DIRITTO PUBBLICO Istituzioni e sistema economico [11.2013 ed.] 978-88-348-7975-7

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DIRITTO PUBBLICO Istituzioni e sistema economico

Pier Francesco Lotito

DIRITTO PUBBLICO

Istituzioni e sistema economico Con la collaborazione di

Francesco Sampugnaro

G. Giappichelli Editore – Torino

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ISBN/EAN 978-88-348-7975-7

INDICE pag.

1. MERCATI, SISTEMI ECONOMICI E STATI

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. 1.10.

Introduzione Mercati: modelli e regolamentazioni I sistemi economici: economie di mercato ed economie pubbliche Moneta, banche e sistema dei pagamenti La circolazione dei capitali Mercati finanziari: regolamentazione e controlli Mercato unico e Unione europea Stato, fiscalità e spesa pubblica Stato, intervento diretto e aiuti Stato e tutele sociali

2. LE ISTITUZIONI E L'ORDINAMENTO COSTITUZIONALE

Parte I - Parlamento, Governo e fonti normative 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10. 2.11. 2.12. 2.13.

Introduzione. La formazione delle decisioni politiche Rappresentanza politica e sistema elettorale Camere e organi interni. Regolamenti parlamentari Il procedimento legislativo Governo, Presidente del Consiglio e Ministri Il rapporto fiduciario Le fonti normative: gerarchia e competenza Le fonti primarie Le fonti secondarie Il referendum abrogativo La revisione costituzionale Gli atti normativi europei Trattati e accordi internazionali

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Parte II - Presidente della Repubblica, Corte Costituzionale e organi ausiliari 2.14. 2.15. 2.16. 2.17. 2.18. 2.19. 2.20.

Introduzione Presidente della Repubblica: nomina, ruolo e poteri La responsabilità presidenziale La Corte Costituzionale: composizione e procedimenti Consiglio di Stato, Corte dei conti e CNEL CSM e organismi di presidenza delle altre magistrature La Banca d'Italia

37 38 43 46 55 59 63

Parte III - Pubblica amministrazione, autorità indipendenti e autonomie locali 2.21. 2.22. 2.23. 2.24. 2.25. 2.26.

Introduzione Principi costituzionali in materia di pubblica amministrazione Atti amministrativi, vizi, tutele Ministeri e altre amministrazioni Autorità indipendenti: nomina, ruolo e poteri Le autonomie locali: regioni, province e comuni

67 68 71 75 78 81

Parte IV - Libertà e Costituzione economica 2.27. 2.28. 2.29. 2.30. 2.31. 2.32.

I principi costituzionali (artt. 1-12) Diritti e doveri dei cittadini: rapporti civili, etico-sociali e politici (artt. 13-34; 48-54) Diritti e doveri dei cittadini: rapporti etico-sociali (artt. 29-34) Diritti e doveri dei cittadini: rapporti politici (artt. 48-54) La Costituzione economica (artt. 35-47, 23 e 53; 81) La Costituzione economica e il bilancio dello Stato (art. 81)

3. LE POLITICHE PUBBLICHE

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7.

Introduzione Globalizzazione Mercato unico e integrazione europea Privatizzazioni Liberalizzazioni Politiche di bilancio e fiscal compact Politica monetaria e circolazione dei capitali

Costituzione della Repubblica Italiana http://www.altalex.com/index.php?idnot=995

89 95 103 105 106 113

2. LE ISTITUZIONI E L’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE Parte I – Parlamento, Governo e fonti normative Sommario: 2.1. Introduzione. La formazione delle decisioni politiche. – 2.2. Rappresentanza politica e sistema elettorale. – 2.3. Camere e organi interni. Regolamenti parlamentari. – 2.4. Il procedimento legislativo. – 2.5. Governo, Presidente del Consiglio e Ministri. – 2.6. Il rapporto fiduciario. – 2.7. Le fonti normative: gerarchia e competenza. – 2.8. Le fonti primarie. – 2.9. Le fonti secondarie. – 2.10. Il referendum abrogativo. – 2.11. La revisione costituzionale. – 2.12. Gli atti normativi europei. – 2.13. Trattati e accordi internazionali.

2.1. Introduzione. La formazione delle decisioni politiche L’esame delle istituzioni e dell’ordinamento costituzionale richiede alcune nozioni introduttive. Nel descrivere il meccanismo di formazione delle decisioni politiche nel nostro ordinamento si deve partire dall’esame dei due modelli istituzionali che la Costituzione italiana ha prescelto per la forma di stato e per la forma di governo. Per quanto attiene alla forma di stato, vale a dire al modello di rapporti tra Stato e cittadino da un lato e tra Stato e autonomie territoriali locali dall’altro, la Costituzione italiana ha fatto proprio un modello di forma di stato democratico e pluralista (con tutele per minoranze etniche, linguistiche, religiose, ecc.), dotato di ampie autonomie territoriali (regioni e comuni, mentre le province sono in fase di trasformazione), rafforzate dalla modifica del Titolo V della Costituzione intervenuta con la legge costituzionale 1/2001. Per quanto attiene, invece, alla forma di governo, vale a dire al modello di rapporti istituzionali che legano gli organi di vertice dello Stato

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tra i quali è ripartita la sovranità (cioè il sommo potere politico dell’ordinamento), la Costituzione italiana ha fatto proprio un modello di forma di governo parlamentare puro a governo debole. Centro del sistema è il Parlamento bicamerale (con identici poteri e funzioni per le due camere), che conferisce e revoca la fiducia al Governo, organo che ha prerogative ridotte rispetto alla maggioranza parlamentare che lo sostiene, a differenza di quanto accade in molti altri ordinamenti europei a governo forte (premierato inglese e spagnolo, cancellierato tedesco e austriaco, semipresidenzialismo francese). Secondo i principi del costituzionalismo moderno, inoltre, le funzioni fondamentali dello Stato (legislativa, esecutivo-amministrativa e giudiziaria) devono essere attribuite a organi diversi al fine di evitare la concentrazione dei poteri in capo ad unico soggetto, tipica degli Stati assoluti. Nell’ordinamento italiano il circuito decisionale politico-istituzionale è basato sull’attribuzione di poteri e di funzioni ai cinque organi costituzionali specificatamente individuati dalla Costituzione. Gli organi costituzionali che prendono parte al circuito di decisione politica sono: corpo elettorale, Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale. Il primo organo costituzionale è rappresentato dal corpo elettorale. Infatti, per espressa previsione costituzionale (art. 1 Cost.) la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Il corpo elettorale è costituito da quella parte della popolazione che per propria condizione (cittadinanza, maggiore età, assenza di impedimenti legali) viene chiamata ad esprimere la propria volontà politica attraverso la partecipazione all’elezione degli organi rappresentativi e alle altre iniziative di democrazia diretta (come i referendum, ex artt. 75 e 138 c. 2 Cost.; l’iniziativa legislativa popolare, ex art. 71 c. 2 Cost.). Sono elettori tutti i cittadini italiani, uomini e donne che hanno raggiunto la maggiore età (art. 48 Cost.) e che non siano sottoposti a limitazioni come avviene nei casi di “incapacità civile o per effetto di condanna penale irrevocabile e nei casi di indegnità morale” (art. 48 c. 4 Cost.). Il Parlamento è l’organo costituzionale elettivo che esercita le più rilevanti funzioni nell’ambito dell’ordinamento italiano, in quanto organo di rappresentanza politica del corpo elettorale. Le funzioni svolte dal Parlamento sono principalmente tre: funzione di indirizzo politico, funzione legislativa e funzione di controllo sul Governo.

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Una particolarità del nostro ordinamento che contraddistingue il funzionamento delle due Camere di cui è composto il Parlamento italiano è che i due rami del Parlamento (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica) detengono i medesimi poteri e svolgono le stesse funzioni; gli atti parlamentari principali, come le leggi, scaturiscono necessariamente dall’accordo tra le due Camere. Per questo motivo si parla di bicameralismo paritario e indifferenziato, oppure di bicameralismo perfetto, evidenziando proprio l’esistenza di due Camere che sono poste sullo stesso piano. Le motivazioni che indussero l’Assemblea Costituente ad optare per un sistema di bicameralismo perfettamente paritario, che non trova riscontro in alcuna delle costituzioni europee, vanno ricercate nella determinazione delle forze politiche costituenti, da un lato memori dell’esperienza fascista e al contempo consapevoli dell’incertezza dei futuri sviluppi dello scenario politico nazionale, di suddividere la rappresentanza politica tra i due rami del Parlamento, con l’evidente obiettivo di favorire l’esercizio di un reciproco controllo tra gli stessi e rendere quanto mai difficile la concentrazione di potere politico nelle mani del governo. Va detto che l’esperienza di un bicameralismo paritario e indifferenziato come quello italiano ha confermato i dubbi da più parti sollevati anche in sede di Assemblea Costituente, secondo cui una scelta di questo tipo avrebbe compromesso la funzionalità interna del Parlamento, con conseguente crisi funzionale della forma di governo, come è confermato dai numerosi progetti di riforma del modello bicamerale italiano proposti nel corso del tempo. Nel circuito della decisione politica assume un rilievo fondamentale il rapporto di fiducia che lega il Governo al Parlamento. Il Governo, secondo quanto disposto dall’art. 94 Cost., deve avere infatti la fiducia delle Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Il Governo deve dunque presentarsi davanti a ciascuna delle due Camere per ottenerne la fiducia. Parimenti rilevante è il ruolo del governo in Parlamento, in quanto titolare principale del potere di iniziativa legislativa e di altri poteri normativi primari (su delega legislativa del Parlamento, ex art. 76 Cost. e in forma di decretazione legislativa d’urgenza ex art. 77 Cost.), oltre che come destinatario dell’esercizio parlamentare della funzione di controllo. Il Governo, inoltre, è titolare del potere esecutivo; la funzione esecu-

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tiva consiste nel porre in essere atti amministrativi e attività materiali concrete ed effettive in attuazione delle scelte generali decise dal Parlamento con le leggi e con gli altri atti di indirizzo politico. Il Governo, oltre ad essere titolare del potere esecutivo, rappresenta il vertice della Pubblica Amministrazione. Altro organo costituzionale fondamentale nell’ambito del circuito decisionale politico è il Presidente della Repubblica, che esercita funzioni di garanzia costituzionale e, per taluni aspetti, di indirizzo politico. Il Presidente della Repubblica è, infatti, l’organo monocratico rappresentativo dell’unità dello Stato (art. 87 Cost.), garante dell’attuazione e del rispetto delle disposizioni costituzionali, oltre che dell’equilibrio tra le istituzioni di vertice dello Stato. Per comprendere la funzione e il ruolo del Presidente della Repubblica è necessario partire dalla scelta operata in sede di Assemblea Costituente a favore di una forma di governo di tipo parlamentare, caratterizzata essenzialmente dal rapporto dialettico tra Parlamento e Governo. La figura del Presidente della Repubblica fu ideata come non meccanicamente rappresentativa della maggioranza parlamentare e, proprio per questo motivo, al tempo stesso titolare di alcuni poteri particolarmente incisivi nei confronti del Parlamento (promulgazione delle leggi; rinvio delle deliberazioni legislative alle Camere; scioglimento delle Camere, ecc.) e del Governo (incarico e nomina del Presidente del Consiglio; nomina dei Ministri; controfirma degli atti del Governo, ecc.). Il quinto e ultimo organo costituzionale è rappresentato dalla Corte Costituzionale, alla quale è assegnato, in base a specifici procedimenti, il ruolo di: a) ‘giudice delle leggi’ che può essere chiamato a verificare la rispondenza a Costituzione degli atti normativi primari di Parlamento, Governo e Consigli regionali; b) di ‘arbitro dei conflitti’ tra Stato, Regioni e altri poteri statali. Sono queste la principali funzioni del supremo organo di giustizia costituzionale, che assumono particolare rilevanza in un sistema istituzionale a costituzione rigida, vale a dire modificabile solo con procedimenti di revisione aggravati, come nel caso italiano (v. art. 138 Cost.).

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2.2. Rappresentanza politica e sistema elettorale I sistemi elettorali sono quei procedimenti mediante il quale i voti che il corpo elettorale esprime sono trasformati in seggi degli organi rappresentativi (Parlamento, consigli regionali, comunali, ecc.). Un sistema elettorale si definisce maggioritario quando prevede che il seggio da ricoprire all’interno di ciascuna circoscrizione elettorale sia assegnato al candidato che ottenga il numero maggiore di voti. Un sistema maggioritario può essere a turno unico oppure a doppio turno; in questo secondo caso può accadere che il seggio sia assegnato al primo turno ma solo in caso di raggiungimento di maggioranze qualificate (in genere maggioranza assoluta) o, in difetto, sarà assegnato all’esito del secondo turno elettorale (ballottaggio) che avverrà tra due o più dei candidati maggiormente votati nel primo turno. Nei sistemi proporzionali, invece, i seggi vengono attribuiti tra tutte le liste che hanno partecipato alla competizione elettorale, in proporzione al numero di voti che ciascuna lista ha ottenuto. Nei sistemi proporzionali possono essere applicati vari metodi per la ripartizione dei seggi, con risultati molto diversi a seconda del metodo prescelto per la ripartizione dei voti, che possono avvantaggiare le liste che hanno ottenuto maggiori voti o quelle di minoranza. In molti casi, al fine di evitare la dispersione di voti tra le liste minori, i sistemi proporzionali prevedono soglie di sbarramento, vale a dire un numero percentuale minimo di voti al di sotto del quale una lista verrebbe esclusa dalla ripartizione dei seggi. Nel nostro ordinamento per lungo tempo (sino al referendum elettorale del 1993) sono stati applicati sistemi elettorali di tipo proporzionale. In seguito sono state introdotte formule che, pur nell’ambito di un sistema proporzionale, tentavano di garantire la formazione di chiare maggioranze nelle assemblee rappresentative tramite l’attribuzione di un premio di maggioranza, vale a dire una maggior quota di seggi attribuiti in premio a chi, in lista unica o in coalizione, abbia ottenuto il maggior numero di voti. Taluni sistemi elettorali, detti misti, mirano a conciliare il principio maggioritario e il principio proporzionale, nel tentativo (in realtà difficile da raggiungere) di raccogliere i vantaggi di entrambi. Nell’ordinamento italiano le elezioni avvengono a suffragio universale

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e diretto: la Camera dei Deputati è eletta dai cittadini che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età, mentre il Senato della Repubblica è eletto dai cittadini che abbiano superato il venticinquesimo anno di età. Possono essere eletti tutti i cittadini che nel giorno delle elezioni abbiano compiuto 25 anni per la Camera dei deputati e 40 anni per il Senato della Repubblica e che siano elettori, cioè non siano incorsi in una limitazione legale del diritto di voto. Il sistema di elezione è sostanzialmente equivalente per le due camere. Per la Camera dei deputati il sistema, disciplinato dalla l. 270/2005, è di tipo proporzionale con soglie di sbarramento (sono escluse le liste che non fanno parte di coalizioni che abbiano avuto meno del 4 per cento dei voti a livello nazionale e le coalizioni che non abbiano raggiunto almeno il 10 per cento del totale dei voti validi; sono previsti inoltre ulteriori limiti di dettaglio) e premio di maggioranza eventuale (che si applica solo se nessuna coalizione di liste e nessuna lista non collegata ha ottenuto meno di 340 seggi sui 630 da assegnare; in questo caso si attribuisce alla coalizione o alla lista più votata un premio di maggioranza che consiste in un numero di seggi pari alla differenza tra 340 e il numero di seggi ottenuti sulla base della ripartizione proporzionale). Al Senato i 315 seggi sono attribuiti a liste di candidati concorrenti nelle singole circoscrizioni regionali, mediante riparto proporzionale e attribuzione di un premio di coalizione su base regionale. Anche per il Senato, come per la Camera dei Deputati, sono previste soglie di sbarramento per coalizioni, singole liste collegate e liste non coalizzate, applicate però su base regionale e con soglie di sbarramento diverse (20 per cento per le coalizioni, 8 per cento per le liste non coalizzate, il 3 per cento se coalizzate, sempre su base regionale). Il premio di coalizione o di lista regionale ha lo scopo di garantire, come accade per la Camera dei Deputati, la formazione di una maggioranza a livello regionale, che possa disporre almeno di un numero di seggi pari al 55 per cento di quelli da assegnare in tutta la regione. Tuttavia, la circostanza che manchi una soglia minima di consenso elettorale prevista su base nazionale per ottenere il premio, determina che il sistema elettorale del Senato non assicura la maggioranza assoluta dei seggi a chi ha ottenuto più voti (coalizione o lista non coalizzata) e in tal modo non assicura che nelle due Camere si formi la stessa maggioranza, come in effetti è avvenuto più volte nelle ultime Legislature.

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Una critica ulteriore che viene mossa di frequente al sistema elettorale attuale (l. 270/2005) è di aver introdotto un sistema di liste elettorali di candidati che sono completamente rimesse alla decisione dei vertici dei partiti e risultano quindi ‘bloccate’, nel senso che gli elettori non possono in alcun modo scegliere i candidati da eleggere, ma devono limitarsi ad esprimere il loro voto alla lista prescelta. In passato, con il sistema delle preferenze, l’elettore poteva scegliere uno o più candidati in lista e contribuire con il proprio voto a determinare la sua elezione a prescindere dalla posizione che gli fosse stata attribuita in lista. Di recente è stato posto il problema di consentire l’esercizio del diritto di voto anche ai cittadini italiani residenti all’estero. Per prima cosa è stata istituita la circoscrizione Estero per l’elezione delle due Camere (art. 48 c. 3 come modificato dalla l. cost. 1/2000). È stato poi determinato il numero di parlamentari eleggibili nella circoscrizione Estero, che è stato fissato in 12 deputati e 6 senatori (l. cost. 1/2001). Per l’elezione di questi parlamentari è stata scelta la formula elettorale proporzionale e all’elettore è consentito esprimere anche il voto di preferenza per uno o due candidati della lista prescelta (l. 459/2001; d.p.r. 104/2003). Tuttavia il numero limitato dei seggi in competizione, la loro suddivisione in 4 ripartizioni (Europa con la Federazione Russa e la Turchia; America del Sud; America del Nord e del Centro; resto del mondo) e l’assegnazione dei seggi per ripartizioni e non nel complesso, tendono ad avvantaggiare le liste maggiori. In conclusione, il sistema elettorale (l. 270/2005) avrebbe dovuto favorire una competizione bipolare ma non necessariamente bipartitica, cioè tra due poli elettorali composti anche di più partiti. I vari meccanismi elettorali (premi di maggioranza e sbarramenti) avrebbe dovuto conciliare, nelle intenzioni del Legislatore, governabilità e rappresentatività delle forze politiche all’interno del Parlamento. La realtà applicativa del sistema prescelto spesso ha dato, invece, esiti incerti; per questo motivo il dibattito sulla riforma elettorale è sempre molto vivo.

2.3. Camere e organi interni. Regolamenti parlamentari Il Parlamento è un organo costituzionale che si compone di due Camere: la Camera dei Deputati (630 deputati) e il Senato della Repubbli-

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ca (315 senatori elettivi, 5 senatori nominati per alti meriti dal Presidente della Repubblica e di diritto gli ex Presidenti della Repubblica). Le Camere durano in carica 5 anni e possono essere prorogate soltanto per legge, nel caso in cui sia dichiarato lo stato di guerra (art. 60 Cost.). L’organizzazione e il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da atti-fonte costituzionali (Costituzione e leggi costituzionali) e da atti-fonte di autonomia parlamentare (regolamenti parlamentari). Al momento del loro insediamento ciascuna Camera deve procedere all’elezione tra i propri membri del Presidente e dei componenti dell’Ufficio di Presidenza. L’elezione del Presidente di ciascuna camera avviene a scrutinio segreto e a maggioranza qualificata. Alla Camera dei Deputati è richiesta la maggioranza di 2/3 di componenti al primo scrutinio, la maggioranza di 2/3 dei voti al secondo, la maggioranza assoluta dei voti dal terzo scrutinio in poi. Al Senato è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini, la maggioranza assoluta dei voti nel terzo scrutinio, in seguito si procede all’eventuale ballottaggio tra i due senatori più votati. La previsione delle maggioranze qualificate indicate per l’elezione dei Presidenti delle camere è volta ad assicurare ampio consenso di ciascuna assemblea intorno a tale figura istituzionale. Il Presidente dell’assemblea rappresenta all’esterno la camera, assicura il corretto e ordinato svolgimento dei suoi lavori nonché il buon andamento dell’amministrazione interna della stessa camera. Il Presidente, inoltre, ha il compito di far osservare il regolamento e di dirigere le sedute dell’assemblea. Nello svolgimento delle sue funzioni è coadiuvato da alcuni vicepresidenti e, per le funzioni amministrative, dai questori. Spetta ancora al Presidente il compito di assicurare il mantenimento dell’ordine all’interno della Camera e quello di applicare le sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni disciplinari. Nello svolgimento delle sue funzioni, il Presidente è supportato dall’Ufficio di presidenza, che è eletto da ciascuna assemblea tra i propri membri ed è composto dai vicepresidenti, dai questori e dai segretari. L’ufficio di presidenza, composto in modo da rappresentare tutti i gruppi parlamentari, ha compiti amministrativi e compiti attinenti alla disciplina interna delle Camere.

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In ciascuna camera, inoltre, sono organizzati vari gruppi parlamentari, che non sono propriamente organi parlamentari ma svolgono ugualmente una funzione istituzionale importante; ai gruppi parlamentari appartengono i parlamentari che si riconoscono in uno stesso partito o gruppo politico. I regolamenti parlamentari hanno stabilito una soglia minima di parlamentari per poter costituire un gruppo parlamentare autonomo (20 deputati e 10 senatori). Qualora non sia raggiunta tale soglia minima, i parlamentari devono afferire al gruppo misto, che in via residuale raccoglie gli eletti delle diverse liste minoritarie. All’interno dei gruppi parlamentari vengono decisi gli orientamenti che dovranno essere seguiti nel corso delle discussioni e delle votazioni che si tengono in Parlamento. I gruppi parlamentari procedono inoltre alla designazione di un proprio presidente e di propri rappresentanti nelle commissioni; i presidenti dei vari gruppi parlamentari partecipano alle Conferenze dei capigruppo di ciascuna camera, che sono invece organi parlamentari in senso proprio. La Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari (o capigruppo) assiste il Presidente di ciascuna camera anche in relazione a tutto ciò che riguarda lo svolgimento dei lavori dell’aula e delle commissioni parlamentari. La funzione principale della Conferenza dei capigruppo è predisporre, sotto la direzione del Presidente della camera di appartenenza, il programma e il calendario dei lavori; alle riunioni fissate per tale scopo il governo può sempre inviare un proprio rappresentante per prendervi parte. Le Camere sono articolate al loro interno in due tipologie di organi collegiali, composti in proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni. Alle giunte sono affidate funzioni specifiche: la giunta per il regolamento dà pareri al presidente nel caso in cui si renda necessaria l’interpretazione di un regolamento e propone le modifiche al regolamento medesimo; la giunta delle elezioni si occupa delle contestazioni aventi a oggetto la regolarità delle elezioni, la verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità e incompatibilità degli eletti; la giunta delle autorizzazioni a procedere richieste ai sensi dell’art. 68 Cost. ha il compito di esaminare le richieste di sottoposizione a misura limitativa della libertà personale dei membri del Parlamento Al Senato vi è un’unica giunta delle elezioni e delle immunità.

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Le commissioni parlamentari, composte in modo da rispecchiare la proporzione tra i gruppi parlamentari, sono organi interni e stabili delle due Camere. Le commissioni permanenti, cui sono attribuite specifiche funzioni in base all’oggetto della loro competenza (affari costituzionali, giustizia, affari permanenti esteri, difesa, bilancio, tesoro e programmazione; finanze, cultura, scienza e istruzione; ambiente, territorio e lavori pubblici, trasporti, poste e telecomunicazioni, attività produttive, commercio e turismo, lavoro, affari sociali, agricoltura, politiche dell’Unione europea), svolgono un ruolo fondamentale nel procedimento di formazione delle leggi. La Costituzione individua, poi, due sole commissioni bicamerali permanenti: la commissione per le questioni regionali e la commissione per i procedimenti d’accusa instaurati nei confronti del Presidente della Repubblica. Accanto alle commissioni permanenti possono essere istituite commissioni temporanee alle quali sono affidati compiti specifici e che durano in carica solo per il tempo necessario per portare a termine l’incarico loro affidato. In passato le commissioni parlamentari temporanee erano in genere monocamerali; di recente, invece, con apposite leggi sono state costituite alcune commissioni bicamerali, composte da un egual numero di deputati e senatori, con l’obiettivo di evitare duplicazioni e dualismi tra i rami del Parlamento. Tra le commissioni parlamentari temporanee assumono particolare importanza le commissioni d’inchiesta (art. 82 Cost.) che possono essere monocamerali o bicamerali (in questo caso devono essere istituite per legge). Tali commissioni parlamentari possono svolgere inchieste su ogni materia ritenuta di pubblico interesse e hanno gli stessi poteri e limiti dell’autorità giudiziaria, quindi godono della massima estensione di poteri indagativi e istruttori (acquisizione di documenti, esame di testimoni, svolgimento di perizie, ecc.), senza tuttavia poter adottare decisioni finali in forma equivalente agli atti giudiziari (sentenze, decreti o ordinanze) ma solo in forma di relazioni conclusive dei propri lavori. L’organizzazione e il funzionamento di ciascuna Camera sono oggetto di una riserva di regolamento parlamentare. L’organizzazione interna e il

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funzionamento delle due Camere devono essere disciplinati, infatti, dai regolamenti parlamentari, che sono atti-fonte del diritto autonomi di ciascuna camera. Ciascuna Camera (art. 64 Cost.) adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Tale disposizione è dettata allo scopo di garantire l’autonomia di ciascuna camera, dal momento che l’organizzazione e il funzionamento delle stesse non possono essere disciplinate da altre fonti normative, nemmeno dalla legge. Nello stesso tempo la norma della Costituzione tutela entro una certa misura le minoranze parlamentari, dal momento che i regolamenti parlamentari, che disciplinano i rapporti tra maggioranza e opposizione, sono sottoposti ad un procedimento di approvazione che richiede una maggioranza qualificata e non una maggioranza semplice. Gli attuali regolamenti generali delle due Camere risalgono al 1971 e hanno subito nel tempo molteplici integrazioni e modifiche, sino alle ultime revisioni del 1997 alla Camera e del 1999 al Senato. Le sedute per l’approvazione del regolamento sono pubbliche, tuttavia ciascuna camera e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. Le deliberazioni di ciascuna Camera sono valide se adottate dalla maggioranza dei presenti (quorum funzionale) e se è presente la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea (chiamata quorum strutturale.) I membri del governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto e – se richiesti – l’obbligo di assistere alle sedute.

2.4. Il procedimento legislativo La funzione legislativa ordinaria di livello nazionale spetta in via esclusiva al Parlamento, salvi i poteri normativi attribuiti in casi specifici al Governo (che, tuttavia, comportano sempre l’intervento legislativo anteriore o posteriore del Parlamento). La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, nel rispetto del modello di bicameralismo perfetto: la legge è espressione dell’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere.

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La funzione legislativa dello Stato deve essere esercita nel rispetto della Costituzione, oltre che (in applicazione di quanto previsto dalla stessa Costituzione, agli artt. 10 e 11) dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Il procedimento legislativo si articola in più fasi: la fase dell’iniziativa; la fase istruttoria, affidata alle commissioni; la fase deliberativa; la fase della promulgazione, affidata al Presidente della Repubblica; fase della pubblicazione. In questa sede si esaminano le prime tre fasi che sono propriamente parlamentari. La fase dell’iniziativa consiste nell’esercizio, da parte dei soggetti autorizzati dalla Costituzione, del potere di sottoporre progetti di legge al Parlamento. L’iniziativa legislativa appartiene in primo luogo al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita con legge costituzionale (art. 71 Cost.). L’iniziativa governativa è la prima a cui fa riferimento la Costituzione, ma anche la più rilevante in concreto. Per il Governo l’iniziativa legislativa rappresenta lo strumento principale attraverso il quale realizzare il proprio programma, con il necessario sostegno della maggioranza parlamentare che gli ha riconosciuto la fiducia. I disegni di legge governativi sono deliberati dal Consiglio dei Ministri e presentati indifferentemente a una delle Camere. Per alcune materie, ad esempio per le leggi collegate alla manovra di bilancio e per quelle di conversione dei decreti legge, l’iniziativa è riservata in via esclusiva al Governo, in considerazione delle competenze specifiche che solo tale organo possiede. Le proposte di legge possono poi provenire da uno o più parlamentari, indifferentemente dai gruppo di appartenenza. Non hanno, invece, diritto di iniziativa gli altri organi interni delle Camere, come le commissioni e le giunte, e nemmeno i gruppi parlamentari. Titolare dell’iniziativa legislativa è anche il corpo elettorale, che può esercitarla mediante la presentazione alle Camere di una proposta sottoscritta da almeno 50.000 elettori. L’iniziativa legislativa spetta anche ai Consigli regionali (art. 121 c. 2 Cost.), che possono formulare proposte di legge alle Camere. L’iter previsto passa per la deliberazione della proposta da parte dell’assemblea

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regionale e il suo inoltro ad una delle Camere da parte del Presidente della Giunta regionale. In forza del rinvio operato dall’art. 71 Cost. L’iniziativa delle leggi è riconosciuta anche al CNEL, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro che è organo dotato essenzialmente di poteri consultivi, cui la Costituzione attribuisce anche il compito di contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge (art. 71 e art. 99 c. 3 Cost.). Infine, relativamente al mutamento delle circoscrizioni provinciali esistenti ovvero alla istituzione di nuove province nell’ambito di una regione (fino a quando continueranno ad esistere le province, enti territoriali della cui soppressione si parla da tempo), in Costituzione si prevede (art. 133) che il procedimento abbia inizio con una proposta avanzata dai Comuni, cui fa seguito una consultazione della Regione interessata per poi concludersi con una legge del Parlamento. Il procedimento di formazione delle leggi (art. 72 c. 1 Cost.) prende avvio con una fase definita istruttoria nella quale ogni progetto, redatto in articoli secondo la forma tipica della legge, viene assegnato dal Presidente di ciascuna camera a una delle commissioni permanenti, a seconda delle rispettive competenze per materia. Il procedimento ordinario di esame di un disegno o progetto di legge è quello in sede referente, nel quale alla commissione è attribuita una funzione istruttoria. Il procedimento in sede referente è obbligatorio per i progetti di legge la cui approvazione è riservata all’assemblea: in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 c. 4 Cost.); invece è facoltativo per tutti gli altri progetti di legge. Si procede con una discussione sul testo nel suo complesso e poi articolo per articolo. Il presidente della commissione riferisce sul progetto alla commissione, che prima lo discute in via generale, in seguito lo esamina articolo per articolo, giungendo alla formazione di un testo che è inviato all’assemblea; al relatore nominato in commissione è conferito il compito di riferire in aula all’assemblea, sulla base di una relazione alla quale sono allegati gli eventuali pareri delle altre commissioni. L’assemblea, a sua volta, esamina e approva il testo articolo per articolo e con una votazione finale di deliberazione del testo da trasmettere

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all’altra camera o da inviare al Presidente della Repubblica per la promulgazione. In taluni casi alla commissione può essere affidato l’esame in sede legislativa o deliberante, che consiste in un procedimento speciale nel quale alla commissione è affidato il compito di discutere, votare e approvare in via definitiva il progetto di legge senza necessità di una approvazione dell’assemblea. Il ricorso a tale procedimento, tuttavia, è sottoposto ad alcuni limiti: è escluso per le materie riservate all’assemblea, sopra menzionate (art. 72 c. 4 Cost.); per le altre materie è ammesso solo in mancanza di opposizione del governo, di 1/10 dei componenti della camera o 1/5 di quelli della commissione competente per materia (art. 72 c. 3 Cost.); durante i lavori in commissione può sempre essere chiesta e deliberata la ‘rimessione in assemblea’ del progetto di legge. Infine alla commissione può essere affidato l’esame in sede redigente; si tratta di un secondo procedimento speciale nel quale alla commissione, dopo l’esame e la discussione generale dell’assemblea, è affidato il compito di procedere all’esame come in sede referente, ma con l’ulteriore compito di redigere un testo che contenga la formulazione definitiva degli articoli, che l’assemblea voterà individualmente e con votazione finale. Anche in questo caso il ricorso a tale procedimento, tuttavia, è escluso per le materie riservate all’assemblea, sopra menzionate (art. 72 c. 4 Cost.). Nell’ambito del procedimento legislativo ordinario, l’esame in assemblea del progetto di legge si articola in una prima fase, nel corso della quale si dibatte in generale sulla materia; si passa poi alla fase dell’esame e votazione articolo per articolo, per poi procedere alla votazione finale sull’intero testo normativo. Nel caso in cui sia approvato, il progetto di legge è trasmesso con apposito messaggio al Presidente dell’altra camera, che lo approverà nella identica formulazione. Nel caso in cui venga apportata qualsiasi modifica al testo trasmesso, lo stesso dovrà tornare alla camera che lo aveva approvato per prima, sino a che non si giungerà ad un testo identico approvato da entrambe le Camere. Questo passaggio del progetto di legge da una Camera all’altra prende il nome di navetta. Quando le camere approvano nel medesimo testo il progetto di legge, il testo deliberato è trasmesso al Presidente della Repubblica per la promulgazione in forma di legge.

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La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione parlamentare o in un termine minore se entrambe le Camere ne dichiarano l’urgenza, a maggioranza assoluta. Subito dopo la promulgazione e comunque entro trenta giorni dalla stessa, la legge deve essere pubblicata, per essere resa nota a tutti. In questa fase il Ministro della Giustizia, apposto il sigillo dello Stato alla legge, provvede alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e all’inserimento nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica. Dalla data della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale decorre ossia il periodo di tempo (detto vacatio legis) previsto tra la pubblicazione e l’entrata in vigore della legge; tale termine è ordinariamente di 15 giorni, ma può essere abbreviato o prolungato dal Parlamento in sede di approvazione della legge. Dopo la pubblicazione e il decorso del periodo di vacatio legis la legge entra finalmente in vigore.

2.5. Governo, Presidente del Consiglio e Ministri Il Governo è un organo costituzionale complesso, composto da organi tra loro distinti e dotati di specifiche attribuzioni proprie: il Presidente del Consiglio e i singoli ministri, che insieme compongono il Consiglio dei Ministri. Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo, di cui è responsabile, mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo, promuove e coordina l’attività dei ministri; egli non ha, dunque, una preminenza sugli altri ministri, pur essendo tuttavia primus inter pares. I singoli ministri, al pari Presidente del Consiglio, fanno parte del Consiglio Ministri e costituiscono il vertice della strutture ministeriali (ministeri o dicasteri) cui sono preposti. La disciplina sui poteri e sulle funzioni del Governo è contenuta in Costituzione (nella parte II, titolo III) e in una serie di leggi; la normativa sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio è contenuta nella l. 400/1988 che ne disciplina struttura, funzioni e organizzazione e nel d.lgs. 303/1999. Al Presidente del Consiglio dei Ministri spetta la funzione di direzione della politica generale del governo, di cui è politicamente responsabile,

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insieme alla funzione di mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo. La legge precisa che il Presidente del Consiglio dei Ministri impartisce ai ministri direttive in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri. Tra Presidente del Consiglio e singoli ministri non sussiste un rapporto gerarchico, ma la legge riconosce una pluralità di prerogative giuridiche che segnano il primato politico del Presidente del Consiglio rispetto agli altri membri del Governo: spetta al Presidente del Consiglio il potere di manifestare autonomamente verso l’esterno gli indirizzi politici generali del Governo e concordare con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che intendano rendere ogni qualvolta, eccedendo la normale responsabilità ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo; parimenti è attribuito al Presidente del Consiglio il compito di approvare e autorizzare la diffusione del comunicato sui lavori del Consiglio dei Ministri; allo stesso tempo il Presidente del Consiglio è competente ad assumere una serie di determinazioni impegnative per l’intero Governo, come la presentazione del programma di governo alle Camere, controfirma le leggi e gli atti con forza di legge, instaura i giudizi di costituzionalità e può determinare la decadenza dell’intero Governo nel caso di presentazione delle proprie dimissioni. Il Presidente del Consiglio dei Ministri procede, inoltre, su proposta dei Ministri alla fissazione delle riunioni del Consiglio e ne determina il relativo ordine del giorno. Ancora, il Presidente del Consiglio dei Ministri propone al Presidente della Repubblica i nomi dei ministri da nominare, al momento dell’insediamento del governo. Inoltre può porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere, previo assenso del Consiglio dei Ministri; firma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio, presenta alle Camere i disegni di legge d’iniziativa governativa, promuove e coordina l’azione del governo nell’ambito dell’Unione europea. Il Presidente del Consiglio può porre la questione di fiducia per indurre la propria maggioranza parlamentare a prendere posizione e sostenere il programma di governo, rispettando l’impegno a suo tempo assunto all’atto del voto di fiducia. La questione di fiducia, che il Presidente del Consiglio può porre su un determinato provvedimento normativo o anche su una semplice dichiarazione di politica generale che il Governo ritiene di particolare importanza trasforma il voto deliberativo in una conferma o in una revoca del

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rapporto fiduciario. Infatti il voto contrario del Parlamento su un provvedimento su cui il Governo ha posto la questione di fiducia determina le dimissioni di quest’ultimo, Il Consiglio dei ministri è presieduto e convocato dal Presidente del Consiglio, che ne fissa l’ordine del giorno; ad esso partecipano tutti i ministri. Il Consiglio dei Ministri ha una propria funzione autonoma di garanzia dell’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo. Infatti, il Consiglio dei Ministri adotta tutte le deliberazioni relative alla funzione di indirizzo politico, così determinando la politica generale del Governo. I singoli ministri costituiscono il vertice politico ed istituzionale delle amministrazioni cui sono preposti. I ministri rispondono individualmente per gli atti dei rispettivi ministeri e collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri. Vi sono inoltre ministri senza portafoglio, vale a dire che non sono preposti ad alcun dicastero e non dispongono di autonome dotazioni finanziarie in capitoli di spesa del bilancio, ma che dispongono di appositi uffici presso la Presidenza del Consiglio, come ad esempio i ministro per i rapporti con il Parlamento, per gli affari europei, per gli affari regionali e autonomie. Anche questi ministri, tuttavia, partecipano come i ministri con portafoglio alle decisioni del Consiglio dei Ministri. Oltre agli organi menzionati e previsti in Costituzione (Presidente del Consiglio, ministri e Consiglio dei Ministri) la l. 400/1988 prevede anche alcuni organi costituzionalmente non necessari, vale a dire la cui costituzione è facoltativa, che possono integrare la composizione del governo. Ad esempio possono essere nominati uno o più vicepresidenti del Consiglio dei Ministri e il Consiglio di gabinetto, vale a dire un organo che, oltre al Presidente del Consiglio, raccoglie un numero ristretto e variabile di ministri, per compiere come organo di supporto del Presidente un’attività di raccordo politico soprattutto in caso di governi sostenuti da coalizioni di partiti in Parlamento. Inoltre alcuni organi collegiali ristretti, composti da ministri, sono previsti da apposite leggi per settori di particolare rilievo. Tra questi vanno citati il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), che svolge funzioni di indirizzo politico ed economico del Governo; il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR), che in collegamento con la Banca d’Italia determina gli indirizzi in materia di credito, risparmio e valuta; il Comitato interministeriale per la sicurezza

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della Repubblica (CISR); e infine il Comitato interministeriale per il coordinamento in materia di affari comunitari europei (CIACE). Il Presidente del Consiglio, inoltre, può istituire comitati di ministri per lo svolgimento di compiti istruttori. Su proposta del presidente del Consiglio, infine, il Consiglio dei ministri può deliberare la nomina di commissari straordinari del governo, ai quali sono affidati specifici progetti o particolari funzioni di coordinamento fra diverse amministrazioni statali. Il Consiglio dei Ministri, infine, designa nella prima seduta di insediamento i sottosegretari, che sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio. I sottosegretari sono organi ausiliari del Presidente e dei ministri nell’esercizio delle loro funzioni, sulla base di specifiche deleghe conferite con decreti degli stessi ministri. I sottosegretari che assumono il titolo di viceministri, previo il conferimento di una delega su un intero settore di competenza del ministero cui sono assegnati.

2.6. Il rapporto fiduciario Il Governo è nominato dal Presidente della Repubblica e deve ricevere la fiducia di entrambe le Camere. Al rinnovo di ogni legislatura parlamentare o, in caso di crisi anticipata di governo, in ogni momento che si renda necessario durante la legislatura, il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico di formare un nuovo Governo ad un Presidente del Consiglio incaricato. Su questa materia non vi sono espresse norme della Costituzione e al Capo dello Stato è attribuita ampia discrezionalità. Secondo la prassi costituzionale, il Presidente della Repubblica procede alla consultazione delle varie forze politiche e, in particolare, dei presidenti dei gruppi parlamentari e dei rappresentanti dei partiti che li affiancano nelle consultazioni, al fine di trarne gli orientamenti e indirizzi. Il Presidente della Repubblica, una volta esperite le sue consultazioni, affida l’incarico di formare il governo ad una personalità da lui prescelta, che per prassi accetta l’incarico con riserva. Una volta ricevuto il preincarico il soggetto prescelto dal Presidente

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della Repubblica procederà col compiere proprie consultazioni al fine di verificare se è in grado di formare una coalizione sostenuta da una maggioranza parlamentare. Verificata la possibilità di costituzione del nuovo esecutivo e l’esistenza di una maggioranza parlamentare che lo sostenga, il nuovo Presidente del Consiglio scioglie la propria riserva e accetta la nomina del Capo dello Stato che, su proposta dello stesso Presidente del Consiglio, nomina anche i ministri (art. 92 c. 2 Cost.). Il Presidente della Repubblica firma il decreto presidenziale di nomina del Presidente del Consiglio e, subito dopo, il decreto di nomina dei ministri; entrambi i decreti sono controfirmato dal nuovo Presidente del Consiglio, il quale poi, con proprio decreto, conferirà gli incarichi specifici ai ministri senza portafoglio che sono stati designati. Il Governo entra in carica per l’ordinaria amministrazione subito dopo il giuramento nelle mani del Capo dello Stato e – come detto – deve presentarsi entro 10 giorni dal giuramento dinanzi a ciascuna camera per ottenerne la fiducia (art. 94 c. 1 Cost.). Il Presidente del Consiglio espone dinanzi a ciascuna camera le dichiarazioni programmatiche in precedenza deliberate dal Consiglio dei Ministri. Dopo la esposizione del programma di governo, ciascuna camera vota la fiducia approvando una mozione motivata, che impegna il Governo alla realizzazione delle politiche enunciate. La mozione di fiducia deve essere votata per appello nominale, cioè con voto palese. Una volta ottenuta la fiducia, il Governo permane in carica a meno che non intervenga una revoca della fiducia da parte di una Camera, con l’approvazione di una mozione di sfiducia (art. 94.5 Cost.), sottoscritta e presentata da almeno un decimo dei componenti della Camera, che non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. La previsione costituzionale tende evidentemente a imporre una breve pausa di riflessione tra la presentazione e il voto della mozione di sfiducia. La mozione di sfiducia può essere proposta e approvata contro l’intero Governo o anche, come talvolta accaduto nella prassi, nei confronti di singoli ministri. In questo caso si parla di sfiducia individuale al ministro o ai ministri destinatari; tale pratica è stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale che ha tuttavia chiarito che la sfiducia individuale non è contraria a Costituzione qualora trovi fondamento in una situazio-

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ne concreta di distacco del singolo ministro (che non può essere dimissionato né dal Presidente del Consiglio né dal Capo dello Stato) dalla linea politica del Governo, ma non può essere utilizzata per una sostituzione progressiva di ministri non graditi dalla maggioranza parlamentare, né può essere diretta al Presidente del Consiglio. In questi casi, infatti, il Governo è tenuto a ripresentarsi alle camere per ottenerne nuovamente la fiducia. Solo l’approvazione di una mozione di sfiducia comporta obbligo di dimissione del Governo. La Costituzione, infatti, prevede (art. 94 c. 4) che il mero voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. Non può quindi in alcun modo considerarsi sfiducia il semplice voto del Parlamento che abbia respinto un provvedimento governativo. Tale disposizione mira a non far dipendere giuridicamente la permanenza in carica del Governo da singole vicende parlamentari; del resto il Governo non potrebbe politicamente restare in carica a qualsiasi condizione, in caso di protrarsi del contrasto con la maggioranza parlamentare. Infatti, nei casi in cui il programma del Governo sia disatteso in misura significativa da una o da entrambe le camere o vi fossero chiari segnali di disgregazione nella maggioranza parlamentare di Governo, quest’ultimo procederebbe ad una verifica di maggioranza dinanzi alle Camere che potrebbe sfociare anche nelle dimissioni. Si parla in questo caso di crisi extra-parlamentare, cioè di crisi che possono sorgere a seguito delle dimissioni spontanee che il Governo presenta al Presidente della Repubblica senza che sia approvata una mozione di sfiducia. In questi casi, per riportare alle camere una crisi determinatasi al di fuori del Parlamento, il Presidente della Repubblica può rinviare il Presidente del Consiglio dinanzi alle camere per esporre le ragioni della crisi. Il Governo, se da un lato non ha un obbligo giuridico di dimettersi in caso di voto contrario delle camere, ha tuttavia la facoltà di dimettersi in ogni momento, dunque anche all’esito di un voto contrario su un atto ritenuto di particolare rilevanza politica. In conseguenza di ciò è stata introdotto, dapprima in via di prassi, l’istituto della questione di fiducia (che deriva dal francese question de confiance, vale a dire richiesta di fiducia), cui il Governo può ricorrere quando, per l’importanza di un determinato provvedimento, ritiene di sottoporlo al voto di una o di entrambe le camere, con l’espressa dichiarazione che, in questo caso, il

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voto contrario anche di una sola camera verrebbe assimilato ad una mozione di sfiducia e comporterebbe le automatiche dimissioni volontarie del Governo. La questione di fiducia è, dunque, un istituto con il quale il Governo mira a compattare la propria maggioranza parlamentare e a verificarne l’esistenza attuale attraverso un voto che assume particolare gravità politica. La questione di fiducia può essere posta su leggi o articoli di legge di particolare importanza per il Governo (ad esempio, spesso è stata posta in materia di leggi recanti la manovra finanziaria annuale) o anche, ma più raramente, su semplici dichiarazioni di politica generale del Governo.

2.7. Le fonti normative: gerarchia e competenza Per fonti del diritto si intendono quegli atti o quei fatti dai quali hanno origine le norme giuridiche. I requisiti che contraddistinguono le norme giuridiche sono di regola la generalità (vale a dire l’essere destinate ad una pluralità indistinta di soggetti) e l’astrattezza (cioè l’enunciazione di una regola a prescindere dal caso concreto). Le fonti del diritto sono elencate nel disposizioni preliminari che aprono il Codice civile del 1942. L’elenco formulato nell’art. 1 delle c.d. preleggi individuava come fonti: le leggi, i regolamenti, le norme corporative (soppresse con la caduta del fascismo) e gli usi. Tale elencazione va integrata alla luce della Costituzione del 1948. In materia di fonti del diritto vigono due principi fondamentali: principio di gerarchia e principio di competenza. Per il primo, principio di gerarchia, le varie fonti del diritto sono ordinate in un ordine gerarchico di primazia e subordinazione, che consente di distinguere, in base al grado di ciascuna norma, quale debba prevalere sull’altra (ad esempio, la legge prevale sul regolamento governativo e sulla consuetudine). Per il secondo, principio di competenza, determinate materie sono affidate alla potestà normativa di specifici organi (ad esempio, solo i regolamenti parlamentari possono disciplinare l’organizzazione interna di ciascuna camera, oppure solo le leggi regionali possono disciplinare le materie loro attribuite in via esclusiva). Una ricognizione attuale della gerarchia delle fonti consente di indivi-

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duare in primo luogo la Costituzione come la massima fonte del diritto che legittima tutti i processi di produzione normativa. La Costituzione individua le principali fonti del diritto e determina le modalità di produzione delle norme giuridiche che appartengono all’ordinamento, individuando quei procedimenti che portano alla formazione di norme di rango costituzionale: le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale (art. 138 Cost.), le leggi di approvazione degli statuti delle regioni a statuto speciale (art. 116 Cost.). La Costituzione, inoltre, individua i procedimenti che consentono di produrre norme di rango primario: leggi ordinarie dello Stato, atti aventi forza di legge, statuti delle Regioni ordinarie, leggi delle Regioni. L’individuazione delle fonti secondarie (regolamenti emanati dal Governo o da altre Autorità amministrative) è assegnata ai soggetti titolari di potestà normative primarie (Parlamento, Governo e Consigli regionali), nel rispetto dei limiti costituzionali esistenti – a partire dai principi di gerarchia e competenza sopra enunciati – oltre che del principio di legalità, in base alla quale tutti gli atti secondari devono uniformarsi alle leggi e agli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni. Le antinomie che possono prodursi nel nostro ordinamento tra fonti di grado diverso sono risolte in base al principio di legittimità che impone alla fonte di grado inferiore il rispetto di quella superiore. Il conflitto fra norme aventi una diversa posizione gerarchica è, dunque, risolto nel senso che prevale la norma della fonte superiore o sovraordinata. Nell’applicare la norma gerarchicamente superiore, quella inferiore risulterà illegittima se non rispetta l’ordine gerarchico delle fonti. Come tale, essa potrà essere annullata ed eliminata dall’ordinamento giuridico, ad opera dei competenti organi giurisdizionali, oppure semplicemente disapplicata. Qualora il contrasto si verifichi tra una fonte primaria e la Costituzione, si determinerà una illegittimità costituzionale della norma inferiore, sulla quale può essere chiamata a giudicare la Corte Costituzionale. Qualora, poi, il contrasto si verifichi tra una norma secondaria (regolamento governativo) e una fonte primaria, si determinerà anche in questo caso la illegittimità della norma interiore, che potrà essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato) o potrà essere disapplicata dall’organo giudiziario giudicante. Nel caso invece di contrasto tra fonti aventi il medesimo rango gerarchico e la medesima competenza prevale e deve essere applicata quella

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approvata successivamente nel tempo. In base al criterio cronologico, la norma di pari rango precedente nel tempo è, dunque, abrogata da quella successiva. Un ulteriore criterio per sanare i conflitti che si possono produrre tra fonti primarie è quello della competenza secondo cui le antinomie devono essere risolte dando applicazione alla norma posta dalla fonte competente a disciplinare quella determinata fattispecie concreta con esclusione di qualsiasi altro atto fonte. Le norme di pari rango si distinguono, poi, in norme generali, speciali ed eccezionali: le prime sono quelle che disciplinano in via generale la materia; sono invece speciali le norme che aggiungono alle norme generali elementi particolari, un quid pluris, senza tuttavia derogare alla disciplina generale; infine sono eccezionali le norme che, invece, si discostano dalla disciplina generale, disciplinando le fattispecie in modo difforme o contrastante con la stessa. Tra norme di pari natura si applica il principio di successione delle norme del tempo, con prevalenza delle posteriori su quelle precedenti. Le norme speciali ed eccezionali prevalgono sempre su quelle generali, anche se queste ultime sono successive. Ogni norma, inoltre, deve essere emanata dall’organo competente, stabilito in base alle previsioni della Costituzione e delle leggi applicative della stessa; se una norma è adottata da un organo non competente, è invalida e deve essere eliminata dall’ordinamento da parte degli organi giurisdizionali competenti oppure può essere disapplicata dagli stessi. Il principio di competenza trova applicazione con riferimento ai regolamenti parlamentari, per i quali la Costituzione (art. 64) stabilisce una riserva di competenza: la disciplina concernente l’organizzazione e le funzioni di ciascuna camera sono riservate a tali fonti normative di autonomia delle camere. Un altro caso di separazione di competenza si ha nel rapporto tra leggi statali e leggi regionali emanate da Regioni a statuto speciale, che hanno competenza esclusiva nelle materie indicate dai loro statuti.

2.8. Le fonti primarie Le fonti primarie, come quelle di livello costituzionale, sono a numero chiuso, in quanto sono previste direttamente dalla Costituzione e non

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possono essere integrate da altre fonti, se non all’esito di una procedimento di revisione costituzionale (art. 138 Cost.). Le fonti primarie sono subordinate alla Costituzione e alle leggi costituzionali. La legge ordinaria è la fonte principale a competenza generale e può disciplinare qualsiasi materia, nei limiti stabiliti dalla Costituzione. L’art. 117 Cost., pone come limiti generali alla legge ordinaria e alla legge regionale il rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione Europea e dagli obblighi internazionali. La Costituzione attribuisce alla legge la disciplina di talune materie mediante la previsione di riserve di legge. Con la riserva di legge si esclude, da un lato, l’intervento autonomo di fonti normative diverse dalla legge e, dall’altro, si impone che sia la legge a disciplinare quella determinata materia. La riserva di legge può essere assoluta o relativa. La riserva di legge assoluta si ha in quei casi in cui la disciplina dell’intera materia è riservata alla legge (ad esempio in materia di libertà personale, art. 13 Cost.); in questo caso sono ammessi soltanto i regolamenti di stretta esecuzione della legge. La riserva di legge relativa affida alla legge la disciplina essenziale o di principio della materia, così da delimitare l’intervento della fonti secondarie (regolamenti governativi) nell’individuare la disciplina di dettaglio. Vi sono poi casi di riserve di legge rinforzata, in cui la Costituzione, oltre ad imporre al legislatore di dettare la disciplina del settore, ne individua direttamente taluni contenuti (artt. 16 c. 1 e 21 c. 3 Cost.). In questi casi la riserva di legge costituisce un limite sia di competenza (nel senso che la materia è rimessa alla disciplina di fonti normative che abbiano rango o forza di legge) che di contenuto. Accanto alla legge, vanno collocati tra le fonti primarie anche gli atti governativi aventi forza di legge: i decreti legislativi e i decreti legge. Il Governo, dunque, è titolare di poteri normativi di rango primario, che hanno la medesima forza della legge ordinaria. La potestà normativa del Governo non è autonoma; la Costituzione prevede sempre l’intervento legislativo del Parlamento a garanzia del legittimo esercizio del potere normativo da parte del Governo. Per l’adozione dei decreti legislativi, infatti, è necessaria una legge delega del Parlamento; inoltre le camere possono deliberare in ogni

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momento, con apposita legge, di ritirare la delega conferita al Governo e possono anche disciplinare in via autonoma la materia delegata. Con la legge delega il Parlamento conferisce al Governo il potere di adottare il decreto legislativo. Secondo quanto previsto in Costituzione (art. 76) la legge delega deve contenere: l’indicazione degli oggetti definiti della delega; i principi e criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi nell’attuazione della delega, vale a dire le norme di principio e le regole procedurali da seguire nell’esercizio del potere delegato; il termine entro il quale la delega può essere esercitata. Il decreto legislativo, adottato in attuazione della legge delega è deliberato dal Consiglio dei Ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica. Anche i decreti legge (art. 77 Cost.), che possono essere adottati dal Governo esclusivamente in casi straordinari di necessità e urgenza, necessitano di una deliberazione legislativa del Parlamento per rimanere in vigore e devono essere convertiti in legge da parte delle Camere. I decreti legge sono dunque provvedimenti provvisori, con forza equiparata alla legge ordinaria, che vengono deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati dal Presidente della Repubblica. Il decreto legge deve essere presentato alle Camere per la conversione lo stesso giorno in cui è adottato e le Camere, anche se sciolte, si riuniscono entro 5 giorni. Entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione il decreto deve essere convertito in legge, altrimenti perde la sua efficacia con effetto retroattivo. Secondo quanto previsto dalla l. 400/1988 I decreti legge non possono conferire deleghe legislative (disciplinate nell’art. 76 Cost.); non possono regolare le materie che l’art. 72 c. 4 Cost. riserva all’approvazione dell’assemblea; non possono riprodurre le disposizioni di decreti leggi dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle Camere; non possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge non convertiti; non possono ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale per vizi non attinenti al procedimento. L’art. 77 Cost. stabilisce che in caso di mancata conversione in legge nel termine indicato dei 60 giorni dalla sua emanazione, il decreto legge decade e perde ogni effetto ex tunc, vale a dire dalla sua emanazione. Il Parlamento, tuttavia, può adottare una legge per regolare i rapporti sorti in costanza del decreto legge non convertito.

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Eguale natura di fonte primaria a competenza riservata va riconosciuta agli Statuti Regionali, alle leggi regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano. Lo statuto regionale è approvato dal Consiglio Regionale con due successive deliberazioni a distanza non inferiore di due mesi. In ciascuna deliberazione il testo dello statuto deve essere approvato dalla maggioranza assoluta dei componenti. La fase eventuale riguarda l’intervento del corpo elettorale mediante referendum. Secondo quando disposto dall’art. 123 c. 3 Cost., lo Statuto è sottoposto a referendum popolare quando entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne facciano richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio Regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato a maggioranza dei voti validi. La legge regionale, infine, è approvata nelle forme e nei modi previsti dallo Statuto regionale. Esattamente come la legge statale, deve rispettare la Costituzione nonché i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. L’art. 117 Cost., dopo aver individuato una serie di materie di competenza esclusiva dello Stato, provvede all’elencazione delle materie di competenza concorrente tra lo Stato e le Regioni, stabilendo infine che spetta alle Regione ogni potestà legislativa residuale, dunque ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

2.9. Le fonti secondarie Le fonti di livello secondario, a differenza di quelle primarie, non sono da ritenersi a numero chiuso. La fonte secondaria per eccellenza è il regolamento amministrativo. I regolamenti possono essere emanati dal Governo o da una Autorità amministrativa indipendente. La potestà regolamentare, per essere legittimamente esercitata, deve trovare il proprio fondamento in una norma di legge che attribuisca il relativo potere ad un organo pubblico che ne sia titolare. I regolamenti governativi sono atti normativi di natura amministrativa (per questo secondaria, cioè subordinata alle fonti primarie) e possono essere distinti in regolamenti governativi, ministeriali e interministeriali.

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Tutti i regolamenti sono sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti. I regolamenti governativi sono approvati dal Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di stato, che deve pronunziarsi entro 90 giorni dalla richiesta; sono emanati con la forma del d.p.r. (decreto del Presidente della Repubblica). Le tipologie di regolamento governativo sono (art. 17 l. 400/1988): i regolamenti di esecuzione, disciplinano i procedimenti e le modalità di esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi (non dei decreti legge in coerenza con il presupposto di necessità e urgenza della loro emanazione; quanto ai regolamenti dell’Unione Europea, fonti primarie extra ordinem, le norme di esecuzione non devono tuttavia condizionare l’applicazione della norma europea preminente); i regolamenti di attuazione e di integrazione, per attuare e integrare leggi e decreti legislativi, nel rispetto delle riserve di legge (non essendo consentiti in caso di riserva di legge assoluta); i regolamenti indipendenti, per disciplinare materie non riservate alla legge e in cui risulti comunque assente una normativa di rango primario; i regolamenti di organizzazione, per disciplinare l’organizzazione e il funzionamento di amministrazioni pubbliche sulla base della disposizioni legislative vigenti; i regolamenti di delegificazione, detti anche autorizzati o delegati, alla cui entrata in vigore la legge di delegificazione ricollega l’effetto abrogativo delle altre norme primarie e secondarie previgenti, rimettendo pro futuro la materia alla disciplina dello stesso regolamento delegato (tale tecnica normativa è utilizzata in quei settori che richiedono frequente aggiornamento normativo e semplificazione procedurale). La tecnica normativa della delegificazione e il ricorso ai regolamenti di delegificazione possono aver luogo solo per materie non coperte da riserva assoluta di legge. Quanto al potere regolamentare del Presidente del Consiglio e dei singoli ministri la legge (art. 17 l. 400/1988) prevede che i regolamenti ministeriali e interministeriali possono essere adottati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai ministri nei limiti delle competenze loro attribuite per legge; tali regolamenti, inoltre, debbono auto-qualificarsi come regolamenti, in ossequio al principio di trasparenza e conoscibilità dell’azione amministrativa e per adeguata conoscenza dei destinatari. Per l’adozione dei decreti presidenziali (d.p.c.m., decreto del Presi-

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dente del Consiglio dei ministri), ministeriali e interministeriali (d.m. e d.intermin.) occorre il previo parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento, l’adozione da parte del Presidente del Consiglio o dei ministri, la registrazione da parte della Corte dei conti, la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale e l’inserimento nella raccolta degli atti normativi dello Stato. Per quanto riguarda il limite di esercizio del potere regolamentare da parte del Presidente del Consiglio e dei ministri, in attuazione del principio di legittimità dell’azione amministrativa è previsto (l. 400/1988) che possa essere esercitato solo nelle materie di competenza del Presidente del Consiglio, del ministro o di autorità loro subordinate, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Viene altresì previsto, nel rispetto della gerarchia interna degli atti fonte del diritto, che i regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. I regolamenti approvati con decreto del presidente del Consiglio dei ministri (d.p.c.m.) non sono espressamente previsti dalla l. 400/1988, ma si ritiene che, considerata la posizione del Presidente del Consiglio in seno al Governo, debbano essere assimilati agli altri regolamenti ministeriali. Tra le fonti del diritto di natura secondaria, infine, devono essere menzionati anche i regolamenti regionali. La Costituzione (art. 117 c. 6 Cost.) dispone che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni, mentre per tutte le altre materie spetta alle Regioni. A livello gerarchico, all’interno del sistema delle fonti, i regolamenti regionali sono subordinati alla legge statale e alla legge ordinaria.

2.10. Il referendum abrogativo Il referendum abrogativo di norme primarie (art. 75 Cost.), leggi e atti venti forza di legge, ma ovviamente non per i regolamenti comunitari, è un istituto di democrazia diretta con il quale il corpo elettorale è chiamato ad esprimersi sulla abrogazione, o meno, delle norme primarie sopra indicate. Non si tratta, dunque, di una fonte del diritto, bensì di

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una consultazione elettorale che può produrre conseguenze abrogative, o di fatto anche modificative, su norme primarie dello Stato. Il referendum abrogativo può essere richiesto per l’abrogazione totale o parziale di leggi e di atti aventi forza di legge da 500 mila elettori o da 5 Consigli regionali. La Costituzione esclude l’ammissibilità del referendum per determinate materie (art. 75 c. 2 Cost.): le leggi tributarie; le leggi di bilancio; le leggi di amnistia e di indulto; le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. I divieti indicati non esauriscono i limiti di ammissibilità al referendum abrogativo. Ulteriori limiti di ammissibilità del referendum sono stati individuati dalla Corte Costituzionale nella propria giurisprudenza, ad esempio quando le richieste referendarie pongano un quesito contenente una pluralità di domande eterogenee, non consentendo all’elettore di esprimere la propria volontà in modo chiaro e univoco; quando attengano a norme di rango costituzionale; quando riguardino disposizioni che incidono sull’ambito di operatività delle leggi di attuazione dell’art. 75 Cost.; quando attengano a leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, vale a dire la cui abrogazione potrebbe implicitamente tradursi nell’impossibilità per una norma costituzionale di spiegare i suoi effetti; quando attengano a leggi ed atti avente forza di legge dalla cui abrogazione potrebbe derivare responsabilità internazionale dello Stato (si pensi all’abrogazione di una legge di recepimento di direttive comunitari). Le richieste di referendum abrogativo del comitato promotore o dei Consigli regionali sono soggette ad un primo controllo di conformità alle regole di legge (l. 352/1970) da parte dell’Ufficio centrale per il referendum, istituito presso la Corte di Cassazione. Il controllo si incentra sul conteggio delle firme e sulla loro regolarità e investe anche la natura dell’atto oggetto della richiesta referendaria. Conclusa questa fase di controllo, la richiesta è sottoposta al giudizio di ammissibilità della Corte Costituzionale, volto ad accertare il rispetto dei limiti fissati dalla Costituzione e di quelli ricavati in via interpretativa dalla Corte Costituzionale attraverso la propria giurisprudenza. La procedura descritta deve rispettare precisi limiti temporali. Le richieste referendarie, infatti, devono essere depositate nel periodo compreso tra il 10 gennaio e il 30 settembre; la ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum deve essere emanata entro il 15 dicembre; la sen-

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tenza della Corte Costituzionale deve essere pubblicata entro il 10 febbraio successivo. Se la richiesta referendaria supera il controllo dell’Ufficio centrale per il referendum e della Corte Costituzionale, il Presidente della Repubblica – su deliberazione del Consiglio dei Ministri – indice con proprio decreto il referendum e le consultazioni di voto in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno. L’iter referendario si conclude con lo scrutinio dei voti espressi, che avviene presso l’Ufficio centrale presso la Corte di Cassazione e con la conseguente proclamazione dei risultati ottenuti. Affinché il quesito referendario sia approvato, la Costituzione richiede la presenza di un doppio quorum (art. 75 c. 4 Cost.): un quorum strutturale, vale a dire che partecipi al referendum la maggioranza assoluta, dunque almeno la metà più uno, degli aventi diritto al voto; un quorum funzionale, vale a dire che deve esprimersi a favore dell’abrogazione (votando dunque SI) la maggioranza dei voti validamente espressi, non essendo considerate dunque nel conteggio le schede nulle o annullate. Nell’ipotesi in cui venga approvata l’abrogazione parziale o totale della norma primaria, il Presidente della Repubblica dichiara con proprio decreto l’avvenuta abrogazione; gli effetti decorrono dal giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ma possono essere posticipati fino a 60 giorni, per dare al Parlamento la possibilità di colmare tempestivamente il vuoto normativo che si è verificato all’esito del referendum. In caso di esito positivo del referendum, vale a dire quando è disposta l’abrogazione delle norme primarie oggetto del quesito referendario, il Parlamento è vincolato all’esito abrogativo del referendum e gli è fatto divieto al Parlamento di reintrodurre una disciplina identica a quella abrogata in forza della consultazione popolare. Qualora il quesito referendario non sia approvato, i risultati vengono resi pubblici ad opera del Ministro della Giustizia, attraverso la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, e le norme primarie oggetto del quesito referendario non possono essere sottoposte nuovamente a referendum abrogativo per i successivi 5 anni.

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2.11. La revisione costituzionale La Costituzione è la fonte suprema dell’ordinamento e i pone al vertice della scala gerarchica degli atti che sono fonti normative; tutte le altri fonti sono subordinate ad essa. Di qui la scelta dei Costituenti di adottare una Costituzione rigida, non modificabile da norme di rango inferiore. La Costituzione, infatti, può essere modificata solo mediante uno speciale procedimento di revisione costituzionale (art. 138 Cost.) che deve essere adottato per tutte le fonti del diritto di rango costituzionale: leggi costituzionali, leggi di revisione costituzionale e leggi di approvazione degli statuti delle Regioni a statuto speciale. Le leggi costituzionali devono essere adottate nei casi di riserva di legge costituzionale prevista nella stessa Costituzione come fonti del diritto necessarie per integrare la disciplina di determinate materie (artt. 71 c. 1; 96; 116 c. 1; 132 c. 1, 137 c. 1); inoltre prendono tale forma le altre norme che il Parlamento, data la rilevanza della materia, decide di deliberare nelle forme di cui all’art. 138 Cost. Le leggi di revisione costituzionale hanno, invece, ad oggetto la modifica, l’aggiunta o la soppressione direttamente di parti del testo della Costituzione. Tutte le norme di rango costituzionale devono essere approvate all’esito di un procedimento aggravato (art. 138 Cost.), che prevede una doppia approvazione da parte di ciascuna camera (dunque, almeno 4 approvazioni): Camera e Senato devono approvare un primo identico testo normativo, a maggioranza ordinaria; la seconda approvazione delle due camere deve intervenire a distanza di non meno di 3 mesi dalla prima. In questo ultimo caso il testo normativo va approvato almeno a maggioranza assoluta; inoltre, se l’approvazione avviene a maggioranza pari o superiore ai 2/3 degli aventi diritto al voto in ciascuna camera, la legge costituzionale entra in vigore subito dopo la promulgazione del Capo dello Stato e la vacatio legis in essa prevista. Qualora, anche solo in una delle due camere, l’approvazione avvenga con una maggioranza inferiore ai 2/3 (ma sempre pari o superiore alla maggioranza assoluta, richiesta in seconda votazione come tetto minimo) può essere richiesto un referendum deliberativo sul testo normativo costituzionale. La richiesta di referendum può essere avanzata entro 3 mesi dallo svolgimento del referendum da 500.000 elettori, da 1/5 dei componenti di ciascuna camera oppure da 5 Consigli regionali.

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Con il referendum al corpo elettorale viene chiesto di pronunciarsi a favore, o meno, del testo deliberato dalle camere, che si avrà per approvato ed entrerà in vigore soltanto nel caso in cui la maggioranza degli elettori votanti si esprima a favore (dunque votando SI) nella consultazione; in difetto, il testo decade. A differenza dell’altro referendum previsto in Costituzione, quello abrogativo di cui all’art. 75 Cost., non sono richiesti quorum di partecipazione o altre maggioranze. Nel caso in cui trascorrano 3 mesi senza che intervenga alcuna richiesta di referendum, si procede alla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica e alla pubblicazione della legge costituzionale. Il referendum costituzionale è un istituto di democrazia diretta che mira a tutelare le minoranze qualificate (siano esse espressione del corpo elettorale, dei rappresentanti parlamentari o regionali), che, in dissenso rispetto alla maggioranza parlamentare che ha deliberato il testo costituzionale, intendono appellarsi al corpo elettorale per indurlo ad esprimere il proprio consenso, o meno, alle deliberazioni costituzionali adottate dal Parlamento. Si tratta, dunque, di uno strumento di estrema e ulteriore garanzia inserito nel procedimento aggravato di revisione costituzionale. La revisione costituzionale non può intervenire in tutte le materie coperte dalla Costituzione; in particolare non è modificabile la forma repubblicana dello Stato (art. 139 Cost.), né può essere disposta la divisione dello Stato unitario (art. 5 Cost.) e non si possono modificare nel contenuto essenziale le norme costituzionali che prevedono diritti fondamentali e libertà individuali e collettive (quello che si definisce il “nocciolo duro” dei diritti e libertà).

2.12. Gli atti normativi europei L’Italia aderisce all’Unione europea e all’Unione monetaria europea ed è stata tra gli Stati fondatori delle Comunità europee, CECA (1951), CEE e CEEA (1957); nel corso del tempo ha ratificato i relativi trattati e accordi sovranazionali che prevedono limitazioni di sovranità e assunzione di obblighi. A differenza di quanto accaduto in gran parte degli altri Stati membri dell’Unione europea, nei quali si è proceduto a periodiche revisioni costituzionali, nell’ordinamento italiano si è affermata, con l’avallo della Corte Costituzionale, un’interpretazione costituzionale secondo cui l’art. 11

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Cost., nel prevedere che l’Italia consente in condizioni di parità con gli altri Stati alle limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni, renderebbe possibile la stipula di trattati recanti limitazioni di sovranità, definiti anche sovranazionali, come per l’appunto i trattati comunitari e dell’Unione europea. La Corte Costituzionale ha individuato, come unico limite per il legislatore nazionale, il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dell’Unione europea. Tra le peculiarità dei trattati europei (comunitari e dell’Unione) vi è la previsione in essi di norme che prevedono l’adozione successiva da parte degli organi comunitari di fonti del diritto derivate, principalmente regolamenti e direttive europei. Gli organi comunitari competenti (Commissione, Consiglio e Parlamento europeo) producono atti normativi in settori sempre più ampi. Le fonti normative comunitarie derivate dai trattati si distinguono in quanto i regolamenti europei sono fonti del diritto primarie, ad efficacia immediata e diretta negli ordinamenti degli Stati membri, ai quali è vietato di adottare ogni atto normativo ulteriore, anche solo a fini interpretativi di tali norme europee; le direttive europee, invece, sono fonti che determinano i principi e gli indirizzi normativi cui devono ispirarsi gli atti normativi interni di recepimento, che necessariamente devono essere adottati dagli Stati membri. La giurisprudenza europea della Corte di giustizia ha, poi, riconosciuto la possibilità che talune direttive, dette self-executing, possano essere applicate direttamente negli ordinamenti degli Stati membri, senza necessità di recepimento con fonti del diritto interne, qualora si verifichino alcune condizioni: siano scaduti i termini previsti per il recepimento; le disposizioni normative in esse contenute siano sufficientemente precise e puntuali da poter essere direttamente applicabile nei confronti dei destinatari che ne facciano richiesta. In tal modo la Corte di Giustizia ha inteso mitigare, a determinate condizioni, l’effetto negativo per i cittadini del ritardo nel recepimento delle direttive da parte degli Stati membri. Nell’ordinamento italiano tutti i soggetti giuridici (pubblica amministrazione, privati e organi giudiziaria) devono applicare direttamente e immediatamente le norme delle direttive e dei regolamenti europei, in osservanza del primato del diritto europeo sul diritto interno, conseguente ai trattati comunitari ed europei oltre che alla interpretazione delle norme costituzionali sugli obblighi internazionali (artt. 11 e 10 Cost.).

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Il primato del diritto europeo si manifesta, dunque, nella prevalenza delle norme contenute in fonti comunitarie, regolamenti e direttive, sulle fonti interne di rango primario e secondario. Infatti, in caso di conflitto tra norme, prevale in ogni caso la norma comunitaria e la norma interna contrastante deve essere disapplicata da tutti i soggetti giuridici chiamati ad applicarle e, in particolare, dai giudici, anche a fronte di una norma primaria interna posteriore alle fonti comunitarie. Secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, la norma di una fonte interna contrastante con una norma comunitaria prevalente, contenuta in un regolamento o in una direttiva, risulta essere quindi illegittima per violazione dell’art. 11 Cost., in quanto violativa di un obbligo di osservanza derivante dai trattati sovranazionali che sono stati ratificati con legge proprio in applicazione di tale norma costituzionale. Tale norma interna potrà, dunque, essere disapplicata dai soggetti interni (privati, amministrazione e giudici) o, qualora ne ricorrano le condizioni, potrà essere sottoposta al giudizio della Corte Costituzionale.

2.13. Trattati e accordi internazionali Tra le fonti del diritto he hanno efficacia nell’ordinamento italiano vanno annoverate anche le fonti internazionali, qualora conformi ai principi e ai procedimenti costituzionali che ne condizionano l’efficacia nell’ordinamento nazionale. La Costituzione, infatti, legittima a determinate condizioni anche fonti normative esterne all’ordinamento interno. In taluni casi nella Costituzione è inserito un rinvio mobile o rinvio alla fonte, vale a dire che si rinvia alle norme che la fonte richiamata produrrà nel tempo, come nel caso dell’art. 10 c. 2 Cost. per il quale la condizione giuridica dello straniero è regolata, oltre che dalle leggi nazionali, dai trattati internazionali che siano stati ratificati; in altri casi è disposto, invece, un rinvio fisso o rinvio alla disposizione, vale a dire che si rinvia a una determinata disciplina storicamente individuabile, senza che le vicende che la riguardino assumano rilievo nell’ordinamento interno, come ad esempio accade nel caso del richiamo nell’art. 7 Cost. ai Patti Lateranensi, gli accordi stipulati tra lo Stato italiano e Chiesa cattolica nel 1929 e modificati nel 1984, oppure nel caso dell’ordine di esecuzione, in genere dato con legge, attraverso il quale vengono recepite nell’ordinamento

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interno le norme contenute in trattati e accordi internazionali. Un’altra ipotesi, ben distinta, di rinvio mobile o alla fonte si ha nel caso dell’adattamento automatico alle norme generalmente riconosciute dall’ordinamento giuridico internazionale disposto dall’art. 10 c. 1 Cost., per il quale l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle consuetudini internazionali di tale natura. Si tratta di quelle norme che si riferiscono a principi generali del diritto internazionale (quali l’impegno al rispetto dei trattati internazionali sottoscritti e ratificati, secondo il principio pacta sunt servanda; la tutela dei diritti umani; la protezione dello straniero, ecc.) che godono di generale approvazione e che coinvolgono anche il nostro Stato. Le norme internazionali generalmente riconosciute operano direttamente nell’ordinamento italiano, senza necessità di un atto interno di recepimento. Un eventuale conflitto tra una fonte primaria interna e tali norme esporrebbe lo Stato ad una responsabilità internazionale e si tradurrebbe in un vizio di illegittimità costituzionale della fonte primaria per contrasto con quanto disposto dall’art. 10 c. 2 Cost. Un ruolo centrale nei rapporti tra l’Italia e gli ordinamenti extrastatuali è rappresentato dall’art. 11 Cost., per il quale lo Stato acconsente, a condizioni di parità, a limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni. Tale disposizione costituzionale fonda l’adesione dello Stato a numerose organizzazioni internazionali (Onu, Nato, Comunità europee). I trattati internazionali, una volta conclusi, sono sottoposti alla ratifica del Presidente della Repubblica che deve essere autorizzata per legge dal Parlamento nei seguenti casi: trattati di natura politica; trattati che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari; trattati che importano variazioni del territorio; trattati che comportano oneri alle finanze; trattati che comportano modificazione di leggi. In ordine all’efficacia da attribuire alle disposizioni dei trattati, la Corte Costituzionale (sent. 348/2007 e 349/2007) ha chiarito che tali atti sono vincolanti per le fonti primarie successive, dal momento che la loro violazione comporta responsabilità internazionale dello Stato e violazione di disposizioni costituzionali. In caso di antinomia tra un trattato internazionale e una fonte primaria successiva prevale il la norma del trattato, considerandosi la norma interna in contrasto illegittima per violazione dei citati articoli della Costituzione.

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Parte II – Presidente della Repubblica, Corte Costituzionale e organi ausiliari Sommario: 2.14. Introduzione. – 2.15. Presidente della Repubblica: nomina, ruolo e poteri. – 2.16. La responsabilità presidenziale. – 2.17. La Corte Costituzionale: composizione e procedimenti. – 2.18. Consiglio di Stato, Corte dei conti e CNEL. – 2.19. CSM e organismi di presidenza delle altre magistrature. – 2.20. La Banca d’Italia.

2.14. Introduzione La forma di Stato costituzionale prevista dal nostro ordinamento si caratterizza per la scelta di una Costituzione rigida. Tale rigidità si manifesta, oltre che per la presenza di un procedimento aggravato e rinforzato di revisione del testo costituzionale (art. 138 Cost.), anche per la previsione di un apparato istituzionale di garanzia e di controllo che si affianca al circuito decisionale politico, costituito da Parlamento e Governo, svolgendo rispetto ad esso una fondamentale funzione di contrappeso a tutela degli interessi costituzionali che astrattamente potrebbero venire pregiudicati dall’indirizzo politico del Governo e dalla maggioranza parlamentare che lo sostiene. Il sistema delle garanzie costituzionali pertanto comprende l’insieme degli organi costituzionali, privi di legittimazione popolare ma indipendenti dalle istituzioni che li hanno designati, che si caratterizzano per la loro natura tecnico-giuridica e per la loro autonomia decisionale. In particolare, nel sistema delle garanzie costituzionali così definito va incluso innanzitutto il Presidente della Repubblica, che esercita importanti funzioni di garanzia del rispetto della Costituzione da parte di tutti gli altri organi istituzionali, a partire da Parlamento e Governo, svolgendo in tal modo un ruolo di cerniera tra il circuito della decisione politica e il sistema delle garanzie. Rientra poi nel sistema delle garanzie anche la Corte Costituzionale, che svolge principalmente il controllo di legittimità costituzionale delle

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leggi ordinarie statali e regionali e degli atti aventi forza di legge. Altra istituzione di garanzia è la magistratura, composta dall’insieme degli organi preposti all’applicazione delle norme giuridiche ai casi concreti e che costituisce “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” (art. 104 Cost.). Inoltre rientrano tra le istituzioni di garanzia anche gli organi ausiliari di rango costituzionale, in quanto previsti da disposizioni della Costituzione: Consiglio di Stato, Corte dei conti e Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL). Si tratta di organi appartenenti al complesso delle istituzioni pubbliche, per i quali non è sempre facile una collocazione sistematica per l’eterogeneità delle funzioni svolte, oltre che per la loro riconducibilità talvolta al Governo a talaltra al Parlamento. Tali organi si caratterizzano per la loro natura tecnico-giuridica e per l’autonomia decisionale rispetto agli organi governativi; tuttavia a differenza degli altri organi di garanzia costituzionale essi svolgono funzioni ausiliarie rispetto allo svolgimento della funzione di decisione politica di Parlamento e Governo, in quanto la loro attività è finalizzata a favorire un miglior funzionamento delle istituzioni pubbliche e dell’ordinamento in generale. Infine, in considerazione delle competenze storicamente svolte in materia di politica monetaria e del suo ruolo rispetto alle autorità politiche governative e parlamentari, rientrano a pieno titolo tra le istituzioni di garanzia anche gli altri organi ausiliari di rango ordinario, quali la Banca d’Italia (di cui si tratterà in questa parte II del cap. 2) e le altre autorità amministrative indipendenti quali Consob, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Garante della privacy, ACOM, Autorità per l’energia e il gas, ecc. (di cui si tratterà nella parte III del cap. 2).

2.15. Presidente della Repubblica: nomina, ruolo e poteri Il Presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato da tre rappresentanti di ciascuna Regione, salvo la Valle d’Aosta che ne nomina solo uno. I rappresentanti sono designati dai rispettivi Consigli regionali in modo da assicurare la presenza di un delegato di minoranza. Il Presidente della Repubblica viene eletto a scrutinio segreto e a maggioranza qualificata (nelle prime tre votazioni è richiesto il voto fa-

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vorevole dei due terzi dei componenti dell’assemblea, dalla quarta è sufficiente la maggioranza assoluta). La previsione di maggioranze così allargate all’atto dell’elezione risponde all’esigenza di fare in modo che l’investitura del Presidente della Repubblica avvenga in modo trasversale tra le forze politiche presenti in Parlamento, in modo tale che possa godere di un consenso che vada al di là della maggioranza politica parlamentare. Può essere nominato Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto cinquanta anni di età e che goda dei diritti politici e civili. La carica di Presidente della Repubblica non è compatibile con nessuna altra carica. Il Presidente della Repubblica dura in carica sette anni. La lunghezza del mandato presidenziale, che supera in durata quello parlamentare (cinque anni) è stata appositamente prevista dal Costituente per garantire l’indipendenza del Capo dello Stato dall’Assemblea che ha proceduto alla sua elezione. Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. Le funzioni del Presidente della Repubblica sono generalmente considerate funzioni di garanzia. La Costituzione assegna al Capo dello Stato una molteplicità di poteri di grande rilevanza che o vanno a incidere direttamente sull’attività del Governo, su quella del Parlamento nonché sull’attività giurisdizionale. Allo stesso tempo però risalta la previsione contenuta nell’art. 89 Cost., secondo cui nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti che ne assumono la responsabilità. Va precisato che la norma va intesa nel senso che ogni atto del Presidente deve essere controfirmato da un ministro, in quanto non ogni atto presidenziale è realmente proposto da un ministro. A differenza delle monarchie costituzionali, in cui la controfirma rispondeva alla necessità di garantire la irresponsabilità del Sovrano, nel nostro sistema costituzionale la controfirma ha una duplice funzione, a seconda che si tratti di atti di iniziativa del Presidente o del Governo. Nel primo caso, trattandosi di atti di iniziativa del Presidente (si pensi, ad esempio, al decreto di scioglimento delle camere) la controfirma comporta un controllo seppure costituzionale e formale sugli atti del Presidente della Repubblica. Nel secondo caso, invece, trattandosi di atti di iniziativa del Governo (come nel caso degli atti normativi dell’esecutivo che prendono forma di decreti del Presidente della Repubblica) in modo

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del tutto speculare la controfirma comporta un controllo sugli atti dello stesso Governo, più ampio in quanto estensibile ai profili di opportunità costituzionale oltre che di legittimità costituzionale dei singoli atti. Considerato che, in assenza della controfirma, gli atti presidenziali sono illegittimi, il Governo nella sua collegialità e singolarmente i suoi membri ne assumono anche la responsabilità. Per assicurare il libero esercizio delle funzioni presidenziali, la Costituzione prevede (art. 84 c. 3) che la legge assicuri al Presidente un assegno personale, nonché una dotazione in denaro, in beni mobili ed immobili, destinata agli apparati organizzativi della Presidenza della Repubblica, per il migliore espletamento delle funzioni presidenziali. Inoltre, per garantire la piena autonomia del Presidente della Repubblica rispetto agli altri poteri dello Stato, è prevista dalla legge la predisposizione di un apparato organizzativo autonomo composto da un’unica struttura, l Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, alle dipendenze esclusive del Presidente. Il Segretario generale, che sovrintende a tutti gli uffici e servizi della Presidenza, è nominato e revocato dal Presidente della Repubblica. Il Presidente entra in carica dopo il “giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione”, pronunziato ai sensi dell’art. 91 Cost. dinanzi al Parlamento in seduta comune. Nei casi in cui le Camere siano sciolte o manchino meno di tre mesi alla loro cessazione, possono essere prorogati i poteri del Presidente della Repubblica in considerazione del ritardo che si verifica nell’elezione del suo successore, che avverrà entro quindici giorni dalla prima convocazione delle nuove Camere. La norma costituzionale in esame (art. 85 c. 3 Cost.) mira a scongiurare che ci debba essere una elezione presidenziale in periodo preelettorale, dunque che il Capo dello Stato venga eletto da parte di un organo parlamentare ormai privo di una piena legittimazione politica. Al di fuori delle ipotesi in cui le Camere siano sciolte o manchino meno di tre mesi dalla loro cessazione, il Presidente della Camera dei Deputati, trenta giorni prima che scada il mandato del Presidente della Repubblica, procede alla convocazione del Parlamento in seduta comune e dei delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. Va segnalato in questa sede che il divieto per il Presidente della Repubblica di procedere allo scioglimento anticipato delle Camere nell’ulti-

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mo semestre del suo mandato (art. 88 c. 2 Cost.) mira ad evitare il rischio di uno scioglimento finalizzato a favorire una eventuale ricandidatura presidenziale con una nuova e più favorevole maggioranza parlamentare. Invece la norma costituzionale (art. 88 c. 2 Cost.) che introduce una deroga al divieto di scioglimento delle camere nel ‘semestre bianco’ del Presidente della repubblica (vale adire nell’ultimo semestre del suo mandato) e consente di sciogliere le Camere anche in tale particolare ipotesi, mira ad evitare ogni “ingorgo costituzionale”, vale a dire la situazione di stallo o di confusione che si potrebbe creare per il fatto che le camere non potrebbero essere sciolte quanto il termine naturale della legislatura venisse a coincidere con l’ultimo semestre del mandato presidenziale, come talvolta è realmente accaduto. In caso di dimissioni, impedimento permanente o morte del Presidente della Repubblica, le funzioni del Capo dello Stato vengono esercitate dal Presidente del Senato, organo supplente del Presidente della Repubblica. Con l’espressione “impedimento permanente” si fa riferimento ad una grave malattia del Presidente, che rende impossibile l’esercizio delle sue funzioni. In relazione ai poteri che può esercitare verso l’esterno, il Presidente della Repubblica accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa quando occorre l’autorizzazione delle Camere (art. 87 c. 8 Cost.), dichiara lo stato di guerra che è deliberato dalle Camere. Quanto ai poteri che il Presidente della Repubblica esercita nei confronti del Parlamento, va indicata la nomina di 5 senatori a vita, scelti tra cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il Capo dello Stato può convocare le Camere in via straordinaria (art. 62 c. 2 Cost.), indice le elezioni di una o di entrambe le camere e fissa la prima riunione delle nuove camere (art. 87 c. 3 Cost.). Contemporaneamente alla indizione delle elezioni delle Camere, il Presidente della Repubblica fissa la data della loro prima riunione, che peraltro deve svolgersi non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni (art. 61 c. 1 Cost.). Ancora, il Presidente della Repubblica può inviare messaggi alle Camere. Il messaggio formale libero (vale a dire non in sede di rinvio alle camere di una legge) costituisce un potere di sollecitazione del Presiden-

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te della Repubblica nei confronti delle Camere. Il Parlamento è tenuto a ricevere il messaggio del Presidente, ma non è obbligato a trarne indicazioni in termini di indirizzo politico o di iniziativa legislativa. In ragione di ciò, nella prassi, i Presidenti della Repubblica non hanno fatto frequentemente ricorso a questo tipo di messaggio libero, mentre molto spesso sono stati utilizzati messaggi non formali di esternazione delle loro opinioni, trasmessi all’intera cittadinanza soprattutto attraverso mezzi di comunicazione di massa (stampa, radio, televisione). Il Presidente della Repubblica promulga le leggi approvate dal Parlamento e può, con un messaggio motivato, rinviare al Parlamento una legge, chiedendo un suo riesame per motivi di illegittimità costituzionale o di opportunità costituzionale (quando il merito e il contenuto della legge, ad avviso del Capo dello Stato, possono comportare delle conseguenze costituzionalmente inopportune). Il messaggio del Presidente rappresenta in questa accezione l’espressione di un eccezionale potere di arresto, sia pur temporaneo, della volontà legislativa del Parlamento e costituisce un istituto di garanzia di funzionamento del circuito decisionale politico. Nella prassi, i Presidenti della Repubblica non hanno fatto frequentemente uso di tale potere (circa un centinaio di casi), ma in molti casi il rinvio delle leggi è avvenuto con messaggi motivati che rilevavano la violazione delle norme costituzionali sulla copertura finanziaria delle leggi (art. 81 Cost.). Il Capo dello Stato autorizza inoltre la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo (art. 87 c. 4 Cost.) ed emana gli atti di governo aventi forza di legge, decreti legge e decreti legislativi. Con riferimento alla funzione esecutiva il Presidente nomina il Presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri (art. 92 c. 2 Cost.); a tal fine il Capo dello Stato svolge le consultazioni acquisendo le opinioni dei Presidenti di Camera e Senato e degli ex-Presidenti della Repubblica, dei presidenti dei gruppi parlamentari e dei principali esponenti delle corrispondenti forze politiche e in taluni casi anche di altri rappresentanti istituzionali. Scopo delle consultazioni è individuare un soggetto che sia in grado di formare un Governo che possa conseguire la fiducia parlamentare. Una prassi costituzionale che è andata a formarsi in questo ambito è rappresentata dal preincarico a formare il Governo, affidato dal Presidente della Repubblica a un soggetto politico che potenzialmente andrà ad assumere l’incarico di Presidente del Consiglio, ma

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cui viene lasciata dal Capo dello Stato la facoltà di verificare le concrete possibilità di procedere alla formazione di una nuova maggioranza di Governo, attraverso una serie di contatti con le differenti forze politiche. Il presidente della Repubblica riceve il giuramento del Governo (art. 93 Cost.) e ne accetta le dimissioni; autorizza la presentazione dei disegni di legge del Governo (art. 87 c. 4 Cost.); emana i decreti legislativi e i decreti legge, nonché i regolamenti governativi (art. 87.5 Cost.); nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello stato (art. 87 c. 7 Cost.); conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87 c. 12 Cost.); ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio Supremo di difesa (art. 87 c. 9 Cost.), composto inoltre dal Presidente del Consiglio, che svolge le funzioni di vice-Presidente, e da cinque Ministri (esteri, interno, tesoro, difesa, industria), nonché dal Capo di stato maggiore della difesa. Ancora, il Presidente della Repubblica nomina un terzo dei giudici della Corte Costituzionale (art. 135 c. 1 Cost.); presiede il Consiglio superiore della magistratura (artt. 87 c. 10 e 104 c. 2 Cost.); può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87 c. 11 Cost.); adotta i decreti presidenziali che decidono l’esito dei ricorsi straordinari al Capo dello Stato proposti contro gli atti amministrativi.

2.16. La responsabilità presidenziale Per quanto riguarda le responsabilità del Presidente della Repubblica, va precisato che per espressa previsione costituzionale il Presidente delle Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, salvo il compimento di due reati specificamente individuati come reati presidenziali: alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.). Ne deriva che, per espressa previsione costituzionale, la responsabilità penale del Capo dello Stato, in relazione agli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, è ristretta ai soli due reati sopra menzionati, mentre rimane responsabile come qualunque altra persona per ogni altro reato compiuto al di fuori dell’esercizio delle funzioni propriamente presidenziali. Ci riferisce a tutte quelle condotte che, per quanto poste in essere dal Capo dello Stato, non hanno tuttavia nessuna relazione con l’incarico istituzionale affidatogli.

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I due reati presidenziali non sono stati finora oggetto di specifica disciplina normativa, ma sono solo enunciati in Costituzione. In materia penale, invero, vige il principio di tassatività dei reati per il quale “nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” (art. 25 c. 2 Cost.). In materia penale, peraltro, non è possibile applicare in via analogica la disciplina prevista per fattispecie di reato analoghe, come il reato di “alto tradimento” compiuto dai militari (previsto dall’art. 77 del codice penale militare di pace) e il reato di “attentato contro la Costituzione dello Stato” commesso da semplici cittadini (previsto dall’art. 283 c.p.). Si ritiene, pertanto, che la Costituzione abbia individuato in via autonoma, come fonte di rango superiore alla stessa legge, due autonome fattispecie di reato, considerate reati propri del solo Presidente della Repubblica, senza procedere ad una completa tipizzazione degli stessi e, inoltre, senza indicare le sanzioni applicabili (circostanza che ne rende, invero, ulteriormente problematica l’eventuale applicazione, ma che finora non è mai stata affrontata nella prassi in difetto di procedimenti giunti a sentenza). Si ritiene, inoltre, che le condotte sanzionabili del Capo dello Stato debbano essere atti dolosi mediante i quali egli, da solo o con il concorso di altre persone, abbia violato i propri doveri e abusato dei propri poteri, causando minaccia, pericolo o lesione alla sicurezza e integrità nazionale e degli altri organi Costituzionali e dello Stato (alto tradimento) o violando disposizioni costituzionali, commettendo in ogni modo fatti diretti e idonei a mutare la Costituzione dello Stato o la forma di Governo (attentato alla Costituzione). Per quanto attiene alla possibilità che il Presidente della Repubblica possa essere chiamato a rendere testimonianza presso le autorità giurisdizionali, segnatamente quelle penali, la questione – che in passato ha creato in specifici casi tensioni e attriti tra magistratura penale e Capo dello Stato – è stata ormai da tempo risolta con l’introduzione di una che prevede espressamente che il Presidente della Repubblica debba adempiere ai doveri di testimonianza presso le autorità giurisdizionali, con il solo riguardo che la testimonianza venga assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di Capo dello Stato (art. 205 c. 1 c.p.p.). Per quanto riguarda il procedimento di messa in stato di accusa del Capo dello Stato per i reati presidenziali, alto tradimento e attentato alla

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Costituzione, va evidenziato che tale procedimento si articola in due fasi: a) una prima fase istruttoria che culmina con la messa in stato di accusa da parte del Parlamento in seduta comune, deliberata con voto a maggioranza assoluta dei componenti delle due camere; b) una seconda fase si svolge dinanzi alla Corte Costituzionale, per l’occasione composta oltre dai 15 giudici ordinari della Corte da altri 16 membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari. La prima fase del procedimento, culminante nella decisione sulla messa in stato di accusa del Presidente da parte del Parlamento, si articola in una preventiva fase istruttoria, svolta dal comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa cui spetta di svolgere le necessarie indagini in ordine a denunce trasmesse dal Presidente della Camera. L’istruttoria si conclude con una richiesta di archiviazione per manifesta infondatezza delle accuse oppure con una relazione che deve contenere le conclusioni cui è pervenuto il comitato, siano esse favorevoli o contrarie all’accusa, da presentarsi al Parlamento in seduta comune che si esprime con un voto a favore, o meno, della messa in stato d’accusa del Presidente. In caso di esito positivo del voto e dunque di delibera parlamentare in tal senso, della messa in stato d’accusa del Capo dello Stato è chiamata a giudicare la Corte Costituzionale, nella composizione indicata del collegio allargato ai giudici non togati, che svolge funzioni di vero e proprio giudice penale. A seguito dell’atto di accusa, con decisione della Corte Costituzionale il Capo dello Stato può essere sospeso in via cautelare dalla carica. Il giudizio dinanzi alla Corte segue con la fase del dibattimento, durante la quale i commissari parlamentari per l’accusa (che svolgono funzioni equivalenti a quelle del pubblico ministero nel processo penale ordinario) e gli avvocati della difesa, in contraddittorio tra loro, discutono delle risultanze istruttorie. La Corte si riunisce infine per la decisione finale, che potrà essere di assoluzione o di condanna. La sentenza emessa dalla Corte è definitiva e non può essere impugnata se non nelle ipotesi di revisione, solo nei casi in cui dovessero emergere elementi decisivi nuovi non conosciuti dalla Corte al momento della decisione.

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2.17. La Corte Costituzionale: composizione e procedimenti L’organizzazione e il funzionamento della Corte Costituzionale sono disciplinati dalla Costituzione (Titolo V, sezione I, artt. 134-137 Cost.). La Corte Costituzionale è un organo costituzionale di natura giurisdizionale, in quanto è un collegio giudicante composto da 15 giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinarie e amministrative (Corte di cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei conti). Come appare evidente, la maggioranza dei componenti della Corte è di nomina parlamentare o del Presidente della Repubblica, vale a dire di organi di emanazione politica; tuttavia la Corte Costituzionale non è un organo propriamente politico, anche se non è un organo esclusivamente giurisdizionale: è un giudice particolare che deve valutare delicate questioni istituzionali applicando la Costituzione e tenendo conto anche degli equilibri istituzionali. Per garantire l’autonomia e indipendenza dei componenti della Corte Costituzionale sono state introdotte alcune specifiche previsioni: sono richiesti precisi requisiti di professionalità dei candidati (magistrati, anche a riposo, delle supreme magistrature ordinarie e amministrative; professori universitari di materie giuridiche o avvocati con almeno vent’anni di esercizio); i giudici costituzionali restano in carica per 9 anni e non sono rieleggibili; i giudici nominati dal Parlamento sono eletti con la maggioranza di due terzi dei componenti per le prime tre votazioni e dei tre quinti per le successive; il Presidente della Repubblica nomina i cinque giudici con proprio decreto; dei giudici nominati dalle supreme magistrature ordinarie e amministrative, 3 sono nominati dalla Corte di Cassazione, uno dal Consiglio di Stato ed uno dalla Corte dei conti. Il Presidente della Corte costituzionale è eletto all’interno del collegio, a maggioranza dei componenti. Nel caso in cui tale maggioranza non venga raggiunta nei primi due scrutini, si procede al ballottaggio e risulta eletto il candidato che ha raggiunto il numero maggiore di voti. Il Presidente della Corte Costituzionale dura in carica tre anni ed è rieleggibile, fermo restando il limite del mandato novennale come per gli altri giudici della Corte. Relativamente allo status di giudice della Corte Costituzionale, la Co-

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stituzione prevede che l’ufficio di giudice della Corte è incompatibile con la carica di parlamentare e di consigliere regionale, con la professione forense e con ogni altra carica ed ufficio indicati dalla legge. Una volta eletti, i giudici della Corte Costituzionale sono tenuti a prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione davanti al Presidente della Repubblica. Allo scadere del termine dei nove anni, i giudici costituzionali cessano dalla carica e dall’esercizio delle loro funzioni. La Corte Costituzionale è competente a giudicare nei casi tassativamente indicati dalla costituzione e dalle leggi costituzionali vigenti: a) sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni; b) sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato; c) sui conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni; d) sulle accuse promosse dal Parlamento in seduta comune contro il Presidente della Repubblica in caso di reati presidenziali, vale a dire di alto tradimento e attentato alla Costituzione (v. par. 2.16.); e) sull’ammissibilità dei referendum abrogativi ex art. 75 Cost. (art. 2 l. cost. n. 2/1953; v. par. 2.10.). Le decisioni della Corte Costituzionale sono adottate con metodo collegiale a maggioranza dei presenti e votanti, con un quorum strutturale di undici giudici. Le udienze sono pubbliche, salvo che per eccezionali motivi di ordine pubblico o di sicurezza il Presidente della Corte non disponga che la riunione si svolga a porte chiuse. Al giudizio della Corte Costituzionale sono sottoposti soltanto le leggi approvate dal Parlamento, gli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi), le leggi e gli statuti regionali e leggi delle province autonome di Trento e Bolzano. Non formano invece oggetto del controllo della Corte i regolamenti governativi, che in quanto fonti di natura secondaria subordinate alla legge, possono essere sottoposti al giudizio dei giudizi amministrativi, TAR e Consiglio di Stato, se ritenuti affetti da vizi di illegittimità di qualsiasi natura (anche costituzionale) e possono essere disapplicati dal giudice ordinario. Parimenti non sono formano oggetto di giudizio della Corte Costituzionale i regolamenti parlamentari o i regolamenti di altri organi costituzionali come il Presidente della Repubblica e la stessa Corte Costituzio-

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nale, in quanto fonti primarie di autonomia organizzativa e funzionale di tali organi costituzionali. La Corte Costituzionale ha precisato, nella sua giurisprudenza, che potrebbero tuttavia formare oggetto di giudizio costituzionale le leggi che fossero emanate in applicazione di norme dei regolamenti parlamentari non conformi a Costituzione. Infine non formano oggetto di giudizio della Corte Costituzionale i regolamenti e le direttive dell’Unione europea, in quanto atti-fonte del diritto che, pur producendo effetti nel nostro ordinamento a seguito della ratifica dei trattati he le prevedono, fanno parte tuttavia di un separato ordinamento, quello comunitario-europeo, nel quale la competenza a giudicare della legittimità di tali atti rispetto ai trattati è riservata alla Corte di giustizia dell’Unione europea. La Corte Costituzionale, invece, potrebbe essere chiamata a giudicare della legittimità costituzionale delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali su cui si fonda l’Unione europea, nel caso estremo in cui tali trattati dovessero dare ingresso nell’ordinamento italiano a norme contenute in atti-fonte derivati, regolamenti e direttive, in contrasto con principi e norme costituzionali; questa ipotesi, tuttavia, si considera la modalità estrema (e, di fatto, puramente teorica) con la quale impedire, attraverso il giudizio di costituzionalità, l’ingresso nel nostro ordinamento di norme europee in contrasto con la Costituzione. I vizi delle fonti normative primarie sopra indicate su cui può essere chiamata a giudicare la Corte Costituzionale sono di natura formale o sostanziale. I vizi formali si configurano quando un atto normativo primario, del tipo indicato, non rispetta la disciplina dettata per la sua formazione o anche la forma prevista per la sua pubblicazione. I vizi sostanziali attengono, invece, alle ipotesi in cui la disciplina contenuta nell’atto normativo primario, del tipo indicato, leda disposizioni o principi costituzionali, o anche in cui la materia oggetto di disciplina sia riservata per espressa disposizione costituzionale ad un organo diverso da quello che ha adottato l’atto-fonte primaria. L’accesso alla Corte Costituzionale può avvenire con due modalità: a) in via principale (accesso diretto), con ricorso da parte dello Stato nei confronti di leggi regionali o da parte delle Regioni avverso leggi e atti aventi forza di legge statali; b) in via incidentale, nel caso in cui la questione di legittimità costituzionale di una legge, di un atto avente forza

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di legge dello Stato o di una legge regionale venga sollevata nel corso di un qualsiasi giudizio pendente. Il procedimento in via principale. Le ipotesi in cui è consentito un accesso diretto o in via principale alla Corte, attengono ai casi di: ricorso dello Stato contro leggi regionali che eccedano la competenza della Regione; oppure di ricorso della Regione contro leggi e atti aventi forza di legge dello Stato o contro leggi di altre regioni ritenute lesive della propria competenza. Con riferimento alle leggi regionali la Costituzione (art. 127) prevede che l’impugnazione da parte del Governo, qualora ritenga che tale una regionale ecceda la competenza normativa della Regione, debba essere deliberata dal Consiglio di Ministri e debba intervenire entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge regionale sul Bollettino ufficiale della Regione. Una legge regionale può essere impugnata davanti alla Corte anche da parte di un’altra Regione, nel caso in cui questa ultima ritenga la legge regionale altrui invasiva delle proprie competenze normative costituzionalmente garantite. L’impugnazione deve essere promossa, previa deliberazione della Giunta regionale, entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge in questione. In caso di impugnazione di una legge o di un atto avente forza di legge dello Stato da parte della Regione, per lesione della propria sfera di competenza, il termine per promuovere la relativa impugnazione dinanzi alla Corte Costituzionale è sempre di 60 giorni dalla pubblicazione. I procedimenti promossi in via principale si concludono con una sentenza della Corte Costituzionale che decide in ordine alla sussistenza, o meno, dei contestati vizi di costituzionalità e di competenza delle leggi regionali.

Il procedimento in via incidentale. Prende avvio per iniziativa di un giudice – di qualsiasi natura: ordinario, amministrativo, contabile, tributario, militare – dinanzi al quale pende una controversia tra due o più parti (giudice a quo); le parti del processo (attore e convenuto; ricorrente e resistente; imputato, pubblico ministero, parte civile; ecc.) possono solo sollevare l’eccezione di costituzionalità della norma dinanzi al giudi-

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ce, senza tuttavia poter determinare in alcuno modo la rimessione della questione alla Corte Costituzionale, decisione che è riservata all’organo giudicante. Per adire la Corte Costituzionale in via incidentale devono ricorrere due requisiti: i) un requisito di natura soggettiva, vale a dire l’esistenza di un giudice, quale organo giudicante appartenente all’ordine giudiziario; ii) un requisito di natura oggettiva, vale a dire l’esistenza di un giudizio pendente in senso tecnico, dunque di un procedimento giudiziario di qualsiasi natura. In particolare la normativa vigente (l. 87/1953, recante norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte Costituzionale) con l’espressione “autorità giurisdizionale” fa riferimento a quei soggetti in possesso dei requisiti formali necessari per appartenere all’ordine giudiziario; mentre con l’espressione “giudizio” fa riferimento al processo quale sede naturale nella quale può essere sollevata dalle parti o rilevata d’ufficio una questione di legittimità costituzionale. La questione di legittimità costituzionale, sollevata dalle parti o rilevata d’ufficio, per giungere al vaglio della Corte Costituzionale deve costituire oggetto di una preventiva valutazione da parte del giudice a quo in ordine a due profili: a) la sua rilevanza, vale a dire la necessità nel processo a quo di applicare tale norma per la soluzione della controversia; b) la sua non manifesta infondatezza, vale a dire l’esistenza anche solo di un ragionevole dubbio della sua possibile non conformità a Costituzione. Il giudice a quo deve quindi accertare, sia pure in modo sommario, che sussista un serio dubbio di costituzionalità. Nel caso ritenga sussistenti tutti i requisiti richiamati, il giudice a quo sospende il processo in corso, rimettendo con ordinanza motivata la questione davanti alla Corte Costituzionale; nell’ordinanza motivata di rinvio dovrà essere contenuta l’indicazione della norma della cui legittimità costituzionale si dubita, l’indicazione delle disposizioni costituzionali che si ritengono violate, i motivi per cui il giudice a quo ritiene la questione di legittimità costituzionale sottoposta alla Corte rilevante ai fini della decisione del processo, nonché le motivazioni che hanno indotto il giudice a ritenere la questione non manifestamente infondata. L’ordinanza di rinvio alla Corte Costituzionale è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale al fine di permettere a chiunque di conoscere i profili di dubbia costituzionalità della disposizione normativa impugnata e per consentire ad ogni altro giudice, che dovesse essere chiamato ad appli-

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care tale norma in procedimenti pendenti, di valutare liberamente se rimettere a sua volta la questione alla Corte Costituzionale, sospendere il processo in attesa della decisione della Corte Costituzionale oppure continuarlo. Una volta sottoposta la questione alla Corte Costituzionale, l’esame inizia con una valutazione della rilevanza della questione, vale a dire della necessità di applicazione della norma in esame per la decisione del processo a quo; la Corte, in questa fase, valuta la congruità sul punto dell’ordinanza di rinvio del giudice a quo e, qualora il suo giudizio abbia esito negativo, adotta un’ordinanza di inammissibilità. Qualora, invece, ritenga l’eccezione non fondata adotta una ordinanza di manifesta infondatezza. Superato l’esame preliminare di rilevanza della norma sottoposta a esame e di non manifesta infondatezza della questione sollevata dal giudice a quo, la Corte Costituzionale valuta se le eccezioni di legittimità costituzionale espresse nell’ordinanza di rinvio siano tali da portare o meno ad una dichiarazione di incostituzionalità delle norme impugnate.

Le decisioni della Corte Costituzionale a conclusione del procedimento promosso in via principale dai giudici possono assumere la veste di sentenze, quando la Corte giudica in via definitiva, e di ordinanze in tutti quei casi in cui la Corte adotta provvedimenti interlocutori, quando – senza entrare nel merito di una questione – ne dichiara l’inammissibilità o ancora quando, con giudizio sommario, dichiara la manifesta infondatezza della questione sottopostale. La sentenza della Corte Costituzionale può accogliere o rigettare i dubbi di legittimità delle norme impugnate contenuti nell’ordinanza di rinvio del giudice a quo. Con la sentenza di accoglimento la Corte Costituzionale accoglie la questione di legittimità costituzionale e dichiara l’incostituzionalità della norma impugnata, determinando l’annullamento e la non applicabilità della stessa. In particolare, la dichiarazione di incostituzionalità di una norma di legge da parte della Corte Costituzionale determina la perdita di efficacia della disposizione impugnata con effetto retroattivo (ex tunc) nei confronti di tutti i soggetti dell’ordinamento (erga omnes). Pertanto, la norma dichiarata incostituzionale non potrà trovare applicazione da

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parte del giudice che ha sollevato la questione, ma nemmeno da parte degli altri giudici che si trovino ad applicarla in altri giudizi, né da parte della Pubblica Amministrazione o di ogni altro soggetto giuridico. Inoltre, l’effetto de facto retroattivo della dichiarazione di incostituzionalità coinvolge non soltanto i rapporti che vengono a formarsi successivamente alla pubblicazione della sentenza di accoglimento (art. 136 Cost.), ma anche quelli precedenti. Unico limite di estensione nel passato degli effetti di annullamento della norma conseguenti ad una sentenza di accoglimento della relativa eccezione di costituzionalità si ha nel caso dei c.d. rapporti esauriti, cioè di quei rapporti giuridici decisi con sentenza irrevocabile sulla quale si è formato giudicato o con un atto amministrativo definitivo (in quanto non impugnato nei termini o non dichiarato illegittimo dal giudice amministrativo competente), oppure per i quali siano già decorsi i termini di prescrizione o decadenza; tuttavia, qualora dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma derivi un effetto più favorevole per un soggetto condannato in via definitiva con sentenza penale passata in giudicato, prevale il principio costituzionale generale in materia del favor rei e al condannato troverà applicazione sempre la norma più favorevole. Con la sentenza di rigetto la Corte Costituzionale rigetta la questione di legittimità nei termini che le è stata proposta dichiarando la stessa non fondata. Il rigetto di una questione di legittimità costituzionale non esclude, tuttavia, che la stessa possa sempre essere nuovamente proposta in un altro giudizio o in un grado diverso dello stesso giudizio. Infatti, le sentenze di rigetto producono effetti soltanto nei confronti del giudice a quo, cui è preclusa la riproposizione della questione nello stesso giudizio, mentre gli è consentito sollevare nello stesso giudizio un’altra questione con oggetto o parametri diversi. La Corte, nella sua attività giurisprudenziale, ha poi ampliato le tipologie di decisioni cui ha fatto ricorso, rispetto alle mere sentenze di accoglimento o di rigetto, arrivando a dichiarare l’incostituzionalità, o meno, di una norma primaria rispetto ad una certa interpretazione oppure modificando direttamente il testo della disposizione impugnata. Si parla, dunque, di sentenze interpretative quando la Corte si pronuncia su uno specifico significato normativo della disposizione impugnata. A tale riguardo si distinguono le sentenze interpretative di accoglimento, con le quali la Corte accoglie la questione di legittimità costitu-

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zionale con esclusivo riferimento a una norma desumibile dalla legge in via interpretativa (dichiarandola incostituzionale “nella parte in cui prevede che...”), dalle sentenze interpretative di rigetto con le quali la Corte giudica infondate le eccezioni di legittimità costituzionale in relazione alla disposizione impugnata, qualora ritenga che la norma da essa desumibile in via interpretativa non sia in contrasto con la Costituzione (dichiarando che la norma non appare incostituzionale “se interpretata nel senso che...”). Nel primo caso la norma impugnata resterà in vigore nell’ordinamento ma essa non potrà più trovare applicazione nell’interpretazione sulla cui base la Corte Costituzionale ne ha dichiarata l’incostituzionalità, essendo invece applicabile nelle altre interpretazioni non censurate dalla Corte Costituzionale. Un secondo tipo di sentenze che hanno ampliato gli strumenti a disposizione della Corte Costituzionale per le sue decisioni sono rappresentate dalle c.d. sentenze manipolative, con le quali la Corte non si limita ad eliminare una norma dall’ordinamento ma attraverso la modifica del testo della disposizione introduce norme nuove ritenute costituzionalmente necessarie. In questa tipologia di sentenze vi rientrano le sentenze additive, quelle ablative (o riduttive) e quelle sostitutive: a) con le sentenza additive la Corte amplia la portata della disposizione impugnata, dichiarando l’incostituzionalità della stessa “nella parte in cui non prevede” qualcosa che invece avrebbe dovuto prevedere; b) con le sentenze ablative invece la Corte dichiara l’incostituzionalità della disposizione impugnata “nella parte in cui prevede” qualcosa che invece non avrebbe dovuto prevedere, determinando in tal modo una riduzione dei casi di applicazione della disposizione impugnata; c) infine con le sentenze sostitutive la Corte dichiara l’incostituzionalità della disposizione impugnata “nella parte in cui prevede un qualche cosa anziché un qualcosa d’altro”, determinando l’applicazione della norma individuata legittima in sostituzione di quella dichiarata illegittima. Le sentenze manipolative sono state oggetto di numerose critiche in ragione della loro particolare capacità di alterazione del testo della disposizione impugnata da parte della Corte Costituzionale, con ciò svolgendo una vera e propria funzione normativa tradizionalmente affidata al legislatore. Per superare tali critiche la Corte ha introdotto le c.d. sentenze additive di principio con le quali dichiarata l’incostituzionalità della legge im-

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pugnata – nella parte in cui non prevede qualcosa che invece dovrebbe prevedere – non formula in termini puntuali la norma mancante, ma si limita a enunciare i principi in base ai quali la norma va modificata, lasciando al legislatore la funzione normativa. Un’altra importante funzione attribuita alla Corte Costituzionale (ex art. 134 Cost.) riguarda la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato e regioni e tra regioni. Riguardo al primo tipo di conflitto va precisato che per poteri dello Stato si intendono tutti quegli organi le cui attribuzioni sono previste direttamente dalla Costituzione e che siano competenti a dichiarare in maniera definitiva la volontà dei poteri cui appartengono. Pertanto, tra i poteri dello Stato rientrano, a questi fini e nelle rispettive articolazioni, oltre al Parlamento, al Governo e alla magistratura anche tutti gli organi costituzionali, Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale, nonché gli organi di rilevanza costituzionale, quali la Corte dei conti, il Consiglio di Stato e il CNEL e, da ultimo, anche taluni soggetti giuridici esterni all’apparato costituzionale che sono chiamati tuttavia a svolgere funzioni di rilievo pubblico e costituzionale, come ad esempio il comitato promotore del referendum. Il giudizio della Corte Costituzionale sui conflitti di attribuzione ha ad oggetto la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata dalle norme costituzionali per i vari poteri dello Stato o delle regioni e riguarda qualunque atto non legislativo imputabile ad un potere dello Stato o alle regioni che sia ritenuto lesivo della sfera di attribuzioni di un altro potere o di un’altra regione. Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato è avviato mediante un ricorso depositato dal soggetto interessato alla Corte Costituzionale, non sottoposto ad alcun termine di prescrizione, con il quale uno dei poteri dello Stato denuncia una lesione delle proprie attribuzioni. Invece il conflitto di attribuzioni tra Stato e regioni si instaura con ricorso da proporsi, entro 60 giorni dall’avvenuta conoscenza da parte dell’organo interessato, contro l’atto ritenuto lesivo delle sfera di competenze, rispettivamente, dello Stato o delle regioni. In entrambi i casi la Corte Costituzionale decide con sentenza, stabilendo a quale dei contendenti spetti il potere in contestazione e quale ne sia la delimitazione costituzionale.

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2.18. Consiglio di Stato, Corte dei conti e CNEL Dopo aver esaminato gli organi costituzionali, va analizzato il sistema degli organi qualificati come organi “ausiliari” (v. Titolo III, Sezione III, Cost.). Come si è già anticipato, si tratta di organi di non facile collocazione per l’eterogeneità delle funzioni svolte e per la loro riconducibilità, più in generale, al complesso delle istituzioni pubbliche. Gli organi ausiliari si caratterizzano per la loro natura tecnico-giuridica e per l’autonomia decisionale rispetto agli organi governativi; a differenza degli altri organi di garanzia costituzionale essi svolgono una funzione ausiliaria rispetto allo svolgimento della funzione politica, in quanto la loro attività è finalizzata a favorire un miglior funzionamento degli apparati governativi e parlamentari. Appartengono alla categoria degli organi ausiliari il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. Il Consiglio di Stato (art. 100 Cost.) svolge una duplice funzione di “organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione”; gli sono, pertanto, attribuite funzioni consultive e funzioni giurisdizionali, nell’esercizio delle quali è prevista una riserva di legge al fine di assicurare “l’indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo”. Il Consiglio di Stato si articola in sette Sezioni, delle quali le prime quattro con competenze consultive e le ulteriori tre con funzioni giurisdizionali. In caso di pareri di particolare rilevanza e complessità, l’esercizio della funzione consultiva può essere esercitato dall’Adunanza generale composta da tutti i Consiglieri di Stato, mentre la soluzione di contrasti interpretativi insorti nell’esercizio della funzione giurisdizionale viene affidata all’Adunanza plenaria che è composta da tutti i Consiglieri delle tre sezioni giurisdizionali, oltre il Presidente. Il Governo conserva un potere di influenza sul Consiglio di Stato attraverso la nomina del Presidente e di 1/4 dei consiglieri. Gli altri posti che si rendono vacanti sono, invece riservati per metà ai consiglieri del TAR con una determinata anzianità di servizio e per il restante sono attribuiti mediante pubblico concorso, cui possono partecipare categorie determinate di magistrati e pubblici funzionari. L’esercizio della funzione consultiva viene esercitata prevalentemente con riferimento a provvedimenti normativi o amministrativi del Governo,

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in relazione ai quali tuttavia la richiesta di parere al Consiglio di Stato è generalmente facoltativa e non vincolante, potendo l’amministrazione richiedente disattendere liberamente il parere, senza alcun obbligo di motivazione. In altri casi la legge stabilisce che la richiesta di parere al Consiglio di Stato sia invece obbligatoria, seppure non vincolante, con la conseguenza che l’amministrazione richiedente ha l’obbligo di motivare le ragioni della diversa determinazione. Al riguardo va precisato che nell’ottica della razionalizzazione dell’attività amministrativa e della sua semplificazione, i casi di parere obbligatorio al Consiglio di Stato sono stati ridotti: ai regolamenti governativi e ministeriali ex art. 17 l. 400/1988; ai ricorsi straordinari al Capo dello Stato; agli schemi generali di contratti tipo e di convenzioni predisposti da uno o da più ministri (v. la l. 127/1997, n. 127 recante ‘Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo’, c.d. Bassanini bis). Inoltre, sono stati ridotti notevolmente anche i tempi entro i quali gli organi consultivi sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti: da 45 a 20 giorni, termine che può essere interrotto per esigenze istruttorie una sola volta, scaduto il quale essi diventano facoltativi (art. 16 l. 241/1990). Quanto all’esercizio della funzione giurisdizionale, in seguito all’entrata in vigore della legge istitutiva dei TAR, i Tribunali amministrativi regionali (l. 1034/1971) che sono gli organi di primo grado della giustizia amministrativa, il Consiglio di Stato è organo giurisdizionale di appello rispetto alle sentenze emesse dai TAR. In tema di competenze giurisdizionali del Consiglio di Stato la Costituzione (art. 103 c. 1 Cost.) prevede che “il Consiglio di Stato e gli altri organi della giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi” (v. la parte III del presente volume). Anche la Corte dei conti costituisce un organo complesso al quale sono attribuite fondamentali competenze in materia di controllo esterno sull’attività della pubblica amministrazione e competenze giurisdizionali in settori rilevanti per gli interessi finanziari e patrimoniali dello Stato. In particolare, in tema di funzione di controllo è previsto (art. 100 c. 2 Cost.) che “la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legitti-

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mità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”; ancora, sempre in Costituzione (art. 103 c. 2 Cost.) dispone che la Corte dei Conti “ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”. Anche in questo caso è prevista una riserva di legge al fine di assicurare l’indipendenza dell’organo e dei suoi componenti rispetto al Governo. La diversità delle funzioni si riflette anche sull’organizzazione della Corte dei Conti, che si articola in strutture di livello centrale e livello regionale. In particolare, a livello centrale esistono tre sezioni di controllo, competenti rispettivamente: per gli atti di Governo e delle amministrazioni statali; per la gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; ed infine per i conti consuntivi delle Province e dei Comuni. Esistono, poi, tre sezioni giurisdizionali centrali con funzioni di giudice di appello rispetto alle sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali. A livello regionale esistono sezioni giurisdizionali regionali, presso le quali opera anche un Procuratore regionale e sezioni di controllo regionale. Per il particolare ruolo che assumono nell’organizzazione dell’organo in esame, sono da menzionare le figure del Presidente della Corte dei conti e del Procuratore generale presso la Corte che svolge le funzioni di pubblico ministero. Similmente a quanto previsto per il Consiglio di Stato, anche per la Corte dei conti la nomina del Presidente e di metà dei consiglieri è riservata al Governo. Riguardo al controllo preventivo di legittimità, la legge (l. 20/1994) ha ridotto – nell’ottica della razionalizzazione e semplificazione dell’attività della Corte – le tipologie di atti da sottoporre a controllo, in precedenza generalizzato su tutti gli atti del Governo, indicando (art. 3) l’elenco di quelli per i quali il controllo preventivo di legittimità è reso obbligatorio in forma di visto e successiva registrazione da parte della Corte. È possibile, tuttavia, che la registrazione di un atto avvenga “con riserva”, qualora la Corte rifiuti il visto e il Consiglio dei Ministri deliberi che l’atto debba comunque aver corso. In ogni caso la registrazione con riserva non è ammessa nelle ipotesi di spese prive di copertura e di nomine di-

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sposte oltre i limiti degli organici, nelle quali il rifiuto alla registrazione rende inefficace il provvedimento. I controlli successivi, invece, riguardano: a) il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche che ha per oggetto la verifica dei risultati conseguiti dall’attività amministrativa rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge; b) il controllo di parificazione sul rendiconto generale dello Stato con il quale la Corte, prima dell’approvazione parlamentare, esamina la legittimità delle spese rispetto alle previsioni di bilancio; c) il controllo sulla gestione finanziaria degli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria. In particolare, il risultato del controllo di parificazione è trasmesso dalla Corte al Parlamento con una relazione accompagnatoria che rappresenta un importante strumento conoscitivo sull’attività e sull’andamento della pubblica amministrazione. Quanto alla funzione giurisdizionale, la Corte dei conti è competente per i giudizi in materia di responsabilità amministrativa e contabile per i danni patrimoniali cagionati all’amministrazione dai propri dipendenti o agenti contabili, nonché in materia pensionistica per le pensioni a carico totale o parziale dello Stato. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) è un organo che nasce dal tentativo dei Costituenti di garantire l’integrazione della rappresentanza politica elettiva con forme di rappresentanza delle categorie professionali e imprenditoriali. Il CNEL svolge (art. 99 Cost.) funzioni consultive quale “organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge”; è titolare del potere di iniziativa legislativa e “può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge”. La Costituzione, pertanto, attribuisce al CNEL poteri consultivi e di iniziativa legislativa limitati alla materia economica e sociale, rinviando la disciplina di dettaglio alla legge ordinaria. IL CNEL è attualmente disciplinato dalla legge (l. 936/1986) che ne disciplina composizione, funzioni e materie di competenza; è composto da 111 membri, tra i quali il presidente e 4 esperti nominati dal Governo, 8 esperti nominati dal Presidente della Repubblica e i rappresentanti delle categorie produttive (lavoratori autonomi e dipendenti, imprenditori, associazioni sociali e di volontariato) e gode di autonomia funzionale e contabile. Nonostante la legge istitutiva configuri il CNEL come un rilevante or-

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gano ausiliario del Parlamento, del Governo e delle regioni nei settori della politica economica e sociale che possono essere destinatari delle sue osservazioni e proposte, va osservato che il carattere facoltativo dei poteri consultivi ad esso attribuiti hanno reso il CNEL un organo di limitata rilevanza istituzionale. Peraltro, anche il potere di iniziativa legislativa riconosciuto al CNEL non è assistito da particolari vincoli o forme di obbligatorietà per i destinatari delle sue proposte, non assicurando in tal modo che il Parlamento giunga quantomeno all’esame del testo di legge proposto dal CNEL.

2.19. CSM e organismi di presidenza delle altre magistrature I principi costituzionali relativi all’esercizio della funzione giurisdizionale riguardano, da un lato, gli individui quali destinatari dell’attività giudiziaria e al contempo titolari nei confronti della stessa di veri e propri diritti, dall’altro lato l’organizzazione del sistema giudiziario e i meccanismi di garanzia e indipendenza della funzione giurisdizionale rispetto agli altri poteri dello Stato. Con riguardo al primo aspetto vanno richiamati gli artt. 24 e 25 Cost. che sanciscono, rispettivamente: a) il principio dell’inviolabilità del diritto di difesa in ogni stato e grado del giudizio riconoscendo a tutti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi; b) e il principio per cui “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”, che garantisce al contempo ad ogni individuo il diritto di conoscere preventivamente il giudice (inteso come ufficio giudiziario) competente a conoscere della controversia e di non poter essere sottoposto al giudizio di un giudice nominato o costituito ad hoc dopo l’insorgere della controversia, a garanzia dell’imparzialità del giudice medesimo. Le garanzie dei singoli nei confronti del sistema giudiziario si completano con l’art. 111 Cost. che (v. la l. cost. 2/1999) ha esplicitato taluni principi relativi alle modalità di svolgimento del processo. In via preliminare tale disposizione stabilisce che “la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” e, in particolare, che “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”, attribuendo inoltre al legislatore ordinario il compito di assicurarne “la ragionevole durata”.

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Infine viene altresì previsto il principio dell’obbligo di motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali, funzionale alla garanzia del doppio grado di giudizio e al diritto di impugnazione dinanzi alle giurisdizioni superiori che, come noto, consentono alle parti di un processo di impugnare la decisione emessa da un Tribunale ordinario o da un TAR chiedendo rispettivamente alla Corte di Appello, alla Corte di cassazione o al Consiglio di Stato di riesaminare le decisioni emesse dall’organo primo grado nei modi e termini stabiliti dalla legge. Il sistema giudiziario delineato dalla Costituzione è articolato in differenti rami della giurisdizione: ai giudici ordinari (civili e penali) si affiancano i giudici amministrativi (TAR, i Tribunali amministrativi regionali, e Consiglio di Stato), i giudici in materia contabile (Corte dei conti), tributaria (Commissioni tributarie provinciali e regionali) e i giudici militari. All’interno, poi, di ciascun gruppo di giudici le funzioni giurisdizionali sono ripartite per criteri di competenza (per territorio, materia, funzione). La struttura descritta del sistema giudiziario viene rafforzata da due previsioni costituzionali: a) da un lato del principio del “giudice naturale” (già richiamato, previsto dall’art. 25 Cost.) per cui “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”, vale a dire che non può essere modificata la giurisdizione o la competenza del giudice dopo il verificarsi del fatto per il quale si giudica; b) dall’altro dal divieto costituzionale (previsto dall’art. 102 c. 2 Cost.) per cui “non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali”, impedendo in tal modo la costituzione di altri organi giudicanti, ulteriori rispetto a quelli previsti in Costituzione (siano essi giudici straordinari, quindi costituiti ‘ex post’, vale a dire successivamente al verificarsi dei fatti sottoposti al giudizio; ovvero giudici speciali, vale a dire organi giudicanti con competenze speciali, in quanto riferite a specifiche materie). È ammessa dalla stessa disposizione costituzionale soltanto la possibilità di istituire sezioni specializzate presso i tribunali ordinari, con l’eventuale partecipazione di membri non togati, vale a dire di giudici onorari. In deroga ai divieti indicati, la Costituzione fa salvi i giudici speciali da essa direttamente richiamati, che già operavano nel periodo precedente l’entrata in vigore del testo costituzionale (Consiglio di Stato, Corte dei conti e Tribunali militari); successivamente tale deroga è stata estesa a tutte le giurisdizioni speciali esistenti al momento dell’entrata in vigore della Costituzione a condizione che la disciplina delle stesse fosse compatibile con i

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principi fondamentali relativi all’esercizio della funzione giurisdizionale, a cominciare dal principio dell’indipendenza del giudice. Tra i giudici ordinari (civili e penali), i Tribunali operano come giudici monocratici o collegiali – a seconda dei casi previsti dalla legge – di primo grado; le Corti d’appello sono organi collegiali di secondo grado; la Corte di cassazione è l’organo giudiziario ordinario di vertice dell’ordinamento, competente a conoscere i ricorsi promossi per violazione di legge contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale pronunciati dagli organi giudiziari ordinari o speciali (art. 111 c. 6 Cost.). A questi si aggiungono i Giudici di pace che sono magistrati onorari e non di carriera competenti a conoscere le controversie di minor valore o di più lieve entità. I giudici ordinari esercitano funzioni civili o penali e giudicano sulla lesione dei diritti soggettivi. La Costituzione dedica una particolare attenzione ai rapporti tra potere giurisdizionale e altri poteri dello Stato (c.d. indipendenza esterna), oltre che al rapporto tra i singoli magistrati e la struttura organizzativa di appartenenza (c.d. indipendenza interna). In tale contesto assume un ruolo decisivo la garanzia di indipendenza esterna dei giudici ordinari, a presidio della quale la Costituzione prevede un apposito organo di rilievo costituzionale: il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Tale organo è composto in modo misto, da componenti nominati tra i giudici e componenti di nomina politica (art. 104 Cost.). Tre sono i componenti di diritto: il Presidente della Repubblica, che lo presiede; il primo presidente della Corte di cassazione (vale a dire il più alto in grado tra i giudici ordinari); e il procuratore generale presso la stessa Corte di cassazione (quindi il più alto in grado tra i magistrati requirenti, i pubblici ministeri). Gli altri componenti sono eletti per 2/3 da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie (dunque appartenenti a tribunali, corti d’appello o sezioni della Cassazione) e per 1/3 dal Parlamento in seduta comune, tra professori ordinari in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio. I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili. Finché sono in carica, non possono essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio Regionale. Il CSM elegge tra i membri nominati dal Parlamento un vicepresidente, che è chiamato a svolgere tutte le funzioni attribuitegli dalla legge

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nonché quelle oggetto di delega da parte del Presidente della Repubblica. Nella prassi il Presidente della Repubblica delega ordinariamente quasi tutte le sue funzioni al vicepresidente, potendo decidere in ogni momento di ritirare la delega anche per singoli atti. Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario: le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati ordinari, siano essi giudicanti o requirenti (pubblici ministeri). Tali attribuzioni sono coordinate con i poteri riconosciuti al Ministro della giustizia, che è competente in materia di organizzazione materiale e funzionamento degli uffici e dei servizi giudiziari. In relazione al potere disciplinare, la funzione del CSM è quella di istruire il relativo procedimento e decidere l’eventuale irrogazione delle sanzioni disciplinari previste dalla legge (ammonizione, censura, perdita dell’anzianità di servizio, incapacità temporanea ad esercitare un incarico direttivo, sospensione delle funzioni, rimozione) nei casi in cui venga accertato che un magistrato abbia tenuto in ogni momento, in ufficio o anche all’esterno, condotte non consone con l’ordine giudiziario, in termini di dignità, decoro oltre che di liceità delle stesse; l’azione disciplinare, infatti, non è necessariamente connessa al compimento di fatti reato, ma può vertere anche su altre condotte materiali comunque ritenute lesive della posizione di correttezza, terzietà e indipendenza del magistrato. L’azione disciplinare può essere proposta su iniziativa di due soli organi: il Ministro della giustizia e il Procuratore generale presso la Corte di cassazione, che – come detto – è componente di diritto del CSM. Il procedimento disciplinare si articola come un vero e proprio processo, con garanzia in ogni fase del contraddittorio per il soggetto che vi sia sottoposto. Nei confronti dei provvedimenti disciplinari emessi dal CSM è ammessa la possibilità di ricorso in Cassazione, mentre tutti gli altri provvedimenti del CSM (ad esempio quelli sulla carriera del magistrato o sull’assegnazione ad un ufficio giudiziario) possono essere impugnati solo davanti al giudice amministrativo. L’assetto individuato dalla Costituzione per assicurare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria ha costituito un modello per le giurisdizioni speciali che hanno provveduto all’istituzione di organi analoghi: il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa (l. 186/1982), per ciò che attiene ai giudici amministrativi; il Consiglio di Presidenza della

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Corte dei conti (l. 117/1988) per ciò che attiene ai giudici contabili; il Consiglio della magistratura militare (l. 561/1988), presieduto dal primo Presidente della Corte di cassazione e composto dal Procuratore generale presso la stessa Corte, da 5 membri eletti dai magistrati militari, di cui almeno un magistrato militare di cassazione e da due membri estranei alla magistratura militare, designati d’intesa dai due Presidenti delle Camere.

2.20. La Banca d’Italia La Banca d’Italia non è propriamente un organo previsto in Costituzione, ma per il ruolo svolto e l’alta qualificazione dei suoi appartenenti rappresenta senza dubbio una delle istituzioni di garanzia dell’ordinamento. La Banca d’Italia fu fondata nel 1893, come società di diritto speciale; venne trasformata in istituto di diritto pubblico, con compiti di vigilanza sulle banche italiane e potere di emissione della moneta (con r.d.l. 375/1936, convertito, con modificazioni in l. 141/1938). In seguito la legge (l. 262/2005, recante norme per la tutela del risparmio e per la disciplina dei mercati finanziari) ha ribadito la natura di istituto di diritto pubblico della Banca d’Italia, anche in considerazione della molteplicità di funzioni dalla medesima svolte nel corso del tempo. Allo stesso tempo la normativa menzionata precisa, a garanzia dell’autonomia e indipendenza richiesta per le banche centrali degli Stati che hanno aderito all’Unione monetaria europea nel 1992, che la Banca d’Italia è parte integrante del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) e quindi agisce secondo le istruzioni e gli indirizzi della Banca centrale europea (BCE). La normativa nazionale assicura alla Banca d’Italia e ai componenti dei suoi organi l’indipendenza richiesta dalla normativa comunitaria ed europea per il migliore esercizio dei poteri attribuiti oltre che per l’assolvimento dei compiti e dei doveri loro spettanti. Nell’esercizio delle proprie funzioni, tra le quali spiccano quelle di vigilanza delle banche nazionali, la Banca d’Italia opera nel rispetto del principio di trasparenza. La Banca d’Italia riferisce periodicamente del suo operato al Parlamento e al Governo, con relazione semestrale sulla attività svolta.

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Tra gli organi interni della Banca d’Italia vanno richiamati: il Governatore, il Direttorio (composto dal Governatore, dal Direttore Generale, e dai vicedirettori generali), il Consiglio superiore, il Collegio sindacale e l’Assemblea generale dei partecipanti. La nomina del Governatore è disposta con un procedimento complesso, a garanzia della ponderazione della designazione, che prevede la conclusione con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d’Italia. La nomina degli altri membri del Direttorio spetta al Consiglio Superiore. Il Direttorio, vero organo di governance della banca centrale, assume provvedimenti aventi rilevanza esterna nell’esercizio delle finalità istituzionali, con esclusione di quelle attribuite al SEBC. Le attività di vigilanza sono sottoposte alla competenza decisionale del Governatore e del Direttorio. Il Consiglio Superiore, composto dal Governatore e da 13 consiglieri, nominati presso le sedi periferiche della Banca, svolge funzioni amministrative, di vigilanza e controllo sull’andamento della gestione ed interviene su specifici aspetti gestionali anche in materia organizzativa. Il Collegio sindacale svolge funzioni di controllo sull’amministrazione della banca per l’osservanza della legge, dello statuto e del regolamento generale; esercita il controllo contabile. L’Assemblea dei partecipanti approva il bilancio dell’istituto, in occasione della ormai rituale lettura delle considerazioni finali della Relazione annuale del Governatore, attese da tutta l’opinione pubblica; elegge i sindaci, approva la nomina della società per la certificazione del bilancio. La Banca d’Italia svolge una molteplicità di funzioni. In primo luogo concorre a determinare le decisioni di politica monetaria per l’intera area dell’Euro nell’ambito del Consiglio Direttivo della Banca Centrale Europea, intervenendo all’occorrenza con operazioni di mercato aperto anche sul mercato dei cambi o, all’occorrenza, sugli altri mercati finanziari. In secondo luogo partecipa alle decisioni della BCE circa l’emissione di banconote all’interno dell’Unione, secondo le esigenze di liquidità del sistema; esercita, poi, la attività di vigilanza sulle banche nazionali, sugli intermediari finanziari, e – d’intesa con la Consob – sugli intermediari non bancari (SIM, SICAV e SGR), emanando regolamenti e impartendo istruzioni agli intermediari finanziari nazionali; supervisiona inoltre mer-

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cati monetari e finanziari (mercati all’ingrosso dei Titoli di Stato mercato dei fondi interbancari) e promuove il regolare funzionamento e la sicurezza dei sistemi di pagamento (nel 1999 è stato realizzato, come elemento necessario all’Unione monetaria europea, il sistema europeo di regolamento lordo in tempo reale per i pagamenti in euro TARGET, che assicurava affidabilità e sicurezza di tutte le transazioni in euro; nel 2007 il sistema è stato sostituito da TARGET 2, che tramite una piattaforma unica condivisa, assicura l’accrescimento dei servizi offerti dalle banche). La Banca d’Italia infine anche attraverso la Relazione annuale del Governatore, svolge analisi dettagliate sullo stato dell’economia in materia di politica economica e finanziaria.

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Pubblicato nel mese di novembre 2013 presso la G. Giappichelli Editore – Torino

Parte III – Pubblica amministrazione, autorità indipendenti, autonomie locali Sommario: 2.21. Introduzione. – 2.22. Principi costituzionali in materia di pubblica amministrazione. – 2.23. Atti amministrativi, vizi, tutele. – 2.24. Ministeri e altre amministrazioni. – 2.25. Autorità indipendenti: nomina, ruolo e poteri. – 2.26. Le autonomie locali: regioni, province e comuni.

2.21. Introduzione La pubblica amministrazione (PA) ricomprende tutti gli apparati pubblici cui è affidata l’attuazione delle norme e delle politiche pubbliche nel nostro ordinamento. La Costituzione stabilisce i principi fondamentali che debbono presiedere all’organizzazione di tutti gli apparati amministrativi: legalità, buon andamento e imparzialità. Questi principi hanno importanti implicazioni, come si dirà più avanti, in termini di parametri per valutare la correttezza e l’adeguatezza dell’attività amministrativa e la legittimità degli atti amministrativi (con individuazione dei possibili vizi di tali atti), oltre che per la determinazione delle forme di tutela amministrativa e giurisdizionale dei cittadini e degli altri soggetti destinatari di atti amministrativi. La Costituzione prevede, inoltre, varie forme di responsabilità connessa all’esercizio della funzione amministrativa: quella diretta dei pubblici funzionari (penale, civile e amministrativa) e quella solidale dello Stato e degli altri enti pubblici esclusivamente nella materia civile. dunque per il risarcimento dei danni subiti dai soggetti destinatari di atti pubblici in conseguenza di attività amministrative illegittime. In passato l’amministrazione pubblica era affidata essenzialmente a organismi statali, gli apparati costituiti dai ministeri (detti anche dicasteri), cioè da quei settori dell’amministrazione statale cui è preposto un ministro. I ministri, riuniti nel Governo con a capo il Presidente del Consiglio e primo ministro, costituiscono il potere esecutivo all’interno dell’ordinamento.

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Nel tempo il modello di Stato-apparato dell’Ottocento basato sul Governo e sui Ministeri è mutato. Accanto a un potere esecutivo statale e centrale sono stati previsti altri enti di governo territoriale (le regioni, affiancate a province e comuni, questi ultimi enti di lunghissima tradizione storica nel nostro Paese), al cui interno sono previsti organi rappresentativi per lo svolgimento delle funzioni amministrative (i presidenti e le giunte). Inoltre, in tempi recenti, sulla scia delle trasformazioni indotte in prevalenza dalla normativa europea, sono stati introdotti anche altri enti amministrativi, questa volta sganciati dalla rappresentanza politica: le autorità amministrative indipendenti. Tali enti svolgono importanti funzioni regolative, di vigilanza-controllo e sanzionatorie in relazione a specifici settori del mercato. Infine, ritornando alle autonomie locali, va sottolineato che gli enti territoriali (regioni, province, comuni) sono stati oggetto di numerose riforme legislative, che hanno portato a cambiamenti importanti rispetto all’originario modello costituzionale, ad esempio attraverso la istituzione delle città metropolitane e la trasformazione delle province, i cui organi (presidente e consiglio) non sono più eletti direttamente dal corpo elettorale come in passato.

2.22. Principi costituzionali in materia di pubblica amministrazione Tra i principi costituzionali in materia di pubblica amministrazione (PA) assume particolare rilievo la norma contenuta nell’art. 97, c. 1 Cost. per la quale “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizione di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Tale previsione costituzionale, oltre ad introdurre una riserva di legge relativa per la disciplina sull’organizzazione e sul funzionamento della PA, introduce il principio di legalità dell’azione amministrativa: ogni attività della PA (e, dunque, anche ogni atto amministrativo) deve essere posta in essere esclusivamente entro i limiti e nel rispetto dei principi e delle norme stabiliti direttamente in Costituzione oppure con legge o con atto avente di forza di legge adottati dagli organi competenti (dun-

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que dal Parlamento, dal Governo e dalle Regioni nei casi previsti in Costituzione). Da questo principio generale deriva una conseguenza fondamentale: la PA e in generale ogni soggetto chiamato a esercitare pubblici poteri può compiere solo quelle attività che sono espressamente autorizzate dalla Costituzione o da una fonte primaria, legge o atto avente forza di legge; va evidenziato, invece, che un soggetto privato, che svolga una attività privata e non eserciti alcun pubblico potere, potrà fare tutto ciò che non gli è vietato dalla legge. La differenza di posizioni tra un soggetto pubblico nell’esercizio di un potere pubblico e un soggetto privato che agisca iure privatorum è, dunque, molto rilevante. La norma costituzionale richiamata (art. 97, c. 1 Cost.) contiene una riserva di legge relativa, in virtù della quale nella materia è necessaria una disposizione normativa primaria (per legge o atto avente forza di legge) che tuttavia non deve necessariamente disciplinare l’intera organizzazione dei pubblici uffici e degli apparati amministrativi, ma deve individuare quanto meno i principi e criteri generali della materia sulla cui base la disciplina di dettaglio potrà essere delega anche ad una fonte secondaria (regolamento governativo). La riserva di legge facoltativa, pertanto, impone il ricorso a fonti del diritto primarie, mentre è solo facoltativo il ricorso a fonti secondarie. Il principio di legalità dell’azione amministrativa costituisce un limite esterno, nei rapporti della PA con i terzi, e anche interno, nel senso che la PA deve individuare gli obiettivi da perseguire esclusivamente nella legge; infatti, come chiarisce una norma di legge (art. 1 l. 241/1990) le pubbliche amministrazioni devono svolgere la propria attività conformemente alla legge, non solo nei limiti della stessa, vale a dire nel rispetto delle finalità e dei contenuti stabiliti ex lege. Ne deriva che, nei casi di mancata corrispondenza tra l’interesse pubblico indicato dal legislatore e l’interesse perseguito in concreto dalla PA attraverso l’attività amministrativa, l’atto amministrativo adottato dalla stessa PA può essere annullato dal giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato) o disapplicato dagli altri giudici. Altro principio fondamentale in materia di attività amministrativa è quello di buon andamento della PA (art. 97 c. 1 Cost.), in virtù del quale l’attività amministrativa deve rispondere a criteri di efficienza, efficacia ed economicità. L’efficienza dell’attività amministrativa è valutata

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in base al rapporto tra risultati raggiunti e risorse impiegate; per efficacia si intende la capacità della PA di conseguire gli obiettivi che si era prefissata di raggiungere; l’economicità, infine, consiste nella minimizzazione dei costi dell’azione amministrativa. La Costituzione (art. 97) fa riferimento congiuntamente ai principi di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione. L’imparzialità impone a ogni autorità pubblica, nell’esercizio dei propri poteri, di considerare in modo oggettivo e non parziale tutti gli interessi coinvolti, pubblici e privati, evitando qualsiasi forma di discriminazione o disparità di trattamento non giustificata. L’imparzialità dell’azione amministrativa deve pertanto essere intesa come divieto di qualsiasi forma di preferenza o favoritismo e, dunque, come riconoscimento dell’uguale diritto di tutti ad accedere in parità di condizioni alle attività e ai servizi erogati dalla pubblica amministrazione, con di parità di trattamento nei procedimenti amministrativi. Un ulteriore principio costituzionale in materia di PA attiene alle modalità di reclutamento dei pubblici funzionari, che deve avvenire tramite concorso (art. 97 c. 3 Cost.) proprio al fine di assicurare l’imparzialità delle modalità di accesso al pubblico impiego oltre alla idoneità dei futuri pubblici dipendenti a svolgere le funzioni pubbliche per le quali sono stati selezionati. Per quanto riguarda lo status giuridico dei pubblici funzionari, la Costituzione (art. 98 c. 1 Cost.) prevede che siano all’esclusivo servizio della nazione; nel caso in cui siano membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità (art. 98 c. 2 Cost.). In taluni casi ai pubblici funzionari possono essere imposte limitazioni, disciplinate dalla legge, al diritto di iscriversi a partiti; tale possibilità di introdurre tali limitazioni è prevista in particolare per i magistrati, i militari di carriera, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero (art. 98 c. 3 Cost.). I funzionari pubblici sono poi direttamente responsabili – secondo le leggi penali, civili, amministrative – degli atti compiuti in violazione delle leggi e dei diritti di soggetti terzi. Si distinguono, pertanto, tre forme di responsabilità dei pubblici funzionari: penale, amministrativa e civile. La responsabilità penale è personale e, dunque, di essa risponderà direttamente e personalmente il pubblico funzionario che si accerti abbia compiuto il fatto reato, violando la legge penale. Analogamente per la

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responsabilità amministrativa (disciplinare, per violazione delle norme deontologiche di condotta del dipendente pubblico; contabile, per violazione delle norme di contabilità pubblica; patrimoniale, per danni arrecati dal pubblico funzionario all’Erario), della quale risponde personalmente il pubblico funzionario a carico del quale sia accertata una violazione di tale natura. Invece, nei casi di responsabilità civile per danni arrecati a terzi dal pubblico funzionario nell’esercizio delle proprie funzioni, tale responsabilità risarcitoria si estende solidalmente anche allo Stato e agli enti pubblici cui appartengono i funzionari che si accertino responsabili (art. 28 Cost.), con una importante garanzia nell’interesse del soggetto leso che potrà ottenere risarcimento non solo dalla persona fisica responsabile, vale a dire dal pubblico funzionario che lo abbia danneggiato, ma anche dalla persona giuridica (Stato o altro ente pubblico di appartenenza) nel cui interesse il pubblico funzionario abbia agito. Tale estensione di garanza trova fondamento nel principio di immedesimazione organica, in virtù del quale i pubblici funzionari della PA si immedesimano con essa e non si limitano a svolgere la propria attività semplicemente in rappresentanza dell’amministrazione.

2.23. Atti amministrativi, vizi, tutele Gli atti amministrativi (cioè gli atti della PA) sono atti tipici, pertanto sono esattamente e analiticamente individuati dalla legge che ne prevede tutti gli elementi costitutivi e le specifiche caratteristiche di natura sostanziale e formale, nonché i relativi procedimenti di adozione (vale a dire l’insieme di fasi e attività espressamente richiesti per la loro adozioine). L’atto amministrativo è, dunque, ogni atto che sia emanato da una pubblica amministrazione nell’esercizio di poteri che le sono attribuiti dalla legge e nel rispetto del procedimento stabilito dalla legge. Il procedimento amministrativo è l’insieme concatenato di atti e attività della PA all’esito del quale sarà adottato un atto conclusivo, detto provvedimento amministrativo, con effetti esterni nei confronti dei soggetti destinatari. L’atto amministrativo conclusivo di un procedimento è definito, dun-

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que, provvedimento amministrativo, mentre gli altri sono meri atti interni al procedimento. Il provvedimento è l’atto amministrativo che produce effetti giuridici nei confronti dei destinatari, essendo provvisto di autoritarietà ed esecutività; è questo, pertanto, l’atto che potrà essere impugnato dall’interessato dinanzi ai giudici amministrativi competenti (TAR e Consiglio di Stato) e che potrà – se del caso, in quanto illegittimo – essere disapplicato dagli altri giudici. La tipicità che caratterizza gli atti amministrativi comporta che la mancanza di uno dei requisiti stabiliti dalla legge ne determini un vizio di legittimità: l’inesistenza o un vizio di invalidità dell’atto amministrativo, in termini di nullità o annullabilità dell’atto stesso. L’inesistenza consiste nella mancanza dei requisiti essenziali di forma, ordinariamente richiesti dalla legge (forma scritta, sottoscrizione da parte dell’organo titolare del potere decisorio); la nullità del provvedimento amministrativo si verifica nei casi in cui risulta mancante un elemento essenziale dell’atto stesso (come nel caso di un atto in cui non è indicata l’autorità amministrativa che ha emanato l’atto; oppure nel caso che l’autorità che ha adottato l’atto fosse del tutto sprovvista del potere, ipotesi definitiva di “incompetenza assoluta”, si pensi ad un provvedimento di qualsiasi natura adottato da un’autorità competente in materia del tutto diversa; ancora, nel caso di un atto con oggetto inesistente o impossibile); l’annullabilità consiste nel vizio derivante da violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere (vizi tipici degli atti amministrativi). L’inesistenza e la nullità operano di diritto, non sono sanabili e possono essere eccepite in ogni momento da chiunque vi abbia interesse; l’annullabilità è un vizio che deve essere rilevato a istanza dell’interessato, nei termini stabiliti dalla legge ed è sanabile per effetto del decorso del tempo (l’impugnazione deve avvenire entro 60 giorni da quanto l’interessato ne abbia avuto notizia dinanzi al giudice amministrativo competente dell’atto annullabile oppure entro 120 giorni nel caso di impugnazione con ricorso straordinario al Capo dello Stato). Il provvedimento amministrativo si considera illegittimo se emanato in violazione dei principi e delle norme di legge che disciplinano l’attività della pubblica amministrazione, per le ragioni sopra indicate; l’illegittimità può essere assoluta (per inesistenza o nullità), come tale insanabile; oppure relativa (per sussistenza di uno dei vizi tipici degli atti amministrativi sopra richiamati), come tale sanabile se l’atto non è impugnato

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dall’interessato nei termini indicati dinanzi al giudice amministrativo competente o in via straordinaria dinanzi al Capo dello Stato. Per quanto riguarda i casi di illegittimità relativa, i vizi tipici da cui possono essere affetti gli atti amministrativi sono tre: l’incompetenza, l’eccesso di potere e la violazione di legge. Per incompetenza si intende il vizio dell’atto che è stato emanato da un organo o ente amministrativo che non risulta essere titolare ex lege del potere che ha esercitato, appartenente invece ad un’altra autorità. Si fa riferimento, in questo caso, alle ipotesi di “incompetenza relativa”, vale a dire di provvedimenti adottati da un’autorità che non è l’organo o ufficio esattamente indicato dalla legge, come nel caso di un atto adottato dal sindaco invece che da un assessore comunale o da un dirigente amministrativo. Come detto in precedenza, invece, se il provvedimento fosse adottato da un’autorità del tutto estranea, in quanto competente in materia del tutto diversa, ci troveremmo di fronte ad un caso di “incompetenza assoluta” da cui deriverebbe la nullità del provvedimento stesso. L’eccesso di potere si realizza in tutti quei casi in cui si ravvisa da parte della PA un “cattivo uso” del potere discrezionale riconosciutole dalla legge, secondo quelle fattispecie tipiche che sono state enucleate nel tempo dalla giurisprudenza amministrativa: la illogicità manifesta, la contraddittorietà fra motivazione e dispositivo dell’atto, la contraddittorietà tra provvedimenti, l’insufficienza della motivazione, la disparità di trattamento tra soggetti in situazioni analoghe o la parità di trattamento tra soggetti in situazioni differenti. Infine, la violazione di legge consiste nel vizio dell’atto che contrasti per qualsiasi ragione con una disposizione di fonte primaria, con ciò violando altresì il principio costituzionale secondo cui l’attività amministrativa è sottoposta alla legge, cui deve conformarsi. Venendo alle tutele amministrative che possono essere adottate nel caso di un atto illegittimo, per prima va menzionata la possibilità di autotutela della stessa PA, che costituisce un potere generale della pubblica amministrazione in virtù del quale la PA può rivedere e rettificare il proprio operato, procedendo all’eliminazione di un atto illegittimo mediante l’annullamento o la revoca dello stesso. Nel caso in cui invece i soggetti destinatari del provvedimento amministrativo che si ritengono danneggiati dallo stesso non ottengano risul-

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tati in termini di autotutela della PA, possono presentare un ricorso amministrativo, dunque rivolto direttamente all’amministrazione, che – a seconda dei casi – sarà un ricorso gerarchico, rivolto all’organo sovraordinato rispetto a quello che ha emanato l’atto che si sostiene illegittimo, oppure un ricorso in opposizione, presentato all’organo stesso che ha emanato l’atto, nei casi in cui tale organo non sia sottoposto ad un superiore gerarchico. Tra i ricorsi amministrativi va incluso anche il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, esperibile per motivi di legittimità nei confronti di atti amministrativi definitivi nel termine di 120 giorni dalla loro comunicazione o comunque dalla loro conoscenza da parte dell’interessato. Questo ricorso deve essere presentato dall’interessato al Ministro competente e in relazione ad esso il Consiglio di Stato è chiamato a rendere un parere obbligatorio e vincolante, cui si deve conformare la decisione adottata dal Presidente della repubblica (d.p.r. 1199/1971). Accanto ai rimedi amministrativi, vanno poi richiamati anche i rimedi giurisdizionali esperibili a fronte degli atti della PA. La Costituzione (art. 113) prevede, infatti, che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi”. Per diritti soggettivi si intendono le posizioni giuridiche soggettive riconosciute dalla Costituzione e dalla legge in capo ai singoli soggetti, che possono richiederne tutela in forma piena, escludendo i terzi dalla loro sfera di interesse (proprietà, diritto alla salute, libertà personale, ecc.); per interessi legittimi, invece, si intendono le posizioni giuridiche soggettive di quei soggetti che, essendo destinatari di effetti derivanti dalle attività o dagli atti amministrativi, possono richiedere ai giudici competenti la verifica del corretto esercizio del potere in loro confronto da parte della pubblica amministrazione. La Costituzione, pertanto, riconosce a tutti gli interessati, in caso di violazione di un diritto o interesse legittimo, il diritto di ricorrere dinanzi agli organi giudiziari competenti, che – a seconda dei casi – saranno: a) i giudici amministrativi (TAR e, in appello, Consiglio di Stato), competenti in via generale nelle ipotesi di lesione di interessi legittimi e, in limitati casi, di specifici diritti soggettivi, con il potere di annullare gli atti amministrativi impugnati nel caso in cui ne sia accertata l’illegittimità; b) i giudici ordinari, civili e penali (Giudici di pace, Tribunali, Corti d’appello e Cassazione) competenti in via generale in caso di lesione di un diritto

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soggettivo, che possono conoscere solo incidentalmente degli atti amministrativi nel corso dei giudizi loro rimessi e che possono disapplicare tali atti amministrativi ove ne riscontrino l’illegittimità, ma senza alcun potere di annullamento.

2.24. Ministeri e altre amministrazioni L’amministrazione centrale, che fa capo agli organi che compongono il Governo, si articola nella Presidenza del Consiglio e nei vari ministeri, vale a dire negli apparati organizzativi statali cui sono preposti rispettivamente il Presidente del Consiglio e i singoli ministri. Si tratta di strutture amministrative organizzate in direzioni e uffici, secondo le necessità e in base alle vigenti disposizioni di legge, cui è assegnato in dotazione organica il personale amministrativo. A queste strutture amministrative è riservata la maggioranza delle funzioni amministrative statali. Nel tempo l’ordinamento dei ministeri è stato più volte riorganizzato e razionalizzato; inoltre anche l’amministrazione periferica dello Stato è stata oggetto di riordino (d.lgs. 300/1999). Il numero dei ministeri è stato ridotto e le funzioni decisorie sono state assegnate ai Segretariati generali e ai Dipartimenti, che costituiscono articolazioni interne dei ministeri. Il Segretario generale, ove istituito, opera alle dirette dipendenze del Ministro assicurando il coordinamento dell’azione amministrativa attraverso l’attività istruttoria e l’elaborazione di indirizzi e programmi di competenza del ministro; coordina gli uffici e le attività del ministero e vigila sulla loro efficienza, riferendo periodicamente al ministro. I Dipartimenti sono costituiti per assicurare l’esercizio organico e integrato delle funzioni del ministero. Ai Dipartimenti sono attribuite funzioni amministrative concernenti ampie aree di materie omogenee, con compiti di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione in cui si articolano i dipartimenti stessi, oltre all’organizzazione e alla gestione di risorse strumentali, finanziarie ed umane ad essi attribuite. È prevista, inoltre, la costituzione di Agenzie (d.lgs. 300/1999), dotate di autonomia funzionale e organizzativa, cui è stato affidato lo svolgimento di attività a carattere tecnico operativo, già esercitate in passa-

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to da ministeri ed enti pubblici. Le Agenzie sono sottoposte ai poteri ministeriali di indirizzo e vigilanza. I principali apparati amministrativi del Governo, secondo le vigenti disposizioni di legge, sono: – La Presidenza del Consiglio, cui sono attribuite le funzioni di direzione e coordinamento dell’indirizzo politico; ai suoi uffici fanno capo i Ministeri senza portafoglio (ministri per i rapporti con il Parlamento; per gli affari regionali; per gli affari comunitari, ecc.); – il Ministero degli affari esteri, cui sono attribuite funzioni in materia di rapporti politici, economici, sociali e culturali con l’estero, anche attraverso le rappresentanze diplomatiche delle ambasciate e i consolati; – il Ministero dell’Interno cui spettano funzioni inerenti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, il coordinamento delle forze di polizia, la difesa civile, le politiche di protezione civile e prevenzione incendi; – il Ministero della Giustizia, che esercita funzioni relative all’organizzazione amministrativa dell’attività giudiziaria e dei servizi di giustizia, inclusa la gestione del personale amministrativo (dunque non di quello giudiziario, vale a dire dei magistrati), dei servizi dell’amministrazione penitenziaria e di quelli relativi alla giustizia minorile; – il Ministero della Difesa cui spettano le funzioni in materia di difesa e sicurezza militare dello Stato, politica militare e partecipazione a missioni a supporto della pace (peace keeping), partecipazione a organismi internazionali di settore, pianificazione generale e operativa delle forze armate e interforze; – il Ministero dell’economia e delle finanze cui sono attribuite compiti in materia di politica economica, finanziaria e di bilancio, programmazione degli investimenti pubblici, coordinamento della spesa pubblica e verifica dei suoi andamenti, fiscalità e entrate pubbliche; – il Ministero dello sviluppo economico cui sono attribuite funzioni in materia di industria, artigianato, energia, commercio, comunicazioni; – il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali a cui spettano funzioni in materia di agricolture, foreste, caccia e pesca; – il Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare, cui sono attribuite le funzioni relative alla tutela dell’ambiente, del territorio e dell’ecosistema; – il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che ha il compito di

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identificare le linee fondamentali dell’assetto del territorio con riferimento alle reti infrastrutturali e al sistema delle città e delle aree metropolitane, reti infrastrutturali e opere di competenza statale, politiche urbane e dell’edilizia abitativa, opere marittime e infrastrutture idrauliche, trasporti e viabilità; – il Ministero del lavoro e delle politiche sociali che svolge le proprie funzioni con particolare riferimento alla prevenzione e riduzione delle condizioni di bisogno e disagio delle persone e delle famiglie, di politica del lavoro e sviluppo dell’occupazione, di tutela del lavoro e dell’adeguatezza del sistema previdenziale; – il Ministero della salute che esercita funzioni relative alla tutela della salute umana, di coordinamento del sistema sanitario nazionale, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze; – il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca spettano funzioni relative all’istruzione scolastica ed istruzione superiore, di istruzione universitaria, di ricerca scientifica e tecnologica; – il Ministero per i beni e le attività culturali, cui spettano le funzioni relative alla tutela e alla gestione del patrimonio storico, artistico, archeologico, paesaggistico e architettonico, in materia di turismo. In passato (anteriormente all’approvazione del d.lgs. 300/1999) la maggior parte dei ministeri aveva una articolazione periferica estesa a tutto il territorio nazionale. L’amministrazione periferica si articolava, sotto il profilo strutturale, in uffici che operavano localmente, in stretta dipendenza dal ministero di cui erano emanazione e in rapporto di subordinazione. Questo modello è stato progressivamente ridimensionato nel corso degli ultimi decenni a seguito di numerose riforme che sono andate nella direzione di un decentramento di funzioni a livello regionale e locale (l. 59/1997, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e il d.lgs. 300/1999). Nell’ambito di un riordino dell’amministrazione periferica dello Stato è stato previsto, in particolare, il decentramento delle funzioni statali con conseguente attribuzione agli enti regionali e locali di una competenza amministrativa generale. Attualmente all’amministrazione centrale restano riservate solo le funzioni specificamente individuate dalla legge.

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2.25. Autorità indipendenti: nomina, ruolo e poteri Il modello di amministrazione statale che caratterizza il nostro ordinamento è basato sui ministeri, quali organi di vertice degli apparati amministrativi. Nel tempo questo modello, basato su apparati amministrativi con vertici politici (i misteri) è stato ritenuto non idoneo per lo svolgimento delle competenze normative, di vigilanza-controllo e sanzionatorie nei confronti degli operatori di talune attività economiche e di taluni mercati. Si è ritenuto, infatti, che a tali scopi fosse più idoneo il modello di amministrazioni indipendenti dal potere politico e dotate di specifiche competenze tecniche. Per questo motivo, allo scopo di garantire la trasparenza dei mercati finanziari, la tutela della concorrenza, la corretta applicazione della normativa relativa al mercato dell’energia e gas, delle comunicazioni, della privacy e di alcuni altri settori sono state istituite per legge apposite Autorità amministrative indipendenti, cui sono state affidate funzioni normative, di vigilanza e controllo, oltre che sanzionatorie. I modelli cui si è ispirato il legislatore italiano sono stati quelli delle indipendent agencies statunitensi sorte intorno al XIX secolo e delle più recenti autorités administratives indépendantes francesi, che si caratterizzano per un forte legame con l’azione di Governo. Nel nostro ordinamento questa caratteristica trova solo parzialmente riscontro, dal momento che le Autorità amministrative indipendenti sono state istituite, generalmente, nella logica di sottrarre al Governo le competenze amministrative in settori economicamente rilevanti per i quali si riteneva necessaria una specifica competenza tecnica e, talvolta, in settori nei quali agivano come operatori di mercato dei soggetti pubblici riconducibili, direttamente o indirettamente, a ministeri (ad esempio si pensi al mercato dell’energia e del gas, delle telecomunicazioni e trasmissioni televisive, ecc.). Lo scopo dell’istituzione di tali Autorità è stato, dunque, proprio quello di garantire, attraverso strutture indipendenti dal circuito politico-istituzionale, il pieno rispetto del principio di imparzialità (art. 97.1. Cost.) oltre che di efficienza ed efficacia dell’attività della pubblica amministrazione deputata alla regolazione o al controllo dei mercati indicati e dei relativi operatori. Le Autorità amministrative indipendenti sono enti di diritto pubblico;

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sono dotate di personalità giuridica e, grazie alla loro indipendenza e terzietà, sono poste a tutela di diversi settori di rilevanza economico sociale per garantire il funzionamento dei mercati secondo le regole vigenti, soprattutto di quei mercati che sono stati caratterizzati per lungo tempo da un regime di monopolio od oligopolio assegnato ad operatori pubblici (si pensi ai già richiamati mercati dell’energia e del gas, delle telecomunicazioni, delle trasmissioni televisive, ecc.). Le singole Autorità sono titolari, a seconda dei casi, di poteri normativi, di vigilanza e controllo, e in specifici casi anche sanzionatori nei settori di propria competenza. Le Autorità amministrative indipendenti sono organi collegiali formati da personalità qualificate, selezionate in modo tale da garantire l’autonomia e l’indipendenza dei loro componenti rispetto agli organi politici e, in particolare, rispetto ai ministeri. Tra le Autorità indipendenti si segnalano: – la CONSOB – Commissione nazionale per le società e la borsa, di cui alla l. 216/1974, istituita per tutelare gli investitori e per garantire l’efficienza, la trasparenza e lo sviluppo del mercato mobiliare; – l’IVASS – Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico che opera per garantire la stabilità del mercato assicurativo e la tutela del consumatore. Istituito con la l. 135/2012 (di conversione, con modifiche, del d.l. 95/12), l’Istituto è subentrato in tutte le funzioni, le competenze e i poteri che precedentemente facevano capo all’ISVAP; – la AGCOM – Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (l. 249/1997), cui sono attribuite funzioni di regolazione del comparto delle radiotelecomunicazioni, con l’obiettivo di assicurare il pluralismo e l’imparzialità dell’informazione; – la AGCM – Autorità garante della concorrenza e del mercato (l. 287/1990), con funzioni di accertamento, repressione e sanzione degli illeciti anti-concorrenziali (antitrust), vale a dire di garantire il rispetto delle regole che vietano le intese anticoncorrenziali tra imprese, gli abusi di posizione dominante e le concentrazioni in grado di creare o rafforzare posizioni dominanti dannose per la concorrenza, con l’obiettivo di migliorare il benessere dei cittadini. Nel 1992 è stato affidato all’Antitrust il compito di contrastare la pubblicità ingannevole delle aziende. Dal 2007 l’Autorità tutela i consumatori (e dal 2012 anche le microimprese) dalle

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pratiche commerciali scorrette delle imprese. Dal 2012 è stata affidata all’Antitrust la tutela amministrativa contro le clausole vessatorie inserite nei contratti con i consumatori, anche in base alle norme sui diritti dei consumatori che recepiscono le direttive comunitarie in materia (Direttiva comunitaria Consumer Rights). Dal 2004 l’AGCM applica la legge sul conflitto di interessi dei titolari delle cariche di Governo; – l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (l. 481/1985), il cui controllo si incentra sulle aziende di pubblica utilità al fine di garantire adeguati livelli di qualità nei servizi del comparto e un sistema tariffario certo e trasparente; – il Garante per la protezione dei dati personali (d.lgs. 196/2003), cui spetta il compito di che garantire che il trattamento dei dati personali da parte di tutti gli operatori si svolga nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità delle persone fisiche, con particolare riferimento alla riservatezza e all’identità personale. Come risulta evidente dalla breve disamina precedente, le competenze e responsabilità amministrative attribuite a ciascuna Autorità sono notevolmente differenziate. Caratteristiche comuni attengono invece alla nomina dei loro vertici, che avviene mediante selezione dei candidati nell’ambito di categorie professionali particolarmente qualificate e non è affidata al Governo. Al fine di garantirne l’indipendenza è previsto che i componenti delle varie Autorità siano nominati dai Presidenti delle Camere e che durino in carica per un lungo periodo di tempo. Le modalità e i criteri di nomina sono differenti a seconda dei casi. Altri tratti comuni delle Autorità sono rappresentati dall’autonomia organizzativa e regolamentare, dalla potestà sanzionatoria e di risoluzione dei conflitti. Per la garanzia di indipendenza delle Autorità assumono particolare rilevanza le modalità tramite le quali avviene il loro finanziamento, mediante attribuzione diretta ex lege di appositi stanziamenti. Le Autorità amministrative indipendenti sono altresì titolari poteri regolamentari relativi sia alla loro organizzazione, sia alla disciplina dei settori di loro competenza. Le Autorità svolgono un controllo puntuale sui soggetti alla cui vigilanza sono preposte; definiscono le regole relative all’attività svolta dai vari operatori dei mercati loro assegnati; hanno poteri di indagine; pos-

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sono instaurare procedimenti a carico delle imprese sulle quali esercitano il controllo; possono irrogare sanzioni amministrative anche di natura pecuniaria. In considerazione della loro indipendenza dagli organi politici e delle funzioni loro attribuite (normative, amministrative, sanzionatorie), le Autorità amministrative indipendenti costituiscono una sorta di tertium genus tra gli organi amministrativi e gli organi giurisdizionali. Va precisato che nel nostro ordinamento manca una espressa garanzia costituzionale di indipendenza per tali organi (in Costituzione il requisito dell’indipendenza è previsto esclusivamente con riferimento agli organi giurisdizionali, dall’art. 104.1. Cost.), né tanto meno queste Autorità sono affidate ad una disciplina uniforme. Per questo motivo da tempo si discute in merito alla necessità, o meno, di inserire in Costituzione apposite norme a presidio dell’autonomia e indipendenza di queste Autorità, senza che tuttavia ad oggi si sia giunti ad una conclusione in tal senso. Infine va richiamata in questa sede anche un’altra istituzione di cui abbiamo parlato in precedenza (par. 2.20.), la Banca d’Italia, che per molti aspetti può essere accostata alle Autorità in esame (ad esempio per l’autonomia e indipendenza, per l’alta qualificazione tecnica, per le funzioni normative e di vigilanza, oltre che per l’elevata capacità operativa) dalle quali tuttavia si distingue per la specificità di storia, veste e ruolo che si vede assegnato.

2.26. Le autonomie locali: regioni, province e comuni Per comprendere l’ordinamento regionale occorre far riferimento al Titolo V della Costituzione, così come innovato dalla l. cost. 1/1999 e dalla l. cost. 3/2001. In particolare l’art. 114 Cost. recita: “La repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Con riferimento alle regioni a statuto speciale (Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto Adige, Valle d’Aosta) va in primo luogo sottolineato che ad esse sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, sulla base di statuti speciali (art. 116 Cost.). La “specialità” di tali regioni è confermata dalla circostanza che i loro

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statuti sono adottati con leggi costituzionali (mentre gli statuti delle regioni ordinarie sono adottati con leggi regionali statutarie); gli statuti speciali, pertanto, hanno una efficacia equivalente a quella della Costituzione. Quanto alle Regioni a statuto ordinario, ciascuna Regione adotta con legge regionale uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, oltre alle regole di esercizio del diritto di iniziativa popolare, dei referendum, delle modalità di pubblicazione di leggi e regolamenti (art. 123.1. Cost.). Lo statuto deve essere approvato dal Consiglio regionale con voto a maggioranza assoluta (metà più uno dei componenti del Consiglio), con due successive deliberazioni adottate ad intervallo non minore di due mesi. Il Governo può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte Costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione (art. 123.2. Cost.). Lo statuto regionale è sottoposto a referendum popolare quando entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti del Consiglio regionale. Se sottoposto a referendum, lo statuto non è promulgato se non è approvato con la maggioranza dei voti validi (non è dunque richiesto un quorum strutturale degli aventi diritto). Gli organi della Regione sono il Consiglio regionale, la Giunta ed il suo Presidente: – il Consiglio regionale è titolare del potere legislativo. Può fare proposte di legge alle Camere; – la Giunta regionale è l’organo esecutivo della regione; – il Presidente della Giunta è anche Presidente della Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle istruzioni del Governo (art. 121 Cost.). Il Presidente della Giunta, salvo che lo statuto regionale non disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto; ha il potere di nominare e revocare i componenti della Giunta. Le Regioni a Statuto speciale sono titolari di potestà legislativa su un numero di materie che può variare da regione a regione, a seconda delle differenti previsioni contenute in ogni singolo statuto.

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I soli limiti comuni a tutti gli statuti (in considerazione delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, vale a dire riservata allo stesso ex art. 117.2. Cost.) sono quelli derivanti dagli obblighi internazionali, dagli interessi nazionali, dalle grandi leggi di riforma economicosociale, dai principi generali dell’ordinamento giuridico. Per le materie di legislazione concorrente, vale a dire attribuite alla potestà legislativa delle Regioni salvo che per la determinazione dei principi fondamentali assegnata alla legislazione dello Stato (ex art. 117.3. Cost.), le Regioni a statuto speciale incontrano gli stessi limiti previsti per le regioni a statuto ordinario, vale a dire i limiti individuati dalle leggi dello Stato sui principi fondamentali della materia. Le Regioni a statuto speciale godono inoltre di un’ampia autonomia finanziaria ed impositiva, a differenza delle Regioni ordinarie. Per quanto riguarda le Regioni a statuto va sottolineato, in primo luogo, che (art. 117.1. Cost.) “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato o e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”; in questo modo sono individuati i limiti della potestà normativa statale e regionale. Sono poi elencate in modo tassativo (art. 117.2. Cost.) le 17 materie nelle quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, tra le quali rientrano, in particolare, le seguenti materie di interesse economico: a) politica estera e ai rapporti con l’Unione europea; b) immigrazione; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, tutela della concorrenza, sistema valutario, sistema tributario e contabile, armonizzazione dei bilanci pubblici, perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; o) previdenza sociale; q) dogane; r) pesi, misure e determinazione del tempo, coordinamento statistico e informatico dei dati dell’amministrazione, opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Un secondo elenco (art. 117.3. Cost.) riguarda le materie riservate alla legislazione concorrente, vale a dire quella in relazione alla quale “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.

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Rientrano in questo elenco, tra le altre, le seguenti materie di interesse economico: rapporti delle Regioni di natura internazionale e con l’Unione europea; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; professioni; sostegno all’innovazione per i sistemi produttivi; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; casse di risparmio, casse rurali e aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Come appare evidente, l’elenco delle materie di competenza concorrente attribuisce molte materie di rilevanza economica alla potestà normativa delle Regioni, con il rischio che la mancanza di un centro decisionale unitario frammenti o paralizzi i processi decisionali in settori strategici nazionali come quelli dell’energia e dei trasporti. Inoltre alle Regioni è anche affidata una competenza esclusiva residuale (art. 117.4. Cost.), in quanto “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”. In questo modo si amplia ulteriormente l’insieme delle competenze legislative regionali, seguendo il modello della costituzione tedesca del 1949 e, rovesciando l’impostazione della precedente normativa costituzionale italiana, stabilendo un elenco tassativo di competenze esclusive statali e assegnando alle Regioni tutte le altre competenze concorrenti o esclusive residuali. Questa impostazione, che si ispirava ad un processo di ampliamento di poteri delle autonomie locali e, in particolare, delle Regioni secondo una logica di tipo ‘federalista’, è stato oggetto di osservazioni critiche per la frammentazione decisionale che ha prodotto, senza essere stata peraltro adeguatamente accompagnata da un effettivo federalismo fiscale che abbia devoluto realmente potere impositivo e disponibilità di entrate tributarie direttamente alle Regioni. In relazione all’esercizio delle proprie competenze legislative da parte dello Stato o delle regioni possono insorgere contestazioni relative alla legittimità costituzionale delle norme adottate: lo Stato, per il tramite del Governo, o una Regione può contestare che una legge di un’altra regione ecceda la competenza della Regione stessa; oppure una Regione

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può contestare che una legge o un atto avente forza di legge dello Stato sia lesivo della propria competenza. In questi casi il Governo, per lo Stato, e le Regioni possono rivolgersi – come si è detto in precedenza, par. 2.17. – alla Corte costituzionale, attivando un procedimento in via principale. La Costituzione prevede anche (art. 114 Cost.) i Comuni, le Province e le Città metropolitane come enti territoriali autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalle stesse norme costituzionali. Gli enti locali possono, dunque, dotarsi di uno statuto e sono titolari di potestà regolamentari in ordine alla organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117.6. Cost.). I Comuni e le Province hanno, inoltre, autonomia finanziaria di entrata e spesa. Possono stabilire e applicare tributi ed entrate propri, ma solo in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario in generale. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. L’art. 118.1. Cost. prevede inoltre la titolarità in capo ai Comuni di tutte le funzioni amministrative salvo che per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L’organizzazione dei Comuni e delle Province è sostanzialmente identica, fatta eccezione per il dato rilevante che gli organi provinciali non sono più eletti direttamente a suffragio universale diretto, ma sono designati in secondo grado dagli organi comunali. Gli organi degli enti locali territoriali sono il Consiglio comunale/provinciale, che resta in carica per cinque anni; è organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo (art. 42 T.u.e.l.). La Giunta coadiuva il Sindaco/Presidente della Provincia, nel Governo del Comune/Provincia, compie gli atti di amministrazione che non siano di competenza del Sindaco / Presidente della Provincia o del Consiglio. In generale il Consiglio è titolare dei poteri regolamentari che spettano all’ente locale. Il Sindaco è eletto direttamente dal corpo elettorale e procede alla nomina e revoca della propria Giunta. In caso di sfiducia del Consiglio alla Giunta, motivata e approvata per appello nominale, si determina automaticamente lo scioglimento del

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Consiglio e la nomina di un Commissario, che amministrerà il comune fino a nuove elezioni. Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta, sovrintende personalmente ai servizi statali decentrati al Comune, può adottare con atto motivato provvedimenti anche contingibili ed urgenti, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, in materia di sicurezza, sanità ed igiene pubblica, coordina gli orari di negozi servizi ed uffici pubblici nomina i responsabili degli uffici e servizi, attribuisce incarichi dirigenziali. Le province sono enti territoriali di lunga tradizione storica (a differenza delle regioni, che sono state istituite a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione del 1948). Sono enti sovracomunali e per lungo tempo sono state organizzate sullo stesso modello istituzionale dei comuni, con a capo un presidente e un consiglio provinciale costituito da un’assemblea di rappresentati elettivi del corpo elettorale territoriale. Ad esse erano attribuite competenze amministrative proprie, oltre a quelle delegate dalle Regioni e dallo Stato. A lungo si è discusso della necessità di un ente territoriale intermedio di tale tipo, con posizioni differenziate tra chi ha sostenuto l’importanza di tali enti come organismi di governo intermedio del territorio e luoghi di composizione dei diversi interessi comunali e chi ha ritenuto invece più opportuno abolire tali enti ritenuti orami non più necessari. Gli enti territoriali subregionali sono stati oggetto di importanti riforme e in particolare si segnala la l. 56/2014 (detta “Legge Del Rio”, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”) che ha ridisegnato confini e competenze dell’amministrazione locale. Le province sono diventate enti di secondo grado i cui organi (presidente e consiglio provinciale) non sono più eletti direttamente dal corpo elettorale territoriale, bensì sono designati con elezioni di ‘secondo grado’ da sindaci e consiglieri comunali dei comuni ricompresi nelle province stesse. In questo modo si è inteso ridimensionare ruolo e costi di tali enti, ritenendoli non più necessari (ma in realtà il dibattito a tale riguardo è ancora aperto). Inoltre con la l. 56/2014 alcune delle funzioni proprie delle province passano ai comuni o alle regioni; fanno eccezione le Province Autonome di Trento e Bolzano, per la loro specifica natura di enti rappresentativi di minoranze linguistiche garantite in Costituzione.

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La Città metropolitana è uno degli enti locali territoriali previsti nella Costituzione italiana, all’art. 114. La loro futura istituzione era disciplinata dal Testo unico degli enti locali (d.lgs. 267/2000, art. 23). Da lungo tempo era aperto un dibattito sulla opportunità di istituire tali enti locali (previsti per la prima volta dalla legge sulla riforma dell’ordinamento degli Enti locali, l. 142/1990, agli artt. 17-21 e successivamente inseriti in Costituzione all’art. 114 con la riforma del Titolo V di cui alla l.c. 3/2001). In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, sono state istituite le città metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria (art. 1 l. 56/2014) e, nel rispetto delle competenze delle regioni speciali, sono stati dettati i principi (che valgono come principi di grande riforma economica e sociale) per la disciplina di città e aree metropolitane che le regioni Sardegna, Sicilia e Friuli-Venezia Giulia adotteranno in conformità ai rispettivi statuti, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 114 e 117 Cost. In questa fase i territori delle città metropolitane coincidono con quelli delle precedenti province, che sono contestualmente soppresse. Gli organi della città metropolitana sono (art. 1 l. 56/2014): a) il sindaco metropolitano; b) il consiglio metropolitano; c) la conferenza metropolitana. Il sindaco metropolitano rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Il consiglio metropolitano è l’organo di indirizzo e controllo, propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Su proposta del sindaco metropolitano, il consiglio adotta gli schemi di bilancio da sottoporre al parere della conferenza metropolitana. A seguito del parere espresso dalla conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente, il consiglio approva in via definitiva i bilanci dell’ente.

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La conferenza metropolitana ha poteri propositivi e consultivi, secondo quanto disposto dallo statuto, nonché i poteri di adottare o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal consiglio metropolitano con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente. L’istituzione delle città metropolitane prende atto della crescente necessità di dotare i più grandi centri urbani di organi di governo territoriale adeguati alle nuove dimensioni dei territori urbani e alle esigenze di comunità di cittadini e operatori economici che non corrispondono più alle precedenti aree cittadine.

Parte IV – Libertà e Costituzione economica Sommario: 2.27. I principi costituzionali (artt. 1-12). – 2.28. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti civili, etico-sociali e politici (artt. 13-34; 48-54). – 2.29. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti etico-sociali (artt. 29-34). – 2.30. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti politici (artt. 48-54). – 2.31. La Costituzione economica (artt. 35-47; 23 e 53; 81). – 2.32. La Costituzione economica e il bilancio dello Stato (art. 81).

2.27. I principi costituzionali (artt. 1-12) I principi costituzionali fondamentali sono contenuti negli artt. 1-12 della Costituzione e danno sostanza alla forma di Stato democratico disegnata dalla Costituzione, di cui esprimono le finalità: il principio democratico (art. 1); il principio personalista e pluralista (art. 2); il principio di eguaglianza (art. 3); il principio di tutela del lavoro (artt. 1 e 4); il principio di uguaglianza delle confessioni religiose (artt. 7-8); i principi sul rapporto tra l’ordinamento italiano, il diritto internazionale e gli ordinamenti a carattere sopranazionale come l’Unione europea (artt. 10-11). Secondo l’art. 1 Cost. “l’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione”. Il nostro ordinamento si fonda su un sistema di democrazia rappresentativa: il corpo elettorale, in rappresentanza del popolo, esercita una frazione del potere sovrano attraverso l’elezione dei componenti del Parlamento. La sovranità popolare non si esaurisce nel Parlamento nazionale, ma trova inoltre espressione nell’elezione da parte del corpo elettorale di propri rappresentanti all’interno degli organi rappresentativi (i Consigli) di Regioni, Province, Comuni. Inoltre, nell’ordinamento sono previsti anche alcuni istituti di democrazia diretta, quali i referendum (abrogativo, art. 75 Cost.; costituzionale confermativo, art. 138 Cost.) e l’iniziativa legislativa popolare (art. 71 Cost.). Nell’ordinamento costituzionale sono poi garantiti i diritti inviolabili

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dell’uomo e sono stabiliti i doveri inderogabili di solidarietà. L’art. 2 Cost. dispone, infatti, che “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. Per diritti inviolabili si intendono quei diritti fondamentali dell’uomo e non del solo cittadino che sono riconosciuti (dunque non creati) e protetti direttamente dalla Costituzione. Questa garanzia è estesa anche alle formazioni sociali, vale a dire a ogni forma organizzativa collettiva attraverso la quale gli esseri umani esplicano la loro personalità e manifestano le loro opinioni. La ratio di questa disposizione è di prevedere, da un lato, che la tutela dei diritti del singolo individuo avvenga anche all’interno delle formazioni sociali; dall’altro, di specificare che la titolarità dei diritti inviolabili deve essere riconosciuta anche alle formazioni sociali. In Costituzione viene dunque contestualmente affermato un principio personalista, in virtù del quale i diritti personali del singolo non posso essere violati da nessuno, e un principio pluralista, per il quale alle formazioni sociali in cui si articola la società (caratterizzata una molteplicità di formazioni intermedie all’interno delle quali gli individui conducono la propria esistenza: famiglia, confessioni religiose, associazioni) viene riconosciuta una tutela pari a quella degli individui, quindi la tutela massima prospettabile nell’ordinamento. I diritti inviolabili sono menzionati come categoria generale nell’art. 2 Cost. e vengono individuati in modo analitico negli articoli successivi della Costituzione. Caratteristiche fondamentali dei diritti inviolabili sono: a) l’assolutezza (possono essere fatti valere nei confronti di tutti); b) l’inalienabilità (non possono costituire oggetto di trasferimento a terzi); c) l’irrinunciabilità (il titolare degli stessi non può rinunziarvi per nessun motivo). I doveri inderogabili di solidarietà sono, invece, quei doveri di natura politica, economica e sociale (come la partecipazione alle elezioni e l’esercizio del voto, l’assolvimento dei doveri fiscali o degli oneri sociali per la tutela dei soggetti più svantaggiati) che la Costituzione richiede essenzialmente ai cittadini e, più in generale, a tutti coloro che sono sottoposti all’ordinamento vigente (dunque anche agli stranieri che vivano e operino in Italia) quale contributo di solidarietà e coesione sociale.

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Il principio di uguaglianza è la disposizione costituzionale che meglio sintetizza ed esemplifica il rapporto tra la forma di Stato italiana e i diritti di libertà. Secondo l’art. 3, c. 1 Cost. “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. Questo principio è indicato come di uguaglianza formale, vale a dire come dichiarazione dell’inesistenza di cause di discriminazione tra persone ammesse nell’ordinamento. Inoltre nel secondo comma dell’art. 3 Cost. si aggiunge che spetta allo Stato “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana e 1’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica economica e sociale del Paese”. Questo principio è indicato come di uguaglianza sostanziale, vale a dire come compito specifico dello Stato di operare, attraverso tutti i suoi poteri, per la rimozione degli ostacoli di ogni natura che impediscono il realizzarsi della uguaglianza formale tra esseri umani. All’interno della società sussistono, infatti, situazioni di disparità economica e sociale che rappresentano un freno all’effettiva realizzazione della piena eguaglianza tra cittadini e al pieno godimento delle libertà sancite dalla Costituzione; per questo motivo si rende necessario un intervento dei poteri pubblici che assicuri a tutti le medesime opportunità. La Costituzione riconosce, poi, il diritto al lavoro come principio fondamentale dell’ordinamento. Il lavoro costituisce uno strumento essenziale per garantire la dignità delle persone e spetta alla Repubblica assumere le iniziative più opportune per realizzare questa condizione: infatti secondo l’art. 4 Cost. “la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”. L’affermazione del diritto al lavoro ha un valore programmatico (dunque come dichiarazione di intenti e di impegno politico istituzionale) e non precettivo (vale a dire come disposizione giuridicamente vincolante). Non può essere confusa, pertanto con un “diritto al posto di lavoro” che non sarebbe possibile garantire in concreto in uno Stato che si fondi su un sistema economico monetario di mercato, come accade per l’Italia e per l’Unione europea. La disposizione costituzionale, tuttavia, mantie-

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ne un notevole rilievo come affermazione di principio volta a ispirare le politiche pubbliche in materia economica e del lavoro. Nella Costituzione italiana, che è di ispirazione solidaristica, il lavoro non è concepito solo come diritto del singolo, ma anche come dovere di partecipare e contribuire al progresso sociale; l’art. 4, c. 2 Cost. prevede che “ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Tale dovere va ricollegato alla previsione contenuta nell’art. 1 Cost. che individua il lavoro come fondamento della Repubblica democratica. Il principio di eguaglianza in materia religiosa è contenuto in Costituzione nell’art. 7 (relativo alla disciplina dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica) e nell’art. 8 (relativo alla disciplina dei rapporti tra lo Stato e le altre confessioni religiose). In particolare ai sensi dell’art. 7 Cost., lo Stato e la Chiesa cattolica sono, “ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani”. La Costituzione prevede che i loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi, gli accordi di mutuo riconoscimento tra lo Stato italiano e la Santa Sede sottoscritti nel febbraio del 1929, costituiti in origine da: a) il Trattato, che riconosceva l’indipendenza e la sovranità della Santa Sede e fondava lo Stato della Città del Vaticano; b) la Convenzione, Finanziaria che prevedeva per la Chiesa un rilevante risarcimento in lire e regolava le questioni sorte dopo le spoliazioni degli enti ecclesiastici a causa delle leggi eversive; c) il Concordato, che definiva le relazioni civili e religiose in Italia tra la Chiesa e il Governo italiano. Nel 1984, dopo lunghe e complesse trattative, il Concordato fu rivisto e fu rimossa la clausola precedente che indicava la religione della Chiesa cattolica come religione di Stato in Italia. Va segnalato che il Trattato, invece, non fu modificato. Il nuovo Concordato ha stabilito che il clero cattolico è finanziato da una frazione del gettito totale IRPEF (l’imposta sul reddito delle persone fisiche), attraverso il meccanismo noto come “otto per mille” e che la nomina dei vescovi non richiedesse più l’approvazione del governo italiano. Inoltre sono state stabilite le clausole da rispettare al fine di rendere possibile la trascrizione di un matrimonio celebrato secondo il rito cattolico da parte dell’ufficiale di stato civile e produrre gli effetti riconosciuti

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dall’ordinamento giuridico italiano; infine si è stabilito che nelle scuole si possa richiedere l’esenzione dall’ora di religione cattolica, prima obbligatoria, che tuttavia è restata curriculare. I Patti Lateranensi sono accordi internazionali che sono stati espressamente riconosciuti e richiamati dalla Costituzione, alla quale preesistevano; come tali, non possono essere sottoposti a referendum abrogativo ex art. 75 Cost. Inoltre le modificazioni dei Patti, richiedono un procedimento di revisione costituzionale ex art. 138 Cost., salvo che – per espressa previsione costituzionale – non siano “accettate dalle due parti”. La Corte costituzionale, tuttavia, ha precisato che i Patti Lateranensi non possono comunque risultare in contrasto con i principi fondamentali della Costituzione. Anche le altre confessioni religiose, diverse dalla cattolica, sono riconosciute dalla Costituzione che prevede, al successivo art. 8, che esse “sono libere davanti alla legge… (e) hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano”. I rapporti tra queste confessioni religiose con lo Stato sono regolati per legge ordinaria, “sulla base di intese con le relative rappresentanze” e il Governo italiano. La Costituzione, inoltre, garantisce la libertà di culto religioso e difese con due altre norme (artt. 19 e 20). Con la prima si afferma la piena libertà di professione di ogni fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata. A piena tutela di questa libertà è anche stabilito che ne sono liberi anche la propaganda e l’esercizio, in privato o in pubblico, con il solo limite dei “riti contrari al buon costume” (art. 19 Cost.). Con la seconda norma (art. 20 Cost.) si stabilisce che le associazioni e istituzioni ecclesiastiche e a fini di religione o di culto non possono essere sottoposte per legge a speciali limitazioni né a speciali gravami fiscali, vale a dire a misure ulteriori rispetto a quelle previste per altri enti con finalità diverse. La Costituzione dedica due articoli (10 e 11) ai principi sul rapporto tra ordinamento italiano, diritto internazionale e ordinamenti a carattere sopranazionale come l’Unione europea. Per prima cosa la Costituzione afferma, nell’art. 10, che “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. Questo principio prevede, dunque, l’adatta-

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mento automatico del diritto italiano alle norme consuetudinarie dell’ordinamento internazionale. Altri importanti principi fondamentali sono previsti a garanzia dei diritti degli stranieri nel nostro ordinamento. L’art. 10 Cost. prosegue nei successici commi prevedendo che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità con le norme e i trattati internazionali”. Si prevede, inoltre, il diritto di asilo nel territorio della Repubblica, alle condizioni stabilite per legge ordinaria, dello straniero “al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana”. La Costituzione garantisce, infine, che “non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici”. Altro principio fondamentale di grande rilievo morale, oltre che giuridico, è contenuto nella prima parte dell’art. 11 Cost., il quale prevede che “l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”. Il ripudio della guerra è, dunque, un principio generale che lascia spazio soltanto a interventi militari difensivi o di peace-keeping. Nella seconda parte dell’art. 11 Cost. è contenuta una disposizione molto importante che – secondo la giurisprudenza costituzionale – ha dato ingresso nel nostro ordinamento alle fonti derivate del diritto europeo (regolamenti e direttive dell’Unione europea). La disposizione si limita ad affermare che l’Italia “consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Secondo questa norma, pertanto, l’Italia può accettare le limitazioni di sovranità, anche attraverso la partecipazione ad organizzazioni internazionali, soltanto a condizione che ciò sia necessario per il raggiungimento di obiettivi di “pace e giustizia” tra i vari Paesi. Trova giustificazione in questo modo l’adesione del nostro Paese alla Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), la organizzazione intergovernativa a carattere internazionale costituita a San Francisco nell’ottobre del 1945 e alla quale l’Italia ha aderito nel dicembre 1955. La stessa norma, inoltre, è stata interpretata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come la disposizione che legittima le limitazioni di sovranità accettate dall’Italia nei confronti di un’altra importante organizzazione internazionale, la Comunità europea prima e ora l’Unione

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europea, che della prima costituisce la naturale evoluzione a partire dal Trattato di Maastricht (1992). Tra le limitazioni di sovranità derivanti dall’ordinamento europeo e accettate nell’ordinamento italiano rientrano anche quelle che discendono dal riconoscimento di efficacia giuridica alle fonti europee derivate dai trattati (regolamenti e direttive europei); i trattati europei impongono, infatti, talune limitazioni di sovranità per l’Italia che si sostanziano nel prevalere delle fonti europee ad efficacia diretta (regolamenti europei) e nell’obbligo di recepimento delle fonti europee ad efficacia derivata (direttive europee). Sul punto si rimanda a quanto detto nei paragrafi 2.12. e 2.13.

2.28. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti civili, eticosociali e politici (artt. 13-34; 48-54) Rapporti civili. La Costituzione dedica ampio spazio ai diritti e doveri dei cittadini, intesi come singoli e nelle varie articolazioni sociali (associazioni, partiti, sindacati, ecc.). I diritti fondamentali, inoltre, devono intendersi estesi ad ogni persona, anche se straniera. Il primo tra i diritti fondamentali è il diritto alla libertà personale di ogni essere umano, inteso nel senso più ampio di diritto alla libertà fisica e psichica della persona (art. 13 Cost.). Questo diritto è qualificato come inviolabile (art. 13.1. Cost.), nel senso che riceve una garanzia assoluta dall’ordinamento che non ammette deroghe se non quelle espressamente previste in Costituzione. Si specifica, infatti, che nessuno può essere sottoposto a qualsiasi forma di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né a qualsiasi altra forma di restrizione della libertà personale, se non a seguito di un atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge (art. 13, c. 2 Cost.). Pertanto l’applicazione di misure restrittive della libertà personale è consentita solo nel rispetto delle due garanzie fondamentali indicate, che rappresentano altrettanti limiti per l’autorità pubblica che le disponga: a) una riserva di legge assoluta, che impone la predeterminazione per legge o atto avente forza di legge dei casi e modi di applicazione di misure restrittive della libertà personale; b) una riserva di giurisdizione, che impone l’intervento dell’autorità giudiziaria, vale a dire del giudice ordina-

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rio penale, unica autorità pubblica a poter disporre una concreta limitazione della libertà personale di una persona mediante un atto motivato, con le garanzie processuali che l’ordinamento assicura. Solo in casi eccezionali di necessità e urgenza (ad esempio arresto in fragranza di reato, fermo di indiziati di reato), stabiliti tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza (gli organi di polizia di sicurezza) può adottare provvedimenti provvisori di restrizione della libertà personale di taluno; questi provvedimenti devono essere comunicati entro 48 ore all’autorità giudiziaria penale ordinaria. Qualora tale autorità giudiziaria non disponga la loro convalida entro le successive 48 ore, gli atti provvisori si intendono automaticamente revocati e restano privi di ogni effetto (art. 13, c. 3 Cost.). A completamento delle garanzie assolute di tutela della libertà personale si prevede che “è punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà” (art. 13, c. 4 Cost.) Inoltre, che per la carcerazione preventiva di persone indagate o imputate, ma che non abbiano ancora subito una condanna penale, devono essere stabiliti con legge i termini massimi di detenzione (art. 13, c. 5 Cost.), restando ferma la presunzione di non colpevolezza dell’imputato. Un altro diritto fondamentale che costituisce completamento della libertà personale è il diritto alla libertà di domicilio (art. 14 Cost.). In questa sede il domicilio non va inteso, secondo una interpretazione restrittiva di matrice privatistica, soltanto come la sede principale degli affari e interessi della persona; in una prospettiva di diritto pubblico il domicilio va inteso in senso molto ampio, come ogni proiezione spaziale nella quale la persona esplichi la propria personalità, avendo titolo giuridico di escludere i terzi: è domicilio, quindi, la propria abitazione di proprietà o in locazione, ma anche la camera d’albergo o la tenda del campeggio, fino anche alla propria automobile o alle sacche della bicicletta. Il domicilio può essere visto, quindi, come la proiezione spaziale della libertà personale, a prescindere dal rapporto giuridico o contrattuale che lega il domicilio al soggetto (ad esempio, proprietà, comodato, locazione o altro titolo giuridico). Il domicilio è riconosciuto come inviolabile (art. 14, c. 1 Cost.), ricevendo dunque una garanzia assoluta dall’ordinamento che non ammette deroghe se non quelle espressamente previste in Costituzione.

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Come in precedenza, anche in questo caso la Costituzione prevede una serie di tutele a garanzie della libertà di domicilio. Si precisa, infatti, che nel domicilio non si possono compiere atti invasivi di alcun tipo (perquisizioni, ispezioni o sequestri) se non “nei casi e nei modi previsti dalla legge secondo le garanzie stabilite per la libertà personale” (art. 14, c. 2 Cost.). In materia viene stabilita, pertanto, una riserva di legge assoluta e, con il richiamo alla libertà personale, si deve intendere richiamata anche la riserva di giurisdizione, vale a dire la necessità che gli atti legittimamente violativi della libertà di domicilio siano adottati da un organo giudiziario competente. Infine è previsto che talune amministrazioni competenti possono adottare specifici atti limitativi della libertà di domicilio (accertamenti e ispezioni) per le sole ragioni indicate in Costituzione (motivi di sanità, di incolumità pubblica o per fini economici e fiscali; art. 14, c. 3 Cost.); queste ipotesi devono essere tassativamente previste e regolate in leggi speciali, dunque in fonti primarie specificamente destinate a regolamentare i casi in esame. In questi casi non è richiesto il previo atto motivato dell’autorità giudiziaria, essendo rimessa esclusivamente alla amministrazione competente la valutazione in merito alla opportunità o necessità di adottare un atto limitativo della libertà di domicilio di una persona. L’art. 15 della Costituzione riconosce e tutela la libertà di corrispondenza personale, vale a dire la libertà di due o più persone, mittenti e destinatari, di comunicare con ogni mezzo (per iscritto, per telefono, tramite e-mail o altri strumenti informatici). Della corrispondenza personale è tutelata sia la libertà (vale a dire la possibilità materiale di comunicare) che la segretezza (vale a dire le parti e il contenuto della comunicazione, dati che non possono essere acquisiti o divulgati senza il consenso degli interessati). Sono possibili limitazioni alla libertà e alla segretezza della comunicazione ma solo “per atto motivato dell’autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge” (art. 15, c. 1 Cost.). Torna pertanto il binomio riserva di legge e riserva di giurisdizione, a garanzia della massima estensione di tutela delle persone interessate. La normativa vigente in materia di sequestro della corrispondenza e di intercettazioni di conversazioni o comunicazioni di altra natura prevede l’intervento preventivo obbligatorio dell’autorità giudiziaria.

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La libertà di corrispondenza è divenuta una libertà di massima importanza proprio a causa della diffusione di strumenti tecnologici di comunicazione (come i telefoni cellulari, i computer, la rete internet) che ne hanno ampliato in maniera eccezionale la portata. La libertà e segretezza della corrispondenza deve essere interpretata come libertà di ogni persona di comunicare con altri soggetti, ma anche nel senso di ricevere liberamente e senza interferenza alcuna tali comunicazioni. Infine va sottolineato che la tutela della libertà e della segretezza della corrispondenza non è rivolta solo nei confronti delle potenziali interferenze da parte delle pubbliche autorità, ma si estende anche alle intromissioni operate dai privati, espressamente previste e sanzionate dal codice penale. Un altro diritto fondamentale che costituisce espressione della libertà personale è la libertà di circolazione e soggiorno (art. 16 Cost.). Si prevede che ciascun cittadino (ma, come detto in precedenza, la libertà va estesa anche ad ogni straniero in Italia) possa circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, fatte salve le limitazioni previste dalla legge per ragioni particolari (motivi di sanità o di sicurezza). Nello stesso tempo ciascun cittadino è libero di uscire dal territorio dello Stato e di farvi rientro/(libertà di espatrio e rimpatrio), seppure nei limiti e con le modalità previste dalla legge. Viene introdotta in questo modo una riserva di legge rinforzata per le ipotesi di limitazione della libertà di circolazione, in quanto la legge deve limitarsi a prevedere in via generale limitazioni “per motivi di sanità o di sicurezza” (art. 16, c. 1 Cost.). Si precisa, tuttavia, che nessuna limitazione “può essere determinata da ragioni politiche”, sulla scia della memoria di quanto era accaduto a tanti oppositori del regime fascista, mandati al confino in località sperdute La libertà di espatrio (art. 16, c. 2 Cost.) non risultava in alcun modo garantita in epoca di Statuto albertino, durante la quale il rilascio del passaporto era rimesso alla completa discrezionalità della P.A. Un regime particolare di circolazione e soggiorno è assicurato ai cittadini dell’Unione Europea cui viene riconosciuta, sulla base dei così detti accordi Schengen, la facoltà di scegliere dove svolgere la propria attività nell’ambito del territorio comune dell’UE.

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Gli artt. 17 e 18 Cost., disciplinano quelle particolari libertà che si possono definire collettive, in considerazione del fatto che il loro esercizio presuppone la partecipazione di una molteplicità di soggetti che intendono perseguire finalità comuni In particolare viene tutelata la libertà di riunione (art. 17 Cost.) con l’introduzione di un principio generale per cui tutti hanno diritto di riunirsi purché pacificamente e senza armi. Le riunioni sono pienamente libere se si svolgono in un luogo privato o in un luogo aperto al pubblico (vale a dire in luogo separato da quelli di pubblico transito e al quali si accede per espressa volontà dell’interessato che ne abbia – all’occorrenza – valido titolo, come in un teatro, uno stadio o un bar). Per le riunioni in luogo pubblico, vale a dire in ogni luogo aperto al pubblico transito (come una piazza o una strada), è fatto obbligo agli organizzatori di dare preavviso all’autorità di pubblica sicurezza, comunicando anticipatamente giorno, ora e luogo della riunione. Non occorre, dunque, alcuna autorizzazione preventiva per lo svolgimento della riunione, ma l’autorità competente, ricevuto il preavviso, potrà decidere di vietare la riunione esclusivamente per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica. L’art. 18 Cost. riconosce, poi, il diritto dei cittadini di associarsi liberamente, senza la necessità di autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale; con questa formula si garantisce, pertanto, massima estensione al diritto di associazione, attraverso la piena parificazione con la libertà delle persone. Sono proibite, invece, le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente scopi politici, mediante un’organizzazione militare (art. 18, c. 2 Cost.). Le associazioni segrete sono state individuate da una apposita legge (l. 17/1982, con la quale fu anche sciolta la loggia massonica P2) che ne ha individuato i caratteri costitutivi nella segretezza, totale o parziale, degli appartenenti e dell’organizzazione interna, oltre che nella finalità di interferenza con l’esercizio dei pubblici poteri gli elementi. La legge ha altresì previsto una procedura articolata per lo scioglimento delle associazioni segrete. Sono inoltre vietate le associazioni organizzate in modo militare, dunque con un assetto gerarchico interno non democratico e una organizzazione strutturata per la mobilitazione e per azioni aggressive, che perseguano fini politici, vale a dire di acquisizione di cariche o

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ruoli istituzionali: in questo modo si è voluto porre un limite costituzionale a quelle organizzazioni paramilitari che avevano accompagnato nel XX Secolo l’ascesa di partiti non democratici, ad esempio in Italia e in Germania. La libertà di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.) consiste nel riconoscimento del diritto di ogni individuo di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione, nei confronti di uno o più destinatari indeterminati. Si differenzia, dunque, dalla libertà di comunicazione (art. 15 Cost.) che invece si sostanzia nella libertà di un mittente di comunicare con uno o più destinatari specifici. I limiti della libertà di manifestazione del pensiero sono rappresentati dal buon costume e dalla necessità di tutelare altre libertà costituzionali o altri beni di rilevanza costituzionale. Le forme di manifestazione del pensiero tutelate dall’art. 21 Cost. non sono solo quelle orali o scritte, ma anche quelle espresse attraverso un qualunque altro mezzo di comunicazione; questa formula assume tanto più rilievo, in considerazione di tutti i mezzi tecnologici che hanno immensamente ampliato le possibilità di comunicazione tra individui in ogni parte del mondo. Si prevede, inoltre, un’ulteriore specifica garanzia per la libertà di stampa (da intendersi in ogni forma possibile, dunque anche digitale), a tutela di quello che rappresenta uno strumento essenziale di comunicazione. È stabilito, infatti, il divieto di sottoporre la stampa ad autorizzazioni (controlli preventivi) o censure (controlli successivi) da parte di qualunque autorità pubblica (art. 21, c. 2 Cost.). Inoltre si fa espresso divieto di sottoporre la stampa a sequestro (art. 21, c. 3 Cost.) se non nel caso di commissione di un delitto in relazione al quale la legge sulla stampa lo autorizzi espressamente, ovvero nel caso di violazione delle norme stabilite dalla legge per l’indicazione dei soggetti responsabili e con l’ulteriore garanzia che tale provvedimento può essere adottato soltanto sulla base di un atto motivato dell’autorità giudiziaria; anche in questo caso, pertanto, si ricorre alla doppia garanzia della riserva di legge e della riserva di giurisdizione. In casi di assoluta urgenza, quando non sia possibile un tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria, al sequestro della stampa può procedere l’autorità di polizia, che ha comun-

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que l’obbligo di comunicare l’avvenuto sequestro all’autorità giudiziaria entro 24 ore, che deve convalidarlo nelle successive 24 ore, a pena di inefficacia. Con un’altra disposizione (art. 21, c. 5 Cost.) si prevede che il legislatore può imporre alle imprese editrici della stampa periodica l’obbligo di rendere noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Infine, con un’ultima disposizione (art. 21, c. 6 Cost.) si stabilisce che sono vietate le pubblicazioni a mezzo stampa, gli spettacoli e tutte le manifestazioni contrarie al buon costume; si affida alla legge il compito di stabilire i provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni di tale disposizione. La Costituzione riserva alcune norme specifiche (artt. 24-27) alla enunciazione delle garanzie giudiziarie degli individui e dei diritti nei confronti dell’autorità pubblica. Il primo diritto riconosciuto agli individui (art. 24, c. 1 Cost.) è quello di poter agire in giudizio a tutela di tutte le posizioni soggettive giuridicamente rilevanti, vale a dire dei propri diritti soggettivi (posizioni pienamente tutelate dall’ordinamento nei confronti dei terzi, come il diritto di proprietà o il diritto di circolazione ed espatrio) e interessi legittimi (vale a dire di quelle posizioni soggettive per le quali un soggetto, destinatario di un atto di una pubblica autorità, può chiedere in sede giudiziaria la verifica di correttezza dell’esercizio del potere pubblico, in applicazione del principio generale di legalità di tale potere). La difesa tecnica, dunque con l’assistenza di avvocati, è riconosciuta come un diritto inviolabile di ogni soggetto, in ogni stato e grado del procedimento in cui sia coinvolto (art. 24, c. 2 Cost.). A garanzia di ciò si prevede, poi, che lo Stato assicura ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione (gratuito patrocinio, art. 24, c. 3 Cost.). La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari (art. 24, c. 4 Cost.). A tale riguardo va segnalato, inoltre, che una ulteriore garanzia per gli interessati, che ha reso effettiva una tutela in questo ambito, è stata introdotta con le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU, firmata a Roma nel 1950) che in particolare impone agli Stati membri con gli artt. 6 (diritto a un equo processo) e 7 (nulla poena sine lege) specifiche garanzie a tutela dei soggetti coinvolti in procedimenti giudiziari.

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Un’altra importante garanzia giudiziaria per gli individui è contenuta nell’art. 25, c. 1 Cost., il quale introduce il principio del giudice naturale precostituito per legge. Si prevede, infatti, che la legge deve stabilire prima ancora del verificarsi di qualunque fatto che dia luogo ad un procedimento giudiziario, quali siano nel caso concreto la giurisdizione (vale a dire il tipo di giudice, se ordinario, amministrativo o di altra natura) e la competenza (vale a dire, una volta stabilita la giurisdizione, il giudice territorialmente e funzionalmente competente) da applicare. In ciò consiste l’individuazione del giudice naturale, vale a dire preventivamente determinabile in astratto. In questo modo si vuole garantire la terzietà e indipendenza del giudice, impedendo che un procedimento giudiziario possa essere strumentalmente assegnato ad un giudice diverso o addirittura speciale, individuato ex post facto. Ad ulteriore garanzia degli individui si prevede (art. 25, c. 2 Cost.) che nessuno può essere punito se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso. Anche in questo caso si vuole garantire che la legge possa essere strumentalmente utilizzata ex post facto per punire taluni soggetti. A completamento di tali garanzie personali degli individui contro provvedimenti punitivi o restrittivi dell’autorità pubblica si prevede, infine, che nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza (misure accessorie alla pena di condannati ritenuti socialmente pericolosi) se non nei casi previsti dalla legge (art. 25, c. 3 Cost.). L’art. 26 Cost. introduce la garanzia del cittadino di poter essere estradato, dunque trasferito coattivamente su richiesta di autorità giudiziarie o di polizia estere, soltanto nei casi espressamente previsti dalle convenzioni internazionali e, comunque, in nessun caso per reati politici. L’art. 27 Cost. prevede il principio della responsabilità penale personale: ciascuno risponde penalmente esclusivamente delle proprie condotte, commissive o omissive; inoltre ogni individuo “non è considerato colpevole” (presunzione di innocenza) fino alla condanna definitiva. Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato (art. 27, c. 3 Cost.); inoltre non è ammessa la pena di morte, salvo i casi previsti dalle leggi militari di guerra (art. 27, c. 4 Cost.).

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L’art. 28 Cost. prevede, a completamento delle garanzie precedenti per gli individui in rapporto all’autorità pubblica, che i pubblici funzionari e i dipendenti dello Stato e di tutti gli altri enti pubblici sono direttamente e personalmente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti dei destinatari. Si aggiunge, inoltre, che a garantire effettività di tutela degli interessati, in caso di tali violazioni la responsabilità civile, volta ad ottenere il risarcimento dei danni subiti dai destinatari degli atti illeciti o illegittimi, si estende anche agli enti pubblici di appartenenza e allo Stato.

2.29. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti etico-sociali (artt. 29-34) Il Titolo II della Costituzione (artt. 29-34) contiene una pluralità di disposizioni relative ai diritti sociali: diritti della famiglia, diritto alla salute, diritto all’istruzione. La prima formazione sociale in cui si svolge la personalità dell’individuo è rappresentata dalla famiglia, cui sono dedicati tre articoli della Costituzione (artt. 29, 30 e 31 Cost.). L’art. 29 Cost. riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio. Il matrimonio si fonda sull’uguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare. I genitori hanno il dovere e il diritto di mantenere, istruire, educare i figli anche se nati fuori dal matrimonio (art. 30, c. 1 e 3 Cost.). Nei casi di incapacità dei genitori i compiti dei genitori sono assolti dai soggetti individuati per legge (art. 30.2. Cost.). Secondo l’art. 31 Cost., la Repubblica agevola la famiglia con misure economiche e altre provvidenze, in particolare se numerosa; inoltre protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù. L’art. 32 Cost. prevede (c. 1) che “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo ed interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti”. Inoltre si specifica (c. 2) che nessuno può essere obbligato ad un trattamento sanitario obbligatorio se non per disposizione di legge, fermo restando il rispetto della persona; in questa materia la normativa tenda a limitare i casi di intervento coattivo ai quei

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soli casi in cui la patologia del soggetto può rappresentare un pericolo concreto per la salute pubblica. Il diritto alla tutela della salute e all’assistenza sanitaria ha trovato attuazione nel nostro ordinamento con l’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), con la l. 833/1978, che lo definisce come “il complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo le modalità che assicurino l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio”. Lo Stato, oltre a provvedere alla disciplina e all’organizzazione delle attività del SSN, è titolare della funzione di programmazione sanitaria e di determinazione delle relative misure di finanziamento. La Costituzione riconosce (art. 33, c. 1) la libertà dell’arte e della scienza, oltre che la libertà del loro insegnamento. In materia di diritto all’istruzione la Costituzione introduce il principio del pluralismo della scuola, riservando al legislatore nazionale di dettare le norme generali sull’istruzione e di istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi; allo stesso tempo è previsto il diritto degli enti privati di istituire scuole ed istituti senza oneri per lo Stato (art. 33, c. 2 e 3 Cost.). Il legislatore nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni il medesimo trattamento riservato agli alunni delle scuole statali (art. 33, c. 4 Cost.). Per l’ammissione ai vari ordini e gradi delle scuole o per la conclusione di essi è previsto un esame di stato (art. 33, c. 5 Cost.). La scuola è aperta a tutti (art. 34, c. 1 Cost.). Con riferimento ai diritti degli allievi delle scuole e delle università si prevede che è obbligatoria e gratuita l’istruzione inferiore, impartita per almeno 8 anni. Al fine di rendere possibile il raggiungimento dei gradi più alti degli studi ai capaci e meritevoli, è prevista l’istituzione di borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

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2.30. Diritti e doveri dei cittadini: rapporti politici (artt. 48-54) Il Titolo IV della prima parte della Costituzione (artt. 48-54 Cost.) disciplina i Rapporti politici, vale a dire quei diritti attraverso i quali viene riconosciuto ai cittadini la facoltà di concorrere alla formazione della volontà dello Stato: diritto di voto, diritto di associazione in partiti politici, il diritto di accesso ai pubblici uffici. Accanto ai citati diritti il Titolo IV individua una serie di doveri (artt. 5254 Cost.), che costituiscono un diretto corollario di quanto indicato dall’art. 2 Cost. per il quale “la Repubblica richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica economica e sociale” (vale a dire obbligo di difesa della patria, obbligo di concorrere alle spese pubbliche, obbligo di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione). In base all’art. 48 Cost. sono elettori tutti i cittadini uomini e donne che hanno raggiunto la maggiore età. Il voto è personale, essendo fatto divieto del voto per procura: l’elettore deve recarsi alle urne e segnare sulla scheda elettorale consegnatagli la propria scelta. Il voto è uguale, vale a dire che il valore del voto espresso da ciascun elettore è identico. In ordine alla libertà e alla segretezza del voto si segnala la complementarietà di detti requisiti, atteso che il voto può essere veramente libero solo quando è segreto. Il diritto di voto è definito allo stesso tempo dalla Costituzione come dovere civico, da intendersi non come obbligo giuridico in senso stretto, il cui inadempimento sarebbe accompagnato da sanzioni, ma come dovere spettante al cittadino in forza della sua appartenenza ad una collettività. Il diritto di voto spetta ai cittadini italiani che hanno raggiunto la maggiore età e che non siano incapaci civilmente, moralmente indegni secondo la legge o condannati con sentenza passata in giudicato che ha comportato la perdita di tale diritto. Ai sensi dell’art. 49 Cost. tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. I partiti politici sono, dunque, semplici associazioni non riconosciute per le quali valgono i limiti generali di cui all’art. 18 Cost. (divieto di associazioni segrete o di avere un’organizzazione di carattere militare).

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Tutti i cittadini, inoltre, possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità (art. 50 Cost.). Per l’art. 51 Cost. tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A questo fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra uomini e donne. Il legislatore ordinario, in attuazione del principio di uguaglianza, ha stabilito una serie di garanzie a tutela delle lavoratrici, con riferimento all’’accesso agli incarichi pubblici, in tema di assegnazione delle mansioni lavorative, in campo retributivo e assistenziale. L’art. 52 Cost. è dedicato alla difesa della Patria, considerata sacro dovere del cittadino (c. 1); si prevede, inoltre, che spetta alla legge stabilire limiti e modi del servizio militare e che l’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica (c. 2 e 3). Infine l’art. 54 Cost. afferma che tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi; inoltre i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di prestarle con disciplina ed onore, dopo aver prestato giuramento nei casi previsti dalla legge.

2.31. La Costituzione economica (artt. 35-47; 23 e 53; 81) Per Costituzione economica si intendono tutte quelle disposizioni costituzionali che sono dedicate, per vari profili, alle attività economiche pubbliche e private. Rientrano in questa parte gli articoli della Costituzione (35-47) dedicati ai Rapporti economici, gli artt. 23 e 53 in tema di prestazioni patrimoniali e contribuzioni fiscali, nonché l’art. 81 dedicato alla disciplina costituzionale del bilancio dello Stato e agli obblighi europei a essa connessi. Il Titolo III della Costituzione, relativo ai Rapporti economici, si apre con una serie di disposizioni a tutela del lavoro.

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In particolare l’art. 35 Cost., riprendendo il principio contenuto nell’art. 4 Cost. secondo cui “la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo tale diritto”, lo sviluppa introducendo ulteriori previsioni relative alla tutela del lavoro, alla cura della formazione e dell’elevazione professionale dei lavoratori, alla promozione di accordi a livello internazionale intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro. Nel successivo art. 36 Cost. viene poi affermato il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé ed alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa. Sono inoltre riconosciuti ulteriori diritti in capo al lavoratore relativamente alla limitazione delle ore di lavoro, al riposo alle ferie (oggetto di riserva di legge). L’art. 37 Cost. dispone che la donna lavoratrice abbia gli stessi diritti e a parità di lavoro le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. È di fondamentale importanza l’affermazione secondo la quale le condizioni di lavoro della donna “devono consentire l’adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino una speciale ed adeguata protezione”. In questo modo si riconosce la funzione fondamentale della lavoratrice madre e la necessità della conseguente tutela della sua posizione genitoriale, che si è poi ritenuta estesa anche al lavoratore padre. Questa disposizione costituzionale non ha come destinatari solo le donne ma anche i minori; infatti è introdotta una riserva di legge per quanto attiene la determinazione dell’età minima per il lavoro salariato. L’art. 38 Cost. contiene una serie di previsioni relative al mantenimento e all’assistenza di ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere; viene anche stabilito (c. 2) che i lavoratori hanno diritto a mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, disoccupazione involontaria. Gli inabili e i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. La libertà di associazione (art. 18 Cost.) trova un corollario importante nella libertà sindacale, disciplinata dall’art. 39 Cost., secondo cui l’organizzazione sindacale è libera.

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Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali secondo le norme di legge; condizione della registrazione è che i loro statuti sanciscano un ordinamento interno a base democratica. I sindacati registrati hanno personalità giuridica e, rappresentati unitariamente in proporzione ai loro iscritti, possono stipulare contratti collettivi di lavoro (CCNL) con efficacia obbligatoria erga omnes, vale a dire per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. Nella prassi, i sindacati sono delle associazioni non riconosciute (come i partiti politici); pertanto non trovano applicazione per essi le norme costituzionali, sopra richiamate, in tema di organizzazione interna, personalità giuridica ed efficacia erga omnes dei contratti collettivi da loro stipulati. La giurisprudenza, tuttavia, ha ritenuto che le previsioni dei contratti collettivi, anche se non vincolanti sul piano giuridico per i soggetti non iscritti ai sindacati, costituiscono condizioni di miglior favore non derogabili in peius per i lavoratori non iscritti. L’art. 40 Cost. è dedicato al diritto di sciopero, vale a dire l’astensione collettiva dei lavoratori dal lavoro per ragioni rivendicative; lo sciopero è libero ma deve essere esercitato nell’ambito delle leggi che lo regolano. La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto ammissibile lo sciopero non solo per ragioni economiche o contrattuali, ma anche per ragioni politiche (vale a dire per motivi non legate direttamente allo status dei lavoratori o ai loro diretti interessi economico-patrimoniali). La legge (l. 146/1990) ha previsto una specifica disciplina per i casi di sciopero nei servizi pubblici essenziali, vale a dire in tutti quei settori che offrono servizi indispensabili per assicurare alle persone i diritti della persona costituzionalmente tutelati (come il diritto alla salute, attraverso gli ospedali; la libertà di circolazione, con i mezzi di trasporto pubblico; la sicurezza, con le autorità di polizia e i vigili del fuoco, ecc.). In questi settori lo sciopero è consentito, ma con un adeguato preavviso e con organizzazione del livello minimo di tali servizi pubblici essenziali. In caso di violazione di tali disposizioni normative da parte dei lavoratori scioperanti, la legge (l. 146/1990) ha previsto la possibilità che, con ordinanza del Presidente del Consiglio o del Prefetto, a seconda dei casi, sia disposta la precettazione degli scioperanti qualora “sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della per-

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sona costituzionalmente tutelati”. Con la precettazione l’autorità pubblica, dopo aver invitato le parti interessate a desistere dallo sciopero e aver tentato una conciliazione, si può disporre il differimento dello sciopero ad altra data, la riduzione della durata oppure l’imposizione di osservare le misure idonee ad assicurare livelli di funzionamento compatibili con la salvaguardia dei diritti costituzionalmente tutelati. La Costituzione contiene una serie di disposizioni che, in relazione alle attività economiche, regolano i rapporti tra lo Stato e gli altri enti pubblici da un lato e i soggetti privati dall’altro. La Costituzione riconosce un sistema economico misto nel quale iniziativa economica pubblica e privata, nonché proprietà pubblica e privata coesistono. L’art. 41 stabilisce che l’iniziativa economica privata è libera; si aggiunge che l’attività economica privata non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. Si prevede, inoltre, la possibilità di adozione di provvedimenti legislativi volti a determinare i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. La formulazione prescelta per l’art. 41 Cost., se da un lato riconosce la libertà dell’iniziativa e dell’attività economica privata, dall’altro non stabilisce confini netti alla possibilità di intervento dell’autorità pubblica mediante fonti legislative volte a delimitare, indirizzare e conformare tale attività economica privata se ispirata a generici criteri di utilità sociale o a fini sociali indicati soltanto come categorie generali, che non sono limitate ai profili di sicurezza, libertà e dignità umana. In altri termini, spetta al legislatore valutare e stabilire, con ampia discrezionalità, quali siano le ragioni sociali che possono giustificare l’imposizione di limiti all’attività economica privata. L’ampia discrezionalità del legislatore in questa materia ha portato all’adozione di molteplici norme limitative delle attività produttive, norme che sono oggetto di rilievi critici da parte degli operatori economici e dei rappresentanti delle categorie produttive. Tale discrezionalità del legislatore ha trovato, tuttavia, un limite indiretto in numerose normative europee contenute nei Trattati europei e negli atti derivati dagli stessi (regolamenti e direttive europee) che in molti casi hanno imposto allo Stato soluzioni normative di apertura dei mercati alla concorrenza tra operatori, con riduzione dei limiti imposti in precedenza.

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A questo riguardo si possono richiamare, ad esempio, le trasformazioni intervenute per effetto della normativa europea in materia di settore bancario, di mercato finanziario e di libertà di circolazione dei capitali, oppure di settori economici come la telefonia, la produzione e commercializzazione di energia e fonti energetiche, ecc. A queste dinamiche si possono ascrivere anche i processi di privatizzazione (vale a dire di trasformazione di enti pubblici economici in soggetti di natura privata e collocazione sul mercato della proprietà degli stessi) e di liberalizzazione (vale a dire di deregolamentazione di settori economici e apertura dei relativi mercati alla concorrenza tra gli operatori) avviati in Europa dopo l’Atto unico europeo (1986) e il Trattato di Maastricht (1992). Tra i limiti alla libertà di iniziativa economica vanno segnalati quelli derivanti dalle disposizioni dell’art. 43 Cost. per il quale “a fini di utilità generale, la legge (può) riservare originariamente ovvero trasferire, previa espropriazione e relativo indennizzo, allo Stato o ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”. La libertà di iniziativa economica privata risulta, quindi, preclusa in quei settori oggetto di riserva originaria e deve cessare laddove intervenga un provvedimento espropriativo, vale a dire di appropriazione autoritativa dei beni o imprese da parte degli enti pubblici a fronte di un indennizzo degli espropriati. A questo riguardo va segnalato che l’adesione ai Trattati europei rende remota e comunque complessa l’ipotesi di ricorso a tali strumenti, anche alla luce della circostanza per cui molti dei settori economici assoggettati in passato a monopolio pubblico (ad esempio telefonia, energia, trasporti ferroviari, ecc.) sono stati progressivamente sottoposti a processi di privatizzazione e liberalizzazione. L’art. 42 Cost. riconosce la proprietà privata accanto a quella pubblica, dello Stato e degli altri enti pubblici; dispone, inoltre, la proprietà privata è garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento ed i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. Anche in questo caso, come per la libertà di iniziativa economica privata, se da un lato si riconosce ai privati il diritto di proprietà libera, allo

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stesso tempo si prevede la possibilità per il legislatore di intervenire con misure limitative e conformative di tale proprietà per scopi genericamente indicati come funzione sociale. La discrezionalità del legislatore è anche in questa materia molto ampia e ha portato ancora una volta all’adozione di molteplici norme limitative delle diritto di proprietà (dalle norme urbanistiche, a quelle sul possesso di capitali, di beni immobili, di opere d’arte, di beni culturali, ecc.). L’art. 42 Cost. aggiunge (c. 3) che la proprietà privata, nei casi preveduti dalla legge e salvo indennizzo, può essere espropriata per motivi di interesse generale. L’espropriazione consiste nel trasferimento coattivo della proprietà e disponibilità di un bene dall’originario titolare ad un ente pubblico o ad altro destinatario individuato per legge; tale trasferimento viene effettuato per fini di interesse generale, mediante appositi atti (o titoli) espropriativi, all’esito di un procedimento e con le garanzie di tutela anche giurisdizionale previsti dalla legge. Si prevede espressamente, inoltre, che a fronte dell’espropriazione al destinatario dell’atto ablativo sia garantito un indennizzo (art. 42, c. 3 Cost.) che deve essere equo, vale a dire non un integrale risarcimento corrispondente al valore di mercato del bene espropriato, ma un importo che sia equamente satisfattivo per gli espropriati in considerazione della perdita del bene che hanno subito. La formula prescelta non individua in maniera chiara fino a che punto si possa spingere il legislatore nel prevedere il sacrificio del soggetto espropriato, chiamato a ricevere un indennizzo certamente inferiore al valore del bene espropriato. La questione è stata lungamente dibattuta e più volte in materia è intervenuta la Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittime talune disposizioni legislative ritenute molto punitive nei confronti degli espropriati. Va segnalato, inoltre, che in materia è ripetutamente intervenuta, a tutela dei soggetti espropriati, anche la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) che ha affermato, con efficacia vincolante per gli Stati aderenti come il nostro, che in applicazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale del 1952 alla relativa Convenzione (intestato “Protezione della proprietà” e per il quale tutti hanno diritto al rispetto dei propri beni e nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale), i soggetti espropriati devono ricevere un indennizzo che, per la sua esiguità, non risulti lesivo del di-

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ritto fondamentale di cui sono stati privati. Tuttavia, alla luce degli orientamenti oscillanti della giurisprudenza italiana, la questione è ancora aperta. Malgrado le due formule risultino differenti la Corte Costituzionale ha avuto modo di precisare l’”identità dei fini che negli articoli 41 e 44, la Costituzione ha indicato ora come fini sociali, ora di utilità sociale, ovvero di interesse generale”. L’ultima delle norme sui Rapporti economici è dedicata alla tutela del risparmio. L’art. 47 Cost. prevede che la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; inoltre disciplina coordina e controlla l’esercizio del credito. Le funzioni di vigilanza nel settore creditizio sono state esercitate per lungo tempo dalla Banca d’Italia (v. par. 2.20.) e di recente è stato deciso di coinvolgere nell’esercizio di tali funzioni anche la Banca centrale europea, che progressivamente svolgerà una funzione sempre maggiore in materia. Sempre nell’art. 47, c. 2 Cost. con una norma programmatica si prevede, poi, che la Repubblica favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto ed indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese. Si tratta di una affermazione di indirizzo, per la quale è rimesso al legislatore stabilire in concreto le forme e i modi di attuazione. Il risparmio è dunque tutelato dalla Costituzione come risorsa fondamentale per assicurare il corretto funzionamento del sistema economico, oltre che il benessere delle persone e del Paese. Gli artt. 23 e 53 Cost. contengono le disposizioni costituzionali in materia di prestazioni patrimoniali e di obbligazioni fiscali. In particolare, l’art. 23 Cost. prevede che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. Si tratta di una riserva di legge relativa che costituisce una importante garanzia per i destinatari e che ha valenza generale, con riferimento agli obblighi di qualsiasi natura, anche quelli di natura tributaria (ma non solo questi) imposti dalla pubblica autorità a chiunque. L’art. 53 Cost., invece, contiene i principi fondamentali in materia di potestà fiscale dello stato e di corrispondenti obblighi fiscali dei contri-

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buenti. Si prevede, infatti, che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. La misura dell’obbligo di partecipazione alle spese varia, pertanto, in rapporto agli indicatori della capacità di ciascun soggetto di contribuire alle stesse: a maggior capacità contributiva corrisponderanno maggiori oneri fiscali. Gli indicatori di capacità contributiva possono essere il reddito, il patrimonio, gli investimenti o i consumi del contribuente. L’art. 53, c. 2 Cost. specifica che il sistema tributario è informato a criteri di progressività; questo comporta che l’insieme dei tributi deve essere strutturato in modo da aumentare l’onere fiscale in misura più che proporzionale al crescere della capacità contributiva del contribuente.

2.32. La Costituzione economica e il bilancio dello Stato (art. 81) L’art. 81 Cost. (modificato con la l. cost. 1/2012) è dedicato al bilancio dello Stato, il documento contabile redatto a partita doppia (entrate e spese pubbliche) che viene approvato ogni anno dalle Camere con apposita legge su iniziativa del Governo, nel corso della sessione di bilancio che le Camere dedicano specificamente alle decisioni di finanza pubblica. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per assicurare l’equilibrio fra le entrate e le spese dei bilanci pubblici, oltre che la sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni nel suo complesso, sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale (art. 81, c. 6 Cost.). Il processo di approvazione del bilancio e degli altri documenti di finanza pubblica parte dalla approvazione del Documento di economia e finanza (DEF), il documento con il quale viene definita la manovra di finanza pubblica per il periodo considerato dal bilancio pluriennale, che il Governo deve presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno. Questo documento, pur non avendo forma di legge, una volta approvato dalle Camere è vincolante per il Governo. La manovra finanziaria annuale proposta dal Governo è contenuta nella legge di stabilità annuale con la quale, oltre a fissare il tetto dell’indebitamento annuale dello Stato, possono essere introdotte anche inno-

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vazioni normative in materia di entrate e di spese pubbliche (a differenza di quanto accadeva con il precedente strumento, la legge finanziaria annuale). Il Governo deve presentare ogni anno entro il 15 ottobre il disegno di legge di stabilità annuale alle Camere che devono esaminare e, se del caso, emendare il testo entro il 31 dicembre; qualora tale termine non venisse rispettato, in casi straordinari e presumibilmente per gravi ragioni, è previsto (art. 81, c. 5 Cost.) il ricorso all’esercizio provvisorio del bilancio che può essere concesso per legge dalle Camere al Governo per un periodo non superiore a quattro mesi, con autorizzazione alla spesa di ogni ministero esclusivamente per dodicesimi dell’esercizio finanziario precedente, dunque con un meccanismo molto rigido e limitativo. In connessione agli impegni assunti con la ratifica del Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria (conosciuto anche come Fiscal compact, accordo approvato nel 2012 ed entrato in vigore il primo gennaio 2013), è stato modificato il testo originario dell’art. 81 Cost.; in particolare sono stati introdotti ex novo i primi due commi che prevedono l’impegno dello Stato ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico (c. 1). Questa disposizione non ha, dunque, previsto alcun obbligo di “pareggio” del bilancio (vale a dire di azzeramento del deficit), ma soltanto un più generico principio di “equilibrio tendenziale” che, tuttavia, lascia aperta la possibilità di deficit pubblico in considerazione delle fasi del ciclo economico del Paese. Si prevede inoltre (c. 2) che il ricorso all’indebitamento pubblico è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Questa disposizione conferma la genericità e indeterminatezza degli impegni finanziari dello Stato, dal momento che non esclude l’indebitamento pubblico dai mezzi di finanziamento del deficit pubblico annuale, lasciando aperte le ipotesi che ciò si verifichi con inevitabile incremento dello stock del debito pubblico. L’assenza di un limite di tale tipo, per difetto sia di una espressa previsione costituzionale che di una interpretazione di tale tipo da parte degli organi costituzionali competenti in materia, è alla base dell’accumulo negli anni dell’imponente debito pubblico che grava sull’Italia. Va segnalato che a tale scopo non è risultata sufficiente la disposizio-

Le istituzioni e l’ordinamento costituzionale

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ne costituzionale (c. 3 attuale, in precedenza c. 4) secondo la quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Questa disposizione, infatti, non costituisce ex se argine sufficiente al ricorso all’indebitamento per il finanziamento del deficit pubblico annuale. Sul piano europeo, inoltre, va poi tenuto conto degli obblighi derivanti dalla ratifica del Trattato di Maastricht (1992) sull’Unione europea che nella sua parte III definisce l’Unione economica e monetaria (UEM), individuandone gli obiettivi economici e monetari, tra i quali rientrano i “parametri di Maastricht”, ribaditi in seguito nel Patto di stabilità e crescita (1997) e ridefiniti nel Patto di bilancio europeo o Fiscal compact (2012): 1. il tetto del 3% per il rapporto fra disavanzo delle pubbliche amministrazioni, previsto o effettivo, e prodotto interno lordo (PIL); 2. il tetto del 60% del rapporto fra debito pubblico delle amministrazioni pubbliche e PIL (qualora non sia soddisfatto, come nel caso del nostro Paese, allo Stato inadempiente è imposto che negli anni successivi il valore si riduca in misura significativa e si avvicini alla soglia indicata con ritmo adeguato); 3. il tasso medio di inflazione che non può superare di oltre 1,5 punti percentuali quello dei tre Stati membri che, durante l’anno precedente a quello in esame, hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi; 4. il tasso d’interesse nominale sui titoli del debito pubblico a lungo termine che non deve eccedere di oltre 2 punti percentuali quello dei tre Stati membri che hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi. Il rispetto da parte di ciascuno degli Stati membri dell’Unione europea, incluso il nostro Paese, dei parametri sopra indicati è effettuato secondo la procedura European Semester: gli Stati membri della UE devono presentare entro il mese di aprile di ogni anno alla Commissione europea e al Consiglio europeo i loro progetti di bilancio perché siano esaminati e discussi in tali sedi, prima che il dibattito avvenga rispettivi nei parlamenti nazionali. La Commissione e il Consiglio valutano le manovre economiche proposte dagli Stati membri in base a parametri determinati in termini di “spreco di risorse” e “livelli insostenibili di consumo”; al termine di tale esame, gli organi europei presentano le loro raccomandazioni vincolanti

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Diritto pubblico. Istituzioni e sistema economico

entro il mese di luglio. Nei mesi successivi gli organi europei continuano il monitoraggio della situazione di finanza pubblica degli Stati membri e, a seguito di eventuali allerte preventive, possono rivedere anche per singoli punti i programmi degli Stati e possono adottare sanzioni (per ora nei limiti di una multa massima pari allo 0,2% del PIL dello Stato interessato) nei confronti dei Governi che risultino inadempienti rispetto alle raccomandazioni vincolanti formulate in precedenza. I Governi nazionali affronteranno, poi, nel successivo autunno l’esame e l’approvazione parlamentare, secondo le regole costituzionali nazionali. L’esigenza di convergenza delle economie degli Stati membri della UE verso i parametri indicati nel Patto di stabilità e crescita (1997) e nel Patto di bilancio europeo o Fiscal compact (2012) ha portato, inoltre, all’adozione nel nostro Paese di un Patto di stabilità interno (PSI) tra lo Stato centrale e le amministrazioni degli enti locali (regioni, province e comuni), in accordo con la normativa interna inerente la gestione delle relazioni fiscali fra i vari livelli territoriali di governo. L’indebitamento netto della pubblica amministrazione (PA) costituisce il parametro principale da controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza ed è la causa di formazione dello stock di debito. Dal 1999 a oggi l’Italia ha formulato il proprio Patto di stabilità interno esprimendo gli obiettivi programmatici per gli enti territoriali e i corrispondenti risultati ogni anno in modi differenti, con varie misure sulla spesa per la definizione di saldi finanziari attesi. La definizione delle regole del Patto di stabilità interno (PSI) avviene ogni anno, durante la predisposizione e approvazione della manovra di finanza pubblica; in questo momento si decide l’entità delle misure correttive da porre in atto per l’anno successivo e la tipologia delle stesse. Tali misure, per il loro automatismo e in molti casi per la loro rigidità, hanno dato luogo a ripetuti contrasti tra Governo ed enti locali. Ogni anno, infine, le Camere devono approvare con legge il rendiconto consuntivo dell’esercizio precedente presentato dal Governo (c. 4).