Gutachten des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtlichen Verträgen [1 ed.] 9783428495405, 9783428095407

Citation preview

FRANK BURMEISTER

Gutachten des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtlichen Verträgen

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht Herausgegeben von Thomas Bruha, Meinhard Hilf, Hans Peter Ipsen Rainer Lagoni, Gert Nicolaysen

Band 15

t,

Gutachten des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtlichen Verträgen Von

Frank Burmeister

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Burmeister, Frank:

Gutachten des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtlichen Verträgen / von Frank Burmeister. - Berlin : Duncker und Humblot, 1998 (Hamburger Studien zum europäischen und internationalen Recht ; Bd. 15) Zugl.: Hamburg, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09540-5

Alle Rechte vorbehalten Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmH, Berlin Printed in Germany

© 1998 Duncker &

ISSN 0945-2435 ISBN 3-428-09540-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Vorwort Die vorliegende Arbeit mlfde vom Fachbereich Rechtswissenschaft I der Universität Hamburg im Wintersemester 1997/98 als Dissertation angenommen. Für die Veröffentlichung konnten Rechtsprechung und Literatur bis März 1998 berücksichtigt werden. Angeregt und betreut mJfde die Arbeit von Herrn Professor Dr. Meinhard Hilf, dem ich hierfür ganz herzlich danken möchte. Mein Dank gilt auch Herrn Professor Dr. Rainer Lagoni für die rasche Erstellung des Zweitvotums sowie den Herausgebern und dem Verlag für die Aufnahme der Arbeit in diese Schriftenreihe. Besonderer Dank gilt auch dem Direktor des Verfassungsgerichts der Republik Slowenien, Herrn Dr. Arne Mavcic, der mir wertvolle Hilfe bei meinen Recherchen über die neuen osteuropäischen Verfassungsgerichtsbarkeiten geleistet hat. Den Herren Dr. Gerald Miersch und Alexander Sack gebührt Dank für die kritische Durchsicht des Manuskripts. Weiterhin möchte ich den früheren und jetzigen Mitarbeitern des Lehrstuhls für Europäisches Gemeinschaftsrecht der Universität Hamburg und dabei insbesondere Frau Christel Leroy-Machein für vielfaltige Unterstützung danken. Letztlich wäre diese Arbeit jedoch ohne die Hilfe von Corinna niemals zustandegekommen. Ihr und meinen Eltern ist die Arbeit deshalb gewidmet. Frankfurt am Main, im April 1998

Frank Burmeister

Inhaltsverzeichnis Einleitung

21

Erstes Kapitel

Die völkerrechtlichen Wirkungen nrfassungswidriger Verträge

25

A. Der Theorienstreit und die Lösung der Wiener Vertragsrechtskonvention ............ 25 B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK ................................................................... 29

1. Bestimmung über die Zustimmung zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge ... 29 I. Vorschriften über die innerstaatliche Willensbildung ................................. 29 2. Materielle Vorschriften? ............................................................................ 30 a) Beschränkung auf die Verletzung fonnellen Rechts .............................. 30 b) Einbeziehung materieller Vorschriften ................................................. 31 c) Stellungnahme ..................................................................................... 31

n. Grundlegende Bedeutung der Bestimmung ...................................................... 33 m. Offenkundigkeit der Verletzung ...................................................................... 34 C. Ergebnis .............................................................................................................. '36

Zweites Kapitel

Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nach geltendem Recht

38

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG) ........... , .,........................... 38 I. Prüfungsgegenstand ............................................................ , ....................... , ..... 38 I. Vertragsgesetze ............................................................................ .............. 39 2. Vertragsbezogene Verordnungen ................................................................ 41 3. Vertragsbezogene VerwaItungsanordnungen ............................................... 42

8

Inhaltsverzeiclmis II. Vorbeugende Nonnenkontrolle? ............................................................. ......... 43 I. Vertragsgesetze .......................................................................................... 43 a) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ...... .... ......................... 43 b) Würdigung ........................................................................................... 45 2. Vertragsbezogene Verordnungen ............................... ................................. 49

ill. Ergebnis .................................................................. ...... ........................ ......... 50

B. Konkrete Nonnenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) ................................................. 50 C. Organstreit (Art. 93 Abs. I NT. I GG) .................................................................. 51

I. Abschluß eines Vertrages (Art. 59 Abs. 2 Satz I GG) ....................................... 53 II. Abschluß eines Verwaltungsabkommens (Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG) ............... 57

m. Ergebnis .................................................................. ...... ................................. 60 D. Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. I Nr. 3 GG) ..................................................... 61 E. Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. I NT. 4a GG) ............................................. 63

I. Beschwerdegegenstand ..................................................................................... 63 II. Vorbeugende Verfassungsbeschwerde? ............................................................ 67

ill. Ergebnis ......................................................................................................... 69 F. Einstweilige Anordnung (§ 32 BVerfGG) .................................................... ......... 69 I. Das "Stuferunodell" des Bundesverfassungsgerichts .......................................... 70 II. "Summarische" Prüfung der Hauptsache? ........................................................ 71

ill. Ergebnis ................................................................ ........ .......... ...... ........ ......... 73 G. Exkurs: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ...... ...... ................ ................... 73 I. Anwendungsbereich ................................... ...... .......................... ....................... 73 II. Umfang des Prüfungsrechts ................. ........ ..................................................... 74 1. Kein politisches Prüfungsrecht .......................... ............ .......... ................... 74 2. Fonnelles Prüfungsrecht.. ................................ ................ ....... ... .... ............. 75 3. Materielles Prüfungsrecht? ........................... ............................................. 75

ill. Ergebnis ................................................................. ...... .......................... ....... 77 H. Würdigung .................................................................... ....................................... 77

I. Verzögerungen des Vertragsabschlusses ............................................ ............... 78 II. Gefahr des "überspielens" des Bundesverfassungsgerichts .............................. 79

Inhaltsverzeiclmis

9

I. Historischer Exkurs: Der "Eisenbalmstreit" (1928) ..................................... 79 2. Der Streit um den Grundlagenvertrag (1973) .............................................. 80 3. Ergebnis .................................................................................................... 81

ill. Rechtsunsicherheit. ........................................................................................ 81 IV. Ergebnis ........................................................................................................ 83

Drittes Kapitel

Rechtsnrgleichender Überblick

84

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht. ........................................................................ 84

I. Das Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV .......................................... 85 1. Antragsberechtigung .................................................................................. 89 a) Der Kreis der Antragsberechtigten ....................................................... 89 b) Geltendmachung eines Rechtsschutzinteresses7.......... ........ .......... ........ 92 c) Suspensivwirkung des Gutachtenantrags7 ............................................. 93 2. Prüfungsgegenstand ................................................................................... 95 a) Der Begriff ,,Abkommen" .............................................. .... ............ ...... 95 b) Zeitpunkt der Kontrolle ....................... ............ ...... .............................. 99 3. Prüfungsmaßstab .......................................................................... ............ 104 4. Verfahren ............................................. ...... .................................. .... ........ 106 5. Wirkung des Gutachtens .......................................................................... 109 II. Das Dringlichkeitsverfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV .............................. 112 B. Ausländisches Verfassungsrecht... ...................................................................... 116 1. Frankreich ...................................................................................................... 116

1. Antragsberechtigung ................................................................................ 120 2. Prüfungsgegenstand ................................................................................. 121 a) Der Begriff "internationale Verpflichtung"......................................... 121 b) Zeitpunkt der Kontrolle............................................ ..... .................... 124 3. Prüfungsmaßstab ...................................................................................... 124 4. Verfahren................................................................................................. 126

10

Inhaltsverzeiclmis 5. Wirkung der Entscheidung ................................................ :...................... 128 II. Spanien ........................................................................ ................ ........ ......... 129

1. Antragsberechtigung ........................................... .................. ................... 131 2. Prüfungsgegenstand ................................................................................. 134 a) Internationaler Vertrag ....................................................................... 134 b) Zeitpunkt der Kontrolle ..................................................................... 135 3. Prüfungsmaßstab ...................................................................................... 136 4. Verfahren ................................................................................................. 137

5. Wirkung der Erklärung ............................................................................ 137

m. Ungarn ......................................................................................................... 140 1. Antragsberechtigung ................................................................................ 141 2. Prüfungsgegenstand ................................................................................. 142 3. PrUfungsmaßstab ...................................................................................... 142 4. Verfahren................................................................................................. 143 5. Wirkung der Entscheidung ....................................................................... 143 IV. Bulgarien ..................................................................................................... 144 1. Antragsberechtigung ................................................................................ 145 2. PrUfungsgegenstand ................................................................................. 145 3. PrUfungsmaßstab ........................................ .............................................. 146 4. Verfahren ................................................................................................. 146 5. Wirkung der Entscheidung ....................................................................... 147 V. Slowenien ..................................................................................................... 149 1. Antragsberechtigung ................................................................................ 150 2. PrUfungsgegenstand ................................................................................. 151 3. Prüfungsmaßstab ...................................................................................... 151 4. Verfahren ................................................................................................. 152 5. Wirkung der Stellungnahme ..................................................................... 152 VI. Rußland ....................................................................................................... 153 1. Antragsberechtigung ................................................................................ 154 2. Prüfungsgegenstand ................................................................................. 155

Inhaltsverzeiclmis

11

3. PTÜfungsmaßstab ...................................................................................... 156 4. Verfahren ................................. .... .... ........................................................ 156 5. Wirkung der Entscheidung ............................................ .... .................. ..... 158 VII. Litauen ................................. .... ............................................................. ..... 159 1. Antragsberechtigung ................................................................................ 159 2. PTÜfungsgegenstand ...................................................... ................ ........... 160 3. Prüfungsmaßstab ...................................................................................... 160 4. Verfahren ............................................................................ ..................... 160 5. Wirkung des Gutachtens .......................................................................... 161

Viertes Kapitel

Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. (1951-1956)

163

A. Entstehungsgeschichte ....................................................................................... 163

I. Der Gesetzentwurf von 1926 ........................................................................... 163

n. Die Beratungen des Parlamentarischen Rates ................................................. 165 m. Die Gesetzgebungsarbeiten zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz .. ....... ...... 166 B. Praktische Erfahrungen ...................................................... .. .............................. 167 C. Abschaffung des Verfahrens ............................................................................... 172

Ftlnftes Kapitel

Rechtspolitische Untersuchung

178

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme ................................... 178

1. Grundsatz der Gewaltenteilung ....................................................................... 178 1. Die Gewaltengliederung nach dem Grundgesetz ...................................... 179 2. Folgerungen für den Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle .... 180 3. Ergebnis .................................................................................................. 187

n. Gefahr der Politisierung ................................................................................. 187 m. Fehlende Folgenabschätzung ........................................................................ 189 IV. Objektivitätsverlust... ................................................................................... 191 V. Arbeitsbelastung des Bundesverfassungsgerichts ........................................... 191

12

InhaItsverzeiclmis

B. Ausgestaltung des Verfahrens ........................................................... .... ............. 193 I. Antragsberechtigung ....................................................................................... 193 1. Gemeinsames Antragsrecht von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat? .... ..... .. .................. .. ... .. . .. ...... ............................. .................... 194 2. Übernahme der Regelung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG? ........................... 195 a) Bundesregierung ................................................................................ 196 b) Ein Drittel der Mitglieder des Bundestages ........................................ 196 c) Landesregierungen............................................................................. 198 3. Antragsrecht des Bundespräsidenten? ............................. .............. ........... 200 4. Geltendmachung eines rechtlichen Interesses? .............. ................ ........... 201 ll. Prüfungsgegenstand .......... .................... ........................ ........ ......................... 202

ill. Prüfungsmaßstab ....... .................... .............................. ...... ........................... 203 VI. Verfahren ........................................ ................................ ...... ....................... 204 1. Plenums- oder Senatslösung? ................................................................... 204 2. Verfahrensablauf. .............................. ........................ ...... ......................... 205 3. Prüfungsfrist? .......................................................................................... 206

V. Verbindlichkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle? ............................... 208 VI. Sicherung des Präventionszweckes ............................................................... 211 VII. Vorschlag fllr den Gesetzgeber .................................................................... 213

Zusammenfassung

214

Literaturverzeichnis

217

Abkürzungsverzeichnis a.A

anderer Ansicht

a.a.O.

am angegebenen Ort

Abg.

Abgeordnete( r)

ABI.

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Abs.

Absatz

a.F.

alte Fassung

AJIL

The American Journal of International Law

allg.

allgemein

Alt.

Alternative

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts (Neue Folge)

ArchVR

Archiv des Völkerrechts

Art.

Artikel

Aull

Auflage

BayObLG

Bayerisches Oberstes Landesgericht

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BayVerfGHE

Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes

BDGV

Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht

Beschl.

Beschluß

BFH

Bundesfinanzhof

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BR-Drs.

Bundesratsdrucksache

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

Buchst.

Buchstabe

BulgVerf.

Verfassung der Republik Bulgarien vom 12.7.1991

BulgVerfGG

Gesetz über das Verfassungsgericht der Republik Bulgarien vom 9.8.1991

BulgVerfG-GO

Bestimmungen über die Organisation und Tätigkeit des Verfassungsgerichts der Republik Bulgarien vom 6.12.1991

Bull.BReg.

Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung

14

Abkürzungsverzeichnis

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheid\mgen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12.3.1951

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BYlL

The British Year Book ofIntemational Law

bzw.

beziehungsweise

CC

Conseil constitutionnel

CDE

Cahiers de droit europeen

CEE

Communaute economique europeenne

CELS

Centre for European Legal Studies

CMLRev.

Common Market Law Review

DC

Dec1aration de confomlite a la Constitution

DDR

Deutsche Demokratische Republik

ders.

derselbe

Diss.

Dissertation

DJT DJZ

Deutscher Juristentag

DÖV

Die öffentliche Verwaltung

DRiZ

Deutsche Richterzeitung

Deutsche Juristen-Zeitung

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

EA

Europa-Archiv

EAG

Europäische Atomgemeinschaft

EAGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25.3.1957

ebd.

ebendort

EC

European Community(ies)

ECJ

Court of Justice of the European Communities

EEA

European Economic Area

EEC

European Economic Community

EECR

East European Constitutional Review

EG

Europäische Gemeinschaft( en)

EGKS

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGKSV

Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.4.1951

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung vom 7.2.1992

EJlL

European Journal ofIntemational Law

15

Abkürzungsverzeiclmis ELRev.

European Law Review

EMRK

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4.11.1950 (Europäische Menschenrechtskonvention)

ESVGH

Entscheidungen des Hessischen Verwaitungsgerichtshofes und des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg

EU

Europäische Union

EuGH

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EuR

Europarecht

EUV

Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.1992

EuZW

Europäische Zeitschrift fiIr Wirtschaftsrecht

e.V.

eingetragener Verein

EVG

Europäische Verteidigungsgemeinschaft

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957

EWR

Europäischer Wirtschaftsraum

f., ff.

folgende(r)

FG

Festgabe

Forts.

Fortsetzung

FrzVerf.

Verfassung der französischen Republik vom 4.10.1958

FrzVerfGG

Verordnung Nr. 58-1067 vom 7.11.1958 betreffend das organische Gesetz über den Verfasswlgsrat

FS

Festschrift

Fußn.

Fußnote

GBI.

Gesetzblatt

GG

Grundgesetz fiIr die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949

GGOII

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (Besonderer Teil) vom 15.10.1976

GOBT

Geschäftsordnung 28.1.1952

GS

Gedächtnisschrift

GVBI.

Gesetz- und Verordnungsblatt

HdbStR

Handbuch des Staatsrechts

h.L.

herrschende Lehre

des

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg.

Herausgeber

Deutschen

Bundestages

vom

16

Abkilrzungsverzeichnis

hrsgg.

herausgegeben

ICJ Reports

International Court of Justice, Reports of Judgements, Advisory Opinions and Orders

ICLQ

International and Comparative Law Quarterly

i.d.F.

in der Fassung

IGH

Internationaler Gerichtshof

ILM

International Legal Materials

ILO

International Labour Organisation

Int'Lawyer

The International Lawyer

.TA

Juristische Arbeitsblätter

JIR

Jahrbuch für Internationales Recht

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart (Neue Folge)

JR

Juristische Rundschau

JZ

Juristenzeitung

Kap.

Kapitel

Lfg.

Lieferung

LitVerf.

Verfassung der Republik Litauen vom 13.10.1992

LitVerfDG

Gesetz über das Verfassungsgericht der Republik Litauen vom 3.2.1993

LitVertrG

Gesetz über völkerrechtliche Verträge der Republik Litauen vom 21.5.1991

LWG

(Bayerisches) Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz) vom 11.8.1954

MDR

Monatsschrift Hlr Deutsches Recht

m.Anm.

mit Anmerkungen

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

n.F.

neue Fassung

NJ

Neue Justiz

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

no.

number numero

Nr.

Nummer

OECD

Organization ofEconomic Cooperation and Development

OER

Osteuropa-Recht

OIT

Organisation International du Travail

ÖZöR

Österreichische Zeitschrift fUr öffentliches Recht (Neue Folge)

Abkürzungsverzeichnis

17

RCD

Revista Chilena de Derecho

RdC

Recueil des Cours de l' Academie de droit international de la Haye

RDI

Revista di diritto internazionale

RDP

Revue du droit public et de la science politique en France et

a I' etranger

Rec.

Recueil des decisions du Conseil constitutionnel

REDC

Revista Espafiola de Derecho Constitucional

REP

Revista de Estudios Politicos (Nueva Epoca)

RFDA

Revue

fran~aise

de Droit administratif

RFDC

Revue

fran~aise

de Droit constitutionnel

RGDIP

Revue generale de droit international public

RGZ

Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen

RIDPC

Rivista Italiana di Diritto Pubblico Communitario

RiVeVo

Richtlinien für die Fassung von Vertragsgesetzen und vertragsbezogenen Verordnungen (Neufassung 1988), herausgegeben vom Bundesministerium der Justiz

RMC

Revue du Marche commun et de l'Union europeenne

Rn.

Randnummer(n)

ROW

Recht in Ost und West

Rs.

Rechtssache

Rspr.

Rechtsprechung

RlDE

Revue trimestrielle de droit europeen

RT-Drs.

Reichstagsdrucksachen

RUDH

Revue universelle des droits de l'homme

RussVerf.

Verfassung der Russischen Föderation vom 12.12.1993

RussVerfGG

Gesetz über das Verfassungsgericht der Russischen Föderation vom 23.7.1994

RussVtrG

Gesetz über internationale Verträge der Russischen Föderation vom 16.6.1995

RvV

Richtlinien für die Behandlung völkerrechtlicher Verträge (Neufassung 1996), herausgegeben vom AUSWärtigen Amt

S.

Seite(n)

Satzung-EuGH (EAG)

Protokoll über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Atomgemeinschaft vom 17.4.1957

Satzung-EuGH (EWG)

Protokoll über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 17.4.1957

Sb.

Sonderband

2 Bunneister

18

Abkürzungsverzeichnis

Sig.

Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften und des Gerichts Erster Instanz

SlowVerf.

Verfassung der Republik Slowenien vom 23.12.1991

SlowVerfDG

Gesetz über das Verfassungsgericht der Republik Slowenien vom 11.3.1994

Sp.

Spalte(n)

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

SpVerf.

Spanische Verfassung vom 29.12.1978

SpVerfDG

Organisches Gesetz über das Verfassungsgericht 2/1979 vom 3.10.1979

st. Rspr.

ständige Rechtsprechung

Steno Prot.

Stenographische( s) Protokolle e)

StGH

Staatsgerichtshof

TC

Tribunal Constitucional

u.a.

und andere, unter anderem

U.S.

Uni ted States

UN-Charta

Charta der Vereinten Nationen vom 26.6.1945

UngVerf.

Verfassung der Ungarischen XX/I 949) vom 20.8.1949

UngVerfDG

Gesetz Nr. XXXIIII989 über das Verfassungsgericht der Ungarischen Republik vom 30.10.1989

Unterabs.

Unterabsatz

Urt.

Urteil

Republik

(Gesetz

Nr.

v.

vom, von

v. d.

von der

VertU-EuGH

Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 19.6.1991

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

VSO

Verfassungs- und Verwaltungsrecht der Staaten Osteuropas

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung vom 21.1.1960

WGO-MtUR

Monatshefte rur osteuropäisches Recht

WRV

Verfassung des Deutschen (Weimarer Reichsverfassung)

WTO WVRK.

Reiches

vom

11.8.1919

World Trade Organisation Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 3.5.1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention)

AbkÜJZungsverzeiclmis

19

WVRKll

Wiener Übereinkonunen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen vom 21.3.1986 (2. Wiener Vertragsrechtskonvention)

YILC

Yearbook of the International Law Conunission

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZfP

Zeitschrift rur Politik

ZG

Zeitschrift rur Gesetzgebung

Ziff.

Ziffer

ZIP

Zeitschrift fllr Wirtschaftsrecht

zit.

zitiert

ZParl

Zeitschrift rur Parlamentsfragen

ZRP

Zeitschrift rur Rechtspolitik

ZSR

Zeitschrift rur Schweizerisches Recht (Neue Folge)

"Eine Ratifikation etwa im Juli oder August kann unter Umständen etwas ganz anderes sein, als eine im September oder Dezember." AdolfAmdt

Einleitung Die Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages zählte bereits vor zwanzig Jahren die "Wiedereinführung der Gutachtenerteilung oder einer sonstigen Form präventiver Kontrolle, insbesondere bei völkerrechtlichen Verträgen" zu den diskussionsfähigen ReformvorhabenI. Der Vorschlag konnte jedoch aus Zeitgründen nicht mehr diskutiert werden und geriet rasch in Vergessenheif Das Interesse an einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge wurde erst wieder im Zusammenhang mit der Ratifikation des am 7. Februar 1992 im niederländischen Maastricht unterzeichneten Vertrages über die Europäische Union gewecke. Nachdem Bundestag und Bundesrat die Änderung des Grundgesetzes verabschiedet und dem Vertrag im Dezember 1992 mit übenvältigender Mehrheit zugestimmt hatten, konnte der Vertrag nur deshalb nicht ratifiziert werden, weil mehrere Bürger von ihrem in der Verfassung verankertem Recht Gebrauch machten, gegen das Vertragsgesetz und das verfassungsändernde Gesetz Verfassungsbeschwerde zu erheben 4 •

1 Vgl. Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, BI-Drs. Vll/5924, S. 245 sowie Böckellförde, in: Die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsrefornl und die verfassungsrechtliche Fortentwicklung der Bundesrepublik, S. 23 (48 f). 2 Einzig W. Geiger, in: BerberichlHolllMaaß, Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, S. 131 (137) plädierte kurze Zeit später rur ein Gutachtenverfahren zu völkerrechtlichen Verträgen. 3 Vgl. Hilf, VVDStRL 53 (1994), 7 (21 Fußn. 70); ders., in: FS Everling I, S. 463 ff.; ders., Integration 1994,68 (75); ders., EJa 6 (1995), 245 (257); Hölscheidt/Schottell, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 94 ff.; Willkeimallll, Das Maastricht-Urteil des BVerfG, S. 17 f; Walter, EuGRZ 1993, 183 (184 f); Hai/brollner, VVDStRL 56 (1997), 7 (31); rur ein allgemeines - nicht auf völkerrechtliche Verträge beschränktes - Gutachtenverfahren dagegen v. Mi/IICh, NJW 1993,2286 f. 4 Um eine einstweilige Anordnung zu verhindern, erklärte sich der Bundespräsident bereit, den Vertrag erst nach Abschluß des Verfassungsbeschwerdeverfahrens zu ratifizieren, vgl. BVerfGE 89, 155 (164 f).

22

Einleitung

Sämtliche Mitgliedstaaten mußten sich daraufhin bis zum Tag der Urteilsverkündung am 12. Oktober 1993 gedulden, bis die Bundesrepublik Deutschland als letzter Mitgliedstaat die Ratifikationsurkunde bei der italienischen Regierung hinterlegen konnte. Der Maastrichter Vertrag trat daraufhin mit zehnmonatiger Verspätung am 1. November 1993 in Krafe. Diese Tatsache wäre allerdings nicht weiter bemerkenswert, wenn jede verfassungsgerichtliche Kontrolle zwingend zu einer Verzögerung des Vertragsschlusses führte. Daß dies jedoch nicht der Fall sein muß, hat die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Maastrichter Vertrages in Frankreich und Spanien gezeigt6 . In Frankreich konnte der Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) bereits am 11. März 1992 um die Beantwortung der Frage ersucht werden, ob der Unionsvertrag mit der französischen Verfassung vereinbar sei. Der Verfassungsrat entschied daraufhin am 9. April 1992, daß vor der Ratifikation die Verfassung geändert werden müsse7 . Daraufhin beschloß der französische Kongreß mit großer Mehrheit eine entsprechende Verfassungsänderung. Obwohl der Verfassungsrat noch zwei weitere Male angerufen wurde8 , konnte Frankreich die Ratifikationsurkunde bereits am 4. November 1992, also knapp sieben Monate nach Unterzeichnung des Vertrages, hinterlegen9 . Auch in Spanien konnte die Regierung bereits am 13. Mai 1992 das Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) um die Beantwortung der Frage bitten, ob vor der Ratifikation des Unionsvertrages die Verfassung geändert werden müsse. Am 1. Juli 1992 erklärte das Verfassungsgericht daraufhin, daß eine Verfassungsänderung notwendig sei lO . Nach erfolgter Verfassungsänderung konnte das Ratifikationsgesetz am 25. November 1992 verabschiedet werden.

S Das gleiche Problem stellte sich bereits bei der Einheitlichen Europäischen Akte v. 17./28.2.1986. Diese konnte ebenfalls nicht zu dem vorgesehenen Zeitpunkt am 1.1.1987 in Kraft treten, weil Irland wegen eines anhängigen Gerichtsverfahrens an der Ratifikation gehindert war. Nachdem der irische SI/p/'eme COII/'t die Unvereinbarkeit der Einheitlichen Europäischen Akte mit der Verfassung festgestellt hatte, mußte die Verfassung im Wege eines Referendums geändert werden. Die Einheitliche Europäische Akte konnte deshalb erst am 1.7.1987 in Kraft treten, vgl. hierzu Temple Lang, CMLRev. 24 (1987), 709 fT. 6 Hierzu rechtsvergleichend Webe/', in: FS Benda, S. 421 fT. und Hofman1l, in: FS Mahrenholz, S. 943 fT. 7 Entscheidung Nr. 92-308 DC v. 9.4.1992, EuGRZ 1993, 187 - Maastricht 1. 8 Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193 - Maastricht II; Entscheidung Nr. 92-313 DC v. 23.9.1992, EuGRZ 1993, 196 - Maastricht m. 9 Zum Ratifikationsverfahren in Frankreich BIl/ma1ln, RMC 1994, 393 fT.; Waltel', EuGRZ 1993,183 fT. 10 Erklärung 108/1992 v. 1.7.1992, EuGRZ 1993,285 fT.

Einleitung

23

Am 31. Dezember 1992, also knapp neun Monate nach Unterzeichnung des Vertrages, hinterlegte Spanien seine Ratifikationsurkundeli. Dagegen mußte in Deutschland vor der Einbringung einer Gesetzesvorlage zum Vertragsgesetz der Beschluß der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat über die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung anläßlich der Ratifizierung des Unionsvertrages abgewartet werden12 . Nachdem die Kommission am 26. Juni 1992 nach diversen Sitzungen und Anhörung mehrerer Sachverständiger ihren Bericht vorgelegt hatte, verabschiedete der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates im Dezember 1992 das Vertragsgesetz und das verfassungsändernde Gesetz. Erst jetzt lag ein geeigneter Prüfungsgegenstand für eine verfassungsgerichliche Überprüfung vor. Vergleicht man den zeitlichen Ablauf des Ratifikationsprozesses in Deutschland, Frankreich und Spanien miteinander, so läßt sich kaum leugnen, daß die Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle des Vertrages unmittelbar nach seiner Unterzeichnung gewichtige Vorzüge hat. Die frühzeitige verfassungsgerichtliche Kontrolle gibt rechtzeitig Auskunft über die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung und führt nicht zu einer Verzögerung des Ratifikationsprozesses. Es überrascht deshalb nicht, daß sich neben Frankreich und Spanien auch zahlreiche andere, insbesondere mittel- und osteuropäische Staaten für eine vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge entschieden haben. Auch das Gemeinschaftsrecht weist mit dem Gutachtenverfahren in Art. 228 Abs. 6 EGV ein ähnliches Verfahren auf. Die vorliegende Arbeit will deshalb die Frage klären, ob sich auch in Deutschland die Einführung einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge durch das Bundesverfassungsgericht empfiehlt. Zu diesem Zweck werden zu Beginn die völkerrechtlichen Rahmenbedingungen, die eine verfassungsgerichtliche Kontrolle vor dem Inkrafttreten des Vertrages erforderl~ch machen, behandelt. Im Anschluß wird untersucht, zu welchem Zeitpunkt eine Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nach geltendem deutschem Verfassungsrecht möglich ist. Neben den Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht wird auch das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten in die Untersuchung miteinbezogen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt sodann auf dem rechtsvergleichenden Teil, in dem die einschlägigen Verfahren des Gemeinschaftsrechts und ausländischer Rechtsordnungen dargestellt werden. In einem Rückblick wird ferner das verfassungsgerichtliche Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. 11 Zum Ratifikationsverfahren in Spanien Rllbio Llorente, REDe 36 (1992), 253 fI.; Lopez Castillo/Polakiewicz, EuGRZ 1993, 277 fI. 12 Zum Ablauf des Ratifikationsverfahrens in Deutschland ausführlich Hölscheidt/ScllOtten, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 64 fI.

24

Einleitung

vorgestellt, welches in den Anfangsjahren der Bundesrepublik eine vorbeugende Normenkontrolle ersetzen sollte. Die Gründe für die Abschaffung des Verfahrens im Jahre 1956 können auch bei einer Neuregelung eines auf völkerrechtliche Verträge beschränkten vorbeugenden Verfahrens nicht übergangen werden. In der abschließenden rechlspolitischen Erörterung wird untersucht, ob der Einführung eines derartigen Verfahrens verfassungsrechtliche oder praktische Gründe entgegenstehen. Es wird der Versuch unternommen, das Verfahren in das bisherige verfassungsgerichtliche System harmonisch einzubinden. Die Arbeit schließt mit einem Vorschlag an den Gesetzgeber und einer Zusammenfassung der Ergebnisse.

Erstes Kapitel

Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge Das Grundproblem der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge ist die Tatsache, daß sich die Wirksamkeit der Verträge nicht nach den Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts, sondern nach den Regeln des Völkerrechts richtetl. Für den Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ist deshalb entscheidend, ob ein Staat nach völkerrechtlichen Grundsätzen trotz der Verfassungswidrigkeit eines Vertrages an diesen gebunden bleibt. In diesem Fall müßte die verfassungsrechtliche Kontrolle des Vertrages zwingend vor dem völkerrechtlich verbindlichen Abschluß des Vertrages erfolgen. Eine nachträgliche Feststellung der Verfassungswidrigkeit durch das Bundesverfassungsgericht hätte dagegen keine Auswirkungen auf die völkerrechtliche Verpflichtung und wäre damit unzulänglich.

A. Der Theorienstreit und die Lösung der Wiener Vertragsrechtskonvention Die Frage nach den völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge war vor der Verabschiedung des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vorn 3. Mai 1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention) Gegenstand heftiger Kontroversen2 . Nach der "Relevanztheorie" sollten innerstaatliche Beschränkungen der Vertragsschlußkompetenz auch völkerrechtlich beachtlich sein, weil das Völkerrecht es dem innerstaatlichen Recht überlasse, die Zuständigkeiten für den Vertragsschluß zu bestimmenJ . Dagegen meinte die "Irrelevanztheorie", daß innerstaatliche Beschränkungen der VertragsgeI Vgl. statt vieler nur Heintschel v. Heinegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 15 Rn. 2; auch das BVerfG hat diesen Grundsatz stets akzeptiert, vgl. nur BVerfGE 1, 351 (371); 1, 396 (413); 2, 346 (367); 6, 309 (326 f.); ebenso jüngst die Entscheidung des ungarischen Verfassungsgerichts Nr. 4/1997 (1.22.) - noch unveröffentlicht; gegenteilige Beispiele aus der ausländischen Judikatur bei Conjorti/Labella, EJIL 1 (1990),44 (50 ff.). 2 Vgl. hierzu insbesondere die Darstellungen von Geck, Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge, S. 20 ff. und Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 146 ff. 3 Hierzu ausführlich Geck, a.a.O., S. 32 tT. und Wildhaber, a.a.O., S. 149 ff.

26

I. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

walt völkerrechtlich unbeachtlich seien, weil dem Vertragspartner die Erforschung fremden Rechts weder möglich noch zumutbar sei 4 • In der Judikatur und Staatenpraxis ließen sich Belege für beide Auffassung finden 5. Die von den Vereinten Nationen mit der Kodifizierung des Völkervertragsrechts beauftragte Völkerrechtskommission (International Law Commission)6 konnte sich in dieser Frage somit keineswegs auf eine gefestigte Lehrmeinung oder gar auf Völkergewohnheitsrecht stützen? Befünvortete die Mehrheit der Kommissionsmitglieder unter dem Eindruck des Berichts von Brierly zu Beginn der Beratungen noch eine Lösung auf dem Boden der Relevanztheorie8 , vollzog sich später ein Meinungswandel zugunsten der Irrelevanztheorie9 . Mit Art. 43 ihres Entwurfs folgte die Kommission schließlich Waldocks vermittelndem VorschlagIO einer "modifizierten Irrelevanztheorie"ll. Danach sollte ein Verstoß gegen innerstaatliche Vorschriften auf völkerrechtlicher Ebene unbeachtlich sein, soweit keine offenkundige Verletzung von Vorschriften über die Vertragabschlußkompetenz vorliege l2 . Siehe die Darstellung bei Geck, a.a.O., S. 20 ff. und Wildhaber, a.a.O., S. 147 ff Überblick über die Judikatur und Staatenpraxis gibt Geck, a.a.O., S. 282 ff., 339 ff. So folgte der Schiedsspruch des U.S.-Präsidenten Cleveland im Streit zwischen Costa Rica und Nicaragua im Jahre 1888 der Relevanztheorie, während die Haltung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs in seinen Urteilen zu den Freizonen von Gex und Hochsavoyen (Series AlB Nr. 46 [1932], 170) und zur Rechtslage von Ostgrönland (Series AlB Nr. 53 [1933], 71) eher der Irrelevanztheorie zuzuneigen schien. 6 Zur Völkerrechtskonunission allgemein Schind/er, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts III, S. 761 ff. ? So auch Simma, AöR 100 (1975), 4 (19); M. Schröder, in: R. Bemhardt, Encyclopedia of Public International Law vn, S. 511 (512); Geck, ZaöRV 27 (1967), 429 (438); Kearney, Int'Lawyer 4 (1969170),1 (3 f.); aA Kimminich, ArchVR 26 (1988), 129 (157), der den in Art. 46 WVRK verankerten Kompromiß als kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht bezeichnet. 8 Vgl. Y1LC 1950 TI, 222 ff.; 1951 I, 14 ff., 20 ff., 29 ff.; so auch schon Art. 21 der Harvard Draft Convention on the Law ofTreaties, des ersten Kodifikationsentwurf des Rechts der Verträge aus dem Jahre 1935: ,,.4 State is not bOI/nd by a treaty made on its behalf by an organ or allthority Ilot competent I/nder its /aw to cone/llde the treaty ( .. )"; zit. nach Elias, RdC 134 (1971 III), 333 (352 Fußn. 5). 9 Vgl. J.P. Müller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 203; einen detaillierten Überblick über den Gang der Beratungen geben Kearney, Int'Lawyer 4 (1969170), 1 (7 ff.); Geck, ZaöRV 27 (1967), 429 (432 ff.) sowie Wetzel/Rallscll1ling, The Vienna Convention on the Law of Treaties, S. 330 ff.; knapper Cahier, RDI 54 (1974), 226 (238 ff.), Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 168 ff.; Sille/air, The Vienna Convention on the Law ofTreaties, S. 170 ff. 10 Hierzu näher Kearney, a.a.O., S. 15 ff. m.w.N. 11 Vgl. Meron, BYIL 49 (1978), 175 (177); teilweise wird dieser Komprorniß aber auch als Modifizierung der Relevanztheorie angesehen, vgl. nur Heintschel v. Heinegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 15 Rn. 21. 12 Gebräuchlich ist hierfür auch der Ausdruck "Evidenztheorie", vgl. Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 445) m.w.N. 4

S Einen

A. Der Theorienstreit und die Lösung der Wiener Vertragsrechtskonvention

27

Auf der Wiener Staatenkonferenz, die die Kodifikation des Vertragsrechts zu beschließen hatte, fand Art. 43 des Kommissionsentwurfs weitgehende Zustimmung 13 . Der Antrag der Delegationen Pakistans und Japans, das Erfordernis der "offenkundigen Verletzung" wieder zu streichen, wurde mit großer Mehrheit abgelehne 4. Es wurde allerdings für nötig befunden, den Begriff der Evidenz genauer zu konkretisieren 15 und die in Betracht kommenden innerstaatlichen Vorschriften auf solche von grundlegender Bedeutung zu beschränkenl6 . Die endgültige Fassung wurde in Art. 46 WVRK wie folgt formuliert l7 ; (I) Ein Staat kann sich nicht darauf berufen, daß seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Zuständigkeit zum Abschluß von Verträgen ausgedrückt wurde und daher ungültig sei, sofern nicht die Verletzung offenkundig war und eine innerstaatliche Rechtsvorschrift von grundlegender Bedeutung betraf (2) Eine Verletzung ist offenkundig, wenn sie rur jeden Staat, der sich hierbei im Einklang mit der allgemeinen Übung und nach Treu und 91auben verhält, objektiv erkennbar ist.

Die Vorschrift bildet damit eine Ausnahme zu dem in Art. 27 WVRK festgelegten allgemeinen Grundsatz, daß die Nichterfüllung eines Vertrages durch die Berufung auf innerstaatliches Recht nicht zu rechtfertigen ise s. Die Mißachtung innerstaatlicher Vorschriften soll dem betroffenen Staat nur dann einen Grund zur Anfechtung geben, wenn der Vertragspartner den Mangel kannte oder nach Treu und Glauben hätte erkennen müssen. Diese Ausnahme basiert somit auf dem Grundsatz des Vertrauensschutzes l9 .

Vgl. die Nachweise bei Keamey, Int'Lawyer 4 (1969170), I (19 ff.). Sine/air, The Vienna Convention on the Law of Treaties, S. 170 f 15 Der Vorschlag hierzu stammte von der Delegation des Vereinigten Königreichs, vgl. Sine/air, a.a.O., S. 171. Die Völkerrechtskommission hatte sich noch dagegen ausgesprochen, die Voraussetzungen der Offenkundigkeit näher zu präzisieren, ,,sillce the qllestioll mllst depelld to a large extent 011 the particlt/ar cirCllmstallces o[ each case" (YaC 1966 TI, 242); vgl. hierzu auch RoselIlIe, Developments in the Law of Treaties, S. 142 ff. 16 Diese Änderung beruhte auf einem Antrag der peruanischen Delegation, vgl. Sille/air, a.a.O. 17 Zit. nach der Übersetzung in BGBl. 1985 TI, 926 (944 f); authentisch ist allerdings nur der chinesische, englische, französische, russische und spanische Wortlaut (Art. 85 WVRK). Art. 46 WVRK ,vurde ohne Gegenstimmen bei drei Enthaltungen angenommen, vgl. Keamey, Int'Lawyer 4 (1969170), I (21). 18 Ress, in: FS Doehring, S. 803 (812 f); Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 445); Zel/weger, Völkerrecht und Bundesstaat, S. 77; unklar 'dagegen Elias, The Modern Law ofTreaties, S. 45. 19 AusfUhrlich hierzu J.P. Mal/er, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 191 ff.; Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag, S. 357 Fußn. 73. 13

14

28

1. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

Für die Geltendmachung des in Art. 46 WVRK beschriebenen Ungültigkeitsgrundes \\urde in Art. 65 ff. WVRK ein bestimmtes Verfahrens vorgesehen20 . Ein Staat kann sich danach nicht ohne weiteres von der Vertragsbindung lossagen, sondern hat den anderen Vertragsparteien den Grund und die beabsichtigte Maßnahme - im Regelfall also den Vertrag als ungültig anzusehen - schriftlich zu notifizieren (Art. 65 Abs. 1, 67 Abs. I WVRK). Erhebt keine Vertragspartei Einspruch, darf die angekündigte Maßnahme durchgeführt werden (Art. 65 Abs. 2 WVRK). Anderenfalls ist der Streit zwischen den Beteiligten gemäß Art. 33 UN-Charta friedlich beizulegen (Art. 65 Abs. 3 WVRK). Gelingt eine friedliche Streitbeilegung nicht, kann jede Streitpartei beim Generalsekretär der Vereinten Nationen ein Vergleichsverfahren beantragen (Art. 66 Buchst. b WVRK)21. Insgesamt weisen die Regeln über die Ungültigkeit von Verträgen im Vergleich zu den sonstigen Bestimmungen der Wiener Vertragsrechtskonvention die weitestgehende Fortbildung des Völkervertragsrechts auf22 . Strenggenommen gilt Art. 46 WVRK deshalb nur zwischen Staaten, die der Konvention beigetreten sind, und nur für schriftliche Verträge (Art. 2 Abs. I Buchst. a WVRK)23. Indes entspricht diese Regelung einer breiten Strömung im völkerrechtlichen Schrifttum24 und auch Nicht-Mitgliedstaaten orientieren sich zunehmend an dieser Vorschrift25 . Es erscheint deshalb vertretbar, bei einer Untersuchung der völkerrechtlichen Rechtslage von Art. 46 WVRK auszugehen26 . Hierfür spricht auch, daß Art. 46 des Wiener Übereinkommen über das 20 Hierzu ausftlhrlich Rosenlle, ZaöRV 31 (1971), 1 f1; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, §§ 838 f1 (S. 533 f1); Conforti/Label/a, EJIL I (1990),44 (46 ff.). 21 Gegen Art. 66 WVRK wurden allerdings von mehreren Staaten Vorbehalte angemeldet, die allerdings zum Teil- u.a. von Deutschland - ausdrücklich zurückgewiesen wurden, vgl. Ress, in: FS Doehring, S. 803 (841 ff.). 22 Sine/air, The Vienna Convention on the Law of Treaties, S. 14 f.; Heintschel v. Heillegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 15 Rn. 3. 23 Die Konvention trat am 27.1.1980 in Kraft, nachdem 35 Staaten durch Ratifikation Vertragspartei geworden waren. Obwohl das deutsche Vertragsgesetz schon vom 3.8.1985 stammt (BGBI. II, 926), hat die Bundesrepublik die Konvention erst mit Wirkung zum 20.8.1987 ratifiziert, vgl. die Bekanntmachung v. 26.10.1987 (BGBI. II, 757). Zuletzt ist Costa Rica als 80. Staat der Konvention beigetreten (vgl. BGBI. 1997 II, 1444). Die Vereinigten Staaten, China und andere wichtige Staaten fehlen jedoch bisher. 24 Etwa Sille/air, The Vienna Convention on the Law of Treaties, S. 19; Berber, Völkerrecht I, S. 468 f.; Heilltschel v. Heillegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 15 Rn. 22; Alosler, in: FG Bilfinger, S. 243 (274); J.P. MillIer, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 200; weitere Nachweise bei Bayer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen parlamentarischen Regierungssystem, S. 60. 25 Heintschel v. Heillegg, a.a.O., § 15 Rn. 3. 26 So auch Ress, in: FS Doehring, S. 803 (852). Auch die Bundesregierung ging in ihrer Denkschrift zum Vertragsgesetz davon aus, daß Art. 46 WVRK der Staatenpraxis Rechnung trage, vgl. BR-Drs. 551183, S. 45.

B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK

29

Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen vom 21. März 1986 (11. Wiener Vertragsrechtskonvention) die Regelung in Art. 46 WVRK nahezu wortgleich übernommen hae 7 .

B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK I. Bestimmung über die Zustimmung zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge Nach Art. 46 Abs. 1 WVRK kann nicht jede Verletzung innerstaatlichen Rechts einen Grund für die Anfechtung des Vertrages geben, sondern nur die Verletzung einer Bestimmung über die Zuständigkeit zum Abschluß von Verträgen. Es ist in der Völkerrechtslehre umstritten, ob hiervon nur die eigentlichen Kompetenzvorschriften über die Erklärung des ·Vertragswillens erfaßt werden oder auch Bestimmungen, welche den Vertragsschluß zum Gegenstand haben, indem sie etwa eine parlamentarische Zustimmung fordern oder die Vertragsschlußkompetenz materiell beschränken28 . 1. Vorschriften über die innerstaatliche Willenshildung

In Übereinstimmung mit der Entstehungsgeschichte der Konvention ist zunächst davon auszugehen, daß sich Art. 46 Abs. 1 WVRK nicht nur auf Vorschriften über die Erklärungsbefugnis beschränkt, sondern auch Vorschriften über die innerstaatliche Willensbildung miturnfaße 9 . Die Völkerrechtskom27 Art. 46 Abs. 3 WVRK 11 berücksichtigt allerdings, daß sich bei internationalen Organisationen noch keine übliche Praxis gebildet hat, die bei der Beurteilung der Offenkundigkeit eine Rolle spielen könnte, vgl. hierzu auch Klein/Pechstein, Das Vertragsrecht Internationaler Organisationen, S. 28 f; Bothe, NJW 1991,2169 (2173 f.). Die Bundesrepublik Deutschland hat die Konvention ratifiziert (BGBI. 1990 11, 1414), sie ist aber bisher mangels einer ausreichenden Zahl von Signatarstaaten noch nicht in Kraft getreten. 28 Vgl. hierzu Cahier, RDI 54 (1974), 226 (242). 29 So auch Schweitzer, Staatsrecht m, Rn. 156; Simma, AöR 100 (1975), 4 (19); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 104; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 446); Reinhard Wolfmm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 153 Fußn. 453; Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag, S. 357 Fußn. 73; a.A. aber Zellweger, Völkerrecht und Bundesstaat, S. 77 f; Zehetner, ZaöRV 37 (1977), 244 (254 f, 261 f). Nach J.P. Mi/ller, Vertrauens schutz im Völkerrecht, S. 196 sollen Einwendungen nach Art. 46 WVRK überhaupt nicht auf die Verletzung der Erklärungsbefugnis gestützt werden können, weil Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK, der Staatsoberhaupt, Regierungschef und Außenminister zum Vertragsschluß legitimiere, insoweit vorrangig sei. Richtig dürfte al-

30

1. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

mission stellte im Kommentar zu Art. 43 ihres Entwurfs klar. daß ein Verstoß gegen diese Vorschriften erfaßt werden sollte30 . Zudem ist Art. 46 WVRK eine Kompromißlösung, die zwar eine Nähe zur Irrelevanztheorie aufweist, die Ideen der Relevanztheorie aber nicht völlig unbeachtet läßt. Diese Theorie hatte ihren Ursprung aber gerade in dem Bemühen, der zunehmenden Beteiligung der Parlamente im Bereich der auswärtigen Gewalt auch auf völkerrechtlicher Ebene Beachtung zu schenken3 ). Es ist daher nicht anzunehmen, daß dieser zentrale Gedanke der Relevanztheorie fallengelassen werden sollte. 2. Materielle Vorschriften?

Schwieriger zu beantworten ist allerdings die Frage, ob auch rein materielle Vorschriften wie die Grundrechte unter Art. 46 Abs. 1 WVRK subsumiert werden können. a) Beschränkung auf die Verletzung formellen Rechts Die wohl herrschende Meinung lehnt die Einbeziehung materieller Vorschriften in den Anwendungsbereich des Art. 46 WVRK ab 32 . Begründet wird diese Auffassung in erster Linie mit dem Wortlaut der Vorschrift, der ausdrücklich von Zuständigkeitsvorschriften spreche33 . Desweiteren wird darauf hingewiesen, daß die Völkerrechtslehre stets zwischen formeller und materieller Verfassungswidrigkeit unterschieden habe und auch die Verfechter einer absoluten Relevanztheorie einem Verstoß gegen rein materielle Beschränkungen der Vertragsabschlußkompetenz auf völkerrechtlicher Ebene keine Beachtung schenken wollten34 . Schließlich entspreche die Einbeziehung materieller

lerdings sein, Art. 46 WVRK als Einschränkung des Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK zu verstehen; in diesem Sinne etwa Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 447); Geck, ZaöRV 27 (1967), 429 (439); Zehetner, ZaöRV 37 (1977), 244 (255 Fußn. 41); Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59 Rn. 70 Fußn. 168. 30 Vgl. YILC 1966 II, 240. 31 In diesem Sinne schon Blllntschli, Das modeme Völkerrecht der civilisirten Staten, § 404 a; vgl. hierzu auch Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 689 (S. 443 f). 32 Vgl. Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grußlllagenvertrag, S. 358; ders., BDGV 23 (1982), 7 (24 Fußn. 78); Geck, ZaöRV 27 (1967), 429 (438); Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 99 f; Zemanek, BDGV 23 (1982), 101; Bleckmann, GG und Völkerrecht, S. 29; Zellweger, Völkerrecht und Bundesstaat, S. 77 f. 33 So Zemanek, a.a.O.; Ress, BDGV 23 (1982),102 f. 34 In diesem Sinne Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag, S. 358; ders., BDGV 23 (1982), 7 (24 Fußn. 78); Geck, ZaöRV 27 (1967), 429 (438); Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 99 f.

B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK

31

Verfassungsbestimmungen nicht den Erfordernissen des Völkerrechtsverkehrs und der internationalen Rechtssicherheit, da die Verfassungsinhalte vieler Staaten flexibel und deren Auslegung nicht vorhersehbar seien35 . b) Einbeziehung materieller Vorschriften Eine im Vordringen befindliche Auffassung will dagegen auch materielle Vorschriften unter Art. 46 WVRK subsumieren36 . Diese Meinung beruft sich insbesondere auf den Bericht von Waldock, dessem Kompromißvorschlag die Völkerrechtskommission folgte 37 . Waldock vertrat die Auffassung, daß verfassungsrechtliche Beschränkungen der Vertragsgewalt nicht nur aus Verfahrensvorschriften (,,procedural provisions"), sondern ebenfalls aus anderen grundlegenden Bestimmungen der Verfassung ("provisions 0/ substantive lall' entrenched in the constitution") folgen könnten, und daß beide Arten von Beschränkungen auf völkerrechtlicher Ebene Berücksichtigung finden sollten38 . Desweiteren wird behauptet, daß auch Sinn und Zweck des Art. 46 WVRK für eine weite Auslegung spreche39 . Die Vorschrift könne nur so verstanden werden, daß sie den Konflikt zwischen innerstaatlichem Recht und völkerrechtlichem Vertrag ausnahmsweise zugunsten besonders wichtiger Normen des Landesrechts entscheiden wolle, sofern der Vertrauensschutz gewahrt bleibe40 . Unter die besonders wichtigen Normen des Landesrechts fielen aber auch materielle Verfassungsnormen41 . Hinzu komme, daß die Irrelevanz der Grundrechte vor dem Hintergrund des ständig wachsenden internationalen Menschenrechtsschutzes und der gestärkten Stellung des Individuums im internationalen Recht nicht mehr zeitgemäß sei42 . c) Stellungnahme Gegen die Einbeziehung materieller Vorschriften in den Anwendungsbereich des Art. 46 WVRK spricht auf den ersten Blick, daß sich der alte Streit Vgl. Geck, a.a.O.; Ress, BDGV 23 (1982), 7 (24 Fn. 78). Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 446 f.); Simma, BDGV 23 (1982), 110 (111); J.P. Mflller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 206; R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 104; ders., BDGV 23 (1982), 96 (97); Cahier, RDI 54 (1974), 226 (242): Stern, Staatsrecht n, § 14 IV 5a Fußn. 178 (S. 507). 37 Siehe oben A. (S. 26). 38 YILC 1965 n, 71. 39 R. Geiger, BDGV 23 (1982), 96 (97); Simma, BDGV 23 (1982),110 (111). 40 R. Geiger, a.a.O. 41 R. Geiger, a.a.O. 42 So auch J.P. Mtlller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 208; ähnlich Simma, BDGV23 (1982),110(111). 35

36

32

1. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

zwischen Relevanz- und Irrelevanztheorie tatsächlich nur auf die Beachtlichkeit der innerstaatlichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften bezog und materielle Vorschriften einmütig als völkerrechtlich unerheblich angesehen wurden43. Entkräftet wird dieses Argument jedoch dadurch, daß der Ausschluß materieller Normen eigentlich inkonsequent war und seine Ursache allein in der Befürchtung hatte, die internationale Rechtssicherheit zu stark zu strapazieren44. In Anbetracht des in Art. 46 WVRK verankerten Vertrauensschutzgedankens ist diese Befürchtung jedoch heute nicht mehr berechtigt. Auch bei einer Einbeziehung materieller Vorschriften verhindert das Korrektiv der "Offenkundigkeit" die Berufung auf Rechtsverletzungen, die für den Vertragspartner nicht erkennbar sind45 . Zudem lassen sich auch materielle Bestimmmungen als Vorschriften über die Kompetenz zum Abschluß von Verträgen auffassen, soweit sie die sachlichen Grenzen bezeichnen, innerhalb deren eine Vertragserklärung abgegeben werden darf16 So würde nach deutschem Verfassungsrecht ein Verstoß gegen materielle Bestimmungen des Grundgesetzes jedenfalls dann gleichzeitig zur Fehlerhaftigkeit des Vertragsschlußverfahrens führen, wenn das Vertragsgesetz nichtig wäre47 . Dies ist bei Grundrechtsverletzungen und Verstößen gegen das Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich der Fa1l 48 • Hinzu kommt, daß neben Waldock auch die Völkerrechtskommission als Ganzes einer Einbeziehung materieller Vorschriften nicht ablehnend gegenüberstand49 . In ihrem Kommentar subsumiert die Kommission auch solche 43 Nachweise zur diesbezüglichen Auffassung der Re1evanztheorie bei Geck, Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge, S. 32 ff., 220 ff. 44 Geck, a.a.O., S. 227. 45 Dazu sogleich unten m. (S. 34). 46 Zutreffend R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 104; ders., BDGV 23 (1982), 96 (97). 47 So richtig R. Geiger, BDGV 23 (1982), 96 (97). 48 Vgl. z.B. BVerfDE 30, 272 (287); 72, 200 (264 0; Bleckmann, GG und Völkerrecht, S. 241; R. Bemhardt, in: HdbStR VTI, § 174 Rn. 21. In Ausnalunefällen hält das BVerfD Verfassungsverstöße durch völkerrechtliche Verträge jedoch für hinnehmbar, wenn das im Vertrag erreichte Ergebnis näher am Grundgesetz steht als der bisherige Zustand, vgl. BVerfDE 4, 157 (168 ff.) und zuletzt BVerfDE 95, 39 (46 ff.). Wenngleich das BVerfD diese plastisch als ,,Annäherungstheorie" bezeichnete Methode zur vorübergehenden Rechtfertigung an sich verfassungswidriger Verträge bisher stets auf den Abbau des Besatzungsregimes beschränkt hat, wird man die ihr zugrundeliegenden Erwägungen jedoch auch auf andere außenpolitische Bereiche ausdehnen können, in denen aus Gründen, die der deutschen Staatsgewalt entzogen sind, verfassungsrechtlich geschützte Interessen nicht voll verwirklicht werden können, vgl. R. Bemhardt, a.a.O., Rn. 23; R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 152; Hailbronller, VVDStRL 56 (1997),7 (28 f.); Grewe, in: HdbStR m, § 77 Rn. 99. 49 Zutreffend Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 446); Cahier, RDI 54 (1974), 226 (242).

B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK

33

grundlegenden Vorschriften unter Art. 43 ihres Entwurfs, die ohne ein besonderes Verfahren der Verfassungsänderung nicht modifiziert werden dürfen und insoweit indirekt auch die Vertragsgewalt beschränken50 . Richtigenveise wird man deshalb davon ausgehen können, daß Art. 46 WVRK auch Fälle erfaßt, in denen ein völkerrechtlicher Vertrag gegen materielle Verfassungsvorschriften verstößt, sofern diese die Vertragsgewalt beschränken. Bedeutsam sind insbesondere Fälle, in denen ein Vertrag in ein verfassungsrechtlich geschütztes Grundrecht eingreift, welches auf völkerrechtlicher Ebene nicht verbürgt ist und demzufolge keine Nichtigkeit des Vertrages wegen eines Verstoßes gegen völkerrechtliches ius eogens zur Folge hat51 . 11. Grundlegende Bedeutung der Bestimmung Nach Art. 46 Abs. I WVRK muß die verletzte Vorschrift weiterhin "von grundlegender Bedeutung" sein. Meist findet sich im Schrifttum hierzu die Bemerkung, daß diese Eigenschaft allein nach innerstaatlichem Recht zu beurteilen sei 52 . Unter Hinweis auf den authentischen englischen Wortlaut ("a rule of its internal law offundamental importanee") wird diese Auffassung jedoch teilweise bestritten53 . Es wird darauf hingewiesen, daß sich ,fundamental importanee" sowohl auf "rule" wie auch auf "internallaw" beziehen könne. Gegen die Zuordnung zu "rule" spreche aber neben dem Satzbau, daß von vornherein nur einer Verfassungsvorschrift grundlegende Bedeutung zukomme, so daß eine Verknüpfung von ,fundamental importanee" mit "internal law" im Sinne einer Umschreibung für Verfassungsrecht angebracht sei 54 . Wenngleich diese Auslegung nicht überzeugt und sich "rule" im Einklang mit der deutschen Übersetzung der Vorschrift wohl eher auf ,fundamental importanee" beziehen dürfte, kann davon ausgegangen werden, daß die Berufung auf einfache Gesetzesvorschriften, die den Abschluß völkerrechtlicher Verträge berühren, nach Art. 46 WVRK nicht statthaft sein soll55. Grundlegende Bedeutung kommt dem einfachen Gesetzesrecht im Gegensatz zum Verfas-

mc

so 1966 11, 240: ,,( .. ) fundamental laws wh ich are not susceptible of alteration e:ccept by a special procedIIre ofconstitutiollal amendment and which in that way indirect(v impose restrictions upon the power ofthe e:ceclltive to cOllclude treaties." SI Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 447), filhren als Beispiel die Garantie des Privateigentums an. 52 So auch Schweitzer, Staatsrecht IIl, Rn. 158. 53 Zehetller, ZaöRV 37 (1977), 244 (263). 54 Zehemer, a.a.O. unter Hinweis auf Geck, Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge, S. 11. 55 So auch 1.P. !Ifilller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 205. 3 Bunneister

1. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

34

sungsrecht nicht zu. Andererseits gibt es aber auch im Verfassungsrecht Unterscheidungen zwischen wichtigeren und unwichtigeren Normen, so daß das Kriterium der grundlegenden Bedeutung auch dann noch relevant sein kann, wenn man von vornherein nur Verfassungsvorschriften hierunter subsumiert. Insofern ist auch bei einem Verstoß gegen eine Verfassungsnorm stets zu prüfen, ob dieser nach innerstaatlichem Verständnis grundlegende Bedeutung zukommt. Im deutschen Verfassungsrecht wird man zu den in diesem Sinne grundlegenden Vorschriften ohne Zweifel die Grundrechte, die Staatsstrukturbestimmungen (Art. 20 GG), die Regelung über die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat am Vertragsschluß (Art. 59 Abs. 2 GG) sowie die Aufteilung der Verbandskompetenz zwischen Bund und Ländern nach Art. 32 GG zählen können 56 . III. Offenkundigkeit der Verletzung

Die entscheidende Einschränkung hat Art. 46 WVRK durch die Erforderlichkeit einer offenkundigen Verletzung innerstaatlichen Rechts erfahren. Eine Legaldefinition des Begriffs der Offenkundigkeit findet sich in Art. 46 Abs. 2 WVRK. Hiernach ist eine Verletzung offenkundig, wenn sie für jeden Staat, der sich im Einklang mit der allgemeinen Übung und nach Treu und Glauben verhält, objektiv erkennbar ist. Es wurde schon erwähnt, daß dieser Voraussetzung der Gedanke des Vertrauensschutzes zugrundeliegt57. Bei der Beurteilung ist nicht nur auf die im internationalen Verkehr übliche Sorgfalt abzustellen, sondern auch auf die tatsächlichen Verhältnisse der betroffenen Staaten58 . Eine bestimmte politische Machtlage kann es für einen Staat praktisch unmöglich machen, die Legitimität des Handeins der Organe des anderen in Frage zu stellen59 . Ein Verfassungsverstoß dürfte in diesem Fall kaum "offenkundig" sein. Wenn auch eine abschließende Beurteilung letztlich von den Umständen des Einzelfalles abhängt6o, dürfte die .,Offenkundigkeit" eines Verstoßes auch dann ausgeschlossen sein, wenn es sich um Auslegungen des innerstaatlichen Rechts handelt, die über den Wortlaut der Bestimmungen hinausgehen bzw. in Praxis und Lehre umstritten sind61 . Vgl. Schweitzer, Staatsrecht m, Rn. 158; Streillz, in: Sachs, GG, Art. 59 Rn. 70. Siehe oben A. (S. 27). 58 J.P. MillIer, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 205. 59 ZutreffendJ.P. Mal/er, a.a.O. 60 So auch Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 181 f. 61 Vgl. Schweitzer, Staatsrecht m, Rn. 157. 56

57

B. Voraussetzungen des Art. 46 WVRK

35

Als Beispiele können der Abschluß der Panamakanal-Verträge und des Sinai lI-Abkommens dienen62 . Im Fall der von den Vereinigten Staaten und Panama abgeschlossenen Panamakanal-Verträge war unklar, ob eine gesonderte Erklärung der Präsidenten Carter und Torrijos die nach der panamaischen Verfassung notwendige Zustimmung durch ein Referendum erhalten hatte 63 . Da die panamaische Regierung aber stets die Auffassung vertreten hatte, daß die Verträge verfassungsrechtlich korrekt zustandegekommen seien, konnte nicht von einer "offenkundigen" Verfassungsverletzung im Sinne des Art. 46 Abs. 2 WVRK gesprochen werden64 . Im Fall des zwischen Ägypten, Israel und den Vereinigten Staaten abgeschlossenen Sinai lI-Abkommens machte der amerikanische Senat geltend, daß das Abkommen von der Regierung nicht als "executive agreement" hätte abgeschlossen werden dürfen, sondern seiner Zustimmung bedurft hätte 65 . Da die Unterscheidung zwischen zustimmungsbedürftigen "treaties" und "executive agreements" nach amerikanischem Verfassungsrecht aber alles andere als klar ist66 , lag auch in diesem Fall keine "offenkundige" Verfassungsverletzung im Sinne des Art. 46 Abs. 2 WVRK vor67 . Als Gegenbeispiel kann der Fall gebildet werden, daß der Außenminister einen Vertrag ohne parlamentarische Mitwirkung schließt, obwohl sich die Notwendigkeit dieser Mitwirkung aus der Verfassung oder der bisherigen Praxis des Staates klar ergibt und vor Vertragsschluß öffentlich auf diesen Mangel hingewiesen wurde68 . Hieran wird allerdings deutlich, daß die Voraussetzungen des Art. 46 Abs. 2 WVRK in der Praxis nur selten erfüllt sein dürften69 .

Vgl. hierzu ausfilhrlich Meroll, BYIL 49 (1978), 175 fI. Schilderung des Sachverhalts bei Meroll, a.a.O., S. 182 ff. 64 Zutreffend Meron, a.a.O., S. 192 f. 6S Vgl. hierzu Meron, a.a.O., S. 178 ff. 66 J.P. Müller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 201 f. spricht von einer der "komplexesten Fragen des amerikanischen Verfassungsrechts"; vgl. hierzu auch Giegerieh, ZaöRV 57 (1997), 409 (512 ff.). 67 Meron, BYIL 49 (1978), 175 (191 f.); ebenso Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, S. 176. 68 Vgl. R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 104; älmliches Beispiel bei Roselllle, Developments in the Law ofTreaties, S. 143; zu weitgehend Bayer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen parlamentarischen Regierungssystem, S. 61 und Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59 Rn. 70, die einen Verstoß gegen Vorschriften über die parlamentarische Mitwirkung stets fitr offenkundig halten; hiergegen mit Recht J.P. Müller, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 192 Fn. 207. 69 So auch Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 691 (S. 447); M. Sehröcler, in: R. Bemhardt, Encyclopedia of Public International Law vn, S. 511 (512); Meroll, BYIL 49 (1978), 175 (191); Giegericll, ZaöRV 57 (1997), 409 (484 Fußn. 230). 62 63

36

1. Kap.: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge

C. Ergebnis Im Ergebnis ist festzuhalten, daß Art. 46 WVRK nicht nur Verstöße gegen die formalen Abschlußvorschriften des Grundgesetzes erfaßt, sondern auch Verletzungen materiellen Verfassungsrechts, soweit es die sachlichen Grenzen bezeichnet, innerhalb derer eine Vertragserklärung abgegeben werden darf. Dies gilt für die Grundrechte ebenso wie für die Staatsstrukturbestimmungen des Art. 20 GG. Allerdings kann sich die Bundesrepublik gegenüber ihren Vertragspartnern auf eine Grundgesetzverletzung nach Vertragsschluß nur dann berufen, wenn der Verstoß für diese offenkundig ist. Aufgrund der oftmals umstrittenen Auslegungen der in Betracht kommenden Vorschriften dürfte dies nur selten der Fall sein. Die nachträgliche Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages kann deshalb im Regelfall dessen völkerrechtliche Verbindlichkeit nicht beseitigen und würde die Bundesrepublik in die mißliche Situation bringen, völkerrechtlich zu etwas verpflichtet zu sein, was innerstaatlich nicht durchsetzbar ist70. Hieran ändert auch die vom Bundesverfassungsgericht postulierte Pflicht aller Staatsorgane nichts, eine verfassungswidrige völkerrechtliche Bindung nach Möglichkeit wieder zu beseitigen7 ]. Eine Kündigung des Vertrages wird oftmals nicht zulässig sein und der Versuch, die Vertragspartner zu einer Änderung des Vertrages zu bewegen, würde nicht nur als internationaler Prestigeverlust empfunden werden, sondern die Bundesregierung auch in eine politisch schwache Verhandlungsposition versetzen und unter Umständen erpreßbar machen72 . Zudem führt die zunehmende Einbindung der Staaten in internationale und supranationale Zusammenhänge dazu, daß nationale Alleingänge und Ausbrüche kaum noch toleriert werden können. Mit Recht wird darauf hingewiesen, daß auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (Art. J ff. EUV) dazu führt, daß außenpolitische Komplikationen nicht nur auf den unmittelbar betroffenen Mitgliedstaat beschränkt werden können, sondern sich auf alle Mitgliedstaaten auswirken. Der Druck zu völkerrechtskonformem Verhalten wird hierdurch zweifellos verstärke 3 .

70 In Anlehnung an den im internationalen Privatrecht üblichen Begriff der "hinkenden Rechtsverhältnisse" spricht man in diesen Fällen auch von einem "hinkenden Vertrag", vgl. Zeit/er, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 301 f. 71 BVerfGE 6, 290 (295); 16,220 (227); 36, 1 (14); 45, 83 (96); vgl. auch Hailbronller, VVDStRL 56 (1997), 7 (29). 72 So zutreffend Bnmller, ZaöRV 53 (1993), 819 (841); ähnlich Rei"hard Wolf;"m, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 43; Zeitler, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 311 f. 73 So zutreffend E. Klein, in: FS Stern, S. 1301 (1302).

C. Ergebnis

37

Verfahrensrechtlich muß deshalb Vorsorge getroffen werden, daß die Verfassungsmäßigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages bereits vor Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung überprüft werden kann74 . Da eine Anpassung der innerstaatlichen Rechtslage an den völkerrechtlichen Vertrag oftmals wegen fehlender politischer Mehrheiten nicht erreichbar sein dürfte und die Abänderung einer generellen Verfassungsnorm in manchen Fällen auch nicht wünschenswert erscheines, können nur auf diesem Wege außenpolitische Schwierigkeiten und unter Umständen sogar eine völkerrechtliche Deliktshaftung vermieden werden 76 .

74 So auch BVerfGE 36, 1 (15); Simma, AöR 100 (1975), 4 (20); Reinhard Wolfmm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 43; FromOllt, Lajustice constitutionnelle dans le monde, S. 71; Modeme, RCD 20 (1993), 409 (416). 75 Vgl. hierzu auch Zeit/er, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, s. 304; Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (522). 76 Zu den Voraussetzungen einer deliktischen Haftung allgemein Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, §§ 1262 fT. (S. 845 fT.).

Zweites Kapitel

Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nach geltendem Recht Eine Untersuchung, die die Einführung einer bereits frühzeitig möglichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge in das deutsche Verfassungsprozeßrecht zum Gegenstand hat, muß sich zwangsläufig mit der Frage auseinandersetzen, zu welchem Zeitpunkt nach geltendem Recht eine verfassungsgerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge möglich ist. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der hierfür in Betracht kommenden Verfahren und Institute werden im folgenden unter diesem Gesichtspunkt untersucht.

A. Abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem Grundgesetz bzw. - im Fall von Landesrecht - mit sonstigem Bundesrechtl.

I. Priifungsgegenstand Als Prüfungsgegenstand des Verfahrens kommt nach allgemeiner Ansicht Bundes- oder Landesrecht jeder Rangstufe in Betrache. I Teilweise wird lUlter Hinweis auf § 76 BVerfGG vertreten, daß BlUldesrecht nicht nur arn GrlUldgesetz, sondern auch an sonstigem BlUldesrecht zu messen sei, vgl. etwa Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 264 (ZweitbearbeitlUlg 1982). Indes deckt der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG diese AusleglUlg nicht, so daß in ÜbereinstimmlUlg mit § 78 Satz 1 BVerfGG davon auszugehen ist, daß BlUldesrecht nur arn GrlUldgesetz zu messen ist; so auch E. Klein, in: Benda/Klein, VerfasslUlgsprozeßrecht, Rn. 667 f.. 2 Vgl. nur Stern, a.a.O., Rn. 221 ff.; E. Klein, a.a.O., Rn. 653; U1samer, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 76 Rn. 14 (BearbeitlUlg 1978); StIltI!, in: UmbachlClemens, BVerfGG, § 76 Rn. 12.

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 200)

39

J. Vertragsgesetze

Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle können alle formellen Gesetze ohne Rücksicht darauf sein, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder niehe. Auch Vertragsgesetze im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sind daher in diesem Verfahren kontrollierbar4. Erforderlich ist ein Vertragsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bei allen völkerrechtlichen Verträgen, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen5 . Der Bundesregierung steht es allerdings frei, auch völkerrechtliche Verträge, die nicht der Defintion des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG unterfallen, den gesetzgebenden Körperschaften zur Zustimmung zuzuleiten, wenn sie es für opportun hält; ein Handlungsformverbot besteht insoweit nicht6 . Formaler Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ist nach herrschender Meinung nicht der Vertrag selbst, sondern das Vertragsgesetz7 • Da sieh dessen materieller Gehalt aber nur aus dem in ihm in Bezug genommenen völkerrechtlichen Vertrag ergibt, hat das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die gesetzgebenden Körperschaften einem Vertrag dieses Inhalts zustimmen durften, das heißt, ob sie sich von seinem verfassungsrechtlichen Gehalt Vgl. nur BVerfGE 4, 157 (162 f.). Heute allgemeine Meinung, vgl. nur BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162 f.); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 153; Reillhard Wolfrnm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 40; Hailbrollller, VVDStRL 56 (1997),7 (25); aA Erieh Kaufmann, in: GS Jellinek, S. 445 (453), der Vertragsgesetze mangels nonnativen Gehalts nicht als "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG einstuft. Auch die Bundesregierung berief sich in den Anfangsjahren der Bundesrepublik vergeblich auf diese Rechtsaufassung, vgl. BVerfGE 4, 157 (161); 6, 290 (294). S Nach der Rechtsprechung des BVerfG handelt es sich bei Verträgen, die die p~li­ tischen Beziehungen des Bundes regeln, um solche, die "die die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft" berühren, vgl. BVerfGE 1, 372 (381); 90, 286 (359). Auf die Gesetzgebung des Bundes bezieht sich ein völkerrechtlicher Vertrag, wenn er innerstaatlich nur im Wege der Gesetzgebung zur Wirksamkeit gebracht werden kann. Entgegen dem Wortlaut der Vorschrift ist es unerheblich, ob hierfilr Akte der Bundes- oder der Landesgesetzgebung erforderlich sind, vgl. Sehweitzer, Staatsrecht m, Rn. 123; R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 135; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 195; Gloria, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 74 Rn. 38. 6 Vgl. auch Stem, Staatsrecht I, § 14 IV 4b (S. 503). 7 Vgl. insbesondere BVerfGE 4, 157 (162); E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 654; Sehlaieh, Das BVerfG, Rn. 119; Uisamer, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 76 Rn. 22 (Bearbeitung 1978); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 153; Stllth, in: UmbachlClemens, BVerfGG, § 76 Rn. 14; Mallnz, in: MaunzlDürig, GG, Art. 93 Rn. 24 (Bearbeitung 1971); Ress, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (147); Gra!Vitztllllm, JZ 1998,161 (163 Fußn. 32). 3

4

40

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

ein zutreffendes Bild gemacht haben8 . Der Sache nach wird dem Bundesverfassungsgericht damit die inhaltliche Kontrolle des völkerrechtlichen Vertrags selbst möglich9 . Diese mittelbare Kontrolle völkerrechtlicher Verträge über den "Umweg" des Vertragsgesetzes ist im Schrifttum vereinzelt auf Kritik gestoßen lO . Insbesondere Rudolf Bernhardt wendet ein, daß die Kontrolle des Vertragsgesetzes nur auf dem Boden der Transformationstheorie überzeugend sei, nach der das Vertragsgesetz den völkerrechtlichen Vertrag in innerstaatliches Recht transformiere!!. In Übereinstimmung mit der modernen Vollzugslehre sei es aber zutreffend, in dem Vertragsgesetz nur den Rechtsanwendungsbefehl zu sehen, der den völkerrechtlichen Vertrag ohne Verlust seines völkerrechtlichen Ursprungs in das innerstaatliche Recht als weitere Rechtsquelle inkorporiere! 2. Bei dieser Betrachtungsweise sei Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nicht das "inhaltsleere" Vertragsgesetz, sondern der die Sachaussagen enthaltende Vertrag selbst 13 . Hiergegen spricht jedoch, daß nach der Vollzugstheorie das im innerstaaliehen Rechtsraum anwendbare Vertragsrecht gerade kein Bundesrecht wird, sondern unverändert Völkerrecht bleibt! 4. Der völkerrechtliche Vertrag als solcher kann deshalb niemals Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein. Auch bei Zugrundelegung der Vollzugstheorie ist deshalb nur das Vertragsgesetz Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Die verfassungsgerichtliche Prüfung, ob die gesetzgebenden Körperschaften einem VerBVerfGE 4,157 (163); 36,1 (13); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 153. Reinhard Wolfmm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 45; Schlaich, Das BVerfG, Rn. 119; E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 654. 10 Vgl. insbesondere R. Bemhardt, in: FG BVerfG 11, S. 154 (172 f.); Friesel/halm, ZRP 1973, S. 188 (190); ders., Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 50; Spanner, DÖV 1966, 375 (376 Fußn. 1); ders., in: FS Leibholz 11, S. 607 (608). II R. Bemhardt, a.a.O., S. 172. 12 R. Bemhardt, a.a.O., S. 172 mit Fußn. 32. 13 R. Bemhardt, a.a.O., S. 172 f.; im Ergebnis ebenso Friesenhahn, ZRP 1973, S. 188 (190); ders., Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 50; Spa1l1ler, DÖV 1966, 375 (376 Fußn. 1); ders., in: FS Leibholz 11, S. 607 (608). 14 So auch R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 153; Strei1lz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 141; Reil/hard Wolfmm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 44 mit Fußn. 49; Boehmer, Der völkerrechtliche Vertrag im deutschen Recht, S. 73. Dagegen sind die "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" als "Bestandteil des Bundesrechts" (vgl. Art. 25 Satz I GG) geeigneter Gegenstand der abstrakten Nonnenkontrolle, zutreffend Stem, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 223 (Zweitbearbeitung 1982); E. Klei1l, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 657 Fußn. 42; Pieroth, in: JarasslPieroth, GG, Art. 93 Rn. 20; a.A. Lechner/Zuck, BVerfGG, Vor § 76 Rn. 12. 8

9

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG)

41

trag dieses Inhalts zustimmen durften, läßt sich gleichermaßen mit der Transformations- wie mit der Vollzugstheorie vereinbaren l5 . 2. Vertragsbezogene Verordnungen

Neben den Vertragsgesetzen können auch Rechtsverordnungen überprüft werden, die völkerrechtliche Verträge innerstaatlich in Kraft setzen (sog. "vertragsbezogene Verordnungen,,)16. In erster Linie kommt eine Umsetzung durch Rechtsverordnung bei Verträgen in Betracht, die weder die politischen Beziehungen des Bundes regeln noch sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen. Wenngleich auf völkerrechtlicher Ebene ein anderer Sprachgebrauch üblich ist17 , bezeichnet Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG derartige nicht zustimmungsbedürftige Verträge pauschal als Verwaltungsabkommen 18. Enthält ein derartiges Abkommen unmittelbar anwendbare Bestimmungen oder verpflichtet es die Exekutive zu innerstaatlicher Rechtsetzung, ist zu seiner Umsetzung eine Rechtsverordnung notwendig l9 . Zur Unterscheidung gegenüber den sonstigen Verwaltungsabkommen, die sich auf die Regelung rein 15 So auch Zeitler, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 128; Rei1lhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 61 f.; Rlldolf, Völkerrecht und deutsches Recht, S. 166; Boehmer, Der völkerrechtliche Vertrag im deutschen Recht, S. 73; Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 141. Dagegen nimmt Mallnz, in: MaunzlDürig, GG, Art. 59 Rn. 24 (Bearbeitung 1971) ohne nähere Begründung an, daß bei Leugnung der Transfonnationsfunktion des Vertragsgesetzes dieses nicht an materiellen Verfassungsbestimmungen gemessen werden kÖlUle. 16 R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 154; Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im ilUlerstaatlichen Recht, S. 217; Reinhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 94; unklar dagegen Hailbronner, VVDStRL 56 (1997), 7 (11), der die Möglichkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle offenbar auf Verträge im SilUle des Art, 59 Abs. 2 Satz 1 GG beschränken will. 17 In der völkerrechtlichen Praxis unterscheidet man dagegen zwischen Staatsverträgen, die im Namen der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen werden, Verwaltungsabkommen, die im Namen der Bundesregierung abgeschlossen werden (Regierungsabkommen) und Verwaltungsabkommen, die im Namen eines oder mehrerer Bundesminister abgeschlossen werden (Ressortabkommen), vgl. nur Schweitzer, Staatsrecht m, Rn. 138. 18 Ganz h.M., vgl. nur Schweitzer, a.a.O., Rn. 136; Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG, Art. 59 Rn. 51; Härfe, JIR 12 (1965), 93 (95); RandelzllOJer, AöR Beiheft 1 (1974), 18 (21); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 138; Gloria, in: K. Ipsen, Völkerrecht, § 74 Rn. 39; a.A. Gt'ewe, in: HdbStR m, § 77 Rn. 67; Streinz, in: Sachs, GG, Art. 59 Rn. 76. 19 Härfe, JIR 12 (1965), 93 (126); Rei1lhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 92. Obwohl Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG nur auf die "Vorschriften über die Bundesverwaltung" verweist, wird Art. 80 GG nach allgemeiner Meinung mitumfaßt, vgl. nur Härfe, JIR 12 (1965), 93 (121).

42

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

administrativer Angelegenheiten beschränken, hat sich die Bezeichnung "normatives Venvaltungsabkommen" eingebürgert2o . In zweiter Linie kommt eine Umsetzung durch Rechtsverordnung bei "Gesetzgebungsverträgen" im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz I, 2. Alt. GG in Betracht, wenn die Exekutive durch eine Verordnungsermächtigung im Sinne des Art. 80 Abs. I GG zum Vertragsabschluß ermächtigt worden ist21 . Den Bedürfnissen der Praxis kommt ein derartiges abgekürztes und die Gesetzgebungsorgane entlastendes Verfahren vor allem beim Abschluß von Handelsabkommen, kurzfristigen Verträgen oder solchen technischen Inhalts entgegen22 • Da das Bundesverfassungsgericht jedoch die Auffassung vertritt, daß das parlamentarische Zustimmungsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht delegierbar see3 , wird man eine Umsetzung von Gesetzgebungsverträgen durch Rechtsverordnung nur zulassen können, wenn diese "auslandsbezogen" bzw. "vertragsorientiert" und nicht allgemein gefaßt ist24 . Ergibt der Wortlaut hierüber keinen Aufschluß, muß im Wege der Auslegung ermittelt werden, ob die Verordnungsermächtigung auch die Inkraftsetzung völkerrechtlicher Verträge umfaße 5 . Bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle von vertragsbezogenen Verordnungen ergibt sich kein Unterschied zu den Vertragsgesetzen. Da derartige Rechtsverordnungen in der Regel keinen weiteren Inhalt haben als den Verweis auf den völkerrechtlichen Vertrag, ist eigentlicher Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle wiederum der Vertrag selbse6 . Das Bundesverfassungsgericht hat zu prüfen, ob einem völkerrechtlichen Vertrag dieses Inhalts innerstaatliche Geltung verliehen werden durfte27 . 3. Vertragsbezogene Venvaltungsanordnungen

Dagegen scheidet eine mittelbare Kontrolle von Venvaltungsabkommen, die durch Venvaltungsvorschriften, innerdienstliche Anweisungen oder VerDieser Begriff wurde erstmals von Härfe, a.a.O., S. 97 verwendet. Hierzu näher Treviramls, NJW 1983,1948 (1949); Rojalm, in: v. MÜllchIKunig, GG, Art. 59 Rn. 42. 22 Treviranl/s, a.a.O., S. 1948; Rojalm, a.a.O. n BVerfGE I, 372 (395). 24 So verflihrt auch die Praxis, vgl. § 22 Abs. 2 RvV sowie Treviranl/s, NJW 1983, 1948 (1949); Rojalm, in: v. MÜllchIKunig, GG, Art. 59 Rn. 42; umfassend Dregger, Die antizipierte Zustimmung des Parlaments zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, S. 65 ff. 2S Vg1. auch Nr. 3.1. RiVeVo; ebenso Rojahn, a.a.0. 26 Reinhard Wolfntm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 94. 27 Siehe oben I. (S. 39). 20 21

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG)

43

waltungsakte umgesetzt werden, im abstrakten Normenkontrollverfahren aus28 . Bei diesen Umsetzungsakten handelt es sich nicht um Bundes- oder Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG, da sie kein objektives Recht sind 29 . Zudem sind sie für die Gerichte nicht verbindlich und stellen deshalb keine den Rechtsnormen vergleichbare Gefahr für die Rechtsordnung dar, deren Integrität das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle schützen wileo. 11. Vorbeugende Normenkontrolle? Sind die möglichen Gegenstände der abstrakten Normenkontrolle somit geklärt, stellt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt die verfassungsgerichtliche Überprüfung frühestens einsetzen kann. Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG trim hierzu keine ausdrückliche Aussage, sondern spricht pauschal von der Überprüfbarkeit von "Recht". Insofern ist entscheidend, in ,~elchem Stadium einem Vertragsgesetz oder einer Rechtsverordnung zu einem völkerrechtlichen Vertrag diese Eigenschaft zukommt. 1. Vertragsgesetze

a) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine abstrakte Normenkontrolle von Gesetzen erst zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist, also die Verkündung im Bundesgesetzblatt erfolgt ise l . In Anlehnung an eine Formulierung Triepels betont das Bundesverfas28 So auch Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 217; Stlltlt, in: Umbach/Clemens, BVerfUG, § 76 Rn. 17. 29 E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 655; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 251 (Zweitbearbeitung 1982); Ulsamer, in: Maunz u.a., BVerfUG, § 76 Rn. 14 Fußn. 7 (Bearbeitung 1978); Sturm, in: Sachs, GG, Art. 93 Rn. 45; vgL zur Verfassungsbeschwerde auch BVerfUE 12, 180 (199): "Verwaltungsanordnungen sind nicht objektives Recht, nicht ,Gesetz' im Sinne von § 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfUG." 30 E. Klein, a.a.O. 31 st. Rspr. seit BVerfUE I, 396 (410); zustimmend E. Klein, a.a.O., Rn. 659; W Geiger, BVerfUG, § 76 Anm. 5; Lechller/Zllck, BVerfUG, Vor § 76 Rn. 15; Roellecke, in: HdbStR n, § 53 Rn. 38; Löwer, in: HdbStR n, § 56 Rn. 59; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 259 (Zweitbearbeitung 1982); ders., Staatsrecht n, § 44 I 5 (S. 950 f.); Sö/m, in: FG BVerfU I, S. 292 (313 f.); Maunz, in: MaunzJDürig, GG, Art. 93 Rn. 20 (Bearbeitung 1971); rv. Meyer, in: v. MünchlKunig, GG, Art. 93 Rn. 43; Ulsamer, in: Maunz u.a., BVerfUG, § 76 Rn. 15 (Bearbeitung 1978); Friesenha/m, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 44 tT.; a.A. Holzer, Präventive Nonnenkontrolle durch das BVerfU, S. 150 tT.; Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen,

44

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

sungsgericht, daß das Wesen der Normenkontrolle in der richterlichen Feststellung bestehe, daß ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig sei, daß also objektives Recht bestehe oder niche 2 . Dies könne allerdings nicht erst nach dem Inkrafttreten, sondern schon zum Zeitpunkt der Verkündung beurteilt werden, weil die Tätigkeit aller am Rechtsetzungsverfahren Beteiligter dann beendet see 3 . Bei der Überprüfung von Vertragsgesetzen hält das Bundesverfassungsgericht allerdings eine Modifizierung für geboten. Ausnahmsweise sei es zulässig, über die Verfassungsmäßigkeit von Vertragsgesetzen bereits vor deren Verkündung zu entscheiden34 . Die Normenkontrolle dürfe jedoch erst einsetzen, nachdem "der für das Zustandekommen des Gesetzes entscheidende Vorgang, nämlich die Bekundung des Gesamtwillens der beiden gesetzgebenden Körperschaften, eingetreten" see 5 . Das Gesetzgebungsverfahren müsse also in dem Sinne abgeschlossen sein, daß das Gesetz nur noch der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und der Verkündung bedürfe36 . Zur Begründung führt das Bundesverfassungsgericht an, daß das Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge nach Möglichkeit verhindert werden solle. Da der Bundespräsident die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ratifizierung des Vertrages bereits anläßlich der Ausfertigung des Vertragsgesetzes überprüfe, könne er nach dessen Verkündung die Ratifikation "sinnvollenveise" nicht bis zur Klärung der verfassungsrechtlichen Fragen durch das Bundesverfassungsgericht hinausschieben 37 . Da mit der Ratifizierung aber die völkerrechtliche Bindung eintrete, von der sich die Bundesrepublik nicht ohne weiteres unter Berufung auf die Verletzung verfassungsrechtlicher Vorschriften lösen könne, müsse die verfassungsgerichtliche Kontrolle bereits vor der

s. 264 ff.; Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Nonnen, s. 174 f.; differenzierend Pesta/ozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 Rn. 8. 32 BVerfGE 1, 396 (406) unter Bezugnahme auf die Fonnulierung von Triepel, Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, S. 68; zustimmend für die verwaltungsgerichtliche Nonnenkontrolle nach § 47 VwGO auch VGH Mannheim, ESVGH 12, 152 (153 f.). 33 BVerfGE 1, 396 (410). 34 BVerfGE 1, 396 (410); 36, 1 (15); zustimmend die ganz h.M., vgl. nur E. Klei1l, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 659; Roel/ecke, in: HdbStR n, § 53 Rn. 38; Löwer, in: HdbStR n, § 56 Rn. 59; Mau1Iz, in: MaunzlDürig, GG, Art. 93 Rn. 20 (Bearbeitung 1971); W. Meyer, in: v. MünchlKunig, GG, Art. 93 Rn. 43; Lecll1ler/Zuck, BVerfGG, Vor § 76 Rn. 16; U1samer, in: Maunz U.3., BVerfGG, § 76 Rn. 15 (Bearbeitung 1978); Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 Rn. 8; Ress, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (152). 35 BVerfGE 1,396 (413). 36 BVerfG, a.a.O. 37 BVerfG, a.a.O., S. 412.

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG)

45

Verkündung des Vertragsgesetzes zulässig sein38 . Das Vertragsgesetz müsse jedoch schon im Sinne des Art. 78 GG zustande gekommen sein, damit die Rolle des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der gesetzgebenden Gewalt nicht überbetont werde 39 . b) Würdigung Die Vorverlegung der Kontrolle von Vertragsgesetzen stellt zweifellos einen Systembruch dar40 . Wenn Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG davon spricht, daß das Bundesverfassungsgericht über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz zu entscheiden hat, kann der Akt der Verkündung von der Kontrolle an sich nicht ausgeschlossen werden41 . Eine Kontrolle vor Verkündung verkürzt deshalb den von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vorgeschriebenen Prüfungsumfang42 . Rechtsvergleichend ergibt sich zudem, daß die Möglichkeit einer Gesetzeskontrolle vor Verkündung in den Bestimmungen über die Landesverfassungsgerichte regelmäßig äurch Generalklauseln oder präzise Spezialzuständigkeiten deutlich gemacht wird; das Wort "Recht" wird in diesem Zusammenhang nie allein venvendet43 . Zu berücksichtigen ist jedoch, daß sich der Verfassungsgeber der besonderen zeitlichen Problematik bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle von Vertragsgesetzen offenbar nicht bewußt war. Weder in den Materialien zu Art. 59 GG noch zu Art. 93 GG finden sich Hinweise über eine Diskussion dieser Frage44 . Richtig ist daher, daß die Vorverlegung der Kontrolle von Vertragsgesetzen mit dem Ziel, das Inkrafttreten völkerrechtlicher Verträge zu verhindern, durchaus gerechtfertigt werden könnte 45 . BVerfG, a.a.O., S. 413. BVerfG, a.a.O., S. 410. 40 Vehement gegen das BVerfG deshalb W Geiger, BVerfGG, § 76 Anm. 5: "contradictio in adiecto"; Spanner, in: FS Leibholz 11, S. 607 (608): "contra constitutionem und contra legern"; Sö/m, in: FG BVerfG I, S. 292 (314 f); Reinhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 76 ff.; Fillme, DVBl. 1953,65 (69); ablehnend auchPartseh, BDGV 6 (1964),13 (47). 41 J. Ipse1l, Staatsrecht I, Rn. 916. Auch das BVerfG begreift die Verkündung als "einen integrierenden Bestandteil der Rechtsetzung", vgl. BVerfGE 7, 330 (337); 42, 263 (283). 42 Zutreffend J. Ipsen, a.a.O.; ähnlich Fillme, DVBl. 1953, 65 (69) sowie Reinhard Wolfntm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 76, allerdings unter Betonung des Prüfungsrechts des Bundespräsidenten; a.A. aber Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 Rn. 8. 43 ZutreffendPestalozza, a.a.O., § 8 Rn. 8 m.w.N. 44 Vgl. JöR I (1951) S. 413 ff., 669 ff. 45 So auch E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 661; Reinhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, 38

39

46

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

Allerdings ist die Prämisse des Bundesverfassungsgerichts, daß der Bundespräsident die Ratifikation des Vertrages nach der Verkündung des Vertragsgesetzes nicht mehr aufschieben könne, keineswegs überzeugend46 . Zwar hat ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle als solches keine aufschiebende Wirkung 47 , der Bundespräsident ist jedoch aus Gründen der Verfassungsorgantreue verpflichtet, auf ein anhängiges Verfahren Rücksicht zu nehmen und dieses nicht durch Ratifikation zu überspielen 48 . Insofern führt die Verkündung des Vertragsgesetzes entgegen der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht gleichsam "automatisch" zur Ratifikation49 . Entgegen einer Ansicht im Schrifttum gilt dies auch bei Verträgen, die keine Ratifikationsklausel enthalten50 . Die Verkündung des Vertragsgesetzes führt in diesen Fällen nicht zu einer völkerrechtlichen Bindung. Sofern ein nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zustimmungsbedürftiger Vertrag ausnahmsweise keine Ratifikationsklausel enthält, wird in der Praxis eine sog. Ratifikationsersatzklausel aufgenommen, die den Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit von einer gesonderten Mitteilung (Notifikation) gegenüber dem Vertragspartner abhängig macht51 . Die bloße Verkündung des Vertragsgesetzes reicht insofern nicht aus. Im Schrifttum wird allerdings geltend gemacht, daß es der außenpolitischen Handlungsfahigkeit eines Staates diene, wenn die zuständigen Verfassungsorgane nach der Verkündung des Vertragsgesetzes über freies Ermessen darüber verfügten, ob und zu welchem Zeitpunkt sie die völkerrechtliche Bindung herbeiführen wollten 52 . Die Vorverlegung der Kontrolle beruhe deshalb auf der S. 75; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 262 (Zweitbearbeitung 1982); a.A. Spanner, in: FS Leibholz II, S. 607 (609); Sö/zn, in: FG BVerfG I, S. 292 (314 f.); Partseh, BDGV 6 (1964), 13 (47). 46 So auch Stern, a.a.O.; E. Klein, a.a.O., Rn. 661 Fußn. 51; Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, S. 267; Fillme, DVBI. 1953, 65 (69); W Geiger, BVerfGG, § 76 Arun. 5; im Ergebnis ebenso Reinhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 76 f., der dies allerdings unzutreffend mit dem politischen Ermessen des Bundespräsidenten begründet; a.A. Spanner, in: FS Leibholz II, S. 607 (609); Sö}m, in: FG BVerfG I, S. 292 (314). 47 Vgl. E. Klein, a.a.O., Rn. 1000. 48 In diesem Sinne dürften die Ausfllhrungen des BVerfG zum Grundlagenvertrag zu deuten sein, vgl. BVerfGE 35, 257 (261 f.); 36, I (15); zustimmend E. Klein, a.a.O., Rn. 661; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 262 (Zweitbearbeitung 1982); Giegerieh, ZaöRV 57 (1997), 409 (526). 49 So auch Stern, a.a.O.; E. Klein, a.a.O.; Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, S. 267; Reinhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 78; Flume, DVBI. 1953, 65 (70). 50 So aber Benda, in: Benda/K1ein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 423. 51 Vgl. § 23 Abs. 3 RvV. 52 E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 661.

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG)

47

spezifischen Rücksichtnahme auf die Besonderheiten der auswärtigen Gewalt 53 . Die praktische Irrelevanz dieses Arguments wird allerdings schon daran deutlich, daß sowohl das Vertragsgesetz zum Saarstatut wie auch jenes zum Maastrichter Vertrag bereits vor der verfassungsgerichtlichen Entscheidung verkündet waren54 . Zudem ist es im Hinblick auf die außenpolitische Handlungsfahigkeit völlig unerheblich, ob die verfassungs gerichtliche Kontrolle vor oder nach Verkündung des Vertragsgesetzes durchgeführt wird. Nach Durchführung des Verfahrens haben die zuständigen Organe gleichermaßen die Möglichkeit, bei einer positiven Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ihr Ermessen frei auszuüben. Da mit der Vorverlegung der Kontrolle auch kein nennenswerter Zeitgewinn verbunden ist55 , läßt sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allein mit der Möglichkeit begründen, daß der völkerrechtliche Vertrag bereits unmittelbar nach Verkündung des Vertragsgesetzes ratifiziert werden könnte 56 . Ließe man einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle erst nach Verkündung des Vertragsgesetzes zu, könnte auch eine einstweilige Anordnung, die dem Bundespräsidenten die Ratifikation untersagt57, möglichenveise zu spät kommen. Dem Bundesverfassungsgericht ist deshalb im Ergebnis, nicht jedoch in der Begründung zuzustimmen. Nach geltendem Recht ist es jedoch keinesfalls möglich, die (mittelbare) Kontrolle völkerrechtlicher Verträge auf den Zeitpunkt der Einbringung der Gesetzesvorlage des Vertragsgesetzes vorzuverlegen58 . Unabhängig von der Frage, ob hierdurch die Rolle des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der gesetzgebenden Gewalt tatsächlich überbetont würde 59 , ist diese Auslegung

E. Klein, a.a.O. Vgl. auch Reillhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 78 f. 55 Trotz der Vorverlegung der Kontrolle ergingen weder das Urteil zum Grundlagenvertrag (BVerfGE 36, 1), noch das Urteil zum Vertrag von Maastricht (BVerfGE 89, 155) vor dem geplanten lnkrafttreten des Vertrages. 56 Insoweit zutreffend Bellda, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 423. 57 Diese Vorgehensweise wurde schon von BVerfGE 1,281 (283) erwogen. 58 So aber Ress, in: BDGV 23 (1982), 7 (39); Friesellhalm, ZRP 1973, 188 (190); Menzel, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 122 (132); Forsthoff, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 354 (355); Kraus, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag 11, S. 517 (525); Jaenicke, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, S. 765 (767); Meyer-Lindenberg, ebd., S. 780; vgl. auch die Diskussion in der 80. Sitzung des Deutschen Bundesrates am 14.3.1952, Steno Prot., S. 119 B ff. und die Erwägungen von HölscheidtlSc/lOttell, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 95. 59 Dazu unten 5. Kap. A.I. (S. 178). 53

54

48

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

weder von der Entstehungsgeschichte, noch vom Wortlaut oder vom Schutzzweck des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG gedeckt. Spielt die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch heute keine so große Rolle mehr wie in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes, so bleibt dennoch festzuhalten, daß nach dem Willen des Parlamentarischen Rates jedenfalls eine Kontrolle vor dem Abschluß des parlamentarischen Verfahrens nicht zulässig sein sollte60 . Das Bundesverfassungsgericht hat mit Recht darauf hingewiesen, daß schon in den Zeiten der Weimarer Republik die Auffassung vorherrschend gewesen war, daß Gesetze nicht vor der parlamentarischen Schlußabstimmung gerichtlich überprüft werden dürfen61 . Aufgrund der Befürchtung, daß das Bundesverfassungsgericht in die Gesetzgebungskompetenzen des Bundestages eingreifen könnte, hat der Parlamentarische Rat die in Art. 98 Nr. 5 des Herrenchiemseer Entwurfes vorgesehene Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit bloßer Gesetzesvorlagen venvorfen62 . Für diese Fragen wollte er nur eine unverbindliche Begutachtung durch das Bundesverfassungsgericht zulassen63 . Mit dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist eine Kontrolle einer Gesetzesvorlage noch weniger zu vereinbaren als die Kontrolle eines noch nicht verkündeten, aber bereits verabschiedeten Gesetzes. Eine Gesetzesvorlage ist nach dem normalen Wortverständnis eben kein "Recht", sondern nur ein Entwurf'4. Zudem kann die von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG geforderte Überprüfung der formellen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht durchgeführt werden, wenn das Gesetzgebungsverfahren noch nicht einmal begonnen hat. Die Bedenken, die schon gegen eine Vorverlegung der Kontrolle vor Verkündung bestehen, treten hier noch deutlicher zu Tage. Schließlich widerspricht auch der Schutzzweck des Verfahrens einer Kontrolle bloßer Gesetzesvorlagen. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle hat den Zweck, die Rechtsordnung vor widersprechenden Rechtsnormen zu schützen65 . Die Überprüfung von Vertragsgesetzen schon vor Verkündung läßt sich deshalb nur damit rechtfertigen, daß sich zu diesem Zeitpunkt die Gefahr für die Rechtsordnung durch ein verfassungswidriges Vertragsgesetz schon in 60 Vgl. hierzu Holzer, Präventive Nonnenkontrolle durch das BVerfG, S. 144 fT.; Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Nonnen, S. 176 fT. 61 BVerfGE 1,396 (402 f.). 62 AusfUhrlich hierzu BVerfG, a.a.O., S. 403 f. 63 Zum Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. ausfUhrlich unten 4. Kap. (S. 163). 64 So wohl auch Holzer, Präventive Nonnenkontrolle durch das BVerfG, S. 143 f. 65 Vgl. nur E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 643; Sä/m, in: FG BVerfG I, S. 292 (294 f.); Stern, in: BOIlller Konunentar, Art. 93 Rn. 197 (Zweitbearbeitung 1982).

A. Abstrakte Nonnenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG)

49

gewisser Hinsicht konkretisiert hat. Insofern steht der Schutzzweck des Verfahrens einer Vorverlegung der Kontrolle nach dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes im Sinne des Art. 78 GG nicht unbedingt entgegen. Die bloße Einbringung einer Gesetzesvorlage stellt aber auch bei großzügiger Betrachtung noch keine Gefahr für die Rechtsordnung dar66 . 2. Vertragsbezogene Verordnungen

Rechtsverordnungen sind ebenso wie Gesetze grundsätzlich erst nach ihrer Verkündung kontrollfahiges "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG67 . Das Bundesverfassungsgericht hat zu einer Vorverlegung der Kontrolle von vertragsbezogenen Verordnungen noch keine Stellung genommen. In der Literatur wird gefordert, die Rechtsprechung zu den Vertragsgesetzen zu übernehmen und auch bei Rechtsverordnungen eine frühere Kontrolle zuzulassen, ohne allerdings den genauen Zeitpunkt zu nennen68 . Bei einer Kontrolle von vertragsbezogenen Verordnungen stellt sich jedoch das Problem, daß Venvaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen und keine Ratifikationsklausel enthalten, regelmäßig schon mit Unterzeichnung in Kraft treten69 . Die innerstaatliche Umsetzung durch Rechtsverordnung erfolgt in diesem Fall erst nach diesem Zeitpunkt. Eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der Rechtsverordnung kommt also auf jeden Fall zu spät, um das Inkrafttreten eines verfassungswidrigen Vertrages zu verhindern. Einer Vorverlegung der Kontrolle vor die Unterzeichnung des Verwaltungsabkommens steht aber schon der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entgegen, weil zu diesem Zeitpunkt noch nicht einmal ein innerstaatlicher Rechtssatzentwurf vorliegt. Eine Kontrolle von Rechtsverordnungen vor Verkündung läßt sich deshalb überhaupt nur bei Verträgen diskutieren, die nicht bereits mit Unterzeichnung in Kraft treten. Der Abschluß des völkerrechtlichen Vertrages erfolgt in diesem Fall erst nach der Verkündung der Rechtsverordnung 70 . Dennoch stellt sich hier das "technische" Problem, daß es bei Rechtsverordnungen eine mit Art. 78 GG vergleichbare Zäsur des Zustandekommens nicht gibt. Als Lösung 66 Vgl. auch E. Klein, a.a.O., Rn. 659; Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Nonnen, S. 175. 67 E. Klein, a.a.O., Rn. 660; ebenso BVerwG, NJW 1963, 1122 (1123) und VGH Mannheim, ESVGH 12, 152 (153 f.) zur verwaltungsgerichtlichen Nonnenkontrolle nach § 47 VwGO. 68 Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 217 f. 69 Vgl. auch § 2 Abs. 3 RvV. 70 Vgl. R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 178; Treviranlls, NJW 1983, 1948 (1949).

4 Burmeister

50

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

bietet es sich jedoch an, die Verkündung der Rechtsverordnung für verzichtbar zu halten und einen Antrag schon zuzulassen, wenn die Rechtsverordnung ausgefertigt worden ist (vgl. Art. 82 Abs. I Satz 2 GG)71.

IU. Ergebnis Im Wege der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG können völkerrechtliche Verträge, die innerstaatlich durch Gesetz oder Rechtsverordnung umgesetzt werden, auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle kann allerdings erst einsetzen, wenn das Vertragsgesetz im Sinne des Art. 78 GG zustandegekommen bzw. die vertragsbezogene Verordnung ausgefertigt worden ist. Eine Kontrolle von Verträgen, die innerstaatlich durch Venvaltungsvorschriften, innerdienstliche Anweisungen oder Verwaltungsakte umgesetzt werden, ist in diesem Verfahren nicht möglich.

B. Konkrete Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) Im Verfahren der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht auf Vorlage eines Gerichts über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, wenn das Gericht von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes überzeugt und das Gesetz für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist. Ähnliche Zweifelsfragen wie im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG stellen sich in diesem Verfahren nicht. VorIagegegestand kann nur ein formelles, nachkonstitutiollelles Gesetz sein, weil der Schutzzweck des Verfahrens darin besteht, "die Autorität des unter der Herrschaft des Grundgesetzes tätig gewordenen Gesetzgebers zu wahren und zu verhüten, daß sich jedes einzelne Gericht über den Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt, indem es die von ihm erlassenen Gesetze nicht anwendet"n. Dem Bundesverfassungsgericht kann somit nicht der völkerrechtliche Vertrag, sondern nur das jeweilige Vertrags-

71 In diesem Sinne ist wohl auch Fastellrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 251 zu verstehen. 72 BVerfDE I, 184 (197 f.); 22, 373 (378); 68, 337 (344 f.); 78, 20 (24). Vorkonstitutionelle Gesetze und untergesetzliche Nomlen sind kein geeigneter Vorlagegegenstand, weil jeder Richter selbst über deren Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz entscheiden kann, vgl. nur E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 716; unzutreffend deshalb Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 218, der ohne Begründung auch Rechtsverordnungen für vorlagefähig hält.

C. Organstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG)

51

gesetz vorgelegt werden73 . Auch hier hat das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die gesetzgebenden Körperschaften einem Vertrag diesen Inhalts zustimmen durften74 . Schon die Venvendung des Wortes "Gesetz" in Art. 100 Abs. 1 GG deutet darauf hin, daß das Vertragsgesetz existent, das heißt zumindest verkündet sein muß 75 . Aus dem Erfordernis der Entscheidungserheblichkeit ergibt sich allerdings darüber hinaus, daß der Vertrag selbst schon in Kraft getreten sein muß 76 . Entscheidungserheblich kann das Vertragsgesetz nämlich nur dann sein, wenn das vorlegende Gericht verpflichtet ist, den Vertrag im konkreten Rechtsstreit anzuwenden77 . Insofern ermöglicht Art. 100 Abs. 1 GG nur eine Kontrolle von bereits in Kraft getretenen völkerrechtlichen Verträgen.

C. Organstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) Im Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

73 Eine unmittelbare Kontrolle des völkerrechtlichen Vertrages ist schon wegen des klaren Wortlauts des Art. 100 Abs. I GG ausgeschlossen, vgl. nur BVerfGE 12, 281 (288); 29,348 (358 f); 63, 131 (140); 68, 337 (343); 72, 200 (238); E. Klein, a.a.O., Rn. 730; R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 156; H. Klein, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 80 Rn. 17. 74 BVerfGE 12,281 (288); soweit eine sinnvolle Abtrennung möglich ist, kann das Vertragsgesetz auch nur insoweit vorgelegt werden, als er sich auf einzelne Bestimmungen des völkerrechtlichen Vertrages bezieht, vgl. BVerfGE 72, 66 (74 0; zustimmend E. Klein, a.a.O. 75 Vgl. nur Leclmer/Zllck, BVerfGG, Vor § 80 Rn. 48. 76 Zutreffend Reillhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 70; vgl. hierzu auch BVerfGE 1, 396 (411); Rojahn, in: v. MÜllchlKunig, GG, Art. 59 Rn. 36. 77 BVerfGE 42,263 (281); Löwer, in: HdbStR 11, § 56 Rn. 76; entgegen BVerfGE 29, 348 (360) ergibt sich hieraus aber nicht, daß nur solche Vertragsvorschriften entscheidungserheblich sind, die "nach Wortlaut, Zweck und Inhalt wie eine innerstaatliche Gesetzesvorschrift rechtliche Wirkungen auszulösen geeignet sind". Auch eine nur zwischen den Vertragsparteien geltende Bestimmung kann im Rahmen einer Vorfrage beachtlich und damit entscheidungserheblich sein, so zutreffend Ress, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (162 Fußn. 65a); aA aber Reinhard Wolfiollm, Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 94 Fußn. 229.

4·

52

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

Obwohl Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG allgemein von Rechten und Pflichten spricht, ist das Verfahren durch die §§ 64 ff. BVerfGG als echte kontradiktorische Streitigkeit ausgestaltet worden78 Der Antragsteller muß geltend machen, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist (§ 64 Satz 1 BVerfGG). Im hier interessierenden Zusammenhang kommen als Maßnahme im Sinne des § 64 Satz 1 GG sowohl der Mitwirkungsakt der deutschen Staatsorgane beim Vertragsschluß 79 als auch der Erlaß des innerstaatlichen Umsetzungsakts in Betracht80 . Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist in beiden Fällen aber nicht die allgemeine Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen, sondern allein das Vorliegen einer Kompetenzverletzung bzw. unmittelbaren Gefährdung81 . Diese kann nicht nur in einer Kompetenzüberschreitung im Normsetzungsverfahren liegen, sondern auch durch den Inhalt einer die formellen Kompetenzgrenzen wahrenden Norm bewirkt werden 82 . Nicht richtig ist also, wenn gelegentlich behauptet wird, im Organstreitverfahren könne zwar das ordnungsgemäße Zustandekommen einer Norm überprüft werden, die Kontrolle ihrer materiellen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz müsse aber dem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG überlassen bleiben83 . Das Organstreitverfahren unterscheidet nicht zwischen formeller und materieller Verfassungsmäßigkeit einer Norm, da nicht diese selbst, sondern nur ihr Erlaß Gegenstand des Verfahrens ist84 . 78 Verfassungsrechtlich ist die kontradiktorische Ausgestaltung nicht zu beanstanden, vgl. BVerfDE 20, 18 (23 f.); 64, 301 (315); näher hierzu E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 903 ff. 79 Vgl. BVerfDE 68, I (66); der Vertrag selbst stellt dagegen als völkerrechtliche Vereinbarung keine Maßnahme eine in diesem Verfahren zulässigen Antragsgegners dar, vgl. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 153. 80 Der Erlaß einer Norm ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 Satz I BVerfDG, vgl. nur BVerfDE 1, 208 (220); Vlsamer, in: Maunz u.a., BVerfDG, § 64 Rn. 10 m.w.N. (Bearbeitung 1978). 81 So ausdrücklich BVerfDE 2, 143 (177); 2, 347 (366); 68, 1 (65): 80, 188 (212). 82 So mit Recht BVerfDE 1,208 (220): 4, 144 (148); 12,205 (259); Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 173 (Zweitbearbeitung 1982); Fliesenhalm, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 42; Lorenz, in: FG BVerfD I, S. 225 (240). 83 So aber Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfD, S. 50 f.; Mewing, Die PTÜfungskompetenz des Bundespräsidenten bei der Gesetzesausfertigung, insbesondere beim teilnichtigen Gesetz, S. 25; unklar Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 153. 84 So zutreffend BVerfDE 1,208 (220); 20, 134 (141); Clemens, in: UmbachiClemens, BVerfDG, §§ 63, 64 Rn. 139 Fußn. 121.

C. Organstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. I GG)

53

Dementsprechend stellt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung auch nicht die Nichtigkeit der angegriffenen Maßnahme, sondern nur das Vorliegen einer Grundgesetzverletzung fest (§ 67 Satz 1 BVerfGG)85. Besondere Bedeutung kommt dem Organstreitverfahren für die vorliegende Untersuchung deshalb zu, weil ein Antrag nach § 64 Satz 1 BVerfGG schon bei einer unmittelbaren Rechtsgefahrdung zulässig ist, eine Verletzung also noch nicht eingetreten sein muß. Hierin liegt eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes zugunsten einer intakten Zuständigkeitsordnung86 . Insofern ist zu prüfen, zu welchem Zeitpunkt eine Maßnahme oder Unterlassung im Zusammenhang mit dem Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages Rechte eines im Organstreitverfahren Antragsberechtigten unmittelbar gefahrden kann. I. Abschluß eines Vertrages (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG)

Sofern ein völkerrechtlicher Vertrag die Voraussetzungen des Art. 59 Abs.

2 Satz 1 GG erfüllt, ist ein mehrstufiges Verfahren des Vertragsabschlusses

verfassungsrechtlich zwingend vorgeschrieben87 . Regelmäßig enthalten derartige Verträge Ratifikations- oder Ratifikationsersatzklauseln, so daß mit der Unterzeichnung des Vertrages zwar das Verhandlungsergebnis als endgültig88 , nicht jedoch als völkerrechtlich verbindlich anerkannt wird89 . Die völkerrechtliche Verbindlichkeit tritt erst nach Austausch oder Hinterlegung der Ratifikationsurkunden bzw. - bei Ratifikationsersatzklauseln - nach Notifikation ein90 . Durch die Unterzeichnung des Vertrages können Rechte anderer Staatsorgane noch nicht unmittelbar gefahrdet oder verletzt werden, weil diese Handlung im alleinigen Kompetenzbereich der Bundesregierung liegt91. Auch von dem Inhalt des völkerrechtlichen Vertrages gehen zum Zeitpunkt der Unterzeichnung noch keine Wirkungen aus, die es rechtfertigen, von einer ull11littel85 BVerfGE I, 351 (371); 20, 119 (129); 24, 300 (351); Umbach, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 67 Rn. 17; Ulsamer, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 67 Rn. 4 (Bearbeitung 1987). 86 E. Klein, in: BendaJKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 955. 87 Vgl. nur Schweitzer, Staatsrecht Ill, Rn. 115. Zum Ausnahemfall der "Gesetzgebungsverträge" im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz I, 2. Alt. GG, für die bereits eine vertragsbezogene Verordnungsermächtigung gemäß Art. 80 Abs. I GG existiert, unten n. (S. 57). 88 Sog. Authentilizierung, vgl. auch Art. 10 WVRK. 89 Sofern der Vertrag ausnahmsweise keine derartige Klausel enthält, erfolgt die Unterzeiclmung unter dem Vorbehalt der Ratifikation (vgl. § 82 Abs. I Satz 2 GGO II). 90 Vgl. Art. 16 WVRK. 91 Vgl. nur Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S.215.

54

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

baren Gefahrdung der Rechte anderer Organe zu sprechen92 . In Anlehnung an

die polizeirechtliche Definition dieses Begriffs93 kann von einer derartigen Gefahrdung erst dann gesprochen werden, wenn die Rechtsverletzung bei ungehindertem Geschehensablauf mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten steht und sich sachlich und zeitlich bereits konkretisiert hat94 . Eine unmittelbare Rechtsgefahrung anderer Organe ist deshalb frühestens nach Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens denkbar. Die Angreifbarkeit einer Gesetzesvorlage als Maßnahme im Sinne des § 64 Satz 1 BVerfGG ist allerdings unter dem Aspekt noch nicht eingetretener unmittelbarer Rechtsgefahrdung zweifelhaft95 . Jedenfalls können durch den Inhalt des Vertrages bzw. der Gesetzesvorlage Rechte anderer Organe schon deshalb nicht unmittelbar gefahrdet sein, weil im Gesetzgebungsverfahren noch der Gesetzesbeschluß des Bundestages, die Mitwirkung des Bundesrates und die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten fehlen 96 . Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings envogen, bei einem Streit über die Verfassungsmäßigkeit einer Gesetzesvorlage ein Recht der qualifizierten Minderheit aus Art. 79 Abs. 2 GG herzuleiten, daß ohne die von ihrer Mitwirkung abhängende Verfassungsänderung ein mit dem Grundgesetz inhaltlich 92 Auch die Ausführungen in BVerfGE 1, 281 (282 f.) dürften so zu deuten sein. Das BVerfG wies in diesem Beschluß den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zurück, durch die dem Bundeskanzler aufgegeben werden sollte, bei Unterzeichnung des EVG- und des Deutschlandvertrages den ausdrücklichen Vorbehalt zu machen, daß die Ratifikation nicht erfolgen könne, bevor nicht das BVerfG über die Verfassungsmäßigkeit entschieden habe. Das BVerfG begründete die Ablehnung des Antrages damit, daß die Unterzeichnung der Verträge "für sich allein weder staatsrechtliche noch völkerrechtliche Wirkungen" erzeuge und eine einstweilige Anordnung zum gegenwärtigen Zeitpunkt deshalb nicht erforderlich sei (a.a.O., S. 283). Wenngleich diese Auffassung auch völkerrechtlich nicht ganz zutreffend ist (vgl. Art. 18 WVRK), kann ihr im Hinblick auf die innerstaatlichen Wirkungen zugestimmt werden. 93 Hierzu grundlegend Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 332 m.w.N. 94 E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 955; a.A. Clemens, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §§ 63, 64 Rn. 145, der in Anlehnung an Umbach, Parlamentsauflösung in Deutschland, S. 588 ff. die zeitliche Komponente leugnet. 9S Zutreffend Stem, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 176 (Zweitbearbeitung 1982); abweichend Clemens, a.a.O., Rn. 141, der schon die Rechtserheblichkeit einer Gesetzesvorlage verneint. Erst recht ist die bloße Äußerung der Rechtsansicht, eine Gesetzesvorlage enthalte verfassungswidrige Bestimmungen, einer Überprüfung im Organstreitverfahren nicht zugänglich, zutreffend BVerfGE 2, 143 (168); Umbach, a.a.O., S. 591 f. Fußn. 49; a.A. aber W Geiger, Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des BVerfG, S. 17 ff. 96 Deutlich BVerfGE 80, 188 (212); Stem, a.a.O., Rn. 180; Umbach, a.a.O., S. 591 Fußn. 49; Clemens, a.a.O., Rn. 142 Fn. 128; vgl. auch BVerfGE 2, 143 (177 ff.); ohne Begründung a.A. aber W Geiger, BVerfGG, § 64 Anm. 4; Spanner, in: FS Leibholz II, S. 607 (608).

C. Organstreit (Art. 93 Abs. I Nr. I GG)

55

unvereinbares Gesetz nicht durch Verkündung den Rechtsschein der Gültigkeit erlangen könne97 . Die Minderheit des Bundestages oder des Bundesrates, die in der Lage ist, den Beschluß über ein verfassungsänderndes Gesetz zu verhindern ("ein Drittel plus eins"), könnte somit jede verfassungswidrige Bestimmung eines Gesetzes unter Hinweis auf Art. 79 Abs. 2 GG bereits vor Verkündung beanstanden, weil das für eine Grundgesetzänderung erforderliche Verfahren nicht durchgeführt wurde98 . Hiergegen spricht jedoch, daß damit eine sinnvolle Abgrenzung zwischen dem Organstreit und der abstrakten Normenkontrolle unmöglich gemacht und das Organstreitverfahren zu einer allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle umfunktioniert würde99 . Zudem könnten anderenfalls Gesetze bereits zum Zeitpunkt ihres Zustandekommens auf ihre Verfassungsmäßigkeit kontrolliert werden, wodurch die zeitliche Sperrwirkung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG umgangen würde loo . Die Sperrminorität nach Art. 79 Abs. 2 GG ist deshalb kein parteifahiger Organteil des Bundestages und im Organstreitverfahren nicht antragsberechtigtlol. Eine unmittelbare Gefahrdung der Rechte anderer Verfassungsorgane, die durch den Inhalt eines Gesetzes bewirkt wird, kann deshalb erst nach Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes angenommen werden lo2 . Allerdings wird man im Fall eines Vertragsgesetzes die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Vorverlegung der abstrakten Normenkontrolle auch auf das Organstreitverfahren übertragen können, um das Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge zu verhindern lo3 . In zeitlicher Hinsicht bestehen insoweit zwischen beiden Verfahren keine Unterschiede. Bei Kompetenzüberschreitungen im Gesetzgebungsverfahren ist zu differenzieren: Besteht zwischen Bundestag und Bundesrat Streit, ob die einge97 Vgl. BVerfUE 2, 143 (164); 90, 286 (341 f.); ähnliche Erwägungen bei H.-P. Schneider, Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland I, S. 220; befilrwortend Stern, a.a.O., Rn. 113; Friesenhahn, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 44 f.; WollmanII, Die Stellung der Parlamentsminderheiten in England, der Bundesrepublik Deutschland und Italien, S.220. 98 So in der Tat Friesenhalm, a.a.O. und WollmanII, a.a.O. 99 Zutreffend ScMaich, Das BVerfU, Rn. 81a. 100 Aus diesem Grund will Wollmann, Die Stellung der Parlamentsminderheiten in England, der Bundesrepublik Deutschland und Italien, S. 221 einen derartigen Antrag erst nach Verkündung zulassen. 101 Schlaich, Das BVerfU, Rn. 81a. 102 Es dürfte jedoch zulässig sein, den Antrag bereits nach Ausfertigung des Gesetzes zu stellen; so auch Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 180 (Zweitbearbeitung 1982). 103 So Clemens, in: Umbach/Clemens, BVertuG, §§ 63,64 Rn. 145 Fußn. 135.

56

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

brachte Gesetzesvorlage zu ihrer Rechtswirksamkeit der Zustimmung des Bundesrates bedarf, so kann der Bundestag einen Organstreit, der die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit klärt, erst nach der Schlußabstimmung über das Vertragsgesetz einleitenlo4 . Die Stellungnahme des Bundesrates nach Art. 76 Abs. 2 GG, er halte die Gesetzesvorlage für zustimmungspflichtig, gefährdet Rechte des Bundestages noch nicht unmittelbar, weil vor dem Gesetzesbeschluß noch gar nicht klar ist, ob das Vertragsgesetz überhaupt zustandekommt lO5 . Ein von Seiten des Bundesrates initiierter Organ streit ist sogar erst denkbar, wenn der Bundestag die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates durch Zuleitung an den Bundespräsidenten nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG überspielt, weil er das Vertragsgesetz als bloßes Einspruchsgesetz qualifiziert lO6 . Die Mißachtung der Zustimmungsbedürftigkeit stellt bereits eine Verletzung der Rechte des Bundesrates dar. Auch die mögliche spätere Weigerung des Bundespräsidenten, das Gesetz auszufertigen, ändert an dem Vorliegen einer Rechtsverletzung nichts lO7 Ein Organstreitverfahren kommt ferner dann in Betracht, wenn sich der Bundespräsident weigert, das Vertragsgesetz auszufertigen, weil er verfassungsrechtliche Bedenken hatlos. Die Rechtmäßigkeit dieser Weigerung kann auf Antrag des Bundestages oder seiner Organteile durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden, wobei in diesem Rahmen auch materielle Fra104 Zutreffend E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 958; Loh, Die vorweggenommen Nonnenkontrolle im Verfassungs- und VerwaItungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Bayern, S. 20. 105 So zutreffend E. Klein, a.a.O. Es dürfte jedoch auch vertretbar sein, schon an dem Vorliegen einer rechtserheblichen Maßnahme zu zweifeln; in diesem Sinne Loh, Die vorweggenommen Nonnenkontrolle im Verfassungs- und VerwaItungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Bayern, S. 21. 106 E. Klei", in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 958. 107 So überzeugend E. Klein, a.a.O.; a.A. Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 180 (Zweitbearbeitung 1982) sowie Clemens, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §§ 63, 64 Rn. 145, der allerdings bei Vertragsgesetzen eine Ausnahme zulassen will (ebd.,

Fn.135).

108 Stern, Staatsrecht 11, § 44 IV 4 (S. 982); R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 130; v. Mi/"ch, Staatsrecht I, Rn. 821. Nur einen Unterfall des Organstreitverfahrens stellt die Präsidentenanklage nach Art. 61 GG dar, mit dem Bundestag und Bundesrat eine vorsätzliche Grundgesetzverletzung des Bundespräsidenten zur Anklage bringen können. Ein derartiger Verfassungsverstoß könnte bei einem verfassungswidrigen völkerrechtlichen Vertrag in der Ausfertigung des Vertragsgesetzes und/oder in der Ratifizierung des Vertrages liegen, vgl. Billme"witz, BayVBI. 1976,520 (521 f.). Nicht nur zufällig ist das Verfahren nach Art. 61 GG aber bisher olme praktische Relevanz geblieben: eine vorsätzliche Verfassungsverletzung durch den Bundespräsidenten dürfte kaum denkbar sein. Art. 61 GG setzt zudem einen Verfassungsverstoß voraus und führt insofern nur zu einer nachträglichen Kontrolle der Handlungen des Bundespräsidenten.

C. Organstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG)

57

gen eine Rolle spielen können, sofern eine Erstreckung des Prüfungsrechts des Bundespräsidenten auf materielle Gesichtspunkte anerkannt wird 109 . Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in diesem Fall neben der Feststellung, ob die Weigerung des Bundespräsidenten gegen das Grundgesetz verstößt, zugleich die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Vertragsgesetzes mitentscheiden llO . 11. Abschluß eines Venvaltungsabkommens (Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG) Sofern die Bundesregierung einen völkerrechtlichen Vertrag als Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG qualifiziert oder eine vertragsbezogene Verordnungsermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 1 GG. existiertili, wird ein mehrstufiges Vertragsabschlußverfahren nur bei einer Beteiligung des Bundesrates bzw. bei Vorlage einer Ratifikationsklausel gewählt l12 . In vielen Fällen wird der völkerrechtliche Vertrag deshalb schon mit der Unterzeichnung des Vertrages verbindlich. Die innerstaatliche Umsetzung erfolgt erst zu einem späteren Zeitpunktll3 . In derartigen Fällen ist fraglich, ob im Organstreitverfahren bereits der Akt der Unterzeichnung als Maßnahme im Sinne des § 64 Satz 1 BVerfGG angreifbar ist. Diese Frage ist durchaus praxisrelevant: Bei Abschluß des Petersberger Abkommens 1l4 , der Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen 115 sowie des Kehler Hafen-Abkommens1l6 wurde die Verletzung von Rechten des Bundestages gerügtll7, weil die Bundesregierung die Verträge ohne dessen Beteiligung geschlossen hatte 118. Es bestand somit Streit über die Frage, ob ein Hierzu unten G.II.3. (S. 75). Vgl. auch Stem, Staatsrecht II, § 44 IV 4 b (S. 982). III Siehe obenAI.2. (S. 41). 112 Siehe oben AII.2. (S. 49). 113 Vgl. RandelzhoJer, AöR Beiheft 1 (1974), 18 (28). 114 BVertDE 1, 351. 115 BVertDE 1,372. 116 BVertDE 2,347. 117 Antragsteller war jeweils die SPD-Bundestagsfraktion. An diesen Fällen wird schon deutlich, daß in der Regel nicht der mehrheitlich die Regierung stützende Bundestag als Antragsteller in Betracht kommt, sondern die Oppositionsfraktionen als Teil des Bundestages; zur Parteifiihigkeit der Fraktionen BVertDE 60, 319 (325 f.); 68, 1 (77). 118 Ähnliche Fälle, die allerdings nach h.M. nicht den Abschluß völkerrechtlicher Verträge zum Gegenstand hatten, sondern einseitige völkerrechtliche Erklärungen, rur die eine analoge Anwendung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gefordert wurde, betrafen die Zustimmung der Bundesregierung zur Stationierung der Pershing lI-Raketen in der Bundesrepublik (BVertDE 68, 1) und die Auslandseinsätze der Bundeswehr (BVertDE 90,286). 109 110

58

2. Kap.: Der Zeitpllllkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

völkerrechtlicher Vertrag als Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG oder als Venvaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG zu qualifizieren war l19 . Sämtlichen Fällen war gemeinsam, daß ein Unterlassen der Bundesregierung gerügt und das Organstreitverfahren erst nach Unterzeichnung des völkerrechtlichen Vertrages und damit nach Eintritt der völkerrechtlichen Bindungswirkung beantragt "lude. Abgesehen davon, daß ein pflichtwidriges Unterlassen der Bundesregierung nur denkbar ist, wenn die Bundesregierung zur Einbringung einer Gesetzesvorlage verpflichtet gewesen wäre l20 , hat die Unterlassungsrüge Auswirkungen auf den Zeitpunkt der Zulässigkeit eines Organstreits l21 . Diese Rüge kann nämlich frühestens nach Unterzeichnung des Vertrages geltend gemacht werden, da der Bundestag nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nur einem bereits endgültig festgelegten Vertragstext zustimmen kann l22 . Das Erfordernis der vorherigen Zustimmung in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG soll die Gesetzgebungsorgane aber gerade davor schützen, daß ihr Kontrollrecht dadurch unterlaufen wird, daß ein Vertrag eine völkerrechtliche Bindungswirkung erzeugt, die durch eine spätere parlamentarische Mißbilligung nicht mehr beseitigt werden kann 123. Richtigenveise kann deshalb schon eine Maßnahme, nämlich der völkerrechtlich verbindliche Vertragsschluß, den Gegenstand des Verfahrens darstellen. Da zu diesem Zeitpunkt die Rechte des Bundestages schon verletzt sein können, muß ein Antrag schon vor dem verbindlichen Abschluß des Vertrages zulässig sein124 . Das übersieht offenbar B1eckmallll, GG und Völkerrecht, S. 249. Hiervon gehen BVerfGE 1,351 (352); 1,372 (373) offenbar stillschweigend aus. An einer Pflicht der Bundesregierung zur Gesetzesinitiative kÖIUlte man aber insofern zweifeln, als eine Gesetzesvorlage grundsätzlich auch aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden kaIUl (vgl. Art. 76 Abs. I GG). Es ist jedoch umstritten, ob diese Regelung auch ft1r Vertragsgesetze gilt. Für ein alleiniges Initiativrecht der Bundesregierung kÖIUlte zwar deren Prärogative im Bereich der auswärtigen Gewalt sprechen, die auch durch Art. 32 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommt (so in der Tat Zlileeg, JA 1980, I [3]). Das Grundgesetz sieht rur das Einbringen von Vertragsgesetzen jedoch keine Einschränkungen vor, obwohl es ft1r andere Fälle (vgl. Art. 110 Abs. 3, 115a Abs. I GG) durchaus Beschränkungen des Initiativrechts keIUlt. Zu Recht nimmt der Bundestag deshalb auch ein Initiativrecht im auswärtigen Bereich ft1r sich in Anspruch, vgl. zu allem Rildiger Wolfnlm, VVDStRL 56 (1997),38 (48) m.w.N. 121 Das übersieht Stern, in: BOIUler Kommentar, Art. 93 Rn. 177 (Zweitbearbeitung 1982). 122 Ausnahmsweise ist eine antizipierte Zustimmung in Form einer vertragsbezogenen Verordnungsermächtigung zulässig, siehe oben A.1.2. (S. 41). 123 BVerfGE 90, 286 (357); Grewe, in: HdbStR m, § 77 Rn. 59; Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG, Art. 59 Rn. 30. 124 In diesem SiIUle auch Fastellrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 251 sowie BVerfGE 68, I (76); mißverständlich ist es dagegen, weIUl 119

120

c. Organstreit (Art. 93 Abs. I Nr. I GG)

59

Soweit sich die Anzeichen für einen Vertragsschluß hinreichend verdichtet haben, kann ohne weiteres von einer unmittelbaren Gefährdung im Sinne des § 64 Satz I BVerfGG gesprochen werden, da das Organstreitverfahren anderenfalls seinen Zweck, die Zuständigkeitsordnung zu wahren, nicht erfüllen könnte. Deshalb muß auch der Ansicht widersprochen werden, daß für die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens zwar auf eine Rechtsverletzung, nicht jedoch auf das Vorliegen einer Maßnahme verzichtet werden dürfe l25 . Für die Zulässigkeit des Verfahrens ist unerheblich, ob die Maßnahme schon durchgefUhrt wurde, sofern nur eine unmittelbare Gefährdung bejaht werden kann l26 . Gleiches gilt auch in Fällen, in denen eine Kompetenzverletzung durch den Inhalt eines unstreitig als Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG zu qualifizierenden völkerrechtlichen Vertrages gerügt wird, sofern dieser im einstufigen Vertragsabschlußverfahren abgeschlossen wird. Auch hier hat der präventive Charakter des Organstreitverfahrens zur Folge, daß ein Antrag schon vor der Unterzeichnung des Vertrages zulässig sein muß. Die verfassungs gerichtliche Kontrolle beschränkt sich aber allein auf die praktisch kaum denkbare Kompetenzverletzung, nicht auf eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle des Verwaltungsabkommens. Zwar wird vereinzelt darauf hingewiesen, daß die bestehenden Möglichkeiten der Kontrolle von ,.reinen" Verwaltungsabkommen, die nicht durch Rechtsverordnung umgesetzt werden, zu gering seien 127 . Es müsse dem Bundestag deshalb möglich sein, im Wege des Organstreitverfahrens auch die Rechtmäßigkeit eines Vertragsschlusses allein durch die Exekutive vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick darauf überprüfen zu lassen, ob ein solcher Vertrag Grundrechte verletze128 . Dieser Wunsch mag zwar rechtspolitisch sinnvoll sein, findet im geltenden Recht jedoch keine Grundlage. Die Verletzung von Grundrechten durch einen Vertrag führt nicht zu einer Verletzung

BVerfGE 90, 286 (338 f.) zur Zulässigkeit des Organstreits über die Auslandseinsätze der Bundeswehr ausillhrt: "Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Streits ist nicht eine abstrakte Rechtsfrage, die dem BVerfG im Vorfeld einer Entscheidung der Regierung zur Begutachtung unterbreitet wird, sondern eine bereits getroffene konkrete Regierungsmaßnahme, die der nachträglichen Kontrolle durch das BVerfG unterworfen werden soll" (Hervorhebung nicht im Original). 12S SO aber ausdrücklich IV. Geiger, BVerfGG, § 64 Anm. 4; Stem, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 179 (Zweitbearbeitung 1982); E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 952; Lorenz, in: FG BVerfG I, S. 225 (242). 126 So auch Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, S. 74; Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 216, der sich hierbei allerdings zu Unrecht auf LeibholztRl/pprecht, BVerfGG, § 67 Rn. 5 beruft. 127 Bleckmann, GG und Völkerrecht, S. 249; ihm folgend Jasper, a.a.O., S. 219 f. 128 Bleckmanll, a.a.O.; Jasper, a.a.O.

60

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

von eigenen Rechten des Bundestages und berechtigt diesen deshalb nicht zu der Einleitung eines Organstreitverfahrens l29 . Handelt es sich um einen Vertragsabschluß im zweistufigen Verfahren, ist eine unmittelbare Gefährdung oder Verletzung der Rechte anderer Verfassungsorgane erst durch den Erlaß des jeweiligen innerstaatlichen Umsetzungsakts denkbar. Sofern es sich um eine Rechtsverordnung oder eine Verwaltungsvorschrift handelt, ist ein Streit zwischen Bundesregierung und Bundesrat über die Notwendigkeit der Bundesratsmitwirkung nach Art. 80 Abs. 2 GG bzw. Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 Satz 1 und 108 Abs. 7 GG denkbar l30 . Ein Antrag des Bundesrates ist zulässig, sobald sich die Anzeichen dafür verdichten, daß die Bundesregierung die Rechtsverordnung oder Venvaltungsvorschrift ohne Einschaltung des Bundesrates erläßt. Die praktisch kaum denkbaren Kompetenzverletzungen durch den Inhalt des Venvaltungsabkommens können ebenfalls bereits vor Erlaß der Rechtsverordnung bzw. der Venvaltungsvorschrift gerügt werden, sofern die Rechtsverordnung ausgefertigt bzw. sich die Anzeichen für den Erlaß der Verwaltungsvorschrift hinreichend verdichtet haben. Schließlich ist bei ratifikationsbedürftigen Venvaltungsabkommen ein Organstreit denkbar, wenn der Bundespräsident die Ratifikation wegen verfassungsrechtlicher Bedenken venveigert. Die Rechtmäßigkeit dieser Weigerung kann auf Antrag der Bundesregierung durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden, wobei in diesem Rahmen unter Umständen auch materielle Fragen eine Rolle spielen können l31 .

III. Ergebnis Die Untersuchung zum Organstreitverfahren hat somit in zeitlicher Hinsicht ein differenziertes Bild ergeben: Sofern über die Frage der Notwendigkeit eines Vertragsgesetzes Streit besteht, ist ein Antrag bereits vor Unterzeichnung des völkerrechtlichen Vertrages zulässig, wenn der Vertrag hierdurch bereits in Kraft tritt. Gleiches gilt bei der Geltendmachung von Kompetenzverletzungen durch den Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrages, der im einstufigen Vertragsabschlußverfahren abgeschlossen wird. Die Frage der Mitwirkung des Bundesrates kann dagegen frühestens nach dem Gesetzesbeschluß des

129 BVerfGE 68, I (72 0; Clemells, in: UmbachlClemens, BVerfGG, §§ 63, 64 Rn. 88; Umbach, in: FS Zeidler II, S. 1235 (1259 f.); ders., Parlamentsauflösung in Deutschland, S. 660 f. 130 Vgl. etwa BVerfGE 24, 184; siehe auch Clemells, in: FS Zeidler II, S. 1261 (1272); Härfe, JIR 12 (1965), 93 (124). 131 Siehe oben I. (S. 57).

D. Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG)

61

Bundestages, materielle Fragen können erst nach dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes geklärt werden. Bei Rechtsverordnungen und Venvaltungsvorschriften zu völkerrechtlichen Verträgen ist ein Organstreit wegen inhaltlicher Kompetenzverletzungen dagegen schon zulässig, wenn die Rechtsverordnung ausgefertigt bzw. sich die Anzeichen für den Erlaß der Venvaltungsvorschrift hinreichend verdichtet haben. Die Frage der Mitwirkung des Bundesrates kann geklärt werden, sobald sich die Anzeichen dafür verdichten, daß die Bundesregierung die Rechtsverordnung oder Venvaltungsvorschrift ohne Einschaltung des Bundesrates erläßt. In allen Fällen kann nur die jeweils behauptete Rechtsverlelzung oder -gefährdung, nicht aber die Verfassungsmäßigkeit des völkerrechtlichen Vertrages als solche getiigt werden. Inzidenter können Fragen der materiellen Vereinbarkeit des Vertrages mit dem Grundgesetz nur mitentschieden werden, wenn hiervon die Feststellung der Grundgesetzverletzung abhängt (vgl. § 67 Satz 3 BVerfGG).

D. Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG) Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht "bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder". Als Beispiele für derartige Meinungsverschiedenheiten nennt Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG die Auführung von Bundesrecht durch die Länder und die Ausübung der Bundesaufsicht. Da diese Beispiele nicht abschließend sind 132 , kann auch der Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages den Anlaß für einen Bund-Länder-Streit bilden l33 . Durch die Venveisung in § 69 BVerfGG ist das Verfahren ähnlich ausgestaltet wie der Organstreit. Ein Antrag ist zulässig, wenn ein Land durch eine Maßnahme oder Unterlassung im Zusammenhang mit dem Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefahrdet wird134 .

132

BVerfDE 6, 309 (330); E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht,

Rn. 996.

133 hn Gegensatz zum Organstreitverfahren hat das Bund-Länder-Streitverfahren im Zusammenhang mit dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge bisher noch keine Rolle gespielt, vgl. auch Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (487). Der sog. "Konkordatsstreit" (BVerfDE 6, 309) betraf die Frage, ob ein Land einen die Bundesrepublik bindenden völkerrechtlichen Vertrag verletzt hat. 134 Vgl. E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 995.

62

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

Zu denken ist dabei zunächst an einen Verstoß gegen die Anhörungspflicht nach Art. 32 Abs. 2 GG, wenn die besonderen Verhältnisse eines Landes durch einen völkerrechtlichen Vertrag des Bundes berührt werden135 . Das betroffene Land muß vom Bund so rechtzeitig gehört werden, daß seine Stellungnahme in den Vertragsverhandlungen noch berücksichtigt werden kann J36 . Unterbleibt diese Anhörung, ist es dem Land schon vor Abschluß der Vertragsverhandlungen möglich, die Gefahrdung seines in Art. 32 Abs. 2 GG garantierten Anhörungsrechts im Wege des Bund-Länder-Streits zu rügen. Ferner besteht die Möglichkeit eines Streits über die Zustimmungsbedürftigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages, der Gebietsänderungen oder Grenzberichtigungen eines Landes zur Folge hat. Im Hinblick auf den Staatscharakter der Länder wird man in diesen Fällen eine Zustimmung des betroffenen Landes für erforderlich halten müssen 137. Mißachtet der Bund die Zustimmungsverweigerung des Landes oder unterbleibt eine Einholung der Zustimmung völlig, wird man im Hinblick auf den frühestmöglichen Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung wie im Organstreitverfahren auf das Zustandekommen des Vertragsgesetzes l38 abzustellen haben, weil zuvor von einer unmittelbaren Gefährdung der Rechte des Landes nicht gesprochen werden kann139. Für den Fall, daß der Bund einen Vertrag über ein Sachgebiet schließt, welches der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt, und es über dessen Zulässigkeit zu einem Streit kommt, ist allerdings zu differenzieren l40 . Sofern der Vertrag im zwei stufigen Vertragsabschlußverfahren geschlossen wird, ist das Zustandekommen des Vertragsgesetzes bzw. die Ausfertigung der Rechtsverordnung der maßgebliche Zulässigkeitszeitpunkt für die Einleitung des Bund-Länder-Streits. Bei einem Abschluß im einstufigen Vertragsabschlußverfahren muß ein Antrag dagegen schon vor Unterzeichnung des Vertrages zulässig sein, um den Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit zu verhindern. 135 Dies könnte etwa der Fall sein, wenn es um die Regelung örtlicher und regionaler Fragen geht, vgl. Jarass, in: JarasslPieroth, GO, Art. 32 Rn. 4; Mal/nz, in: MaunzlDürig, GG, Art. 32 Rn. 21 (Bearbeitung 1961). 136 Vgl. Jarass, a.a.O.; Mal/nz, a.a.O., Rn. 20 (Bearbeitung 1961); R. Geiger, GO und Völkerrecht, S. 123; Raja/m, in: v. MünchlKunig, GO, Art. 32 Rn. 25. l37 Diese Frage ist sehr streitig, vgl. die Nachweise bei Raja/m, a.a.O., Rn. 21. 138 Es handelt sich hierbei um einen "politischen" Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alt. GG, da er die territoriale Integrität betrim, vgl. BVerfGE 1,372 (380); Raja/m, a.a.O., Rn. 22. 139 Siehe oben C.I. (S. 53). 140 Bund und Länder haben sich im Jahre 1957 allerdings im sog. "Lindauer Abkommen" auf einen Kompromiß geeinigt, der eine Entscheidung des BVerfG in dieser Frage bisher entbehrlich machte. Das Abkommen ist abgedruckt bei Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 277 f.

E. Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG)

63

Im Ergebnis läßt sich festhalten, daß im Bund-Länder-Streit die föderativen Aspekte eines völkerrechtlichen Vertrags schlusses kontrolliert werden können, eine umfassende Verfassungsmäßigkeitskontrolle des Vertrages jedoch nicht möglich ist. In zeitlicher Hinsicht kann auf das Organstreitverfahren verwiesen werden, sofern nicht die Anhörung eines Landes nach Art. 32 Abs. 2 GG in Rede steht. Unterbleibt eine Anhörung, ist ein Antrag bereits vor Abschluß der Vertragsverhandlungen zulässig.

E. Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) Im Zusammenhang mit dem Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages ist die Einlegung einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG zulässig, wenn der Beschwerdeflihrer die Verletzung seiner Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte durch den völkerrechtlichen Vertrag bzw. den innerstaatlichen Umsetzungsakt rügen kann. I. Beschwerdegegenstand

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG kommen als Beschwerdegegenstand grundsätzlich alle Handlungen oder Unterlassungen der öffentlichen Gewalt in Betrache 41 . Da sich die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Abschluß eines Vertrages aber als Verhalten auf völkerrechtlicher Ebene darstellt, das noch keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermag, kann sich die Verfassungsbeschwerde in der Regel nur gegen den innerstaatlichen Umsetzungsakt richten 142. Hiervon ist nur dann eine Ausnahme zu machen, wenn der Vertrag nicht in der Bundesrepublik, sondern im Ausland vollzogen werden soll und ein innerstaatlicher Umsetzungsakt nicht ergeht l43 . Grundrechtspositionen der Betroffenen können sich in diesem Fall bereits durch die deutsche Willenserklä141 Vgl. hierzu Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 68 (Bearbeitung 1989). 142 Vgl. BVerfGE 77, 170 (209 f.); DVBl. 1990, 1163; im Ergebnis auch BVerfGE 6,290 (295); 15, 337 (348); 16,220 (226); 24, 33 (53); vgl. auch Schmidt-Bleibtrell, a.a.O., Rn. 86; R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 155; Bleckmann, GG und Völkerrecht, S. 248; R. Bemhardt, in: FG BVerfG 11, S. 154 (182); Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 Rn. 24 Fußn. 77; Streil/z, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 152; Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (529); unklar E. Bel/da, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 407, der offenbar den völkerrechtlichen Vertrag selbst als Beschwerdegegenstand ansieht. 143 So überzeugend Bleckmanl/, a.a.O., S. 248 f.

64

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

rung zum Vertrag verschlechtert haben l44 . Für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ist es deshalb unerheblich, ob die Betroffenen den jeweiligen Vollzugsakt auch im Ausland anfechten können l45 . Das Bundesverfassungsgericht könnte in diesen Fällen zwar die deutsche Willenserklärung zum Vertragsschluß nicht mit völkerrechtlicher Wirkung aufheben, die Grundgesetzverletzung jedoch feststellen 146. In aller Regel kann sich die Verfassungsbeschwerde aber erst gegen das Vertragsgesetz 147 oder die vertragsbezogene Verordnung richten l48 . Völkerrechtliche Verträge, die durch Venvaltungsvorschriften oder innerdienstliche Anweisungen umgesetzt werden, können dagegen auch mittelbar nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden l49 . Diese Umsetzungsakte richten sich lediglich gegen nachgerichtete Venvaltungsbehörden und betreffen den Einzelnen nicht unmittelbar l50 . Auswirkungen haben sie erst dann, wenn eine Venvaltungsbehörde im Einzelfall nach dem Venvaltungsabkommen verfährt l51 . Hiergegen kann jedoch erst nach Erschöpfung des Rechtsweges mit der Verfassungsbeschwerde vorgegangen werden (vgl. § 90 Abs. 2 BVerfGG). In Ausnahmefällen hat das Bundesverfassungsgericht allerdings Venvaltungsvorschriften Außenwirkung zuerkannt und sie zum "Bestandteil der objektiven Rechtsordnung" gezählt152 . Sofern einer Venvaltungsvorschrift tatsächlich "normergänzende" bzw. "normkonkretisierende" Wirkung in diesem Sinne zukommt, erscheint die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde nicht von vornherein ausgeschlossenI53 . Bei Venvaltungsvorschriften, die Venvaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG umsetzen, ist eine derartige Außenwirkungjedoch kaum denkbar. So mit Recht Bleckmann, a.a.O., S. 249. Bleckmann, a.a.O. 146 Bleckmafln, a.a.O. 147 Vgl. BVerfGE 6, 290 (291); 16,220 (226); 24, 33 (53); 45,83 (96); 57, 9 (23); 84, 90 (113); 85, 360 (371); 89, 155 (171); Leclmer/ZlIck, BVerfGG, § 90 Rn. 89; Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 86 (Bearbeitung 1992). 148 Allgemein Kley/Rtlhmann, in: Umbach/C1emens, BVerfGG, § 90 Rn. 35. 149 So auch Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 219. 150 BVerfGE 1,82 (83 f); 2,139 (141 f); 2, 237 (242 f); 12, 180 (199); 18, 1 (15); 41,88 (105); Kley/Rtlhmanfl, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rn. 35; SchmidtBleibtreII, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 88 (Bearbeitung 1989); Benda, in: Benda/K1ein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 437. 151 Schmidt-Bleibtrell, a.a.O.; Jasper, Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht, S. 219. 152 Etwa BVerfGE 40, 237 (255). 153 Zustimmend Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 88 (Bearbeitung 1989); a.A. Dörr, Die Verfassungsbeschwerde in der Prozeßpraxis, Rn. 85. 144

145

E. Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG)

65

Soweit das Vertragsgesetz oder die vertragsbezogene Verordnung angegriffen werden, ist für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde erforderlich, daß der Beschwerdeführer durch diese Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ise 54. Eine derartige Betroffenheit ist jedoch nur dann anzunehmen, wenn der völkerrechtliche Vertrag unmittelbar Verhaltenspflichten Einzelner begrundet oder in anderer Weise grundrechtlich geschützte individuelle Rechtspositionen unmittelbar verschlechtert 155 . Ist dies nicht der Fall, kann sich eine Beeinträchtigung nicht schon durch das Vertragsgesetz oder die vertragsbezogene Verordnung, sondern erst durch weitere innerstaatliche Umsetzungsakte ergebenl56 . Hiergegen wird jedoch Rechtsschutz durch die Fachgerichte gewährt157 . Sofern der völkerrechtliche Vertrag nicht in der Bundesrepublik, sondern im Ausland vollzogen werden soll, kann es allerdings nicht darauf ankommen, ob die betroffenen deutschen Staatsangehörigen den jeweiligen Vollzugsakt im Ausland anfechten können l58 . Ausreichend muß sein, daß die deutschen Staatsorgane durch den Abschluß des Vertrages bzw. den Erlaß des Vertragsgesetzes eine Grundrechtsposition des Betroffenen verschlechtert haben. Die unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit der Vertragsbestimmungen kann daher nicht entscheidend sein I 59. Bei Verfassungsbeschwerden gegen Rechtsverordnungen ist schließlich noch der vom Bundesverfassungsgericht aus § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG abgeleitete Grundsatz der "Subsidiarität" der Verfassungsbeschwerde zu beachten l60 . Da ein Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich Rechtsverordnungen nicht besteht, ist eine Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn es dem Beschwerdeführer nicht zumutbar ist, die gerugte Grundrechtsverletzung durch die Fachgerichte abhelfen zu lassen l61 . Dies ist der Fall, wenn der fachgerichtliche Rechtsschutz tatsächlich und rechtlich

154 st. Rspr. und h.L., vgl. nur BVerfGE 3, 162 (172); 6,273 (277); 30, 1 (16); 35, 79 (107); Benda, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 481; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 Rn. 27; Kley/Rilhmallll, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rn. 46; Schlaich, Das BVerfG, Rn. 207; Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 94 (Bearbeitung 1993). ISS BVerfGE 6, 290 (294 f.); 40, 141 (156); 43, 203 (208); 84, 90 (113); 84, 133 (144). 156 Vgl. BleckmaIlII, GG und Völkerrecht, S. 248. 157 Bleckmanll, a.a.O. 158 So auch BVerfGE 6, 290 (295). 159 BVerfG, a.a.O. 160 Hierzu ausftlhrlich Benda, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 457 ff.. 161 Vgl. BVerfGE 68, 319 (325 f.); 71, 305 (337 f.); Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 87 (Bearbeitung 1989).

5 Burmeister

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

66

wirkungsvoll sowie "zeitnah" gewährt werden kann l62 . Der Einwand der Subsidiarität dürfte allerdings ausgeschlossen sein, wenn durch die Verfassungsbeschwerde das Inkrafttreten eines verfassungswidrigen Vertrages verhindert werden könnte l63 . Von dem strengen Grundsatz, daß eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Vertragsgesetz nur zulässig ist, wenn der völkerrechtliche Vertrag unmittelbar Verhaltenspflichten Einzelner begründet oder in anderer Weise grundrechtlieh geschützte individuelle Rechtspositionen unmittelbar verschlechtert, ist das Bundesverfassungsgericht im "Maastricht-Urteil" abgerücke 64 . Das Bundesverfassungsgericht hielt die Rüge eines der Beschwerdeführer, sein Wahlrecht aus Art. 38 GG - ein grundrechtsgleiches Recht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG - werde durch die Übertragung einer Vielzahl von Kompetenzen vom Bundestag auf europäische Organe in unzulässiger Weise entleert, für zulässig l65 . Das Bundesverfassungsgericht erstreckte damit den Schutzbereich des Art. 38 GG über den bisher in der Rechtsprechung anerkannten Gehalt auch auf das demokratische Prinzipl66: Gewährleistet werde das subjektive Recht, an der Wahl des Bundestages und dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt teilzunehmen und auf ihre Ausübung Einfluß zu nehmen 167. Gebe der Bundestag aber Kompetenzen zugunsten europäischer Organe auf, so berühre dies den demokratischen Gehalt des Art. 38 GG 168 . Dem Bundesverfassungsgericht wurde somit durch das "Nadelöhr"169 des Art. 38 GG eine umfassende Kontrolle des gesamten Vertragsinhalts möglich. An dieser Rechtsprechung ist allerdings problematisch, daß das Bundesverfassungsgericht damit ein Popularklagerecht gegen jegliche Kompetenzübertragungen durch völkerrechtliche Verträge geschaffen hae 70 . Konsequenterweise müßte das Bundesverfassungsgericht diese Rechtsprechung sogar auf

162 BVerfGE 71, 305 (337); Bel/da, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht,

Rn. 477.

163 Dazu unten n. (S. 67). 164 BVerfGE 89, ISS (l71 fT.). 165 BVerfG, a.a.O., S. 171. 166 BVerfG, a.a.O., S. 171 f Diese Rechtsprechung steht im Widerspruch zu der Entscheidung des BVerfG, daß der Bürger kein Recht hat, eine auf Art. 38 GG gestützte Verfassungsbeschwerde gegen die vorzeitige Auflösung des Bundestages zu erheben, vgl. BVerfGE 62, 397 (399). 167 BVerfGE 89, ISS(l71 f). 168 BVerfG, a.a.O., S. 172. 1690ötz,JZ 1993,1081 (1082).

Mit Recht kritisch deshalb Wiegal/dt, NJ 1996, 113 f; Schwarze, NJ 1994, I (2); Toml/schat, EuGRZ 1993, 489 (490); Fromol/t, JZ 1995, 800 (80 I). 170

E. Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG)

67

Verordnungsermächtigungen nach Art. 80 Abs. 1 GG erstrecken, weil auch diese mit dem individuellen Wahlrecht verknüpft werden können. Eine derartige Aufweichung der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde widerspricht jedoch auch dem Interesse des Bundesverfassungsgerichts selbst. Zudem wird die Verfassungsbeschwerde damit praktisch zu einer abstrakten Normenkontrolle umgewandelt, deren Einleitung durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nur ganz bestimmten enumerativ aufgeführten Verfassungsorganen zugestanden "lIrdeI71 .

11. Vorbeugende Verfassungsbeschwerde? Hinsichtlich des frühestmöglichen Zeitpunkts der Verfassungsbeschwerde ist zu differenzieren. Sofern sich der Beschwerdeführer ausnahmsweise schon unmittelbar gegen die deutsche Willenserklärung zum Vertrag wenden kann, muß die Verfassungsbeschwerde bereits vor der Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung zulässig sein. Anderenfalls würde dem Gebot, das Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge zu verhindern, nicht hinreichend Genüge getan172 . Eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Rechtsnorm ist dagegen grundsätzlich erst zulässig, wenn diese Norm Rechtswirkungen erzeugt, also in Kraft getreten ist173 . Diese Auslegung folgt aus dem Erfordernis der gegenwärtigen Betroffenheit des Beschwerdeführers l74 . Nur wenn die Norm schon gewisse Vonvirkungen auf den Beschwerdeführer entfaltet, die ihn beispielsweise zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingen, ist eine Verfassungsbeschwerde schon zum Zeitpunkt der Verkündung zulässig l75 . Bei Verfassungsbeschwerden gegen Vertragsgesetze übernimmt das Bundesverfassungsgericht allerdings seine Rechtsprechung zur abstrakten Normenkontrolle. Es hält eine verfassungsgerichtliche Kontrolle von Vertragsgesetzen schon nach dem Zustandekommen des Gesetzes im Sinne des Art. 78 GG für zulässig, um das Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge zu ver171 Zu diesem Einwand auch Schmidt-Bleibtrell, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 94 (Bearbeitung 1993). 172 Vgl. auch Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 251. 173 Vgl. BVerfGE 11, 339 (342); BVerfGE 18, 1 (11 f.); Kley/Rühmmlll, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rn. 70. Eine Verfassungsbeschwerde gegen Gesetzesvorlagen ist unzulässig, vgl. BVerfGE 68, 143 (150). 174 Vgl. hierzu auch Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, S. 254 fT. 175 Vgl. BVerfGE 43, 291 (387); 60, 360 (372); 75, 78 (95); weitere Beispiele bei Kley/Rilhmmm, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rn. 72; GIISY, Die Verfassungsbeschwerde, Rn. 115.

5*

68

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

hindern l76 . Wenngleich diese Vorverlegung mit dem eindeutigen Wortlaut der §§ 90 Abs. 1 Satz 1, 92, 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG, die von einer "Verletzung" sprechen, nur schwer zu vereinbaren ist, kann ihr im Ergebnis zugestimmt werden. Wie bei der abstrakten Normenkontrolle ist auch hier ausschlaggebend, daß ein völkerrechtlicher Vertrag bereits unmittelbar nach Verkündung des Vertragsgesetzes ratifiziert werden könnte und auch eine einstweilige Anordnung möglichenveise zu spät käme l77 . Allerdings hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in seiner zum sog. Flughafenverfahren ergangenen Asylentscheidung vom 14. Mai 1996 ausgeführt, daß weder Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG noch § 32 BVerfGG unter allen Umständen die Möglichkeit gewährleisteten, vor Vollzug des angegriffenen Hoheitsaktes eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu erhalten178 . Dies gelte selbst dann, wenn der angegriffene und möglichem'eise grundrechtsverletzende Akt der öffentlichen Gewalt schwenviegende und irreparable Auswirkungen haben könne 179. Die Verfassungsbeschwerde biete prinzipiell keinen Schutz gegen die Schaffung vollendeter Tatsachen vor Abschluß des Verfassungsbeschwerdeverfahrens l8o . Dem individuellen Schutz subjektiver Rechte des Beschwerdeführers sei schon dann Genüge getan, wenn ihm nur nachträglich, also gleichsam "rückblickend" Rechnung getragen werde 181 . Ungeachtet der Kritik, die diese Relativierung des Rechtsschutzziels der Verfassungsbeschwerde gefunden hae 82 , sind die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts jedoch ersichtlich auf Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsentscheidungen zugeschnitten und nicht zu verallgemeinern. Die Gefahr des Inkrafttretens verfassungswidriger Verträge muß auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren dazu führen, daß der Vertrag erst nach Beendigung des Verfahrens geschlossen wird, sofern die Grundrechtsbeeinträchtigung nicht auf einfachgesetzlicher Ebene kompensiert werden kann l83 . Aus diesem Grund kann auch eine vertragsbezogene Verordnung bereits nach ihrer Aus176 BVerfGE 24,33 (53 f.) nimmt ausdrücklich auf die Ausführungen in BVerfGE 1, 396 (410 ff.) Bezug; zustimmend Benda, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 423; Mallllz, in: Maunz u.a., BVerfGG, § 90 Rn. 98 (Bearbeitung 1979); Lecllller/Zllck, BVerfGG, § 90 Rn. 89. Das Inkrafttreten des Vertrages hindert die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde allerdings nicht, vgl. BVerfGE 6, 290 (295). 177 Siehe oben All.I.b. (S. 45). 178 BVerfGE 94, 166 (212). 179 BVerfG, a.a.O, S. 214 ff. 180 BVerfG, a.a.O., S. 215, 217 f. 181 BVerfG, a.a.O., S. 214 f., 219 f. 182 Vgl die Kritik von Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (534 Fußn. 384). 183 Etwa durch Zahlung einer Geldentschädigung, vgl. BVerfGE 33, 195 (198); siehe dazu auch unten 5. Kap. B.V. (S. 208).

F. Einstweilige Anordnung (§ 32 BVerfGG)

69

fertigung mit der Verfassungsbeschwerde angefochten werden. Ebenso wie bei der abstrakten Normenkontrolle kann auf die Verkündung verzichtet werden l84 .

III. Ergebnis Soweit ein völkerrechtlicher Vertrag unmittelbar Verhaltenspflichten einzelner begründet oder in anderer Weise grundrechtIich geschützte individuelle Rechtspositionen unmittelbar verschlechtert, kann er im Wege der Verfassungsbeschwerde gegen den Rechtsakt, der dem Vertrag innerstaatliche Geltung verschafft, auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüft werden. Ausnahmsweise kann sich eine Verfassungsbeschwerde auch gegen die deutsche Willenserklärung zum Vertrag richten, wenn der Vertrag im Ausland vollzogen werden soll und ein innerstaatlicher Umsetzungakt nicht ergeht. In diesem Fall ist eine Verfassungsbeschwerde bereits vor der Abgabe der deutschen Willenserklärung zum Abschluß des Vertrages zulässig, um dem Rechtsschutzziel des Beschwerdeführes genüge zu tun. In allen übrigen Fällen ist eine Kontrolle nach dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes bzw. nach Ausfertigung der Rechtsverordnungen, die einen völkerrechtlichen Vertrag in Geltung setzt, möglich.

F. Einstweilige Anordnung (§ 32 BVerfGG) Der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG ist das spezifische Instrument des Verfassungsprozeßrechts, die Entscheidung in der Hauptsache zu sichern und vorläufige Regelungen des streitigen Zustandes zu erlassen l85 . Als allgemeine Norm gilt § 32 BVerfGG in jedem verfassungsgerichtlichen Verfahren l86 . Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG ist das Bundesverfassungsgericht nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet, eine einstweilige Anordnung zu erlassen, wenn dies "zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl" dringend geboten ist l87 . Sofern der Hauptsacheantrag bereits

184

Siehe oben AII.2. (S. 49).

185

Betlerl1lQllll, in: lO Jahre VwGO, S. 185 (\88).

186 Vgl. nur BVerfDE 1,74 (75): 1,85 (86); 12,36 (9): 55, I 0): E. Klei/1, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrechl, Rn. 1125: Schlaich, Das BVerfD, Rn. 427: einige Verfahrenarten sehen auch spezielle Regelungen vor, etwa Art. 61 Abs. 2 Satz 2 GG rur die Präsidentenanklage. 187 E. KleiII, a.a.O., Rn. 1131: Erichsell, in: FG BVerfD I, S. 170 (\73); Berkel1lall/1, in: Umbach/Clemens, BVerlGG, § 32 Rn. 123: Kleill/Belhge, in: Maunz u.a.,

70

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

anhängig ist, ist hierfür ein entsprechender Antrag nicht einmal erforderlich l88 . Die Bedeutung einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. I BVerfGG wird gerade bei Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht deutlich, die im Zusammenhang mit dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge stehen. So könnte der Bundespräsident einen Vertrag trotz Anhängigkeit eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens ratifizieren; die Bundesregierung könnte ein Venvaltungsabkommen trotz eines Antrages auf verfassungsgerichtliche Überprüfung abschließen. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die später die Verfassungswidrigkeit des Vertrages feststellt, würde an der völkerrechtlichen Verbindlichkeit des Vertrages im Regelfall nichts mehr ändern; das Bundesverfassungsgericht wäre gleichsam "überspielt,,189.

I. Das "Stufenmodell" des Bundes\'erfassungsgerichts Für die Entscheidung, ob eine einstweilige Anordnung zu erlassen ist, hat das Bundesverfassungsgericht ein abgestuftes Prüfungsmodell entwickele 90. In einem ersten Schritt prüft das Bundesverfassungsgericht, ob der Hauptsacheantrag nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist l91 . Die Beurteilung, ob ein Antrag offensichtlich unbegründet ist, kann dabei durchaus das Resultat einer vorhergehenden gründlichen Prüfung sein l92 . Kann die offensichtliche Unzulässigkeit oder Unbegründetheit verneint werden, folgt auf einer zweiten Stufe eine Folgenabwägung. Das Bundesverfassungsgericht wägt die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen ab, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wä-

BVerfUG, § 32 Rn. 3 (Bearbeitung 1987); Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 18 Rn.13. 188 St. Rspr. seit BVerfGE 1, 74 (75); zustimmend Klein/Bethge, a.a.O., Rn. 26 (Bearbeitung 1987); W Geiger, BVerfGG, § 32 Amn. 5; vorsichtiger E. Klein, a.a.O., Rn. 1118; Berkemann, a.a.O., Rn. 51 ff.; ablehnend Eriehsen, a.a.O., S. 178; Pestalozza, a.a.O., Rn. 4. 189 Ausfllhrlich zu dem Begriff des Überspie1ens Hällßler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 247 ff. sowie Friesenhahn, ZRP 1973, 188 ff.; hierzu auch unten H.II. (S. 79). 190 Vgl. hierzu die ausfllhrliche Rechtsprechungsanalyse bei Berkemanll, in: UmbachiClemens, BVerfGG, § 32 Rn. 142 ff. 191 St. Rspr. seit BVerfGE 3, 34 (36); vgl. zuletzt BVerfGE 93, 181 (186 f.); hierzu auch Sehlaieh, Das BVerfG, Rn. 43C E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 1135. 192 Vgl. z.B. die Fälle BVerfGE 82, 316 (319 f.); 89, 334 (335).

F. Einstweilige Anordnung (§ 32 BVerfGG)

71

re\93. Das Gericht lehnt dabei - zumindest verbal 194 - jegliche materiellrechtliche Prüfung der Hauptsache ab und beschränkt sich auf ein folgenorientiertes Abwägungsmodell l95 . Für Anträge beim Bundesverfassungsgericht, die sich (mittelbar) gegen den Abschluß völkerrechtlicher Verträge richten, gilt deshalb folgendes: Sofern der Antrag offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist, darf auch eine einstweilige Anordnung nicht ergehen. Läßt sich dies jedoch nicht feststellen, ist bei der Abwägung zu berücksichtigen, daß der Eintritt der völkerrechtlichen Bindung vor Abschluß des verfassungsgerichtlichen Verfahrens einen nach Art. 46 WVRK. auf völkerrechtlicher Ebene regelmäßig irreparablen Zustand darstellt, der als "schwerer Nachteil" im Sinne des § 32 Abs. I BVerfGG zu werten ise 96 . Eine einstweilige Anordnung muß deshalb ergehen, wenn die Folgen des Vollzuges des möglicherweise verfassungswidrigen Vertrages nicht auf einfachgesetzlicher Ebene behoben werden können197. II. "Summarische" Prüfung der Hauptsache? Im Zusammenhang mit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge wird im Schrifttum teilweise gefordert, das Abwägungsmodell durch eine summarische Prüfung der Hauptsache zu ersetzenl98 . Ande193 st. Rspr. seit BVerfGE 6, 1 (4); vgl. zuletzt BVerfGE 92, 126 (129 f.); vgl. auch Lechner/Zllck, BVerfGG, § 32 Rn. 13; E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 1132; Berkemann, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 32 Rn. 177. 194 Nach Berkemann, JZ 1993, 161 (163 tT.) praktiziert das BVerfG in allen Fällen unter dem "Deckmantel" des Abwägungsmodells eine summarische Prüfung der Hauptsache; ebenso Löwer, in: HdbStR II, § 56 Rn. 178. 195 Vgl. BVerfGE 7,367 (371); 18, 151 (153); 46, 1 (11); symptomatisch BVerrGE 88, 173 (184): "Eine wie immer geartete Präjudizierung künftiger Entscheidungen ( .. ) tritt nicht ein"; kritisch hierzu Sc/lOch/Wahl, in: FS Benda, S. 265 tT. 196 BVerfGE 35, 193 (199); zustimmend Fliesenhalm, ZRP 1973, 188 (189 f.); differenzierend Giegelich, ZaöRV 57 (1997), 409 (527). 197 Dennoch ist nicht zu verkennen, daß sich das BVerfG gerade im Bereich der aUSWärtigen Gewalt davor scheut, einstweilige Anordnungen zu erlassen. Bisher hat das Gericht noch kein einziges Mal einem Antrag gegen einen völkerrechtlichen Vertrag stattgegeben, vgl. BVerfGE 1,281 (EVG-Vertrag); 16,220 (deutsch-niederländischer Finanzvertrag); 33, 195 (Moskauer Vertrag); 33, 232 (Warschauer Vertrag); 35, 193 (Grundlagenvertrag I); 35, 257 (Grundlagenvertrag II); 35, 280 (Grundlagenvertrag ffi). Allerdings hätte das BVerfG im Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen den Maastrichter Vertrag wohl eine einstweilige Anordnung erlassen, Wetul nicht der Bundespräsident zugesichert hätte, auf die Ratifikation bis zum Abschluß des Verfahrens zu verzichten, vgl. Knlis, in: Piazolo, Das BVerfG, S. 125 (128). 198 Hierfür plädieren Hailbranner, VVDStRL 56 (1997), 7 (33); Ress, in: Koenig/Rüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (159 f.); Schach/Wahl, in: FS Benda, S. 265 (300 tT.).

72

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

renfalls begebe man sich der Möglichkeit, dem Vertragspartner eine etwaige verfassungskonforme Auslegung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 31 Abs. 2 Buchst. b oder Art. 32 WVRK entgegenzuhalten, auch wenn letztlich die Entscheidung in der Hauptsache erst nach dem Inkrafttreten des Vertrages ergehen würde I 99. Berufen kann sich diese Ansicht auch auf die vier Verfassungsrichter, die sich in der ersten Entscheidung über die Anordnung einer einstweiligen Anordnung zum Grundlagenvertrag für eine summarische Verfassungsmäßigkeitskontrolle des Vertrages ausgesprochen haben 2°O. Tatsächlich wäre es mit dem Wortlaut des § 32 BVerfGG durchaus zu vereinbaren, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung von einer summarischen Prüfung der Hauptsache abhängig zu machen20I . Eine derartige Verknüpfung ist in der Venvaltungsgerichtsbarkeit in den Verfahren der §§ 123, 80 Abs. 5 VwGO allgemein anerkannt202 . Insofern wäre es durchaus überlegenswert, im Rahmen der Verfassungsmäßigkeitskontrolle völkerrechtlicher Verträge eine summarische Prüfung zuzulassen, um mit der verfassungsgerichtlichen Entscheidung eine Auslegungsmöglichkeit im Sinne der Art. 31 Abs. 2 Buchs. b oder Art. 32 WVRK zu schaffen. Unterstellt man somit entgegen der ständigen Rechtsprechung, daß im Verfahren der einstweiligen Anordnung eine summarische Prüfung der Verfassungsmäßigkeit möglich ist, lautet die entscheidende Frage, zu welchem Zeitpunkt dies frühestens der Fall ist. Unstreitig ist in diesem Zusammenhang, daß es für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht erforderlich ist, daß das Verfahren in der Hauptsache schon anhängig ist203 . Dennoch müssen die Voraussetzungen für die Einleitung des Hauptsacheverfahrens schon gegeben sein, weil es ansonsten an einem "Streitfall" im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG fehlt 204 . Insofern ist es entgegen einer im Schrifttum vertretenen Ansicht nicht zulässig, einen Antrag nach § 32 BVerfGG schon dann zu stellen, wenn der Antrag in der Hauptsache noch verfrüht ist 205 .

Vgl. Ress, a.a.O. BVerfGE 35, 193 (196 f); hiergegen aber Friesenhalm, ZRP 1973, 188 (190 f.). Auch im Fall der Schleyer-Entllihrung hat das BVerfG eine summarische Prüfung der Hauptsache vorgenommen und ausdrücklich in die Abwägung miteinbezogen, vgl. BVerfGE 67, 149 (152). 201 So auch Ress, in: Koenig/Rüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (153); Hai/bronner, VVDStRL 56 (1997), 7 (33); Schoch/Wahl, in: FS Benda, S. 265 (300). 202 Vgl. hierzu nur Schoch/Wahl, in: FS Benda, S. 265 (302 f) m.w.N. 203 Vgl. Berkemann, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 32 Rn. 56 m.w.N. 204 BVerfGE 11, 339 (342). 205 So aber Leclmer/Zllck, BVerfGG, § 32 Rn. 12; gegen diese mit Recht Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 46 f 199

200

G. Exkurs: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

73

Der frühestmögliche Zeitpunkt einer einstweiligen Anordnung ist somit mit den Zulässigkeitsvoraussetzungen des Hauptsacheverfahren untrennbar verknüpft. Auch bei einer summarischen Prüfung der Vereinbarkeit des völkerrechtlichen Vertrages mit dem Grundgesetz ist ein Antrag somit im Regelfall nicht vor dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes (Art. 78 GG) bzw. der Ausfertigung der Rechtsverordnung zulässig. Nur bei im einstufigen Vertragsabschlußverfahren geschlossenen Verträgen kommt der Erlaß einer einstweiligen Anordnung schon vor Unterzeichnung in Betracht, sofern ein entsprechendes Hauptsacheverfahren zulässig ist. 111. Ergebnis Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung in erster Linie eine Folgenabwägung vorzunehmen, nicht jedoch eine summarische Prüfung der Hauptsache. Nur soweit das Hauptsachebegehren offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist, tritt das Bundesverfassungsgericht in eine entsprechende Prüfung ein. Aber selbst wenn man im Einklang mit einem Teil der Literatur eine summarische Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages im einstweiligen Rechtsschutzverfahren bejahte, wäre ein entsprechender Antrag nicht früher zulässig als das Hauptsacheverfahren.

G. Exkurs: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten Abschließend bleibt noch zu untersuchen, ob und zu welchem Zeitpunkt das sog. Prüfungsrecht des Bundespräsidenten die Möglichkeit eröffnet, einen völkerrechtlichen Vertrag auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu kontrollieren. I. Anwendungsbereich Den normativen Anknüpfungspunkt für ein Prüfungsrecht des Bundespräsidenten bildet in erster Linie Art. 59 Abs. I Satz 2 GG, wonach der Bundespräsident im Namen des Bundes die Verträge schließeo6 . Trotz dieser allgemein gehaltenen Formulienmg beschränkt sich die Mitwirkung des Bundespräsidenten in der Praxis allein auf ratifikationsbedürftige Verträge. Ein Rati206 Entgegen des zu engen Wortlaut der Vorschrift sind hiervon nicht nur Verträge mit Staaten, sondern mit allen Völkerrechtssubjekten umfaßt, vgl. nur R. Bemlwrdt, in: HdbStR vn, § 174 Rn. 7.

74

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

fikationsvorbehalt wird in der Regel bei Verträgen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und bei besonders bedeutsamen Venvaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG aufgenommen. Die weitaus meisten Venvaltungsabkommen werden dagegen allein von der Bundesregierung oder einem Fachminister abgeschlossen, so daß das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten in diesen Fällen nicht relevant werden kann. Diese Umgehung des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG wird zum Teil damit erklärt, daß diese Vorschrift nur die Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfasse, nicht jedoch die Venvaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG207 . Zutreffender erscheint es jedoch, von einer stillschweigenden oder verfassungsgewohnheitsrechtlichen Delegation des Vertretungsrechts auszugehen 208 . 11. Umfang des Prüfungsrechts 1. Kein politisches Prü!ungsrecht Hinsichtlich des Umfang des Prüfungsrechts des Bundespräsidenten ist unbestritten, daß er anläßlich der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages kein politisches Prüfungsrecht besitzeo9 . Ein derartiges Recht des Bundespräsidenten wurde in den Anfangsjahren der Bundesrepublik im Anschluß an die herrschende Lehre in der Weimarer Republik noch mehrheitlich befürwortee 10. In der Tat läßt der Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 GG auf eine Teilhabe des Bundespräsidenten im auswärtigen Bereich schließen211 . Dennoch würde ein politischer Gestaltungsspielraum des Bundespräsidenten der Verteilung der politischen Verantwortlichkeit unter dem Grundgesetz nicht gerecht werden 212 . Die maßgeblichen politischen Entscheidungen sind nicht vom Bundespräsidenten, sondern von Regierung und Parlament zu treffen; ein von diesen Organen gewünschter Vertragsschluß kann nicht vom Bundespräsidenten aus politischen Gründen verhindert werden213 . Der Bundespräsident hat in diesem So Stem, Staatsrecht n, § 30 rn 3 b (S. 226 f.). Vgl. Schweitzer, Staatsrecht III, Rn. 137; Härle, J1R 12 (1965), 93 (121 fT.). 209 Vgl. nur R. Bemhardt, in: HdbStR vrr, § 174 Rn. 8; Fastellrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 201 rn.w.N. 210 Vgl. etwa Alos/er, in: FG Bilfinger, S. 243 (281 0 sowie die Nachweise bei Fastellrath, a.a.O., S. 199. 2ll Auch BVerfGE 1, 396 (414) bezeichnete den Bundespräsidenten noch als "Träger der auswärtigen Gewalt". 212 Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 201; lI/leeg, JA 1980, 1 (2 0. 213 lI/leeg, a.a.O., S. 3; R. Bemhardt, in: HdbStR vrr, § 174 Rn. 8; Fastenrath, a.a.O. 207 208

G. Exkurs: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

75

Bereich allein die Kompetenz, den von den zuständigen Organen gebildeten Staatswillen kundzutun214 . 2. Formelles Prüfil11gsrecht

Ebenfalls unbestritten ist, daß dem Bundespräsidenten beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge ein formelles Priifungsrecht zukommt, das heißt die Prüfung, ob die Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes eingehalten worden sind215 . Soweit es sich um einen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG handelt, prüft der Bundespräsident die formelle Verfassungsmäßigkeit allerdings schon vor der Ratifikation des völkerrechtlichen Vertrages anläßlich der Ausfertigung des Vertragsgesetzes nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG 216 . Unter Ausfertigung versteht man die Beurkundung, daß der zur Verkündung bestimmte Gesetzestext verfassungs gemäß zustande gekommen ise l7 . Hieraus ergibt sich ohne ZweifeL daß der Bundespräsident berechtigt und verpflichtet ist, vor Ausfertigung des Vertragsgesetzes dessen formelle Verfassungsmäßigkeit zu überpriifen218 . Im Ergebnis läßt sich dieser Grundsatz ohne weiteres auf den Ratifikationsakt übertragen219 • Jedes Staatsorgan ist verpflichtet, die Voraussetzungen für das eigene Tätigwerden zu überprüfen. Insofern ist der Bundespräsident befugt, auch im Rahmen des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG zu prüfen, ob die formellen Voraussetzungen für eine Ratifikation gegeben sind220 3. Materielles Prüfungsrecht?

Ob dem Bundespräsidenten darüber hinaus auch ein materielles Prüfungsrecht zukommt, ist in der Staatsrechtslehre seit jeher umstritten221 . Übenviegend wird ihm das Recht zur Überprüfung von Gesetzen und Verträgen an214 So treffend Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 50 m.w.N.; ähnlich v. Mt/nch, Staatsrecht I, Rn. 788. m Vgl. v. Mi/llch, a.a.O., Rn. 821; Stern, Staatsrecht n, § 30 m 4c (S. 240 ff.). 216 So schon BVerfGE 1,396 (412). 217 Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 33; Mallnz, in: MaunzJDürig, GG, Art. 82 Rn. 1 (Bearbeitung 1960). 218 Bryde, in: v. Müoch lKunig, GG, Art. 82 Rn. 3. 219 Für eine einheitliche Betrachtung des Prüfungsrechts auch R. Bemhardt, in: HdbStR vrr, § 174 Rn. 8; Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 41; Stem, Staatsrecht n, § 30 m4c (S. 240). 220 Vgl. nur Mewing, Die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten bei der Gesetzeausfertigung, insbesondere beim teilnichtigen Gesetz, S. 89. 221 Einen Überblick über den Streitstand geben Nierhal/s, in: FS Friauf, S. 233 (235 ff.) und Bryde, in: v. Müoch lKunig, GG, Art. 82 Rn. 4 ff.

76

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

hand der materiellen Bestimmungen der Verfassung zugebilligt222. Auch in der Staatspraxis haben die Bundespräsidenten schon mehrfach von einem materiellen Prüfungsrecht Gebrauch gemache 23 . Hierfür werden vor allem systematische und teleologische Argumente vorgebracht. Aus der aus Art. 61, 20 Abs. 3 und 1 Abs. 3 GG abzuleitenden Bindung des Bundespräsidenten an das Grundgesetz wird gefolgert, daß der Bundespräsident zu einer vollständigen Kontrolle befugt sein müsse 224 . Weiter wird behauptet, daß das Grundgesetz eine mehrstufige Rechts- und Verfahrenskontrolle wolle und dem Bundespräsidenten dabei allgemein eine rechtswahrende Kontrollfunktion zukomme225 . Schließlich wird darauf hingewiesen, daß der Bundespräsident nicht gezwungen sein dürfe, .,sehenden Auges" ein von ihm für verfassungswidrig gehaltenes Gesetz ausfertigen zu müssen226 . Die Gegner eines materiellen Prüfungs rechts führen dagegen an, daß dem Bundespräsidenten nur der bloße Formalakt der Ausfertigung bzw. Ratifikation übertragen worden sei und die inhaltliche Verfassungsmäßigkeit nicht zu den tatbestandsmäßigen Voraussetzungen dieser Akte gehöre 227 . Zudem fehle dem Bundespräsidenten unter Umständen das juristische Wissen, die materielle Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu beurteilen, und er demzufolge auf in der Verfassung nicht vorgesehene Gutachter vertrauen müsse228 . Schließlich setze sich ein materielles Pl}ifungsrecht in Widerspruch zu der Kompetenz des Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle229 . Gegen dieses Argument spricht aber schon, daß dieses Monopol nur anderen Gerichten gegenüber besteht (Art. 100 Abs. 1 GGi 30 und nichts über eine präventive Prüfungskompetenz besagt231. Der Bundespräsident steht insofern nicht in Konkurrenz zum Bundesverfassungsgericht und venvirft das jeweilige Vertragsgesetz, sondern er ist dem Gericht nur vorgeschaltet und verhindert

222 Vgl. etwa R. Geiger, GG und Völkerrecht, S. 130; Schlaich, in: HdbStR II, § 49 Rn. 34; Herzog, in: MaunzlDürig, GG, Art. 54 Rn. 75 (Bearbeitung 1986); Stem, Staatsrecht II, § 30 m 4a (S. 230 ff.). 223 In sechs Fällen wurde die Ausfertigung eines Gesetzes bisher verweigert, vgl. die Zusammenstellung von Bryde, in: v. MfinchlKunig, GG, Anhang zu Art. 82. 224 Herzog, in: MaunzlDürig, GG, Art. 54 Rn. 75 ff. (Bearbeitung 1986). m Stem, Staatsrecht II, § 30 m 4a (S. 233 f.). 226 Stem, a.a.O.; Herzog, in: MaunzlDürig, GG, Art. 54 Rn. 76 (Bearbeitung 1986); Schlaich, in: HdbStR II, § 49 Rn. 36. 227 So explizit Friarif, in: FS Carstens II, S. 545 (553 f.). 228 So Friesenhahn, in: FS Leibholz II, s. 679 (690). 229 Vgl. Friesenhahn, a.a.O., S. 691. 230 Schlaich, in: HdbStR II, § 49 Rn. 38. m Stem, Staatsrecht II, § 30 m4a (S. 236 f.).

H. Würdigung

77

das Inkrafttreten des Gesetzes bis zu einer eventuell beantragten Klärung durch das Bundesverfassungsgericht232 . Das an mehreren Stellen im Grundgesetz deutlich herausgestellte Primat der Verfassung bei jeder staatlichen Tätigkeit verlangt zudem, daß ein Verfassungsorgan nicht geZ"llngen sein kann, "sehenden Auges" einen Verfassungsverstoß auch noch umsetzen zu müssenm. Auch der Hinweis auf eine bloß "staatsnotarielle Beurkundungsfunktion"234 kann demgegenüber nicht überzeugen, da auch Notare nach § 14 Abs. 2 BNotO ihre Mitwirkung an Handlungen versagen könne, die erkennbar unerlaubte Zwecke verfolgen 235 . Dem Argument, daß dem Bundespräsidenten der "Gehirntrust" (Dürig) für eine wirksame rechtliche Kontrolle fehle 236 , kommt allerdings insofern Bedeutung zu, als die Prüfungs- und Venverfungspflicht des Bundespräsidenten als gelockert angesehen werden muß. Nur ein evidenter Verfassungsbruch zwingt den Bundespräsidenten zur Venveigerung der Ausfertigung des Vertragsgesetzes bzw. der Ratifizierung des Vertrages 237 . Diese Lockerung der Prüfungspflicht läßt sich auch damit begründen, daß immer noch das Bundesverfassungsgericht bereitsteht, um die Vereinbarkeit des Vertrages mit der Verfassung verbindlich zu prüfen238 .

III. Ergebnis Im Ergebnis ist deshalb festzuhalten, daß dem Bundespräsidenten anläßlich der Ausfertigung des Vertragsgesetzes bzw. der Vornahme der Ratifikation nur die Prüfung obliegt, ob ein völkerrechtlicher Vertrag evident verfassungswidrig ist.

H. Würdigung Die Untersuchung der derzeitigen Rechtslage hat ergeben, daß die inhaltliche Überprüfung völkerrechtlicher Verträge auf ihre Vereinbarkeit mit dem So überzeugend Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 38. Schlaich, a.a.O., Rn. 36; Ste17l, Staatsrecht n, § 30 m 4a (S. 233); Herzog, in: MaunzJDürig, GG, Art. 54 Rn. 76 (Bearbeitung 1986). 234 Friarif, in: FS Carstens n, S. 545 (553). 235 So zutreffend Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 36. 236 Dtlrig, VVDStRL 25 (1967), 223. 237 In diesem Sinne auch Schlaich, in: HdbStR n, § 49 Rn. 39; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 467; ähnlich Bryde, in: v. MÜllchIKunig, GG, Art. 82 Rn. 6. 238 Schlaich, a.a.O., Rn. 40. 232

133

78

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

Grundgesetz von dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes bzw. der Ausfertigung der vertragsbezogenen Verordnung abhängt. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist dabei stets eine mittelbare: Formaler Gegenstand der Überprüfung ist nicht der völkerrechtliche Vertrag als solcher, sondern der innerstaatliche Umsetzungsakt. Eine inhaltliche Überprüfung der bedeutsamen Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist somit keinesfalls vor Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahren möglich. Wenngleich auch auf diesem Wege das Inkrafttreten völkerrechtlicher Verträge in der Regel verhindert werden kann, weil die Kontrolle vor der Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung möglich ist, weist die verfahrensrechtliche Anknüpfung der Kontrolle an den innerstaatlichen Umsetzungsakt doch erheblich Nachteile auf, wie im folgenden nachgewiesen werden soll. I. Verzögerungen des Vertragsabschlusses

Die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Maastrichter Vertrages hat gezeigt, daß eine Kontrolle, die erst nach Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens durchgeführt wird, zu einer Verzögerung des Vertragsabschlusses führen kann. Hierdurch wird die außenpolitische Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung beschränkt, weil dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses durchaus Bedeutung zukommen kann239 . Verzögerungen bei der Ratifikation können negative Auswirkungen auf das Zustimmungsverfahren in einem anderen Vertragsstaat haben. Umgekehrt kann sich die strikte Einhaltung eines vorgegebenen Zeitplans auch positiv auswirken. Ratifikationsverfahren sind regelmäßig heikle Prozesse, die auf Einflüsse von außen nicht unempfindlich reagieren24o . So herrschte in den Mitgliedstaaten nach dem gescheiterten dänischen Referendum große Unsicherheit über den Fortgang der Ratifikation des Maastrichter Vertrages. Nur weil die übrigen Mitgliedstaaten wiederholt erklärten, an dem vereinbarten Zeitpunkt des Inkrafttretens zum l. Januar 1993 festhalten zu wollen241 , konnte der Europäische Rat in Edinburgh im Dezember 1992 239 Auf diesen Umstand haben die Bundesregierungen oftmals hingewiesen, vgl. nur Bull.BReg. v. 12.6.1952, S. 731 (EVG-Vertrag) sowie die Stellungnahme der Bundesregierung v. 15.1.1993 (Vertrag von Maastricht), abgedruckt bei: Winkelmann, Das Maastricht-Urteil des BVerfG, S. 165 (171); in diesem SilUle auch das zu BegilUl dieser Arbeit wiedergegebene Zitat von Adolf Amdt im Streit um die Zulässigkeit der deutschen Wiederbewaffnung, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 156 (165). 240 Vgl. auch HälscheidtiSchotten, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 95. 241 Vgl. HälscheidtlSchotten, a.a.O., S. 52. Auch das Europäische Parlament forderte die Mitgliedstaaten "eindringlich auf, den Vertrag von Maastricht ( .. ) ohne Verzögerung zu ratifizieren" (ABI. Nr. C 176 v. 13.7.1992, S. 83). Im gleichen SilUle auch die

H. Würdigung

79

eine Lösung finden, die Dänemark die Durchführung eines zweiten Referendums ermöglichte242 • Aufgrund der heiklen innenpolitischen Situation in Dänemark und im Vereinigten Königreich243 bestand zum damaligen Zeitpunkt zumindest die Möglichkeit, daß die Verzögerung der Ratifikation in Deutschland, das bis dato als "Motor" der europäischen Integration hervorgetreten war, auch negative Auswirkungen auf diese Mitgliedstaaten haben könnte 244 . Die Unsicherheit über den Fortgang des Verfahrens in Deutschland hätte durchaus zu schwenviegenderen Problemen führen können als dies letztlich der Fall war24S .

11. Gefahr des "Überspielens" des Bundesverfassungsgerichts Die derzeitige Rechtslage birgt zudem die Gefahr, daß das Bundesverfassungsgericht durch das Herbeiführen der völkerrechtlichen Verbindlichkeit des Vertrages "überspielt" werden kann. Hierunter wird allgemein eine Handlung verstanden, die es einem Verfahrensbeteiligten ermöglicht, zu seinen Gunsten einen unumkehrbaren Vorteil zu erlangen und eine gerichtliche Entscheidung ganz oder teilweise zu verhindern 246 . 1. Historischer Exkurs: Der "Eisenbahl1streit" (1928)

Im Verfassungsprozeß ereignete sich ein besonders spektakulärer Fall aus Anlaß des sog. "Eisenbahnstreits" in der Weimarer Republik247 . Das Land Baden klagte im Jahre 1928 beim Staatsgerichtshof gegen das Reich auf Einräumung eines Sitzes im neu zu besetzenden Venvaltungsrat der Deutschen Reichsbahngesellschaft, deren Vorgängerin, die Reichseisenbahn, infolge der Kriegslasten von den Siegermächten gepfändet wurde. Die Reichseisenbahn war wiederum aus den ehemaligen Staatseisenbahnen der Länder entstanden, von denen einige - unter anderem das Land Baden - im Gegenzug das Recht Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Lissabon am 26./27.6.1992, abgedruckt in: EA 1992, D 489 tT. 242 Vgl. die Schlußfolgerungen des Europäischen Rats von Edinburgh am 11./12.12.1992, abgedruckt in: EA 1993, D 1 tT. Hierauf berief sich auch die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme v. 15.1.1993 im Verfassungsbeschwerdeverfahren, abgedruckt bei: Winkelman1l, Das Maastricht-Urteil des BVerfU, S. 165 (171). 243 Vgl. hierzu Henrichs, DÖV 1994, 368 (371 f.). 244 Stellungnahme der Bundesregierung v. 15.1.1993, a.a.O. 245 So auch Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (464). 246 Hällßler, Der Konflikt z\\1schen BVerfU und politischer Führung, S. 247. 247 Vgl die Darstellung bei Häl/ßler, a.a.O., S. 247 tT.; knapper Friesenhah1l, ZRP 1973, 188.

80

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

erhielten, einen Sitz im Verwaltungsrat der Reichseisenbahn zu bestimmen. Im Venvaltungsrat der Nachfolgeorganisation waren dagegen nur noch Sitze für das Reich und die Siegermächte vorgesehen, nicht jedoch für die ehemaligen "Eisenbahnländer". Einen Tag vor der mündlichen Verhandlung über eine einstweilige Verfügung besetzte das Reich die vakanten Stellen jedoch mit neuen Venvaltungsratsmitgliedern und schuf hierdurch vollendete Tatsachen. Der Staatsgerichtshof sah sich gezwungen, das Verfahren auf unbestimmte Zeit auszusetzen. In seinem Vertagungsbeschluß rügte das Gericht, daß ihm die Reichsregierung die Ausübung seiner verfassungsmäßigen Tätigkeit in dieser Streitsache unmöglich gemacht habe 248 . Nachdem auch ein Appell an Reichspräsident Hindenburg nichts bewirkt hatte, legte der Präsident des Staatsgerichtshofs Simons, in Personalunion auch Präsident des Reichsgerichts, seine Ämter nieder249 • 2. Der Streit um den Grundlagenvertrag (1973)

Obwohl vielerorts die Hoffnung geäußert wurde, daß sich ein derartiger Fall der Mißachtung eines Gerichts in der Bundesrepublik nicht wiederholen würde, kamen die Umstände der verfassungsgerichtlichen Überprüfung des Grundlagenvertrages zwischen der Bundesrepublik und der DDR dem recht nahe 250. Zwischen beiden Regierungen war bei Unterzeichnung des Vertrages am 21. Dezember 1972 vereinbart worden, daß der abschließende Notenaustausch am 20. Juni 1973 stattfinden sollte. Die Bayrische Staatsregierung konnte ein abstraktes Normenkontrollverfahren allerdings erst nach dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes am 28. Mai 1973 einleiten und versuchte deshalb, den Abschluß des Vertrages durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu verhindern. Das Bundesverfassungsgericht wies diesen Antrag letztlich zurück, weil die Bundesregierung schwenviegende außenpolitische Schwierigkeiten geltend machte, die im Falle eines Hinausschiebens des Vertragsabschlusses unter Umständen sogar zu einem endgültigen Scheitern des Vertrages führen konnten251 . In dem Bewußtsein, daß seine Entscheidung in der Hauptsache auf den Zit. nach Häuftler, a.a.O., S. 248. Vgl. die eindrucksvolle Begründung von Simons, in: Häberle, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 137 ff.. 250 Hierzu ausfllhrlich Häuft/er, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 54 ff. 251 Vgl. BVerfGE 35, 257. Ein früherer Antrag war gleichfalls abgelehnt worden, da er noch vor Ausfertigung des Vertragsgesetzes und nach Auffassung des BVerfG damit verfrüht gestellt worden war, vgl. BVerfGE 35, 193. 248 249

H. Würdigung

81

völkerrechtlich verbindlichen Vertragschluß keine Wirkung mehr haben würde, wies das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß darauf hin, daß es mit der Entscheidung des Grundgesetzes für eine verfassungsgerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge unvereinbar sei, wenn "die Exekutive ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren überspielt und durch eine Maßnahme endgültig das Urteil dieses Gerichts um einen Teil seiner Wirkung bringt,,252. 3. Ergebnis

Es ist müßig darüber zu streiten, ob das Bundesverfassungsgericht bei der Kontrolle des Grundlagenvertrages tatsächlich "überspielt" \\1ude 253 . Das Bundesverfassungsgericht scheint das Verfahren selbst als Grenzfall angesehen zu haben und wollte seine Ausführungen wohl gleichsam als Warnung für zukünftige Verfahren verstanden wissen. Gegen ein "Überspielen" spricht letztlich auch, daß das Gericht es in Kenntnis aller wesentlichen Umstände selbst in der Hand hatte, durch den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung den Abschluß des Grundlagenvertrages zu verhindern254 . Es kann jedoch nicht bestritten werden, daß das Verfahren gleichsam zu einem "Wettlauf' zwischen Bundesverfassungsgericht und Regierung führte, den es im Interesse der Würde beider Verfassungsorgane zu vermeiden gilt255 . Durch eine Vorverlegung der Kontrolle könnte dem Verfahren der Zeitdruck genommen werden256 .

III. Rechtsunsicherheit Gegen eine Kontrolle erst nach der parlamentarischen Zustimmung zu dem Vertrag spricht schließlich, daß nicht nur in der Bundesrepublik selbst, son252 BVerfGE 35, 257 (262). Auch in der Begründung der Hauptsache findet sich diese Aussage in ähnlicher FOITIl, vgl. BVerfGE 36, 1 (15). Soweit das BVerfG in dieser Entscheidung die Behauptung aufstellt, die DDR müsse sich seine Auslegung des Vertrages entgegenhalten lassen (a.a.O., S. 36), vermag dies schon deshalb nicht zu überzeugen, weil das Gericht vor Vertragsschluß selbst darauf hingewiesen hat, daß seiner Hauptsacheentscheidung nur noch innerstaatlich und fllr Folgeverträge Bedeutung zukomme (vgl. BVerfGE 35, 257 [263]); siehe hierzu auch Hällßler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 60 Fn. 173; Ress, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik . Deutschland, S. 145 (158). m Dafllr z.B. Friesenhalm, ZRP 1973, 188 f.; dagegen aber Hällßler, a.a.O., S. 249. 254 So auch Hällßler, a.a.O. m In diesem Sinne bereits Fillme, DVBI. 1953, 65 (70); zustimmend Friesenhahn, ZRP 1973, 188 (189). 256 So auch Friesenhalm, a.a.O., S. 190.

6 Bunneister

82

2. Kap.: Der Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

dern auch bei den anderen Vertragsparteien über lange Zeit Rechtsunsicherheit darüber herrscht, ob der Vertrag tatsächlich abgeschlossen werden wird257 . Die notwendige Rücksichtnahme auf die Vertragspartner spricht deshalb dafür, eine verfassungsgerichtliche Kontrolle so früh wie möglich durchzuführen258 . Gerade bei der Ratifikation des Maastrichter Vertrages stellte das Fehlen einer frühzeitigen Verfassungsmäßigkeitskontrolle einen beträchtlichen Unsicherheitsfaktor dar259 . Erst mußte die Gemeinsame Verfassungskommission dem Parlament eine Grundgesetzänderung vorschlagen und dann mußte das Parlament diese Änderung und das Ratifikationsgesetz verabschieden, bevor das Bundesverfassungsgericht angerufen werden konnte26o . Während des Verfassungsbeschwerdeverfahrens war die Gemeinschaft nahezu gelähmt und konnte die am 1. Februar 1993 begonnenen Verhandlungen mit den potentiellen Beitrittkandidaten nur auf ungesicherter Vertragsgrundlage führen 261 . Eine vor dem parlamentarischen Zustimmungsverfahren mögliche Verfassungsmäßigkeitskontrolle kann die Rechtslage dagegen bereits frühzeitig klären und weckt bei den Vertragspartnern keine unberechtigten Hoffnungen. Deren "Desavouierung" ist bei einer frühzeitigen Kontrolle erheblich verringert262 . Zudem hätte ein negatives Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Maastricht-Verfahren dazu geführt, daß die Ratifikationsverfahren in allen zwölf Mitgliedstaaten einschließlich der drei Volksabstimmungen obsolet geworden wären263 . Wenngleich ein Staat zweifellos das Recht hat, einen Vertrag nicht abzuschließen, wäre es aus rechtspolitischer Sicht vorzugswürdiger , wenn das "letzte Wort" hierüber keinem Gericht, sondern den politisch verantwortlichen Organen zukomme 64 .

Hierzu auch Hölscheidt/Schotten, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 95. So auch 1Iilf, in: FS Everling I, S. 463 (470 0; Ress, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (152). 259 So der berechtigte Vorwurf von Fron/ont, JZ 1995,800 (801); vgl. auch die Ausfilhrungen des Abg. Kittelmallll in der 181. Sitzung des 12. Deutschen Bundestages am 20.1O.1993,Sten.Prot.,S.15614A 260 Fron/ollt, a.a.O. 261 In einem anderen Zusammenhang wies auch die Abg. JJ'ieczorek-Zelll in der 181. Sitzung des 12. Deutschen Bundestages am 20.10.1993 auf diesen Umstand hin, Steno Prot.,S.15613D. 262 Ress, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 145 (152). 263 Vgl. Hölscheidt/Schottell, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 95. 264 Zutreffend HölscheidtlSchottell, a.a.O., S. 94. 257 258

H. Würdigung

83

IV. Ergebnis Im Ergebnis bleibt festzuhalten, daß eine verfassungsgerichtliche Kontrolle zu einem früheren Zeitpunkt als nach derzeitiger Rechtslage in Deutschland gewichtige Vorzüge hat. Neben der Gefahr des "Überspielens" sprechen hierfür die nötige Rücksichtnahme auf die Vertragspartner und die Wahrung der außenpolitischen Handlungsfreiheit der Bundesregierung.

Drittes Kapitel

Rechtsvergleichender Überblick Es ist nicht zu bestreiten, daß die rechtsvergleichende Betrachtung fremden Rechts gewinnbringende Anregungen für die Entschließungen des nationalen Gesetzgebers zu liefern vermag!. Sofern nicht bei evidenter Überlegenheit eines fremden Rechtsinstituts sogar dessen Übertragung in das nationale Recht in Erwägung zu ziehen ist2, kann eine rechtsvergleichende Betrachtung jedenfalls geeignet sein, zur Diskussion anzuregen, Erfahrungen zu vermitteln und Anhaltspunkte für eine Neuregelung zu geben 3 . Im folgenden sollen deshalb Regelungen anderer Rechtsordnungen untersucht werden, die eine verfassungsgerichtliche Überprüfung völkerrechtlicher Verträge zu einem früheren Zeitpunkt als in Deutschland ermöglichen4.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht Die Gemeinschaftsverträge haben dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften an zwei Stellen eine Zuständigkeit zur vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge übertragen. Es handelt sich hierbei um das in Art. 228 Abs. 6 EGV geregelte Gutachtenverfahren und um das Dringlichkeitsverfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV5 . I Vgl. hierzu die heute noch trefTenden Ausftlhrungen von Zweigert, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrecht m, S. 79 fT. 2 Vgl. Zweigert, a.a.O., S. 81. 3 Mössner, AöR 99 (1974), 193 (241); zur Methode der Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht neuerdings H. Krtlger, in: FS Kriele, S. 1393 fT. sowie Starck, JZ 1997, 1021 fT. 4 Aus diesem Grund ist die präventive Kontrolle internationaler Verträge in Portugal nicht Gegenstand der Untersuchung. Nach Art. 278 Abs. 1 der portugiesischen Verfassung v. 2.4.1976 kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle erst nach der parlamentarischen Abstinunung über den Vertrag einsetzen, so daß insoweit kein Unterschied zur Rechtslage in der Bundesrepublik besteht, vgl. Weber, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 41 (67). 5 Gemäß Art. 12 des Vertrages von Amsterdam v. 2.10.1997 (abgedruckt in: BRDrs. 784/97), der allerdings noch der Ratifikation durch die Mitgliedstaaten bedarf und am 1.1.1999 in Kraft treten soll, werden EG- und EU-Vertrag umnumeriert. Der Vertrag von Amsterdam wird konunentiert von HiIflPache, NJW 1998, 70S fT. Der EGKS-

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

85

I. Das Gutachtem'erfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV Die in der Praxis bedeutsamere Zuständigkeit des Gerichtshofes ist seine gutachtliche Tätigkeit nach Art. 228 Abs. 6 EGV. Die Vorschrift lautet wie folgt: Der Rat, die Kommission oder ein Mitgliedstaat kann ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit eines geplanten Abkommens mit diesem Vertrag einholen. Ist dieses Gutachten ablehnend, so kann das Abkommen nur nach Maßgabe des Artikels N des Vertrags über die Europäische Union in Kraft treten.

Das Gutachtenverfahren ist das einzige Verfahren im EG-Vertrag, in dem der Gerichtshof nicht streitentscheidend, sondern vorbeugend tätig wird 7 . Verglichen wird diese Tätigkeit mit der eines "Forschungsinstituts des Gemeinschaftsrechts, was auf allerhöchster Ebene verbindlich für alle anderen Organe tätig wird"s. Eine gewisse Parallele besteht deshalb zu den Gutachten (avis, advisory opinions) des Internationalen Gerichtshofs gemäß Art. 96 Abs. 1 UN-Charta, denen jedoch keinerlei formale Bindungswirkung zukommt9 . Da Vertrag enthält kein Verfahren zur vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge; zu den Gründen MacLeodlHendrylHyett, The External Relations of the EC, S. 114; Gray, ELRev. 8 (1983), 24 (32). 6 Neben diesem vertraglich vorgesehenen Gutachtenverfahren erstattet der Gerichtshof der Kommission gelegentlich inoffizielle Gutachten zu rechtlichen Fragen. Eine formale Verantwortlichkeit des Gerichtshofs wird hierdurch allerdings nicht begründet, vgl. SchermerslWaelbroeck, Judicial Protection in the EC, § 667 (S. 381). 7 Der Vorschlag, das Gutachtenverfahren auch auf die vorbeugende Kontrolle sonstiger Rechtsakte auszudehnen, wurde bei der Ausarbeitung des EU-Vertrages verworfen, vgl. Cloos IW., Le Traite de Maastricht, S. 146 f Diskutiert wird neuerdings, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips (Art. 3b Abs. 2 EGV) durch eine vorbeugende Kontrolle sicherzustellen (hierzu DarISes, Gutachten D für den 60. DJT, S. 137 f m.w.N.). Der EGKS-Vertrag enthält in Art. 95 Abs. 4 ein obligatorisches Gutachtenverfahren ("Stellungnahme") über die Notwendigkeit einer "kleinen Vertragsrevision", vgl. hierzu L.-J. Conslanlillesco, Das Recht der EG I, Rn. 715 f; Gray, ELRev. 8 (1983),24 (32 f); Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (181 tT.). In diesem Verfahren hat der Gerichtshof bis heute drei Gutachten abgegeben: Stellungnahme 1/59 v. 17.12.1959, Sig. 1958/59,555; Stellungnahme 1160 v. 4.3.1960, Sig. 1960,97; Stellungnahme 1161 v. 13.12.1961, Sig. 1961,527. 8 So HakenbergIStix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 60; dagegen spricht TomI/schal, in: v.d. GroebenlThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 82 von einer ,,Art präventiver Normenkontrolle". 9 Auf die Parallele weisen HakellbergIStix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 60 und Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (178) hin; zum Gutachtenverfahren vor dem IGH gemäß Art. 96 UN-Charta ausführlich Mosler, in: Simma, The Charter of the UN, Art. 96 Rn. 1 iT. Auch dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ist durch Art. I des 2. Zusatzprotokolls zur EMRK eine (sehr restriktive) Gutachtenkompetenz übertragen worden. Diese Zuständigkeit ist bisher allerdings noch nicht in Anspruch genommen worden, vgl. hierzu HarrislO 'Boyle/Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, S. 689 f Weitere Gutachtenzuständigkeiten besitzen auf internationaler Ebene der Internationale Seegerichtshof

86

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

die Gutachten nach Art. 228 Abs. 6 EGV durchweg die Gemeinschaft und ihre Außenbeziehungen betreffen, ist das Verfahren Bestandteil der "verfassungsrechtlichen Streitigkeiten" im weitesten Sinne lO . Insofern verbietet sich auch de lege ferenda eine Zuständigkeitsübertragung auf das Gericht Erster InstanzlI. Vermutlich ist das ursprünglich in Art. 228 Abs. I Unterabs. 2 EWGV geregelte Verfahren 12 von den Mitgliedstaaten als Sicherungsmittel gegen Zuständigkeitsüberschreitungen der Gemeinschaft im Bereich ihrer Außenbeziehungen in den Vertrag aufgenommen worden13 • Bedenkt man, daß gerade die auswärtigen Angelegenheiten als klassischer Ausdruck der Souveränität eines Staates angesehen werden, liegt diese Annahme nahe l4 . Zudem wurden die Römischen Verträge zu einer Zeit ausgehandelt, als gerade in Frankreich eine merkliche Rückbesinnung auf seine Souveränität und Eigenstaatlichkeit eintrat l5 . Die Ähnlichkeit mit dem Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. läßt zumindest vermuten, daß auch bei Art. 228 Abs. I Unterabs. 2 EWGV der Schutz der Mitgliedstaaten im Vordergrund standl6 . Bestätigt wird diese Annahme durch die Tatsache, daß in fast allen bisherigen Gutachtenverfahren der Streit um die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedsstaaten den Ausschlag für die Einleitung des Verfahrens gab l7 . Daß das Gutachtenverfahren in der Praxis bisher in erster gemäß Art. 191 der Seerechtskonvention, der Amerikanische Menschenrechtsgerichtshof gemäß Art. 14 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention sowie der EWRGerichtshof gemäß Art. 34 des EWR-Abkommens. Die letztgenannte Kompetenz ist an das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 EGV angelehnt, im Gegensatz zu jenemjedoch nicht bindend, vgl. Norberg u.a., EEA Law, S. 716. 10 H.P. Ipsell, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 15 Rn. 15; Hakellberg/StixHackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 60; Dm/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, P. m Rn. 3 (Bearbeitung 1996); Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-03. 11 Zutreffend Dal/ses, Gutachten D fUr den 60. DJT, S. 86; Everlillg, EuR 1997,398 (416). 12 Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV wurde durch Art. G Nr. 80 EUV neugefaßt und als Art. 228 Abs. 6 EGV in den Vertrag eingefUgt. 13 Wohlfarth, in: Wohlfarth u.a., EWGV, Art. 228 Anm. 20; Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (468); Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (496 f). 14 Vgl. Rel/ter, in: SmitlHerzog, The Law ofthe EEC VI, Anm. 228.06. 15 Hierzu Schillillg, Völkerrecht und staatliches Recht in Frankreich, S. 127 ff. 16 Hierzu unten B.I. (S. 119). 17 Mit der Frage der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft beschäftigte sich der EuGH in sieben von zehn Gutachtenverfahren: Gutachten 1/75 v. 11.11.1975 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355; Gutachten 1/76 v. 26.4.1977 (Stillegungsfonds), Slg. 1977,741; Gutachten 1/78 v. 4.10.1979 (Naturkautschuk-Übereinkommen), Slg. 1979, 2871; Gutachten 2/91 v. 19.3.1993 (ILO-Übereinkommen Nr. 170), Slg. 1993,1-1061; Gutachten 1/94 v. 15.11.1994 (WTO), Slg.

A Europäisches Gemeinschaftsrecht

87

Linie der Klärung dieser Frage diente, wird verständlich, wenn man die einschlägigen Regelungen des EG-Vertrages zu den Außenkompetenzen der Gemeinschaft näher betrachtet. Der EG-Vertrag enthält keine dem Art. 101 Abs. 1 EAGV vergleichbare Bestimmung, in der das Prinzip "in foro domestico, in foro extemo" verwirklicht ist l8 . Art. 228 EGV regelt lediglich das Verfahren und setzt eine Vertragsschließungskompetenz voraus l9 . Im ersten Jahrzehnt nach Inkraftreten der Römischen Verträge wurde diese Regelung dahingehend interpretiert, daß die Vertragsschließungskompetenzen der Gemeinschaft auf die im Vertrag ausdrücklich normierten Fälle beschränkt seien20 . Dieser Auffassung ist der Gerichtshof jedoch in seinem wegweisenden "AETR-Urteil" entgegengetreten, indem er aus einer systematischen, an der Funktionsfahigkeit und Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts orientierten Auslegung auch implizite Vertragsschließungskompetenzen der Gemeinschaft herleitete21 • Es ist jedoch bis heute nicht gelungen, eine klare Trennungslinie zwischen den Vertragsschließungskompetenzen der Gemeinschaft und denen der Mitgliedstaaten zu ziehen22 . Zudem weist die Rechtsprechung des Gerichtshofes in dieser Hinsicht durchaus Schwankungen auf 3 . Die Abgrenzung zwischen den Kompetenzen der Gemeinschaft und denen der Mitgliedstaaten ist deshalb zu einem ständigen Streitpunkt zwischen der Kommission auf der einen sowie dem Rat und den Mitgliedstaaten auf der anderen Seite geworden. In der Praxis behilft man sich deshalb oftmals mit dem Abschluß von sog. "gemischten Abkommen", das heißt einem gemeinsamen Abschluß des Abkommens durch Gemeinschaft und Mitgliedstaaten24 . Scheitert der Abschluß eines gemischten Abkommens jedoch am Widerstand eines Beteiligten, bleibt oftmals nur das Gutachtenverfahren, um den Kompetenzkonflikt zu schlichten25 . 1994,1-5267; Gutachten 2/92 v. 24.3.1995 (OECD), Slg. 1995, 1-521; Gutachten 2/94 v. 28.3.1996 (EMRK), Slg. 1996,1-1759. 18 Zutreffend Bi/foli', in: FS Kutscher, S. 55 (56). 19 Vgl. Oppemwn/l, Europarecht, Rn. 1642; Brown/Kennedy, The Court of Justice of the EC, S. 228. 20 In diesem Sinne Wohlfarlh, in: Wohlfarth. u.a., EWGV, Art. 228 Anm. 3 f. 21 EuGH, Urt. v. 31.3.1971, Rs. 22/70 (RatIKonunission), Slg. 1971,263 (274 f. Rn. 15 ff); allgemein zur neueren Rechtsprechung des EuGH zu den Vertragsschließungskompetenzen der Gemeinschaft R. Geiget', JZ 1995, 973 ff. 22 AA aber Giegerich, ZaöRV 57 (1997),409 (496). 23 So kann das Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, 1-5267 nur als Stärkung der Kompetenzen der Mitgliedstaaten gewertet werden, vgl. Hilf, EJIL 6 (1995), 245 (257); ebenso Giegerich, a.a.O. 24 Vgl. hierzu nur Nicofayse/l, Europarecht II, S. 487 f. 25 Maas, CMLRev. 13 (1976), 379 (380) sieht in dem Scheitern des Abschlusses eines gemischten Abkonunens den Grund dafür, daß die Konunission im Jahre 1975 erstmals von dem Gutachtenverfahren Gebrauch machte.

88

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Verständlichenveise stellt der Gerichtshof selbst eine andere Funktion des Gutachtenverfahrens in den Vordergrund. Nach seiner Auffassung dient das Verfahren dem Zweck, Venvicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, die die Gemeinschaft verpflichten, mit dem EG-Vertrag vor einem Gericht bestritten würde 26 . Eine derartige gerichtliche Entscheidung, so der Gerichtshof, müßte nicht nur auf Gemeinschaftsebene, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen und brächte möglichenveise für alle Betroffenen einschließlich der Drittstaaten Nachteile mit sich27 . Infolgedessen sehe der EG-Vertrag das "außerordentliche Verfahren" einer vorherigen Anrufung des Gerichtshofes vor, damit die Gemeinschaftsrechtskonformität eines Abkommens noch vor dessen Abschluß geklärt werden könne28 . Mit dieser Interpretation des Gutachtenverfahrens berücksichtigt der Gerichtshof den völkerrechtlichen Grundsatz, daß sich auch internationale Organisationen nicht auf ihr internes Recht berufen können, um sich ihren vertraglichen Pflichten zu entziehen29 . Nach heute herrschender Lehre im Völkerrecht und im Einklang mit Art. 46 WVRK 11 ist davon auszugehen, daß Verletzungen des Gemeinschaftsrechts völkerrechtlich nur dann beachtlich sind, wenn der Verstoß für den Vertragspartner offensichtlich iseo. Aufgrund 26 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1361); Gutachten 3/94 (Rahmenabkommen über Bananen), Sig. 1995,1-4577 (4595 Rn. 16); Gutachten 2/94 (EMRK), Sig. 1996,1-1759 (1783 Rn. 3); Dal/ses, Gutachten D fiIr den 60. DJT, S. 56; MacLeod/Hendry/Hyett, The External Relations ofthe EC, S. 111. 27 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1360 f); Gutachten 3/94 (Rahmenabkommen über Bananen), Sig. 1995, 1-4577 (4595 f Rn. 17); Gutachten 2/94 (EMRK), Sig. 1996,1-1759 (1783 Rn. 4). Eine ähnliche Schutzrichtung hat auch Art. 234 EGV, vgl. EuGH, Urt. v. 27.2.1962, Rs. 10/61 (KommissionlItalien), Sig. 1962, 1 (22 f.). 28 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Sig. 1996, 1-1759 (1784 Rn. 5); MacLeod/Hendry/Hyett, The External Relations of the EC, S. 111; L. -J. Constantinesco, Das Recht der EG I, Rn. 714; rVachsmann, RTDE 1996,467 (468, 471) spricht von der Kontrolle der "Verfassungsmäßigkeit" der Abkommen. 29 Vgl. Schemlers/Waelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 662 (S. 379); TomI/schaf, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 78; RellgelinglMiddeke/Ge/lemlann, Rechtsschutz in der EU, Rn. 511; Rel/ter, in: SmiV Herzog, The Law of the EEC, Anm. 228.06; Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 61 (Bearbeitung 1986); Opperman/l, Europarecht, Rn. 1675. Auch der IGH hat es in seinem Gutachten v. 20.7.1962 (Certain Expe/lses ofthe Ullited Nations) abgelehnt, das interne Recht einer internationalen Organisation schlechthin für die Frage der völkerrechtlichen Verbindlichkeit als maßgeblich anzusehen. Wie im Privatrecht das Organ einer juristischen Person diese mitunter auch verpflichten könne, wenn es "I/ltra vires" handele, so schließe die Verletzung internen Verbandsrechts die Verpflichtung der internationalen Organisation nach außen nicht grundsätzlich aus, vgl. ICl Reports 1962, 151 (168). 30 Vgl. nur MacLeod/Helldry/Hyett, The External Relations of the EC, S. 130 f.; BOl/lol/is, RdC 235 (1992 IV), 9 (73 f); Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

89

der envähnten schwierigen Abgrenzung der Zuständigkeiten im Bereich der Außenbeziehungen dürfte eine derart offensichtliche Verletzung des Gemeinschaftsrechts aber nur selten in Betracht kommen3 ! . Das Gutachtenverfahren wird vor dem Gerichtshof im Vergleich zu den anderen Verfahrensarten nur selten geführt 32 . Bis heute hat der Gerichtshof erst zehn Gutachten erstellt, davon allerdings allein fünf in den letzten vier Jahren33 . Trotz ihrer geringen Anzahl waren die bisherigen Gutachten von großer Bedeutung für die Entwicklung der Außenkompetenzen der Gemeinschaft34 . Genannt seien hier nur die beiden Gutachten zum Europäischen Wirtschaftsraum35 und das umfangreiche Gutachten zur Welthandelsorganisation36 . J. Antragsberechtigung

a) Der Kreis der Antragsberechtigten Art. 228 Abs. 6 EGV beschränkt den Kreis der Antragsberechtigten auf Rat, Kommission und Mitgliedstaaten. Auch im Zuge der Neufassung der Vorschrift durch den EU-Vertrag wurde dem Europäischen Parlament kein

EWGV Rn. 61 (Bearbeitung 1986); Krueck, Völkerrechtliche Verträge im Recht der EG, S. 146; Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (468); siehe auch oben Fußn. 27. 3! So auch MacLeod/HendrylHyett, The External Relations of the EC, S. 131; LOl/isIBrllclmer, in: Megret, Le droit de la CEE XII, S. 63. hn Fall eines Wettbewerbsabkommens zwischen der Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten, welches unzulässigerweise von der Kommission und nicht vom Rat abgeschlossen worden war, ließ der Gerichtshof dementsprechend keinen Zweifel daran, daß das Abkommen völkerrechtlich dennoch verbindlich sei, vgl. EuGH, Urt. v. 9.8.1994, Rs. C-327/91 (FrankreichIKommission), Slg. 1994, 1-3641 (3674 Rn. 25). 32 An den Verfahren vor dem Gerichtshof und dem Gericht Erster Instanz hat das Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV nur einen Anteil von 0,15 % (nach HakenbergISti:c-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 60). 33 Außer den in Fußn. 17 genannten noch Gutachten 1/91 v. 14.12.1991 (EWR I), Slg. 1991, 1-6079; Gutachten 1/92 v. 10.4.1992 (EWR II), Slg. 1992, 1-2821; Gutachten 3/94 v. 13.12.1995 (Rahmenabkonunen über Bananen), Sig. 1995, 1-4577. Strenggenommen handelt es sich bei dem Gutachten 3/94 (Rahmenabkommen über Bananen) um eine Entscheidung im Gutachtenverfahren, weil der Gerichtshof den Gutachtenantrag rur erledigt erklärte, ohne ein Gutachten zu erstatten. Dennoch spricht der Gerichtshof im EMRK-Gutachten selbst von "Gutachten 3/94", vgl. EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996,1-1759 (1783 Rn. 3). 34 Billow, in: FS Kutscher, S. 55 (77); Dar/ses, in: ders., Handbuch des EGWirtschaftsrechts, P.ill Rn. 8 (Bearbeitung 1996); ders., Gutachten D fUr den 60. DIT, S.85. 35 Gutachten 1/91 (EWR I), Slg. 1991, 1-6079; Gutachten 1/92 (EWR II), Slg. 1992, 1-2821. 36 Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994,1-5267.

90

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Antragsrecht zugebilligt und die Regelung des Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV insoweit unverändert übernommen 37 . Der Ausschluß des Parlaments aus dem Kreis der Antragsberechtigten ist kritisiert worden, weil seit dem Inkrafttreten des EU-Vertrages für den Abschluß bestimmter Abkommen die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist (vgl. Art. 228 Abs. 3 Unterabs. 2 EGV)38. Im Extremfall könnte dies dazu führen, daß das Europäische Parlament bei Zweifeln an der Vereinbarkeit des Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht seine Zustimmung zu dem Vertragsschluß venveigern könnte 39 . Das Europäische Parlament nahm deshalb die Reforrnkonferenz 1996 zum Anlaß, erneut die Aufnahme in den Kreis der Antragsberechtigten des Gutachtenverfahrens zu fordern 40 . Bei den Mitgliedstaaten fand dieser Vorschlag jedoch kein Gehör; obwohl das Parlament als "Gewinner des Amsterdamer Vertrages,,41 gilt, sieht dieser eine Enveiterung des Antragsrechts im Gutachtenverfahren nicht vor42 . Vereinzelt wird allerdings envogen, dem Europäischen Parlament auch schon auf dem Boden des geltenden Rechts ein Antragsrecht im Gutachtenverfahren zuzubilligen43 . Zur Unterstützung dieser These wird das Urteil des Gerichtshofs vom 22. Mai 1990 zum Klagerecht des Europäischen Parlaments nach Art. 173 EWGV herangezogen 44 . Obwohl das Parlament nach dem 37 Bi/low, in: FS Kutscher, S. 55 (61) sah den Grund fiIr den Ausschluß des Parlaments aus dem Kreis der Antragsberechtigten des Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV in dessen schwacher Stellung im Rechtsschutzsystem der Gemeinschaftsverträge. 38 Dm/ses, Gutachten D fiIr den 60. DIT, S. 136; Ch,.istianos, RMC 1994, 37 (38 f.); Bradley, in: O'KeefTeffwomey, Legal Issues of the Maastricht Treaty, S. 193 (203 f.); Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-24. 39 Bradley, a.a.O., S. 204. 40 Entschließung des Europäischen Parlaments über die Funktionsweise des Vertrages über die Europäische Union im Hinblick auf die Regierungskonferenz 1996 Verwirklichung und Entwicklung der Union v.17.5.1995, ABI. Nr. C 151 v. 19.6.1995, S. 63. Ein Antragsrecht im Gutachtenverfahren hatte bereits der Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments über die Europäische Union vorgesehen (Entschließung v. 22.11.1990, ABI. Nr. C 324 v. 24.12.1990, S. 237); restriktiver dagegen Dm/ses, Gutachten D für den 60. DIT, S. 136 f., der ein Antragsrecht nur in den Fällen für erforderlich hält, in den das Europäische Parlament zustimmen oder angehört werden muß. 41 So Hilf/Pache, NJW 1998, 705 (710). 42 Ein Reformprojekt des "Cent,.e Ja,. EI/ropean Legal StIldies" der Universität Cambridge wollte dagegen die bisherige Rechtsprechung des EuGH zum Gutachtenverfahren im Text der Vorschrift berücksichtigen. Der Vorschlag ist abgedruckt in: ELRev. 22 (1997), 395 (508 f.). 43 So Christianos, RMC 1994, 37 (38). Die h.M. geht hingegen davon aus, daß der Kreis der Antragsberechtigten abschließend ist, vgl. nur Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUV/ EGV, Art. 228 Rn. 78; Rellgelillg/Middeke/Gelle,.mall1l, Rechtsschutz in der EU, Rn. 512. 44 EuGH, Urt. v. 22.5.1990, Rs. C-70/88 (ParlamentIRat), Slg. 1990, 1-2067.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

91

Wortlaut dieser Vorschrift nicht das Recht zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage hatte, leitete der Gerichtshof in "kühner Rechtsfortbildung,,45 eine derartige Befugnis aus der vom Vertrag gewollten Wahrung des institutionellen Gleichgewichts ab46. Der Gerichtshof schränkte das Klagerecht des Parlaments nur dahingehend ein, daß die Klage auf den Schutz seiner Befugnisse gerichtet sein müsse und nur auf Klagegründe gestützt werden könne, mit denen die Verletzung dieser Befugnisse geltend gemacht werde47 . Dieses Urteil des Gerichtshofes kann für das Gutachtenverfahren aber schon deshalb nicht fruchtbar gemacht werden, weil für die Enveiterung der Klagebefugnis nach Art. 173 EWGV maßgebend war, daß die dem Parlament ansonsten zur Beachtung seiner Befugnisse zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe nicht ausreichten. Nur aus diesem Grund sah sich der Gerichtshofveranlaßt, das Klagerecht auf das Parlament zu erstrecken48 . Eine vergleichbare Interessenlage liegt beim Abschluß eines gemeinschaftsrechtswidrigen Abkommens nicht vor, weil dem Europäischen Parlament nach dem Inkrafttreten des EU-Vertrages gemäß Art. 173 Abs. 3 EGV ausdiücklich das Recht zusteht, den dem Vertragsabschluß zugrundeliegenden Gemeinschaftsrechtsakt anzufechten, sofern eine Verletzung seiner Rechte in Rede steht49 . Zur Wahrung des institutionellen Gleichgewichts ist ein Antragsrecht des Europäischen Parlaments im Gutachtenverfahren somit nicht erforderlich. Gegen eine entsprechende Rechtsfortbildung spricht zudem, daß die Mitgliedstaaten dem Parlament trotz der Erweiterung seiner Rechte im Vertragsabschlußverfahren offenbar bewußt keine Antragsbefugnis zugestanden haben. Immerhin mude der Wortlaut des Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV in Art. 228 Abs. 6 EGV nicht einfach übernommen, sondern neu gefaßt. Das deutet darauf hin, daß die Mitgliedstaaten sich gegen ein Antragsrecht des Parlaments entschieden haben. Festzuhalten bleibt deshalb, daß das fehlende Antragsrecht des Parlaments zwar rechtspolitisch bedauerlich sein mag 50, auf dem Boden des geltenden Rechts jedoch nicht zu ändern ist51 . 45

Giegerich, ZaöRV 50 (1990),812.

48

So ausdrücklich EuGH, a.a.O., S. 1-2073 Rn. 25.

46 EuGH, Rs. C-70/88 (ParlamentIRat), Sig. 1990,1-2067 (2072 f. Rn. 22 tT.). 47 EuGH, a.a.O., S. 1-2073 Rn. 27. 49 Derartige Rechtsakte sind "Handlungen" im SilUle des Art. 173 Abs. 1 EGV, sie-

he unten 5. (S. 111). 50 In seiner Stellungnalune zu dem Vorschlag des Europäischen Parlaments wirft der EuGH allerdings die Frage auf, ob es zweckmäßig sei, "Streitigkeiten, die mit Hilfe der hierfür vorgesehenen Mechanismen ebensogut politisch gelöst werden kÖlUlten, auf die gerichtliche Ebene zu verlagern", vgl. den Bericht des Gerichtshofes über bestimmte Aspekte der Anwendung des Vertrages über die Europäische Union, Luxemburg, Mai 1995, S. 8 f. Nr. 14. 5\ Im Ergebnis ebenso Bebr, Development of Judicial Control of the EC, S. 353.

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

92

b) Geltendmachung eines Rechtsschutzinteresses? Die Einholung eines Gutachtens nach Art. 228 Abs. 6 EGV setzt nicht voraus, daß der Antragsteller Zweifel an der Gemeinschaftsrechtskonformität des Abkommens hat52 . Der Gerichtshof hat bereits in seinem ersten Gutachten klargestellt, daß es sich bei dem Gutachtenverfahren nicht um ein streitiges Verfahren handelt53 . Folgerichtig hat es der Gerichtshof nicht beanstandet, daß die Kommission ihn um die Begutachtung des Stillegungsfondsabkommens nur im "Interesse der Rechtssicherheit" bat, obwohl sie selbst keinerlei Zweifel an der Gemeinschaftsrechtskonformität des Abkommens hatte54 • Dennoch ist nicht zu verkennen, daß in der Praxis Meinungsverschiedenheiten den Ausschlag dafür geben, die Erstattung eines Gutachtens beim Gerichtshof zu beantragen. Nach dem Wortlaut des Art. 228 Abs. 6 Satz 1 EGV steht die Einholung eines Gutachtens im Ermessen der Antragsberechtigten. Hieraus und aus der politischen Natur des Gutachtenverfahrens folgert die herrschende Meinung, daß eine Pflicht zur Einholung eines Gutachtens des Gerichtshofs nicht besteht55 . Hiergegen wird jedoch vereinzelt geltend gemacht, daß die Kommission als "Hüterin der Gemeinschaftsrechtsordnung" (gardienne de la Jegalite c011l11lunautaire) zur Einholung eines Gutachtens des Gerichtshofes verpflichtet sei, wenn für die Gemeinschaft bedeutsame rechtliche Konsequenzen aus dem Abkommen folgen 56 . Gegen eine Pflicht der Kommission zur Einholung eines Gutachtens spricht jedoch, daß Art. 228 Abs. 6 EGV den Antrag nach seinem Worlaut in das Ermessen der Antragsberechtigten stellt. Zudem hat der Gerichtshof bereits zum Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV festgestellt, daß die Einleitung im Ermessen der Kommission steht57 . Es ist deshalb davon auszugehen, daß eine Pflicht der Kommission zur Einholung eines Gutachtens nicht besteht.

52

EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1360); vgl. auch

Billow, in: FS Kutscher, S. 55 (61); Hilf, EJIL 6 (1995), 245 (256 f.). Hierin liegt ein bedeutsamer Unterschied zum ansonsten ähnlichen Beschlußverfahren gemäß Art. 103

Abs. 3 EAGV (dazu unten II. [So 112]). 53 EuGH, a.a.O., S. 1361. 54 EuGH, Gutachten 1/76 (Stillegungsfond), Slg. 1977, 741 (744). 55 Vg!. nur Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (186); Boulouis, RdC 235 (1992 IV), 9 (73); Di Bucci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-23. 56 Christiallos, RMC 1994, 37 (39). 57 Vgl. EuGH, Urt. v. 14.2.1989, Rs. 247/87 (Star Fruit Company), Sig. 1989,291 (301 Rn. 11); zuletzt EuGH, Besch!. v. 20.2.1997, Rs. C-107/95 P (Bundesverband der Bilanzbuchhalter e. V.), Sig. 1997, 1-947 (963 Rn. 19); zustimmend Nicolaysell, Europarecht I, S. 238.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

93

c) Suspensivwirkung des Gutachtenantrags? Nach übenviegender Meinung hat ein Antrag auf Erstattung eines Gutachtens für den Abschluß des geplanten Abkommens suspendierende Wirkung58 . Begründet wird dies damit, daß anderenfalls der Zweck der vorbeugenden Kontrolle verfehlt und die Bindungswirkung eines negativen Gutachtens umgangen würde 59 . Diese Auslegung steht allerdings im Widerspruch zu der Regel, daß Anträge beim Gerichtshof grundsätzlich keinen Suspensiveffekt auslösen (Art. 185 Satz 1 EGV). Es ist jedoch fraglich, ob der Ausschluß der Suspensivwirkung auch für das Gutachtenverfahren gilt, weil Art. 185 Satz 1 EGV ausdrücklich nur von Klagen spricht60 . Praktisch relevant wurde die Frage des SuspensivetTekts im Fall des Gutachtenantrags der Bundesrepublik zum "Rahmenabkommen über Bananen". Dieses Abkommen wurde im März 1994 zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie Kolumbien, Costa Rica, Nicaragua und Venezuela unterzeichnet und in der in "Schedule LXXX" enthaltenen Liste der Verpflichtungen der Gemeinschaft im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der UruguayRunde aufgenommen. Am 15. April 1994 beschloß der Rat trotz der von einigen Mitgliedstaaten geäußerten Bedenken hinsichtlich der Einbeziehung des Rahmenabkommens, die Schlußakte der Uruguay-Runde in Marrakesch zu unterzeichnen. Die Bundesrepublik beantragte daraufhin am 25. Juli 1994 die Erstattung eines Gutachtens des Gerichtshofes über die materielle Vereinbarkeit des Rahmenabkommens mit dem Gemeinschaftsrecht. Trotz des noch anhängigen Gutachtenverfahrens beschloß der Rat am 22. Dezember 1994 den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde in bezug auf die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Bereiche. Auch das Rahmenabkommen über Bananen konnte insofern am 1. Januar 1995 in Kraft treten61 . Die Bundesregierung vertrat den Standpunkt, daß dieser Umstand der Gutachtenerstattung nicht entgegenstehen dürfe, da das Verfahren anderenfalls durch einen raschen Abschluß des Abkommens ausgehöhlt und der Rechts-

58 Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 59 (Bearbeitung 1986); Wohlfarth, in: Wohlfarth u.a., EWGV, Art. 228 ArIm. 20; Rellgelillg/Middecke/GellermaIlII, Rechtsschutz in der EU, Rn. 516 sprechen von "eine(r) Art Suspensiveffekt". 59 So M. Schröder, in: v.d. GroebenIBoeckhlThiesinglEhlermann, EWGV, Art. 228 Rn. 35. 60 Darauf weisen AfacLeod/HelldryIHyett, The External Relations of the EC, S. 113 Fußn. 169 zu Recht hin. 61 Der Sachverhalt wird in EuGH, Gutachten 3/94 (Rahmenabkommen für Bananen), Slg. 1995, I-4577 (4579 ff.) geschildert.

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

94

schutz des Antragstellers beeinträchtigt werden könne62 . Sie berief sich deshalb auf den Suspensiveffekt ihres Gutachtenantrags63 . Der Gerichtshof stellte jedoch die Erledigung des Gutachtenantrages wegen des völkerrechtlich verbindlichen Abschlusses des Rahmenabkommens über Bananen fest 64 . Nach seiner Auffassung ergibt sich dieses Ergebnis zwar nicht eindeutig aus dem Wortlaut des Art. 228 Abs. 6 Satz 1 EGV, wohl aber aus der "inneren Logik" des Art. 228 Abs. 6 Satz 2 EGV, da ein ablehnendes Gutachten anderenfalls nicht die Rechtswirkungen haben "iirde, die diese Bestimmung vorsehe65 . Wenn Art. 228 Abs. 6 Satz 2 EGV vorschreibe, daß ein Abkommen in diesem Fall nur nach Änderung des Vertrages in Kraft treten dürfe, könne Gegenstand der Begutachtung nur ein noch nicht abgeschlossenes Abkommen sein. Anderenfalls könne der vorbeugende Zweck des Gutachtenverfahrens nicht mehr erreicht werden66 . Eine Beeinträchtigung des Rechtsschutzes der Bundesregierung vermochte der Gerichtshof hierdurch nicht zu erkennen, weil das Gutachtenverfahren in erster Linie den Schwierigkeiten vorbeugen wolle, die sich aus der Unvereinbarkeit eines völkerrechtlichen Abkommens mit dem EG-Vertrag ergeben, und nicht die Interessen des Antragstellers schützen wolle 67 . Dieser habe weiterhin die Möglichkeit, den Beschluß des Rates, das Abkommen zu schließen, im Wege der Nichtigkeitsklage (Art. 173 EGV) anzugreifen und an läßlich dieser Klage eine einstweilige Anordnung zu beantragen (Art. 186 EGV)68. Zu der Frage des Suspensiveffekts des Antrags nahm der Gerichtshof allerdings trotz der Anregung der Bundesregierung keine Stellung. Konsequenterweise müßte die Annahme eines Suspensiveffekts dazu führen, daß der "überspielte" Antragsteller oder jeder andere privilegiert Klageberechtigte gegen den Ratsbeschluß wegen der Mißachtung der Suspensivwirkung des Antrags Nichtigkeitsklage nach Art. 173 Abs. 2 EGV erheben könnte. Als Klagegrund im Sinne dieser Vorschrift kommt die "Verletzung dieses Vertrages" in

62

Vgl. EuGH, a.a.O., S. 1-4585.

63 Vgl. EuGH, a.a.O.

EuGH, a.a.O., S. 1-4597 Rn. 23. EuGH, a.a.O., S. 1-4595 Rn. 13. 66 EuGH, a.a.O., S. 1-4596 Rn. 19. 67 EuGH, a.a.O., S. 1-4596 Rn. 21. 68 EuGH, a.a.O., S. 1-4596 Rn. 22; äußerst kritisch zur Argumentation des Gerichtshofes Everling, CMLRev. 33 (1996),401 (427 f.); positiv dagegen Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (524). Der Nichtigkeitsklage der Bundesrepublik Deutschland gegen den Ratsbeschluß ist mittlerweile wegen Verstoßes gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot (Art. 6 EGV) stattgegeben worden, vgl. EuGH, Urt. v. 10.3.1998, Rs. C122/95 (DeutschlandlRat), ZIP 1998,524 (527 Rn. 72). 64 6S

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

95

Betracht. der gleichsam als Auffangtatbestand fungiert69 . Sein Vorliegen ist allgemein dann zu bejahen, wenn der angegriffene Gemeinschaftsakt gegen geschriebenes oder ungeschriebenes Gemeinschaftsrecht verstößt, welches dem Rechtsakt im Rang vorgeheo. Da hierunter auch die angenommene Suspensivwirkung des Gutachtenantrags als Bestandteil des ungeschriebenen Primärrechts fiele, müßte dessen Mißachtung zur Nichtigkeit des Ratsbeschlusses fuhren. Die Unsinnigkeit einer derartigen Nichtigkeitserklärung wird aber schon daran deutlich, daß der Rat einen inhaltsgleichen Beschluß erneut erlassen könnte, weil sich das Gutachtenverfahren zwischenzeitlich erledigt hat und der Suspensiveffekt des Antrags einer erneuten Beschlußfassung nicht mehr entgegensteht. Insofern kann aus der Entscheidung des Gerichtshofes, daß sich das Gutachtenverfahren durch den Abschluß des Abkommens erledigt, nur gefolgert werden, daß dem Gutachtenantrag keine Suspensivwirkung zukomme!. 2. Priljungsgegenstand

Nach Art. 228 Abs. 6 Satz I EGV kommt als Gegenstand des Gutachtenantrags ein "geplantes Abkommen" in Betracht. a) Der Begriff "Abkommen" Der Gerichtshof hat bereits in seinem ersten Gutachten klargestellt, daß der Begriff "Abkommen" in einem allgemeinen Sinne zu verstehen sei und ,jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form" erfassen. Er sah sich zu dieser weiten Auslegung veranlaßt, weil nicht ganz zweifelsfrei war, ob es sich bei der beabsichtigten Vereinbarung über die "Lokalen Kosten", die als Beschluß des Rates der OECD verabschiedet werden sollte, tatsächlich um ein "Abkommen" im Sinne des Art. 228 Abs. 69 In Anlehnung an das französische Verwaltungsprozeßrecht kann der Kläger nach Art. 173 Abs. 2 EGV nur bestimmte Rechtsverstöße rügen, vgl. Oppermanll, Europarecht, Rn. 639 ff.; Nicolaysen, Europarecht I, S. 192. 70 Rengeling/Middeke/Gellemwnll, Rechtsschutz in der EU, Rn. 189. 7! Ebenso Di BI/cd, in: Plender, European Courts, Rn. 32-32; im Ergebnis auch Ha-

kellberg/Stix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 61 Fußn. 65, die allerdings keine Begründung nennen. 72 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1360); so auch EuGH, Gutachten 2/92 (OECD), Sig. 1995,1-521 (553 Rn. 8); Urt. v. 9.8.1994, Rs. C-327/91 (FrankreichIKommission), Slg. 1994,1-3641 (3775 Rn. 27); zustimmend Gray, ELRev. 8 (1983), 24 (34); Bebr, Development of Judicial Control of the EC, S. 352; aA BOI/101/is, RdC 160 (1978 11), 335 (343).

96

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

I Unterabs. 2 EWGV handelte. Dem Gerichtshof ist aber ohne weiteres zuzustimmen, Beschlüsse internationaler Organisationen als ,.Abkommen" aufzufassen, sofern sie - wie im Fall des OECD-Ratsbeschlusses - selbständigen Übereinkommen gleichzusetzen sind73 . Insofern war es konsequent, daß der Gerichtshof in seinem Gutachten 2/92 auch den dritten revidierten Beschluß der OECD über die Inländerbehandlung einem Abkommen gleichgestellt hae 4 . Durch den Beitritt zu dem Beschluß verpflichten sich die Mitgliedstaaten der OECD bindend zu der Einhaltung bestimmter Maßnahmen75 . Insofern kann der Beschluß auch in diesem Fall aufgrund seiner wechselseitigen Verpflichtungen einem selbständigen Abkommen gleichgestellt werden. Dagegen werden einseitige Rechtsakte, die ebenfalls völkerrechtliche Bindungen auslösen können, von Art. 228 Abs. 6 EGV nicht erfaßt. Zwar spricht der Gerichtshof in seiner Begriffsbestimmung nicht von Verpflichtungen "zwischen" Völkerrechtssubjekten, was darauf hindeuten könnte, daß er auch einseitige Rechtsakte als "Abkommen" ansiehe 6 . Hiergegen spricht aber neben dem natürlichen Sprachgebrauch des Wortes "Abkommen" im Sinne einer vertraglichen Vereinbarung auch die systematische Stellung des Gutachtenverfahrens innerhalb des Art. 228 EGV77 . Aus der Formulierung "Abschluß von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen" in Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EGV ergibt sich zwingend, daß Art. 228 EGV allein das Verfahren des Vertragsschlusses und nicht die Abgabe einseitiger völkerrechtlicher Erklärungen erfaßt. Die insoweit allein sinnvolle kohärente Auslegung des Begriffs "Abkommen" verbietet deshalb eine Ausdehnung des Gutachtenverfahrens auch auf einseitige Rechtsakte78. Art. 228 Abs. 6 EGV spricht allerdings im Gegensatz zu Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV nicht mehr von dem Abkommen, sondern von einem Abkommen79 . Diese Änderung ist sicherlich in erster Linie damit zu begründen, 73 So auch Btllow, in: FS Kutscher, S. 55 (62 f.); Hailbrollller, in: Hailbronner u.a., EUVIEGV, Art. 228 EGV Rn. 33 (Bearbeitung 1995); Bebr, Development of ludicial Control of the EC, S. 352; Rideau, RGDIP 1990, 289 (301 f.); Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-27. 74 EuGH, Gutachten 2/92 (OECD), Sig. 1995, 1-521 (553 Rn. 8). 75 EuGH, a.a.O., S. 1-552 Rn. 4. 76 Vgl. EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1360). 77 Vgl. auch Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 80. 78 Im Ergebnis ebenso Toml/schat, a.a.O.; Rengelillg/Middecke/GellemlQlln, Rechtsschutz in der EU, Rn. 513. 79 Diese Anderung ist in allen Sprachfassungen des Vertrages vorgenommen worden.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

97

daß der direkte Bezug des Gutachtenverfahrens zu den Abkommen im Sinne des Art. 228 Abs. 1 EGV (vormals Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EWGV) durch den Einschub weiterer Absätze verloren gegangen ist. Teilweise wird aber auch behauptet, daß die Neufassung sicherstellen wolle, daß auch der geplante Beitritt der Gemeinschaft zu einem bereits in Kraft befindlichen Abkommen durch den Gerichtshof begutachtet werden könne80 . Ob in dieser Änderung tatsächlich eine bewußte KlarsteIlung zum früheren Rechtszustand liegen soll, ist jedoch eher zweifelhaft. Vielmehr ist davon auszugehen, daß es nach dem Zweck und der Logik des Verfahrens sowie der ohnehin großzügigen Auslegung durch den Gerichtshof auch nach damaliger Rechtslage bereits möglich war, auch den beabsichtigten Beitritt der Gemeinschaft zu einem bereits in Kraft befindlichen Abkommen begutachten zu lassen. Das Gutachten zum ILO-Übereinkommen Nr. 170 hat die Frage aufgeworfen, ob der Gerichtshof auch um die Begutachtung von Abkommen der Mitgliedstaaten ersucht werden kann8l . In diesem Gutachten hatte sich der Gerichtshof auf Antrag der Kommission mit der Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß des ILO-Übereinkommens Nr. 170 über Sicherheit bei der Venvendung chemischer Stoffe bei der Arbeit zu befassen82 . Dieses Übereinkommen wies die Besonderheit auf, daß Art. 19 Abs. 5 Buchst. d der Verfassung der ILO den Abschluß derartiger Übereinkommen auf Mitglieder der ILO beschränkt, zu denen die Gemeinschaft nicht gehört. Die Gemeinschaft konnte das Übereinkommen somit gar nicht abschließen. Deutschland und die Niederlande verneinten die Zulässigkeit des Gutachtenantrags mit dem Argument, daß sich Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV nur auf beabsichtigte Gemeinschaftsabkommen beziehe83 . Tatsächlich schien die Rechtslage eindeutig zu sein: Wenn Art. 228 Abs: 1 Unterabs. 2 EWGV von der "Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens" sprach, konnte damit nur ein Abkommen im Sinne des Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EWGV gemeint sein, also ein Abkommen zwischen der Gemeinschaft und anderen Völkerrechtssubjekten. Im Schrifttum wurde deshalb auch vertreten, daß Abkommen der Mitgliedstaaten keine geeigneten Prüfungsgegenstände des Gutachtenverfahrens seien und der Kommission bei vermeintlichen

Wachsmann, RTDE 1996,467 (471). Vgl. etwa Nellwahl, CMLRev. 30 (1993), 1185 (1190 tI); Rawc, RMC 1994,45 fI.; Allvret-Finck, CDE 1995, 443 fI. 82 EuGH, Gutachten 2/91 (ll.'o-Übereinkommen Nr. 170), Slg. 1993, 1-1061. 83 Vgl. EuGH, Gutachten 2/91 (!LO-Übereinkommen Nr. 170), Slg. 1993, 1-1061 (1070 f.). 80

81

7 Bunneister

98

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Gemeinschaftsrechtsverletzungen durch derartige Abkommen nur das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 169 EWGV zur Verfügung stehe84 . Trotz dieser Einwände hielt der Gerichtshof den Gutachtenantrag jedoch für zulässig85 . Er betonte, daß im Verfahren nach Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV alle Fragen der Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht behandelt werden könnten86 . Über die völkerrechtliche Fähigkeit der Gemeinschaft, in einem ILO-Übereinkommen Verpflichtungen zu übernehmen, habe der Gerichtshof nicht zu entscheiden, so daß etwaige Abschluß hindernisse, die aus der ILO-Verfassung resultierten, im Rahmen des Gutachtenverfahrens nicht relevant seien87 . Im übrigen könne die auswärtige Zuständigkeit der Gemeinschaft gegebenenfalls über die Mitgliedstaaten ausgeübt werden, die im Interesse der Gemeinschaft gemeinsam handelten88 . Mit Recht ist darauf hingewiesen worden, daß der Gerichtshof den Begriff "Abkommen" in Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV somit anders interpretiert hat als in Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EWGV, weil dort mit Abkommen nur solche gemeint sein konnten, die auch tatsächlich von der Gemeinschaft als Vertragspartner abgeschlossen werden konnten 89 . Die Neufassung des Gutachtenverfahrens in Art. 228 Abs. 6 EGV verstärkt diesen Unterschied durch die räumliche Distanz zu Art. 228 Abs. 1 EGV und die Venvendung des unbestimmten Artikels noch weiter. Insofern könnte man meinen, daß im Gutachtenverfahren auch Abkommen der Mitgliedstaaten auf ihre Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag überprüft werden können9o . Hiergegen sprechen jedoch zwei Argumente: Aus Art. 103 Abs. 3 EAGV, der die Überprüfung von Abkommen der Mitgliedstaaten durch den Gerichtshof im Anwendungsbereich des EAG-Vertrages ausdrücklich vorsieht91 , ergibt sich, daß den Mitgliedstaaten durchaus bewußt war, daß auch Abkommen der Mitgliedstaaten gemeinschaftsrechtswidrig sein können. Trotzdem haben sie eine entsprechende Regelung nicht im EG-Vertrag verankert92 . Zudem spricht auch der Gerichtshof im Zusammenhang mit dem Schutzzweck des Verfah-

84 Bil/ow, in: FS Kutscher, S. 55 (60); Bebr, Development of ludicial Control of the EC, S. 353. 85 EuGH, Gutachten 2/91 (ILO-Übereinkommen NT. 170), Sig. 1993,1-1061 (1075 Rn. 3); zustimmendRUlL\", RMC 1994,45 (46). 86 EuGH, a.a.O. 87 EuGH, a.a.O., S. 1-1075 Rn. 4. 88 EuGH, a.a.O., S. 1-1076 Rn. 5. 89 Ebenso Allvrel-Finck, CDE 1995, 443 (445 Rn. 11). 90 So die Überlegungen von Nellwahl, CMLRev. 30 (1993), 1185 (1190). 91 Näher hierzu unten II. (S. 112). 92 Vgl. Nellwahl, CMLRev. 30 (1993), 1185 (1190 f.).

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

99

rens von Abkommen, die die Gemeinschaft verpflichten93 . Dies ist bei autonomen Abkommen der Mitgliedstaaten jedoch nicht der Fall. Das Gutachten zum ILO-Übereinkommen Nr. 170 ist vielmehr dahingehend auszulegen, daß es auf die formale Stellung der Gemeinschaft beim Vertragsschluß nicht ankommt94 . Sofern die Gemeinschaft also beabsichtigt, ein Abkommen abzuschließen - und sei es auch über die Mitgliedstaaten -, kann die Vereinbarkeit des Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht begutachtet werden95 . Im Fall des ILO-Gutachtens war allerdings fraglich, ob der Abschluß des Abkommens von der Gemeinschaft überhaupt beabsichtigt wurde96 . Aus dem Fehlen irgendwelcher Ausführungen des Gerichtshofs zu dieser Frage kann aber nicht geschlossen werden, daß es auf dieses Tatbestandsmerkmal nicht mehr ankommen soll. Offenbar hat der Gerichtshof eine entsprechende Absicht der Gemeinschaft schlicht und einfach unterstellt97 . b) Zeitpunkt der Kontrolle Für die Einholung des Gutachtens ist aufgrund der nichtstreitigen Natur des Verfahrens keine Frist vorgesehen98 . Im WTO-Gutachten hat der Gerichtshof jedoch klargestellt, daß er nur solange um gutachterliehe Stellungnahme ersucht werden könne, bis der Wille der Gemeinschaft, durch das Abkommen gebunden zu sein, endgültig zum Ausdruck gebracht worden sei99 . Der Gerichtshof übernimmt somit auch in der Neufassung des Gutachtenverfahrens die Auslegung zum früheren Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV. Bei dieser Vorschrift war wegen des Wortes "zuvor" völlig unstreitig, daß ein Gutachten

93 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1360 f.); hierauf weist Neuwahl, a.a.O., S. 1191 mit Recht hin. 94 So auch MacLeodlHendry/Hyett, The External Relations ofthe EC, S. 112. 95 So auch Neuwahl, CMLRev. 30 (1993), 1185 (1191 f.); Auvret-Fillck, CDE 1995, 443 (446). 96 Vgl. auch Nel/wahl, a.a.O., S. 1190. 97 Zulässig dürfte es hingegen sein, Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Wege des Gutachtenverfahrens überprüfen zu lassen, vgl. Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-27. 98 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1361); ChristialIos, RMC 1994, 37 (40); MacLeod/Hendry/Hyett, The External Relations of the EC, S. 112. 99 EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, 1-5267 (5392 Rn. 12); Gutachten 3/94 (Rahmenabkommen über Bananen) Slg. 1995, 1-4577 (4595 Rn. 14); zustimmend MacLeod/Helldry/Hyett, a.a.O.; Christianos, RMC 1994, 37 (40); Bebr, Development of ludicial Control of the EC, S. 353 f.; Tonlllschat, in: v.d. GroebenlThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 80.

7*

100

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

nur vor dem bindenden Abschluß eines Abkommens im Sinne des Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EWGV beantragt werden konnte lOo . Tatsächlich kann von einem geplanten Abkommen nicht mehr gesprochen werden, wenn die Gemeinschaft bereits völkerrechtlich gebunden ist. Richtigenveise kann ein Gutachtenantrag auch zwischen Abschluß und Inkrafttreten des Abkommens nicht mehr zulässig sein, weil die völkerrechtliche Verbindlichkeit zu diesem Zeitpunkt schon eingetreten ist und das Inkrafttreten des Abkommens von der Gemeinschaft nicht mehr beeinflußt werden kann lOl . Insofern ist bei weniger bedeutsamen Abkommen, die im einstufigen Verfahren abgeschlossen werden, auf die Unterzeichnung abzustellen, bei Abkommen, die im zweistufigen Verfahren abgeschlossen werden, dagegen auf den Austausch der Ratifikations- oder Notifikationsurkunden lO2 . Läßt sich der spätestmögliche Zeitpunkt der AntragsteIlung noch problemlos aus dem Wortlaut der Vorschrift herleiten, so ist der frühestmögliche Termin für eine AntragsteIlung weniger offensichtlich I 03. Aus der Venvendung des Wortes ,.geplant" in Art. 228 Abs. 6 EGV läßt sich ebenso wie aus dem Wort "beabsichtigt" im früheren Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV nur entnehmen, daß sich der Gutachtenantrag nicht nur auf einen rein hypothetischen Sachverhalt beziehen darf 04. Ohnehin kommt dieser Änderung des Wortlautes keine rechtliche Relevanz zu, weil beide Begriffe nach dem allgemeinen Sprachgebrauch die gleiche Bedeutung haben. Zudem wurde diese Änderung in anderen Sprachfassungen nicht übernommen. Sowohl die englische ("envisaged") als auch die französische Fassung ("envisage") entsprechen insoweit dem früheren Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV. Für eine Klarstellung in der Frage des frühestmöglichen Zeitpunkts eines Gutachtenantrags hat das letzte Gutachten des Gerichtshofs über den Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK gesorgtlOS. Der Gutachtenantrag des Rates wies die Besonderheit auf, daß er gestellt ,,"urde, bevor überhaupt Verhandlungen über einen möglichen Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK aufgenommen

100 Vgl. Christianos, a.a.O.; Lasok, The European Court of Justice, S. 342 f.; Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 59 (Bearbeitung 1986); Billow, in: FS Kutscher, S. 55 (62); Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (185). 101 Das verkennt BOl/lollis, RdC 160 (1978 ll), 335 (353); wie hier aber Vedder, a.a.O.; Dm/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, p.m Rn. 7 (Bearbeitung 1996); LOl/is/Bri/ckner, in: Megret, Le droit de la CEE Xll, S. 59; Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-29. 102 Vgl. Vedder, a.a.O., Rn. 39 (Bearbeitung 1986); Dal/ses, a.a.O. 103 Vgl. hierzu schon Behr, Development of Judicial Control ofthe EC, S. 354. 104 Gaja, CMLRev. 33 (1996), 973 (975). 105 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996,1-1759.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

101

worden waren. Infolgedessen vertraten einige Mitgliedstaaten den Standpunkt, daß der Gutachtenantrag verfrüht sei lo6 . Der Gerichtshof folgte diesem Einwand jedoch nur zum Teil und stellte fest, daß der Gutachtenantrag des Rates zulässig sei, soweit es um die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Beitritt gehe lO7 . Hinsichtlich der materiellen Vereinbarkeit eines Beitritts mit dem Gemeinschaftsrecht sei der Antrag jedoch verfrüht lo8 . Der Gerichtshof unterscheidet im Gutachtenverfahren somit erstmalig ausdrücklich nach dem Gegenstand des Antrags lo9 . Soweit es sich um die Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß eines Abkommens handelt, ist ein Gutachtenantrag nach Auffassung des Gerichtshofes statthaft, wenn der Gegenstand des Abkommens bekannt llO und die Tragweite des Antrags hinreichend deutlich sei 111. Ein Beschluß des Rates über die Aufnahme der Verhandlung brauche noch nicht gefaßt worden zu sein, sofern der Rat die Möglichkeit von Verhandlungen über das Abkommen und dessen Abschluß zumindest in Aussicht genommen habe ll2 . Diese Argumentation dürfte praktischen Erwägungen des Gerichtshofs entsprungen sein. Bereits in seinem Gutachten zum Internationalen Naturkautschuk-Übereinkommen betonte der Gerichtshof, daß eine möglichst frühe Einschaltung des Gerichtshofs bei Meinungsverschiedenheiten über die Zuständigkeit der Gemeinschaft für alle Beteiligten vorteilhaft sei ll3 . Das Erfordernis, daß der Rat das Abkommen zumindest in Aussicht genommen haben muß, benutzt der Gerichtshof als Korrektiv, um zu verhindern, daß ihm rein hypothetische Sachverhalte vorgelegt werden 114. Ob der Rat den Beitritt zur EMRK jedoch tatsächlich in Aussicht genommen hatte, ist recht fraglich l15 . Der Gerichtshof ließ insoweit die Untersuchungen und Vorschläge der Kommission zum Konventionsbeitritt, die BeVgl. EuGH, a.a.O., S. 1-1769 f. EuGH, a.a.O., S. 1-1786 Rn. 18. 108 EuGH, a.a.O., S. 1-1786 Rn. 19 ff. 109 So ausdrücklich EuGH, a.a.O., S. 1-1784 Rn. 8; zustimmend Wachsmall1l, RTDE 1996,467 (470); vgl. auch schon Billoll', in: FS Kutscher, S. 55 (62). 110 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996, 1-1759 (1785 Rn. 11); Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Übeinkommen), Slg. 1979,2871 (2908 Rn. 34). 111 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996,1-1759 (1785 Rn. 15). 112 EuGH, a.a.O., S. 1-1785 Rn. 14. 113 EuGH, Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Übereinkommen), Slg. 1979, 2871 (2909 Rn. 35); zustimmend LOllis/Brilclmer, in: Megret, Le droit de la CEE XII, S. 60. 114 Vgl. hierzu auch EuGH, Urt. v. 16.12.1981, Rs. 244/80 (Foglia Novello II), Slg. 1981,3045 (3062 f. Rn. 18) sowie ausfllhrlich Gray, ELRev. 8 (1983), 24 ff. 115 Zweifelnd auch Dashwood, in: CELS 1 (1996), S. 18 (19 f.); Gaja, CMLR 33 (1996),973 (980). 106

107

102

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

handlung des Beitritts als Tagesordnungspunkt auf einer Ratssitzung und den Gutachtenantrag des Rates als hinreichende Indizien für die Möglichkeit eines späteren Beitritts genügen1l6 . Hiergegen spricht jedoch, daß der nach Art. 228 Abs. 2 Satz 2 EGV in Verbindung mit Art. 235 EGV erforderliche einstimmige Beschluß für den Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK wegen der Meinungsverschiedenheiten unter den Mitgliedstaaten nicht erreichbar war l17 . Insofern ist auch das Argument des Gerichtshofs, daß der Rat in der Lage war, sich auf die Einleitung eines Gutachtenverfahrens zu einigen, nicht stichhaltig1l8 . Für den Gutachtenantrag ist nach Art. 148 Abs. 1 EGV nämlich nur einfache Stimmenmehrheit erforderlich 119. Eine besseres Argument für die Zulässigkeit des Antrags im EMRKGutachten scheint vielmehr zu sein, daß nach Art. 228 Abs. 6 EGV nicht notwendigerweise der Rat den Abschluß des Abkommens planen muß I 20. In weiter Auslegung kann von einem "geplanten" Abkommen gesprochen werden, wenn das formale Verfahren zum Abschluß eines Abkommens durch einen entsprechenden Vorschlag der Kommission in Gang gesetzt wird l21 . Soweit es in dem Gutachtenantrag allerdings um die Frage der materiellen Vereinbarkeit des Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht geht, gelten strengere Anforderungen für die Zulässigkeit des Gutachtenantrages. Im EMRK-Gutachten führte der Gerichtshof aus, daß er die Frage der Vereinbarkeit eines Konventionsbeitritts fundiert nur dann beantworten könne, "wenn ihm in hinreichendem Umfang die Bedingungen bekannt sind, zu denen sich die Gemeinschaft den gegenwärtigen und künftigen gerichtlichen Kontrollmechanismen der Konvention zu untenverfen beabsichtigt" I 22. Der Gerichtshof knüpft hiermit an sein Gutachten 1/78 an, nach dem ein Antrag zu dem Zeitpunkt statthaft ist, zu dem "eine hinreichend sichere BeurEuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Sig. 1996,1-1759 (1785 Rn. 14). Aus diesem Grund machten das Vereinigte Königreich und Dänemark auch die Unzulässigkeit des Gutachtenantrags geltend, vgl. EuGH, a.a.O., S. 1-1769 f. 118 AA Editorial, ELRev. 21 (1996), 185. 119 Zutreffend Dashwood, in: CELS I (1996), S. 18 (19); Gaja, CMLRev. 33 (1996),973 (980). 120 Dashwood, a.a.O., S. 20; a.A. Btllow, in: FS Kutscher, S. 55 (62), der die Auffassung vertritt, daß Rat IIl1d Kommission das Abkommen beabsichtigen müssen. 121 Dashwood, a.a.O. 122 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Sig. 1996, 1-1759 (1786 Rn. 20); kritisch hierzu JVachsmalln, RTDE 1996,467 (472), der vermutet, daß sich der Gerichtshof in erster Linie den heiklen Fragen der Vereinbarkeit des Gerichtssystems der Konvention mit Art. 164 EGV entziehen wollte; hiergegen aber wiederum de SchlltterlLejellne, CDE 1996,555 (564). 116 117

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

103

teilung der ( .. ) aufgeworfenen Frage" möglich ist l23 . Der Gerichtshof betonte damals, daß ein Antrag auch schon vor Beginn der Verhandlungen gestellt werden könne, sofern wenigstens ein prüfungsfähiger Entwurf vorliege l24 . Offene Alternativen und die Gefahr einer mehrmaligen Befassung mit dem Abkommen nimmt der Gerichtshof dabei ausdrücklich in Kauf 25. Unter Berücksichtigung seiner Ausflihrungen im EMRK-Gutachten kann insofern davon ausgegangen werden, daß ein Gutachten über die materielle Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht frühestens zu dem Zeitpunkt beantragt werden kann, wenn der Rat nach Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 1 EGV die Verhandlungsdirektiven flir die Kommission beschlossen hat l26 . Die Unterscheidung zwischen der Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft und der inhaltlichen Übereinstimmung des Abkommens mit dem EGVertrag ist allerdings zum Teil als "künstlich" kritisiert worden, weil sich formelle und materielle Fragen aufgrund der besonderen Kompetenzstruktur der Gemeinschaft nicht immer trennen ließen 127. Für die Unterscheidung des Gerichtshofs spricht jedoch, daß die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Vertragsschluß eine ganz andere Frage ist als die der materiellen Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem EG-Vertrag. So ließ sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft flir einen Beitritt zur EMRK auch ohne einen Enh\urf der Beitrittsmodalitäten beantworten, weil Inhalt und Zweck der EMRK bekannt waren l28 . Im Einklang mit dem Schutzzweck des Verfahrens, unnütze Verhandlungen und internationale Verwicklungen zu vermeiden, ist es auch durchaus sinnvoll, die Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Vertragsschluß bereits vorab zu klären l29 . Im Hinblick auf die materielle Vereinbarkeit fehlten indes jegliche Informationen über die Modalitäten des möglichen Beitritts wie etwa den Beitritt zu den Protokollen zur EMRK, die Anmeldung von Vorbehalten sowie das Ver123 EuGH, Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Übereinkonunen), Slg. 1979, 2871 (2908 f. Rn. 34). 124 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1360); aA Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (185), der das Vorliegen des endgültigen Vertragstextes verlangt. 125 EuGH, Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Übereinkonunen), Slg. 1979, 2871 (2908 f. Rn. 32 fI). 126 So der Vorschlag von Dashwood, in: CELS 1 (1996), S. 18 (21). 127 So Vedder, EuR 1996, 309 (311); zum Vorwurf der ,,künstlichen" Trennung beider Fragen auch Dashwood, a.a.O., S. 20. 128 Dashwood, a.a.O. 129 So auch Gaja, CMLRev. 33 (1996), 973 (979); Chlistianos, RMC 1994,37 (40 f.); Wachsmann, RTDE 1996,467 (471).

104

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

fahren für die Benennung des Gemeinschaftsrichters zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte 130. Der Gerichtshof hätte sich somit zu hypothetischen Fragen äußern müssen, was das Wort "geplant" in Art. 228 Abs. 6 EGV gerade verhindern will J31 . Es ist deshalb sinnvoll, ein Gutachten über materielle Fragen der Vereinbarkeit eines geplanten Abkommens erst zu einem späteren Zeitpunkt zuzulassen. 3. Prafungsmaßstab

Das Gutachtenverfahren ermöglicht eine umfassende Überprüfung am Maßstab des Gemeinschaftsrechts\32. Zwar spricht Art. 228 Abs. 6 Satz I EGV nur von der Vereinbarkeit des Abkommens mit "diesem Vertrag", nach Sinn und Zweck des Verfahrens ist hiermit aber das gesamte primäre Gemeinschaftsrecht einschließlich der ungeschriebenen Rechtsgrundsätze gemeine 33. Nach Art. L EUV, der auch die Gutachtenkompetenz des Gerichtshofs nach Art. 228 Abs. 6 EGV beschränkt, ist das geplante Abkommen dagegen mit Ausnahme der Art. L bis S EUV sowie Art. K.3 Abs. 2 Buchst. c Unterabs. 3 EUV nicht am Maßstab des EU-Vertrages zu messen134 . Auch sekundäres Gemeinschaftsrecht ist kein Prüfungsmaßstab im Gutachtenverfahren, da völkerrechtliche Abkommen im Rang über den Vorschriften des Sekundärrechts stehen 135 . Das ergibt sich aus Art. 228 Abs. 7 EGV, wonach die ordnungsgemäß zustandegekommenen Abkommen für die Gemeinschaftsorgane verbindlich sind. Diese sind insofern auch bei der Rechtsetzung an das völkerrechtliche Vertragsrecht gebunden136 .

130 Gaja, a.a.O., S. 975 f.: Vedder, EuR 1996, 309 (311) weist zudem auf die besonderen institutionnellen Vorkehrungen Hlr eine Mitgliedschaft der Gemeinschaft hin, etwa hinsichtlich ihres Stimmengewichts; vgl. zu dieser Frage auch EuGH, Urt. v. 19.3.1996, Rs. C-25/94 (FAO), Slg. 1996,1-1469. 131 Dashwood, in: CELS 1 (1996), S. 18 (20 f). 132 Vgl. nur Dar/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, P.Ill Rn. 6 (Bearbeitung 1996); Hailbronller, in: Hailbronner u.a., EUVIEGV, Art. 228 EGV Rn. 34 f (Bearbeitung 1995); MacLeod/Hemlry/Hyett, The External Relations of the EC, S. 111; Rideal/, RGDIP 1990,289 (302); Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 81. 133 EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1360 f); Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Üereinkommen), Slg. 1979, 2871 (2907 Rn. 30); Rellgelillg/Middecke/GellemwlIn, Rechtsschutz in der EU, Rn. 515. 134 Zutreffend Christiallos, RMC 1994, 37 (42 f); wohl ebenso Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 81. 135 Vgl. nur Kn/eck, Völkerrechtliche Verträge im Recht der EG, S. 170 m.w.N.; Bebr, Development of ludicial Control ofthe EC, S. 352. 136 Streinz, Europarecht, Rn. 605.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

105

Wie der Gerichtshof schon in seinem ersten Gutachten ausgeführt hat, soll das Gutachtenverfahren internationale Venvicklungen aufgrund späterer Gerichtsentscheidungen vermeiden helfen, so daß jede Frage statthaft ist, "die dem Gerichtshof oder auch einem nationalen Gericht zur rechtlichen Würdigung vorgelegt werden könnte, soweit sie geeignet ist, auf Grund des Vertrages in materiell- oder formell-rechtlicher Hinsicht Zweifel an der Gültigkeit des Abkommens hervorzurufen" 137 . Im Gutachtenverfahren ist es deshalb insbesondere möglich, die Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft - und des Gemeinschaftsorgans 138 - für den Abschluß des Abkommens zu klären. Diese Auslegung kann sich auch auf Art. 107 § 2 VerfO-EuGH stützen 139, der ausdrücklich hervorhebt, daß sich das Gutachten auf die Zuständigkeit der Gemeinschaft erstrecken kann l40 . Da der Gerichtshof damit auch negativ über die Kompetenzen der Mitgliedstaaten entscheidet, kann inzident auch die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit eines Abschlusses durch die Mitgliedstaaten geprüft werden l41 . Der Gerichtshof hält seine Gutachtenkompetenz auch hinsichtlich der Frage der geeigneten Rechtsgrundlage für den gemeinschaftsinternen Beschluß über den Abschluß des Abkommens für gegeben l42 . Im Gutachtenverfahren 2/92 wollte Belgien vom Gerichtshof unter anderem wissen, welche Rechtsgrundlage für den Beitritt der Gemeinschaft zu dem dritten Beschluß der OECD in Frage komme. Der Rat und einige Mitgliedstaaten bezweifelten die Zulässigkeit dieser Frage im Gutachtenverfahren, da die Frage der Rechtsgrundlage nur innergemeinschaftliche Bedeutung habe und zum Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 173 EGV gemacht werden könne l43 . Zudem werde die EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, 1355 (1361). The External Relations ofthe EC, S. 111 Fußn. 154. 139 Die VerfD-EuGH ist vom Rat gemäß Art. 188 Abs. 1 Unterabs. 2 EGV einstinunig angenonunen worden, vgl. Schermers/Waelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 666 (S. 380). 140 EuGH, Gutachten 1/78 (Naturkautschuk-Übereinkonunen), Sig. 1979, 2871 (2907 Rn. 30). Ohne Hinweis auf Art. 107 § 2 VerfD-EuGH findet sich dieser Standpunkt bereits in EuGH, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Sig. 1975, 1355 (1360) sowie im Beschl. 1/78 (Objektschutz), Sig. 1978,2151 (2167 f. Rn. 5). Der EuGH hat diese Rechtsprechung später inuner wieder bestätigt, vgl. etwa Gutachten 2/91 (lLOÜbereinkonunen Nr. 170), Sig. 1993, 1-1061 (1075 Rn. 3); Gutachten 1/94 (WTO), Sig. 1994, 1-5267 (5391 f. Rn. 9); zustinunend Tomuschat, in: v.d. GroebenlThiesing/Ehlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 81. 141 Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 60 (Bearbeitung 1986); R. Geiger, ZaöRV 37 (1977), 640 (645); W Bel7lhardt, Verfassungsprinzipien, Verfassungsgerichtsfunktionen - Verfassungsprozeßrecht im EWG-Vertrag, S. 263; M. Schroeder, in: v.d. Groeben/Boeckhffhiesing/ Ehlermann, EWGV, Art. 228 Rn. 34. 142 EuGH, Gutachten 2/92 (OECD), Sig. 1995, 1-521 (555 Rn. 14); zustinunend Christianos, RMC 1994,37 (42). 143 Vgl. EuGH, a.a.O., S. 1-531 ff. 137

138 MacLeod/Hendry/Hyett,

106

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

völkerrechtliche Verpflichtung der Gemeinschaft durch eine nachträgliche Nichtigerklärung nicht in Frage gestellt, so daß es nicht zu internationalen Konflikten kommen könne l44 . Der Antrag Belgiens stelle deshalb einen Verfahrensmißbrauch dar l45 . Der Gerichtshof wies diese Einwände jedoch mit dem Hinweis zurück, daß der Umstand, daß bestimmte Fragen im Rahmen anderer Verfahrensarten behandelt werden können, nicht gegen die Zulässigkeit eines Gutachtenantrages geltend gemacht werden können. Die Frage der Rechtsgrundlage sei geeignet, aufgrund des EG-Vertrages in materiell- oder formellrechtlicher Hinsicht Zweifel an der Gültigkeit des Abkommens hervorzurufen und insofern auch zulässig I 46. 4. Verfahren

Das bei der Gutachtenerstattung einzuhaltende Verfahren ist in Art. 107 und 108 VerfO-EuGH geregelt 147 . Gemäß Art. 107 § 1 Abs. 1 VerfO-EuGH werden Gutachtenanträge des Rates der Kommission zugestellt, Anträge der Kommission dem Rat und den Mitgliedstaaten, Anträge eines Mitgliedstaates dem Rat, der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten. Innerhalb einer vom Präsidenten des Gerichtshofs gesetzten Frist können die Zustellungsempfänger zu dem Gutachtenantrag eine schriftliche Stellungnahme abgeben (Art. 107 § 1 Abs. 2 VerfO-EuGH). Im Gutachtenverfahren 2/94 hat der Gerichtshof den Antrag des Rates unter Verstoß gegen den eindeutigen Wortlaut von Art. 107 § 1 VerfO-EuGH auch den Mitgliedstaaten zugestellt und diese zur Stellungnahme aufgefordert l48 . In der Sache ist dem Gerichtshof allerdings zuzustimmen. Es mag zwar berechtigt sein, Gutachtenanträge des Rates den Mitgliedstaaten gemäß Art. 107 § I Abs. 1 VerfO-EuGH nicht zuzustellen, da der Rat aus Ministern der Mitgliedstaaten besteht (Art. 146 Abs. 1 EGV) und diese über die Einreichung eines Antrages beim Gerichtshof ohnehin schon Bescheid wissen. Die Folge des Art. 107 § 1 Abs. 2 VerfO-EuGH, daß nur die Zustellungsempfänger Gelegenheit haben, schriftliche Stellungnahmen abzugeben, scheint bei der Abfassung der EuGH, a.a.O., S. 1-532. EuGH, a.a.O., S. 1-536. 146 EuGH, a.a.O., S. 1-555 Rn. 14. 147 Hierzu auch MacLeod;1lelldry/Hyett, The External Relations of the EC, S. 113 f. 148 Kurioserweise beiuft sich der Gerichtshof hierfUr auch noch ausdrücklich auf Art. 107 § 1 VerfO-EuGH, vgl. EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996, 1-1759 (1765). Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (185) geht dagegen davon aus, daß schon nach der bisherigen Regelung in Art. 107 VerfO-EuGH eine Zustellung an die Mitgliedstaaten und die Aufforderung zu einer Stellungnahme erfolgen müsse. Im Wortlaut der Vorschrift findet diese Auslegung jedoch keine Stütze. 144 14S

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

107

Vorschrift aber nicht hinreichend bedacht worden zu sein l49 . Dieser redaktionelle Fehler ist offenbar nur deshalb nicht aufgefallen, weil der Rat erstmals im Jahre 1994 einen Gutachtenantrag beim Gerichtshof gestellt hat. Von der Möglichkeit einer Stellungnahme zu den Gutachtenanträgen wird von den Mitgliedstaaten zunehmend Gebrauch gemache so. Nahm sich bei den früheren Gutachten die Beteiligung der Mitgliedstaaten noch recht bescheiden aus l51 , so ist in letzter Zeit ein stärkeres Engagement zu bemerken152 . Auf Antrag wird das Europäische Parlament vom Präsidenten des Gerichtshofs ebenfalls zur Stellungnahme zugelassen, obwohl eine ausdrückliche Vorschrift hierüber nicht existiert 153 . Dennoch ist diese Verfahrensweise zu begrüßen, da der Ausschluß des Europäischen Parlaments aus dem Kreis der Antragsteller auf diese Weise zumindest teilweise kompensiert wird l54 . Zudem kann sich der Gerichtshof auf Art. 21 Satzung-EuGH (EWG) berufen, der ihm erlaubt, von allen Mitgliedstaaten und Organen, die nicht Partei in einem Rechtsstreit sind, alle Auskünfte zu verlangen, die er für erforderlich hält155 . Eine großzügige Auslegung dieser Vorschrift deckt wohl auch eine Stellungnahme des Europäischen Parlaments im Gutachtenverfahren1S6. Den am Abkommen beteiligten Drittstaaten steht dagegen kein Recht auf Teilnahme am Gutachtenverfahren zu. Weder wird ihnen der Gutachtenantrag zugestellt, noch haben sie die Möglichkeit zur Stellungnahme vor dem Gerichtshof s7 . Das gilt gleichfalls für die ansonsten privilegierten Staaten des Zweifelnd auch Lasok, The European Court of Justice, S. 345. Form und Inhalt dieser Stellungnahmen sind in Art. 107 f. VerfD-EuGH nicht geregelt. Sie sollten allerdings Art. 37 VerfD-EuGH entsprechen. 151 In den ersten vier Gutachtenverfahren 1/75 bis 1/91 gaben im Schnitt nur vier Mitgliedstaaten eine Stellungnahme ab. 152 hn Gutachtenverfahren 2/94 (EMRK.) nahmen zwölf Mitgliedstaaten Stellung. ChristialIos, RMC 1994, 37 (41) sieht die Funktion des Gutachtenverfahrens deshalb auch darin, Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsinstitutionen zu Konsultationen anzuregen. 153 Diese Verfahrensweise beruht auf einem Schreiben des Präsidenten des Gerichtshofs an den Präsidenten des Europäischen Parlaments v. 28.4.1993, vgl. Bradley, in: O'KeetTeffwomey, Legal Issues of the Maastricht Treaty, S. 193 (204 Fußn. 55). Dem Parlament ist erstmals im Gutachtenverfahren 1/92 (EWR ll) eine schriftliche Stellungnahme gestattet worden. In den Gutachtenverfahren 1/94 (WTO) und 2/94 (EMRK.) wurde das Parlament auch mündlich angehört. 154 Siehe oben I.a. (S. 89). 155 Bradley, in: O'KeetTeffwomey, Legal Issues of the Maastricht Treaty, S. 193 (204). 156 Zur KlarsteIlung des Beteiligungsrechts des Parlaments schlägt ChristialIOS, RMC 1994,37 (41) eine Änderung des Art. 107 VerfD-EuGH vor. In der Tat ist die völlige ,,Rechtlosigkeit" des Parlaments im Gutachtenverfahren kaum noch zeitgemäß; in diesem Sinne auch Bradley, a.a.O. 157 BrowlI/Kelllledy, The Court of Justice ofthe EC, S. 242. 149

150

108

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

EWR-Abkommens, da Art. 37 Abs. 3 Satzung-EuGH (EWG) diesen nur das Recht einräumt, einem bei dem Gerichtshof anhängigen Rechtsstreit beizutreten l58 . Auch Privaten ist es nicht erlaubt, eine Stellungnahme abzugeben i59 . Der Präsident des Gerichtshofs bestimmt unmittelbar nach Eingang des Antrages den Berichterstatter (Art. 108 § 1 VerfO-EuGH). Abweichend von dem sonst üblichen Procedere (vgl. Art. 10 § 2 VerfO-EuGH) wird allerdings kein Generalanwalt bestellt. Gemäß Art. 108 § 2 VerfO-EuGH wird vielmehr die Gesamtheit der Generalanwälte vor der Erstattung des Gutachtens in nichtöffentlicher Sitzung formlos angehört l60 . Dieses Procedere soll wohl die Bedeutung des Gutachtens hervorheben l61 . Die Stellungnahmen der Generalanwälte werden allerdings nicht veröffentlicht und finden auch im Gutachten keine Envähnung l62 . Obwohl eine mündliche Anhörung der Beteiligten im Gutachtenverfahren nicht vorgesehen ist und der Antragsteller hierauf keinen Anspruch hae 63 , wird eine solche meistens durchgeführt l64 . In der Vergangenheit ist es dabei sowohl zu öffentlichen als auch zu nichtöffentlichen mündlichen Anhörungen gekommen. Die Entscheidung hierüber liegt im Ermessen des Gerichtshofes. Gleiches gilt für die Möglichkeit des Gerichtshofes, die Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten um die Beantwortung bestimmter Fragen zu ersuchen, die er als sachdienlich ansieht l65 . Die Argumente der Beteiligten einschließlich des Europäischen Parlaments werden im Gutachten regelmäßig envähnt. Eine Frist für die Gutachtenerstattung sieht Art. 228 Abs. 6 EGV nicht vor. Der Grundsatz der Organtreue verpflichtet den Gerichtshof jedoch, sein Gutachten möglichst vor dem geplanten Inkrafttreten des Abkommens zu erstatten, um auf Rat und Kommission hinreichend Rücksicht zu nehmen. Im Fall 158 Vgl. hierzu auch EuGH, Gutachten 1/91 (EWR I), Slg. 1991, 1- 6079 (6111); Bleckmallll,lZ 1992, 792 (793). 159 Vgl. Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-42. 160 Vgl. Dmlses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, P.IV Rn. 25 (Bearbeitung 1993). 161 Das vermuten Billow, in: FS Kutscher, S. 55 (65); Bebr, Development of ludicial Control ofthe EC, S. 355 und Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-44. 162 SchennerslWaelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 665 (S. 380); Biilow, in: FS Kutscher, S. 55 (65) sieht den Grund in Art. 56 § 2 VerfD-EuGH, der bestimmt, daß der Inhalt der mündlichen Verhandlung nicht veröffentlicht werden darf, wenn die Öffentlichkeit ausgeschlossen war. Er plädiert jedoch rur eine Überprüfung der Nichtveröffentlichung (a.a.O., S. 78); ebenso Di BIICci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-46. 163 Zutreffend AfacLeodlHelldrylHyett, The Extemal Relations ofthe EC, S. 1143 f. 164 Nur in den Gutachtenverfahren 1/75, 1/76 und 1/92 kam es zu keiner mündlichen Anhörung. 165 Lasok, The European Court of lustice, S. 345.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

109

des Gutachtens 1/94 zum WTO-Abkommen hat der Gerichtshof in vorbildlicher Weise auf die politischen Gesamtumstände Rücksicht genommen und in bemerkenswert kurzer Zeit sein Gutachten erstattee 66 . Auch in anderen eiligen Fällen lieferte der Gerichtshof sein Gutachten bereits nach wenigen Wochen l67 . Art. 108 § 2 VerfO-EuGH bestimmt, daß der Gerichtshof das Gutachten in nichtöffentlicher Sitzung abzugeben und mit Gründen zu versehen hat. Anders als ein Urteil wird es somit nicht öffentlich verkündee 68 . Es ist nach Unterzeichnung dem Rat, der Kommission und den Mitgliedstaaten zuzustellen. Mittlenveile wird es auch dem Europäischen Parlament zugeleitet l69 . Über die Gründe, die zu einem weitgehenden Ausschluß der Öffentlichkeit in diesem Verfahren geführt haben, kann nur spekuliert werden. Es wird angenommen, daß diplomatische Gepflogenheiten und Rücksichtnahme auf die Interessen der Vertragspartner ausschlaggebend gewesen seien l70 . Hiergegen spricht jedoch, daß völkerrechtliche Fragen auch in anderen Verfahrensarten Gegenstand der Erörterung vor dem Gerichtshof werden können und ein derartig kategorischer Ausschluß der Öffentlichkeit dort nicht bekannt ist l7l . In Anbetracht der Tatsache, daß Art. 28 Satzung-EuGH (EWG) die Nichtöffentlichkeit der Verhandlung nur ausnahmsweise und aus wichtigem Grund zuläßt, spricht mehr für die Annahme, daß die Nichtöffentlichkeit dem Interesse der Gemeinschaft dienen soll. Es würde die Verhandlungsposition der Gemeinschaft schwächen, wenn die Verhandlungstaktik der Kommission während des Gutachtenverfahrens möglichenveise publik würde l72 . 5. JVirkung des Gutachtens

Das vom Gerichtshof erstattete Gutachten ist entgegen der herkömmlichen Bedeutung des Wortes "Gutachten" keine unverbindliche Beratung des jewei166 Obwohl der Gerichtshof die Entscheidung erst in der ab dem 6.10.1994 erneuerten Besetzung der Richter beraten kOlUlte, erstattete er sein Gutachten bereits am 15.11.1994, vgl. IIilj; EuZW 1995, 7. 167 hn Gutachtenverfahren 1/92 (EWR II) erstattete der Gerichtshof sein Gutachten bereits sechs Wochen nach AntragsteIlung. Ansonsten schwankt die Verfahrensdauer zwischen vier (Gutachten 1/91 [EWR I]) und 31 Monaten (Gutachten 2/92 [OECD)). Diese Schwankung ist jedoch dadurch erklärlich, daß manche Gutachten nicht eilbedürftig waren und bereits vor VerhandhmgsbegilUl beantragt wurden. 168 Brown/Kennedy, The Court of Justice ofthe EC, S. 242. 169 Di Bucci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-47. 170 Bil/ow, in: FS Kutscher, S. 55 (64). 171 Kritisch deshalb Hilf, EJIL 6 (1995),245 (249). 172 So auch Christianos, RMC 1994, 37 (41); a.A. Bil/oll', in: FS Kutscher, S. 55 (64); kritisch auch Di Bucci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-44.

110

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

ligen Antragstellers. Art. 228 Abs. 6 Satz 2 EGV bestimmt, daß das geplante Abkommen im Fall eines ablehnenden Gutachtens nur nach einer Änderung des EG-Vertrages im Verfahren nach Art. N Abs. I EUV in Kraft treten kann. Insofern kommt einem negativen Gutachten Bindungswirkung für Gemeinschaftsorgane wie Mitgliedstaaten zum. Nach der Änderung des EG-Vertrages entfällt die Sperre des Art. 228 Abs. 6 Satz 2 EGV, so daß das begutachtete Abkommen abgeschlossen werden kann. Ein erneutes Gutachten über das (unverändert gebliebene) Abkommen dürfte jedoch zulässig sein, da ein berechtigtes Interesse daran besteht zu erfahren, ob sich die Vertragsänderung als ausreichend erwiesen hae 74 • Alternativ besteht natürlich auch die Möglichkeit, das Abkommen zu ändern, um dessen Gemeinschaftsrechtskonformität herzustellen 175 . Diesen Weg beschritt die Kommission nach dem ablehnenden ersten Gutachten zum EWR-Abkommen 176 • Zweifellos ist das geänderte Abkommen dann tauglicher Gegenstand eines erneuten Gutachtenverfahrens nach Art. 228 Abs. 6 EGV I77 . Ein positives Gutachten über die Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht entfaltet dagegen keine Bindungswirkung 178 • Insofern ist die oftmals ohne Einschränkung geäußerte Behauptung, die Gutachten des Gerichtshofs seien für Gemeinschaft und Mitgliedstaaten verbindlich, nicht korrekt l79 . Diese Bindungswirkung gilt nur bei negativen Gutachten des Ge173 Christianos, a.a.O., S. 43; Dar/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, p.m Rn. 5 (Bearbeitung 1996); Tomuschat, in: v.d. GroebenlThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 73; Rideau, RGDIP 1990,289 (305). 174 Soweit der Gerichtshof allerdings in dem Gutachten 1/91 (EWR I) zu dem Ergebnis kommt, daß selbst durch eine Änderung des EG-Vertrages ein Abkommen nicht gemeinschaftsrechtskonform sein könne, wenn dadurch Art. 164 EGV und "die Grundlagen der Gemeinschaft selbst" beeinträchtigt würden (Slg. 1991, S. 1-6079 [6111 f. J), ist dies abzulehnen. Diese Auffassung ist mit der Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten als ,,Herren der Verträge" nicht vereinbaren, vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 605. 175 Vgl. Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 62 (Bearbeitung 1986); RengelinglMiddeckelGellermann, Rechtsschutz in der EU, Rn. 516; Christianos, RMC 1994,37 (43). 176 EuGH, Gutachten 1/91 (EWR I), Slg. 1991, 1-6079. 177 EuGH, Gutachten 1/92 (EWR ll), Slg. 1992, 1-2821; RengelinglMiddeckelGellermann, Rechtsschutz in der EU, Rn. 516. 178 So mit Recht Tomuschat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermann, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 83; Hai/brollner, in: Hailbronner u.a., EUVIEGV, Art. 228 EGV Rn. 37 (Bearbeitung 1995); Christianos, RMC 1994, 37 (43); SchermerslWaelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 663 (S. 379); Thirlway, in: R. Bernhardt, Encyc10pedia of Public International Law I, S. 4 (5); Bebr, Development of ludicial Control of the EC, S. 355 f.; Di Bucd, in: Plender, European Courts, Rn. 32-39. 179 So aber LouislBrllckner, in: Megret, Le droit de la CEE, S. 62; Dallses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, p.m Rn. 5 (Bearbeitung 1996); Rellgeling4fiddeckelGe/lermanll, Rechtsschutz in der EU, Rn. 516; Bil/ow, in: FS Kutscher, S. 55 (67); HakenbergIStix-Hackl, Handbuch zum Verfahren vor dem EuGH, S. 59;

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

111

richtshofs. Aus diesem Grund wahrt der Gerichtshof auch eine gewisse Zurückhaltung bei der Erstattung positiver Gutachten l80 . Im Gutachten 1/76 hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, daß er sich im Gutachtenverfahren nicht abschließend zur Auslegung der Abkommen zu äußern habe l81 . Folglich schließt die dem Gerichtshof durch Art. 228 Abs. 6 EGV zugewiesene Präventivkontrolle völkerrechtlicher Abkommen eine spätere Überprüfung mit Hilfe der streitigen Verfahren des Gemeinschaftsrechts auch nicht aus 182 . Dies gilt sowohl für den Fall, daß der Gerichtshof zuvor ein positives Gutachten über das Abkommen erstattet hat, wie für den Fall, daß ein Gutachten gar nicht erst beantragt wurde l83 . Das Unterlassen eines Gutachtenantrags führt nicht zu einer Präklusion der allgemeinen Rechtsbehelfe, die gegen Handlungen der Gemeinschaftsorgane, zu denen auch der Abschluß eines völkerrechtlichen Abkommens zählt, in Betracht kommen l84 . Denkbar sind dabei in erster Linie die Nichtigkeitsklage (Art. 173 EGV) und das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 177 EGV)185. Im Hinblick auf ein vorangegangenes positives Gutachten des Gerichtshofs gilt dies schon deshalb, weil den Gutachten keine Bindungswirkung zukommt. Regelmäßig wird der Gerichtshof aber wohl nur dann zu einer neuen Einschätzung der Rechtslage kommen, wenn in dem nachfolgenden Verfahren neue Gesichtspunkte vorgebracht werden, die an der Vereinbarkeit des Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht zweifeln lassen l86 . Zu denken ist beispielsweise daran, daß in der Praxis eine andere Auslegung des Abkommenstextes als die des Gerichtshofs in seinem Gutachten vorgenommen wird l87 . Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (186); L.-1. Constantillesco, Das Recht der EG I, Rn. 717. 180 Das betonen auch Schermers/Waelbroeck, Judicial Protection in the EC, § 663 (S. 379); Gray, ELRev. 8 (1983), 24 (34). 181 EuGH, Gutachten 1/76 (Stillegungsfond), Sig. 1977, 741 (762 Rn. 20). 182 Dar/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, p.m Rn. 5 (Bearbeitung 1996); Rengeling/Middecke/Gellermalln, Rechtsschutz in der EU, Rn. 517; Vedder, in: GrabitzfHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 63 (Bearbeitung 1986); Christianos, RMC 1994,37 (43 f.). 183 Zutreffend Hailbronller, in: HailbrolUler u.a., EUVIEGV, Art. 228 EGV Rn. 37 (Bearbeitung 1995). 184 Rellgeling/Middecke/Gellermallll, Rechtsschutz in der EU, Rn. 517. 18S Vgl. nur EuGH, Urt. v. 30.4.1974, Rs. 181183 (Haegeman), Sig. 1974,449 (460 Rn. 2/6); Urt. v. 26.10.1982, Rs. 104/81 (Kupferberg), Sig. 1982,3641 (3662 Rn. 13); Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermalUl, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 84 ff.; Vedder, in: GrabitzlHilf, EUVIEGV, Art. 228 EWGV Rn. 63 (Bearbeitung 1986). 186 Zutreffend Bebr, Deve10pment of Judicial Control of the EC, S. 356; Di Bucci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-39. 187 Vgl. Toml/schat, in: v.d. GroebenfThiesinglEhlermalUl, EUVIEGV, Art. 228 Rn. 83.

112

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

11. Das DringlichkeitS\'erfahren nach Art. 103 Abs; 3 EAGV Ein mit Art. 228 Abs. 6 EGV venvandtes Verfahren enthält Art. 103 Abs. 3 EAGV I88 . Der gesamte Artikel lautet wie folgt: (I) Die Mitgliedstaaten haben der Konunission ihre Entwürfe von Abkonunen und Vereinbarungen mit einem dritten Staat, einer zwischenstaatlichen Eimichtung oder einem Angehörigen eines dritten Staates mitzuteilen, soweit diese Abkonunen und Vereinbarungen den Anwendungsbereich dieses Vertrages berühren. (2) Enthält der Entwurf Bestinunungen, welche die Anwendung dieses Vertrages beeinträchtigen, so gibt die Konunission dem betreffenden Mitgliedstaat innerhalb eines Monats nach Eingang der an sie gerichteten Mitteilung ihre Einwendungen bekannt. (3) Der Staat kann das beabsichtigte Abkonunen oder die beabsichtigte Vereinbarung erst schließen, wenn er die Bedenken der Konunission beseitigt hat oder wenn er durch Antrag im Dringlichkeitsverfahren einen Beschluß des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit der beabsichtigten Bestinunungen mit den Vorschriften dieses Vertrages herbeigefllhrt und diesem Beschluß entsprochen hat. Der Antrag kann dem Gerichtshof jederzeit vorgelegt werden, sobald der Staat die Einwendungen der Konunission erhalten hat. Anders als Art. 228 Abs. 6 EGV hat das Verfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV nicht den Zweck, die Mitgliedstaaten vor Zuständigkeitsüberschreitungen der Gemeinschaft zu schützenl89 . Art. 103 Abs. 3 EAGV will vielmehr verhindern, daß die Bestimmungen des EAG-Vertrages durch Abkommen oder Vereinbarungen der Mitgliedstaaten mit Dritten umgangen werden l90 . Es handelt sich somit um ein Übenvachungsverfahren, das die vorherige Beurteilung der Vereinbarkeit solcher Verpflichtungen mit den Erfordernissen des Vertrages erlaubt l91 . Im Unterschied zu Art. 228 Abs. 6 EGV setzt das Verfahren zudem einen konkreten Streit zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat voraus und ist obligatorisch 192. In der Praxis ist das Dringlichkeitsverfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV nahezu bedeutungslos. Im bisher einzigen Anwendungsfall hatte sich der Gerichtshof auf Antrag Belgiens im Jahre 1978 mit der Frage zu beschäftigen, ob die Mitgliedstaaten dem Übereinkommen über den Objektschutz von Kernma-

188 Die Ähnlichkeit betonen Rellgelillg/Middecke/Gellermallll, Rechtsschutz in der EU, Rn. 510 und Dar/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, p.m Rn. 2 (Bearbeitung 1996). 189 Bebr, Development of Judicial Control ofthe EC, S. 356 f. 190 Lasok, The European Court of Justice, S. 356. 191 EuGH, Beschl. 1178 (Objektschutz), Sig. 1978,2151 (2166 Rn. 3); Lasok, a.a.O. Diez de Velasco, in: FS Pescatore, S. 177 (188). 192 MacLeod/Helld,y/Hyett, The External Relations of the EC, S. 114; Bebr, Development of Judicial Control ofthe EC, S. 357.

A. Europäisches Gemeinschaftsrecht

113

terial, kerntechnischen Anlagen und Nukleartransporten ohne Beteiligung der Gemeinschaft beitreten durften l93 . Einziger möglicher Antragsteller in dem Verfahren ist ein Mitgliedstaat, der - insofern ist Art. 103 Abs. 3 EAGV weiter als Art. 228 Abs. 6 EGV - ein Abkommen oder eine Vereinbarung mit einem dritten Staat, einer zwischenstaatlichen Einrichtung oder einem Angehörigen eines dritten Staates abzuschließen gedenkt, die den Anwendungsbereich des EAG-Vertrages berühren (vgl. Art. 103 Abs. I EAGV). Das Verfahren erfaßt somit nicht nur völkerrechtliche Verträge und ihnen gleichzustellende Verpflichtungen, sondern auch privatrechtliehe Verträge l94 . In einem Vorverfahren hat der Mitgliedstaat der Kommission einen Entwurf des Abkommens oder der Vereinbarung vorzulegen, sofern er der Auffassung ist, daß der Anwendungsbereich des EAG-Vertrages betroffen ist l95 . Die Kommission hat den Entwurf innerhalb eines Monats darauf zu prüfen, ob er die Anwendung des EAG-Vertrages beeinträchtigt (Art. 103 Abs. 2 EAGV). Ist die Kommission dieser Ansicht, hat der Mitgliedstaat die Möglichkeit, die Bedenken der Kommission auszuräumen oder den Gerichtshof anzurufen196. Die Suspensivwirkung des Antrags kann in diesem Verfahren nicht zweifelhaft sein, weil Art. 103 Abs. 3 Satz 1 EAGV ausdrücklich bestimmt, daß das Abkommen erst geschlossen werden darf, wenn die Bedenken der Kommission ausgeräumt worden sind oder der Gerichtshof einen Beschluß gefaßt hat und diesem entsprochen \\urde I97 . Dies gilt allerdings nur während der einmonatigen Prüfungsfrist gemäß Art. 103 Abs. 2 EAGV. Gibt die Kommission ihre Einwendungen nicht innerhalb dieser Frist bekannt, ist der Mitgliedstaat berechtigt, die Vereinbarung oder das Abkommen abzuschließen l98 . Schließt der Mitgliedstaat das Abkommen während der Anhängigkeit des 193 EuGH, Beschl. 1/78 (Objektschutz), Slg. 1978,2151 (2182); vgl. hierzu auch Gray, ELRev. 8 (1983), 24 (35). 194 Gray, a.a.O., S. 32; ansonsten dürfte der Begriff ,,Abkommen" genauso weit auszulegen sein wie im Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV, vgl. Lasok, The European Court of Justice, S. 357 Fußn. 9. 195 Wenngleich die Beurteilung der Frage, ob der Entwurf in den Anwendungsbereich des Vertrages fällt, nach dem Wortlaut des Art. 103 Abs. 1 EAGV im Ermessen der Mitgliedstaaten steht, stellt die Nichtvorlage einer objektiv in den Anwendungsbereich des EAG-Vertrages fallenden Verpflichtung eine Vertragsverletzung dar, vgl. Lasok, a.a.O., S. 357. 196 Vgl. MacLeo(liHelldry/Hyett, The External Relations ofthe EC, S. 114. 197 Vgl. nur Dm/ses, in: ders., Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, P.ll Rn. 2 (Bearbeitung 1996); Lasok, The European Court of Justice, S. 357; Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-08. 198 Ausreichend dürfte jedoch sein, wenn die Kommission während der Frist ihre Bedenken äußert, die Begründung hierftlr aber erst später nachschiebt, so auch Lasok, The European Court of Justice, S. 358.

8 Bunneisler

114

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Verfahrens, können die Kommission und jeder andere Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 141 Abs. 2 EAGV bzw. Art. 142 Abs. 1 EAGVeinleiten l99 . Der frühestmögliche Zeitpunkt der gerichtlichen Kontrolle ist in diesem Verfahren nicht fraglich, weil der Antrag gemäß Art. 103 Abs. 3 Satz 2 EAGV dem Gerichtshof erst nach Eingang der Einwendungen der Kommission vorgelegt werden kann20o . Aus Art. 103 Abs. 1 EAGV ergibt sich zwangsläufig, daß dann zumindest schon ein Entwurf der Vereinbarung vorhanden sein muß 20I . Der Antrag beim Gerichtshof ist nicht fristgebunden 202 , nach Abschluß des Abkommens oder der Vereinbarung ist eine Kontrolle in diesem Verfahren jedoch nicht mehr möglich203 . Wie im Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs.6 EGV versteht der Gerichtshof den Prüfungsauftrag umfassend. In seinem Objektschutz-Beschluß betonte der Gerichtshof, er habe bei der Beurteilung der Gemeinschaftsrechtskonformität der streitigen Vereinbarung "alle einschlägigen Bestimmungen des [EAG-]Vertrages in den Blick zu nehmen, gleichviel, ob diese Fragen des Inhalts, der Zuständigkeit oder des Verfahrens betreffen,,204. Der Gerichtshof erklärte mit dieser Interpretation den Antrag Belgiens für zulässig, obwohl keine Meinungsverschiedenheit zwischen Belgien und der Kommission zu bestehen schien, sondern zwischen dem Rat und den anderen Mitgliedstaaten auf der einen, sowie Belgien und der Kommission auf der anderen Seite205 . Das Verfahren als solches ist in Art. 105 VerfO-EuGH geregelt. Nach Art. 105 § 1 ist der Antrag in vier beglaubigten Ausfertigungen einzureichen, die der Kommission zugestellt werden. Mit dem Antrag sind der Entwurf der geplanten Vereinbarung sowie die Stellungnahme der Kommission und alle sonstigen Unterlagen einzureichen (Art. 105 § 2 Abs. 1 VerfO-EuGH). Nach Eingang des Antrags bestimmt der Präsident des Gerichtshofs den Berichterstatter, und der Erste Generalanwalt bestimmt den Generalanwalt für das 199 So auch Lasok, a.a.O.; MacLeodlHendrylHyett, The External Relations of the EC, S. 114; Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-08. 200 MacLeod/Hendry/Hyett, a.a.O. 201 Dies wird auch in Art. 105 § 2 Abs. I VertD-EuGH vorausgesetzt, nach dem der Mitgliedstaat seinem Antrag einen Entwurf der geplanten Vereinbarung beizulegen hat. 202 Lasok, The European Court of Justice, S. 359. 203 Eine Rechtsschutzlücke entsteht hierdurch nicht, weil die Kommission und andere Mitgliedstaaten nach Abschluß der Vereinbarung ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 141 Abs. 2, 142 Abs. I EAGV einleiten können. 204 EuGH, Beschl. 1/78 (Objektschutz), Sig. 1978, 2151 (2167 Rn. 5); MacLeod/Helldry/Ilyett, The External Relations ofthe EC, S. 115. 205 Das Untypische dieses Falles betont auch Lasok, The European Court of Justice, S.359.

A. Europäisches Gemeinschafisrecht

115

Verfahren (Art. 105 § 3 VerfO-EuGH). Hierin liegt ebenfalls ein Unterschied zum Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV206 . Die Kommission hat sich innerhalb von zehn Tagen zu dem Antrag zu äußern, wobei die Frist verlängert werden kann (Art. 105 § 2 Abs. 2 VerfOEuGH). Eine beglaubigte Abschrift dieser Äußerung ist dem Antragsteller zuzustellen (Art. 105 § 2 Abs. 3 VerfO-EuGH). Nach Anhörung des Generalanwatts, dessen Auffassung nicht veröffentlicht wird, entscheidet der Gerichtshof in nichtöffentlicher Sitzung, wobei die Bevollmächtigten des Antragstellers und der Kommission auf Antrag zuvor gehört werden müssen (Art. 105 § 4 VerfO_EuGH)207. Obwohl das Verfahren in Art. 103 Abs. 3 EAGV als "Dringlichkeitsverfahren" bezeichnet wird, ist dem Gerichtshof eine ausdrückliche Frist für seine Entscheidung nicht gesetzt. Aus der Bezeichnung des Verfahrens folgt jedoch, daß der Gerichtshof die Pflicht hat, so schnell wie möglich zu entscheiden208 . . Der Beschluß des Gerichtshofes ist verbindlich 209 . Wenn dieser zu dem Ergebnis kommt, daß die geplante Vereinbarung gegen den EAG-Vertrag verstößt, darf diese von dem Mitgliedstaat nicht geschlossen werden. Verneint der Gerichtshof jedoch den Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht, ist der Weg zum Abschluß der Vereinbarung frei. Unzweifelhaft ist, daß die Kommission dann nicht mehr die Möglichkeit hat, gegen den Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 141 Abs. 2 EAGV mit der Behauptung einzuleiten, daß Abkommen verstoße gegen Gemeinschaftsrecht210. Eine Ausnahme wird nur dann zu machen sein, wenn sich bei der Anwendung des Abkommens neue Gründe ergeben, die die Kommission im Dringlichkeitsverfahren noch nicht vorbringen konnte 211 . Fraglich ist jedoch, ob sich auch die anderen Mitgliedstaaten auf den Beschluß berufen können und dasselbe Abkommen schließen dürfen. Teilweise wird behauptet, der Beschluß wirke nur inter partes zwischen Kommission und Mitgliedstaat, weil die anderen Mitgliedstaaten am Dringlichkeitsverfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV nicht beteiligt \\ürden212 . Diese Auffassung Siehe oben unter 1.4. (S. 106). hn Beschlußverfahren 1/78 hat der Gerichtshof zudem den Direktor des Juristischen Dienstes des Rates angehört, vgl. EuGH, Beschl. 1/78 (Objektschutz), Slg. 1978, 2151 (2157). Diese Anhörung kann sich auf Art. 22 Abs. 2 Satzung-EuGH (EAG) stützen (entspricht Art. 21 Abs. 2 Satzung-EuGH [EWGJ). 208 So auch Lasok, The European Court of Justice, S. 359. hn Beschlußverfahren 1/78 hat der GerichtshofftlnfMonate nach Eingang des Antrages entschieden. 209 Lasok, a.a.O., S. 361; Bebr, Deve\opment of Judicial Control ofthe EC, S. 357. 210 Billoll', in: FS Kutscher, S. 55 (68). 211 Zutreffend Di BI/cd, in: Plender, European Courts, Rn. 32-10. 212 Billoll', in: FS Kutscher, S. 55 (68). 206 207

8'

116

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

ist jedoch zu formalistisch. Es ist nicht einzusehen, warum die Vertragsschließungskompetenzen der Mitgliedstaaten unterschiedlich interpretiert werden sollten. Es ist vielmehr davon auszugehen, daß der Beschluß auch für die anderen Mitgliedstaaten gilt213 .

B. Ausländisches Verfassungsrecht Die folgende Darstellung konzentriert sich in erster Linie auf die Regelungen in Frankreich und Spanien, da diese für zahlreiche andere Staaten als Vorbild gedient haben. Daneben werden in einem Überblick die Lösungen einiger Staaten Mittel- und Osteuropas vorgestellt, die im Zuge ihrer Verfassungsgebung ebenfalls ein derartiges verfassungsgerichtliches Verfahren eingeführt haben214 .

I. Frankreich Aus Furcht vor einer übermächtigen "Herrschaft der Richter" (gouvernement des juges)215 hat die französische Verfassung vom 4. Oktober 1958 nur eine begrenzte und ausschließlich vorbeugende216 Normenkontrolle von organischen Gesetzen (lais organiques)217, Geschäftsordnungen der beiden parlamentarischen Kammern, einfachen Gesetzen und internationalen Verpflich213 So auch Bebr, Development of ludicial Control ofthe EC, S. 357 f.; Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-10. 214 Weitere Beispiele: Art. 24 Abs. 1 Nr. 4 des Verfassungsgesetzes Nr. 7561 der Republik Albanien v. 29.4.1992; Art. 89 Abs. 3 Nr. 1 der Verfassung der Republik Tatschikistan v. 6.11.1994; Art. 100 Nr. 2 der Verfassung der Republik Armenien v. 5.7.1995; Art. 89 Abs. 1 Buchst. e der Verfassung von Georgien v. 28.8.1995; Art. 72 Abs. 1 Nr. 3 der Verfassung der Republik Kasachstan v. 5.9.1995; Art. 130 Abs. 3 Nr. 6 der Verfassung der Aserbaidschanischen Republik v. 12.11.1995; Art. 151 Abs. 1 der Verfassung der Ukraine v. 28.6.1996. m Der Begriff geht zurück auf die 1921 erschienene Monographie von Lambert "Le gouvernement des juges et la lutte contre la Iegislation sociale aux Etats-Unis", die sich kritisch mit der Rechtsprechung des U.S. SlIpreme Court auseinandersetzt; zit. nach Goose, Die Nonnenkontrolle durch den französischen Conseil constitutionnel, S. 24. 216 Der Verfassungsrat hat allerdings in seiner Entscheidung Nr. 85-187 DC v. 25.1.1985, Rec. 43 die Rüge der Verfassungswidrigkeit eines bereits verkündeten Gesetzes aus Anlaß der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Gesetzesnovelle für zulässig gehalten; vgl. hierzu die Anmerkungen von Favorel//Philip, Les grandes decisions du Conseil constitutionnel, S. 668 ff. 217 Hierbei handelt es sich um verfassungsausführende oder -ergänzende Gesetze gemäß Art. 46 FrzVerf., die einem besonderen Gesetzgebungsverfahren unterworfen sind und im Rang über den einfachen Gesetzen stehen.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

117

tungen durch einen Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) eingeführt218 . Nach den unerfreulichen Erfahrungen der IV. Republik, in der die Nationalversammlung ein Übergewicht über die Regierung besaß und die Zersplitterung der Parteienlandschaft zu einer Vielzahl von Regierungskrisen führte 2l9, sollte hierdurch in erster Linie das stark erweiterte Verordnungsrecht der Regierung (pouvoir reglementaire) vor dem Zugriff des Parlaments geschützt werden220 . Der Verfassungsgeber hatte keineswegs die Absicht, mit dem Verfassungsrat ein echtes Verfassungsgericht zu schaffen221 . Er verstand den Verfassungsrat vielmehr als "Verteidiger der Exekutive" und als "Waffe gegen die Abweichung des parlamentarischen Systems"222. Eigentlicher Hüter der Verfassung sollte nach Art. 5 FrzVerf. der Staatspräsident sein. Konsequentenveise gehören dem Verfassungsrat deshalb neben den neun ernannten Mitgliedern auch die ehemaligen Staatspräsidenten an (Art. 56 Abs. 2 FrzVerf.)223. Von diesen ehemaligen Oberhäuptern der Exekutive versprach sich der Verfassungsgeber eine besonders effektive Beschränkung der parlamentarischen Befugnisse224 . Berücksichtigt man zudem, daß dem Verfassungsrat auch die Aufgabe zugewiesen ist, bei Notstandsmaßnahmen als Berater zu fungieren (Art. 16 FrzVerf.), ist es nicht überraschend, daß der Charakter des Verfassungsrats als Rechtsprechungsorgan in der französischen Staatsrechtslehre bis heute umstritten ist225 . Wenngleich die Mitglieder des Verfassungsrats in der Verfassung an keiner Stelle als Richter (juges) bezeichnet werden und auch keine juristische Ausbildung genossen haben müssen226 , sprechen jedoch die besse-

218 Zur geschichtlichen Entwicklung Lllchaire, Le Conseil constitutionnel, S. 3 Ir.; Noll, Internationale Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 54 Ir. 219 In weniger als zwölf Jahren wechselten sich insgesamt 24 Regierungen ab. 220 Vgl. Stone, The Birth of ludicial Politics in France, S. 46 ff.; HilbnerlConsfantinesco, Einführung in das französische Recht, S. 36. 221 So die Erklärung von General cle Galllle während der Diskussionen über die Verfassung von 1958, vgl. Ehmlaml, Der Staat 20 (1981), 373 (374). 222 Vgl. die Nachweise bei Kimmet, ZParl 1986, 530 (535). 223 Bisher war allerdings noch kein Staatspräsident der V. Republik Mitglied des Verfassungsrates. Der einzige noch lebende ehemalige Staatspräsident Giscarcl cl'Esfaing muß als Abgeordneter der Nationalversammlung von Verfassungs wegen (Art. 57 FrzVerf.) auf seinen Sitz verzichten, vgl. Oliver, ICLQ 43 (1994), I (5 Fußn. 18). 224 Kritisch Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (316). m Vgl. hierzu ausführlich Lllchaire, Le Conseil constitutionnel, S. 33 ff.; Goose, Die Normenkontrolle durch den französischen Conseil constitutionnel, S. 64 ff. 226 In der Praxis handelt es sich bei den Mitgliedern des Verfassungsrates aber mehrheitlich um Personen mit juristischer Ausbildung, vgl. Ziertein, EuGRZ 1991, 30 I

118

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

ren Argumente dafür, in dem Verfassungsrat kein politisches, sondern ein rechtsprechendes Organ zu sehen227 . Der Verfassungsrat erfüllt mit der Normenkontrolle (Art. 61 Abs. 1 und 2 FrzVerf.) und der Wahlprüfung (Art. 58 FrzVerf.) typische Aufgaben eines Verfassungsgerichts. Er hat die Gesetze am Maßstab der Verfassung und nicht an Hand allgemeiner politischer Envägungen zu prüfen. Er ist sachlich unabhängig und seine Entscheidungen binden die gesamte staatliche Gewalt. Eine derartige Wirkung wird herkömmlicherweise nur der Entscheidung eines Gerichtes zugebilligt228. Von besonderem Interesse ist der Verfassungsrat fiir die vorliegende Untersuchung deshalb, weil Art. 54 FrzVerf. ihn damit betraut, internationale Verpflichtungen (engagements internationaux) bereits frühzeitig auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu kontrollieren. Die Vorschrift lautet wie folgt229: Wenn der vom Präsidenten der Republik, vom Premierminister, vom Präsidenten einer der beiden Kammern oder von sechzig Abgeordneten oder sechzig Mitgliedern des Senats angerufene Verfassungsrat erklärt hat, daß eine internationale Verpflichtung eine verfassungswidrige Klausel enthält, so kann die Ermächtigung zu deren Ratifizierung oder Genehmigung erst nach Verfassungsänderung erfolgen.

Die Intention des Verfassungsgebers bei der Schaffung dieser Vorschrift läßt sich nur durch einen Blick auf die französische Verfassung von 1946 erschließen. Unter ihrer Geltung war übenviegend vertreten worden, daß es einer Verfassungsänderung nicht bedürfe, wenn das Parlament dem Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Gesetz mit einfacher Mehrheit zustimme. Die Verfassungsänderung erfolgte ipso iure durch den Vorrang des Vertrages 230 . In den Jahren nach 1946 erfolgte in Frankreich jedoch eine merkliche Rückbesinnung auf die nationale Souveränität und die Betonung der Eigen-

(320); Fromont, in: Starck/Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (315). 227 So auch Goose, Die Normenkontrolle durch den französischen Conseil constituhonnel, S. 69 f. m.w.N.; FIIß, DVBl. 1980,98 (99). 228 In der Literatur wird die zweite Entscheidung des Verfassungsrats zum Maastrichter Vertrag (Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193) als Zeichen seines Selbstverständnisses als gerichtlicher Spruchkörper gewertet, weil er dort ausdrücklich auf die Bindungswirkung seiner Entscheidung nach Art. 62 FrzVerf. hingewiesen habe, vgl. Favorell, RFDC 1992, 408 (410); JJalter, EuGRZ 1993,183 (185). 229 Zit. nach der Übersetzung in: Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 144. Ähnliche Regelungen enthalten auch Art. 78 der Verfassung von Senegal v. 7.3.1963, Art. 87 der Verfassung von Gabun v. 26.3.1991, Art. 150 der Verfassung von Burkina Faso v. 11.6.1991, Art. 90 der Verfassung von Mali v. 5.1.1992 sowie Art. 168 der Verfassung von Algerien v. 28.11.1996. 230 Vgl. hierzu Schilling, Völkerrecht und staatliches Recht in Frankreich, S. 142.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

119

staatlichkeit Frankreichs231 . Insbesondere die Anhänger General de GaulIes befürchteten durch den Abschluß verfassungsändernder Verträge eine "Aushöhlung der Verfassung"m. Das Beispiel der EVG-Verträge, deren Inkraftreten die französische Wehrverfassung grundlegend geändert hätte, bewog den Verfassungsgeber zur Errichtung einer Sperre gegen verfassungsändernde völkerrechtliche Verträge 233 . Der Verfassungsgeber konnte sich allerdings nicht dazu durchringen, den Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor internem Recht aufzugeben. Dies hätte zum einen den Bruch mit der monistischen Tradition in Frankreich bedeutet und zum anderen einen feindseligen Akt gegenüber den Römischen Verträgen, deren Inkrafttreten kurz bevorstand234 . Der Verfassungsgeber schuf deshalb mit Art. 54 FrzVerf. einen Komprorniß: Die Vorschrift autorisiert die Exekutive zwar implizit, auch verfassungswidrige Vertragsvorschriften auszuhandeln, stellt die innerstaatliche Zustimmung aber unter den Vorbehalt einer Verfassungsänderung. Der Vorrang des Vertrages wird gewahrt, ohne die Verfassung als vorrangige Referenznorm zu vernachlässigen235 . Das Verfahren hat bis heute allerdings nur eine geringe Rolle gespielt. In vierzig Jahren hat der Verfassungsrat erst sechsmal zu der Verfassungsmäßigkeit einer internationalen Verpflichtung nach Art. 54 FrzVerf. Stellung genommen236 , davon allerdings drei Entscheidungen in den letzten fünf Jahren. Neben den beiden Entscheidungen zum Maastrichter Vertrag237 beurteilte der Schilling, a.a.O., S. 127 ff.;Fromont, in: FS Mosler, S. 221 f. Hierzu auchPol/mml1l, RDP 1994, 1079 (l081). 233 Vgl. Ngllyen QI/OC Dinh, RDP 1959, 515 (545). Als Urheber des Art. 54 FrzVerf. wird deshalb allgemein auch einer der entschiedensten Gegner der EVGVerträge, Michel Debre, angesehen. Als Justizminister nahm er auf die Ausarbeitung der Verfassung von 1958 maßgeblich Einfluß, vgl. Goose, EuR 1971, 62 (63). . 234 Pol/mann, RDP 1994, 1079 (1082). Über den Einfluß des Gutachtenverfahrens nach Art. 228 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV auf Art. 54 FrzVerf. wird häufig spekuliert, obwohl sich in den Materialien hierzu kein Hinweis findet. Dennoch ist die Älmlichkeit beider Verfahren unverkennbar, vgl. auch Bll/mann, RGDIP 1978, 537 (543); Rideal/, RGDIP 1990, 289 (300 Fußn. 24); Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-40. m Pol/mann, a.a.O., S. 1083; Lllchaire, Le Conseil constitutionnel, S. 226. 236 Zum Vergleich: Der Verfassungsrat hat seit seinem Bestehen 2326 Entscheidungen gefiillt, davon 246 Normenkontrollen einfacher Gesetze gemäß Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. und 135 Normenkontrollen organischer Gesetze und parlamentarischer Geschäftsordnungen gemäß Art. 61 Abs. 1 FrzVerf. (Stand: 30.6.1997). 237 Entscheidung Nr. 92-308 DC v. 9.4.1992, EuGRZ 1993, 187 - Maastricht I m. Arun. Gellevois, RFDA 1992, 373 und Jacqlle, RTDE 1992, 251 ff.; Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193 - Maastricht n m. Arun. Genevois, RFDA 1992, 937. Die Entscheidung Nr. 92-313 DC v. 23.9.1992, EuGRZ 1993, 196 Maastricht 1lI erging nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf., weil sich der Antrag gegen das Vertragsgesetz richtete (insofern irrt Graf Vitzthl/m, JZ 1998, 161 [163]). Alle drei 231

232

120

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Verfassungsrat den Eigenmiuelbeschluß des Rates der Europäischen Gemeinschaften238 , den Beschluß des Rates über die Einfiihrung einer Direktwahl zum Europäischen Parlament239, das sechste Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention über die Abschaffung der Todesstrafe24o sowie zuletzt den Vertrag von Amsterdam 241 • 1. Antragsherechtigung

Internationale Verpflichtungen können von dem Verfassungsrat nur dann überprüft werden, wenn sie von dem Staatspräsidenten, dem Premierminister, den Präsidenten der beiden parlamentarischen Kammern oder von 60 Abgeordneten oder Senatoren vorgelegt werden242 • Ein gemeinsamer Antrag ist zulässig243 . Ursprünglich war das Antragsrecht nur den vier erstgenannten höchsten Staatsorgane zugestanden worden, weil der Verfassungsgeber befürchtet haUe, daß ein Antragsrecht der parlamentarischen Opposition zu einer Politisierung des Verfahrens und einer übermäßigen Macht des Verfassungsrats führen würde244 . Nachdem im Jahre 1974 aber bereits 60 Abgeordneten und Senatoren das Antragsrecht für die Normenkontrolle einfacher Gesetze nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. zugebilligt worden war245 und der Verfassungsrat die Kontrolle der Entscheidungen werden kommentiert von Grewe/Ruiz Fabn·, RUDH 1992, 277 ff.; Walter, EuGRZ 1993, 183 ff.; Favorell, RGDIP 1993, 39 ff. 238 Entscheidung NT. 70-39 DC v. 19.6.1970, EuR 1971, 60 m. Arun. Goose, ebd., S. 62 ff. 239 Entscheidung NT. 76-71 DC v. 30.12.1976, EuR 1977, 51 m. Arun. Bieber, ebd., S. 53 ff. 240 Entscheidung NT. 85-188 DC v. 22.5.1985, Rec. 15; hierzu näher Gundei, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 122 ff. 241 Entscheidung NT. 97-394 DC v. 31.12.1997, EuGRZ 1998,27. Der Verfassungsrat erklärte, daß die Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages erst nach Durchftlhrung einer Verfassungsänderung möglich sei, weil die Bestimmungen des Vertrages über den freien Personenverkehr die Ausübung der nationalen Souveränität beeinträchtigen könnten. 242 Die Nationalversammlung besteht aus 577 Abgeordneten und der Senat aus 321 Senatoren. 243 So war die Überprüfung des Amsterdamer Vertrages (Entscheidung Nr. 97-394 DC v. 31.12.1997) vom Staatspräsidenten und vom Premierminister gemeinsam beantragt worden. 244 Der damalige gaullistische Justizminister Debre vertrat sogar die Auffassung, eine zu häufige Anrufung des Verfassungsrats sei mit dem parlamentarischen Regime unvereinbar; zit. bei Kimmel, ZParl 1986, 530 (533). Allerdings gehörte der Präsident des Senats in der Vergangenheit nicht notwendig der Regierungspartei an, vgl. Fromont, in: FS Mosler, S. 221 (225). 245 Gesetz Nr. 74-904 v. 29.10.1974.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

121

Vertragsgesetze in diesem Verfahren in ständiger Rechtsprechung anerkannte246 , wurde der Kreis der Antragsberechtigten im Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. im Jahre 1992 ebenfalls enveitert247 • Nunmehr ist auch das Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. einer parlamentarischen Minderheit in politischen Konstellationen mit eindeutiger oder sogar fast erdrückender Mehrheit eröffnee48 . Der Antrag auf Überprüfung der internationalen Verpflichtung hat für das weitere Verfahren suspendierende Wirkung249 . Zwar bezieht sich Art. 61 Abs. 3 FrzVerf., der den Suspensiveffekt ausdrücklich anordnet, nach seinem Wortlaut nur auf die Normenkontrollverfahren nach Art. 61 Abs. 1 und 2 FrzVerf., nach seinem Sinn und Zweck muß die Suspensivwirkung allerdings auch für das Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. gelten250 . 2. Prülungsgegenstand a) Der Begriff "internationale Verpflichtung" Nach Art. 54 FrzVerf. ist Prüfungsgegenstand des Verfahrens eine von Frankreich eingegangene internationale Verpflichtung (engagement international). Die Bedeutung dieses Begriffes ist allerdings unklar, weil die Verfassung ihn nicht definiert. Die Formulierung beruht offenbar auf Art. 370 des französischen Code Civil, der von ,,[engagements qui} resultent de /'autorite seule de la loi (.) ou d'un lait personnel a celui qui se trouve ohlige" spriche51 . Nach einer engen Auslegung sollen von Art. 54 FrzVerf. nur völkerrechtliche Verträge erfaßt werden, die nach Art. 53 FrzVerf. der parlamentarischen Zustimmung bedürfen252 . Diese Vorschrift zählt hierzu Friedens- und Han246 Erstmals durch ein obiter dictl/m in seiner Entscheidung NT. 76-71 DC v. 30.12.1976, EuR 1977, 51 (52); vgl. hierzu auch Fromollt, in: FS Mosler, S. 221 (226) und COllstalltillesco/Jacql/t!, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (178 f) m.w.N.; ablehnend Bll/mallll, RGDIP 1978, 537 (550 ff.). 247 Gesetz NT. 92-554 v. 25.6.1992. 248 Vgl. Walter, EuGRZ 1993, 183 (184); Hofmallll, in: FS Mahrenholz, S. 943 (947). 249 rI'alter, a.a.O., S. 185; Fromollt, in: StarckIWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (332). 250 LI/chaire, Le Conseil constitutionnel, S. 228. m LI/chaire, a.a.O., S. 243. 252 So etwa LI/chaire, in: Luchaire/Conac, La constitution de la Republique Fram;:aise n, s. 711; ROl/ssilloll, Le Conseil constitutionnel, S. 134 f; COllstalltillesco/Jacqlll!, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (180 f); Goose, Die Normenkontrolle durch den

122

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

deisverträge, Verträge oder Abkommen über die internationale Ordnung sowie Verträge, die finanzielle Konsequenzen haben, Bestimmungen gesetzlicher Art ändern, den Personenstand betreffen oder Gebietsänderungen zur Folge haben253 . Art. 54 FrzVerf. wird insoweit als "Verlängerung" von Art. 53 FrzVerf. verstanden254 . Nach einer weiten Auslegung sollen dagegen von vornherein alle völkerrechtlichen Verträge unabhängig von ihrer parlamentarischen Zustimmungsbedürftigkeit der Kontrolle des Verfassungsrats untenvorfen sein255 . Dies wird damit begründet, daß jeder verfassungswidrige völkerrechtliche Vertrag automatisch unter Art. 53 Abs. 1 FrzVerf. falle, weil er eine Bestimmung gesetzlicher Art, nämlich die Verfassung selbst, ändere256 . Zudem sei es nicht einsehbar, daß der Verfassungsrat die Voraussetzungen des Art. 54 FrzVerf. prüfe, ohne eine materielle Kontrolle vorzunehmen257 . Gegen eine weite Auslegung spricht jedoch, daß die Entscheidung des Verfassungsrats nach Art. 54 FrzVerf. nur die Frage betrifft, ob die Ermächtigung zur Ratifikation oder Zustimmung (autorisation de le ratifier ou de I 'approuver) ohne oder erst nach vorheriger Verfassungsänderung erteilt werden darf. Mit "Ermächtigung" (autorisation) kann aber nur die vom Parlament nach Art. 53 FrzVerf. durch Gesetz zu erteilende Ermächtigung zum Vertragsabschluß gemeint sein258 . Die Rechtsfolgen einer Entscheidung können nicht losgelöst von ihren Zulässigkeitsvoraussetzungen gesehen werden259 . Zudem macht die Prüfung durch den Verfassungsrat nur Sinn bei völkerrechtlichen Verträgen, die nicht bereits durch Unterzeichnung in Kraft treten, sondern noch der Ratifikation oder Notifikation bedürfen. Schon aus diesem französischen Conseil constitutionnel, S. 86 f.; Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (327). m Die Verträge (traites) werden vom Staatspräsidenten ratifiziert, während die Abkommen (accords) vom Premierminister geschlossen werden, vgl. Nguyen Quoc Dinh, RDP 1959, 515 (520 f1). 254 Luchaire, in: Luchaire/Conac, La constitution de la Republique Fran-raise 11, S.71l. m Pol/mann, RDP 1994, 1079 (1107) m.w.N.; ebenso auch Walter, EuGRZ 1993, 183 (185). 156 Pol/mann, a.a.O., S. 1105. m Pol/man", a.a.O., S. 1108. 258 Vgl. Luchaire, in: Luchaire/Conac, La Constitution de la Republique Fran-raise 11, S. 711; Goose, Die Normenkontrolle durch den französischen Conseil constitutionnel, S. 86 f.; Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (327). 259 So auch Constantinesco/Jacque, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (181); Gundei, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 190 Fußn. 28; a.A. Pol/mann, RDP 1994, 1079 (1105).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

123

Grund scheiden die meisten Verträge, die nicht unter Art. 53 FrzVerf. fallen, aus dem Anwendungsbereich des Art. 54 FrzVerf. aus. Möglich erscheint es jedoch, daß nach Art. 54 FrzVerf. auch solche völkerrechtlichen Verträge überprüft werden können, die zwar nicht in den Regelungsbereich des Art. 53 FrzVerf. fallen, die von der Regierung aufgrund ihrer politischen Bedeutung aber dennoch dem Parlament zur Zustimmung zugeleitet werden 260 . Hierfür spricht, daß auch in diesem Fall die in Art. 54 FrzVerf. vorgesehene Rechtsfolge, den parlamentarischen Prozeß zu suspendieren, ermöglicht wird 261 . Der Verfassungsrat hat zu dieser Frage noch keine Stellung genommen, da ihm bisher in sämtlichen Fällen internationale Verpflichtungen vorgelegt wurden, die unstreitig der parlamentarischen Zustimmung nach Art. 53 FrzVerf. bedurften262 . Er hat unter Art. 54 FrzVerf. allerdings auch Beschlüsse des Rates der Europäischen Gemeinschaften subsumiert, was auf den ersten Blick darauf schließen lassen könnte 263 , daß er sich auch für befugt hält, Beschlüsse internationaler Organisationen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu kontrollieren264 . Bei diesen Beschlüssen handelte es siCh aber beide Male faktisch um vertragliche Regelungen, weil die Wirksamkeit der Beschlüsse nach Art. 201 EWGV von der Annahme durch die Mitgliedstaaten abhängig war265 . Andere (nicht zustimmungsbedürftige) Beschlüsse internationaler Organisationen dürften hingegen im Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. nicht vom Verfassungsrat kontrolliert werden können266 . Zwar kann man nicht daran zweifeln, daß derartige Beschlüsse für Frankreich verpflichtenden Charakter haben können, so daß der Wortlaut des Art. 54 FrzVerf. einer Einbeziehung nicht unbedingt entgegensteht. Derartige Beschlüsse internationaler Organisationen finden ihre Grundlage jedoch in einem bereits ratifizierten und in Kraft getretenen völkerrechtlichen Vertrag, so daß der Vorrang des internationalen Rechts eine Anwendung des Art. 54 FrzVerf. verbietet267 . Constantinesco/Jacql/e, a.a.O. ConstantinescolJacql/e, a.a.O. 262 Fromont, in: FS Mosler, S. 221 (224). 263 CC, Entscheidung NT. 70-39 DC v. 19.6.1970, EuR 1971, 60; Entscheidung Nr. 76-71 DC v. 30.12.1976, EuR 1977, 51; vgl. hierzu auch ROl/ssillon, Le Conseil constitutiolUlel, S. 134 f 264 In diesem SilUle etwa Favorel/, RGDIP 1993, 39 (58 f). 265 Constantinesco/Jacqlle, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (l8}); BII/mann, RGDIP 1978,537 (557 f); Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (327); ders., ZfP 1979, 151 (159 Fn. 17). 266 Constantinesco/Jacql/e, a.a.O., S. 183; BII/mann, a.a.O., S. 555 ff.; Grmdel, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 76; zweifeind Fromollt, in: FS Mosler, S. 221 (225). 267 COllstantinesco/Jacql/e, a.a.O. 260

261

124

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

b) Zeitpunkt der Kontrolle Dem Verfassungsrat kann eine internationale Verpflichtung vom Zeitpunkt der Unterzeichnung bis zur Schlußabstimmung über das Vertragsgesetz vorgelegt werden268 . Nach diesem Zeitpunkt ist allein eine Kontrolle des Vertragsgesetzes nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. zulässig269 Nach dessen Verkündung ist die internationale Verpflichtung überhaupt nicht mehr angreifbar270 . 3. Prafungsmaßstab

Der Verfassungsrat hat in dem Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. zu überprüfen, ob die internationale Verpflichtung eine verfassungswidrige Klausel enthält. In der Literatur wird behauptet, daß sich diese Prüfung von der Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit nach Art. 61 Abs. 1 und 2 FrzVerf. unterscheide. Letztere impliziere eine strikte Unterordnung, während sich Art. 54 FrzVerf. mit einer einfachen Vereinbarkeit zufriedengebe271 . Dieser subtilen Unterscheidung hat der Verfassungsrat jedoch bisher keine Bedeutung beigemessen272 . In seiner Entscheidung vom 30. Dezember 1976 stellt er zwar zu Beginn fest, daß er mit der Frage befaßt sei, ob die internationale Verpflichtung eine verfassungswidrige Klausel enthalte273 . Am Ende der Entscheidungsgründe erklärt er jedoch, daß er die Verfassungsmäßigkeit der internationalen Verpflichtung zu prüfen habe 274 . Maßstab für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit sind nach der Rechtsprechung des Verfassungsrats, die er mit einer bahnbrechenden Entscheidung aus dem Jahre 1971 einleitete275 , nicht nur die Bestimmungen der Verfassung von 1958, sondern auch die Menschenrechtserklärung von 1789, die Präambel 268 CC, Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193 - Maastricht II; Lllchaire, Le Conseil constitutionnel, S. 228; Fromollt, in: FS Mos1er, S. 221 (223). 269 Lllchaire, a.a.O., S. 227; Fromollt, in: Starck/Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (327). 270 Fromont, DÖV 1995,481 (482); Gllndel, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 220 tf. 271 ConstantinescolJacqlle, in: Koenig/Rüfner, Die KontrolIe der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (178); ähnlich ROllssillon, Le Conseil constitutionnel, S. 132. 272 Das räumen auch ConstallfinescoIJacqw?, a.a.O., ein. 273 CC, Entscheidung Nr. 76-71 DC v. 30.12.1976, EuR 1977, 51. 274 CC, a.a.O., S. 52. m Vgl. CC, Nr. 71-44 DC v. 16.7.1971, Rec. 29. Teilweise wird dieses Urteil in seiner Bedeutung mit der berühmten Entscheidung Marbll1Y 1'. Madison des U.S. SIIpreme Court verglichen, vgl. FavorelllPhilip. Les grandes decisions du Conseil constitutionnel, S. 254.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

125

der Verfassung von 1946 und die Grundprinzipien der Republik ("bloe de eonsti tutionnali te")276.

Der Verfassungsrat begründete diese Rechtsprechung mit der Präambel der Verfassung von 1958, in der erklärt wird, daß die Verfassung festhalte, an den "Menschenrechten und den Prinzipien der nationalen Souveränität, wie sie durch die Menschenrechtserklärung von 1789 festgelegt sind, bestätigt und vervollständigt durch die Präambel der Verfassung von 1946". In der Präambel von 1946 wiederum bekennt sich das französische Volk "zu den fundamentalen Prinzipien, die durch die Gesetze der Republik anerka~nt werden"m. Durch diese Rechtsprechung ist es dem Verfassungsrat möglich geworden, die Verfassungsmäßigkeit nicht nur nach formellen, sondern auch nach materiellen Maßstäben zu beurteilen. Im Gegensatz zur Verfassung von 1958 enthalten die Menschenrechtserklärung von 1789 und die Präambel der Verfassung von 1946 nämlich Kataloge wesentlicher Grundrechte und Grundfreiheiten. Der Schutz der Bürger ist durch diese Enveiterung des Prüfungsmaßstabes erheblich gestärkt worden278 . In der Lehre umstritten ist die Frage, ob internationale Verpflichtungen auch am Maßstab der organischen Gesetze (lois organiques) zu prüfen sind 279 . Diese Gesetze stehen im Rang über den einfachen Gesetzen und sind deshalb im Rahmen der Normenkontrolle einfacher Gesetze nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. auch unstreitig prüfungsmaßstab280 . Teilweise wird behauptet, daß dieser Prüfungsmaßstab auch für das Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. gelten müsse, da auch internationale Verpflichtungen im Widerspruch zu organischen Gesetzen stehen könnten281 . Hiergegen sprechen jedoch zwei Gründe: Zum einen hat der Verfassungsgeber den Vorschlag des beratenden Verfassungsausschusses (Comite eonsultatif eonstitutionnel), organische Gesetze als Maßstab der Prüfung im Rahmen

276 Vgl. CC, Nr. 92-308 DC v. 9.4.1992, EuGRZ 1993, 187 (189) - Maastricht I; Blumann, RGDIP 1978, 537 (554); Favorell, RGDIP 1993,39 (51 tT.); zum BegritTnäher Gundei, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 76. 277 CC, Entscheidung Nr. 71-44 DC v. 16.7.1971, Rec. 29. 278 Vgl. hierzu auch Hilbner/Constalltinesco, Einftthrung in das französische Recht, S. 43 f. 279 Zu der Frage, ob völkerrechtliche Verträge Bestandteil des "bloc de constitlltiO/malite" sind, siehe GlIlldel, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 105 tT. 280 Vgl. nur Goose, Die Nonnenkontrolle durch den französischen Conseil constitutionne1, S. 136 m.w.N. 281 Luchaire, in: Luchaire/Conac, La constitution de la Republique Franfi:aise 11, S. 711 f.

126

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

des Art. 54 FrzVerf. ausdIiicklich zu nennen, nicht übernommen282 . Zum anderen spricht gegen eine Einbeziehung dieser Gesetze, daß die ordnungsgemäß ratifizierten und genehmigten völkerrechtlichen Verträge gemäß Art. 55 FrzVerf. im Rang über den Gesetzen stehen283 . Mit Gesetzen im Sinne des Art. 55 FrzVerf. sind aber alle Gesetze einschließlich der organischen Gesetze gemeine84 . Im Rahmen des Art. 54 FrzVerf. sind diese deshalb kein PIiifungsmaßstab 285 . 4. Verfahren

Das Verfahren vor dem Verfassungsrat ist nicht kontradiktorisch ausgestaltet worden, kennt also keinen Antragsgegner. Bei der Kontrolle von internationalen Verpflichtungen und einfachen Gesetzen ist der Verfassungsrat jedoch nach Art. 18 Abs. 2 FrzVerfGG verpflichtet, den Staatspräsidenten, den Premierminister und die Präsidenten der beiden Gesetzgebungskammern von dem Antrag unverzüglich zu unterrichten. Die Kammerpräsidenten müssen die jeweiligen Kammermitglieder informieren. In der Praxis gibt die Regierung zu den Anträgen regelmäßig eine Stellungnahme ab286 . Das Verfahren als solches läuft der französischen Tradition entsprechend vollständig im schriftlichen Verfahren ab287 . Eine mündliche Anhörung des Antragstellers oder sonstiger Beteiligter findet nicht statt. Anders als bei der 282 Das räumt auch Lllchaire, a.a.O., S. 712, ein, begründet dies jedoch damit, daß der Verfassungsgeber nicht gesehen habe, wie eine internationale Verpflichtung den relativ begrenzten Regelungsbereich der verfassungsergänzenden Gesetze betreffen könne. 283 Der Grundsatz des Vorrangs der Verträge nach Art. 55 FrzVerf. brachte in der Praxis allerdings vielfältige Schwierigkeiten mit sich. So erklärte sich der Verfassungsrat nicht filr zuständig, die Vereinbarkeit eines nationalen Gesetzes mit einem völkerrechtlichen Vertrag festzustellen. Implizit erklärte er, daß diese Kontrolle Sache der Fachgerichte sei (Entscheidung Nr. 75-54 DC v. 15.1.1975, Rec. 19). Insbesondere der Conseil d 'Etat tat sich hiennit jedoch sehr schwer, da er sich zunächst der französischen Tradition, die Gültigkeit eines Gesetzes nicht anzuzweifeln, strikt verpflichtet filhlte. Erst im Jahre 1989 vollzog er mit dem berühmten Urteil ,,Nicolo" eine radikale Wende seiner Rechtsprechung und erklärte ein Gesetz wegen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit filr unanwendbar (Entscheidung Nr. 108243 v. 20.10.1989, EuGRZ 1990, 106 mit Schlußanträgen des Regierungskommissars, ebd., S. 99 ff.). 284 Pollmann, RDP 1994, 1079 (1101). m Pollmann, a.a.O., S. 1101 f.; Oliver, ICLQ 43 (1994),1 (2); ROllssillon, Le Conseil constitutionnel, S. 132.; Genevois, RFDA 1992, 373 (401); ausfilhrlich in diesem Sinne Glmdel, Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, S. 94 ff. 286 Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (330). 287 Vgl. Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (331).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

127

vorbeugenden Normenkontrolle nach Art. 61 Abs. 1 und 2 FrzVerf. ist in Art. 54 FrzVerf. eine Frist, in der der Verfassungsrat seine Entscheidung zu treffen hat, nicht ausdrücklich vorgesehen. Die Monatsfrist des Art. 61 Abs. 3 FrzVerf. bezieht sich nach dem Wortlaut der Vorschrift ausdrücklich nur auf die beiden vorigen Absätze. Art. 19 FrzVerfGG deutet allerdings darauf hin, daß die Frist des Art. 61 Abs. 3 FrzVerf. auch für die Entscheidungen nach Art. 54 FrzVerf. gilt. Zwar bezieht sich Art. 19 FrzVerfGG nicht ausdrücklich auf das Verfahren nach Art. 54 FrzVerf., sondern allgemein auf die Feststellung der Vereinbarkeit mit der Verfassung; die systematische Stellung der Vorschrift im zweiten Kapitel des FrzVerfGG, in dem sämtliche Entscheidungen über die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit behandelt werden, spricht jedoch für eine Anwendung der Fristregelung. Aus dem vorangehenden Art. 18 Abs. 2 FrzVerfGG, der das Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. ausdrücklich envähnt, ergibt sich dies recht deutlich 288 . Hieraus folgt, daß der Verfassungsrat seine Entscheidung gemäß Art. 61 Abs. 3 Satz 1 FrzVerf. innerhalb eines Monats nach AntragsteIlung treffen muß 289 . In dringenden Fällen kann diese Frist auf Verlangen der Regierung sogar auf acht Tage verkürzt werden (Art. 61 Abs. 3 Satz 2 FrzVerf.). Ob ein dringender Fall gegeben ist, liegt allerdings nicht im Ermessen der Regierung. Der Verfassungsrat behält sich vor, das Vorliegen eines dringenden Falles nachzuprüfen290 • In der Praxis hat der Verfassungsrat die Frist des Art. 61 Abs. 3 FrzVerf. stets eingehalten291 • Oftmals kommt es auch zu faktischen Fristverlängerungen, wenn sich der Staatspräsident schon vor offizieller AntragsteIlung vertraulich an den Verfassungsrat wendet und den Antrag ankündigt292. Im Ver-

288 In seiner ersten Entscheidung zum Maastrichter Vertrag ist der Verfassungsrat auch selbst von dieser Zeitbeschränkung ausgegangen, wie sich aus dem Hinweis auf Art. 19 FrzVerfGG ergibt, vgl. CC, Entscheidung Nr. 92-308 DC, EuGRZ 1993, 187 (188) - Maastricht I; ebenso Genevois, RFDA 1992, 373 (377); BOlllollis, CDE 1994, 505 (509). 289 Konsequenz dieser kurzen Entscheidungsfrist ist, daß der Verfassungsrat dem EuGH keine Fragen nach Art. 177 EGV vorlegen kann, so auch Genevois, a.a.O. 290 Fromont, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (331 f.). 291 Vgl. Fl'Omont, a.a.O., S. 332 Fn. 14. 292 Vgl. Fromont, DÖV 1995,481 (484). Auch bei der Normenkontrolle von Gesetzen gemäß Art. 61 Abs. 2 FrzVerf sind dem Verfassungsrat geplante Anträge meist schon vorher bekannt, da jedes Mitglied des Verfassungsrats vom Sekretariat wöchentlich mit Protokollen der Parlamentssitzungen und Presseberichten versorgt wird, die oftmals auf entsprechende spätere Anträge hindeuten, vgl. Stone, The Birth of Judicial Politics in France, S. 131.

128

3. Kap.: Rechtsvergleichender überblick

fahren "Maastricht I" war der Verfassungsrat offenbar schon ·seit Monaten auf den Antrag vorbereitee93 . 5. Wirkung der Entscheidung

Nach Art. 62 Abs. 2 FrzVerf. haben die Entscheidungen des Verfassungsrats verbindliche Wirkung für sämtliche Staatsorgane und sind keines Rechtsmittels fähig 294 . Soweit der Verfassungsrat die Verfassungswidrigkeit einer internationalen Verpflichtung feststellt, darf die Ermächtigung zur Ratifizierung oder Genehmigung erst nach der Verfassungsänderung erfolgen295 . Sofern die Verfassung in dem Verfahren nach Art. 89 FrzVerf. geändert wird, kann der Verfassungsrat erneut nach Art. 54 FrzVerf. angerufen werden. Aufgrund der materiellen Rechtskraft seiner ersten Entscheidung kann der Verfassungsrat allerdings nur darüber entscheiden, ob der Verpflichtung nach Änderung der Verfassung zugestimmt werden darf oder ob dem immer noch Hinderungsgründe entgegenstehen296 . Über die Rechtmäßigkeit der Verfassungsänderung als solche kann der Verfassungsrat im Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. dagegen nicht entscheiden297 . Da der Verfassungsrat in ständiger Rechtsprechung daran festhält, daß Vertragsgesetze im Sinne des Art. 53 FrzVerf. und damit mittelbar der völkerrechtliche Vertrag selbst auch im Wege der Normenkontrolle nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. vorgelegt werden können298 , stellt sich die Frage nach dem Verhältnis beider Verfahren zueinander. Im Gegensatz zu dem Verfahren Fromollt, a.a.O. Vgl. auch Fromollt, in: Starck/Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (335). 295 Fromont, a.a.O., S. 327; Conslalltillesco/Jacqlle, in: KoenigIRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S.175(184). 296 Vgl. CC, Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193 Maastricht Il. In der Literatur wird diese zwei stufige Prüfung, die erstmals anhand des Maastrichter Vertrages praktiziert wurde, als Verfahren "a dOllble detent" bezeichnet: in einem ersten Schritt wird die Erforderlichkeit einer Verfassungsänderung geprüft (,,Maastricht I") und in einem zweiten Schritt folgt die Prüfung, ob die erfolgte Verfassungsänderung ausreichend war ("Maastricht Il"), vgl. Ga/"a, RFDC 1992, 729 (730). Berücksichtigt man zudem die Möglichkeit, das Vertragsgesetz nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. dem Verfassungsrat zur Kontrolle vorzulegen (wie im - freilich unzulässigen - Fall "Maastricht ill"), läßt sich sogar von einer Kontrolle "a tripie detente" sprechen, so FavoreII, RGDIP 1993,39 (43). 297 Im zweiten Verfahren zum Maastrichter Vertrag rügten die antragstellenden Senatoren, daß die neu eingefugten Art. 88-1 bis 88-4 FrzVerf. die nationale Souveränität verletzten. Der Verfassungsrat erklärte sich insoweit rur unzuständig, vgl. CC, Entscheidung Nr. 92-312 DC v. 2.9.1992, EuGRZ 1993, 193 (196) - Maastricht Il. 298 Siehe oben 1. (S. 120). 293

294

B. Ausländisches Verfassungsrecht

129

nach Art. 54 FrzVerf. ist der Antrag nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. aber nur zwischen Verabschiedung und Verkündung des Vertragsgesetzes zulässig299 . Unenvünschte Kohärenzprobleme können schon deshalb nicht entstehen, weil sich die Zeiträume, in denen die beiden Verfahren zulässig sind, nicht überschneiden. Sofern im zeitlich früher möglichen Verfahren nach Art. 54 FrzVerf. die internationale Verpflichtung überprüft wurde, ist ein anschließender Antrag nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. immer unzulässig. Hält der Verfassungsrat den Vertrag für unvereinbar mit der Verfassung, darf das Vertragsgesetz nicht ergehen. Insofern fehlt schon ein geeigneter Prüfungsgegenstand für das Verfahren nach Art. 61 Abs. 2 FrzVerf. Sofern der Verfassungsrat den Vertrag aber für verfassungskonform hält, ist ein späterer Antrag zur Überprüfung des Vertragsgesetzes unzulässig, weil die Rechtskraft der ersten Entscheidung einer erneuten Entscheidung entgegenstehe oo .

II. Spanien Anders als Frankreich hat sich Spanien in der Verfassung von 1978 für die Einführung einer umfassenden Verfassungsgerichtsbarkeit deutsch-österreichischer Prägung entschieden. Dem spanischen Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) obliegt die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Entscheidung von Kompetenzkonflikten zwischen Verfassungsorganen bzw. zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften und schließlich der Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten im Wege der Verfassungsbeschwerde eines Bürgers30J . Bei diesen Regelungen konnte sich der Verfassungsgeber nur in geringem Maße auf eigene Erfahrungen stützen. Die republikanische Verfassung v.on 1931 führte zwar mit der Schaffung eines Gerichtshofes für Verfassungsgarantien (Tribunal de Garantias Constitucionales) eine Verfassungsgerichtsbarkeit ein, die Bedeutung dieser Institution blieb jedoch denkbar gering. Eine Siehe oben 2.b. (S. 124). Der Antrag, das Zustinunungsgesetz zum Maastrichter Vertrag auf seine Verfassungsmäßigkeit zu kontrollieren, wurde vom Verfassungsrat im Einklang mit seiner bisherigen Rechtsprechung schon deshalb als unzulässig verworfen, weil das Gesetz Gegenstand einer Volksabstinunung und damit unanfechtbar war, vgl. CC, Entscheidung Nr. 92-313 DC v. 23.9.1992, EuGRZ 1993, 196 - Maastricht ill. 301 Allgemein zur spanischen Verfassungsgerichtsbarkeit RlIbio Llorente, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 fT.; Sanchez Goyanes, Constituci6n espaiiola comentada, S. 140 fT.; RlIbio Llorellte/Aragim Reyes, in: PredierilGarcia de Enterria, La Constituci6n espaiiola de 1978, S. 797 fT.; zur geschichtlichen Entwicklung Remiro Brofolls, in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas VII, S. 541 (551 f.). 299

300

9 BunneiSler

130

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

breite Akzeptanz konnte der Gerichtshof schon deshalb nicht erlangen, weil die Wahrung der Verfassung traditionell dem Staatspräsidenten und dem Volk zuerkannt wurde. Der Autoritätsverlust des Gerichtshofes ging schließlich soweit, daß seine Entscheidungen schlicht ignoriert wurden302 . Das Regime des Diktators Franeo stand der Idee einer Verfassungsgerichtsbarkeit naturgemäß nicht sehr aufgeschlossen gegenüber. Dennoch wurde im Jahre 1967 per Gesetz die Möglichkeit geschaffen, Regierungsakte auf ihre Vereinbarkeit mit den Zielen der "Nationalen Bewegung" und den grundlegenden Gesetzen des Königreichs überprüfen zu lassen. Hierbei handelte es sich nicht um ein rechtsstaatliches Verfahren, sondern um ein juristisch verbrämtes Instrument zur Durchsetzung der Ziele Francos, der auch einziger Antragsberechtigter war303 . Erst nach dem Ende der Diktatur konnte der Aufbau eines modernen Rechtsstaates in Spanien eingeleitet werden, der mit dem Inkrafttreten der Verfassung am 29. Dezember 1978 seinen Abschluß fand. Aufgrund der eher negativen eigenen Erfahrungen waren die Beratungen über die Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit stark von rechtsvergleichenden Untersuchungen geprägt. Insbesondere die deutsche und italienische Verfassungsgerichtsbarkeit übten großen Einfluß auf die Verfassungsberatungen aus304 . Unverkennbar ist auch die Ähnlichkeit des spanischen Verfassungsgerichtsgesetzes mit seinem bundesdeutschen Pendane 05 . Obwohl sich die spanische Verfassung im Einklang mit der Regelung in Deutschland grundsätzlich für eine repressive Verfassungsmäßigkeitskontrolle entschieden hat, hat sie mit Art. 95 Abs. 2 SpVerf. eine deutlich an die zuvor vorgestellte französische Regelung angelehnte vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge eingeführt306 . Art. 95 SpVerf. lautet wie folgt307: 302 Vgl. Rllbio L1orellle, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (246). 303 Knaak, Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, S. 17. 304 Vgl. Cnlz Vil/alim, in: Starck, GG und deutsche Verfassungsrechtsprechung im Spiegel ausländischer Verfassungsentwicklung, S. 193 fT.; ders., in: BattislMahrenholzffsatsos, Das GG im internationalen Wirkungszusammenhang der Verfassungen, S. 93 fT.; Tn/yol Serra, in: Stern, 40 Jahre GG, S. 235 fT. 305 Vgl. hierzu die ausfiihrliehe Untersuchung von KlIaak, Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, insbesondere S. 34 fT. 306 Die Ähnlichkeit der Vorschriften betonen auch Garcia de Ellterrla, La Constituci6n corno norma y el Tribunal Constituciona, S. 156; Alzaga Villaamil, Comentario sistematico, S. 596; Tl1Iyol Serra, in: FS Doehring, S. 1009 (1019). 307 Zit. nach der Übersetzung in: Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 543. Eine ähnliche Regelung enthält Art. 101 der Verfassung des Fürstentums Andorra v. 14.3.1993.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

131

(I) Der Abschluß eines internationalen Vertrages, der verfassungswidrige Bestimmungen enthält, bedarf der vorherigen Änderung der Verfassung. (2) Die Regierung oder jede der beiden Kammern kann das Verfassungsgericht auffordern, eine Erklärung darüber abzugeben, ob dieser Widerspruch besteht oder nicht.

Das Verfahren, das in der spanischen Verfassungsgeschichte keinen Vorläufer haeo8 , wurde vom spanischen Verfassungsgericht in seiner bisher einzigen Erklärung nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. zur Verfassungsmäßigkeit des Maastrichter Vertrages damit gerechtfertigt, daß es den Vorrang der Verfassung gegenüber widersprechenden völkerrechtlichen Verträgen schützen und gleichzeitig die Sicherheit und Stabilität der Verpflichtungen garantieren wolle, die Spanien auf internationaler Ebene eingehe309 . Es betonte, daß "die eventuelle Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer bereits konsentierten Norm eine Störung für die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen des Staates mit sich bringen würde,,310. 1. Antragsberechtigung

Gemäß Art. 95 Abs. 2 SpVerf. sind die Regierung, der Kongreß und der Senat berechtigt, das Verfassungsgericht zur Abgabe einer Erklärung nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. aufzufordern 3J1 . Der Kreis der Antragsberechtigten ist abschließend und unterscheidet sich deutlich von der Regelung in Art. 162 Abs. 1 Buchst. a SpVerf. für die nachträgliche abstrakte Normenkontrolle3J2 . Dort sind der Ministerpräsident, jeweils 50 Kongreßabgeordnete oder Senatoren, der Volksanwalt (Defensor dei Pueblo)3J3 sowie die ausführenden Kollegialorgane (Regierungen) und gesetzgebenden Versammlungen der Autono-

308 Die Aufnahme einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge in die Verfassung von 1931 war allerdings vorgeschlagen worden, vgl. Remiro Brofolls, in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas VII, S. 541 (552 f.). 309 Vgl. die grundsätzlichen Ausftlhrungen des Verfassungsgerichts zu Beginn seiner Erklärung zum Maastrichter Vertrag, EuGRZ 1993, 285 (286). Die Erklärung wird kommentiert von Rubio Llorellte, REDC 36 (1992), 253 ff.; Rodrigllez, RlDPC 1994, 684 ff. sowie L6pez Castillo/Polaciewicz, EuGRZ 1993, 277 tT. 310 TC, EuGRZ 1993, 285 (286); so auch schon Peces-Barba Marfinez, La Constituci6n espaftola, S. 147; Tmyol Serra, in: FS Doehring, S. 1009 (1019); Rllbio Llorente, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (260). 311 Erforderlich ist hierfltr jeweils ein mehrheitlich gefaßter Beschluß der Mitglieder dieser Organe, nicht etwa - wie in Frankreich - ihrer Präsidenten, vgl. Alzaga Villaamil, Comentario sistematico, S. 597; L6pez Agllilar, REP 77 (1992), 57 (88). 312 Diesen Unterschied betont auchAlzaga Villaamil, a.a.O. 3J3 Hierbei handelt es sich nach skandinavischem Vorbild um eine Art "Omblldsman", dem die Überwachung der Einhaltung der Bürgerrechte übertragen ist, vgl. Art. 54 SpVerf.

9*

132

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

men Gemeinschaften (Communidades Autonomas), soweit sie in ihrem Wirkungskreis betroffen sind314 , antragsbefugt. Bedeutsam ist dabei insbesondere die stärkere Rolle der parlamentarischen Opposition. Die geringe Anzahl von nur 50 Abgeordneten oder Senatoren machen ihr die Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens sehr leicht. Der spanische Verfassungsgeber wollte hierdurch erklärtermaßen einen besseren Schutz der parlamentarischen Minderheiten erreichen315 . In der spanischen Lehre wird die Tatsache, daß der Verfassungsgeber diese Schutzbedürftigkeit im Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. nicht anerkannt hat und den Kreis der Antragsberechtigten gegenüber der repressiven abstrakten Normenkontrolle eingeschränkt hat, damit erklärt, daß Art. 95 Abs. 2 SpVerf. kein Klagverfahren, sondern eher eine Beratung see 16 . Daß nur die Regierung und die Mehrheit der beiden gesetzgebenden Kammern (Cortes Generales), im Regelfall also die gleiche politische Kraft, zur Anrufung des Verfassungsgerichts berechtigt seien, beruhe auf dem Willen des Verfassungsgebers, im Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. nur eigene und nicht fremde Entscheidungen überprüfen zu lassen317 . Wenngleich das Verfassungsgericht in seiner Erklärung zum Maastrichter Vertrag der bis dato gängigen Ansicht entgegengetreten ist, daß es im Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. eine Beratungsfunktion einnehme318 , bleibt abzuwarten, ob sich der spanische Verfassungsgeber zu einer Ausdehnung der Antragsberechtigung entschließen wird. Hiergegen sprechen die Erfahrungen mit der früher in Art. 79 SpVerfGG geregelten präventiven Normenkontrolle von organischen Gesetzen 319 und Autonomiestatuten. Die Opposition nutzte ihr Antragsrecht in diesem Verfahren in erster Linie dazu, Gesetzesvorhaben

314 Zu dieser Einschränkung des Art. 162 Abs. I Buchst a SpVerf. durch Art. 32 SpVerfGG vgl. Rubio Llorente, in: Starck/Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (255 f.). 31S Gal'cla de Enterria, in: EI Tribunal Constitucional I, S. 22 (41); Galeotti/Rossi, REP 7 (1979),119 (127). 316 Vgl. Perez Royo, in: L6pez Pina, Spanisches Verfassungsrecht, S. 497 (501); ebenso Vellnagel, Die Verfassungssicherung in Spanien unter besonderer Berücksichtigung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 166 m.w.N. 317 Perez Royo, a.a.O. 318 TC, EuGRZ 1993,285 (286). 319 Nach der Definition in Art. 81 Abs. 1 SpVerf. ist ein organisches Gesetz (ley 01'ganica) ein Gesetz, welches sich auf die Entwicklung der Grundrechte und der öffentlichen Freiheiten, auf die Autonomiestatute oder das allgemeine Wahlgesetz bzw. auf weitere in der Verfassung vorgesehene Fälle bezieht. Organische Gesetze stehen im Rang über den einfachen Gesetzen und bedürfen nach Art. 81 Abs. 2 SpVerf. der absoluten Mehrheit der Abgeordneten des Kongresses.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

133

der Regierung zu verzögern320 . Im Jahre 1985 wurde das Verfahren schließlich unter allgemeinem Beifall wieder abgeschafft321 . Der König als Oberhaupt des Staates (Art. 56 Abs. 1 SpVerf.) ist nicht antragsberechtigt, obwohl er als höchster Repräsentant den spanischen Staat nach außen vertritt322 . Diese Entscheidung der Verfassung läßt sich jedoch damit rechtfertigen, daß der Krone in diesem Bereich keine eigenen, sondern nur vollziehende Aufgaben zuerkannt worden sind. Daher erscheint es nur folgerichtig, den König aus dem Kreis der Antragsberechtigten auszuschließen323 . Der Antrag nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. setzt ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis nicht voraus 324 . Dennoch läßt sich der Erklärung des Verfassungsgerichts zum Maastrichter Vertrag entnehmen, daß es zumindest die Darlegung eines begründeten Zweifels für erforderlich hält325 Daraus folgt allerdings nicht, daß sich gerade der Antragsteller diesen Zweifeln anschließen muß. Aus der Aufnahme der Regierung in den Kreis der Antragsberechtigten nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. folgt, daß insoweit auch ein Klarsteilungsinteresse ausreicht 326 . Der Antrag auf Einleitung eines Verfahrens nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. hat für das innerstaatliche Ratifikationsverfahren suspendierende Wirkung. Zwar bezieht sich Art. 30 SpVerfGG, der über die Suspensivwirkung eines Antrages ausdrückliche Regelungen trifft, nach seiner systematischen Stellung nicht auf das Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf.; nach dem Sinn und Zweck des Verfahrens muß dem Antrag jedoch suspendierende Wirkung zukommen327 •

Hierzu Perez Royo, in: L6pez Pina, Spanisches Verfassungsrecht, S. 497 ff. Art. 79 SpVerfGG wurde durch das organische Gesetz 411985 v. 7.6.1985 aufgehoben. 322 Zu den Kompetenzen des spanischen Königs ausfllhrlich Sallchez Goyalles, Constituci6n espafiola comentada, S. 84 ff. 323 Remiro Brotolls, in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas Vll, S. 541 (558). 324 TC, EuGRZ 1993, 285 (286); ähnlich schon Rllbio Llorellte, in: StarcklWeber, Verfasslmgsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (260). 325 TC, a.a.O. 326 Auch im Verfahren über die Verfassungsmäßigkeit des Maastrichter Vertrages gaben Meinungsverschiedenheiten über die Verfassungsmäßigkeit des Kommunalwahlrechts ftlr Ausländer den Ausschlag für die Regierung, das Verfassungsgericht anzurufen, vgl. Lopez Castillo/Polaciewicz, EuGRZ 1993, 277 f. 327 Vellllagel, Die Verfassungssichenmg in Spanien unter besonderer Berücksichtigung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 167. 320 321

134

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

2. Pril/ungsgegenstand

Aus Art. 95 SpVerf. ergibt sich, daß Gegenstand des Verfahrens nur ein internationaler Vertrag sein kann, dessen Abschluß noch aussteht. Eingeschränkt wird dieser weite Anwendungsbereich allerdings durch Art. 78 Abs. 1 SpVerfGG, nach dem nur Verträge kontrolliert werden können, deren bereits endgültig festgelegter Text bislang noch nicht die Zustimmung des Staates erhalten hat32s . a) Internationaler Vertrag Die spanische Verfassung unterscheidet grundsätzlich zwischen drei Arten völkerrechtlicher Verträge. An erster Stelle stehen die sog. Integrationsverträge gemäß Art. 93 SpVerf., die die Übertragung von Kompetenzen auf internationale Organisationen oder Institutionen zum Gegenstand haben. Diesen Verträgen muß durch ein organisches Gesetz zugestimmt werden329 . In Art. 94 Abs. 1 SpVerf. werden sodann diejenigen völkerrechtlichen Verträge aufgezählt, deren Abschluß von der vorherigen Zustimmung der beiden Gesetzgebungskammern abhängig ise 30 . Zustimmungspflichtig sind danach Verträge politischen oder militärischen Charakters, Verträge, die die territoriale Integrität oder Grundrechte bzw. Grundpflichten betreffen, sowie Verträge, die Verpflichtungen für den Staatshaushalt einschließen oder die die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes bedingen bzw. für deren Durchführung legislative Maßnahmen erforderlich sind33l .

328 Art. 78 Abs. I SpVertGG lautet: ,,Die Regierung oder eine der beiden Parlamentskammern können das Verfassungsgericht zur Entscheidung darüber anrufen, ob ein Widerspruch zwischen der Verfassung und den Bestimmungen eines internationalen Vertrages, dessen endgültig festgelegter Text noch der Zustimmung des Staates bedarf, vorliegt oder nicht." (zit. nach der Übersetzung von StarcklJVeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa ll, S.ll.4, S. 53). 329 Zum Begriff der organischen Gesetze siehe oben Fußn. 319. Bis zur Abschaffung der präventiven Nornlenkontrolle von verfassungsergänzenden Gesetzen und Autonomiestatuten gemäß Art. 79 SpVertGG war es möglich, organische Gesetze nach Art. 93 SpVerf auch in diesem Verfahren zu überprüfen, vgl. Remiro Brotolls, in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas vn, S. 541 (554 f.); ders., in: EI Tribunal Constitucional m, S. 2230 (2245 ff.); Weber, JöR 34 (1985), 245 (260). 330 Die Vorschrift erfordert kein Gesetz, sondern es reicht eine positive Abstimmung aus, die nur in den Protokollen der Parlamentsdebatten ihren Niederschlag findet, vgl. PI/eilte Egido, in: Battisffsatsos/Stefanou, Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, S. 391 (400). 331 Näher Alzaga Villaamil, Comentario sistematico, S. 593 f.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

135

Art. 94 Abs. 2 SpVerf. envähnt schließlich alle übrigen Verträge, die allein von der Regierung abgeschlossen werden können, wobei Kongreß und Senat von dem Abschluß informiert werden müssen 332 . Wenn Art. 78 Abs. 1 SpVerfGG fordert, daß der Vertrag noch nicht die Zustimmung des Staates gefunden haben darf, so bezieht sich diese Formulierung offenbar auf die Verträge im Sinne des Art. 94 Abs. 1 SpVerf., da diese Vorschrift ebenfalls von der Zustimmung des Staates (consenlimiento dei Estado) spricht. Das Verfassungsgericht hat in seiner Maastricht-Erklärung jedoch klargestellt, daß auch die sog. Integrationsverträge im Sinne des Art. 93 SpVerf. in den Anwendungsbereich des Verfahrens fallen, weil auch diese der Zustimmung des Staates in Form eines organischen Gesetzes bedürfen333 . Nicht überprüfbar sind indes Verträge im Sinne des Art. 94 Abs. 2 SpVerf., weil diese allein von der Regierung abgeschlossen werden können und ihnen nicht noch besonders zugestimmt werden muß 334 . Hierfür spricht auch, daß derartige Verträge regelmäßig im einfachen Verfahren abgeschlossen und schon mit Unterzeichnung wirksam werden335 . Der Antragsteller ist nicht verpflichtet, den gesamten Vertrag zur Prüfung vorzulegen; er kann die Erklärung des Verfassungsgerichts auf eine oder mehrere Bestimmungen des Vertrages beschränken. Das Verfassungsgericht folgert diese Dispositionsfreiheit der antragstellenden Organe aus der Formulierung des Art. 95 Abs. 2 SpVerf., der ausschließlich dem Antragsteller die Befugnis vorbehalte, die Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit zu formulieren und eine Befassung des Gerichts von Amts wegen nicht vorsehe 336 . Es liegt also in der Hand des Antragstellers, den Verfahrensgegenstand zu bestimmen. Nach Maßgabe dieser Bindung ist das Verfassungsgericht jedoch nicht verpflichtet, eine vom Antragsteller vorgegebene Prüfungsreihenfolge einzuhalten. Nach welchem Aufbau das Verfassungsgericht bei seiner Prüfung vorgettt, steht in seinem Ermessen337 . b) Zeitpunkt der Kontrolle Der Antrag nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. ist frühestens zulässig, wenn der völkerrechtliche Vertrag unterzeichnet worden ist, da zu diesem Zeitpunkt der Vgl. Alzaga ViIlaamil, a.a.O., S. 595. TC, EuGRZ 1993,285 (287, 289). 334 Remiro Brotons, in: EI Tribunal Constituciona m, S. 2230 (2243 f.); Weber, JöR 34 (1985), 245 (256). 335 Vgl. Alzaga ViIlaamil, Comentario sistematico, S. 595. 336 TC, EuGRZ 1993,285 (286). 337 TC, a.a.O., S. 287. 332 333

136

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Vertragstext nach völkerrechtlichen Grundsätzen unverrückbar feststehe 38 . Die Bestimmung des spätestmöglichen Zeitpunkts ist hingegen schwieriger. Wenn Art. 95 Abs. I SpVerf. von einer Verfassungsänderung vor Abschluß (celebraci6n) des Vertrages spricht, liegt es nahe, den Austausch bzw. die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde als maßgeblichen Zulässigkeitszeitpunkt anzusehen339 . Hiergegen spricht jedoch, daß Art. 78 Abs. I SpVerfGG den spätestmöglichen Zulässigkeitszeitpunkt auf die parlamentarische Zustimmung vorverlege 40 . Bei Verträgen im Sinne des Art. 93 SpVerf. bildet somit die Verkündung des organischen Gesetzes und bei Verträgen im Sinne des Art. 94 Abs. I SpVerf. die parlamentarische Abstimmung die maßgebliche Zäsur341 .

3. Prafungsmaßstab Gemäß Art. 95 Abs. 2 SpVerf. hat das Verfassungsgericht zu überprüfen, ob ein Widerspruch zwischen der Verfassung und den Bestimmungen des völkerrechtlichen Vertrages bestehe 42 . Maßstab der Erklärung des Gerichts sind somit alle formellen und materiellen Bestimmungen der Verfassung unabhängig davon, ob die jeweilige Verfassungsvorschrift von dem Antragsteller oder einem anderen Verfahrensbeteiligten genannt wird wird oder niche 43 . An Organgesetzen, einfachen Gesetzen oder untergesetzlichen Rechtsnormen ist der völkerrechtliche Vertrag dagegen nicht zu messen, da ihm ein höherer Rang in der Normenhierarchie zukommt. Zwar enthält die spanische Verfassung keine ausdrückliche Regelung über den Rang völkerrechtlicher Verträge. Dennoch wird ausgehend von einem "gemäßigten Monismus" ihr Vorrang vor später erlassenen Gesetzen und untergesetzlichen Rechtsnormen allgemein anerkanne 44 .

338 Vgl. Art. 10 WVRK; so auch Sommermann, Der Schutz der Grundrechte in Spanien, S. 316. 339 So Remiro Brolons, in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas VII, S. 541 (556). 340 RI/bio Llorente, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (260 Fn. 29). 341 Rllbio Llorente, a.a.O. 342 Nach PI/ente Egido, in: BattisfTsatsos/Stefanou, Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, S. 391 (405) handelt es sich hierbei um eine "unechte" Verfassungsmäßigkeitskontrolle, weil ein Widerspruch zur Verfassung nur entstehen könne, wenn der Vertrag ratifiziert sei. 343 TC, EuGRZ 1993,285 (286); Sen"ano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios a la Constitucion, S. 960 (962). 344 Vgl. hierzu L6pez Castillo/Polakiewicz, EuGRZ 1993,277 (283).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

137

4. Verfahren

Nach Eingang des Antrages werden die Antragsteller und die übrigen in Art. 95 Abs. 2 SpVerf. genannten Antragsberechtigten aufgefordert, innerhalb eines Monats ihre begründete Auffassung zu der dem Verfassungsgericht gestellten Frage darzulegen (Art. 78 Abs. 2 Satz 1 SpVerfGG). Desweiteren kann das Gericht gemäß Art. 78 Abs. 3 SpVerfGG auch andere natürliche und juristische Personen sowie Organe des Staates und der Autonomen Gemeinschaften anhören, soweit es das für notwendig erachtet. Diese Befugnis findet in den übrigen verfassungsgerichtlichen Verfahren keine Parallele345 . Das verfassungsgerichtliche Verfahren ist dabei durchweg als schriftliches Verfahren ausgestaltet (Art. 85 Abs. 1 SpVerfGG)346. Für die Entscheidung ist dem Verfassungsgericht durch Art. 78 Abs. 2 SpVerfGG eine Frist von einem Monat nach Ablauf der Erklärungsfrist der antragsberechtigten Organe vorgegeben. Sofern das Gericht allerdings noch weitere Stellungnahmen nach Art. 78 Abs. 3 SpVerfGG einholt, kann diese Frist um weitere 30 Tage verlängert werden. Diese Verlängerung steht im Ermessen des Verfassungsgerichts selbst. Im Maastricht-Verfahren hat das Gericht die Frist von zwei Monaten eingehalten. 5. Wirkung der Erklärung

Normalenveise entscheidet das Verfassungsgericht in Form eines Urteils bzw. als Beschluß (vgl. Art. 86 Abs. 1 SpVerfGG). Die Erklärung (declaradon) des Verfassungsgerichts nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. stellt insofern einen Sonderfall dar. Aus dem Wortlaut des Art. 95 Abs. 2 SpVerf. wird nicht recht deutlich, welche Wirkung der Erklärung des Verfassungsgerichts zukommen soll. Der in diesem Zusammenhang unübliche Ausdruck "erklären" (que declare) deutet eher auf eine unverbindliche Auskunft als auf eine verbindliche Entscheidung hin. Eine KlarsteIlung enthält insoweit aber Art. 78 Abs. 2 SpVerfGG, der der Erklärung eine bindende Wirkung zuspricht (tendra caracter vinculante)347. Das Verfassungsgericht hat den ersten Anwendungsfall des Art. 95 Abs. 2 SpVerf. zum Anlaß genommen, noch einmal deutlich zu betonen, daß es sich bei seiner Erklärung nicht um ein Gutachten im Sinne einer rechtlichen Stel-

345 Vgl. RlIbio Llorente, in: StarckIWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (261 Fn. 30). 346 Eine Ausnahme bilden Art. 52 Abs. 2, 83 und 84 Sp VeriGG. 347 Vgl. hierzu auch RlIbio Llorellte, REDC 36 (1992), 253 (254); Rodrigllez, RIDPC 1994,684 (688 Fußn. 10).

138

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

lungnahme, sondern um eine verbindliche Entscheidung handele 348 . Dem Sinn des präventiven Verfahrens, Rechtssicherheit im Zusammenhang mit dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge zu erhalten, könne nur ein verbindlicher Charakter der Erklärung gerecht werden349 . Nach Ansicht des Verfassungsgerichts behalte es auch bei der Erklärung nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. seine Stellung als Gericht und oberster Interpret der Verfassung und verwandele sich nicht in ein Konsultativorgan 350 . Obwohl die Erklärung nicht die rechtliche Qualifikation als "Urteil" verdiene, stelle sie doch eine gerichtliche Entscheidung dar und entfalte als solche Rechtskraft für und gegen jedermann. Infolgedessen seien auch alle öffentliche Gewalten dazu verpflichtet, die Erklärung nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. zu respektieren 351 . Die bindende Wirkung der Erklärung ist dahingehend zu verstehen, daß der Vertragsabschluß im Fall der Feststellung eines Widerspruchs zwischen Vertrag und Verfassung nur möglich ist, wenn zuvor die Verfassung im Verfahren des Art. 167 SpVerf. geändert wird352 . Ein Verfahren ,,0 double detente" wie in Frankreich, das heißt die nochmalige Anrufung des Verfassungsgerichts nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf., ob die Verfassungsänderung für eine Ratifizierung des Vertrages ausreicht353 , dürfte sich in Spanien nicht entwickeln können. Im Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. besteht für die Opposition praktisch kein Antragsrecht, und es dürfte auszuschließen sein, daß die Regierung und die Mehrheit der Gesetzgebungskammern die Verfassungsänderung für nicht ausreichend halten. Das Verfassungsgericht erkennt seiner Erklärung sämtliche Wirkungen der Rechtskraft ZU354 . Insofern erklärt es kategorisch, daß es mit derselben Vorschrift des Vertrages, die Gegenstand des Verfahrens nach Art. 95 Abs. 2 348 TC, EuGRZ 1993, 285 (286); ebenso schon Gm'Cia de Ellterria, La Constituci6n corno nonna V el Tribunal Constitucional, S. 155. 349 TC, a.~.O. 350 TC, a.a.O. m TC, a.a.O. Dementsprechend erklärte sich die spanische Regierung auch sofort bereit, sich nach der Erklärung zu richten, vgl. Lopez Castillo/Polakiewicz, EuGRZ 1993,277 (279). 352 Rllbio Llorellte/Aragoll Reyes, in: Predieri/Garcia de Enterria, La Constituci6n espaflola de 1978, S. 797 (839). Soweit Rllbio Llorente, in: Starck/Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (261) davon spricht, daß der Inhalt der Verfassungsänderung vom Verfassungsgericht "genau festzulegen" sei, dürfte dies nicht im Sinne einer textlichen Vorgabe zu verstehen sein. In seiner "Maastricht-Erklärung" hat das Verfassungsgericht auch nur festgestellt, daß die Verfassungsrefonn das in Art. 13 Abs. 2 SpVerf enthaltene Hindernis zu beseitigen habe, das einer Erstrekkung des passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen auf Ausländer entgegenstehe, vgl. TC, a.a.O., S. 290. m Hierzu oben 1.5. (S. 128). 354 TC, EuGRZ 1993, 285 (286).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

139

SpVerf. war, nicht erneut befaßt werden dürfe 355 . Möglich ist jedoch, nachträglich eine Bestimmung des Vertrages anzufechten, die nicht Gegenstand der Kontrolle nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. war. Hierauf bezieht sich die Rechtskraft der Erklärung niche s6 . Zwar wird im Schrifttum vereinzelt behauptet, daß eine repressive Kontrolle völkerrechtlicher Verträge ausgeschlossen sei, weil gültig abgeschlossene internationale Verträge nach Art. 96 Abs. 1 Satz 2 SpVerf. nur in der vertraglich vorgesehenen Form oder gemäß den allgemeinen Regeln des Völkerrechts aufgehoben, abgeändert oder suspendiert werden dürften und eine nachträgliche Verfassungswidrigkeitserklärung faktisch eine von Art. 96 Abs. 1 Satz 2 SpVerf. nicht gedeckte Aufhebung des Vertrages darstelle357 . Nach zutreffender Auffassung gibt Art. 96 Abs. 1 Satz 2 SpVerf. aber nur über die Rechtslage auf völkerrechtlicher Ebene Auskunft, so daß die Zulässigkeit einer nachträglichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge hiervon nicht beeinflußt wird358 . Zudem ergibt sich aus Art. 27 Abs. 2 Buchst. c.SpVerfGG, der völkerrechtliche Verträge als Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle nennt, eindeutig, daß auch der Gesetzgeber des SpVerfGG von der Möglichkeit einer nachträglichen Kontrolle ausgegangen ise s9 . Hierfür kommen sowohl die abstrakte Normenkontrolle (recurso de inco/1stitucionalidad) gemäß Art. 162 Abs. 1 Buchst. a SpVerf., Art. 31 f. SpVerfGG als auch die konkrete Normenkontrolle (cuestion de inco/1stitucionalidad) gemäß Art. 163 SpVerf., Art. 35 SpVerfGG in Betrache60 . Im Verfahren der Verfassungsbeschwerde (recurso de amparo) gemäß Art. 161 Abs. 1 Buchst. b SpVerf., Art. 41 fT. SpVerfGG ist die Anfechtung eines völkerrechtlichen Vertrages dagegen unmittelbar nicht möglich, da Akte mit Gesetzesrang wie Verträge, denen durch Organgesetz oder Beschluß der gesetzgebenden Körperschaften zugestimmt wurde, in diesem Verfahren nicht angreifbar sind (arg. e contrario Art. 42 SpVerfGG)361. Mit der Verfassungsbeschwerde kann jedoch eine gerichtliche Entscheidung angegriffen werden, die sich auf eine m TC, a.a.O.; Weber, in: FS Benda, S. 421 (424).

Rllbio Llorellte, REDC 36 (1992),253 (260 Fußn. 28). m Vgl. Almagro Nosete, lusiticia Constitucional, S. 347. 358 TC, EuGRZ 1993, 285 (286); Alzaga Villaamil, Comentario sistematico, S. 597; Remiro Brotons, in: EI Tribunal Constituciona m, S. 2230 (2253 fT.); ders., in: Alzaga Villaamil, Comentarios a las Leyes Politicas vrr, S. 541 (555); Peces-Barba Martinez, La Constituci6n espafiola, S. 147 f.; R/lbio Llorente/Aragoll Reyes, in: Predieri/Garcia de Enterria, La Constituci6n espafiola de 1978, S. 797 (838). 359 Knaak, Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, S. 135. 360 Vgl. nur Lopez Pina, ArchVR 32 (1994), 178 (180). 361 Vgl. Weber, in: FS Benda, S. 421 (424); Rllbio Llorellte, in: StarckIWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (268); ders., REDC 4 (1982), 35 (64). 356

140

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

für verfassungswidrig erachtete Norm - und das kann auch eine Vertragsvorschrift sein - stütze62 . Somit kann ein völkerrechtlicher Vertrag mittelbar durch Vorlage des Senats an das Plenum - mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden 363 .

III. Ungarn Nach der politischen Wende hatte Ungarn die Vorreiterrolle auf dem Gebiet der mittel- und osteuropäischen Verfassungsgerichtsbarkeit übernommen364 . Zwar gab es mit dem 1984 geschaffenen Verfassungsrechtsrat (Alkotmonyjogi Tanoes) bereits zu kommunistischen Zeiten ein zum Schutz der Verfassung berufenes Organ365 . Die Befugnisse des Verfassungsrats waren jedoch so gering, daß man von einem echten Verfassungsgericht nicht sprechen konnte366 . Erst die Wende vom Reformkommunismus zur pluralistischen Demokratie ermöglichte die Einführung einer echten Verfassungsgerichtsbarkeie67 . Ihre Rechtsgrundlagen wurden anläßlich einer Totalrevision der ungarischen Verfassung im Oktober 1989 geschaffen 368 . Die Einzelheiten über Verfahren und Zuständigkeiten des ungarischen Verfassungsgerichts (Alkotmonybir6sog) sind allerdings nicht in der Verfassung selbst, sondern im Verfassungsgerichtsgesetz geregelt. Die an der Ausarbeitung dieses Gesetzes maßgeblich beteiligten ungarischen Juristen haben dabei das bundesdeutsche Modell des Bundesverfassungsgerichts mit besonderer Sorgfalt studiert und bei der ungarischen Regelung mitberücksichtigt369.

362 Vgl. RllbioLiorente, REDC 4 (1982), 35 (63 f.); ders., in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (268 Fn. 48); Knaak, Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, S. 201 f; Weber, in: HomlWeber, Richterliche Verfassungskontrolle in Lateinamerika, Spanien und Portugal, S. 53 (75 f). 363 Einschränkend ist jedoch hinzuzufügen, daß der Beschwerdeführer gemäß Art. 53 Abs. 2 SpVerfnur die Verletzung bestimmter Grundrechte und Grundfreiheiten rügen kann. 364 Brnnner, ZaöRV 53 (1993), 819 (827). 365 Hierzu ausführlich Racz, JZ 1984, 879 1T. 366 Pajor-Bytomski, EuGRZ 1993, 220; Bnmner, ZaöRV 53 (1993), 819 (824) m.w.N.; Zier/ein, EuGRZ 1991, 301 (330). 367 Zu den VorläufemMajoros, OER 1993,106 (110 f). 368 Die Einfügung des § 32/A in die ungarische Verfassung durch das Gesetz Nr. XXXII1989 schuf die verfassungsrechtliche Grundlage für die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit, vgl. Bnmner, ZaöRV 53 (1993), 819 (827); Pajor-Bytomski, EuGRZ 1993, 220. 369 So Majoros, OER 1993, 106 (111).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

141

Im internationalen Vergleich betrachtet sind die Kompetenzen des Verfassungsgerichts sehr umfangreich ausgefallen370 . Das UngVerfGG weist dem Verfassungsgericht nicht nur die Befugnis nachträglicher Normenkontrolle zu, sondern begründet in vier Fällen auch die Kompetenz zu einer vorbeugenden Normenkontrolle. Neben der Kontrolle von Gesetzesvorlagen37 ], Gesetzen vor ihrer Verkündung sowie parlamentarischen Geschäftsordnungen ist dem Verfassungericht in § 36 UngVerfGG auch die Befugnis zur vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge zugewiesen3n (1) Die Landesversammlung, der Präsident der Republik und der Ministerrat können die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der für bedenklich gehaltenen Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrages vor seiner Ratifizierung beantragen (2) Stellt das Verfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der für bedenklich gehaltenen Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrages fest, so kann seine Ratifizierung bis zur Behebung der Verfassungswidrigkeit durch das vertragschließende Organ oder den Amtsträger nicht erfolgen.

Obwohl das ungarische Verfassungsgericht schon lmf eine umfangreiche Spruchpraxis zurückblicken kann, ist das Verfahren nach § 36 UngVerfGG soweit ersichtlich - bisher noch nicht praktisch relevant geworden. 1. Antragsberechtigung

Nach § 36 Abs. I UngVerfGG sind das ungarische Parlament (Landesversammlung), der Präsident der Republik und die Regierung (Ministerrat) antragsberechtigt. Eine Befassung von Amts wegen ist dem Verfassungsgericht venvehrt, obwohl der ungarische Gesetzgeber dem Gericht in anderen Verfahren dieses Recht durchaus zubilligt. So kann das Verfassungsgericht die Vereinbarkeit einer Rechtsnorm mit einem völkerrechtlichen Vertrag auch aus eigener Initiative überprüfen (§ 44 UngVerfGG). Der ungarische Gesetzgeber hat den Kreis der Antragsberechtigten bewußt anders ausgestaltet als bei der nachträglichen Normenkontrolle, die ,jedermann" ein Antragsrecht eröffnet (Art. 21 Abs. 2 UngVerfGG). Dieses an keine weiteren Voraussetzungen gebundene Antragsrecht ist aber ohnehin Gegenstand der Kritik geworden, weil das ungarische Verfassungsgericht wegen der hohen Anzahl derartiger Popularklagen stark überlastet ist373 . Auffallend ist 370 Majoros, S. 113; nach Bnmner, ZaöRV 53 (1993), 819 (827 f.) ist es "das mächtigste und aktivste Exemplar seiner Art in der ganzen Welt". 371 Diese in § 34 UngVerfGG geregelte Zuständigkeit wird allerdings von der Mehrheit der Verfassungsrichter als verfehlt angesehen, siehe unten 5. Kap. A.I.2. (S. 180). 372 Zit. nach der Übersetzung von Pajor-Bytomski, EuGRZ 1993, 220 (226). 373 Vgl. hierzu Pajor-Bytomski, a.a.O., S. 221; Zier/ein, EuGRZ 1991, 301 (330); Bnmner, Der Staat 32 (1993), 287 (299 f.).

142

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

zudem, daß sich der ungarische Gesetzgeber im Verfahren nach § 36 UngVerfGG nicht für ein Antragsrecht der parlamentarischen Minderheit entschieden hat. Bei der vorbeugenden Kontrolle von Gesetzesvorlagen nach § 33 UngVerfGG haben auch 50 Abgeordnete der Landesversammlung das Recht, einen Antrag beim Verfassungsgericht zu stellen. Der Antrag nach § 36 UngVerfGG ist nur zulässig, wenn der Antragsteller eine Vorschrift des völkerrechtlichen Vertrages für bedenklich hält. Ein bloßes KlarsteIlungsinteresse scheint insofern nichht ausreichend zu sein. Über die Wirkung eines Antrags enthält das UngVerfGG keine ausdrückliche Aussage. Da § 36 Abs. 2 UngVerfGG jedoch postuliert, daß der Vertrag bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit nicht ratifiziert werden darf, liegt es nahe, dem Antrag Suspensivwirkung zuzubilligen374 . Anderenfalls könnte das Verfassungsgericht "überspielt" werden, was mit der bewußt machtvoll ausgestalteten Stellung des Verfassungsgerichts nicht vereinbar wäre. 2. PrUjungsgegenstand

Nach § 36 Abs. I UngVerfGG prüft das Verfassungsgericht die für bedenklich gehaltenen Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrages vor dessen Ratifizierung. Aus dieser Formulierung wird nicht recht deutlich, ob damit der innerstaatliche oder der völkerrechtliche Ratifizierungsbegriff gemeint ise 75 . Aus der Formulierung in § 36 Abs. 2 UngVerfGG, der den Begriff "Ratifizierung" im Zusammenhang mit dem "vertragsschließenden Organ" verwendet, wird jedoch deutlich, daß § 36 UngVerfGG diesen Begriff im völkerrechtlichen Sinne venvendet. Prüfungsgegenstand des Verfahrens können somit nur Verträge sein, die der Ratifikation durch den Staatspräsidenten unterliegen. Zum Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle muß der völkerrechtliche Vertrag schon unterzeichnet sein, weil anderenfalls ein endgültiger Vertragstext noch nicht vorhanden ist. 3. PrUjungsmaßstab

Das Verfassungsgericht prüft die für bedenklich gehaltene Bestimmung des Vertrages nach § 36 Abs. I UngVerfGG am Maßstab der Verfassung. Dieser kommt nach ungarischem Verfassungsrecht ein höherer Rang als völkerrecht374 So auch Majoros, OER 1993, 106 (114). m Unter Ratifikation wird das Versprechen des Staatsoberhauptes gegenüber dem Vertragspartner verstanden, den Vertrag als bindend anzusehen und seine iIUlerstaatliche Einhaltung zu gewährleisten, vgl. v. Mi/neh, Staatsrecht I, Rn. 791. Zum Teil wird jedoch fälschlicherweise auch die parlamentarische Zustimmung als "Ratifizierung" bezeichnet, vgl. hierzu auch Bekllazar, ZAöRV 56 (1996), 406 (414 f.).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

143

liche Verträge zu. Mit Rechtsnormen unterhalb der Verfassung ist die Vereinbarkeit des Vertrages in diesem Verfahren dagegen nicht zu prüfen. Theoretisch wäre dies denkbar, weil der Rang eines völkerrechtlichen Vertrages von der ihn verkündenden Rechtsnorm abhängt, ihm also kein Übergesetzesrang zukommt. Für eine Kollision zwischen völkerrechtlichen Verträgen mit höherrangigern innerstaatlichen Recht steht aber nur das nachträgliche Kontrollverfahren des § 46 UngVerfGG zur Verfügung. 4. Verfahren

Auf das Verfahren nach § 36 UngVerfGG sind die allgemeinen Verfahrensvorschriften der §§ 19 ff. UngVerfGG anwendbar 376 . Das Verfassungsgericht entscheidet über den Antrag im Plenum (§ 30 Abs. 1 Buchst. b UngVerfGG) und nur aufgrund der ihm vorliegenden Akten. Gegebenfalls kann es Sachverständige hinzuziehen und anhören; andere Beweisformen oder -mittel sind nicht zulässig (§ 25 Abs. 2 UngVerfGG). Bis zur Anordnung des Ausschlusses der Öffentlichkeit können an der Sitzung des Verfassungsgerichts der Präsident der Republik, der Ministerpräsident, der Präsident der Landesversammlung, der Präsident des obersten Gerichts, der Generalstaatsanwalt, der Justizminister sowie weitere vom Verfassungsgericht geladene Personen anwesend sein und das Wort ergreifen (§ 30 Abs. 4 UngVerfGG). Das Verfassungsgericht trim seine Entscheidung unter Ausschluß der Öffentlichkeit und mit der einfachen Mehrheit der Richterstimmen (§ 25 Abs. 3 Satz 1 UngVerfGG). Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Präsidenten (§ 30 Abs. 3 Satz 2 UngVerfGG). Jeder Verfassungsrichter hat das Recht, seine abweichende Meinung in einem Sondervotum zu den Akten zu geben (§ 26 UngVerfGG). Die Entscheidung des Verfassungsgerichts wird dem Antragsteller zugestellt (§ 25 Abs. 3 Satz 2 UngVerfGG). 5. Wirkung der Entscheidung

Stellt das Verfassungsgericht nach § 36 UngVerfGG die Verfassungswidrigkeit des völkerrechtlichen Vertrages fest, so darf der Vertrag erst ratifiziert werden, wenn die Verfassungswidrigkeit behoben ist (§ 36 Abs. 2 UngVerfGG)377. Dies kann durch Verfassungsänderung geschehen, kann aber auch durch Änderung des Vertragstextes bewirkt werden, sofern sich die Vertragspartner darauf einlassen. Stellt das Verfassungsgericht dagegen die Verfassungskonformität des völkerrechtlichen Vertrages fest, ist ein weiterer Antrag auf Überprüfung des Vertrages nur zulässig, wenn sich die dem früheren 376

377

Vgl. hierzu auch Zier/ein, EuGRZ 1991,301 (332). Vgl. auch Zier/ein, a.a.O., S. 330; Brunner, Der Staat 32 (1993),287 (297).

144

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Antrag zugrundeliegenden Gründe erheblich geändert haben (§ 22 Abs. 3 UngVerfGG). Das Verfassungsgericht hat klargestellt, daß ein Vertragsgesetz Gegenstand einer nachträglichen Normenkontrolle nach § 46 UngVerfGG sein kann 378 . IV. Bulgarien

Der nach der Wende 1989 eingeleitete Reformprozeß in Bulgarien führte neben anderen demokratischen und rechtsstaatlichen Garantien auch zu der Schaffung eines unabhängigen Verfassungsgerichts379 . In der rechtlichen und politischen Tradition Bulgariens stellt dieses ein Novum dar380 . Auch das "vorsozialistische" bulgarische Verfassungsrecht verlieh keinem Organ die Befugnis, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu prüfen381 . Allein die Volksversammlung hatte darauf zu achten, daß die von ihr verabschiedeten Gesetze der Verfassung entsprachen382 . Somit konnte erstmals durch die Verfassung vom 12. Juli 1991 383 das Modell einer eigenständigen Verfassungsgerichtsbarkeit institutionalisert werden. Der Verfassungsgeber orientierte sich dabei im Einklang mit den meisten anderen europäischen Staaten an dem deutsch-österreichischen Modell einer konzentrierten und nachträglichen Verfassungsgerichtsbarkeie84 . Bei deren Konzeption spielten rechtsvergleichende Betrachtungen eine große Rolle. Insbesondere die Verfassungsgerichtsbarkeiten Italiens, Frankreichs und Deutschlands wurden bei den Regelungen über das bulgarische Verfassungsgericht herangezogen 385 . Trotz der Entscheidung für das System einer nachträglichen Normenkontrolle386 ist dem Verfassungsgericht in Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 Halbs. 1 BulgVerf. die Kompetenz zugewiesen, die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Verträge mit der Verfassung bereits vorbeugend zu überprüfen387 :

Entscheidung Nr. 4/1997 (1.22.) - noch unveröffentlicht. Hierzu grundlegend Schrameyer, OER 1993, 73 ff.; Stalev, ROW 1993, 33 fr. 380 Dnlmeva, ZaöRV 53 (1993),112 (113). 381 Dnlmeva, a.a.O. 382 Dnlmeva, a.a.O. 383 Einen Überblick über die Verfassung geben Schrameyer, OER 1992, 159 fT. und Konstantinow, ROW 1993, 35 ff. 384 Vgl. Dnlmeva, ZaÖRV 53 (1993), 112 (1l3); Kolarova, EECR 2 (1993), 48 ff. 385 Schrameyer, OER 1993, 73 (75); ders., OER 1992, 175; Stalev, ROW 1993, 33 fllhrt auch die finnische Verfassung als Vorbild an. 386 Dnlmeva, ZaöRV 53 (1993), 112 (122). 387 Zit. nach der Übersetzung von Frenzke, OER 1992, 188 (214). 378 379

B. Ausländisches Verfassungsrecht

145

Das Verfassungsgericht ( .. ) 4. entscheidet über die Übereinstimmung der von der Republik Bulgarien geschlossenen internationalen Verträge mit der Verfassung vor ihrer Ratifikation ( .. ).

Bei diesem Verfahren handelt es sich um den einzigen Fall, in dem dem Verfassungsgericht die Kompetenz zu einer präventiven Kontrolle zugewiesen wird388 . Das Verfahren ist - soweit ersichtlich - bisher einmal zur Anwendung gekommen. Das Verfassungsgericht billigte einen Vertrag zwischen Bulgarien und der Türkei über den Austausch von Strafgefangenen389 . 1. Antragsberechtigung

Die Antragsberechtigung ist für alle verfassungsgerichtlichen Verfahren gemeinsam in Art. 150 Abs. 1 BulgVerf. geregelt. Danach sind ein Fünftel der Abgeordneten des Parlaments, der Präsident, der Ministerrat (Regierung), das oberste Kassationsgericht, das oberste Venvaltungsgericht und der Generalstaatsanwalt zu einem Antrag nach Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 Halbs. 1 BulgVerfG berechtigt. In der Literatur wird diskutiert, ob das Verfassungsgericht wegen der objektiven Funktion dieses Verfahrens auch ex officio tätig werden könnte, um Inkongruenzen zwischen der Verfassung und dem Völkerrecht zu vermeiden 390 . Hiergegen spricht jedoch, daß Art. 150 Abs. 1 BulgVerf. enumerativ gefaßt ist und die Einleitung eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens auch auf politischen Opportunitätsentscheidungen beruhe91 . Die grundsätzlich unpolitische, jurisdiktionelle Natur des Gerichts würde bei der Möglichkeit, von sich aus tätig zu werden, überfordert 392 • Das Verfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 30. Januar 1992 ausdrücklich festgestellt, daß den Anträgen auf Einleitung eines Verfahrens k~in Suspensiveffekt zukomme 93 . 2. Prfl.limgsgegenstand

Gegenstand der verfassungs gerichtlichen Kontrolle sind von der Republik Bulgarien abgeschlossene internationale Verträge, die noch nicht ratifiziert Dnlmeva, ZaöRV 53 (1993),112 (122). Vgl. Schwartz, EECR 2 (1993), 28 (31). 390 Schrameyer, OER 1993,73 (76); vgl. auch DflImeva, ZaöRV 53 (1993), 112 (118). 391 Vgl. Dnlmeva, a.3.0. 392 In diesem Sinne auch Schrameyer, a.a.O.; ders., WGO-MtDR 1993, 357 (361); Stalev, ROW 1993, 33 (34). 393 Schrameyer, OER 1993,73 (91 f.). 388

389

10 Burmeister

146

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

worden sind. Damit sind völkerrechtliche Verträge gemeint, deren Inhalt durch Unterzeichnung bereits verbindlich festgelegt worden ist, denen das Parlament aber noch nicht zugestimmt hat 394 . Der Begriff der Ratifizierung wird in Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 Halbs. 1 BulgVerf. somit nicht im völkerrechtlichen, sondern im innerstaatlichen Sinne venvendet. Das Verfahren beschränkt sich danach auf völkerrechtliche Verträge, die nach Art. 85 Abs. 1 BulgVerf. der parlamentarischen Zustimmung in Form eines Gesetzes bedürfen. 3. Prafungsmaßstah

Priifungsmaßstab für die Kontrolle völkerrechtlicher Verträge ist die Verfassung. In der Literatur ist allerdings umstritten, ob hieraus auch ein Vorrang der Verfassung vor völkerrechtlichen Verträgen hergeleitet werden kann 395 . Teilweise wird aus dem in Art. 5 Abs. 4 BulgVerf. angeordneten Vorrang der verfassungsmäßig ratifizierten, verkündeten und für die Republik Bulgarien in Kraft getretenen völkerrechtlichen Verträge vor den ihnen widersprechenden Normen der inneren Gesetzgebung ein Vorrang auch vor der Verfassung gefolgert 396 . Für eine Unterordnung spricht aber, daß Art. 5 Abs. 1 BulgVerf. die Verfassung zum obersten Gesetz erklärt397 . Zudem erlaubt Art. 149 Abs. 1 Nr. 2 BulgVerf. die Kontrolle von einfachen Gesetzen am Maßstab völkerrechtlicher Veräge, nicht aber die Kontrolle der Verfassung an diesem Maßstab. Auch das spricht für den Nachrang völkerrechtlicher Verträge im Verhältnis zur Verfassung398 . Unstreitig sind völkerrechtliche Verträge nicht am Maßstab von Gesetzen zu messen. Ihr Vorrang ergibt sich insoweit eindeutig aus Art. 5 Abs. 4 BulgVerf. sowie aus Art. 149 Abs. 1 Nr. 2 BulgVerf. 4. Verfahren

Nach Eingang des Antrags bestimmt der Vorsitzende des Verfassungsgerichts den Berichterstatter und ein Datum für den Sitzungstermin (Art. 18 Abs. 1 BulgVerfGG)399. Beteiligt am Verfahren sind der Antragsteller sowie die vom Gericht zu bestimmenden ..interessierenden Institutionen und Personen" (Art. 21 und 28 BulgVerfG-GO). Diese werden von der Eröffnung des Verfahrens unterrichtet und aufgefordert, zu dem Antrag Stellung zu nehmen und Beweise beizubringen (Art. 18 Abs. 2 BulgVerfGG).

394

Dnlmeva, ZaöRV 53 (1993),112 (122).

395 Vgl. die Darstellung bei Schrameyer, WGO-MfDR 1993, 357 (358). 396 Vgl. die Nachweise bei Schrameyer, a.a.O. 397

Schrameyer, a.a.O.

399

Schrameyer, OER 1993, 73 (87).

398 Zutreffend Schrameyer, a.a.O., S. 362 f.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

147

Neben den Beteiligten, die auch das Recht haben, vor dem Verfassungsgericht aufzutreten, gibt es noch EmpHinger von Mitteilungen, wie z.B. das Parlament (Art. 22 Abs. 5 BulgVerfGG), der Parlamentspräsident und der Ministerpräsident (Art. 24 Abs. 5 BulgVerfGG)4oo. Das Gericht hat zudem das Recht, alle staatlichen Organe und alle wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Organisationen zu besuchen und die gewünschten Auskünfte von diesen einzuholen401 . Das Gericht tagt mit allen Richtern, es gibt keine Senate oder Kammern402 . Die Verhandlungen vor dem Verfassungsgericht sind nichtöffentlich (Art. 23 BulgVerfGG). Über die Zulässigkeit des Antrags entscheidet das Gericht in nichtöffentlicher Sitzung durch Beschluß (Art. 19 Abs. 1 BulgVerfGG). Die Sitzungen des Gerichts finden grundsätzlich ohne die Beteiligten statt (Art. 21 BulgVerfGG), es sei denn, das Gericht ordnet das Erscheinen an (Art. 27 Abs. 2 BulgVerfG-GO). Sobald das Gericht feststellt, daß die vorhandenen Beweise ausreichen, erläßt es innerhalb von zwei Monaten eine Entscheidung (Art. 21 Abs. 4 BulgVerfGG). Die stattgebende Entscheidung erfordert eine absolute Mehrheit der Richterstimmen (Art. 151 Abs. I BulgVerf.). Dem Vorsitzenden steht dabei kein besonderes Stimmrecht ZU403 . Das Abstimmungsergebnis ist nicht geheim; die Richter haben zudem die Möglichkeit, Sondervoten abzugeben (Art. 32 Abs. 3 und 4 BulgVerfG-GO). Ebenso können anderslautende Begründungen einer gebilligten Entscheidung veröffentlicht werden (Art. 32 Abs. 1 BulgVerfG-GO). Die Entscheidung ist binnen fünfzehn Tagen nach ihrer Verkündung im Gesetzblatt zu veröffentlichen (Art. 151 Abs. 2 BulgVerf.).

5. Wirkung der Entscheidung Die Verfassung selbst enthält keine Aussagen über die Wirkung der verfassungsgerichtlichen Entscheidung. Aus Art. 151 Abs. 2 BulgVerf., der im Einklang mit der Regelung für Gesetze die Veröffentlichung der Entscheidung binnen fünfzehn und das Inkrafttreten nach weiteren drei Tagen anordnet, wird jedoch der Wille des Verfassungsgebers deutlich, den Entscheidungen normative Kraft zuzumessen404 . Diese Intention des Verfassungsgebers hat in Art. 14 Abs. 6 BulgVerfGG ihren Niederschlag gefunden. Nach dieser Vor-

Schrameyer, a.a.O. Schramever, a.a.O., S. 88. 402 Stalev, ROW 1993, 33 (34). 403 Schrameyer, OER 1993, 73 (91). 404 Dnlmeva, ZaöRV 53 (1993), 112 (124). 400 401

10*

148

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

schrift sind die Entscheidungen des Verfassungsgerichts für alle staatlichen Organe, juristischen Personen und Bürger verbindlich405. Durch einige weitere Vorschriften des Verfassungsgerichtsgesetzes wird klargestellt, daß die Entscheidung auch in formelle und materielle Rechtskraft envächst406 . Das Gericht entscheidet "endgültig" (Art. 14 Abs. 5 BulgVerfGG) "in der Sache" (Art. 14 Abs. 2 BulgVerfGG) und unter Ausschluß eines neuen Verfahrens "über denselben Streitgegenstand" (Art. 21 Abs. 5 BulgVerfGG). Hieraus ergibt sich, daß bei einer Zurückweisung des Antrags kein neuer Antrag gestellt werden kann, auch wenn eine neue Begründung vertreten wird 407 . Stellt das Gericht dagegen die Nichtübereinstimmung des Vertrages mit der Verfassung fest, darf das Parlament dem Vertrag erst nach Änderung der Verfassung zustimmen408 . Diese Wirkung der Entscheidung ergibt sich aus Art. 85 Abs. 3 BulgVerf. Ein verfassungswidriger Vertrag darf somit nicht geschlossen werden, ohne die Verfassung ausdrücklich und nach den Vorschriften über die Verfassungsrevision (Art. 153 ff. BulgVerf.) zu ändern409 . Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 und Art 85 Abs. 3 BulgVerf. geben dem Parlament in diesem Fall die Wahl, dem Vertrag nicht zuzustimmen, auf einer Änderung des Vertrages zu bestehen oder die Verfassung nach Art. 153 ff. BulgVerf. zu ändern410 . Überschneidungen mit der nachträglichen abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 149 Abs. 1 Nr. 2 BulgVerf. sind schon deshalb ausgeschlossen, weil eine Kontrolle völkerrechtlicher Verträge auch mittelbar im Wege der Normenkontrolle des Zustimmungsgesetzes nach Ansicht des Verfassungsgerichts nicht möglich ist 411 • Das Gericht folgert dies aus Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 Halbs. 1 BulgVerf., der die Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nur vor Ratifikation erlaube. Es ist jedoch mit Recht darauf hingewiesen worden, daß diese Auslegung keinesfalls zwingend ist. Art. 149 Abs. 1 Nr. 4 Halbs. 1 BulgVerf. kann auch bedeuten, daß durch dieses Verfahren eine zusätzliche Vertragkontrolle ermöglicht wird412 . Zudem ist eine nachträgliche Kontrolle auch sinnvoll, weil die bulgarische Verfassung gegenüber einem völkerrechtlichen Vertrag vorDntmeva, a.a.O. Schrameyer, OER 1993, 73 (85). 407 Stalev, ROW 1993, 33 (34). 408 Schrameyer, WGO-MfDR 1993, 357 (361). 409 Schrameyer, a.a.O., S. 359. 410 Schrameyer, a.a.O., S. 361. 411 Entscheidung Nr. 18/1995 vom 5.10.1995; zit. nach Schrameyer, OER 1996, 370 (392). 412 So zutreffend Schrameyer, a.a.O. 405 406

B. Ausländisches Verfassungsrecht

149

rangig ist 413 • Es besteht somit durchaus ein Interesse daran, die Nichtigkeit eines Zustimmungsgesetzes zu einem verfassungswidrigen völkerrechtlichen Vertrag feststellen zu lassen 414 • V. Slowenien Im Unterschied zu Bulgarien hat die Verfassungsgerichtsbarkeit in Slowenien bereits eine mehr als dreißigjährige Tradition. Schon im Jahre 1964 wurde durch die Verfassung der damaligen jugoslawischen Teilrepublik Slowenien ein Verfassungsgericht deutsch-österreichischer Prägung geschaffen, dem neben der Normenkontrolle auch die Entscheidung von Verfassungsbeschwerden zugewiesen war415 . Die neue Verfassung der Republik Slowenien vom 23. Dezember 1991 wahrt insoweit die Kontinuität mit dem bisherigen System, als sie das System einer konzentrierten Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen beibehalten hat416 . Obwohl sich Slowenien grundsätzlich für ein System der nachträglichen Verfassungsmäßigkeitsprufung entschieden hat, übernimmt es in Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. bei völkerrechtlichen Verträgen ausnahmsweise das französische Modell einer vorbeugenden Kontrolle417: Der Verfassungsgerichtshof befindet auf Antrag des Staatspräsidenten, der Regierung oder eines Drittels der Abgeordneten der Staatsversammlung im Verfahren der Ratifikation internationaler Verträge über ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung. Die Staatsversammlung ist an die Stellungnahme418 des Verfassungsgerichtshofes gebunden.

Das slowenische Verfassungsgericht ist im Verfahren nach Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. bisher einmal tätig geworden. Auf Antrag der Regierung gab es eine Stellungnahme zu dem Assoziierungsabkommen zwischen Slowenien und den Europäischen Gemeinschaften ab4l9 . Es kam zu dem Ergebnis, daß einige Siehe oben 3. (S. 146). Schrameyer, OER 1996,370 (392). 415 Auch die Verfassungsreform von 1974 behielt die Verfassungsgerichtsbarkeit bei, vgl. Kristan, ZaöRV 53 (1993), 322 (324). 416 Kristall, OER 1993, 22 (29); allgemein zur slowenischen Verfassungsgerichtsbarkeit auch Mavcic, The Constitutional Court ofthe Republic of Slovenia, S. 1 ff. 417 Zit. nach der Übersetzung in Br"ll/mer, VSO, Slowenien 1.1., S. 37. 418 Wenngleich die deutsche Übersetzung (a.a.O.) den Terminus "Entscheidung" verwendet, dürfte der Begriff "Stellungnahme" treffender sein. Auch die vom Verfassungsgericht autorisierte englische Übersetzung spricht von "Opillioll", vgl. Afavic, Ustavno sodisce Republike Slovenije, S. 25. 419 Stellungnahme Rm-1I97 v. 5.6.1997 - noch unveröffentlicht. Die englische Übersetzung der Leitsätze kann im Internet unter http://www.sigov.si/us/opiniol1.html abgerufen werden. 413

414

150

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

Bestimmungen des Abkommens, insbesondere das Recht von Ausländern, Land zu enverben, gegen die slowenische Verfassung verstoßen und das Abkommen deshalb nicht ratifiziert werden dürfe 420 . Erst nach einer Verfassungsänderung konnte die Staatsversammlung (Parlament) dem Abkommen am 18. Juli 1997 zustimmen421 . J. Antragsberechtigung

Zu dem Kreis der Antragsberechtigten zählt Art. 160 Abs. 2 Satz 1 SlowVerf. abschließend den Staatspräsidenten, die Regierung und ein Drittel der Abgeordneten der Staatsversammlung. Eine Befassung von Amts wegen (ex officio) ist dem Verfassungsgericht in diesem Verfahren ebensowenig erlaubt wie in allen anderen Verfahrensarten422 • Auffallend ist, daß der slowenische Verfassungsgeber die weitaus großzügigere Regelung der Antragsberechtigung bei der nachträglichen abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 162 SlowVerf. im Rahmen der vorbeugenden Vertragskontrolle nicht übernommen hat. Einen Antrag zur nachträglichen Normenkontrolle kann nämlich jeder stellen, der ein rechtliches Interesse an der Entscheidung nachweisen kann (Art. 162 Abs. 2 SlowVerf.). Der slowenische Verfassungsgeber hat sich somit im Grundsatz für ein Popularklagerecht entschieden, wobei das geforderte rechtliche Interesse ein Korrektiv bildet, um das Verfassungsgericht vor einer Vielzahl von Anträgen zu bewahren. Zudem sind in dem Verfahren der nachträglichen Normenkontrolle auch der Staatsrat423 , Gerichte, der Generalstaatsanwalt, die Bank von Slowenien, die Rechnungshöfe, der Ombudsman für Menschenrechte, die lokalen Gemeinschaft und die Gewerkschaften antragsbefugt (vgI. Art. 23 Abs. 1 SlowVerfGG). Der slowenische Verfassungsgeber hat somit bei der vorbeugenden Vertragskontrolle nach Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. große Zurückhaltung geübt. Zudem schließt Art. 23 Abs. 2 SlowVerfGG die abstrakte Normenkontrolle von Vorschriften aus, die vom Antragsteller selbst erlassen wurden. Im Verfahren nach Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. ist die Regierung aber zum Antrag be-

420

Leitsatz vn der Stellungnahme, a.a.O.

Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (425). 422 Nach Art. 30 SlowVerfGG ist das Verfassungsgericht bei einer abstrakten Nor-

421

menkontrolle allerdings nicht an den Antrag gebunden, sondern kann auch die Verfassungsmäßigkeit sonstiger Bestimmungen derselben oder einer anderen Vorschrift prüfen, wenn diese in einem Zusammenhang stehen oder die Prüfung zur Erledigung der Angelegenheit erforderlich ist. 423 I-lierbei handelt es sich nach Art. 96 SlowVerf. um ein Organ, dem Vertreter aller gesellschaftlichen Gruppen angehören. Der Staatsrat hat im wesentlichen beratende Funktion.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

151

fugt, obwohl sie selbst den Vertrag ausgehandelt hat. Hierdurch wird deutlich, daß der Verfassungsgeber dem Verfahren der Vertragskontrolle in erster Linie eine beratende Funktion beimißt. Über einen etwaigen Suspensiveffekt des Antrags treffen weder die Verfassung noch das Verfassungsgerichtsgesetz eine ausdlÜckliche Entscheidung. Da die Stellungnahme des Verfassungsgerichts nach Art. 160 Abs. 2 Satz 2 SlowVerf. jedoch für die Staatsversammlung verbindlich ist, kann davon ausgegangen werden, daß die parlamentarische Behandlung der internationalen Vereinbarung durch den Antrag suspendiert wird. 2. PrUfungsgegenstand

Als Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nennt Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. internationale Verträge. Auch die slowenische Verfassung unterscheidet in Art. 153 SlowVerf. zwischen völkerrechtlichen Verträgen, die der Zustimmung der Staatsversammlung bedürfen, und anderen Verträgen, die allein durch die Exekutive abgeschlossen werden können. Aus Art. 160 Abs. 2 Satz 2 SlowVerf. ergibt sich jedoch zwingend, daß als Prüfungsgegenstand nur Verträge in Betracht kommen, die der Zustimmung der Staatsversammlung bedürfen. Da ein Antrag nur während des innerstaatlichen Zustimmungsverfahrens möglich ist, muß es sich um Verträge handeln, deren Inhalt bereits feststeht, die aber noch nicht ratifiziert worden sind. Da die Stellungnahme des Verfassungsgerichts nach Art. 160 Abs. 2 Satz 2 SlowVerf. nur die Staatsversammlung bindet, wird ein Antrag sogar nur bis zur Annahme durch die Staatsversammlung zulässig sein. Der Antragsteller hat offenbar die Möglichkeit, die verfassungsgerichtliche Kontrolle nur auf bestimmte Vorschriften des völkerrechtlichen Vertrages zu beschränken. Im bisher einzigen Anwendungsfall prüfte das Verfassungsgericht nur bestimmte Vorschriften des Assozierungsabkommens zwischen Slowenien und den Europäischen Gemeinschaften und nicht den gesamten Vertrag424 . 3. Prilfimgsmaßstab

Nach Art. 160 Abs. 2 Satz 1 SlowVerf. hat das Verfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit des völkerrechtlichen Vertrages zu plÜfen. Der Vorrang der Verfassung auch vor bereits in Kraft getretenen internationalen Verträgen ergibt sich aus einem Umkehrschluß aus Art. 153 SlowVerf., der nur Gesetze 424

Stellungnalune Rm-1/97 v. 5.6.1997 - noch unveröffentlicht.

152

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

mit Unterverfassungsrang den von der Staatsversammlung beschlossenen und in Kraft getretenen Verträgen unterordnet. An diesen sind die in Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. angesprochenen völkerrechtlichen Verträge folglich nicht zu messen. 4. Verfahren

Die detaillierten Verfahrensregelungen der Art. 22 ff. SlowVerfGG gelten ausdrücklich nur für die nachträgliche abstrakte Normenkontrolle. Als einzige Vorschrift ordnet Art. 70 Satz 2 SlowVerfGG an, daß das Verfassungsgericht seine Stellungnahme nach Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. aufgrund einer nichtöffentlichen Sitzung abgibt. Es ist deshalb davon auszugehen, daß die Ausgestaltung des Verfahrens weitgehend im Ermessen des Gerichts selbst steht. Es dürfte jedoch nicht auszuschließen sein, daß die Vorschriften über die Vorbereitung einer Entscheidung nach Art. 27 ff. SlowVerfGG entsprechend auch für die Abgabe der Stellungnahme nach Art. 160 Abs. 2 SlowVerf. herangezogen werden können. Das Verfassungsgericht wird somit z.B. notwendige Erklärungen von staatlichen Organen anfordern und Beweise erheben können (Art. 28 Abs. 2 SlowVerfGG). Ohnehin sind sämtliche Staatsorgane nach Art. 5 SlowVerfGG verpflichtet, das Verfassungsgericht mit allen notwendigen Informationen zu versorgen. Die Fachgerichte haben zudem auch rechtliche Beratung zu leisten. Da spezielle Vorschriften fehlen, wird man auch davon ausgehen können, daß das Verfassungsgericht im Plenum entscheidet und seine Stellungnahme mit einfacher Stimmenmehrheit abgibt (Art. 162 Abs. 3 SlowVerf.). In entsprechender Anwendung des Art. 40 Abs. 3 SlowVerfGG dürfte es den Verfassungsrichtern auch erlaubt sein, ihre abweichende Meinung oder Begründung in einem Sondervotum bekanntzugeben. Ebenso wird die Stellungnahme des Verfassungsgerichts im Amtsblatt der Republik Slowenien sowie in der amtlichen Entscheidungssammlung zu veröffentlichen sein (vgl. Art. 42 SlowVerfGG). 5. H'irkung der Stellungnahme

Nach Art. 160 Abs. 2 Satz 2 SlowVerf. ist die Stellungnahme des Verfassungsgerichts für die Staatsversammlung bindend. Diese KlarsteIlung ist notwendig, weil Art. 1 Abs. 3 SlowVerfGG nur die Verbindlichkeit von "Entscheidungen" anordnet. Wenn das Verfassungsgericht zu dem Ergebnis kommt, daß die internationale Vereinbarung der Verfassung widerspricht, darf die parlamentarische Behandlung nicht fortgesetzt werden. Der Nationalversammlung bleibt die Möglichkeit, die Verfassung im Verfahren nach Art. 168 ff. SlowVerf. zu ändern, auf einer Änderung der internationalen Vereinbarung

B. Ausländisches Verfassungsrecht

153

zu bestehen oder die parlamentarische Behandlung des Vertrages abzubrechen. Bei einer positiven Stellungnahme steht dagegen der Weg zur weiteren parlamentarischen Behandlung offen. Da die Stellungnahme des Verfassungsgerichts nicht erga onmes wirkt, sondern nur die Staatsversammlung bindet, dürfte auch eine nachträgliche Kontrolle des Zustimmungsgesetzes zu dem Vertrag zulässig sein. Mangels entsprechender Regelung erwächst die Stellungnahme des Verfassungsgerichts nicht in Rechtskraft, so daß eine Entscheidung hierdurch nicht verhindert wird.

VI. Rußland Die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit in Rußland verlief um einiges turbulenter als in den anderen mittel- und osteuropäischen Staaten. Das Komitee für Verfassungsaufsicht der So"~ietunion war der erste Versuch, ein unabhängiges Verfassungsgericht (auch) auf russischem Boden zu installieren425 . Es verfügte im wesentlichen nur über die Kompetenz, Gutachten zu erstellen, die vom Kongreß der Volksdeputierten mit qualifizierter Mehrheit wieder aufgehoben werden konnten426 . Mit dem Untergang der Sowjetunion endete auch die Tätigkeit des Komitees für Verfassungsaufsicht427 . Das erste originär russische Verfassungsgericht wurde auf der Grundlage des Gesetzes über das Verfassungsgericht der Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik vom 12. Juli 1991 geschaffen428 . Das Gericht verfügte über erhebliche Kompetenzen, scheiterte aber letztlich an den politischen Ambitionen seines Präsidenten. Mit Dekret vom 7. Oktober 1993 ordnete Präsident Jelzin an, daß das Verfassungsgericht bis zum Zusammentritt des neu zu wählenden Parlaments nach Annahme der neuen russischen Verfassung keine Sitzungen mehr abhalten durfte, weil sich das Gericht "aus einem Organ der Verfassungsrechtsprechung in ein Werkzeug des politischen Kampfes gewandelt hat,,429. Trotz dieser Erfahrungen hielt der russische Verfassungsgeber aber an dem Institut der Verfassungsgerichtsbarkeit fest und schuf mit Art. 125 der Verfassung der Russischen Föderation vom 12. Dezember 1993 430 die Rechtsgrund425 Zur Geschichte der russischen Verfassungsgerichtsbarkeit Hartwig, EuGRZ 1996,177 f. 426 Vgl. Hartwig, EuGRZ 1991, 1 fT. 427 Ilartwig, EuGRZ 1996, 177. 428 Vgl. hierzu Lllchterhandt, AöR 118 (1993), 237 tT. 429 Zit. nach Hartwig, EuGRZ 1996, 177 (178). 430 Deutsche Übersetzung in EuGRZ 1994, 519 fT.

154

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

lagen des neuen Verfassungsgerichts. Im Rahmen der Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsakten kommt dem Verfassungsgericht nach Art. 125 Abs. 2 Buchst. d. RussVerf. auch die Kompetenz zu, vorbeugend die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Verträge mit der Verfassung zu überprüfen. Die Vorschrift lautet wie folgt431: Das Verfassungsgericht der Russischen Föderation entscheidet auf Antrag des Präsidenten der Russischen Föderation, des Föderationsrates, der Staatsduma, eines Fünftels der Mitglieder des Föderationsrates oder der Abgeordneten der Staatsduma, der Regierung der Russischen Föderation, des Obersten Gerichts der Russischen Föderation oder des Obersten Schiedsgerichts der Russischen Föderation, der gesetzgebenden oder exekutiven Organe der Staatsgewalt der Subjekte der Russischen Föderation über die Verfassungsmäßigkeit von: ( .. ) d) noch nicht in Kraft getretenen völkerrechtlichen Verträgen der Russischen Föderation. 1. Antragsherechtigung

Im Unterschied zu seinem Vorgänger kann das neue russische Verfassungsgericht grundsätzlich nicht mehr aus eigener Initiative tätig werden432 . Eine Entscheidung des Gerichts ist immer antragsgebunden433 . Der Kreis der Antragsberechtigten ist für alle Normenkontrollverfahren in Art. 125 Abs. 2 RussVerf. gleich und abschließend geregelt434 . Es handelt sich um die höchsten Staatsorgane der Föderation und der Subjekte der Föderation435 . Im Interesse eines Minderheitenschutzes steht das Antragsrecht auch einem Fünftel der Mitglieder des Parlaments und des Föderationsrates ZU436 . Es bleibt indes abzuwarten, ob dieses niedrige Quorum hoch genug ist, um das Verfassungsgericht vor übermäßiger Beanspruchung wirkungsvoll zu schützen437 . Gegenüber dem alten Verfassungsgerichtsgesetz, welches noch jedem einzelnen Abgeordneten des Parlaments ein Antragsrecht zubilligte, stellt die neue Regelung aber jedenfalls einen Fortschritt dar438 .

431 Zit. nach der Übersetzung in EuGRZ 1996,519 (531). 432 Eine Ausnahme ist nur das Gesetzesinitiativrecht des Verfassungsgerichts in Fragen, die in seine Zuständigkeit fallen (Art. 104 RussVerf.). 433 Schweisfllrth, EuGRZ 1994,473 (489). 434 Die Aufzählung wird in Art. 88 RussVerfUG wiederholt. 435 Bei den "Subjekten" handelt es sich um den Oberbegriff filr die Gebietseinheiten der Föderation. Hierzu gehören Republiken, Regionen, Gebiete sowie die Städte Moskau und st. Petersburg, vgl. Schweisfil/1h, EuGRZ 1994,473 (483). 436 Vgl. Hartwig, EuGRZ 1996, 177 (181). 437 Kritisch Hartwig, a.a.O. 438 Vgl. hierzu Hartwig, a.a.O.

B. Ausländisches Verfassungsrecht

155

Nach Art. 89 Nr. 2 RussVerfGG muß der Antragsteller der Auffasssung sein, daß der völkerrechtliche Vertrag der Russischen Föderation wegen seiner Verfassungswidrigkeit nicht in Kraft gesetzt und angewendet werden darf. Nach der Formulierung dieser Vorschrift dürften somit bloße Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit nicht ausreichen439 . Ein Antrag beim Verfassungsgericht hat keine aufschiebende Wirkung440 . Das ergibt sich aus Art. 42 Abs. 3 RussVerfGG, wonach das Verfassungsgericht dem zuständigen Organ nur vorschlagen kann, den Abschluß des völkerrechtlichen Vertrages bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichts auszusetzen. Der Vorschlag des Verfassungsgerichts bindet das angesprochene Organ nicht und der Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist dem Verfassungsgsericht nicht möglich441 . Deshalb kann nicht verhindert werden, daß das Staatsorgan den Vertrag während des laufenden Verfahrens abschließt und das Verfassungsgericht "überspielt,,442. 2. Prüfullgsgegenstand Nach Art. 125 Abs. 2 Buchst. d RussVerf. können Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtliche Verträge der Russischen Föderation sein, die noch nicht in Kraft getreten sind. Welche völkerrechtlichen Verträge vorgelegt werden können, beschreibt Art. 89 Nr. 1 RussVerfGG. Nach dieser Vorschrift muß es sich um völkerrechtliche Verträge handeln, die entsprechend der Verfassung und dem Föderationsgesetz vom Parlament "ratifiziert" oder von einem "anderen Föderationsorgan der staatlichen Gewalt der Regierung der Russischen Föderation" bestätigt werden müssen 443 . Mit "Föderationsgesetz" ist das Gesetz über internationale Verträge der Russischen Föderation gemeint, welches das Verfahren für das Zustandekommen, die Durchführung und die Beendigung völkerrechtlicher Verträge der Russischen Föderation rege1t 444 . Welche völkerrechtlichen Verträge vom Parlament "ratifiziert" oder von einem Regierungsorgan bestätigt werden müssen, regelt allein das Vertrags439 Nach der allgemeinen Vorschrift des Art. 36 Abs. 2 RussVerfGG reicht dagegen eine sich "auftuende Ungewißheit in einer Frage darüber, ob ein ( .. ) nicht in Kraft getretener völkerrechtlicher Vertrag verfassungsmäßig ist", für eine Aruufung des Verfassungsgerichts aus. Dieser Widerspruch zu Art. 89 Nr. 2 RussVerfGG ist ein gutes Beispiel für die Unsicherheiten bei der Auslegung des Verfassungsgerichtsgesetzes. 44°11artwig, EuGRZ 1996, 177 (182). 441 Vgl. auchllartwig, a.a.O., S. 189. 442 Kritisch deshalb Hartwig, a.a.O., S. 182. 443 Der Begriff "Ratifizierung" wird somit im innerstaatlichen Sinne verwendet. 444 Englische Übersetzung des Gesetzes in ILM 1995, 1370 ff.; ausführliche Kommentierung von Beknazar, ZaöRV 56 (1996), 406 ff.

156

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

rechtsgesetz und nicht die Verfassung445 . Nach dem Katalog des Art. 15 Nr. 1 RussVtrG handelt es sich dabei um Gesetzgebungsverträge (Buchst. a), Verträge grundrechtlichen Inhalts (Buchst. b), Gebietsgrenzverträge (Buchst. c), politische Verträge (Buchst. d) sowie Verträge mit supranationaler Kompetenzzuweisung (Buchst. e)446. Nach Art. 15 Nr. 2 RussVtrG unterliegen auch sonstige Verträge, bei deren Abschluß die Vertragsparteien eine nachfolgende "Ratifizierung" vereinbart haben, der Zustimmung durch das Parlament. 3. Prüfungsmaßstab

Maßstab der Kontrolle ist allein die Verfassung 447 . Im alten Verfassungsgerichtsgesetz waren dagegen auch allgemeine Prinzipien, die in der Rechtsordnung ihren Ausdruck gefunden hatten, als Prüfungsmaßstab genannt worden448 . Normen mit Unterverfassungsrang sind nicht Maßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle, weil völkerrechtliche Verträge gemäß Art. 15 Abs. 4 RussVerf. den Gesetzen vorgehen. Nach Art. 90 RussVerfGG gelten auch für das Verfahren nach Art. 125 Abs. 2 Buchst d RussVerf. die in Art. 86 RussVerfGG genannten Grenzen der verfassungsgerichtlichen Überprüfung. In diesem Katalog sind jedoch alle denkbaren Möglichkeiten aufgezählt, unter welchen Umständen ein Vertrag verfassungswidrig sein könnte. Die Bestimmung schafft deshalb eher Verwirrung als Klarheit449 . Nach Art. 74 Abs. 3 RussVerfGG beurteilt das Verfassungsgericht nur die Bestimmungen des völkerrechtlichen Vertrages, deren Verfassungsmäßigkeit vom Antragsteller angezweifelt wird. Das Verfassungsgericht ist dabei allerdings nicht an die rechtlichen Gründe und Argumente des Antragstellers gebunden. 4. Verfahren

Nach Prüfung der formalen Antragsvoraussetzungen durch das Sekretariat des Verfassungsgerichts (Art. 40 RussVerfGG) beauftragt der Präsident des Verfassungsgerichts einen oder mehrere Verfassungsrichter mit der Vorprüfung des Antrags, die innerhalb von zwei Monaten abgeschlossen sein muß (Art. 41 Abs. 1 RussVerfGG). Das Ergebnis dieser Vorprüfung wird sodann

445

Kritisch hierzu Belmazar, a.a.O., S. 414.

446 Einen genaueren Überblick gibt Beknazar, a.a.O., S. 415 f. 447 Vgl. Hartwig, EuGRZ 1996, 177 (182). 448 Hierzu Schweisfitrth, EuGRZ 1992,281 (292). 449 So auch Hartwig, EuGRZ 1996, 177 (182).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

157

im Plenum des Verfassungsgerichts vorgetragen, welches über die Annahme des Antrages entscheidet (Art. 41 Abs. 2 RussVerfGG). Die Entscheidung über die Annahme des Antrages muß binnen eines Monats nach Abschluß der Vorprüfung gefallt werden (Art. 42 RussVerfGG)450. Nach der Annahme des Antrags durch das Plenum wird die Sache an den zuständigen Senat des Verfassungsgerichts verwiesen (Art. 22 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d RussVerfGG)451 und ein oder mehrere Berichterstatter bestellt, die allerdings mit jenen des Vorprüfungsverfahrens nicht unbedingt identisch sein müssen (Art. 49 Abs. I RussVerfGG). Innerhalb eines weiteren Monats muß die Sache zur Verhandlung angesetzt werden (Art. 47 RussVerfGG). Zur Vorbereitung der Verhandlung kann das Gericht die notwendigen Dokumente und Materialien anfordern, Gutachten in Auftrag geben und Sachverständige hinzuziehen. Der Berichterstatter bestimmt zudem mit dem Senatsvorsitzenden die Personen, die zur Sitzung geladen werden (Art. 49 Abs. 2 RussVerfGG). Die Antragsteller und das Organ, welches den völkerrechtlichen Vertrag unterzeichnet hat, haben das Recht, ihre Auffassungen zur Sache darzulegen, Fragen und Anträge zu stellen sowie weitere Erklärungen einzureichen (Art. 53 RussVerfGG). Die Verhandlung vor dem Verfassungsgericht ist obligatorisch und hat grundsätzlich öffentlich stattzufinden (Art. 54 RussVerfGG)452. Bei der Erörterung von Staatsgeheimnissen besteht allerdings die Möglichkeit, die Öffentlichkeit auszuschließen (Art. 55 RussVerfGG). Die abschließende Entscheidung über den Antrag fallt das Gericht in einer Beratung unter Ausschluß der Öffentlichkeit (Art. 70 Abs. 1 RussVerfGG). Die als Beschluß bezeichnete Entscheidung des Verfassungsgerichts ergeht mit einfacher Mehrheit der Richterstimmen (Art. 72 Abs. 2 RussVerfGG). Bei Stimmengleichheit gilt der völkerrechtliche Vertrag als verfassungskonform (Art. 72 Abs. 3 RussVerfGG). Die Richter haben die Möglichkeit, ihre im Ergebnis oder in der Begründung abweichende Meinung schriftlich darzulegen. Sie werden zusammen mit dem Beschluß veröffentlicht (Art. 76 RussVerfGG). Der Beschluß ist unverzüglich nach Unterzeichung in öffentlicher Sitzung zu

450 Die Annahme kann nach dem Katalog des Art. 43 Abs. I RussVerfDG nur dann abgelehnt werden, wenn die Frage nicht in die Kompetenz des Verfassungsgerichts fällt, der Antrag nicht zulässig ist oder über den Antragsgegenstand schon ein rechtskräftiger Beschluß ergangen ist. 451 Das Verfassungsgericht ist in zwei Senate mit zehn und neun Richtern gegliedert. Das Plenum hat indes jederzeit das Recht, das Verfahren wieder an sich zu ziehen (Art. 21 Abs. I RussVerfGG). Insofern besitzen die Senate des russischen Verfassungsgerichts nicht dieselbe Eigenständigkeit wie die Senate des BVerfG, vgl. auch Hartwig, EuGRZ 1996, 177 (180). 452 Während der Verhandlungen sind Filmaufnahmen und Fernsehübertragungen mit Erlaubnis des Gerichts zulässig (Art. 54 Abs. I RussVerfGG).

158

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

verkünden (Art. 77 Abs. 1 RussVerfGG) und zu veröffentlichen (Art. 78 RussVerfGG). Eine Frist für die Entscheidungsfindung als solche ist dem Verfassungsgericht nicht vorgegeben 453 . Allerdings schreibt Art. 34 Abs. 2 RussVerfGG vor, daß im Plenum oder Senat keine andere Sache behandelt werden darf, solange ein Verfahren in dem jeweiligen Spruchkörper läuft. Es ist absehbar, daß diese Regelung in Verbindung mit der kurzen Frist von einem Monat, in der das Gericht nach Annahme einer Sache die Verhandlung anzusetzen hat (Art. 47 RussVerfGG), zu einer Überforderung des Verfassungsgerichts führen muß 454 . 5. Wirkung der Entscheidung

Nach Art. 79 Abs. 3 RussVerfGG dürfen völkerrechtliche Verträge, die vom Verfassungsgericht im Verfahren nach Art. 125 Abs. 2 Buchst. d RussVerf. für verfassungswidrig erklärt worden sind, nicht in Kraft treten und nicht angewendet werden. Art. 91 Abs. 2 RussVerfGG spezifiziert dies dahingehend, daß der Vertrag nicht "ratifiziert" oder bestätigt werden darf 55 . Erklärt das Verfassungsgericht den Vertrag dagegen für verfassungskonform, kann das innerstaatliche Zustimmungs- oder Bestätigungsverfahren seinen Fortgang nehmen. Die Entscheidung des Verfassungsgerichts ist nach Art. 6 RussVerfGG für "alle repräsentativen, exekutiven und richterlichen Organe der staatlichen Gewalt, für die Organe der örtlichen Selbstverwaltung, für Unternehmen, Behörden, Organisationen, Amtspersonen, Bürger und ihre Vereinigungen bindend". Ergänzend bestimmt Art. 79 Abs. 1 RussVerfGG, daß die Entscheidung abschließend und unanfechtbar ist. Sofern es somit zu einer Überprüfung im Verfahren nach Art. 125 Abs. 2 Buchst. d RussVerf. gekommen ist, kann der völkerrechtliche Vertrag wegen der Rechtskraft der Entscheidung nicht mehr angefochten werden. Wird ein Vertrag vor seinem Inkrafttreten allerdings nicht in diesem Verfahren kontrolliert, was wegen der fakultativen Natur der Antragstellung durchaus möglich ist, besteht die Möglichkeit, den Vertrag nach seinem Inkrafttreten mittelbar im Wege der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle des Zustimmungsgesetzes oder des Bestätigungsakts vom Verfassungsgericht überprüfen zu lassen456 . Die grundsätzliche Überprüfbarkeit von Gesetzen und Normati-

453 454 455

Vgl. auch Harlwig, EuGRZ 1996, 177 (188). Hartwig, a.a.O., S. 188 f.

Mit "ratifiziert" ist wieder die parlamentarische Zustinunung gemeint.

Beknazar, ZaöRV 56 (1996), 406 (424): Danilenko, AJIL 88 (1994), 451 (456); a.A. Harlwig, EuGRZ 1996, 177 (182). 456

B. Ausländisches Verfassungsrecht

159

vakten ist nach dem Verfassungsgerichtsgesetz nur durch die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen eingeschränkt457 . VII. Litauen Durch die Verfassung vom 13. Oktober 1992 sind auch in Litauen die Grundlagen für die Einrichtung einer unabhängigen Verfassungsgerichtsbarkeit geschaffen worden. Nach Art. 105 Abs. 1 und 2 LitVerf. obliegt dem Verfassungsgericht die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsakten des Parlaments sowie über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsakten des Staatspräsidenten und der Regierung. Daneben ist das Verfassungsgericht in vier Fällen zur Erstattung von Gutachten aufgerufen. Praktisch relevant wurde hiervon bisher allein das Verfahren nach Art. 105 Abs. 3 Nr. 3 LitVerf., welches die Verfassungsmäßigkeit völkerrechtlicher Verträge der Republik Litauen zum Gegenstand hat. Die Vorschrift lautet wie folgt458: Das Verfassungsgericht erteilt Gutachten darüber: ( .. ) 3. ob völkerrechtliche Verträge der Republik Litauen der Verfassung widersprechen.

Im bisher einzigen Anwendungsfall des Verfahrens hat das Verfassungsgericht auf Antrag des Staatspräsidenten ein Gutachten über die Vereinbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Protokolle Nr. 1, 4 und 7 mit der litauischen Verfassung erstattet459 . 1. Antragsberechtigung

Ein Gutachten über die Verfassungsmäßigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages kann nach Art. 106 Abs. 5 LitVerf. nur vom Parlament und vom Staatspräsidenten beantragt werden 460 . Der Kreis der Antragsberechtigten ist damit bewußt anders gefaßt als bei der Normenkontrolle innerstaatlicher Rechtsakte nach Art. 105 Abs. 1 LitVerf. In diesem Verfahren sind die Regierung, ein Fünftel des Parlaments und die Gerichte zur AntragsteIlung befugt. Neben dem fehlenden Antragsrecht einer parlamentarischen Minderheit überm Belmazar, a.a.O.; Dallilenko, a.a.O., S. 457. Zit. nach der Übersetzung in Bnmller (Hrsg.), VSO, Litauen 1.1., S. 29 f. 459 Das Verfassungsgericht kam in seinem am 24.1.1995 erstatteten Gutachten zu dem Ergebnis, daß weder die Europäische Menschenrechtskonvention noch die Protokolle Nr. 1,4 und 7 mit der Verfassung unvereinbare Bestimmungen enthalten. Daraufhin stimmte das Parlament dem Beitritt Litauens am 27. April 1995 zu, vgl. hierzu ausfilhrlich Vadapalas, ZaöRV 55 (1995), 1077 ff. 460 Gleichlautend Art. 74 LitVerfGG. 458

160

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

rascht insbesondere, daß der Regierung nicht das Recht zukommt, einen völkerrechtlichen Vertrag vom Verfassungsgericht begutachten zu lassen. Aus Art. 106 Abs. 4 LitVerf. ergibt sich, daß dem Gutachtenantrag kein Suspensiveffekt zukommt. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift können auf Vorschlag des Staatspräsidenten oder des Parlaments nur innerstaatliche Rechtsakte suspendiert werden. 2. Prüfungsgegenstand

Entgegen der weiten Fassung des Art. 105 Abs. 3 Nr. 3 LitVerf. können dem Verfassungsgericht nur solche völkerrechtlichen Verträge vorgelegt werden, die der parlamentarischen Zustimmung bedürfen, diese jedoch noch nicht erhalten haben. Diese Einschränkung des Prüfungsgegenstandes ergibt sich daraus, daß Art. 107 Abs. 3 LitVerf. die Konsequenzen, die aus dem Gutachten zu ziehen sind, in das Ermessen des Parlaments stellt. Aus Klarstellungsgrunden bestimmt Art. 73 Nr. 3 Satz 2 LitVerfGG deshalb auch, daß ein Gutachtenantrag nur vor der Zustimmung des Parlaments zulässig ist. Welche Verträge der parlamentarischen Zustimmung bedürfen, ist nicht in der Verfassung selbst, sondern im Gesetz über völkerrechtliche Verträge geregelt. Art. 7 LitVtrG zählt hierzu bestimmte, als besonders bedeutsam eingestufte Verträge (u.a. Friedens- und Verteidigungsverträge), Verträge mit Ratifikationsklauseln sowie Verträge, die dem Parlament nach Ermessen der Regierung zur Zustimmung zugeleitet werden. 3. Prüfungsmaßstab

Nach Art. 105 Abs. 3 Nr. 3 LitVerf. ist allein die Verfassung Maßstab der Kontrolle. Aus Art. 7 LitVerf. ergibt sich, daß diese einem völkerrechtlichen Vertrag im Rang vorgeht. An einfachen Gesetzen sind völkerrechtliche Verträge dagegen nicht zu messen, weil ihnen nach Art. 12 LitVtrG der Rang innerstaatlicher Gesetze zukommt. Art. 138 Abs. 3 LitVerf. beschränkt diese Wirkung allerdings auf Verträge, denen das Parlament zugestimmt hat 461 . 4. Verfahren

Nach Art. 82 Abs. 1 Abs. I LitVerfGG richtet sich das Verfahren für die Begutachtung völkerrechtlicher Verträge nach den allgemeinen Regeln, die 461 Nach einer Entscheidung des litauischen Verfassungsgerichts vom Oktober 1995 erzeugen völkerrechtliche Verträge, denen das Parlament nicht zugestimmt hat, zwar Rechte und Pflichten rur die Rechtssubjekte, sie dürfen aber auch einfachem Gesetzesrecht nicht widersprechen; vgl. hierzu Ravillsevicius, lPRax 1997,458 (459).

B. Ausländisches Verfassungsrecht

161

auch für die Normenkontrolle innerstaatlicher Rechtsakte gelten. Dies stellt insofern eine Besonderheit dar, weil der Gesetzgeber den Ablauf der drei anderen Gutachtenverfahren nach Art. 82 Abs. 2 LitVerfGG vollständig in das Ermessen des Verfassungsgerichts stellt und ihm insofern ein vereinfachtes Verfahren erlaubt. Der Antragsteller hat dem Verfassungsgericht alle notwendigen Information über den völkerrechtlichen Vertrag sowie eine Liste der Zeugen und Sachverständigen zu überlassen, die an der Verhandlung vor dem Verfassungsgericht teilnehmen sollen (Art. 76 LitVerfGG). Der Präsident des Verfassungsgerichts beauftragt sodann einen oder mehrere Verfassungsrichter mit den Voruntersuchungen über die Zulässigkeit des Antrags (Art. 24 Abs. 1 LitVerfGG). Dieser erstattet einen Bericht darüber, ob der Antrag angenommen werden muß (Art. 25 LitVerfGG). Dies ist nicht der Fall, wenn der Antrag nicht auf Rechtsgründe gestützt wird oder der Vertrag schon einmal begutachtet wurde (Art. 80 LitVerfGG). Wird die Zulässigkeit bejaht, bestellt der Vorsitzende nach Art. 27 Lit~ VerfGG einen Berichterstatter, wobei es sich nach Möglichkeit um den die Voruntersuchung leitenden Richter handeln soll. Der Berichterstatter hat das Recht, den Antragsteller zu befragen und seine Argumente anzuhören. Zudem kann er Sachverständige befragen, über deren Vorladung zur mündlichen Verhandlung entscheiden sowie von allen staatlichen Stellen Informationen einholen (Art. 27 LitVerfGG). Die Verhandlung vor dem Verfassungsgericht findet sodann öffentlich statt, sofern nicht die Sicherheit des Staates oder sonstige gesetzlich geschützte Geheimnisse behandelt werden müssen (Art. 18 Abs. 2 und 4 LitVerfGG)462. Die Beratungen des Gerichts sind dagegen nichtöffentlich (Art. 18 Abs. 7 LitVerfGG). An der Beratung müssen mindestens zwei Drittel aller Richter te.ilnehmen. Das Gutachten wird sodann mit einfacher Mehrheit der Richterstimmen erstattet, wobei bei Stimmengleichheit die Stimme des Vorsitzenden entscheidet (Art. 19 LitVerfGG). Nach Art. 84 LitVerfGG ist das Gutachten zu veröffentlichen. 5. Wirkung des Gutachtens

Anders als eine Entscheidung des Verfassungsgerichts ist das Gutachten nicht bindend, sondern nur eine Empfehlung 463 . Gestützt auf das Gutachten des Verfassungsgerichts obliegt dem Parlament die endgültige Entscheidung 462 Mit Einwilligung des Gerichts sind auch Rundfunk- und Fernsehaufnahmen zulässig, vgl. Art. 18 LitVerfGG. 463 Vgl. auch Vadapalas, ZaöRV 55 (1995), 1077 (1078). 11 Burmeister

162

3. Kap.: Rechtsvergleichender Überblick

über die Konsequenzen, die aus einer möglichen Verfassungswidrigkeit des völkerrechtlichen Vertrages folgen (Art. 107 Abs. 3 LitVerf.). Das Parlament ist somit nicht gehindert, einem nach Ansicht des Verfassungsgerichts mit der Verfassung unvereinbaren völkerrechtlichen Vertrag dennoch zuzustimmen. Es hat somit letztlich die Möglichkeit, die Vertragsgewalt im Einzelfall von den vom Verfassungsgericht herausgearbeiteten Verfassungsvorgaben freizustellen.

J"iertes Kapitel

Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. (1951 -1956) Zwischen 1951 und 1956 kannte auch das deutsche Verfassungsrecht ein Verfahren, welches dem Bundesverfassungsgericht bereits fruhzeitig die Möglichkeit eröffnete, zur Verfassungsmäßigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages Stellung zu nehmen: das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. Die Vorschrift hatte folgenden Wortlaut: ( I) Der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung kölUlen in einem gemeinsamen Antrag das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage ersuchen. (2) Dasselbe Recht steht dem Bundespräsidenten zu. (3) Das Rechtsgutachten wird vom Plenum des Bundesverfassungsgerichts erstattet.

Wenngleich das Verfahren in der Praxis nur geringe Bedeutung hatte, sind die Diskussionen um seine Wiedereinführung niemals gänzlich verstummtl. Die Neuregelung eines auf völkerrechtliche Verträge beschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrollverfahrens kommt deshalb nicht umhin, sich mit § 97 BVerfGG a.F. und den Grunden für seine Abschaffung zu beschäftigen.

A. Entstehungsgeschichte I. Der Gesetzentwuri \'on 1926 Die Idee einer verfassungsgerichtlichen Gutachtenerstattung läßt sich auf einen Gesetzent\\urf der Reichsregierung aus dem Jahre 1926 zuruckführen, 1 Für eine Wiedereinftlhrung v. Mi/IICh, NJW 1993, 2286 f.; Ir Geiger, in: BerberichIHoll/Maaß, Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, S. 131 (137); Schäfer, in: Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, S. 10 (17 f.): Herzog, in: MaunzJDürig, GG, Art. 92 Rn. 63 Fußn. 4 (Bearbeitung 1971); Friese/lhall1l, in: Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, S. 73 (74 f.); Ritterspach, in: FS Erwin Stein, S. 285 (290 f.); ablelmend Kutscher, in: FS G. Müller, S. 161 (170); Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 190; Stem, Staatsrecht 11, § 44 I 5a (S. 948); Schwarz, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Außen- und Sicherheitspolitik, S. 169 f.; H-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1510). 11"

164

4. Kap.: Das Gutachtenverfahrennach § 97 BVerlGG a.F. (1951-1956)

durch den ein besonderes Verfahren zur Prufung der Verfassungsmäßigkeit von Reichsgesetzen und Reichsverordnungen beim Staatsgerichtshof eingeführt werden sollte2 . Der Entwurf war eine Reaktion auf die kontrovers geführte Debatte über die Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle von Vorschriften des Reichsrechts 3 . Die Weimarer Reichsverfassung sah eine Normenkontrolle nur hinsichtlich der Vereinbarkeit von Landesrecht mit Reichsrecht vor (Art. 13 Abs. 2 WRV)4. Über ein Venverfungsrecht der Fachgerichte bezüglich reichsrechtlicher Vorschriften schwieg sie hingegen. Durch das Urteil des Reichsgerichts vom 4. November 1925 5 , mit der das richterliche Prufungs- und Venverfungsrecht auch gegenüber Reichsgesetzen in Anspruch genommen wurde, sah sich die Reichsregierung veranlaßt, dieses Recht zugunsten einer zentralen Verfassungsgerichtsbarkeit einzuschränken6 . Der Gesetzentwurf enthielt dabei neben der urteilsförmigen Kontrolle verkündeter Rechtsnormen in § 7 eine Begutachtung beschlossener Gesetze oder Verordnungen bereits vor Verkündung. Antragsberechtigt sollten der Reichspräsident und die Reichsregierung sein7 . Auf dem 34. Deutschen Juristentag 1926 in Köln begrundete der an der Ausarbeitung des Gesetzent\\11rfs beteiligte Ministerialrat Mende die Beschränkung der Gutachtenerstattung auf bereits beschlossene Gesetze damit, daß erst zu diesem Zeitpunkt der Inhalt eines Gesetzesentwurfs hinreichend genau feststehe und Grundlage einer verfassungs rechtlichen Pliifung sein könne8 . Mende betonte, daß die erstatteten Gutachten nicht bindend seien und

2 Der Gesetzentwurf wurde durch einen Aufsatz von Reichsinnenminister Killz der Öffentlichkeit vorgestellt, vgl. ders., DJZ 31 (1926), 837 ff. Ktllz bezog sich dabei insbesondere auf den Beschluß der öffentlich-rechtlichen Abteilung des 33. DJT, vor Verkündung eines Gesetzes eine Entscheidung des Staatsgerichtshofes über den Vereinbarkeit mit der Verfassung herbeizufllhren, vgl. hierzu Grall, AöR 11 (1926), 287 (296). Auch LaIlX, Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, S. 178 und rVildhaber, Advisory Opinions, S. 129 sehen in dem Entwurf das Vorbild des § 97 BVerlGG a.F. Ein Hinweis hierauf findet sich allerdings nur in dem Kontrollgutachten von Holtkotten zum ersten Referentenentwurf des BVerIGG, vgl. Schiffers, Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 33 (39). 3 Vgl. Wendenbllrg, Die Debatte um die Verfassungsgerichtsbarkeit und der Methodenstreit der Staatsrechtslehre in der Weimarer Republik, S. 37. 4 Durch Reichsgesetz war die Zuständigkeit hierfllr dem Reichsgericht bzw. - bei steuerrechtlichen Vorschriften - dem Reichsfinanzhof übertragen worden; vgl. zum Ganzen Triepet, Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, S. 101 ff. s RGZ 111, 320 (322); vgl. hierzu auch E.R. Hilber, Deutsche Verfassungsgeschichte VI,S. 563 f. 6 Wendenbl/rg, Die Debatte um die Verfassungsgerichtsbarkeit und der Methodenstreit der Staatsrechtslehre in der Weimarer Republik, S. 37. 7 Killz, DJZ 31 (1926),837 (843). 8 Mende, in: Verhandlungen des 34. DJT 11, S. 213 (224).

A. Entstehungsgeschichte

165

der Reichspräsident das Recht behalte, trotz anderslautender Stellungnahme des Staatsgerichtshofes zu handeln9 . Der Gesetzentwurf scheiterte jedoch an grundsätzlichen Bedenken, den parlamentarischen Gesetzgeber in strittigen Fragen der Verfassungsauslegung einem Gericht zu unterwerfen lO . Der Entwurf versandete schließlich trotz zweimaliger Einbringung in den ReichstagIl in den Krisenjahren der Weimarer Republik l2 . 11. Die Beratungen des Parlamentarischen Rates Der Gesetzentwurf wurde erst vom Parlamentarische Rat bei den Beratungen über die zu schaffende Verfassungsgerichtsbarkeit wieder aufgegriffen. Aufgrund des Vorschlages des Herrenchiemseer Verfassungskonvents, bloße Gesetzesvorlagen einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen 13 , mußte sich der Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege auch mit diesem Fragenkomplex auseinandersetzen. Der Ausschuß befünvortete den Vorschlag des Abgeordneten Dr. Strauß, derartige Fragen durch ein uO\'erbindliches Gutachten des Bundesverfassungsgerichts klären zu lassen l4 . Bei einer verbindlichen Kontrolle noch nicht beschlossener Gesetze befürchtete man ein präjudizielles Eingreifen des Verfassungsgerichts in die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments lS . Der Parlamentarische Rat einigte sich darauf, die Möglichkeit der Gutachtenerstattung nicht im Grundgesetz selbst zu regeln, sondern die Einführung

Mende, a.a.O. E.R. Hilber, Deutsche Verfassungsgeschichte VI, S. 566 f. So begründete earl Schmitt seine Ablehnung damit, daß der StGH damit zu einer hochpolitischen Instanz werde. Ehrlicher sei es deshalb, über diese Fragen durch ein politisches und nicht durch ein rechtsprechendes Organ entscheiden zu lassen, vgl. ders., Verfassungslehre, S. 117 tT. 11 RT-Drs. 1II/2855; IV/382. 12 Vgl. zur weiteren Entwicklung Wendel/burg, Die Debatte um die Verfassungsgerichtsbarkeit und der Methodenstreit der Staatsrechtslehre in der Weimarer Republik, S.41. \3 Art. 98 Nr. 5 des Herrenchiemseer Entwurfes lautete: "Das BVerfG entscheidet: ( .. ) 5. über Meinungsverschiedenheiten darüber, ob ein Gesetz gemäß dem Grundgesetz zustande gekommen ist oder ob ein beantragtes Gesetz unter die Art. 105 bis 108 fällt(Art. 110)"; zit. nach JöR 1 (1951), 670. 14 Vgl. Kurzprotokoll der 7. Sitzung des Ausschusses rur Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 6.12.1948, S. 3. 15 So ausdrücklich Abg. Dr. Greve, Kurzprotokoll der 6. Sitzung des Ausschusses fllr Verfassungsgerichtshofund Rechtspflege am 16.11.1948; zit. nach BVerfGE 1, 396 (404). 9

10

166

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVertDG a.F. (1951-1956)

dem einfachen Gesetzgeber zu überlassen 16. Die verfassungsrechtliche Grundlage wurde in Art. 93 Abs. 2 GG geschaffen, der dem Bundesgesetzgeber die Übertragung weiterer Zuständigkeiten auf das Bundesverfassungsgericht erlaubt. Um die Einführung eines Gutachtenverfahrens zu ermöglichen, wurde das sonst im Zusammenhang mit den anderen Verfahrensarten übliche Formulierung "Das Bundesverfassungsgericht entscheidet ( ..)" in Art. 93 Abs. 2 GG durch "Das Bundesverfassungsgericht wird (.. ) tätig" ersetze 7 . III. Die Gesetzgebungsarbeiten zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz Das verfassungsgerichtliche Gutachtenverfahren \\urde schließlich durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz eingeführt. Bei den Gesetzgebungsarbeiten spielte es allerdings nur eine marginale Rolle l8 . Es bedurfte der Intervention des mittlerweile zum Staatssekretär im Bundesjustizministerium avancierten Dr. Strauß, damit das Gutachtenverfahren überhaupt in den Regierungsentwurf zum BVerfGG eingefügt \\urde I9 . Überliefert ist die ablehnende Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins, der die Auffassung vertrat, daß die gutachterliche Äußerung über bestimmte verfassungsrechtliche Fragen keine Aufgabe der Justiz, sondern der Venvaltung seeo. Schalte man die Justiz zu diesem Zweck ein, so vermenge man Justiz und Venvaltung unzulässig und beeinträchtige die Unabhängigkeit der Rechtsprechung21 . 16 Vgl. Kurzprotokoll der 9. Sitzung des Ausschusses rur Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 17.12.1948, S. 3. 17 Kurzprotokoll der 9. Sitzung des Ausschusses rur Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 17.12.1948, S. 3. Der Ausschuß entsprach dabei der Stellungnahme des Allgemeinen Redaktionsauschusses vom 16.12.1948. Der Hauptausschuß nahm die Änderung einstimmig an, vgl. Steno Prot. der 37. Sitzung des Hauptausschusses am 13.1.1949, S. 463. Insofern ist die Wortwahl des § 13 BVertDG mißglückt, der ausschließlich von "entscheidet" spricht; so auch Peslalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 17 Rdnr. 2. 18 Das Gutachtenverfahren findet nur Erwähnung in den Protokollen der 53. Sitzung des Ausschusses rur Rechtswesen und Verfassungsrecht am 7.7.1950, S. 72 und der 74. Sitzung am 6.12.1950, S. 21. 19 So jedenfalls die von W. Geiger, dem Verfasser des Referentenentwurfs zum BVertDG, überlieferte Version, vgl. Schiffers, Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. XXVIll. In der Gesetzesvorlage der SPD-Fraktion vom 14.12.1949 war die Möglichkeit einer Gutachtenerstattung nicht vorgesehen, vgl. BT-Drs. 1/328. 20 Die Stellungnahme, die von dem Hamburger Rechtsanwalt Toepffer ausgearbeitet worden war, ist abgedruckt bei Schiffers, Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 218 (230). 21 Der Anwaltsverein stützte sich hierbei offenbar auf earl Schmilt, Der Hüter der Verfassung, S. 46 f., der schon im Jahre 1931 bemerkt hatte: "Der Richter ist kein Gutachter und die Verbindung gutachterlicher Tätigkeit mit richterlicher Tätigkeit enthält eine unklare Vermischung, weil die Gutachtertätigkeit, solange das Gutachten unverbindlich ist, in der Sache nicht richterliche, sondern Verwaltungstätigkeit bedeutet;

B. Praktische Erfahrungen

167

In den Gesetzgebungsarbeiten fand dieser Einwand keinen Niederschlag. Das ursprünglich nur auf Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat beschränkte Antragsrecht wurde auf ausdrücklichen Wunsch von Bundespräsident Heuß auf den Bundespräsidenten ausgedehnt, um ihm bei der Ausfertigung von Gesetzen eine Beratung durch das Bundesverfassungsgericht zu ermöglichen22 . Das Erfordernis eines gemeinsamen Antrags von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat sollte sicherstellen, daß sich die Gutachtentätigkeit des Bundesverfassungsgerichts auf wenige grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragestellungen beschränken würde 23 . Nach den Vorstellungen des Rechtsausschusses sollten die Gutachten in erster Linie die rechtsetzenden Körperschaften über den voraussichtlichen Gang der Entwicklung ins Bild setzen24 . Vorbildfunktion hatten insofern die Gutachten des Reichsfinanzhofs zur Steuergesetzgebung nach § 63 RA02S . Diese Zuständigkeit war dem Reichsfinanzhof schon bei seiner Gründung im Jahre 1918 übertragen und trotz der Wandlung dieser Institution von einer Behörde zu einem Gericht beibehalten worden26 . Wie jenen sollte den Gutachten des Bundesverfassungsgerichts keine formale Verbindlichkeit zukommen. Bei der Diskussion dieser Frage erklärte der Abgeordnete Dr. Arndt, daß die Gutachten eine überwiegend "moralische Wirkung" hätten. Der Abgeordnete Dr. Laforet vertrat die Auffassung, daß die Entscheidung des Gerichts ganz anders ausfallen könne als die gutachtliche Äußerung27 .

B. Praktische Erfahrungen Die Bedeutung des Gutachtenverfahrens ist gering geblieben. Während der fünfjährigen Geltung der Norm muden insgesamt nur drei Gutachtenanträge ist das Gutachten aber verbindlich, so ist es Entscheidung und nicht mehr wesentlich Gutachten. " 22 So W Geiger in der 53. Sitzung des Ausschusses fitr Rechtswesen und Verfassungsrecht am 7.7.1950, Steno Prot., S. 72. Ein Antragsrecht des Bundespräsidenten im Gutachtenverfahren entsprach auch schon den Erwägungen des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates, der es auch aus diesem Grund ablehnte, ilun eine Antragsbefugnis in der abstrakten Normenkontrolle zuzuerkennen, vgl. JöR 1 (1951), 681. 23 BI-Drs. I/788, S. 36. 24 So rv. Geiger in der 53. Sitzung des Ausschusses fitr Rechtswesen und Verfassungsrecht am 7.7.1950, Steno Prot., S. 72. 2S Vgl. hierzu ausfithrlich Wacke, AöR 83 (1958), 309 ff.; Wildhaber, Advisory Opinions, S. 139 ff. 26 Diese Zuständigkeit, die später auch dem BFH zustand, wurde durch Gesetz vom 23.4.1963 (BGBl. I, 197) ersatzlos gestrichen. 27 Vgl. die Diskussion in der 53. Sitzung des Ausschusses fitr Rechtswesen und Verfassungsrecht am 7.7.1950, Steno Prot., S. 72.

168

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfDG a.F. (1951 -1956)

gestellt und zwei Gutachten erstattet. Das erste Gutachten vorn 22. November 1951 bestätigte dem Bundespräsidenten, daß das vorn Bundestag beschlossene Gesetz über die Mitwirkung des Bundes bei der Verwaltung der Einkommenund Körperschaftssteuer der Zustimmung des Bundesrates bedurfte28 . Das zweite Gutachten vorn 16. Juni 1954 klärte die Frage der Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes29 . Größere Bedeutung hätte das Gutachten erlangen können, welches der Bundespräsident am 10. Juni 1952 zum EVG- und zum Deutschlandvertrag erbaeo. Zwischen Regierung und Opposition war die Verfassungsmäßigkeit dieser Vertragswerke höchst umstritten, weil sie eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik vorsahen 3!. Die Opposition versuchte deshalb, die Ratifikation dieser Verträge durch einen Antrag auf "vorbeugende Normenkontrolle" beim Bundesverfassungsgericht zu verhindern 32 . Über diesen Antrag hatte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zu entscheiden, der als mehrheitlich mit oppositions nahen Richtern besetzt galt und deshalb plakativ auch "roter" Senat genannt wurde 33 . Da die Bundesregierung ein parteipolitisch motiviertes Urteil des Ersten Senats befürchtete, überredeten Bundeskanzler Adenauer und Justizminister Dehler den Bundespräsidenten dazu, das Bundesverfassungsgericht um ein 28 BVerfDE I, 76. Der Bundespräsident verweigerte daraufhin die Ausfertigung des Gesetzes, vgl. Bryde, in: v. MünchlKunig, GG, Anhang zu Art. 82. 29 BVerfDE 3, 407. Innerhalb der Bundesregierung bestanden nach Aussage von Staatssekretär Dr. Strauß erhebliche Zweifel, ob diese Frage durch ein Rechtsgutachten geklärt werden sollte, vgl. Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem BVerfD am 18.7.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 370 (433). 30 Der Gutachtenantrag vom 10.6.1952 ist abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 2. Der Antrag war zunächst nur auf den EVG-Vertrag bezogen und wurde am 4.8.1952 auf den Deutschlandvertrag erweitert (abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 4). 31 Vgl. die Darstellung der historischen Zusammenhänge bei Häußler, Der Konflikt zwischen BVerfD und politischer Führung, S. 28 fr. 32 Der Antrag, den Bundeskanzler und den Außenminister im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Verträge nur unter dem Vorbehalt zu unterzeichnen, daß die Ratifikation erst nach der Entscheidung des BVerfD über die Verfassungsmäßigkeit der Verträge erfolgen könne, war bereits mit Beschluß vom 15.5.1952 abgelehnt worden, vgl. BVerfDE 1,281. 33 Bei der Erstbesetzung des BVerfD waren die Sitze zwischen Regierung und Opposition so verteilt worden, daß regierungsnahe Richter in dem als wichtiger eingestuften Zweiten Senat (Staatsrechtssenat) die Mehrheit hatten, oppositionsnahe Richter dagegen in dem für Grundrechtsfragen zuständigen und deshalb scheinbar weniger bedeutsamen Ersten Senat, vgl. Häuß/er, Der Konflikt zwischen BVerfD und politischer Führung, S. 30. Die Bezeichnungen "roter" und "schwarzer" Senat entstanden nach Willms, DRiZ 1961, 278 (279) im BVerfD selbst; vgl. hierzu auch die Erinnerungen des früheren Richters am BVerfD Ritterspach, in: FS Benda, S. 201 (206 f.) sowie die Debatte in der 252. Sitzung des 1. Deutschen Bundestages, Steno Prot., S. 12102 A fT.

B. Praktische Erfahrungen

169

Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit der Verträge zu bitten34 . Hierdurch sollte die Klärung dieser Frage vom Ersten Senat auf das nach § 97 Abs. 3 BVerfGG für die Gutachtenerstattung zuständige Plenum verlagert werden35 . Die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens weigerten sich jedoch, das künftige Gutachten als für sich verbindlich anzuerkennen und verlangten eine Entscheidung ihres Normenkontrollantrags36 . Dieser \\1ude schließlich am 30. Juli 1952 mit der Begründung als unzulässig zurückgewiesen, daß es vor der Verabschiedung der Vertragsgesetze an einem geeigneten Prüfungsgegenstand im Normenkontrollverfahren fehle 37 . Damit war der Weg für die Gutachtenerstattung durch das Plenum frei geworden. Als sich im Herbst 1952 jedoch Gerüchte verbreiteten, daß die Verträge durch das Plenum für verfassungswidrig erklärt werden würden, entschloß sich die Bundesregierung zu einem neuerlichen prozessualen Schachzug 38 . Drei Tage vor der anberaumten mündlichen Verhandlung über den Gutachtenantrag ging beim Bundesverfassungsgericht ein Antrag der Bundestagsmehrheit auf Einleitung eines Organstreitverfahrens ein. Das Bundesverfassungsgericht sollte feststellen, daß die Bundestagsminderheit die Rechte des Bundestages und der Bundestagsmehrheit dadurch verletze, daß sie bestreite, daß die Vertragsgesetze mit einfacher Mehrheit verabschiedet werden könnten39 . Es war offensichtlich, daß durch diesen Antrag die Zuständigkeit auf 34 Vgl. die Darstellung bei Hällßler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 31. 35 Bundesjustizminister Dehler setzte sich gegen den Vorwurf der Opposition, es sei der Bundesregierung nur darum gegangen "die Richter zu wechseln oder mindestens an der Entscheidung außer den Mitgliedern des Ersten Senats auch die des Zweiten Senats zu beteiligen" (vgI. Schriftsatz der SPD-Bundestagsfraktion v. 7.10.1952, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 219 [223]), in seinem Schriftsatz an das BVerfG v. 31.10.1952 zur Wehr (abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 675). Dennoch dürfte der Vorwurf der Opposition durch spätere Aussagen der Beteiligten hinreichend bewiesen sein, vgl. Hällßler, a.a.O., S. 30 f. 36 Schriftsatz der Antragsteller v. 19.6.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 229 fT. Das BVerfG selbst begrüßte das Ersuchen des Bundespräsidenten um ein Gutachten, da hierdurch einerseits jede Manipulation der Zuständigkeit der Senate ausgeschlossen werde, und andererseits eine möglicherweise notwendig werdende Plenarentscheidung nach § 16 Abs. 1 BVerfGG vorweggenommen würde, vgI. die Ausführungen in BVerfGE 2, 79 (97). 37 BVerfGE 1,396 (näher dazu oben 2. Kap. A.II.I.a. (S. 43). 38 Die Idee zu diesem Antrag stammt von Justizminister Dehler und sorgte im Bundestag und beim BVerfG rur einiges Aufsehen, vgI. Hällßler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 32 f. 39 Er wurde später als unzulässig zurückgewiesen, VgI. BVerfGE 2, 143. Bundesverfassungsrichter W Geiger erstattete hierzu ein Sondervotum, in dem er die Zulässigkeit des Antrages behauptete, VgI. ders., Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des BVerfG, S. 17 fT.

170

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. (1951-1956)

den für das Organstreitverfahren zuständigen und der Regierung vermeintlich wohlgesonneren "schwarzen" Zweiten Senat verlagert werden sollte 40 . Das Bundesverfassungsgericht befand sich damit in einer nahezu ausweglosen Situation: Hätte es dem Organstreitverfahren den Vorrang vor dem Gutachtenverfahren gegeben, wäre es endgültig zum Spielball der politischen Interessen geworden. Andererseits schien es dem Gericht unerträglich, daß ein nachfolgendes Urteil eines Senats zu einem ganz anderen Ergebnis käme als das Gutachten des Plenums. Es beschloß deshalb am 8. Dezember 1952 mehrheitlich, daß das Gutachten des Plenums die Senate in den Urteilsverfahren binde und das Gutachtenverfahren trotz des anhängigen Organstreitverfahrens fortzusetzen sei 41 . Auf Drängen der Bundesregierung42 zog der Bundespräsident seinen Antrag daraufhin zurück, weil ihm "der Charakter eines Gutachtens schlechthin und in seinem grundsätzlichen Wesen durch diesen Beschluß des Bundesverfassungsgerichts aufgehoben zu sein" schien43 . Das Bundesverfassungsgericht veröffentlichte seinen durch die Rücknahme des Antrags an sich überholten Beschluß dennoch, "weil er Verfahrensregeln aufstellt, die über den konkreten Anlaß hinaus grundsätzliche Bedeutung haben,,44. Das Bundesverfassungsgericht betonte, daß es im allgemeinen die Funktion eines Gerichts sei, Rechtsstreitigkeiten zwischen streitenden Parteien zu entscheiden. Die Erstattung von Rechtsgutachten sei deshalb der richterlichen Funktion grundsätzlich wesensfremd. Dennoch war es der Auffassung, daß das Verfahren der im Grundgesetz festgelegten Funktion des Bundesverfassungs-

40

Hälif1ler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 32 f.

BVerfGE 2, 79. Das Abstimmungsergebnis (20:2) wurde vom BVerfG in diesem Verfahren erstmalig bekanntgegeben, "um erneuten politischen Mutmaßungen und Mißdeutungen über das Stimmenergebnis, mit dem diese Verfahrensregel beschlossen worden ist, zu begegnen." (zit. nach JZ 1953, 39). Von den 24 Richtern des BVerfG fehlten bei der Beschlußfassung Richter Henneka und der noch nicht gewählte Nachfolger ru.r den Richter Killt Zweigert. Die Gegenstimme des Richters W Geiger ist durch sein Sondervotum bekannt, die zweite Gegenstimme - soweit ersichtlich - jedoch nicht. . 42 Das ist durch Zeitzeugen hinreichend belegt, vgl. Hälif11er, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 33. Zur Rechtfertigung veröffentlichte das Bundespräsidialamt am 10.12.1952 noch eine Pressemitteilung mit einer etwas ausft1hrlicheren Begründung (abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 811). 43 Vgl. BVerfGE 2, 79 (83). 44 BVerfG, a.a.O., S. 98. Die schriftliche Begründung, die von Bundesverfassungsrichter Friesenhahn stammt, wurde am 15.12.1952 vorgelegt, vgl. Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 802. Dagegen wurde die mündliche Begründung des Beschlusses, die am 9.12.1952 verlesen wurde, von Bundesverfassungsrichter Leibholz verfaßt, vgl. Hälif11er, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 33 Fußn. 54. 41

B. Praktische Erfahrungen

171

gerichts nicht widerspreche 45 . Zu diesem Schluß kam es durch einen Vergleich des Gutachtens- mit den anderen verfassungs gerichtlichen Verfahren. Auch dort, wo es über verletzte Rechte oder behauptete Pflichten entscheide, stehe es weniger im Dienste subjektiver Rechtsverfolgung als im Dienste objektiver Bewahrung des Verfassungsrechts46 . Seine Urteile stünden deshalb den Rechtsgutachten näher als es bei Urteilen ordentlicher Gericht der Fall sei 47 . Das Bundesverfassungsgericht hielt es ferner für durchaus sinnvoll, "die Sachkunde des Verfassungsgerichts auch außerhalb der Urteilsverfahren auf Antrag höchster Verfassungsorgane zur Klärung verfassungsrechtlicher Streitfragen heranzuziehen,,48. Seiner Ansicht nach könne den Gutachten eine Befriedungsfunktion im Verfassungsleben zukommen, weil ein Gutachten bereits erbeten werden könne, wenn die Voraussetzungen für einen Antrag im Organstreit- oder Normenkontrollverfahren noch nicht gegeben seien. Das Gutachten mache dann in der Regel ein weiteres Verfahren vor den Senaten über die gleiche Frage überflüssig49 . Das Wesen des Gutachtens definierte das Bundesverfassungsgericht als "eine Meinungsäußerung darüber, wie ein bestimmter Sachverhalt rechtlich zu beurteilen oder eine Rechtsnorm auszulegen ist,,50. Es betonte jedoch, daß ein durch Gesetz zur Erstattung von Rechtsgutachten berufenes Gericht auch bei dieser Tätigkeit als Gericht handele. Es beruhe dann ebenso wie ein Urteil auf Gesetz und Recht und sei nicht etwa eine bloße Zusammenfassung der Meinungen der einzelnen Richter, sondern gehe vom Gericht als solchem aus und habe auch dessen Autorität51 . Das Bundesverfassungsgericht räumte allerdings ein, daß den Gutachten Rechtskraftwirkung und Vollstreckbarkeit und damit Verbindlichkeit nach außen nicht beigelegt werden könne, weil diese Wirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG auf Entscheidungen der Senate im Urteilsverfahren beschränkt sei. Dennoch sei jedes Gutachten des Bundesverfassungsgerichts von solcher Au45 BVerfG, a.a.O., S. 87. 46

BVerfG, a.a.O., S. 86.

47 BVerfG, a.a.O., S. 87. 48 BVerfG, a.a.O.

49 BVerfG, a.a.O., S. 92. Die Befriedungsfunktion des Gutachtens betonte auch schon der Präsident des BVerfG, Höpker-Aschoff, in seinem Schreiben an den Abg. Amdt v. 9.8.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag 11, S. 829. 50 BVerfG, a.a.O., S. 87. 51 BVerfG, a.a.O. Diese Auffassung war von der SPD-Fraktion bestritten worden, vgl. etwa das Schreiben des Abg. Amdt an den Präsidenten des BVerfG v. 14.8.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag 11, S. 830 (831): Der Gesetzgeber habe nur gewollt, "über das Für und Wider ( .. ) zu beraten"; ähnlich auch die Stellungnahme der Niedersächsischen Landesregierung v. 21.8.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag 11, S. 402 (405).

172

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVertGG a.F. (1951 - 1956)

torität und Bedeutung, daß es kein Staatsorgan verantworten könne, sich in Gegensatz zu einem derartigen Gutachten zu setzen52 . Deshalb sei es zwar nicht formell, aber doch seinem materiellen Gehalt nach einem Urteil gleichzustellen53 . Das Bundesverfassungsgericht betonte, daß Rechtskraftwirkung und Verbindlichkeit nach außen für die Bindungswirkung des Gutachtens innerhalb des Bundesverfassungsgerichts nicht entscheidend sein könne 54. Vielmehr sehe § 16 Abs. 1 BVerfGG vor, daß ein Senat das Plenum anrufen müsse, wenn er in einer Rechtsfrage von dem anderen Senat abweichen wolle. Die Vorschrift sei sinngemäß dahingehend zu ergänzen, daß ein Senat auch nicht ohne Anrufung des Plenums über die Rechtsauffassung hinweggehen könne, die das Plenum in einer Entscheidung nach § 16 Abs. 1 BVerfGG auf Anrufung eines Senats geäußert habe. Es könne aber keinen Unterschied machen, ob das Plenum seine Auffassung über eine Rechtsfrage auf Antrag eines Senats nach § 16 Abs. 1 BVerfGG oder auf Antrag eines zur Einholung von Gutachten berechtigten Verfassungsorganes kundgetan habe55 . Das Bundesverfassungsgericht könne seine Aufgabe nur erfüllen und seine Autorität wahren, wenn dieselbe Rechtsfrage in allen Verfahrensarten von den jeweils das Gericht repräsentierenden Entscheidungsgremien im gleichen Sinne beantwortet werde. Daraus folge die Bindung der Senate an die Rechtsgutachten des Plenums56 . Da es auch keinem Antragsberechtigten erlaubt sein dürfe, eine Sache von dem Spruchkörper wegzuziehen, der bereits mit ihr befaßt sei, sei das Gutachtenverfahren auch in Fragen der Rechtshängigkeit mit den Urteilsverfahren vor den Senaten gleichzustellen57 .

C. Abschaffung des Verfahrens Die Reaktionen auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts fielen unterschiedlich aus. Im Regierungslager sorgte die Entscheidung für große Em52 BVertG, a.a.O., S. 88 unter BezugnaIune auf Dr. Strauß: "Ich glaube, daß jedes Gutachten des BVertG von einer solchen Autorität und Bedeutung ist, daß kein gesetzgebendes Organ oder etwa die Bundesregierung im Wege ihres Initiativrechts ( .. ) es jemals verantworten könnte, sich in Gegensatz zu einem Gutachten des BVertG zu setzen." (abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 390 [434]). 53 BVertG, a.a.O., S. 89. Das Gericht zitiert hierbei auch Scheuner, in: FS Smend, S. 253 (278 Fn. 66), der Gutachten eines Verfassungsgerichts in den Begriff der Rechtsprechung einbezieht. 54 BVertG, a.a.O. 55 BVertG, a.a.O. 56 BVertG, a.a.O., S. 91. 57 BVertG, a.a.O., S. 95.

C. Abschaffung des Verfahrens

173

pörung58 Justizminister Dehler behauptete gar, der Beschluß sei ein rechtliches ,.Nullum"59. Gemeinsam mit Staatssekretär Dr. Strauß telegrafierte er besorgten Anwälten, die um Mäßigung bei der Urteilskritik baten, das Bundesverfassungsgericht sei "in einer erschütternden Weise vom Weg des Rechts abgewichen"60. Auch innerhalb des Bundesverfassungsgerichts war der Beschluß nicht unumstritten. Bundesverfassungsrichter Geiger legte seine abweichende Meinung in einem Sondervotum nieder und kritisierte. daß der Beschluß ohne rechtliche Grundlage ergangen sei61 . Die Behauptung, ein Gutachten könne in irgendeiner Beziehung - und sei es in einem noch so beschränkten Umfang - rechtliche Bindung erzeugen, setze sich von vornherein in Widerspruch mit dem Begriff des Gutachtens. Seine Bedeutung und sein Gewicht hänge ausschließlich von der Überzeugungskraft seiner Argumente und der Autorität des Gutachters ab. Das Gutachten entscheide nicht, sondern überzeuge. Sobald einer wissenschaftlichen Meinungsäußerung in irgend einer speziellen Beziehung Rechtsverbindlichkeit beigelegt werde, handele es sich um mehr und um etwas anderes als ein Gutachten. Diesen Tatbestand gleichwohl "Gutachten" zu nennen, bedeute, dem Wort unversehens einen anderen Inhalt unterzuschieben62 . In die gleiche Richtung zielte auch die Stellungnahme des am Beschluß nicht beteiligten Bundesverfassungsrichters Henneka, die mehr als 30 Jahre später posthum veröffentlicht wurde 63 . Auch nach seiner Auffassung verfügte das Plenum zum Zeitpunkt des Beschlusses über keine rechtsprechende Gewalt, da das Gutachten seiner Natur nach eine wissenschaftliche Gelehrtenarbeit und keine Rechtsprechung sei64 . Insofern sei für den Beschluß eine recht58 Schon in der mündlichen Verhandlung kritisierte der Beistand der Bundesregierung, Dr. v. Merkatz, daß das Gutachtenverfahren durch den Beschluß einen im Gesetz nicht vorgesehenen verstärkten Rechtscharakter bekommen habe und den Antragstellern im anhängigen Organstreitverfahren damit ihr gesetzlicher Richter entzogen werde, vgl. Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem BVerfG v. 9.12.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 803 (809). 59 Zit. nach HätifJler, Der Konflikt zwischen BVerfG und politischer Führung, S. 34. Dieses drastische Urteil, fllr das Dehler stark kritisiert wurde, wurde allerdings von Bundesverfassungsrichter Henneka geteilt, vgl. WilIms, JR 1985,89 (93). 60 Zit. nach Friesenhahn, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 48 Fn. 134. Dieses Telegramm wurde später Gegenstand einer Debatte in der 252. Sitzung des \. Deutschen Bundestages, Steno Prot., S. 12096 D fr. Seine "Entgleisung" kostete Dehler letzlich sein Amt, vgl. hierzu auch K1lies, in: FS Stern, S. 1155. 61 W Geiger, Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des BVerfG, S. 7 ff. Das Sondervotum wurde am 13.12.1952 verfaßt. 62 W Geiger, a.a.O., S. 11. 63 Abgedruckt bei rf'ilIms, JR 1985,89 (91 ff.). 64 Hen1leka, zit. bei JViIlms, a.a.O., S. 91.

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfUG a.F. (1951 - 1956)

174

liehe Grundlage nicht erkennbar. Ungeachtet dessen komme eine Bindung aber schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich bei dem Gutachten dann um einen Richterspruch und nicht um ein Gutachten handele. Das widerspreche aber dem Gesetz 65 . In der Literatur befanden sich dagegen die Befürworter des Beschlusses in der Überzahl66 . So vertrat Schätzel die Auffassung, der Beschluß sei "inhaltlich nicht zu beanstanden, auch der Gesetzgeber hätte keine bessere Lösung zu finden vermocht,,67. Giese hielt den Beschluß zwar für "ungewöhnlieh" und "schöpferisch", dabei aber für "staatsrechtlich einwandfrei und rechtsstaatlich zu begrüßen,,68. Schoen war der Ansicht, daß das Gutachten als Äußerung des Plenums in seiner Eigenschaft als letzte verfassungs gerichtliche Instanz auch unausgesprochen bindende Wirkung für die Senate erzeugen müsse 69 . Nicht bestritten werden kann jedoch, daß sich das Bundesverfassungsgericht mit seinem Beschluß in klaren Widerspruch zu der Entstehungsgeschichte des § 97 BVerfGG a.F. und zu dem herkömmlichen Verständnis des Begriffs "Gutachten" setzte70 . Hieruber kann auch die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts nicht hinwegtäuschen, daß den Gutachten nur interne Bindungswirkung zukomme 71 . Henneka hat in seiner Stellungnahme mit Recht darauf hingewiesen, daß hierin ein ,,fast unbegreiflicher Begriffsnominalismus" steckt72 . Die Entscheidungen der Senate in späteren Verfahren konnten nicht anders ausfallen als das Gutachten, so daß die Unterscheidung zwischen interner und externer Bindung bloße Makulatur bleiben mußte 73 . Das Bundesverfassungsgericht gibt das letztlich auch zu, wenn es betont, daß es einem Antragsberechtigten freistehe, nach einem Gutachten noch ein Urteil

Henlleka, a.a.O., S. 92. Die gegenteilige Ansicht vertraten dagegen nur wenige Autoren. So meinte Erath, NJW 1954, l31O, daß die Unabhängigkeit der Richter die Bindung der Senate an die Gutachten des Plenums ohne gesetzliche Grundlage verbiete. Blomeyer, MDR 1953, 65 (68) hielt den Bindungsbeschluß aus verfahrensrechtlichen Gründen für unhaltbar, weil nicht gewährleistet sei, daß den Gutachten stets ein dem Urteilsverfahren gleichwertiges Verfahren vorausgehe. 67 Schätzel, AöR 78 (1952/53), 228 (234 f.). 68 Giese, AöR 78 (1952/53), 389 (396). 69 Schoen, DÖV 1953, 57 (59); im Ergebnis ebenso Koellrel/tter, DÖV 1953,261 (263) und Fillme, DVBl. 1953,65 (66). 70 So auch rv. Geiger, Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des BVerfU, S. 7 (10); Lechner, BVerfUG, § 97 Anm. 2. 71 BVerfUE 2, 79 (92 f.). 72 Henneka, zit. bei IVillms, JR 1985, 89 (92). 73 So zu Recht auch rv. Geiger, Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des BVerfU, S. 7 (12 f.). 65

66

C. Abschaffung des Verfahrens

175

durch einen Senat zu erstreiten, um die Verbindlichkeit nach außen zu erreichen74 . Der Bindungsbeschluß steht und fällt deshalb mit der in § 97 Abs. 3 BVerfGG bestimmten Zuständigkeit des Plenums für die Gutachtenerstattung. Spanner erkannte bereits im Vorfeld des Beschlusses die Gefahr, daß die Senate später von den Gutachten des Plenums abweichen könnten, und folgerte hieraus deren Bindungswirkung75 . Tatsächlich konnte es dem Ansehen des Bundesverfassungsgerichts kaum zuträglich sein, wenn ein Senat in der gleichen Sache nur kurze Zeit später zu einem anderen Ergebnis käme als das Plenum76 . In der sicheren Envartung, daß die Opposition im Falle eines für sie ungünstigen Gutachtens nach Verabschiedung der Vertragsgesetze einen erneuten Normenkontrollantrag beim Ersten Senat einreichen würde, hielt es das Bundesverfassungsgericht mit Recht nicht für hinnehmbar, daß der Senat die Möglichkeit gehabt hätte, von dem Gutachten ohne Anrufung des Plenums abzuweichen77 . Diesen Widerspruch zwischen der vom Gesetzgeber gewünschten Unverbindlichkeit der Gutachten auf der einen und der Zuständigkeit des Plenums auf der anderen Seite, konnte auch das Bundesverfassungsgericht nicht auflösen. Tatsächlich hätte der Bindungsbeschluß wohl nur vermieden werden können, wenn man die Zuständigkeit für die Gutachtenerstattung nicht dem Plenum, sondern einem Senat übertragen hätte. Zu Recht ist deshalb die in § 97 Abs. 3 BVerfGG angeordnete Zuständigkeit des Plenums auch als "Fehlkonstruktion des Gesetzes" bezeichnet worden78 • Praktisch hatte der Beschluß zur Folge, daß kein Rechtsgutachten mehr beantragt wurde und das Verfahren "außer Anwendung" geriee 9 . In seinem für die Bundesregierung erstatteten Gutachten über die Stellung des Bundesverfassungsgerichts schlug der bekannte Staatsrechtsprofessor Thoma deshalb vor, das Verfahren ersatzlos zu streichen. Rechtsgutachten seien der richterlichen Tätigkeit wesensfremd, führten zu unübersehbarer Voreingenommenheit

BVerfGE 2, 79 (91). SO Spatl1ler, ÖZöR 5 (1953), 312 (318). Interessanterweise sah die Niedersächsische Landesregierung in der Zuständigkeit des Plemuns gerade ein Indiz für die Unverbindlichkeit des Gutachtens, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag II, S. 402 (406). 76 So auch Lechller, BVerfGG, § 97 Anm. 2; LaI/X, Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, S. 191; Schellner, DVBI. 1952, 293 (298); Willms, JR 1985, 89; SellOen, DÖV 1953, 57 (59); Schätzel, AöR 78 (1952/53), 228 (234); a.A. Wildhaber, AdvisOlY Opinions, S. 136; Blomeyer, MDR 1953,65 (69). 77 BVerfGE 2, 79 (90). 78 Schätzei, AöR 78 (1952/53), 228 (234 f.). 79 Leelmer, Gesetz zur Änderung des BVerfGG, § 97. 74

7S

176

4. Kap.: Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. (1951 - 1956)

und Befangenheit der Richter und erzeugten eine problematische präjudizierende Bindung80 . Anläßlich der Diskussionen um die dringend erforderliche Reform des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, welche hauptsächlich die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Senaten, die Verfassungsbeschwerde und die Richtenvahl betrafen, sprach sich auch das Bundesverfassungsgericht in einer Denkschrift an die Bundesregierung für die Streichung des Gutachtenverfahrens aus81 . Neben der Wesensfremdheit der Gutachtenerstattung bemängelte das Bundesverfassungsgericht, daß diese Tätigkeit die Gefahr einer Ansehensminderung des Bundesverfassungsgerichts berge, da das Gutachten nach außen nicht binde und daher die Möglichkeit bestehe, daß die Verfassungsorgane und die anderen Gerichte sich nicht an die Rechtsauffassung des Gutachtens hielten82 . In seiner Spruchpraxis machte sich zudem eine deutliche Skepsis gegenüber der gerichtlichen Gutachtenerstattung bemerkbar. In seinem Beschluß vom 30. November 1955 erklärte es die Praxis der obersten Bundesgerichte für unzulässig, den Normenkontrollvorlagen unterer Gerichte gemäß Art. 100 Abs. 1 GG gutachtliche Äußerungen beizufügen83 . Das Bundesverfassungsgericht betonte, daß "die dem Wesen der Rechtsprechung fremde Aufgabe, sich als Rechtsprechungsorgan in einer einzelnen Rechtssache zu Rechtsfragen gutachtlich zu äußern", einem Gericht nur ausdrücklich durch Gesetz übertragen werden könne84 . Da eine gesetzliche Grundlage für die Gutachten der obersten Bundesgerichte im Verfahren der konkreten Normenkontrolle aber nicht erkennbar sei, folge hieraus deren Unzulässigkeit85 . Die Bundesregierung konnte sich jedoch zu einer völligen Abschaffung des Gutachtenverfahrens nicht entschließen. Ihr Entwurf einer Novelle des BunThoma, JöR 6 (1957), 161 (185). Die unveröffentlichte Denkschrift des BVerfG behandelte wichtige Refonnvorschläge zur Verfassungsgerichtsbarkeit. Neben der Abschaffung des Gutachtenverfahrens wurde die Änderung der Geschäftsverteilung, die Einfllhrung eines Vorprüfungsverfahren fllr die Verfassungsbeschwerde und die Aufhebung des Zwangs zur mündlichen Verhandlung erörtert. Die Denkschrift wurde der Bundesregierung arn 23.12.1954 zugestellt und arn 25.1.1955 noch einmal überarbeitet. Ihr Inhalt wird referiert bei W Geiger, in: FS Nawiasky, S. 211 (214 ff.). 82 Vgl. rv Geiger, a.a.O., S. 216. 83 Nach § 80 BVerfGG a.F. mußte die Vorlage über das jeweilige oberste Bundesgericht an das BVerfG weitergeleitet werden. Nach der heutigen Fassung der Vorschrift ist diese Frage nicht mehr aktuell. 84 BVerfGE 4, 358 (363 f.). 8S BVerfG, a.a.O., S. 364. Insofern genügen auch die Gutachten des Bremischen Staatsgerichtshofs, die er allein auf der Grundlage von § 13 Abs. 3 Satz 3 seiner Verfahrensordnung v. 17.3.1956 (GBI. S. 35) erstattet, den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, so auch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 25 Rn. 29. 80 81

c. Abschafflmg des Verfahrens

177

desverfassungsgerichtsgesetzes enthielt neben der Zuständigkeitsübertragung auf einen Senat und der Festschreibung der Unverbindlichkeit ein alleiniges Antragsrecht des Bundespräsidenten86 . Dies wurde damit begründet, daß es denkbar sei, daß der Bundespräsident vor Verkündung eines umstrittenen Gesetzes die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts wissen wolle87 . Der Rechtsausschuß des Bundestages empfahl jedoch, die Möglichkeit der Gutachtenerstattung ganz zu streichen88 . Die umstrittene Rechtsnatur solcher Gutachten lege diese Entscheidung nahe. Es sei die eigentliche Aufgabe der Justiz, Streitfälle zu entscheiden und nicht, mehr oder weniger unverbindliche Gutachten zu erstatten89 . Durch die Gesetzesnovelle vom 21. Juli 1956 wurde § 97 BVerfGG daraufhin ersatzlos gestrichen90 .

86 Vorgeschlagen wurde folgende Fassung des § 97 BVerfUG (vgl. BT-Drs. 1lI1662, S. 3): ,,(1) Der Bundespräsident kann das BVerfG um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine bestimmte Frage ersuchen. (2) Das Rechtsgutachten wird von dem nach der Geschäftsordnung zuständigen Senat erstattet. Es hat keine bindende Wirkung." 87 BT-Drs. 1lI1662, S. 10. 88 BT-Drs. 1lI2388, S. 4; vgl. auch die Stellungnahme des Abg. Dr. BI/eher in der 109. Sitzung des 2. Deutschen Bundestages am 27.10.1955, Steno Berichte, S. 5932 B. 89 BT-Drs. 1lI2388, S. 4. 90 Gesetz zur Änderung des BVerfUG v. 21.7.1956 (BGBL I, S. 662). Heute gibt es in Deutschland weder auf Bundes- noch auf Landesebene gerichtliche Gutachtenverfahren. Die gutachtliche Tätigkeit des BayObLG nach § 10 des Gesetzes Nr. 124 über die Wiedererrichtung des BayObLG vom 11.5.1948 (GVBI. S. 83) wurde durch Gesetz v. 17.11.1956 (GVBI. S. 249) wieder abgeschaffi. Die Gutachtenzuständigkeit des Berliner Verfassungsgerichts nach Art. 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Berlin v. 1.9.1950 wurde durch die Novelle vom 22.11.1974 (GVBI. S. 2741) gestrichen, ohne daß das Berliner Verfassungsgericht bis dahin überhaupt errichtet worden war. Das gleicheSchicksal ereilte 20 Jahre später auch die Gutachten des Hessischen StGH, die er gemäß Art. 48 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof v. 12.12.1948 (GVBI. S. 3) auf Vorlage eines Gerichts erstattete. In der Neufassung des Gesetzes v. 30.11.1994 (GVBI. I, 684) ist das Verfahren nicht mehr enthalten. Erst jüngst wurde schließlich das Gutachtenverfahren vor dem Niedersächsischen StGH nach § 41des Gesetzes über den Staatsgerichtshofv. 31.5.1955 (GVBI. Sb. I, S. 17) abgeschaffi. Nachdem der Gerichtshof überhaupt nur ein einziges Gutachten erstattet hatte (hierzu Knemeyer, DÖV 1990,601 ff.), wurde das Verfahren in der Neufassung des Gesetzes v. 1.7.1996 (GVBI. S. 342) nicht mehr berücksichtigt. Etwas unklar ist die Rechtslage bei den Gutachten des Bremischen Staatsgerichtshofs, die ohne gesetzliche Grundlage im Zusammenhang mit der Abgabe von Sondervoten in § 13 Abs. 3 Satz 3 seiner heute noch gültigen Verfahrensordnung v. 17.3.1956 (GBL S. 35) Erwähnung finden (vgl. hierzu bereits oben Fußn. 985). Da § 17 Abs. 3 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof v. 18.6.1996 (GBL S. 179) die Abgabe von Sondervoten aber nunmehr gesetzlich geregelt hat, dürfte ftlr § 13 Abs. 3 Satz 3 der Verfahrensordnung jeder Anwendungsbereich fehlen. Zu den mittlerweile ebenfalls abgeschaffien finanzgerichtlichen Gutachten siehe bereits oben Am. (S. 167).

12 Burmeister

Ftlnfles Kapitel

Rechtspolitische Untersuchung Im folgenden soll untersucht werden, ob auch in Deutschland die Einführung einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge möglich ist. Als Rechtsgrundlage kommt Art. 93 Abs. 2 GG in Betracht, der dem Gesetzgeber die Übertragung weiterer Zuständigkeiten auf das Bundesverfassungsgericht erlaubt). Zu beachten ist dabei, daß der in Art. 93 Abs. 2 GG enthaltenen Ermächtigung Grenzen gezogen sind 2 . Jede Zuständigkeitsenveiterung muß die der Verfassungsgerichtsbarkeit vom Grundgesetz gezogenen Grenzen wahren und darf nicht zu einer Beeinträchtigung ihrer rechtsprechenden Tätigkeit führen 3 .

A. Mögliche verfassungs rechtliche und praktische Probleme I. Grundsatz der Gewaltenteilung Eine Vorverlegung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge könnte gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung verstoßen. Im Schrifttum wird die Ansicht vertreten, daß die Überprüfung völkerrechtlicher Verträge vor der parlamentarischen Schlußabstimmung den Gesetzgebungsprozeß präjudiziere und aus Gründen der Gewaltenteilung abzulehnen sei 4• Auch das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit dem Normenkontrollantrag gegen den EVG- und den Deutschlandvertrag erklärt, daß I Auch § 97 BVerfGG a.F. beruhte auf dieser Ennächtigung, vgl. oben 4. Kap. All. (S. 166). 2 Vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 851 (Zweitbearbeitung 1982); E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 300. 3 Vgl. E. Klein, a.a.O., der dem Gesetzgeber aber zu Recht einen weiten Ennessensspielraum zubilligt. 4 Stalev, ROW 1993,33 (34); Reillhard Wolfnlm, Verfassungsgerichtliche Nonnenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, S. 75; in diesem Sinne auch der Schriftsatz von Bundesjustizminister Dehler vom 6.6.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 209 (215); a.A. aber Kral/s, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 517 (524), der im Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle grundsätzlich kein Problem der Gewaltenteilung zu erkennen vennochte.

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

179

eine Entscheidung, die mit Gesetzeskraft die Unwirksamkeit von Recht feststelle, welches die gesetzgebenden Körperschaften noch gar nicht beschlossen hätten, die Stellung des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der gesetzgebenden Gewalt "bedenklich überbetonen" würde 5 . Im folgenden ist deshalb zu untersuchen, ob eine vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge vor dem Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung verstößt. 1. Die Gewaltengliederung nach dem Grundgesetz

Die klassische Gewaltenteilungslehre, wie sie insbesondere durch das berühmte Werk Montesquieus "Vom Geist der Gesetze" (De I 'esprit des lois) Eingang in die Staatstheorie der westlichen Welt gefunden hat6 , wird durch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG aufgegriffen7 . Die Vorschrift betont einerseits die Trennung der Gewalten im Sinne der traditionellen Lehre, öffnet sich andererseits aber auch dem Gedanken der Funktions- und Organadäquanz8 . In der Feststellung, daß die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird, liegt zugleich das Gebot, "daß staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen,,9. Das Prinzip der Gewaltenteilung wird im Grundgesetz jedoch nicht in reiner Form verwirklicht lO . Es bestehen zahlreiche Gewaltenverschränkungen und -balancierungen, die darauf abzielen, einer übermäßigen Machtkonzentration entgegenzuwirkenlI. Die Staatsgewalten sollen sich gegenseitig kontrollieren, hemmen und mäßigen, um ein ausgewogenes und funktionsfahiges Gesamtsystem zu erhalten 12. Typische Gestaltungsmerkmale der grundgesetzlichen Gewaltenteilung sind deshalb die Aufgliederung von Entscheidungszusammenhängen und ihre Verteilung auf unterschiedliche Funktionsträger so5 BVerfGE

1,396 (410). Montesqlliell entwickelte in Buch XI Kapitel 6 seines 1748 veröffentlichten Werkes eine gewaltenteilende Verfassung. Bis heute ist unklar, ob MOlltesqlliell damit die englischen Verfasungsverhältnisse seiner Zeit beschreiben oder ein neues Modell entwerfen wollte, vgl. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 231. 7 Vgl. nur Schmidt-Aßmann, in: HdbStR I, § 24 Rn. 47; v. MilIIch, Staatsrecht I, Rn. 332; Stern, Staatsrecht n, § 36 IV 1 (S. 531). 8 Stern, a.a.O.; v. Mi/nch, a.a.O., Rn. 333. 9 BVerfGE 68, 1 (86): vgl. zuletzt BVerfGE 95, 1 (15). 10 Das betont schon BVerfGE 3, 225 (247). 11 BVerfGE 3, 225 (2470; 5, 85,199 f.; 7,183 (188); 9,268 (279 f.); 34, 52 (59). 12 Vgl. nur BVerfGE 95, 1 (15). 6

12·

180

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

wie die Schaffung einer Verfassungsgerichtsbarkeit, der die Befugnis zukommt, selbst das Parlament zu kontrollieren13 . Die gegenseitigen Kontrolle, Henunung und Mäßigung findet ihre Grenze allerdings in dem "zentralen Gestaltungsbereich" jeder Gewalt l4 . Nach dieser sog. "Kernbereichslehre" darf keine Gewalt der für die Erfüllung ihrer verfassungsgemäßen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden 15. Die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muß gewahrt bleiben, und keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten. Das schließt das Hinzutreten einer Gewalt selbst in den ureigensten Bereich einer anderen Gewalt nicht aus, sofern nur die an sich eingesetzte Institution "Hauptträger" bleibt und die Verantwortung behält16. Das Kernbereichskriterium dient somit funktional der Erhaltung der Verantwortung auf einem für die jeweilige Gewalt prägenden Gebiet17 . Die der gegenseitigen Kontrolle dienende Gewaltenverschränkung wird auf diesem Wege eine absolute Grenze gesetzes. 2. Folgerungen fi1r den Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle

Hieraus folgt, daß das Bundesverfassungsgericht bei einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nicht in den zentralen Gestaltungsbereich der anderen Gewalten eingreifen darf. In Bezug auf die Exekutive bedeutet dies, daß eine Überprüfung eines völkerrechtlichen Vertrages erst dann in Betracht kommen kann, wenn dessen inhaltliche Gestaltung bereits abgeschlossen ist l9 . Das Aushandeln eines Vertragstextes gehört zu den originären Aufgaben der Exekutive, weil nur diese personell, sachlich und organisatorisch in der Lage ist, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren20 . Der Vorschlag Willi Geigers, das Bundesverfassungsgericht bereits im Rahmen der Vertragsverhandlungen mit der gutachtlichen Prüfung der Ver13 Zu weiteren Beispielen Stem, Staatsrecht n, § 36 IV 4c (S. 539 ff.); v. Mi/neh, Staatsrecht I, Rn. 335. 14 Vgl. hierzu auch BVerfGE 34, 52 (59); zustinunend Stern, a.a.O., § 36 IV 5 (S. 541 ff.); Sehmidt-Aßmann, in: HdbStR I, § 24 Rn. 56; v. Mt/lieh, a.a.O., Rn. 336. 15 St. Rspr. seit BVerfGE 9, 268 (279 f.); vgl. zuletzt BVerfGE 95,1 (15). 16 Vgl. auch Frellz, ZG 1993, 248 (256). 17 In diesem Sinne auch Sehmidt-Aßmallll, in: HdbStR I, § 24 Rn. 56. 18 Der Kernbereich jeder Gewalt ist wegen Art. 79 Abs. 3 GG auch vor dem verfassungsändernden Gesetzgeber geschützt, vgl. Stern, Staatsrecht n, § 36 IV 5 (S. 542). 19 So auchHi/f, in: FS Everling I, S. 463 (471 f.). 20 In diesem Sinne auch BVerfGE 68, 1 (87).

A Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

181

tragsentwürfe zu betrauen21 , erscheint deshalb bedenklich. Unabhängig von der Tatsache, daß diese Tätigkeit schon aus Gründen der Arbeitsbelastung des Bundesverfassungsgerichts etwas praxisfern anmutet, würden hierdurch die Verantwortlichkeiten zwischen Regierung und Bundesverfassungsgericht verwischt. Das Bundesverfassungsgericht würde gleichsam als "Hilfsorgan" der Bundesregierung tätig, was eine klare Zurechnung der Verantwortung für den Vertragsinhalt verhindert. Zudem wäre eine Einbeziehung des Bundesverfassungsgerichts in die Vertragsverhandlungen mit seiner verfassungsrechtlichen Stellung als unabhängiges Rechtsprechungsorgan kaum vereinbar22 . Das Strukturmerkmal der gerichtlichen Entscheidungsfindung besteht ohne Zweifel darin, daß ein Gericht einen abgeschlossenen und von den anderen staatlichen Gewalten vorgeprägten Sachverhalt zur Beurteilung erhält23 . Wird das Bundesverfassungsgericht noch während der Vertragsverhandlungen eingeschaltet, beurteilt es einen noch in der Entwicklung begriffenen und damit veränderbaren Sachverhalt, auf den es zwangsläufig Einfluß nimmt. Diese Einflußnahme ist nach der Konzeption des Grundgesetzes jedoch den politischen Organen vorbehalten, die hierfür nach den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie Rechenschaft ablegen müssen 24 • Diese Einwände können auch nicht dadurch entkräftet werden, daß dem Europäischen Gerichtshof nach Art. 228 Abs. 6 EGV die Begutachtung von Abkommen bereits während der Vertragsverhandlungen möglich ist. Diese frühzeitige Kontrolle hängt mit dem spezifischen Problem der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zusammen. Aufgrund der besonderen Rechtsunsicherheit auf diesem Gebiet ist es für alle Beteiligten von Vorteil, wenn die Frage der Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluß des geplanten Abkommens bereits zum frühestmöglichen Zeitpunkt geklärt wird25 . Eine vergleichbare Problematik stellt sich in der Bundesrepublik Deutschland dagegen trotz ihrer föderalen Staatsordnung nicht. Art. 32 GG weist die Pflege der auswärtigen Beziehungen grundsätzlich dem Bund ZU 26 , so daß es 21 w: Geiger, in: BerberichIHolllMaaß, Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, S. 131 (137). 22 Daß das BVertG ein Organ der Rechtsprechung ist, wird heute nicht mehr bestritten, vgl. nur Roellecke, in: HdbStR 11, § 53 Rn. 9. 23 K. Vogel, Das BVertG und die übrigen Verfassungsorgane, S. 99; v. Amim, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, S. 382. 24 Vgl. hierzu SclllIppel1, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt, S. 219 ff. 2S Siehe oben 3. Kap. AI.2.b. (S. 99). 26 Das ist unstreitig, vgl. nur Rojahll, in: v. MünchlKunig, GG, Art. 32 Rn. l.

182

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

nicht zu vergleichbaren Abgrenzungsproblemen wie im Gemeinschaftsrecht kommt. Einer Kontrolle der Zuständigkeitsverteilung vor dem Abschluß der Vertragsverhandlungen bedarf es deshalb im Gegensatz zur Rechtslage auf Gemeinschaftsebene nicht. Die gutachtliche "Mitwirkung" des Europäischen Gerichtshofs während des Aushandelns eines Abkommens läßt sich deshalb allein mit der besonderen Kompetenzstruktur der Europäischen Gemeinschaft begründen27 . Eine verfassungs gerichtliche Kontrolle kommt somit frühestens in Betracht, wenn der Vertragstext schon endgültig feststeht. Zu diesem Zeitpunkt kann die Einschaltung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls nicht mehr mit dem Argument verneint werden, hierdurch würde in den "Kernbereich" der Exekutive eingegriffen28 . Gegenstand der verfassungs gerichtlichen Kontrolle ist in diesem Fall ein fertiges Produkt, dessen Inhalt durch die verfassungsgerichtliche Prüfung nicht mehr beeinflußt werden kann. Der "zentrale Gestaltungsbereich" der Regierung steht nach der Festlegung des endgültigen Vertragstextes nicht mehr zur Disposition. Es stellt sich deshalb allein die Frage, ob eine verfassungsgerichtliche Kontrolle vor Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens den Gesetzgebungsprozeß präjudizieren und in den ,.Kernbereich" der Gesetzgebung eingreifen könnte. Wenngleich sich die Frage nach der Wahrung des "Kernbereichs" auch bei einer Kontrolle vor der innerstaatlichen Umsetzung durch Rechtsverordnung stellt, kann die Prüfung auf das Gesetzgebungsverfahren beschränkt bleiben. Alutatis l1lUtandis gelten die folgenden Ausführungen auch für die Verordnungsgebung. Grundsätzlich gilt, daß die Überprüfung bloßer Gesetzesvorlagen, die noch nicht die abschließende Billigung der Gesetzgebungsorgane gefunden haben, unter Gewaltenteilungsaspekten als bedenklich bezeichnet werden muß 29 . Die notwendige Begrenzung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf die Rechtmäßigkeitskontrolle fordert größte Zurückhaltung, solange der politische Willensbil-

27

So auch Schermers/Waelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 662 (S. 378 f);

Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (472).

28 Insofern vennögen auch die Ausfllhrungen Menzels, AöR 79 (1953/54), 326 (344 f) nicht zu überzeugen, der die verfassungsgerichtliche Kontrolle erst nach dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes als "exekutivfreundlich" bezeichnet. 29 So auch Mellzel, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 122 (130); Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 259 (Zweitbearbeitung 1982); ders., Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik, S. 26; ders., Staatsrecht n, § 44 I 5 (S. 950 f); Friesellhalm, ZSR 73 (1954),129 (158); Flume, DVBl. 1953,65 (68 f); Lau:.:, Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, S. 196; Scheuner, DVBl. 1952, 293 (297 f.); H.-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1510); Jekewitz, Der Staat 19 (1980),535 (553); a.A. Kraus, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 517 (524); Kloepfer, Vorwirkung von Gesetzen, S. 183 Fußn. 838.

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

183

dungsprozeß im Parlament noch im Gange iseo. Bei einer Kontrolle bloßer Gesetzesvorlagen würde das Bundesverfassungsgericht in die legislatorische Tätigkeit miteinbezogen werden31 . Es wurde bereits betont, daß dies der rechtsprechenden Funktion des Bundesverfassungsgerichts widerspriche 2. Zudem würde sich auch hier die Frage der Verantwortungszurechnung stellen, weil das Bundesverfassungsgericht in die Gefahr geriete, eine "Koautorenschaft" fiir den Inhalt des Gesetzes zu übernehmen33 . Hinzu kommt, daß eine Gesetzesvorlage bis zur Schlußabstimmung des Bundestages sowie der verfassungsrechtlich vorgesehenen Mitwirkung des Bundesrates zur Disposition der Legislativorgane steht, die den Inhalt im Rahmen des "politisch Machbaren" formen und gestalten34 . Das Grundgesetz gibt dem Gesetzgeber die Möglichkeit, eine verfassungswidrige Gesetzesvorlage abzulehnen, zu ändern oder das Grundgesetz anzupassen. Ein Eingriff in diese Entscheidungsfreiheit würde zu einer empfindlichen Störung der Aufgabenerfiillung des Parlaments und zu einer Bevormundung des Parlaments durch das Bundesverfassungsgericht fiihren 35 . Insofern ist auch von einer Wiedereinfiihrung eines gegenständlich unbeschränkten verfassungsgerichtlichen Gutachtenverfahrens nach dem Vorbild des § 97 BVerfGG a.F. abzuraten36 .

30 BVerfGE 2, 143 (178); im Ergebnis ebenso BVerfGE 35, 193 (202); 66, 26 (37); Roellecke, in: HdbStR n, § 53 Rn. 37; Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Normen, S. 211; ähnlich Mosler, in: FG Bilfinger, S. 243 (276): ,,Außerdem aber muß gegenüber der Vorstellung, daß nur eine lückenlose gerichtliche Interventionsbefugnis die Erhaltung der Verfassungsordnung garantiere, auf die oft vergessene Tatsache hingewiesen werden, daß jedes Organ Hüter der Verfassung in seinem Einwirkungsbereich ist und daß seine bona fides vermutet wird." 31 Scheuner, DVBI. 1952, 293 (297 f); Schefold, in: Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2725 (2731). 32 Siehe oben S. 181. 33 Ausdruck von Sommermalln, JZ 1997,434 (439); im Ergebnis ebenso FI"me, DVBI. 1953,65 (69); Schefold, in: Ev. StL, Sp. 2725 (2731); LalLt, Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, S. 196. 34 Schelmer, DVBI. 1952, 293 (297 f). 35 Lapp, Vorbeugender Rechtsschutz gegen Normen, S. 76; Schellner, DVBI. 1952, 293 (297 f); Schmke, Rechtsschutz bei normativem Unrecht, S. 137; Menzel, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 122 (130); ähnlich die Präsidentin des BVerfG Limbach in einem Vortrag vor der juristischen Fakultät der Universität Münster: "Was ich aber gefährlich finde, ist, daß die politische Phantasie des Bundestages im vornhinein gelähmt ist, weil er sich fragt, ob sein Gesetz vor dem Verfassungsgericht Bestand haben wird." (zit. nach Hamburger Abendblatt v. 8.7.1996, S. 3). 36 So auchH.-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1510); Jekewitz, Der Staat 19 (1980), 535 (553); Schwarz, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Außen- und Sicherheitspolitik, S. 169 f; Friesellhalm, ZSR 73 (1954), 129 (158); Stern, Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Recht und Politik, S. 26; a.A. v. Mt/llch, NJW 1993, 2286 f

184

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Aus rechtsvergleichender Sicht ist schließlich anzumerken, daß die Abschaffung der vorbeugenden Normenkontrolle in Rheinland-Pfalz damit begründet wurde, daß dieses Verfahren die Willensbildung des Gesetzgebers beeinflussen und seiner Entscheidung vorgreifen könne 37 • Auch verletze eine bloße Gesetzesvorlage nicht die Verfassung und betreffe einen Gegenstand, der im Zuge der parlamentarischen Debatte noch verändert werden könne. Die vorbeugende Normenkontrolle sei deshalb nicht nur hinderlich, sondern auch überflüssig 38 . Auch das ungarische Verfassungsgericht hat sich unter Berufung auf den Grundsatz der Gewaltenteilung geweigert, Bestimmungen eines Gesetzentwurfs auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu kontrollieren, obwohl ihm diese Zuständigkeit durch §§ 1 Buchst. a, 33 UngVerfGG ausdrücklich zugewiesen ise9 . Das Verfassungsgericht vertrat die Auffassung, daß die Kontrolle von Gesetzentwürfen mit der Rechtsstellung des Verfassungsgerichts nicht zu vereinbaren sei, weil es mit seiner Stellungnahme den Gang der parlamentarischen Debatte bestimme40 . Das Verfassungsgericht sei kein Ratgeber des Parlaments, sondern der Richter des Ergebnisses der gesetzgeberischen Arbeit41 . Zudem könne der Text des Gesetzentwurfs bis zur parlamentarischen Schlußabstimmung noch beliebig oft geändert werden, so daß das Erreichen des Ziels der präventiven Prüfung, ein verfassungswidriges Gesetz zu verhindern, nicht garantiert sei 42 . Diese ohne Zweifel zutreffenden Überlegungen sind allerdings auf die Kontrolle von völkerrechtlichen Verträgen vor dem Abschluß ihrer parlamentarischen Behandlung nicht ohne weiteres übertragbar43 • Zum Zeitpunkt der 37 Die Verfassung von Rheinland-Pfalz ließ bis zur Novelle vom 15.6.1970 (GVBI. S. 197) als PfÜfungsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle auch eine Gesetzesvorlagen (Art. 130) und einen Antrag aufVerfassungsänderung (Art. 129 Abs. 2) zu. 38 Zit. nach Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 30 Rn. 6 m.w.N. 39 Entscheidung 16/1991. (IV.20.) AB - 2 v. 20.4.1991, abgedruckt in: Bl1l11ner/ S61yom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 183 ff. 40 Aa.O., S. 184 f. 41 Aa.O., S. 185. 42 Aa.O., S. 185. Aus diesem Grund beschränkte sich das Gericht darauf, seinen grundsätzlichen Standpunkt im Hinblick auf die wesentlichen Verfassungsfragen mitzuteilen, ohne über die Verfassungswidrigkeit des Bestimmungen des Gesetzentwurfs selbst zu entscheiden. In seinem Entwurf einer Novelle des ungarischen Verfassungsgerichtsgesetzes schlug das Gericht auch die Abschaffung dieser Zuständigkeit vor, vgl. Bl1l11l1er, Der Staat 32 (1993), 287 (298). Abgesehen von Frankreich und Ungarn haben sich auch nur wenige Staaten fIlr eine verfassungsgerichtliche Kontrolle bloßer Gesetzentwürfe entschieden, vgl. den Überblick bei Fromont, La justice constitutionnelle dans le monde, S. 70 f. und Modeme, ReD 20 (1993), S. 409 ff. 43 Auch das ungarische Verfassungsgericht hielt die vorbeugende Kontrolle bereits endgültig ausgehandelter völkerrechtlicher Verträge unter Gewaltenteilungsgesichtspunkten fllr unbedenklich, a.a.O., S. 185.

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

185

Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens steht der Inhalt des Vertragsgesetzes im wesentlichen unverrückbar fest 44 . Schon nach dem Wortlaut des Art. 59 Abs. 2 Satz I GG ist es dem Gesetzgeber nur gestattet, dem Vertrag zuzustimmen oder ihn abzulehnen45. Könnten die gesetzgebenden Körperschaften einen ausgehandelten Vertragstext später noch einseitig modifizieren, liefe die Bundesregierung im vertraglichen Bereich Gefahr, ihre außenpolitische Handlungsfahigkeit zu verlieren46 . Infolgedessen ist es im Gegensatz zur sonstigen parlamentarischen Praxis auch nicht erlaubt, Änderungsanträge zum Vertragsinhalt zu stellen (vgl. § 82 Abs. 2 GOBT)47. Soweit es den Vertragsinhalt betrifft, fehlt dem Vertragsgesetz somit die für das Wesen der Gesetzgebung entscheidende Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 48 . Dieser hat zwar die Möglichkeit, dem Vertragsgesetz Präambeln voranzustellen oder materielle Bestimmungen einzufügen49 ; der Vertragsinhalt selbst steht jedoch nicht zu seiner Disposition. Mit Recht qualifiziert das Bundesverfassungsgericht die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften nach Art. 59 Abs. 2 Satz I GG deshalb auch als "Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes" und nicht als Gesetzgebung50 . Die parlamentarische Teilhabe im auswärtigen Bereich besteht ihrem Wesen nach nicht in einer Befugnis zur aktiven Mitgestaltung, sondern in einer zu einem Vetorecht gesteigerten Kontrolle der Exekutive51 . Eine Kontrolle des völkerrechtlichen Vertrages - nicht der Gesetzesvorlage - vor der Zustimmung oder Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften stellt deshalb keinen unzulässigen Eingriff in den gesetzgeberischen Gestal44 So auch.Mellze/, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 122 (132 f.); Friesenhahll,ZRP 1973, 188(189). 45 Grewe, in: HdbStR m, § 77 Rn. 50; Roja/In, in: v. MÜßchlKunig, GG, Art. 59 Rn. 39; ForsthojJ, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 354 (363). 46 BVerfGE 77,170 (231); Rojahn, in: v. MÜßchlKunig, GG, Art. 59 Rn. 39. 47 § 78 Abs. 1 GOBT beschränkt die Beratungen über das Vertragsgesetz zudem im Regelfall auch auf zwei Lesungen statt der üblichen drei; kritisch aber R. Bemhardt, in: HdbStR VII, § 174 Rn. 15. 48 Zutreffend Zeit/er, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 125. 49 Im Regelfall soll das Vertragsgesetz jedoch wegen der besonderen Behandlung völkerrechtlicher Verträge in der parlamentarischen Beratung (§ 78 Abs. 1 GOBT) und der klaren Trennung bei der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt zwischen innerstaatlichen Regelungen (Teil I) und völkerrechtlichen Vereinbarungen (Teil 11) nur die Zustimmungsformel enthalten. Sofern nicht zusätzliche Regelungen in besonderen Fällen sachgerecht sind (etwa die Ermächtigung zum Erlaß von Durchführungsvorschriften sowie Straf- und Bußgeldbestimmungen), sind innerstaatliche Regelungen einemAusführungsgesetz zu überlassen, vgL Nr. 2.1. RiVeVo. so St. Rspr. seit BVerfGE 1, 372 (395); vgl. zuletzt BVerfGE 90, 286 (357). SI SO zutreffend Bayer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen parlamentarischen Regierungssystem, S. 163 f.; Grewe, in: HdbStR m, § 77 Rn. 51.

186

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

tungsspielraum dar, weil dieser hinsichtlich des Vertragtextes nicht bestehe2 . Auch wenn man mit Schuppert den Zwang zur öffentlichen Diskussion außenpolitischer Entscheidungen als Funktion des Vertragsgesetzes in den Vordergrund stelle 3, ist keine unzulässige Beschränkung ersichtlich. Allein die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Vertrages wird durch eine frühzeitige verfassungsgerichtliche Kontrolle der Diskussion entzogen, nicht hingegen die politische Zweckmäßigkeit des Vertragsschlussess4 . Die Entschlußfreiheit von Bundestag und Bundesrat, dem Vertrag zuzustimmen oder ihn abzulehnen, wird durch eine vorbeugende verfassungsgerichtliche Kontrolle nur insoweit eingeschränkt, als Verfassungswidrigkeiten ein Riegel vorgeschoben wird ss . Dies entspricht jedoch der Grundentscheidung der Verfassung für eine umfassende VerfassungsgerichtsbarkeitS6 . Als Argument für eine Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz kann auch die in zahlreichen Landesverfassungsgerichtsbarkeiten mögliche vorbeugende Kontrolle von Volksbegehren angeführt werdens7 . Dem eigentlichen Volksbegehren geht durchweg ein Zulassungsverfahren voraus, in dem bereits eine Prüfung des den Gegenstand der Initiative bildenden Gesetzentwurfs stattfindees. Kommt die jeweilige Landesregierung zu dem Ergebnis, daß der Entwurf mit höherrrangigem Recht unvereinbar ist, kann das Verfassungsgericht des Landes zur abschließenden Entscheidung angerufen werdens9 . Da der Gesetzentwurf in diesen Fällen auch auf seine formelle und materielle Vereinbarkeit mit Bundes- und Landesrecht geprüft wird60 , stellt sich auch hierbei das Problem der Gewaltenteilung.

52 In diesem Sinne auch Friesenhalm, ZRP 1973, 188 (190); Menzel, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 122 (132); ForsthojJ, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 354 (355); Kralls, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 517 (525); Jaenicke, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, S. 765 (767); Meyer-Lindenberg, ebd., S.780. 53 Vgl. Schllppert, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt, S. 73 f. 54 Ein parlamentarischer Anspruch auf die Diskussion offener verfassungsrechtIieher Fragen läßt sich aus dem Grundgesetz nicht ableiten, so mit Recht Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (471). 55 Insoweit zutreffend auch Kralls, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 517 (525). 56 Zu diesem "Schlußstein der konstitutionellen Rechtsstaatlichkeit" Stern, Staatsrecht n, § 44 n 2a (S. 954 ff.) sowie Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (415). 57 Übersicht bei Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 29 ff. (S. 12 ff.). 58 Degenhart, a.a.O. 59 Vgl. die Übersicht bei Degenhart, a.a.O. 60 Vgl. nur zur Rechtslage in Bayern Schweiger, in: Nawiasky/SchweigerlKnöpfle, Die Verfassung des Freistaats Bayern, Art. 67 Rn. 3 (Bearbeitung 1995).

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

187

Soweit ersichtlich, mußte sich bisher allein der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit dem Einwand auseinandersetzen, die verfassungsgerichtliche Kontrolle eines Volksbegehrens sei aus Gründen der Gewaltenteilung nicht zulässig. Der Gerichtshof rechtfertigte die vorbeugende Kontrolle jedoch damit, daß bei einem Volksbegehren die institutionellen Sicherungen parlamentarischer Gesetzgebung fehlten 6 \. Es sei nicht sinnvoll, wenn das aufwendige Gesetzgebungsverfahren durch das Volk selbst dann durchgeführt werden müßte, wenn sich von Anfang an voraussehen ließe, daß das schließlich beschlossene Gesetz durch das Bundesverfassungsgericht oder durch den Verfassungsgerichtshof für nichtig erklärt würde62 . Diese Argumentation trifft auf die "Vertragsgesetzgebung" nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ebenfalls zu. Auch in diesem Fall ist die institutionnelle Sicherung des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens beschränkt, weil der Vertragsinhalt nicht zur Disposition des Gesetzgebers steht. Trotz Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Vertrages könnten sich die gesetzgebenden Körperschaften veranlaßt sehen, aus politischen Gründen ihre Zustimmung zum Vertragsschluß zu erteilen. Verfahrensökonomische Gründe sprechen aber auch hier dagegen, das Gesetzgebungsverfahren zu einem völkerrechtlichen Vertrag durchzuführen, der im Anschluß für verfassungswidrig erklärt wird63 . 3. Ergebnis

Im Ergebnis unterliegt die vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge unter Gewaltenteilungsaspekten keinen Bedenken, sofern der Vertragstext schon endgültig feststeht und inhaltliche Veränderungen nicht mehr möglich sind. 11. Gefahr der Politisierung

Gegen eine Einschaltung des Bundesverfassungsgerichts im Vorfeld einer gesetzgeberischen Entscheidung könnte sprechen, daß es auf diese Weise in den politischen Entscheidungsprozeß einbezogen und das Verfahren "politiBayVerfGHE 43, 35 (55). BayVerfGH, a.a.O. 63 In diesem Sinne auch Jaenicke, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, S. 765 (767); zustimmend Meyer-Lindellberg, ebd., S. 780. Auch Lllchaire, Le Conseil constitutionne1, S. 228 und Constantinesco/Jacqlle, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (176) sehen hierin eine hinreichende Rechtfertigung fllr eine frühzeitige Kontrolle. 6\

62

188

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

siert" werden würde64 . Es ist einsichtig, daß es einen wesentlichen Unterschied ausmacht, ob das Bundesverfassungsgericht in einem Zeitpunkt zu urteilen hat, in dem der Kontrollgegenstand noch im Mittelpunkt der parteipolitischen Auseinandersetzung steht, oder erst später, wenn der parteipolitische Kampf abgeschlossen ist65 . Fiele die Beurteilung der Gesetzesvorlage durch das Bundesverfassungsgericht negativ aus, so würde sich dieses Verdikt in den Augen der Gesetzesinitiatoren im Ergebnis mit einer politischen Stellungnahme dekken66 . Sofern das Bundesverfassungsgericht nicht in deutlichem zeitlichem Abstand zu der Verabschiedung eines Gesetzes entscheidet, ist dies jedoch ein Problem, welches sich auch bei der repressiven verfassungsgerichtlichen Kontrolle stellt67 . Auch nach derzeitiger Rechtslage besteht oftmals die Neigung, die parlamentarische Abstimmungsniederlage durch einen "Sieg in Karlsruhe" wieder ausgleichen zu wollen68 . Es stellt sich deshalb allein die Frage, ob eine noch frühere verfassungsgerichtliche Kontrolle als bisher den Politisierungseffekt weiter verstärken würde. Hiergegen spricht jedoch, daß der Inhalt des völkerrechtlichen Vertrages zum Zeitpunkt der Kontrolle schon unverrückbar festliegt. Das Bundesverfassungsgericht beurteilt somit keinen im Wandel begriffenen Normenkomplex, dessen Ausgestaltung Gegenstand politischer Auseinandersetzungen ist69 . Hinzu kommt, daß eine verfassungs gerichtliche Kontrolle vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahren dazu führt, daß sich die parlamentarische Diskussion auf die politische Zweckmäßigkeit des Vertragsabschlusses konzentrieren kann70 . Damit würde zugleich der schon angesprochenen Tendenz begegnet werden, politische Abstimmungsniederlagen durch Klagen vor dem Bundes-

64

Vgl. hierzu auch Stern, Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Recht und Politik, S.

26; LaI/X, Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfra-

gen, S. 195; Lavilla Aisina, in: L6pez Pina, Spanisches Verfassungsrecht, S. 355 (363); Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 83; Giegerich, ZaöRV 57 (1997),409 (524 0. 65 Zutreffend Nef, ZSR 69 (1950), 133a (248a); LallX, a.a.O. 66 Lall.r:, a.a.O.; Nef, a.a.O., S. 218a f.; Schefold, in: Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2725 (2731). 67 So auch Oellers-Frahm, in: FS Doehring, S. 691 (710). 68 Dieser Vorwurf wird dem Verfahren der abstrakten Normenkkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG häufig gemacht, vgl. jüngst wieder Afahrenholz, ZRP 1997, 129 (132); hiergegen aber H.-P. Schneider, NJW 1996,2630 f. sowie E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 645. 69 Siehe oben 1.2. (S. 185). 70 Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (471); Constantinesco/Jacque, in: KoeniglRüfner, Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, S. 175 (176); Lllchaire, Le Conseil constitutiOlUlel, S. 228.

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

189

verfassungsgericht kompensieren zu wollen71 . Somit könnte eine frühzeitige Kontrolle letztlich sogar zu einer "Entpolitisierung" des verfassungsgerichtlichen Verfahrens führen n . Im übrigen steht auch kaum zu erwarten, daß sich das Bundesverfassungsgericht bei einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge in parteipolitische Machtkämpfe verstricken könnte. Schon bisher hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang den Grundsatz des ,judicial self restraint,,73 zur Leitlinie seines Handeins erhoben und der auswärtigen Gewalt einen weiten Ermessenspielraum bei der Einschätzung erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens zugebilligt74. Im Interesse eines einheitlichen Auftretens der Bundesrepublik Deutschland auf internationaler Ebene hält sich das Bundesverfassungsgericht nicht einmal für befugt, eine völkerrechtlich unzutreffende Rechtsauffassung der Bundesregierung als Ermessensfehler zu bewerten75 . Wenngleich diese verminderte Kontrolldichte auch Kritik erfahren hae 6 , ist sie zweifellos geeignet, einer "Politisierung" des verfassungsgerichtlichen Verfahrens Einhalt zu gebieten77 .

III. Fehlende Folgenabschätzung Ein unbestreitbarer Nachteil jeder vorbeugenden Kontrolle ist, daß sich die Verfassungswidrigkeit von Rechtsakten oftmals erst bei deren Anwendung 71 Vgl. hierzu auch v. Mi/nch, NJW 1993, 2286 (2287).

72 Ähnlich Holzer,.Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 83 fT.; Hölscheidt/Schotten, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 94. 73 Erstmals ausdrücklich im Urteil zum Grundlagenvertrag (BVerfGE 36, I (14]). Der dem amerikanischen Verfassungsrecht entnommene Terminus ist allerdings mißverständlich, weil er Selbstermächtigung durch ein Gericht voraussetzt und deshalb auf das an gesetzlich festgelegte Zuständigkeiten gebundene BVerfG nicht paßt; so auch Grewe, in: HdbStR III, § 77 Rn. 100; Hailbronner, VVDStRL 56 (1997), 7 (13). 74 Ein "Paradebeispiel" sind die Ausführungen im "Hess-Beschluß" (BVerfGE 55, 349 [365]): "Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren Grund darin, daß die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung enziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das Grundgesetz den Organen der auswärtigen Gewalt einen sehr weiten Spielraum in der Einschätzung erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens"; ähnlich jüngst die zweite Entscheidung des BVerfG zur Bodenreform (BVerfGE 94, 12 [35]). 75 BVerfGE 55, 349 (367 0; ähnlich BVerfGE 94, 12 (35). 76 Vgl. jüngst etwa Kokott, DVBl. 1996,937 (947 f.). 77 So auch Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 86; Grewe, in: HdbStR III, § 77 Rn. 103.

190

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

zeigt78. Vor Inkrafttreten eines Gesetzes ist eine Folgenabschätzung häufig noch nicht möglich79 . Diese Tatsache spricht entscheidend gegen die präventive Verfassungsgerichtsbarkeit. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß der Feststellung der Verfassungswidrigkeit nach Inkrafttreten des Vertrages gemäß Art. 46 WVRK im Regelfall auf völkerrechtlicher Ebene keine Bedeutung zukommt80 . Aus diesem Grund ist es auch schon nach derzeitiger Rechtslage möglich, völkerrechtliche Verträge bereits vor ihrem Inkrafttreten vom Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen81 . Zumindest die Zweifelsfragen, die auch schon vor der Anwendung des Vertrages erkennbar sind, sollten deshalb durch eine Verfassungsmäßigkeitskontrolle vor der Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung geklärt werden können. Richtig ist allerdings, daß eine vorbeugende Verfassungsmäßigkeitskontrolle allein nicht ausreichend sein kann. In einem Verfassungsstaat muß es möglich sein, auch nachträgliche Verfassungswidrigkeiten feststellen zu lassen, weil sonst der Rechtsschutz des Bürgers unzumutbar verkürzt würde. Im Spannungsfeld von Völker- und Verfassungsrecht setzt sich innerstaatlich das Verfassungsrecht durch82 . Ein völkerrechtlicher Vertrag, der sich nachträglich als verfassungswidrig herausstellt, darf innerstaatlich nicht mehr angewendet werden. Die zuständigen Staatsorgane haben alles zu versuchen, eine verfassungswidrige völkerrechtliche Bindung nach Möglichkeit wieder zu beseitigen83 . Insofern darf die Einführung einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nicht zu einem Ausschluß der nach bisherigem Recht möglichen nachträglichen Kontrolle führen. Die französische Lösung, eine nachträgliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge auszuschliessen, ist' deshalb nicht empfehlenswert 84 . Vielmehr müssen präventive und repressive Kontrolle kombiniert werden können85 .

78 In diesem Sinne auch Nef, ZSR 69 (1950), 133a (248a); Oellers-Frahm, in: FS Doehring, S. 691 (710); RUhmann, DÖV 1979,440 (441). 79 Rtlhmann, a.a.O. 80 So auch die Rechtfertigung des Art. 54 FrzVerf, vgl. etwa Fromollt, in: Starckl Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 309 (336). 81 Siehe oben 2. Kap. An. (S. 43). 82 So zutreffend Hailbronner, VVDStRL 56 (1997), 7 (29); Zeitler, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 312 f; Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (521 f); aA offenbar Killth, in: FS Friauf, S. 197 (202). 83 BVerfGE 6, 290 (295); 45, 83 (96); vgl. auch Hai/bronner, a.a.O. 84 Ebenso Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (522 f.). 85 Oellers-Frahm, in: FS Doehring, S. 691 (710).

A. Mögliche verfassungsrechtliche und praktische Probleme

191

IV.Objekth'itätsverlust Gegen das Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV ist eingewandt worden, daß es die Freiheit des Gerichtshofs, zukünftige Fälle objektiv zu beurteilen, einschränke86 . Habe er nämlich einmal die Vereinbarkeit eines Abkommens mit dem Gemeinschaftsrecht bejaht, sei er bei Auftreten neuer Gründe später gehindert, diese anzuerkennen und die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des Abkommens festzustellen 87 . Dieser Einwand deckt sich mit den Befürchtungen, die schon im Zusammenhang mit dem Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. geäußert \Huden88 . Zu berücksichtigen ist jedoch, daß der Europäische Gerichtshof die Gefahr des Objektivitätsverlustes dadurch umgeht, daß er die Abkommen in seinen positiven Gutachten ausdrücklich nicht für alle Zeiten abschließend interpretiert89 . Mit dieser Methode vermeidet es der Gerichtshof, sich auf die Rechtmäßigkeit des Abkommens festzulegen, und behält die Möglichkeit, bei einer zum Zeitpunkt der Gutachtenerstattung nicht vorhersehbaren Interpretation des Vertragstextes in den streitigen Verfahren des Gemeinschaftsrechts anders zu entscheiden90 . Angesichts der Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht ohnehin davon ausgeht, an seine eigenen Entscheidungen nur insofern gebunden zu sein, als bei Divergenzen zwischen den Senaten nach § 16 Abs. 1 BVerfGG das Plenum angerufen werden muß 91 , kann davon ausgegangen werden, daß es sich ebenfalls davor hüten wird, zur Verfassungsmäßigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages abschließend Stellung zu nehmen. Sofern allerdings in späteren Verfahren keine neuen Gesichtspunkte geltend gemacht werden, besteht kein Anlaß, von der früheren Beurteilung abzuweichen.

V. Arbeitsbelastung des Bundesverfassungsgerichts Jeder Vorschlag für ein neues verfassungsgerichtliches Verfahren sieht sich sogleich dem Vorwurf ausgesetzt, die schon jetzt die Grenze des Zumutbaren weit überschreitende Arbeitsbelastung des Bundesverfassungsgerichts noch

Schenners/Waelbroeck, ludicial Protection in the EC, § 659 (S. 377). Schermers/Waelbroeck, a.a.O. 88 Vgl. nur TJ/Oma, löR 6 (1957), 161 (185). 89 Vgl. EuGH, Gutachten 1/76 (Stillegungsfond), Sig. 1977,741 (762 Rn. 20). 90 Zutreffend Gray, ELRev. 8 (1983) 24 (35); Di BI/cci, in: Plender, European Courts, Rn. 32-40. 91 Vgl. etwa BVerfGE 4, 31 (38); 20, 56 (86 f.); 78, 320 (328); E. Klei", in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 1259. 86

87

192

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

weiter zu erhöhen92 . In der Tat wird das Bundesverfassungsgericht schon seit langem mit einer Flut von Verfassungsbeschwerden konfrontiert, die den Ruf nach einer Entlastung des Bundesverfassungsgerichts verständlich erscheinen lassen93 . Ein neues Verfahren, welches zudem eine vorbeugende Kontrolle einführen will, muß daher zunächst auf Skepsis stoßen. Zu berücksichtigen ist allerdings, daß die Argumente, die ansonsten gegen präventive Verfahren vorgebracht werden, auf eine vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nicht zutreffen. Gegen eine vorbeugende Verfassungsmäßigkeitskontrolle wird regelmäßig vorgebracht, daß eine Gesetzesvorlage im Rahmen der parlamentarischen Beratung oftmals Änderungen erfahre, die es vor der Schlußabstimmung unmöglich machten, das Endprodukt zu erahnen94 . Eine Vorfeldkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht könne somit nicht zu der wünschenswerten Vermeidung späterer verfassungsgerichtlicher Streitigkeiten führen. Jedes präventive Verfahren stelle somit eine Mehrbelastung des Bundesverfassungsgerichts dar95 . Es ist jedoch bereits darauf hingewiesen worden, daß die Kontrolle eines völkerrechtlichen Vertrages nicht mit der einer bloßen Gesetzesvorlage, deren gesetzgeberisches Schicksal in der Tat noch ungewiß ist, vergleichbar ist96 . Der Vertrag als solcher kann im Gesetzgebungsverfahren aus völkerrechtlichen Gründen nicht mehr verändert werden und steht somit schon vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens unverrückbar fest 97 . Gegen eine vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge könnte jedoch eingewandt werden, daß das Bundesverfassungsgericht unter Umständen die Verfassungsmäßigkeit von Verträgen beurteilt, denen das Parlament später die Zustimmung venveigert98 . Wenngleich die Stichhaltigkeit dieses Argu92 Der ehemalige Bundesverfassungsrichter H.H. Klein sprach davon, daß die Belastung des Gerichts "kaum nocht tragbare Ausmaße" erreicht habe, zit. nach Hamburger Abendblatt v. 14.5.1996, S. 4. 93 Im Dezember 1997 schlug die vom Bundesministerium der Justiz eingesetzte Reformkommission zur Entlastung des BVerfG hauptsächlich ein ,,Annahmeverfalrren nach Ermessen" für Verfassungsbeschwerden vor; zu dem Kommissionsbericht näher Fallpel, NJ 1998, 57 (59 f.). 94 Siehe oben 1.2. (S. 183). 9S VgI. hierzu Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 117 ff. 96 Ebenso Abg. Amdt in der Verhandlung vor dem BVerfG am 18.7.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 370 (409); ähnlich die Ausführungen von Schätzei, ebd., S. 421; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 Rn. 8. 97 Abg. Amdt in der mündlichen Verhandlung vor dem BVerfG am 18.7.1952, abgedruckt in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 370 (418). 98 So in der Tat der Einwand von Friesellhahll, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, S. 768 (769). Später hielt er dies offenbar nicht mehr für bedenklich, plädierte er doch selbst für eine frühere Prüfung von Vertragsgesetzen, vgI. ders., ZRP 1973,188 (190).

B. Ausgestaltung des Verfahrens

193

ments nicht geleugnet werden kann, ist doch zu berücksichtigen, daß dieser Einwand in gewisser Hinsicht auch auf die Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nach geltender Rechtslage zutriffi:. Auch hier entscheidet das Bundesverfassungsgericht unter Umständen über Verträge, die mangels Ratifizierung durch einen anderen Vertragspartner niemals in Kraft treten. So wurde das Bundesverfassungsgericht in drei Hauptsache- und einem Eilverfahren mit dem EVG-Vertrag befaßt, obwohl dieser mangels Zustimmung durch die französische Nationalversammlung niemals in Kraft trat99 . Die Gefahr der Beschäftigung mit später vielleicht irrelevanten Fragen ist den verfassungsgerichtlichen Verfahren wegen der Einbindung der Verträge in das Völkerrecht somit immanent. Zudem läßt die geringe Zahl der vorbeugenden Vertragskontrollen in den Rechtsordnungen, die dieses Verfahren kennen, envarten, daß eine Überlastung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu befürchten wäre. Zudem würde das Bundesverfassungsgericht in den wirklich umstrittenen Fällen ohnehin im Wege der bisher möglichen Verfahren mit der Verfassungsmäßigkeit des Vertrages befaßt werden. Die bloße Vorverlegung der Kontrolle würde insofern nicht notwendig zu einer Mehrbelastung führen.

B. Ausgestaltung des Verfahrens Stehen der Einführung einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge somit durchgreifende Bedenken nicht entgegen, ist die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens zu untersuchen. Anhaltspunkte geben die schon bestehenden Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, das ehemalige Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. und rechtsvergleichende Em:ägungen.

I. Antragsberechtigung Die Bestimmung des Kreises der Antragsberechtigten zählt zu den wichtigsten Entscheidungen, die bei der Ausgestaltung des Verfahrens zu bedenken sind. Sie hat keineswegs nur technische Bedeutung, sondern hängt eng mit dem verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Gehalt des Verfahrens 99 Vgl. BVerfUE 1,281 (Antrag auf einstweilige Anordnung); 1,396 ("vorbeugende Normenkontrolle"); 2, 79 (Beschluß im Gutachtenverfahren); 2, 143 (Organstreit). Ein weiterer Normenkontrollantrag der Opposition erledigte sich dadurch, daß die Französische Nationalversammlung dem EVG-Vertrag die Zustinunung verweigerte. Das Verfahren wurde schlicht nicht weitergefiUut, ohne daß jemals ein formeller Erledigungsbeschluß ergangen ist, vgl. WilIms, JR 1985, 89.

13 Bunn.ister

194

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

zusammen1OO . Letztlich muß dabei das Interesse an einem umfassenden Schutz vor dem Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge mit dem Interesse an der Funktionsfähigkeit des Bundesverfassungsgerichts abgewogen werden. 1. Gemeinsames Antragsrecht von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat?

Zu überlegen ist zunächst, ob die Besonderheit dieses vorbeugenden Verfahrens für ein gemeinsames Antragsrecht von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat nach dem Vorbild des Gutachtenverfahrens nach § 97 BVerfGG a.F. spricht. Durch die "notwendige Streitgenossenschaft"lol dieser Organe versprach sich der Gesetzgeber eine Beschränkung der Gutachtenanträge auf wenige, besonders bedeutsame Verfassungsfragen 102 . Zudem könnte auf diesem Weg bei verfassungsrechtlich umstrittenen Verträgen ein parteiübergreifender Konsens geschaffen werden und eine "Bremse" gegen die übermäßige Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts geschaffen werden. Der gemeinsame Antrag wäre gleichsam ein Beweis für die Ernsthaftigkeit aller Beteiligten bei der "Suche nach dem richtigen Recht"lo3. Hiergegen spricht jedoch, daß sich das Erfordernis eines gemeinsamen Antrags von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat im Gutachtenverfahren über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes als völlig untauglich erwies 104 . Zwar konnte die Initiative zu dem Antrag von jedem der genannten Organe ausgehen; die Änderungswünsche eines Organs mußten jedoch jeweils von den beiden anderen Organen erneut beraten und abgestimmt werden. Der Rechtsausschuß des Bundesrates schlug aufgrund dieser Erfahrungen vor, daß sich die Organe bei künftigen gemeinsamen Anträgen schon Vgl. auch BVerfGE 21,52 (53 f.) sowie Knies, in: FS Stern, S. 1155 (1164 f1). So die treITende Bezeichnung von Schoen, DÖV 1953, 57 (58). 102 VgJ. BT-Drs. 11788, S. 36; ähnlich äußerten sich auch W Geiger in der 53. Sitzung des Ausschusses ftlr Rechtswesen und Verfassungsrecht am 7.7.1950, Steno Prot., S. 72 sowie der Abg. Nellmayer in der 112. Sitzung des I. Deutschen Bundestages, Steno Prot., S. 4235 C. Im EVG-Verfahren vertrat die SPD-Bundestagsfraktion die Auffassung, tragendes Motiv ftlr die gemeinsame Antragsberechtigung sei die Erwägung, daß die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane das BVerfG nicht in ihren Streit verwickeln und nicht gegeneinander durch die Anforderung eines Gutachtens ausspielen dürften (vgl. den Schriftsatz der SPD-Bundestagsfraktion v. 7.10.1952, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 219 [224]). Diese Argumentation findet in den Gesetzesmaterialien jedoch keine Stütze und wird nur vor dem Hintergrund des Streits über die Verfassungsmäßigkeit von EVG- und Deutschlandvertrag verständlich. 103 v. Mt/llcI" NJW 1993, 2286 (2287); ähnlich schon Holzer, Präventive Normenkontroie durch das BVerfG, S. 183. 104 VgJ. BVerfGE 3,407. 100

101

B. Ausgestaltung des Verfahrens

195

vor der förmlichen Beschlußfassung ins Benehmen setzen sollten, um in möglichst weitem Umfang schon im Vorwege Übereinstimmung über die Formulierung des gemeinsamen Antrages zu erzielen 105 . Die Praxistauglichkeit dieses Vorschlags konnte jedoch nicht mehr erprobt werden. Neben diesem eher technischen Problem spricht gegen einen gemeinsamen Antrag von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat aber entscheidend, daß die Opposition gegebenenfalls über den Bundesrat die Möglichkeit hätte, einen gemeinsamen Antrag nur deshalb zu verhindern, um ihre politische Handlungsrnasse nicht preiszugeben. Dies würde aber gerade dem Ziel des Verfahrens, die parlamentarische Diskussion auf die politische Zweckmäßigkeit zu beschränken, zuwiderlaufen lo6 . Besser erscheint es deshalb, von dem Erfordernis eines gemeinsamen Antrages ganz abzusehen und - wie auch sonst üblich - selbständige Antragsberechtigungen vorzusehen lo7 . Auch rechtsvergleichend ist festzustellen, daß sich keine Rechtsordnung für ein gemeinsames Antragsrecht mehrerer Staatsorgane entschieden hat. 2. Übernahme der Regelung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG?

Aufgrund der Ähnlichkeit des Verfahrens mit der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG liegt es nahe, die dortige Regelung der Antragsberechtigung einfach zu übernehmen. Indes ist zu berücksichtigen, daß einige Staaten zwischen der vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge und der nachträglichen abstrakten Normenkontrolle hinsichtlich des Kreises der Antragsberechtigten durchaus unterscheiden lo8 . Ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zeigt zudem, daß die verfassungsrechtliche Auswahl der potentiellen Antragsteller eher zufällig als zwingend erfolgte 109 . Insofern ist bei jeden einzelnen Antragsberechtigten des

105 Vgl. die Diskussion in der 89. Sitzung des Bundesrates am 18.7.1952, Steno Prot., S. 320 C. 106 Siehe oben An. (S. 187). 107 In diese Richtung zielte auch schon das Kontrollgutachten von Holtkotten zu dem ersten Referentenentwurf des BVerfGG, indem es auf die entsprechende Regelung in § 7 des Entwurfes von 1926 verwies, vgl. Schiffers, Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 33 (39). Eine selbständige Antragsberechtigung schließt natürlich nicht aus, daß mehrere Antragsberechtigte einen gemeinsamen Antrag stellen können, vgl. BVerfGE 61, 149 (162); E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 651. 108 Spanien, Ungarn, Slowenien und Litauen. 109 Instruktiv Söhn, in: FG BVerfG I, S. 292 (297 f.); im Ergebnis ebenso Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 209 (Zweitbearbeitung 1982).

13'

196

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zu untersuchen, ob die Zubilligung eines Antragsrechts im Hinblick auf völkerrechtliche Verträge sinnvoll ist. a) Bundesregierung Gegen ein Antragsrecht der Bundesregierung könnte sprechen, daß diese schon deshalb keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des völkerrechtlichen Vertrages haben wird, weil sie diesen selbst ausgehandelt hat und er von ihr befürwortet wird. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß die Bundesregierung durchaus ein Interesse daran haben kann, die Rechtslage möglichst frühzeitig feststellen zu lassen. So hätte im Fall des Maastricht-Vertrages durch das Bundesverfassungsgericht geklärt werden können, ob Art. 24 Abs. 1 GG die institutionnellen Erweiterungen der Gemeinschaften noch deckt. Derartige Fragen brauchten nicht mehr in langwierigen Sachverständigenanhörungen erörtert werden, sondern könnten auf Veranlassung der Bundesregierung durch das Bundesverfassungsgericht geklärt werden. Aus diesem Grund haben die meisten Staaten, die eine vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge kennen, der Regierung ein Antragsrecht zugebilligtllo . Auch die Europäische Kommission hatte im Fall des Stillegungsfondsabkommens die Möglichkeit, das Gutachten im Interesse der Rechtssicherheit zu beantragen lll . Für ein Antragsrecht der Bundesregierung zum Zwecke der KlarsteIlung der Rechtslage spricht zudem, daß sie damit die Möglichkeit bekommen würde, spätere Verfassungsbeschwerden, die wie im Fall des Maastrichter Vertrages zu einer Verzögerung des Ratifikationsverfahrens führen können, zu verhindern oder ihnen zumindest keine Erfolgschancen einzuräumen. Eine einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG, die dem Bundespräsidenten die Ratifikation untersagte, wäre so im Regelfall ausgeschlossen. b) Ein Drittel der Mitglieder des Bundestages Daß dem Parlament bzw. seinen Abgeordneten ein Antragsrecht zukommen muß, dürfte nicht zweifelhaft sein. Nur so hat der Bundestag die Möglichkeit, verfassungsrechtliche Zweifelsfragen bereits im Vorfeld klären zu lassen, um die parlamentarische Debatte auf Fragen der politischen Zweckmäßigkeit zu beschränken. Anderenfalls könnte er gezwungen sein, die Zustimmung zu einem Vertrag nur deshalb zu verweigern, weil er verfassungsrechtliche Zweifel

110 Eine Ausnahme stellt die Regelung in Litauen dar, siehe oben 3. Kap. B.VII.5. (S. 161). 111 Siehe oben 3. Kap. AI.1.b. (S. 92).

B. Ausgestaltung des Verfahrens

197

hat1l2 . Fraglich kann deshalb nur sein, ob die Regelung des Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG übernommen werden und bereits ein Quorum von einem Drittel der Mitglieder des Bundestages für einen Antrag ausreichen sollte 1J3 . Dem Antragsrecht einer parlamentarischen Minderheit liegt der Gedanke zugrunde, daß die überstimmte Minderheit am ehesten ein Interesse daran haben wird, eine verfassungsrechtlich zweifelhafte Norm, die ihren politischen Vorstellungen nicht entspricht, überprüfen zu lassen l14 . Ausschlaggebend ist somit nicht der Gedanke des Minderheitenschutzes, sondern das Vertrauen in das "Wächteramt"115 der parlamentarischen Opposition, der bei einem Quorum von einem Drittel der Abgeordneten regelmäßig ein Antragsrecht zukommt l16 . Rechtsvergleichende Betrachtungen ergeben allerdings ein zwiespältiges Bild. Während sich Rußland, Bulgarien, Slowenien und neuerdings auch Frankreich für ein Antragsrecht einer parlamentarischen Minderheit entschieden haben, kennen Spanien, Ungarn und Litauen nur ein Antragsrecht der parlamentarischen Mehrheit. Diese Tatsache läßt sich damit begründen, daß die jeweiligen Verfassungsgeber das Verfahren eher als Beratung verstanden wissen wollten117 . Dementsprechend hat das litauische Parlament sogar die Möglichkeit, das Votum des Verfassungsgerichts schlichtweg zu ignorierenl18 . Im Interesse einer wirksamen Kontrolle sollte jedoch das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages aus Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG übernommen werden. In der Regel wird die Bundestagsmehrheit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit eines Vertrages der von ihr gestützten Bundesregierung haben bzw. diese Zweifel nicht durch einen gerichtlichen Antrag deutlich machen wollen l19 . Die bloße Vorverlegung der Kontrolle rechtfertigt insofern keine andere Bewertung im Vergleich zum abstrakten Normenkontrollverfahren.

112 Dieses Argument spricht auch für ein Antragsrecht des Europäischen Parlaments im Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV, siehe oben 3. Kap. AI.l.a. (S. 89). 113 Der Antrag des Abg. Dr. Seebohm, bereits ein Quorum von einem Fünftel der Parlamentarier aureichen zu lassen, wurde vom Parlamentarischen Rat abgelehnt, vgl. JöR 1 (1951),681. 114 Diese Ausdehnung des Antragsrechts erfolgte auf Anregung der Abg. Dr. de Chapeallrollge und Dr. Strauß, vgl. JöR 1 (1951),675. m E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 644; Knies, in: FS Stern, S. 1155 (1164). 116 Mit Ausnahme der Zeit der "großen Koalition" in den Jahren 1966 bis 1969 erreichte die parlamentarische Opposition bisher stets das Quorum von einem Drittel. 117 Zur Rechtslage in Spanien siehe oben 3. Kap. B.II.1. (S. 131). 118 Siehe oben 3. Kap. B.VII.5. (S. 161). 119 So auch Sölm, in: FG BVerfG I, S. 292 (298).

198

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Zwar wird schon gegen die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ne. 2 GG vielfach eingewandt, sie sei ein fragwürdiges Instrument der Opposition, nach einer Abstimmungsniederlage mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichts weiter Politik zu treiben l20 . Dieses Argument überzeugt jedoch wenig. Verstößt eine Norm gegen die Verfassung, bestehen keine Gründe, diese Verletzung hinzunehmen. Es obliegt dem Bundesverfassungsgericht, seine Entscheidung auf Rechtsargumente zu beschränken, so daß von einer Fortsetzung des politischen Streits vor dem Verfassungsgericht nicht gesprochen werden kann l21 . Zudem ist es gerade im Zusammenhang mit der Kontrolle völkerrechtlicher Verträge bisher offensichtlich nicht zu Obstruktionsversuchen gekommen. In den Normenkontrollverfahren zum EVG- und zum Deutschlandvertrag sowie zum Saarstatut wurde die Opposition allein durch verfassungsrechtliche Zweifel zur Einleitung des Verfahrens veranlaßt. Auch im Rahmen des Organstreitverfahrens waren Obstruktionsversuche der Opposition bisher nicht erkennbar. Vielmehr dienten sämtliche Anträge der wichtigen Klärung der Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und damit der parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages am Vertragsschluß 122 . Ein Mißbrauch des Verfahrens steht deshalb nach den bisherigen Erfahrungen nicht zu befürchten. c) Landesregierungen Das Antragsrecht der Landesregierungen in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG hängt sicherlich in erster Linie damit zusammen, daß in diesem Verfahren auch Landesrecht auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht überprüft werden kann123 . Dennoch ist die Antragsbefugnis der abstrakten Normenkontrolle nicht auf das Recht des jeweiligen Verbandes beschränkt l24 . In Anbetracht der Tatsache, daß Bundesrecht erhebliche Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Länder haben kann, ist diese Entscheidung des Parlamentarischen Rates auch durchaus nachvollziehbar l25 .

Vgl. H-P. Schneider, NJW 1996,2630 und oben All. (S. 187). Zur Zurückhaltung des BVerfU im völkerrechtlichen Bereich siehe schon oben All. (S. 189). 122 Vgl. die oben 2. Kap. C.ll. (S. 57) genannten Fälle. 123 Siehe oben 2. Kap. A (S. 38). 124 E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 670; Söhn, in: FG BVerfU I, S. 292 (306). 125 Genauso kann die Bundesregierung ein Interesse daran haben, bundesrechtswidriges Landesrecht für nichtig erklären zu lassen. 120 121

B. Ausgestaltung des Verfahrens

199

Die Beeinträchtigung von Länderinteressen ist jedoch nicht auf innerstaatliche Rechtsakte des Bundes beschränkt, sondern gilt gleichermaßen für völkerrechtliche Verträge. Insbesondere die Gemeinschaftsverträge haben zu einer Erosion von Länderkompetenzen geführt, die das mögliche Interesse der Länder an einer verfassungsgerichtlichen Klärung der Zulässigkeit des Vertragsschlusses deutlich machen l26 . Insofern sollte auch den Ländern ein Antragsrecht für die frühzeitige Kontrolle völkerrechtlicher Verträge zugebilligt werden l27 . Der Verfassungsgeber ging offenbar davon aus, daß die Landesregierungen die geeigneten Organe seien, die Länderinteressen durchzusetzen. Ein Antragsrecht einer Landtagsminderheit wurde mit dem Hinweis abgelehnt, daß diese die Möglichkeit hätten, ein Gutachten des Bundesverfassungsgerichts einzuholen128 . Über ein Antragsrecht des Bundesrates diskutierte der Parlamentarische Rat nicht einmal 129. Indes ist diese Entscheidung aus Zweckmäßigkeitsgründen nicht zu beanstanden. Ein Antragsrecht einer Landtagsminderheit würde deren unter Umständen nur regionale Bedeutung zu stark überhöhen und das Verfahren in die Nähe einer Popularklage rücken. Wenngleich ein derartiges Popularklagerecht in einem objektiven Verfahren keineswegs zweckfremd wäre\3O, würde das Bundesverfassungsgericht doch mit überflüssigen Verfahren belastet und seine Funktionsfahigkeit beeinträchtigt\31. Auf der anderen Seite könnte ein Antragsrecht des Bundesrates die "Wächterfunktion" beeinträchtigen, da widerstreitende Länderinteressen unter Umständen einen (mehrheitlich zu fassenden) Beschluß des Bundesrates über die AntragsteIlung verhindern könnten. Es spricht deshalb vieles dafür, daß die Einräumung eines Antragsrechtes der Landesregierungen ein vertretbarer Komprorniß ist, der die Funktionsfahigkeit des BverfG wahrt, ohne die Wirksamkeit des Verfahrens zu stark e~n126 Vgl. aus der mittlerweile unüberschaubaren Literatur zur Stellung der Länder im europäischen Einigungsprozeß nur Hilf, VVDStRL 53 (1994), 7 tT. 127 Dagegen hat sich die spanische Verfassung gegen ein Antragsrecht der Autonomen Gemeinschaften im Verfahren nach Art. 95 Abs. 2 SpVerf. entschieden, obwohl deren Stellung durch die Außenbeziehungen des Gesamtstaates ebenfalls betroffen werden kann, vgl. hierzu MOlltoro ChilIer, in: Ossenbühl, Föderalismus und Regionalismus in Europa, S. 167 (193 ff.). 128 Vgl. JöR 1 (1951),681. Tatsächlich wurde den Landtagen ein Antragsrecht im Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. aber niemals eingeräumt (siehe oben 4. Kap. Am. [So 166]). 129 Vgl. hierzu auch SÖhlI, in: FG BVerfG I, S. 292 (299 mit Fußn. 51, 52). 130 Aus diesem Grund haben sich auch Ungarn und Slowenien ftlr eine Antragsbefugnis ftlr jedermann im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle entschieden, siehe oben 3. Kap. B.ill.1. (S. 141) und V.1. (S. ISO). I3I Ebenso Sö/m, in: FG BVerfG I, S. 292 (297).

200

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

zuschränken. Insofern sollte auch bei der Ausgestaltung einer frühzeitigen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge an dieser Entscheidung des Parlamenatrischen Rates festgehalten werden 132 . 3. Antragsrecht des Bundespriisidenten?

Zu überlegen ist, ob dem Bundespräsidenten in Abweichung von Art. 93 Abs. I Nr. 2 GG ein Antragsrecht zugebilligt werden sollte. Immerhin sah § 97 Abs. 2 BVerfGG a.F. ein Antragsrecht des Bundespräsidenten vor und auch die meisten anderen Staaten haben sich dafür entschieden, ihrem Staatsoberhaupt das Recht zuzugestehen, das Verfassungsgericht zur Kontrolle völkerrechtlicher Verträge aufzufordern 133. Hintergrund der Aufnahme des Bundespräsidenten in den Kreis der Antragsberechtigten des Gutachtenverfahrens war seinerzeit die Envägung, daß dieser vor der Ausfertigung eines Gesetzes nach Art. 82 GG bei etwaigen Zweifeln an dessen Verfassungsmäßigkeit die Sachkunde des Bundesverfassungsgerichts zu Rate ziehen könnte l34 • Dieses Argument könnte dafür sprechen, dem mit der Ausfertigung des Vertragsgesetzes und der Ratifikation betrauten Bundespräsidenten ein Antragsrecht zuzubilligen. Zu beachten ist jedoch, daß sich der Parlamentarische Rat bewußt gegen ein Antragsrecht des Bundespräsidenten im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ausgesprochen hatte, um seine Stellung als ,,pouvoir neutre" nicht zu gefährden135. Hinzu kommt, daß dem Bundespräsidenten ein eigenes (vorläufiges) Prüfungsrecht zusteht136. Da der Bundespräsident nur verpflichtet ist, evidente Verfassungsverstöße zu verhindern, dürfte ein Antragsrecht nicht erforderlich sein. Auch eine rechtsvergleichende Betrachtung spricht dafür, dem Bundespräsidenten im Verfahren der vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge kein Antragsrecht zuzuerkennen. So hat sich Spanien, dessen König ebenso wie der deutsche Bundespräsident nur über eng umgrenzte Entscheidungsbefugnisse verfügt, gegen eine Antragsbefugnis im Verfahren nach Art. 95 Abs.

132 Auch E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 645 vertritt die Ansicht, daß die Wächterrolle von den Landesregierungen effektiver und konstanter ausgeübt werden kann als von den Länderparlamenten. 133 Einzige Ausnahme ist Spanien, siehe oben 3. Kap. B.n.l. (S. 131). 134 Vgl. die Äußerung des Abg. Nel/mayer in der 112. Sitzung des I. Deutschen Bundestages, Steno Prot., S. 4235 C; vgl. auch Lechller/Htlfshoff, Parlament und Regierung, § 97 BVerfGG Arun. 4. 135 JöR 1(1951),681. 136 Siehe oben 2. Kap. G. (S. 73).

B. Ausgestaltung des Verfahrens

201

2 SpVerf. entschieden137 . Die Staaten, die dem Staatsoberhaupt hingegen ein Antragsrecht zubilligen, haben diesen auch stets mit weit umfangreicheren Kompetenzen ausgestattet l38 . Als Beispiel kann der russische Staatspräsident dienen, der nach der Verfassung nicht nur Inhaber der formellen, sondern auch der materiellen auswärtigen Gewalt ist. Ihm obliegt die Leitung der Außenpolitik (Art. 86 RussVerf.) und nur er besitzt die außenpolitische Richtlinienkompetenz (Art. 80 Abs. 3 RussVerf.). Der Regierung verbleibt in diesem Bereich allein die Aufgabe, die vom Präsidenten bestimmte Außenpolitik zu realisieren (Art. 114 Abs. 1 Buchst. e RussVerf.)139. Auch wenn später immer wieder Forderungen laut geworden sind, den Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Gesetzen durch das Bundesverfassungsgericht beraten zu lassen l40 , ist ein Antragsrecht des Bundespräsidenten bei der vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge daher abzulehnen l41 . 4. Geltendmachung eines rechtlichen Interesses?

Es ist fraglich, ob es zweckmäßig ist, den Antrag von der Geltendmachung eines rechtlichen Interesses abhängig zu machen. Im Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. verlangten manche Autoren ein besonderes Interesse des Antragstellers, um dem Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit der Ablehnung eines Gutachtenantrags zu geben l42 . In Rußland und Ungarn wird verlangt, daß der Antragsteller von der Verfassungswidrigkeit des Vertrages überzeugt sein bzw. insoweit Bedenken haben muß 143 . Das Grundgesetz läßt es im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG dagegen ausreichen, daß Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die Siehe oben 3. Kap. B.II.I. (S. 131). Vgl. den Überblick vonLllcky, EECR 2 (1993),81 ff. 139 Vgl. hierzu Schweisfllrth, EuGRZ 1994,473 (490). 140 In diesem Sinne Friesenhahn, in: Die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsreform und die verfassungsrechtliche Fortentwicklung der Bundesrepublik, S. 92 (96); ders., in: Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, S. 73 (74 f.); Ritterspach, in: FS E. Stein, S. 285 (290 f.) und jüngst v. Mt/IICh, NJW 1993, 2286 (2287). 141 So auchHi/f, in: FS Everling I, S. 463 (472). 142 So namentlich rv. Geiger, BVertUG, § 97 Anm. 5 und Schelmer, DVBl. 1952, 293 (298). Auch der IGH betont, daß die Erstattung eines Gutachtens nach Art. 96 UNCharta in seinem Ermessen stehe, vgl. Mosler, in: Simma, The Charter of the UN, Art. 96 Rn. 27 ff. m.w.N. Das BVertU stellte in seinem Bindungsbeschluß v. 8.12.1952 jedoch seine Pflicht zur Gutachtenerstattung fest, vgl. BVertUE 2, 79 (87). 143 Siehe oben 3. Kap. B.m.I. (S. 141) und VI. I. (S. 154). 137 13B

202

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Verfassungsmäßigkeit einer Norm bestehen. Der Gesetzgeber hat dieses Erfordernis auf der Grundlage des Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG in § 76 Nr. 1 BVerfGG allerdings dahingehend konkretisiert, daß der Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt sein muß 144 . Es ist bereits betont worden, daß gerade der Bundesregierung die Möglichkeit gegeben werden sollte, allein aus KlarsteIlungsinteresse das Bundesverfassungsgericht um die Erstattung eines Gutachtens bitten zu können, um etwaigen späteren Verfassungsbeschwerden die Möglichkeit zu nehmen, sich auf den Ratifikationsprozeß hemmend auszuwirken l45 . Das Verfahren soll somit nicht der Verteidung subjektiver Rechte, sondern einem objektiven Zweck dienen. Das Erfordernis eines rechtlichen Interesses paßt hierzu ebenso wenig wie die Notwendigkeit, daß der Antragsteller von der Verfassungswidrigkeit des Vertrages überzeugt sein muß 146 . Insofern sollte auf einschränkende Voraussetzungen verzichtet werden.

11. Prüfungsgegenstand Zu klären ist weiterhin, auf welche völkerrechtlichen Verträge sich das Verfahren erstrecken sollte. Die meisten Staaten beschränken die verfassungsgerichtliche Kontrolle auf Verträge, die der parlamentarischen Zustimmung bedürfen, und schließen andere Verträge von dem Verfahren aus 147 . Übertragen auf das deutsche Recht würde das bedeuten, daß als Prüfungsgegenstand nur Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, nicht jedoch die sog. Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG in Betracht kämen. In der Tat stellt sich die Frage der Notwendigkeit einer Kontrolle vor Erlaß des innerstaatlichen Umsetzungsaktes in deutlicher Form nur bei Verträgen, die der Zustimmung des Parlaments bedürfen. Nur diese sind in der Regel so bedeutsam, daß der Aufschub des Vertragsschlusses außenpolitische Komplikationen zur Folge hätte. Indes können auch Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG gegen das Grundgesetz verstoßen, so daß durch-

144 An der Vereinbarkeit von § 76 Nr. 1 BVerfDG mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG wird in der Literatur gezweifelt, vgl. nur Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rn. 215 (Zweitbearbeitung 1982); vgl. nunmehr aber BVerfD, NJW 1998, 589, wo die Verfassungsmäßigkeit ausdrücklich bejaht wird. 14S Siehe oben 2.a. (S. 196). 146 Vgl. E. Klein, in: BendalKlein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 670. 147 Bulgarien, Slowenien, Rußland, Litauen und Frankreich.

B. Ausgestaltung des Verfahrens

203

aus ein Interesse daran besteht, die Verfassungsmäßigkeit dieser Verträge bereits vor Erlaß des innerstaatlichen Umsetzungsaktes zu klären l48 . Allerdings stellt sich bei Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs.

2 Satz 2 GG das Problem, daß diese nicht notwendig im mehrstufigen Ver-

tragsabschlußverfahren abgeschlossen werden müssen, sondern bereits durch Unterzeichnung völkerrechtlich wirksam werden können l49 . Eine verfassungsgerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge zu einem Zeitpunkt, in dem der Vertragsinhalt noch nicht endgültig feststeht, ist jedoch mit Arbeitsbelastung und Stellung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu vereinbaren I 50. Insofern kommt eine Kontrolle von Verwaltungsabkommen, die im einstufigen Vertragsabschlußverfahren abgeschlossen werden, nicht in Betrache 51 . Das Verfahren muß sich deshalb auf Verträge beschränken, deren Inhalt durch Unterzeichnung schon feststeht, die hierdurch aber noch nicht völkerrechtlich verbindlich geworden sind. Geeignet dürfte deshalb die Beschränkung auf völkerrechtliche Verträge sein, die der Ratifikation durch den Bundespräsidenten bedürfen. Hierdurch werden sämtliche Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfaßt und zusätzlich noch solche Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG, die wegen ihrer Bedeutung eine Ratifikationsklausel enthalten 152. Der Antragsteller sollte die Möglichkeit erhalten, die verfassungsgerichtliche Kontrolle auf bestimmte Vertragsbestimmungen zu beschränken, wenn er das für tunlieh hält. Diese Regelung existiert auch in Spanien, Ungarn und Slowenien sowie im Verfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGY. Indes muß es zulässig sein, daß das Bundesverfassungsgericht seine Kontrolle auf nicht vom Antrag bestimmte Vertragsbestimmungen erstrecken kann, wenn die zur Prüfung gestellten Vorschriften mit anderen eine "untrennbare Einheit" bilden 153 .

III. Prüfungsmaßstab Als Prüfungsmaßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle kommt in erster Linie das Grundgesetz in Betracht. Allerdings ist es denkbar, daß ein der So auch Waller, EuGRZ 1993, 183 (185). Siehe oben 2. Kap. All.2. (S. 49). 150 Siehe oben AI.2. (S. 180). 151 Das Verfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV differenziert nur deshalb nicht zwischen der Art des Vertragsabschlußverfahrens, weil in diesem Verfahren auch bloße Vertragsentwürfe kontrolliert werden können, siehe oben 3. Kap. AI.2.b. (S. 99). 152 Entsprechend auch die Regelung in Ungarn, siehe oben 3. Kap. B.ill.2. (S. 142). 153 Zu dieser Rspr. im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, Rn. 677 m.w.N. 148

149

204

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Ratifikation unterliegendes Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG, welches durch Rechtsverordnung umgesetzt wird, gegen ein höherrangiges Bundesgesetz verstößt. Insofern könnte man erwägen, als Prüfungsmaßstab auf den allgemeinen Begriff "höherrangiges Recht" zurückzugreifen. Dies hätte zudem den Vorteil, daß auch die allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 Satz I GG als Referenznormen in Betracht kämen l54 . Indes besteht ein Bedürfnis für die vorbeugende Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nur bei Verstößen gegen das Grundgesetz. Der Konflikt zwischen Venvaltungsabkommen und Gesetzen läßt sich durch eine einfache Gesetzesänderung auflösen, die nicht die Hürde des Art. 79 GG überwinden muß. Und eine vorbeugende Kontrolle der Vereinbarkeit mit den allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 Satz 1 GG scheint schon deshalb nicht sinnvoll, weil vertragliche Regelungen von den oftmals dispositiven allgemeinen Regeln des Völkerrechts abweichendürfen J55 . Im Fall eines Verstßes gegen völkerrechtlichen ius cogens ist der Vertrag aber ohnehin nach Art. 53 WVRK nichtig l56 . Rechtsvergleichend ergibt sich zudem, daß sich kein Staat dafür entschieden hat, als Prüfungsmaßstab auch unterverfassungsrechtliche Normen heranzuziehen. Auch in Deutschland dürfte es deshalb ausreichend sein, wenn der völkerrechtliche Vertrag nur am Grundgesetz gemessen wird. Der Prüfungsmaßstab entspricht insoweit dem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG J57 •

VI. Verfahren 1. Plenums- oder Senatslösung?

Bei der Ausgestaltung des Verfahrens muß bedacht werden, welcher Spruchkörper mit der Vertragskontrolle zu betrauen ist. Nach bisheriger Rechtslage entscheidet in der Regel einer der beiden Senate über den Antrag. 154 Diese stehen nach fast einhelliger Meinung in der Normenhierarchie zwischen Grundgesetz und einfachen Bundesgesetzen, vgl. nur Rojahn, in: v. MÜßchlKunig, GG, Art. 25 Rn. 37. m So sah BVerfGE 18,441 (448) eine in einem deutsch-schweizerischen Vertrag vereinbarte Heranziehung von Ausländern zum deutschen Lastenausgleich als verfassungsrechtlich unbedenklich an, obwohl eine allgemeine Regel des Völkerechts besagt, daß Ausländer nicht zu Kriegsfolge1asten herangezogen werden dürfen; vgl. hierzu auch Hailbronner, VVDStRL 56 (1997), 7 (17). 156 Dort findet sich auch eine Legaldefmition dieses Begriffes. 157 Siehe oben 2. Kap. A. (S. 38).

B. Ausgestaltung des Verfahrens

205

Bei § 97 BVerfGG a.F. ging der Gesetzgeber allerdings einen anderen Weg und betraute das Plenum des Bundesverfassungsgerichts mit der Gutachtenerstattung. Er ließ sich damals offenbar von der Erwägung leiten, daß die besondere Bedeutung der im Gutachtenverfahren zu klärenden Rechtsfragen eine Beantwortung durch das Plenum als .,höchste Autorität" des Bundesverfassungsgerichts erfordere l58 . In Gerichtskreisen wird allerdings nicht zu Unrecht von "horror pleni" gesprochen, weil eine Entscheidungsfindung durch die Vielzahl der Richter erschwert wird l59 . Zudem bindet eine Plenumsentscheidung sämtliche Richter des Bundesverfassungsgerichts, was unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsbelastung des Gerichts nur zum Zwecke der Wahrung einer einheitlichen Rechtsrechung sinnvoll sein kann. Infolgedessen ist die Zuständigkeit des Plenums heute auch nur noch vorgesehen, wenn ein Senat von der Aufassung des anderen Senats abweichen will (§ 16 Abs. 1 BVerfGG). An dieser. Ausnahme sollte festgehalten werden und die Zuständigkeit einem der beiden Senate übertragen werden l60 . Für diese Lösung hatte sich auch die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf zur Änderung des § 97 BVerfGG a.F. entschiedenl61 . Auch eine Zuständigkeit der Kammern, wie sie zum Teil im Verfassungsbeschwerdeverfahren vorgesehen ist (vgl. §§ 93a und 93b BVerfGG), sollte nicht in Erwägung gezogen werden, weil die politische Bedeutung des Verfahrens eine Verteilung auf alle Schultern des Senats tunlich erscheinen läßt. Insofern bestehen keine Unterschiede zum Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. 2. Verfahrensablauf

Hinsichtlich des Verfahrensablaufs stellt sich im wesentlichen die Frage nach der Verfahrensbeteiligung und der Möglichkeit einer mündlichen Verhandlung. Das Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. enthielt diesbezüglich keine Regelungen. Im Schrifttum wurde deshalb angenommen, daß dem Bundesverfassungsgericht insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zukommen müsse l62 . Die Frage, ob es vor Erstattung des Gutachtens andere Verfassungsorgane oder Institutionen anhört, sollte ebenso im Ermessen des Hierzu BVerfGE 2, 79 (90). Vgl. Böttcher, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 16 Rn. 15; Benda, ZRP 1995, 427; H. Mal/er, DÖV 1961, 334 (335); Wildhaber, Advisory Opinions, S. 136 f. 160 So auch Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (473); vgl. auch Holzer, Präventive Normenkontrole durch das BVerfG, S. 180. 161 Siehe oben 4. Kap. C. (S. 177). 162 Lech1ler, BVerfGG, § 97 Anm. 4; W Geiger, BVerfGG, § 97 Anm. 4; Lechner/HalshojJ, Parlament und Regierung, § 97 BVerfGG Anm. 5. 1S8

159

206

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Bundesverfassungsgerichts stehen wie die Art und Weise der Erstattung und die Veröffentlichung des Gutachtens l63 . In Zweifelsfällen sollte ergänzend auf die allgemeinen Verfahrensregelungen (§§ 17 ff. BVerfGG) zurückgegriffen werden, sofern diese nicht der Natur der Gutachtenerstattung widersprachenl64 . Die Einräumung eines derart weiten Ermessenspielraums düfte bei der vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge allerdings nicht sinnvoll sein. Sachgerechter scheint es, den Verfahrensablauf an der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zu orientieren. Die allgemeinen Verfahrensvorschriften der §§ 17 ff. BVerfGG sollten ebenso gelten wie die Regelung der Äußerungsberechtigung in § 77 BVerfGG. Einer vertieften Prüfung kann es nur förderlich sein, wenn bestimmte Verfassungsorgane innerhalb einer vom Bundesverfassungsgericht zu bestimmenden Frist Stellungnahmen zur Vereinbarkeitsproblematik abgeben. Gleiches gilt für die Möglichkeit einer mündlichen Verhandlung nach § 25 Abs. 1 BVerfGG, da die Beteiligung der Öffentlichkeit die integrative Kraft und die Akzeptanz der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vergrößert 165. Entsprechend haben sich auch die meisten der vorgestellten ausländischen Regelungen dafür entschieden, der vorbeugenden Vertragskontrolle keinen Sonderstatus einzuräumen und die auch sonst geltenden Verfahrensbestimmungen für anwendbar erklärtl66 . Insbesondere besteht nach Abschluß der Vertragsverhandlungen kein Grund für eine besondere Geheimhaltung des Verfahrens in Form eines Ausschlusses der Öffentlichkeit l67 . 3. Pril/ungsfrist?

Dem Bundesverfassungsgericht ist eine Frist, in der es seine Entscheidung zu treffen hat, bisher in keinem Verfahren vorgegeben. Dennoch ist es gerade bei einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge erforderlich, daß das Gericht möglichst schnell entscheidet l68 . Anderenfalls würde das Verfahren zu einer unerträglichen Verlangsamung des Vertragsabschlußverfahrens

rv. Geiger, 8.a.0. LechnerlHtlishoff, Parlament und Regierung, § 97 BVerfGG Arun. 5. 165 Aus diesem Grund sollte auch die gemeinschaftsrechtliche Regelung nicht übernommen werden, nach der die Ö1Tentlichkeit von dem Verfahren weitestgehend ausgeschlossen wird (siehe oben 3. Kap. AI.4. [So 106]). 166 Frankreich, Ungarn, Bulgarien, Rußland, Litauen. 167 Zum Sonderfall des Gutachtenverfahrens nach Art. 228 Abs. 6 EGV siehe oben 3. Kap. AI.4. (S. 109). 168 Vgl. auch Ferez Royo, in: L6pez Pina, Spanisches Verfassungsrecht, S. 497 163

164

(518).

B. Ausgestaltung des Verfahrens

207

fuhren und seine Existenzberechtigung in Frage stellenl69 . In der langen Verfahrensdauer von mehr als einem Jahr lag ein maßgeblicher Grund fur den spanischen Gesetzgeber, die vorbeugende Normenkontrolle von organischen Gesetzen gemäß Art. 79 SpVerfGG wieder abzuschaffen l70 . Rechtsvergleichend ist zu bemerken, daß der Bayerische Verfassungsgerichtshof im Verfahren über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens nach Maßgabe des Art. 65 Abs. 2 Satz 2 LWG innerhalb eines Monats nach Schluß der mündlichen Verhandlung bzw. - im schriftlichen Verfahren - nach Beendigung der Anhörung der Verfahrensbeteiligten, spätestens drei Monate nach Anrufung durch das Bayerische Staatsministerium des Innern entscheiden muß l7I . Auch der französische Verfassungsrat und das spanische Verfassungsgericht sind verpflichtet, ihre Entscheidungen über die Vereinbarkeit eines völkerrechtlichen Vertrages innerhalb einer kurzen Frist zu fällen 172 . Andere Staaten haben ihren Verfassungsgerichten dagegen keine Entscheidungsfristen vorgegeben 173 . Gleiches gilt fur die Gemeinschaftsverträge, welche dem Gerichtshof weder im Gutachtenverfahren nach Art. 228 Abs. 6 EGV noch im Dringlichkeitsverfahren nach Art. 103 Abs. 3 EAGV eine Frist setzen. Ein Grund fur die fehlende Frist bei Art. 228 Abs. 6 EGV ist jedoch darin zu sehen, daß der Gerichtshof die Gemeinschaftsrechtskonformität eines Vertrages oftmals schon in einer frühen Planungsphase zu begutachten hat. In diesen Fällen besteht übenviegend keinerlei Zeitdruck fur die Gutachtenerstattung. In eilbedürftigen Fällen hat der Gerichtshof seine Entscheidung äußerst zügig getroffen. So erstattete er das WTO-Gutachten so rechtzeitig, daß das Übereinkommen ohne Verzögerung in Kraft treten konnte l74 . So Perez Royo, a.a.O. Siehe oben 3. Kap. B.n.I. (S. 133). 171 Vgl. hierzu auch Schweiger, in: Nawiasky/SchweigerlKnöpfle, Die Verfassungs des Freistaats Bayern, Art. 67 Rn. 3 (Bearbeitung 1995). 172 Siehe oben 3. Kap. B.1.4. (S. 126) und B.n.4. (S. 137). Dies stellt allerdings keine Besonderheit der vorbeugenden Vertragskontrolle dar, sondern gilt auch in den anderen Verfahren vor dem französischen Verfassungsrat und dem spanischen Verfassungsgericht. So gilt in Spanien im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine Frist von zehn Tagen (Art. 34 Abs. 2 SpVerfGG) nach Einreichung der Schriftsätze, wobei durch begründeten Gerichtsbeschluß eine Verlängerung von 30 Tagen möglich ist. In der Praxis umgeht das Gericht diese strenge Vorgabe teilweise dadurch, daß es die Frist nicht nach Abschluß der Prozeßhandlungen der Beteiligten beginnen läßt, sondern diesen Termin nach freiem Ermessen bestimmt, vgl. Rl/bio Llorente, in: StarcklWeber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa I, S. 243 (257 Fn. 22), der die Frist des Art. 34 Abs. 2 SpVerfGG als "illusorisch" bezeichnet. 173 Nach Art. 21 Abs. 4 BulgVerfGG muß das bulgarische Verfassungsgericht seine Entscheidung allerdings innerhalb von zwei Monaten nach der Feststellung der Spruchreife fiillen, siehe oben 3. Kap. B.1V.4. (S. 146). Diese Regelung gilt indes filr alle Verfahren vor dem Verfassungsgericht. 174 Siehe oben 3. Kap. A.I.4. (S. 109). 169

170

208

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

Für die Kontrolle völkerrechtlicher Verträge dürfte es nicht empfehlenswert sein, die verfassungsgerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge an eine starre Frist zu binden. Zum einen könnte das Bundesverfassungsgericht bei nichtvorhersehbaren Verfahrensverzögerungen in die mißliche Situation gebracht werden, sich eines Gesetzesverstoßes schuldig machen zu müssen. Zum anderen würde man hierdurch den unterschiedlich komplexen Rechtsfragen nicht gerecht werden. Schon aus Gründen der Autorität des Bundesverfassungsgerichts kann es nicht wünschenswert sein, daß das Gericht ein Rechtsproblern unter Umständen nur deshalb nicht vertieft beurteilt, weil die Zeit nicht mehr ausreicht 175 . Hinzu kommt, daß das Bundesverfassungsgericht schon nach geltendem Recht die Pflicht hat, aus Gründen der Rücksichtnahme auf die anderen Verfassungsorgane so schnell wie möglich zu entscheidenl76 . In Anerkenntnis dieser Pflicht hat das Bundesverfassungsgericht sein Urteil über den Grundlagenvertrag innerhalb von zwei Monaten getroffen177 . Zudem könnte das Bundesverfassungsgericht in den wahrscheinlich eher seltenen Fällen einer Einleitung des Verfahrens unter HintenansteIlung aller sonstigen Verfahren des Senats entscheiden 178.

V. Verbindlichkeit der ,'erfassungsgerichtlichen Kontrolle? Eine äußerst wichtige Frage ist schließlich, ob der Entscheid des Bundesverfassungsgerichts ein für die Staatsorgane unverbindliches Gutachten sein oder ob ihm verbindliche Rechtswirkungen zukommen sollen. Bis auf das Verfahren in Litauen haben sich alle vorgestellten ausländischen Regelungen für eine Verbindlichkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entschieden 179 . Dies hat sicherlich den Vorteil, daß die Entscheidung für Rechtssicherheit sorgt und das Gericht nicht mehrmals mit der gleichen Rechtsfrage befaßt wird l80 .

m So auch Rtlhmanll, DÖV 1979,440 (442).

BVerfGE 35,257 (261 f.); 36,1 (15); Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (526). BVerfGE 36, 1; Friesellhalm, ZRP 1973, 188 hielt sogar eine noch schnellere Entscheidung fiIr möglich. Im Maastricht-Verfahren maß das BVerfG der Pflicht zur schnellen Entscheidung offenbar keine Bedeutung zu; mit Recht kritisch deshalb Schwarze, NJ 1994, 1 (2). 178 In diesem Sinne auch Friesenhalm, ZRP 1973, 188; die Ausführungen von Schwarze, NJ 1994, 1 (2), dürften ähnlich zu verstehen sein; ebenso Holzer, DÖV 1979,443 (444). 179 Zur Rechtslage in Litauen siehe oben 3. Kap. B.VII.5. (S. 161). 180 So auch Sc/weil, DÖV 1953, 57 (59 f.). 176

177

B. AusgestaltWlg des Verfahrens

209

Auch die Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts anläßlich der Abschaffung des § 97 BVerfGG a.F. war eindeutig. Es befürchtete einen Autoritätsverlust, wenn sich die Staatsorgane über ein verfassungsgerichtliches Gutachten ohne weiteres hinwegsetzen können l81 . Wohl auch deshalb stellte das Bundesverfassungsgericht in einem Beschluß aus dem Jahre 1957 ausdrücklich fest, daß "zu den wesentlichen Begriffsmerkmalen der Rechtsprechung auf jeden Fall das Element der Entscheidung gehört, der Feststellung und des Ausspruchs dessen, was Rechtens ist,,182. Aus der be\\ußt weiten Formulierung des Art. 93 Abs. 2 GG ergibt sich jedoch, daß das Bundesverfassungsgericht nicht zwingend auf Rechtsprechung beschränkt ist183 . Grundsätzlich erfaßt diese Vorschrift auch die Erstattung unverbindlicher Gutachten, sofern nur eine gesetzliche Regelung vorhanden istl84 . Dem Bundesverfassungsgericht ist jedoch zuzustimmen, daß es seinem Ansehen kaum förderlich sein kann, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag trotz eines ablehnenden Votums des Bundesverfassungsgerichts abgeschlossen wird. Zudem wäre sogar anzunehmen, daß bei einer Unverbindlichkeit der Gutachten von interessierter Seite Gegengutachten eingeholt werden würden l85 . Es käme dann zu einer Diskussion über die "Richtigkeit" des verfassungsgerichtlichen Gutachtens, was der zu schützenden Autorität des Bundesverfassungsgerichts sicherlich abträglich sein würde l86 . Jede Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts muß deshalb eine verbindliche Richtschnur für das Handeln der übrigen Staatsorgane darstellen. Die Abgabe einer unverbindlichen Meinungsäußerung, die mit Recht als "typische Gelehrtenarbeit" bezeichnet wird, paßt hierzu nicht187 . Wenngleich also die Einführung eines unverbindlichen Gutachtenverfahrens nicht in Betracht kommt, kann das Ergebnis der Verfassungsmäßigkeitskontrolle dennoch nicht mit einer "Entscheidung" im Sinne des § 31 BVerf"qG gleichgesetzt werden. Zum Zeitpunkt der Kontrolle existiert noch kein Recht, welches rur verfassungswidrig und nichtig erklärt werden könnte. Hierin beSiehe oben 4. Kap. C. (S. 176). BVerfGE 7,183 (188 f.) - HervorhebWlg im Orginal. 183 So auch Herzog, in: Maunz/Dürig, 00, Art. 92 Rn. 63 Fußn. 4 (BearbeitWlg 1971); Pestalozza, VerfassWlgsprozeßrecht, § 17 Rn. 6; Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (466). 184 A.A. aber Schätzei, AöR 78 (1952/53), 228 (234); Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 194. 18S SO auch Ne/, ZSR 69 (1950), 133a (250a). 186 Zutreffend LaIL'C, Die Verfassungsgerichtsbarkeit Wld die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, S. 195. 187 Willms, JR 1985, 89 (90); ähnlich Henneka, ebd., S. 91: ,,Das Gutachten ist seiner Natur nach eine wissenschaftliche Gelehrtenarbeit von Sachverständigen ( .. )"; ebenso Holzer, Präventive Normenkontrole durch das BVerfG, S. 187. 181

182

14 Burmeister

210

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

steht der wesensmäßige Unterschied zum Verfahren der abstrakten Normenkontrolle I 88. So könnte die Verfassungswidrigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages in bestimmten Fällen auch durch eine Regelung im Vertragsgesetz behoben werden l89 . Als Beispiel sei nur ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. I GG genannt, der durch eine einfachgesetzliche Entschädigungsregel geheilt werden kann l90 . Insofern ist jede Kontrolle noch nicht existenten Rechts in gewissem Sinne mehr Gutachten als Entscheidung, weshalb es sich anbietet, diesen BegritTfür das Verfahren zu übernehmen l91 . Hiergegen spricht nicht, daß ein Gutachten stets unverbindlich sein muJi92. Dem Staats- und Völkerrecht sind durchaus Gutachten bekannt, die in ihren Wirkungen über eine bloß unverbindliche Meinungsäußerung hinausgehen l93 . So führen die Gutachten des Gerichtshofs nach Art. 228 Abs. 6 EGV dazu, daß die Gemeinschaftsorgane im Fall eines ablehnenden Gutachtens das völkerrechtliche Abkommen nicht abschließen dürfen l94 . Auch die Rechtsgutachten des Hessischen Staatsgerichtshofs über Grundrechtsverletzungen, die er gemäß § 48 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof a.F. 195 erstattete, waren für das vorlegende Gericht ausdrücklich verbindlich l96 . Richtig ist allein, daß bei Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung angenommen werden muß, daß ein gerichtliches Gutachten unverbindlich ist. Die Zuerkennung einer formalen Bindungswirkung kann ebenso wie die Gutachtenerstattung als solche einem Gericht nur durch Gesetz übertragen

188 So - fiIr die Rechtslage in Spanien - auch PI/ente Egido, in: Battisffsatsos/Stefanou, Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, S. 391 (405). 189 Die Auffassung H. P. Ipsens, NJW 1963, 1377 (1380 f.), daß ein ,,Bepackungsverbot" in dem Sinne bestehe, daß das Vertragsgesetz nur die Zustimmungsfonnel zu dem Vertrag enthalten dürfe, hat sich nicht durchsetzen können. Mit Recht weist BVerfGE 30, 272 (287) daraufhin, daß die Verfassungswidrigkeit des Zusatzprotokolls zum deutsch-schweizerischen Doppelbesteuerungabkommen wegen einer belastenden Rückwirkung durch eine Regelung im Vertragsgesetz hätte verhindert werden können. 190 Vgl. BVerfGE 16, 221 (227); Zeit/er, Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, S. 307; allgemein Jarass, in: JarasslPieroth, GG, Art. 14 Rn. 32 m.w.N. 191 In diesem Sinne auch Hilf; Integration 1994, 68 (75). 192 So auch Hö/scheidtiScI/Otten, Von Maastricht nach Karlsruhe, S. 96; Gray, ELRev. 8 (1983), 24 (36 f.); Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (473). 193 Vgl. zu dieser Einteilung auch die Stellungnahme der Niedersächsischen Landesregierung vom 21.8.1952, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag n, S. 402 (404 ff.). 194 Siehe oben 3. Kap. Al5. (S. 109). 195 Die Vorschrift ist in der Neufassung des Gesetzes nicht mehr enthalten, siehe oben 4. Kap. Fußn. 90. 196 Zu diesem Verfahren näher Gehb, Verfassung, Zuständigkeit und Verfahren des Hessischen StGH, S. 208 ff.

B. AusgestaltlUlg des Verfahrens

211

werden197 . Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 1952, in dem es die interne Verbindlichkeit der Gutachten nach § 97 BVerfGG a.F. behauptete, war deshalb auch aus diesem Grund nicht haltbar l98 . Wie bei Art. 228 Abs. 6 EGV muß ein Gutachten, in dem die Verfassungswidrigkeit des Vertrages festgestellt wird, die Wirkung haben, daß der Vertrag in dieser Form nicht abgeschlossen werden darf. Entweder muß das Grundgesetz geändert, die Verfassungswidrigkeit einfachgesetzlich behoben oder der Vertrag neu ausgehandelt werden. Möglichenveise können die verfassungsrechtlichen Einwände auch durch die Einlegung eines Vorbehalts entkräftet werden l99 . Die Wirkung eines positiven Gutachtens bleibt dagegen darauf beschränkt, den Weg für den Vertragsabschluß freizugeben 2°O. Dem Gesetzgeber steht es frei, den Vertrag abzulehnen; ebenso behält die Bundesregierung die Möglichkeit, den Vertrag nicht dem Bundespräsidenten zur Ratifikation vorzulegen. Spätere verfassungsgerichtliche Verfahren verhindern kann das Gutachten formal nicht, weil der Vertrag als solches in diesen Verfahren kein geeigneter Prüfungsgegenstand iseo l . Im Regelfall wird das Bundesverfassungsgericht jedoch nicht zu einer anderen Einschätzung der Rechtslage kommen, sofern nicht der Antragsteller neue Argumente vorbringen kann oder sich der Vertrag in der konkreten Anwendung als verfassungswidrig herausstellt 202 . Auch wird der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG zur Verhinderung der Ratifikation des Vertrages kaum mehr in Betracht kommen, da entsprechende Anträge im Regelfall wegen der offensichtlichen Unbegrtindetheit der Hauptsache abzulehnen sein werden203 . VI. Sicherung des Prä,'entionszweckes Abschließend ist zu überlegen, inwiefern der Präventionszweck des Verfahrens gesichert werden soll. Die meisten Staaten haben sich für einen Suspensiveffekt des Antrages im Hinblick auf den Abschluß des Vertrages entschie197 So auch W. Geiger, BVerfGG, § 97 Arun. 6; ForsthofJ, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag I, S. 354 (360). 198 Insofern ist den Kritikern des Beschlusses im Nachhinein Recht zu geben; so auch Wil/ms, JR 1985, 89. 199 Giegerich, ZaöRV 57 (1997), 409 (526). 200 So auch Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (473). 201 Siehe oben 2. Kap. AI. 1. (S. 39). 202 Hilf, in: FS Everling I, S. 463 (471); vgl. auch schon Schoell, DÖV 1953, 57 (59 f.) sowie BVerfGE 2, 79 (92). 203 Siehe oben 2. Kap. F.I. (S. 70).

14'

212

5. Kap.: Rechtspolitische Untersuchung

den204 . In der Tat kann es nur als bedenklich bezeichnet werden, daß es dem Rat während des anhängigen Gutachtenverfahrens nach Art. 228 Abs. 6 EGV möglich war, daß Rahmenabkommen über Bananen abzuschließen. Der Gutachtenantrag der Bundesregierung wurde damit gegenstandslos und der Gerichtshof "überspielt" 205. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß dem deutschen Verfassungsrecht eine suspendierende Wirkung der Anträge beim Bundesverfassungsgericht fremd ise06 . Der Gesetzgeber hat sich vielmehr mit dem Institut der einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG für ein flexibler zu handhabendes Instrument entschieden, welches einem Suspensiveffekt prinzipiell gleichwertig ist207 . Sofern ein "Überspielen" des Bundesverfassungsgerichts durch Ratifikation des Vertrages droht, hat dieses von Amts wegen die Möglichkeit, dies durch eine einstweilige Anordnung zu unterbinden208 . Zwar kann nicht geleugnet werden, daß der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. I BVerfGG an strenge Voraussetzungen geknüpft ist, die das Bundesverfassungsgericht im Fall des Grundlagenvertrages veranlaßt haben, von einer einstweiligen Anordnung abzusehen209 . Durch die Vorverlegung der Kontrolle wird die Gefahr des "Überspielens" aber ohnehin verringert, weil die verfassungsgerichtliche Kontrolle und der geplante Zeitpunkt des Vertragsschlusses in der Regel weiter auseinander liegen werden als es nach bisheriger Rechtslage der Fall ist. Bei Anordnung eines Suspensiveffekts würde zudem jeder Filter gegen mögliche Obstruktionsversuche einer Landesregierung oder einer Bundestagsminderheit fehlen 2lO . Insofern dürfte die KlarsteIlung ausreichen, daß eine einstweilige Anordnung auch während der Begutachtung eines völkerrechtlichen Vertrages erlassen werden kann. Sollte ein Überspielen des Bundesverfassungsgerichts drohen, hat dieses die Möglichkeit, die Schaffung vollendeter Tatsachen, daß heißt die Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung, zu verhindern. Einer Suspensivwirkung des Antrages bedarf es deshalb auch bei einer vorbeugenden Kontrolle völkerrechtlicher Verträge nicht.

Frankreich, Spanien, Ungarn und Slowenien. Siehe oben 3. Kap. AI.1.c. (S. 93). 206 Vgl. Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 157. 207 BVerfGE 51, 268 (284 f.); Rozek, DVBl. 1997,517 (523) und oben 2. Kap. F. (S.69). 208 Siehe oben 2. Kap. F. (S. 69). 209 Siehe oben 2. Kap. H.ll.2. (S. 80). 210 So auch Holzer, Präventive Normenkontrolle durch das BVerfG, S. 157. 204 205

B. Ausgestaltung des Verfahrens

213

VII. Vorschlag für den Gesetzgeber

Aufgrund der vorangegangenen Erörterungen wird folgende Neufassung des Sechzehnten Abschnitts des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes vorgeschlagen211 : Sechzehnter Abschnitt. Gutachtliche Äußerung des Bundesverfassungsgerichts § 97. (1) Auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages erstattet das Bundesverfassungsgericht vor der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages ein Rechtsgutachten über dessen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. (2) Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung zu geben. (3) Stellt das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit des völkerrechtlichen Vertrages fest, so kann seine Ratifikation bis zur Behebung der Verfassungswidrigkeit nicht erfolgen. (4) 1m übrigen finden die allgemeinen Vorschriften entsprechende Anwendung.

211 Zusätzlich müßte in § 14 BVerfGG und in der Geschäftsordnung des BVerfG die Senatszuständigkeit filr das neue Gutachtenverfahren geregelt werden.

Zusammenfassung 1. Nach völkerrechtlichen Grundsätzen, die ihren Niederschlag in Art. 46 WVRK gefunden haben, kann ein Staat einen verfassungswidrigen völkerrechtlichen Vertrag nur dann anfechten, wenn die Verletzung des Verfassungsrechts für die anderen Vertragsparteien beim Abschluß des Vertrages offenkundig war. Aufgrund der oftmals schwierigen Auslegungsprobleme des innerstaatlichen Verfassungsrechts wird eine derartige Offenkundigkeit im Regelfall zu verneinen sein. Verfahrensrechtlich muß daher Vorsorge getroffen werden, daß ein völkerrechtlicher Vertrag vom Bundesverfassungsgericht bereits vor dem Eintritt der völkerrechtlichen Bindungswirkung auf seine Verfassungsmäßigkeit untersucht werden kann. 2. a) Das geltende deutsche Verfassungsrecht kennt kein verfassungsgerichtliches Verfahren, welches eine unmittelbare Kontrolle völkerrechtlicher Verträge ermöglicht. Durch die Überprüfung des innerstaatlichen Umsetzungsakts (Vertragsgesetz, Rechtsverordnung) ist dem Bundesverfassungsgericht jedoch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle und - soweit eine Grundrechtsverletzung in Rede steht - im Wege der Verfassungsbeschwerde mittelbar eine Kontrolle des völkerrechtlichen Vertrages selbst möglich. Die anderen verfassungsgerichtlichen Verfahren, die im Zusammenhang mit dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge in Betracht kommen, beschränken sich hingegen auf bestimmte Verfassungsverletzungen (Organ- und Bund-LänderStreit) oder können nur in engen Grenzen (konkrete Normenkontrolle) zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit eines Vertrages herangezogen werden. b) Nach geltendem Recht ist der fruhestmögliche Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle eines völkerrechtlichen Vertrages von dem Zustandekommen des Vertragsgesetzes bzw. der Ausfertigung der Rechtsverordnung abhängig. Hierbei handelt es sich um eine vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Ausnahme von dem Grundsatz, daß nur verkündete Rechtsnormen einer verfassungsgerichtlichen Inhaltskontrolle unterliegen. Die Vorverlegung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle läßt sich jedoch mit dem Ziel rechtfertigen, das Inkrafttreten verfassungswidriger Verträge zu verhindern. Eine inhaltliche Überprüfung vor dem Abschluß des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens ist nach geltendem Recht nicht möglich. c) Weder das Institut der einstweiligen Anordnung noch das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten führen zu einer Vorverlegung der Kontrolle völker-

Zusanunenfassung

215

rechtlicher Verträge. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Bundesverfassungsgericht im einstweiligen Anordnungsverfahren darauf beschränkt, die Vor- und Nachteile einer einstweiligen Anordnung abzuwägen, ohne in eine summarische Prüfung der Hauptsache einzutreten. Ohnehin ist die Zulässigkeit einer einstweiligen Anordnung mit den Zulässigkeitsvoraussetzungen der Hauptsache verknüpft, so daß eine Vorverlegung der Kontrolle insofern nicht stattfinden könnte. Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten beschränkt sich in materieller Hinsicht auf eine Evidenzkontrolle und ist im Hinblick auf die verfassungsgerichtliche Prüfung nur vorläufig. d) Die derzeitige Rechtslage birgt die Gefahr, daß die verfassungsgerichtliche Kontrolle zu einer Verzögerung des Vertragsschlusses führt. Dieser Umstand kann nur als mißlich bezeichnet werden, weil der Zeitpunkt des Vertragsabschlusses ein wichtiges außenpolitisches Gestaltungsmittel sein kann. Zudem erhöht die späte verfassungsgerichtliche Kontrolle die Gefahr, daß das Bundesverfassungsgericht durch den Abschluß des Vertrages ,.überspielt" wird. Schließlich ist es bedauerlich, wenn die Verfassungsmäßigkeit eines Vertrages erst sehr spät überprüft und die anderen Vertragsparteien über die Realisierungschancen im Unklaren belassen werden. 3. Im Gegensatz zu Deutschland haben sich die Europäischen Gemeinschaften und zahlreiche Staaten für eine bereits frühzeitig mögliche verfassungsgerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher Verträge entschieden. Mit Ausnahme des Gutachtenverfahrens nach Art. 228 Abs. 6 EGV, welches aufgrund der besonderen Kompetenzstruktur der Gemeinschaft eine Kontrolle bloßer Vertragsentwürfe erlaubt, ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle in diesen Verfahren ab Unterzeichnung des völkerrechtlichen Vertrages und damit noch vor der Einleitung des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens möglich. 4. Zwischen 1951 und 1956 existierte mit dem Gutachtenverfahren nach § 97 BVerfGG a.F. auch in der Bundesrepublik Deutschland eine Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge bereits frühzeitig auf ihre Verfassungsmäßigkeit kontrollieren zu lassen. Das Verfahren litt allerdings an systematischen Ungereimtheiten und wurde für Zuständigkeitsmanipulationen mißbraucht. Nachdem das Bundesverfassungsgericht nur zwei Gutachten erstattet hatte, wurde das Verfahren mit der Begründung, es sei der richterlichen Tätigkeit wesensfremd, ersatzlos gestrichen. 5. a) Einer auf der Grundlage des Art. 93 Abs. 2 GG möglichen einfachgesetzlichen Einführung einer frühzeitigen verfassungsgerichtlichen Kontrolle völkerrechtlicher Verträge stehen verfassungsrechtliche und praktische Probleme nicht entgegen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung wird nicht gefahrdet, solange dem Bundesverfassungsgericht nur bereits ausgehandelte und damit inhaltlich feststehende Verträge vorgelegt werden dürfen. Zu diesem

216

Zusarrunenfassung

Zeitpunkt besteht nicht mehr die Gefahr, daß das Bundesverfassungsgericht die Gestaltungsmacht der politischen Organe unzulässig einengt und die unterschiedlichen Aufgabenbereiche der Staatsgewalten vermengt werden. Eine stärkere Politisierung des Bundesverfassungsgerichts ist ebenfalls nicht zu befilrchten, sofern das Bundesverfassungsgericht seine bisherige zurückhaltende Rechtsprechung bei Maßnahmen der auswärtigen Gewalt beibehält. b) Der Kreis der Antragsberechtigten sollte ebenso wie im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG aus der Bundesregierung, einer Landesregierung und einem Drittel der Mitglieder des Bundestages bestehen. Gegenstand der Kontrolle sollten nur völkerrechtliche Verträge sein, deren Inhalt durch Unterzeichnung schon festgelegt ist, deren Ratifikation aber noch aussteht. Die Wirkung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle sollte darin bestehen, daß der Vertrag bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit ohne Änderung des Grundgesetzes bzw. - falls möglich - einfachgesetzliche Anpassung nicht ratifiziert werden darf. Wenngleich spätere Verfahren durch diese "Begutachtung" nicht ausgeschlossen werden, sorgt sie filr Rechtssicherheit und wird im Regelfall eine Verzögerung der Ratifikation ausschließen.

Literaturverzeichnis Alrnagro Nosete, Jose: Justicia Constitucional (Comentarios a la Ley Orglmica del Tribunal Constitucional), Madrid 1980. Alzaga Villaarnil, Oscar: Comentario sistematico a la Constituci6n espafiola de 1978, Madrid 1978. - (Hrsg.): Comentarios a las Leyes Politicas, Band VTI (Art. 81 - 96), Madrid 1985 (zit. nach Bearbeiter). v. Am/rn, Hans Herbert: Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, München 1984. Al/vret-Finck,1.: L'avis 2/91 relatifä la convention n° 170 de l'OlT, CDE 1995, S. 443 -460. Bayer, Hermann-Wilfried: Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen parlamentarischen Regierungssystem, Köln u.a. 1969. Bebr, Gerhard: Development of Judicial Control of the European Communities, Den Haag u.a. 1981. Beknazar, Tigran: Das neue Recht der völkerrechtlichen Verträge in Rußland, ZaöRV 56 (1996), 406 - 426. Benda, Ernst: "Das Kruzifix-Urteil ist zu apodiktisch" (ZRP-Rechtsgespräch), ZRP 1995, S. 427 - 431. Benda, Ernst/Klein, Eckart: Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Heidelberg 1991 (zit. nach Bearbeiter). Berber, Friedrich: Lehrbuch des Völkerrechts, Erster Band: Allgemeines Friedensrecht, 2. Aufl., München 1975. Berkernann, Jörg: Das "verdeckte" summarische Verfahren der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 1993, S. 161 - 171. Bemhardt, Rudolf: Bundesverfassungsgericht und völkerrechtliche Verträge, in: Christian Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band: Verfassungsauslegung, Tübingen 1976, S. 154 -186. - Verfassungsrecht und völkerrechtliche Verträge, in: Josef IsenseelPaul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band VTI: Normativität und Schutz der Verfassung - Internationale Beziehungen, Heidelberg 1992, § 174 (S. 571 - 597). Bemhardt, Wilfried: Verfassungsprinzipien, Verfassungsgerichtsfunktionen - Verfassungsprozeßrecht im EWG-Vertrag, Berlin 1987. Bettennann, Karl August: Vorbeugender Rechtsschutz in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Zehn Jahre Verwaltungsgerichtsordnung, Berlin 1970, S. 185 - 202.

218

Literaturverzeichnis

Bieber, Roland: Anmerkung zu Conseil constitutionnel, Entscheidung vom 30.12.1976 - Nr. 76-71 DC, EuR 1977, S. 53 - 58. Bleckmann, Albert: Anmerkung zu EuGH, Gutachten 1/92 (EWR I), JZ 1992, S. 792 793.

- Grundgesetz und Völkerrecht, Berlin 1975. Blomeyer, Karl: Das Bundesverfassungsgericht und das Verfahrensrecht, MDR 1953, S.65-69. BII/mann, Claude: L'article 54 de la constitution et le controle de la constitutionnalite des traites en France, RGDll' 1978, S. 537 - 611.

- La ratification par la France du traite de Maastricht, RMC 1994, S. 393 - 406. BII/menwitz, Dieter: Verfassungsbeschwerde und politischer Vertrag, BayVBl. 1976, S. 520 - 527. Blllntschli, Johann Caspar: Das moderne Völkerrecht der civilisirten Staten, 3. Aufl., Nördlingen 1878. Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Überlegungen und Empfehlungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform im Hinblick auf die demokratisch-parlamentarische Verfassungsorganisation, in: Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V. (Hrsg.), Die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsreform und die verfassungsrechtliche Fortentwicklung der Bundesrepublik, Köln 1977, S. 23 - 50. Boehmer, Gerhard: Der völkerrechtliche Vertrag im deutschen Recht, Köln u.a. 1965.

Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Loseblatt), hrsgg. von RudolfDolzer, Stand: 82. Lfg., Heidelberg 1997 (zit. nach Bearbeiter). Bothe, Michael: Die Wiener Konvention über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen und zwischen internationalen Organisationen, NJW 1991, S. 2169 -2174. BOI/IOIlis, Jean: La jurisprudence de la Cour de justice des Communautes europeennes relative aux relations exterieures des Communautes, RdC 160 (1978 ll), S. 335 (394).

- Le droit des Communautes europeennes dans ses rapports avec le droit international general, RdC 235 (1992 IV), S. 9 - 80. - Le juge constitutionnel franfi:aise et l'Union europeenne (1991 - 1993), CDE 1994, S. 505 - 522. Bradley, Kieran St. Clair: "Better Rusty than Missin"?: The Institutional Reforms of the Maastricht Treaty and the European Parliament, in: David O'KeefTelPatrick M. Twomey (Hrsg.), Legal Issues ofthe Maastricht Treaty, London u.a. 1994, S. 193212. Brown, L. NevillelKennedy, Tom: The Court of Justice of the European Communities, 4. Aufl., London 1994. Bnmner, Georg: Die neue Verfassungsgerichtsbarkeit in Osteuropa, ZaöRV 53 (1993), S.819-869.

- (Hrsg.): VSO - Verfassungs- und Verwaltungsrecht der Staaten Osteuropas (Loseblatt), Stand: 9. Lfg., Berlin 1997.

Literaturverzeiclmis

219

- Zweieinhalb Jahre ungarische Verfassungsgerichtsbarkeit, Der Staat 32 (1993), S. 287 - 315. Bnmner, Georg/S61yom, Läszl6 (Hrsg.): Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, BadenBaden 1995. Btllow, Erich: Die Gutachtentätigkeit des EuGH, in: Wilhelm G. GrewelHans RupplHans Sclmeider (Hrsg.), Europäische Gerichtsbarkeit und nationale Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Kutscher, BadenBaden 1981, S. 55 -78. Cahier, Philippe: La violation du droit interne relative a la competence pour conclure des traites comme cause de nullite des traites, RDI 54 (1974), S. 226 - 245. Christianos, Vassili: La competence consultative de la Cour de Justice Traite sur I'Union europeenne, RMC 1994, S. 37 - 44.

a la lumiere du

Clemens, Thomas: Politische Parteien und andere Institutionen im Organstreitverfahren, in: Walther FÜfstIRoman Herzog/Dieter C. Umbach (Hrsg.), Festschrift ftlr Wolfgang Zeidler, Band 2, Berlin u.a. 1987, S. 1261 -1287. Cloos, JimlReinesch, GastoniVignes, DaniellWeylalld, Joseph: Le Traite de Maastricht, 2. Aufl., Brüsse11994. Conforti, BenedettolLabella, Angelo: Invalidity and Termination of Treaties: The Role ofNational Courts, EJIL 1 (1990), S. 44 - 66. Constantinesco, Leontin-Jean: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Band I: Das institutionelle Recht, Baden-Baden 1977. COllstantinesco, Vlad/Jacqlle, lean-Paul: L'application du droit international et communautaire au regard de la Constitution Fran!j:aise, in: Pierre Koenig/Wolfgang Rüfner (Hrsg.), Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, Köln u.a. 1985, S. 175 - 212. Croz Vil/alim, Pedro: Bericht Spanien, in: Ulrich Battis/Ernst Gottfried MahrenholzlDimitris Tsatsos (Hrsg.), Das Grundgesetz im internationalen Wirkungszusammenhang der Verfassungen, Berlin 1990, S. 93 - 108.

- Landesbericht Spanien, in: Christian Starck (Hrsg.), Grundgesetz und deutsche Verfassungsrechtsprechung im Spiegel ausländischer Verfassungsentwicklung, BadenBaden 1990, S. 193 - 223. Danilenko, Gennady M.: The New Russian Constitution and International Law, AJIL 88 (1994), S. 451 - 470. Dashwood, Alan A: Commentary, in: The Human Rights Opinion of the ECJ and its Constitutional Implications, University of Cambridge, Centre for European Legal Studies, Occasional Paper No. I, Cambridge 1996, S. 18 - 28. Dar/ses, Manfred A: Empfiehlt es sich, das System des Rechtsschutzes und der Gerichtsbarkeit in der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere die Aufgaben der Gemeinschaftsgerichte und der nationalen Gerichte, weiterzuentwickeln?, Gutachten D ftlr den 60. Deutschen Juristentag, München 1994.

- Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts (Loseblatt), Stand: 5. Lfg., München 1997 (zit. nach Bearbeiter). Dege"hart, Christoph: Staatsrecht I, 13. Aufl., Heidelberg 1997.

220

Literaturverzeichnis

Der Kampf um den Wehrbeitrag, hrsgg. vom Institut ftlr Staatslehre und Politik e. V., I. Halbband: Die Feststellungsklage, München 1952; 2. Halbband: Das Gutachtenverfahren (30.7. - 15.12.1952), München 1953. Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, 4. Aufl, München 1996. Diez de Velasco, Manuel: La competence consultative de la Cour de justice des Communautes europeelUles, in: Francesco Capotorti u.a. (Hrsg.), Du droit international au droit de I'integration, Liber Amicorum Pierre Pescatore, Baden-Baden 1987, S. 177-194.

DtJrr, Dieter: Die Verfassungsbeschwerde in der Prozeßpraxis, Köln u.a. 1990. Dregger, Meinu1f: Die antizipierte Zustimmung des Parlaments zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, Berlin 1989. Drews, Bill/Wacke, GerhardlVogel, K1aus/Martens, Wolfgang: Gefahrenabwehr, 9. Aufl., Köln u.a. 1986. Dnlmeva, Emilia: Das bulgarische Verfassungsgericht, ZaöRV 53 (1993), S. 112 132. DUrig, Günter: Disskussionsbeitrag, VVDStRL 25 (1967), S. 223 - 224. Editorial: Community Accession to the European Convention on Human Rights, ELRev. 21 (1996), S. 185 -186. Ehnnann, Henry W.: Die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit im Frankreich der Fünften Republik, Der Staat 20 (1981), S. 373 - 392. Elias, T. 0.: Problems Concerning the Validity ofTreaties, RdC 134 (1971 ill), S. 333 -416. - The Modern Law ofTreaties, Leiden 1974. Erath, H. N.: Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8.12.1952, NJW 1954, S. 1310 - 1312. Erichsen, Hans-Uwe: Die einstweilige Anordnung, in: Christian Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Erster Band: Verfassungsgerichtsbarkeit, Tübingen 1976, S. 170 - 193. Everling, Ulrich: Die Zukunft der europäischen Gerichtsbarkeit in einer erweiterten Europäischen Union, EuR 1997, S. 398 - 418. - Will Europe Slip on Bananas? The Bananas Judgment of the Court of Justice and National Courts, CMLRev. 33 (1996), S. 401 - 437. Fastenrath, Ulrich: Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, München 1986. Fal/pel, Rainer: Das Bundesverfassungsgericht in Nöten, NJ 1998, S. 57 - 62. Favorel/, Louis: La decision 92-312 du 2 septembre 1992 (,,Maastricht 11") - premier commentaire, RFDC 1992, S. 408 - 412. - Le controle de constitutiolUlalite du Traite de Maastricht et 1e developpement du ,,Droit ConstitutiolUlel International", RGDIP 1993, S. 39 - 64. Favorel/, Louis/Philip, Loic: Les grandes decisions du Conseil constitutiolUle1, 4. Aufl., Paris 1986.

Literaturverzeichnis

221

FII/me, Wemer: Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 1952, DVBl. 1953, S. 65 - 70. ForsthojJ, Ernst: Rechtsgutachten über die Zulässigkeit des von der Bundestagsabgeordneten Luise Albertz und anderen Mitgliedern des Bundestages eingebrachten Antrags auf Normenkontrolle, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag, 1. Halbband: Die Feststellungsklage, München 1952, S. 354 - 365. Frenz, Walter: Eine begrenzte Gesetzgebungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Geruge der Gewaltenteilung, ZG 1993, S. 248 - 264. Frenzke, Dietrich: Die neue bulgarische Verfassung in deutscher Übersetzung, OER 1992,S. 188-216. Frial/f, Karl Heinrich: Zur Prüfungszuständigkeit des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung der Bundesgesetze, in: Bodo BörnerlHermann JahreißlKlaus Stern (Hrsg.), Einigkeit und Recht und Freiheit, Festschrift rur Karl Carstens zum 70. Geburtstag, Band II, Köln 1984, S. 545 - 568. Friesenhahn, Ernst: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, Köln u.a. 1963.

- Diskussionsbeitrag, in: Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e. V. (Hrsg.), Die Ergebnisse der Enquete-Kommission Verfassungsreform und die verfassungsrechtliche Fortentwicklung der Bundesrepublik, Köln 1977, S. 92 - 97. - Diskussionsbeitrag, in: Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V. (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, Köln 1980, S. 73 - 75. - Diskussionsbeitrag, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart - Länderberichte und Rechtsvergleichung, Köln u.a. 1962, S. 768 - 769. - Hüter der Verfassung?, ZRP 1973, S. 188 -193. - Wesen und Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, ZSR 73 (1954), S. 129 -162. - Zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, in: Karl Dietrich Bracher u.a. (Hrsg.), Die Modeme Demokratie und ihr Recht, Festschrift ft1r Gerhard Leibholz zum 65. Geburtstag, 2. Band, Tübingen 1966, S. 679 - 694. Fromont, Michel: Der Conseil constitutionnel, ZfP 1979, S. 151 - 160.

- Der französische Conseil constitutionnel, in: Christian StarcklAlbrecht Weber (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband I: Berichte, BadenBaden 1986, S. 309 - 341. - Europa und nationales Verfassungsrecht nach dem Maastricht-Urteil - Kritische Bemerkungen, JZ 1995, S. 800 - 803. - Frankreich und die Europäische Union, Döv 1995, S. 481 - 487. - La justice constitutionnelle dans le monde, Paris 1996. - Le Conseil constitutionnel et les engagements internationaux de France, in: Rudolf Bernhardt u.a. (Hrsg.), Völkerrecht als Rechtsordnung - Internationale Gerichtsbarkeit - Menschenrechte, Festschrift rur Hermann Mosler, Berlin u.a. 1983, S. 221 239. FI/ß, Ernst-Werner: Souveränitätsdenken als Fessel des Integrationsfortschritts, DVBl. 1980, S. 98 -106.

222

LiteraturveIZeichnis

Gara, Patrick: Droit constitutionnel international: La procedure de l'article 54 de la Constitution, RFDC 1992, S. 729 - 735. Gaja, Giorgio: Annotation - Court of Justice, Opinion 2/94, CMLRev. 33 (1996), S. 973 - 989. Galeotti, SeriolRossi, Bruno: EI Tribunal Constitucional y el control de constitucionalidad, REP 7 (1979), S. 119 -143. Garcia de Enterria, Eduardo: La Constitucion corno norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981. - La posicion juridica del Tribunal Constitucional en el sistema espafiol: posibilidades y perspectivas, in: Instituto de Estudios Fiscales, Direccion General de 10 Contencioso del Estado (Hrsg.), EI Tribunal Constitucional, Band I, Madrid 1981, S. 22 -129.

Garrido Falla, Femando (Hrsg.): Comentarios a la Constitucion, Madrid 1980 (zit. nach Bearbeiter). Geck, Wilhelm Karl: Die völkerrechtlichen Wirkungen verfassungswidriger Verträge, Köln u.a. 1963. - The Conclusion of Treaties in Violation of the Internal Law of a Party, ZaöRV 27 (1967), S. 429 - 450.

Gehb, Jürgen: Verfassung, Zuständigkeit und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofes, Baden-Baden 1987. Geiger, Rudolf: Außenbeziehungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und auswärtige Gewalt der Mitgliedstaaten, ZaöRV 37 (1977), S. 244 - 275. - Diskussionsbeitrag, BDGV 23 (1982), S. 96 - 97. - Grundgesetz und Völkerrecht, 2. Aufl, München 1994. - Vertragsschlußkompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und auswärtige Gewalt der Mitgliedstaaten, JZ 1995, S. 973 - 982.

Geiger, Willi: Abweichende Meinungen zu Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen 1989. - Gegenwartsprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit aus deutscher Sicht, in: Thomas BerberichIWolfgang HolIlKurt-Jürgen Maaß (Hrsg.), Neue Entwicklungen im öffentlichen Recht, Stuttgart u.a. 1979, S. 131 - 142. - Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vorn 12. März 1951, Kommentar, Berlin u.a. 1952. - Zur Reform des Bundesverfassungsgerichts, in: Theodor Maunz (Hrsg.), Vorn Bonner Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung, Festschrift zum 75. Geburtstag von Hans Nawiasky, München 1956, S. 211-236.

Genevois, Bruno: Le Traite sur I'Union europeenne et la Constitution, RFDA 1992, S. 373 -403. - Le Traite sur rUnion europeenne et la Constitution revisee, RFDA 1992, S. 937 950.

Giegerich, Thomas: Organstreit vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, ZaöRV 50 (1990), S. 812 - 830.

Literaturverzeichnis

223

- Verfassungsgerichtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt im europäisch-atlantischen Verfassungsstaat: Vergleichende Bestandsaufnahme mit Ausblick auf die neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa, ZaöRV 57 (1997), S. 409 - 564. Giese, Friedrich: Die Verbindlichkeit gutachtlicher Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts, AöR 78 (1952/53), S. 389 - 398. Goessl, Manfred: Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, Berlin 1961. Götz, Volkmar: Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, JZ 1993, 1081 1086. Goose, Peter Ernst: Anmerkung zu Conseil constitutionnel, Entscheidung vom 19.6.1970 -Nr. 70-39 De, EuR 1971, S. 62 -68.

- Die Normenkontrolle durch den französischen Conseil constitutionnel, Berlin 1973. Grabitz, Eberhard/Hilf, Meinhard (llisg.): Kommentar zur Europäischen Union (Loseblatt), Stand: 11. Lfg., München 1997 (zit. nach Bearbeiter). Graf Vitztllllm, Wolfgang: Gemeinschaftsgericht und Verfassungsgericht - rechtsvergleichende Aspekte, JZ 1998, S. 161 - 167. Grau, Richard: Zum Gesetzentwurf über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Reichsgesetzen und Reichsverordnungen, AöR II (1926), S. 287 - 334. Gray, Christine: Advisory Opinions and the European Court of Justice, ELRev. 8 (1983), S. 24 - 39. Grewe, Constance/Ruiz Fabri, Helene: Le Conseil constitutionnel et I'integration europeenne, RUDH 1992, S. 277 - 293. Grewe, Wilhelm G.: Auswärtige Gewalt, in: Josef IsenseelPaul Kirchhof (llisg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band ill: Das Handeln des Staates, Heidelberg 1988, § 77 (S. 921 - 975). v. d. Groeben, Hans/v. Boeckh, Hans/Thiesing, JocheniEhlennann, Claus-Dieter (llisg.): Kommentar zum EWG-Vertrag, Band 2 (Art. 137 - 248), 3. Aufl., BadenBaden 1983 (zit. nach Bearbeiter). v. d. Groeben, Hans/Thiesing, JocheniEhlemlann, Claus-Dieter (llisg.): Kommentar zum EU-lEG-Vertrag, Band 5 (Art. 210 - 248 EGV, Art. H - S EUV), 5. Aufl., Baden-Baden 1997 (zit. nach Bearbeiter). Gundei, Jörg: Die Einordnung des Gemeinschaftsrechts in die französische Rechtsordnung, Berlin 1997. GuS)', Christoph: Die Verfassungsbeschwerde, Heidelberg 1988. Hailbronner, Kay: Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), S. 7 - 37. Hailbronner, Kay/Klein, EckarVMagiera, Siegfried/Mtiller-Graff, Peter-Christian: Handkommentar Zunl Vertrag über die Europäische Union (Loseblatt), Stand: 6. Lfg., Köln u.a. 1997 (zit. nach Bearbeiter). Hakellberg, Waltraud/Stix-Hackl, Christine: Handbuch zum Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, Wien 1996. Härle, Elfried: Die völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen der Bundesrepublik, JIR 12 (1965), S. 93 - 139. Harris, David l/O 'Boyle, Michael/Warbrick, Chris: Law of the European Convention on Human Rights, London u.a. 1995.

224

Literaturverzeichnis

Hartwig, Matthias: Das Komitee für Verfassungsaufsicht der UdSSR, EuGRZ 1991, S. 1 - 14. - Verfassungsgerichtsbarkeit in Rußland, EuGRZ 1996, S. 177 - 191. Hallßler, Richard: Der Konflikt zwischen Bundesverfassungsgericht und politischer Führung, Berlin 1994. Henrichs, Helmut: Der Vertrag über die Europäische Union und seine Auswirkungen auf die Verfassungen der Mitgliedstaaten, DÖV 1994, S. 368 - 377. Herzog, Roman: Allgemeine Staatslehre, Frankfurt am Main 1971. Hilf, Meinhard: EG-Außenkompetenzen in Grenzen: Das Gutachten des EuGH zur We1thandelsorganisation, EuZW 1995, S. 7 - 8. - Eine Verfassung für die Europäische Union: Zum Entwurf des Institutionellen Ausschusses des Europäischen Parlaments, Integration 1994, S. 68 - 78. - Europäische Union: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in Deutschland, Österreich und der Schweiz, VVDStRL 53 (1994), 7 - 25. - Gutachten des Bundesverfassungsgericht zu völkerrechtlichen Verträgen?, in: OIe DuelMarcus Lutter/Jürgen Schwarze (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Everling, Band I, Baden-Baden 1995, S. 463 - 473. - The ECJ's Opinion 1/94 on the WTO - No Surprise, but Wise?, EJIL 6 (1995), S. 245 - 259. Hilf, Meinhard/Pache, Eckhard: Der Vertrag von Amsterdam, NJW 1998, S. 705 713, Hofmann, Rainer: Der Vertrag von Maastricht vor den Verfassungsgerichten Frankreichs und Spaniens, in: Herta Däubler-Gmelin u.a. (Hrsg.), Gegenrede, Festschrift für Ernst Gottfried Mahrenholz, Baden-Baden 1994, S. 943 - 956. Hölscheidt, SvenlScllOtten, Thomas: Von Maastricht nach Karlsruhe, Rheinbreitbach 1993, Holzer, Norbert: Präventive Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1978. - Schlußwort, DÖV 1979, S. 443 - 444. Hilber, Ernst Rudolf: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band VI: Die Weimarer Reichsverfassung, Stuttgart u.a. 1981. Hübner, Ulrich/Constantinesco, Vlad: Einführung in das französische Recht, 3. Aufl., München 1994. Ipsen, Hans Peter: Die Junktim-Klausel im völkerrechtlichen Vertrag, NJW 1963, S. 1377 - 1383. - Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972. Ipsell, Jörn: Staatsrecht I (Staatsorganisatiollsrecht), 9. Aufl., Neuwied u.a. 1997. Ipsen, Knut: Völkerrecht, 3. Aufl., München 1990 (zit. nach Bearbeiter). Jacqlle, Jean-Paul: Commentaire de la decision du Conseil constitutionnel n° 92-308 DC du 9 avril 1992, RTDE 1992, S. 251 - 264. Jaenicke, Günther: Diskussionsbeitrag, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart - Länderberichte und Rechtsvergleichung, Köln u.a. 1962, S. 765 - 767.

LiteraturvelZeichnis

225

Jarass, Hans D.lPieroth, Bodo: Grundgesetz rur die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 4. Aufl., München 1997 (zit. nach Bearbeiter). Jasper, Franz-Josef: Die Behandlung von Verwaltungsabkommen im innerstaatlichen Recht (Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG), Düsseldorf 1980. Jekewitz, Jürgen: Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Der Staat 19 (1980), S. 535 - 556. KalIfmann, Erich: Normenkontrollverfahren und völkerrechtliche Verträge, in: DUo Bachof u.a. (Hrsg.), Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht, Gedächtnisschrift rur Walter Jellinek, München 1955, S. 445 - 456. Keamey, Richard D.: Internal Limitations on External Commitments - Artic1e 46 of the Treaties Convention, Int'Lawyer 4 (1969170), S. I - 21. Kimmei, Adolf Der Verfassungsrat in der V. Republik. Zunl ungewollten Erstarken der Verfassungsgerichtsbarkeit in Frankreich, ZParl 1986, S. 530 - 547. Kimminich, DUo: Das Staatsoberhaupt im Völkerrecht, Arch VR 26 (1988), S. 129 168. Klein, Eckart: Gedanken zur Europäisierung des deutschen Verfassungsrechts, in: Joachim Burmeister (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, Festschrift rur Klaus Stern zum 65. Geburtstag, München 1997, S. 1301 -1315. Klein, EckartlPeclrstein, Matthias: Das Vertragsrecht internationaler Organisationen: Der Konventionsentwurf über Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen im Vergleich zur Wienet Vertragsrechtskonvention von 1969, Berlin 1985. Kloepfer, Michael: Vorwirkung von Gesetzen, München 1974. Kllfth, Winfried: Die verfassungsrechtlichen Bindungen im Bereich der aUSWärtigen Gewalt nach dem Grundgesetz, in: Rudolf Wendt u.a. (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Steuern, Festschrift filr Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, Heidelberg 1996, S.197-216. Knaak, Thomas Peter: Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, Diss. Hamburg 1995. Knemeyer, Franz-Ludwig: Richtergutachten zur Ausräumung verfassungsrechtlicher Bedenken, DÖV 1990, S. 601 - 606. Knies, Wolfgang: Auf dem Weg in den "verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat"?, in: Joachim Burmeister (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, Festschrift filr Klaus Stern zum 65. Geburtstag, München 1997, S. 1155 ~ 1182. Koellreutter, DUo: Die verfassungsrechtliche Bedeutung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 8. Dezember 1952, DÖV 1953, S. 261 - 264. Kokott, Juliane: Kontrolle der aUSWärtigen Gewalt, DVBl. 1996, S. 937 - 950. Kolarova, Rumyana: A Self-Restricting Court, EECR 2 (1993), S. 48 - 50. KOllstantillow, Emil: Die neue bulgarische Verfassung von 1991, ROW 1993, S. 35 44. Kraus, Herbert: Rechtsgutachtliche Äußerungen über die Frage der Zulässigkeit präventiver Normenkontrolle nach Artikel 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG sowie über das Verhältnis von Normenkontrolle und Rechtsgutachten auf Grund § 97 des Gesetzes 15 Burmeister

226

Literaturverzeiclmis

über das Bundesverfassungsgericht, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag, 2. Halbband: Das Gutachtenverfahren (30.7. -15.12.1952), München 1953, S. 517 - 529. Kristan, Ivan: Verfassungsentwicklung und Verfassungsordnung Sloweniens, ZaöRV 53 (1993), S. 322 - 359. - Verfassungsgerichtsbarkeit in Slowenien, OER 1993, S. 22 - 33. Kroeck, Hans: Völkerrechtliche Verträge im Recht der Europäischen Gemeinschaften, Berlin u.a. 1977. KM/ger, Hartmut: Eigenart, Methode und Funktion der Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht, in: Burkhardt Ziemske u.a. (Hrsg.), Staatsphilosophie und Rechtspolitik, Festschrift fttr Martin Kriele zum 65. Geburtstag, München 1997, S. 1393 1405. Knlis, Konrad: Das Urteil des BVerfG zum Vertrag von Maastricht, in: Michael Piazo-

10 (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht, Mainz u.a. 1995, S. 125 -140.

Ktllz, Wilhelm: Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Vorschriften des Reichsrechts, DJZ 31 (1926), Sp. 837 - 845. Kutscher, Hans: Die Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts 1951 bis 1969, in: Theo Ritterspach/Willi Geiger (Hrsg.), Festschrift rur Gebhard Müller, Tübingen 1970, S. 161-184. Lapp, Thomas: Vorbeugender Rechtsschutz gegen Normen, Frankfurt am Main u.a. 1994. Lasok, K.P.E.: The European Court of Justice, London 1984. Lawe, Manfred: Die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen, Diss. WÜfZburg 1964. Lavilla A/sina, Landelino: Verrechtlichung der Macht und Gewaltenbalance, in: Antonio L6pez Pina (Hrsg.), Spanisches Verfassungsrecht, Heidelberg 1993, S. 355 376. Lechner, Hans: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, München 1954. - Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, München u.a. 1957. Lechner, Hans/Ilil/shoff, Klaus: Parlament und Regierung, München u.a.1953. Leclmer, Hans/Zuck, Rüdiger: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 4. Aufl., München 1996. Leibho/z, Gerhard/Rupprecht, Reinhard: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Rechtsprechungskommentar, Köln-Marienburg 1968 (mit Nachtrag 1971). L6wer, Wolfgang: Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, in: Josef IsenseeIPaul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band ll: Demokratische Willensbildung - Die Staatsorgane des Bundes, Heidelberg 1987, § 56 (S. 737 - 848). Loh, Gunhild: Die vorweggenommene Normenkontrolle im Verfassungs- und Verwaltungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Bayern, Diss. WÜfZburg 1973. L6pez Agui/ar, Juan Femando: Maastricht y la problematica de la reforma de la Constitucion, REP 77 (1992), S. 57 - 93.

Literaturverzeichnis

227

L6pez Castillo, Antonio/Polakiewicz, Jörg: Verfassung und Gemeinschaftsrecht in Spanien, EuGRZ 1993, S. 277 - 285. L6pez Pina, Antonio: Die spanische Verfassung und das Völkerrecht, ArchVR 32 (1994), S. 178 -186. Lorenz, Dieter: Der Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Christian Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Erster Band: Verfassungsgerichtsbarkeit, Tübingen 1976, S. 225 - 259. LI/chaire, Fran~ois: Le Conseil constitutionnel, Paris 1980. LI/chaire, Fran~ois/Conac, Gerard (Hrsg.): La constitution de la Republique Paris 1979 (zit. nach Bearbeiter).

Fran~aise,

LI/chterhandt, Otto: Vom Verfassungskomitee der UdSSR zum Verfassungsgericht Rußlands, AöR 118 (1993), S. 237 - 288. LI/cky, Christian: A Comparative Chart of Presidential Powers in Eastern Europe, EECR 2 (1993), S. 81 - 94. Maas, H.H.: The External Powers of the EEC with regard to Commercia1 Policy: Comment on Opinion 1/75, CMLRev. 13 (1976), S. 379 - 387. MacLeod, I.IHendry, I.D.lHyett, Stephen: The External Relations of the European Communities, Oxford 1996. Mahrenholz, Ernst Gottfried: Zur Funktionsfähigkeit des Bundesverfassungsgerichts, ZRP 1997, S. 129 - 134. Majoros, Ferenc: Zur Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, OER 1993, S. 106 - 131. Mal/nz, TheodorlDurig, Günter: Grundgesetz, Kommentar (Loseblatt), Stand: 32. Lfg., München 1996 (zit. nach Bearbeiter). Mal/nz, Theodor/Schmidt-B1eibtrel/, Bruno/Kleill, FranzlUlsamer, Gerhard: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar (Loseblatt), Stand: 15. Lfg., München 1997 (zit. nach Bearbeiter). Mavcic, Arne: The Constitutional Court of the Republic of Slovenia, Manuskript, Hongkong 1997.

- (Hrsg.): Ustavno sodisce Republike Slovenije - Constitutional Court of the Republic of Slovenia, Ljubljana 1995. Megret, Jacques: Le droit de la Communaute economique europeenne, Commentaire, Band 12: Relations exterieures, Brüssel 1980 (zit. nach Bearbeiter). Mellde, Hellmuth: Empfiehlt es sich, die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes auf andere als die in Art. 19 Abs. 1 WRV bezeichneten Verfassungsstreitigkeiten auszudehnen?, in: Verhandlungen des 34. Deutschen Juristentages, 2. Band, Berlin u.a. 1927, S. 213 - 235. Menzel, Eberhard: Die Auswärtige Gewalt in der Deutung des Bundesverfassungsgerichts, AöR 79 (1953/54), S. 326 - 349.

- Gutachten zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit einer vorbeugenden Feststellungsklage im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Der Kampf um den Wehrbeitrag, 1. Halbband: Die Feststellungsklage, München 1952, S. 123 - 138. IS·

228

Literaturverzeichnis

Meroll, Theodor: Article 46 of the VielUla Convention on the Law of Treaties (UltraVires Treaties): Some Recent Cases, BYIL 49 (1978), S. 175 - 199. Mewillg, Joachim: Die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten bei der Gesetzesausfertigung, insbesondere beim teilnichtigen Gesetz, Berlin 1977. Meyer-Lindellberg, Hermann: Diskussionsbeitrag, in: Verfasstmgsgerichtsbarkeit in der Gegenwart - Länderberichte und Rechtsvergleichung, Köln u.a. 1962, S. 780. Modeme, Franck: EI control previo de constitucionalidad en la Europa contemporanea, RCD 20 (1993), S. 409 - 416. Mössner, Jörg Manfred: Rechtsvergleichung und Verfassungsrechtsprechung, AöR 99 (1974),S.193-242. Montoro Chiner, Maria Jesus: Landesbericht Spanien, in: Fritz Ossenbühl (Hrsg.), Fö· deralismus und Regionalismus in Europa, Baden-Baden 1990, S. 167 - 198. Alosler, Hermann: Die auswärtige Gewalt im Verfassungssystem der Bundesrepublik Deutschland, in: Georg SchreiberlHermalUl Mosler (Hrsg.), Völkerrechtliche und staatsrechtliche Abhandlungen, Festgabe rur Carl Bilfinger zum 75. Geburtstag, Köln u.a. 1954, S. 243 - 299. MtilIer, Hanswerner: Gutachten von Gerichten?, DÖV 1961, S. 334 - 336. Mfiller, Jörg P.: Vertrauensschutz im Völkerrecht, Köln u.a. 1971. v. Milnch, lngo: Autoritätsschwund in Karlsruhe, NJW 1993, S. 2286 - 2287. - Staatsrecht, Band 1,5. Aufl., Stuttgart u.a. 1993. v. Mtlncll, lngo/Kllllig, Philip (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Band 2 (Art. 21 bis Art. 69), 3. Aufl., München 1995; Band 3 (Art. 70 bis Art. 146),3. Aufl., München 1996 (zit. nach Bearbeiter).

Nawiasky, Hans/Schweiger, Karl/Knöpjle, Franz (Hrsg.): Die Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar (Loseblatt), Stand: 8. Lfg., München 1995 (zit. nach Bearbeiter). Nef, Hans: SilUl und Schutz verfassungsmäßiger Gesetzgebung und rechtmäßiger Verwaltung im Bunde, ZSR 69 (1950), S. 133a - 346a. Nellwahl, Nanette AIUlotation - Court of Justice, Opinion 2/91, CMLRev. 30 (1993), S. 1185-1195. Ngllyen QIIOC Dinh: La Constitution de 1958 et le droit international, RDP 1959, S. 515 - 564. Nicolaysell, Gert: Europarecht, Band I, Baden-Baden 1991; Band II: Das Wirschaftsrecht im BilUlenmarkt, Baden-Baden 1996. Nierhalls, Michael: Nochmals: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Bundesgesetzen, in: Rudolf Wendt u.a. (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Steuern, Festschrift rur Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, Heidelberg 1996, S. 233 -249. NolI, Alfred J.: Internationale Verfassungsgerichtsbarkeit, Wien 1992. Norberg, SvenlHökborg, KariniJohallssoll, MartiniEliassoll, Dan/Dedichell, Lucien: EEA Law, Stockholm 1993. Oellers-Frahm, Karin: Demokratieverständnis und Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland und in Frankreich, in: Kay HailbrolUler/Georg Ress/

Literaturverzeiclmis

229

Torsten Stein (Hrsg.), Staat und Völkerrechtsordnung, Festschrift für Karl Doehring, Berlin u.a. 1989, S. 691 - 712.

Oliver, Peter: The French Constitution and the Treaty of Maastricht, ICLQ 43 (1994), S. 1- 25.

Oppermann, Thomas: Europarecht, München 1991. Pajor-Bytoff!ski, Magdalena: Einfilhrung in die ungarische Verfassungsgerichtsbarkeit, EuGRZ 1993, S. 220 - 227.

Parlsch, Karl Josef: Die Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht, BDGV 6 (1964), S. 13 -155.

Peces·13arba Marllnez, Gregotio: La Constituci6n espaiiola de 1978, Valencia 1981. Perez Royo, Javier: Chronik eines Irrtums, in: Antonio L6pez Pina (Hrsg.), Spanisches Verfassungsrecht, Heidelberg 1993, S. 497 ~ 529.

Pestalozza, Christian: Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl., München 1991. Plender, Richard (Hrsg.), European Courts - Practice and Precedents, London 1997 (zit. nach Bearbeiter).

Pol/mann, Christopher: La revision de Partiele 54 de la Constitution: nouvelle avancee

de la jUtidicite, nouvel echec de l'instrumentalisme jUtidique, RDP 1994, S. 10791136.

Puente Egido, Jose: Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht in Spanien, in: Ulrich BattisIDimitris TsatsoslDimitris Stefanou (Hrsg.), Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, Baden-Baden 1995, S. 391 - 436.

Rcicz, Georg: Einfilhrung der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle in Ungarn, JZ 1984, S. 879 - 880.

RandelzhoJer, Albrecht: hmerstaatlich erforderliche Verfahren für das Wirksamwerden der von der Exekutive abgeschlossenen völkerrechtlichen Vereinbarungen, AöR, Beiheft 1 (1974), S. 18 - 38.

Rallx, lean: L'avis de la Cour du 19 mars 1993 (avis 2/91) apropos de: La convention

n° 170 de t'OIT concernant la securite dans t'utilisation des produits chimiques au travail, RMC 1994, S. 45 - 52.

Ravillsevicills, Pavel: Zur Umsetzung internationaler Verpflichtungen in der Rechts-

ordnung der Republik Litauen am Beispiel des Genfer Übereinkonurtens über den Bellirderungsvertrag im internationalen Straßengüterverkehr (CMR), IPRax 1997, S. 458 - 459.

Remiro Brotons, Antonio: La constitucionalidad de los tratados internacionales y su

control por el Tribunal Constitucional, in: Instituto de Estudios Fiscales, Direccion General de 10 Contencioso dei Estado (Hrsg.), EI Tribunal Constitucional, Band 3, Madrid 1981, S. 2230 - 2267.

Rellgeling, Hans-WernerIMiddeke, Andreas/Gellennann, Martin: Rechtsschutz in der Europäischen Union, München 1994.

Ress, Georg: Die Kontrolle internationaler Verträge und der Akte der Europäischen

Gemeinschaften durch das Bundesverfassungsgericht, in: Pierte KoenigIWolfgang Rüfner (Hrsg.), Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, Köln U.a. 1985, S. 145 -169.

230

Literaturverzeichnis

- Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972, Berlin u.a. 1978. - Diskussionsbeitrag, BDGV 23 (1982), S. 102 - 104, 110 - 112. - Verfassung und völkerrechtliches Vertragsrecht: Überlegungen anläßlich der Ratifikation der Wiener Vertragsrechtskonvention durch die Bundesrepublik Deutschland, in: Kay Hailbronner/Georg Ressfforsten Stein (Hrsg.), Staat und Völkerrechtsordnung, Festschrift ftlr Karl Doehring, Berlin u.a. 1989, S. 803 - 852. - Wechse1wirkungen zwischen Völkerrecht und Verfassung bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge, BDGV 23 (1982), S. 7 - 59. Rideau, Joe1: Les accords internationaux dans 1a jurisprudence de 1a Cour de justice des Communautes europeennes, RGDIP 1990, S. 289 - 418. Ritterspach, Theo: Erinnerungen an die Anfänge des Bundesverfassungsgerichts, in: Eckart Klein (Hrsg.), Grundrechte, soziale Ordntmg und Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift ftlr Ernst Benda zum 70. Geburtstag, Heide1berg 1995, S. 201 207. - Unvorgreifliche Gedanken zu Reformen im verfassungsgerichtlichen Verfahren, in: Hermann Avenarius u.a. (Hrsg.), Festschrift ftlr Erwin Stein zum 80. Geburtstag, Bad Homburg vor der Höhe 1983, S. 285 - 300. Rodrlgllez, Angel: Los limites constitucionales a la cesion de competencias a la union: comentario a la Declaracion dei Tribunal Constitucional espafiol sobre el tratado de la Union Europea, RIDPC 1994, S. 684 - 698. Roellecke, Gerd: Aufgaben und Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Verfassungsgeftlge, in: Josef IsenseelPaul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band ll: Demokratische Willensbildung - Die Staatsorgane des Bundes, Heide1berg 1987, § 53 (S. 665 - 682). Rosenne, Shabtai: Deve10pments in the Law of Treaties 1945 - 1986, Cambridge u.a. 1989. Roussillon, Henry: Le Conseil constitutionne1, 3. Aufl., Paris 1996. Rllbio Llorente, Francisco: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, in: Christian StarcklAlbrecht Weber (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband I: Berichte, Baden-Baden 1986, S. 243 - 277. - La Constitucion espafiola y e1 Tratado de Maastricht, REDC 36 (1992), S. 253 265. - Sobre 1a re1acion entre el Tribunal Constituciona1 y e1 Poder Judicial en e1 ejercicio de lajurisdiccion constitucional, REDC 4 (1982), S. 35 - 67. Rllbio Llorente, FranciscolAragon Reyes, Manuel: La jurisdiccion constitucional en la Constitucion espafio1a de 1978, in: Alberto PredierilEduardo Garcia de Enterria (Hrsg.), La Constitucion espafio1a de 1978, Madrid 1980, S. 797 - 852. Rlldolf, Walter: Völkerrecht und deutsches Recht, Tübingen 1967. Rahn/ann, Jürgen: Nochmals: Präventive Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht, DÖV 1979, S. 440 -443. Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz, Kommentar, München 1996 (zit. nach Bearbeiter). Sanchez Goyanes, Enrique: Constitucion espafiola comentada, Madrid 1991.

LiteraturveIZeichnis

231

Schäfer, Friedrich: Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, in: Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e. V. (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit, Gesetzgebung und politische Führung, Köln 1980, S. 10 - 23. Schtitzel, Walter: Prozessuale Fragen des Bundesverfassungsgerichts, AöR 78 (1952/ 53), S. 228 - 237. Sehefold, Dian: Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Hermann KunstIRoman Herzog/Wilhelm Schneemelcher (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, 2. Aufl., Stuttgart u.a. 1975, Sp. 2725 - 2738. Schenke, Wolf-Rüdiger: Rechtsschutz bei normativem Unrecht, Berlin 1979. Sehermers, Henry G./rVaelbroeck, Denis F.: Judicial Protection in the European Communities, 5. Aufl., Deventer u.a. 1992. Schermer, Ulrich: Der Bereich der Regierung, in: Rechtsprobleme in Staat und Kirche, Festschrift für RudolfSmend zum 70. Geburtstag, Göttingen 1952, S. 253 - 301. - Probleme und Verantwortungen der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik, DVBl. 1952, S. 293 - 298.

Schiffers, Reinhard: Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit: Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, Düsseldorf 1984. Schilling, Jürgen: Völkerrecht und staatliches Recht in Frankreich, Hamburg 1964. Schindler, Dietrich: Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen, in: Kar! StrupplHans-Jürgen Schlochauer (Hrsg.), Wörterbuch des Völkerrechts, Dritter Band, 2. Aufl., Berlin 1962, S. 761 -766. Sehlaich, Klaus: Das Bundesverfassungsgericht, 4. Aufl., München 1997. - Die Funktionen des Bundespräsidenten im Verfassungsgefllge, in: Josef IsenseelPaul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Demokratische Willensbildung - Die Staatsorgane des Bundes, Heidelberg 1987, § 49 (S. 541 - 584).

Schmidt-Assmann, Eberhard: Der Rechtsstaat, in: Josef IsenseelPaul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundlagen von Staat und Verfassung, Heidelberg 1987, § 24 (S. 987 -1043). Schmitt, Carl: Der Hüter der Verfassung, 2. Aufl., Berlin 1969 (unveränderter Nachdruck der 1931 erschienenen Aufl.). - Verfassungslehre, Berlin 1954 (unveränderter Nachdruck der 1928 erschienenen Aufl.).

Schneider, Hans-Peter: Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundlagen, Frankfurt am Main 1974. - SOS aus Karlsruhe - das Bundesverfassungsgericht vor dem Untergang?, NJW 1996, S. 2630 - 2632.

Schoch, FriedrichlJf'ahl, Rainer: Die einstweilige Anordnung des BVertU in außenpolitischen Angelegenheiten, in: Eckart Klein (Hrsg.), Grundrechte, soziale Ordnung und Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift für Ernst Benda zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1995, S. 265 - 309. Schom, Günter: Anmerkung zum Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 1952, DÖV 1953, S. 57 - 60.

232

Literaturverzeichnis

Schrameyer, Klaus: Das bulgarische Verfassungsgericht, OER 1993, S. 73 -105.

- Die Entscheidungen des bulgarischen Verfassungsgerichts im Jahre 1995, OER 1996, S. 370 - 399. - Die neue bulgarische Verfassung, OER 1992, S. 159 - 180. - Gehen völkerrechtliche Verträge der bulgarischen Verfassung vor?, WGO-MfDR 1993, S. 357 - 366. SchriJder, Meinhard: Treaties, Validity, in: Rudolf Betnhardt (Hrsg.), Eilcyclopedia of Public International Law, Instalment 7, Amsterdam u.a. 1984, S. 511 - 514. Schuppert, GUIUlat Folke: Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt, Baden-Baden 1973. de Sellt/tter, Olivier/Lejeune, Yves: L'adhesion de la Communaute ä la Convention europeenne des droits de l'homme - apropos de l'avis 2/94 de la Cour de justice des Communautes, CDE 1996, S. 555 - 606. Schwarlz, HernIan: The New Courts: An Overview, EECR 2 (1993), S. 28 - 32. Schwarz, Henning: Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Außen- und Sicherheits-

politik, Berlin 1995.

Schwarte, Jürgen: Europapolitik unter deutschem Verfassungsrichtervorbehalt, Neue

JUstiz 1994, s. 1 - 5.

Schweisfitrlh, Theodor: Der Start der Verfassungsgerichtsbarkeit in Rußland, EuGRZ

1992, S. 281

~297.

- Die Verfassung Rußlands vom 12. Dezember 1993, EuGRZ 1994, S. 473 - 491. Schweilzer, Michael: Staatsrecht m, 6. Aufl., Heide1berg 1997. Simma, Bruno: Der Grundvertrag und das Recht der völkerrechtlichen Verträge, AöR

100 (1975), S. 4 - 29.

- Diskussionsbeittag, BDGV 23 (1982), S. 110 - 112.

Slmma, Btuno (Hrsg.): The Charter of the United Nations, A Commentary, Oxfotd 1994 (zit. nach Bearbeiter).

Simons, Walter: Aus dem Geleitwort zum zWeiten Band von: Die Rechtsprechung des

Staatsgerichtshofes rur das Deutsche Reich und des Reichsgerichts, in: Peter Häberle (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit, Darmstadt 1976, S. 137 -142. Sinclair, Ian: The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2. Aufl., Manchester 1984. Smit, Hans/Herzog, Peter E. (Hrsg.): The Law ofthe European Econoruic Community, A Commentaty on the EEC Treaty, Band 6, New York 1982 (zit. nach Bearbeiter). Sölm, Hartrnut: Die abstrakte Normenkontrolle, in: Christian Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Gtundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Erster Band: Verfassungsgerichtsbarkeit, Tübingen 1976, S. 292 - 322,

Sommermalln, Karl-Peter: Der Schutz der Grundrechte in Spanien nach der Verfassung von 1978, BerHn 1984. - Verordnungsermächtigung und Demokratieprinzip, JZ 1997, S. 434 - 441.

Literaturverzeic1mis

233

Spanner, Hans: Über die Verfassungsgerichtsbarkeit im Bonner Grundgesetz, ÖZöR 5 (1953), S. 312 - 337. - Verfassungsrecht und politische Wirklichkeit bei der Rechtskontrolle von Staatsverträgen, in: Karl Dietrich Bracher u.a. (Hrsg.), Die Modeme Demokratie und ihr Recht, Festschrift fitr Gerhard Leibholz zum 65. Geburtstag, 2. Band, Tübingen 1966, S. 607 - 627. - Zum Schutz gegen Grundrechtsverletzungen durch völkerrechtliche Verträge, DÖV 1966, S. 375 - 380.

Stalev, Stoyan: Verfassungsgerichtsbarkeit in Bulgarien, ROW 1993, S. 33 - 35. Starck, Christian: Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht, JZ 1997, S. 1021 - 1030. Starck, Christianlneber, Albrecht (Hrsg.): Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband II: Dokumentation (Loseblatt), Stand: l. Lfg., München 1990. Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1,2. Aufl., München 1984; Band II, München 1980. - Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Recht und Politik, Opladen 1980.

Stone, Alec: The Birth of Judicial Politics in France, New Yotk u.a. 1992. Streillz, Rudolf: Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden 1989. - Europarecht, 3. Aufl., Heidelberg 1996.

Temple Lang, Jo1m: The Irish Court Case which Delayed the Single European Act: Crotty v. An Taoiseach and Others, CMLRev. 24 (1987), S. 709 - 718. Thirlway, H.W.A.: Advisory Opinions of International Courts, in: Rudolf Bemhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 1, Amsterdam u.a. 1981, S. 4 - 9. Thoma, Richard: Rechtsgutachten betreffend die Stellung des Bundesverfassungsgerichts, JöR 6 (1957), S. 161 - 194. Toml/schat, Christian: Die Europäische Union unter der Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts, EuGRZ 1993, S. 489 - 496. Treviranus, Hans D.: Inkraftsetzen völkerrechtlicher Vereinbarungen durch Rechtsverordnungen, NJW 1983, S. 1948 - 1951. Triepel, Heinrich: Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, Tübingen 1923. Tnlyol Serra, Antonio: Das Bonner Grundgesetz und die spanische Verfassung von 1978, in: Klaus Stern (Hrsg.), 40 Jahre Grundgesetz, München 1990, S. 235 - 241. - Völkerrecht und innerstaatliches Recht in der spanischen Verfassung von 1978 in rechtsvergleichender Perspektive, in: Kay Hailbronner/Georg ResslTorsten Stein (Hrsg.), Staat und Völkerrechtsordnung, Festschrift rur Karl Doehring, Berlin u.a. 1989,S. 1009-1019.

Umbach, Dieter C.: Der "eigentliche" Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht: Abgeordnete und Fraktionen als Antragsteller im Organstreit, in: Walther FürstIRoman HerzoglDieter C. Umbach (Hrsg.), Festschrift fiIr Wolfgang Zeidler, Band 2, Berlin u.a. 1987, S. 1235 - 1260. - Parlamentsauflösung in Deutschland, Berlin u.a. 1989.

234

Literaturverzeichnis

Umbach, Dieter C.lClemens, Thomas (Hrsg.): BWldesverfassWlgsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar, Heidelberg 1992. Vadapalas, Vilenas: Opinion ofthe Constitutional Court ofLithuania in the Case Concerning the Conformity of the European Convention on Human Rights with the Constitution ofLithuania, ZaöRV 55 (1995), S. 1077 -1094. Vedder, Christoph: Die "verfassungsrechtliche Dimension" - die bisher unbekannte Grenze rur Gemeinschaftshandeln? , EuR 1996, S. 309 - 319. Vellllagel, Ulrich: Die Verfassungssicherung in Spanien seit 1978 unter der besonderen Berücksichtigung der VerfassWlgsgerichtsbarkeit, Diss. Heidelberg 1983. Verdross, Alfred/Simma, Bruno: Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., Berlin 1984. Vogel, Hans-Jochen: GewaltenvermischWlg statt Gewaltenteilung?, NJW 1996, S. 1505 - 1511. Vogel, Kurt: Das BundesverfassWlgsgericht Wld die übrigen Verfassungsorgane, Frankfurt am Main u.a. 1988.

WachsmaIlII, Patrick: L'avis 2/94 de la Cour de justice relatif a I'adhesion de la Communaute europeenne a la Convention de savegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales, RTDE 1996, S. 467 - 491. Wacke, Gerhard: Die ErstattWlg von Gutachten durch den BWldesfinanzhof, AöR 83 (1958), S. 309 - 355. Walter, Christian: Die drei Entscheidungen des französischen Conseil constitutionnel zum Vertrag von Maastricht über die Europäische Union, EuGRZ 1993, S. 183 187. Weber, Albrecht: Der Vertrag von Maastricht vor dem Verfassungsgericht, in: Eckart Klein (Hrsg.), Grundrechte, soziale Ordnung Wld Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift fur Ernst Benda zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1995, S. 421 - 441.

- Die VerfassWlgsgerichtsbarkeit in Spanien, JöR 34 (1985), S. 245 - 301. - Generalbericht: VerfassWlgsgerichtsbarkeit in Westeuropa, in: Christian Starck/AIbrecht Weber (Hrsg.), VerfassWlgsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Teilband I: Berichte, Baden-Baden 1986, S. 41 -120. - Richterliche Nonnenkontrolle in Spanien, in: Hans-Rudolf HomlAlbrecht Weber (Hrsg.), Richterliche VerfassWlgskontrolle in Lateinamerika, Spanien Wld Portugal, Baden-Baden 1989, S. 54 -79.

Wendenberg, Helge: Die Debatte um die VerfassWlgsgerichtsbarkeit Wld der Methodenstreit der Staatsrechtslehre in der Weimarer Republik, Göttingen 1984. Wetzei, Ralf Günther/Rallschning, Dietrich (Hrsg.): The Vienna Convention on the Law ofTreaties, Travaux Preparatoires, Frankfurt am Main 1978. Wiegandt, Manfred R: Methodische Bedenken zur EntscheidWlgsfindung des BVerlG im Bereich der Außenpolitik, Neue Justiz 1996, S. 113 - 118. Wildhaber, Luzius: Advisory Opinions, Basel 1962. - Treaty-Making Power and Constitution, Basel u.a. 1971.

Willms, Günther: Die StellWlgnahrne von Anton Alfred Henneka (t) zum Beschluß des Plenums des BWldesverfassWlgsgerichts vom 8. Dezember 1952, JR 1985, S. 89 93.

Literaturverzeiclmis

235

- Zelm Jahre Bundesverfassungsgericht, DRiZ 1961, S. 278 - 280.

WinkelmanII, Ingo (Hrsg.): Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Oktober 1993, Berlin 1994. Wohlfarth, EmstJEverling, Ulrich/Glaesner, Hans JoachimlSprung, Rudolf:. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, Kommentar zum Vertrag, Berlin u.a. 1960 (zit. nach Bearbeiter). Wolfrum, Reinhard: Verfassungsgerichtliche Normenkontrolle bei völkerrechtlichen Verträgen, Diss. Frankfurt am Main 1973. Wolfrum, Rüdiger: Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), S. 38 66. Wal/mann, Hellrnut: Die Stellung der Parlamententsminderheiten in England, der Bundesrepublik Deutschland und Italien, Den Haag 1970. Zehetner, Franz: Staatliche Außenvertretungsbefugnis im Völkerrecht, ZaöRV 37 (1977), S. 244 - 275. Zeitler, Franz-Christoph: Verfassungsgericht und völkerrechtlicher Vertrag, Berlin 1974. Zel/weger, Valentin: Völkerrecht und Bundesstaat, Berlin 1992. Zemanek, Karl: Diskussionsbeitrag, BDGV 23 (1982), S. 1Ol. Zierlein, Karl-Georg: Die Bedeutung der Verfassungsrechtsprechung filr die Bewahrung und Durchsetzung der Staatsverfassung, EuGRZ 1991, S. 301- 34l. Zuleeg, Manfred: Abschluß und Rechtswirkung völkerrechtlicher Verträge in der Bundesrepublik Deutschland, JA 1983, S. 1 - 6. Zweigert, Konrad: Rechtsvergleichung, in: Karl StrupplHans-Jürgen Schlochauer (Hrsg.), Wörterbuch des Völkerrechts, Dritter Band, 2. Aufl, Berlin 1962, S. 7982.