Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen: Unzulässiger Preis für Freiheitsausübung oder zulässiges Bewirtschaftungsinstrument? [1 ed.] 9783428485277, 9783428085279

Citation preview

SUSANNE MEYER

Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Mich a e I K I o e p f er, Berlin

Band 62

Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen Unzulässiger Preis für Freiheitsausübung oder zulässiges Bewirtschaftungsinstrument?

Von

Susanne Meyer

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Meyer, Susanne:

Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen : unzulässiger Preis für Freiheitsausübung oder zulässiges Bewirtschaftungsinstrument? I Von Susanne Meyer. - Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 62) Zug!.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1995 ISBN 3-428-08527-2 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-08527-2 (ictlrm:kt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 i§

Meinem Großvater Alois Meyer

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im September 1994 als Dissertation bei der juristischen Fakultät der Universität Freiburg eingereicht. Förderung erfuhr sie durch meinen Doktorvater, Prof. Dr. Dietrich Murswiek, an dessen Lehrstuhl ich während der Erstellung der Arbeit als Mitarbeiterin tätig sein durfte, sowie durch die Studienstiftung des Deutschen Volkes, deren materielle und vielfältige immaterielle Förderung von Studierenden und Doktoranden großen Dank verdient. Ich danke besonders Christoph Enders, Albrecht Philipp, Georg Hermes, Ivo Appel und Stefan Gerstner für die regelmäßigen und höchst anregenden Rechtsgespräche, die die Arbeit erheblich vorangebracht haben, und meinem Mann Michael Pietzcker für seine Ermutigung und selbstverständliche Anteil-

nahme.

Berlin, im Mai 1995.

Susanne Meyer

Inhaltsven:eichnis Einleitung ..... .. ... ... .. ... .. ............ .. ... .. ... .. .. ... .... ...... ........... .. ...... .. .. .. ... ... .... ....... ........ .. ..

17

Erster Teil

Problemaufriß-Umwel tabgaben und die Dertzite ihrer gebräuchlichen Sicht A.

B.

Umweltökonomische Grundlagen für die Einführung von Umweltabgaben ......

19

I. Ökonomische Analyse des Umweltproblems..........................................

19

1. Das Kollektivgutproblem................ ..................................................

20

2. Externe Effekte .. .. ..... .. ... .. .. ... .. ..... .. ... .. ... .. .. ... .. ... .. ..... .. ....... ... .. ... .. .. ...

21

3. Lösungsansätze ........... ................. .. ............................. ...................... a) Privatisierung von Verfügungsrechten über Umweltgüter .......... b) Pigou-Steuer und Standard-Preis-Ansatz....................................

22 22 23

II. Die Verwirklichung des Entgeltmodells mittels Umweltgebühren...... ....

25

1. Wirkung von Umweltabgaben ..........................................................

25

2. Die Gebühr als Verwirklichung des Entgeltmodells .........................

27

Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer..............................

28

I. Ausgestaltung von Umweltabgaben als Sonderabgabe............................

28

II. Umweltschutz durch Steuerrecht.............................................................

33

1. Ökologischer Umbau des Steuersystems? .........................................

33

2. Umweltnutzung als Anknüpfungspunkt für Besteuerung.................. a) Umweltnutzungsteuer als Verbrauchsteuer? ............................... b) Begrenztes Steuerfindungsrecht..................................................

34 35 36

10

Inhaltsverzeichnis

3. Ökologische Umgestaltung bestehender Steuern.............................. a) Umweltzwecke bei indirekten Steuern........................................ b) Direkte Steuern...........................................................................

38 38 40

Zweiter Teil

Wassernutzungsgebühren

A.

Der Begriff der Gebühr....... ...............................................................................

42

I. Der "klassische" Gebührenbegriff ........................ ....... ............................

42

1. Entstehung des Gebührenbegriffs ...................... ...............................

43

2. Kosten und Nutzen im "klassischen Gebührenbegriff'' .....................

44

3. Die Hinwendung zum Kostenprinzip................................................

46

II. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff.................................................

47

1. Existenz eines verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs..................

47

2. Vorgaben für den Gebührenbegriff aus der Verfassung.................... a) Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff-Die Voraussetzungslosigkeit der Steuer..................................................................... aa) Von einem öffentlichen Gemeinwesen auferlegt................ bb) Steuererhebung zur Erzielung von Einnahmen................... cc) Gegenleistungs-und Voraussetzungslosigkeit der Steuer.................................................................................. b) Gemeinsame Merkmale von Steuer und Gebühr ....... .. ... .. .. ... .. ... c) Die Gebühr als Gegenleistungsabgabe........................................ d) Formeller oder materieller Gebührenbegriff- die Höhe der Gebühr als Begriffselement .................................................... ....

49

3. Ausgestaltung der Gegenleistungsabhängigkeit ................................ a) Eigenschaften der Gegenleistung selbst...................................... aa) Der Gebührenzweck als Merkmal im formalen GebührenbegriffWilkes..................................................................... bb) Die Gegenleistung als Kostenverursachung oder staatliche Aktivität..............................................................

49 51 52 54 58 59 59

67 67 67 69

Inhaltsverzeichnis

8.

11

cc) Der Gebührenbegriff in der Rechtsprechung...................... dd) Exkurs: Kostenunabhängige Gebühren .... .... ..... ... .. .. ...... .. .. . (1) Die Straßennutzungsgebühr.......................................... (2) Gebühr für die Wassernutzung nach § 17 WG BW ...... (3) Feldes- und Förderahgabe nach BBergG ...................... (4) Weitere Wassernutzungsentgelte .................................. b) Verhältnis von Leistung und Gegenleistung............................... aa) Kausalität ............................................................................ (1) Die kausale Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung ......................................................................... (2) Gebührenarten .. ... ................ ... .. ... .. ....... ... .. .... ...... .. ....... bb) Individuelle Zurechenbarkeit, insbesondere das Problem der Duldungsgebühr............................................................ (1) Funktion des Merkmals der individuellen Zurechenbarkeit........................................................................... (2) Das Problem der Du!dungsgebühr ............. ............ ....... (3) Untersagungsmöglichkeit als Zurechnungskriterium?.....................................................................

73 77 77 78 79 80 80 81

87

( 4) Aufwand als Zurechnungsgrund ................ ...... .. .. .. ....... (5) Die Benutzung öffentlicher Sachen.............................. c) Ergebnis......................................................................................

89 89 91

4. Die Abgrenzung von anderen Abgabetypen...................................... a) Sonderabgaben ... .. ... .. .. ... .. ... .. .. ... .. .. ... .. ... .. ... .. .. ... .. ... .... ... .. ..... .. ... aa) Der Rechtfertigungsbezug der Abgrenzungsansätze ........... bb) Die Gegenleistungslosigkeit der Sonderabgabe .................. b) Beitrag und Verbandslast............................................................ c) Ergebnis.....................................................................................

92 92 93 96 98

Wassernutzung als Gebührentatbestand ............ ....... ............................. .............

98

I. Das Konzessionssystem ..........................................................................

98

81 82 83 83 86

95

II. Wasserentnahmegebühren ....................................................................... 100 1. Die konkrete Ausgestaltung von Wasserentnahmeentgelten durch die Länder 101 a) Baden-Württemberg und Berlin.................................................. 101 b) Bayern........................................................................................ 102

12

lnbaltsverzeicbnis c) Hamburg ..................................................................................... 103 d) Niedersachsen und Hessen .. .. .. ..... ....................................... ....... 104 2. Der baden-württembergische Wasserpfennig als Gebühr.................. 104 a) Gegenleistung ........ .................................................. ............ ....... 105 aa) Wassernutzung und ihre Duldung .................................. ..... 106 bb) Instandhaltung der Gewässer.............................. ................ 107 cc) Rechtsverleihung ....................................... ......................... 108 108

b) Kausalität............... .............................. .......................................

c) Individuelle Zurechenbarkeit...................................................... 109 d) Ergebnis......................................................................................

111

3. Einordnung der weiteren Wasserentnahmeregelungen...................... 112 a) Hamburg.....................................................................................

112

b) Niedersachsen, Hessen.. ............................................................. 112 c) Bayern ... .....................................................................................

113

III. Die Abwasserabgabe des Bundes............................................................ 114

1. Grundzüge des Abwasserabgabenrechts ................................... ........ 114 2. Exkurs: Wirkung der Abwasserabgabe ............................................. 117 3. Rechtsnatur der Abwasserabgabe.......... ............................................ 119 a) Rechtsverleihung und Gewässerinstandhaltungsmaßnahmen keine gebührenpflichtigen Gegenleistungen ............................... 120 b) Duldung der Abwassereinleitung................................................ 121 c) Zusammenfassung...................................................................... 124 IV. Zwischenergebnis: Möglichkeiten der Ausgestaltung von Wassernutzungsgebühren .... .. . .. ..... .. ... .. ... .. ............ .. ... .. ... .. .. ... ..... .. .. ... .. ..... ... .. .. .. C.

124

Rechtmäßigkeilsvoraussetzungen der Erhebung einer Wassemutzungsgebühr ......................................... .......................................................................

124

I. Rechtfertigung einer Gebührenerhebung für die Wassernutzung .... ..... ... 125 1. Rechtfertigung der Wassernutzungsgebühr als Verleihungsgebühr - Einwände gegen die Verleihungsgebühr ............................. 125

Inhaltsverzeichnis

13

a) Grundrechtliche Freiheit bei den wasserrechtlichen Genehmigungen- Die Verleihungsgebühr als Preis für Freiheitsausübung? ..................................................................................... 129 aa) Erfordernis einer Rechtfertigung der Konzessionierung vor den Grundrechten?........... ............................................. 129 (1) Die Nutzung öffentlicher Straßen................................. 130 (2) Grundrecht auf Umweltnutzung?....................... ........... 135 bb) Gerechtfertigte Konzessionierung von Wasser ................... 141 cc) Preis für die Freiheitsausübung? ......................................... 142 (1) Ausnahme als Forderung des Verhältnismäßigkeitsprinzips......................................................................... 143 (2) Das repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt als Ausschluß grundrechtlicher Freiheit............................. 144 (3) Abschied von der Unterscheidung zwischen präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und repressivem Verbot mit Befreiungsvorbehalt........................... 146 (4) Das Ermessen als Einfallstor grundrechtlicher Freiheit? ....................................................................... 148 dd) Koppelungsverbot und Sachgerechtigkeit.. ......................... 151 b) Das Prinzip des Steuerstaats ....................................................... 155 aa) Inhalt und Begründung des Prinzips des Steuerstaats ......... 156 bb) Reichweite des Prinzips- das Beispiel der öffentlichen Unternehmen............................................................ 160 cc) Gewinnerzielung durch Gebühren ...................................... 165 dd) Unbefangenheit der Verwaltungsentscheidung oder Kommerzialisierung der Verwaltung .................................. 166 c) Rechtfertigung der Gebührenerhebung vor individuellen Rechtspositionen.............. .......... .. ... .. ............ ..... ....... ....... ........... 167 aa) Freiheitsrechte.................................................................... 167 (1) Muß die Gebührenerhebung vor Art. 14 GG gerechtfertigt werden?.............................................................. 167 (2) Verhältnismäßigkeit der Gebührenerhebung ................ 172 bb) Das Gleichheitsproblem...................................................... 172 (1) Ungleichbehandlung..................................................... 172 (2) Die Position des Bewilligungsempfangers im Bergrecht... ........................................................................... 174 (3) Die Position des Inhabers einer wasserrechtlichen Gestaltung zur Wasserentnahme .... .................... ........... 175

14

Inhaltsverzeichnis

(4) Sondervorteil................................................................ 176 cc) Bestandsschutz und Rückwirkungsverbot ........................... 179 2. Rechtfertigung der Wassernutzungsgebühr als Du! dungsgebühr ...... a) Duldung als Sondervorteil zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung? ................ .. .. ..... ........................................... ........... aa) Bewilligte Nutzungen ......................................................... bb) Erlaubte Nutzungen ............................................................ (1) Widerrufsmöglichkeit nach dem Wortlaut des § 7 I 1 WHG ............. .................................................... (2) Verfassungsmäßigkeit der ungebundenen Widerrufsmöglichkeit? ........................................................... (3) Grenzen für die Widerruflichkeit der Erlaubnis............ cc) Duldungaufgrund Untersagungsennessens ........................ dd) Zwischenergebnis ... .. ..... .. ... .. ... .. .. ..... ... .. .. ... .. ... .... ... ..... .. ..... b) Parallele zur Verleihungsgebühr? ............................................... c) Die Gebühr für die Duldung rechtswidrigen Verhaltens ............. d) Ergebnis......................................................................................

181 182 183 183 184

187 189 191 192 192 194 195

II. Die Höhe der Gebühr .............................................................................. 196

1. Die traditionellen Prinzipien zur Begrenzung der Gebührenhöhe ..... a) Kostendeckungsprinzip............................................................... b) Äquivalenzprinzip ...................................................................... c) Leistungsproportionalität............................................................

196 196 199 202

2. Zulässige Zwecke der Gebührenerhebung ........................................ a) Kostendeckung und Vorteilsausgleich ........................................ b) Lenkung...................................................................................... aa) Kein prinzipielles Lenkungsverbot ..................................... bb) Die Intervention durch Lenkungsgebühr ............................. (1) Eigener Grundrechtseingriff durch Motivations-

202 203 203 204 205

bestimmung? ........................ ........................................ 206 (2) Rechtsschutz................................................................. 209 c) Sozialstaatszweck und Finanzierungszweck ............................... 211 3. Folgerungen für die Gebührenhöhe ................................................... 212 a) Vorteilsausgleichs- und Kostendeckungszweck und ihre Folgen für die Gebührenhöhe ........ .. ... .. ....... ... ..... .. .. ... .. ... .. .. ... .. .. 213 b) Lenkungszwecke und Gebührenhöhe ......................................... 213

lnhal tsverzeichnis

15

aa) Lenkungsintensität und Gebührenhöhe ............................... 214 bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Höhe der Lenkungsgebühr................................................................................. (1) Betroffenes Grundrecht................................................ (2) Prohibitive Abgabe und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ..................... ................. .............. ..... ............. (3) Verhältnismäßigkeit bei Unterschreiten der Vermeidungskosten...................................................... c) Ergebnis......................................................................................

216 216 218 223 224

III. Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz von Wassemutzungsgebühren... 225 1. Gesetzgebungskompetenz......... .... .. .. ..... ... ..... .. .. ... .. ... .. .. ... .. ... .... ... .. .. 225 2. Ertragskompetenz ... ... .. .. ... ..... .... ... .. ... .. .. ... .. ... .. .. ... .. ..... .. ... ..... .. .. ... .. .. 227

Dritter Teil

Gebühren für die Nutzung anderer Umweltmedien A.

Umweltnutzungsabgaben im geltenden Recht als Umweltgebühren .................. 229 I. Umweltrelevante Abgabenregelungen..................................................... 229 II. Keine weiteren Umweltnutzungsgebühren .............................................. 230

B. Anforderungen an die Zulässigkeil von Umweltnutzungsgebühren ................... 232 I. Individuelle Zurechenbarkeit der Umweltnutzung .................................. 232 II. Rechtmäßigkeilsanforderung Bewirtschaftungsordnung .......... ............... 233 III. Ist eine Bewirtschaftungsordnung für andere Umweltgüter schon vorhanden? ............................................................................................ 238 1. Bewirtschaftung der Luft durch § 5 I BlmSchG? .................. ............ 238

2. Inanspruchnahme von Böden............................................................ 240

16

Inhaltsverzeichnis

3. Ergebnis.......... .................................................................................. 241 Kurzfassung der Ergebnisse in Thesen...................................................................... 242 Literaturverzeichnis ........................ ...........................................................................

245

Einleitung Umweltgüter werden immer mehr als knappe Güter erfahren, mit denen pfleglich und sparsam umgegangen werden muß. Ein Mittel hierzu ist, die Kostenlosigkeit ihrer Nutzung aufzuheben. Umweltabgaben werden daher als Mittel der Umweltpolitik nicht erst neuerdings kontrovers diskutiert. Neben ihrer ökologischen und ökonomischen Wirksamkeit dürfen dabei Beschränkungen aufgrund der europäischen Rechtsordnung nicht aus den Augen verloren werden.! Auch tatsächlich können nationale Umweltabgaben als Verzerrungen des internationalen Wettbewerbs negative Auswirkungen haben.2 Diese Schwierigkeiten in der Umsetzung von ökonomisch orientierter Umweltpolitik sollen hier ebenso wie die globalen Aspekte der Umweltpolitik ausgeklammert werden. Sie sind der Grund für die relative Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers bei der Einführung von Umweltabgaben. Die Länder sind zur Einführung von Umweltabgaben, wie etwa die Wasserentnahmeentgelte verschiedener Länder, Abfallabgaben und die kommunalen Verpackungssteuem3 zeigen, eher bereit. Gegen deren Umweltabgaben werden jedoch erhebliche finanzverfassungsrechtliche Einwände vorgebracht. Besonders Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen werden in der Regel nicht für verfassungsrechtlich zulässig gehalten. Dann könnte der badenwürttembergische Wasserpfennig, gegen den beim BVerfG eine Verfassungsbeschwerde anhängig ist und der als Gebühr ausgestaltet ist, keinen Bestand haben. 1 Zu EG-rechtlichen Grenzen für die Zulässigkeil von Umweltabgaben vgl. Seidel, NVwZ 1993, S. 105 ff., der zu Recht zu dem Ergebnis kommt, den bestehenden Umweltabgaben stünden keine EG-rechtlichen Hindernisse im Weg. Ähnlich Schröder, Zusammenwirkungen von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht auf dem Gebiet der Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 87 ff. 2 Ritter, FS Beusch, S. 707 (715); Flockermann, Stellenwert des Umweltschutzes im Rahmen des Steuerrechts, DStJG 15 (1993), S. 67 (77). 3 Dazu BVerwG, Beschl. v. 19.8.1994, JZ 1995, S. 196, Müller-Dehn, JZ 1995, S. 200 ff.

2 Mcycr

18

Einleitung

Ob die Erhebung von Gebühren für die Wassernutzung und die Nutzung anderer Naturgüter nach deutschem Verfassungsrecht zulässig ist, ist Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Diese geht folgendermaßen vor: Die Eignung der Gebühr zur Verwirklichung der umweltökonomischen Ansätze, die die Erhebung von Umweltabgaben aus finanzwissenschaftlicher Sicht nahelegen, wird in einem ersten Schritt dargelegt. Es folgt der Vergleich mit der Nutzbarkeit von Steuer und Sonderabgabe. Danach wird die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Umweltgebühren am Beispiel der Wassernutzungsgebühren geklärt werden. Zunächst ist hier entscheidend, ob Wassernutzungsabgaben unter den Gebührenbegriff subsumiert werden können. Erst danach kann die verfassungsrechtliche Zulässigkeil geklärt werden. Hier liegt selbstverständlich der Schwerpunkt der Überlegungen. Wenn alle Anforderungen des Grundgesetzes an die Wassernutzungsgebühr und ihre Höhe erörtert sind, werden die gefundenen Ergebnisse auf die Erhebung von Gebühren für die Nutzung anderer Umweltgüter übertragen.

Erster Teil

Problemaufriß Umweltabgaben und die DeriZite ihrer gebräuchlichen Sicht Die vorliegende Arbeit behandelt die Frage, wieweit für die Nutzung von Umweltgütern Gebühren verlangt werden können. In einem ersten Teil soll der Hintergrund dieser Fragestellung erörtert werden: Welche Gründe sprechen für eine Erhebung von Umweltabgaben im allgemeinen (A) und welche Nachteile hat eine Erhebung als Steuer oder Sonderabgabe (B)?

A. Umweltökonomische Grundlagen für die Einführung von Umweltabgaben

I. Ökonomische Analyse des Umweltproblems

Viele Umweltprobleme lassen sich in ihrer Entstehung ökonomisch mit zwei verwandten Ansätzen erklären, dem sog. Kollektivgutproblem und der Problematik der externen Effekte. Diese Ansätze legen als Lösungsmöglichkeit die Gebührenerhebung nahe, außerdem haben sie Einfluß auf die Umweltpolitik.l Die Einführung von Umweltabgaben ist durch sie angeregt worden.2

Vgl. Schiiuble, FS Rittner, S. 521 (524). Köck, NuR 1992, S. 412 (414); vgl. zur ökonomischen Analyse des Umweltproblems etwa Zimmermann, Umweltabgaben, S. 1 ff.; Endres, Umwelt- und Ressourcenökonomie; Wicke, Umweltökonomie; Cansier, Umweltökonomie, S. 13 ff.; Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 23 ff. 1

2

2*

20

1. Teil: Problemaufriß

1. Das Kollektivgutproblem

Das Kollektivgutproblem betrifft folgenden Sachverhalt: Umweltgüter sind häufig öffentliche Güter, von deren Konsum faktisch niemand ausgeschlossen werden kann oder rechtlich niemand ausgeschlossen wird und deren Nutzung in der Regel die anderer nicht verhindert oder schmälert} Für ein Kollektivgut läßt sich kein Marktpreis ermitteln. Weil die Konsumenten nicht von seiner Nutzung ausgeschlossen werden, können sie schließlich auch ohne Zahlung eines entsprechenden Preises nach Belieben daran teilhaben. Dies gilt sogar dann, wenn sie das Gut für sehr wichtig halten: Selbst wenn eine Mehrheit die Verbesserung der Umweltqualität wünscht und bereit wäre, hierfür Einbußen in Kauf zu nehmen oder etwas dafür zu geben, sind die einzelnen nicht bereit, von sich aus zu verzichten.4 Dieses Verhalten ist auch ökonomisch verständlich5: Der eigene Beitrag zum Schutz der Umweltressourcen ist immer so gering, daß sein Fehlen nicht ins Gewicht fällt, obwohl durch die Beteiligung vieler weitreichende Verbesserungen möglich wären.6 Wo Umweltnutzer ihre eigene Nutzung nicht einschränken, aber von den Anstrengungen anderer profitieren, werden sie zu sog. free-riders, Trittbrettfahrern} Man kann von einem Marktversagen sprechens, denn die Idee des Marktes, mittels der Kumulation von Einzelentscheidungen im Individualinteresse auch das allgemeine Beste zu erreichen, ist hier nicht erfolgreich. Im Gegenteil führt

3 Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, S. 79; Cansier, Umweltökonomie, S. 20; Zimmermann, DVBI. 1989, S. 901 (902). Dieaufgrund dieser Analysen einsetzenden Versuche, Umweltgüter auch mittels marktwissenschaftlicher Instrumente zu bewirtschaften, wie sie besonders für das Wasser angestrengt werden, mindern natürlich den Charakter des Gutes als öffentliches Gut. 4 Endres, Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 14; Cansier, Umweltökonomie, s. 21 f. 5 Wicke, Umweltökonomie, S. 386. 6 Dies ist ein Anwendungsbereich des sog. Gefangenendilemmas, mittels dessen nachgewiesen werden kann, daß das individuell rationale Verhalten nicht dasjenige ist, das zum allgemeinen Besten erforderlich wäre. Es zeigt, daß Umweltschutzaufgaben durch einzelne nicht befriedigend gel~t werden können, sondern kollektive Aufgabe sind (vgl. Cansier, Umweltökonomie, S. 22; Benkert, NuR 1987, S. 337 ff.; Murswiek, JZ 1988, S. 985 (989)). 7 Benkert, NuR 1987, S. 337. 8 Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, S. 49; Köck, NuR 1992, S. 412 (414); Schachel, NuR 1982, S. 206 (207); Franke, StuW 1990, S. 217 (218).

A Umweltökonomische Grundlagen zur Einführung von Umweltabgaben

21

das falsche Signal des Marktes, das sich aus dem Preis Null für die Nutzung von Umweltgütern ergibt, zu Verschwendung.9 Im Preis liegt der Berührungspunkt mit dem Problem der externen Effekte, bei denen ebenfalls das Fehlen eines Preises die Ursache ist, und zwar das Fehlen eines alle Kosten angemessen berücksichtigenden Preises.

2. Externe Effekte

Externe Effekte sind Wirkungen auf andere Wirtschaftssubjekte, die sich ergeben, ohne über den Mechanismus des Preises gesteuert zu sein)O Aus der fehlenden Steuerung durch den Markt ergibt sich, daß (negative) externe Effekte Kosten verursachen, die von der Allgemeinheit getragen werden, ohne daß sie in der Rechnung der anderen Wirtschaftssubjekte auftauchen) I Negative externe Effektel2 haben eine doppelte Wirkung auf die Umweltsituation: Die Wettbewerbssituation für umweltfreundliche Produkte wird verschlechtert, denn nur diese berücksichtigen in ihrem Preis die Kosten für umweltverträgliches Verhalten, während die Kosten der Umweltschädigung nicht im Preis berücksichtigt werden müssen, weil sie von der Allgemeinheit getragen werden)3 Dies ist eine versteckte Subvention für die Umweltverschmutzer, denn die von ihnen verursachten Belastungen werden nach dem Gemeintastprinzip allen auferlegt.l4 Auch externe Effekte bezeichnen ein AllokationsproblemlS: Würden sie sich im Preis eines Produktes widerspiegeln, würden sich Nachfrage und Verbrauch vermindern. 9 Bonus, Über Schattenpreise von Umweltressourcen, in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 189; ebenso Frank, KJ 1989, S. 36 (39); Kloepfer, JZ 1975, S. 593; Schachel, NuR 1982, S. 206 (207). 10 Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, S. 60; Endres, Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 10; Cansier, Umweltökonomie, S. 24. 11 Wicke, Umweltökonomie, S. 42; Köck, NuR 1992, S. 412 (414). 12 Ein positiver externer Effekt ist z.B., wenn ein schöner Garten oder ein gut restauriertes Haus nicht nur die Eigentümer erfreut; andere Beispiele bei Pigou, Divergenzen zwischen dem sozialen Nettogrenzprodukt und dem privaten Nettogrenzprodukt, in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 2..1 (27). 13 Wicke, Umweltökonomie, S. 44. 14 Murswiek, JZ 1988, S. 985 (992); Send/er, UPR 1983, S. 33 (41). 15 Franke, StuW 1990, S. 217 (218).

22

1. Teil: Problemaufriß

Dabei sind die externen Kosten der Umweltschädigungen nicht zu vernachlässigende Größen. Allein die Kosten der Bodenbelastung werden auf 22-60 Mrd DM pro Jahr geschätzt16, immissionsbedingte Materialschäden auf 2,1-3,6 Mrd DM pro Jahr.l7 Insgesamt werden Zahlen in der Größenordnung einer Mindestbelastung der Volkswirtschaft vonjährlich 104 Mrd DM genannt.lS

3. Lösungsansätze Ziel von Umweltpolitik mit ökonomischen Instrumenten ist nach dieser Analyse, für Preiswahrheit zu sorgen, den öffentlichen Charakter der Umweltressourcen aufzuheben, die externen Kosten ihrer Nutzung zu internalisieren und den Wettbewerbsvorteil der Verschmutzer zu neutralisieren. Das Ergebnis wäre eine Verringerung der Umweltverschmutzung. Der Grundgedanke ist unumstritten. Für die Lösung des Problems kann man zwei Hauptrichtungen unterscheiden. Auf der einen Seite steht der auf Coase zurückgehende Ansatz, durch Privatisierung der öffentlichen Güter die externen Effekte wegfallen zu lassen, auf der anderen Seite der Vorschlag Pigous, die externen Effekte zu internalisieren, indem die Kosten im Wege der Abgabenerhebung dem Verursacherangelastet werden.

a) Privatisierung von Verfügungsrechten über Umweltgüter Die Privatisierung von Verfügungsrechten über Umweltgüter ist der Lösungsansatz Coases.l9 Er stellte folgendes Theorem auf: Durch Aushandeln könne eine optimale Verteilung kollektiver Güter erreicht werden, wenn diese nicht öffentlich seien, sondern als private Rechtspositionen zugewiesen würden. Dabei sei gleichgültig, ob die Position dem Verursacher von Umweltschäden zustünde, der sich den Verzicht auf das schädliche Verhalten von den Interessenten des Umweltschutzes entgelten lasse, oder ob sie den Interessenten an einer intakten Umwelt gehörten, denen die Umweltnutzer Befugnisse abkaufen könnten. Der Öffentlichkeit des Gutes wird danach der Funktionsmangel ange16 Endres u.a., Der Nutzen des Umweltschutzes, S. 70.

Endres u.a., Der Nutzen des Umweltschutzes, S. 57. Wicke, Die ökologischen Milliarden, S. 12..~. 19 Coase, The Problem of Social Cast, deutsch in: Assmann/Kirchner/Schanze Hrsg.: Ökonomische Analyse des Rechts, S. 146 ff. 17

18

A Umweltökonomische Grundlagen zur Einführung von Umweltabgaben

23

lastet, das Versagen nicht dem Markt zugerechnet, sondern dem Staat, der es versäumt habe, die Positionen Privaten zuzuweisen.20 Dieser Ansatz ist zu Recht Kritik ausgesetzt.21 Er wird der Aufgabe der Regelung ökonomischer Allokationsprobleme nur scheinbar gerecht: Die "Organisierte Unverantwortlichkeit"22 kann mit den Instrumenten des Privatrechts, insbesondere der Kausalität, nicht geregelt werden. Dazu kommen synergetische Effekte durch Kumulation und Wechselwirkung von Schadstoffen, die Zurechnung und Verantwortung ausschließen.23 Dieses Rechtsversagen24 ist nicht einfach durch Umgestaltung der Rechtsordnung behebbar, so daß die kollektive Steuerung des Umweltproblems der individuellen vorzuziehen ist.25 Dennoch hat der Coase'sche Ansatz Folgewirkungen. So setzt die Haftung für Umweltschäden z.B. nach dem Umwelthaftungsgesetz26, insbesondere mit seiner Ursächlichkeitsvermutung in§ 6 UmweltHG, auf individuelle Steuerung mittels der eigenen Durchsetzung eines Rechts auf "ökologische Selbstbestimmung"27 durch die Berechtigten. Auch die sog. Zertifikatslösung28, der private Handel mit Verschmutzungsrechten, durch den ein echter Marktpreis für die Umweltressourcen entstehen soll, beruht auf diesem Ansatz.29

b) Pigou-Steuer und Standard-Preis-Ansatz Die Gegenposition zur Privatisierung der Umweltgüter ist die Internalisierung externer Kosten mittels staatlicher Einnahmeerzielung. Ursprung ist die sog. Pigou-Steuer: Die Fehlallokationen von kollektiven Gütern sollen dadurch aufgefangen werden, daß die Preise künstlich durch Steuern, bei positiven

20

Ebenso Frank, KJ 1989, S. 36 (38).

21 Etwa durch Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 2S ff.; Malunat,

NuR 1984, S. 1 (3 ff.). 22 Beck, Gegengifte, S. 96 ff. 23 Beck, Gegengifte, S. 103 ff., 285 ff.; Ritter, NVwZ 1987, S. 929 (931); Wolf, KJ 1991, S. 351 (358); Schache/, NuR 1982, S. 206 (209). 24 Begriffvon Frank, KJ 1989, S. 36 (46 ff.). 25 So auch gegen Frank Wolf, KJ 1989, S. SS ff.; Murswiek, JZ 1988, S. 98S (989), Benkert, NuR 1987, S. 337 ff. 26 BGBI. I 1990, S. 2634. 27 Frank, KJ 1989, S. 36 (53). 28 Hierzu Wasmeier, NuR 1992, S. 219 ff.; sie wird im Großraum von Los Angeles erstmals in Reinform in die Praxis umgesetzt, vgl. FAZ v. 2.."i.3.1994, S. 22. 29 Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 26.

24

1. Teil: Problemaufriß

externen Effekten auch durch Subventionen, auf das Niveau gebracht werden, das den wahren Präferenzen der Wirtschaftssubjekte entspricht.30 Auch hier stellen sich allerdings unüberwindliche Schwierigkeiten: Die Einzelberechnung der ökologischen Kosten jeder einzelnen Aktivität ist unmöglich.Jl Außerdem ist das Abstellen auf individuelle Präferenzen nicht geeignet, auch nur das Eintreten einer ökologischen Katastrophe zu verhindern, denn dazu müßte das Risiko der Katastrophe bekannt sein und in das Preiskalkül eingehen.32 Die Umweltökonomie verzichtet daher darauf, eine optimale Ressourcenallokation anzustreben und begnügt sich damit, ein vorgegebenes Ziel auf möglichst kostengünstigem Wege zu erreichen. Dieser Standard-Preis-Ansatz geht auf Baumol/Oates zurück.33 Mittels Abgaben soll ein Standard durchgesetzt werden, der politisch vorgegeben ist.34 Die oben genannten Ziele der Preiswahrheit und Kosteninternalisierung verfolgt auch dieser Ansatz, auf dem Umweltabgaben ebenso wie Versicherungsmodelle35 beruhen. Bei allen wird nämlich die Kostenlosigkeit der Nutzung des öffentlichen Gutes Umwelt beendet und diesem ein Preis zugeordnet, der eine verbesserte Ressourcenallokation ermöglicht. Juristen bezeichnen diese Konzeption als EntgeltmodelJ.36

30 Pigou, Divergenzen zwischen dem sozialen Nettogrenzprodukt und dem privaten Nettogrenzprodukt, in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 31 ff. 31 Ewringmann, Zum Wirkungspotential und zur Wirkungsweise von Umweltabgaben, in: Schneider, Sprenger Hrsg., Mehr Umweltschutz für weniger Geld, S. 247 (252); Wolf, KJ 1989, S. 55 (59). 32 Bonus, Über Schattenpreise für Umweltressourcen, in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 189 (190); ähnlich für Umweltzertifikate Wasmeier, NuR 1992, S. 219 (221). 33 Baumol/Oates, Die Anwendung von Standards und Preisen zum Schutz der Umwelt, deutsch in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 169 ff. 34 Baumol/Oates, Die Anwendung von Standards und Preisen zum Schutz der Umwelt, deutsch in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 169 (173); Franke, StuW 1990, S. 217 (218); Schachel, NuR 1982, S. 206 (208) . 35 § 19 UmweltHG . 36 Kloepfer, JZ 1975, S. 593 (595); Weyreuther, UPR 1988, S. 161 (164); Bullinger u.a., Das Verursacherprinzip und seine Instrumente, S. 70.

A. Umweltökonomische Grundlagen zur Einführung von Umweltabgaben

25

II. Die Verwirklichung des Entgeltmodells mittels Umweltgebühren

1. Wirkung von Umweltabgaben

Das Entgeltmodellliegt der Erhebung von Umweltabgaben zugrunde. Einige Bemerkungen zur ökologischen Effizienz von Umweltabgaben sollen ihre Wirkungsweise verdeutlichen und vor Enthusiasmus warnen: Lenkungswirkung haben Umweltabgaben besonders in der Wahrnehmungsund Zahlungsphase, in denen die Abgabepflichtigen dazu angehalten werden, nach Alternativen für das abgabepflichtige Verhalten zu suchen. Die Lenkungswirkung ist also Vorwirkung zur eigentlichen Abgabeerhebung; das Gesetz kann seinen Zweck auch erfüllen, wo keine Abgaben anfallen. Ein wichtiger Gesichtspunkt fordert die Einführung von ökonomischen Instrumenten im Umweltschutz: Wo Umweltstandards durch ordnungsrechtliche Vorgaben gesetzt sind, verlangt das Recht eine gleichmäßige Anwendung unabhängig von den Kosten der jeweils geforderten Maßnahme. Daraus folgt, daß Umweltschäden nicht dort vermieden werden, wo dies am kostengünstigsten möglich wäre. Wo ökonomische Instrumente eingesetzt werden, kann derjenige, der günstiger vermeidet, höhere Anforderungen einhalten, als der weniger effiziente Vermeider. Dadurch werden die Kosten für die Verminderung der Gesamtschäden gesenkt.37 In der Präzision der Zielerreichung ist die Lenkungsabgabe der Auflage unterlegen. Dies beruht zunächst darauf, daß die Verursacher im Fall der Lenkungsabgabe stets die Wahl zwischen der Vermeidung des unerwünschten Verhaltens und der Zahlung der Abgabe haben. Außerdem ist die präzise Lenkung dadurch erschwert, daß die Erreichung eines bestimmten Standards um so wahrscheinlicher ist, je besser die Abgabenhöhe den Kosten der Vermeidung von Emissionen in der betreffenden Menge entspricht. Dazu müßten die individuellen Vermeidungskosten der Verursacher bekannt sein.38 Das wird in der Regel nicht der Fall sein, so daß die Wirksamkeit der Abgabe erst langsam 37 Cansier, Steuer und Umwelt: Zur Effizienz von Emissionsabgaben, nanzierung im Wandel, S. 765 (766); Endres, ZRP 1985, S. 197 (198); 1992, S. 412 (413); Wasmeier, NuR 1992, S. 219 (220). 38 Cansier, Steuer und Umwelt: Zur Effizienz von Emissionsabgaben, nanzierung im Wandel, S. 765 (770); Endres, ZRP 1985, S. 197 (199); 1992, S. 412 (414); Wasmeier, NuR 1992, S. 219 (221).

in: StaatsfiKöck, NuR in: StaatsfiKöck, NuR

26

1. Teil: Problemaufriß

durch Annäherung an die Höhe der Vermeidungskosten mittels "trial and error" erreicht werden kann.39 Diese Lenkungsschärfe40 ist gerade die Kehrseite der größeren Entscheidungsfreiheit beim Einsatz ökonomischer Instrumente. Soweit daher zumindest ein Umweltschutzminimum als Gefahrenabwehr aus der staatlichen Schutzpflicht für Rechtsgüter gewährleistet sein muß, muß der Einsatz ökonomischer Instrumente durch das Ordnungsrecht flankiert werden. Dies ist allgemein anerkannt.41 Man kommt so zu einem "Instrumental Mix"42. Der Anreiz, das umweltschädliche Verhalten durch ein weniger Kosten verursachendes zu ersetzen ist außerdem erst dann gegeben, wenn die Last auch wirklich durch den Abgabepflichtigen getragen werden muß.43 Prinzipiell geeignet ist der Einsatz von Umweltabgaben zur Realisierung von dynamischem Umweltschutz, also zur ständigen Weiterverbesserung des Standards44, denn die Abgabenbelastung besteht auch noch bei der letzten Emissionseinheit.45

39 Endres, Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 86 f.; Hansmeyer, ZfU 1987, S. 251 (254); Koenig, Die öffentlich-rechtliche Verteilungslenkung, S. 409. 40 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 RN 148. 41 Murswiek, JZ 1988, S. 985 (987); Böhm, IUR 1991, S. 177 (178); Wicke, Umweltökonomie, S. 397; Endres, ZRP 1985, S. 197 (200); Lange, VerwArch 82 (1991), S. 1 (10 f.); Köck, NuR 1992, S. 412 (416); Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 83 ff.; Koenig, Die öffentlich-rechtliche Verteilungslenkung, S. 393; Schachel, NuR 1982, S. 206 (208); Kloepfer, JZ 1991, S. 737 (741); Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 66; P. Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 3 (6); Schäuble, FS Rittner, S. 521 (531); kritisch zur fortbestehenden Dominanz des Ordnungsrechts Ritter, FS Beusch, S. 707 (712). 42 Köck, NuR 1992, S. 412 (415). 43 Ewringmann, Zum Wirkungspotential und zur Wirkungsweise von Umweltabgaben, in: Schneider/Sprenger Hrsg., Mehr Umweltschutz für weniger Geld, S. 247 (261 ); P. Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 3 (8); Malunat, NuR 1984, S. 1 (4). 44 Statt vieler Endres, Umwelt- und Ressourcenökonomie, S. 68; ders., ZRP 1985, S. 197 (199); Cansier, Steuer und Umwelt: Zur Fifizienz von Emissionsabgaben, in: Staatsfinanzierung im Wandel, S. 765 (766); Schachel, NuR 1982, S. 206 (207). 45 Dies ist selbstverständlich von der jeweiligen Ausgestaltung abhängig. So wird die gegenwärtige Gestaltung der Abwasserabgabe gerade deshalb kritisiert, weil hier durch Verminderung des Abgabensatzes für Restverschmutzung auf 25% die dynamische Anreizwirkung entfällt. Hierzu Böhm, Die Wirkungsweise von Umweltlenkungsabgaben.

A. Umweltökonomische Grundlagen zur Einführung von Umweltabgaben

27

2. Die Gebühr als Verwirklichung des Entgeltmodells

Die Zumessung von Preisen als Entgelt für Umweltnutzung ist durch die Erhebung von Gebühren prinzipiell gut realisierbar.46 Schließlich ist die Gebühr Entgelt für staatliche Gegenleistung. Auch die Umweltabgabe soll einen Preis für Umweltnutzung darstellen47, was ein Gebührenmodell nahelegt.48 Ob die Umweltnutzung oder die Erlaubnis hierzu überhaupt als gebührenfahige staatliche Gegenleistung in Betracht kommen, ist Gegenstand der vorliegenden Arbeit. Daß die Gebühr prinzipiell ein Entgelt darstellt, ist jedenfalls sicher. Damit könnte die Umweltgebühr alle oben genannten Anforderungen erfüllen, insbesondere stellt sie einen Preis für das noch kostenlos erhältliche Gut dar. Lenkungswirkungen kann die Umweltnutzungsgebühr wie alle Umweltabgaben erreichen. Die Gebühr für das Umweltgut würde direkt an dessen Nutzung anknüpfen und wäre damit von größerer ökologischer Wirksamkeit als indirekte Abgaben.49 So ist es auch nicht erstaunlich, daß gerade für die Wassernutzung Verwunderung darüber geäußert wurde, daß diese nicht, ähnlich der Straßennutzung, wenigstens im Bereich der Sondernutzungen gebührenpflichtig ist.50 Daß das verfassungsrechtlich möglich ist, soll diese Arbeit zeigen.

46 Kloepfer, JZ 1975, S. 593 (596) sieht im Gebührenrecht den Hauptanwendungsbereich für Umweltabgaben. 47 Baumol/Oates, Die Anwendung von Standards und Preisen zum Schutz der Umwelt, deutsch in: Siebert Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, S. 169 (173); F. Kirchhof, Leistungsfähigkeit und Wirkungsweise von Umweltabgaben an ausgewählten Beispielen, UTR 16 (1992), S. 101 (102). 48 Gassner, NuR 1985, S. 180 (186). 49 Flockermann, Der Stellenwert des Umweltschutzes im Rahmen der Steuerpolitik, DSüG 15 (1993), S. 67 (76); F. Kirchhof, Leistungsfähigkeit und Wirkungsweise von Umweltabgaben an ausgewählten Beispielen, UTR 16 (1992), S. 101 (105). 50 Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 124; Pappermann/Löhr/Andriske, Recht der öffentlichen Sachen, S. 115.

28

1. Teil: Problemaufriß

B. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer In dieser Arbeit wird die Erhebung von Umweltabgaben in der Form von Gebühren, insbesondere Verleihungsgebühren, vorgeschlagen. Neben der guten Eignung der Gebühr für die Aufgabe, einen Preis für Umweltgüter zu konstituieren, ist ein weiterer Grund für dieses Unterfangen, daß Sonderabgabe und Steuer nicht unbeschränkt zu diesem Zweck herangezogen werden können. Rechtliche Hindernisse stehen diesen Abgabearten in stärkerem Maße im Wege als der Gebührenerhebung. Diese Hindernisse sollen kurz skizziert werden.

I. Ausgestaltung von Umweltentgelten als Sonderabgabe

Das BVerfG anerkennt neben Steuern und den Vorzugslasten Gebühr und Beitrag als weitere Abgabenart die Sonderabgabe. Daß die Erhebung von Sonderabgaben nicht prinzipiell verfassungswidrig ist, ist unumstritten. Dennoch sind Zweifel an der grundsätzlichen Eignung des Sonderabgabentyps angebracht, wo ein Preis für die Nutzung von Umweltgütern erhoben werden soll: Insgesamt sind die Voraussetzungen für die Erhebung von Sonderabgabe noch nicht abschließend geklärt. Die Einzelheiten, sowohl des Begriffs als auch der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Erhebung von Sonderabgaben, warten noch auf ihre eindeutige Bestimmung. Zunächst wurden als Sonderabgaben alle Abgaben bezeichnet, die nicht als Steuer oder Vorzugslast eingeordnet werden konnten; die Sonderabgabe war Auffangtatbestand.51 Auf dieser Grundlage unternahm das BVerfG den Versuch, für diesen im Grundgesetz nicht genannten Abgabentyp einheitliche Kriterien zu entwickeln. Die besonderen Rechtfertigungsanforderungen, die an die Sonderabgabenerhebung zu stellen sind, ergaben sich für das Gericht daraus, daß sich diese Abgabeart durch ihre Steuerähnlichkeit, Haushaltsflüchtigkeit und ihren Sonderlastcharakter als verfassungsrechtlich problematisch erweist.52 Es wurden Kriterien für die Erhebung von Sonderabgaben entwickelt53, die schon über deren begriffliche Einordnung 51 P. Kirchhof, HdB StR Bd. IV, § 88, RN 221; zur Entwicklung des Sonderabgabentatbestandes in der Verfassungsrechtsprechung ders., HdB StR Bd. IV, § 88, RN 257 ff.; kritisch zur Abwendung vom Auffangtatbestand etwa Schmidt, NVwZ 1991, s. 36 (39). 52 P. Kirchhof, HdB StR Bd. IV, § 88, RN 223; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, S. 24. 53 Im Anschluß an die Vorarbeiten von Friauf, FS Haubrichs, S. 103 ff.; dems., FS Jahrreiß, S. 45 ff. sowie Mußgnug, FS Forsthoff (1972), S. 2'i9 ff., insb. 288 ff.

B. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer

29

entscheiden und die damit die Konzeption der Sonderabgabe als Auffangtalbestand verlassen54: Sonderabgaben dürfen nur zur Erreichung eines über die Mittelbeschaffung hinausgehenden besonderen Sachzwecks erhoben werden. Die Abgabenschuldner müssen eine in der Wirklichkeit vorgegebene homogene Gruppe bilden, die eine besonders enge Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Sachzweck aufweist. Dazu muß das Aufkommen der Sonderabgabe gruppennützig verwendet werden, so daß sich eine Verknüpfung von Belastung und Begünstigung ergibt. Als seltene Ausnahme muß die Erhebung von Sonderabgaben periodisch auf das Weiterbestehen des Erhebungsgrundes überprüft werden.55 Diese strengen Bedingungen erfüllen Umweltabgaben in der Regel schon deshalb nicht, weil eine gruppennützige Verwendung ihres Aufkommens kontraproduktiv wäre.56 Will man einen Preis für die Nutzung der Umweltressource erheben, hat dieser nur fühlbare ökonomische Auswirkungen, wenn die Einbuße nicht auf Umwegen zur Gruppe der Zahlungspflichtigen zurückfließt. Zwar ist für die Gruppennützigkeit der Abgabe nicht erforderlich, daß jedes Gruppenmitglied Teile des Aufkommens erhält. Wohl aber muß die Abgabe zumindest überwiegend im Gruppeninteresse verwendet werden. Auch dies fehlt bei Umweltabgaben. Daher wurde für die Verwendung des Aufkommens aus Umweltabgaben zu Recht der Begriff der "mediennützig(en)" Verwendung geprägt.57 Die Gruppennützigkeit ist auch nicht schon dadurch hergestellt, daß nur durch die mediennützige Aufkommensverwendung weitere Umweltnutzungen überhaupt erträglich und damit zulässig werden.58 Dies ist nur ein sich mittelbar aus der Abgabenverwendung ergebender Vorteil, nicht aber die Intention der Mittelverwendung im Umweltschutzinteresse. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 19. BVerfGE 55, 274 (306 ff.); wiederholt in BVerfGE 67, 256 (Z76 f.); BVerfGE 82, 159 (179 ff.), wobei allerdings das Erfordernis der periodischen Legitimation in BVerfGE 67, 256 (276 f.) nicht wiederholt wird, weil es sich hier mit der Investitionshilfeabgabe um eine befristete Abgabe handelte, bei der außerdem schon die anderen Vorausetzungen nicht vorlagen. 56 Ebenso Brandt, UPR 1985, S. 51; Henseler, Das Recht der Abwasserbeseitigung, s. 177. 57 Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 75. 58 So Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 251; ders., DVBI. 1987, S. 925 (931). 54 55

30

1. Teil: Problemaufriß

Die Eignung des Sonderabgabentypus für die Erhebung von Preisen für Umweltgüter hängt vom Kriterium der gruppennützigen Verwendung ab. Wann man von diesem Erfordernis abweichen kann, wird in der Rechtsprechung des BVerfG unterschiedlich beantwortet.59 Während der 1. Senat als Antwort auf die einleitend geschilderten Kriterien des 2. Senates6o diese nur auf Finanzierungssonderabgaben und nicht auf solche mit Ausgleichsfunktion erstrecken wollte61, hat der 2. Senat eine weitere Differenzierung vorgenommen. Danach ist innerhalb der Abgaben mit Ausgleichsfunktion zu unterscheiden zwischen den Ausgleichs-Finanzierungsabgaben und den Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion.62 Ausgleichs-Finanzierungsabgaben sind solche, bei denen die Finanzierung einer bestimmten Aufgabe zumindest Nebenzweck ist.63 Bei diesen gelten die Anforderungen an Gruppenhomogenität, Gruppenverantwortung und gruppennützige Verwendung, anders als bei den Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion, unverändert.64 Dieses Kriterium darf allerdings nicht dahingehend verstanden werden, daß Ausgleichs-Finanzierungsabgaben alle diejenigen sind, die objektiv ein Aufkommen erzielen65, denn dies ist zwangsläufig mit Abgabenerhebungen verbunden. Vielmehr differenziert der Senat danach, ob der Zweck der Abgabe durch ihre Erhebung, also die Belastung des Abgabeschuldners, bereits erschöpft ist.66 Dann handelt es sich um Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion. Wo sich der Abgabenzweck neben dem Ausgleich erst mit der Verwendung erfüllt, ist eine Ausgleichs-Finanzierungsabgabe gegeben. 59 Diese Unsicherheit der Rechtsprechung wird als besonderes Hemmnis angesehen, vgl. Heun, DVBI. 1990, S. 666; Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3105); ders., NVwZ 1985, S. 398 (400 f.); Brandt, UPR 1985, S. 51. 60 BVerfGE 55, 274 (306 ff.). 61 BVerfGE 57, 139 (167). 62 BVerfGE 67, 256 (277 f.); vgl. die Besprechungen von Henseler, NVwZ 1985, S. 398 ff.; Brandt, UPR 1985, S. 51 ff. 63 BVerfGE 67, 256 (278). 64 BVerfGE 67, 2.'56 (278), ausdrücklich werden die Anforderungen an Abgaben ohne Finanzierungsfunktion nicht geklärt, jedoch dürfte aus dem Zusammenhang der Äußerungen zu entnehmen sein, daß hier jedenfalls das Gruppennützigkeitskriterium entfällt. EbensoJarass, DÖV 1989, S. 1013 (1021). 65 So Selmer, Finanzierung des Umweltschutzes und Umweltschutz durch Finanzierung, in: Thieme Hrsg., Umweltschutz im Recht, S. 25 (39 f.). 66 BVerfGE 67, 256 (277, 279); ebenso P. Kirchhof, ZIP 1984, 1423 (1430); Schmidt, NVwZ 1991, S. 36 (39);Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1019).

8. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer

31

Welche Zulässigkeitskriterien für die Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion gelten, ist noch nicht im einzelnen geklärt. Jedenfalls werden sie inzwischen als Abgaben bezeichnet, die "nicht Sonderabgaben im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG" sind.67 Für sie gelten also die strengen Anforderungen an die Erhebung schon deshalb nicht, weil sie aufgrund ihrer engsten Beziehung zum verfolgten Sachzweck nicht in Konkurrenz zur Steuer treten können.68 Sonderabgaben sind also nach der Rechtsprechung nur noch solche Abgaben, bei denen typischerweise ein Konflikt mit der Finanzverfassung besteht.69 Wann dies der Fall ist, ist fraglich, so daß sich einmal mehr der Nachteil einer Vermischung von Begriff und Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, wie sie durch das BVerfG erfolgt, zeigt.?O Auch der Dissens über das Erfordernis der Gruppennützigkeit bleibt damit bestehen. Man könnte Umweltentgelte als Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion ansehen. Ihre Funktion ist bereits erfüllt, wenn dem Umweltgut ein Preis zugemessen wird, also die Abgabe erhoben ist. Sie wären dann auch ohne gruppennützige Verwendung zulässig. Andererseits ist die Abgrenzung zur Ausgleichsabgabe mit Finanzierungsfunktion gerade deshalb schwierig, weil gerade mit der Aufkommensverwendung Umwelteffekte erreicht werden können, die den Abgabenzweck verwirklichen.71 Dies spricht für eine Einordnung als Ausgleichsabgabe mit Finanzierungsfunktion. Für diese gilt, jedenfalls nach der Rechtsprechung des 2. Senats des BVerfG, daß das Aufkommen gruppennützig, nicht mediennützig, verwandt werden muß. Weil irgendeine Zweckbindung des Aufkommens von Sonderabgaben immer erforderlich ist, wird die Abgrenzung erheblich erschwert, möglicherweise bleibt für Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungsfunktion doch kein Raum mehr.72 Ob im Fall der Erhebung von Umweltabgaben die Äußerung des Gerichts relevant wird, es sei auch eine fremdnützige Abgabenverwendung für Finanzie67 BVerfGE 75, 108 (147); BVerfGE 78, 249 (266); BVerfGE 81, 156 (187); ebenso BVerwGE 74, 308 (309); zur Sonderabgabenrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Meßerschmidt, DVBI. 1987, S. 925 ff. 68 Kritisch zu dieser Rechtsprechung etwa Henseler, NJW 1987, S. 3103 ff.; Schmidt, NVwZ 1991, S. 36 ff. 69 Soweit besteht Einigkeit zwischen den Senaten, BVerfGE 81, 156 (187); zu dieser Rechtsprechung Neun, DVBI. 1990, S. 666; Schmidt, NVwZ 1991, S. 36 ff. 70 Kritisch dazu auch Heun, DVBI. 1990, S. 666 (666 f.); Arndt, BB (Beil. 8) 1992, S. 1 (10); Henseler, NVwZ 1985, S. 398 (399). 71 Arndt, BB (Beil. 8) 1992, S. 1 (10). 72 Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1019).

32

1. Teil: Problemaufriß

rungsabgaben zulässig, sofern sich dies aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigen lasse73, ist unklar.74 In der Literatur werden unterschiedliche Vorschläge zur weiteren Systematisierung des Rechts der Sonderabgaben gemacht. Für das hier interessierende Thema ist dabei besonders die Auffassung wichtig, die für die auf dem Verursacherprinzip beruhenden Umweltabgaben das Erfordernis der gruppennützigen Verwendung ganz fallenläßt 75 Unter verschiedenen Bezeichnungen wird eine weniger strengen Anforderungen unterliegende Verursacherahgabe für zulässig gehalten. Diese Argumentation könnte die Umweltnutzungsabgaben jedenfalls dort tragen, wo die Umweltnutzung gleichzeitig Schäden verursacht. Ein Sonderfall könnte auch deshalb vorliegen, weil die nicht gruppennützig verwendete Umweltnutzungsabgabe jedenfalls auch nicht andere gesellschaftliche Gruppen, sondern die Umwelt und die Allgemeinheit, begünstigt.76 Eine weitere Vertiefung der Frage nach der Zulässigkeit von Verursacherabgaben und ihren Voraussetzungen würde den Rahmen der Arbeit sprengen. In unserem Zusammenhang ist jedoch wichtig festzuhalten, daß die Zulässigkeit von Sonderabgaben durch das BVerfG aus Gründen sowohl des Individualschutzes wie des Schutzes der Finanzverfassung deutlich beschränkt wird. Ob die Erhebung von Abgaben auf die Nutzung von Umweltgütern in der Form der Sonderabgabe zulässig ist, ist nicht abschließend geklärt. Auch aus diesem Grund empfiehlt es sich, die Form der Gebühr zu wählen, wo dies möglich ist. Die Rückbesinnung auf die tradierte Form der Gebühr könnte der Umweltabgabendiskussion mehr Rechtssicherheit gewährleisten.77 Auch die Eignung der Steuer zur Verwirklichung des Entgeltmodells wird sich schließlich als begrenzt erweisen. 73 74

(303).

BVerfGE 55, 274 (307); wiederholt in BVerfGE 82, 159 (180). Bejaht wurde die Frage vom OVG Münster, Urt. v. 10.9.1983, 'liW 1984, S. 298

75 Köck, Die Sonderabgabe als Mittel des Umweltschutzes, S. 141 ff.; ders., JZ 1991, S. 59 (65); Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Umweltabgaben, S. 110 ff.; Breuer, DVBI. 1992, S. 485 (493 f.); Selmer, Finanzierung des Umweltschutzes und Umweltschutz durch Finanzierung, in: Thieme Hrsg., Umweltschutz im Recht, S. 2."i (41 f.); BVerwGE 81, 220 (22.'5 f.); kritisch P. Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 3 (20). 76 Anderenfalls läge eine unzulässige Umverteilung durch die Sonderabgabe vor, vgl. /sensee, in: Nichtsteuerliche Abgaben- ein weißer Fleck in der Finanzverfassung, in: Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (458). 77 Ebenso F. Kirchhof, Leistungsfähigkeit und Wirkungsweise von Umweltabgaben an ausgewählten Beispielen, U1R 16 (1992), S. 101 (113).

B. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer

33

II. Umweltschutz durch Steuerrecht

Steuern wurden stets außer zur Staatsfinanzierung auch zu Sozialzwecken, also zu interventionistischen, über die Staatsfinanzierung hinausgehenden Zwecken, erhoben. Auch in der Umweltdiskussion wurde das Steuerrecht daher nutzbar gemacht. Der am weitesten gehende Vorschlag ist der des Heidelberger Umwelt- und Prognoseinstituts UPJ78, der eine Vielzahl spezieller Steuern auf umweltbelastende Güter vorsieht.79 Auch im geltenden Steuerrecht sind Umweltzwecke enthalten.80 Die lnstrumentalisierung des Steuerrechts für den Umweltschutz kann zum einen durch die Schaffung neuer Steuern mit umweltrechtlicher Zielsetzung, zum anderen durch die Steuerermäßigungen bzw. -erhöhungen nach umweltpolitischen Kriterien erfolgen.St Diese verschiedenen Möglichkeiten müssen die jeweiligen finanzverfassungsrechtlichen Grenzen beachten, die im folgenden kurz dargestellt werden sollen. Ein ökologischer Umbau des Steuersystems oder die direkte Besteuerung der Umweltnutzung kämen dabei dem Entgeltmodell am nächsten.

1. Ökologischer Umbau des Steuersystems?

Einem vollständigen ökologischen Umbau des Steuersystems, wie er etwa dem Vorschlag des UPI zugrundeliegt, stehen folgende Bedenken entgegen: Die Umweltbelastung selbst oder die Verursachung externer Effekte ist nach der Finanzverfassung des GG kein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine

78 Umwelt- und Prognoseinstitut Heidelberg (UPI), Öko-Steuern als marktwirtschaftliches Instrument im Umweltschutz - Vorschläge für eine ökologische Steuerreform; vgl. auch Teufel, ZRP 1988, S. 373 ff. und die bei Lang, Verwirklichung von Umweltschutzzwecken im Steuerrecht, DStJG 15 (1993), S. 115 (119 FN 14) genannten. Allerdings sind nicht alle der als Öko-Steuern vorgeschlagenen Abgaben ohne weiteres als Steuern zu qualifizieren. 79 Zu anderen Vorschlägen etwa Wilhelm, BB 1990, S. 751 ff.; v. Lersner, Bestehende und geplante Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 103 (111 ff.). 80 Eine Aufzählung bei Böhm, IUR 1991, S. 177 (182); Gosch, StuW 1990, S. 201 (205). Häufig laufen Steuernormen dem Umweltschutz jedoch auch zuwider, vgl. Böhm, IUR 1991, S. 177 (182). 81 Ebenso Lang, Verwirklichung von Umweltschutzzwecken im Steuerrecht, DStJG 15 (1993), s. 115 (120).

:l Mcycr

34

1. Teil: Problemaufriß

Besteuerung82, die auf dem verfassungsrechtlich geforderten Grundgedanken der Abschöpfung individueller Leistungsfähigkeit beruht.83 Die Bindung an den Leistungsfähigkeitsgrundsatz ergibt sich auch daraus, daß ein Steuererfindungsrecht außerhalb der in Art. 106 GG genannten Steuerarten, die alle an die Leistungsfähigkeit anknüpfen, nicht besteht. Auch das Verbot der Erdrosselungssteuer begrenzt die Möglichkeiten des Einsatzes des Steuerrechts: Wo die Steuer keinerlei fiskalischen Zweck mehr hat, also darauf angelegt ist, daß sie nicht anfällt, ist sie keine solche mehr.84 Dazu kommt, daß die Steuerrechtsordnung die Funktion hat, kalkulierbare Staatseinkünfte zu erbringen. Das Aufkommen bei einem nur an Umweltbelastungen orientierten Steuersystem ginge mit Erreichen des ökologischen Lenkungsziels immer weiter zurück und gewährleistete daher keine stetigen Staatseinkünfte mehr.85 Ein nur am Umweltschutzgedanken orientiertes Steuersystem scheitert daher sicher an finanzverfassungsrechtlichen und haushaltspolitischen Erwägungen.

2. Umweltnutzung als Anknüpfungspunkt für Besteuerung

Dies hindert nicht die Einführung einzelner umweltbezogener Steuern. Für die Verwirklichung eines Entgeltmodells für Umweltgüter ist schließlich die vollständige Umgestaltung des Steuersystems nicht erforderlich.

82 Höfling, StuW 1992, S. 242 (296); Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (141); Köck, JZ 1993, S. 59 (63); P. Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 3 (23). 83 P. Kirchhof, Jura 1993, S. 505 (509); Gosch, StuW 1990, S. 201 (210); Breuer, DVBI. 1992, S. 485 (490). 84 Preuß, Rechtsstaat - Steuerstaat - Sozialstaat, in: Deiseroth u.a. Hrsg., Ordnungsmacht?, S. 46 (61); Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 124; siehe 2. Teil, A. II . 2. a) bb). Das Verbot der Erdrosselungssteuer ist eine unbestrittene Grenze der Besteuerungsmacht, wenn auch noch kein Steuergesetz hieran gescheitert ist, vgl. Köck, JZ 1991, S. 692 (693); Lang, Der Einbau umweltpolitischer Belange in das Steuerrecht, UTR 16 (1992), S. 55 (69). 85 Köck, JZ 1993, S. 692 (693); Kober, BWVPr. 1991, S. 73 (74); P. Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DStJG 15 (1993), S. 3 (22); Flockermann, Der Stellenwert des Umweltschutzes im Rahmen des Steuerrechts, DStJG 15 (1993), S. 67 (79); Franke, ZRP 1988, S. 24 (25); Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 120 f.; Schäuble, FS Rittner, S. 521 (542).

B. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer

35

a) Umweltnutzungsteuer als Verbrauchsteuer? Wenn die Nutzung von Umweltgütern einem der in Art. 106 GG genannten Steuertypen zugeordnet werden kann, ist gegen ihre Erhebung verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Gesetzgebungskompetenz ergäbe sich dann aus Art. 105 GG, die Ertragskompetenz aus Art. 106 GG. Die Einordnung von Umweltnutzungsteuern als Verkehrsteuer scheitert daran, daß sie nicht an einen Akt des Rechtsverkehrs anknüpft.S6 Auch als Aufwandsteuern kann man sie nicht qualifizieren.87 In Betracht käme nur eine Qualifizierung als Verbrauchsteuer. Verbrauchsteuern sind Steuern, die an Vorgänge des Verbrauchs von Gütern anknüpfen.ss Sie belasten die Leistungsfähigkeit, die sich in der Einkommensverwendung für den privaten Konsum zeigt. Zwei Gründe stehen der Einordnung von Umweltnutzungsteuern als Verbrauchsteuern entgegen: Zum einen sind Umweltgüter als Objekt einer Verbrauchsteuer nur beschränkt geeignet. So wird für die Verbrauchsteuer verlangt, daß es sich bei den Gütern, an deren Verwendung angeknüpft wird, um vom Markt produzierte und vermittelte Güter handelt.89 Verbrauchsteuer zeichnet ihre Anknüpfung an Verbrauchsfahigkeit oder Konsumierbarkeit aus.90 Öffentliche Umweltgüter sind gerade nicht marktfahig, sondern werden erst durch die Zumessung des Preises mittels der Steuer in das Marktgeschehen einbezogen. Danach ist die Besteuerung von Umweltbelastungen keine Verbrauchsteuer, denn hier geht es um die Einwirkung auf eine Umweltressource, auf die Verteuerung umweltschädlichen Verhaltens, nicht um den Verbrauch einer Ware. Allenfalls für die Wasserentnahme könnte eine Ausnahme angenommen werden, denn sobald das

86 Vgl. die Begriffsbestimmung der Verkehrsteuer als Anknüpfung an Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs in BVerfGE 16, 64 (73); ähnlich Maunz, M/D/H/S, GGKomm., Art. 105, RN 50; Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (140). 87 Aufwandsteuern knüpfen an das Halten bestimmter Gegenstände oder Ausgaben für bestimmte Beschäftigungen an, vgl. Maunz, MID/H/S, GG-Komm., Art. 105, RN 49. 88 Maunz, M/D/H/S, GG-Komm., Art. 105, RN 49. 89 Selmer, Verfassungsrechtliche und finanzrechtliche Rahmenbedingungen, UTR 16 (1992), S. 15 (29); Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 (827); Meßerschmidt, Umweltabgaben im Gefüge der Ftnanzverfassung, UTR 3 (1987), S. 83 (93). 90 Maunz, M/D/H/S, GG-Komm., Art. 105, RN 49; Breuer, DVBI. 1992, S. 485 (490); Kloepfer(l'hull, DVBI. 1992, S. 195 (199). 3•

36

1. Teil: Problemaufriß

Wasser entnommen ist, kann es als Ware gehandelt und verbraucht werden.91 Dies gilt jedoch weder für sonstige Wassernutzungen noch für die Nutzung der Luft.92 Zum zweiten kommt dazu, daß teilweise nicht der Verbrauch beliebiger Güter, sondern nur die Belastung des privaten Konsums für verbrauchsteuerfahig gehalten wird.93 In der Regel werden Umweltgüter jedoch nicht beim privaten Konsum, sondern in der Produktion verwendet, verschmutzt oder sonstwie belastet. Eine Ausnahme stellt auch insoweit das Wasser dar, das auch als Gut des täglichen Bedarfs bezeichnet werden kann. Höchstens bei der Besteuerung von Wasserentnahmen kann man daher von einer Verbrauchsteuer sprechen. Die Besteuerung anderer Umweltnutzungen fügt sich nicht in den Katalog des Art. 106 GG ein.

b) Begrenztes Steuerfindungsrecht Da Umweltnutzungsteuern nicht unter die Steuerarten des Art. 106 GG zu fassen sind, wird die Frage relevant, ob das Grundgesetz das Erfinden von Steuern über die in Art. 106 genannten Arten hinaus erlaubt. Dies wird von dem überwiegenden Teil der Lehre abgelehnt.94 Dabei beruft man sich darauf, daß für die außerhalb des Katalogs des Art. 106 GG liegenden Steuerarten die Ertragsverteilung nicht geregelt sei, daß jedoch Art. 106 GG auch keinen Auffangtatbestand für die Verteilung sonstiger Steuererträge ent91 So Höfling, StuW 1992, S. 242 (246); Mußgnug, Das Recht des Landes BadenWürttemberg zur Erhebung eines "Wasserpfennigs", S. 12. 92 Selmer, Verfassungsrechtliche und finanzrechtliche Rahmenbedingungen, UTR 16 (1992), s. 15 (36 f.). 93 Lang, Der Einbau umweltpolitischer Belange in das Steuerrecht, DStJG 15 (1993), s. 115 (135). 94 Rodi, Ökosteuern-Steuerrechtals Mittel der Umweltpolitik, in: Becker-Schwarze u.a. Hrsg., Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, S. 121 (134 f.); Tnaskalik, StuW 1992, S. 135 (141); Köck, JZ 1991, S. 692 (696); ders., JZ 1993, S. 59 (62); Höfling, StuW 1992, S. 242 (244); Breuer, DVBI. 1992, S. 485 (490); Meßerschmidt, Umweltabgaben im Gefüge der Finanzverfassung, UTR 3 (1987), S. 83 (96); Lang, Der Einbau umweltpolitischer Belange in das Steuerrecht, DStJG 15 (1993), S. 115 (132 f.); Vogel(Walter, BK, Art. 105, RN 63 ff., alle m.w.N.; a.A. Selmer, Verfassungsrechtliche und finanzrechtliche Rahmenbedingungen, UTR 16 (1992), S. 15 (37 f.); ders., Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 141 ff. ; Stern, Staatsrecht II, S. 1119 f.; Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 (828).

8. Umweltabgaben in der Form von Sonderabgabe und Steuer

37

halte.95 Das austarierte Verteilungssystem vertrage auch keine außerhalb liegenden weiteren Erträge96, man müsse daher von einer "Ertragskongruenz des Steuersystems"97 sprechen. Dies verlange auch die freiheitssichernde und daher begrenzende Funktion der Finanzverfassung.98 Im Ergebnis ständen daher Art. 105 I GG und Art. 106 in einem Verweiszusammenhang, so daß die Erhebung von Steuern, die in Art. 106 GG nicht erwähnt seien, verfassungsrechtlich nicht zulässig sei.99 Gegen das Hauptargument der h.M. wird das BVerfG zitiertlOO, das, allerdings vor der Reform der Finanzverfassung, ein Steuererfindungsrecht der Länder ausdrücklich bejaht hat.J01 Die als Konsequenz dieser Auffassung nötigen Vorschläge zur Regelung der Ertragsverteilung reichen von einem freien Verteilungsrecht des Inhabers der Gesetzgebungskompetenz102 über die Berufung auf das "bündische Prinzip"103, wie es das BVerfG für den Finanzausgleich festgehalten hat, bis zu dem Erfordernis eines verfassungsändernden Gesetzes bei Bundessteuern104, das im Ergebnis also das Steuererfindungsrecht nur den Ländern zukommen läßt. Der h.M. ist wegen ihrer Übereinstimmung mit dem Befund des Verfassungstextes zuzustimmen. Zwar ist die Argumentation des BVerfG, das für die Gesetzgebungskompetenz der Länder Art. 70 I GG mangels vollständiger Regelung in Art. 105 GG für anwendbar häJtl05, noch gültig. Die 1969 geänderte Ertragsverteilung des Art. 106 GG duldet jedoch keine weiteren Steuern neben sich, deren Verteilung, wie sich aus der Vielzahl der Verteilungsvor95 Rodi, Ökosteuern-Steuerrechtals Mittel der Umweltpolitik, in: Hecker-Schwarze u.a. Hrsg., Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, S. 121 (134); Höfling, StuW 1992, S. 242 (244). 96 Breuer, DVBI. 1992, S. 485 (490); Rodi, Ökosteuern-Steuerrechtals Mittel der Umweltpolitik, in: Hecker-Schwarze u.a. Hrsg., Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, S. 121 (134); Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (141). 97 Vogel/Walter, BK, Art. 106, RN 169. 98 Rodi, Ökosteuern - Steuerrecht als Mittel der Umweltpolitik, in: Hecker-Schwarze u.a. Hrsg., Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, S. 121 (135). 99 Meßersclunidt, Umweltabgaben im Gefüge der Finanzverfassung, UTR 3 (1987), S. 83 (96). 100 Franke, StuW 1990, S. 217 (224); ders., ZRP 1991, S. 24 (2.'i). 101 BVerfGE 16, 64 (77). 102 Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 (828). 103 Se/mer, Verfassungsrechtliche und finanzrechtliche Rahmenbedingungen, UTR 16 (1992), s. 15 (38 f.). 104 Maunz, M!D!H/S, GG-Komm, Art. 106, RN 20. 105 BVerfGE 16, 64 (78).

38

1. Teil: Problemaufriß

schläge ergibt, offen ist. Diese Situation läßt die Entscheidung des BVerfG als von der Verfassungsentwicklung überholt erscheinen,106 Wo die Umweltnutzungsteuer also nicht als Verbrauchsteuer zu qualifizieren ist, was nur für die Besteuerung von Wasserentnahmen in Betracht kommt, ist sie verfassungsrechtlich unzulässig.

3. Ökologische Umgestaltung bestehender Steuern

Wenn auch die direkte Besteuerung von Umweltnutzungen nicht möglich ist, so bietet das Steuerrecht dennoch Ansatzpunkte für die Implementierung ökologischer Lenkungszwecke, etwa durch ökologische Differenzierung indirekter Steuern und durch Steuerbefreiungen oder -erhöhungen bei direkten Steuern. Das Entgeltmodell verwirklicht solche Anknüpfungen nur sehr begrenzt. Sie knüpfen schließlich nur mittelbar an die Nutzung von Umweltgütern an. Ihre Rahmenbedingungen sollen dennoch kurz skizziert werden.

a) Umweltzwecke bei indirekten Steuern Bei der höheren Besteuerung umweltschädlicher Produkte ist grundsätzlich die Durchbrechung des Leistungsf7 ff.

Lübbe-Wolff, Gertrude: Rechtsprobleme der behördlichen Umweltberatung, NJW 1989, s. 2705 ff. -

Neuordnung der Abwasserverwaltungsvorschriften nach § 7a WHG, NVwZ 1990,

s. 240ff.

Die Dritte Novelle zum Abwasserabgabengesetz, NVwZ 1991, S. 445 ff.

Maaß, Rainald: Dieneuere Rechtsprechung des BVerfG zum allgemeinen Gleichheitssatz- Ein Neuansatz? NVwZ 1988, S. 14 ff. Maiwald, Beate: Gebühren, Beiträge, Sonderabgaben, Kosten im Gewerbebereich, GewArch 1993, S. 45 ff. Ma/unat, Bernd: Die Vermarktung der Umwelt- Chancen und Risiken einer als ökologisch apostrophierten Marktwirtschaft, NuR 1984, S. 1 ff.

von Mangoldt, Hermann I Klein, Friedrich: Das Bonner Grundgesetz Bd. I, Art. 1-5, 3. Aufl., München 1985.

17 Mcycr

258

literaturverzeichnis

Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., München 1992. -

Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: Isensee, Josef I Kirchhof, Paul Hrsg., Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III § 60, Heidelberg 1988.

Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht 2. Band, 3. Aufl., München, Leipzig 1924. Meise!, Franz: Gebührenlehre, in: Gerloff, Wilhlem I Meise!, Franz Hrsg., Handbuch der Finanzwissenschaft, 1. Band, Tübingen 1926, S. 396, S. 396 ff. Menger, Christian-Friedrich: Zum Koppelungsverbot bei öffentlich-rechtlichen Verträgen, VerwArch 64 (1973), S. 203 ff. Menger, Christian-Friedrich I Erichsen, Hans-Uwe: Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht, VerwArch 56 (1965), S. 75 ff., S. 374 ff. Meßerschmidt, Klaus: Umweltabgaben als Rechtsproblem, Berlin 1986. -

Sonderabgaben und Bundesverwaltungsgericht, DVBI. 1987, S. 925 ff.

-

Umweltabgaben im Gefüge der Finanzverfassung, in: Breuer, Rüdiger I Kloepfer, Michael I Marburger, Peter I Schröder, Meinhard Hrsg., Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1987, UTR 3, DUsseldorf 1987, S. 83 ff.

Moll, Walter: Über Gebühren, VerwArch 18 (1910), S. 155 ff. Müller, Erhard: Der Wasserpfennig in Baden-Württemberg aus der Sicht der Wasserwerke, gwf Wasser /Abwasser 1988, S. 687 ff. Müller, Georg: Der Gleichheitssatz, VVDStRL 47, Berlin, New York 1989, S. 31 ff. Müller, Horst-Joachim: Das Ermessen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, DÖV 1969, S. 119 ff. vonMünch, Ingo: Grundgesetz-Kommentar, 4. Auf!., München 1992. Münch, Klaus Norbert: Kollektive Güter und Gebühren, Göttingen 1976. Murswiek, Dietrich: Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, Berlin 1985. -

Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, JZ 1988, S. 985 ff.

-

Grundrechtsdogmatische Fragen gestufter Teilhabe-/Freiheitsverhältnisse, in: Hailbronner, Kay I Ress, Georg I Stein, Torsten Hrsg., Staat und Völkerrechtsordnung, Festschrift für Kar! Doehring, Berlin 1989, S. 647 ff.

-

Rechtsfragen der Umsetzung des§ 19 Abs. 4 WHG in den Ländern, NuR 1990, s. 289 ff.

literaturveiZeichnis

259

-

Grundrechte als Teilhaberechte, soziale Grundrechte, in: Isensee, Josef I Kirchhof, Paul Hrsg., Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V § 112, Heidelberg 1992.

-

Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr - Abgaben und andere Geldleistungspflichten als Mittel der Verkehrslenkung, Band 1, Die Innenstadtzufahrtsabgabe, Baden-Baden 1993.

-

Privater Nutzen und Gemeinwohl im Umweltrecht-Zu den überindividuellen Voraussetzungen der individuellen Freiheit, DVBI. 1994, S. 77 ff.

-

Die Ressourcennutzungsgebühr, NuR 1994, S. 170 ff.

Mußgnug, Reinhard: Die zweckgebundene öffentliche Abgabe, in: Schnur, Roman Hrsg., Festschrift für Ernst Forsthoff, München 1972, S. 259 ff.

-

Das Recht des Landes Baden-Württemberg zur Erhebung eines "Wasserpfennigs" für die Entnahme von Grund- und Oberflächenwasser, Mskr. August 1986.

-

Verfassungsrechtlicher und gesetzlicher Schutz vor konfiskatorischen Steuern, JZ 1991, s. 993 ff.

Musgrave, Richard A.: Finanztheorie, Deutsch von Lore Kullmer, 2. Aufl., Tübingen 1969. Nicolaysen, Gert: Bewilligung und Förderahgabe nach dem Bundesberggesetz unter besonderer Berücksichtigung der Förderung von Erdöl und Erdgas, Stuttgart u.a. 1982. Niedermayer, Herbert: Gebühren für die Gewässerbenutzung, BayVBI. 1967, S. 307 ff. Nisipeatw, Peter: Die Duldung im (Ab)wasserrecht, ZfW 1990, S. 365 ff.

-

Abwasserrecht, München 1991.

Oberläuter, Wemer: Die verfassungsrechtliche Zulässigkeil der Erhebung von Verwaltungsgebühren in Rheinland-Pfalzauf gewerblichem Gebiet, DÖV 1961, S. 412 f.

0/diges, Martin: Abgabenrechtliche Probleme des Gewässerschutzes, in: Krebs, Walter/ Oldiges, Martin I Papier, Hans-Jürgen Hrsg., Aktuelle Probleme des Gewässerschutzes, Köln, Berlin, Bonn, München 1990, S. ?.5 ff. Ossenbühl, Fritz: Tendenzen und Gefahren der neueren Ermessenslehre, DÖV 1968, s. 618 ff.

-

Die Interpretation der Grundrechte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, NJW 1976, S. 2100 ff.

Osterloh, Lerke: "Öko-Steuern" und verfassungsrechtlicher Steuerbegriff-Alte Fragen zum staatlichen Steuererfindungsrecht-neu gestellt, NVwZ 1991, S. 823 ff.

17*

260

Literaturverzeichnis

Patzig, Werner: Steuern - Gebühren - Beiträge - und "Sonderabgaben", DÖV 1981, s. 729 ff. Papier, Hans-Jürgen: Die Beeinträchtigung der Eigentums- und Berufsfreiheit durch Steuern vom Eigentum und Vermögen, Der Staat 11 (1972), S. 483 ff. -

Besteuerung und Eigentum, DVBI. 1980, S. 787 ff.

-

Recht der öffentlichen Sachen, 2. Autl., Berlin, New York 1984.

Pappermann, Ernst I Löhr, Peter I Andrislce, Wolfgang: Recht der öffentlichen Sachen, München 1987. Peine, Franz-Joseph: Das Recht der öffentlichen Sachen, JZ 1984, S. 869 ff. Pestalozza, Christian: Formenmißbrauch des Staates - Zu Figur und Folgen des "Rechtsmißbrauchs" und ihrer Anwendung auf staatliches Verhalten, München 1973. Peters, Heinz-Joachim: Grundwasserschutz durch neuartige Wasserschutzgebiete, DVBI. 1987, S. 990 ff. Philipp, Renate: Staatliche Verbraucherinformationen im Umwelt- und Gesundheitsrecht, Köln, Berlin, Bonn, München 1988. Piens, Reinhardt I Sclw/Je, Hans-Wolfgang I Vitzthum, Stephan Graf: Bundesberggesetz Kommentar, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1983. Pieroth, Bodo I Schlink, Bemhard: Grundrechte - Staatsrecht II, 8 . Autl., Heidelberg 1992. Pietzcker, Jost: Zur Rechtmäßigkeit des Gesetzentwurfs der baden-württembergischen Landesregierung über die Erhebung eines "Wasserpfenni~", Mskr. Mai 1987. -

Abgrenzungsprobleme zwischen Benutzungsgebühr, Verleihungsgebühr, Sonderabgabe und Steuer- Das Beispiel "Wasserpfennig", DVBI. 1987, S. 774 ff.

Pigou, Cecil: Divergenzen zwischen dem sozialen Nettogrenzprodukt und dem privaten Nettogrenzprodukt (1920), aus: The &:onomics of Welfare, deutsch in: Siebert, Horst Hrsg., Umwelt und wirtschaftliche Entwicklung, Darmstadt 1979, S. 23 ff. Praml, Rolf: Anmerkungen zur Novellierung des Bundes-Wasserrechts, NuR 1986, s. 66 ff. Preuß, Ulrich K.: Rechtsstaat - Steuerstaat - Sozialstaat, in: Deiseroth, Dieter I Hase, Friedhelm I Ladeur, Kari-Heinz Hrsg., Ordnungsmacht? Über das Verhältnis von Legalität, Konsens und Herrschaft, Frankfurt 1981, S. 46 ff. Pünner, Günter: Öffentliche Unternehmen als Instrument staatlicher Politik, DÖV 1983, s. 697 ff.

literaturverzeichnis

-

261

Die öffentlichen Unternehmen - Ein Handbuch zu Verfassungs- und Rechtsfragen der öffentlichen Wirtschaft, 2. Aufl., Stuttgart, München, Hannover 1985.

Puwalla, Wolfgang: Qualifikation von Abgaben, Berlin 1987. Raecke, Jürgen: Das Kastendeckungsprinzip, Möglichkeiten und Grenzen seiner Anwendung bei Verwaltungsgebühren, Köln, Berlin, Bonn, München 1971. Randzio-Piath, Christa: Umweltabgaben und EG-Recht, IUR 1991, S. 183 ff. Rauschning, Dietrich: Staatsaufgabe Umweltschutz, VVDStRL 38, Berlin, New York 1980, s. 167 ff. Rehbinder, Eckard: Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, Berlin 1983. -

Allgemeines Umweltrecht, in: Salzwedel, Jürgen Hrsg., Grundzüge des Umweltrechts, Berlin 1982, S. 81 ff.

Renck, Ludwig: Gebühren für die Gewässerbenutzung? BayVBI., 1967, S. 194 f. Richter, Wolfgang: Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, Baden-Baden 1977. Riegel, Reinhard: Das Eigentum im Wasserrecht, BayVBI. 1977, S. 65 ff. Ritter, Emst-Hasso: Umweltpolitik und Rechtsentwicklung, NVwZ 1987, S. 929 ff. -

Von den Schwierigkeiten des Rechts mit der Ökologie, DÖV 1992, S. 641 ff.

Ritter, Wolfgang: Können Umweltabgaben zu Lasten der Industrie einen sinnvollen Beitrag leisten?, in: Beisse, Heinrich I Lutter, Marcus I Närger, Heribald Hrsg., Festschrift für Kar! Beusch, Berlin, New York 1993, S. 707 ff. Robbers, Gerhard: Der Gleichheitssatz, DÖV 1988, S. 749 ff. Rodi, Michael: Ökosteuern - Steuerrecht als Mittel der Umweltpolitik, in: BeckerSchwarze, Kathrin I Köck, Wolfgang I Kupka, Thomas I von Schwanenflügel, Mattbias Hrsg., Wandel der Handlungsformen im Öffentlichen Recht, Stuttgart, München, Berlin 1991, S. 121 ff. Ronellenfitsch, Michael: Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: lsensee, Josef I Kirchhof, Paul Hrsg., Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III § 84, Heidelberg 1988. -

Standortvorteil bei Abfallentsorgungsanlagen: Planfestellungsverfahren Umweltverträglichkeitsprüfung, DÖV 1989, S. 737 ff.

und

Rottländer, Franz: Haushaltspolitische Bedeutung und Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, Baden-Baden 1988. Rupp, Hans-Heinrich: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Sammlungsgesetz -eine Wende in der Grundrechtsinterpretation des Art. 2 Abs. 1 GG? NJW 1966, S. 2037 ff.

262

Uteraturverzeichnis

-

Zur Problematik öffentlich-rechtlicher Machtpotenzierung durch Funktionenkombination, NJW 1968, S. 569 ff.

-

Die verfassungsrechtliche Seite des Umweltschutzes, JZ 1971, S. 401 ff.

-

Vom Wandel der Grundrechte, AöR 101 (1976), S. 161 ff.

Sach, Karsten: Die Genehmigung als Schutzschild, Mskr. (erscheint demnächst). Säcker, Franz Jürgen: Zur wirtschafts- und scrzialverfassungsrechtlichen Problematik parafiskalischer Sonderabgaben - dargestellt am Beispiel des § 17a WasserentnahmeG BW und des§ 128 AFG, ZfS 1988, S. 449 ff. Salzwedel, Jürgen: Wasserrecht und Investitionsschutz - Tendenzen der Bewilligungspraxis der Wasserbehörden, in: RdWWi (Das Recht der Wasserwirtschaft), Bd. 19, Köln, Berlin, Bonn, München 1975, S. 41 ff. -

Der Unternehmer im wasserrechtlichen Verfahren, ZfW 1981, S. 15 ff.

-

Probleme einer inneren Harmonisierung des deutschen Umweltrechts, in: Gesellschaft für Umweltrecht Hrsg., Dokumentation zur 5. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht, Berlin 1982, S. 33 ff.

-

Wasserrecht, in: ders. Hrsg., Grundzüge des Umweltrechts, Berlin 1982, S. 569 ff.

-

Zur Reichweite des Beschlusses des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15.7.1981 - 1 BvL 77(78- für die wasserrechtliche Praxis, ZfW 1983, S. 13 ff.

-

Rechtliche Aspekte der Erhebung einer Gewässerbenutzungsabgabe, Mskr. Bonn 1986.

-

37. Kolloquium des Instituts für das Recht der Wasserwirtschaft an der Universität Bonn am 18.7.1986, ZfW 1987, S. 71 ff.

-

Neuere Tendenzen im Wasserrecht, NVwZ 1988, S. 493 ff.

-

Harmonisierung des Umweltrechts und Besonderheiten des Gewässerschutzes- hier: Dynamisierung von Belreiberpflichten und Schutz von Investitionen, in: Franßen, Everhardt I Redecker, Konrad I Schlichter, Otto I Wilke, Dieter Hrsg., Bürger Richter- Staat, Festschrift für Horst Sendler, München 1991, S. 321 ff.

-

Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen, in: Erichsen, Hans Uwe I Martens, Wolfgang Hrsg., Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auf!., Berlin, New York 1991, s. 515 ff.

-

Straßen- und Verkehrsrecht, in: von Münch, Ingo I Schmidt-Aßmann, Eberhard Hrsg., Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Auf!., Berlin, New York 1992, S. 689 ff.

Sander, Eberhard: Der "Wasserpfennig" - eine Abgabe mit oder ohne staatliche Gegenleistung? DVBI. 1990, S. 18 ff.

literaturverzeiclmis

263

Sautter, Bruno I Baumgärtner, Wilfried: Abwasserabgabe in Baden-Württemberg, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1984. Schachel, Jens: Instrumente des Umweltschutzes, NuR 1982, S. 206 ff. Schäuble, Wolfgang: Abgaben als Lenkungsinstrumente, in: Löwisch, Manfred I Schmidt-Leithoff, Christian I Schmiede!, Burkhard Hrsg., Festschrift für Fritz Rittner zum 70. Geburtstag, München 1991, S. 521 ff. Sehende/, Frank-Andreas: Abwasserabgabe - Aus der Sicht der Praxis der Betriebe, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1983, München 1983, S. 141 ff. Scherzberg, Amo: Freedom of information - deutsch gewendet: Das neue Umweltinformationsgesetz, DVBI. 1994, S. 733 ff. Schind/er, Wolfgang: Gebührenbemessung und Übermaßverbot, DStZ 1991, S. 105 ff. Schmidt, Walter: Sonderabgaben in der neueren Rechtsprechung des BVerfG, NVwZ 1991, s. 36 ff. Schmidt-Bleibtreu, Bruno I Klein, Franz: Kommentar zum Grundgesetz, 7. Aufl., Neuwied, Frankfurt/Main 1990. Schmidt-Bleibtreu, Bruno I Schäfer, Hans-Jürgen: Besteuerung und Eigentum, DÖV 1980, s. 489 ff. Schneider, Hans: Politische Propaganda auf Straßen, in: Stödter, Rolf I Thieme, Werner Hrsg., Hamburg, Deutschland, Europa, Festschrift für Hans Peter lbsen zum 70. Geburtstag, Tübingen 1977, S. 353 ff. Schoch, Friedrich: Der Gieichheitssatz, DVBI. 1988, S. 863 ff. Schollmeier, Andreas: Zur Bemessung von Sondernutzungsgebühren, WUR 1991, s. 1 ff. Schottelius, Dieter J.: Das Verursacherprinzip - Irrungen, Wirrungen, in: Ehmann, Horst I Hefermehl, Wolfgang I Laufs, Adolf Hrsg., Privatautonomie, Eigentum, Verantwortung, Festgabe für Herrmann Witnauer, Berlin 1980, S. 397 ff. Schröder, Meinhard: Lenkungsabgaben im Umweltschutzrecht am Beispiel der Abwasserabgabe, DÖV 1983, S. 667 ff. -

Lenkungsabgaben im Umweltschutzrecht am Beispiel der Abwasserabgabe, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1983, München 1983, S. 127 ff.

Schulte, Hans: Das Bundesberggesetz, NJW 1981, S. 88 ff. Schulz, Werner I Wicke, Lutz: Der ökonomische Wert der Umwelt, ZfU 1987, S. 110 ff. Schumpeter, Joseph A.: Die Krise des Steuerstaats, in: Schneider, Erich I Spiethoff, Artbur Hrsg., Aufsätze zur Soziologie, Tübingen 1953, S. 1 ff.

264

üteraturveneichnis

Schuppert, Gunnar Folke: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung von Steuergesetzen. Ein Beitrag zu den verfassungsrechtlichen Bindungen des Steuerrechts, in: Fürst, Walter I Herzog, Roman I Umbach, Dieter C. Hrsg., Festschrift für Wolfgang Zeidler, Bd. I, Berlin, New York 1987, s. 691 ff. Schwabe, Jürgen: Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, JuS 1973, S. 133 ff. -

Probleme der Grundrechtsdogmatik, Darmstadt 1977.

Schwerdtfeger, Gunther: Verbrauchslenkung durch Information, in: Wilke, Dieter Hrsg., Festschrift zum 125jährigen Bestehen der Juristischen Gesellschaft in Berlin, Berlin, New York 1984, S. 715 ff. Seidel, Martin: Umweltrechtliche und wirtschaftslenkende Abgaben und Maßnahmen aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht, NVwZ 1993, S. 105 ff. Selmer, Peter: Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, Frankfurt/Main 1972. Finanzierung des Umweltschutzes und Umweltschutz durch Finanzierung, in: Thieme, Wemer Hrsg., Umweltschutz im Recht, Berlin 1988, S. 25 ff. -

Verfassungsrechtliche und finanzrechtliche Rahmenbedingungen, in: Breuer, Rüdiger I Kloepfer, Michael I Marburger, Peter I Schröder, Meinhard Hrsg., Umweltschutz durch Abgaben und Steuern, UTR Band 16, Heidelberg 1992, S. 15 ff.

Selmer, Peter I Brodersen, Carsten I Nicolaysen, Gert: Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, Baden-Baden 1989. Sendler, Horst: Teilhaberechte in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, DÖV 1978, S. 581 ff. -

Wer gefährdet wen: Eigentum und Bestandsschutz den Umweltschutz- oder umgekehrt? UPR 1983, S. 33 ff., S. 73 ff.

-

Rechtssicherheit bei Investitionen und normative Anforderungen des modernen Verwaltungsrechts, UPR 1990, S. 41 ff.

-

Bestandsschutz im Wirtschaftsleben, WiVerw 1993, S. 235 ff.

Soell, Hermann: Finanz- und steuerrechtliche Fragen des Umweltschutzes, in: Salzwedel, Jürgen Hrsg., Grundzüge des Umweltrechts, Berlin 1982, S. 635 ff. Sprenger, Rolf-Ulrich: Kriterien zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente aus der Sicht der wissenschaftlichen Politikberatung, in: Schneider, Gunter I Sprenger, RolfUirich Hrsg., Mehr Umweltschutz für weniger Geld - Einsatzmöglichkeiten und Erfolgschancen ökonomischer Anreizsysteme in der Umweltpolitik, ifo studien zur umweltökonomie, München 1984, S. 41 ff.

üteraturverzeicbnis

265

Starck, Christian: Überlegungen zum verfassungsrechtlichen Steuerbegriff, in: Tipke, Klaus I Vogel, Klaus Hrsg., Verfassung, Verwaltung, Finanzen, Festschrift für Gerhard Wacke zum 70. Geburtstag, Köln 1972, S. 193 ff. Steenbock, Reimer: Abwasserabgabe in Rheinland-Pfalz, Mainz 1984. von Stein, Lorenz: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 4 Teile in 2 Bänden, Nachdruck der Ausgabe Leipzig 1885, Hildesheim, New York 1975. Stein, Walter: Die Bewertung des "Vorteils" bei Beiträgen und Gebühren im Gemeindeabgabenrecht, DÖV 1960, S. 288 ff. Steinberg, Rudolf: Meinungsfreiheit und Straßennutzung, NJW 1978, S. 1898 ff. Stelkens, Paul I Bonk, Heinz J. I Sachs, Michael: Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl ., München 1993. Stephan, Bodo: Verwaltungsgebühr, verkappte Steuer und der Rechtsstaat, JurA 1970, s. 867 ff. Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Bd. II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, München 1980. Stettner, Rupert: Der Gleichheitssatz, BayVBI. 1988, S. 545 ff. Stober, Rolf: Wirtschaftsverwaltungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart, Berlin, Köln 1989. -

Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, Stuttgart 1989.

Suren, Friedrich-Karl: Gemeindeabgabenrecht der ehemals preußischen Gebiete unter Berücksichtigung der Änderungen und Einwirkungen durch das Recht der vier Zonen und von Groß-Berlin, 1. Aufl., C. Beymanns Verlag 1950. Teufel, Dieter: Öko-Steuern als marktwirtschaftliches Instrument im Umweltschutz, ZRP 1988, S. 373 ff. Thieme, Wemer: Ambulanter Handel und Gemeingebrauch auf öffentlichen Straßen, in: Selmer, Peter I von Münch, Ingo Hrsg., Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, Berlin, New York 1987, S. 517 ff. Tipke, Klaus: Steuerrecht- Ein systematischer Grundriß, 10. Aufl., Köln 1985. -

Über Umsatzsteuer-Gerechtigkeit, StuW 1992, S. 103 ff.

Tipke, Klaus I Kruse, Heinrich Wilhelm: Abgabenordnung, Ftnanzgerichtsordnung, Kommentar zur AO 1977 und FGO, Laseblatt, Köln Stand August 1992. TTZilSkalik, Christoph: Der instrumentelle Einsatz von Abgaben - Bemerkungen zum Entwurf eines Abfallabgabengesetzes, StuW 1992, S. 135 ff. Vogel, Klaus: Kammerbeitrag und Ftnanzverfassung, DVBI. 1958, S. 491 ff.

266

literatmverzeicbnis

Rechtfertigung der Steuern: Eine vergessene Vorfrage, Der Staat 25 (1986),

s. 481 ff. -

Das ungeschriebene Finanzrecht des Grundgesetzes, in: Selmer, Peter I von Münch, Ingo Hrsg., Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, Berlin, New York 1987, s. 265 ff.

-

Der Finanz- und Steuerstaat, in: lsensee, Josef I Kirchhof, Paul Hrsg., Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I§ 27, Heidelberg 1987.

-

Vorteil und Verantwortlichkeit. Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, in: Faller, Hans-Joachim I Kirchhof, Paul I Träger, Ernst Hrsg., Verantwortlichkeit und Freiheit - Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, Tübingen 1989, s. 518 ff.

Voigt, Rüdiger: Umweltabgaben im Spannungsfeld zwischen Wirtschaftslenkung und Kostenzurechnung, DVBI. 1980, S. 985 ff. -

Das Verursacherprinzip im Umweltrecht-indirekte Steuerung statt regulativer Politik? WiVerw 1983, S. 142 ff.

Wagner, Adolf: Finanzwissenschaft, 2. Theil, Gebühren und allgemeine Steuerlehre, Leipzig, Heidelberg 1880. Wahl, Rainer: Genehmigung und Planungsentscheidung, DVBI. 1982, S. 51 ff. Wasmeier, Martin: Marktfähige Emissionslizenzen - Das Zertifikatsmodell und seine Umsetzung in den USA, NuR 1992, S. 219 ff. Weller, Herbert: Erläuterungen zu §§ 30-32 BBergG, Feldes- und Förderabgabe. Das Deutsche Bundesrecht III D 50, Loseblatt, Baden-Baden, Stand Dezember 1993. Wendt: Die Gebühr als Lenkungsmittel, Harnburg 1975. -

Besteuerung und Eigentum, NJW 1980, S. 778 ff.

-

Der Gleichheitssatz, NVwZ 1988, S. 778 ff.

Weyreuther, Felix: Der Nachteilsausgleich für Nutzungsbeschränkungen im Wasserschutzgebiet, UPR 1987, S. 41 ff. -

Das Abgabenrecht als Mittel des Umweltschutzes, UPR 1988, S. 161 ff.

Wicke, Lutz: Umweltökonomie, 3. Aufl., München 1991.

Wieland, Joachim: Die Konzessionsabgaben - Zur Belastung wirtschaftsverwaltungsrechtlicher Erlaubnisse mit Abgaben, Berlin 1991. -

Konzessionen und Konzessionsabgaben im Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, WUR 1991, S. 128 ff.

-

Besonderheiten der öffentlichen Unternehmen in Deutschland, in: Blaurock, Uwe Hrsg., Recht der Unternehmen in Deutschland, Baden-Baden 1993, S. 9 ff.

üteraturverzeichnis

267

Wilhelm, Sighard: Ökosteuern - Ein Bericht über Vorschläge und Absichten der Parteien, Betriebsberater 1990, S. 751 ff. Wilke, Dieter: Gebührenrecht und Grundgesetz - Ein Beitrag zum allgemeinen Abgabenrecht, München 1973. Winter, Gerd: Tauschförmiges Recht, zum Beispiel Wohnungssubvention und Abwasserabgabe, KJ 1978, S. 254 ff. -

Widersprüche zwischen Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz und ihre Überbrückung, DVBI. 1978, S. 523 ff.

Wolf, Rainer: Ökologische Risiken und politische Kosten der Wohlfahrtsökonomie, KJ 1989, s. 55 ff. -

Im Fiaker der Moderne. Von den Schwierigkeiten ökologischer Gerechtigkeit, KJ 1991, s. 351 ff.

Wolf!, Hans-J. / Bachhof, Otto: Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., München 1974. Würkner, Joachim: Die Freiheit der Straßenkunst (Art. 5 III 1 GG), NVwZ 1987, s. 841 ff. -

Straßenrecht contra Kunstfreiheit? Vom "Charme des Ursprünglichen und Spontanen" zur Erlaubnispflicht für Straßenkunst, NJW 1987, S. 1793 ff.

-

Straßenkunst als (kommunikativer) Gemeingebrauch, NJW 1989, S. 1266 f.

Zimmermann, Franz: Aktuelle Fragen des Rechts der kommunalen Gebühren und Beiträge, VerwArch 62 (1971), S. 16 ff. -

Grundrechtsbindungen bei der Finanzierung öffentlicher Sach- und Dienstleistungen durch spezielle Entgelte, DVBI. 1990, S. 901 ff.

Zimmermann, Horst: Umweltabgaben - Grundsatzfragen und abfallwirtschaftliche Anwendung, Bonn 1993. Zippelius, Reinhold: Der Gleichheitssatz, VVDStRL 47, Berlin, New York 1989, S. 7 ff.