahmen bei den zutreffenden Einnahmetiteln zu vereinnahmen und die Leistungen hieraus bei den betreffenden Ausgabetiteln zu verausgaben sind, auch wenn sie nicht oder nicht in voller Höhe veranschlagt sind. Derartige als verwendet nachgewiesene Ausgaben g e l t e n n i c h t als H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i 5

Näheres hierzu s. Viaion, a. a. 0., Anm. 8 zu Art. 112 GG. Vgl. Reichard, a. a. 0 . Anm. 2 c zu § 45. 7 s. unter I, 3, 3, § 2. 8 Näheres s. Erl. RdF vom 1. 6.1943 (RHuBes.Bl. S. 125), abgedruckt bei Greuner sl 9, Q Q 36 8a BaWti (1960) '§ 16; Bay (1960, 1961) Ani. 2 Nr. 11; Beri. (1960) § 8. 6

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsausgaben

219

t u n g e n im Sinne der §§ 33 und 76 RHO. Die aus diesen Einnahmen am Jahresschluß nicht verbrauchten Mittel werden in der Haushaltsrechnung als A u s g a b e r e s t e nachgewiesen815. Π. 1. a) In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) dürfen überplanmäßige Ausgaben, die zum ordentlichen Haushaltsplan gehören, nur bei u n a b w e i s b a r e m B e d ü r f n i s 9 geleistet werden. Da sie eine Abweichung von dem Haushaltsplan darstellen, bedürfen sie grundsätzlich der Zustimmung desjenigen Organs, das die Haushaltssatzung beschlossen hat, also der Gemeindevertretung 10 . b) Davon sind aus Zweckmäßigkeitsgründen zwei Ausnahmen zugelassen : 1. bei überplanmäßigen Ausgaben, die keinen Aufschub dulden, 2. wenn die zu leistenden überplanmäßigen Ausgaben unerheblich sind, sie also im Verhältnis zum Einzelansatz oder zu vergleichbaren Einzelansätzen nicht sehr ins Gewicht fallen. In diesen Fällen kann das für die Verwaltung allgemein oder für die Verwaltung des Geldwesens besonders bestellte Organ der Gemeinde — in Baden-Württemberg der Bürgermeister, in Hessen der Gemeindevorstand, in Niedersachsen der Verwaltungsausschuß, in Nordrhein-Westfalen der Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Gemeindedirektor, in Rheinland-Pfalz der Bürgermeister, in Schleswig-H oistein der Bürgermeister (Magistrat) — die Zustimmung erteilen. Der Gemeindevertretung (Rat, Gemeinderat) ist alsbald Kenntnis zu geben; dabei ist in Niedersachsen, NordrheinWestfalen und Schleswig-Holstein die Genehmigung zu beantragen. In Niedersachsen kann der Verwaltungsausschuß den Gemeindedirektor allgemein ermächtigen, im Namen des Verwaltungsausschusses gemeinsam mit dem Kämmerer, falls ein solcher bestellt ist, in den beiden Ausnahmefällen der überplanmäßigen Ausgabe zustimmen. Die Gemeindeordnungen für Bayern und für das Saarland lassen k e i n e Ausnahme zu; Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz beschränken die Ausnahme auf u n e r h e b l i c h e über- (und außerplanmäßige Ausgaben. 8b In Bayern mit Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen. In Berlin sind die aus zweckgebundenen Einnahmen verfügbaren Ausgabemittel übertragbar. 9 In Baden-Württemberg: „dringendes Bedürfnis". 10 BaWü. : Bay., Saarl. : Gemeinderat; Ns., NW: Rat der Gemeinde.

220

I, 3 , 1 1 , § 3 Überplanmäßige Haushaltsausgaben

c) Bei der Zustimmung zur Leistung einer überplanmäßigen Ausgabe ist gleichzeitig über die D e c k u n g zu entscheiden. 2. V e r f ü g u n g s m i t t e l und V e r s t ä r k u n g s m i t t e l dürfen nicht überschritten werden (§ 37 GemHVO). 3. Im a u ß e r o r d e n t l i c h e n H a u s h a l t sind ü b e r p l a n m ä ß i g e Ausgaben grundsätzlich n i c h t zulässig. Werden Ausgaben über die Planansätze hinaus erforderlich, so bedarf es regelmäßig einer Änderung der Haushaltssatzung. Eine Ausnahme ist nur zulässig, wenn die Mehrausgabe aus einer dafür bestimmten Rücklage gedeckt werden kann. Die Deckung aus der Rücklage muß aber im Haushaltsplan vorgesehen sein. Für hiernach zulässige überplanmäßige Ausgaben gilt das gleiche wie für solche des ordentlichen Haushalts. Bayern und Rheinland-Pfalz kennen die Ausnahmeregelung nicht. Baden-Württemberg geht einen Schritt weiter. Es läßt die Ausnahme auch zu, wenn die Ausgaben aus Zuweisungen gedeckt werden oder wenn sie unerheblich sind und ihre Deckung gewährleistet ist. Alle überplanmäßigen Ausgaben im außerordentlichen Haushalt dürfen nur mit Zustimmung des Gemeinderats geleistet werden.

4. In den Gemeindeverbänden ist die Leistung über- und außerplanmäßiger Ausgaben annähernd gleich geregelt. Als Beispiel sei die Regelung für die Landkreise Niedersachsens angeführt : In N i e d e r s a c h s e n bedürfen über- und außerplanmäßige Ausgaben des K r e i s e s der vorherigen Zustimmung des Kreistages. In Fällen, die keinen Aufschub dulden, kann der Kreisausschuß und bei unerheblichen Ausgaben der Oberkreisdirektor die Zustimmung erteilen. Auch in diesen Fällen ist die Genehmigung des Kreistages nachträglich einzuholen. Jede Zustimmung darf nur bei u n a b w e i s b a r e m B e d ü r f n i s für die Ausgabe erteilt werden. Dabei ist gleichzeitig über die D e c k u n g der Ausgabe zu entscheiden. Im Rahmen des außerordentlichen Haushalts sind über- und außerplanmäßige Ausgaben nur nach Änderung der Haushaltssatzung zulässig, es sei denn, daß die Ausgaben aus Rücklagen gedeckt werden können. Die gleiche Regelung gilt für Maßnahmen, durch die Verbindlichkeiten der Landkreise entstehen können, für die ausreichende Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind (§ 66 NLO).

ΙΠ. 1. Als H a u s h a l t s ü b e r s c h r e i t u n g e n sind auch die sogenannten Vorgriffe anzusehen, d. s. Mehrausgaben gegenüber einer übertragbaren Ausgabebewilligung. Das Wesen des Vorgriffes besteht darin, daß diese Haushaltsüberschreitung aus der nächsten Bewilligung für den gleichen Zweck vorweg zu decken ist (§ 30 Abs. 3 Satz 1 RHO). In der Rechnung werden Haushaltsvorgriffe als MinusHaushaltsreste ausgewiesen. Infolgedessen belasten sie nicht den Abschluß des laufenden, sondern den des folgenden Rechnungsjahres. Im

I, 3,11, § 3 Überplanmäßige Haushaltsangaben

221

Haushaltsplan k a n n etwas anderes b e s t i m m t werden. Erstmalig durch das Haushaltsgesetz 1956 ist der Bundesminister der Finanzen ermächtigt worden, in Einzelfällen zu bestimmen, daß diese Mehrausgaben ü b e r p l a n m ä ß i g verrechnet und die Vorwegdeckung aus der nächsten Bewilligung unterbleibt. § 3 des Bundeshaushaltsgesetzes 1956 lautet 1 1 : „Der Bundesminister der Finanzen kann in Einzelfällen bestimmen, daß § 30 Abs. 3 Satz 1 der Reichshaushaltsordnung keine Anwendung findet." 2. Eine gewisse Schwierigkeit bereitet die Frage, wie zu verfahren ist, wenn bei einer ü b e r t r a g b a r e n A u s g a b e b e w i l l i g u n g eine Überschreitung notwendig wird, die als Vorgriff zu verrechnen wäre, im folgenden Rechnungsjahre aber kein Ansatz oder n u r ein Leertitel ausgebracht wird. In diesem Falle ist ein Vorgriff auf die Mittel des nächsten Rechnungsjahres nicht möglich. Als sinnvolle Regelung bleibt n u r übrig, eine überplanmäßige Ausgabe zu genehmigen, die abweichend von der Regel nicht als Vorgriff nachzuweisen ist 12 . 3. Die Z u s t i m m u n g des Bundesministers der Finanzen zu einer überplanmäßigen Ausgabe schafft k e i n e z u s ä t z l i c h e n H a u s h a l t s m i t t e l . Soweit die genehmigten Beträge nicht bis zum E n d e des Rechnungsjahres ausgegeben werden, verfallen sie; sie können also nicht als Haushaltsausgaberest in das folgende Rechnungsjahr übertragen werden. IV. Das gemeindliche Haushaltsrecht k e n n t den H a u s h a l t s v o r g r i f f in gleicher Weise wie das Haushaltsrecht des Staates. Hier wie dort sind Haushaltsvorgriffe Überschreitungen der f ü r übertragbare Ausgaben im laufenden Rechnungsjahre zur Verfügung stehenden Ausgabemittel, die aber grundsätzlich nicht wie überplanmäßige Ausgaben dem laufenden Rechnungsjahr zur Last fallen, sondern eine V o r b e l a s t u n g des kommenden darstellen. Daraus folgt, daß Vorgriffe die Bewilligungsfreiheit der Gemeindevertretung einschränken. Sie müssen deshalb t u n lichst in engem R a h m e n gehalten werden. In der Praxis der Gemeinden sind sie deshalb im allgemeinen auch nicht erheblich. Ein Haushaltsvorgriff setzt immer voraus, daß im kommenden Rechnungsjahr f ü r den gleichen Zweck Ausgabemittel bewilligt werden. Deshalb ist f ü r einen Haushaltsvorgriff d a n n kein R a u m mehr, wenn für eine bestimmte Maßnahme die Schlußbewilligung im Haushaltsplan ausgebracht worden ist. 11

Eine entsprechende Vorschrift enthalten einige Landeshaushaltsgesetze so z.B. Baden-Württemberg (1959) § 15; Bayern (1959) Art. 7 (1); Hessen (1959) § 5; Nordrhein-Westfalen (1959) § 7 (3). 12 So auch Viaion; a. a. O., Anm 29 zu § 30.

222

I, 3 , 1 1 , § 4 Außerplanmäßige Haushaltsausgaben

Qu.: Art. 112 GG. LandVerf.: Art. 81 BaWü.; Art. 76 Beri.; Art. 68 Hbg.; Art. 143 He.; Art. 51 Ns.; Art. 85 NW; Art. 119 RhPf.; Art. 110 Saarl ; Art. 45 Sehl H. §§ 33, 73, 76, 80, 83, 84 RHO; § 106 GO BaWü.; Art. 97 GO Bay.; § 121 GO He.; § 114 GO Ns.; § 93 GO NW.; § 101 GO RhPf.; § 113 GO Saarl.; § 106 GO SchlH.; § 77 VBrh.

§ 4. Die außerplanmäßigen Haushaltsausgaben 1. 1. H a u s h a l t s a u s g a b e n dürfen grundsätzlich nur g e l e i s t e t w e r d e n , wenn der H a u s h a l t s p l a n die M i t t e l dafür zur Verfügung stellt oder wenn aus dem V o r j a h r B e s t ä n d e ( = Haushaltsausgabereste)1 übernommen worden sind, aus denen sie gedeckt werden können. Da jedoch bei der Aufstellung eines Haushaltsplanes unmöglich alle Fälle vorauszusehen sind, in denen dem Bund oder einer anderen öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaft Ausgabeverpflichtungen erwachsen können, ergibt sich alljährlich die Notwendigkeit, ausnahmsweise auch Ausgaben zu leisten, bei denen die vorgenannten Voraussetzungen nicht gegeben sind. Solche Ausgaben, die im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, die auch nicht auf Haushaltsausgabereste aus dem Vorjahr zu verrechnen sind, heißen a u ß e r p l a n m ä ß i g e Haushaltsausgaben. Sie sind hinsichtlich der Zulässigkeit und des Verfahrens der gleichen Regelung wie die überplanmäßigen Ausgaben2 unterworfen. 2. Entsprechendes gilt für M a ß n a h m e n , durch die für den Bund V e r b i n d l i c h k e i t e n e n t s t e h e n k ö n n e n , für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind (§ 33 Abs. 1 RHO) 3 . Hierbei handelt es sich um Vorgänge, die erst in einem späteren Zeitpunkt zu über- oder außerplanmäßigen Ausgaben führen, bei denen die r e c h t l i c h e V e r p f l i c h t u n g zur Leistung der Ausgabe aber schon v o r h e r b e g r ü n d e t w i r d , so z. B. durch Vergabe eines Auftrages zu einer Lieferung oder Leistung, für die keine oder nicht ausreichende Mittel im Haushaltsplan vorgesehen sind. In solchen Fällen ist es erforderlich, die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen schon v o r E i n l e i t u n g der M a ß n a h m e herbeizuführen. 3. Sowohl über- als auch außerplanmäßige Ausgaben sind in einer Anlage zur Bundeshaushaltsrechnung zu begründen. Sie bedürfen der s. unter I, 3, 13, § 2. s. unter I, 3, 11, § 3 . 3 Im Geltungsbereich der 2. DVHL bedürfen Maßnahmen, die zu einer Minderung von Einnahmen führen können, vor ihrer Einleitung der vorherigen Zustimmung der obersten Finanzbehörde. Die Zustimmung darf nur ausnahmsweise beim Vorliegen zwingender Gründe erteilt werden (§ 20 Abs. 3 Satz 1 und 2 der 2. DVHL). 1

2

I, 3 , 1 2 Rechnungsabgrenzung

223

nachträglichen Genehmigung durch die gesetzgebenden Körperschaften, beim Bund durch den Bundestag und den Bundesrat. Die Genehmigung wird in der Regel mit der Vorlegung der Jahresrechnung beantragt. Sie erfolgt vorbehaltlich der späteren Beschlußfassung über die Bemerkungen des Rechnungshofs (§ 83 RHO). Durch sie wird den Erinnerungen des Rechnungshofs nicht vorgegriffen. Werden über- und außerplanmäßige Ausgaben nicht nachträglich genehmigt, so sind sie von den dafür verantwortlichen Personen so weit einzuziehen, als dies nach den gesetzlichen Vorschriften möglich ist. Über das Veranlaßte ist dem Bundestag und dem Bundesrat Mitteilung zu machen (§ 84 RHO). II. 1. Das für die überplanmäßigen Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände) Gesagte gilt entsprechend für deren außerplanmäßige Ausgaben. Diese bedürfen ebenfalls grundsätzlich der Zustimmung der Gemeindevertretung. Ausnahmen sind nur in den besonderen Fällen zulässig, unter denen überplanmäßige Ausgaben geleistet werden dürfen. 2. Das Entsprechende gilt für Anordnungen, durch die Verb i n d l i c h k e i t e n der Gemeinde e n t s t e h e n k ö n n e n , für die ausreichende Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind. Qu.: §§ 33, 74, 80, 83, 84 RHO — § 46 RWB — GO: § 106 BaWü.; Art. 97 Bay.; §121 He.; §114 Ns.; §93 NW; §101 RhPf.; §113 Saarl.; §106 SchlH.; §77 VBrh. Qu.: GG u. Land. V. s. § 3.

12. Abschnitt Die Rechnungsabgrenzung 1. 1. Die R e c h n u n g s a b g r e n z u n g ist weniger eine Frage der laufenden Rechnungsführung als eine solche des Abschlusses der Rechnung. Rechnungsabgrenzung und Rechnungsabschluß gehören daher eng zusammen. Im Laufe des Rechnungsjahres müssen die Buchungen zwangsläufig so ausgeführt werden, wie sie anfallen. Erst wenn beim Jahresabschluß das Ergebnis der W i r t s c h a f t s f ü h r u n g ermittelt werden soll, entsteht die Frage, ob dieses Ergebnis nach den Beträgen zu ermitteln ist, die eingenommen oder ausgegeben werden sollen, oder nach denen, die eingenommen oder ausgegeben worden sind. 2. In eine Rechnung können die Einnahmen und Ausgaben aufgenommen und in den Abschluß einbezogen werden a) nach dem Zeitpunkt, zu dem sie entstehen (Sollprinzip), oder

I, 3 , 1 2 Rechnungsabgrenzung

224

b) nach dem Zeitpunkt, zu dem sie eingehen oder geleistet werden (Istprinzip). Die R e c h n u n g s a b g r e n z u n g kann noch in der Weise verfeinert werden, daß die Einnahmen und Ausgaben, deren w i r t s c h a f t l i c h e W i r k u n g sich auf mehrere Jahre, insbesondere auf das laufende und das vorhergehende oder nachfolgende Jahr erstreckt, durch besondere Buchungen (Buchungen der Rechnungsabgrenzung) so gegeneinander aufgehoben und berichtigt werden, daß sie jedem Jahr nur mit dem Teil zugute kommen oder jedes Jahr nur mit dem Teil belasten, der ihm wirtschaftlich zukommt. B e i s p i e l : Ein Versicherungsbeitrag, der am 1. April für die Zeit vom 1. April des einen bis zum 31. März des folgenden Rechnungsjahres1 zu zahlen ist, belastet das erste Rechnungsjahr nur mit drei Viertel, das kommende Rechnungsjahr mit dem vierten Viertel seines Betrages.

Die verfeinerte Rechnungsabgrenzung ist dem kaufmännischen Rechnungswesen eigen und wird deshalb im staatlichen und kommunalen Bereich nur bei den Wirtschaftsbetrieben angewandt, die ihre Bücher nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung führen. Sie ist hier erforderlich, um den W i r t s c h a f t s e r f o l g , den Gewinn oder Verlust, für das Jahr g e n a u zu ermitteln. 3. a) Das ö f f e n t l i c h e R e c h n u n g s w e s e n kennt im allgemeinen eine Rechnungsabgrenzung in dieser Form nicht. Es begnügt sich mit der Festlegung, ob die Rechnung nach dem S o l l p r i n z i p oder nach dem I s t p r i n z i p zu führen und abzuschließen ist. Die Rechnungen des Bundes und der Länder folgen grundsätzlich dem I s t p r i n z i p , d.h. alle Einnahmen und Ausgaben sind in der Rechnung des Jahres nachzuweisen, in dem sie eingegangen oder geleistet sind (§ 68 Abs. 1 Satz 1 RHO). Damit erübrigt sich auch eine gesonderte R e s t e v e r w a l t u n g ; eine solche ist durch § 68 Abs. 1 Satz 2 RHO ausdrücklich ausgeschlossen. b) Gleichwohl kann auch im öffentlichen Rechnungswesen nicht willkürlich verfahren werden. Es muß das Bestreben sein, die zu einem Rechnungsjahr gehörenden Einnahmen und Ausgaben diesem auch gutzubringen oder zu belasten. Um das zu erreichen ist das Istprinzip durch eine sogenannte A u s l a u f p e r i o d e modifiziert worden, d. h. man hat einen Zeitraum bestimmt, in dem die Kassenbücher nach Ablauf des Rechnungsjahres noch offen zu halten sind, um Buchungen, die auf das 1

Das Rechnungsjahr vom 1. Januar bis 31. Dezember.

I, 3,12 Rechnungsabgrenzung

225

alte Rechnungsjahr entfallen, noch für dessen Rechnung bewirken zu können2. Einnahmen und Ausgaben, die sich auf einen zu einem abgelaufenen Rechnungsjahre gehörigen Zeitraum beziehen, und in dem abgelaufenen Rechnungsjahr oder in den ersten Tagen des neuen Rechnungsjahres fällig geworden sind, sind in der Rechnung des abgelaufenen Jahres nachzuweisen solange die Bücher noch nicht abgeschlossen sind. Das gleiche gilt für Einnahmen und Ausgaben ohne bestimmten Fälligkeitstermin, deren Entstehungsgrund noch in das abgelaufene Rechnungsjahr fällt (§68 Abs. 2RHO).

c) Umgekehrt gehen bereits im letzten Monat des Rechnungsjahres Beträge ein oder müssen Auszahlungen geleistet werden, die in die Rechnung des kommenden Rechnungsjahres gehören. Einnahmen dieser Art sind zunächst als Verwahrungen, Auszahlungen als Vorschüsse zu buchen und später in die Bücher des neuen Rechnungsjahres umzubuchen. Eine Ausnahme machen Steuern, Zölle und Abgaben. Diese sind grundsätzlich ohne Rücksicht auf das Rechnungsjahr zu vereinnahmen, wenn sie eingehen. In der Praxis hat es sich vielfach als zweckmäßig erwiesen, die Bücher des neuen Rechnungsjahres bereits einige Tage vor Beginn des neuen Rechnungsjahres zu e r ö f f n e n und die in den letzten Tagen des alten Jahres anfallenden Buchungen bereits für das neue Rechnungsjahr zu bewirken. Gegen diese Praxis dürfte nichts einzuwenden sein. Eine kommende Reform des Haushaltsrechts wird ihr durch ausdrückliche Vorschrift Rechnung tragen müssen. Π. 1. In den Gemeinden (Gemeindeverbänden) gilt für den Rechnungsabschluß und die Rechnungsabgrenzung der S o l l g r u n d s a t z . Für die zeitliche Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben ist deshalb ausschließlich die der Kasse erteilte A n o r d n u n g , nicht der Tag der Zahlung maßgebend. Alle Einnahmen und Ausgaben sind in der Kassenrechnung des Jahres nachzuweisen, für das sie angeordnet werden (§ 86 Abs. 1 KuRVO).

Es kommt hiernach nicht darauf an, was gezahlt worden i s t , sondern was gezahlt werden sollte. Einnahmen und Ausgaben für einen nach dem 31. Dezember liegenden Zeitraum, die erst nach dem 31. Dezember fällig werden, aber schon vor dem 1. Januar eingehen oder geleistet werden, sind auf das folgende Rechnungsjahr zu verbuchen (§ 86 Abs. 2 2 Für die Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushalts ist die Auslaufperiode in den letzten Jahren dadurch weggefallen, daß der BdF gemäß § 61 RHO für alle Kassen den letzten Tag des Rechnungsjahres als letzten Zahlungstag bestimmt hat. (Vgl. z. B. Erl. BdF vom 13.1.1959 — MinBIFin. S. 10—.)

15 H e l m e r t , Haoshaltsweeen

226

I, 3,13, § 1 Haushaltseinnahmereste

KuRVO). Zu diesem Zwecke werden in der Regel die Bücher des neuen Rechnungsjahres bereits einige Tage vor Beginn des neuen R e c h n u n g s j a h r e s e r ö f f n e t , andernfalls müssen die Beträge vorerst als Verwahrgelder oder Vorschüsse gebucht und später umgebucht werden. Als Folge der Rechnungsabgrenzung nach dem Sollgrundsatz ergibt sich, daß Ausgaben oder Einnahmen, die sich auf einen zum abgelaufenen Rechnungsjahre gehörigen Zeitraum beziehen oder deren Entstehungsgrund noch in das abgelaufene Rechnungsjahr fällt, bis zum Abschluß der Bücher noch auf die Ausgabe- oder Einnahmemittel des abgelaufenen Rechnungsjahres angewiesen werden müssen (§ 35 Abs. 2 GemHVO)3. Qu.: § 68 RHO — § 86 KuRVO Reich, He., NW — § 75 KRPVO; § 35 (2) GemHVO Reich, He., NW. — § 30 (2) BaGemHVO. —

13. Abschnitt Die Haushaltseinnahmereste und Haushaltsausgabereste § 1. Die Haushaltseinnahmereste 1. Die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen gehen erfahrungsgemäß im Laufe des Rechnungsjahres nicht vollständig ein. Ein Teil von ihnen fällt ganz aus, ein anderer Teil bleibt über den Rechnungsabschluß hinaus in Rest. Bei den in Rest bleibenden Beträgen ist zu unterscheiden, ob die Kasse bereits Anordnung erhalten hat, den Betrag anzunehmen oder einzuziehen, oder ob noch keine Forderung, die zu einer Einnahme führen kann, entstanden oder eine entstandene Forderung noch nicht erfüllt ist. Im ersten Falle ist der verbleibende Restbetrag als Unterschied zwischen Anordnungssoll und Ist ein Kassene i n n a h m e r e s t 1 , im zweiten Falle spricht man von einem Haush a l t s e i n n a h m e r e s t . Der Haushaltseinnahmerest kann einen Kasseneinnahmerest einschließen. Haushaltseinnahmereste kennt nur die staatliche Haushaltswirtschaft, im g e m e i n d l i c h e n H a u s h a l t s r e c h t sind H a u s h a l t s e i n n a h m e r e s t e wegen ihrer Fragwürdigkeit nicht zugelassen. 2.a) Im Bereich des Bundes und der Länder sind Haushaltseinnahmereste Beträge, um die die tatsächlichen Haushaltseinnahmen 8

Wegen der Zulässigkeit von Buchungen des inneren Verrechnungsverkehrs und von Abschlußbuchungen nach der Auslaufperiode bis zur Rechnungslegung s. unter II, 4, 8, § 5. 1 Näheres s. unter II, 4, 8, § 5.

I, 3,13, § 2 Haushaltsausgabereste

227

eines Rechnungsjahres hinter den im Haushaltsplan ausgebrachten Beträgen zurückgeblieben sind und mit deren Eingang im nächsten Rechnungsjahr bestimmt gerechnet werden kann, sofern für sie eine Zweckbestimmung im Haushaltsplane des nächsten Rechnungsjahres nicht vorgesehen ist (§ 2 Nr. 22 Buchst, a RWB). Für die Bildung von H a u s h a l t s e i n n a h m e r e s t e n sind also drei Voraussetzungen erforderlich: 1. Der Betrag darf im abgelaufenen Rechnungsjahr nicht eingegangen sein, 2. mit dem Eingang des Betrages muß im nächsten Rechnungsjahre bestimmt gerechnet werden können, 3. im Haushaltsplan des nächsten Rechnungsjahres darf für den Restbetrag keine Zweckbestimmung vorgesehen sein oder, wenn eine Zweckbestimmung vorgesehen ist, darf der Restbetrag bei dieser nicht mitveranschlagt sein {§17 Abs. 2 RWB). b) H a u s h a l t s e i n n a h m e r e s t e können nur bei allgemeinen Haushaltseinnahmen ausgewiesen werden. Ihr Ausweis bedarf regelmäßig der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Diesem wird dadurch die Möglichkeit gegeben, auf die Bildung von Einnahmeresten Einfluß zu nehmen, da durch die Bildung solcher Reste das Abschlußergebnis wesentlich beeinflußt werden kann. In der Praxis werden Haushaltseinnahmereste nur selten ausgewiesen; diese Vorsicht ist geboten, weil der Eingang solcher Restbeträge häufig zweifelhaft ist und das Abschlußergebnis zu günstig dargestellt wird. Qu.: § 17 (2) RWB.

§ 2. Die Haushaltsausgabereste I. 1. a) Die durch den Haushaltsplan bewilligten Ausgabemittel stehen der Verwaltung grundsätzlich nicht über das Rechnungsjahr hinaus zur Verfügung1. Eine Ausnahme machen die ü b e r t r a g b a r e n Ausgabebewilligungen 2 . Diese Ausgabemittel bleiben für die unter die Zweckbestimmung fallenden Ausgaben über das Rechnungsjahr hinaus verfügbar. Ist über eine nicht übertragbare Ausgabebewilligung bis zum Ende des Rechnungsjahres nicht verfügt, so ist der unverwendet gebliebene Betrag grundsätzlich in Abgang zu stellen3. Bleiben 1 2

s. unter I, 3, 3, § 4. s. unter I, 2, 4, § 12 und I, 3, 3, § 4. * Eine Verwendung der Mittel in der Art, daß sie im Titelbuch als Ausgabe und im Verwahrungsbuch als Einnahme gebucht werden, ist unzulässig (vgl. Nr. 82 der 1. VAHL). 16·

I, 3,13, § 2 Haushaltsausgabereste

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dagegen bei einer übertragbaren Ausgabebewilligung am Schluß des Rechnungsjahres noch Mittel verfügbar, so sind sie in Rest zu stellen. Diese Reste werden H a u s h a l t s a u s g a b e r e s t e genannt. Ihrem Wesen nach sind es Ausgabebewilligungen oder Teile von solchen, aus denen keine Auszahlungen geleistet worden sind. Haushaltsausgabereste sind Beträge, um die bei übertragbaren Ausgabemitteln die tatsächlichen Haushaltsausgaben eines Rechnungsjahres hinter den im Haushaltsplan ausgebrachten Beträgen einschließlich aus dem abgelaufenen Rechnungsjahr übertragener Ausgabereste oder abzüglich der Haushaltsvorgriffe zurückgeblieben sind (§ 2 Nr. 22, Buchstabe b RWB).

b) H a u s h a l t s a u s g a b er e s t e stellen im Gegensatz zu den K a s s e n a u s g a b e r e s t e n 4 keine fälligen Verpflichtungen des Bundes dar. Es können ihnen aber bereits eingegangene Verpflichtungen zugrunde liegen. Haushaltsausgabereste entstehen nicht zwangsläufig wie Kassenausgabereste; in bezug auf ihre Höhe sind sie b e e i n f l u ß b a r . Die obere Grenze dafür ist der nicht verwendete Teil der Ausgabebewilligung mit Einschluß etwa aus dem Vorjahre übertragener Haushaltsreste. Gesperrte Beträge sind nicht übertragbar6. Innerhalb dieser Grenze richtet sich die Höhe des zu bildenden Ausgaberestes nach dem bei der Zweckbestimmung voraussichtlich noch erforderlichen Bedarf. c) Ein Zwang, die verbliebenen „Bestände" als Haushaltsausgabereste auszuweisen, besteht nicht, obgleich aus dem Wortlaut der Bestimmung des § 73 Abs. 2 RHO® auf den ersten Blick gefolgert werden könnte, daß der nicht verbrauchteTeil stets alsHaushaltsrest in das nächste Rechnungsjahr zu übertragen sei. Nach § 30 Abs. 1 RHO stehen die bewilligten Ausgabemittel aber nur zur Verfügung, solange der Zweck, für den sie bewilligt sind, fortdauert. Dieser Grundsatz beherrscht auch die übertragbaren Ausgabebewilligungen. Am Schluß des Rechnungsjahres ist deshalb auch bei den unverwendet gebliebenen Teilen dieser Ausgabemittel zu p r ü f e n , ob sie für den a n g e g e b e n e n Zweck n o c h e r f o r d e r l i c h sind. Ist das nicht der Fall, so ist auch bei übertragbaren Ausgabebewilligungen der unverwendet gebliebene Betrag in Abgang zu stellen oder der Ausgaberest entsprechend geringer auszuweisen. In dem Umstand, daß alljährlich Überlegungen angestellt werden 4

s. unter II, 4, 8, § 5. Vgl. z. B. § 7 Abs. 3 Bundeshaushaltsgesetz 1959; hierzu Erl. BdF vom 28. 7.1959 (MinBIFin. S. 738). 6 § 73 Abs. 2 RHO: „Soweit über eine Ausgabebewilligung nicht verfügt ist, ist der unverwendet gebliebene Betrag in Abgang, wenn es sich um eine übertragbare nicht abzuschließende Bewilligung (§ 30) handelt, in Rest zu stellen." 6

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müssen, ob und in welcher Höhe bei einer übertragbaren Ausgabebewilligung ein Haushaltsausgaberest zu bilden ist, liegt die Ursache für eine erhebliche Verzögerung der Rechnungslegung. Daher ist es geboten, mit diesen Erwägungen zeitig zu beginnen. 2. Die Haushaltsgesetze7 einiger Länder ermächtigen die Landesregierung (Baden-Württemberg), in Bayern das Staatsministerium der Finanzen, abweichend von § 73 Abs. 2 R H O u n v e r b r a u c h t e M i t t e l aus übertragbaren Ausgabebewilligungen (Ausgabereste) in A b g a n g zu stellen, soweit dies zur V e r m e i d u n g o d e r V e r m i n d e r u n g e i n e s F e h l b e t r a g s im laufenden Rechnungsjahr oder aus dem Vorjahr oder früheren Rechnungsjahren erforderlich ist. Soweit hierdurch die Übertragbarkeit ausgeschlossen wird, gelten die hiervon betroffenen Ausgabebewilligungen als abgeschlossen. Das gilt nicht für übertragbare Ausgabebewilligungen, soweit bei diesen Ansätzen zweckgebundene Einnahmen ihrem Verwendungszweck noch nicht zugeführt wurden. 3. Da H a u s h a l t s a u s g a b e r e s t e nur bei ü b e r t r a g b a r e n Ausgabebewilligungen gebildet werden können, sind sie auf die einmaligen Ausgaben und diejenigen Ausgaben des ordentlichen Haushalts, die durch Haushaltsvermerk ausdrücklich als übertragbar bezeichnet worden sind, sowie auf die Ausgabebewilligungen des außerordentlichen Haushalts beschränkt. Neuerdings — erstmalig durch das Bundeshaushaltsgesetz 1957 — ist der Bundesminister der Finanzen ermächtigt worden, geeignete Ausgabebewilligungen n a c h t r ä g l i c h für übertragbar zu erklären 8 . Die Möglichkeit, Haushaltsausgabereste zu bilden, ist damit wesentlich erweitert worden. Das kann in manchen Fällen zu einer sparsameren Bewirtschaftung der Haushaltsmittel beitragen und die Wirtschaftsführung erleichtern. Andererseits ist der Exekutive die Möglichkeit gegeben, das Jahresabschlußergebnis zu beeinflussen, da sich die Haushaltsreste auf das Ergebnis der Haushaltsrechnung auswirken; sie verschlechtern das Abschlußbild eines Rechnungsjahres. 4. Über die am Schluß des Rechnungsjahres verbliebenen Haushaltsausgabereste darf im neuen Rechnungsjahr nur mit Z u s t i m m u n g des Bundesministers der Finanzen verfügt werden; es sei denn, daß dieser der Verausgabung bereits vorher zugestimmt hat (§ 45 d Abs. 1 RHO). Baden-Württemberg (1959) § 8; Bayern (1959) Art. 7 (2, 3). Entsprechende oder ähnliche Vorschriften enthalten einige Landeshaushaltsgesetze, so: Bayern (1958) Art. 7 (1); Nordrhein-Westfalen Í1959) § 7 (2). 1 8

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I, 3,13, § 2 Haushaltsausgabereste Die Bundesminister, das Bundespräsidialamt, die Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesverfassungsgerichtes und des Bundesrechnungshofs stellen zu diesem Zweck einen P l a n ü b e r d i e V e r w e n d u n g der aus dem abgelaufenen Rechnungsjahr übertragenen A u s g a b e r e s t e nach Muster 7 (RWB) auf (sog. Resteplan) und übersenden ihn zum 1. März dem Bundesminister der Finanzen in dreifacher Ausfertigung. Sind im Haushaltsplane des laufenden Rechnungsjahrs keine Ausgabemittel für den gleichen Zweck ausgebracht, so ist der Plan über die Verwendung der voraussichtlich zu übertragenden Ausgabereste dem Bundesminister der Finanzen schon vor dem Beginn des Rechnungsjahrs zu übersenden (Vgl. § 17 Abs. 3 RWB.) Die Länder verfahren entsprechend.

Π. 1. Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt die Bildung von Haushaltsausgaberesten in gleicher Weise wie das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder. Die Begriffsbestimmungen sind im wesentlichen gleich (§48 Nr. 34 GemHVO Reich, NW). Inhaltlich besteht indessen ein Unterschied. Nach s t a a t l i c h e m Haushaltsrecht werden dem Haushaltssoll die I s t a u s g a b e n , nach k o m m u n a l e m Recht die angeo r d n e t e n A u s g a b e b e t r ä g e gegenübergestellt. Dementsprechend hat das Land H e s s e n in seiner neuen Gemeindehaushaltsverordnung dem Begriff eine neue Fassung gegeben (§ 48 Nr. 15 GemHVO He.) und damit klargestellt, daß H a u s h a l t s a u s g a b e r e s t e die Beträge sind, um die bei übertragbaren Ausgabemitteln die „angeordneten" Ausgaben hinter den im Haushaltsplan eingestellten Beträgen einschließlich der aus dem abgelaufenen Rechnungsjahr übertragenen Haushaltsausgabereste und abzüglich der Haushaltsvorgriffe zurückgeblieben sind. Die Haushaltsausgabereste beeinflussen den Aischluß der Gemeinderechnung, da sie „nach Wesen und Wirkung nichts anderes sind als ein abgezweigter Teil des Jahresergebnisses der Haushaltswirtschaft (Überschuß oder Fehlbetrag), über den besonders verfügt wird"». 2. Übertragene Ausgabemittel (Haushaltsausgabereste) dürfen im folgenden Rechnungsjahr nur mit Zustimmung des Bürgermeisters (Gemeindedirektors, Gemeindevorstandes) verausgabt werden, soweit nicht eine rechtliche Verpflichtung zur Leistung bereits besteht; die Zustimmung darf nur erteilt werden, wenn die Verausgabung bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung erforderlich ist (§ 35 Abs. 3 GemHVO). Qu.: § 30 (2, 3) RHO — § 17 (3) RWB — § 48 (34) GemHVO Reich, N W — § 48 (15) GemHVO He. — § 104 (11) KRPVO. 8 Schmid, Die Buchung des Jahresüberschusses, des Jahresfehlbetrages, der Kassen- und Haushaltsreste, in „Der Gemeindehaushalt", Jahrgang 1949, S. 108.

I, 3,14, § 1 Vorschüsse

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14. Abschnitt Vorschüsse und Verwahrungen § 1. Vorschüsse 1. Der Begriff „ V o r s c h u ß " hat im Haushaltsrecht und im Kassenrecht einen unterschiedlichen Inhalt. a) Im haushaltsrechtlichen Sinne sind Vorschüsse Ausgaben, bei denen 1. die Verpflichtung zur Leistung zwar feststeht, 2. die Verrechnung, d. h. die Buchung als Haushaltsausgabe, aber noch nicht möglich ist.

Nicht zu den Vorschüssen gehören die Leistungen vor Empfang der Gegenleistung (Vorausleistungen)1. Auch Abschlagsauszahlungen werden nicht als Vorschuß gebucht. b) Der kassentechnische Begriff des Vorschusses geht weiter. Er umschließt neben den haushaltsrechtlich zulässigen Vorschüssen jede Ausgabe, die nach irgendeiner Vorschrift im Vorschußbuch zu buchen ist, so ζ. B. auch Gehaltsvorschüsse, als Vorschuß zu buchende Kassenfehlbeträge u. dgl. 2. Die Vorschriften des Haushaltsrechts erstrecken sich im wesentlichen auf die Z u l ä s s i g k e i t eines Vorschusses, auf die K o n t r o l l e und die A b w i c k l u n g des gezahlten Vorschusses. 3. a) Nach staatlichem Haushaltsrecht darf eine A u s g a b e als V o r s c h u ß n u r dann g e b u c h t w e r d e n , wenn die Verpflichtung zur Leistung zwar feststeht, die Verrechnung aber noch nicht endgültig erfolgen kann (§ 27 Satz 1 RHO). Nach gemeindlichem Haushaltsrecht dürfen Vorschüsse nur geleistet werden, wenn die Verpflichtung zur Leistung zwar feststeht, die Verrechnung aber trotz gewissenhafter Prüfung nicht endgültig möglich ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 GemHVO). Trotz der unterschiedlichen Fassung der Vorschriften, legen sie der Verwaltung die gleiche Beschränkung in bezug auf die Gewährung von Vorschüssen auf. b) Die Buchung eines Vorschusses ist haushaltsrechtlich nur zulässig, wenn die M i t t e l , aus denen der Vorschuß notfalls abgedeckt werden kann, h a u s h a l t s r e c h t l i c h zur V e r f ü g u n g s t e h e n , sei es, daß sie der Haushaltsplan selbst bereitstellt oder der Bundes1

s. unter I, 5, 5.

I, 3,14, § 1 Vorschüsse

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minister der Finanzen einer über- oder außerplanmäßigen Ausgabe zugestimmt hat. Eine Auszahlung darf nicht schon deshalb als Vorschuß gebucht werden, weil bei der in Frage kommenden Zweckbestimmung des Haushaltsplans hinreichende Ausgabemittel nicht mehr zur Verfügung stehen. Ferner ist die Buchung einer Ausgabe als Vorschuß auch dann unzulässig, wenn die Ausgabemittel hierfür zwar im Entwurf des Haushaltsplanes für das nächste Rechnungsjahr vorgesehen sind, die Ausgabe aus zwingenden Gründen aber bereits im laufenden Rechnungsjahre geleistet werden muß. c) Wenn für eine als Vorschuß zu buchende Ausgabe Mittel im Haushaltsplane nicht oder nicht in ausreichendem Maße vorgesehen sind, finden die Vorschriften für über- und außerplanmäßige Ausgaben Anwendung (§ 27 Satz 2 RHO; § 40 Abs. 1 Satz 2 GemHVO). Nach Viaion 2 muß das Verfahren eines Antrages auf über- oder außerplanmäßige Bewilligung von Mitteln erfolgreich abgeschlossen sein, bevor die Zahlung des Vorschusses angeordnet wird. Die Vorschußbuchung ersetzt nicht die fehlende Bewilligung von Ausgabemitteln. Mit Recht weist Viaion auch darauf hin, daß Kassenkredite aus verfügbaren Kassenbeständen nicht als Vorschuß gebucht werden dürfen. Solche Kassenkredite sind Haushaltsausgaben, die nur geleistet werden dürfen, wenn die allgemeinen Voraussetzungen für die Ausgabe vorliegen, die im übrigen aber stets die Rechnung durchlaufen müssen, und zwar auch dann, wenn sie noch vor dem Abschluß des Rechnungsjahres wieder zurückgezahlt werden3. d) Die Erteilung von Auszahlungsanordnungen über Vorschüsse ist an besondere Voraussetzungen geknüpft; die Vorschüsse sind in die Haushaltsüberwachungsliste einzutragen4. Abschlagsauszahlungen werden sogleich bei der in Frage kommenden Stelle des Haushaltsplanes gebucht (§ 54 Abs. 3 RWB). 4. Die Verwaltung muß bestrebt sein, V o r s c h ü s s e so b a l d w i e m ö g l i c h a b z u w i c k e l n . Vorschüsse, die bis zum Bücherabschlüsse nicht abgewickelt werden konnten, sind in einem besonderen Anhang zu den Kassenrechnungen getrennt nach Kapiteln und Titeln, denen die Ausgaben bei der endgültigen Abrechnung voraussichtlich zur Last fallen, nachzuweisen (§ 62 Abs. 1 RHO)5. Sie müssen bis zum Ablauf des 2

Viaion, a. a. 0., Anm. 7 zu § 27. * Ders. a. a. O., Anm. 10 zu § 27. 4 Näheres s. unter I, 3, 6, § 1 und I, 3, 7, § 2. 1 Für Gemeinden sinngemäß als Anlage zur Haushaltsrechnung § 93 Abs. 1 KuRVO Reich, He., NW.

I, 3, 14, § 2 Verwahrungen

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zweiten auf ihre Entstehung folgenden Rechnungsjahres abgerechnet werden. Ausnahmen bedürfen der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen (§ 62 Abs. 2 RHO). Qu.: §§ 27, 62 RHO — § 40 GemHVO; § 53 Abs. 2 RWB.

§ 2. Verwahrungen I. 1. a) V e r w a h r u n g e n sind haushaltsrechtlich das Gegenstück zu den Vorschüssen. Wie diese Ausgaben darstellen, die noch nicht endgültig verrechnet werden können, so sind Verwahrungen Einnahmen, deren endgültige Buchung als Haushaltseinnahme noch nicht möglich ist. Die Buchung von Beträgen als Verwahrungen ist wie die der Vorschüsse beschränkt. b) E i n n a h m e n des Bundes dürfen als V e r w a h r u n g e n nur gebucht werden, solange eine e n d g ü l t i g e V e r r e c h n u n g der B e t r ä g e n i c h t m ö g l i c h ist (§63 Abs. 1 Satz 1 RHO). Unzulässig ist insbesondere, Einnahmen als Verwahrungen zu buchen, um sie für die Verstärkung von Ausgabemitteln im nächsten Rechnungsjahre aufzusparen. Ebenso verbietet es sich von selbst, Haushaltsmittel, die mit dem Ablauf eines Rechnungsjahres zu verfallen drohen, haushaltsmäßig zu verausgaben und bei den Verwahrungen zu vereinnahmen1. c) Aus den verwahrten Beträgen dürfen A u s g a b e n des Bundes geleistet werden, jedoch nur insoweit, als sie mit ihnen im Zusammenhang stehen (§ 63 Abs. 2 RHO). Schulze-Wagner sehen darin „eine gewisse Durchbrechung des Bruttoprinzips"2, während Viaion von einem „zugelassenen Verstoß gegen das Bruttoprinzip"3 spricht. Beide Kommentatoren sind sich aber darin einig, daß die Vorschrift des § 63 Abs. 2 RHO nur Ausgaben aus den hinterlegten Beträgen zuläßt, diese Art der Verrechnung aber nicht anordnet. Bei der endgültigen Verrechnung sind die Einnahmen und die aus ihnen geleisteten Ausgaben getrennt nachzuweisen (§ 63 Abs. 2 RHO). Die endgültige Verrechnung muß also nicht notwendig eine Verletzung des Bruttoprinzips in sich schließen; die Fassung der Bestimmung läßt vielmehr den Schluß zu, daß eine Verletzung des Bruttoprinzips gerade vermieden werden soll. Werden nämlich bei der Übernahme der Beträge in die Rechnungslegungsbücher die Einnahmen und die Ausgaben getrennt als Haushaltseinnahmen und -ausgaben gebucht, so ist das Bruttoprinzip auch dann gewahrt, wenn 1 2 3

Vgl. Viaion, a. a. O., Anm. 1 zu § 63. Schulze-Wagner, RHO, Anm. 2 zu § 63. Viaion, a. a. O., Anm. 6 zu § 63.

234

I, 3,14, § 2 Verwahrungen

die Buchung zunächst im „Vorfeld" der Rechnung vorgenommen worden ist. d) Als V e r w a h r u n g e n sind auch Kassenüberschüsse, gefundenes Geld und zuviel eingezahlte Beträge zu buchen. Auf Anzeige der Kasse verfügt die Behörde darüber durch förmliche Kassenanweisung. Falls Aufklärung oder Rückgabe innerhalb von 6 Monaten nicht möglich ist, veranlaßt die Behörde die Buchung bei den vermischten Einnahmen (§ 32 Abs. 2, § 54 Abs. 4 RWB). 2. Ebenso wie die Vorschüsse4 sind auch die Verwahrungen möglichst bald abzuwickeln. Soweit das bis zum Ende des Rechnungsjahres nicht möglich ist, sind die nicht abgewickelten Verwahrungen in eine Nachweisung aufzunehmen, die den Kassenrechnungen beizufügen ist (§ 63 Abs. 1 Satz 2 RHO). 3. Über diese Verwahrungen im Sinne des Haushaltsrechts gehen die rein k a s s e n m ä ß i g e n V e r w a h r u n g e n hinaus. Diese umfassen außer den haushaltsrechtlichen Verwahrungen auch Beträge, die bei der Kasse eingehen, aber für einen Dritten bestimmt und an diesen weiterzuleiten sind. Dazu gehören auch die irrtümlich bei der Kasse eingezahlten Beträge, die an den Einzahler zurückgezahlt oder an die zuständige Kasse des Bundes, eines Landes oder einer sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft ausgezahlt werden (§ 37 Abs. 3 RKO). Ferner sind Beträge, die bei der Kasse eingehen, ohne daß eine Annahmeanordnung vorliegt oder eine gesetzliche Vorschrift zur Annahme besteht, von der Kasse als Verwahrungen zu buchen und der zuständigen Stelle anzuzeigen, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist (§ 34 Abs. 2 RKO). Π. Einnahmen der Gemeinden (Gemeindeverbände) dürfen als V e r w a h r g e l d e r nur behandelt werden, solange eine endgültige Verrechnung nicht möglich ist. Aus ihnen dürfen Ausgaben nur geleistet werden, soweit sie mit ihnen in Zusammenhang stehen (§ 41 GemHVO). Zu den Verwahrungen im Sinne des Kassenrechts gehören außerdem: 1. Einzahlungen, über die noch keine Annahmeanordnung vorliegt, 2. Einzahlungen, die der Kasse irrtümlich zugegangen sind, 3. Mehrbeträge, die sich bei der Prüfung übergebener oder eingesandter Zahlungsmittel ergeben haben, 4. Kassenüberschüsse, die sich beim Tagesabschluß ergeben haben. Qu.: § 63 RHO; § 34 (2), § 37 (3) RKO; § 41 GemHVO. * s. unter I, 3, 14, § 1.

I, 3, 15 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht

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15. Abschnitt

Die Haftung für Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften 1. 1. a) Verletzt ein Beamter s c h u l d h a f t die ihm obliegenden Pflichten, so hat er dem Dienstherrn, dessen Aufgaben er wahrgenommen hat, den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Hat der Beamte seine Amtspflicht in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes verletzt, so hat er dem Dienstherrn den Schaden nur insoweit zu ersetzen, als ihm V o r s a t z oder grobe F a h r l ä s s i g k e i t zur Last fällt. Haben mehrere Beamte den Schaden gemeinsam verursacht, so haften sie als Gesamtschuldner (§ 78 Abs. 1 BBG). Diese allgemeine Bestimmung über die Haftung der Bundesbeamten schließt auch die Haftung für Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften ein. Die Beamtengesetze der Länder enthalten entsprechende Vorschriften1. Für die Angestellten regeln die Tarifverträge die Haftung im gleichen Sinne2. b) Es ist f r a g l i c h , ob es n e b e n diesen allgemeinen Haftungsvorschriften noch der S o n d e r s c h r i f t e n des Haushaltsrechts bedarf, um Verstößen gegen das Haushaltsrecht zu begegnen. Ihre Hauptbedeutung dürfte heute darin liegen, den in der Haushaltswirtschaft tätigen Beamten und Angestellten ihre Haftpflicht eindringlich vor Augen zu halten. 2. a) Die Neufassung der a l l g e m e i n e n b e a m t e n r e c h t l i c h e n H a f t u n g s v o r s c h r i f t e n (vgl. § 78 BBG, § 46 BRRG) führt zu einheitlichem Recht für Bundes-, Landes- und Gemeindebeamte, dem gegenüber die Sondervorschriften des Haushaltsrechts nur Anwendungsfälle sind. Die neuen Vorschriften haben aber Zweifel entstehen lassen, welcher Grad des V e r s c h u l d e n s bei Verstößen gegen das Haushaltsrecht die Haftung auslöst, ob insbesondere für das Anweisungs- und Zahlungsgeschäft im fiskalischen Bereich und im Bereich der Ausübung der öffentlichen Gewalt unterschiedliche Verschuldensgrade gelten. Auf diesen Fragenkomplex kann hier nicht näher eingegangen werden. b) Die H a f t u n g für V e r s t ö ß e gegen das H a u s h a l t s r e c h t des Bundes und der Länder umfaßt insbesondere Schäden, die sich aus folgenden Tatbeständen ergeben : 1

Vgl. z. B. § 89 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz — LBG —) vom 15.6.1954 (GVB1. S. 237); §94 Beamtengesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesbeamtengesetz — LBG —) i. d. F. vom 2.1.1958 (GVB1. S. 14). Siehe auch § 46 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667). 2 s. § 6 ATO

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I, 3,15 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht 1. Der Beamte veranlaßt oder leistet eine unzulässige Auszahlung oder unterläßt die Einziehung einer Forderung oder verstößt in anderer Weise gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit (§ 26 Abs. 1 RHO) ; 2. der Beamte oder Angestellte führt ohne vorherige Zustimmung des Bundesministers der Finanzen eine über- oder außerplanmäßige Ausgabe herbei; 3. der Beamte oder Angestellte veranlaßt ohne vorherige Zustimmung des Bundesministers der Finanzen eine Maßnahme, durch die dem Bund Verbindlichkeiten entstehen, für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind ; 4. der Beamte oder Angestellte veranlaßt eine Maßnahme oder weist eine Zahlung an, durch die eine Mehrausgabe bei einer Ausgabebewilligung entsteht, die gemäß § 33 Abs. 2 RHO nicht überschritten werden darf 3 ; 5. der Beamte oder Angestellte legt Bundesmittel ohne Zustimmung des Bundesministers der Finanzen bei einer Bank, Sparkasse oder sonstigen Geldanstalt an.

Die Ersatzpflicht zu 2 bis 4 tritt nicht ein, wenn der Beamte oder Angestellte a) zur Abwendung einer nicht vorhersehbaren, dem Bunde drohenden dringenden Gefahr sofort handeln mußte und

b) hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist. Die Ersatzpflicht entfällt ferner, wenn c) dem Bundesminister der Finanzen von der Maßnahme oder Anweisung unverzüglich Mitteilung gemacht wird und er darauf der Überschreitung zustimmt.

c) Der Beamte oder Angestellte hat nicht erst für die vollendete Überschreitung einzustehen. Die Haftung tritt schon dann ein, wenn er eine Zahlung anordnet oder eine Maßnahme trifft, von der er e r k e n n t oder e r k e n n e n m u ß , daß dadurch eine Überschreitung der zugewiesenen Mittel oder eine Nachbewilligung später unvermeidlich wird. In solchem Falle liegt ein Verstoß gegen § 32 Abs. 1 RHO vor, wonach die im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mittel so verwaltet werden müssen, daß sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter die einzelnen Zweckbestimmungen fallen. Die Schadensersatzpflicht entfällt, wenn die Zahlung oder Maßnahme nach Lage der Sache u n b e d i n g t e r f o r d e r l i c h war. 3. Für die Haftung der Beamten und Angestellten der Länder gilt das vorstehend Gesagte sinngemäß. 4. Aus dem Umstand, daß die Länder zufolge der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes in großem Umfange Bundesmittel ver8

s. unter I, 3, 11, § 3.

I, 3,15 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht

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walten, ergibt sich die besondere Haftpflichtfrage, i n w i e w e i t die L ä n d e r dem B u n d für F e h l b e t r ä g e a n B u n d e s m i t t e l n h a f t e n . Diese Frage ist noch nicht abschließend geklärt4. Π. a) Das Haushaltsrecht der Gemeinden (Gemeindeverbände) enthält gleich strenge Haftungsbestimmungen. Schon die Deutsche Gemeindeordnung enthielt in § 92 die allgemeine Vorschrift, daß Beamte und Angestellte der Gemeinde, die s c h u l d h a f t gegen die Vorschriften des 4. Abschnitts — Haushalt — der Deutschen Gemeindeordnung verstoßen, der Gemeinde für den daraus entstandenen Schaden haften. In § 93 enthielt sie dem § 33 Abs. 3 RHO entsprechende Sonderbestimmungen für die Herbeiführung über- und außerplanmäßiger Ausgaben ohne Zustimmung des Kämmerers. Auch der Gesetzgeber des neueren Gemeindehaushaltsrechts hat es noch für erforderlich gehalten, für bestimmte Arten von Verstößen gegen das Haushaltsrecht eine besondere Schadenshaftung zu normieren. Die Haftungsbestimmungen sind teils verkürzt, teils erweitert in die neuen Gemeindeordnungen der Länder übernommen worden. b) Die heute maßgebenden Vorschriften lauten: B a d e n - W ü r t t e m b e r g : § 107 GO: (1) Wer schuldhaft entgegen den Vorschriften dieses Abschnitts eine Ausgabe anordnet oder eine Zahlung leistet, ohne daß hierfür Mittel bereitstehen, haftet der Gemeinde für den daraus entstandenen Schaden. Das gleiche gilt, wenn er Verbindlichkeiten für die Gemeinde eingeht, obwohl er erkennen muß, daß dadurch später der Haushaltsplan überschritten wird. (2) Die Vorschrift des Abs. 1 ist entsprechend anzuwenden, wenn der Bürgermeister einem Beschluß des Gemeinderats oder eines Ausschusses, der gegen die Vorschriften dieses Abschnitts verstößt, nicht widerspricht. (3) Die Vorschriften der Abs. 1 und 2 gelten nicht, wenn 1. der Beamte oder Angestellte leicht fahrlässig gehandelt hat, unverzüglich Anzeige erstattet oder die erforderliche Genehmigung beantragt und wenn der Schaden unerheblich ist oder 2. der Beamte oder Angestellte im Interesse der Gemeinde sofort handeln mußte, dabei nicht über das gebotene Maß hinausgegangen ist und unverzüglich Genehmigung beantragt hat. (4) Die Haftung des Beamten oder Angestellten entfällt, wenn der Gemeinderat mit der Genehmigung der Maßnahme darauf verzichtet, den Anspruch auf Schadenersatz zu verfolgen. B a y e r n Art. 98 GO: (1) Bürgermeister und Gemeinderatsmitglieder sowie Gemeindebedienstete, die vorsätzlich oder grobfahrlässig gegen die Vorschriften 4 Vgl. hierzu : Griffel, Die Haftung der Länder für Fehlbeträge an Bundesmitteln, in „Der öffentliche Haushalt", Göttingen, Jg. 4 (1957) S. 243.

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I, 3,15 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht dieses Abschnitts verstoßen, haften der Gemeinde für den daraus entstehenden Schaden. (2) Die Haftung tritt nicht ein, wenn die getroffenen Maßnahmen zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Gemeinde erforderlich waren und dem Gemeinderat oder dem ersten Bürgermeister unverzüglich Anzeige erstattet worden ist.

Berlin Keine Sonderbestimmung. Bremen : Keine Sonderbestimmung für die Stadt Bremen. ( B r e m e r h a v e n ) § 79 Verfassung: Leistet ein Beamter oder Angestellter der Stadt ohne Genehmigung des Oberbürgermeisters oder des Stadtkämmerers eine überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgabe oder trifft er ohne Genehmigung eine Anordnung, durch die Verbindlichkeiten der Stadt entstehen können, für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, so ist er der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet, es sei denn, daß er zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Stadt sofort handeln mußte, hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und mit dem Antrag auf Zustimmung unverzüglich Anzeige erstattet. Das gleiche gilt, wenn er ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Oberbürgermeister oder dem Stadtkämmerer eine Zahlung leistet oder eine Anordnung trifft, obwohl er erkennt oder erkennen muß, daß durch die Zahlung oder Anordnung später der Haushaltsplan überschritten werden muß. Hamburg : Keine Sonderbestimmung. H e s s e n , § 122 Hess. GO: (1) Bedienstete sind, wenn sie a) ohne die nach § 121 erforderliche Zustimmung überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgaben leisten oder Anordnungen treffen, durch die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können, für die keine Mittel im Haushaltsplan vorgesehen sind, oder b) ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Gemeindevorstand Zahlungen leisten oder Anordnungen treffen, obwohl sie erkennen oder erkennen müssen, daß dadurch später der Haushaltsplan überschritten werden muß, der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet. (2) Die Vorschriften des Absatzes 1 gelten nicht, wenn der Bedienstete a) zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Gemeinde sofort handeln mußte und b) hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und c) unverzüglich die Genehmigung beantragt hat.

I, 3,15 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht

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N i e d e r s a c h s e n , § 115 Nieders. GO: (1) Leistet ein Beamter oder Angestellter der Gemeinde ohne die nach § 114 erforderliche Zustimmung eine über- oder außerplanmäßige Ausgabe, oder trifft er ohne Zustimmung eine Anordnung, durch die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, so ist er der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet. (2) Diese Verpflichtung tritt nicht ein, wenn er zur Anwendung einer dringenden Gefahr für die Gemeinde sofort handeln mußte, hierbei nicht über das durch die Umstände gebotene Maß hinausgegangen ist und hiervon unverzüglich mit dem Antrag auf Zustimmung Mitteilung gemacht hat. N o r d r h e i n - W e s t f a l e n , § 94 GO: (1) Leistet ein Beamter oder Angestellter der Gemeinde ohne die nach § 93 erforderliche Zustimmung eine überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgabe oder trifft er ohne die Zustimmung eine Anordnung, durch die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können, für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, so ist er der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet, es sei denn, daß er zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Gemeinde sofort handeln mußte, hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und unverzüglich Anzeige mit dem Antrag auf Genehmigung erstattet hat. Das gleiche gilt, wenn er ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Gemeindedirektor oder Kämmerer eine Zahlung leistet oder eine Anordnung trifft, obwohl er erkennt oder erkennen muß, daß durch die Zahlung oder Anordnung später der Haushaltsplan überschritten werden muß. (2) Absatz 1 findet entsprechende Anwendung, wenn der Gemeindedirektor oder der Kämmerer Ausgaben nach § 93 Absatz 1 und 2 leistet oder Anordnungen nach § 93 Absatz 3 trifft und der Rat die erforderliche Genehmigung nicht erteilt. R h e i n l a n d - P f a l z , §§ 102,103 GO: §102 GO: Beamte und Angestellte der Gemeinde, die schuldhaft gegen die Vorschrift dieses Abschnitts (Anm. d. V. : des Abschnitts über den „Haushalt") verstoßen, haften der Gemeinde für den daraus entstandenen Schaden. § 103GO: Leistet ein Beamter oder Angestellter der Gemeinde ohne Beschluß der Gemeindevertretung eine überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgabe oder trifft er ohne ihre Zustimmung eine Anordnung, durch die im Haushaltsplan nicht vorgesehene Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können, so ist er der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet, es sei denn, daß er zur Abwendung eines nicht voraussehbaren der Gemeinde drohenden Nachteils sofort handeln mußte, hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und mit dem Antrag auf Zustimmung unverzüglich Anzeige erstattet. Das gleiche gilt, wenn er

240

I, 3 , 1 5 Haftung für Verstöße im Haushaltsrecht ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Bürgermeister oder zuständigen Beigeordneten eine Zahlung leistet oder eine Anordnung trifft, obwohl er erkennt oder erkennen muß, daß durch die Zahlung oder Anordnung später der Haushaltsplan überschritten wird.

S a a r l a n d , §§ 114, 115 GO: § 114 GO: Beamte, Angestellte, Bürgermeister und Beigeordneter der Gemeinde, die schuldhaft gegen die Vorschriften dieses Abschnittes (Anm. d. V. : des Abschnittes über den „Haushalt") verstoßen, haften der Gemeinde für den daraus entstandenen Schaden. §115 GO: Leistet ein Beamter oder Angestellter der Gemeinde ohne Zustimmung des Gemeinderates eine überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgabe oder trifft er ohne Zustimmung eine Anordnung, durch die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können, für die Mittel im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, so ist er der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet, es sei denn, daß er zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Gemeinde sofort handeln mußte, hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und mit dem Antrag auf Zustimmung unverzüglich Anzeige erstattet. Das gleiche gilt, wenn er ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Bürgermeister oder zuständigen Beigeordneten eine Zahlung leistet oder eine Anordnung trifft, obwohl er erkennt odererkennen muß, daß durch die Zahlung oder Anordnung später der Haushaltsplan überschritten werden muß. S c h l e s w i g - H o l s t e i n , § 107 GO (1) Ein Beamter oder Angestellter der Gemeinde ist der Gemeinde zum Schadenersatz verpflichtet, wenn er a) ohne die nach § 106 erforderliche Zustimmung eine überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgabe leistet oder b) ohne die nach § 106 erforderliche Zustimmung eine Anordnung trifft, durch die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen können, für die keine Mittel im Haushaltsplan vorgesehen sind, oder c) ohne vorherige rechtzeitige Anzeige beim Bürgermeister, in Städten beim Magistrat, eine Zahlung leistet oder eine Anordnung trifft, obwohl er erkennt oder erkennen muß, daß dadurch später der Haushaltsplan überschritten werden muß. (2) Die Vorschriften des Abs. 1 gelten nicht, wenn der Beamte oder Angestellte der Gemeinde a) zur Abwendung einer nicht voraussehbaren dringenden Gefahr für die Gemeinde sofort handeln mußte und b) hierbei nicht über das durch die Notlage gebotene Maß hinausgegangen ist und c) unverzüglich die Genehmigung beantragt hat. ΙΠ. Die Bemessung des Schadenersatzes richtet sich nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches. Als H ö h e des S c h a d e n s wird in der Regel der B e t r a g anzusehen sein, der u n z u l ä s s i g a u s g e g e b e n oder n i c h t v e r e i n n a h m t worden ist. Schwieriger ist die Ermittlung

I, 3,16 Halbjahresbericht

241

des Schadens, wenn der Dienstherr für den ausgegebenen Betrag eine G e g e n l e i s t u n g erhalten hat, insbesondere wenn Sachen angeschafft worden sind, die bei ordnungsmäßiger Handhabung nicht oder nicht in diesem Umfange oder in dieser Ausstattung beschafft worden wären. In diesem Falle wird eine befriedigende Lösung nur darin zu sehen sein, daß dem geschädigten Verband die zu Unrecht verausgabten Haushaltsmittel wieder zugeführt werden, sei es durch Veräußerung des angeschafften Gegenstandes oder durch Ersatzleistung des Schädigers oder durch beides. Qu.: Art. 79 Verf.Berl. — §§ 26 (2), 32, 33, 84 RHO; siehe auch im Text.

16. Abschnitt Der Halbjahresbericht Der Bürgermeister (Gemeindevorstand, Gemeindedirektor) soll die Gemeindevertretung (den Rat der Gemeinde) über die Entwicklung der gemeindlichen Finanzwirtschaft auf dem laufenden halten. Zu diesem Zwecke ist der Gemeindevertretung nach dem Stand vom letzten Tage des ersten Halbjahres des Rechnungsjahres alsbald ein Bericht über die b i s h e r i g e A u s f ü h r u n g des Haushaltsplanes und über die v o r a u s s i c h t l i c h e E n t w i c k l u n g bis zum Ende des Rechnungsjahres zu erstatten. In dem Bericht ist insbesondere auf Fehlbeträge oder auf die Gefahr künftiger Fehlbeträge hinzuweisen. Dabei sind die zu ihrer Abdeckung oder Verminderung geplanten oder getroffenen Maßnahmen darzulegen. Eine Ausfertigung des Berichts ist der Aufsichtsbehörde vorzulegen1. Auch dieser Bericht ist wie der Vorbericht zum Haushaltsplan in besonderer Weise geeignet, die Öffentlichkeit über die Finanzwirtschaft der Gemeinde zu unterrichten. Qu.: § 30 GemHVO Reich, He., NW.

4. K a p i t e l Die Haushaltewirtschaft vor Feststellung des Haushaltsplanes I. 1. a) Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Haushaltsplan des Bundes „vor Beginn des Rechnungsjahres" festgestellt. Gleichwohl können Umstände eintreten, welche die rechtzeitige Feststellung des Haushaltsplanes nicht zulassen. Die Haushaltswirtschaft geht aber 1 Die GemHVO NW (§ 30) schreibt die Vorlage des Berichtes an die Aufsichtsbehörde nicht mehr vor.

1β H e l m e r t , Haushaltewesen

242

I, 4 Vorläufige Haushaltswirtschaft

weiter. In diesem Falle setzt das sogenannte „ N o t h a u s h a l t s r e c h t "ein. Noch unter der Weimarer Verfassung1 wurden zu diesem Zwecke besondere Nothaushaltsgesetze erlassen, durch welche die Regierung ermächtigt wurde, die Haushaltswirtschaft in begrenztem Rahmen zu führen 2 . b) Das N o t h a u s h a l t s r e c h t des B u n d e s ist jetzt in Art. I l l GG festgelegt. „Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Bundesregierung ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind, a) um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen, b) um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen, c) um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind."

Zur Deckung dieser Ausgaben darf die Bundesregierung die auf besonderen Gesetzen beruhenden S t e u e r n und A b g a b e n und die aus sons t i g e n Quellen f l i e ß e n d e n E i n n a h m e n weiter erheben. Sie darf ferner zur Bestreitung der Ausgaben die B e t r i e b s m i t t e l r ü c k l a g e in Anspruch nehmen. Reicht auch das nicht aus, so ist die Bundesregierung berechtigt, Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplanes im Wege des K r e d i t s flüssig zu machen (Art. 111 Abs. 2 GG). 2. Entsprechende Vorschriften enthalten die V e r f a s s u n g e n der Länder3. In den meisten Ländern ist die Regierung — ebenso wie die Bundesregierung — berechtigt, unmittelbar auf Grund der Verfassungsvorschrift den Nothaushalt zu führen, in anderen bedarf es erst einer besonderen Ermächtigung, so ζ. B. in Hamburg durch die Bürgerschaft. Π. 1. Die Gemeinden (Gemeindeyerbände) sind auf Grund gesetzlicher Vorschriften zur rechtzeitigen Aufstellung des Haushaltsplanes verpflichtet. Aber auch in diesen Gemeinwesen ist es nicht immer möglich, den Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres festzustellen. Die haushaltslose Zeit, die „Interimszeit", muß wie beim Staat durch einen Nothaushalt überbrückt werden. 2. Die Vorschriften des N o t h a u s h a l t s r e c h t s sind in den Gemeinde-(Kreis-)ordnungen usw. enthalten. Sie ermächtigen die Gemeinden 1

Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919. Näheres s. Schulze-Wagner, a. a. O., Anm. 4 zu § 22. » Verf.: Art. 80 BaWü.; Art. 78 (4) Bay.; Art. 77 Beri.; Art. 67 Hbg.; Art. 140 He.; Art. 50 Ns.; Art. 82 NW; Art. 116 (3) RhPf.; Art. 44 SchlH. 2

I, 5 , 1 , § 1 Verträge, allgemeines

243

(Gemeindeverbände), in bestimmtem Rahmen Ausgaben zu leisten, Einnahmen zu erheben sowie Kassenkredite und Darlehen aufzunehmen. § 102 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg bestimmt über die vorläufige Haushaltsführung: „Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Rechnungsjahres noch nicht bekanntgemacht, darf die Gemeinde 1. nur die Ausgaben leisten, die bei sparsamer Verwaltung nötig sind, um a) die bestehenden Gemeindeeinrichtungen in geordnetem Gang zu halten und den gesetzlichen Aufgaben und den rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinde zu genügen, b) Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen, für die durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge festgesetzt worden sind, 2. die feststehenden Einnahmen und die Einnahmen aus den für ein Rechnungsjahr festzusetzenden Steuern und anderen Abgaben nach den Sätzen des Vorjahres forterheben, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, 3. im Rahmen der Festsetzung oder der Genehmigung in der Haushaltssatzung des Vorjahres nicht in Anspruch genommene äußere Kassenkredite aufzunehmen und 4. im Rahmen der Ansätze des außerordentlichen Haushaltsplanes des Vorjahres noch nicht in Anspruch genommene äußere Darlehen oder Zwischenkredite aufnehmen." Sinngemäß die gleichen Vorschriften enthalten die Gemeindeordnungen der übrigen Länder 4 . Qu.: Art. I l l GG; weitere Qu. s. Fußnoten 3 und 4.

5. K a p i t e l Verträge, Sicherheitsleistungen u n d Forderungen i m H a u shai tsrecht 1. Abschnitt

Verträge im Haushaltsrecht § 1. Allgemeines 1. a) Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände können als juristische Personen des öffentlichen Rechts V e r t r ä g e schließen und dadurch R e c h t e erwerben und P f l i c h t e n begründen. Im privatrechtlichen Verkehr unterliegen sie hierbei dem gleichen Rechte wie alle 4 Bayern Art. 94; Berlin Art. 77 (beschränkter); Bremen: entspr. Best, fehlt; Bremerhaven §73; Hamburg: Art. 67; Hessen §118; Niedersachsen §111; Nordrhein-Westfalen §89; Rheinland-Pfalz §97; Schleswig-Holstein §102.

ιβ·

244

I, 5,1, § 1 Verträge, allgemeines

Glieder des Staates, insbesondere gilt für sie das Vertragsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuches. b) Der Gesetzgeber hat es indes für erforderlich gehalten, in das H a u s h a l t s r e c h t einige Vorschriften aufzunehmen, die bei Verträgen des Staates und anderer Körperschaften zu beachten sind. Das gilt in erster Linie für das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder. Im staatlichen Bereich ist der Abschluß und die Erfüllung von Verträgen fast ausschließlich in die Hand der Verwaltung gelegt. Im Bereich der Gemeinden und Gemeinde verbände wirkt weitgehend die Gemeindevertretung, in Gemeindeverbänden das ihr entsprechende Organ, also der Budgetträger selbst, mit. Daher ist das Bedürfnis, den Abschluß und die weitere Behandlung von Vertragsverpflichtungen unter haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten zu regeln, hier weit geringer als beim Bund und bei den Ländern. 2. Die V o r s c h r i f t e n des H a u s h a l t s r e c h t s über V e r t r ä g e wenden sich an die für den Abschluß der Verträge zuständigen Beamten. Sie sind als Dienstanweisungen für den inneren Dienst anzusehen ; nach außen haben sie keine Wirkung. Der Dritte, der mit dem Bund oder einem Land einen Vertrag abschließt, braucht nicht nachzuprüfen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind, die der Gesetzgeber des Haushaltsrechts für den Abschluß von Verträgen gefordert hat. Das Vertragsverhältnis zwischen dem Staat und dem Dritten richtet sich vielmehr nur nach den Normen des bürgerlichen Rechts oder den nach der Art des Vertrages in Frage kommenden für jedermann verbindlichen Vorschriften. Die in das Haushaltsrecht aufgenommenen Bestimmungen sollen den Staat usw. vor unerwünschten Belastungen aus Verträgen schützen, indem sie den zuständigen Beamten mahnen, beim Abschluß von Verträgen die nötige Sorgfalt walten zu lassen. Sie dienen also zur Sicherung der Finanzwirtschaft der Gemeinwesen. Dieser Zweck rechtfertigt ihre Stellung im Haushaltsrecht1. Die Vorschriften erstrecken sich nur auf privatrechtliche Verträge ; sie sind Sonderbestimmungen für 1. den Abschluß von Verträgen, 2. die Änderung von Verträgen. 1 Die Gemeindeordnungen und die Kreisordnungen enthalten Vorschriften darüber, in welcher Form rechtsverbindliche Verpflichtungserklärungen abzugeben sind. Diese Vorschriften gehören dem Gemeindeverfassungsrecht, nicht dem Haushaltsrecht an; sie sind auch für Dritte verbindlich. Das gleiche gilt für Bestimmungen des Gemeindeverfassungsrechts, nach denen Rechtsgeschäfte, die besonderen gesetzlichen Erfordernissen nicht entsprechen, nichtig sind. Vgl. §§ 54, 117 GO BaWü.; Art. 38 GO Bay.; §§ 71, 134 GO He.; §§ 68, 133 GO Ns.; §§ 56, 104 GO NW; §§ 50, 115 GO RhPf.; §§ 57, 118 GO SchlH.

I, 5,1, § 2 Abschluß von Verträgen

245

§ 2. Der Abschluß von Verträgen I. Die Verträge des Bundes oder eines Landes lassen sich u n t e r h a u s h a l t s r e c h t l i c h e n G e s i c h t s p u n k t e n einteilen in a) Verträge, durch die Sicherheitsleistungen und Kreditzusagen gegeben werden, und b) Verträge anderer Art. Die Verträge über Sicherheitsleistungen und Kreditzusagen werden in einem besonderen Abschnitt behandelt1. Die für den A b s c h l u ß von V e r t r ä g e n allgemeiner Art gegebenen Sondervorschriften beziehen sich auf 2 : 1. Verträge, durch die Verpflichtungen über eine Million Deutsche Mark übernommen werden, 2. Verträge, durch die Verpflichtungen übernommen werden, über ein Rechnungsjahr hinaus Auszahlungen zu leisten, 3. Verträge mit Angehörigen der eigenen Verwaltung, 4. Ausschreibungen vor dem Abschluß von Verträgen.

Π. Soll der Bund (das Land) zu Leistungen verpflichtet werden, deren Betrag oder Wert im Zeitpunkt der Übernahme der Verpflichtung eine Million Deutsche Mark überschreitet, so darf die Verpflichtung nur von dem L e i t e r der zuständigen Behörde oder dem geschäftsordnungsgemäß zu seiner ständigen Vertretung befugten Beamten und nur in s c h r i f t l i c h e r F o r m erklärt werden. Die Leistungsverpflichtung kann sich sowohl auf die Zahlung eines G e l d b e t r a g e s als auch auf die Übergabe oder Veräußerung anderer W e r t e , ζ. B. eines Grundstückes, erstrecken. Auch die Übernahme von B ü r g s c h a f t e n oder anderen S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n fällt unter diese Vorschrift3. Maßgebend ist der Wert der Verpflichtung im Zeitpunkt der Übernahme. Das kann besonders dann von Bedeutung sein, wenn die übernommene Leistung zu verzinsen oder in fremder Währung zu zahlen ist. Bei verzinslichen Verpflichtungen ist der Nennbetrag maßgebend; die Z i n s e n sind bei der Bemessung des Höchstbetrages n i c h t zu b e r ü c k 1

s. unter I, 5, 2. Im Geltungsbereich der 2. DVHL bedarf auch der Abschluß von Verträgen über die Gewährung von Darlehen der vorherigen Zustimmung der obersten Finanzbehörde. Die Zustimmung kann für Verträge bestimmter Art mit einheitlich geregelten Bedingungen allgemein erteilt werden (§ 23 Abs. 3 Satz 1 und 2 der 2. DVHL). 3 Zur rechtswirksamen Übernahme einer Sicherheitsleistung oder Gewährleistung ist eine Urkunde der Bundesschulden Verwaltung erforderlich (§ 3 Ges. v. 13. 1.1948 — WiGBl. S. 73 in Verb, mit § 4 RSchO v. 15. 2.1924 — RGBl. I S. 95—). 2

246

I, 5 , 1 , § 2 Abschluß von Verträgen s i c h t i g e n . Bei Verpflichtungen in fremder Währung ist die wirkliche Zahlungsverpflichtung im Zeitpunkt der Fälligkeit nicht vorauszusehen. Maßgebend ist deshalb in der Regel der K u r s w e r t bei Eingehung der Verpflichtung.

Außer von dem Leiter der zuständigen Behörde kann die Verpflichtung auch von seinem ständigen Stellvertreter übernommen werden. Wer zur Vertretung des Leiters berufen ist, richtet sich nach der Geschäftsordnung der betreffenden Behörde. Nur die Verpflichtung des Bundes ist in schriftlicher Form auszusprechen, was nicht ausschließt, daß auch die Gegenleistung des Dritten schriftlich festgelegt wird, wie es in der Praxis auch regelmäßig geschieht. Der Grenzbetrag ist mit einer Million Deutsche Mark verhältnismäßig hoch bemessen, um die Leiter der Behörden nicht übermäßig zu belasten.

ΙΠ. 1. Die H a u s h a l t s w i r t s c h a f t soll ü b e r s i c h t l i c h sein. Die Übersichtlichkeit wird im laufenden Rechnungsjahr durch den Haushaltsplan gewährleistet. Die einzugehenden Verpflichtungen sollen sich grundsätzlich im Rahmen des laufenden Haushaltsplanes abwickeln lassen. Das Haushaltsrecht enthält deshalb erschwerende Vorschriften für Verträge, die die Haushaltswirtschaft künftiger Jahre belasten. Solche Verträge engen die Finanzwirtschaft der kommenden Jahre ein und sind deshalb, obgleich nicht ganz zu vermeiden, mit besonderer Vorsicht zu behandeln. Viaion4 empfiehlt, die in den Haushaltsplan aufgenommenen B i n d u n g s e r m ä c h t i g u n g e n , d. s. die haushaltsrechtlichen Ermächtigungen zur Vorausbelastung künftiger Rechnungsjahre, an einer Stelle des Haushaltsplanes oder in den Allgemeinen Vorbemerkungen in einer Übersicht zusammenzufassen, um der Öffentlichkeit einen Überblick über die Vorausbelastungen zu ermöglichen. Dieser Empfehlung kann nur beigetreten werden. 2. V e r t r ä g e , durch die der Bund v e r p f l i c h t e t werden soll, über ein R e c h n u n g s j a h r h i n a u s A u s z a h l u n g e n zu l e i s t e n , dürfen endgültig erst abgeschlossen werden, wenn 1. die Ausgabemittel zur Deckung der dem Bund, erwachsenden Ausgaben erstmals durch den Haushaltsplan bewilligt worden sind 5 , oder 2. die Genehmigung zum Abschluß des Vertrages durch den Haushaltsplan erteilt ist (§ 45b Abs. 1 RHO).

Im ersten Falle sind Zahlungen in der Regel bereits im ersten, im zweiten Falle erst im zweiten oder einem späteren Rechnungsjahre fällig. Die Bindungsermächtigungen können * Viaion, a. a. O., Anm. 2 zu § 45b. 5 Wegen der Erläuterung dieser Ausgabebewilligungen bei der Aufstellung des Haushaltsplanes s. unter I, 2, 4, § 5.

I, 5 , 1 , § 2 Abschluß von Verträgen

247

a) mit Beträgen fest umrissen sein oder b) verdeckt in Form von Bürgschafts- und Garantieverträgen mit ungewissen Haftungssummen auftreten.

Die zu b) genannten Bindungsermächtigungen bedürfen der besonderen gesetzlichen Ermächtigung (Art. 115 GG), die durch ein Sondergesetz, aber auch durch das Haushaltsgesetz ausgesprochen werden kann. 3. Das Gesetz beschränkt die Vorschrift auf Verträge, deren Erfüllung dem Bund Ausgaben verursacht. Langfristige Verträge, die dem Bund Einnahmen bringen, fallen nicht darunter, und zwar auch dann nicht, wenn über ein Rechnungsjahr hinausgehende Verpflichtungen anderer Art übernommen werden, wie ζ. B. bei Mietverträgen die Pflicht zur Hergabe des Mietgegenstandes. 4. Die Vorschrift erstreckt sich auch nicht auf Verträge, die der Zustimmung durch die gesetzgebenden Körperschaften bedürfen6®; ebenso nicht aufVorausbelastungen, für welche die E r m ä c h tigung in einem Sondergesetz ausgesprochen worden ist 6 . Dagegen ist zur Übernahme der von einem Dritten eingegangenen Verpflichtung auf den Bund die haushaltsrechtliche Ermächtigung erforderlich, ζ. B. zur Übernahme einer Hypothek oder Grundschuld beim Kauf eines Grundstücks. 5. Ferner kann der Bundesminister der Finanzen für dringende Fälle Ausnahmen zulassen. Als dringende Fälle werden im allgemeinen nur solche anzusehen sein, in denen das Aufschieben des Vertragsschlusses zu Nachteilen für den Bund führt. 6. Die Aufnahme der Mittel in den Haushaltsplan oder die Genehmigung zum Vertragsabschluß durch den Haushaltsplan ermächtigt den zuständigen Bundesminister noch nicht, den Vertrag zu schließen. Vor dem Abschluß ist noch die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen einzuholen, sofern dieser nicht ausdrücklich darauf verzichtet hat (§ 45 b Abs. 2 RHO). Die Vorschriften haben, wie bereits erwähnt, nur haushaltsrechtliche Bedeutung. Die Gültigkeit des ohne ihre Beachtung abgeschlossenen Vertrages ist dadurch nicht in Frage gestellt; insbesondere ist der Vertrag nicht gemäß § 134 BGB 7 nichtig. Viaion8 »» ζ. B. Verträge nach Art. 59 Abs. 2 GG. • Vgl. hierzu: Viaion, a. a. O. Anm. 3 zu § 45b. Beispiele: Vertrag mit den USA über die Marshallplanhilfe und § 19 Abs. 2 Zweites Wohnungsbaugesetz v. 27. 6.1956 (BGBl. I. S. 523). 7 §134 BGB: „Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt". 8 Viaion, a. a. O. Anm. 17 zu § 45b.

248

I, 5,1, § 2 Abschluß von Verträgen

läßt dem Vertragspartner gegenüber aber entsprechende Einwendungen zu, wenn dieser den Sachverhalt kennt und arglistig handelt. Ebenso läßt er im Bereich der öffentlichen Körperschaften untereinander einen anderen Maßstab gelten. „Verträge mit Ländern und Kommunen stehen regelmäßig unter dem grundsätzlichen Vorbehalt, daß die allgemein bekannten haushaltsrechtlichen Voraussetzungen ordnungsmäßig geschaffen werden und daß der Vertrag bis dahin schwebend unwirksam ist." 7. Die Bedeutung der Vorschrift beschränkt sich grundsätzlich auf die V e r a n t w o r t l i c h k e i t des b e t e i l i g t e n B e a m t e n , und zwar sowohl nach der öffentlich-rechtlichen (disziplinarischen) Seite hin als auch in vermögensrechtlicher Hinsicht. Die Vorschrift gilt ferner nur für solche Verträge, bei denen die Leistung über das Rechnungsjahr hinaus im voraus g e w o l l t war. Wenn die Leistung im kommenden Jahre nur eine z u f ä l l i g e Begleiterscheinung des Vertrages ist, kommt die Vorschrift nicht zur Anwendung. 8. Die Vorschriften des § 45 Abs. 1 und 2 RHO gelten nicht für im R a h m e n der l a u f e n d e n V e r w a l t u n g a b g e s c h l o s s e n e , ihrer N a t u r nach r e g e l m ä ß i g w i e d e r k e h r e n d e V e r t r ä g e (§ 45b Abs.3 RHO). Es kann indes zweifelhaft sein, wann diese Voraussetzung vorliegt. So werden Vorausbestellungen für eine Zeit nach Ablauf des Rechnungsjahres grundsätzlich als unzulässig erachtet9. Die Vorschrift ist auf jeden Fall als Ausnahmeregelung eng auszulegen. IT. Der Abschluß von Verträgen, durch den eine Gemeinde (Gemeindeverband) verpflichtet werden soll, über ein Rechnungsjahr hinaus Auszahlungen zu leisten, ist davon abhängig, daß die Ausgabemittel zur Deckung der dadurch erwachsenden Ausgaben erstmalig durch den Haushaltsplan oder einen Nachtragshaushaltsplan bereitgestellt sind. E i n e E r m ä c h t i g u n g zum A b s c h l u ß solcher V e r t r ä g e durch den H a u s h a l t s p l a n ohne g l e i c h z e i t i g e B e r e i t s t e l l u n g v o n Ausg a b e m i t t e l n (Bindungsermächtigung) k e n n t das G e m e i n d e h a u s h a l t s r e c h t nicht. Die erschwerende Regelung gilt nicht für im Rahmen der laufenden Verwaltung abzuschließende, ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehrende Verträge (§ 45 GemHVO). V. 1. Der Abschluß von Verträgen mit Beamten oder Angestellten der eigenen Verwaltung schließt mehr als in anderen Fällen die Gefahr einer Begünstigung ein. Es steht selbst zu befürchten, daß von dritter 9

Schulze-Wagner, RHO, Anm. 9 zu §45b.

I, 5,1, § 2 Abschluß von Verträgen

249

Seite ein dahingehender Vorwurf erhoben wird, obgleich keine Begünstigung vorliegt. Hier gilt es, auch den Schein des Bösen zu vermeiden. Gegen mögliche Vorwürfe solcher Art muß sowohl die Behörde als auch der Beamte, mit dem der Vertrag geschlossen wird, geschützt werden. 2. Das Gesetz verlangt deshalb, daß mit Beamten oder Angestellten des Bundes von der Verwaltung, der sie angehören, Verträge nur mit Genehmigung des zuständigen Bundesministers geschlossen werden. Dieser kann seine Befugnis auf nachgeordnete Stellen übertragen (§ 49 RHO). Wieweit die Übertragung der Befugnis möglich ist, sagt das Gesetz nicht. Im allgemeinen wird aber davon auszugehen sein, daß ein Vertrag mit einem Beamten oder Angestellten stets von einer Behörde genehmigt werden muß, die derjenigen, welcher der Bedienstete angehört, übergeordnet ist10. Jede Beeinflussung muß ausgeschlossen sein. Daher wird die Befugnis zur Genehmigung solcher Verträge in der Regel nicht weiter als auf Bundesmittelhehörden zu übertragen sein. 3. Das Gesetz nennt einige Fälle, in denen die Einschränkung nicht gilt, nämlich dann, wenn es sich um die Bezahlung der allgemein festgesetzten Preise oder Gebühren bei Verkehrsverwaltungen handelt. VI. Ähnliche Sicherungsvorschriften enthalten die Gemeindeordnungen einiger Länder, wobei regelmäßig auch Verträge, die nach feststehenden Tarifen abgeschlossen werden, ausgenommen sind. In B a d e n - W ü r t t e m b e r g sind Beschlüsse über Verträge der Gemeinde mit einem Gemeinderat, einem Gemeindeverordneten oder dem Bürgermeister der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen. (§ 126 Abs. 2 GO BaWü.) In H e s s e n bedürfen Verträge der Gemeinde mit Mitgliedern des Magistrats und mit Gemeindevertretern der Genehmigung der Gemeindevertretung. (§§ 51, 77, GO He.) In N i e d e r s a c h s e n bedürfen Verträge der Gemeinde mit Ratsherren, sonstigen Mitgliedern von Ausschüssen und mit dem Gemeindedirektor der Zustimmung des Rats. (§ 46 GO Ns.) In N o r d r h e i n - W e s t f a l e n ist die Genehmigung durch den Rat der Gemeinde erforderlich für Verträge der Gemeinde mit Rats- und Ausschußmitgliedern, mit dem Gemeindedirektor und mit den leitenden Dienstkräften der Gemeinde nach näherer Bestimmung der Hauptsatzung. (§ 28 Abs. 1 GO NW.) Im S a a r l a n d bedürfen Verträge des Bürgermeisters und der Beigeordneten mit der Gemeinde der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (§ 138 Abs. 2 GO Saarl.). 10

So auch Schulze-Wagner, a. a. O., Anm. 2 zu S 49.

250

I, 5 , 1 , § 2 Abschluß von Verträgen In S c h l e s w i g - H o l s t e i n sind Verträge der Gemeinde mit Gemeindevertretern und mit dem Bürgermeister, in Städten mit Mitgliedern des Magistrats nur rechtsverbindlich, wenn die Gemeindevertretung sie genehmigt. (§ 29 Abs. 2 GO SchlH.)

ΥΠ. 1. Den Verträgen, die für Rechnung des Bundes geschlossen werden, soll eine öffentliche Ausschreibung vorhergehen (§ 46 Abs. 1 RHO). Das Gebot dazu richtet sich an alle Stellen, die .Bundesmittel bewirtschaften, einerlei ob sie der Bundesverwaltung oder der Verwaltung eines Landes, einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes angehören. Der Zweck der A u s s c h r e i b u n g ist, daß 1. durch Erlangung preisgünstiger Angebote beim Vertragsabschluß die finanziellen Interessen des Bundes möglichst weitgehend gewahrt, 2. persönliche Beeinflussungen durch einzelne Personen oder Interessenkreise vermieden

werden. Viaion 11 sieht das Ziel der Ausschreibung in der Gewinnung eines Überblicks über die Leistungsfähigkeit des nationalen Marktes. Bei einer öffentlichen Ausschreibung kommt es darauf an, den Auftrag demjenigen Unternehmer zu geben, der das wirtschaftlichste Angebot abgegeben hat, der aber auch in der Lage ist, den Auftrag zu dem angebotenen Preise sachgemäß und rechtzeitig auszuführen. Daher kann es unter Umständen geboten sein, den Auftrag nicht dem billigsten, sondern dem relativ billigsten Anbieter zu geben, der die Gewähr dafür bietet, daß der Auftrag bedingungsgemäß ausgeführt wird. Die den Auftrag vergebende Stelle muß besonders wachsam gegenüber unzulässigen P r e i s a b s p r a c h e n 1 2 der Anbietenden sein, durch die das Ziel, ein möglichst günstiges Angebot zu gewinnen, vereitelt und der Auftraggeber überhöhten Preisforderungen ausgesetzt wird. 2. Von einer öffentlichen Ausschreibung kann abgesehen werden, wenn die N a t u r des G e s c h ä f t s oder b e s o n d e r e U m s t ä n d e eine Abweichung rechtfertigen. In besonderen Fällen kommt statt einer öffentlichen nur eine b e s c h r ä n k t e Ausschreibung in einem bestimmten Kreis von Unternehmern in Frage. Erst wenn auch eine solche beschränkte Ausschreibung nicht tunlich ist, soll eine f r e i h ä n d i g e Vergate 11

Viaion, a. a. O., Anm. 1 und 2 zu § 46. Gemäß § 24 Nr. 5 VOL bleiben Angebote solcher Bieter, die mit anderen zum Nachteil des Auftraggebers eine Abrede getroffen haben, bei der Vergabe unberücksichtigt. Solche „Abreden", vorwiegend „Preisabsprachen", verhindern den freien Wettbewerb ; sie sind deshalb verboten (vgl. § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 — BGBl. I S. 1081 —). Näheres hierzu s. Daub-Meierrose-Müller, Kommentar zur VOL, Düsseldorf 1960, Anm. 10, a—f, zu A § 24. 12

I, 5,1, § 3 Änderung von Verträgen

251

Platz greifen. Für die Vergabe der Aufträge sind regelmäßig die dafür aufgestellten allgemeinen Grundsätze13 anzuwenden. Vili. Wie beim Staat, so soll auch der Vergabe von Aufträgen durch Gemeinden (Gemeindeverbände) eine öffentliche Ausschreibung vorhergehen. Davon kann abgesehen werden, wenn die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Abweichung rechtfertigen. Die bundesgesetzlichen Vergabevorschriften sollen zu Grunde gelegt werden (in Hessen: die für das Land geltenden Vergabevorschriften). Qu.: §§ 45a, 45b, 46, 49 R H O ; §§ 44, 45 GemHVO. — §§ 34, 35 BaGemHVO.

§ 3. Die Änderung von Verträgen 1. Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder unterscheidet bei der Ä n d e r u n g v o n V e r t r ä g e n drei Fälle: 1. Dem Bund entsteht durch die Änderung des Vertrages kein Nachteil; 2. der Vertragsgegner hat auf die Änderung des Vertrages einen Rechtsanspruch; 3. durch die Änderung des Vertrages entsteht dem Bund ein Nachteil.

2. a) In den ersten beiden Fällen kann der zuständige Bundesminister einen von ihm oder einer nachgeordneten Behörde abgeschlossenen Vertrag ä n d e r n oder a u f h e b e n (§ 62 Abs. 1 Satz 1 R W B ) . Er kann diese Befugnis in Fällen von geringerer geldlicher Tragweite auf die höheren Bundesbehörden ü b e r t r a g e n (§ 62 Abs. 2 RWB) 1 . b) Bei klarer Sach- und Rechtslage ergeben sich keine Schwierigkeiten. Die Rechtslage kann aber zu Zweifeln Anlaß geben, wobei es offen bleibt, ob dem Bund ein Nachteil entsteht oder nicht. In solchem Falle kann es für den Bund zweckmäßig und wirtschaftlich sein, einen V e r g l e i c h anzustreben. Den Vergleich kann der zuständige Bundesminister oder die von ihm ermächtigte Behörde abschließen ; der Zustimmung des Es kommen in Frage: a) die Verdingungsordnung für Leistungen (VOL). b) die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB), c) die Verordnung über die Preise bei öffentlichen Aufträgen ( P R Nr. 30/53) vom 21.11.1953 (BundAnz. Nr. 244), d) die Leistsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten. 1 Der BdF hat den Bundesoberbehörden und Bundesmittelbehörden seines Geschäftsbereiches eine weitergehende Änderungsbefugnis zugestanden und den obersten Bundesbehörden anheimgestellt, in ihrem Geschäftsbereich nach den Bestimmungen der Bundesfinanzverwaltung zu verfahren. Näheres s. Erl. d. BdF vom 20. Januar 1956 (MinBIFin S. 92); abgedruckt bei: Viaion, a. a. O. Anm. 7 zu § 50. 18

I, 5,1, § 3 Änderung von Verträgen

252

Bundesministers der Finanzen bedarf es nur, wenn für die auf Grund des Vergleichs zu leistenden Ausgaben im Haushaltsplan ausreichende Ausgabemittel nicht ausgebracht sind, wenn also eine über- oder außerplanmäßige Ausgabe erforderlich wird (§ 62 Abs. 1 Satz 2 RWB). Es versteht sich von selbst, daß der zuständige Fachminister einen Vertrag nicht selbständig ändern oder aufheben kann, wenn der Vertrag von mehreren Ministern oder gar der Regierung abgeschlossen worden ist oder wenn es sich um einen Vertrag handelt, dem die gesetzgebenden Körperschaften zugestimmt haben. An der Änderung oder Aufhebung solcher Verträge müssen alle beteiligten Stellen gemeinsam mitwirken, es sei denn, daß in dem Vertrag selbst oder in dem Zustimmungsgesetz etwas anderes bestimmt ist.

3. a) Von größerer Bedeutung für die Finanzwirtschaft ist der Fall, daß ein Vertrag zum N a c h t e i l des Bundes geändert oder aufgehoben werden soll. Unter Nachteil ist ein „wirtschaftlicher Nachteil" zu verstehen, eine Maßnahme, die sich finanziell ungünstig für den Bund auswirkt2. Ein solcher Fall sollte grundsätzlich nicht vorkommen. Deshalb stellt § 50 Abs. 1 Satz 1 RHO den Grundsatz auf, daß Verträge des Bundes zu dessen Nachteil im Vertragswege weder aufgehoben noch geändert werden dürfen. Diesem Grundsatz des Haushaltsrechts ist jedoch in der Praxis nicht ausnahmslos nachzukommen. Es müssen aber schwerwiegende Voraussetzungen erfüllt sein, wenn ein Vertrag zum Nachteil des Bundes geändert werden soll. b) In § 63 Abs. 1 RWB ist deshalb bestimmt: Ein Vertrag darf zum Nachteil des Bundes freiwillig nur geändert oder aufgehoben werden, wenn im Falle seiner Erfüllung der Vertragsgegner infolge unverschuldeter Umstände, die während der Dauer des Vertrages eingetreten sind, von ihm auch bei Anwendung größter Sorgfalt nicht vorhergesehen werden konnten, nachweislich in eine sein wirtschaftliches Dasein gefährdende Lage geraten würde.

Die Entscheidung ist nach Lage des e i n z e l n e n Falles unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Vertragsgegners und der Finanzlage des Bundes zu treffen. Hier stehen sich auf der einen Seite das f i n a n z i e l l e I n t e r e s s e des Bundes, auf der anderen Seite die w i r t s c h a f t l i c h e L a g e des Vertragsgegners gegenüber. Dieser muß sich in einer N o t l a g e befinden. Die Notlage muß u n v e r s c h u l d e t und während der D a u e r des Vertrages eingetreten sein. Die Umstände, die die Notlage herbeigeführt haben, durften auch bei A n w e n d u n g g r ö ß t e r S o r g f a l t nicht vorherzusehen sein. Die Notlage, in die der 2

Schulze-Wagner, a. a. O. Anm. 3 zu § 50.

I, 5 , 1 , § 3 Änderung von Verträgen

253

Vertragsgegner geraten ist, muß n a c h w e i s l i c h sein w i r t s c h a f t l i c h e s D a s e i n gefährden. Ein Änderungsgrund ist im allgemeinen nicht anzuerkennen, wenn der Vertragsgegner von einem ihm zustehenden Kündigungsrechte keinen Gebrauch gemacht hat. Es müssen also schon außergewöhnliche Umstände eintreten, um freiwillig die Änderung eines Vertrages zum Nachteil des Bundes herbeizuführen. Dadurch soll vermieden werden, daß mit dem Staate leichtfertig Verträge abgeschlossen werden in der Erwartung, daß über kurz oder lang der Vertrag zugunsten des Vertragsgegners geändert werde. c) Die Entscheidung über die Änderung des Vertrages zum Nachteil des Bundes trifft der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen (§ 50 Abs. 1 Satz 2 RHO; § 63 Abs. 2 Satz 1 RWB). Der Zustimmung des .Bundesministers der Finanzen bedarf es in der Regel nicht, wenn im einzelnen Falle der dem Bund, entstehende Nachteil 5000 DM nicht übersteigt. Dies gilt auch dann, wenn bei laufenden, sich auf mehrere Rechnungsjahre erstreckende Verträge der Nachteil des Bundes 5000 DM in jedem Rechnungsjahre nicht übersteigt (§ 63 Abs. 2 Satz 2 RWB). In Fällen von g r u n d s ä t z l i c h e r B e d e u t u n g oder wenn Zweifel darüber bestehen, ob es vertretbar ist, einen Vertrag freiwillig zu ändern oder aufzuheben, ist ohne Rücksicht auf die Höhe des dem Bunde entstehenden Nachteils stets die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen einzuholen (§ 63 Abs. 2 Satz 3 RWB).

Der zuständige Bundesminister kann die Befugnis, Verträge freiwillig zu ändern oder aufzuheben, den höheren Äwndesbehörden übertragen, wenn der dem Bund entstehende Nachteil 1000 DM3 einmalig oder jährlich nicht übersteigt. Unter bestimmten Voraussetzungen ist hierzu die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen erforderlich. (§ 63 Abs. 3 RWB). Hat der Vertrag der Beschlußfassung des Reichstags, des Reichsrats, des Staatenausschusses oder des Bundesrates und des Reichstages oder des Bundestages und des Bundesrates unterlegen, so bedarf die Änderung auch der Zustimmung des Bundestages und des Bundesrates (§ 50 Abs. 2 RHO). Qu.: § 50 RHO — §§ 62, 63 RWB. 3 Der BdF hat die Bundesoberbehörden und Bundesmittelbehörden seines Geschäftsbereiches ermächtigt, Verträge, die von ihnen selbst oder einer nachgeordneten Behörde abgeschlossen worden sind, freiwillig zu ändern oder aufzuheben, wenn der dem Bund entstehende Nachteil einmalig oder jährlich 5000 DM nicht übersteigt (Erl. c. 2 0 . 1 . 1 9 5 6 — MinBIFin. S. 92); s. auch Fußnote 1 S. 251.

254

I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen

2. Abschnitt Kreditgewährungen und Sicherheitsleistungen 1. 1. K r e d i t g e w ä h r u n g e n und S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n zu Lasten des Bundes, deren Wirkung über ein Rechnungsjahr hinausgeht, dürfen nur auf Grund eines Bundesgesetzes erfolgen. In dem Gesetze muß die Höhe des Kredites oder der U m f a n g der Verpflichtung, für die der Bund die Haftung übernimmt, bestimmt sein (Art. 115 Satz 2 und 3 GG). Mit dieser Vorschrift des Grundgesetzes ist ein Grundsatz für zwei haushaltswirtschaftlich bedeutsame Vorgänge aufgestellt worden, und zwar für a) die Gewährung oder besser die Zusage von Bundeskrediten, b) Sicherheitsleistungen des Bundes. 2. Die häufigste Form der Kreditgewährung ist die Hingabe eines Darlehens. Der Darlehensvertrag hat immer oder doch fast immer Wirkung über ein Rechnungsjahr hinaus. Es ist deshalb zunächst zweifelhaft gewesen, ob Darlehen nur gegeben werden können, wenn die Hingabe durch ein Gesetz ausdrücklich zugelassen worden ist. Wäre es so, würde der Ablauf der Verwaltung ungewöhnlich behindert sein. Die herrschende Meinung geht heute dahin, daß in der Bestimmung des Grundgesetzes das Wort Kreditgewährung nur die Zusage an den Kreditnehmer beinhaltet, einen bestimmten Betrag als Darlehen zu gewähren, die Bestimmung also nur dann zum Zuge kommt, wenn diese K r e d i t z u s a g e erst im folgenden oder einem späteren Rechnungsjahr erfüllt werden soll. Bei dieser Auslegung fällt die Hingabe eines Darlehens aus Mitteln, die im H a u s h a l t s p l a n b e r e i t g e s t e l l t sind, nicht unter die Vorschrift des Artikels 115 GG, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Mittel im Haushaltsplan ausdrücklich zur Gewährung von Darlehen bestimmt sind, oder ob die Darlehen von der Verwaltung aus Mitteln gegeben werden, über die sie auch in Form von verlorenen Zuschüssen und Beihilfen verfügen könnte. 3. a) S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n sind Bundesgarantien, die Dritten gegenüber in klagbarer Form eingegangen werden sollen1. Im Vordergrund dieser Sicherheitsleistungen steht die B ü r g s c h a f t , durch die der Bund für die Schuld eines Dritten einsteht, falls dieser nicht zahlen kann. Unter den Formen der Bürgschaft kommt die A u s f a l l b ü r g s c h a f t im Bereich der öffentlichen Hand am häufigsten vor. Eine andere Form der 1 Vgl. Giese, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a. M., 1949, Anm. 5 zu Art. 115.

I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen

255

Sicherheitsleistung ist der G a r a n t i e v e r t r a g , durch den einem Dritten ein bestimmter Erfolg gesichert oder dieser von den finanziellen Folgen eines Ereignisses freigestellt wird2. Zusagen des Staates, für einen bestimmten Zweck künftig Mittel bereitstellen zu wollen, fallen nicht darunter. Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder spricht in der Regel von Bürgschafts-, Gewähr- oder anderen, ähnlichen wirtschaftlichen Zwecken dienenden Verträgen. Nach herrschender Meinung besteht zwischen diesen und den Sicherheitsleistungen im Sinne des Art. 115 GG kein Unterschied. b) Die Sicherheitsleistungen des Bundes sind zunächst nach ihrer z e i t l i c h e n W i r k u n g einzuteilen in solche, a) deren Wirkung über das Rechnungsjahr hinausgeht, b) deren Wirkung nicht über das Rechnungsjahr hinausgeht. Nach der z e i t l i c h e n Wirkung einer Sicherheitsleistung entscheidet sich die Frage, ob zu ihrer Begründung ein G e s e t z erforderlich ist oder nicht. Die Bestimmung des Grundgesetzes hat erhebliche Zweifel aufgeworfen, insbesondere a) wann eine Sicherheitsleistung, ζ. B. eine Bürgschaft, über ein Rechnungsjahr hinaus Wirkung hat, b) ob die bisher durch das Reichshaushaltsrecht zugelassenen Ausnahmen nicht mehr weitergelten sollen. c) Um für die Praxis eine brauchbare Regelung zu geben, hat der Bundesminister der Finanzen im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof und der Bundesschuldenverwaltung durch Erlaß3 die V e r träge, deren Wirkung nicht über ein Rechnungsjahr hinausg e h t , wie folgt abgegrenzt: a) „wenn nach dem Inhalt des Vertrags — etwa durch ausdrückliche vertragliche Beschränkung der Haftung auf das laufende Rechnungsjahr — die Gewähr dafür gegeben ist, daß Auszahlungen auf Grund der Sicherheitsleistung nach Ablauf des Rechnungsjahres nicht mehr erfolgen werden, oder b) wenn der Betrag, für den Sicherheit geleistet wird, sich im Rahmen bewilligter, übertragbarer Haushaltsmittel hält (§ 61 Abs. 1 Satz 2 RWB), diese Mittel für eine etwaige Inanspruchnahme gesperrt werden und dafür Sorge getragen wird, daß sie nicht in Abgang gestellt werden oder verfallen, sondern nach Maßgabe des § 30 RHO so lange zur Verfügung stehen, als eine Inanspruchnahme aus der Sicherheitsleistung möglich ist; Ausgaben, die aus solchen Mitteln bestritten werden, fallen haushaltswirtschaftlich stets dem Rechnungsjahr der Bewilligung zur Last, wirken also in dem Sinn, wie Art. 115 GG auch 2 8

Vgl. Viaion, a. a. 0., Anm. 2 zu § 45c. Erl. d. BdF v. 31.12. 1954 (MinBIFin 1955 S. 3) ; abgedruckt bei Viaion, a. a. O., Anm. 5 zu § 45 c.

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I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen nach Ansicht des Bundesrechnungshofs und der Bundesschuldenverwaltung verstanden werden muß, nicht über das Rechnungsjahr hinaus."

In allen anderen Fällen ist die Ermächtigung zur Sicherheitsleistung durch ein besonderes Gesetz erforderlich. d) Nach der f i n a n z w i r t s c h a f t l i c h e n B e d e u t u n g der Verträge, durch die Sicherheit geleistet wird, sind zu unterscheiden a) Verträge, die im Rahmen der laufenden Verwaltung abgeschlossen werden und ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehren, b) andere Verträge.

Nach dieser Einteilung richtet sich die Mitwirkung des Bundesministers der Finanzen. In dem erwähnten Erlaß des Bundesministers der Finanzen werden die zu a) genannten Verträge als „laufende Verwaltungsverträge" bezeichnet und mit den Worten abgegrenzt: „. . . das sind Verträge, wie sie nach Art und Betrag gang und gäbe sind". In der Regel wird es sich dabei um Verträge handeln, deren Wirkung nicht über ein Rechnungsjahr hinausgeht. Andernfalls sind sie problematisch, selbst wenn der Haushaltsplan eine Ermächtigung zum Abschluß gemäß § 45 b RHO vorsieht. Die Bundesschuldenverwaltung hält in diesen Fällen, wie überhaupt bei allen Sicherheitsleistungen, die über ein Rechnungsjahr hinausgehen, die Ermächtigung durch ein Bundesgesetz für erforderlich. Viaion tritt dieser Auffassung nicht bei4. e) Alle Verträge über Sicherheitsleistungen, die nicht im Rahmen der laufenden Verwaltung abgeschlossen werden, bedürfen grundsätzlich der Z u s t i m m u n g des Bundesministers der Finanzen, soweit er nicht, wie noch zu zeigen ist, mitwirkt. Die Zustimmung muß vorliegen, b e v o r die Verpflichtung eingegangen wird. Π. Die Eingehung einer Verpflichtung zur Sicherheitsleistung ist für den Bund nur verbindlich, wenn darüber eine Urkunde ausgestellt worden ist 6 . Die Urkunde ist, falls die Sicherheitsleistung auf einem Gesetz gemäß Art. 115 GG beruht, durch die Bundesschuldenverwaltung auszustellen; in den übrigen Fällen soll nach Auffassung der Bundes* Viaion, a. a. O. Anm. 8 zu § 45 c. β § 3 des Gesetzes über die Errichtung einer Schuldenverwaltung vom 13. Juli 1948 (GBl. S. 73) : „Bei der Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen . . . sind die §§ 2 bis 5, 34 und 35 der Reichsschuldenordnung sinngemäß anzuwenden. Das Vereinigte Wirtschaftsgebiet 7 wird aus der Übernahme einer solchen Sicherheitsleistung nur verpflichtet, wenn darüber eine Urkunde errichtet ist."

I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen

257

schuldenverwaltung die Errichtung der Urkunde durch die zuständige Verwaltungsbehörde genügen®. In den Fällen, in denen die Bundesschuldenverwaltung die Verpflichtungsurkunde ausstellt, bestimmt der Bundesminister der Finanzen, wann, mit welchen Höchstbeträgen und unter welchen Bedingungen Sicherheitsleistungen zulässig sind. Insoweit entfällt dann die besondere Zustimmung zu der Sicherheitsleistung. Die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen ist hiernach in allen Fällen erforderlich, in denen a) durch das Ermächtigungsgesetz ein anderer Bundesminister mit der Sicherheitsleistung betraut worden ist, b) ein besonderes Ermächtigungsgesetz nicht erforderlich ist und es sich nicht um laufende Verwaltungsverträge handelt.

ΙΠ. 1. Die Übernahme von S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n birgt Gefahren für die Finanzwirtschaft des Staates in sich. Es ist deshalb größte Vorsicht geboten. In den Verträgen ist in der Regel auszubedingen, daß der Bund die Unternehmen der Beteiligten durch eigene Organe oder, soweit erforderlich, durch besondere Sachverständige jederzeit einer Buch- und Betriebsprüfung unterziehen darf, um festzustellen, ob eine Inanspruchnahme des Bundes in Frage kommen kann oder die Voraussetzungen für eine solche vorliegen oder vorgelegen haben. Ein gleiches P r ü f u n g s r e c h t ist für den B u n d e s r e c h n u n g s h o f auszubedingen8. Trotz der großen Bedeutung des Prüfungsrechtes hat der Gesetzgeber davon abgesehen, ein unmittelbar wirkendes gesetzliches Prüfungsrecht festzulegen. Das Gesetz legt der Verwaltung nur die Pflicht auf, die Prüfungsrechte zu vereinbaren. 2. Das rein f i s k a l i s c h e I n t e r e s s e kann jedoch für den Abschluß von Verträgen über Sicherheitsleistungen n i c h t a b s o l u t a u s s c h l a g g e b e n d sein. Oft genug ist der Staat gezwungen, aus allgemeinen staatspolitischen Gründen Sicherheitsleistungen zu übernehmen, obgleich im voraus feststeht, daß ihm dadurch V e r l u s t e zustoßen. Das darf indes nicht hindern, die Prüfungsrechte zu vereinbaren. Nur ausnahmsweise darf mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen davon abgesehen werden, ein Prüfungsrecht auszubedingen, wenn die Natur des Vertrages es erfordert (§ 45c Abs.2 letzter Satz RHO). Das kann ζ. B. der • Vgl. Viaion, a. a. 0., Anm. 4 zu § 45c. 7 Jetzt der Bund. 8 Wegen der Notwendigkeit, für den Rechnungshof ein selbständiges Prüfungsrecht festzulegen, vgl. Schulze-Wagner, RHO, Anm. 5 zu § 45c. 17

H e l m e r t , Hauahaltsweeen

I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen

258

Fall sein, wenn ein Vertrag aus politischen Gründen der Geheimhaltung unterliegt. IY. Die dem Staate drohende Gefahr liegt in der gegebenenfalls auf ihn zukommenden V e r p f l i c h t u n g zur L e i s t u n g v o n A u s g a b e n , für die unter Umständen die Mittel fehlen. Sie ist deshalb nicht vorhanden, wenn die Mittel zur Verfügung stehen. Der Abschluß eines solchen Vertrages bedarf deshalb keines besonderen Gesetzes, wenn im Haushaltsplan Ausgabemittel für den Zweck, der mit dem Vertrage verfolgt wird, ausgebracht sind, sofern sich der Betrag, für den die Bürgschaft, Gewähr oder dergl. übernommen wird, im R a h m e n der bew i l l i g t e n A u s g a b e m i t t e l hält (§ 61 Abs. 1 RWB). Dadurch ist der Verwaltung die Möglichkeit gegeben, den mit der Ausgabebewilligung erstrebten Zweck je nach Lage des Falles durch Übernahme einer Bürgschaft oder Gewährleistung leichter und unter gleichzeitiger Einsparung von Mitteln zu erreichen9. Sollen solche Verträge über ein Rechnungsjahr hinaus Wirkung haben, so finden die Vorschriften über Verträge, durch die der Bund zu Auszahlungen über ein Rechnungsjahr hinaus verpflichtet werden soll, Anwendung10. Die bereitgestellten Ausgabemittel müssen verfügbar gehalten werden (§ 30 Abs. 1 RHO). Der Bundesminister der Finanzen ist bei Verträgen, die nur mit seiner Zustimmung geschlossen werden dürfen, an den Verhandlungen zu beteiligen, bevor Bindungen rechtlicher oder tatsächlicher Art eingegangen werden (§ 61 Abs. 2 RWB). Der zuständige Bundesminister setzt den Bundesrechnungshof davon in Kenntnis, wenn nach §45c Abs. 2 RHO für den Rechnungshof das Recht ausbedungen ist, das Unternehmen, für dessen Verbindlichkeit der Bund die Bürgschaft, Gewähr oder dgl. übernommen hat, zu prüfen (§ 61 Abs. 4 RWB). Die Bundesminister und die übrigen obersten Bundesbehörden führen über die von ihnen abgeschlossenen Bürgschafts-, Gewähr- und anderen, ähnlichen wirtschaftlichen Zwecken dienenden Verträge eine N a c h w e i s u n g . Nach Ablauf eines Kalendervierteljahres sind bis zum 15. des darauffolgenden Monats dem Bundesminister der Finanzen die neu abgeschlossenen, die geänderten und die weggefallenen Verträge mitzuteilen (§ 61 Abs. 5 RWB).

V. 1. In den Ländern ist die Gewährung von Krediten, deren Wirkung über das Rechnungsjahr hinausgeht, nur in den Landesverfassungen der Länder Bayern und Niedersachsen von der Genehmigung durch ein besonderes Gesetz abhängig gemacht. 2. Die Übernahme von Sicherheitsleistungen zu Lasten des Landes ist dagegen in allen Ländern (außer Bremen) nur auf Grund eines Gesetzes • Vgl. Reichard, a. a. O., Anm. 1 zu § 61 RWB. s. unter I, 5, 1, § 2. Vgl. auch S. 255.

10

I, 5, 2 Kreditgewährung, Sicherheitsleistungen

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zulässig. Insoweit gilt das über Sicherheitsleistungen des Bundes Gesagte sinngemäß auch für Sicherheitsleistungen der Länder. 3. Auch im übrigen gilt das für Kreditgewährungen und Sicherheitsleistungen des Bundes Gesagte entsprechend für die Länder, soweit in diesen die Reichshaushaltsordnung angewandt wird. Tl. 1. Viel weniger als Bund und Länder kommen Gemeinden und Gemeindeverbände in die Lage, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Bürgs c h a f t e n oder andere S i c h e r u n g s v e r p f l i c h t u n g e n übernehmen zu müssen. Gleichwohl sind solche Sicherheitsleistungen aber gelegentlich erforderlich und deshalb grundsätzlich auch nicht ausgeschlossen. Sie bergen aber stets eine besondere Gefahr für den Haushalt des Gemeinwesens in sich. Der Umstand, daß ein bestimmter Zweck zunächst ohne Bereitstellung von Geldmitteln erreicht werden kann, legt die Versuchung nahe, solche Rechtsgeschäfte willkommen zu heißen und die in der Zukunft den Finanzen drohende Gifahr geringer zu achten, als sie wirklich ist. 2. Der Gesetzgeber hat dieser Gefährdung der Gemeindefinanzen vorgebeugt und die in Betracht kommenden Rechtsgeschäfte von der G e n e h m i g u n g der A u f s i c h t s b e h ö r d e abhängig gemacht. Die Gemeinde bedarf a) zur Übernahme von Bürgschaften, b) zur Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen, c) zur Bestellung anderer Sicherheiten der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (Rechtsaufsichtsbehörde)11. Diese kann die Genehmigung unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Wirtschaftsführung erteilen oder versagen (§ 94 Abs. 1 GO BaWü.).

Der Genehmigungspflicht unterliegen auch solche Rechtsgeschäfte, die den genannten w i r t s c h a f t l i c h g l e i c h k o m m e n . Bayern sagt: „ . . . verwandte Rechtsgeschäfte, die ein Einstehen für fremde Schuld oder für den Eintritt oder Nichteintritt bestimmter Umstände zum Gegenstand haben (Art. 84 Abs. 1 GO Bay.).

Im R a h m e n der l a u f e n d e n V e r w a l t u n g a b g e s c h l o s s e n e R e c h t s g e s c h ä f t e („ihrer Natur nach regelmäßig wiederkehrende Geschäfte der laufenden Verwaltung") sind genehmigungsfrei. In einigen Ländern12 sind solche Rechtsgeschäfte gleichwohl genehmigungs11 In Schleswig-Holstein: Genehmigung des Landesministers des Innern. — Im Saarland bedarf die Genehmigung außerdem der Zustimmung des Ministers des Innern. 12 So in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland.

17·

260

I, 5, 3, Leistungen für andere Behörden

pflichtig, wenn es sich unmittelbar oder mittelbar um Verpflichtungen gegenüber Ausländern oder in einer anderen als der deutschen Währung handelt. 3. Die Gemeinden (Gemeindeverbände) sind verpflichtet, zur Sicherung gegen eine unerwartete Inanspruchnahme aus Bürgschaftsverpflichtungen eine Bürgschaftssicherungsrücklage anzusammeln. In Schleswig-Holstein darf die Genehmigung zur Übernahme von Bürgschaften oder bürgschaftsähnlichen Verpflichtungen nur erteilt werden, wenn eine Bürgschaftssicherungsrücklage angesammelt wird (§ 93 GO SchlH). Qu.: Art. 115 GG. LandVerf.: Art. 84 BaWü.; Art. 82 Bay.; Art. 75 Beri.; Art. 72 Hbg.; Art. 141 He.; Art. 54 Ns.; Art. 83 NW; Art. 117 RhPf.; Art. 111 Saarl. Art. 46 SchlH. §45c RHO — § 61 RWB GO: §94 BaWü; Art. 84 Bay; § 107 He; § 100 Ns.; § 80 NW; § 66 RhPf.; |§ 100 Saarl.; §93 SchlH; §65 VBrh.

3. Abschnitt Leistungen für andere Behörden I. 1. Durch den Haushaltsplan werden jedem Verwaltungszweig die Mittel zugewiesen, die er zur A u s s t a t t u n g seiner Behörden und Einrichtungen mit Sachgütern und zur Erfüllung seiner Aufgaben bedarf. Das ist der Grundgedanke des institutionellen Haushalts. Dadurch wird eine gewisse Durchsichtigkeit des Haushaltsplanes geschaffen. Diese darf nicht nachträglich dadurch gemindert werden, daß die für einen bestimmten Zweck bereitgestellten Mittel auf Umwegen für einen anderen verwendet werden. Deshalb dürfen Gegenstände für Zwecke einer anderen Haushaltsbewilligung als derjenigen, aus der sie beschafft sind, nur gegen E r s t a t t u n g des Wertes zur Zeit der Abgabe abgegeben werden (§ 65 Abs. 2 RHO). Von dieser Regel kann der Haushaltsplan Ausnahmen zulassen. Bei der Abgabe von Gegenständen von einer -Bitndesbehörde an eine andere kann ferner mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen von der Erstattung des Gegenwerts oder der Erhebung von Mieten oder Pachten abgesehen werden. Der zuständige Bundesminister kann die unentgeltliche Überlassung gestatten, wenn der Wert im Einzelfalle nicht 3000 Deutsche Mark übersteigt (§ 65 Abs. 2 RHO). Der Wertausgleich ist nicht erforderlich bei Gegenständen, die zu einer Sammlung gehören. Einzelne solcher Stücke dürfen ohne Erstattung des Wertes an eine andere Sammlung des Bundes abgegeben werden (§ 65 Abs. 3 RHO). Es ist nicht ganz klar, worauf sich die Wertgrenze beziehen soll. Schulz e-Wagner 1 gehen davon aus, daß der Wert des einzelnen Gegen1

Schulze-Wagner, RHO, Anm. 5 zu § 65.

I, 5, 3, Leistungen für andere Behörden

261

standes für die Frage der Zuständigkeit maßgebend sein soll. Demgegenüber hat der Bundesminister für wirtschaftlichen Besitz angeordnet, daß nicht der Wert des einzelnen Gegenstandes, sondern der Wert im Einzelfall der Übergabe, also die Summe der Werte der im gleichen Zeitpunkt an eine andere Bundesbehörde abzugebenden Gegenstände maßgebend ist (Erl. BMBes. vom 18. 4.1958 — II A/6 — O 4223 — 93/58 —).

2. Die Behörden müssen sich häufig zur Durchführung ihrer Aufgaben der Hilfe einer anderen bedienen. Das geschieht in der Regel im Wege der A m t s h i l f e . Für diese wird grundsätzlich keine besondere Vergütung gewährt. Nicht selten werden aber regelrechte A u f t r ä g e zur Leistung bestimmter Arbeiten erteilt, die die Ausgabemittel der auftragnehmenden Stelle erheblich belasten. Das ist z. B. öfters bei Bundesanstalten der Fall, denen regelmäßig Sonderaufgaben obliegen. In solchen Fällen hat die auftraggebende Verwaltung der auftragnehmenden grundsätzlich ihre Aufwendungen zu erstatten. Um die Haushaltswirtschaft jedoch nicht unnötig zu belasten, werden Aufwendungen nur erstattet, wenn sie 500 DM übersteigen. Bei einmaligen Leistungen ist der zu erstattende Betrag, bei fortdauernden der Jahresbetrag maßgebend (§ 58 Abs. 2 RWB).

3. Sind bei der Abgabe von Gegenständen oder bei der Übernahme von Leistungen Zíwraíesbetriebe und b e t r i e b s w i r t s c h a f t l i c h e Unt e r n e h m e n oder E i n r i c h t u n g e n einer .ßimdesbehörde beteiligt, so ist s t e t s das volle Entgelt zu gewähren oder es sind die vollen Aufwendungen zu erstatten (§ 58 Abs. 3 RWB). Die Sondervorschrift bildet bei den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen abrechnenden Betrieben die Voraussetzung dafür, daß das betriebswirtschaftliche Jahresergebnis einwandfrei ausgewiesen werden kann. Π. In den Gemeinden (Gemeindeyerbänden) hat grundsätzlich diejenige Stelle die Lasten zu tragen, deren Aufgaben erfüllt werden. Erbringt eine Dienststelle oder Einrichtung der Gemeinde Leistungen für eine andere, so sind ihr die entstehenden Kosten aus den Haushaltsmitteln der Stelle, für die geleistet worden ist, zu ersetzen. Das geschieht auf dem Wege der sog. E r s t a t t u n g e n i n n e r h a l b des H a u s h a l t s 2 . Leistungen zwischen Dienststellen der Gemeindeverwaltung und netto veranschlagten Betrieben sind durch reguläre Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Qu.: § 65 (2) RHO; § 58 RWB — § 8 GemHVO Reich, He, NW. 2

Näheres hierzu s. unter I, 2, 4, § 1 und I, 3, 6, § 4.

262

I, 5, 4, § 1 Stundung von Forderungen

4. Abschnitt Stundung, Niederschlagung und Erlaß von Forderungen § 1. Die Stundung von Forderungen 1. 1. Unter Stundung versteht man die Hinausschiebung des Fälligkeitszeitpunktes einer Forderung bzw. die Gewährung einer Zahlungsfrist für eine fällige Forderung. Zahlungsverbindlichkeiten gegen den Bund dürfen nur ausnahmsweise unter besonderen Umständen g e s t u n d e t werden (§ 51 Abs. 1 RHO). In der Reichshaushaltsordnung1 sind darüber gewisse Vorschriften gegeben, zugleich ist aber bestimmt, daß andere gesetzliche Vorschriften über die Stundung oder den Aufschub von Forderungen des Bundes unberührt bleiben2 (§ 51 Abs. 3 RHO). Diese anderweitigen gesetzlichen Vorschriften gehen deshalb vor. Sie werden durch § 64 Abs. 1 RWB ergänzt. Die Stundungsvorschriften des Haushaltsrechts sind nur anzuwenden, wo entsprechende andere Vorschriften fehlen. 2. a) F o r d e r u n g e n des .Bti/ides, die auf Gesetz oder V e r o r d n u n g beruhen, dürfen nur gestundet werden, 1. wenn der Schuldner nicht in der Lage ist, die ganze Schuld sofort zu tilgen und eine Zwangsvollstreckung eine besondere Härte für ihn bedeuten würde, oder 2. wenn sicherer Anhalt dafür besteht, daß eine sofortige Zwangsvollstreckung erfolglos sein würde, im Falle der Stundung aber der geschuldete Betrag nach Ablauf der Stundungsfrist entrichtet werden wird.

b) Es sind also zwei Umstände, die jeder für sich eine Stundung rechtfertigen können; zunächst ein s u b j e k t i v e r , daß die Zwangsvollstreckung eine besondere Härte für den Schuldner bedeuten würde, sodann ein o b j e k t i v e r , daß ein sicherer Anhalt dafür besteht, daß eine sofortige Zwangsvollstreckung erfolglos sein würde, im Falle der Stundung aber der geschuldete Betrag nach Ablauf der Stundungsfrist entrichtet werde. c) Als Grundsatz für j e d e Stundung stellt die Reichshaushaltsordnung den Satz auf, daß eine Stundung nur zulässig ist, soweit die E r f ü l l u n g der Verbindlichkeit durch sie n i c h t g e f ä h r d e t wird (§ 51 Abs. 1 Satz 2 RHO). In der Regel ist deshalb für den zu stundenden 1

§ 51 RHO. * ζ. B. Stundungsordnung vom 29.1.1923 (RGBl. I S. 75). Steuersäumnisgesetz vom 24.12.1934 (RGBl. I S. 1271) in der Fassung des Gesetzes vom 20. 4. 1949 (WiGBl. S. 69).

I, 5, 4, § 1 Stundung von Forderungen

263

Betrag eine S i c h e r h e i t s l e i s t u n g zu fordern. Davon wird nur bei geringen Beträgen abgesehen werden können. 3. Für die Stundung von F o r d e r u n g e n a u s V e r t r ä g e n ist zu unterscheiden a) die Stundung von Forderungen beim Abschluß eines Vertrages, b) die Stundung von Forderungen bei der Durchführung eines Vertrages. 4. a) Beim A b s c h l u ß e i n e s V e r t r a g e s darf Stundung nur gewährt werden, wenn sie 1. bei Verträgen gleicher Art allgemein üblich ist, 2. für den Bund von Nutzen ist, insbesondere dadurch ein günstigerer Preis erreicht wird, oder 3. in besonders begründeten Ausnahmefällen mit Rücksicht auf die Verhältnisse des Vertragsgegners geboten erscheint. (§ 64 Abs. 2 RWB.) b) Über die Stundung entscheidet der zuständige Bundesminister. In Zweifelsfällen, in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung und großer geldlicher Tragweite oder wenn Beträge von mehr als 5000 DM länger als 6 Monate nach dem Jahresabschlüsse gestundet werden sollen, ist die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen einzuholen. Dieser kann die Zustimmung für bestimmte Arten von Fällen allgemein erteilen (§ 64 Abs. 3 Satz 1 und 2 RWB). c) Stundungen über d e n J a h r e s a b s c h l u ß h i n a u s sollen möglichst vermieden werden. Deshalb dürfen solche Stundungen nur ausnahmsweise auf Grund einer Ermächtigung des zuständigen Bundesministers bewilligt werden (§ 51 Abs. 2 Satz 1 RHO). d) Der zuständige Bundesminister kann die Stundungsbefugnis auf die höheren 2?iindesbehörden übertragen. Er bedarf dazu der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen, soweit die höheren ¿faredesbehörden ermächtigt werden sollen, a) auch in Fällen von größerer geldlicher Tragweite oder b) über den Jahresabschluß hinaus Stundung zu gewähren (§ 51 Abs. 2 Satz 2 RHO; § 64 Abs. 3 Satz 3 RWB). Ortsbehörden sollen keine Stundungsbefugnis erhalten. Die Bundesvermögensstellen, die zwar keine Ortsbehörden, aber nachgeordnete D ienststellen der Oberfinanzdirektionen sind, dürfen Beträge bis zu 500 DM längstens bis zum 30. September des folgenden Rechnungsjahres stunden (Erl. BdF v. 8. Sept. 1956). e) Nach dem Aufbau des Grundgesetzes obliegt die Einziehung von Forderungen des Bundes in weitem Maße den Behörden der Länder. Zur Verwaltungsvereinfachung erscheint es deshalb vertretbar, die

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I, 5, 4, § 2 Erlaß von Vertragsstrafen

obersten Landesbehörden zu ermächtigen, in begrenztem Rahmen auch Forderungen des Bundes zu stunden und diese Befugnis auf die nachgeordneten Mittelbehörden zu übertragen3. 5. Das Gesetz läßt Stundungen bei der D u r c h f ü h r u n g v o n V e r t r ä g e n nur unter erschwerenden Umständen zu. Solche Stundungen bedeuten regelmäßig eine Änderung des Vertrages zum Nachteil des Bundes. Die für eine solche Vertragsänderung vorgesehenen Vorschriften 4 gelten deshalb auch für die Stundung bei der Durchführung von Verträgen. 6. Gestundete Beträge sind zu v e r z i n s e n (§ 64 Abs. 5 Satz 1 RWB). In der Regel ist bei Forderungen, die auf Gesetz oder Verordnung beruhen, als Z i n s s a t z der jeweilige Diskontsatz der Deutschen Bundesbank, bei Forderungen aus Verträgen ein um 2 v. H. höherer Zinssatz zu vereinbaren. Von der Erhebung von Zinsen kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn der Schuldner dadurch in seiner wirtschaftlichen Lage schwer geschädigt würde (§ 64 Abs. 5 RWB). Für die Stundung von Zinsen gilt das gleiche wie für die Stundung der Hauptforderung. Π. Die der Gemeinde zustehenden Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig einzuziehen (§ 38 Abs. 1 GemHVO). Forderungen der Gemeinde dürfen nur g e s t u n d e t werden, a) wenn eine Stundung bei Leistungen der in Frage kommenden Art allgemein üblich ist, b) wenn besondere Umstände vorliegen. Allgemeine Voraussetzung ist, daß die E r f ü l l u n g der Verbindlichkeit durch die Stundung n i c h t g e f ä h r d e t wird. In der Regel ist deshalb eine angemessene S i c h e r h e i t s l e i s t u n g zu verlangen. Gestundete Beträge sollen angemessen v e r z i n s t werden (§ 38 Abs. 2 GemHVO). Für die Stundung öffentlicher Abgaben gelten besondere Vorschriften. Qu.: §51 EHO — §64 RWB — GO: § 104 (2) BaWü.; § 120 (1) He.; § 113 (2) Ns.; § 92 (1) NW. § 38 GemHVO Reich, He., NW — § 32 BaGemHVO. — § 24 (3) BaKuRVO. — § 2. Der Erlaß von Vertragsstrafen 1. Die V e r t r a g s s t r a f e ist eine durch V e r t r a g vereinbarte Leistung. Der Schuldner verspricht dem Gläubiger für den Fall, daß er seine Verbindlichkeit nicht oder nicht in gehöriger Weise erfüllt, die 3 Vgl. Viaion, a. a. O. Anm. 8 zu § 51. * s. unter I, 5, 1, § 3.

I, 5, 4, § 2 Erlaß von Vertragsstrafen

265

Zahlung einer G e l d s u m m e als S t r a f e (§ 339 BGB). Die Strafe ist verwirkt, wenn der Schuldner in Verzug kommt. Wenn die geschuldete Leistung in einem Unterlassen besteht, tritt die Verwirkung mit der Zuwiderhandlung ein1. Wird die Vertragsstrafe hiernach fällig, so ist sie grundsätzlich einzuziehen. Eine stillschweigende A b s t a n d n a h m e von der Einziehung ist n i c h t z u l ä s s i g , denn es liegt eine fällige Forderung vor, über deren Schicksal irgendwie entschieden werden muß. Auf den Antrag des Schuldners kann die Vertragsstrafe aber ganz oder teilweise aus Billigkeitsgründen e r l a s s e n , unter Umständen sogar e r s t a t t e t werden (§ 52 RHO). 2. Für die Frage, ob eine Vertragsstrafe zu erlassen ist, ist von Bedeutung, ob durch die Nichterfüllung des Vertrages dem Bund ein S c h a d e n e n t s t a n d e n ist oder nicht. Ist dem Bund dadurch, daß ein Vertrag nicht oder nicht ordnungsgemäß erfüllt worden ist, kein Schaden entstanden, kann eine Vertragsstrafe ganz oder teilweise erlassen werden, sofern der Vertragsgegner weder b ö s w i l l i g noch grob fahrl ä s s i g gehandelt hat und die Entrichtung der Strafe für ihn eine unb i l l i g e Härte bedeutet (§65 Abs. 1 RWB). Die Bestimmung wird wohlwollend zu handhaben sein, wenn den Vertragspartner kein Verschulden trifft oder er nur leicht fahrlässig gehandelt hat, da der Bund aus der Strafklausel eines Lieferungs- oder Leistungsvertrages keinen Nutzen ziehen soll2. 3. Anders ist es, wenn dadurch, daß ein Vertrag nicht oder nicht ordnungsgemäß erfüllt worden ist, dem Bund ein N a c h t e i l entstanden ist. In diesem Falle muß die Vertragsstrafe aufgeteilt werden in a) den Teil der Vertragsstrafe, der den dem Bund entstandenen Nachteil übersteigt, und b) den Teil, der dem entstandenen Nachteil entspricht.

Der Teil der Vertragsstrafe, der den dem Bund entstandenen Nachteil übersteigt, ist so zu behandeln wie die Vertragsstrafe, die fällig geworden ist, wenn dem Bund kein Nachteil entstanden ist. Für den übrigen Teil gelten die Vorschriften für eine Vertragsänderung zum Nachteil des 1 Die §§ 339 bis 345 BGB sowie die VOL und die VBO enthalten darüber nähere Vorschriften. 2 Viaion (a. a. O., Anm. 3 zu § 52) weist auf die einschränkende Bestimmung der RWB hin. Während § 52 RHO für die innere Begründung des Erlasses Billigkeitsrücksichten ausreichend sein läßt, ist nach § 65 RWB Voraussetzung für den Erlaß der Vertragsstrafe, daß ihre Entrichtung für den Schuldner eine unbillige Härte bedeutet. Die RWB engen die Ermessensfreiheit der entscheidenden Behörden — allerdings in zulässiger Weise — ein.

266

I, 5, 4, § 3 Niederschlagung und Erlaß von Forderungen

Bundes3 mit Ausnahme der Zuständigkeiten (§ 65 Abs. 2 RWB). Dieser Teil der Vertragsstrafe darf nur erlassen werden, wenn der Vertragsgegner infolge u n v e r s c h u l d e t e r U m s t ä n d e , die während der Dauer des Vertrages eingetreten sind und von ihm auch bei Anwendung größter Sorgfalt nicht vorhergesehen werden konnten, nachweislich in eine sein wirtschaftliches Dasein gefährdende Lage geraten würde. 4. Über den Erlaß der Vertragsstrafe entscheidet der zuständige Bundesminister. Die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen ist erforderlich, wenn dem Bund ein Nachteil entstanden ist. Die Zustimmung ist nicht erforderlich, wenn der dem Bund standene Nachteil 5000 DM nicht übersteigt.

ent-

Der zuständige Bundesminister kann seine Erlaßbefugnis auf die höheren .Bimdesbehörden übertragen, soweit es sich um den Erlaß von Vertragsstrafen in Fällen handelt, in denen dem Bund kein Nachteil entstanden ist (§ 65 Abs. 3 RWB). 5. Eine bereits entrichtete Vertragsstrafe darf nur e r s t a t t e t werden, wenn der Antrag auf Erlaß der Vertragsstrafe bereits vor der Entrichtung gestellt war oder wenn zwingende Gründe die verspätete Vorlage des Antrags rechtfertigen. Im übrigen gelten die Vorschriften für den Erlaß von Vertragsstrafen sinngemäß (§ 65 Abs. 4 RWB). Qu.: § 52 RHO — § 65 RWB.

§ 3. Niederschlagung und Erlaß von Forderungen 1. 1. Die Änderung eines Vertrages zum Nachteil des Bundes oder der Erlaß einer Vertragsstrafe bedeutet bereits einen V e r z i c h t des Bundes auf die Einziehung von Forderungen. Es handelt sich dabei um Sonderfälle. Das Haushaltsrecht muß aber die Möglichkeit geben, unter bestimmten Voraussetzungen auch auf F o r d e r u n g e n a n d e r e r A r t verzichten zu können. Solche Verzichtmöglichkeiten sind in anderen Gesetzen, insbesondere in den Abgabegesetzen, vorgesehen. So können ζ. B. nach § 131 AO bestimmte Abgaben e r l a s s e n werden. 2. a) Eine allgemeine ergänzende Vorschrift enthält § 54 RHO 1 . Danach dürfen s o n s t i g e A n s p r ü c h e des Bundes nur mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen n i e d e r g e s c h l a g e n werden. 8

s. unter I, 5, 1, §3. Der allgemeinen Vorschrift des § 54 RHO gehen andere gesetzliche Vorschriften vor, die für die Niederschlagung von Ansprüchen des Bundes eine besondere Regelung enthalten, so z. B. § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG (vgl. Erl. BdF v. 9. Juli 1959 — MinBIFin. S. 712 —). 1

I, 5, 4, § 3 Niederschlagung und Erlaß von Forderungen

267

b) Was der Begriff der N i e d e r s c h l a g u n g beinhaltet, sagt die Haushaltsordnung selbst nicht. Darüber geben die Wirtschaftsbestimmungen Aufschluß. Niederschlagung im Sinne des § 54 RHO ist der V e r z i c h t des Bundes auf eine e i n z i e h b a r e Forderung, deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Schuldner eine besondere Härte bedeuten würde (§ 66 Abs. 1 RWB). c) Die Frage ist, inwieweit die Niederschlagung den A n s p r u c h berührt, also einen endgültigen Verzicht darstellt, oder ob sie nur von einer Verfolgung des Anspruchs absehen läßt, diese aber jederzeit wieder aufgenommen werden kann, solange der Anspruch nicht verjährt ist. Viaion 2 kommt unter Hinweis auf die Systematik der Reichshaushaltsordnung und auf den Umstand, daß diese Bestimmungen nur verwaltungsinterne Anordnungen sind und die privatrechtliche Sphäre zwischen Bund und Dritten nicht berühren, zu der Auffassung, daß die Niederschlagung den Anspruch nicht vernichtet, „es sei denn, daß zwischen Bund und Schuldner hierüber eine Vereinbarung zustande kommt". Dieser Auffassung ist beizutreten, soweit die Niederschlagung als innerdienstlicher Vorgang behandelt und dem Schuldner nicht bekanntgegeben wird. Sobald eine Forderung aber auf Antrag des Schuldners niedergeschlagen und diesem die Niederschlagung mitgeteilt wird, dürfte eine Vereinbarung über den Untergang der Forderung vorliegen und mit dem erklärten „Verzicht" des Bundes der Anspruch erlöschen. d) Eine Forderung, die niedergeschlagen werden soll, muß grundsätzlich einziehbar sein. Nur eine einziehbare Forderung kann niedergeschlagen werden. Maßgebend für die Niederschlagung ist also lediglich ein s u b j e k t i v e s Moment, nämlich daß die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Schuldner eine b e s o n d e r e H ä r t e bedeuten würde. Unter H ä r t e ist im allgemeinen eine wirtschaftliche Notlage des Schuldners zu verstehen, aber auch Gründe der Billigkeit und die gebotene Rücksichtnahme auf Treu und Glauben können die Anerkennung einer Härte bedingen und damit Grund für eine Niederschlagung sein3. 3. Der Bundesminister der Finanzen bestimmt, bis zu welchem .Höchstbetrage die Bundesminister Ansprüche selbständig niederschlagen 2

Viaion, a. a. O., Anm. 6 zu § 54. Näheres über die Voraussetzungen für eine Niederschlagung s. Viaion, a. a. O., Anm. 9 zu § 54 sowie: Bank, Niederschlagung von staatlichen Ansprüchen, in „Der öffentliche Haushalt", Göttingen 1955, S. 51. 1

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1,5,4, § 3 Niederschlagung und Erlaß von Forderungen

und inwieweit sie diese Befugnis auf nachgeordnete Stellen übertragen dürfen (§ 54 Satz 2 RHO). Das V e r f a h r e n zur Niederschlagung ist in § 66 Abs. 2 RWB geregelt. Der zuständige Bundesminister legt, soweit er nicht selbst zur Niederschlagung ermächtigt ist, den Antrag auf Niederschlagung dem Bundesminister der Finanzen zur Mitzeichnung vor. Grundsätzlich ist für jeden einzelnen Fall ein besonderer Antrag zu stellen; wenn es zweckmäßig erscheint, kann die Niederschlagung gleichzeitig für mehrere Fälle, die in einer Nachweisung für einen bestimmten Zeitraum zusammengefaßt sind, beantragt werden. Sollen F e h l b e t r ä g e niedergeschlagen werden, die der Rechnungshof bei der Rechnungsprüfung festgestellt hat, so ist dieser vorher anzuhören4. Π. 1. Das H a u s h a l t s r e c h t der Gemeinden (Gemeindeverbände) versteht unter Niederschlagung nur den V e r z i c h t der G e m e i n d e auf die V e r f o l g u n g des A n s p r u c h s ; der Anspruch als solcher bleibt in seinem Bestände unberührt. 2. Das Gemeindehaushaltsrecht kennt neben der Niederschlagung noch den E r l a ß einer Forderung. E r l a ß ist der V e r z i c h t auf e i n e n A n s p r u c h der Gemeinde (§ 48 Nr. 37 GemHVO Reich, NW). Durch den Erlaßvertrag erlischt die Forderung. Gleichwohl ist der Begriff des Erlasses im Sinne des Gemeindehaushaltsrechts nicht mit dem der Niederschlagung des staatlichen Haushaltsrechts gleichzusetzen. Die Niederschlagung knüpft nur an ein s u b j e k t i v e s Moment an, der Erlaß auch an o b j e k t i v e . Eine Forderung der Gemeinde (des Gemeindeverbandes) darf erlassen werden, wenn 1. die Forderung wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners oder aus anderen Gründen nachweislich dauernd nicht einziehbar ist, 2. die Einziehung nach Lage des Falles für den Schuldner eine unbillige Härte bedeuten würde, oder 3. die Kosten der Einziehung zu dem Betrage der Forderung in keinem angemessenen Verhältnis stehen, es sei denn, daß wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Falles eine Einziehung geboten ist. Über den Erlaß einer Forderung beschließt in der Regel die Gemeindevertretung (Rat der Gemeinde, Gemeinderat). Ansprüche gegen Beamte oder Angestellte auf Erstattung von Fehlbeständen oder Ansprüche gegen Bedienstete (Beamte, Angestellte, Arbeiter) auf Ersatz von Schäden infolge schuldhaften Verhaltens im Dienst 6 dürfen nur mit 4 5

Näheres hierzu s. unter IV, 1, 5, § 4. Hessen: „die sie vorsätzlich oder grob fahrlässig im Dienst verursacht haben" (§ 38 Abs. 5 GemHVO He.).

I, 5, 4, § 4 Abstandnahme von der Einziehung

269

Zustimmung der Gemeindevertretung erlassen werden (§ 38 Abs. 4 GemHVO). 3. Für Stundung, Niederschlagung und Erlaß öffentlicher Abgaben gelten die hierüber bestehenden besonderen Vorschriften (§ 38 Abs. 5 GemHVO Reich, NW; § 38 Abs. 6 GemHVO He.). Qu.: § 54 RHO — § 66 EWB — § 38 GemHVO Reich., He., NW, § 24 (4, 5) BaKuRVO.

§ 4. Die Abstandnahme von der Einziehung 1. 1. Die E i n z i e h u n g v o n G e l d b e t r ä g e n begegnet immer wieder dem s ä u m i g e n Schuldner. Die Säumnis kann einmal auf Fahrlässigkeit oder gar Böswilligkeit zurückzuführen sein, zum anderen in den wirtschaftlichen Verhältnissen des Schuldners ihre Ursache haben. Die wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners können a) vorübergehend oder b) dauernd eine Einziehung der Forderung unmöglich machen. 2. Lassen die wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners v o r ü b e r g e h e n d die Einziehung nicht zu, so wird dieser in der Regel einen Antrag auf S t u n d u n g der Forderung einreichen, so daß ihm auf dem Wege über eine S t u n d u n g geholfen werden kann und er vorübergehend vor der Zwangsbeitreibung sicher ist. Wird Stundung nicht gewährt, so kann der zuständige Bundesminister e i n s t w e i l e n davon absehen, d e n A n s p r u c h w e i t e r z u v e r f o l g e n . Die zuständige Kasse ist entsprechend zu benachrichtigen (§ 67 Abs. 2 RWB). Es handelt sich hier um eine v o r ü b e r g e h e n d e A b s t a n d n a h m e v o n der E i n z i e h u n g . Die Befugnis kann auf die höheren Β wredesbehörden übertragen werden, soweit es sich um Beträge von nicht mehr als 3000 DM handelt. Die höheren J?imtiesbehörden können mit Zustimmung des zuständigen Bundesministers die Befugnis auf die ihnen nachgeordneten Behörden übertragen, soweit es sich um Beträge von nicht mehr als 300 DM handelt (§ 67 Abs. 2 Satz 2 RWB).

Die zuständige 5«náesbehorde hat die wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners — nötigenfalls an Hand einer Liste — zu überwachen. Hierüber mungen.

trifft der zuständige Bundesminister

nähere

Bestim-

Die Einziehung ist erneut zu versuchen, wenn sie nach Lage der wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners Erfolg verspricht (§ 67 Abs. 3 RWB).

270

I, 5, 4, § 5 Verzicht auf Einziehung

3. Eine fällige Forderung des Bundes kann wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners oder aus anderen Gründen (ζ. B. Tod, Auswanderung) aber auch n a c h w e i s l i c h d a u e r n d nicht einziehbar sein. In diesem Falle hat die höhere jBwndesbehörde davon abzusehen, den A n s p r u c h w e i t e r z u v e r f o l g e n . Die zuständige Kasse ist entsprechend zu benachrichtigen (§ 67 Abs. 1 RWB). Die Gründe für die d a u e r n d e E i n s t e l l u n g des Einziehungsverfahrens sind aktenkundig zu machen. Der Nachweis dient als Beleg für die Rechnungsprüfung. Der zuständige Bundesminister kann sich die Entscheidung vorbehalten. Er kann auch bestimmen, daß die zuständige Behörde, auch wenn sie eine untere Bundesbehörde ist, die Entscheidung selbst trifft (§ 67 Abs. 1 Satz 3 RWB). In gleicher Weise ist zu verfahren, wenn sich bei vorübergehender Einstellung des Einziehungsverfahrens ergibt, daß die wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners oder andere Gründe die Einziehung d a u e r n d unmöglich machen. Von der Niederschlagung unterscheidet sich die d a u e r n d e E i n s t e l l u n g des E i n z i e h u n g s v e r f a h r e n s dadurch, daß bei der Niederschlagung der Anspruch in der Regel durch einen Willensakt der Behörde vernichtet wird. Im Falle der dauernden Einstellung des Einziehungsverfahrens bleibt der Anspruch dem Grunde nach aufrechterhalten; er wird aber im weiteren Verwaltungsverfahren so behandelt, als sei er untergegangen. Nicht der W i l l e der Behörde ist maßgebend, sondern die t a t s ä c h l i c h e n V e r h ä l t n i s s e führen zur Unmöglichkeit der Vollziehung des Anspruchs. Π. Der vorübergehenden Abstandnahme von der Einziehung einer Forderung entspricht im Gemeindehaushaltsrecht die N i e d e r s c h l a gung. Eine Forderung der Gemeinde (des Gemeindeverbandes) darf niedergeschlagen werden, wenn die Beitreibung wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners vorübergehend keinen Erfolg verspricht. Die wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners sind zu überwachen; entwickeln sie sich günstig, so ist die Einziehung erneut zu versuchen. Bleibt der Einziehungsversuch dauernd erfolglos, ist die Forderung zu e r l a s s e n (§ 38 Abs. 3 GemHVO). Qu.:

§ 67 R W B — § 38 GemHVO Reich, He, NW.

§ 5. Der Verzicht auf die Einziehung bei Forderungen von Behörden untereinander 1. Die 5«redesbehörden haben im Verkehr untereinander davon abzusehen, einzelne Beträge von unter 10 DM einzuziehen oder auszuzahlen. Mehrere kleine Beträge sind möglichst für einen längeren Zeit-

I, 5, 4, § 6 Kleine Beträge

271

räum zusammenzufassen und gemeinsam einzuziehen oder auszuzahlen (§ 68 Abs. 1 RWB). 2. Bei der Einziehung oder Auszahlung kleiner Beträge im Verkehre mit Behörden der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) haben die jB«re