Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz [1 ed.] 9783428456888, 9783428056880

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KLAUS ABMEIER

Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz

Schriften

zum öffentlichen Band 473

Recht

Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz

Von

Dr. Klaus Abmeier

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Abmeier, Klaus: Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz / von Klaus Abmeier. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 473) I S B N 3-428-05688-4 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany

ISBN 3-428-05688-4

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde i m Herbst 1983 vom Fachbereich Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes Gutenberg-Universität Mainz als Dissertation angenommen. Für die Drucklegung konnten Rechtsprechung und Literatur bis Anfang 1984 berücksichtigt werden. Ich danke Herrn Professor Dr. Michael Schweitzer und Herrn Professor Dr. Walter Rudolf für wertvolle Anregungen und die Mühe der Begutachtung, Herrn Ministerialrat a. D. Professor Dr. Dr. h. c. Johannes Broermann für die Aufnahme i n die Reihe „Schriften zum Öffentlichen Recht" und Herrn Vorstandsvorsitzenden Dr. E r w i n Sinnwell für den großzügigen Druckkostenzuschuß, den die Landesbank Rheinland-Pfalz m i r gewährte. Ich widme die Abhandlung meinen Eltern. Mainz, i m A p r i l 1984

Klaus

Abmeier

Inhaltsverzeichnis Einleitung Untersuchungen über die Befugnisse des einzelnen Abgeordneten — ein Anachronismus i m Parteienstaat? Erstes

17

Kapitel

Die Befugnisse des Abgeordneten in der parlamentarischen Praxis die Regelungen der Geschäftsordnung

—

I. Rechtsnatur u n d rechtlicher Rang der Geschäftsordnung I I . Die Rechte des einzelnen Abgeordneten i n der Geschäftsordnung . . .

21 21 25

I I I . Die Rechte v o n Gruppen i n der Geschäftsordnung

28

I V . Zusätzliche Rechte f ü r den einzelnen Abgeordneten außerhalb der Geschäftsordnung?

30

V. Resümee Zweites

32

Kapitel

Der Status des Abgeordneten I. Der I n h a l t des Status A . Die innerorganisatorische Rechtsstellung des Abgeordneten 1. A m t u n d A m t s w a l t e r 2. Subjektive Rechte oder Kompetenzen? a) Subjektive Rechte des Abgeordnetenamtes?

34 34 37 37 40 40

b) Subjektive Rechte des Abgeordneten als A m t s w a l t e r

41

B. Die außerorganisatorische Rechtsstellung des Abgeordneten

43

C. Der Status als Oberbegriff 1. Status des Abgeordnetenamtes? 2. Der Status des Abgeordneten als A m t s w a l t e r

44 44 45

I I . Der Status — nicht Ursprung, sondern Folge v o n Rechten Drittes

46

Kapitel

Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

48

I. Die A r t u n d Weise der Kompetenzwahrnehmung

48

A. Die Freiheit v o n Aufträgen u n d Weisungen

49

nsverzeichnis

8

Β . Die Unterwerfung unter das Gewissen

53

2. Das rahmengebundene Gewissen?

54

C. Die Gemeinwohlverpflichtung des Abgeordneten I I . A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG als kompetenzbegründende Norm? Viertes

53

1. Schutz des Gewissens oder auch der politischen Überzeugung?

58 60

Kapitel

Das parlamentarische System des Grundgesetzes und seine Funktionsfähigkeit

62

I. A r t . 20 Abs. 2 G G u n d die M i t w i r k u n g des Bundestagsabgeordneten

62

I I . A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG als Begrenzung v o n Abgeordnetenrechten?

63

I I I . Rechte des einzelnen Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit des Parlaments?

64

A . Funktionsfähig- u n d Funktionstüchtigkeit des Parlaments

64

B. Recht des einzelnen oder Gruppenrecht?

67

Fünftes

1. Das Gebot der A b w ä g u n g

67

2. Das Quorum — Rechtsträgers?

73

Ausübungsregelung oder Bestimmung des

Kapitel

Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmoglichkeiten I. Entscheidungsrechte

76 76

A . Das Stimmrecht als Kernkompetenz des Abgeordneten u n d seine Einschränkungen für Berliner Abgeordnete

76

B. Z u m Recht des Abgeordneten auf Teilhabe an allen Parlamentsentscheidungen

78

1. Z u r Zulässigkeit der Delegation v o n Kompetenzen v o m Plenum auf die Ausschüsse

78

2. Plenarvorbehalt u n d Ausschußbesetzung

83

a) b) c) d) e)

Die Praxis der Ausschußbesetzung Die Notwendigkeit einer demokratischen Legitimation Originäre Legitimation durch die Fraktion? Demokratische Legitimation u n d gegenwärtige Praxis Zulässige Kompetenzübertragung auf die Fraktionen?

C. Entzug des Stimmrechts wegen Befangenheit des Abgeordneten?

83 84 86 89 91 96

D. Stimmrecht des Abgeordneten u n d P a i r i n g - A b k o m m e n der F r a k tionen 101 E. Der Abgeordnete u n d die Abstimmungsverfahren 1. Die Regelungen der Geschäftsordnung

103 103

nsverzeichnis

9

2. Z u r verfassungsrechtlichen Zulässigkeit geheimer Sachabstimmungen 104 3. Geheime Kanzlerwahl als Verfassungsgewohnheitsrecht?

106

4. Geheime W a h l u n d das Recht, an einer A b s t i m m u n g nicht t e i l zunehmen 110 I I . Vorschlagsrechte

113

A . Wahlvorschlagsrechte

113

1. Das Wahlvorschlagsrecht des Staatsbürgers als bloßes M i t w i r kungsrecht 113 2. Das Wahlvorschlagsrecht i m Parlament: Befugnis des einzelnen Abgeordneten?

Gruppenrecht

oder

114

a) Die Wahlen v o n Einzelpersonen 114 aa) Die Verfahren bei der W a h l des Bundestagspräsidenten, des Wehrbeauftragten u n d des Bundeskanzlers 114 bb) Z u r rechtlichen Zulässigkeit v o n Vorschlagsquoren 116 b) Die Wahlen eines Kollegiums aa) Die Wahlverfahren (1) W a h l nach den Regeln der Verhältniswahl (2) A b s t i m m u n g über den einzigen Vorschlag (3) W a h l nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl bb) Das Vorschlagsrecht als Gruppenrecht (1) Rechtsgrundlagen (2) Z u r verfassungsrechtlichen Zulässigkeit B. Antragsrechte

123 123 123 123 128 130 130 131 132

1. Sachanträge a) Das Gesetzesinitiativrecht b) Die übrigen Sachantragsrechte

133 133 137

2. Verfahrensanträge

141

I I I . Beratungsrechte A . Das Rederecht 1. Der einzelne Abgeordnete als Träger der Redebefugnis 2. Ausgestaltung u n d Beschränkungen des Rederechts

142 142 142 144

a) Individuelle Redezeitbegrenzung

147

b) Schluß der Aussprache

149

c) Festlegung einer Gesamtdauer der Aussprache

155

3. Die grundsätzliche Unzulässigkeit vorzeitigen Debattenendes — praxisfern? 157 4. Die A u f t e i l u n g der Redezeit

161

B. E i n Recht auf M i t w i r k u n g i m Ausschuß?

167

C. Das Recht, Änderungsanträge zu stellen

172

D. Das Recht, Informationen zu erlangen u n d zu verarbeiten

172

1. Die Aushändigung der Beratungsunterlagen

173

nsverzeichnis

10

2. Die Einsichtnahme i n die A k t e n des Bundestages —

176

3. Die Teilnahme an Ausschußsitzungen

176

4. Das Fragerecht

178

5. Das Recht auf Zeit zur Entscheidungsfindung 178 a) Fristen der Geschäftsordnung u n d die Möglichkeit, sie zu verkürzen 179 b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein Spiel m i t den Fristen 181 I V . Kontrollrechte

183

A . Das Interpellationsrecht

183

1. Die formalisierten Fragerechte i n der geltenden Geschäftsordnung 184 2. Die verfassungsrechtliche Verankerung rechts als Minderheitenrecht

des

Interpellations-

3. Die Zuständigkeit des einzelnen Abgeordneten a) Parallelen zwischen Frage- u n d Antragsrechten? b) Das Fragerecht als Erscheinungsform des Rederechts? c) Das Mitwirkungsrecht an der parlamentarischen Kontrolle — differenzierende Lösungen B. Sonstige parlamentarische Kontrollrechte

185 187 187 188 189 191

V. Das Recht auf Gruppenbildung

192

A . Gruppenrechte u n d das Recht auf Gruppen

192

B. A d hoc- u n d auf Dauer angelegte Gruppen

193

C. Die Stellung des Abgeordneten i n der F r a k t i o n

196

1. Die Mitwirkungsrechte des Abgeordneten i n der F r a k t i o n

196

2. Die außerfraktionellen Befugnisse des Abgeordneten u n d die Geschäftsordnung der F r a k t i o n 198 Sechstes Kapitel Gruppenrechte und Gruppenstärke

202

I. Die Quoren des Grundgesetzes als Anhaltspunkte

202

A . Die Quorumsbestimmungen der Verfassung B. Präsidentenanklage Quoren?

und

Kanzlerwahl —

202 Gleichwertigkeit

der

204

I I . Die 5 % - K l a u s e l — notwendige Kongruenz von W a h l - u n d Parlamentsrecht? 208 I I I . Einschränkungen für den Gestaltungsspielraum des Geschäftsordnungsgebers 210 A . Der Gedanke der Systemgerechtigkeit

210

B. Abwägungsgebot u n d historische Erfahrung

211

nsverzeichnis IV. Die Fraktionsmindeststärke

11 213

A . Die A n k n ü p f u n g an notwendige Rechte einer F r a k t i o n

213

B. A r t . 53a G G u n d die Fraktionsmindeststärke

216

Siebentes

Kapitel

Die Gleichheit der Abgeordneten I. Rechtliche Grundlagen

219 219

I I . Gleichheit der Abgeordneten u n d Sonderbefugnisse einzelner Parlamentsmitglieder 222 I I I . Gleichheit der Abgeordneten u n d Gruppenrechte

223

A . Das Quorum als Gleichheitsverstoß?

223

B. Die Gleichheit bei der B i l d u n g von Gruppen

224

C. Gleichheit u n d Fraktionsprivilegien

227

D. Gleichheit der Abgeordneten u n d Oppositionsbonus

232

Achtes

Kapitel

Befugnisse des Abgeordneten und Ordnungsgewalt des Bundestags Präsidenten 234 I. Leitungskompetenz u n d Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten 234 I I . Abgeordnetenpflichten als Grenze der Abgeordnetenbefugnisse I I I . Verfassungswidrige Sanktionen? Neuntes

235 237

Kapitel

Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das Bundesverfassungsgericht 243 I. Die Zulässigkeit der Organklage gem. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG I I . Verfassungsbeschwerde durch den Abgeordneten?

244 247

I I I . Der Kontrollmaßstab des Bundesverfassungsgerichts

251

Zusammenfassung

254

Literaturverzeichnis

266

Abkürzungsverzeichnis a. A . Abg. AbgG ABl. Abs. abw. a. E. a. F. Ani. Anm. AnnDR AöR Art. Az. Bay BayVBl. BayVerfGH BayVerfGHE

Bd. Bearb. BGBl. Β GHZ BK BT BT-Drs. Buchst. Bull. BV BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BW BWahlG, BWG BWO DJT DJZ DÖV Drs. DRZ

= = =

= = = = = = = = == = =

= = == =

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

anderer Ansicht Abgeordneter Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der M i t glieder des Deutschen Bundestages Amtsblatt Absatz abweichend am Ende alte Fassung Anlage Anmerkung A n n a l e n des Deutschen Reichs A r c h i v des öffentlichen Rechts Artikel Aktenzeichen Bayern, bayerisch Bayerische Verwaltungsblätter Β ayerischer Verfassungsgerichtshof Sammlungen v o n Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs m i t Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs u n d des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, Neue Folge, I I . T e i l Band Bearbeiter Bundesgesetzblatt Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen Bonner Kommentar Bundestag Verhandlungen des Deutschen Bundestages — Drucksachen Buchstabe B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung Bayerische Verfassung Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Β aden-Württemberg Bundeswahlgesetz Bundeswahlordnung Deutscher Juristentag Deutsche Juristenzeitung Die öffentliche V e r w a l t u n g Drucksache Deutsche Rechts-Zeitschrift

13

Abkürzungsverzeichnis d. V. DVBl.

der Verfasser Deutsches Verwaltungsblatt

Einl. Erl. ESVGH

EvKomm EvStL EuGRZ

Einleitung Erläuterung Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs B a d e n - W ü r t temberg m i t Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder Evangelische Kommentare Evangelisches Staatslexikon Europäische Grundrechte-Zeitschrift

f. FAZ ff. Fg. Fn. Fs.

folgende (Seite); für F r a n k f u r t e r Allgemeine Zeitung folgende (Seiten) Festgabe Fußnote Festschrift

G GBl. GemAusschuß GemO GeschO

Gesetz Gesetzblatt

GG GVBl. Halbbd. Hamb HambVerfG HChE Hdb. HdbDStR Hdb. dt. Pari. HdbVerfR Hess HKWP h.L. h.M. i. d. F. i. e. S. i. S. d. i. V. m. i. w. S. JA JÖR (N. F.)

Gemeinsamer Ausschuß Gemeindeordnung Geschäftsordnung (ohne weitere Angaben: Deutschen Bundestages) Grundgesetz

GeschO des

Gesetz- u n d Verordnungsblatt Halbband Hamburg, hamburgisch Hamburgisches Verfassungsgericht Herrenchiemseer E n t w u r f Handbuch Handbuch des Deutschen Staatsrechts Handbuch des deutschen Parlamentarismus Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland Hessen, hessisch Handbuch der kommunalen Wissenschaft u n d Praxis (2. Aufl.) herrschende Lehre herrschende M e i n u n g i n der Fassung i m engeren Sinne i m Sinne des i n Verbindung m i t i m weiteren Sinne

JuS JW JZ

Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Folge) Juristische Schulung Juristische Wochenschrift Juristenzeitung

LG LS LT LV

Landgericht Landessatzung Landtag Landesverfassung

(Neue

Abkürzungsverzeichnis

14 m. A n m . MDR m. w. N.

= = =

mit Anmerkung Monatsschrift für Deutsches Recht m i t weiteren Nachweisen

Nds NdsStGHE n. F. NJW NVwZ NW

= = = = = =

Niedersachsen, niedersächsisch Entscheidungen des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfalen

OVG OVGE

= =

Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster u n d Lüneburg

PolSt PrJB PVS

= = =

Politische Studien Preußische Jahrbücher Politische Vierteljahresschrift

Rdnr. RGBl. RGSt RiA RiWahlG Rspr. RT RuG RuP

Randnummer Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen Das Recht i m A m t Richterwahlgesetz Rechtsprechung Reichstag Recht u n d Gesellschaft Recht u n d P o l i t i k

S. schl.-holst. SKV Sp. st. Sten. Ber.

Seite schleswig-holsteinisch Staats- u n d K o m m u n a l - V e r w a l t u n g Spalte ständig(e) Stenographische Berichte (ohne weitere Angabe: der V e r handlungen des Deutschen Bundestages, zit. nach W a h l periode/Nr. der Sitzung/Datum/Seite) Strafgesetzbuch Staatsgerichtshof Strafprozeßordnung

StGB StGH StPO v. Verf VerfGH Verh. D J T VerwArch. VfSlg.

= = = = = =

VG v. H. Vorbem. WDStRL

= = = =

VwGO

=

WBeauftrG

=

WissR

=

WP

=

von, v o m Verfassung Verfassungsgerichtshof Verhandlungen des Deutschen Juristentages Verwaltungsarchiv Sammlung der Erkenntnisse u n d Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes Verwaltungsgericht v o m Hundert Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen B u n destages Wissenschaftsrecht — Wissenschaftsverwaltung — Wissenschaftsförderung Wahlperiode

Abkürzungsverzeichnis WPflG WRV

= =

Wehrpflichtgesetz Weimarer Reichsverfassung

ZfP zit. ZParl ZRP ZStW zw. Zweitbearb.

= = = = = = =

Zeitschrift für P o l i t i k zitiert Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft zweifelhaft Zweitbearbeitung

Einleitung

Untersuchungen über die Befugnisse des einzelnen Abgeordneten — ein Anachronismus im Parteienstaat? D e r B u n d e s t a g ist das einzige Staatsorgan, das sich u n m i t t e l b a r a u f die W a h l d u r c h das S t a a t s v o l k b e r u f e n k a n n . M i t seiner herausgehob e n e n S t e l l u n g 1 u n d seinen K o m p e t e n z e n i m p a r l a m e n t a r i s c h e n R e g i e r u n g s s y s t e m des Grundgesetzes h a b e n sich Rechtsprechung 2 u n d L i t e r a t u r 3 v i e l f a c h auseinandergesetzt. Besonderes A u g e n m e r k g a l t d a b e i dem Verhältnis zwischen Bundestag u n d Bundesregierung, dem A n t e i l des P a r l a m e n t s a n d e r S t a a t s l e i t u n g 4 . D i e D i s k u s s i o n e n k r e i s e n v o r a l l e m u m d e n V o r b e h a l t des Gesetzes, präziser: des P a r l a m e n t s 5 , sowie u m d i e B e t e i l i g u n g des P a r l a m e n t s a n s t a a t l i c h e n Planungen®. 1

Z u r Frage, ob der Bundestag wegen seiner besonderen Legitimation den höchsten Rang unter den Verfassungsorganen einnimmt, vgl. Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 I I Rdnr. 76. 2 BVerfGE 1, 351, 369; 9, 268, 280; 34, 52, 60; 45, 1, 32 ff.; 49, 89, 124 ff. 8 Siehe vor allem Stern, StaatsR I, S. 977 ff.; Glum, Das parlamentarische Regierungssystem, S. 335 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 152 ff.; Thaysen, Parlamentarisches Regierungssystem; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung; Kluxen, Parlamentarismus; Leibholz, i n : Strukturprobleme, S. 160 ff.; Hennis , in: Die mißverstandene Demokratie, S. 75 ff.; Friesenhahn, V V D S t R L 16 (1958), 9 ff.; Partsch, ebd., 74 ff.; Oppermann, V V D S t R L 33 (1975), 7 ff.; H. Meyer, ebd., 69 ff.; Badura, i n : Fs. f. Michaelis, S. 9 ff.; Rauschning, i n : B V e r f G u n d GG I I , S. 214 ff.; Scheuner, in: Fs. f. A . A r n d t , S. 385 ff.; ders., in: Ritter, Gesellschaft, Parlament u n d Regierung, S. 421 ff.; ders., D Ö V 1957, 633 ff., ders., DÖV 1974, 433 ff.; Achterberg, DVB1. 1974, 693 ff.; Friedrich, DVB1. 1980, 505 ff.; H.-P. Schneider, AöR 105 (1980), 4 ff.; ders., in: HdbVerfR, S. 239 ff. 4 Hierzu Friesenhahn, V V D S t R L 16 (1958), 9, 38; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 268 ff. 5 Z u m Parlamentsvorbehalt als einem zum Delegationsverbot verdichteten Gesetzesvorbehalt vgl. Krebs, Jura 1979, 304, 312. — Aus der Rspr. zum Gesetzesvorbehalt siehe v o r allem BVerfGE 40, 237, 248 ff.; 41, 251, 259 f.; 47, 46, 78 ff.; 49, 89, 126 f.; 53, 30, 56; 57, 295, 320 f.; aus der Literatur: Stern, StaatsR I I , S. 568 ff.; Rupp, Grundfragen, S. 113 ff.; Krebs, Vorbehalt des Gesetzes u n d Grundrechte, S. 110 ff.; Kisker, N J W 1977, 1313 ff.; Pietzcker, JuS 1979, 710 ff.; Erichsen, VerwArch. 70 (1979), 249 ff. 6 Vgl. hierzu Vitzthum, Parlament u n d Planung; Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung; Frotscher, Die V e r w a l t u n g 12 (1979), 370 ff. 2 Abmeier

18

Einleitung

Angesichts der Bedeutung, die dem Bundestag zukommt und die sich auch i n der wissenschaftlichen Beschäftigung m i t i h m widerspiegelt, mag es verwundern, daß der „soziale Baustein des Organs" 7 , der einzelne Abgeordnete, wenig Aufmerksamkeit auf sich zog8. Doch von ungefähr kommt dieses mangelnde Interesse nicht. Nicht einzelne Abgeordnete prägen das parlamentarische System der Bundesrepublik, sondern Gruppen: Parteien und Fraktionen, Regierungsmehrheit und Opposition. Nur i n außergewöhnlichen Fällen erregt der einzelne A b geordnete Aufmerksamkeit: etwa wenn er i n einem Redebeitrag die „eigene" Regierung attackiert oder gar seine Fraktion verläßt und sich einer anderen anschließt 9 . Solche Vorkommnisse bieten sodann Anlaß für grundsätzliche Ausführungen zur Stellung des Abgeordneten. Sein „repräsentativer Status" und sein „freies Mandat" werden entweder hervorgehoben oder angesichts der verfassungsrechtlichen Anerkennung und der Bedeutung der Parteien relativiert 1 0 . I m übrigen erfreuen sich die Befugnisse, die dem einzelnen Abgeordneten i m Prozeß der parlamentarischen Willensbildung zustehen, nur geringer Beachtung 11 , während Fragen der Abgeordnetendiäten 12 oder auch der I m m u n i t ä t 1 3 und Indemnität 1 4 auf regeres Interesse stoßen. Zwar entspäche es unserem vielbeschworenen Parteienstaat 15 eher, sich nicht mit dem einzelnen Parlamentarier, sondern mit den Parteien 7

Tatarin-Tarnheyden, i n : HdbDStR I, S. 413, 424. Dies beklagt Klatt, in: Das Parlament v. 24.11.1979, S. 14. 9 Z u r Frage eines möglichen Mandatsverlusts bei Fraktionswechsel vgl. Spalckhaver, Mandatsverlust; Scheuner, i n : Fs. f. Ipsen, S. 143, 163 f.; Kriele, ZRP 1969, 241 f.; ders., ZRP 1971, 99 ff. Säcker, DVB1. 1970, 567 ff.; ders., DVB1. 1971, 642 ff.; ders., Z P a r l 1972, 347 ff.; Siegfried, ZRP 1971, 9 ff.; H. J. Schröder, DVB1. 1971, 132 ff.; Tsatsos, D Ö V 1971, 253 ff.; Azzola, JuS 1972, 561 ff.; Henkel, D Ö V 1974, 181 ff. 10 Z u erinnern ist hier an die Diskussion u m die Fraktionswechsel i n der 6. Wahlperiode; vgl. hierzu neben der oben (Fn. 9) aufgeführten juristischen L i t e r a t u r auch die sozialwissenschaftliche Studie von M . Müller, Fraktionswechsel i m Parteienstaat. 11 I n Abhandlungen über die Rechtsstellung des Abgeordneten w i r d auf sie, w e n n überhaupt, n u r sehr knapp eingegangen; siehe etwa Stern, StaatsR I, S. 1058 f.; Achterberg, Grundzüge, S. 36; ders., J A 1983, 303, 308; Püttner/ Kretschmer, Die Staatsorganisation, S. 60 f.; Chr. Böckenförde, RuG 1972, 198, 199 f. —Ausführlicher jetzt Vonderbeck, Z P a r l 1983, 311 ff. 12 Siehe hierzu von Arnim, i n : B K , A r t . 48 (Zweitbearb.), m i t umfangreichen weiteren Nachweisen. 13 Ahrens, I m m u n i t ä t v o n Abgeordneten; Beyer, I m m u n i t ä t als Privileg. 14 Vgl. Β G H Z 75, 384; hierzu Meyer-Hesemann, D Ö V 1981, 288 ff.; Friesenhahn, DÖV 1981, 512 ff.; Kewenig/Magiera, Z P a r l 1981, 223 ff.; M . Schröder, Der Staat 21 (1982), 25 ff.; Wolfrum, D Ö V 1982, 674 ff. — Umfassend zur I n demnität jüngst Harth, Rede- u n d Abstimmungsfreiheit. 15 Hierzu: Leibholz, in: Strukturprobleme, S. 71 ff.; 78 ff.; 295, 301 ff.; ders., in: Repräsentation, S.25, 98 ff.; 211, 224 ff.; 249, 262 ff.; Rinck, in: Fs. f. Leibholz, Bd. 2, S. 305 ff.; Röhrich, N J W 1981, 2674 ff. — Kritisch zu Leibholz' 8

Einleitung

19

und ihren verlängerten Armen i m Parlament, den Fraktionen, zu befassen oder die neue Frontstellung Regierung plus Regierungsfraktion(en) versus Opposition zu beleuchten, und es mag naheliegen, von der Beschäftigung m i t dem einzelnen Abgeordneten auf einen Hang zum Honoratiorenparlament vergangener Zeiten zu schließen, dessen idealtypische Darstellung 1 6 allerdings wohl kaum der Wirklichkeit entsprach 17 . Aber obgleich das Parlament, betrachtet man es m i t soziologisch-politologischer Brille, als ein Verband von Fraktionen 1 8 erscheint, besteht es aus einzelnen Abgeordneten, mögen sie auch über Parteilisten gewählt sein. Die Reduzierung des Abgeordneten zur quantité négligeable, sein totales Aufgehen i n seiner Fraktion, entspricht nicht der Verfassung, wie bereits ein kurzer Blick ins Grundgesetz — A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG — zeigt. Der Jurist soll seine Augen vor der W i r k lichkeit nicht verschließen, aber er kann Sachverhalte nur aufgrund des geltenden Rechts rechtlich beurteilen. (Im übrigen stellt auch das Recht einen Faktor der politischen und sozialen Wirklichkeit dar und ist i n der Lage, diese mitzuprägen.) Setzt sich der Bundestag aus Abgeordneten zusammen, so ist es nur konsequent, zu untersuchen, welche Rechte die Abgeordneten wahrnehmen können. Die Frage w i r d auch dann nicht obsolet, wenn sich die Abgeordneten zu Fraktionen zusammenschließen und diese sich als die entscheidenden parlamentarischen Kräfte erweisen 19 . Denn es bleibt das Problem, was der einzelne A b geordnete auch ohne oder gegen seine Fraktion i m Bundestag unternehmen kann 2 0 . I m übrigen haben gerade die vergangene (9.) wie die Parteienstaatstheorie: Chr. Müller, Mandat, S. 45 ff.; Manti, Repräsentation, S. 175 ff.; Wolfrum, Ordnung, S. 22 ff.; Hennis, in: Die mißverstandene Demokratie, S. 75 ff.; Scheuner, i n : Fs. f. Ipsen, S. 143, 157 ff.; Underberg, Verfassimg u n d Verfassungswirklichkeit 1967, 222 ff.; G. Trautmann, Z P a r l 1971, 54, 59 ff.; Haungs, Z P a r l 1973, 502 ff. Siehe ferner Grimm, in: HdbVerfR, S. 317, 331 ff. 1β Siehe v o r allem C. Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, bes. S. 41 ff. 17 Vgl. Hauenschild, Fraktionen, S.23ff.; Scheuner, DÖV 1965, 577 Fn. 5; H.-P. Schneider, A ö R 105 (1980), 4, 13. 18 Sternberger, Lebende Verfassung, S. 32. 19 Z u m „Fraktions-" oder „Fraktionenparlament" siehe von Mangoldt/ Klein, GG, A r t . 40 A n m . I I I 1 d; Thaysen, Parlamentsreform, S. 192 Fn. 217; Troßmann, JÖR 28 (1979), 1, 155; Steffani, Z P a r l 1981, 591. Bücker, BayVBl. 1981, 229, 232, zieht den Ausdruck „Parteienparlament" vor. — Z u r „ H e r r schaft der Fraktionen" siehe bereits Smend, i n : Staatsrechtliche A b h a n d lungen, S. 60, 62; Altmann, DÖV 1956, 751, 752 f. F ü r von der Heydte, i n : Staatslexikon, Sp.408, 410, ist die starke Stellung der Fraktionen „ k e n n zeichnend für den für den deutschen Sprachraum typischen ,Gruppenpluralism u s ' " . — Z u r Frage, ob die Geschäftsordnungsreform 1980 den Wandel zum Fraktionsparlament verstärkt habe, siehe einerseits Roll/Rüttger, ZParl 1980, 484, 491; Roll, N J W 1981, 23; Gralher, in: Oberreuter, Parlamentsreform, S. 201, 203 f.; andererseits Bücker, BayVBl. 1981, 229, 232. 20 Vgl. Stern, StaatsR I , S. 1058: „Die Tendenz, die Teilnahmerechte des einzelnen Abgeordneten an der Hervorbringung des politischen Willens 2*

20

Einleitung

jetzige (10.) Legislaturperiade des Deutschen Bundestages gezeigt, daß es immer wieder zu fraktionslasen Abgeordneten kommen kann, über deren Rechte Klarheit bestehen muß. Gegenstand der Arbeit ist nicht eine empirische Bestandsaufnahme, inwieweit die Abgeordneten ihre Befugnisse tatsächlich ausüben 21 , sondern die Frage, über welche Rechte der einzelne Abgeordnete verfügt und welche i h m von Verfassungs wegen zustehen müssen. Weder mangelndes öffentliches Interesse an den Befugnissen noch eine empirisch möglicherweise nachweisbare Ohnmacht des einzelnen Abgeordneten erlauben einen zwingenden Schluß auf seine rechtliche Kompetenzlosigkeit 2 2 . Die Frage, welche Befugnisse dem Abgeordneten zustehen, kann jederzeit relevant werden und politische Brisanz gewinnen — manche Entscheidung des BVerfG zeugt davon 23 . Probleme, die politischen Zündstoff i n sich bergen, sollten sine ira et studio einer rechtlichen Klärung nähergebracht werden, bevor sie i n einer konkreten Situation i n den Strudel parteipolitischer Auseinandersetzungen geraten und unter der Gefahr (tatsächlicher oder bloß unterstellter) politischer Voreingenommenheit erörtert werden müssen. Etwas zu dieser Klärung beizutragen ist Ziel der Untersuchung. Die Arbeit w i l l dabei die Stellung des Abgeordneten nicht allgemein und umfassend beschreiben. Sie w i l l sich vielmehr konkret m i t seinen parlamentarischen Befugnissen beschäftigen. Seine Position außerhalb der parlamentarischen Organisation, die i h m von der Verfassung gewährten Vorrechte ebenso wie das Wirkungsfeld i m Wahlkreis und i n vielfältigen gesellschaftlichen Bereichen, bleibt bewußt ausgespart.

weitgehend zugunsten der Fraktionen zu m e d i a t i s i e r e n . . . , ist nicht frei von verfassungsrechtlichen B e d e n k e n . . . " — Diesen Aspekt vernachlässigt Wellmann, Parlament u n d Abgeordneter. 21 Vgl. hierzu etwa C. C. Schweitzer, Der Abgeordnete; siehe auch die empirische Untersuchung des Wiener Gemeinderates u n d Landtages v o n Gerlich/Kramer, Abgeordnete i n der Parteiendemokratie. Z u m parlamentarischen A l l t a g des Bundestagsabgeordneten siehe Lohmar, Das Hohe Haus, S. 188 ff., ferner den Sammelband v o n Hübner/Oberreuter/Rausch, Der B u n destag v o n innen gesehen, sowie Hübner, Die Beziehungen zwischen Bundestag u n d Bundesregierung i m Selbstverständnis der Abgeordneten des V. Deutschen Bundestages, u n d die sozialwissenschaftliche Studie über die Bedingungen der verteidigungspolitischen Willensbildung i m Deutschen B u n destag v o n Schatz, Der Parlamentarische Entscheidungsprozeß. 22 Wenn Abgeordnetenrechte i m Plenum nicht genutzt werden, beweist dies i m übrigen nicht ihre Überflüssigkeit: I h r e bloße Existenz k a n n v i e l mehr bewirken, daß den Abgeordneten innerhalb der Fraktionen Befugnisse gewährt werden, die sie ohne diese Möglichkeit zur „Flucht ins Plenum" nicht besäßen. 28 Siehe v o r allem BVerfGE 10, 4; 43, 142.

Erstes Kapitel

Die Befugnisse des Abgeordneten in der parlamentarischen Praxis — die Regelungen der Geschäftsordnung Sollen die innerorganisatorischen Befugnisse des einzelnen Abgeordneten des Deutschen Bundestages behandelt und soll untersucht werden, ob die parlamentarische Wirklichkeit den normativen Vorgaben der Verfassung entspricht, so erhöht es die Anschaulichkeit, zunächst einen Blick auf die Praxis zu werfen und festzustellen, welche Rechte dem Abgeordneten faktisch zustehen. Als Hilfsmittel hierfür bietet sich die geschriebene Geschäftsordnung 1 des Parlaments an, nach der sich das parlamentarische Verfahren i n erster Linie richtet.

I. Rechtsnatur und rechtlicher Rang der Geschäftsordnung Darüber, wie die Geschäftsordnung rechtlich zu charakterisieren sei, ist viel geschrieben worden 2 . Die Fülle der theoretischen Erwägungen steht aber kaum i n einem angemessenen Verhältnis zur praktischen Relevanz des Problems. Die Bestimmungen der Geschäftsordnung sind Rechtsbestimmungen 3 . Die Auffassung Hatscheks, der der Geschäftsordnung den Rechtsnormencharakter absprach und sie als Summe von Konventionalregeln und „dem Parlamentsbrauch u n t e r f e r t i g " betrachtete 4 , hat sich nicht behaupten können. Der historisch-konstitutionelle Rechtssatzbegriff ist 1 I n der Fassung der Bekanntmachung v o m 2.7.1980 (BGBl. I S. 1237), geändert lt. Bekanntmachung v o m 17.3.1982 (BGBl. I S. 400). 2 Z u den Theorien über die Rechtsnatur der Geschäftsordnung vgl. die zusammenfassenden Darstellungen bei Rothaug, Leitungskompetenz, S. 74 ff., u n d bei Achterberg, i n : Fs. f. Broermann, S. 317 ff., insbes. 331 ff. 8 BVerfGE 1, 144, 148; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 40 A n m . I V 1 (S. 914 f.); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 21; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 73; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 37 f.; Wahl, Stellvertretung, S. 98; vgl. aber auch K . F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 156 ff., dessen Bezeichnung „interne Rechtsvorschrift ohne Rechtssatzcharakter" ein Widerspruch i n sich ist. 4 Hatschek, Parlamentsrecht, S.43.

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1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

überwunden, die Erkenntnis, daß die Beziehungen zwischen und innerhalb staatlicher Organe Rechtsbeziehungen sind, mittlerweile Allgegemeingut 5 . Während ältere Auffassungen, die die Geschäftsordnung als Verwaltungsverordnung®, als Rechtsverordnung 7 oder als gemischte Rechtsund Verwaltungsverordnung 8 qualifizierten, heute nicht mehr vertreten werden, ist die Ansicht von der parlamentarischen Geschäftsordnung als einer staatsrechtlichen Vereinbarung jüngst wieder aufgegriffen worden 9 . Diese Auffassung verkennt jedoch, daß die Geschäftsordnung als Vereinbarung durch übereinstimmende Willenserklärung aller Abgeordneten zustande kommen müßte; ein Mehrheitsbeschluß wäre unzulässig 10 . Die immer noch herrschende Meinung betrachtet die Geschäftsordnung als autonome Satzung 11 . Sie berücksichtigt indes zu wenig die Besonderheiten der Geschäftsordnung eines Verfassungsorgans gegenüber den herkömmlichen autonomen Satzungen von Selbstverwaltungskörperschaften 12 . Neuere Tendenzen i n der Literatur versuchen, dem Rechnung zu tragen. Böckenförde schlägt für die Geschäftsordnung der Bundesregierung den Begriff Verfassungssatzung vor 1 8 . Dieser Begriff, für die Geschäftsordnung des Bundestages übernommen, findet zunehmend Anhänger 1 4 . Die ausschließlich interne Bindung der Geschäftsordnung — sie enthält Normen des Innenrechtsbereichs 15 5 Rupp, Grundfragen, S. 21; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 74; ders., Gesetz, S.376f.; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 39; Hoppe, Organstreitigkeiten, S. 164; Achterberg, D Ö V 1973, 289, 295. 6 Kulisch, i n : Fg. f. Laband, 1. Bd., S. 331, 358 f. 7 von Mohl, Z S t W 30 (1874), 528, 534. 8 G. Jellinek, System, S. 169; ders., in: Schriften, Bd. 2, S. 153, 254 ff.; für die Geschäftsordnung des Bundestages: Giese, Staatsrecht, S. 198. 9 Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuß, S. 126; so u. a. bereits Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S. 60; Schmid , AöR 32 (1914), 439, 458 f.; von Brentano, Rechtsstellung, S. 11. 10 Wolff /Bachot V e r w R I, S. 138 f.; Kraul, Ausfüllung, S. 9; Achterberg, i n : Fs. f. Broermann, S. 317, 339. 11 BVerfGE 1, 144, 148; BayVerfGH, D Ö V 1956, 533, 535; HessStGH, DVB1. 1967, 83; StGH Bremen, D Ö V 1971, 164; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 21; Leibholz/Rinck, GG, A r t . 40 Rdnr. 2; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 40 A n m . I V 1; Hamann/Lenz, GG, A r t . 40 A n m . B 3; Schmidt-Bleibtreu/ Klein, GG, A r t . 40 Rdnr. 6; GieselSchunck, GG, A r t . 40 A n m . I I 3; Lechnerf Hülshoff, Parlament u n d Regierung, S. 186 (Anm. 1); Hesse, Grundzüge, Rdnr. 577; Maunz/Zippelius, StaatsR, S. 362; Schäfer, Bundestag, S. 65 f.; Reifenberg, Bundesverfassungsorgane, S. 46 ff. 12 Vgl. Hans Schneider, i n : Fs. f. Möhring, S. 521, 525 f.; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 120 f.; Ossenbühl, in: Erichsen/Martens, A l l g . Verwaltungsrecht, S. 59, 101. 18 E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 122. 14 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 43 f.; Wolff/Bachof, V e r w R I, S. 137; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 80. — Kritisch: Achterberg, in: Fs. f. Broermann, S. 317, 339 f.

I. Rechtsnatur u n d rechtlicher Rang der Geschäftsordnung — k o m m t i n Sterns K e n n z e i c h n u n g als „ O r g a n s a t z u n g " Ausdruck

16

besser

23 zum

.

D i e G e s c h ä f t s o r d n u n g g e h ö r t z w a r z u m m a t e r i e l l e n , n i c h t aber z u m f o r m e l l e n V e r f a s s u n g s r e c h t 1 7 . Sie u n t e r l i e g t d a h e r w i e j e d e i n n e r s t a a t l i c h e N o r m d e m V o r r a n g der V e r f a s s u n g 1 8 . A r t . 40 A b s . 1 Satz 2 G G g e w ä h r t d e m B u n d e s t a g A u t o n o m i e n u r i m R a h m e n d e r Verfassung. W i e e n g oder w i e w e i t dieser R a h m e n gesteckt ist, w i r d i m V e r l a u f d e r U n t e r s u c h u n g m e h r f a c h e r ö r t e r t w e r d e n . A n dieser S t e l l e sei l e d i g l i c h h e r v o r g e h o b e n , daß d e r A n s i c h t , das P a r l a m e n t h a b e b e i E r l a ß seiner V e r f a h r e n s o r d n u n g a u f g r u n d seiner A u t o n o m i e 1 9 e i n e n w e i t e n S p i e l r a u m 2 0 , n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n k a n n . D i e A u t o n o m i e des Geschäftsordnungsgebers besagt a l l e i n , daß d i e R e g e l n der G e s c h ä f t s o r d n u n g ohne die M i t b e s t i m m u n g a n d e r e r Verfassungsorgane i n eigener u n d ausschließlicher Z u s t ä n d i g k e i t erlassen w e r d e n 2 1 . W i e w e i t oder w i e eng der S p i e l r a u m des Geschäftsordnungsgebers ist, k a n n n i c h t aus d e r i m 15 Vgl. Ossenbühl, i n : Erichsen/Martens, A l l g . Verwaltungsrecht, S. 59, 101; Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuß, S. 125; Achterberg, Grundzüge, S. 15; zur Dichotomie „Innen/Außen" vgl. E.-W. Böckenförde, Gesetz, S. 379 f.; Achterberg, in: Gedächtnisschrift f. F. Klein, S. 1, 27 ff.; ders., Rechtstheorie 9 (1978), 385, 398 ff.; ders., in: Fs. f. Broermann, S. 317, 343 („Polytomie"). 16 Stern, StaatsR I I , S. 84 (siehe auch ders., StaatsR I, S. 826, zum Begriff „Organgesetz"). — Die Zugehörigkeit zum materiellen Verfassungsrecht würde durch den Begriff „Verfassungsorgansatzung" deutlich. Achterberg, in: Fs. f. Broermann, S. 317, 337 ff., 343, lehnt jede A n l e h n u n g an den Begriff Satzung ab u n d begnügt sich m i t der Kennzeichnung als intraparlamentarische Rechtsnorm. 17 Vgl. Stern, StaatsR I, S. 107 f. Wahl, Stellvertretung, S. 100, u n t e r scheidet zwischen „primärem Verfassungsrecht" oder „Verfassungsrecht i m engeren Sinne", der „Ebene der durch grundgesetzliche Formalakte geregelten Beziehungen der Verfassungsorgane", u n d „sekundärem Verfassungsrecht" oder „Verfassungsrecht i m weiteren Sinne", der „Ausdifferenzierung dieser Beziehungen auf der Ebene der Geschäftsordnungen". Z u r Abgrenzung zwischen beiden Ebenen stellt Wahl, S. 102, unter Hinweis auf E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 126, darauf ab, ob die Geschäftsordnungsnormen „von der Verfassung u n m i t t e l b a r gefordert, also i m Grunde schon i n i h r enthalten sind, oder ob sie n u r v o n i h r gedeckt sind, d.h. sich innerhalb des geschäftsordnungsmäßigen Spielraums bewegen". Genau diese Frage stellt sich auch bei mancher Geschäftsordnungsregel über Rechte des Abgeordneten. — Z u r Geschäftsordnung als „sekundärem Verfassungsrecht" siehe auch Altmann, D Ö V 1956, 751, 753. 18 Siehe n u r BVerfGE 1, 144, 148; 44, 308, 315; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 22; von MangoldtfKlein, GG, A r t . 40 A n m . I V 2; Stern, StaatsR I I , S. 83; R. Schneider, DÖV 1953, 369 f. 19 Unter Autonomie k a n n hier nicht die Kompetenz zur Rechtsetzung „eines von dem staatlichen unterschiedenen Trägers öffentlicher Gewalt" verstanden werden, so aber Pereis, in: HdbDStR I, S. 449. Z u r Autonomie siehe auch Prost, N J W 1955, 1463, 1465. 20 BVerfGE 10, 4, 19. 21 Z u I n h a l t u n d Bedeutung der Geschäftsordnungsautonomie siehe K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 50 ff.

24

1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

Verhältnis zu den übrigen Verfassungsorganen wirkenden Autonomie abgeleitet, sondern muß aus der Verfassung selbst gewonnen werden. Eine generalisierende A n t w o r t für alle i n der Geschäftsordnung zu regelnden Fragen gibt es hierbei nicht. Vielmehr ist konkret bei der einzelnen Materie zu untersuchen, welche Regelungsdichte die Verfassung aufweist, welchen Spielraum sie dem Geschäftsordnungsgeber beläßt. Dessen Freiheit ist bei rein technischen Fragen sicherlich größer als i n Bereichen, die zentrale Entscheidungen der Verfassung näher ausgestalten. Problematischer ist das Verhältnis der Geschäftsordnung zum Gesetzesrecht. Nach h. L. steht die Geschäftsordnung i m Rang auch unter den Gesetzen 22 . I n Wirklichkeit stellt sich aber zunächst einmal kein Rang-, sondern ein Kompetenzproblem 23 . Gehört eine Norm zu der Materie, die von dem Verfassungsorgan selbst zu regeln ist, verstößt der Gesetzgeber gegen dessen verfassungsmäßige Rechte, wenn er sie per Gesetz erläßt 2 4 . Nur wenn ein Gesetz die Autonomie des Verfassungsorgans nicht verletzt, ist die Geschäftsordnung an das Gesetz gebunden. I m Einzelfall strittig ist allerdings, wann ein Gesetz kompetenzwidrig i n die Geschäftsordnungsautonomie eingreift 2 5 . Da aber der Bundestag nicht nur die Autonomie hinsichtlich seiner inneren Angelegenheiten, sondern auch die Gesetzgebungsbefugnis besitzt, liegt es nahe, es i h m zu überlassen, i n welcher Form er seine Verfahrensfragen regelt 26 . Wenn er allerdings die Gesetzesform gewählt 22 BVerfGE 1, 144, 148 (siehe aber auch BVerfGE 44, 308, 315, wo das Gericht — bewußt? — n u r den Vorrang der Verfassung erwähnt); HessStGH, DVB1. 1967, 83; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 22; von Mangoldtf Klein, GG, A r t . 40 A n m . I V 2; Hamann/Lenz, GG, A r t . 40 A n m . Β 3; Leibholz/ Rinck, GG, A r t . 40 A n m . 2; Versteyl, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 40 Rdnr. 18; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 40 Rdnr. 6; Stern, StaatsR I I , S. 83; Maunz/Zippelius, StaatsR, S. 362; Hesse, Grundzüge, Rdnr. 577; Weber-Fas, Grundgesetz, S. 144; Schäfer, Bundestag, S. 64; Kißler, JÖR 26 (1977), 39, 45; Scheuner, in: Fs. f. Eschenburg, S. 143, 144; Maunz, i n : Fs. f. W. Weber, S. 299, 303; Ritzel/Bücker, Hdb., Einl. S. 2; Reifenberg t Bundesverfassungsorgane, S. 63 f. 23 Herzog/Pietzner, in: EvStL, Sp. 834, 835; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 124; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 81; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 44 f.; Rupp-von Brünneck/Konow, in: Zinn/Stein, Hess Verf, A r t . 99 Erl. 4 b). 24 Herzog/Pietzner, in: EvStL, Sp. 834, 835; Frost, A ö R 95 (1970), 38, 51. 25 Vgl. hierzu Wand, in: Fs. f. Gebhard Müller, S. 563, 568, der darauf abstellt, ob die geregelten Tatbestände „ i h r e m Wesen nach zum Kernbereich der Geschäftsordnungsautonomie der obersten Verfassungsorgane gehören", u n d eine Parallele zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zieht. 26 So Herzog/Pietzner, in: EvStL, Sp. 834, 835; Achterberg, Grundzüge, S. 49. — Der Saarländische Landtag regelt „seine inneren Angelegenheiten durch Gesetz u n d Geschäftsordnung" (Art. 70 LV); vgl. hierzu den Ersten Teilbericht der Enquete-Kommission für Verfassungsfragen, LT-Drs. 7/1260 (7/288), S. 14:

I I . Die Rechte des einzelnen Abgeordneten i n der Geschäftsordnung

25

h a t , ist e r a n d e n V o r r a n g des Gesetzes g e b u n d e n u n d k a n n die N o r m nur

durch

eine n e u e r e B e s t i m m u n g m i t

Gesetzesrang außer

Kraft

setzen 2 7 . I n d e r P r a x i s s i n d n u r einzelne D e t a i l f r a g e n gesetzlich gereg e l t 2 8 ; das p a r l a m e n t a r i s c h e

Verfahren

w i r d weitestgehend v o n der

n i c h t als Gesetz erlassenen G e s c h ä f t s o r d n u n g b e s t i m m t .

I I . D i e Rechte des einzelnen Abgeordneten i n der Geschäftsordnung E i n e n eigenen A b s c h n i t t ü b e r die Rechte des e i n z e l n e n A b g e o r d n e t e n e n t h ä l t d i e G e s c h ä f t s o r d n u n g des Deutschen Bundestages n i c h t . F a ß t m a n die i n der Geschäftsordnung verstreuten 29

Einzelbestimmungen

z u s a m m e n , so e r g i b t sich folgendes B i l d : M i t der neuen Formulierung sollten Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der praktizierten Regelung, die inneren Angelegenheiten des Landesparlaments auch durch förmliches Gesetz zu regeln, beseitigt werden — der frühere Verfassungstext sah n u r die Regelung durch eine Geschäftsordnung vor. Siehe ferner den interfraktionellen Gesetzentwurf, LT-Drs. 7/1773, S. 7, sowie die Parlamentsdebatten v o m 22. 3.1972 (Sten.Ber. 6.WP/23./22.3.1972/1038 ff.) u n d v o m 20. 6.1973 (Sten.Ber. 6.WP/33./20. 6.1973/1582 ff.). 27 Ebenso Herzog/Pietzner, in: EvStL, Sp. 834, 835. — Diese Auffassung v o n der Wahlfreiheit des Parlaments f ü h r t zwar zu sehr p r a k t i k a b l e n Ergebnissen, w i r f t aber zumindest zwei Fragen auf: Z u m einen ist die Verabschiedung von Geschäftsordnungsbestimmungen i n Gesetzesform m i t der Beteiligung von Bundesrat u n d Bundesregierung verbunden. Die Autonomie des Bundestages schließt Gesetzesinitiativen dieser Verfassungsorgane hinsichtlich der Geschäftsordnung aus; die bloße M i t w i r k u n g i m Gesetzgebungsverfahren w i r d man aber als unschädlich u n d zulässig ansehen können. Z u m anderen gilt nach ganz herrschender Lehre (vgl. BVerfGE 1, 144, 148; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 19; Hamann/Lenz, GG, A r t . 40 A n m . Β 3; Rupp-von Brünneck/Konow, in: Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 99 Erl. 8; Reifenberg, Bundesverfassungsorgane, S. 65 ff,; Schäfer, Bundestag, S. 66) die Geschäftsordnung n u r für die laufende Legislaturperiode, da das Parlament den neuen Bundestag nicht binden dürfe (Achterberg, Grundzüge, S. 49; Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuß, S. 126; Jekewitz, Diskontinuität, S. 263; Beiz, Die Diskontinuität der Parlamente, S. 65; siehe ferner BayVerfGHE 8, 91, 100). Soll n u n das Parlament diese B i n d u n g dadurch bewerkstelligen können, daß es i n die Form des Gesetzes ausweicht? Oder soll das Gesetz (u. U. n u r eine einzelne Gesetzesbestimmung) automatisch m i t Ende der Legislaturperiode außer K r a f t treten? Diese K l i p p e n k a n n m a n w o h l n u r umschiffen, w e n n m a n die h. L. der zeitlichen L i m i t i e r u n g der Geschäftsordnung über Bord w i r f t . Daß die Diskontinuität der Geschäftsordnung i n der Praxis keine Rolle spielt, ist allgemein bekannt; nach H.-P. Schneider, Opposition, S. 244, besitzt die Übernahme der Geschäftsordnung durch die neu gewählten Parlamente gar gewohnheitsrechtlichen Charakter. Z u den Fiktionen der h. L. siehe Hans Schneider, in: Fs. f. Smend, S. 303, 314; gegen die h. L. v o n der auf die jeweilige Legislaturperiode beschränkten Geltungsdauer bereits Haagen, Rechtsnatur, S. 40 ff. Widersprüchlich erscheint es, zwar die befristete zeitliche Geltung der Geschäftsordnung zu bejahen, gleichw o h l aber von der freien Formenwahl des Parlaments auszugehen, so aber Herzog/Pietzner, in: EvStL, Sp. 834, 835 f. 28 Bsp.: § 6 BVerfGG, § 5 RiWahlG, § 13 WBeauftrG.

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1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

— Die Geschäftsordnung setzt ein Recht des einzelnen Abgeordneten voraus, sich an Wahlen und Abstimmungen zu beteiligen 8 0 . — Für die Wahl des Bundestagspräsidenten und seiner Stellvertreter kann jeder Abgeordnete Kandidaten vorschlagen 81 . — Jeder Abgeordnete kann Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen i n zweiter Lesung einbringen und sie mit einer kurzen Begründung versehen 82 . — Das Recht, einen Änderungsantrag zu stellen, steht dem Abgeordneten auch bei Vorlagen zu, die nur einmal beraten werden, sowie i n der Schlußberatung von Vorlagen, die i n zwei Beratungen behandelt werden 3 8 . — Die Geschäftsordnung setzt ein Rederecht des Abgeordneten voraus 84 , das sie jedoch i n zahlreichen Bestimmungen einschränkt 85 . — Jeder Abgeordnete hat das Recht, eine Erklärung zur Aussprache, eine Erklärung zur Abstimmung und — nach Ermessen des Bundestagspräsidenten — eine Erklärung außerhalb der Tagesordnung abzugeben 86 . — Die Geschäftsordnung setzt das Recht des Abgeordneten voraus, Zwischenrufe zu machen 37 . Jeder Abgeordnete kann: — eine Zwischenfrage stellen, nachdem der Präsident die Zustimmung des Redners eingeholt hat 3 8 , — kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung stellen 8 9 und den A u f r u f seiner Fragen i n der Fragestunde verlangen 4 0 , 29 Vgl. Abg. Wolfgramm, Sten.Ber. 8.WP/225./25. 6.1980/18284: „Die Rechte des Abgeordneten sind wichtig. Wenn er neu ins Parlament kommt, findet er sie vielleicht ein wenig verloren i n der Geschäftsordnung wieder." 30 §§ 48 ff. GeschO. 31 Gegenschluß aus § 75 Abs. 1 Buchst, g, § 76 Abs. 1 GeschO; vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 75 Rdnr. 3; Troßmann, ParlR, § 2 Rdnr. 2.1. 32 § 82 Abs. 1 Satz 2 GeschO. 33 § 78 Abs. 3 u n d 4 GeschO. 34 §§ 23, 25, 27 GeschO. 35 Siehe insbesondere § 35 GeschO zur Begrenzung der Redezeit, hierzu unten 5. Kap. I I I A 2. Z u r Wortmeldung zur Geschäftsordnung vgl. § 29 GeschO. 3e §§ 30—32 GeschO. 37 § 119 GeschO; vgl. Troßmann, ParlR, § 32 Rdnr. 1, der dieses Recht als gewohnheitsrechtlich anerkannt bezeichnet. 38 § 27 Abs. 2 GeschO. 39 § 105 GeschO i. V. m. A n i . 4. 40 A n i . 4 Nr. 11, 15.

I I . Die Rechte des einzelnen Abgeordneten i n der Geschäftsordnung

27

— (vorbehaltlich einiger Ausnahmen) an den — grundsätzlich nicht öffentlichen — Ausschußsitzungen als Zuhörer teilnehmen 4 1 , — einer Vorentscheidung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung i n Immunitätsangelegenheiten widersprechen 42 , — Widerspruch gegen die Feststellung der Tagesordnung erheben 43 , — eine Änderung der Tagesordnung beantragen, wenn er diesen A n trag bis spätestens 18 Uhr des Vortages dem Präsidenten mitgeteilt hat 4 4 , — den Antrag stellen, einen Verhandlungsgegenstand von der Tagesordnung abzusetzen, soweit die Geschäftsordnung eine Absetzung nicht untersagt 45 , — die gemeinsame Beratung gleichartiger oder i m Sachzusammenhang stehender Verhandlungsgegenstände beantragen 46 , — i n der zweiten und dritten Beratung die Zurückverweisung — auch an einen anderen Ausschuß — beantragen 47 , — vor einer Abstimmung das Wort zur Geschäftsordnung über die vom Präsidenten vorgeschlagene Fragestellung verlangen und Widerspruch gegen die Fassung erheben 48 , — die Teilung der Frage beantragen und die Verlesung der Frage unmittelbar vor der Abstimmung verlangen 4 9 , — die Teilbarkeit der Frage bezweifeln 50 , — den Antrag stellen, von der Geschäftsordnung i m Einzelfall abzuweichen 51 , — einer Abweichung von der Geschäftsordnung widersprechen — die Abweichung kann jedoch m i t Zweidrittelmehrheit beschlossen werden 5 2 —·,

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52

§ 69 Abs. 2 GeschO. A n i . 6, A Nr. 13. § 20 Abs. 2 Satz 2 GeschO. § 20 Abs. 2 Satz 3 GeschO. § 20 Abs. 3 Satz 2 GeschO; vgl. Achterberg, Verhandlung, S. 96. § 24 GeschO; siehe auch § 81 Abs. 3 u n d 4, § 78 Abs. 2 Satz 3 GeschO. § 82 Abs. 3, § 85 Abs. 2 GeschO; vgl. Troßmann, ParlR, § 82 Rdnr. 4. § 46 Satz 3 u n d 4 GeschO. § 47 Satz 1 u n d 3 GeschO. § 47 Satz 2 GeschO. § 126 GeschO; vgl. Troßmann, ParlR, § 127 Rdnr. 2. § 126 GeschO.

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1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

— einen Beschluß des Bundestages über den Termin der nächsten Sitzung beantragen 58 . — Die Geschäftsordnung geht von dem Recht des Abgeordneten aus, das Plenar- und das Amtliche Protokoll jeder Sitzung zu erhalten 5 4 . — Gleiches gilt für Vorlagen und Änderungsanträge 55 . — Jeder Abgeordnete hat das Recht, die Niederschrift seiner Rede zu prüfen und zu korrigieren 5 6 . — Jeder Abgeordnete kann Einspruch gegen das Amtliche Protokoll erheben 57 . — Jeder Abgeordnete ist berechtigt, alle A k t e n einzusehen, die sich i n der Verwahrung des Bundestages befinden 58 . — Jeder Abgeordnete kann, wenn gegen ihn ein Ordnungsruf oder ein Ausschluß verhängt worden ist, Einspruch einlegen 59 .

I I I . Die Rechte von Gruppen in der Geschäftsordnung Der Katalog der Befugnisse zeigt, daß dem einzelnen Abgeordneten i n weiten Bereichen parlamentarischen Wirkens nur Mitwirkungsrechte zustehen. Dies verdeutlicht eine Gegenüberstellung m i t den Befugnissen, die nach der Geschäftsordnung nur von einer Gruppe von Abgeordneten ausgeübt werden können. So kann der einzelne Abgeordnete nicht: — die Einberufung des Bundestages verlangen 6 0 , — Kandidatenvorschläge für die Wahlen einreichen, die vom Bundestag vorzunehmen sind 6 1 , — den Antrag einreichen, dem Bundeskanzler das Mißtrauen auszusprechen 62 , 53

§20 Abs. 1, §22 Satz 2 GeschO; vgl. VoncLerbeck, Z P a r l 1983, 311, 343. § 116 Abs. 2, § 120 Satz 2 GeschO. 55 § 77 Abs. 1 GeschO; w e n n die Änderungsanträge noch nicht verteilt sind, werden sie verlesen, § 82 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GeschO. 56 §§ 117 f. GeschO; vgl. hierzu F.-L. Klein, in: Fg. f. Blischke, S. 231, 244 ff. 57 § 121 GeschO. 58 § 16 Abs. 1 GeschO. 59 § 39 GeschO. 60 § 21 Abs. 2 GeschO i. V. m. A r t . 39 Abs. 3 GG. 61 §75 Abs. 1 Buchst, g i . V . m. §76 Abs. 1 GeschO; § 4 Satz 2, §98 Abs. 2 GeschO. Ausnahme: W a h l des Bundestagspräsidenten u n d seiner Stellvertreter, siehe oben bei Fn. 31. 62 § 97 Abs. 1 Satz 2 GeschO. 54

I I . Die Rechte

n

r e n

i n der Geschäftsordnung

29

— Gesetzentwürfe einbringen 6 3 , — selbständige Anträge und Entschließungsanträge einbringen 6 4 , — Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen i n dritter Beratung stellen 6 5 , — die Einsetzung eines Ausschusses oder einer Enquete-Kommission beantragen 66 , — einen Antrag auf Zurückweisung eines Einspruchs des Bundesrates stellen 6 7 , — die Einberufung des Vermittlungsausschusses beantragen 68 , — Große und Kleine Anfragen einbringen 6 0 , — die Beratung einer Großen Anfrage i m Plenum verlangen 7 0 , — eine Aktuelle Stunde beantragen 71 , — der Beratung anderer als der auf der Tagesordnung festgestellten Verhandlungsgegenstände widersprechen 72 , — Widerspruch gegen die Absetzung einer Abstimmung oder einer Wahl von der Tagesordnung einlegen 73 , — die Vertagung der Beratung oder den Schluß der Aussprache beantragen 7 4 , — die Vertagung der Sitzung beantragen 75 , — eine allgemeine Aussprache bei der Beratung von Gesetzentwürfen verlangen 7 6 , — beantragen, ohne Ausschußüberweisung i n die zweite Beratung einzutreten 7 7 , — Fristverkürzungen vor der zweiten und dritten Beratung beantragen 7 8 , 83

§ 75 Abs. 1 Buchst, a i. V. m. § 76 Abs. 1 GeschO. § 75 Abs. 1 Buchst, d, Abs. 2 Buchst, c i. V. m. § 76 Abs. 1 GeschO. 65 § 85 Abs. 1 Satz 1 GeschO; zum Recht des einzelnen Abgeordneten, Änderungsanträge zu stellen, siehe oben Fn. 32 f. ββ §§ 54, 56, 75 Abs. 1 Buchst, d, § 76 Abs. 1 GeschO; vgl. Troßmann, ParlR, § 61 Rdnr. 5; Ritzel/Bücker, Hdb., § 56 A n m . I 1 c). 67 § 75 Abs. 1 Buchst, c, § 76 Abs. 1, § 91 GeschO. 68 § 89 GeschO. 89 § 75 Abs. 1 Buchst, f, Abs. 3, § 76 Abs. 1 GeschO. 70 § 101 Satz 3, § 102 Satz 2 GeschO. 71 § 106 GeschO i. V. m. A n i . 5, Richtlinie 1 Buchst, b und c. 72 § 20 Abs. 3 Satz 1 GeschO. 73 § 20 Abs. 5 Satz 2 GeschO. 74 § 25 Abs. 2 Satz 1 GeschO. 75 § 26 GeschO. 78 § 79 Satz 1, § 81 Abs. 1 Satz 1, § 84 Satz 4 GeschO. 77 § 80 Abs. 2 Satz 1 GeschO. 78 § 81 Abs. 1 Satz 2, § 84 Satz 1 Buchst, b GeschO. 64

30

1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

— die Aussetzung von Schlußabstimmungen und die Verschiebung von Abstimmungen über Entschließungsanträge verlangen 7 9 , — der Abstimmung über nicht verteilte Anträge widersprechen 80 , — namentliche Abstimmung beantragen 81 , — die Beschlußfähigkeit des Bundestages bezweifeln 82 , — die Herbeirufung eines Mitglieds der Bundesregierung 83 und des Wehrbeauftragten 84 verlangen, — die Aussprache über Ausführungen eines Vertreters von Bundesregierung oder Bundesrat außerhalb der Tagesordnung verlangen 8 5 , — beantragen, den Bericht des Wehrbeauftragten auf die Tagesordnung zu setzen 88 , — verlangen, daß der Präsident dem Wehrbeauftragten das Wort erteilt87, — zehn Wochen nach Überweisung einer Vorlage verlangen, daß der Ausschuß dem Bundestag einen Bericht über den Stand der Beratungen erstattet und daß dieser Bericht auf die Tagesordnung gesetzt w i r d 8 8 , — beantragen, daß die Auslegung der Geschäftsordnung durch den Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung dem Bundestag zur Entscheidung vorgelegt w i r d 8 9 . IV. Zusätzliche Rechte für den einzelnen Abgeordneten außerhalb der Geschäftsordnung? Die geschriebene Geschäftsordnung enthält nicht alle Regeln, nach denen sich das parlamentarische Verfahren richtet. Sie w i r d ergänzt durch parlamentarisches Gewohnheitsrecht und (rechtlich nicht verbindlichen) parlamentarischen Brauch 90 . Zwar kommt dem nicht kodifizier79

§ 86 Satz 3, § 88 Abs. 2 Satz 2 GeschO. § 78 Abs. 2 Satz 2 GeschO. 81 § 52 Satz 1 GeschO. 82 § 45 Abs. 2 Satz 1 GeschO. 83 § 42 GeschO. 84 § 115 Abs. 2 GeschO. 85 § 44 Abs. 3 GeschO. 86 § 114 Abs. 1 GeschO. 87 § 115 Abs. 1 GeschO. 88 § 62 Abs. 2 GeschO. 89 § 127 Abs. 1 Satz 2 GeschO. 90 Vgl. K . F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 88 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus, S. 253 ff.; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 45 ff.; 80

I V . Zusätzliche Abgeordnetenrechte außerhalb der GeschO?

31

ten Verfahrensrecht heute wohl kaum noch die Bedeutung zu, die es i n früheren Zeiten besessen hat und die i h m die Literatur immer noch beimißt 9 1 . Die geschriebene Geschäftsordnung weist eine hohe Regelungsdichte auf. Sie trägt ferner Flexibilitäts- und Praktikabilitätserwägungen Rechnung, indem von ihren Bestimmungen i m Einzelfall abgewichen werden kann. Aber es wäre verfehlt, die Möglichkeit von Regelungen und Vereinbarungen außerhalb der kodifizierten Geschäftsordnung besonders für die Entwicklung neuer parlamentarischer Verfahren zu verneinen 9 2 . So ist nicht auszuschließen, daß dem Abgeordneten außerhalb der Geschäftsordnung weitere Befugnisse zugewiesen sind. Doch sind z. Zt. weder ungeschriebene Regeln noch Parlamentsbräuche ersichtlich, die den Handlungsspielraum des Abgeordneten i m Plenum erweitern 9 3 . Eher ist es umgekehrt üblich, daß der Abgeordnete bestimmte Befugnisse nicht wahrnimmt — etwa das Recht, Kandidaten für die Wahl des Bundestagspräsidenten vorzuschlagen. Auch gesetzliche Regelungen, die dem einzelnen Abgeordneten Befugnisse einräumen 9 4 , existieren nicht. Daher erscheint es gerechtfertigt, den aufgestellten Katalog als eine Zusammenfassung aller Rechte anzusehen, die der Abgeordnete i n der gegenwärtigen Praxis des Bundestages wahrnehmen kann. Zu berücksichtigen ist freilich zum einen, daß die Geschäftsordnung des Bundestages die Rechte des einzelnen Abgeordneten i n der Fraktion nicht erwähnt 9 5 , zum anderen, daß auch bei den kollektiv wahrzunehmenden Rechten der Anstoß zunächst einmal von einem oder mehreren einzelnen Abgeordneten kommen muß 9 6 . Aber zwischen diesem bloßen Anregen und M i t w i r k e n und dem selbständigen Wahrnehmen einer Befugnis besteht ein qualitativer Unterschied. Zwar läßt sich das parlamentarische Geschehen nicht auf die Arbeit des Plenums reduzieren 97 , ebensowenig kann jedoch dessen entAchterberg, Grundzüge, S. 15; Mattern, Grundlinien, S. 78 f. (der den Parlamentsbrauch unzutreffend als Gewohnheitsrecht bezeichnet); Linck, Der Staat 21 (1982), 150. 91 Siehe die Nachweise i n Fn. 90. — Wie hier Rausch, in: Oberreuter, Parlamentsreform, S. 143 f., der jedoch die „Juridifizierung" auch des Parlamentsbereichs bedauert. 92 Vgl. Schäfer, Bundestag, S. 66, 73 f.; Roll, N J W 1981, 23; ders., in: Fg. f. Blischke, S. 93, 107. 93 Z u m Zwischenruf siehe oben Fn. 37. 94 Z u m Verhältnis von Gesetz u n d Geschäftsordnung siehe oben bei u n d nach Fn. 22. 95 Vgl. hierzu unten 5. Kap. V C 1. — Z u den Rechten des Abgeordneten i m Ausschuß siehe §§ 67, 71 GeschO. 98 Vgl. Troßmann, ParlR, Vor §§ 16—22 Rdnr. 7. 97 Vgl. BVerfGE 44, 308, 317.

32

1. Kap.: Die Regelungen der Geschäftsordnung

scheidende Bedeutung negiert werden. Fehlende Befugnisse des Abgeordneten i m Plenum sind nicht bereits dann unbedenklich, wenn dem Abgeordneten jene Befugnisse i m außerplenaren parlamentarischen Bereich zustehen. So w i r d etwa ein Entzug des Rederechts des Abgeordneten i m Plenum nicht dadurch kompensiert, daß der Abgeordnete die Möglichkeit besitzt, seine Auffassung i n der Fraktion oder gegenüber Kollegen zu äußern und auf diese Weise auf den Willensbildungsprozeß Einfluß zu nehmen. V. Resümee Fällt man nach diesem Überblick über die Rechte, die der einzelne Abgeordnete i n der Praxis wahrnehmen kann, ein erstes Urteil über seine Stellung innerhalb des Parlaments, so ergibt sich, daß seine Möglichkeiten i m Prozeß der parlamentarischen Willensbildung sehr begrenzt sind 0 8 . Zwar bleibt i h m als entscheidende „Waffe" sein Stimmrecht. Doch von den gewichtigen parlamentarischen Befugnissen i m Vorfeld einer Abstimmung steht i h m weder ein Initiativrecht für Sachvorlagen noch — von der Ausnahme der Wahl des Bundestagspräsidenten und seiner Stellvertreter abgesehen — ein Vorschlagsrecht bei Wahlen zu. Auch die meisten und vor allem die wichtigsten Verfahrensanträge können nur Gruppen stellen". Z u den herausragenden Befugnissen des Abgeordneten gehört neben dem Stimmrecht das Rederecht 100 , doch enthält die Geschäftsordnung Vorschriften, die die Redebefugnis einschränken, so daß nicht gewährleistet ist, daß der redewillige Abgeordnete auch immer zu Wort kommt. Immerhin verbleibt dem Abgeordneten aber das Recht, nach Schluß der Aussprache eine Erklärung zur Abstimmung abzugeben, eine bislang kaum ergriffene Möglichkeit, die eigene Meinung kundzutun, obwohl die Debatte bereits beendet worden ist 1 0 1 . Bei der Beratung von Vorlagen kann er Änderungsanträge ein98 Vgl. Schäfer, Bundestag, S. 69; Zeh, Parlamentarismus, S. 101 f. — Dies scheint die Abgeordneten allerdings bislang nicht sonderlich zu beunruhigen. Jedenfalls rangiert bei ihnen die Stärkung der individuellen Freiheit des Abgeordneten u n d seine Unabhängigkeit v o n Fraktionsmehrheiten auf der Skala der Vorschläge für eine allgemeine Parlamentsreform nicht an vorderer Stelle; siehe Rose/Hofmann-Göttig, ZParl 1982, 62, 72. Siehe demgegenüber aber etwa den Bericht der F A Z v. 11.12.1982, S. 6, über eine Tagung v o n Wissenschaftlern u n d Parlamentariern i n Bonn, die sich für eine Stärkung der Stellung des einzelnen Abgeordneten aussprachen. 99 Unzutreffend daher Achterberg, Verhandlung, S. 96. 100 Den parlamentarischen Debatten mangelt es w o h l auch deshalb an Lebendigkeit u n d A t t r a k t i v i t ä t , w e i l zu selten einzelne Abgeordnete ihre persönliche Meinung äußern. 101 I m 9. Deutschen Bundestag w u r d e n insgesamt 25 Erklärungen zur A b -

V. Resümee

33

bringen. A u f der Haben-Seite zu verbuchen ist ferner das Recht des Abgeordneten, mündliche und schriftliche Anfragen zu stellen und damit einen selbständigen Beitrag zur Erfüllung der Kontrollfunktion des Bundestages zu leisten 1 0 2 . Kann der einzelne Abgeordnete zahlreiche Befugnisse nicht eigenständig wahrnehmen, so kommt es für seine Wirkungsmöglichkeiten i m Parlament entscheidend darauf an, wie hoch das Quorum ist, das die Geschäftsordnung für die Gruppenrechte festsetzt. Das Standard-Quor u m der Geschäftsordnung von fünf vom Hundert der Abgeordneten (in der Regel 26 Abgeordnete) erscheint — auch i m Vergleich zu Vorläufern der jetzigen Geschäftsordnung — sehr hoch 1 0 8 . Die Stellung des einzelnen Abgeordneten hängt ferner wesentlich davon ab, ob er einer Fraktion angehört oder als fraktionsloser Abgeordneter i m Bundestag ein Schattendasein führt. Obwohl die meisten Gruppenrechte nicht nur Fraktionen, sondern auch ad hoc-Gruppen von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages zustehen und somit auch die fraktionslosen Abgeordneten von einer M i t w i r k u n g nicht ausgeschlossen sind, sind die Möglichkeiten eines Fraktionsmitglieds, m i t Hilfe der Unterstützung seiner politischen Freunde Einfluß zu gewinnen und Impulse zu geben, die etwas zu bewegen vermögen, bedeutend größer. Dies gilt erst recht i n jenen Fällen, i n denen bestimmte Befugnisse nur von Fraktionen wahrgenommen werden können. Als wichtigstes ist hier das Recht zu erwähnen, die Mitglieder der Ausschüsse zu benennen 104 .

Stimmung abgegeben, davon 10 schriftlich. I m 8. Deutschen Bundestag gab es 30 Erklärungen, davon 9 schriftliche. 102 Diese Befugnis w i r d von den Abgeordneten sehr häufig wahrgenommen. So w u r d e n beispielsweise i n der 8. Wahlperiode 23 467 Fragen eingereicht, siehe den statistischen Uberblick in: Datenhandbuch, S. 752. 103 Siehe hierzu u n t e n 6. Kap. I I u n d I I I . 104 § 57 Abs. 2 GeschO. 3 Abmeier

Zweites

Kapitel

Der Statue des Abgeordneten Da die Geschäftsordnung an die Verfassung gebunden ist, darf sie dem einzelnen Abgeordneten keine Befugnisse vorenthalten, soweit i h m die Verfassung solche gewährt. Diese Grenze der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie w i r d oft m i t dem Begriff des verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten umschrieben 1 . Die allgemeine Aussage, der verfassungsrechtliche (!) Status des Abgeordneten begrenze die Geschäftsordnungsautonomie, kann bereits per definitionem nicht falsch sein. U m die Frage nach den verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordneten, die die Grenze der Geschäftsordnungsautonomie markieren, beantworten zu können, ist es aber erforderlich, den Inhalt des Status genau zu bestimmen. I. Der Inhalt des Status Darüber, was alles zum Status des Abgeordneten gehört, besteht keine Einigkeit. Auch das BVerfG verwendet diesen Begriff 2 . Es gebraucht i h n zum einen i m Zusammenhang m i t der „Entwicklung von der liberalen parlamentarisch-repräsentativen Demokratie zu der mehr radikal-egalitären parteienstaatlichen Demokratie" 3 , auf die es vor allem anläßlich mehrerer Rechtsstreitigkeiten u m den Charakter der Abgeordnetenentschädigung eingeht 4 . Es betont, auch i m Parteienstaat komme 1 Z . B . Rupp-vonBriinneck/Konow, i n : Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 9 9 Erl. 4 a): „ Z u den v o n der Geschäftsordnung zu beachtenden Verfahrensvorschriften gehören insbesondere diejenigen, die den verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten festlegen." Vgl. ferner Κ F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 72; Achterberg, Verhandlung, S. 36 f. 2 Zuletzt BVerfGE 62, 1, 32: Eine verfassungswidrige Verkürzung der Legislaturperiode greift i n den v o m Grundgesetz gewährleisteten Status des Abgeordneten ein; sowie BVerfGE 64, 301. « BVerfGE 32, 157, 164; hierzu G. Küchenhoff t N J W 1972, 618 f., der zu Recht betont, daß auch eine „ r a d i k a l — egalitär — parteienstaatliche Demokratie" eine repräsentative Demokratie sein müsse. 4 Vgl. BVerfGE 4, 144 ff.; 32, 157 ff.; 40, 296 ff. — Rauschning, i n : B V e r f G u n d GG I I , S. 214, 222, bemerkt zutreffend, daß ein Suchen nach größeren theoretischen Bezügen den Entscheidungen nicht i m m e r dienlich ist. U m den Charakter der Diäten zu bestimmen, w a r es überflüssig, auf A r t . 21 GG einzugehen.

I. Der I n h a l t des Status

35

dem einzelnen Abgeordneten gem. A r t . 38 Abs. 1 GG noch ein eigener Status zu 5 . Andererseits weist es darauf hin, daß die Abgeordneten i m Zuge der geschilderten Entwicklung von ihrem früheren repräsentativen Status eingebüßt hätten 6 ; der Status des Abgeordneten habe sich „grundsätzlich gewandelt" 7 , „sich zwar nicht i m Kern, aber i n mehrfacher Hinsicht erheblich geändert" 8 . Der Statusbegriff findet sich aber nicht nur i n diesen auf das Verhältnis zwischen A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG 9 zielenden grundsätzlichen Äußerungen zur allgemeinen Stellung des A b geordneten i n der parteienstaatlichen Demokratie des Grundgesetzes 10 . Vielmehr benutzt i h n das BVerfG auch i m Zusammenhang m i t konkreten innerorganisatorischen Befugnissen des Abgeordneten. So zählt es zum Abgeordnetenstatus das Recht des Abgeordneten, i m Bundestag das Wort zu ergreifen; allerdings unterliege die Redebefugnis i n ihrer Ausübung den vom Parlament gesetzten Grenzen 11 . Zum verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten rechnet es ferner die Chance auf den verfassungsrechtlich anerkannten Fraktionsstatus, die durch das Parlamentsrecht näher auszugestalten sei 12 , sowie — so das BVerfG i n einer Entscheidung zu A r t . 21 Abs. 2 der Landessatzung für Schleswig-Holstein, die auf die Wahl des Bundeskanzlers gem. Art. 63 GG übertragen werden kann — das Recht zur Wahl des Regierungschefs 13 . Schließlich folgert das Gericht daraus, daß das Grundgesetz keine i n der Person des Abgeordneten liegenden Umstände kenne, die eine Differenzierung innerhalb des Status rechtfertigen könnten, daß für die Ausübung des Mandats das Prinzip der formalisierten Gleichbehandlung gelte 14 . Auch wenn das BVerfG den Statusbegriff, wie gesehen, häufig verwendet 1 5 , erläutert es i h n nicht näher. I n der Entscheidung zur Rede5

BVerfGE 2, 143, 164; 4, 144, 149. BVerfGE 4, 144, 151; 32, 157, 164. 7 BVerfGE 32,157, 164. 8 BVerfGE 40, 296, 311. 9 Siehe ferner BVerfGE 11, 266, 273; 41, 399, 416. Nach BVerfGE 6, 445, 448 f., b e t r i f f t die Frage, ob ein Abgeordneter infolge des Verbots seiner Partei sein Mandat verloren hat, seinen verfassungrechtlichen Status. 10 Z u r K r i t i k an der v o n Leibholz geprägten Rechtsprechung zum Parteienstaat vgl. n u r Abelein, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2. Halbbd., S. 777, 781 ff.; Rauschning, i n : B V e r f G u n d GG I I , S. 214, 218 ff. — Z u Leibholz' Parteienstaatstheorie siehe die Nachweise oben Einl. Fn. 15. 11 BVerfGE 10, 4, 12 f.; 60, 374, 379 f 12 BVerfGE 43, 142, 149. 13 BVerfGE 27, 44, 52. 14 BVerfGE 40, 296, 317 f. 15 V o n den Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte zum Abgeordnetenstatus siehe v o r allem BayVerfGHE 29, 62 ff.; StGH Bremen, DVB1. 1971, 659 f.; HessStGH, E S V G H 27, 193 ff.; NdsStGHE 2, 1, 140. — Vgl. H.-P. 6

3*

36

2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

befugnis findet sich immerhin kurz und knapp die Erklärung des Status des Abgeordneten als „seine verfassungsmäßig gewährleistete Rechtsstellung" 1 6 . Das Gericht gebraucht den Statusbegriff aber offensichtlich nicht immer i m gleichen Sinn. Während die zitierten Entscheidungen zeigen, daß es die Befugnisse des Abgeordneten i m Rahmen der parlamentarischen Willensbildung zu seinem Status zählt, weckt der Beschluß des Zweiten Senats vom 24. März 198117 daran Zweifel. Das Gericht führt dort unvermittelt aus, das Interesse des Beschwerdeführers, „seine auf den Status reduzierte Position als Abgeordneter nicht preiszugeben, (sei) gering zu veranschlagen" 18 . Der Status ist danach nur ein Teil der Rechtsposition des Abgeordneten; nicht von i h m umfaßt werden die Befugnisse des Abgeordneten i m Parlament, wie der Zusammenhang erweist: Der beschwerdeführende Abgeordnete hatte i m H i n blick auf den gegen i h n i n einem Strafverfahren erhobenen V o r w u r f geheimdienstlicher Agententätigkeit aus eigenem Entschluß schon seit längerem an der parlamentarischen Arbeit nicht mehr teilgenommen. Auch die Literatur erläutert den Statusbegriff n u r selten. Keine Klarheit herrscht vor allem darüber, ob unter Status die Summe aller Abgeordnetenrechte zu verstehen oder ob diese aufzuspalten und nur ein Teil dem Status des Abgeordneten zuzuordnen sei. So ist insbesondere die Qualifizierung der parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten umstritten. Z.B. w i r d das Recht, i m Bundestag das Wort zu ergreifen, teils zum verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten gezählt 19 , teils als nicht zum Status gehörend betrachtet, da dieser allein die persönlichen Rechte und Pflichten umfasse, die der Erfüllung der Amtsberechtigung dienten 20 . Wie eng oder wie weit man den Begriff des Status faßt, ist letztlich eine Frage des terminologischen Geschmacks. Wesentlich erscheint aber, sachliche Unterschiede innerhalb der Rechtsstellung des Abgeordneten zu erkennen: Der Abgeordnete nimmt zum einen Rechte innerhalb des Organs Bundestag wahr, i h m stehen zum anderen außerhalb dieser Organisation und außerhalb des Prozesses der staatlich-parlamentarischen Willensbildung bestimmte Rechte zu 2 1 . Schneider, in: Starck/Stern, Landesverfassungsgerichtsbarkeit I I I , S. 91, 113 ff. 16 BVerfGE 10, 4, 10. 17 BVerfGE 56, 396 ff. 18 BVerfGE 56, 396, 406. 19 Badura, in: B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 55; Maunz!Zippelius, StaatsR, S.382. 20 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 74 ff. 21 Z u r Einteilung der Abgeordnetenrechte siehe Stern, StaatsR I, S. 1057 f.

I. Der I n h a l t des Status

37

A. Die innerorganisatorische Rechtsstellung des Abgeordneten

1. Amt und

Amtswalter

Der Bundestag ist ein Kollegialorgan, die vom Volk gewählten Abgeordneten sind seine Mitglieder. Der einzelne Abgeordnete ist weder Organ der Bundesrepublik Deutschland 22 noch (Unter-)Organ des Parlaments, da sein Handeln weder der Bundesrepublik Deutschland noch dem Bundestag unvermittelt zugerechnet w i r d 2 3 . Zutreffend werden die Abgeordneten als m i t eigenen Rechten ausgestattete Teile eines obersten Verfassungsorgans angesehen 24 . Da der einzelne Abgeordnete als Person weder Organ noch auch Organteil sein kann, w i r d unter dieser Formulierung m i t Abgeordnetem das Abgeordnetenamt verstanden 25 . Das Parlament als Kollegialorgan setzt sich also institutionell aus den Organteilen, den Abgeordnetenämtern, zusammen 26 . Der einzelne Abgeordnete als Person ist demnach Organteilwalter 2 7 und als solcher Amtswalter 2 8 . Als Amtswalter nimmt er die Rechte wahr, die dem Abgeordnetenamt zustehen. Die Diskussionen u m die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten sind i n Wahrheit Diskussionen u m die Rechte des Abgeordnetenamtes. Die Auffassung, daß der Abgeordnete ein A m t bekleidet, w i r d zwar mittlerweile ganz überwiegend vertreten 2 9 , stößt aber immer noch auf 22 So aber von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 1; ebenso Drexelius/ Weber, Verfassung F H H , A r t . 7 A n m . 2, für den Abgeordneten der H a m burger Bürgerschaft. 28 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 40 Rdnr. 14 f.; Stern, StaatsR I I , S. 46; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 81; AchterbergGrundzüge, S. 31; ungenau BVerfGE 10, 4, 11 („Rechte aus i h r e r Organstellung"); 43, 142, 148 ( „ w e n n der Abgeordnete . . . m i t einem anderen Staatsorgan . . . streitet"). — Vgl. ferner Wolff/Bachof, V e r w R I I , S. 53, die innenrechtsfähiges Organt e i l u n d (Unter-)Organ gleichsetzen. 24 BVerfGE 2, 143, 159, 164; Stern, i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 110, 117; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109. 25 So zutreffend Rauschning, Sicherung, S. 271 (allerdings m i t unrichtigem BVerfG-Zitat). 26 Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109. 27 Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109 Fn. 290 (S. 233); Kißler, JÖR 26 (1977), 39, 53. Organwalter sind n u r die Abgeordneten i n i h r e r Gesamtheit. Meist w i r d hier nicht differenziert u n d auch der einzelne Abgeordnete als Organwalter bezeichnet, Stern, StaatsR I, S. 1052; ders., StaatsR I I , S. 46; Achterberg, Grundzüge, S. 31. Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 68, nennt die Abgeordneten „kollegiale Organwalter". Mattern, Grundlinien, S. 13, zieht dem Terminus „Organwalter" den Begriff „Organschaftsträger" vor. 28 BVerfGE 44, 308, 315; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 69; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109 Fn. 290 (S. 233); Kißler, JÖR 26 (1977), 39, 53; Stern, StaatsR I I , S. 46. Ders., StaatsR I, S. 1057 f. u n d StaatsR I I , S. 46, spricht auch v o n Amtsträgerrechten der Abgeordneten; vgl. zur Terminologie Wolff/Bachof, V e r w R I I , S. 34, 30.

38

2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

Widerspruch 30 . Die Bedenken, die gegen den Abgeordneten als Amtswalter vorgebracht werden, resultieren i n erster Linie aus der Befürchtung, daß seine Stellung damit zu sehr dem Prototyp des Amtswalters, dem Beamten, angenähert und das Parlamentsrecht durch das Beamtenrecht geprägt werde. Diese Bedenken sind durchaus beachtenswert. Doch läßt sich aus der Notwendigkeit, den Abgeordneten vom Beamten abzugrenzen, schwerlich eine Monopolisierung des Begriffs A m t für die Beamten ableiten. Daß auch Richter ein A m t innehaben, ist völlig unbestritten — trotz der Unterschiede zwischen ihnen und den Beamten. Man spricht auch vom A m t des Bundeskanzlers, obwohl, mit der Richtlinienkompetenz versehen, seine Andersartigkeit zum A m t eines Beamten ins Auge springt. Die Weisungsabhängigkeit ist kein notwendiges Kennzeichen eines Amtswalters 3 1 . Ein A m t des Abgeordneten ist auch nicht deshalb abzulehnen, weil der einzelne Abgeordnete i m wesentlichen nur Verfahrens- und Mitwirkungsrechte besitzt 32 . Daß die Wahrnehmungszuständigkeit des Abgeordneten vorwiegend eine M i t w i r kungszuständigkeit ist, ergibt sich aus der Eigenschaft des Parlaments als Kollegialorgan 3 3 . Bisweilen findet sich noch eine Scheu, den Abgeordneten als Inhaber eines staatlichen Amtes zu bezeichnen 34 . Statt dessen weicht man i n die vagere Terminologie des „öffentlichen Amtes" aus 35 . Dezidiert gegen eine Eingliederung des Abgeordneten i n die institutionalisierte Staatlichkeit, die begrifflich und verfassungstheoretisch verfehlt sei, wendet 29 BVerfGE 20, 56, 103; 40, 296, 314; 44, 308, 315; 56, 396, 405; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 2; Stern, StaatsR I , S. 1051; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 69 ff.; Seifert, Parteien, S. 337; Rauschning, Sicherung, S. 271; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 110; Wolff / Bachof, V e r w R I I , S. 30; Henke, DVB1. 1973, 553, 558 ff.; Schenke, DVB1. 1975, 121, 124 ff.; Ruland, Der Staat 14 (1975), 457, 466; Steffani, Z P a r l 1976, 86, 108; Wiese, AöR 101 (1976), 548; Lohmeier, D Ö V 1980, 331, 332; Pietzner, i n : EvStL, Sp. 265, 276; Hesse, ebd., Sp. 12, 15; Wolff , ebd., Sp. 31; Oberreuter, in: Hdb. dt. Pari., S. 17. 80 Schack, M D R 1953, 514, 515 (vgl. aber ders., M D R 1968, 186, 188); Bettermann, i n : ders./Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte III/2, S. 779, 836; Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, S. 503, 510; Achterberg, Grundzüge, S. 31; M.Schröder, Grundlagen, S. 280 ff. (zust. Achterberg, D Ö V 1980, 538, 539). 81 Wolff, i n : EvStL, Sp. 31. 82 So aber Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, S. 503 f. 88 Vgl. M. Schröder, Grundlagen, S. 290; Steiger, Organisatorische G r u n d lagen, S. 70 f. 84 Eindeutig aber Maunz, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 8; Giesel Schunck, GG, A r t . 38 Erl. I I 1; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 69; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 110; Hesse, i n : EvStL, Sp. 12, 15; Schäfer, Bundestag, S. 163; Rausch, Der Abgeordnete, S. 59. 85 BVerfGE 40, 296, 314; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 2; Stern, StaatsR I, S. 1051; Denninger, Staatsrecht 2, S. 57.

I. Der I n h a l t des Status

39

sich Strunk 8 6 . Damit werde die Möglichkeit verschlossen, den Abgeordnetenstatus als eine „staatsabwehrende" Grundrechtsposition gegenüber dem Staatsorgan Parlament zu qualifizieren 87 . Auch Häberle betont, der Abgeordnete erfülle „öffentliche — aber gerade nicht staatliche! — Aufgaben" 8 8 . So sehr es richtig ist, vor einer Gleichsetzung von „öffentlich" und „staatlich" 3 9 und insbesondere vor einer Integration der politischen Parteien i n die organisierte Staatlichkeit 4 0 zu warnen, so wenig leuchtet ein, wieso das Abgeordnetenamt als Teil des Staatsorgans Parlament 4 1 nicht teilhaben soll an dessen Staatlichkeit. Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Amtes hindert den Abgeordneten nicht „ i n seiner integrierenden Funktion für den offenen demokratischen Willensbildungsprozeß" 42 , und die Amtswaltereigenschaft beraubt den Abgeordneten nicht seiner Eigenständigkeit und Unabhängigkeit innerhalb der staatlichen Organisation. Den Abgeordneten als Walter eines staatlichen Amtes zu bezeichnen bedeutet nicht, daß seine Stellung von den herkömmlichen Pflichten des Beamten geprägt werde 4 3 ; Köttgen nennt i h n zu Recht den „begriffliche(n) Gegentyp des »Bediensteten 4 " 44 . Vielmehr sind die Besonderheiten des Abgeordnetenamtes — Leisner bezeichnet es als eine aus politischen und verfassungsrechtlichen Gründen „unvergleichbare Sonderkonstruktion" 4 5 — zu erkennen und zu respektieren. Hierzu gehört insbesondere die starke Subjektivierung der Pflichten des Abgeordneten, die dem politischen Charakter seiner Mitarbeit i m Parlament entspricht 40 . 36

Strunk, DVB1. 1977, 615, 616. Ebd. 88 Häberle, N J W 1976, 537, 539. 89 Vgl. H. H. Klein, D Ö V 1965, 755 ff.; W. Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 125 ff., 131; Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 47 ff. 40 Vgl. hierzu Stern, StaatsR I, S. 457 ff.; Henke, i n : B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 13 f.; Grimm, in: HdbVerfR, S. 317, 327 ff. 41 Die Auffassung, das Parlament sei Organ der Gesellschaft, ist historisch überholt; vgl. G. Jellinek, A l l g . Staatslehre, S. 580; Achterberg, i n : Fs. f. Broermann, S. 317, 328 f.; Ruland, Der Staat 14 (1975), 457, 468; Steffani, ZParl 1976, 86, 108. 42 Strunk, DVB1. 1977, 615, 616. 43 Vgl. Scheuner, D Ö V 1976, 830. — Siehe auch Fromme, Der Parlamentarier, S. 31 ff., der Gemeinsamkeiten zwischen dem Abgeordneten u n d dem Freiberufler betont. 44 Köttgen, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 195, 213. 45 Leisner, AöR 93 (1968), 161, 167; vgl. ferner Stern, StaatsR I I , S. 46; Mattern, Grundlinien, S. 15 f.; Klatt, Altersversorgung, S. 162 ff.; Köttgen, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 195 ff. 46 M . Schröder, Grundlagen, S. 299 ff. — Schröder ist daher f ü r seine U n tersuchung über die Möglichkeit, parlamentsrechtliche Grundsätze auf Selbstverwaltungsorgane zu übertragen, durchaus zuzustimmen, daß das herkömmliche Amtsprinzip k e i n Formprinzip des Parlamentsrechts darstellt (S. 302). 87

40

2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

2. Subjektive

Rechte oder Kompetenzen?

Ungeprüft wurde bislang immer von „Rechten" des Abgeordneten gesprochen. Nachdem der Abgeordnete als Amtswalter qualifiziert worden ist, ist es an der Zeit, den Charakter dieser „Rechte" näher zu beleuchten. Zu trennen sind dabei die „Rechte" des Abgeordnetenamtes von denen des Abgeordneten als natürliche Person, als Amtswalter. a) Subjektive Rechte des Abgeordnetenamtes? Daß ein Organ(teil) Träger von Berechtigungen sein kann, legt bereits die Möglichkeit des Organstreits gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nahe. Es handelt sich hierbei nicht nur u m eine prozessuale Subjektivierung zur künstlichen Schaffung von Prozeßparteien 47 ; dahinter steht vielmehr die materiell-rechtliche Zuweisung bestimmter Sachbereiche zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung durch ein Organ 4 8 . Diese Berechtigungen des Organs sind nach herrschender Meinung Zuständigkeiten, Kompetenzen, aber keine subjektiven Rechte 49 . I n jüngster Zeit mehren sich hingegen die Stimmen derer, die für eine Umpolung organschaftlich zugeordneter Kompetenzen i n eigene subjektive Rechte der Organe plädieren 50 . Letzlich handelt es sich auch hier u m ein terminologisches Problem. Den Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts auf organisatorische und organschaftliche Befugnisse auszudehnen birgt aber die Gefahr i n sich, daß Unterschiede zwischen diesen und den herkömmlichen subjektiven Rechten verdeckt werden 5 1 . Denn auch diejenigen Autoren, die Kompetenzen der Organe als subjektive öffentliche Rechte verstehen 52 , erkennen an, daß es sich dabei „funktional nicht u m »echte1 subjektive Rechte i m Sinn der Einräumung und Sicherung personenbezogener, individualrechtlicher Positionen handel(e), sondern ein mehr rechtstechnischer Einsatz dieses Instituts zur Abgrenzung von Interessen« und Willenssphären erfolg(e)" 58 . 47

Vgl. aber Rupp, Grundfragen, S. 100; Rauschning, Sicherung, S. 245. Stern, i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 74; Lorenz, i n : B V e r f G u n d G G I, S. 225, 237. 49 Stern, StaatsR I I , S. 46; ders., i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 151 (siehe aber auch Rdnr. 74); vgl. BVerfGE 2, 143, 152: „Jene ,Rechte' der Staatsorgane sind allerdings nicht den subjektiven Privatrechten gleichzusetzen." 50 Lorenz, i n : B V e r f G u n d GG I, S. 225, 236 ff.; Bethge, DVB1. 1980, 309 ff.; ders., DVB1. 1980, 824, 825; ders., in: H K W P , Bd. 2, S. 176, 179. 51 E.-W. Böckenförde, i n : Fs. f. Wolff, S. 269, 303. 52 Z u den Voraussetzungen f ü r die „Verdichtung der Kompetenzen zu klagbaren subjektiven öffentlichen Rechten" siehe Bethge f i n : H K W P , Bd. 2, S. 176, 179; Kisker, Insichprozeß u n d Einheit der Verwaltung, S. 38 ff. 58 Lorenz, i n : B V e r f G u n d GG I, S. 225, 238; vgl. Bethge, in: H K W P , Bd. 2, S. 176, 183. — Gegen die Identität v o n Kompetenz u n d subjektivem öffent48

41

I. Der I n h a l t des Status b) S u b j e k t i v e Rechte des A b g e o r d n e t e n als A m t s w a l t e r

D e r A b g e o r d n e t e als A m t s w a l t e r n i m m t die K o m p e t e n z e n des O r g a n t e i l s w a h r . Das Rederecht des A b g e o r d n e t e n i s t also k e i n e persönliche B e f u g n i s des e i n z e l n e n A b g e o r d n e t e n ; seine B e f u g n i s besteht n u r d a r i n , das Rederecht a u s z u ü b e n 5 4 . D a d e m A m t k e i n e G r u n d r e c h t e zustehen, k a n n sich d e r A b g e o r d n e t e b e i d e r A u s ü b u n g d e r K o m p e t e n z e n auch n i c h t a u f G r u n d r e c h t e , e t w a a u f A r t . 5 A b s . 1 G G , b e r u f e n 5 5 ; er genießt j e d o c h d e n Schutz des A r t . 38 A b s . 1 Satz 2 G G 5 6 . Ist d e r A b g e o r d n e t e als A m t s w a l t e r auch n i c h t selbst T r ä g e r d e r i m A m t z u s a m m e n g e f a ß t e n Befugnisse, so b e s i t z t er aber das s u b j e k t i v e Recht a u f W a l t u n g d e r K o m p e t e n z e n 5 7 . Dieses Recht ist B e s t a n d t e i l des i n A r t . 38 A b s . 1 Satz 1 G G v e r a n k e r t e n passiven W a h l r e c h t s , das das Recht einschließt, „ g e w ä h l t z u b l e i b e n u n d das A m t a u s z u ü b e n " 5 8 . Das passive W a h l r e c h t , e i n G r u n d r e c h t , k a n n aber n i c h t die m i t d e m A m t , u m das m a n sich bewirbt, verbundenen

Kompetenzen i n Grundrechte

des

Gewählten

subjektive

öffentliche

transformieren 59. Die

Befugnisse,

die

wahrzunehmen

dieses

Recht a u f W a l t u n g d e r K o m p e t e n z e n d e n A b g e o r d n e t e n b e r e c h t i g t , m a g m a n auch als seine M i t g l i e d s c h a f t s r e c h t e b e z e i c h n e n 6 0 . D o c h k a n n auch lichem Recht u n d die sich anschließende Unterscheidung echter v o n organbezogenen subjektiven Rechten: Bodenheim, Kollision, S. 31. 54 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 76 Fn. 37. W e n n Steiger allerdings an diese Unterscheidung die Zulässigkeit des Bundestages k n ü p f t , (wenn auch n u r i n gewissen Grenzen) über die (Amts-)Befugnisse zu „ v e r fügen", so k a n n dies nicht überzeugen; siehe auch Boderiheim, Kollision, S. 60 Fn. 264. 55 BVerfGE 60, 374, 380 (vgl. aber auch BVerfGE 2, 143, 171); Stern, StaatsR I, S. 1067, 1077; Harth, Rede- u n d Abstimmungsfreiheit, S. 98 Fn. 106. — Α. A . Troßmann, ParlR, § 40 Rdnr. 6; ders., JÖR 28 (1979), 1, 45, 99; Achterberg, Verhandlung, S. 123; Lipphardt, Debatte, S. 61 Fn. 50. Siehe auch u n t e n 8. Kap. I I . 58 Siehe hierzu u n t e n 3. Kap. 57 Wolff, Vertretung, S. 272; Wolff/Bachof, V e r w R I I , S. 41; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 76. — Dieses Recht meint w o h l auch Stern, StaatsR I I , S. 46, w e n n er dem Abgeordneten als M i t g l i e d des Bundestages subjektive Rechte i n u n d aus seiner Organwalterstellung zubilligt, gleichzeitig aber betont, daß das Organ n u r Zuständigkeiten, aber keine subjekt i v e n Rechte habe: „ A l l e Befugnisse sind nicht als subjektive Rechte v e r liehen, sondern als Kompetenz zur Wahrnehmung einer Aufgabe." 68 Diese Bedeutung des passiven Wahlrechts w i r d i n der österreichischen Verfassungsrechtsprechung u n d L i t e r a t u r stark betont. Vgl. z.B. VfSlg. 3169/1957, 6106/1969, 8990/1980, sowie Nowak, EuGRZ 1983, 103 m. w. N. Aus dem deutschen Schrifttum siehe Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 29; Hüttenbrink, DVB1. 1981, 989, 993. 59 Vgl. aber Koja, Das freie Mandat, S. 18 f. 60 Fuß, WissR 5 (1972), 97, 110, bezeichnet die Mitgliedschaftsrechte unter Hinweis auf O V G Münster, OVGE 17, 261, 265, als „Quasi-Individualrechte" ; vgl. ferner Stern, StaatsR I I , S. 46.

42

2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

diese T e r m i n o l o g i e n i c h t K o m p e t e n z e n des A m t e s i n s u b j e k t i v e Rechte des A m t s w a l t e r s v e r w a n d e l n 6 1 . M i t g l i e d des P a r l a m e n t s ist n i c h t das A b g e o r d n e t e n a m t , s o n d e r n d e r A b g e o r d n e t e als A m t s w a l t e r . D i e M i t gliedschaft — d e r A u s d r u c k , d e r d e m Grundgesetz n i c h t f r e m d i s t 6 2 , v e r d e u t l i c h t , daß d e r B u n d e s t a g e i n K o l l e g i a l o r g a n i s t 6 3 —

kennzeichnet

f o l g l i c h n i c h t das A m t 6 4 , s o n d e r n die A m t s w a l t e r s c h a f t . M i t d e m A u s scheiden des A b g e o r d n e t e n aus d e m P a r l a m e n t e n d e t z w a r seine M i t gliedschaft, das A m t des A b g e o r d n e t e n geht d a d u r c h aber n i c h t u n t e r . Das V e r h ä l t n i s des s u b j e k t i v e n Rechts des A b g e o r d n e t e n a u f W a l t u n g d e r K o m p e t e n z z u r K o m p e t e n z des A b g e o r d n e t e n a m t e s l ä ß t sich d a h i n g e h e n d u m s c h r e i b e n , daß das O b j e k t des Rechts des A m t s w a l t e r s I n h a l t d e r A m t s k o m p e t e n z ist. V e r r i n g e r t sich die K o m p e t e n z des A m t e s , so ä n d e r t sich das Recht des W a l t e r s a u f W a h r n e h m u n g d e r K o m p e t e n z n u r i n s o w e i t , als es sich n u n m e h r n i c h t m e h r auf j e n e b e s t i m m t e E i n zelkompetenz

erstreckt.

I n s o w e i t setzt das Recht des

Abgeordneten,

eine k o n k r e t e K o m p e t e n z w a h r z u n e h m e n , eine entsprechende

Amts-

k o m p e t e n z v o r a u s , ist a n sie angeseilt, so daß i m H i n b l i c k auf d i e p a r lamentarischen

Befugnisse

d e m s u b j e k t i v e n Recht des

Amtswalters

k e i n e eigenständige B e d e u t u n g z u k o m m t . W i e es b e i R e c h t s s t r e i t i g k e i 61

Siehe bereits G. Jellinek, System, S. 169. — Papier, DVB1. 1980, 292, 297, hält die Klagen eines Mitglieds einer Gemeindevertretung auf M i t w i r k u n g bei Wahlen u n d Abstimmungen nicht f ü r Organ-, sondern für Organwalterklagen; nicht Kompetenzen des Organs, sondern echte subjektive M i t g l i e d schaftsrechte seien i m Streit. Dies überzeugt schon beim kommunalen Organstreit nicht u n d ist n u r daraus zu erklären, daß Papier ein A m t des Gemeindevertreters ablehnt. Papiers Vergleich m i t dem Korporationsrecht (ebd.) verkennt die Unterschiede zwischen einem A k t i o n ä r u n d dem gewählten M i t glied einer Volksvertretung. F ü r den Abgeordneten konzediert Papier aufgrund der k l a r e n Regelung des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens; entscheidend dafür sei, daß der Abgeordnete ohne jene „ Z u b i l l i g u n g des Organstatus" seine grundgesetzlichen Befugnisse überhaupt nicht gerichtlich geltend machen könne (ebd.). Dies t r i f f t indes dann nicht zu, w e n n m a n die Mitgliedschaftsrechte i n A r t . 38 Abs. 1 GG verankert sieht u n d dem Abgeordneten bei ihrer Verletzung die Verfassungsbeschwerde eröffnet; siehe auch u n t e n 9. Kap. I I . 62 Nach A r t . 41 Abs. 1 Satz 2 GG entscheidet der Bundestag, „ob ein Abgeordneter des Bundestages die Mitgliedschaft verloren hat". Der Ausdruck „Mitglieder" findet sich ferner i n A r t . 39 Abs. 3, A r t . 42 Abs. 1, A r t . 44 Abs. 1, A r t . 54 Abs. 3, A r t . 61 Abs. 1, A r t . 63 Abs. 2 u n d 4, A r t . 67 Abs. 1, A r t . 68 Abs. 1, A r t . 77 Abs. 4, A r t . 79 Abs. 2, A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. 68 Ob er auch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, ist umstritten; bejahend Wolff , i n : EvStL, Sp. 1319, 1320 (unter Hinweis auf A r t . 59 Abs. 2 GG); Wolff /Bachof, V e r w R I I , S. 178; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 50 ff.; verneinend von Mangoldt/Klein, GG, Vorbem. A r t . 38 I I I 2 c (S. 871); Rudolf, i n : Erichsen/Martens, A l l g . Verwaltungsrecht, S. 533, 551 Fn. 30. Nach Stern, StaatsR I I , S. 44, ist der Bundestag „körperschaftlich organisiert" (vgl. ders., StaatsR I I , S. 86 — „als Körperschaft" — u n d S. 125 — zum Bundesrat); ähnlich Maunz y in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 7 (körperschaftliches Organ, aber keine Körperschaft). e4 So aber Stern, StaatsR I, S. 1051.

I. Der I n h a l t des Status

43

ten, an denen der Bundespräsident oder der Bundeskanzler beteiligt ist, nicht u m subjektive Rechte der Amtsinhaber auf Versehung des Amtes, sondern u m Umfang und Abgrenzung der Organkompetenzen geht, so stehen auch bei innerorganisatorischen Streitigkeiten u m Rechte des Abgeordneten Amtskompetenzen i m Mittelpunkt. Prozessual ist daraus die Konsequenz zu ziehen, daß, w i r d dem Organteil keine Möglichkeit eingeräumt, seine Rechte geltend zu machen, diese Regelung nicht dadurch konterkariert werden kann, daß ein solches Recht dem Amtswalter zugebilligt w i r d 6 5 . Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten zu untersuchen bedeutet somit, exakt formuliert, die i m A m t zusammengefaßten Kompetenzen zu behandeln. Doch soll nicht der ohnehin wenig erfolgversprechende Versuch unternommen werden, die gebräuchliche Terminologie, die etwa vom Rederecht des Abgeordneten spricht, zu meiden und durch die juristisch korrektere von der Kompetenz des Abgeordnetenamtes oder vom Recht des Abgeordneten als Amtswalter auf Ausübung der zum Abgeordnetenamt gehörenden Kompetenz zu ersetzen. Der Verzicht auf solchen Purismus erscheint auch deshalb vertretbar, weil der Abgeordnete nicht hinter dem A m t verschwindet. Aufgrund der Freiheit, die die Verfassung i h m gewährt, stehen nicht ein unpersönliches A m t und dessen von der Person losgelöste Befugnisse i m Blickpunkt des Interesses, sondern der Abgeordnete als Politiker und die A r t und Weise, wie und mit welchen politischen Inhalten er die Abgeordnetenbefugnisse wahrnimmt. Dies ändert aber nichts daran, daß er Kompetenzen des Amtes ausübt und nicht selbst ihr Träger ist.

B. Die außerorganisatorische Rechtsstellung des Abgeordneten

Die Rechtsstellung des Abgeordneten erschöpft sich nicht i m innerorganisatorischen Bereich des Parlaments. Die Verfassung gewährt i h m vielmehr auch Rechte, die nicht unmittelbar auf die amtliche Sphäre, auf die Wahrnehmung der Befugnisse i m Rahmen der parlamentarischen Willensbildung, zielen 66 . Zu den außerorganisatorischen Rechten zählen die Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG), die Immunität (Art. 46 Abs. 2—4 GG), das Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG), der Schutz 65 Z u m Verhältnis v o n Organstreit zur Verfassungsbeschwerde siehe unten 9. Kap. I I . M von Mangoldt/Klein, GG, Vorbem. A I I 3 c (S. 60), bezeichnet einen T e i l v o n ihnen wenig glücklich als „außerverfassungsrechtliche, aber gleichfalls i n der Verfassung festgelegte Organwalterrechte" u n d hebt sie damit v o n den unmittelbar auf die Ausübung der Staatsgewalt bezogenen „verfassungsrechtlichen Organwalterrechten" ab (zu denen er allerdings auch A r t . 46, 48 Abs. 3 GG zählt). — Der Gebrauch des Begriffs Organwalterrechte ist u n einheitlich.

44

2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

gegen Behinderungen bei der Übernahme und Ausübung des Amtes einschließlich eines Kündigungsschutzes (Art. 48 Abs. 2 GG) sowie der Entschädigungsanspruch und der Anspruch auf Freifahrt (Art. 48 Abs. 3 GG) 8 7 . Diese Rechte sind keine Kompetenzen des Amtes, sondern betreffen die Rechtsstellung des Amtswalters. Sie sind — m i t Ausnahme der Immunität, die ein Verfahrenshindernis darstellt, über das das Parlament verfügen kann 6 8 — persönliche, subjektive Rechte des Abgeordneten 6 9 . Doch besteht ein mittelbarer Bezug zu den parlamentarischen Befugnissen, indem sie den Abgeordneten unterstützen sollen, diese i n der von der Verfassung geforderten A r t und Weise auszuüben 70 . Nur dieser Bezug rechtfertigt die mit den außerorganisatorischen Rechten verbundene Privilegierung des Abgeordneten 71 . Jener Unterstützungsfunktion wegen w i r d aber z. B. aus dem Recht auf freie Benutzung der staatlichen Verkehrsmittel keine Befugnis i m Rahmen der parlamentarischen Willensbildung. C. Der Status als Oberbegriff

Läßt sich die Rechtsstellung des Abgeordneten i n einen inner- und einen außerorganisatorischen Rechtskreis trennen und ist ferner zwischen dem Abgeordnetenamt und dem Abgeordneten als Amtswalter zu unterscheiden, so fragt sich, was nun unter dem Begriff des Status des Abgeordneten zu verstehen sei. 1. Status des Abgeordnetenamtes? Das Verhältnis von A m t zu Status ist, auch i n der Rechtsprechung des BVerfG 7 2 , unklar 7 3 . Versteht man unter Status die „personale Entsprechung zu dem mehr selbständig, von der Person losgelöst gedachten A m t " 7 4 , so ist ein Status des Amtes selbst undenkbar. Knüpft man aber den Status nicht nur an eine (natürliche) Person 75 , sondern allge67

Vgl. Stern, StaatsR I, S. 1059 ff. Vgl. Magiera, in: B K , A r t . 46 (Zweitbearb.) Rdnr. 106 f. m. w. N.; zum Rechtscharakter der Indemnität siehe Magiera, ebd., Rdnr. 54. 69 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 76 ff.; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 110. 70 Stern, StaatsR I, S. 1058; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 77. 71 Rauball, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 46 Rdnr. 1, 30; Graf zu Dohna, in: HdbDStR I , S. 439 ff.; Stern, StaatsR I, S. 1058. f. 72 Vgl. M . Schröder, Grundlagen, S. 155. 73 Vgl. Stern, StaatsR I, 1. Aufl., S. 827 („das A m t des Abgeordneten, d. h. sein Status u n d seine Stellung"); ders., StaatsR I, S. 1049 („das A m t des A b geordneten, namentlich Status, Stellung u n d Mandat"); siehe aber Henke, Parteien, S. 11 f. 74 Henke, Parteien, S. 13. 68

I. Der I n h a l t des Status

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meiner an ein Rechtssubjekt 76 , so w i r d verständlich, daß der Abschied von der Vorstellung der Geschlossenheit der juristischen Person Staat und der Teilperson 77 Staatsorgan auf den Anwendungsbereich des Status durchschlagen muß. Wenn es über den Status des BVerfG eine Denkschrift und lange Diskussionen gab 78 , das BVerfG dem Parlament einen Status zubilligt 7 9 und sich Stern gar zum Status des Bundesrechnungshofes 80 und der Bundesbank 81 äußert, dann ist kein Grund ersichtlich, warum nicht auch vom Status des Organteils „Abgeordneter" gesprochen werden kann. A u f das Abgeordnetenamt bezogen bedeutet Status nichts anderes als die Rechtsstellung, die sich aus den Kompetenzen als Teil des Organs Bundestag ergibt. Wenn das BVerfG etwa i m Zusammenhang m i t dem Rederecht des Abgeordneten vom Status spricht 8 2 , ist dieser Status des Amtes betroffen. 2. Der Status des Abgeordneten

als Amtswalter

Dem Status des Amtes ist der Status des Abgeordneten als Person zur Seite zu stellen. I h n meint das BVerfG, wenn es den Diätenanspruch zum Abgeordnetenstatus zählt 8 3 . Zum Status des Amtswalters gehören zunächst einmal alle seine Sonderrechte i m außerorganisatorischen Bereich. Da der Begriff „Status" mit einem Komplex von Rechten und Pflichten verbunden ist, liegt es aber nahe, m i t i h m die gesamte Rechtsstellung zu kennzeichnen und auch die Rechte zum Abgeordnetenstatus zu zählen, die sich auf die innerorganisatorische Rechtsstellung beziehen 84 . Daß Statusrechte besondere Rechte des Abgeordneten i m Vergleich zu denen eines jeden Staatsbürgers sind 8 5 , zwingt nicht 76 78 77 78 79 80 81

344. 82

So aber Köttgen, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 195, 199 ff. Wolff/Bachof, V e r w R I, S. 209. Vgl. Bachof, AÖR 83 (1958), 208, 273. JÖR 6 (1957), 109 ff. BVerfGE 44, 308, 314. Stern, StaatsR I I , S. 443. Stern, StaatsR I I , S. 464, siehe auch S. 42 („Organe, die i n i h r e m Status"),

BVerfGE 10, 4, 12. BVerfGE 4, 144. 84 F ü r einen weiten, umfassenden Statusbegriff i m Ergebnis auch das B V e r f G — vgl. die Nachweise oben bei I. —, das indes zwischen dem Abgeordnetenamt u n d dem Abgeordneten als Person nicht differenziert; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109 f. — V e r w i r r e n d u n d wenig konsequent ist es, w e n n m a n unter Status die gesamte Rechtsposition, unter Statusrechten aber n u r die außerorganisatorischen Rechte versteht, so aber w o h l Stern, StaatsR I, S. 1057 f.: Die Statusrechte dienten zur Sicherung des Abgeordnetenstatus (vgl. die Zitate oben i n Fn. 73) — dies ist n u r richtig, w e n n die „Organwalterrechte" zum Status zählen, denn gerade sie sollen j a gesichert w e r den. — Allgemein zum Status siehe auch Dreier, A m t , S. 122. 83

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2. Kap.: Der Status des Abgeordneten

dazu, die Rechte des Abgeordneten i m Hinblick auf das Amt, das er wahrnimmt, aus seinem Status auszublenden. Auch das Recht auf Wahrnehmung des Amtes und der m i t i h m verbundenen parlamentarischen Befugnisse kann als Sonderrecht verstanden werden, da es über die allgemeinen Rechte zur Teilnahme an der staatlichen Willensbildung hinausgeht 86 . M i t dem Argument, die Befugnisse innerhalb der Organisation seien keine Statusrechte, weil sie keine Rechte des Abgeordneten als Person, sondern solche des Amtes seien 87 , kann eine Ausgrenzung des innerorganisatorischen Bereichs nicht begründet werden. Zwar nicht die Kompetenz selbst, die dem A m t zusteht, wohl aber das Recht, das A m t auszuüben und damit auch die m i t i h m verbundenen Kompetenzen wahrzunehmen, ist ein persönliches Recht des Abgeordneten. Dies erkennt auch Steiger, wenn er trotz seiner Trennung i n Amtswalter- und Statusrechte zum Status ein beide Bereiche verklammerndes Recht des Abgeordneten zählt, sein A m t zu versehen 88 . Daraus folgt aber, daß jeder innerorganisatorische Konflikt u m eine mit dem Abgeordnetenamt verbundene Befugnis zugleich eine Streitigkeit über den Gegenstand, die Reichweite des Rechts auf Versehung des Amtes darstellt und somit mittelbar auch den Status des Amtswalters betrifft 8 9 .

I I . Der Status — nicht Ursprung, sondern Folge von Rechten M i t dem Status des Abgeordneten kann also die Stellung des Abgeordnetenamtes oder die des Amtswalters gemeint sein, wobei sich die innerorganisatorische Seite der Rechtsstellung des Amtswalters vom Status des Abgeordnetenamtes nur insofern unterscheidet, als dem Organteil, dem A m t , die Befugnisse zustehen, während der Abgeordnete als Walter des Organteils über sein Recht auf Versehung des Amtes nur zu deren Wahrnehmung berechtigt ist. 85

Vgl. Köttgen, i n : Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 195, 215 ff. Z u Röttgens Verständnis des Statusinhabers als „Würdenträger" siehe Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 77. 86 Vgl. Wolff/Bachof, V e r w R I, S. 211 f., die i m Rahmen der Darstellung des besonderen Status den Abgeordneten sowohl beim negativen ( I m m u n i tät) als auch beim aktiven Status erwähnen. 87 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 74, 76 f. 88 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 76, 79; siehe bereits Wolff , Vertretung, S. 265 ff. 89 Steigers Aufspaltung der Abgeordnetenstellung i n ein A m t s w a l t e r grundverhältnis, ein A m t s w a l t e r - u n d ein Statusverhältnis erscheint k o n struiert u n d überflüssig. Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 75, konzediert selbst, daß die Aufspaltung folgenlos bleibt: „ F ü r das Abgeordnetenverhältnis fallen allerdings die drei genannten Rechtsverhältnisse dergestalt zusammen, daß bereits das Grundverhältnis selbst alle Rechte u n d Pflichten des Abgeordneten festlegt."

I I . Der Status — nicht Ursprung, sondern Folge von Rechten

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Der aufgezeigte weite Anwendungsbereich des Statusbegriffs sollte vor einem vorschnellen Rekurrieren auf den „Status" warnen, obwohl die Verwendung dieses Topos bei der Bestimmung der grundgesetzlichen Befugnisse des Abgeordneten weiterzuhelfen scheint, da aus i h m die Befugnisse gewonnnen werden könnten. Doch der Schein trügt, und die Methode ist gefährlich: Leicht werden bestimmte Rechte i n den Statusbegriff hineingedeutet, u m sie dann aus i h m herauslesen zu können 9 0 . Die Aussage, der Abgeordnete sei i n seinem verfassungsrechtlichen Status verletzt, kann jedoch nicht an die Stelle einer Begründung treten, sondern setzt sie gerade voraus. U m die Frage zu beantworten, welche innerorganisatorischen Rechte die Verfassung dem einzelnen Abgeordneten gewährt, nützt der bloße Verweis auf den Status des Abgeordneten nichts. Aus diesem Begriff, dessen nebulöser Charakter sich vortrefflich dazu eignet, Probleme zu verschleiern und Begründungen nur vorzutäuschen, lassen sich keine Befugnisse hervorzaubern. Vielmehr bilden erst die i n der Verfassung geregelten Rechte einschließlich der — und dies bedarf sorgfältiger Begründung — von ihr vorausgesetzten, stillschweigend mitgeschriebenen einzelnen Kompetenzen wie kleine Mosaiksteinchen 91 den Status des Abgeordneten als Teil des Organs Bundestag (des Abgeordnetenamtes) und über die Berechtigung auf Wahrnehmung der Amtsbefugnisse einen Teil des Status des Abgeordneten als Amtswalter. Infolgedessen fließen nicht aus dem Status des Abgeordneten bestimmte Befugnisse, sondern umgekehrt basiert der Status auf jenen Kompetenzen.

90 Dies ist eine ständige Gefahr gerade bei der Verfassungsinterpretation, vgl. Linck, DÖV 1973, 513, 516; Rupp, AÖR 101 (1976), 161, 174. 91 Vgl. Häberle, N J W 1976, 537, 539.

Drittes

Kapitel

Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) Bei der Suche nach konkreten Verfassungsbestimmungen, die Aussagen über die Rechtsstellung des Abgeordneten enthalten, sticht Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ins Auge: Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Trotz ihrer für den einzelnen Abgeordneten und das parlamentarische System als Ganzes zentralen Bedeutung ist vor einer voreiligen Inanspruchnahme dieser Norm i n unserem Zusammenhang zu warnen. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG regelt zunächst einmal die A r t und Weise, wie der Abgeordnete seine parlamentarischen Befugnisse auszuüben hat, setzt damit voraus, daß er bestimmte Befugnisse besitzt, sagt aber nicht, welche Befugnisse i h m zustehen. Zwar w i l l sich die Arbeit auf diese letzte Frage konzentrieren und klären, ob bestimmte parlamentarische Aktionsmöglichkeiten zur Befugnis des einzelnen Abgeordneten gehören. Aber das „Ob" und das „Wie" der Kompetenzwahrnehmung sind eng miteinander verknüpft und beeinflussen sich gegenseitig 1 , so daß A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG möglicherweise Rückschlüsse auf die Befugnisse des Abgeordneten erlaubt.

I. Die Art und Weise der Kompetenzwahrnehmung A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG sichert die Freiheit des Abgeordneten, seine Befugnisse frei und unabhängig wahrzunehmen. Die i n dieser Bestimmung gewährleistete und geforderte eigenverantwortliche Kompetenzausübung faßt der traditionelle Begriff des „freien Mandats" zusammen, obgleich der Wortlaut der Norm i h n nicht enthält 2 . 1 Z u m entsprechenden Problem i m Grundrechtsbereich vgl. BVerfG, DVB1. 1981, 1051 m. A n m . Schwabe. 2 Gegen die Benutzung des Begriffs „freies Mandat" wenden sich H. Meyer, V V D S t R L 33 (1975), 69, 94, u n d v o r allem Achterberg, Mandat, S. 16 f. Siehe hierzu die treffende K r i t i k v o n P. Schneider, Mandatsruhe, S. 63 Fn. 29: Daß es keine absolute Freiheit gebe, schließe nicht aus, v o n Freiheit zu reden; siehe ferner Stern, StaatsR I, S. 1070, aber auch — Achterberg zustimmend

I. Die A r t u n d Weise der K o m p e t e n z a h r n e h m u n g

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Das freie Mandat steht immer wieder i m Brennpunkt der K r i t i k . Wohl niemand hat diese K r i t i k so drastisch formuliert wie Morstein Marx, der es als „fossiles Requisit aus der verfassungsgeschichtlichen Steinzeit" bezeichnete 8 . Unabhängig davon, ob dem freien Mandat nicht gerade heute angesichts der Macht der Parteien und Verbände besondere Bedeutung und Aktualität zukommt 4 : Keine noch so berechtigte K r i t i k an ihm, kein Hinweis auf die Diskrepanz zwischen Verfassungsrecht und politischer Wirklichkeit kann A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG aus dem Grundgesetz verdrängen. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist geltendes Verfassungsrecht und verlangt gleiche Beachtung und gleiche Behandlung wie jeder andere Verfassungsartikel — was vielleicht dann leichter fällt, wenn man diese Bestimmung nicht mit Theorien und geschichtlichen Erscheinungsformen des Parlamentarismus überfrachtet.

A. Die Freiheit von Aufträgen und Weisungen

Die Freiheit von Aufträgen und Weisungen 5 w i l l dem Abgeordneten die rechtliche Unabhängigkeit von allen Gruppen und jedem fremden Willen garantieren®. Zusammen mit der nachfolgenden Bestimmung „nur ihrem Gewissen unterworfen" schließt sie jedes imperative Mandat aus — sei es der Wählerschaft (dies wäre ohnehin schwierig zu praktizieren, i m Zeitalter neuer Kommunikationstechnologien aber nicht undenkbar), sei es des Parteigremiums, das den Abgeordneten zum Kandidaten gekürt hat, der Fraktion oder irgendeiner anderen Institution 7 . Diese Unabhängigkeit auch von der eigenen Partei scheint vielen der heutigen parteienstaatlichen Demokratie nicht mehr zu entsprechen 8 . — H.-P. Schneider, in: HdbVerfR, S. 239, 254. — Aus der umfangreichen L i t e r a t u r zum freien Mandat siehe v o r allem: Kaiser, Das freie Mandat; Vaerst, Das Abgeordnetenmandat; Immesberger, Unabhängigkeit; Chr. Müller, Mandat; Ko ja, Das freie Mandat; Manti, Repräsentation, S. 335 ff.; Scheuner, i n : Fs. f. Ipsen, S. 143 ff.; Trachternach, DVB1. 1975, 85 ff. 8 Morstein Marx, AöR 50 (1926), 430, 439. Loewenstein, JZ 1972, 352, bezeichnet A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG als „vermottete(n) Ladenhüter der französischen Revolutionsverfassung v o n 1791". 4 Vgl. Ridder, DÖV 1970, 617, 619; Frowein, D Ö V 1976, 44; H.-P. Schneider, in: HdbVerfR, S. 239, 254 f.; Weber-Fas, Grundgesetz, S. 140. 5 Für eine Tautologie dieser Begriffe von Münch, i n : ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 61; ders., Grundbegriffe I I , S. 130; a. A . Kühne, Die Abgeordnetenbestechung, S. 37 f. β von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 4 a. 7 Siehe n u r Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 11 f.; Scheuner, in: Fs. f. Ipsen, S. 143, 159, 162 ff.; KaltefleiterIVeen, Z P a r l 1974, 246 ff. 8 Siehe etwa H. Meyer, W D S t R L 33 (1975), 69, 93; Bermbach, Z P a r l 1969/70, 342 ff. (hierzu Lenz, ebd., 478 ff.). — F ü r Leibholz, in: S t r u k t u r p r o bleme, S. 78, 117, hat A r t . 38 Abs. 1 G G allein die Bedeutung, „gewisse 4 Abmeier

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

Aus der verfassungsrechtlichen Anerkennung der Parteien i n A r t . 21 GG folgt aber noch lange nicht die Notwendigkeit, jene Fälle, i n denen sich der einzelne Abgeordnete und seine Partei oder Fraktion gegenüberstehen, dem Anwendungsbereich des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu entziehen. I m Gegenteil: W i l l man der Verfassung nicht Blindheit gegenüber dem modernen Parlamentarismus und der Rolle der Parteien i n i h m unterstellen, so liegt eine Bedeutung des bewußt ins Grundgesetz übernommenen freien Mandats i n der Schutzrichtung gegen Partei und Fraktion und, damit engstens verbunden, i n der Ermöglichung innerparteilicher Demokratie 9 . Insofern ergänzt A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG gerade A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG. Demgegenüber, wie das BVerfG, ein Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Grundgesetzartikeln zu beschwören, gar eine prinzipielle Unvereinbarkeit festzustellen 10 trägt wenig zur Klärung der Problematik bei. I n Wirklichkeit geht es u m die Spannung zwischen dem Gebot der Verfassung, nur dem eigenen Gewissen und der eigenen Überzeugung unterworfen eine Entscheidung zu treffen, und der Notwendigkeit einer funktionierenden, herrschaftsfähigen parlamentarischen Demokratie, die unter Geltung eines allgemeinen und gleichen Wahlrechts ohne Parteien nicht denkbar i s t 1 1 und die erfordert, daß Mehrheiten zustande kommen können. Diese Spannung muß jeder Abgeordnete mit sich austragen und für seine Entscheidung fruchtbar machen. Sie läßt sich i n Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG selbst verankern, da auf die Entscheidungsfindung des Abgeordneten zahlreiche, auch entgegengesetzte Faktoren einwirken. Ein funktionstüchtiges Parlament bedingt Kompromißfähigkeit, erfordert die Bereitschaft, von der ursprünglichen eigenen Überzeugung abzugehen. Gerade dies zu ermöglichen stellt eine wichtige Funktion des freien Mandats dar; imperative Mandate erschweren Kompromisse oder verhindern sie gar 1 2 . Es ist voreilig, das Abstimmungsverhalten eines Abgeordneten, das der zunächst von i h m eingenommenen Auffassung nicht äußerste Konsequenzen des Parteienstaates abzuwehren". Z u Leibholz vgl. die Nachweise oben Einl. Fn. 15. 9 Hesse, Grundzüge, Rdnr. 602; Erichsen, Staatsrecht u n d Verfassungsgerichtsbarkeit I I , S. 60; Chr. Müller, Mandat, S. 220; Wolfrum, Ordnung, S. 50 f., 68; Stuby, Der Staat 8 (1969), 303, 324 f.; Toews, AöR 96 (1971), 354, 363. Siehe auch HessStGH, E S V G H 27, 193, 207. 10 Vgl. BVerfGE 2, 1, 72. 11 Stern, StaatsR I, S. 456 f., 964; Badura, in: Fs. f. Michaelis, S. 9, 20 f. 12 Z w a r sind auch Situationen denkbar, i n denen die Ungebundenheit der Abgeordneten eine Mehrheitsbildung vereitelt — hier helfen n u r Appelle an eine verantwortungsbewußte Mandatserfüllung. Daß aber Parteiführungen die Funktionstüchtigkeit der Parlamente i m m e r erhöhen, widerlegen Beispiele aus der jüngsten Vergangenheit; siehe etwa das Verhalten der Berliner F.D.P. nach den Wahlen zum Abgeordnetenhaus v o m 10. M a i 1981. Z u diesem K o n f l i k t zwischen Abgeordneten u n d ihrer Partei siehe das U r t e i l des F.D.P.-Landesschiedsgerichts v. 3. 3. 1982, N V w Z 1983, 439 f , u n d hierzu Henke, N V w Z 1983, 397 f.

I. Die A r t u n d Weise der Kompetenzwahrnehmung

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entspricht, als gegen sein Gewissen und nur unter Druck seiner Fraktion zustande gekommen zu charakterisieren. Die Überzeugung eines Abgeordneten, bei einer Sachfrage m i t Ja oder m i t Nein zu stimmen, wäre, wenn sich eine Untersuchung durchführen ließe, jeweils bei der konkreten Abstimmung i m konkreten Zeitpunkt festzustellen 13 . Ein Abgeordneter kann i n seiner Fraktion einen Gesetzentwurf ablehnen und i h m i m Plenum zustimmen, ohne gegen A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstoßen — dies selbst dann, wenn er i n der Sachfrage, betrachtet er sie isoliert, bei seiner Auffassung geblieben ist und sich nicht hat überzeugen lassen. I n die Entscheidung i m Plenum spielen legitimerweise eine Fülle anderer Faktoren hinein. Das Votum steht i n einem Umfeld, das politische Konsequenzen zu berücksichtigen zwingt: sei es, daß die konkrete Sachfrage politisch m i t einer anderen, bedeutungsvolleren verbunden ist, sei es, daß die Fraktion gerade jetzt Geschlossenheit zeigen muß, eine schwankende Koalition gestärkt werden soll oder vieles andere mehr. Eine andere, den politischen Stil, die politische K u l t u r , aber auch den faktischen Einfluß des einzelnen Abgeordneten betreffende Frage ist, ob nicht u m möglichst guter Sachentscheidungen w i l l e n der Bereich der Entscheidungen, m i t denen das politische Überleben der Regierung verbunden wird, eingeengt werden sollte. Eine Abstimmungsniederlage der Regierung führt, gerade i m parlamentarischen System des Grundgesetzes, noch nicht zu ihrem Sturz. Z u überdenken wäre auch, ob die Fraktionen nicht i n der Regel ein zu starkes Gewicht auf ihre Geschlossenheit legen und nicht eine größere Offenheit auf der Basis eines Grundkonsenses i n den wesentlichen Fragen aus vielerlei Gründen vorzuziehen wäre 1 4 . Diese politischen Erwägungen sind jedoch verfassungsrechtlich irrelevant: Jeder Abgeordnete ist berechtigt, politische Faktoren, auch taktische Erwägungen bei seiner Entscheidungsfindung zu berücksichtigen und nach seiner eigenen Einschätzung zu gewichten 15 . Er verletzt die Verfassung nicht, wenn er Fraktionssolidarität übt und sich aus freiem W i l l e n einer Fraktionsdisziplin unterwirft 1 6 . Problematisch ist allerdings, wann ein solcher freier Wille zu verneinen ist. Rechtlich kann der Abgeordnete niemals zu einem bestimmten Verhalten gezwungen werden 1 7 . Weder Buchstaben noch Geist des 13 Vgl. Kremer y Der Abgeordnete, S. 39 f. — Siehe auch S t G H Bremen, DVB1. 1953, 437, 439. 14 Siehe das Plädoyer v o n Dichgans zugunsten eines größeren Freiheitsraums für die Abgeordneten, Z P a r l 1976, 127 ff. 15 Friesenhahn, V V D S t R L 16 (1958), 9, 24; Kremer, Dor Abgeordnete, S.91; Dach, R i A 1981, 212, 213. 18 Kriele, V V D S t R L 29 (1971), 46, 71. 17 Vgl. BVerfGE 2, 1, 14, betr. Abmachungen über die Ausübung des Mandats.

4·

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht es aber, wenn man einen Druck auf den Abgeordneten zuläßt, der sich als faktischer Zwang entpuppt. A n dererseits ist es legitim und mit dem parlamentarischen System des Grundgesetzes zu vereinbaren, wenn die Öffentlichkeit oder einzelne Gruppen den Abgeordneten zu beeinflussen suchen. Insbesondere die Bemühungen von Partei und Fraktion, „ihre" Abgeordneten zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen, können angesichts des A r t . 21 GG nicht gleich i n den Geruch der Verfassungswidrigkeit geraten. Die „Drohung", den Abgeordneten bei der nächsten Wahl nicht mehr aufzustellen — hier sind Fraktionsführung und Fraktionsmehrheit aufgrund der Wahlverfahrensvorschriften allerdings von vornherein Grenzen gesetzt —, ist nicht zu beanstanden: Kein Abgeordneter hat einen A n spruch auf Wiederaufstellung oder auf Förderung seiner politischen Karriere. Auch kann die Fraktion Sanktionen gegen ein dissentierendes Mitglied ergreifen 18 , das Mandat kann sie i h m aber nicht nehmen 19 . Einen präzisen allgemeinen Maßstab für die Abgrenzung von zulässigem und unzulässigem Druck auf den Abgeordneten aufzustellen — womit herkömmlich der Unterschied von Fraktionsdisziplin zu Fraktionszwang markiert w i r d 2 0 — ist wohl unmöglich 2 1 . U m der Schwierigkeiten Herr zu werden, mag ein Blick über die Grenzen des öffentlichen Rechts hinaus hilfreich sein. Tangiert ist die Willensfreiheit des Abgeordneten. Die Entschließungsfreiheit ist allgemein durch § 240 StGB, jene der Mitglieder von Verfassungsorganen speziell durch § 106 StGB geschützt. Die sehr differenzierten Erwägungen, die vor allem die Wissenschaft zur Sozial- und Rechtswidrigkeit i m Rahmen des § 240 StGB angestellt, und die Kriterien, m i t deren Hilfe sie diesen offenen Tatbestand geschlossen hat 2 2 , dürften sich für die Frage, ob ein konkretes Verhalten die Entschließungsfreiheit des Abgeordneten verletzt, frucht18 Vgl. O V G Lüneburg, OVGE 4, 139, 143 f. — Näheres, insbesondere zu Sanktionen, deren W i r k u n g e n sich nicht auf den fraktionsinternen Bereich beschränken, vgl. unten 5. Kap. V C 2. 19 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 21; H. Trautmann, JZ 1970, 405 ff.; Säcker, DVB1. 1970, 567 ff.; H J. Schröder, DVB1. 1971, 132 ff.; ders., ZRP 1971, 97 ff.; Tsatsos, D Ö V 1971, 253 ff. 20 Vgl. hierzu Badura, in: B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 77 f.; Dreher, N J W 1950, 661 ff.; H. Martens, DVB1. 1965, 865 ff.; Warbeck, S K V 1975, 232, 233; Achterberg, J A 1983, 303, 304. Siehe aber auch Flor, Fraktionszwang, S. 74 f.; Trachtemach, DVB1. 1975, 85 ff. 21 Wenig hilfreich — da selbstverständlich — ist die Formulierung des StGH Bremen, DVB1. 1953, 437, 438: Es wäre „unzulässig", den Abgeordneten „ m i t rechtlich unerlaubten M i t t e l n i n d i r e k t dazu anzuhalten", gemäß dem Mehrheitsbeschluß seiner F r a k t i o n zu stimmen; vgl. Hans Schneider, DVB1. 1953, 440. 22 Vgl. Eser, in: Schönke-Schröder, StGB, § 240 Rdnr. 15 ff.; Roxin, JuS 1964, 373, 376 f.

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I. Die A r t u n d Weise der K o m p e t e n z a h r n e h m u n g

b a r m a c h e n lassen 2 3 . I n d e r P r a x i s b l i e b e n die P r o b l e m e bedeutungslos, zeichneten sich a l l e A b g e o r d n e t e n d u r c h M u t , Ü b e r z e u g u n g s t r e u e u n d V e r a n t w o r t u n g s b e w u ß s e i n gegenüber d e r A l l g e m e i n h e i t aus.

B. Die Unterwerfung unter das Gewissen 1. Schutz des Gewissens

oder auch der politischen

Überzeugung?

Schließlich sei d i e F o r m u l i e r u n g „ n u r i h r e m G e w i s s e n u n t e r w o r f e n " noch etwas e i n g e h e n d e r u n t e r s u c h t 2 4 . Das W o r t G e w i s s e n e r w e c k t d e n E i n d r u c k , als k ä m e d i e B e s t i m m u n g n u r i n besonders s c h w e r w i e g e n d e n , i n „ G e w i s s e n s f r a g e n " z u m T r a g e n . A u c h P o l i t i k e r , die sich z u r eigenen Entscheidung

des A b g e o r d n e t e n

bekennen,

reduzieren

den

Anwen-

dungsbereich o f t auf echte Gewissensfälle u n d f ü g e n als Beispiele die A b s t i m m u n g e n z u r V e r j ä h r u n g b e i M o r d o d e r ü b e r d e n § 218 S t G B a n 2 5 . G e w i s s e n s u n t e r w o r f e n h e i t i m S i n n e des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 G G m e i n t indes E n t s c h e i d u n g gemäß d e r Ü b e r z e u g u n g des e i n z e l n e n A b g e o r d n e t e n u n d g i l t f ü r a l l e E n t s c h e i d u n g e n 2 6 . D i e Sachfrage b r a u c h t durchaus n i c h t eine solche T i e f e z u erreichen, daß d e r R u f des Gewissens d e m e i n z e l n e n „ a l s eine s i t t l i c h e u n d u n b e d i n g t v e r b i n d l i c h e E n t s c h e i d u n g ü b e r das i h m gebotene V e r h a l t e n " 2 7 v e r n e h m b a r w i r d . W e l c h e r I n s t a n z 23

Vgl. Hauenschild, Fraktionen, S. 203 f.; Henke, Parteien, S. 155 f. Hierzu: St G H Bremen, DVB1. 1953, 437 ff. m. A n m . Hans Schneider. — Siehe auch die Repräsentativerhebung zur Frage: Richten sich die Bundestagsabgeordneten nach i h r e m Gewissen?, bei Thaysen, ZParl 1974, 3 ff. 25 Vgl. Bundestagspräsident Carstens, Sten.Ber. 8. WP/34./21. 6.1977/2517; Dichgans, E v K o m m 1975, 477; ders., ZParl 1976, 127, 129; Lattmann, Deutsche Zeitung v. 6. 7. 1979, S. 3. Siehe auch den Bericht der Süddeutschen Zeitung v. 10. 10. 1977, S. 2, über Äußerungen des SPD-Vorsitzenden W. Brandt. 26 Zutreffend Troßmann, JÖR 28 (1979), 1, 95 f.; Starck, Wahlrecht u n d A b geordnete, S. 58; R. Hofmann, ZfP 1978, 32, 49 f.; Meessen, Deutsche Zeitung v. 14. 4. 1978, S. 2. Vgl. A r t . 30 Abs. 2 L V N W : „Die Abgeordneten stimmen nach ihrer freien, n u r durch die Rücksicht auf das V o l k s w o h l bestimmten Überzeugung." — Α. A . w o h l von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 63: „Jedenfalls sind Gewissensentscheidungen keine ,kleinen Münzen', m i t denen m a n ständig k l i m p e r n kann." 27 BVerfGE 12, 45, 55; siehe ferner die Definition des BVerfG, ebd.: „ A l s eine Gewissensentscheidung ist . . . jede ernste sittliche, d. h. an den Kategorien v o n ,Gut' u n d ,Böse' orientierte Entscheidung anzusehen, die der E i n zelne i n einer bestimmten Lage als für sich bindend u n d unbedingt v e r pflichtend innerlich erfährt, so daß er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte." Vgl. aber Ls. 2 (S. 45), der klarstellt, daß diese Definit i o n die Gewissensentscheidung „ i m Sinne des A r t . 4 Abs. 3 GG" erläutert. Sie k a n n daher nicht unbesehen auch für A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG Geltung beanspruchen. Gegen einen einheitlichen Gewissensbegriff Bäumlin, V V D S t R L 28 (1970), 146 f. — Eine Gleichsetzung von Gewissen i. S. d. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG m i t Gewissen i. S. d. A r t . 4 GG findet sich jedoch i n der abw. Meinung des Bundesverfassungsrichters Hirsch zu BVerfGE 48, 127 ff. (Änderung des WPflG), BVerfGE 48, 185, 195 f. 24

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

sollte der Abgeordnete denn i n normalen Alltagsfragen unterworfen sein? „Sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden" — dieser Halbsatz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG stellt klar, daß die Auftrags- und Weisungsfreiheit nicht auf sittlich-ethische Fragen reduziert werden kann. Die Unterscheidung ergäbe auch gar keinen Sinn: Soll die Fraktion dem Abgeordneten i n relativ unwichtigen Fragen ein Abstimmungsverhalten diktieren können, i n wichtigen hingegen nicht? Der Abgeordnete ist rechtlich i n jeder Frage frei. Daß es i h m bei der Abwägung seiner Entscheidung bei unwichtigen Belangen leichter fällt, der Fraktionsmehrheit zu folgen, steht auf einem anderen Blatt; umgekehrt müßte auch die Fraktionsmehrheit i n diesen Fragen Abweichungen eher dulden können. Die Bindung an die eigene Überzeugung sieht die Verfassung ihrem Wortlaut nach als eine ausschließliche an. Trotz des Wörtchens „nur" ist der Abgeordnete bei seinen Tätigkeiten aber selbstverständlich auch an die Rechtsordnung gebunden 28 . 2. Das rahmengebundene

Gewissen?

Aus der Relativierung des Wörtchens „nur" schließen manche Autoren 2 9 auf die rechtliche Zulässigkeit, den Abgeordneten nicht nur an sein Gewissen und an die staatlichen Gesetze, sondern auch an andere „Normen" zu binden. Sehr vorsichtig plädiert Oppermann für eine lockere Übernahme der britischen Verfassungsgewohnheit des sogenannten generellen Mandats 80 . Oppermanns Anknüpfungspunkt ist weniger das (zu) freie Verhalten des einzelnen Abgeordneten als die Handhabung eines „höchst freien Mandates" 8 1 der Regierungsmehrheiten i m Bundestag i m Verhältnis zu ihrem Wahlvolk. Das generelle Mandat verhindere eine radikale Änderung der Regierungspolitik i m Vergleich zu dem Programm, m i t dem die führende Partei bei der letzten Wahl angetreten war, ohne daß das Volk ein neues Mandat erteilt habe. Oppermann konzediert, daß die Möglichkeit des Bundestages, sich selbst aufzulösen, eine notwendige Voraussetzung für die Praktizierung des generellen Mandats sei. Damit und i n anderen Bemerkungen macht er deutlich, daß das geltende Verfassungsrecht ein generelles Mandat nicht kennt 3 2 . 28

Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 17. Sehr deutlich Achterberg, Mandat, S. 18, 22, 32. 30 Oppermann, V V D S t R L 33 (1975), 7, 51 ff. 31 Oppermann, V V D S t R L 33 (1975), 7, 52; vgl. ders., D Ö V 1975, 763, 766. 32 Oppermann, V V D S t R L 33 (1975), 7, 54 f. — Nicht recht einzusehen ist, w a r u m ein generelles Mandat n u r für die Mehrheits-, nicht aber entsprechend auch für die Minderheitsfraktion(en) gelten sollte. 29

I. Die A r t u n d Weise der K o m p e t e n z a h r n e h m u n g

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Achterberg richtet i n seiner Untersuchung zum rahmengebundenen Mandat den Blick auf den einzelnen Abgeordneten. E i n solches durch das Parteiprogramm determinierte Mandat hält er für verfassungsrechtlich zulässig 33 . Er setzt die Rahmenbindung an das Parteiprogramm der Bindung an Gesetz und Recht gleich 34 und zieht eine Parallele zwischen der Stellung des Abgeordneten i m Hinblick auf das Parteiprogramm und der eines Ministers i m Hinblick auf die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers 35 . Allerdings bestehe ein rahmengebundenes Mandat de lege lata nicht. Als sedes materiae käme eine Verankerung i n einem Abgeordnetengesetz i n Betracht 36 . Gegen jene Verweisung des rahmengebundenen Mandats i n den Bereich der lex ferenda wendet sich Meyn. Aus der Eigenschaft des Abgeordneten als Verbindungsglied der Strukturebenen Parteiwesen und Parlamentarismus ergebe sich, daß aus der Verfassungsordnung des Grundgesetzes auf einen Auftrag i m Sinne eines generellen, rahmengebundenen Mandats und nicht nur auf die Zulässigkeit einer einfachgesetzlichen Einführung zu schließen sei 37 . Der Abgeordnete sei zwar frei von Einzelweisungen, auch von Seiten der Fraktionsführung und der Fraktionsmehrheit. Er stehe aber unter der Verpflichtung, „den durch das Wahlprogramm gesetzten Rahmen soweit wie möglich bei seinem Beitrag zur parlamentarischen Willensbildung zu berücksichtigen" 3 8 . Weist die eindeutige Abgrenzung zu Achterberg darauf hin, daß Meyn die Rahmengebundenheit als Erfordernis der Verfassung, als geltendes Recht, ansieht, so w i r d der Leser i m folgenden wieder verunsichert: „Dabei ist es verfassungstheoretisch von geringer Bedeutung, ob man diese Verpflichtung als eine lex imperfecta bzw. als Naturalobligation des Verfassungsrechts der Rechtsordnung zurechnet, oder ob man sie i n Anknüpfung an das angelsächsische System der Verfassungsnormen als eine Konventionairegel ohne spezifisch rechtliche Bindungsw i r k u n g ansieht 39 ." Kurz darauf stellt Meyn die von i h m konstatierte Verpflichtung i n eine Reihe m i t der vom BVerfG festgestellten Pflicht der Opposition, ihre verfassungsrechtlichen Bedenken gegen Regierungsvorlagen geltend zu machen, womit nur eine jenseits des Rechtlichen stehende Pflicht gemeint sein könne 4 0 . Einen justiziablen Rechtssatz — die Betonung liegt wohl auf justiziabel —, i n dem das rahmen33

Achterberg, Mandat, S. 30 ff. Achterberg, Mandat, S. 33. 35 Achterberg, Mandat, S. 32 f. 36 Achterberg, Mandat, S. 36; ebenso ders., D Ö V 1975, 833, 842. 37 Meyn, Kontrolle, S. 293 f. 38 Meyn, Kontrolle, S. 294. 39 Meyn, Kontrolle, S. 294; siehe auch S. 373. 40 Meyn, Kontrolle, S. 294 Fn. 403. 34

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

gebundene Mandat verankert sei, enthalte die grundgesetzliche Verfassungsordnung jedenfalls nicht. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verhindere zumindest, daß die Verletzung der Rahmenbindung auf die Gültigkeit der Stimmabgabe durchschlage 41 . Als Sanktionen für einen Verstoß gegen die Pflicht zur Beachtung des Parteiprogramms kämen aber Partei- und Fraktionsausschluß und auch der sogenannte recall i n Betracht 4 2 . Meyns Ausführungen leiden an mangelnder Präzision und Konsequenz. Es bleibt unklar, ob der Abgeordnete n u n an das Partei(rahmen)programm rechtlich gebunden ist oder nicht. Der Abgeordnete erhält damit i n der zentralen Frage seiner parlamentarischen Tätigkeit keine Antwort: Handelt er, wenn er bei einer Abstimmung seiner Überzeugung folgt und gegen das Parteiprogramm stimmt, rechts-, ja verfassungswidrig, oder verstößt er „nur" gegen eine Konventionairegei, die ihn rechtlich nicht bindet (für die Meyn aber dennoch einschneidende rechtliche Sanktionen fordert)? Widersprüchlich ist ferner, einmal von einer Bindung an das Programm 4 3 zu sprechen, ein anderes Mal nur von der Pflicht, es zu berücksichtigen 44 . Ein rahmengebundenes Mandat lieferte dem Abgeordneten nicht nur inhaltliche Vorgaben, sondern hätte auch Auswirkungen auf das parlamentarische Verfahren: Fraktionsprivilegien und -monopole lägen nahe 4 5 , Befugnisse des einzelnen Abgeordneten hingegen w i r k t e n wie ein Fremdkörper. Das rahmengebundene Mandat ist aber weder geltendes Recht, noch kann es unter der geltenden Verfassungsordnung eingeführt werden 4 6 . Die Absage an ein solches Mandat ergibt sich nicht allein aus den immensen praktischen Problemen, die es mit sich brächte, etwa hinsichtlich der Eindeutigkeit des Parteiprogramms, der Unterscheidbarkeit von Einzel- und allgemeinen Weisungen (insbesondere wenn das Parteiprogramm klare Einzelaussagen trifft), der Differenzen zwischen Parteiprogramm und Koalitionsabkommen, der Änderung von Parteiprogrammen i m Verlauf der Legislaturperiode (Mandatsverlust der Fraktionsmehrheit?) oder des Verfahrens bei Verstoß gegen die Rahmenbindung. Die Konzeption des rahmengebundenen Mandats ver41

Meyn, Kontrolle, S. 294. Meyn, Kontrolle, S. 295 Fn. 404. 43 Meyn, Kontrolle, S. 294: „Verletzung der Rahmenbindung"; S. 293: „generelleis), rahmengebundene(s) Mandat". 44 Meyn, Kontrolle, S. 294. 45 Siehe hierzu u n t e n 7. Kap. I I I C. 46 I n w i e w e i t A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG einschließlich des hier behandelten Komplexes unter die sog. Ewigkeitsgarantie des A r t . 79 Abs. 3 G G fällt, sei hier nicht erörtert; vgl. hierzu einerseits Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 I I Rdnr. 63; Kewenig, in: Z u r Sache 1/73, S. 109; andererseits Achterberg, Mandat, S. 19. 42

I. Die A r t u n d Weise der Kompetenz Wahrnehmung

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nachlässigt völlig den dynamischen Charakter der Politik. Der Versuch, auch diesen Bereich zu verrechtlichen, muß scheitern; er überanstrengt das Recht und fügt Politik und Recht Schaden zu. Ein rahmengebundenes Mandat verstößt, auch i n der quasi abgeschwächten Form der lex imperfecta 47 , gegen die Verfassung. Die Beschränkung der Weisungsgebundenheit des Abgeordneten auf die Freiheit von Einzelweisungen w i r d der Funktion des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG insbesondere i m Hinblick auf die Gewissensunterworfenheit nicht gerecht. Die Gleichsetzung des Parteiprogramms m i t staatlichem Recht und Gesetz, an das der Abgeordnete bei seiner Tätigkeit gebunden ist, auch wenn es nicht ausdrücklich i m Verfassungstext steht, kann nur als waghalsige Konstruktion bezeichnet werden. Sie nimmt dem Wörtchen „nur" i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG jeden Sinn und hebt die Gewissensunterworfenheit faktisch auf. Während die Bindung an Recht und Gesetz i n erster Linie die Bindung an Verfahrensvorschriften darstellt, bedeutet die Bindung an das Parteiprogramm eine Bindung an inhaltliche „Normen". Das Bestreben, ein Gesetz zu ändern, ist verfassungsgemäß; inhaltliche Grenzen liefert nur die Verfassung — und diese letzlich auch nur i n A r t . 79 Abs. 3 GG. So läuft die Gleichsetzung von Parteiprogrammen mit staatlichem Recht und Gesetz auf eine Gleichsetzung des Parteiprogramms mit den i n A r t . 79 Abs. 3 GG genannten höchsten Verfassungsgütern hinaus. Unhaltbar ist auch die Parallele zwischen der Stellung des Abgeordneten i m Verhältnis zum Parteiprogramm und derjenigen des Ministers gegenüber der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers 48 . Der Abgeordnete ist somit rechtlich aufgrund Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht an das Programm seiner Partei gebunden; ein rahmengebundenes Mandat gesetzlich einzuführen wäre verfassungswidrig 49 . A u f völlig anderer Ebene ist die Frage anzusiedeln, ob man den A b geordneten für moralisch oder politisch verpflichtet halten kann, das Programm seiner Partei nicht nur zu berücksichtigen 50 , sondern auch zu befolgen. Der Sinn einer solchen Konvention, den Abgeordneten — wenn auch nicht rechtlich — zu binden, spricht dafür, daß das Gebot des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG auch i h r gegenüber gilt. Denn solche politischen Verpflichtungen dürfen, sollen sie nicht i m Laufe der Zeit die W i r k k r a f t der Verfassung untergraben, grundlegenden Verfassungsaussagen nicht widersprechen 51 . Zu diesen zählt, daß der Abgeordnete 47 Achterberg, Mandat, S. 38 f., weist zu Recht darauf hin, daß auch eine rechtliche Bindung an das Parteiprogramm, deren Verstoß sanktionslos bleibe, nicht wertlos sei. 48 Vgl. A r t . 64 Abs. 1 GG. 49 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 70; Stern,, StaatsR I, S. 1077. 50 Vgl. Seifert, Parteien, S. 342. 51 Z u r rechtlichen Beachtung der politisch-praktischen B i n d u n g s w i r k u n g rechtlich unverbindlicher Koalitionsabsprachen vgl. Schenke, i n : B K , A r t . 63

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

frei von bindenden Einflüssen der Partei i m Sinne des gemeinen Besten zu entscheiden hat. Andererseits ist vor dem Urteil der Verfassungswidrigkeit Vorsicht geboten, u m nicht einen bewußt vor-rechtlichen Bereich auch noch zu verrechtlichen. Es kann nicht Sinn der Weisungsungebundenheit des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG sein, jegliche (psychologische) Bindung des Abgeordneten und insbesondere die Bindung an seine Partei rechtlich zu verdammen — ganz abgesehen davon, daß eine solche Vorstellung realitätsfern wäre. A r t . 38 GG kann und w i l l den Abgeordneten auch nicht aus dem politischen Leben mit all seinen gegenseitigen Rücksichtnahmen und Abhängigkeiten, seinem „do ut des" herausreißen. Dem Abgeordneten bleibt immer der Rückzug auf die unangreifbare rechtliche Position des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG, die Letztentscheidung. Diese Letztentscheidung darf er sich, auch wenn die Parteien ebenfalls das Gemeinwohl zu verwirklichen trachten — dazu sind sie verfassungsrechtlich nicht verpflichtet 52 —, nicht nehmen lassen. Erst wenn der Abgeordnete sich von solchen außerrechtlichen Bindungen und Verpflichtungen lösen möchte, dazu aber aufgrund des i n seiner Wirkung einem rechtlichen Zwang gleichkommenden faktischen Zwangs nicht i n der Lage ist, ist der Punkt erreicht, an dem jenen Konventionen rechtliche Relevanz zugemessen und sie als die Freiheit des Abgeordneten verletzend beurteilt werden müssen.

C. Die Gemeinwohlverpflichtung des Abgeordneten

Die letzten Ausführungen leiten über zu der Frage, ob der Abgeordnete durch eine Gemeinwohl Verpflichtung gebunden ist. Für Β adura bietet die Klausel „nur ihrem Gewissen unterworfen" keinen Anhaltspunkt dafür, aus i h r eine Bindung des Abgeordneten an ein „gemeines Wohl" herauszulesen 58 . Die Gewissensklausel ist dafür aber auch gar nicht vonnöten. Die Bindung an das Gemeinwohl ergibt sich bereits aus der Bestimmung, daß die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes sind. Bei der Interpretation dieser Norm w i r d herkömmlich das Repräsentationsprinzip bemüht und darum gestritten, ob bereits der einzelne Abgeordnete 54 oder nur die Abgeordneten i n ihrer Gesamtheit (Zweitbearb.) Rdnr. 30; siehe ferner Stern, StaatsR I, S. 993, sowie bes. die frühere (17. Lfg., 1979) Kommentierung v o n Maunz, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 62 Rdnr. 75, zur Verfassungswidrigkeit der rechtlich unverbindlichen A u f forderung des Bundestages an den Bundeskanzler, die Vertrauensfrage zu stellen. 52 von Münch, i n : ders., G G - K I I , A r t . 21 Rdnr. 15; Maunz, in: Maunz/ Dürig, GG, A r t . 21 Rdnr. 11; a. A . Henke, in: B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 8. 58 Badura, in: B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 50. Siehe demgegenüber Hennis, in: Die mißverstandene Demokratie, S. 9, 19.

I. Die A r t u n d Weise der Kompetenz Wahrnehmung

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das Volk repräsentieren 55 . Die Norm läßt sich aber, gerade i m Zusammenhang m i t dem folgenden Halbsatz, auch dahingehend verstehen, daß sie die Abgeordneten mahnt, den Interessen des Ganzen und nicht irgendwelchen Partikularinteressen zu dienen 56 . Diese Verpflichtung t r i f f t bereits jeden einzelnen Abgeordneten. I h n auf die Vertretung nur eines Teils des Volkes, die Wählerschaft i m Wahlkreis oder seine Parteianhängerschaft, zu beschränken entspricht nicht dem Sinn der Bestimmung: Die Summe aller solcher „Vertretungen" der einzelnen Abgeordneten ergäbe noch nicht das „ganze V o l k " 5 7 . Die Interessen der nicht wahlberechtigten Bevölkerung wie derjenigen, die von ihrem Wahlrecht nicht Gebrauch machten, blieben außer acht. U m eine Bindung des A b geordneten an das Gemeinwohl zu bejahen, bedarf es also nicht einer amtsrechtlichen Konstruktion der Stellung des Abgeordneten 58 und des Hinweises auf die Gemeinwohlbindung eines jeden staatlichen Amtes 5 9 . Zwar w i r d das gemeine Wohl, sieht man von Determinanten der Verfassung ab, erst durch die Tätigkeit des Abgeordneten gebildet 6 0 . Von einem vorgegebenen allgemeinen Wohl kann nur dann gesprochen werden, wenn dieses sehr vage und auf hoher Abstraktionsstufe definiert w i r d 6 1 . Aber immerhin w i r d man bei aller Unbestimmtheit der Ver54 So Tatarin-Tarnheyden, in: HdbDStR I, S. 413, 414; Jaeger, in: Staatslexikon, Sp. 8, 9. Beachte den Wandel bei Stern, StaatsR I : I n der l . A u f l . , S. 841, schreibt er: „Der Abgeordnete ist Repräsentant des ganzen Volkes." I n der 2. Aufl., S. 1069, heißt es nun: „Die Abgeordneten sind Repräsentanten II

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BVerfGE 44, 308, 315 f.; 56, 396, 405; Konow, i n : Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 77 Erl. 2 a); Wellmann, Parlament u n d Abgeordneter, S. 71. — Daß die vorliegende Untersuchung n u r am Rande auf das Repräsentationsprinzip eingeht, hat seine guten Gründe: Der Begriff der Repräsentation ist i n der Vergangenheit überbeansprucht worden, vgl. Häberle, AöR 107 (1982), 640, 641 f. (Aus der Fülle der L i t e r a t u r siehe n u r Leibholz, i n : Repräsentation, S. 25 ff.; Manti, Repräsentation; H. Hof mann, Repräsentation; u n d jüngst E.-W. Böckenförde y in: Fs. f. Eichenberger, S. 301, 318 ff.) Die Erscheinungen des Parlamentsrechts lassen sich zumeist auch ohne i h n erklären. Generell ablehnend zum rechtlichen Wert des Repräsentationsbegriffs Henke, DVB1. 1973, 553, 557 f. m i t Fn. 44. 56 von Arnim, Gemeinwohl u n d Gruppeninteressen, S. 388 ff.; Rauschning, V V D S t R L 33 (1975), 165. — Entsprechend seiner Auffassung v o m „Wesen der Repräsentation als Vorgang der Selbst-Vergütung" (Allg. Staatslehre, S. 240) ergibt sich f ü r Krüger aus den Worten „Vertreter des ganzen Volkes", daß der Abgeordnete „sich u m die Hebung des w a h r e n u n d richtigen V o l k s w i l lens bemühen (solle)", S. 252. 57 Scheuner, in: Fs. f. H. H. Huber, S. 222, 244; Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 145. 58 Hierzu oben 2. Kap. I A 1. 59 Siehe hierzu etwa Kriele, E i n f ü h r u n g i n die Staatslehre, S. 241 f.; Hennis , in: Die mißverstandene Demokratie, S. 9, 19. 60 M . Schröder, Grundlagen, S. 296 f.; Henke, Parteien, S. 122; ders., DVB1. 1973, 553, 559; Krause, D Ö V 1974, 325, 326; H. H. Klein, ZRP 1976, 81, 82. 61 Vgl. Leisner, AöR 93 (1968), 161, 167.

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3. Kap.: Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)

pflichtung manche Verhaltensweisen als evident gemeinwohlwidrig qualifizieren können 6 2 . Vor allem besitzt die Gemeinwohlverpflichtung einen prozeduralen Aspekt 6 8 . Bereits ihre Appellwirkung, i m Prozeß der politischen Willensbildung das Wohl aller i m Auge zu behalten, rechtfertigt die Bestimmung „Vertreter des ganzen Volkes" auch und gerade i n einem von Parteien geprägten parlamentarischen System.

I I . Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als kompetenzbegründende Norm? Nachdem die durch A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Freiheit bei der Kompetenzausübung i n groben Zügen dargestellt worden ist, sei noch einmal die Frage angesprochen, ob sich daraus Rückschlüsse auf die Kompetenzen, die dem einzelnen Abgeordneten zustehen, ziehen lassen. Die Vorschrift ergibt nur dann einen Sinn, wenn der Abgeordnete überhaupt über bestimmte Kompetenzen verfügt 6 4 . Die Gewissensfreiheit bzw. -Unterworfenheit und die Freiheit von Aufträgen und Weisungen können nicht auf das wichtigste Recht des Abgeordneten, sein Abstimmungsrecht, reduziert werden. Sie umfassen vielmehr das ganze Tätigkeitsfeld des Abgeordneten und setzen damit weitere verfassungsrechtlich gewährleistete Aktionsmöglichkeiten voraus. Da A r t . 38 GG aber keine einzelnen Befugnisse nennt 6 5 , müssen sich diese aus anderen Verfassungsvorschriften ergeben, oder die Verfassung geht von einem bestimmten B i l d des Abgeordneten aus, das i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG als der für die Stellung des Abgeordneten zentralen Norm seinen Niederschlag gefunden hat. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG bringt jedenfalls zum Ausdruck, daß das Grundgesetz i n der Eigenverantwortlichkeit und Unabhängigkeit des Abgeordneten einen Wert erblickt 6 6 . Die Absage an ein (rahmen)gebune2 Vgl. Häberle, öffentliches Interesse, S. 30; abl. M . Schröder, Grundlagen, S. 297 Fn. 138; Krause, D Ö V 1974, 325, 327. 63 Vgl. von Arnim, Gemeinwohl u n d Gruppeninteressen, S. 388 f.; Krause, DÖV 1974, 325, 327. 64 Vgl. Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 80: „ A r t . 38 GG begründet keine Wahrnehmungszuständigkeit, sondern ein subjektives Recht auf Freiheit des Gewissens, aber die Freiheit besteht zur Wahrnehmung der Amtsrechte u n d -pflichten." — Z u r Unterscheidung zwischen Freiheit u n d Kompetenz der Mandatsträger siehe auch Frotscher, Z P a r l 1976, 494, 497. 65 Vgl. demgegenüber die später wieder fallengelassene Formulierung des Hauptausschusses: „Der Abgeordnete folgt bei Reden, Handlungen, A b s t i m mungen u n d Wahlen seiner Überzeugung u n d seinem Gewissen." Siehe von DoemminglFüßlein/Matz, JÖR 1 (1951), 355; Matz, DRZ 1950, 273, 275. 66 Vgl. BVerfGE 10, 4, 12: „ A r t . 38 verleiht jedem Bundestagsabgeordneten eine gewisse Eigenständigkeit innerhalb des Bundestags."

I I . A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG als kompetenzbegründende Norm?

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denes Mandat muß auch auf das parlamentarische Verfahren ausstrahlen. Die Unabhängigkeit des Abgeordneten zeigt sich nicht nur i n der A r t und Weise der Wahrnehmung von (eng begrenzten) Kompetenzen, sondern drängt danach, möglichst viele Befugnisse vom einzelnen Abgeordneten ausüben zu lassen 67 . Dieser Aspekt des freien Mandats verlangt bei der Auslegung der Verfassungsbestimmungen über das parlamentarische Verfahren wie bei der Konzipierung der Geschäftsordnung Berücksichtigung.

67 Vgl. Kisker, JuS 1980, 284, 287, für den aus A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein „Anspruch auf Ermöglichung sinnvoller Betätigung als Abgeordneter" erwächst.

Viertes Kapitel

Das parlamentarische System des Grundgesetzes und seine Funktionsfähigkeit Ist das freie Mandat des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG zwar ein Indiz für eine Eigenständigkeit des Abgeordneten, die nahelegt, dem einzelnen parlamentarische Befugnisse zuzuerkennen, so kann A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG andererseits nur i m Zusammenhang m i t den anderen Verfassungsbestimmungen gesehen werden, die gemeinsam das parlamentarische System des Grundgesetzes bilden. I. Art. 20 Abs. 2 GG und die Mitwirkung des Bundestagsabgeordneten Nicht erst A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern bereits A r t . 20 Abs. 2 GG, der ein System parlamentarischer Demokratie verankert, setzt bestimmte Rechte des einzelnen Abgeordneten voraus. Das BVerfG leitet aus A r t . 20 Abs 2 GG die Notwendigkeit ab, die M i t w i r k u n g aller A b geordneten bei parlamentarischen Entscheidungen „nach Möglichkeit und i m Rahmen des i m demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren" sicherzustellen, da das Volk bei derartigen Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes angemessen repräsentiert werde 1 . Daraus folge, daß eine Regelung geschaffen sein müsse, die dem einzelnen eine solche M i t w i r k u n g „ i n dem von der Sache her gebotenen Umfang" ermögliche 2 . Dem einzelnen Abgeordneten w i r d som i t das Recht garantiert, „unmittelbar am Verfassungsleben teilzuhaben" 8 . Die Festlegung auf die mittelbare und zugleich repräsentative Demokratie 4 impliziert gewiß Aussagen über Mitwirkungsrechte des Abgeord1

BVerfGE 44, 308, 316. Ebd. — Siehe auch BVerfGE 45, 1, 38. 3 BVerfGE 4, 144, 149. 4 Z u r Unterscheidung zwischen mittelbarer u n d repräsentativer Demokratie, die oft als Synonym verwandt werden, vgl. Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 I I Rdnr. 62. — Z u r mittelbaren/repräsentativen Demokratie „als eigentliche Form der Demokratie" vgl. E.-W. Böckenförde, i n : Fs. f. Eichenberger, S. 301 ff. 2

I I . A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG als Begrenzung v o n Abgeordnetenrechten?

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neten. So ist m i t i h r untrennbar das Recht jedes Abgeordneten verbunden, an Parlamentsentscheidungen teilzunehmen und seine Stimme abzugeben. Darüber hinaus steht dem Abgeordneten auch i m Vorfeld von Entscheidungen ein Mitwirkungsrecht an der parlamentarischen Arbeit zu. I n welchen Formen sich dieses allgemeine Mitwirkungs- und Teilhaberecht i m einzelnen konkretisiert, läßt sich der Fundamentalnorm des A r t . 20 Abs. 2 GG aber nicht entnehmen. Nicht von ungefähr spricht das BVerfG von einer M i t w i r k u n g „nach Möglichkeit und i m Rahmen des i m demokratischen System des Grundgesetzes Vertretbaren" 5 ; es weist damit zum einen auf die Gesamtheit der das parlamentarische System bildenden Normen des Grundgesetzes, zum anderen auf einen Spielraum des Geschäftsordnujigsgebers bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens hin. II. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG als Begrenzung von Abgeordnetenrechten? Z u m demokratischen System des Grundgesetzes gehören unabdingbar die politischen Parteien 6 . Das ihnen i n A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG gewährte Recht auf M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung des Volkes kann aber das verfassungsrechtlich gesicherte Mitwirkungsrecht des A b geordneten an der innerparlamentarischen Willensbildung nicht verfassungsimmanent begrenzen. Zwar wirken die Parteien aufgrund ihrer Aufgabe als Transmissionsriemen zwischen Staat und Gesellschaft auch i n die Parlamente hinein, indem sie die Vorstellungen, die sie und über sie Teile des Volkes vertreten, über die ihnen angehörenden Abgeordneten i n den staatlichen Willensbildungsprozeß einfließen lassen 7 . Akteure i m Rahmen der staatlichen Organisation sind aber rechtlich nicht sie, sondern die Abgeordneten als Organ(teil)walter. Die politischen Parteien besitzen einen sogenannten Verfassungsauftrag nur für ihre M i t w i r k u n g an der vorparlamentarischen Willensbildung, jedoch nicht für die unmittelbare Willensbildung i m Parlament 8 . 5

BVerfGE 44, 308, 316. BVerfGE 11, 266, 273; 41, 399, 416; 44, 125, 145; 52, 63, 82; Stern, StaatsR I, S. 456 ff.; Hesse, Grundzüge, Rdnr. 166. — Z u r Herausforderung der Parteien durch alternative Bewegungen siehe jüngst Kimminich y DÖV 1983, 217 ff., u n d hierzu Grimm, D Ö V 1983, 538 ff. 7 Henke, i n : B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 17; von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 21 Rdnr. 33. 8 Doehring, Staatsrecht, S. 202; Weber-Fas, Grundgesetz, S. 139; Weiler, ZParl 1973, 525, 531; siehe auch S t G H Bremen, D Ö V 1970, 639 ff. (mittelbare Einwirkungsmöglichkeit durch die Fraktionen); Henke, Parteien, S. 145 f. β

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4. Kap.: Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems

Aber selbst wenn man den Parteien oder den Fraktionen als ihren parlamentarischen Repräsentanten aus A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG Rechte zugestehen möchte 9 , ist diese Norm ungeeignet, Rechte des einzelnen Abgeordneten zu begrenzen. Zum einen gewährt A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG kein Monopol, sondern nur eine M i t w i r k u n g 1 0 , zum anderen ist unerfindlich, wie Befugnisse einzelner Abgeordneter ein solches M i i w i r kungsrecht vereiteln oder auch nur erschweren könnten. So mangelt es bereits an der Notwendigkeit, verschiedene Verfassungsrechtsgüter m i t tels praktischer Konkordanz i n Einklang zu bringen 1 1 . I I I . Rechte des einzelnen Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit des Parlaments? A. Funktionsfähig- und Funktionstüchtigkeit des Parlaments

Die Betonung der Eigenständigkeit des Abgeordneten darf nicht zu dem Schluß führen, der Abgeordnete müsse alle parlamentarischen A k tionen als einzelner durchführen können. Bereits die Quorumsregelungen, die das Grundgesetz t r i f f t 1 2 , beweisen, daß es möglich ist, bestimmte Befugnisse nicht von einzelnen, sondern von einer Gruppe ausüben zu lassen. Bestimmungen der Geschäftsordnung dürfen dem einzelnen Abgeordneten keine Rechte einräumen, wenn dies die Verfassung untersagt. So wäre es unzulässig, wenn die Geschäftsordnung jedem Abgeordneten die Befugnis zuwiese, i m Bundestag den Antrag auf Anklage des Bundespräsidenten zu stellen 13 . W i r f t dieser Fall angesichts der klaren Regelung des A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG keine Probleme auf, so entstehen Schwierigkeiten dann, wenn Befugnisse des einzelnen Abgeordneten vermeintlich oder tatsächlich dem abstrakten Gebot eines funktionsfähigen Parlaments zuwiderlaufen 1 4 . 9 Siehe etwa Kisker, JuS 1980, 284 ff. — Z u r Überstrapazierung des A r t . 21 Abs. 1 GG siehe unten 5. Kap. bei u n d i n Fn. 501. 10 Dies betont das B V e r f G besonders i n seiner Entscheidung v o m 9. März 1976 zur Wahlkampfkostenerstattung eines unabhängigen Bewerbers, BVerfGE 41, 399, 416 ff. — Z u m U r t e i l des Wahlprüfungsgerichts bei dem Abgeordnetenhaus v o n B e r l i n v o m 12. November 1975 über das passive Wahlrecht unabhängiger Kandidaten siehe Versteyl, ZParl 1976, 65 ff. 11 Hierzu Hesse, Grundzüge, Rdnr. 71 f. 12 Vgl. etwa A r t . 42 Abs. 1 Satz 2, A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG. — Siehe auch unten 6. Kap. I A. 13 Vgl. A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG; siehe Ritzel/Bücker, Hdb., § 126 A n m . e), aber auch Münch, AöR 80 (1955/56), 240, 241. 14 Die Funktions- u n d Handlungsfähigkeit des Parlaments ist entscheidendes K r i t e r i u m für das B V e r f G bei der Beurteilung v o n Differenzierungen i m Wahlrecht, siehe BVerfGE 1, 208, 247 ff.; 3, 383, 393 f.; 4, 31, 40; 6, 84, 92 ff.; 14, 121, 135; 24, 300, 341; 34, 81, 99 f.; 41, 399, 421. Siehe ferner BVerfGE 51, 222, 236, u n d hierzu Murswiek, DVB1. 1980, 123 ff.

I I I . Rechte des Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit?

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Daß die Verfassung auch i m Blick auf die Befugnisse des einzelnen Abgeordneten nicht so ausgelegt und die Verfahrensordnung nicht so ausgestaltet werden darf, daß das Parlament seine Funktion nicht erfüllen kann, versteht sich von selbst 15 . Doch ist mit einer solchen Aussage nicht viel gewonnen. Die Schwierigkeiten stecken auch hier i m Detail. Sie beginnen damit, daß zunächst Klarheit herrschen muß, was überhaupt unter dem „dehn- und wandelbaren Begriff" 1 6 der Funktionsfähigkeit des Parlaments zu verstehen ist. Dem Parlament obliegen als Hauptfunktionen die Wahl- und Kreationsfunktion für bestimmte Staatsorgane, die Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive, die Gesetzgebungs-, Budget- und Zustimmungsfunktion sowie die Repräsentationsfunktion 17 . Funktionsunfähig erweist sich das Parlament erst dann, wenn es eine dieser i h m zufallenden Aufgaben überhaupt nicht erfüllen kann. Sich vorzustellen, daß Rechte des einzelnen Abgeordneten einen derartigen Parlamentszustand bew i r k e n können, fällt schwer. I n Wahrheit lautet die Alternative nicht Funktionsfähigkeit oder Funktionsunfähigkeit — obgleich auch das BVerfG i n seiner Rechtsprechung zur Sperrklausel des § 6 Abs. 4 BWahlG den Topos der Funktions(un)fähigkeit bemüht 1 8 . Vielmehr geht es u m den Grad und die Qualität der Funktionserfüllung. Terminologisch läßt sich dieser Unterschied m i t dem Begriff der Funktionstüchtigkeit einfangen 19 . Die Gegenüberstellung von Befugnissen des einzelnen Abgeordneten und funktionstüchtigem Parlament könnte zu der Hypothese verführen, das Gesamtparlament arbeite u m so effektiver, je weniger Befugnisse dem einzelnen Abgeordneten eingeräumt würden. Der einzelne erscheint danach als Hemmschuh, streut Sand i n das gut geölte Getriebe 15 Die Beschränkung der individuellen parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten duch das Erfordernis einer effizienten Herrschafts- u n d F u n k tionsfähigkeit des Parlaments betonen Linck, DÖV 1975, 689 ff.; ders., D Ö V 1976, 156, 157; Kleff mann, Rechtsstellung, S. 118. Siehe ferner Hauenschild, Fraktionen, S. 111 ff. — Z u Effizienz u n d Verfassung vgl. Häberle, AöR 98 (1973), 625 ff. 16 Kröger, i n : Fs. f. Grewe, S. 507, 519; vgl. ferner Lecheler, N J W 1979, 2273 ff. 17 Stern, StaatsR I, S. 978; ders., StaatsR I I , S. 47; siehe auch H.-P. Schneider, A ö R 105 (1980), 4, 16 ff. — Grundlegend zu den Funktionen des Parlaments: Bagehot, The English Constitution, S. 151 ff.; für Bagehot liegen die Aufgaben des Parlaments i n seiner „elective", „expressive", „teaching" u n d „ i n f o r m i n g function" sowie i n der „function of legislation". Z u r aktuellen Diskussion u m das Gewicht, das den einzelnen Parlamentsfunktionen zukommt, vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG A r t . 20 I I Rdnr. 83 f.; M . Schröder, Grundlagen, S. 205 ff. 18 Vgl. BVerfGE 1, 208, 248; 14, 121, 135; 24, 300, 341; 41, 399, 421; 51, 222, 236 ff. 19 Vgl. BVerfGE 48, 300, 322; Fischer, DVB1. 1981, 517.

5 Abmeier

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4. Kap.: Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems

der Parlamentsmaschinerie. Eine solche Vorstellung ist indes unhaltbar. Betrachtet man die einzelnen Parlamentsfunktionen, so zeigt sich, daß sie, sollen sie effektiv wahrgenommen werden, nicht m i t einer Reduzierung der Befugnisse des einzelnen Abgeordneten einherzugehen brauchen 20 . So w i r d ζ. B. die Parlamentsfunktion, die Regierung zu kontrollieren, besonders wirkungsvoll erfüllt, wenn möglichst jeder Abgeordnete Kontrollbefugnisse besitzt, und Aussprachen, i n denen jeder einzelne Abgeordnete zu Wort kommen kann, dienen der Parlamentsfunktion, Forum der Nation zu sein, besser als Debatten, i n denen nur Fraktionen ihre Erklärungen abgeben 21 . Die übliche Assoziierung von Funktionstüchtigkeit und Effektivität mit der Fähigkeit, so schnell wie möglich zu einer von einer Mehrheit getragenen Entscheidung zu kommen, verkürzt die Perspektive 22 . Andererseits ist nicht zu verkennen, daß i n einem Gremium von mehreren hundert Mitgliedern die Gestaltungsmöglichkeiten des einzelnen Mitglieds nicht schrankenlos sein können 2 3 , daß etwa ein zeitlich unbegrenztes Rederecht eines jeden Abgeordneten zu unerwünschten Verzögerungen oder ein umfassendes Initiativrecht zu einer Überlastung des Parlaments führen kann. Dem einzelnen Abgeordneten zustehende Befugnisse zeitigen also unterschiedliche Auswirkungen. Daß sie gar keiner Parlamentsfunktion zugute kommen, läßt sich schwer vorstellen. Entscheidend ist, ob und inwieweit sie dabei andere Parlamentsfunktionen beeinträchtigen 24 . 20 Vgl. Hauenschild, Fraktionen, S. 113, der darauf hinweist, daß die A r b e i t eines Meinungsparlaments oftmals sogar dann besonders effektiv sei, w e n n kleine Minderheiten u n d einzelne Abgeordnete große Mitwirkungsmöglichkeiten besitzen. Siehe ferner H.-P. Schneider, A ö R 105 (1980), 4, 29: Erhöh u n g der Transparenz des parlamentarischen Entscheidungsprozesses durch Stärkung des Abgeordnetenstatus. 21 Vgl. Ismayr, Z P a r l 1982, 287, 301 ff. 22 Vgl. Häberle, A ö R 98 (1973), 625, 631: „Es geht jeweils u m die konkrete Frage: Effizienz f ü r was, i n bezug auf was u n d i m Vergleich m i t was." Siehe ferner Ritter, JZ 1975, 22, 23; Ossenbühl, N V w Z 1982, 465, 466 f. (zur Einordnung der Effizienz „ i n den Gesamtplan staatlicher Zielsetzungen"). 28 A u f der anderen Seite ist auch der Wahlgesetzgeber bei der Festlegung der Abgeordnetenzahl nicht v ö l l i g frei. W e n n das Grundgesetz dem einzelnen Abgeordneten bestimmte Rechte gewährt, können sie i h m nicht m i t Hinweis auf die wegen der hohen Abgeordnetenzahl verminderte Handlungsfähigkeit des Parlaments bestritten werden. (Zur Z a h l der Bundestagsabgeordneten vgl. Gerstenmaier, Streit u n d Friede hat seine Zeit, S. 368, 372). Siehe auch P. Scholz, ZParl 1982, 24, 32, der m i t Recht betont, daß das L u xemburger Parlament m i t seinen 59 Abgeordneten keine Redezeitprobleme kenne. 24 Bei der Suche nach einer „komplexen Demokratietheorie" w i r d i n der Politikwissenschaft i n einem „multidimensionalen Zielmodell" die Optimier u n g der Variablen Effizienz, Transparenz u n d Partizipation gefordert, Steffani, i n : Parlamentarische u n d présidentielle Demokratie, S. 141 ff. Die Partizipation w i r d dabei gewöhnlich auf den Staatsbürger bezogen. Die E r w ä gungen, insbesondere über die Wechselwirkungen zwischen den drei genannten Kriterien, lassen sich jedoch auch für die Partizipationsmöglichkeiten des Abgeordneten fruchtbar machen.

I I I . Rechte des Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit?

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B. Recht des einzelnen oder Gruppenrecht?

1. Das Gebot der Abwägung Welcher Parlamentsfunktion bei gegensätzlichen Auswirkungen Vorrang einzuräumen ist, resultiert, fehlen ausdrückliche Verfassungsbestimmungen, aus der politischen Entscheidung des Parlaments. Dabei schwebt der Geschäftsordnungsgeber trotz der i h m durch A r t . 40 Abs. 1 GG gewährten Autonomie nicht i m verfassungsfreien Raum. Er hat bei der Ausgestaltung des Rechts des einzelnen Abgeordneten auf Teilhabe am parlamentarischen Willensbildungsprozeß die von A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte „gewisse Eigenständigkeit" 2 5 des Abgeordneten zu berücksichtigen. Zwar geht es nicht u m die Einschränkung von Grund- und Menschenrechten, u m Eingriffe i n einen zunächst unbeschränkt gedachten Freiheitsbereich eines Staatsbürgers 26 , sondern u m die funktionsgerechte Organisation der parlamentarischen Arbeit. Doch zeigen sich i n materieller und i n methodischer Hinsicht Berührungspunkte zwischen dem Organisations- und dem Grundrechtsteil der Verfassung, erfüllt der Abgeordnete eine Klammerfunktion zwischen beiden. Das dem Grundrechtsteil zugrunde liegende Menschenbild w i r k t sich auch auf den Abgeordneten als Vertreter des Volkes i m Parlament aus 27 . Dem w i r d man nicht gerecht, wenn man den Abgeordneten als bloßes Rädchen i n der Maschinerie des Parlaments begreift, die von anderen i n Gang gesetzt wird. Vielmehr erwächst dem Abgeordneten aus der Verfassungsentscheidung für eine parlamentarische Demokratie ein Teilhaberecht, zu dessen Verwirklichung bestimmte organisatorische Maßnahmen unerläßlich sind 2 8 . Neben der Verwandtschaft zum grundrechtlichen „status negativus", die erkennbar wird, wenn A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG die Freiheit des Abgeordneten bei der A r t und Weise, wie er von seinen Kompetenzen Gebrauch macht, betont, zeigt sich hier auf der Ebene des Verfahrens und der Organisation eine weitere Ä h n lichkeit der Stellung des Abgeordneten m i t der des grundrechtsgeschützten Bürgers 2 9 . So weist die Konstellation einzelner Abgeordneter 25

BVerfGE 10, 4, 12. Siehe aber Flor, Fraktionszwang, S. 107 f., der betont, Maßnahmen zur Beschleunigung des Arbeitsgangs dürften nicht „die grundsätzlichen Freiheitsrechte der Abgeordneten" antasten. Für Flor muß der Abgeordnete das Recht u n d die praktische Möglichkeit haben, „ i m Parlament zu jeder wesentlichen Frage persönlich Stellung zu nehmen u n d eigene Vorschläge zu machen", S. 107. 27 Vgl. Oppermann, W D S t R L 33 (1975), 7, 43; ders., D Ö V 1975, 763, 766; Stern, StaatsR I, S. 1073, 1078. 28 Vgl. hierzu aus dem Grundrechtsbereich BVerfGE 35, 79, 115, 121. 29 Z u m Thema Grundrechtsschutz durch Organisation u n d Verfahren vgl. 26

Bethge, N J W 1982, 1 ff.; siehe ferner Rupp, in: Tuchtfeldt, Soziale M a r k s'

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— Bundestag trotz aller Unterschiedlichkeit 30 deutliche Parallelen zum Verhältnis Bürger — Staat auf; das Specifikum des Abgeordneten zeigt sich erneut: die „Verbindung gesellschaftlicher Freiheit mit öffentlicher Verantwortung" 3 1 , das Wirken als Inhaber eines staatlichen Amtes und doch zugleich als freier Staatsbürger mit hervorgehobenen Rechten i m „status activus". Andererseits ist es nicht Aufgabe der Geschäftsordnung, die Eigenständigkeit des Abgeordneten u m ihretwillen zu fördern und als oberstes oder einziges Ziel den parlamentarischen Verfahrensbestimmungen zugrunde zu legen. Die Eigenständigkeit des Abgeordneten hat dienende Funktion, ist i m Zusammenhang zu sehen mit den Aufgaben des Parlaments, hat dazu beizutragen, diese zu erfüllen — wobei i n Erinnerung zu rufen ist, daß sich Eigenständigkeit und Funktionserfüllung nicht von vornherein ausschließen. U m das verfassungsrechtlich gesicherte Reservat eigenständiger W i r kungsmöglichkeiten des Abgeordneten zu bestimmen, bieten sich, w i l l man sich nicht m i t Kasuistik begnügen, verschiedene Wege an. I n A n lehnung an die grundrechtliche Wesensgehaltsgarantie und an die institutionelle Garantie etwa der gemeindlichen Selbstverwaltung kann man versuchen, einen absolut geschützten Bereich eigenverantwortlichen Handelns, einen Kernbestand an Abgeordnetenrechten, festzulegen. Diesen Weg beschreitet etwa der BayVerfGH i n seiner Entscheidung zum Fraktionsstatus der F.D.P.-Abgeordneten nach der Landtagswahl vom 27. Oktober 1974: „ A r t . 13 Abs. 2 BV garantiert dem einzelnen Abgeordneten jedenfalls einen Kernbestand an Rechten auf Teilhabe am Verfassungsleben (...), deren unmittelbare Wahrnehmung darf dem Abgeordneten nicht entzogen werden (...). I n diesem Zusammenhang sind drei zentrale Funktionen anzuführen, i n denen der Schutz des Verfassungsprinzips des freien Mandats dem einzelnen i m Kern eine selbständige Stellung garantiert: Dazu gehört das Recht auf freie und gleiche Abstimmung, ein Mindestbestand an Redemöglichkeiten und ein gewisses Maß an Antragsbefugnissen 32 ." Wirtschaft i m Wandel, S. 91, 112 Fn. 46; Ossenbühl, i n : Fs. f. Eichenberger, S. 183 ff. 80 Der Abgeordnete ist A m t s w a l t e r u n d als solcher k e i n Grundrechtsträger, siehe oben 2. Kap. bei Fn. 55. 81 Leisner, A ö R 93 (1968), 161, 167 Fn. 32. 82 BayVerfGHE 29, 62, 89; siehe auch S t G H Bremen, D Ö V 1970, 639. Siehe ferner Hauenschild, Fraktionen, S. 111. W e n n Hauenschild, ebd., für den alleinstehenden Abgeordneten ein „Mindestmaß an Mitwirkungsmöglichkeiten" fordert, modifiziert er unausgesprochen seine kurz zuvor (S. 109 f.) geäußerte Auffassung v o n der Unterscheidung zwischen unzulässigen V o r schriften über den I n h a l t u n d zulässigen Regelungen über die F o r m der parlamentarischen A r b e i t des Abgeordneten. Es k o m m t i n unserem Zusammenhang gerade darauf an, welche formalen Möglichkeiten der Abgeordnete

I I I . Rechte des Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit?

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Die Schwächen einer solchen Vorgehensweise offenbart bereits der letzte Satz, i n dem das Gericht den Kernbestand der Abgeordnetenrechte mit solch vagen Begriffen wie „Mindestbestand" und „gewisses Maß" umschreibt 33 . Der Gerichtshof wendet i m weiteren Verlauf der Entscheidungsbegründung eine A r t Subtraktionsmethode an und hebt hervor, welche Rechte dem einzelnen Abgeordneten auch bei Geltung der angegriffenen Geschäftsordnungsbestimmung noch verbleiben 3 4 . Möglich wäre es, dem Wesensgehalt schärfere Konturen zu verleihen, indem das historisch gewachsene Erscheinungsbild des Abgeordneten zum Maßstab genommen wird. Dem stehen jedoch grundsätzliche Bedenken entgegen, parlamentarische Regelungen unter völlig anderen Verfassungsordnungen unbesehen ins grundgesetzliche System einer parlamentarischen Demokratie zu transformieren 35 . Die recht kurzen Erfahrungen der Demokratie Weimars dürften nicht ausreichen, das verfassungsrechtliche B i l d des Abgeordneten des Bundestages und seine parlamentarischen Befugnisse zu präjudizieren, auch wenn die Rechtslage z. Zt. der Weimarer Reichsverfassung Anhaltspunkte für die Auslegung von Grundgesetz und Geschäftsordnung zu liefern vermag 3 6 . Schließlich böte sich ein Blick über die Grenzen auf andere parlamentarische Demokratien und ihre Verfassungs- und Geschäftsordnungsregelungen an. So reizvoll ein solcher Vergleich auch wäre, er müßte von den Besonderheiten der jeweiligen Verfassung abstrahieren und einen kleinsten gemeinsamen Nenner von Abgeordnetenrechten hervorbringen, der wohl kaum präzisere Aussagen erwarten ließe 37 . Regelungen der deutschen Bundesländer heranzuziehen verspräche eher Erfolg, doch auch hier sind die Besonderheiten der Landesverfassungen sowie die Unterschiede zwischen Bundestag und Landtagen zu berücksichtigen 38 . besitzen muß; daß i h m keine inhaltlichen Vorschriften gemacht werden k ö n nen, ist unbestritten. Z u Hauenschild vgl. auch Linck, D Ö V 1975, 689, 690. 88 Ä h n l i c h vage BVerfGE 10, 4, 12: „gewisse Eigenständigkeit". 34 BayVerfGHE 29, 62, 90. — Z u r „Subtraktionsmethode" i m Rahmen des A r t . 28 Abs. 2 GG vgl. B V e r w G E 6, 19, 25; 6, 342, 345; Stern, in: B K , A r t . 28 (Zweitbearb.) Rdnr. 122; ders., StaatsR I, S. 416 f. 85 Z u m methodischen Ansatz, die Grundlagen des Parlamentsrechts zu bestimmen, vgl. M . Schröder, Grundlagen, S. 233 ff. Siehe auch Roll, in: Fg. f. Blischke, S. 93, 108. 36 Z u r Rechtsstellung des Abgeordneten des Reichstages siehe TatarinTarnheyden, i n : HdbDStR I, S. 413 ff., der jedoch auf die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten nicht eingeht, sondern n u r — S. 429 — das Recht der Teilnahme an der A r b e i t des Reichstages erwähnt. — Z u m parlamentarischen Verfahren des Reichstages siehe Ρ er eis, i n : HdbDStR I, S. 449 ff., sowie die vergleichenden Darstellungen von Troßmann u n d Ritzel, i n : Deuerlein, Der Reichstag, S. 125 ff. bzw. 145 ff. 37 Z u Sinn u n d Grenzen einer rechtsvergleichenden Darstellung siehe Rothaug, Leitungskompetenz, S. 57.

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Abgesehen von den Schwierigkeiten, einen Kernbestand von Abgeordnetenrechten genau festzulegen, bleibt die Frage, wieso von vornherein nur er geschützt sein soll, alle übrigen Rechte aber der völligen Dispositionsfreiheit des Geschäftsordnungsgebers unterliegen sollen. Eine solche mit der Bestimmung des Wesensgehalts verbundene scharfe Grenze w i r d hingegen bei der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht gezogen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. w. S., das Übermaßverbot 80 , verlangt, daß eine Maßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig i. e. S. ist 4 0 . Während bei der isolierten Prüfung der Geeignetheit eines Mittels nur Extremfälle einer Mittelverfehlung ausscheiden 41 und daher Maßnahmen nur äußerst selten an dieser Hürde scheitern, erwachsen auf der Stufe der Erforderlichkeit beträchtliche Probleme. Der Grundsatz der Erforderlichkeit soll die Anwendung des mildesten M i t tels garantieren 42 . Der typische Anwendungsbereich, ein Eingriff i n die Freiheit des Staatsbürgers ζ. B. aufgrund einer polizeirechtlichen Ermächtigung, liegt jedoch nicht vor. Es geht nicht primär u m einen Eingriff i n eine Rechtsposition 48 , sondern u m deren Ausgestaltung i m Rahmen einer Verfahrensordnung, die das Parlament befähigen soll, seine verschiedenen Funktionen zu erfüllen. Der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangt „eine einfache Zweckstruktur der Handlung" 4 4 , die so komplexe Materien wie eine Verfahrensordnung nicht aufweisen 45 . Es wäre verfehlt, eine Norm der Geschäftsordnung bereits immer dann als verfassungswidrig zu bezeichnen, wenn eine andere Entscheidung möglich gewesen wäre, die dem einzelnen Abgeordneten ein größeres Betätigungsfeld gewährt hätte, ohne daß dadurch das Parlament funktionsunfähig geworden wäre 4 6 . Der Bundestag wäre ζ. B. auch nicht hand88 Z u r Lage der Landtage vgl. Friedrich, Landesparlamente i n der Bundesrepublik; Herbert Schneider, Länderparlamentarismus i n der Bundesrepublik (dort S. 76 zur Rolle des Abgeordneten). Z u r Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte vgl. H.-P. Schneider, i n : Starck/Stern, Länderverfassungsgerichtsbarkeit I I I , S. 91 ff. (zu Rechten der Abgeordneten: S. 118 f.). 89 Z u r Terminologie siehe Erichsen, Staatsrecht u n d Verfassungsgerichtsbarkeit I , S. 13 f.; Grabitz, A ö R 98 (1973), 568, 570 f. 40 Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 V I I Rdnr. 73 ff.; Hesse, Grundzüge, Rdnr. 318. 41 Hirschberg, Verhältnismäßigkeit, S. 56. 42 Dies setzt eine umfassende Prüfung aller i n Betracht kommenden M i t t e l auf ihre Eignung h i n voraus, Hirschberg, Verhältnismäßigkeit, S. 59 ff., 246. 48 Z u m „Eindringen i n einen Rechtsbezirk" als Voraussetzung der A n w e n dung des Übermaßverbots vgl. Lerche, Übermaß, S. 22 f. 44 Hirschberg, Verhältnismäßigkeit, S. 246. 45 Vgl. Schuppert, Funktionell-rechtliche Grenzen, S. 38 ff., 56 f., m i t der Unterscheidung zwischen ein- u n d mehrdimensionalen Freiheitsproblemen. 49 So aber w o h l — i n einem Kommunalverfassungsstreit — V G Münster, Urt. v. 15. 6.1971 (2 Κ 364/70), S. 17 (das U r t e i l ist abgedruckt — unter fai-

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lungsunfähig, wenn jeder Redner zur Geschäftsordnung nicht nur fünf 4 7 , sondern sechs oder sieben Minuten sprechen könnte. Die Geschäftsordnungsregelung ist bereits dann gerechtfertigt, wenn sie bestimmten Aspekten der parlamentarischen Arbeit zugute kommt — die begrenzte Zeit soll sinnvoll genutzt, eine Verfahrensdebatte daher begrenzt werden — und dabei andere nicht über Gebühr hintansetzt. Das aber ist eine Frage der Abwägung, nicht mehr des Kriteriums der Erforderlichkeit, das i n solchen multidimensionalen Fällen nicht greift und keine klaren Lösungen liefern kann. Damit soll den Erwägungen, die i m Rahmen einer solchen gedanklichen Erforderlichkeitsprüfung vorgenommen werden, nicht jegliche Bedeutung abgesprochen werden. Sie fließen i n eine Güterabwägung ein, mit deren Hilfe versucht werden soll, die Konturen der innerparlamentarischen Stellung des Abgeordneten zu verdeutlichen. Z w i schen dem Grundsatz der Güterabwägung — die Wertigkeit der Rechtsgüter ist dabei von der Verfassungsebene aus zu bestimmen 4 8 — sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. e. S. und dem Prinzip praktischer Konkordanz 4 9 bestehen zumindest i n diesem Zusammenhang keine Unterschiede 50 . Der Ansicht Leisners, daß für eine Abwägung i m Staatsorganisationsrecht generell kein Platz sei 51 , kann nicht zugestimmt werden. Es t r i f f t zwar zu, daß verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisungen k l a r geregelt sein müssen. Dies bedeutet aber nicht, daß sie es auch immer sind und daß man — u m sie der Verfassung entnehmen zu können — auf Wertungen und damit auf eine Abwägung verzichten könnte. Das A b wägen ist „zu sehr der gemeinsame Nenner einer generellen Neuorientierung des gesamten öffentlichen Rechts nach 1949, als daß es für einen Sachbereich allein reklamiert werden könnte" 5 2 . Das Abwägungsschem Az. u n d D a t u m — bei Kottenberg/Rehn/vonMutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, Entsch. Nr. 10 zu GO § 27), das v o n einem V o r r a n g der Rechte der Mitglieder parlamentarischer Körperschaften v o r der „ v o n Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten geleiteten Ausübung der Geschäftsordnungs autonomie" ausgeht. Insbesondere die „ B i n d u n g der Ausübung v o n Rechten an eine gruppenmäßige Wahrnehmung dieser Rechte (dürfe) nicht über das hinausgehen, was zur Sicherung des Ablaufs der Parlaments- oder Ratsarbeit geboten (sei)" (Hervorhebung nicht i m Original). — Z u r A n w e n d u n g des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe auch Troßmann/ Roll t ParlR, § 105 Rdnr. 6. 47 So § 29 Abs. 4 GeschO. 48 Häberle, Wesensgehaltsgarantie, S. 32. 49 Hesse, Grundzüge, Rdnr. 72. 50 Hirschberg, Verhältnismäßigkeit, S. 83 ff.; Harald Schneider, Güterabwägung, S. 202 ff.; siehe aber auch Hesse, Grundzüge, Rdnr. 72; Lerche, Übermaß, S. 22. 51 Leisner, D Ö V 1969, 405, 408. 52 Wahl, DVB1. 1982, 51, 55. — Siehe auch von Münch, N J W 1982, 2644,

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4. Kap.: Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems

gebot erschöpft sich nicht i m Grundrechtsteil der Verfassung 53 , sondern muß auch bei der Bestimmung der Rechte des Abgeordneten befolgt werden 5 4 . Wie bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips i. w. S., kritisch als „der große Gleich- und Weichmacher der Verfassungsmaßstäbe" 55 bezeichnet, dürfen freilich auch bei der bloßen Güterabwägung die Gefahren, die ein solches Vorgehen mit sich bringt, nicht übersehen werden. Sie sind u m so größer, je geringer die Dichte der verfassungsrechtlichen Vorgaben, je abstrakter die i n Konkordanz zu bringenden Güter sind. M i t Hilfe der Güterabwägung läßt sich nicht für jede Frage der parlamentarischen Organisation eine Lösung aus der Verfassung herauszaubern 56 . Andernfalls verfügte der Geschäftsordnungsgeber über keinerlei gestalterischen Spielraum mehr. Die Formulierung „gibt sich eine Geschäftsordnung" i n A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG ist schwerlich so zu begreifen, daß das Parlament nur noch deklaratorisch das i n der Geschäftsordnung festschreibt, was dem Grundgesetz ohnehin zu entnehmen ist. Wenn die Verfassung einen Rahmen zur Verfügung stellt und mehrere Lösungen auf der Geschäftsordnungsebene zuläßt, darf nicht mittels des (formalen) 57 Prinzips der Güterabwägung dieser Rahmen durch eine einzige rechtmäßige Lösung ersetzt werden 5 8 . Aus gleichem Grund ist es — zumindest i n diesem Zusammenhang — bedenklich, von dem Gebot der „Optimierung" der verschiedenen Verfassungsgüter 50 zu sprechen, denn wenn „zwei konfligierende (Verfassungs-)Güter gleichermaßen zu optimaler Wirksamkeit gelangen sollen, dann kann es nur eine einzige Lösung geben" 60 . Entscheidend kommt es 2646: der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schlüsselbegriff von Verfassungsrecht (und Verfassungspolitik). M Vgl. Kloepfer, Der Staat 13 (1974), 457, 466 Fn. 37, nach dessen Auffassung das Verhältnismäßigkeitsprinzip f ü r die Auslegung der gesamten V e r fassung fruchtbar gemacht werden kann. 54 Vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 105 Rdnr. 6; P. Schneider, Mandatsruhe, S. 18 ff. Schneiders methodische Erwägungen zur Beendigung des Mandats sind auf die Ausübung des Mandats zu übertragen; zu seiner Ausgangsverm u t u n g „ i n dubio pro libertate" — siehe P. Schneider, in: Hundert Jahre deutsches Rechtsleben, S. 263 ff.; ders., Mandatsruhe, S. 19 — siehe aber Hesse, Grundzüge, Rdnr. 72; Stern, StaatsR I, S. 133 f. 55 Ossenbühl, V V D S t R L 39 (1981), 189; siehe auch ders., D Ö V 1982, 833, 837. 56 Vgl. Ossenbühl, V V D S t R L 39 (1981), 189 f. Siehe ferner Wahl, ebd., 196 f.; Lerche, Übermaß, S. 21 f. 57 Hesse, Grundzüge, Rdnr. 72; Hirschberg, Verhältnismäßigkeit, S. 77. Siehe auch Ossenbühl, D Ö V 1982, 833, 837. 58 Z u m Verständnis der Verfassung als Rahmenordnung vgl. E.-W. Böckenförde, N J W 1976, 2089, 2091, 2099; Wahl, Der Staat 20 (1981), 485, 505 ff. 59 Hesse, Grundzüge, Rdnr. 72. 60 Wahl, Der Staat 20 (1981), 485, 504 (Hervorhebung i m Original); siehe auch Starck, JuS 1981, 237, 242.

I I I . Rechte des Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit?

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darauf an, i m konkreten Einzelfall zu prüfen, wie eng der Rahmen der Verfassung gesteckt ist, welchen Spielraum die Verfassung dem Geschäftsordnungsgeber gewährt. Dabei kann es nicht für alle zu regelnden Geschäftsordnungsmaterien ein und dieselbe Antwort geben. Als allgemeine Richtschnur ergibt sich, daß der Geschäftsordnungsgeber u m so freier ist, je technischer der Regelungsgegenstand ist, und u m so intensiver die Belange des einzelnen Abgeordneten berücksichtigen muß, je stärker dessen Mitwirkungsmöglichkeiten tangiert sind 6 1 . Dies gilt insbesondere für die Frage, ob parlamentarische Befugnisse von einzelnen oder nur von Gruppen wahrgenommen werden können, wie für die Frage, welche zahlenmäßige Stärke die Gruppen aufweisen müssen. Die Notwendigkeit, verschiedene Güter gegeneinander abzuwägen, führt zwingend dazu, auch den Entstehungsprozeß einer Norm unter die Lupe zu nehmen 62 . Von einem Abwägungsvorgang ist jedoch nicht die Spur zu erkennen, wenn der Deutsche Bundestag die bisher gültige Geschäftsordnung ohne jede Aussprache übernimmt und die h. M. diesem (bisweilen stillschweigenden) Beschluß aufgrund der Diskontinuität der Geschäftsordnung konstitutive Bedeutung beimißt. Doch w i r d man angesichts der zum Ritual abgesunkenen Geschäftsordnungsübernahme eine Abwägung bei der ursprünglichen Verabschiedung für ausreichend halten können, wenn man nicht ohnehin m i t dem Dogma der Diskontinuität der Geschäftsordnung brechen w i l l 6 3 . 2. Das Quorum Bestimmung

— Ausübungsregelung des

oder

Rechtsträgers?

W i l l die Geschäftsordnung eine bestimmte parlamentarische Aktionsmöglichkeit nicht dem einzelnen Abgeordneten überlassen, so setzt sie ein Quorum fest. Kann der einzelne Abgeordnete diese Befugnis demzufolge nur zusammen mit anderen Mitgliedern des Hauses ausüben, taucht die Frage auf, wer Träger dieser Befugnis ist. Bodenheim vert r i t t die Auffassung, daß die Festsetzung von Quoren durch die Geschäftsordnung nichts an der Trägerschaft ändern könne; der einzelne Abgeordnete sei und bleibe Träger der Befugnis, nur ihre Ausübung werde erschwert 64 . Diese Ansicht kann sich auf vor allem früher ge61

Siehe bereits oben 1. Kap. nach Fn. 21. Ossenbühl V V D S t R L 39 (1981), 189; a. A . Schiaich, ebd., 99, 109 f. — Auch hier sollte m a n sich jedoch davor hüten, die Verfassung zu überlasten u n d v o n einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur optimalen Methodik der Gesetzgebung zu sprechen, so aber Schwerdtfeger, in: Fs. f. Ipsen, S. 173 ff. 63 Kritisch zur Lehre v o n der Diskontinuität der Geschäftsordnung: Hans Schneider, in: Fs. f. Smend, S. 303, 314; siehe bereits oben 1. Kap. Fn. 27. 64 Bodenheim, Kollision, S. 54; ähnlich Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 70: „Auch w e n n sie ( = die Zuständigkeiten, d. V.) zum Teil n u r 62

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4. Kap.: Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems

bräuchliche Formulierungen i n den Geschäftsordnungen stützen, die bei Quoren „Unterstützung" verlangten 6 5 und damit eine Trennung zwischen dem Abgeordneten, der sein Recht ausübte, und jenen, die i h m dabei nur behilflich waren, nahelegte 66 . Dennoch kann diese Auffassung nicht überzeugen 67 . Sie nimmt dem Abgeordneten mit der linken Hand, was i h m die rechte gerade gegeben hat: Was nutzt i h m eine Kompetenz, die er gar nicht ausüben kann 6 8 ? Zwar ist es theoretisch möglich, alle parlamentarischen Handlungsweisen zunächst einmal dem einzelnen Abgeordneten zuzuweisen, i h n als Träger der „modalen Kompetenz" 6 9 anzusehen. Nur gewonnen ist damit nichts. Es erzeugt lediglich Verwirrung, wenn der Abgeordnete zwar die Kompetenz innehat, Anträge zu stellen, aber keinen Gesetzentwurf i m Plenum einbringen kann, oder wenn i h m zwar die Fragebefugnis zusteht, er aber nicht einmal eine Kleine Anfrage einreichen darf. Man sollte die Sach- und Rechtslage unverschleiert darstellen und klar formulieren: Der einzelne Abgeordnete besitzt keine Kompetenz, einen Gesetzentwurf oder eine Kleine Anfrage einzubringen. Wenn man den Blick sogleich auf die konkrete Einzelbefugnis richtet und nicht bei allgemeinen Handlungsweisen verweilt, w i r d deutlich, daß es ζ. B. das Antrags- oder das Fragerecht nicht gibt, sich unter diesen Sammelbezeichnungen vielmehr mehrere spezielle Befugnisse verbergen, deren Rechtsträger nicht identisch sein müssen. Der einzelne Abgeordnete besitzt entweder eine volle Zuständigkeit, d. h. er kann unabhängig von anderen eine Befugnis wahrnehmen, oder eine Mitwirkungsbefugnis an einer nur einer Gruppe zustehenden Kompetenz. Das Quorum kann folglich nicht als bloße Ausübungsregelung für eine dem einzelnen Abgeordneten zustehende Befugnis aufgefaßt werden. Es weist vielmehr die Trägerschaft einer Kompetenz einer zahlenmäßig näher bestimmten Gruppe von Abgeordneten zu und beschränkt den einzelnen auf ein Mitwirkungsrecht. Zutreffend führt Morscher mit Blick auf die österreichische Rechtslage, nach der für eine schriftliche v o n Gruppen v o n Abgeordneten wahrgenommen werden können, sind sie doch jedem einzelnen A m t zugeordnet." 65 Vgl. die Nachweise bei Bodenheim, Kollision, S. 54 f. ββ Siehe auch BVerfGE 1, 144, 155, das — bei einem Gesetzesvorschlag — von dem (!) Antragsteller spricht. Vgl. aber auch unten 5. Kap. bei Fn. 336 ff. 67 Morscher, Interpellation, S. 399, spricht v o n einer „(ausschließlich) verbale(n) Berücksichtigung des einzelnen Abgeordneten". 68 Vgl. Linck, D Ö V 1975, 689, 690: „ F ü r einen Einzelabgeordneten w i r d es i m Ergebnis keinen Unterschied machen, ob m a n i h m das Recht verweigert, einen Gesetzesantrag zu stellen, oder ob m a n es i h m zwar grundsätzlich zub i l l i g t , dessen Ausübung jedoch an die Unterstützung durch eine bestimmte Z a h l v o n Abgeordneten bindet." 69 Bodenheim, Kollision, S. 49.

I I I . Rechte des Abgeordneten contra Funktionsfähigkeit?

75

Anfrage die Unterschriften von fünf Abgeordneten nötig sind 7 0 , aus: „Wenn demnach der einzelne Abgeordnete weder allein noch mit drei anderen Abgeordneten derartige Interpellationen entstehen zu lassen imstande ist, kann dieser juristisch gesehen keineswegs als ,Träger 4 und i n einem rechtstechnischen Sinne als Erzeuger schriftlicher Interpellationen angesehen werden 7 1 ." Ein Sachproblem bleibt allerdings dasselbe, gleichgültig, wen man für den Träger des Rechts hält: Sieht man zutreffend eine Gruppe von Abgeordneten als Rechtsträger an, so stellt sich die Frage, ob das M i t wirkungsrecht des einzelnen Abgeordneten ein bestimmtes Quorum oder zumindest eine Quorumshöchstgrenze erfordert; hält man den einzelnen Abgeordneten für den Rechtsträger, so ist zu prüfen, inwieweit Ausübungserschwerungen durch Quorumsbestimmungen m i t der verfassungsrechtlichen Stellung des Abgeordneten vereinbar sind.

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§ 71 Abs. 1 GeschO Nationalrat. Morscher, Interpellation, S. 399.

Fünftes Kapitel

Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten I. Entscheidungsrechte A. Das Stimmrecht als Kernkompetenz des Abgeordneten und seine Einschränkungen für Berliner Abgeordnete

I m Prozeß der parlamentarischen Willensbildung zwar nur Schlußpunkt, seiner Bedeutung wegen aber an erster Stelle der Befugnisse des Abgeordneten zu behandeln ist sein — nicht übertragbares 1 — Recht, an Wahlen und Abstimmungen teilzunehmen 2 . Das Grundgesetz erwähnt es nicht eigens, aber A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG setzt es ebenso voraus wie die Bestimmungen der Verfassung über Wahlen und Abstimmungen 3 . Verankert ist das Stimmrecht des Parlamentsabgeordneten bereits i n der Entscheidung des Grundgesetzes zur mittelbaren Demokratie (Art. 20 Abs. 2 GG) 4 . Wie i n einer unmittelbaren Demokratie jeder Staatsbürger ein Stimmrecht besitzt, so kommt in einer mittelbaren Demokratie jedem Mitglied des durch die allgemeine Wahl legitimierten Parlaments, das an die Stelle des Volkes t r i t t , ein Stimmrecht zu. Wie die Übertragung dieses dem einzelnen Abgeordneten zustehenden Rechts ist auch seine Ausgestaltung als Gruppenrecht ausgeschlossen. So bildet es die letztlich entscheidende Waffe des Abgeordneten, eine Waffe, die sich auch gegen seine eigene Partei und Fraktion richten kann. 1

von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 1 b. Z u m Stimmrecht des Abgeordneten vgl. BVerfGE 10, 4, 12; BayVerfGHE 29, 62, 89; Badura, i n : B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 76; Stern, StaatsR I, S. 1059; Achterberg, Grundzüge, S. 36; Troßmann, ParlR, V o r §§ 16—22 Rdnr. 6.1; ders., JÖR 28 (1979), 1, 99. * Vgl. A r t . 42 Abs. 2, A r t . 121 GG. Eine Zusammenstellung der v o m Grundgesetz verlangten unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse gibt Versteyl, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 42 Rdnr. 23. 4 Siehe bereits oben 4. Kap. I. — Gegen ein v o n der Verfassung gewährleistetes Stimmrecht des Abgeordneten aber offenbar H.-P. Schneider, in: HdbVerfR, S. 239, 256: „Darüber hinaus ergeben sich weitere Rechte des A b geordneten als T e i l des Parlaments aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, darunter vor allem das Stimm-, Rede- u n d Antragsrecht (...)." 2

I. Entscheidungsrechte

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Nicht alle Abgeordneten des Bundestages verfügen aber i n gleicher Weise über dieses Stimmrecht: Die Berliner Abgeordneten sind aufgrund des Vorbehalts i n Nr. 4 Genehmigungsschreiben der M i l i t ä r gouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 19495 i n ihrem Stimmrecht eingeschränkt. Nach dem Vorbehalt darf Berlin keine abstimmungsberechtigten, sondern nur beratende Mitglieder i n den Bundestag entsenden 6 . A r t . 2 und 6 des Deutschlandvertrages vom 26. Mai 1952 i. d. F. vom 23. Oktober 19547 i. V. m. dem Schreiben der drei Hohen Kommissare an den Bundeskanzler vom 26. Mai 1952 (in der Fassung des Briefes X vom 23. Oktober 1954)8 änderten die Rechtslage ebensowenig wie das Viermächte-Abkommen vom 3. September 19719. Daß Berlin nicht vom Bund regiert werden darf, schließt allerdings eine volle, gleichberechtigte Teilnahme der Berliner Abgeordneten nicht aus. Denn m i t der Frage, wer Inhaber der obersten Gewalt i n Berlin ist, hat ein volles oder ein eingeschränktes Mitwirkungsrecht der Berliner Abgeordneten nichts zu t u n 1 0 . Doch haben die Westmächte anläßlich der Unterzeichnung des Deutschland-Vertrages deutlich zu erkennen gegeben, daß sie ihren Vorbehalt hinsichtlich des Stimmrechts der Berliner Abgeordneten aufrechterhielten 11 . Aufgrund des alliierten Vorbehalts sind die Berliner Abgeordneten bei der Beschlußfassung über Gesetzentwürfe 12 und über die Zustimmung oder Aufhebung von Rechtsverordnungen sowie bei der Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG), beim konstruktiven Mißtrauensvotum (Art. 67 GG) und bei der Abstimmung über die Vertrauensfrage des 5

Abgedruckt i n : von Münch, Dokumente des geteilten Deutschland, S. 130. Der entscheidende Satz des Schreibens der Militärgouverneure lautet: „We interpret the effect of Articles 23 and 144 (2) of the Basic L a w as cons t i t u t i n g acceptance of our previous requests that w h i l e B e r l i n may not be accorded v o t i n g membership i n the Bundestag or Bundesrat nor be governed b y the Federation she may, nevertheless, designate a small number of representatives to attend the meetings of these legislative bodies." 7 B G B l . 1955 I I S. 305. 8 B G B l . 1955 I I S. 500. 9 Deutscher T e x t in: B u l l . Nr. 127 v. 3. September 1971, S. 1360 ff. — Vgl. zum Ganzen Schiedermair, Status, S. 109 f.; Zivier, Der Rechtsstatus des L a n des Berlin, S. 124 f. — Z u m Status der Ost-Berliner Abgeordneten i n der Volkskammer der DDR, die aufgrund des Gesetzes zur Änderung des W a h l gesetzes v o m 28. 6.1979 (GBl. I S. 139) am 14. J u n i 1981 erstmals direkt gew ä h l t wurden, vgl. Mampel, Die sozialistische Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, A r t . 1 Rdnr. 81. 10 Schiedermair, N J W 1982, 2841, 2843 f. 11 Schiedermair, Status, S. 109 f. — Ders., N J W 1982, 2841, 2844, zählt die Beschränkung der Stimmrechtsausübung der West-Berliner Abgeordneten zur Geschäftsgrundlage des Viermächte-Abkommens. 12 Dies g i l t auch für die vorbereitenden Einzelabstimmungen, nicht aber für die A b s t i m m u n g i m Rahmen der 1. Lesung, vgl. RitzellBücker, Hdb., Anh. zu § 48 A n m . 3; Troßmann, ParlR, § 54 Rdnr. 10.2. 6

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Bundeskanzlers gemäß A r t . 68 GG nicht stimmberechtigt. I m übrigen w i r d ihr Stimmrecht nicht eingeschränkt 13 . So entscheiden sie i n allen sog. inneren Angelegenheiten des Hauses mit. Sie nehmen damit an Abstimmungen über Geschäftsordnungsanträge 14 , an der Wahl des Bundestagspräsidenten, des Wehrbeauftragten, der Mitglieder des Richterwahlausschusses und der Wahlmänner gem. § 6 BVerfGG sowie an der Einsetzung und der Tätigkeit der Ausschüsse teil. Zuerkannt w i r d ihnen das Stimmrecht ferner bei Abstimmungen über Sachanträge, bei denen nach Ansicht des Bundestages der alliierte Vorbehalt nicht entgegensteht, etwa bei Entschließungsanträgen 15 . Eine nähere Beschäftigung mit dem Abstimmungsrecht mag angesichts seiner völlig unumstrittenen Anerkennung überflüssig erscheinen. Umfang und nähere Ausgestaltung dieser Kernkompetenz des Abgeordneten werfen jedoch Probleme auf, die der Vertiefung bedürfen. B. Zum Recht des Abgeordneten auf Teilhabe an allen Parlamentsentscheidungen

Das Recht des einzelnen Abgeordneten, an allen Verhandlungen und Abstimmungen des Plenums aktiv teilzunehmen 16 , ist unbestritten. Doch bei der Frage, ob ein Recht des Abgeordneten besteht, an allen parlamentarischen Entscheidungen unmittelbar teilzuhaben, scheiden sich die Geister. Die A n t w o r t auf diese Frage hängt davon ab, ob und i n welchen Grenzen das Plenum Kompetenzen — insbesondere an Ausschüsse — delegieren darf 1 7 . 1. Zur Zulässigkeit der Delegation von Kompetenzen vom Plenum auf die Ausschüsse Die Möglichkeit, vorbereitende Aufgaben auf Ausschüsse zu übertragen, ist allgemein anerkannt 1 8 . Auch hierbei handelt es sich u m eine 18 Vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., A n h . zu § 48 A n m . 3; Troßmann, ParlR, § 54 Rdnr. 10.3; Achterberg, Verhandlung, S. 98 f.; Jäckel t in: Hdb. dt. Pari., S. 50, 51. 14 Z u r Ausnahme bei einer A b s t i m m u n g über einen A n t r a g auf Übergang zur Tagesordnung nach § 29 Abs. 1 GeschO 1970 (BGBl. I S. 628) vgl. Troßmann, ParlR, § 54 Rdnr. 10.3, § 29 Rdnr. 5. 15 Troßmann, ParlR, § 54 Rdnr. 10.3. 16 Z u m Recht auf Teilnahme siehe bereits Hatschek, Parlamentsrecht, S. 600; Tatarin-Tarnheyden, in: HdbDStR I, S. 413, 429. — Dieses Recht setzt ein Recht des Abgeordneten auf Anwesenheit voraus, hierzu Κ F. Arndt f Geschäftsordnungsautonomie, S. 74; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, S. 294. 17 Z u r Delegation grundlegend Triepel, Delegation u n d Mandat i m öffentlichen Recht; zur Begriffsbestimmung siehe ebd., S. 23.

I. Entscheidungsrechte

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Delegation; diese setzt nämlich nicht voraus, daß Beschlußzuständigkeiten übertragen werden 1 9 . Das Grundgesetz läßt sie zu, wie sich aus den Normen über die Bildung bestimmter obligatorischer Ausschüsse — A r t . 45a GG schreibt die Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten und für Verteidigung, A r t . 45c GG den Petitionsausschuß vor — und aus A r t . 40 Abs. 1 GG ergibt, der dem Plenum die Möglichkeit eröffnet, sich eine Unterorganisation zu schaffen 20 . A r t . 43 Abs. 1 GG zeigt, daß die Ausschüsse auch Kontrollfunktionen wahrnehmen können. Problematisch ist, inwieweit das Plenum Aufgaben auch zur endgültigen Entscheidung an die Ausschüsse delegieren kann. Die Diskussion kreiste bislang zumeist u m die Übertragung der sogenannten Vorentscheidungen i n Immunitätssachen auf den Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung 21 , u m die Wahl der Verfassungsrichter durch einen Wahlmännerausschuß (§ 6 BVerfGG) 2 2 sowie u m die Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte zugunsten der Mitentscheidung von Ausschüssen beim Haushaltsvollzug 23 . Kreuzer vertritt die Ansicht, die Beschlußzuständigkeit des Ausschusses verkürze die M i t wirkungsrechte desjenigen Abgeordneten, der dem betreffenden Ausschuß nicht angehöre 24 . Diese Mitwirkungsrechte sieht er i n A r t . 42 Abs. 2 und i n A r t . 38 Abs. 1 GG verankert. Aus diesen Vorschriften ergebe sich für den Abgeordneten die Möglichkeit, „bei der Wahrnehmung aller Aufgaben und an allen parlamentarischen Entscheidungen teilzuhaben" 2 5 . Ein Recht des Abgeordneten, an allen parlamentarischen Entscheidungen unmittelbar teilzuhaben, läßt sich aber aus dem Grundgesetz nicht ableiten 2 6 . Als Teil des Plenums hat der einzelne Abgeordnete ein 18 § 62 Abs. 1 Satz 2 GeschO nennt die Ausschüsse „vorbereitende Beschlußorgane des Bundestages"; vgl. BVerfGE 1, 144, 152; 44, 308, 318; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 65; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 130; Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 188; Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 30 f. 19 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 65; a. A . Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 188 („keine eigentliche Delegation"). 20 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 65; vgl. Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 30 f.: „Stillschweigend setzt das GG . . . voraus, daß das Plenum die Vorbereitung seiner Beschlüsse auf Ausschüsse übertragen kann." 21 Siehe hierzu Magiera, in: B K , A r t . 46 (Zweitbearb.) Rdnr. 91 m. w. N. 22 Vgl. hierzu unten bei u n d i n Fn. 47. 23 Siehe hierzu Kunz, Delegation; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 52 ff.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 376; Moeser, Beteiligung, S. 170 ff.; Goltz, DÖV 1965, 605 ff. — Z u A r t . 105 Abs. 5 L V Bremen vgl. BVerfGE 60, 319, 328. 24 Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 188. 25 Ebd. (Hervorhebung i m Original); ähnlich Geiger, BVerfGG, § 6 Anm. 2. 26 Ebenso Pietzner, Petitionsausschuß, S. 75; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 51; Schmitt-Vockenhausen, Verfassungsrechtliche Probleme, S. 68. — Die „Wechselwirkung der A r t . 38 u n d 21 GG", die Kewenig u n d Pietzner

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Teilhaberecht an den Kompetenzen des Plenums, nicht aber ergeben sich die Kompetenzen des Plenums aus den Teilhaberechten des Abgeordneten. Andererseits unterliegen bestimmte Materien gerade deshalb der Plenarzuständigkeit, weil jeder Abgeordnete die Möglichkeit haben soll, über sie unmittelbar mitzuentscheiden. Doch läßt sich dies nicht von allen Zuständigkeiten des Bundestages sagen. Zwar meint das Grundgesetz das Plenum, wenn es vom Bundestag spricht 27 , doch folgt daraus kein allgemeines Delegationsverbot 28 . Gegen eine Delegation läßt sich nicht ins Feld führen, sie widerspräche dem Wesen des Parlaments als der Repräsentation des Staatsvolks 29 . Gerade wenn man wie Kreuzer 3 0 der überkommenen Auffassung folgt, daß auch der einzelne Abgeordnete das Volk repräsentiere 31 , leuchtet nicht ein, weshalb die Entscheidung eines Parlamentsausschusses gegen das Repräsentationsprinzip verstoßen solle 32 . Zwar schildert Kreuzer verschiedene Stufen der Repräsentationsintensität — die Repräsentation geschehe am umfassendsten i m und durch das Gesamtparlament. Wieso aber daraus folge, daß jegliche Delegation an Ausschüsse verboten sei, w i r d nicht begründet, sondern nur behauptet. Allerdings hat auch das BVerfG i n seiner Entscheidung zur Beschlußfähigkeit des Bundestages betont, daß das Grundgesetz zwar anerkenne, daß ein wesentlicher Teil der Parlamentsarbeit außerhalb des Plenums geleistet werde und die Abgeordneten das Volk nicht nur i m Plenum repräsentieren könnten 3 3 . Dabei sei jedoch vorausgesetzt, „daß die endgültige Beschlußfassung über ein parlamentarisches Vorhaben dem Plen u m vorbehalten bleib(e)" 3 4 . Diese Formulierung scheint keine Ausgegen Kreuzers auf A r t . 38 GG gestützte Argumentation bemühen, trägt zur Lösung der Frage allerdings nichts bei. 27 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 41 Rdnr. 14, A r t . 42 Rdnr. 2; Magiera, i n : B K , A r t . 46 (Zweitbearb.) Rdnr. 37; Versteyl, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 41 Rdnr. 17; Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 191; Jekewitz, D Ö V 1968, 537, 540; Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 23; siehe aber auch Pietzner, Petitionsausschuß, S. 54 f. 28 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 45c Rdnr. 12; Wiirtenberger, in: B K , A r t . 45c Rdnr. 57; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 43 ff.; Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 25 f.; Achterberg, Verhandlung, S. 152 ff. 29 So Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 185; dagegen Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 49 f.; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 75. 80 Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 187. 31 Vgl. dazu BVerfGE 44, 308, 315 f.; 56, 396, 405. — Siehe oben 3. Kap. bei Fn. 54 f. 32 So auch Achterberg, Verhandlung, S. 154. 33 BVerfGE 44, 308, 317. 34 BVerfGE 44, 308, 317; vgl. ferner BVerfGE 1, 144, 153 f.; 4, 193, 203 (hierzu Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 46 f. Fn. 102); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 46 Rdnr. 61; Magiera, in: B K , A r t . 46 (Zweitbearb.) Rdnr. 90 f.; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 43 Rdnr. 3, A r t . 45c Rdnr. 4.

I. Entscheidungsrechte

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nähme zuzulassen, doch ist zu beachten, daß sich das Gericht i m konkreten Fall mit der Beschlußfassung i m Gesetzgebungsverfahren beschäftigte 85 , die unstreitig nicht auf einen Ausschuß übertragen werden kann 3 6 , und nichts dafür spricht, daß die Verfassungsrichter etwa ihre eigene, nicht durch das Plenum erfolgte Wahl indirekt für verfassungsw i d r i g erklären wollten. Auch aus A r t . 42 GG läßt sich eine Unzulässigkeit der Delegation nicht ableiten. A r t . 42 Abs. 1 Satz 1 GG sagt nichts darüber, wann i m Plenum öffentlich verhandelt werde, sondern nur, daß das Plenum öffentlich zu verhandeln habe, wenn es verhandele 37 . Ebenso t r i f f t A r t . 42 Abs. 2 Satz 1 GG keine Regelung darüber, wann das Plenum zu beschließen hat, sondern nur, welche Anforderungen an das Zustandekommen eines Beschlusses zu stellen sind, wenn das Plenum zuständig ist 8 8 . Enthält die Verfassung demnach kein grundsätzliches Delegationsverbot, so ist unbestritten, daß dem Plenum Grenzen der Delegation gesetzt sind. Das Grundgesetz muß die Verlagerung einer Plenarzuständigkeit wenigstens stillschweigend zulassen 39 . Eine Ermächtigung zur endgültigen Beschlußfassung, von der das Plenum allerdings keinen Gebrauch gemacht hat 4 0 , liegt i n A r t . 45 c GG. Wenn dem Petitionsausschuß „die Behandlung" der an den Bundestag gerichteten Bitten und Beschwerden obliegt, so schließt der Begriff „Behandlung" eine Beschlußfassung nicht aus 41 . Wann ein Verbot der Kompetenzübertragung vom Plenum auf (Unter-)Organe des Parlaments und damit ein unmittelbares Teilhaberecht des Abgeordneten vorliegt, ist für den Einzelfall zu entscheiden. Als Grundsatz läßt sich mit Berg formulieren: „Je politisch wichtiger eine Kompetenz ist, desto mehr erwartet die Verfassung ihre Wahrneh35 Vgl. die A n m e r k u n g Diirigs, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 45c Rdnr. 12 Fn. 1 (S. 8), zur gleichfalls apodiktischen Formulierung i n BVerfGE 1, 144, 153 f. 36 Siehe u n t e n Fn. 43. 87 BVerfGE 1, 144, 152. 88 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 69; Kröger, i n : B V e r f G u n d GG I, S. 76, 92; a. A . Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 195; von Eichborn, W a h l der B u n desverfassungsrichter, S. 16, 21 f., 38. 89 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 60 f. 40 Siehe § 112 GeschO. 41 Dürig, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 45c Rdnr. 10, 12; Würtenberger, in: B K , A r t . 45c Rdnr. 57; Stern, StaatsR I I , S. 93; Friesenhahn, i n : Fs. f. H. H u ber, S. 353, 371; für Zulässigkeit der Delegation bereits vor Einführung des A r t . 45c ins Grundgesetz: Pietzner, Petitionsausschuß, S. 95 f. — A . A . Hemekamp, i n : v o n Münch, G G - K I I , A r t . 45c Rdnr. 9; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 45c Rdnr. 4; Schmitt-Vockenhausen, Verfassungsrechtliche Probleme, S. 77; zweifelnd Troßmann, ParlR, § 112 Rdnr. 10.

6 Abmeier

82

5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

rnung

d u r c h das P l e n u m 4 2 . "

So w ä r e eine Ü b e r t r a g u n g d e r

Gesetz-

g e b u n g s k o m p e t e n z v o m P l e n u m a u f die Ausschüsse v e r f a s s u n g s w i d r i g 4 8 . V e r a l l g e m e i n e r n d w i r d f ü r a l l e s t a a t s l e i t e n d e n Befugnisse des P a r l a ments ein Delegationsverbot

festgestellt 44. Pietzner folgert

„demokratischen Legitimationsmonopol"

45

das V e r b o t d e r

aus d e m Delegation

v o n W a h l - u n d Wahlprüfungsbefugnissen 46. Ob sämtliche Wahlentscheid u n g e n u n t e r d e n P l e n a r v o r b e h a l t f a l l e n , sei h i e r n i c h t e r ö r t e r t ; j e d e n f a l l s d i e p e r s o n e l l e B e s e t z u n g d e r Staatsorgane z ä h l t z u d e n staatsl e i t e n d e n A k t e n des P a r l a m e n t s u n d b l e i b t s o m i t d e m P l e n u m v o r b e h a l t e n . A u s diesem G r u n d e ist die Ü b e r t r a g u n g d e r W a h l d e r B u n d e s verfassungsrichter

durch § 6 B V e r f G G auf den Wahlmännerausschuß

verfassungswidrig 47. § 6 B V e r f G G verletzt folglich den einzelnen Abgeo r d n e t e n i n seiner T e i l h a b e k o m p e t e n z 4 8 . L ä ß t das G r u n d g e s e t z h i n g e g e n eine D e l e g a t i o n v o n A u f g a b e n zu, so ist das P a r l a m e n t z w a r n i c h t z u r D e l e g a t i o n v e r p f l i c h t e t ; es v e r s t ö ß t aber n i c h t gegen das Gebot, b e i d e n E n t s c h e i d u n g e n ü b e r sein V e r f a h r e n d i e M i t w i r k u n g s r e c h t e des e i n z e l n e n A b g e o r d n e t e n z u w a h r e n u n d 42

Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 42. BVerfGE 1, 144, 152; 44, 308, 317; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 42 Rdnr. 5; von MangoldtlKlein, GG, A r t . 77 A n m . I I I 4 c; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 79 ff.; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 45; Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 25; von Lucius, A ö R 97 (1972), 568, 583. — Siehe auch (zu A r t . 105 Abs. 5 L V Bremen) BVerfGE 60, 319, 327 f., u n d hierzu die kritische Besprechimg v o n Röper, Z P a r l 1982, 304 ff. 44 Würtenberger, i n : B K , A r t . 45c Rdnr. 57; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 87 ff. Z u m (ausfüllungsbedürftigen) Begriff der Staatsleitung vgl. Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, S. 248 ff.; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 43 ff. 45 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 89. — Das Monopol besteht allerdings n u r i m Hinblick auf die unmittelbare Legitimation durch das Volk. 46 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 89 ff. 47 So die w o h l herrschende Meinung (vgl. aber Kröger, in: B V e r f G u n d GG I, S. 76, 91) i n der Literatur, siehe etwa von Eichborn, W a h l der Bundesverfassungsrichter, S. 11 ff., 21 f.; Pietzner, Petitionsausschuß, S. 89; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 136 f.; Thoma, JÖR 6 (1957), 161, 188; Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 189 ff.; Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 37 f. F ü r Vereinbarkeit m i t A r t . 94 Abs. 1 Satz 2 GG: A . Arndt, DVB1. 1951, 297, 298 (mit dem Argument, A r t . 94 GG spreche anders als A r t . 38 GG nicht ausdrücklich v o n unmittelbarer Wahl; m i t gleicher Begründung könnten aber auch Freiheit u n d Gleichheit der Verfassungsrichterwahl ausgeschlossen oder die mittelbare W a h l des Bundeskanzlers gerechtfertigt werden, vgl. Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 37; Stern, StaatsR I I , S. 363); Kröger, in: B V e r f G u n d G G I, S. 76, 92. Stern, StaatsR I I , S. 363, h ä l t es für entscheidend, daß „das Verfassungswidrigkeitsargument nach fast 30j ähriger Praxis der indirekten W a h l an Durchschlagskraft verloren hat" — eine dogmatisch wenig überzeugende Lösung; vgl. ders., in: B K , A r t . 94 (Zweitbearb.) Rdnr. 83. 48 Ebenso Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 137: Die Übertragung der W a h l der Bundesverfassungsrichter auf den Ausschuß hebe die Berechtigung der Abgeordneten, i h r A m t auszuüben, insoweit auf, was n u r durch das Grundgesetz selbst u n d ausdrücklich geschehen könne. 48

I. Entscheidungsrechte

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dessen „gewisse Eigenständigkeit" zu berücksichtigen, wenn es von der verfassungsrechtlichen Möglichkeit Gebrauch macht. Der Abgeordnete kann die Kompetenzübertragung nicht verhindern. I h m steht nur das Recht zu, an dem Übertragungsakt und an der Bestimmung derjenigen Abgeordneten mitzuwirken, die anstelle des Gesamtorgans zu handeln berufen sind 4 9 . Insofern läßt sich von einer zumindest mittelbaren, indirekten Teilhabe an allen Parlamentsentscheidungen sprechen 50 . 2. Plenarvorbehalt

und Ausschußbesetzung

Das Problem des Plenarvorbehalts stellt sich nicht nur bei Wahlen zu parlamentsexternen Ämtern und Gremien, sondern auch bei der Besetzung der Organe, der Unterorgane und der Hilfsorgane des Parlaments selbst. Exemplarisch dafür ist die Besetzung der Ausschüsse des Deutschen Bundestages. a) Die Praxis der Ausschußbesetzung Nach geltendem Geschäftsordnungsrecht spielt das Plenum bei der Ausschußbesetzung keine Rolle. Vielmehr benennen gem. § 57 Abs. 2 GeschO die Fraktionen die Ausschußmitglieder und ihre Stellvertreter. Die Zusammensetzung der Ausschüsse richtet sich nach dem Verhältnis der Stärke der Fraktionen (§ 12 GeschO). Der Bundestagspräsident gibt die erstmalig benannten Mitglieder und die späteren Änderungen dem Bundestag bekannt (§ 57 Abs. 3 GeschO) 51 . Die Nominierung der Ausschußmitglieder durch die Fraktionen erscheint allgemein nicht als Problem 5 2 . Sofern die Literatur überhaupt näher darauf eingeht, betont sie, der Modus der Ausschußbesetzung unterfalle der parlamentarischen Autonomie und sei auch für die obligatorischen Ausschüsse vom Grundgesetz nicht vorgeschrieben 53 . Der Wortlaut jener Grundgesetzbestimmungen, die Aussagen über Ausschüsse enthalten, schließt eine Wahl der Ausschußmitglieder durch das 49

Hierzu sogleich. Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 188, meint unter dem Recht des Abgeordneten, an allen Entscheidungen teilzuhaben, ersichtlich n u r die u n m i t t e l bare Teilhabe. 51 Die Zusammensetzimg der Ausschüsse w i r d i m amtlichen Handbuch des Bundestages veröffentlicht, spätere Änderungen werden als amtliche M i t t e i l u n g verteilt, Ritzell Bücker, Hdb., § 57 A n m . I I I ; siehe auch Troßmann, ParlR, § 68 Rdnr. 7. 52 Siehe n u r die Darstellung bei Stern, StaatsR I I , S. 103, StaatsR I, S. 1029 Fn. 44; sowie jüngst Dexheimer, i n : Fg. f. Blischke, S. 259 ff. 58 Dürig, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 45a Rdnr. 5, A r t . 45c Rdnr. 7; von MangoldtlKlein, GG, A r t . 45a A n m . I I I 3 a. — A u f die F u n k t i o n der F r a k t i o n stellen ab Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm, Verf NW, A r t . 30 A n m . 4 b) dd) aaa), u n d v o r allem Borchert, AöR 102 (1977), 210, 236 f. 50

6*

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Plenum nicht aus. Wenn die Verfassung die Wendungen: „einen Untersuchungsausschuß einzusetzen" 54 oder: „Der Bundestag bestellt einen Ausschuß für auswärtige Angelegenheiten . . , " 5 5 gebraucht, kann daraus nicht — etwa i m Gegenschluß zu A r t . 40 Abs. 1 Satz 1 GG: „Der Bundestag wählt seinen Präsidenten, dessen Stellvertreter und die Schriftführer" — abgeleitet werden, sie unterbinde damit eine Wahlentscheidung des Plenums. Gleiches müßte dann für den Wehrbeauftragten — „ w i r d berufen" 5 6 — und die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses — „werden bestimmt" 5 7 — gelten. Vielmehr ist zu prüfen, ob das Grundgesetz nicht umgekehrt trotz der unterschiedlichen Wortwahl die personelle Besetzung aller Organe und Unterorgane des Parlaments nur durch das Plenum zuläßt 5 8 . b) Die Notwendigkeit einer demokratischen Legitimation Probleme des Verhältnisses von Fraktion und Plenum i m Hinblick auf die Besetzung eines Gremiums beschäftigten das BVerfG 5 9 anläßlich einer Normenkontrollklage gegen die Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 197260. Um eine proportionale Vertretung der Parteien i m Magistrat zu gewährleisten, sah der neue § 64 Abs. 3 GemO vor, daß die Parteien oder anderen Vereinigungen i n der Stadtvertretung i n der Reihenfolge der verbleibenden Höchstzahlen die neuen hauptamtlichen Stadträte benennen. Die Stadtvertretung konnte einen Vorschlag zurückweisen, wenn i h m zwei Drittel ihrer gesetzlichen Mitglieder widersprachen. Sie stellte die Zuteilung der Stellen und ihre Besetzung durch Beschluß fest. Befürworter der Novellierung wiesen u. a. auf die Besetzung der Parlamentsausschüsse aufgrund ähnlicher Bestimmungen der Geschäftsordnungen h i n 6 1 ; diejenigen hingegen, die die Neuregelung als verfassungswidrig ansahen, betonten die Unterschiede zwischen einem Magistrat nach schleswig-holsteinischem Gemeinderecht und einem Bundestagsausschuß, äußerten aber an der Verfassungsmäßigkeit der Ge54

A r t . 44 Abs. 1 Satz 1 GG. A r t . 45a Abs. 1 GG; ebenso der frühere A r t . 45 Abs. 1 GG. 56 A r t . 45b Satz 1 GG. 57 A r t . 53a Abs. 1 Satz 2 GG. 68 Vgl. Versteyl, i n : v o n Münch, G G - K I I , 1. Aufl., A r t . 45 Rdnr. 3: „Bestellen bedeutet wählen."; Hernekamp, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 45a Rdnr. 3: „Gemeint ist auch hier das Plenum, das die Ausschußmitglieder u n d ihre Stellvertreter durch W a h l bestellt." Hernekamps weitere Ausführungen sind damit allerdings nicht vereinbEr. 59 BVerfGE 38, 258 ff. 60 GVB1. S. 251. 61 So ζ. B. der Abg. Dr. Olderog, Schl.-Holst. L T , Sten.Ber. 7. WP/25./6.12. 1972/1483. 65

I. Entscheidungsrechte

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schäftsordnungsregeln keinen Zweifel. So hält Frowein — wie das BVerfG 8 2 — die nur durch die Fraktion benannten Magistratsmitglieder nicht für ausreichend demokratisch legitimiert, erachtet eine solche Legitimation bei den Ausschußmitgliedern aber für nicht erforderlich 63 . Er sieht die Besetzung der Bundestagsausschüsse (nur) deswegen für unbedenklich an, weil es sich bei ihnen u m Hilfsorgane des Plenums handele, während der Magistrat nach schleswig-holsteinischem Gemeinderecht ein eigenes, m i t besonderen Kompetenzen ausgestattetes Organ sei 64 . Auch Frotscher v e r t r i t t — ohne nähere Erläuterung — die A u f fassung, die Zusammensetzung eines Parlamentsausschusses, die „nach geltendem Verfassungsrecht 65 nicht auf Wahlen durch die Vertretungskörperschaft selbst, sondern auf der Bestimmung durch die einzelnen Fraktionen beruh(e)", sei m i t der Bildung eines selbständigen, von der Volksvertretung gerade zu unterscheidenden Exekutivorgans wie des Magistrats nicht zu vergleichen 66 . Die Argumente Froweins und Frotschers sind jedoch nicht stichhaltig. Beide vermissen an der vom BVerfG für nichtig erklärten Regelung der Gemeindeordnung die demokratische Legitimation des Magistrats. Wieso sollte auf sie beim Parlamentsausschuß verzichtet werden können? Die Erklärung, der Ausschuß sei ein Hilfsorgan, liefert keine Begründung, sondern unterstellt nur, daß bei einem Hilfsorgan die demokratische Legitimation entbehrlich sei. Auch die Ausschüsse üben Staatsgewalt aus 67 und unterfallen daher dem Demokratiegebot des A r t . 20 Abs. 2 GG. Der Staatsgewaltcharakter w i r d i m Verhältnis zum Bürger besonders deutlich beim Untersuchungsausschuß m i t den weitreichenden Kompetenzen, die i h m A r t . 44 Abs. 2 Satz 1 GG gewährt — er kann ζ. B. eidlich vernehmen, Zeugen vorführen lassen und Ordnungsstrafen verhängen. Daß er kein Recht setzt, ist unbeachtlich, denn das demokratische Prinzip erstreckt sich nicht auf bestimmte, sondern auf alle Arten der e2

BVerfGE 38, 258, 271 ff. Frowein, Parteienproporz, S. 14. 64 Frowein, Parteienproporz, S. 14; siehe auch ders. t DÖV 1976, 44, 46. 65 Z u r Begründung gibt Frotscher, Z P a r l 1976, 494, 497 Fn. 23, an: „Vgl. A r t . 53a G G u n d § 12 GeschO des Bundestages." Dies k a n n schwerlich überzeugen: § 12 GeschO zählt nicht zum (formellen) Verfassungsrecht, u n d A r t . 53a GG regelt nicht die Besetzung eines Parlamentsausschusses, sondern die des Verfassungsorgans Gemeinsamer Auschuß, bei der die Entscheidungsgewalt über die Fraktionsvorschläge i m übrigen beim Plenum verbleibt, vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 13. Siehe ferner u n t e n bei u n d nach Fn. 287. M Frotscher, Z P a r l 1976, 494, 497. ®7 Die Staatsqualität der Tätigkeit von Gemeinderatsausschüssen betont Linck, DÖV 1981, 11, 17. 68

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Ausübung von Staatsgewalt 68 . Staatsgewalt üben aber auch die übrigen Ausschüsse aus. Dies ist evident, wenn sie an die Stelle des Plenums treten, gar Entscheidungsbefugnisse besitzen oder wenn die Verfassung ihnen, wie etwa i n A r t . 43 Abs. 1 GG, Kompetenzen zuweist. Doch auch die vorbereitende und beratende Tätigkeit der Ausschüsse steht nicht außerhalb der Staatsgewalt. Zur Staatsgewalt gehören nicht nur die letztverbindlichen Entscheidungen eines Staatsorgans, sondern auch die ihnen vorausgehenden A k t e der Willensbildung von Teilen dieses Organs 69 . Auch die Ausschüsse des Parlaments müssen daher das Gebot demokratischer Legitimation erfüllen. c) Originäre Legitimation durch die Fraktion? Eine demokratische Legitimation hat das BVerfG für die Magistratsmitglieder, die gem. § 64 Abs. 3 schl.-holst. GemO i n ihr A m t gelangten, verneint. Da eine unmittelbare Wahl durch das Volk nicht vorgesehen sei, könne nur das aus einer allgemeinen Wahl hervorgegangene Parlament die erforderliche Legitimation verschaffen, und zwar durch einen A k t , der i h m i n seiner Gesamtheit zuzurechnen sei 70 . Das vom Gesetzgeber vorgeschriebene Verfahren sei keine Wahl, weil i n dem hierzu berufenen Gremium, der Stadtvertretung, eine Abstimmung über die Vorschläge gar nicht stattfinde und stattdessen auf Benennungsrechte der Fraktionen abgestellt werde 7 1 . Das Magistratsmitglied werde also nicht durch das Repräsentationsorgan Parlament ausgewählt, sondern jeweils von der Fraktion, die an der Reihe sei. Ein mehr oder minder großer Teil der Mitglieder des Parlaments werde daran überhaupt nicht beteiligt 7 2 . Eine Fraktion könne den A k t der demokratischen Legitimation nicht leisten, da sie immer nur Teil eines Ganzen und daher nicht i n der Lage sei, rechtlich wirksam die Funktion und Kompetenz des Ganzen wahrzunehmen 7 8 . Der Stadtvertretung i n ihrer Gesamtheit dürfe die Entscheidung über die personelle Besetzung des Magistrats nicht entzogen werden. Eine solche Entziehung liege aber vor, wenn eine vom Plenum zu treffende Entscheidung i n eine der Fraktionen verlagert werde 7 4 .

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BVerfGE 47, 253, 273. Linck, Z P a r l 1980, 511, 514; ders., D Ö V 1981, 11, 17; nicht eindeutig BVerfGE 47, 253, 273. 70 BVerfGE 38, 258, 271. 71 BVerfGE 38, 258, 272. 72 BVerfGE 38, 258, 273. 78 BVerfGE 38, 258, 273 f. 74 BVerfGE 38, 258, 274. 69

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Auch Frowein sieht den Legitimationszusammenhang zwischen Stadtvertretung und Magistrat und damit über die Stadtvertretung zum Volk für unterbrochen an und meint, ein Fraktionsvorschlag allein könne nicht als Organhandeln dem Parlament zugerechnet und als dessen Wahl qualifiziert werden 7 5 . Frotscher betont ebenfalls, die Legitimation könne nur über eine Wahl i m Parlament selbst, nicht dagegen über ein Bestimmungsrecht der Fraktion erfolgen, und hebt hervor, die Anerkennung der Fraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens dürfe nicht zu einer Auflösung der Parlamente i n verschiedene, autonome Teile oder Teilorganisationen führen. Der demokratische Gedanke verbiete eine Rückbildung der Volksvertretung zu einem nach „Kollegien" aufgeteilten, getrennt diskutierenden und abstimmenden Gremium, das i n fataler Weise an ständestaatliche Vertretungskörperschaften erinnern würde 7 8 . Zwar sind Unterschiede zwischen hauptamtlichen Stadtratsstellen und Parlamentsausschüssen nicht zu leugnen, doch wenn eine Fraktion i n keinem Fall demokratische Legitimation vermitteln kann, dann auch nicht bei der Besetzung von Bundestagsausschüssen. Eine grundsätzlich andere Auffassung als das BVerfG sowie Frowein und Frotscher v e r t r i t t indes Borchert. Er erkennt der Fraktion die Stellung einer demokratisch legitimierten, eigenständigen Repräsentation zu 7 7 . Die spezielle Repräsentation sei ausschließlich zuständig für die Legitimierung solcher Entscheidungen, die lediglich i n den Bereich der Repräsentation gerade der von ihr vertretenen Gruppierung fielen. I m Proporzsystem vermittelten die einzelnen Repräsentationen der verschiedenen politischen Parteien die erforderliche Legitimation 7 8 . Borchert verlagert die Entscheidungskompetenz vom Ganzen, dem Plenum, i n einzelne Teile, die Fraktionen. Dabei übersieht er, daß die Summe der Fraktionen weder qualitativ — man könnte sich sonst Plenarsitzungen schenken — noch quantitativ das Ganze ausmacht — parlamentarische Gruppen und fraktionslose Abgeordnete bleiben unberücksichtigt 79 . Borchert geht auf dieses gravierende Manko überhaupt nicht ein, sondern übersieht es offenbar: „Ein so gebildetes Kollegialorgan, an dessen Besetzung alle — wenn auch i n getrennten Teilverfahren — mitgewirkt haben, ist i n der erforderlichen Weise demokratisch 75

Frowein, Parteienproporz, S. 11. Frotscher, Z P a r l 1976, 494, 497. 77 Borchert, AöR 102 (1977), 210, 234. 78 Borchert AöR 102 (1977), 210, 232 f. 79 Daher wäre die Annahme falsch, das Parlament tagte u n d wählte zwar nicht i n einer Vollversammlung, aber doch i n mehreren Teilversammlungen i n den Fraktionen. 76

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

legitimiert 8 0 ." Wie ist es u m die Legitimation bestellt, wenn gerade nicht alle Abgeordneten m i t w i r k e n konnten? Die Einzelentscheidungen der Fraktionen können ferner dem Ganzen nicht zugerechnet werden. Diese Hürde versucht Bordiert dadurch zu überspringen, daß er eine Legitimation vom Ganzen erst gar nicht fordert. Die Mehrheit könne keine Legitimation bewirken, wo es nur u m eine Verlängerung der Legitimationskette einer besonderen Repräsentation gehe 81 . Abgesehen davon, daß Borchert hier die Parlamentsmehrheit und das Parlament als Gesamtorgan verwechselt, erkennt auch er an, daß die Legitimation vom Ganzen kommen kann — so etwa bei einer Verhältniswahl i m Plenum. Das Handeln des Ganzen, die Wahl i m Plenum, betrachtet er aber als lediglich formellen Legitimationsvorgang, während die entscheidende materielle Legitimation nur die für den erfolgreichen Bewerber abgegebenen Stimmen schüfen. Dann sei es nur konsequent, den gemeinsamen, lediglich formellen Legitimationsvorgang aufzulösen und i n die einzelnen Repräsentationen der politischen Gruppen, die Fraktionen, hineinzuverlegen 82 . Fraglich bleibt der Wert der Unterscheidung zwischen formellem Legitimationsvorgang und materieller Legitimation. Danach wäre der Bundeskanzler „materiell" (?) nur durch das Votum der Abgeordneten legitimiert, die i h n gewählt haben. Aber wie Gesetze, die vom Plenum des Bundestages beschlossen wurden, Gesetze des Bundestages und nicht Gesetze der Koalitionsfraktionen sind — auch wenn die politischen Entscheidungen i n deren Fraktionssitzungen fallen und die politische Verantwortung nur diese Fraktionen tragen —, so vermittelt der Bundestag, d. h. das Plenum, auch bei personellen Entscheidungen Legitimation. Ζ. B. werden die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses vom Plenum und nicht von den Fraktionen bestimmt 8 3 . Ebenso könnten auch die Mitglieder der gewöhnlichen Ausschüsse des Bundestages ihre demokratische Legitimation vom Plenum erhalten 8 4 . Borcherts vorschnelles Abwerten des formellen Legitimationsvorganges und sein Hinweis auf die „materielle" Legitimation lassen ferner außer acht, daß die Fraktionsmitglieder keineswegs gezwungen sind, dem Vorschlag ihrer Fraktion zuzustimmen. Eine innerfraktionelle Minderheit kann die Wahlentscheidung i m Plenum beeinflussen, indem sie ihre Stimme nicht dem Vorschlag der eigenen Fraktion gibt oder gar den einer anderen Fraktion unterstützt, während ihr Votum in der eigenen Fraktion keine Konse80 81 82 88 84

Borchert, A ö R 102 (1977), 210, 233 (Hervorhebung nicht i m Original). Borchert, AöR 102 (1977), 210, 232. Borchert, A ö R 102 (1977), 210, 232 f. Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 13; Stern, StaatsR I I , S. 173. Vgl. A r t . 105 L V Bremen.

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quenzen nach sich zieht 8 5 . Schließlich bleibt unklar, wo bei Borchert die ausschließliche Zuständigkeit seiner Gruppenrepräsentation beginnt. Sie kann, folgt man seiner Grundauffassung, nicht dort einsetzen, wo die Mehrheit eine Proporzbesetzung beschließt, sondern muß sich aus der Verfassung selbst ergeben. Nun genießt zwar sicherlich der Minderheitenschutz Verfassungsrang 86 , nicht aber ein Satz des Inhalts, daß die Mitglieder vom Parlament zu besetzender Kollegialorgane und Gremien i m Verhältnis der Stärke der Fraktionen von diesen selbst zu bestimmen seien. Die Proporzbesetzung ist zwar, vom Ergebnis her betrachtet, durchaus verfassungsgemäß 87 . Ihre verfassungsrechtliche Feuerprobe hat sie aber erst dann bestanden, wenn auch die Verfahren, mit denen dieses Ergebnis erzielt werden soll, unbedenklich sind. d) Demokratische Legitimation und gegenwärtige Praxis Müssen die Ausschüsse also demokratisch legitimiert sein und muß sich diese Legitimation auf das Plenum zurückführen lassen, so bleibt der erforderliche Legitimationszusammenhang bei einer Wahl innerhalb der Fraktionen allenfalls dann gewahrt, wenn diese Wahlen trotz ihrer Verlagerung i n die Fraktionen dem Plenum zugerechnet werden können. Ansatzpunkt einer solchen Zurechnung könnte der Beschluß des Plenums sein, die Ausschüsse von den Fraktionen besetzen zu lassen. Zwar sah auch § 64 Abs. 3 Satz 7 schl.-holst. GemO ein Tätigwerden der Stadtvertretung vor: „Sie stellt die Zuteilung der Stellen und ihre Besetzung durch Beschluß fest." Nach Ansicht des BVerfG ging es i n diesem Abschnitt des Benennungsverfahrens aber nicht mehr darum, wer als Magistratsmitglied ausgewählt werden sollte, sondern allein noch darum, ob das zuvor i m einzelnen festgelegte Benennungsverfahren korrekt durchgeführt worden war. Eine Bestätigung dafür, daß die Stadtvertretung den i n Frage stehenden Fraktionsvorschlag von der Stadtvertretung mit Mehrheit gebilligt und sich i h n zu eigen gemacht habe, könne dem Beschluß nicht entnommen werden, so daß i h m keine legitimierende Kraft zukomme 8 8 . A u f die Frage, ob nicht der vorherige Beschluß über die Zuteilung der Stellen auf die Fraktionen demokratische Legitimation vermitteln könne, geht das BVerfG allerdings nicht ein. Sie erübrigte sich für das Gericht, nachdem es unmißverständlich erklärt hatte, daß der Stadtvertretung i n ihrer Gesamtheit die Entscheidung über die personelle 85 89 87 88

Vgl. Frowein, Parteienproporz, S. 11, 25. Vgl. BayVerfGHE 29, 62, 91; Stern, StaatsR I, S. 1041 ff. Z u r Proporzbesetzung des Magistrats vgl. BVerfGE 38, 258, 272. BVerfGE 38, 258, 275.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Besetzung des Magistrats nicht entzogen werden dürfe 8 9 . Diese (zutreffende) Ansicht berührt aber nicht die Frage der Legitimationsvermittlung durch einen Beschluß der Stadtvertretung, sondern verneint dezidiert die Zulässigkeit einer Übertragung dieser Wahlkompetenz des Plenums. Anders als i m Falle des vom BVerfG für nichtig erklärten § 64 Abs. 3 schl.-holst. GemO, der den Stadtvertretungen die Besetzung des Magistrats durch die Fraktionen vorschrieb und bei dem die Stellenzuteilung durch die Stadtvertretung nur die gesetzlich geforderte Feststellung des Ergebnisses einer Rechenaufgabe darstellte, erfolgen die Besetzungen der Parlamentsausschüsse durch die Fraktionen 9 0 aufgrund einer vom Plenum selbst so getroffenen Entscheidung. Dieser Plenumsbeschluß könnte zu folgender (juristischen) Legitimationskette führen: Volk — Parlament (als Ganzes, nicht — wie bei Borchert — die Fraktion) — Fraktion (qua Plenumsbeschluß) — Ausschußmitglied. Das Einfügen eines weiteren Gliedes i n die Legitimationskette ist nicht einzigartig; sie kennzeichnet alle mittelbaren Wahlen. Doch zeigen sich zwischen der mittelbaren Wahl ζ. B. der Richter des BVerfG gem. § 6 BVerfGG und der mittelbaren Besetzung der Ausschüsse Unterschiede. Bei der Wahl der Verfassungsrichter wählt das Plenum einen Wahlmännerausschuß, dieser wählt die Richter. Bei der Ausschußbesetzung bestimmt das Plenum i n einer Mischung von konkreter — der Ausschuß hat χ Mitglieder — und abstrakt-genereller Regelung — die Ausschußsitze werden auf die Fraktionen entsprechend ihrer Stärke verteilt —, welche Parlamentsgruppierungen wieviele Sitze des Ausschusses personell besetzen können. Diese Gremien, die Fraktionen, benennen sodann die Ausschußmitglieder; die Geschäftsordnung des Bundestages schreibt nicht einmal eine fraktionsinterne Wahl vor. Die Fraktionen treten an die Stelle des Wahlmännerausschusses — präziser: jede Fraktion zu dem Teil, der ihrer Stärke i m Plenum entspricht. Die demokratische Legitimation des Wahlmännerausschusses unterliegt keinem Zweifel. Hingegen ist fraglich, ob der Mehrheitsbeschluß, demzufolge nicht das Plenum, sondern Teile von i h m die Ausschußmitglieder bestimmen, der Wahl des Wahlmännerausschusses gleichzustellen ist und demokratische Legitimation vermitteln kann. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Teile nicht vom Plenum gewählt werden, sondern sich ohne seinen Einfluß formiert haben oder formieren werden. Setzt die Übertragung demokratischer Legitimation eine ununterbrochene Kette individueller Berufungsakte entweder aufgrund einer Wahl durch 89

BVerfGE 38, 258, 274. Z u r Praxis der Besetzung der Ausschüsse durch die Fraktionen siehe Dexheimer, in: Fg. f. Blischke, S. 259 ff. 90

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ein Kollegial- oder aufgrund einer Ernennung durch ein Einmannorgan voraus 91 , so sind Zweifel berechtigt: Der generell-abstrakte Beschluß, die Fraktionen sollten die Ausschußmitglieder bestimmen, läßt sich schwerlich i n eine individuelle Berufung der konkreten Fraktionsmitglieder als Wahlmänner umdeuten. Aber selbst wenn man die Ausschußbesetzung aufgrund des Parlamentsbeschlusses über das Verfahren auf das Parlament als Ganzes zurückführt 9 2 und dies für eine demokratische Legitimation der Ausschußmitglieder für ausreichend h ä l t 9 8 , sind damit noch nicht alle rechtlichen Klippen umschifft. e) Zulässige Kompetenzübertragung auf die Fraktionen? Da den Fraktionen kein originäres Recht der Ausschußbesetzung zusteht, sie vielmehr nur an Stelle des Plenums handeln, fragt sich, ob diese Zuständigkeitsübertragung zulässig ist. Das Problem der Delegation von Plenarzuständigkeiten, das herkömmlich nur i m Verhältnis zwischen Plenum und Ausschüssen gesehen wird, gewinnt hier, etwas überraschend, i m Verhältnis zwischen Plenum und Fraktionen Relevanz. Fordert man ein Delegationsverbot allein bei staatsleitenden Akten des Parlaments 94 , so bleiben angesichts der Vagheit dieses Kriteriums Zweifel, ob eine Ausschußbesetzung hierunter fällt und somit einer Delegation unzugänglich ist. Sieht man eine Delegation von Plenarbefugnissen dann für unzulässig an, wenn es sich u m Entscheidungszuständigkeiten handelt 9 5 , so ließe sich die Wahl von Ausschußmitgliedern durch Parlamentsteile und nicht durch das Plenum selbst allenfalls durch den Gesichtspunkt rechtfertigen, daß die Ausschüsse nach jener Auffassung nur vorbereitende Tätigkeiten ausüben dürfen, so daß auch ihre Besetzung nichts Endgültiges bewirke und somit delegiert werden könne. Stehen Ausschüssen aufgrund besonderer Regelungen ausnahmsweise Entscheidungskompetenzen zu, müßte das Plenum die Mitglieder hingegen selbst wählen, wie dies z. B. § 6 Abs. 2 BVerfGG vorsieht. Folgt man der Ansicht Pietzners, nach der das Delegationsverbot alle parlamentarischen Wahlbefugnisse ergreift 9 6 , w i r d man die 91 Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 I I Rdnr. 51 ff.; ders., A l l g . Staatslehre, S. 213. 92 Vgl. Stern, StaatsR I, S. 987. 98 Ausdrücklich ablehnend Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 204, der sich u.a. aus diesem G r u n d gegen Zuständigkeitsübertragungen auf die Ausschüsse wendet. 94 Siehe oben Fn. 44. 95 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 46 Rdnr. 61; Magiera, in: B K , A r t . 46 (Zweitbearb.) Rdnr. 90; Kreuzer, Der Staat 7 (1968), 183, 188. 96 Pietzner, Petitionsausschuß, S. 89.

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Ausschußbesetzung durch die Fraktionen für unzulässig halten müssen. Pietzner selbst führt einige Beispiele verfassungswidriger Delegationen an, erwähnt die Ausschußbesetzung allerdings nicht. Wenn er jedoch bereits aus der Formulierung des A r t . 10 Abs. 2 Satz 2 GG — „durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane" — die Rechtswidrigkeit der Wahl der Mitglieder der dreiköpfigen Kontrollkommission nach § 9 Abs. 3 Satz 3 G 10 durch das fünfköpfige Abgeordnetengremium (§ 9 Abs. 1 G 10) ableitet 9 7 , so kann für die Besetzung der Ausschüsse des Bundestages nichts anderes gelten. Es liegt nahe, die Besetzung der Ausschüsse m i t anderen Personalentscheidungen des Parlaments zu vergleichen. Noch niemand ist auf die Idee gekommen, den Bundestagspräsidenten auf die A r t und Weise zu bestimmen, daß das Plenum die stärkste Fraktion ermächtigt, i h n zu benennen 98 . Den Ausschüssen als Unterorganen und dem Bundestagspräsidenten als Organ des Parlaments ist gemeinsam, daß ein Teil der Abgeordneten das Gesamtorgan repräsentiert. Es erscheint dann nur folgerichtig, daß das Gesamtorgan auch die Bestellung der Unterorgane selbst vornimmt und nicht Organteilen überläßt. Berg hält es für unzulässig, die Wahl der Kontroll-Hilfsorgane, wie der Untersuchungsausschüsse, der Ausschüsse für Auswärtiges und für Verteidigung und des Wehrbeauftragten aus dem Plenum herauszuverlagern 99 . Konsequenterweise w i r d man diesen Plenarvorbehalt nicht nur auf die Kontrollausschüsse i m engeren Sinne, sondern auf alle Bundestagsausschüsse erstrecken müssen. Dies legt auch ein Vergleich m i t der Wahl der Schriftführer nahe. Kann sie nicht auf die Fraktionen delegiert werden 1 0 0 , so muß dies erst recht für die Ausschußbesetzung gelten; die politische Bedeutung der Ausschüsse übertrifft diejenige der Schriftführer u m einiges 101 . Schließlich gebietet auch die Stellung des einzelnen Abgeordneten eine Entscheidung des Plenums. Zwar steht dem Abgeordneten, wie oben betont wurde 1 0 2 , kein Recht auf unmittelbare Teilhabe an allen parlamentarischen Entscheidungen zu. Seine M i t w i r k u n g 97 98

Pietzner t Petitionsausschuß, S. 89 f.

Vgl. Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 25: „ K a u m zu bezweifeln ist, daß der Bundestag die W a h l seiner Organe i m Plenum vornehmen muß." Ebenso Kunz, Delegation, S. 14; siehe ferner Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 46. 99 Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 26. Bergs Ansicht, das Grundgesetz setze diese Wahlen durch das Plenum als selbstverständlich voraus, steht i n auffallendem Widerspruch zur Parlamentspraxis. 100 Vgl. Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 25. 101 M a n vermeidet auch weitere Wertungswidersprüche, w e n n ζ. B. zwar die v o m Bundestag vorzuschlagenden Mitglieder des Kunstbeirats der Deutschen Bundespost v o m Plenum bestimmt werden, nicht aber die Mitglieder des Auswärtigen oder des Haushaltsausschusses. 102 Siehe oben u n t e r 1.

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an dem Übertragungsakt des Plenums, die insoweit eine mittelbare Teilnahme an allen parlamentarischen Entscheidungen zur Folge hat, muß jedoch gewährleistet sein. Der Übertragungsakt hat nicht nur eine materielle — ein bestimmter Tätigkeitsbereich w i r d nicht mehr vom Plenum wahrgenommen —, sondern auch eine personelle Seite. Die M i t w i r k u n g des einzelnen Abgeordneten an ihr kann sich nicht i n der Abstimmung über das Verfahren der Ausschußbesetzung erschöpfen — präziser: i m Schweigen zu Beginn der ersten Sitzung der Legislaturperiode auf die Frage, ob sich gegen die Übernahme der Geschäftsordnung Bedenken erheben. Materielle und personelle Komponente werden getrennt, wenn das Plenum eine Aufgabe einem Unterorgan zuweist, dessen personelle Zusammensetzung aber nicht selbst bestimmt, sondern wiederum delegiert. Eine solche weitere Mediatisierung läßt das Teilhaberecht des Abgeordneten immer mehr verblassen. Die Situation des fraktionslosen Abgeordneten macht dies besonders deutlich. Bestimmen die Fraktionen die Ausschußmitglieder, hat er keinerlei Möglichkeit, auf die Besetzung Einfluß zu nehmen; entscheidet hingegen das Plenum, kann seine Stimme den Ausschlag geben. Ähnliches gilt aber auch für den fraktionsangehörigen Abgeordneten. Eine Kompetenz des Plenums stärkt seine Position beträchtlich, da er die Möglichkeit besitzt, falls er m i t dem Fraktionsvorschlag nicht einverstanden ist, i m Plenum für eine andere Liste zu stimmen, während die gegenwärtige Verfahrensregelung m i t der Kompetenzverlagerung i n die Fraktionen deren faktische Macht (und die der Fraktionsführung) stützt 1 0 3 . Kann eine Aufgabe delegiert werden, so fordert das Mitwirkungsrecht des Abgeordneten folglich insoweit Beachtung, als der einzelne Abgeordnete die Möglichkeit besitzen muß, bei der Auswahl der Personen, die an Stelle des Plenums handeln, mitzuentscheiden. Gravierende Gründe, die einer Wahl der Ausschußmitglieder i m Plenum i m Wege stehen 104 und diese Form der M i t w i r k u n g des einzelnen Abgeordneten als nicht mehr „ i m Rahmen des i m demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren" 1 0 5 erscheinen lassen könnten, existieren 103 Frowein, Parteienproporz, S. 26, hält die Sicherung der Entscheidung des einzelnen Abgeordneten durch eine W a h l i n der Repräsentativkörperschaft selbst durch das Prinzip des freien Mandats für geboten. Vgl. aber Frotscher, Z P a r l 1976, 494, 497: Nicht die Freiheit, sondern die Kompetenz des Abgeordneten werde gemindert. — BVerfGE 38, 258, 275, geht auf das freie Mandat nicht ein (falsch: Kundoch, DÖV 1975, 678). 104 Gute Gründe sieht Stern, StaatsR I I , S. 363, für die indirekte W a h l der Bundesverfassungsrichter durch den — v o m Plenum gewählten (!) — W a h l männerausschuß. (Siehe hierzu aber auch die Praxis i n den Landtagen, i n denen die direkte W a h l der Verfassungsrichter w e i t überwiegt, vgl. Bettermann, i n : Fs. f. Zweigert, S. 723, 736 ff., sowie oben bei u n d i n Fn. 47.) los BVerfGE 44, 308, 316.

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nicht. Die Bestellung der Ausschüsse w i r d auch nicht dadurch nennenswert erschwert oder verzögert, daß das Plenum sie v o r n i m m t 1 0 6 . Wer, wie der Verfasser, zu dem Ergebnis gelangt, das Plenum müsse die Ausschüsse besetzen, muß sich allerdings fragen lassen, ob nicht die parlamentarische Praxis vor und nach Verabschiedung des Grundgesetzes die Verfassungsmäßigkeit der Ausschußbesetzung durch die Fraktionen indiziert. Schon i m 1. Deutschen Bundestag benannten die Fraktionen die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter. Das Verfahren des 1. Bundestages richtete sich zunächst nach der Geschäftsordnung des Reichstages i. d. F. vom 12. Dezember 1922 107 . § 22 Abs. 2 GeschO R T 1 0 8 sah vor, daß die Fraktionen die Ausschußmitglieder und ihre Stellvertreter bestimmten. Die Geschäftsordnung des Weimarer Reichstages zog m i t dieser Regelung die juristische Konsequenz aus einer Praxis, die sich i m Reichstag des Kaiserreichs immer mehr durchgesetzt hatte. Dessen Geschäftsordnung 109 bestimmte zwar, daß die Kommissions- ( = Ausschuß-) Mitglieder von den Abteilungen — der Reichstag wurde durch das Los i n sieben Abteilungen geteilt 1 1 0 — gewählt werden sollten 1 1 1 . Entscheidende Bedeutung für die Besetzung der Kommissionen kam aber den Fraktionen und dem aus deren Vertretern gebildeten Seniorenkonvent zu, über die die Geschäftsordnung kein Wort verlor 1 1 2 . Zwar wurde zunächst noch der Schein aufrechterhalten, als ob die Ausschußmitglieder von den Abteilungen gewählt würden, indem diesen die Bestellungen formal verblieben. Doch ging der Wahl eine Verständigung der Fraktionsvorstände über die Besetzung der Kommissionen voraus 1 1 3 . Z u Beginn des 20. Jahrhunderts erkannte man die Verlagerung der Präsentation der Kommissionsmitglieder von den Abteilungen i n die Fraktionen auch offen an. So schrieb Hatschek: „Dieses Präsentationsrecht der Parteien w i r d heute i n der A r t unverblümt auch i m 108

Vgl. aber Mohl, Vorschläge zu einer Geschäfts-Ordnung, S. 31, 34. Siehe Sten.Ber. 1.WP/5./20. 9.1949/19 f. A m 1.1.1952 t r a t die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages v o m 6.12.1951 i n K r a f t ( = GeschO 1952, BGBl. 1952 I I S. 389). A m Modus der Ausschußbesetzung änderte sich nichts. 108 RGBl. 1923 I I S. 101. io® Abgedruckt bei Jungheim, Geschäftsordnung, sowie bei E.R. Huber, Dokumente, Bd. 2, S. 329 ff. — Sie geht auf die Geschäftsordnung des Reichstages des Norddeutschen Bundes v o m 12. 6.1868 zurück; zur Frage ihrer richtigen Datierung (1868 oder — wie ζ. B. bei E. R. Huber, S. 329 — 1876) siehe Ρ er eis, Reichstagsrecht, S. 109 f. 110 § 2 Abs. 1 GeschO. 111 § 26 Abs. 3 GeschO. 112 Vgl. E. R. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. 3, S. 885 f. 115 Vgl. Laband, Staatsrecht, Bd. 1, S. 327; siehe ferner von Mohl, ZStW 31 (1875), 39, 57 ff.; Pereis, Reichstagsrecht, S.22 Fn. 110; Plate, Die Geschäftsordnung des Preußischen Abgeordnetenhauses, § 26 A n m . 2 (S. 87 ff.); Dechamps, Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, S. 131 ff. 107

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Plenum zum Ausdruck gebracht, daß es jetzt nur immer heißt (siehe ζ. B. Sitzung vom 11. Dez. 1909, S. 229): ,Zur ersten Kommission zur Vorbereitung des Reichshaushaltsetats sind berufen: von der Fraktion . . w ä h r e n d es noch früher nach außen und i m Plenum noch immer die Abteilungen waren, welche gemäß der Geschäftsordnung (§ 26 Abs. 3) die Wahlen vollzogen, wenngleich auch i m Auftrage des Seniorenkonvents und der Parteien (so noch i n der Sitzung vom 25. Januar 1905 S. 4058) 114 ." Soll nun diese parlamentarische Tradition, unter Geltung des Grundgesetzes fortgeführt, gegen die Verfassung verstoßen? A l l e i n der Hinweis auf eine langwährende Praxis beweist aber noch nicht deren Rechtmäßigkeit — andernfalls unterläge etwa, u m ein Beispiel aus dem Grundrechtsbereich zu nennen, das (häufig weiterhin so bezeichnete) „besondere Gewaltverhältnis" immer noch nicht dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts 115 . Daß das Grundgesetz eine Praxis, die verfassungsrechtliche Bedenken weckt, nicht expressis verbis ausgeschlossen hat, bedeutet nicht, daß sie verfassungsrechtlich reingewaschen ist. Diese Einsicht läßt sich, auch wenn das BVerfG großen Wert auf die historische Auslegung der Geschäftsordnung legt 1 1 6 , nicht auf den Grundrechtsteil der Verfassung beschränken, u m so weniger, als die Verfassungsväter nicht auf einer alten demokratisch-parlamentarischen Tradition aufbauen konnten. Aus dem 1968 ins Grundgesetz eingefügten A r t . 53a läßt sich nicht i m Wege des Umkehrschlusses entnehmen, daß zwar die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, nicht aber die Mitglieder der Bundestagsausschüsse vom Plenum zu bestimmen seien 117 . Auch A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG kann das Teilhaberecht des einzelnen Abgeordneten wie das Bestimmungsrecht des Plenums nicht verdrängen und damit die Praxis der Ausschußbesetzung durch die Fraktion decken. Selbst wenn eine Fraktion aus A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG Rechte herleiten könnte 1 1 8 , bliebe festzuhalten, daß ein Mitwirkungsrecht der Fraktion an der Willensbildung des Volkes nicht voraussetzt, daß die Fraktion die Mitglieder 114

Hatschek, Parlamentsrecht, S. 229; siehe aber auch (noch 1919) Laband, Reichsstaatsrecht, S. 83: „Die Kommissionen werden durch W a h l gebildet u n d zwar w ä h l t jede A b t e i l u n g die gleiche Zahl v o n Kommissionsmitgliedern." 115 Grundlegend BVerfGE 33, 1, 9 ff. — Differenzierend Loschelder, V o m besonderen Gewaltverhältnis zur öffentlich-rechtlichen Sonderbindung, S. 462 ff. 116 BVerfGE 44, 308, 314. 117 I n diesem Sinne Hendrichs, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 53a Rdnr. 9; Weiler, D Ö V 1973, 231, 232. 118 Vgl. W. Schmidt, Der Staat 9 (1970), 481, 488 ff.; Kisker, JuS 1980, 284 ff. — Siehe aber bereits oben 4. Kap. I I sowie unten 5. Kap. nach Fn. 500.

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der parlamentarischen Ausschüsse selbst benennt. Während es w o h l kaum als für die Fraktion unzumutbar betrachtet werden kann, wenn sie nur Vorschläge für die Ausschußbesetzung einreicht, über die das Plenum (in einem Wahlverfahren, das Minderheiten schützt und dem Sinn der Ausschüsse, das Plenum widerzuspiegeln, entspricht) abstimmt, ist die Einbuße für den einzelnen fraktionslosen Abgeordneten beim Benennungsrecht der Fraktion evident und gravierend. Daß die einzelnen Abgeordneten auch bei einer Plenumsentscheidung zumeist keine Chance besitzen, i n einen Ausschuß gewählt zu werden, erklärt, warum das Thema so wenig diskutiert worden ist. Doch zum einen mag sich das mit Erweiterung der Ausschüsse bei gleichzeitiger Erhöhung (!) des Fraktionsquorums ändern 1 1 9 , zum anderen kann es für eine rechtliche Beurteilung nicht ausschlaggebend sein, daß der Abgeordnete bei einem aktiven Mitwirkungsrecht kein anderes Ergebnis herbeiführt 1 2 0 , wobei man immer unterstellt, daß alle Abgeordneten ihren Fraktionsvorschlägen folgen — eine Prämisse, der die Wirklichkeit wohl entspräche, die aber rechtlich unzulässig ist. Das Zwischenergebnis, daß die gegenwärtige Praxis der Ausschußbesetzung verfassungsrechtlich nicht haltbar sei, bedarf also keiner Revision 1 2 1 . C. Entzug des Stimmrechts wegen Befangenheit des Abgeordneten?

Bei einem Vergleich m i t Gemeinde„parlamenten" 1 2 2 fällt auf, daß der Bundestag zumindest keine geschriebenen Regeln über ein M i t w i r kungsverbot befangener Mitglieder kennt. Einzige Ausnahme stellt § 17 Abs. 1 WPrüfG dar, der den Abgeordneten, dessen Wahl zur Prüfung steht, von der Beratung und Beschlußfassung i m Wahlprüfungsverfahren ausschließt 123 . M i t Hinweis auf diese Bestimmung und auf allgemei119 Z. Zt. „repräsentiert" bei 520 Abgeordneten ein M i t g l i e d eines 37köpfigen Ausschusses 15 Abgeordnete — die Fraktionsmindeststärke beträgt 26; zu diesem Mißverhältnis siehe u n t e n 6. Kap. I I I A a. E. 120 So aber w o h l Lisken, Z P a r l 1978, 320, 322. 121 Gegen ein Nominierungsrecht der Fraktionen u n d für die Kompetenz des Plenums de lege lata auch Koja, Das freie Mandat, S. 20. — I n der K o n sequenz dieser Auffassung liegt es, daß einer F r a k t i o n k e i n Recht zusteht, „ihre" Abgeordneten aus dem Ausschuß zurückzurufen, siehe hierzu u n t e n nach Fn. 507. 122 Z u r Ubertragbarkeit parlamentsrechtlicher Grundsätze auf gemeindliche Repräsentationsorgane vgl. M . Schröder, Grundlagen, S. 337 ff., 505 ff. 123 § 17 Abs. 2 WPrüfG, nach dem die betroffenen Abgeordneten sich beteiligen dürfen, w e n n die W a h l v o n mindestens zehn Abgeordneten angefochten w i r d , w i l l der Gefahr der Änderung v o n Mehrheitsverhältnissen u n d von politisch gefällten Entscheidungen vorbeugen, vgl. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 115 Fn. 9.

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ne Rechtsgrundsätze w i r d ferner bei der Entscheidung über die A u f hebung der Immunität ein Mitwirkungsverbot des betroffenen Abgeordneten angenommen 124 . Darüber hinaus bestehen nach überwiegender Meinung keine Einschränkungen des Stimm- und Mitwirkungsrechts des Abgeordneten 1 2 5 , während vereinzelt ein sehr viel weiter gehendes Mitwirkungsverbot bei Vorliegen einer Interessenkollision konstatiert wird126. Da das Stimmrecht des Abgeordneten sein wichtigstes verfassungsmäßiges Recht darstellt, kommt ein — wenn auch nur partieller — Entzug bzw. ein Verbot der Ausübung dieser Befugnis n u r i n Betracht, wenn sich verfassungsimmanente Grenzen des Stimmrechts aufzeigen lassen. Regelungen i m Rang unter der Verfassung könnten nur deutlich machen, was i n der Verfassung ohnehin enthalten ist, und dienten somit nur der Rechtsklarheit, ohne eigene materielle Regelungen treffen zu können. Von Bedeutung wären sie hingegen für Fragen des Verfahrens hinsichtlich der Feststellung des Mitwirkungsverbots, etwaiger Rechtsbehelfe etc. Ein Mitwirkungsverbot bezweckt, einen Mißbrauch des Mandats von vornherein auszuschließen und dem Abgeordneten die Möglichkeit zu nehmen, seine Stellung nicht i m Sinne des gemeinen Wohls auszuüben, sondern partikulärer Interessen und ureigenster Vorteile w i l l e n auszunutzen. Andererseits gehört es gerade zur Aufgabe des Abgeordneten, Sonderinteressen i n den Prozeß der parlamentarischen Willensbildung und der Gemeinwohlfindung einzuführen 1 2 7 . Subjektivität prägt die Wahrnehmung des Amtes, wie sich i n der Gewissensbindung nach A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG zeigt, wie es aber auch bereits i n der politischen Natur des parlamentarischen Mandats liegt 1 2 8 . Diese Dominanz des Subjektiven und der Verzicht der Verfassung auf ausdrückliche, die M i t w i r k u n g wegen Befangenheit einschränkende Vorschriften lassen eine verfassungsimmanente Begrenzung des Mitwirkungs- und damit auch des Stimmrechts des Abgeordneten nur i n gravierenden Ausnahmefällen zu und stehen einer Übertragung der Befangenheitsvorschriften für Gemeinderäte i m Wege 1 2 9 . Eine verfassungsimmanente Grenze des Abgeordnetenstimmrechts existiert nur i n jenen Fällen, i n denen es ausgeschlossen erscheint, daß 124

von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 46 A n m . I V 7 f; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 46 Rdnr. 64; Ahrens, I m m u n i t ä t von Abgeordneten, S. 38. 125 Wolff/Bachof, V e r w R I I , S. 39; M . Schröder, Grundlagen, S. 299; Geyer, Mitwirkungsverbot, S. 26 ff. 126 Becher, Rechtsstellung, S. 52 ff. 127 Meessen, in: Fs. f. Scheuner, S. 431, 434. 128 M . Schröder, Grundlagen, S. 299. 129 Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 135 f.; Hill, DVB1. 1983, 1, 3. 7 Abmeier

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der Abgeordnete dem Postulat, Vertreter des ganzen Volkes zu sein, nachkommt. Dies ist der Fall, wenn Entscheidungen anstehen, die allein i h n betreffen oder speziell i h m einen individuellen Vor- oder Nachteil bringen, und die Verfassung sein M i t w i r k e n nicht dennoch aus übergeordneten Gesichtspunkten garantiert, etwa u m den Mehrheitswillen nicht zu verfälschen. (So ist der zum Kanzler vorgeschlagene Abgeordnete selbstverständlich berechtigt, an der Wahl teilzunehmen — was, wie die Geschichte zeigt, eine Wahl entscheiden kann.) Je politischer (und damit: allgemeiner) eine Materie ist, desto weniger kommt ein Mitwirkungsverbot i n Betracht. Unter das Mitwirkungsverbot wegen unmittelbarer individueller Betroffenheit fallen die genannten Beispiele i m Wahlprüfungs- und i m Immunitätsaufhebungsverfahren. Hiermit eng verbunden ist das Mitwirkungsverbot, das sich der Verfassung zum Schutz parlamentarischer Kontrollfunktionen entnehmen läßt 1 3 0 . Allerdings ist dabei zu beachten, daß der Grundsatz, Fremdkontrolle dürfe nicht zur Selbstkontrolle werden 1 3 1 , i m parlamentarischen System des Grundgesetzes beispielsweise nicht ausschließt, daß Regierungsmitglieder auch Abgeordnete sein können und als Abgeordnete an den Kontrollaufgaben des Parlaments teilhaben, insofern sich selbst (nicht) kontrollieren. Lediglich dann, wenn das spezielle, persönliche Verhalten eines Abgeordneten untersucht werden soll und sich die Kontrolle des Parlaments vorwiegend auf gerichtsähnlichen Geleisen bewegt, ist ein Mitwirkungsverbot gegeben. Zu denken ist hierbei i n erster Linie an die Untersuchungsausschüsse, für die A r t . 44 Abs. 2 GG m i t seinem Verweis auf die entsprechend anzuwendenden Vorschriften der StPO einen Hinweis auf eine mögliche Befangenheit von Abgeordneten gibt 1 3 2 . Größere Probleme als i n jenen Fällen der immittelbaren persönlichen Verknüpfung des Abgeordneten m i t der anstehenden Materie stellen sich, wenn der Abgeordnete durch sein Verhalten i m Vorfeld der parlamentarischen Entscheidung den Verdacht begründet, daß seine Entscheidung nicht einer ausschließlichen Gewissensbindung entspringt. Schwierigkeiten bereitet zum einen, theoretisch festzustellen, welches Abgeordnetenverhalten gegen die Verfassung verstößt, zum anderen, dem Abgeordneten i n einer konkreten Situation das verfassungswidrige Verhalten nachzuweisen. Entscheidendes K r i t e r i u m ist auch hier wieder die Unabhängigkeit des Abgeordneten. Ein Abgeordneter, der seine Unabhängigkeit verlo130

Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 178, 172 f. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 173. 132 Vgl. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 286 ff.; Partsch, Verh. 45. DJT, 1/3, S. 50 ff. 131

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ren hat, ist zu einer selbstverantwortlichen Entscheidung nicht mehr i n der Lage. Äußerer Druck auf den Abgeordneten kann seine Unabhängigkeit gefährden, i h m aber nicht sein Stimmrecht rauben. Schwieriger ist es, wenn der Abgeordnete selbst seine Unabhängigkeit verspielt und gegen bzw. ohne seine politische Überzeugung handelt. Die vorbehaltlose Verpflichtung, so zu stimmen, wie andere, ζ. B. die Partei, es beschließen, fällt unter diese Selbstaufgabe der Unabhängigkeit 1 3 3 , die dem Abgeordneten nicht u m seinetwillen gewährt ist. Da es dem Abgeordneten indes freisteht, sich jederzeit von dieser „Verpflichtung" zu lösen, es i h m andererseits auch nicht versagt ist, bei einer konkreten Entscheidung auch (partei-)taktische Erwägungen anzustellen, und er i m übrigen i n vielen Einzelfragen auf das Sachurteil anderer angewiesen ist, kann die Bereitschaft, die Parteiüberzeugung zur eigenen zu machen, nicht zum Entzug des Stimmrechts führen. Besonders suspekt sind jene Fälle, i n denen die Entscheidung des A b geordneten nicht politischen Motiven entspringt, sondern von der Erwartung persönlicher, insbesondere finanzieller Vorteile beeinflußt wird. Daß bestochene Abgeordnete i h r A m t mißbrauchen, ist zweifelsfrei, auch wenn das Strafrecht die aktive und passive Abgeordnetenbestechung nicht ahndet 1 3 4 . Weniger Klarheit besteht jedoch, wann überhaupt von einer Bestechung die Rede sein kann. Verfassungswidrig handelt ein Abgeordneter jedenfalls dann, wenn er ohne oder gegen seine Überzeugung sein Verhalten von einer Zuwendung bestimmen läßt 1 3 5 . Ob ein Abgeordneter seiner ursprünglichen persönlichen Einstellung zuwiderhandelt, läßt sich jedoch nicht a priori sagen, ob er aus verfassungswidrigen Motiven gehandelt hat, selten nachweisen 136 . Ob die M i t w i r k u n g verfassungswidrig war, zeigt sich gerade erst i n dem Augenblick, i n dem der Abgeordnete agiert. Dann aber ist es für ein Mitwirkungsverbot zu spät; allein die abgegebene Stimme könnte als ungültig gewertet werden 1 3 7 . Denkbar wäre es aber, daß die Verfassung dem Abgeordneten quasi i m Vorfeld der Entscheidung bereits die Annahme jeder finanziellen Zuwendung, die (auch) i m Hinblick auf die parlamentarische Tätigkeit gezahlt wird, verbietet und i h m i m Fall, daß er gegen dieses Verbot ver138 Vgl. Achterberg, Mandat, S. 14: Der Abgeordnete handelt grundgesetzw i d r i g , w e n n er f r e i w i l l i g eine dem imperativen Mandat ähnliche Bindung eingeht. 134 Siehe Eser, in: Schönke-Schröder, StGB, § 11 Rdnr. 24. 135 Kühne, Die Abgeordnetenbestechung, S. 53, 130. 138 Kühne, Die Abgeordnetenbestechung, S. 130, weist jedoch zutreffend darauf hin, daß Beweisschwierigkeiten beim Straftatbestand der Rechtsbeugung nicht geringer sein dürften. 137 Vgl. Kühne, Die Abgeordnetenbestechung, S. 119 bei Fn. 19.

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stößt, das Stimmrecht gleichsam aufgrund der abstrakten Gefährdung seiner Unabhängigkeit entzieht 1 3 8 . Das BVerfG hat i n seiner DiätenEntscheidung gesetzliche Vorkehrungen dagegen verlangt, „daß Abgeordnete Bezüge aus einem Angestelltenverhältnis, aus einem sog. Beratervertrag oder ähnlichem, ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, nur deshalb erhalten, weil von ihnen i m Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden i m Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers, Unternehmers oder der zahlenden Großorganisation vertreten und nach Möglichkeit durchzusetzen versuchen" 139 . Einkünfte dieser A r t seien m i t dem unabhängigen Status der Abgeordneten und ihrem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung i n ihrem Mandat unvereinbar 1 4 0 . Meessen meint demgegenüber i m Hinblick auf die umstrittenen Beraterverträge der Abgeordneten, wer von der Verfassung ein klares Verbot jeglicher Verbindung von Mandat und Geld erwarte, müsse enttäuscht werden; es gelte zu differenzieren und vorsichtig abzuwägen 141 . Entgeltliche (uneigentliche) Beraterverträge verstießen nicht prinzipiell gegen das Grundgesetz. Die entgeltliche Vertretung partikulärer Interessen ist nicht per se verfassungswidrig. Sie muß die „persönliche Unbefangenheit" als „unabdingbaren Verfahrensgrundsatz repräsentativer Willensbildung" 1 4 2 nicht zerstören. Sie ist indes auch nicht verfassungsrechtlich gewährleistet, sondern steht einer gesetzlichen Regelung offen 1 4 3 . Die gesetzliche Regelung, die den Abgeordneten i n seiner Mandatsausübung nicht beschränkt, kann ihn verpflichten, die entgeltliche Interessenvertretung zu unterlassen 144 . 138

Vgl. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 180. BVerfGE 40, 296, 319. 140 Ebd. — Aus A r t . 48 Abs. 3 GG, der eine angemessene Entschädigung v o m Staat verlangt, ein Verbot privater Zahlungen an den Abgeordneten abzuleiten erscheint indes gewagt. (Das Gericht erwähnt als Rechtsgrundlage diese N o r m i n Verbindung m i t A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG, ferner den formalisierten Gleichheitssatz.) 141 Meessen, in: Fs. f. Scheuner, S. 431, 449. Siehe ferner Scheuner, in: Fs. f. Ipsen, S. 143, 166; aber auch von Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, S. 406. 142 Krause, D Ö V 1974, 325, 331. 143 Meessen, in: Fs. f. Scheuner, S. 431, 448. 144 Entsprechendes sieht Nr. I 2 der Verhaltensregeln vor, die sich der Deutsche Bundestag aufgrund des 1980 i n das A b g G eingefügten § 44a gegeben hat. Zutreffender Ansicht nach beruht der Erlaß der Verhaltensregeln nicht, wie zunächst praktiziert, auf der Geschäftsordnungsautonomie, sondern auf dem Verfassungsauftrag des A r t . 38 Abs. 3 G G (vgl. Fromme, ZRP 1972, 225, 226; Troßmann/Roll, ParlR, § 18 Rdnr. 4); diese Bestimmung bezieht sich niòht n u r auf die Wahlgrundsätze des Abs. 1 (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 71; Dreher, N J W 1950, 661, 664; a. A . Kühne, Die Abgeordnetenbestechung, S. 32). — Zweifelhaft ist jedoch, ob § 44a A b g G dem Bestimmtheitsgebot genügt (trotz Bedenken bejahend Troßmann/Roll, 139

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Eine Stimmrechtsbeschränkung indes ist unzulässig. Aus der Verfassung unmittelbar ergibt sie sich nicht. Die bloße Möglichkeit, eine politische Entscheidung aus unsachgemäßen (eigennützigen) Gründen zu treffen, genügt nicht, dem Abgeordneten die Ausübung seines wichtigsten Rechts zu untersagen. Angesichts der Bedeutung des Stimmrechts liegt i n A r t . 38 Abs. 3 GG auch keine verfassungsrechtliche Ermächtigung, es i n jenen Fällen durch Gesetz zu entziehen 145 . Resümierend läßt sich feststellen, daß die Verfassung für ein M i t wirkungsverbot des Abgeordneten wegen Befangenheit wenig Raum läßt. Nur eine Verfassungsänderung könnte ihn erweitern 1 4 6 . D. Stimmrecht des Abgeordneten und Pairing-Abkommen der Fraktionen

Das Stimmrecht des Abgeordneten tangieren die sog. Pairing-Vereinbarungen, i n denen die Fraktionen übereinkommen, die Abwesenheit von Abgeordneten der Regierungsseite durch Nichtbeteiligung einer entsprechenden Zahl von Abgeordneten der Opposition an der Abstimmung auszugleichen 147 . Bedeutung erlangen solche Abkommen i n Zeiten knapper parlamentarischer Mehrheiten, wenn die Abwesenheit weniger Abgeordneter der Regierungsfraktion(en) bei geschlossenem Verhalten der Opposition — jedem Pairing- Abkommen liegt die der Eigenständigkeit der Abgeordneten wenig schmeichelnde Vorstellung zugrunde, daß alle Abgeordneten i m Plenum immer i m Sinne der Fraktionsmehrheit stimmen 1 4 8 — zu Abstimmungsniederlagen der „eigentlichen" Parlamentsmehrheit führen würde. Die Pairing-Vereinbarung bewirkt eine Stimmrechtsbeschränkung der Opposition, indem diese den Vorteil einer augenblicklichen Mehrheit nicht ausnutzt, sondern durch Nichtteilnahme einer entsprechenden Zahl eigener Abgeordneter die ursprünglichen Mehrheitsverhältnisse wiederherstellt 1 4 9 . ParlR, § 18 Rdnr.5). — Das Verhältnis zwischen dem (fehlenden — § 44a A b g G ist i n m i t t e n diätenrechtlicher Vorschriften piaziert) Ausführungsgesetz nach A r t . 38 Abs. 3 G G u n d der Geschäftsordnung nach A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG bedürfte einer eingehenden Prüfung. 145 Siehe aber Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 179 ff., die über die der Verfassung u n m i t t e l b a r entnommenen Mitwirkungsverbote hinaus de lege ferenda die Möglichkeit weiterer, einfach-gesetzlich festgelegter M i t w i r kungsverbote bejaht, f ü r die sie i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 G G die Ermächtigungsgrundlage sieht. 146 A . A . Knebel-Pfuhl, ebd. 147 Siehe als Bsp.: Sten.Ber. 9.WP/14./22.1.1981/487. — Z u H e r k u n f t u n d Definition des „Pairing" vgl. Troßmann, ParlR, § 54 A n h . B (S. 377); Röttger, JuS 1977, 7. 148 Vgl. Achterberg, Verhandlung, S. 116. 149 Vgl. Kremer, in: Fg. f. Blischke, S. 9, 17: „partnerschaftliche Rücksichtnahme der Minderheit gegenüber der Mehrheit".

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Pairing-Abkommen sind so lange unbedenklich, als sie von den einzelnen Abgeordneten freiwillig erfüllt werden. I n diesem Fall kann auch nicht von einer verfassungswidrigen Nichtteilnahme an den parlamentarischen Entscheidungen gesprochen werden. Zwar t r i f f t es zu, daß der Abgeordnete „nicht m i t einem Mandat betraut (ist), u m politischen Entscheidungen fernzubleiben, sondern aktiv durch Ausübung seines Rede- und Stimmrechts an ihnen teilnehmen (soll)" 1 5 0 . Hält es der Abgeordnete aber für ein Gebot der politischen Fairneß, die Krankheit eines Abgeordneten der Mehrheitsfraktion nicht dazu auszunutzen, der Regierung bei einer wichtigen Abstimmung eine Niederlage zu bereiten, so w i r d man seine Entscheidung, nicht m i t seiner Oppositionsfraktion zu stimmen, sondern sich der Stimme zu enthalten oder gar nicht an der Abstimmung teilzunehmen, schwerlich als verfassungswidrig bezeichnen können. Eine solche Nichtbeteiligung an der Abstimmung ist zulässig 151 . Aus der auch vom B V e r f G 1 5 2 anerkannten Pflicht des Abgeordneten, an den Parlamentsarbeiten mitzuwirken und damit seine Rechte auch wahrzunehmen 1 5 8 , läßt sich i. d. R. 1 5 4 nicht die Pflicht zur Ausübung des Rechts i n der konkreten Situation ableiten. Wie i m einzelnen die M i t arbeit auszusehen hat, läßt sich der Verfassung nicht entnehmen und obliegt der freien Entscheidung des Abgeordneten. Insofern w i r k t das freie Mandat pflichtbegrenzend 155 . Auch der Verzicht auf die Ausübung des Stimmrechts i m konkreten Fall liegt grundsätzlich innerhalb des dem Mandatsträger gewährten Freiraums 1 5 6 . Die freiwillige Abwesenheit eines Abgeordneten bei einer Abstimmung aufgrund eines PairingAbkommens ist also unbedenklich. Pairing-Abkommen erfüllen aber nur ihren Zweck, wenn sie bindend sind. U m dies garantieren zu können, muß die Führung der Oppositionsfraktion Angehörige der Fraktion gegen ihren Willen zwingen können, 150

Röttger, JuS 1977, 7, 9. Davon geht auch die Geschäftsordnung aus, siehe § 31 Abs. 2 GeschO. 152 BVerfGE 56, 396, 405. Siehe aber auch BVerfGE 40, 296, 312, u n d hierzu von Arnim, Gemeinwohl u n d Gruppeninteressen, S. 409. Z u r Pflicht des A b geordneten vgl. ferner HessStGH, ESVGH 27, 193, 202 f. 151

153 G.Jellinek, System, S. 172; K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 161; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 75; M . Schröder, Grundlagen, S. 290; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm, Verf NW, A r t . 30 A n m . 4 a). — A . A . Ritzel/Bücker, Hdb., § 13 A n m . I a); Kremer, i n : Fg. f. Blischke, S. 9, 10 f.; siehe auch bereits Laband, Staatsrecht, Bd. 1, S. 241. 154 Vgl. unten unter E 4. 155 M. Schröder, Grundlagen, S. 291 Fn. 108. 156 Nach E. Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, S. 199 f., ist das parlamentarische Kontrollrecht wegen der f i k t i v e n Einheit v o n Parlament u n d V o l k frei v o n fremdnützigem Charakter, daher Recht u n d nicht Pflicht u n d somit prinzipiell verzichtbar. Dieselben Erwägungen müßten danach auch für die Rechte des einzelnen Abgeordneten gelten.

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an einer Abstimmung nicht teilzunehmen. Damit aber w i r d der Abgeordnete daran gehindert, sein wichtigstes Recht, das Stimmrecht, wahrzunehmen. Dies stellt sich als Eingriff i n den Kernbereich der Abgeordnetenkompetenz dar und ist schon deshalb verfassungswidrig 157 . Der Geburtsfehler der Pairing-Vereinbarung, rechtlich nicht bindend sein zu können, läßt sich auch nicht dadurch korrigieren, daß man die Führer der Oppositionsfraktion(en), die das Pairing-Abkommen geschlossen haben, für verpflichtet hält, notfalls persönlich den Abstimmungen fernzubleiben. Abgesehen davon, daß damit nicht i n jedem Fall das ursprüngliche Zahlenverhältnis wiederhergestellt ist, ist einer solchen Vereinbarung über künftiges Stimmverhalten ausnahmslos eine rechtliche Bindungswirkung abzusprechen 158 . E. Der Abgeordnete und die Abstimmungsverfahren

1. Die Regelungen der Geschäftsordnung A u f die A r t und Weise, wie i m Bundestag Abstimmungen durchgeführt werden, hat der einzelne Abgeordnete keinen Einfluß. Das Grundgesetz regelt i n A r t . 42 Abs. 2 Satz 1 zwar, daß für einen Beschluß des Bundestages i. d. R. die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich ist, äußert sich aber weder i n dieser noch i n einer anderen Bestimmung zu der Frage, wie abzustimmen ist. Die Geschäftsordnung sieht als gewöhnliche Abstimmungsmodi 1 5 9 die Abstimmung durch Handzeichen und durch Aufstehen oder Sitzenbleiben v o r 1 6 0 . Ist sich bei einer solchen Abstimmung der Sitzungsvorstand trotz einer Gegenprobe über das Ergebnis nicht einig, so werden die Stimmen gezählt; dies kann m i t Hilfe des sogenannten Hammelsprungs erfolgen 1 6 1 . A u f Antrag einer Fraktion oder von anwesenden fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages w i r d m i t Hilfe von Stimmkarten namentlich abgestimmt 1 6 2 . 167 Röttger, JuS 1977, 7, 9; siehe auch Troßmann, ParlR, § 54 Anh. Β Rdnr. 2. 158 Z u rechtsgeschäftlichen Vereinbarungen über die Ausübung des M a n dats siehe L G Braunschweig, DVB1. 1970, 591, 592; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 15; von Münch, i n : ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 64; B a dura, in: B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 58, 60. — Speziell zu den PairingA b k o m m e n vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 121 Rdnr. 3; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm, V e r f N W , A r t . 30 A n m . 4 b) bb); Troßmann, ParlR, § 54 A n h . B ; Achterberg, Verhandlung, S. 115 f.; Röttger, JuS 1977, 7 ff. 159 Z u den Abstimmungsarten vgl. Achterberg, Verhandlung, S. 109 ff. 160 § 48 GeschO. 161 § 51 GeschO. — Z u r Geschichte der Bezeichnung „Hammelsprung" siehe Ritzel/Bücker, Hdb., § 51 A n m . I I 2 a). 1β2 § 52 GeschO. Daß der A n t r a g auf namentliche A b s t i m m u n g nicht v o n einzelnen Abgeordneten gestellt werden kann, ist unbedenklich; zum A n tragsrecht des Abgeordneten siehe unten unter I I Β 2.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Wahlen können offen oder geheim durchgeführt werden. Für Wahlen, die m i t verdeckten Stimmzetteln durchzuführen sind, t r i f f t § 49 GeschO genauere Bestimmungen. Nach einem besonderen Verfahren erfolgt schließlich die Auswahl des Sitzes einer Bundesbehörde 168 . Eine Abstimmungswiederholung w i r d nur unter einschränkenden Voraussetzungen für zulässig gehalten 1 6 4 . 2. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit geheimer Sachabstimmungen Die Position des einzelnen Abgeordneten wäre gestärkt, gäbe es die Möglichkeit geheimer Abstimmungen. Eine geheime Abstimmung über Sachfragen sieht die Geschäftsordnung jedoch nicht v o r 1 6 5 . Ob es sie geben sollte, ist rechtspolitisch 166 , ob sie es geben könnte, bereits verfassungsrechtlich umstritten. Rechtliche Bedenken gegen sie werden zum einen auf das Öffentlichkeitsgebot des A r t . 42 Abs. 1 GG gestützt 1 6 7 . Da die Öffentlichkeit der Sitzungen aber nur bedeutet, daß für jedermann grundsätzlich freier Z u t r i t t besteht, enthält A r t . 42 Abs. 1 GG kein Verbot der geheimen Abstimmung 1 6 8 . Zum anderen w i r d das Demokratieprinzip des A r t . 20 Abs. 2 GG bemüht, u m eine Verfassungswidrigkeit geheimer Wahlen und Abstimmungen zu behaupten 1 6 9 . Danach wären auch alle Kanzlerwahlen der Bundesrepublik Deutschland sowie — aufgrund der Homogenitätsklausel des A r t . 28 Abs. 1 GG — 168

Siehe § 50 GeschO. Vgl. Troßmann, ParlR, § 54 A n h . A ; Achterberg, Verhandlung, S. 119 f. 165 Die Möglichkeit geheimer Sachabstimmungen m i t Ausnahme v o n A b stimmungen über Gesetzesvorlagen eröffnete eine Änderung der vorläufigen Geschäftsordnung des 1. Deutschen Bundestages v. 20. 9. 1949, die am 3.11.1949 beschlossen (vgl. Sten.Ber. 1. WP/14./3.11.1949/330 i. V. m. Drs. 1/134) u n d durch die erreicht wurde, daß über zwei Anträge, den vorläufigen Sitz der Bundesorgane nach F r a n k f u r t zu verlegen, geheim abgestimmt wurde (vgl. Sten.Ber. 1.WP/14./3.11.1949/342 f.). Die Änderung wurde am 1.3.1950 wieder rückgängig gemacht (vgl. Sten.Ber. 1.WP/43./1.3.1950/1459 i. V. m. Drs. 1/184, 1/476). 166 Vgl. die Bemerkung des Abg. Dr. Bötsch i n der Bundestagsdebatte v o m 25. J u n i 1980 (Sten.Ber. 8.WP/225./25.6.1980/18272), wonach die Frage einer geheimen A b s t i m m u n g i n der CDU/CSU-Bundestagsfraktion v e n t i l i e r t w o r den, eine Beratung i m Geschäftsordnungsausschuß aber angesichts der s t r i k ten Ablehnung der SPD-Fraktion unterblieben sei. 167 Abg. Dr. Arndt, Sten.Ber. 1.WP/22./9.12.1949/681; Klier, ZRP 1976, 232; siehe auch Jacobi, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 141, 152 f.: „Aber entscheidend bleibt, daß Öffentlichkeit zum Wesen des Parlamentarismus gehört u n d daß es eine schwere Belastung für ein Parlament bedeutet, w e n n es über seine Verhandlungen i n geheimer A b s t i m m u n g Beschluß faßt." 168 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 42 Rdnr. 3; von MangoldtfKlein, GG, A r t . 42 A n m . I I I 4; Versteyl, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 42 Rdnr. 9; Troßmann, ParlR, § 54 Rdnr. 2. 169 Buschmann/Ostendorf, ZRP 1977, 153 ff. 164

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die geheimen Wahlen der Regierungschefs der Bundesländer verfassungswidrig gewesen. (In fünf Bundesländern schreiben die Landesverfassungen ausdrücklich eine geheime Wahl vor 1 7 0 .) Aus A r t . 20 Abs. 2 GG ein solches Verbot zu folgern läßt die historische Entwicklung völlig außer acht und ignoriert insbesondere den Charakter des Grundgesetzes als einer Verfassung, die zwischen verschiedenen Prinzipien eine Balance herzustellen versucht 1 7 1 . Dieser Charakter w i r d verkannt, wenn das Demokratieprinzip, zuvor mit bestimmten Inhalten versehen, zum einzigen Maßstab erhoben wird, ohne daß andere Verfassungsbestimmungen, etwa A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG, auch nur ins Blickfeld geraten 1 7 2 . Schließen weder das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG noch das Öffentlichkeitsgebot des A r t . 42 Abs. 1 GG eine geheime Abstimmung aus, so läßt sich aber auch umgekehrt eine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Geschäftsordnungsgebers, die Möglichkeit einer geheimen Abstimmung vorzusehen, aus der Verfassung nicht ableiten. Zwar kann die Gewissensfreiheit des Abgeordneten gerade bei der geheimen Abstimmung am ehesten zur Entfaltung kommen 1 7 3 , doch w i r d man nicht so weit gehen können, daraus auf die Verfassungswidrigkeit der bestehenden offenen Abstimmungsverfahren zu schließen. Dies ist auch de lege lata noch nicht behauptet worden. Gestritten w i r d über die Frage, ob am Gemeinwohl orientierte Entscheidungen des Abgeordneten durch geheime Abstimmungen besser gewährleistet wären; gerade angesichts des wachsenden Drucks auf die Abgeordneten sprechen gute Gründe dafür 1 7 4 . I n jüngerer Zeit hat sich besonders H. H. Klein dafür eingesetzt, die geheime Abstimmung als Minderheitenrecht auszugestalten und sie stattfinden zu lassen, wenn Abgeordnete i n Fraktionsstärke sie beantragen 175 . Die Gefahr, daß ein Abgeordneter bei 170 Vgl. A r t . 46 Abs. 1 Satz 1 L V B W ; A r t . 114 Abs. 2 L V Bremen; A r t . 41 Abs. 1 L V Hamb.; A r t . 20 Abs. 1 L V Nds.; A r t . 52 Abs. 1 L V NW. 171 Angesichts der Vielfalt des Demokratiebegriffs k a n n die verfassungsrechtlich maßgebliche Bedeutung des Begriffs n u r anhand der konkreten Ausformung der Demokratie durch die jeweilige Verfassung gewonnen w e r den, siehe Hesse, Grundzüge, Rdnr. 127; ferner Stern, StaatsR I, S. 599 ff.; Doehring, Staatsrecht, S. 126; Kimminich, DÖV 1983, 217, 218 f. 172 Z u Recht sehr kritisch zu Buschmann/Ostendorf: R. Hofmann, ZfP 1978, 32 ff.; siehe ferner Püttner/Kr et schmer, Die Staatsorganisation, S. 61 Fn. 6. 173 R. Schneider, in: B K , A r t . 42 A n m . 4 d ) ; Lörken, Minderheiten, S. 103 f.; G. B. Schweitzer, N J W 1956, 84, 88. 174 Vgl. hierzu besonders H. H. Klein, ZRP 1976, 81 ff. Siehe auch schon Grewe, AöR 75 (1949), 468, sowie Flor, Fraktionszwang, S. 99 ff.; Vaerst, Das Abgeordnetenmandat, S. 197 ff.; Immesberger, Unabhängigkeit, S. 156 ff.; Lörken, Minderheiten, S. 103 f.; Dieterich, Die F u n k t i o n der Öffentlichkeit, S. 70; Röper, ZParl 1980, 503, 508 ff. 175 H. H. Klein, ZRP 1976, 81, 84. Zurückhaltend zur geheimen A b s t i m mung, trotz seiner scharfen K r i t i k an jenen Autoren, die einen Verstoß

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einer nicht unter einer

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geheimen Abstimmung Interessenbindungen folgt, die er sonst offenlegen würde, ist wohl geringer anzusehen als die Gefahr, dem Druck von „Öffentlichkeit", Verbänden und der Partei bei offenen Abstimmung die eigene Überzeugung hintanzustellen. 3. Geheime Kanzlerwahl

als Verfassungsgewohnheitsrecht?

Bei Personalentscheidungen hingegen kennt die Geschäftsordnung das Institut der geheimen Wahl. Bundeskanzler 1 7 6 sowie Bundestagspräsident und dessen Stellvertreter 1 7 7 sind mit verdeckten Stimmzetteln und d a m i t 1 7 8 geheim zu wählen; sonstige Wahlen können geheim durchgeführt werden 1 7 9 . Auch § 13 WBeauftrG schreibt eine geheime Wahl vor. Nach ständiger Übung werden ferner die Mitglieder kraft Wahl des Richterwahlausschusses (§ 5 Abs. 1 RiWahlG) und die Mitglieder des Wahlmännerausschusses (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) geheim gewählt 1 8 0 . Das Grundgesetz sieht geheime Wahlen nicht ausdrücklich vor. Daraus folgt jedoch keinesfalls ihre Unzulässigkeit 181 . Sehr viel näher liegt umgekehrt die Frage, ob nicht zumindest die geheime Wahl des Bundeskanzlers, wie sie seit 1949 praktiziert wird, einer Änderung der Geschäftsordnung entzogen und mittlerweile parlamentarisches Gewohnheitsrecht mit Verfassungsrang geworden ist, auf das sich der Abgeordnete, dessen freie Entscheidung die geheime Wahl sichern soll, berufen kann. Die Grundgesetz-Kommentare erwähnen nur, daß der Bundeskanzler gem. § 4 GeschO geheim gewählt wird, schweigen sich aber darüber aus, ob dies von Verfassungs wegen geboten ist 1 8 2 . Die Kommentatoren der Geschäftsordnung kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Während Troßmann vorsichtig einen verfassungsrechtlichen Gewohnheitsrechtssatz des Inhalts bejaht, daß die geheime Wahl unabdingbar und somit eine Abweichung von § 4 Abs. 2 Satz 1 GeschO unzulässig sei 1 8 8 , betont Bücker, daß von einem verfassungsrechtlichen Gewohngegen A r t . 20 u n d 42 GG behaupten: R. Hofmann, ZfP 1978, 32, 54 ff. (unter Berufung auf das Erfordernis der Regierungsstabilität; zu diesem Aspekt siehe auch, i m H i n b l i c k auf die italienische Deputiertenkammer, Wollmann, Parlamentsminderheiten, S. 190). Ablehnend Klier, ZRP 1976, 232. 176 § 4 GeschO. 177 § 2 Abs. 1 GeschO. 178 Siehe § 49 GeschO. 179 Troßmann, ParlR, § 54a Rdnr. 4. 180 Troßmann, ParlR, § 54a Rdnr. 3.3. 181 Zwischen geheimen Sachabstimmungen u n d Wahlen gibt es hier keine Unterschiede. — Die Diskussion u m die geheime W a h l w i r d sich m i t Sicherheit wieder beleben, w e n n eine W a h l einen überraschenden Ausgang gefunden hat. 182 Siehe etwa Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 63 Rdnr. 25; Schenke, in: B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 69. 183 Troßmann, ParlR, § 4 Rdnr. 11. — Vgl. auch Stern, StaatsR I, S. 983.

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heitsrecht nicht gesprochen werden könne, wenn das Grundgesetz selbst keine ausdrückliche Bestimmung über die Wahl des Bundeskanzlers treffe und sie somit autonomem Satzungsrecht vorbehalte 1 8 4 . Eine offene Wahl entspreche dem neuen Parlamentsverständnis eher, da die Öffentlichkeit ein notwendiges Element der repräsentativen Demokratie sei und die geheime Wahl i n einem Parteienstaat „nicht mehr die Bedeutung (habe)" 185 . Bückers rechtspolitische Erwägungen ändern an der normativen Geltung des § 4 GeschO natürlich nichts; sie sind für die Frage eines Verfassungsgewohnheitsrechtssatzes allenfalls insoweit interessant, als sie ein Indiz gegen die opinio juris als Verfassungsrechtssatz darstellen können. Wenn schon Bestrebungen vorhanden sind, die bestehende Geschäftsordnungsregel zu ändern, so w i r d u m so weniger die Überzeugung vorherrschen, daß dieser Norm Verfassungsrang zukomme. Die Bestimmung über die geheime Kanzlerwahl ist Teil des materiellen Verfassungsrechts 186 . Entscheidend für die Frage, ob man von i h r abweichen kann, ist aber, ob man sie zum „quasi-formellen Verfassungsrecht" 1 8 7 zählen muß, zum Verfassungsrecht i m Rang der geschriebenen Verfassung. Die zum materiellen Verfassungsrecht gehörende Geschäftsordnungsbestimmung hätte sich dann i n quasi-formelles Verfassungsgewohnheitsrecht verwandelt. Ob i m System des Grundgesetzes für Verfassungsgewohnheitsrecht überhaupt Platz ist, w i r d seit langem kontrovers diskutiert 1 8 8 . Einigkeit besteht dahingehend, daß ein Verfassungsgewohnheitsrecht contra constitutionem u m der Funktion der geschriebenen Verfassung w i l l e n 1 8 9 nicht i n Betracht kommt. Problematisch sind die Fälle eines Verfassungsgewohnheitsrechts intra oder praeter constitutionem: Kann die Staatspraxis eine offene Grundgesetznorm i n einem bestimmten Sinn authentisch interpretieren 1 9 0 bzw. — die Grenzen sind fließend — vor184

Ritzel/Bücker, Hdb., § 4 A n m . 1 b). Ebd. — Bückers Behauptung, nicht zuletzt deshalb sei die Möglichkeit der geheimen A b s t i m m u n g mehr u n d mehr eingeschränkt worden, übersieht, daß auch die Geschäftsordnung des Reichstages keine geheimen Sachabstimmungen kannte. Unzutreffend ist der Hinweis, die Verfassung schreibe teilweise eine geheime W a h l i m Parlament vor. Die Frage, ob nicht gerade i n einem Parteienstaat der geheimen W a h l eine besondere Bedeut u n g zuwächst, stellt Bücker nicht. 186 Vgl. hierzu Stern, StaatsR I , S. 107 f. 187 Z u m Begriff siehe Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, S. 58. 188 Vgl. von Hippel, W D S t R L 10 (1952), 1 ff.; Voigt, ebd., 33 ff.; H. Huber, in: Rechtstheorie-Verfassungsrecht-Völkerrecht, S. 329 ff. 189 Vgl. Hesse, Grundzüge, Rdnr. 34; Stern, StaatsR I, S. 24; Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 454 f. 190 Z u r Fixierung des Inhalts der Grundgesetzvorschrift durch die Staatspraxis vgl. BVerfGE 11, 77, 87, sowie jüngst BVerfGE 62, 1, 38 f. 185

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handene Lücken der geschriebenen Verfassung so füllen, daß eine Ä n derung dieser Praxis nur durch eine Verfassungsänderung bewirkt werden kann 1 9 1 ? M i t den herkömmlichen Mitteln juristischer Interpretation ist, auch wenn man bei der systematischen Auslegung A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG starkes Gewicht beimißt, ein Ergebnis, die Wahl des Bundeskanzlers müsse geheim sein, nicht zu erreichen 192 . Eine geheime Wahl begünstigt die freie, nur dem Gewissen unterworfene Entscheidung des Abgeordneten, ist dafür aber nicht Voraussetzung. Berücksichtigt man nun die Staatspraxis 193 , so könnte sie die offene Verfassung 194 konkretisiert, i n einem bestimmten Sinn — der ausschließlichen Zulässigkeit geheimer Wahlen — geschlossen und Gewohnheitsrecht erzeugt haben. Eine entsprechende tatsächliche, lang andauernde Übung liegt vor, auch die Rechtsüberzeugung ist gegeben. Die allgemeine Überzeugung, rechtlich gebunden zu sein — schließlich schreibt die Geschäftsordnung das Verfahren vor — reicht aber nicht aus. Die Rechtsüberzeugung muß sich auch auf den Rang des Rechts erstrecken. Verfassungsbestimmungen würden andernfalls viel zu schnell geschlossen, die Verfassung der Gefahr der Versteinerung ausgesetzt. Abgesehen von den Schwierigkeiten, eine solche den Rang mitberücksichtigende Rechtsüberzeugung i m Einzelfall festzustellen, bleibt die entscheidende Frage, ob die Verfassung überhaupt das Schließen der Lücken durch Gewohnheitsrechtsnormen mit Verfassungsrang zuläßt. Hier w i r d man sich der Erkenntnis nicht versagen können, daß i m Grundgesetz die Faktoren überwiegen, die eine Bildung von Verfassungsgewohnheitsrecht erschweren 195 , wenn nicht gar ausschließen 196 . I n erster Linie folgt dies aus der nahezu umfassenden Prüfungskompetenz des BVerfG. „Das BVerfG erscheint so sehr als wichtigster Interpret der Verfassung, daß selbst bei einem sehr breiten Konsens über das Verständnis einer Verfassungsnorm der Vorbehalt einer anderweitigen Beurteilung durch das BVerfG regelmäßig mitgedacht ist 1 9 7 ." Wird 191

Vgl. hierzu Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 446 ff. So i m Ergebnis auch Grawert, Jura 1980, 601, 606 f. 193 Z u r Unterscheidung v o n Interpretation u n d Feststellung eines möglichen Gewohnheitsrechts siehe Bryde y Verfassungsentwicklung, S. 447. 194 Kritisch zu diesem Begriff Wahl, Der Staat 20 (1981), 485, 507 Fn. 74. 195 Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 451. 198 Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, S. 88 ff., 132 ff. 197 Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 451. Vgl. Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, S. 140. — Das B V e r f G hat jüngst i m „ W a h l u r t e i l " der „Konkretisierung" einer N o r m durch die obersten Verfassungsorgane hohes Gewicht beigemessen, BVerfGE 62, 1, 38 f.; kritisch hierzu Achterberg, DVB1. 1983, 477, 481; zustimmend H.-P. Schneider, N J W 1983, 1529. 192

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eine Staatspraxis i. d. R. nur mit Bestätigung des BVerfG i n Gewohnheitsrecht erwachsen können 1 9 8 , so mag eine Ausnahme für die Rechtsgebiete anzuerkennen sein, auf denen das BVerfG de facto von der Verfassungsentwicklung ausgeschlossen ist 1 9 9 . Das Parlamentsrecht w i r d man nicht hierzu zählen können, auch wenn sich bislang nicht allzu viele Entscheidungen des BVerfG dieser Materie widmeten. Eine endgültige Schließung von Verfassungsnormen kann aber ohneh i n nur i n Betracht kommen, wenn die Grundgesetznorm gerade nicht offen bleiben soll und kann 2 0 0 . Sicherlich muß das Verfahren der Bundeskanzlerwahl präzise geregelt sein. Dadurch, daß die Verfassung aber das nähere Verfahren nicht selbst bestimmt, sondern der Geschäftsordnung überlassen hat, verhindert sie nicht eine Regelung, gibt aber zu erkennen, daß diese nur auf Geschäftsordnungsebene getroffen werden soll. Sicherlich bringt dies Nachteile m i t sich, die an der Klugheit der Entscheidung des Verfassungsgebers zweifeln lassen. Wichtige Verfahrensbestimmungen der Geschäftsordnung vorzubehalten lädt dazu ein, sie zum Spielball der jeweiligen Mehrheit und ihrer aktuellen politischen Interessen zu machen. Demgegenüber bedürfen gerade die formalen staatlichen Organisations- und Verfahrensbestimmungen der Klarheit und Stabilität sowie allgemeiner Anerkennung 2 0 1 . Die Geschäftsordnung gewährleistet solche Stabilität nicht. § 4 GeschO, der die Wahl des Bundeskanzlers mit verdeckten Stimmzetteln vorsieht, kann mit einfacher Mehrheit geändert werden. § 126 GeschO errichtet dagegen keine Sperre. Schon die offene Abstimmung über eine Änderung der Geschäftsordnung, die die geheime Kanzlerwahl abschafft, beraubt die bislang vorgeschriebene geheime Wahl ihres Sinns 2 0 2 . Auch wenn das Offenhalten der Verfassung i n Art. 63, 67 GG verfassungspolitisch K r i t i k verdient: Die Verfassungsentscheidung kann nicht durch ein Aufstocken der Geschäftsordnungsregel zum quasiformellen Verfassungsrecht, sondern nur durch eine Änderung der geschriebenen Verfassung auf dem Wege des Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG korrigiert werden. 198 Bedenken gegen eine Betonung der Staatspraxis zu Recht bei Tomuschaty Verfassungsgewohnheitsrecht?, S. 94 f., 138. 199 Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 452. 200 E.-W. Böckenförde, V V D S t R L 39 (1981), 200, 201. 201 Vgl. Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 277. 202 Uberlegenswert wäre daher, ob nicht die Vorschrift der geheimen W a h l i n der bestehenden Geschäftsordnung auf das Verfahren, das auf ihre Abschaffung abzielt, ausstrahlt u n d eine geheime A b s t i m m u n g über die Änderung der Geschäftsordnung erfordert. Dieser Gedanke ist jedoch nicht weiter zu verfolgen, w e n n man der h. L. v o n der Diskontinuität der Geschäftsordnung folgt (siehe hierzu oben 1. Kap. Fn. 27) u n d die materielle Änderung bereits i n dem konstitutiven Beschluß zu Beginn der neuen Legislaturperiode enthalten ist.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

4. Geheime Wahl und das Recht, an einer Abstimmung nicht teilzunehmen Das Recht, den Kanzler geheim zu wählen, steht dem Abgeordneten also nur aufgrund der Geschäftsordnung zu. Solange die Geschäftsordnung aber nicht geändert und kein Beschluß gefaßt ist, von ihr i m Einzelfall abzuweichen, ist die geheime Wahl vorgeschrieben und darf nicht durch zweifelhafte Manöver umgangen werden. Bei der Abstimmung über das konstruktive Mißtrauensvotum der CDU/CSU-Bundestagsfraktion am 27. A p r i l 1972 203 wurde erstmals die Frage aufgeworfen, ob eine solche Umgehung vorliegt, wenn sich Abgeordnete i n größerer Anzahl, ganze Fraktionen an der Abstimmung nicht beteiligen 2 0 4 ; diese Frage kann nicht nur i m Rahmen des A r t . 67 GG auftauchen 205 . Die Fraktionen von SPD und F.D.P. hatten ihren Abgeordneten empfohlen, der Abstimmung über das Mißtrauensvotum fernzubleiben 2 0 6 . Bis auf wenige Ausnahmen wurde dieser Empfehlung gefolgt 2 0 7 . Erreicht werden sollte dadurch, daß „Dissidenten" aus den eigenen Reihen sich bereits durch den Gang zur Wahlurne offenbaren mußten (solchen der Opposition aber der Vorteil der geheimen Wahl verblieb). Stellt man beim Erfordernis der geheimen Wahl, wie es herkömmlich geschieht 208 , nur auf den Moment ab, da der Abgeordnete sein Kreuzchen macht, so liegt natürlich kein Verstoß gegen die geheime Wahl vor. Die Norm hierauf zu reduzieren w i r d aber ihrem Sinn und Zweck nicht gerecht. Bei den Grundsätzen der Freiheit, der Gleichheit und der Allgemeinheit der Wahl ist anerkannt, daß sie nicht erst beim eigentlichen Wahlakt zu beachten sind 2 0 9 . Ebenso kommt dem Grundsatz der geheimen Wahl eine Vorwirkung zu, wenn nur so der Zweck der geheimen Wahl erfüllt werden kann, eine wirklich freie und unbeeinflußte Entscheidung dadurch zu sichern, daß sie nicht publik w i r d 2 1 0 . Auch die Ent203

Sten.Ber. 6.WP/183./27.4.1972/10714 i . V . m . Drs. 6/3380. Vgl. M . Müller, Z P a r l 1972, 275 ff.; Blischke, Der Staat 12 (1973), 65 ff. 204 Vgl. hierzu aus den Bundestagsdebatten v o m 26. u n d 27. A p r i l 1972 die Beiträge der Abgeordneten Dr. Althammer (Sten.Ber. 6.WP/182./26.4.1972/ 10595 f.), Spitzmüller (10599), Stücklen (10599 f.), Dr. Stark (10602), von Wrangel (10624), Dr. Barzel (10658) u n d Wehner (Sten.Ber. 6.WP/183./27. 4.1972/10702); siehe ferner Kreile f in: Die W e l t v. 4. 5.1972, S. 6. 205 v o r d e r W a h l des hessischen Ministerpräsidenten a m 1. Dezember 1982 wurde i n den Fraktionen v o n SPD u n d G R Ü N E N erwogen, der W a h l geschlossen fernzubleiben, siehe F A Z v. 26.11.1982, S. 8, u n d F A Z v. 30.11.1982, S.4. 206 Siehe M. Müller, ZParl 1972, 275, 280 f. 207 N u r 260 stimmberechtigte Abgeordnete gaben ihre Stimme ab, siehe Sten.Ber. 6.WP/183./27.4.1972/10714. 208 Y g i dig Nachweise bei Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 GG Rdnr. 34, sowie Grawert, Jura 1980, 601, 607. 20» BVerfGE 11, 266, 272; Maunz, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 42, 47, 51 ff. 210 Vgl. von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 53.

I. Entscheidungsrechte

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Scheidung, an einer Wahl nicht teilzunehmen, ist bereits Teil der Wahlentscheidung. Wenn, wie bei der Bundeskanzlerwahl, nur ein Kandidat zur Abstimmung steht und eine bestimmte Mindeststimmenzahl erreichen muß, ist die Nichtteilnahme an der Abstimmung Kundgabe der eigenen Entscheidung gegen den Vorgeschlagenen und Verzicht auf deren Geheimhaltung 2 1 1 . Zwar ist der Wähler grundsätzlich nicht verpflichtet, sein Wahlgeheimnis zu wahren. Aber es verstößt gegen den Grundsatz der geheimen Wahl, wenn ein Teil der Wähler geschlossen und demonstrativ auf das Wahlgeheimnis verzichtet, u m seine Stimmabgabe i n einem bestimmten Sinn kundzutun, da die übrigen geheim Abstimmenden damit zwangsläufig i n den Verdacht kommen, anders gestimmt zu haben als jene 2 1 2 . Hier kann es keinen Unterschied machen, ob jene Abgeordneten beim Ankreuzen oder Einwerfen des Stimmzettels ihre Entscheidung offenbaren oder ob sie i h r Abstimmungsverhalten durch ihre Nichtteilnahme kundtun. Wenn ein abstimmungswilliger Abgeordneter bereits m i t dem Gang zur Wahlurne seine Wahlentscheidung publik machen muß, kann von einer geheimen Wahl nicht mehr die Rede sein. Der einzelne Wahlberechtigte darf seine Entscheidung folglich nur insoweit offenbaren, als er das Wahlgeheimnis anderer Wähler nicht gefährdet 2 1 3 . Eine solche Gefährdung liegt aber vor, wenn durch kollektive Abstimmungsverweigerung der einen Vorschlag Ablehnenden eine künstliche Einstimmigkeit hergestellt wird, die die Entscheidung derer offenbart, die an der Wahl teilgenommen haben. Daß auch sonst bei einstimmig erfolgter geheimer Wahl die Stimmabgabe jedes einzelnen zutage t r i t t , ist unvermeidlich. Geheime Abstimmungen sind aber i n der Regel gerade dort vorgeschrieben, wo Einstimmigkeit nicht zu erwarten ist. Ziel des beim konstruktiven Mißtrauensvotum am 27. A p r i l 1972 praktizierten Verfahrens war es, von vornherein auszuschließen, daß der Kanzlerkandidat der bisherigen Opposition Stimmen aus den Regierungsfraktionen erhielt, bzw. Angehörige dieser Fraktionen, die der Empfehlung zuwider doch an der 211 Die Frage, ob die Bekanntgabe der Teilnehmer an einer geheimen W a h l das Wahlgeheimnis verletze, haben Geschäftsordnungs- u n d Rechtsausschuß des Bundestages verneint, siehe Troßmann, ParlR, § 54a Rdnr. 8; zust. Achterberg, Verhandlung, S. 112. Dem k a n n nicht beigepflichtet werden, vgl. — zum geheimen Wahlrecht des Bürgers — Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 54: „Auch eine Bekanntgabe der Nichtwähler wäre v e r fassungswidrig, da auch i n der Unterlassimg einer Stimmabgabe eine p o l i tische Entscheidung liegen kann." Ebenso Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 GG Rdnr. 38; von Münch, i n : ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 53. 212 BayVerfGHE 6,186,199; von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 50; Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 GG Rdnr. 36; Nohlen, in: Sternberger/ Vogel, Die W a h l der Parlamente 1/1, S. 1, 25; Schambeck, JÖR 21 (1972), 247, 266. 218 Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 G G Rdnr. 36. — Gr awert, Jura 1980, 601, 607, geht auf diesen Gesichtspunkt nicht ein.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen A k o n s m ö g l i c h k e i t e n

Abstimmung teilnehmen wollten, zu verdächtigen und es ihnen anhand des Wahlergebnisses u. U. nachweisen zu können, daß sie für den Vorschlag des politischen Gegners votiert haben. Schon i n dieser Gefahr, die Wahlentscheidung bestimmter Abgeordneter offenkundig zu machen, liegt eine Verletzung des Grundsatzes der geheimen Wahl. Eine geheime Wahl läßt sich somit nur sichern, wenn i n solchen Fällen jeder Abgeordnete verpflichtet ist, an der Abstimmung teilzunehmen. Dagegen erhebt sich aber der Einwand, der Abgeordnete habe das Recht, an einer Wahl oder Abstimmung nicht teilzunehmen 2 1 4 . Wie oben bereits erwähnt 2 1 5 , liegt auch die Nichtausübung einer Befugnis i m konkreten Fall grundsätzlich innerhalb des dem Abgeordneten gewährten Freiraums. I m Einzelfall kann sich jedoch die generelle Pflicht zur M i t w i r k u n g i m Parlament i n eine konkrete Pflicht zur Wahrnehmung einer Befugnis i n einer bestimmten Situation verdichten und die Freiheit des Abgeordneten, von seinen Rechten keinen Gebrauch zu machen — auch hier besteht i m übrigen eine Mißbrauchsschranke —, begrenzen. Läßt die Verfassung eine geheime Wahl zu, so garantiert sie, daß diese auch tatsächlich möglich ist, wenn sich der Geschäftsordnungsgeber für sie entscheidet 216 . Folglich ist das Recht, an einer Abstimmung nicht teilzunehmen, dahingehend eingeschränkt, daß sich ein Abgeordneter, von Ausnahmen — ζ. B. Krankheit — abgesehen 217 , an einer geheimen Kanzlerwahl beteiligen muß, sofern (auch) durch seine Nichtteilnahme eine geheime Wahl nicht mehr gewährleistet ist. Diese Einschränkung seiner Mandatsausübungsfreiheit ist materiell betrachtet minimal: Seinen Unwillen mit der Abstimmung oder seine Unzufriedenheit mit dem Kandidaten kann der Abgeordnete durch eine Stimmenthaltung oder durch eine ungültige Wahl hinreichend zum Ausdruck bringen. Daß er seine Ablehnung, anders als bei einer offenen A b stimmung, nicht durch sein Fernbleiben demonstrieren kann, macht gerade den Charakter der geheimen Entscheidung aus 2 1 8 . Die Abstimmung über das konstruktive Mißtrauensvotum am 27. A p r i l 1972 verstieß folglich gegen die Geschäftsordnung 219 . Da das 214

So ζ. B. Troßmann,

ParlR, § 98 Rdnr. 13; Blischke,

Der Staat 12 (1973),

65, 73. 215

Siehe oben bei u n d i n Fn. 156. Keinesfalls folgt aus dem Recht auf Nichtteilnahme, w e i l es i n bestimmten Fällen das Wahlgeheimnis beeinträchtigen kann, die Unzulässigkeit der geheimen Wahl. 217 Auch hier gibt es Mißbrauchsmöglichkeiten, aber keine F r a k t i o n w i r d auf die Idee verfallen, die K r a n k h e i t von 50 oder gar 200 Abgeordneten zu reklamieren. 218 Eine Parallele zu allgemeinen Wahlen läßt sich wegen der Masse u n d der A n o n y m i t ä t der Wähler u n d der Vielzahl der Wahlmöglichkeiten nicht ziehen. 219 Ebenso i m Ergebnis auch Kreile, in: Die Welt v. 4. 5. 1972, S. 6. 216

I.

schgsrechte

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Grundgesetz aber keine geheime Wahl vorschreibt und es einen verfassungsrechtlichen Anspruch des einzelnen Abgeordneten auf Beachtung der Geschäftsordnung nicht gibt 2 2 0 , wurde jedoch kein Abgeordneter i n seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt 2 2 1 .

II. Vorschlagsrechte A. Wahlvorschlagsrechte

Wahlentscheidungen setzen Wahlvorschläge voraus. Der Bedeutung des Bundestages entspricht es, daß die Vorschläge aus der Mitte des Parlaments kommen. Ausnahmen muß die Verfassung ausdrücklich anordnen: Nach A r t . 63 Abs. 1 GG findet die Wahl des Bundeskanzlers auf Vorschlag des Bundespräsidenten statt 2 2 2 . Da jeder Abgeordnete das Recht zu wählen hat, liegt die Frage nahe, ob auch jedem Abgeordneten das Recht zusteht, einen Wahlvorschlag einzubringen. 1. Das des Staatsbürgers

Wahlvorschlagsrecht als bloßes Mitwirkungsrecht

Die Verfassung nimmt hierzu explizit nicht Stellung. Fragen des Wahlvorschlagsrechts spielten bislang i m innerparlamentarischen Bereich keine große Rolle. Behandelt wurden sie aber i m Zusammenhang m i t dem Wahlvorschlagsrecht des Staatsbürgers bei den allgemeinen Wahlen zum Parlament. I n der Möglichkeit, Wahlvorschläge zu machen, sieht das BVerfG ein Kernstück des Bürgerrechts auf aktive Teilnahme an der Wahl. Das Wahlvorschlagsrecht sei dem Aktivbürger als „integrierender Bestandteil seines Wahlrechts" garantiert 2 2 3 . Das Gericht fügt aber hinzu: „zumindest i m Zusammenwirken mit anderen 220 Auch der Grundsatz der intraparlamentarischen Organtreue — vgl. hierzu unten bei Fn. 559 — k a n n nicht bloß geschäftsordnungswidriges i n verfassungswidriges Handeln transformieren. 221 Kreile, in: Die W e l t v. 4. 5. 1972, S. 6, sieht demgegenüber auch einen Verstoß gegen die freie Wahl. 222 H ä l t m a n begrifflich eine W a h l n u r bei einer A u s w a h l unter mehreren Kandidaten für gegeben, so handelt es sich, streng genommen, u m keine Wahl, sondern u m eine A b s t i m m u n g über den Vorschlag des Bundespräsidenten, siehe von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 63 A n m . I I I 2 a; Schenke, in: B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 67. — Vgl. aber Rothaug, Leitungskompetenz, S. 135, der keine eindeutigen Unterscheidungsmerkmale u n d wesensmäßigen Unterschiede zwischen W a h l u n d A b s t i m m u n g feststellt; zust. Lecheler, AöR 107 (1982), 655. 656. 223 BVerfGE 41, 399, 417; siehe ferner BVerfGE 47, 253, 282. Aus der L i t e ratur: Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 G G Rdnr. 7.

8 Abmeier

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Wahlberechtigten" 2 2 4 . I n früheren Entscheidungen hatte es sich wiederholt m i t gesetzlichen Unterschriftenquoren befaßt und ihre grundsätzliche Zulässigkeit festgestellt 225 . Damit kann das Wahlvorschlagsrecht nicht mehr als Individualrecht bezeichnet werden. Es ist vielmehr als Gruppenrecht ausgestaltet 226 . Dem einzelnen Staatsbürger steht nur ein Vorschlagsmitwirkungsrecht zu. 2. Das Wahlvorschlagsrecht im Parlament: Gruppenrecht oder Befugnis des einzelnen Abgeordneten? Gleiches t r i f f t möglicherweise für den Abgeordneten i m Parlament zu. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß dieselben Erwägungen, die beim Aktivbürger die Ausgestaltung als Gruppenrecht erzwangen, oder ähnlich gravierende Gründe auch für die Wahl i m Parlament zutreffen. Das BVerfG führt zur Zulässigkeit der Unterschriftenquoren aus, i h r legitimes Ziel sei, der Stimmenzersplitterung vor der Wahl zu begegnen und die Zulassung nur solcher Wahlvorschläge zu sichern, von denen vermutet werden könne, daß hinter ihnen eine politisch ernst zu nehmende Gruppe stehe 227 . Das ohnehin sehr vage K r i t e r i u m der Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlages bietet wohl kaum einen ausreichenden Grund, einem Abgeordneten das Vorschlagsrecht zu versagen. Für legit i m hält das BVerfG aber auch den Versuch des Gesetzgebers, den Wähler davor zu schützen, seine Stimme einem aussichtslosen Bewerber zu geben und sie damit wegzuwerfen 2 2 8 . Dieses „Weg werf "-Argument kann — ebenso wie Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit des Parlaments bzw. des zu wählenden Gremiums — nur i m Zusammenhang m i t der konkreten Wahl, insbesondere m i t dem Wahlverfahren, geprüft werden. a) Die Wahlen von Einzelpersonen aa) Die Verfahren bei der Wahl des Bundestagspräsidenten, des Wehrbeauftragten und des Bundeskanzlers Bei der Wahl des Bundestagspräsidenten (§2 GeschO) kann jeder Abgeordnete einen Wahlvorschlag einbringen 2 2 9 . Dies gilt auch für einen zweiten Wahlgang, der notwendig wird, wenn kein Kandidat die Stim224

BVerfGE 41, 399, 417. BVerfGE 3, 19, 25 ff.; 3, 383, 394 ff.; 4, 375, 381 ff.; 12, 135, 137. — Das Unterschriftenquorum schränkt das aktive u n d das passive Wahlrecht ein, vgl. BVerfGE 60, 162, 167 f.; a. A . Merten, in: Fs. f. Broermann, S. 301, 306. 226 Seifert, Bundeswahlrecht, § 18 B W G Rdnr. 2. 227 BVerfGE 4, 375, 381 f.; 12, 135, 137. 228 BVerfGE 4, 375, 381. 229 Troßmann, ParlR, § 2 Rdnr. 2.1; Ritzel/Bücker, Hdb., § 2 A n m . I c). U n zutreffend Lechner/Hülshoff, Parlament u n d Regierung, S. 187 (§ 2 A n m . 2). 225

I.

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men der Mehrheit des Bundestages erhalten hat. W i r d diese Mehrheit erneut verfehlt, so findet ein dritter Wahlgang m i t den beiden Anwärtern statt, die die höchsten Stimmenzahlen erzielen konnten. I n der parlamentarischen Praxis ist es üblich, daß das A m t des Parlamentspräsidenten von der stärksten Fraktion besetzt und der Kandidat von i h r vorgeschlagen wird. Doch führt diese parlamentarische Übung nicht zu einem Recht der stärksten Fraktion auf dieses A m t und damit auch nicht zu einem rechtlichen Vorschlagsmonopol 230 . Eine solche Beschränkung des Vorschlagsrechts des einzelnen Abgeordneten 2 3 1 wie auch u. U. der Mehrheit des Bundestages — bislang verfügte nur i m 3. Deutschen Bundestag die stärkste Fraktion über die Mehrheit der Abgeordnetensitze — sieht die Verfassung nicht vor. Bei dem Anspruch der stärksten Fraktion handelt es sich u m einen sinnvollen parlamentarischen Brauch; rechtliche Verbindlichkeit kommt i h m jedoch nicht zu 2 3 2 . Während bei der Wahl des Bundestagspräsidenten theoretisch jeder Bundestagsabgeordnete einen Kandidaten vorschlagen kann, steht i h m dieses Recht bei der Wahl des Wehrbeauftragten des Bundestages nicht zu. Hier sind vorschlagsberechtigt der Bundestagsausschuß für Verteidigung, die Fraktionen und so viele Abgeordnete, wie nach der Geschäftsordnung der Stärke einer Fraktion entsprechen (§ 13 Satz 2 WBeauftrG). Erreicht kein Kandidat die erforderliche Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so muß die Wahl wiederholt werden 2 3 3 . Der Bundeskanzler wurde bislang — rechtlich betrachtet — immer aufgrund eines Vorschlags des Bundespräsidenten gemäß A r t . 63 Abs. 1 GG gewählt, sieht man von Helmut Kohl ab, der am 1. Oktober 1982 nach einem erfolgreichen Mißtrauensvotum gem. A r t . 67 G G 2 3 4 zum Kanzler ernannt wurde. Verfehlt der vom Bundespräsidenten Vorge230 Dies zeigt auch die Praxis. So fragte der Alterspräsident W. Brandt bei der W a h l des Bundestagspräsidenten i n der 1. Sitzung des 10. Deutschen Bundestages, nachdem der Vorsitzende der stärksten F r a k t i o n den Abg. Dr. Barzel vorgeschlagen hatte, ob weitere Vorschläge gemacht würden, Sten. Ber. 10.WP/1./29.3.1983/5. I n der Praxis des Deutschen Bundestages k a m es auch vereinzelt zu mehreren W a h l Vorschlägen, siehe Sten.Ber. l.WP/177. 9. 1949/3; 2.WP/55./16.11.1954/2697. Siehe ferner Troßmann, ParlR, § 2 Rdnr. 2.1-3; Ritzel/Bücker, Hdb., § 2 A n m . I c). 231 Tangiert wäre nicht n u r die aktive, sondern auch die passive Komponente des Vorschlagsrechts: die rechtliche Möglichkeit, f ü r eine W a h l v o r geschlagen zu werden. F ü r das A m t könnten n u r Mitglieder der stärksten F r a k t i o n kandidieren. 232 Vgl. Jekewitz, RuP 13 (1977), 98 ff.; ferner Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 436 f. (Konvention); aber auch Stern, StaatsR I, S. 1030 (parlamentarisches Gewohnheitsrecht). Z u r Bedeutung des § 7 Abs. 5 GeschO vgl. Troßmann, ParlR, § 2 Rdnr. 2.3; Meyn, J Z 1977, 167, 168. 238 Vgl. die erfolglose W a h l des Wehrbeauftragten v. 13. 3. 1975 (Sten.Ber. 7.WP/155./13. 3.1975/10783). 234 Siehe Sten.Ber. 9.WP/118./1.10.1982/7201.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

schlagene hingegen die vorgeschriebene Mehrheit 2 3 5 , so beginnt eine zweite Wahlphase. Binnen vierzehn Tagen kann der Bundestag mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder einen Bundeskanzler wählen (Art. 63 Abs. 3 GG). Das Wahlvorschlagsrecht geht i n dieser zweiten Wahlphase auf die Abgeordneten über 2 3 6 . Von einem Initiativrecht des Bundestages zu sprechen 237 ist ungenau, denn nicht der Bundestag als solcher, sondern die Abgeordneten besitzen ein Wahl vorschlagsrecht 238 . § 4 Satz 2 GeschO verlangt, daß Wahlvorschläge von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages oder von einer Fraktion, die mindestens ein Viertel der Mitglieder umfaßt, unterzeichnet werden. Dies gilt für alle Wahlgänge nach A r t . 63 Abs. 3 GG und, falls innerhalb der Vierzehntagesfrist kein Kanzler gewählt wurde, für den ersten und einzigen 2 3 9 Wahlgang der dritten Wahlphase gem. A r t . 63 Abs. 4 GG, i n der der Bewerber m i t den meisten Stimmen gewählt ist. Die unterschiedlichen Regelungen erstaunen: bei der Wahl des Bundestagspräsidenten ein Vorschlagsrecht für jeden Abgeordneten, bei der Kanzlerwahl hingegen das höchste Quorum, das die Geschäftsordnung kennt. Wie wenig die Bestimmungen ein geschlossenes Gesamtkonzept bilden, verdeutlicht § 9 Abs. 1 G über die Wahl des Bundespräsidenten, nach dem jedes der mehr als 1000 Mitglieder der Bundesversammlung selbst i m dritten und letzten Wahlgang das Recht besitzt, einen Kandidaten für das A m t des Bundespräsidenten vorzuschlagen. bb) Zur rechtlichen Zulässigkeit

von Vorschlagsquoren

Das BVerfG hat sich m i t der Ausgestaltung des Wahlvorschlagsrechts zwar nicht anhand einer parlamentsrechtlichen Norm auseinandergesetzt, doch seine Erwägungen zu § 64 Abs. 2 Satz 1 schl.-holst. GemO 2 4 0 lassen sich auf Wahlen innerhalb des Bundestages übertragen. 235 I n drei Fällen w a r die Mehrheit äußerst knapp, vgl. die Zusammenstell u n g der Kanzlerwahlen bei Ritzel/Bücker, Hdb., § 4 A n m . 2 c). 23β D e r Vorschlag des Bundespräsidenten steht als solcher nicht mehr zur Wahl, Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 246 f. (a. A . Schäfer, Bundestag, S. 23), er k a n n aber v o n den Abgeordneten aufgegriffen werden. Dem Bundespräsidenten steht auch nicht das Recht zu weiteren Vorschlägen zu, so aber Glum, Das parlamentarische Regierungssystem, S. 347; siehe von MangoldtlKlein, GG, A r t . 63 A n m . I I I 1 e u n d I V 1; Schenke, in: B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 81. 237

So Lippert, Bestellung, S. 303. Vgl. BVerfGE 1, 144, 153 (zum Gesetzesinitiativrecht). 239 Ausnahme: Bei Stimmengleichheit der Kandidaten findet zutreffender Ansicht nach eine Stichwahl statt; vgl. Herzog, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 63 Rdnr. 45; Schenke, i n : B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 92. Zweifelhaft ist, ob es auch bei einer Nichtannahme der W a h l zu einer Wiederholung kommt, vgl. Schenke, Rdnr. 102. 240 BVerfGE 38, 258, 277. 238

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Gemäß dieser Vorschrift w i r d der hauptamtliche Bürgermeister auf Vorschlag einer Partei oder einer anderen Vereinigung i n der Stadtvertretung, der bei einer proportionalen Verteilung nach ihrer Sitzzahl mindestens die Stelle eines hauptamtlichen Magistratsmitglieds zustünde, gewählt. Nach Ansicht des Gerichts ist es, „ u m eine unbegrenzte Stimmenzersplitterung zu vermeiden und die Übersichtlichkeit des Wahlvorganges zu wahren, legitim, nur solche Wahlvorschläge zuzulassen, von denen angenommen werden kann, daß sie eine gewisse Erfolgsaussicht haben" 2 4 1 . Dazu sei eine vorherige Klärung i n den verschiedenen Gruppen der Stadtvertretung unvermeidlich. Diese für die Durchführung der Wahl unentbehrliche Funktion übten üblicherweise die Fraktionen aus. „Deshalb ist es grundsätzlich von Verfassungs wegen erlaubt, das Wahlvorschlagsrecht auf die Fraktionen zu beschränken (BVerfGE 27, 44, 51 f.) 2 4 2 ." Dieser Verweis auf die Entscheidung des Gerichts vom 22. 7. 1969 ist als Begründung untauglich. I n jener Entscheidung hat nämlich das BVerfG nur untersucht, ob auch den Fraktionen Rechte bei der Wahl des Ministerpräsidenten zustehen 243 , aber keine Aussage zu der Frage getroffen, ob es zulässig ist, das Wahlvorschlagsrecht bei den Fraktionen zu monopolisieren. Auch die Feststellung des Gerichts, die vorbereitende Funktion der Wahl falle nach der ununterbrochenen Praxis i n Schleswig-Holstein den Fraktionen zu, kann eine Beschneidung des Wahlvorschlagsrechts der Abgeordneten nicht legitimieren. Daß die Funktion üblicherweise von den Fraktionen ausgeübt wird, sagt nichts darüber aus, daß sie nur von den Fraktionen erfüllt werden dürfe. Immerhin erkennt das BVerfG, daß mit der Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die Fraktionen „eine gewisse Einschränkung der Freiheit des einzelnen Gemeindevertreters verbunden (ist)" 2 4 4 . Eine derartige Mediatisierung bleibe jedoch so lange i m Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, als sie nicht über das hinausgehe, was zur Sicherung des Wahl Vorganges geboten sei 2 4 5 . Dies sei hier nicht der Fall: „Es ist der Sache angemessen, wenn das Wahlvorschlagsrecht den Fraktionen vorbehalten bleibt, auf die bei einer verhältnismäßigen Verteilung ihrer Stärke nach mindestens ein hauptamtlicher Stadtrat entfallen würde. Dieses K r i t e r i u m für die Erfolgsaussicht eines Wahlvorschlages ist geeignet, von vornherein aussichtslose Vorschläge zu unterbinden, und andererseits i m Hinblick darauf, daß für die Wahl des 241

Ebd. Ebd. 243 Z u r v o m Gericht m i t 5 gegen 3 Stimmen — siehe BVerfGE 27, 44, 52 — bejahten Zulässigkeit des Antrags der F r a k t i o n vgl. Häberle, JZ 1969, 613 f. Fn. 10. 244 BVerfGE 38, 258, 277; vgl. hierzu Borchert, AöR 102 (1977), 210, 238. 245 BVerfGE 38, 258, 277; so bereits BVerfGE 10, 4, 14. 242

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

hauptamtlichen Bürgermeisters eine absolute Mehrheit erforderlich ist, nicht übermäßig 2 4 6 ." Ausgangspunkt des Verfassungsgerichts ist zwar die Feststellung, daß die Mediatisierung des Abgeordneten nicht über das zur Sicherung des Wahlvorgangs Gebotene hinausgehen dürfe. Das „Gebotene" verwandelt sich aber flugs i n das „Angemessene": „Es ist der Sache angemessen . . . " Bei der anschließenden Prüfung verwendet das Gericht zwar die Topoi des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Bemerkenswerterweise übergeht es dabei aber das K r i t e r i u m der Erforderlichkeit 2 4 7 . Wer die fragliche Bestimmung gerade an diesem K r i t e r i u m mißt, gerät i n größte Schwierigkeiten, sie zu rechtfertigen. Abgesehen davon, daß das K r i t e r i u m der Erfolgssausicht mit der Fraktionseigenschaft nicht untrennbar verbunden ist — die kleinste Fraktion besitzt nicht höhere Erfolgsaussichten als eine starke Minderheit der größten Fraktion, die keinen Wahlvorschlag unterbreiten kann —, zeigen die Verfahrensvorschriften für die Wahl des Bundespräsidenten oder des Bundestagspräsidenten deutlich, daß ein Wahlvorschlagsmonopol einer Fraktion oder auch nur die Ausgestaltung als Gruppenrecht nicht erforderlich ist, u m das Parlament funktionstüchtig zu erhalten. Doch kann, wie oben betont wurde 2 4 8 , eine Geschäftsordnungsbestimmung nicht bereits dann als verfassungswidrig angesehen werden, wenn auch eine andere Lösung möglich gewesen wäre, die dem Abgeordneten einen größeren Handlungsspielraum belassen hätte. Dem Parlament bleiben i n der Regel Wertungs- und Entscheidungsspielräume, wie es die verschiedenen Anforderungen an die Verfahrensordnung berücksichtigen und gegeneinander abwägen will. Da aber das Wahlvorschlagsrecht m i t dem Wahlrecht i. e. S. eng verbunden und dieses die wichtigste Befugnis des einzelnen Abgeordneten ist, bedarf die gruppenrechtliche Ausgestaltung des Vorschlagsrechts besonderer Begründung. Die Übersichtlichkeit des Wahlvorgangs zu wahren stellt keine ausreichende Legitimation dar, dem einzelnen Abgeordneten ein Vorschlagsrecht zu versagen. Nach allen Erfahrungen führt das Vorschlagsrecht des einzelnen Abgeordneten weder zu nicht zu bewältigenden technisch-praktischen Problemen noch zu einer Überforderung der A n gehörigen des Wahlkörpers. Davon auszugehen, daß i n ein und derselben konkreten Situation auch nur ein nennenswerter Prozentsatz der Abgeordneten tatsächlich eigene Vorschläge einreicht, wäre irreal 2 4 9 . 246

BVerfGE 38, 258, 277 f. Vgl. Borchert, AöR 102 (1977), 210, 238: „Das Gericht bagatellisiert m i t seiner Begründung die Folgen, die der Entzug des Vorschlagsrechts für den einzelnen Abgeordneten hat." 248 Siehe oben 4. Kap. bei Fn. 46. 249 Vgl. Borchert, AöR 102 (1977), 210, 238. 247

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Daß Kandidaten, die von nur einem Abgeordneten vorgeschlagen wurden, kaum Aussicht haben, gewählt zu werden, t r i f f t zu, ist aber für sich betrachtet ungeeignet, das Vorschlagsrecht zu beschränken. Zwar nimmt das Quorum, betrachtet man allein das Ergebnis, nur das vorweg, was der Vorschlag bei der Abstimmung i m Plenum ohnehin erleiden würde: einen Mißerfolg mangels ausreichender Unterstützung. Doch macht es für den einzelnen Abgeordneten einen Unterschied, ob sich das Plenum selbst m i t seinem eigenständigen Vorschlag befassen muß oder ob er erst die Hürde eines Quorums nehmen muß, u m eine Plenarentscheidung herbeiführen zu können. Wieso sollte ein Abgeordneter daran gehindert werden, den Kandidaten seiner Wahl vorzuschlagen — zumindest, wenn er damit den objektiven Zweck der Wahl, die Besetzung des Amtes, nicht verhindert oder nicht wesentlich erschwert? I m übrigen ließen sich, stellte man allein auf die Erfolgsaussichten ab, drastische Erhöhungen sämtlicher Antragsquoren rechtfertigen. Damit aber würde ein wesentlicher Sinn des parlamentarischen Geschehens, nach dem dieses der Darstellung gerade nicht nur der Mehrheit, sondern auch der sich i n den einzelnen Abgeordneten dokumentierenden Vielfalt i n Volk und Parlament dient, verkannt. Das BVerfG stellt bei der Zulässigkeit eines gruppenrechtlichen Vorschlagsrechts entscheidend auf den Gesichtspunkt ab, daß der Wähler davor geschützt werden müsse, seine Stimme „wegzuwerfen" 2 5 0 . Von einem „Wegwerfen" der Stimme zu sprechen ist jedoch, jedenfalls i m parlamentarischen Rahmen, der trotz der Größenordnung des Parlaments noch als überschaubar bezeichnet werden kann, problematisch. Wieso sollte ein Abgeordneter nicht bewußt einen Außenseiter unterstützen und wählen dürfen? Hinzu kommt, daß bei den hier interessierenden Wahlen — zumindest i n den ersten Wahlgängen — eine Mehrheit der Wahlberechtigten gefordert ist und damit die „weggeworfene" Stimme nie dazu führen kann, daß ein Bewerber gewählt ist, dessen Wahl der Abgeordnete bei anderer persönlicher Wahlentscheidung hätte verhindern können. Schließlich bleibt als Rechtfertigung des Quorums das Ziel, eine Stimmenzersplitterung zu vermeiden und damit eine Mehrheitsbildung zu erleichtern 2 5 1 . Die Beschränkung des Vorschlagsrechts garantiert zwar noch keine erfolgreiche Wahl, denn es steht jedem Abgeordneten frei, auf die Begrenzung der Bewerberliste m i t einer Stimmenthaltung oder mit einer ungültigen Stimme zu reagieren und damit gerade keinen Beitrag zur Mehrheitsbildung zu leisten. Doch spricht viel für die Prognose, daß ein guter Teil der Abgeordneten, die sich für chancenlose 250 BVerfGE 4, 375, 381. 251 BVerfGE 12, 135, 137.

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Außenseiter entschieden hätten, nun andere Kandidaten m i t besseren Erfolgsaussichten wählen werden. Das Ziel, das m i t einer Wahl erreicht werden soll, die Besetzung des Amtes zu sichern, rechtfertigt gewiß Einschränkungen des Wahlvorschlagsrechts. Dem einzelnen Abgeordneten das Vorschlagsrecht von vornherein gänzlich zu versagen weckt allerdings Bedenken 2 5 2 . Zum einen steht gar nicht fest, ob die Gewährung des Rechts eine Mehrheitsbildung verhinderte 2 5 3 — die Nominierung von 20 Kandidaten ist unschädlich, wenn einer die erforderliche Mehrheit erhält —, zum anderen wäre, falls tatsächlich keine Mehrheit zustande käme, damit die Wahl keinesfalls endgültig gescheitert. Ein Ausgleich zwischen den Interessen des einzelnen Abgeordneten, Wahlvorschläge zu unterbreiten, und denen des Parlaments an einer erfolgreichen Wahl läßt sich dadurch herstellen, daß dem einzelnen Abgeordneten i m ersten Wahlgang das Recht zusteht, seinen Kandidaten zu präsentieren, bei eventuell folgenden Wahlvorgängen der Geschäftsordnungsgeber aber den Gesichtspunkt, eine Wahlentscheidung zu erleichtern, stärker gewichten kann. Er kann das Wahlvorschlagsrecht eingrenzen und als Gruppenrecht ausgestalten oder eine Stichwahl zwischen den erfolgreichsten Bewerbern vorschreiben. Der möglicherweise wegen der Stimmenzersplitterung erfolglose erste Wahlgang belastet die Arbeit und die Interessen des gesamten Parlaments nicht unzumutbar — anders als ein Gesetzentwurf setzt ein Wahlvorschlag kein aufwendiges Verfahren i n Gang —, während die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts i n den weiteren Wahlgängen von dem Abgeordneten hinzunehmen ist, nachdem er seinen Kandidaten bei der ersten Abstimmung zur Wahl hat stellen können 2 5 4 . Mißt man die i n Betracht kommenden Wahlvorschriften an diesen Grundsätzen, so bestehen gegen das Verfahren der Wahl des Bundestagspräsidenten keine Bedenken, da jeder Abgeordnete i m ersten Wahlgang einen Kandidaten vorschlagen kann. Daß die Abgeordneten auch 252 Vgl. (zu Vorschlägen zur W a h l der Landschaftsverbandsversammlungen i n Nordrhein-Westfalen) Frowein, DÖV 1982, 49, 54. 288 Vgl. Borchert, AöR 102 (1977), 210, 238. 254 Linck, D Ö V 1975, 689, 691, und, sich i h m anschließend, Kleffmann, Rechtsstellung, S. 120, w o l l e n die Zulässigkeit individueller oder k o l l e k t i v e r Wahrnehmung parlamentarischer Befugnisse danach ausrichten, ob sie dem Kontrollrecht oder der Teilhabe des Parlaments an der Staatsleitung zuzuordnen sind. Es erscheint jedoch fraglich, ob aus diesem K r i t e r i u m sachgerechte Lösungen abzuleiten sind. (Zweifelhaft ist auch Lincks Gleichsetzung v o n Arbeitsparlament u n d Teilhabe an der Staatsleitung einerseits u n d Redeparlament u n d K o n t r o l l t ä t i g k e i t andererseits.) W i l l m a n das Wahlvorschlagsrecht, auf das Linck u n d K l e f f m a n n nicht ausdrücklich eingehen, i n die K a tegorien Teilhabe an der Staatsleitung oder Kontrolle einordnen, so steht es gewiß der Teilhabe näher. Aus diesem Grunde aber eine individuelle Ausgestaltung abzulehnen k a n n wegen des fehlenden oder allenfalls geringen Zeit- u n d Arbeitsmehraufwands nicht überzeugen.

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noch i m zweiten Wahlgang vorschlagsberechtigt sind, geht über die verfassungsrechtlichen Anforderungen hinaus. Demgegenüber verletzt § 13 WBeauftrG den Abgeordneten i n seinen Rechten, indem er i h m bereits für den ersten Wahlgang kein Vorschlagsrecht einräumt. A m schwierigsten ist die Kanzlerwahl nach A r t . 63 Abs. 3 und 4 GG zu beurteilen. Zwar kommt es auch hier zu einem ersten Wahlgang aufgrund von Vorschlägen aus dem Parlament, doch hat bereits ein Wahlgang stattgefunden, i n dem der Vorschlag des Bundespräsidenten aber nicht die erforderliche Mehrheit erreicht hat. Dem Argument zugunsten einer gruppenrechtlichen Lösung, daß die Ausgestaltung der Kanzlerwahl mit dem Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten bereits eine atypische Trennung von Wahl- und Wahl vorschlagsrecht vollzogen habe, läßt sich zwar entgegenhalten, daß diese Trennung gerade nur für die erste Wahlphase gegeben sei. Gegen eine Pflicht der Geschäftsordnung, dem einzelnen Abgeordneten ein Vorschlagsrecht einzuräumen, sprechen aber gute Gründe. Die erfolglose erste Wahlphase hat gezeigt, daß selbst für den Kandidaten mit den vermeintlich besten Chancen (zumindest noch) keine ausreichende Mehrheit vorhanden ist. Es ist legitimes Anliegen der Verfahrensordnung, das Ende der Regierungskrise herbeiführen zu helfen und daher Verfahrensregeln vorzusehen, die eine Mehrheitsbildung erleichtern. Läßt sich somit eine gruppenrechtliche Ausgestaltung des Vorschlagsrechts bereits für die zweite Wahlphase gem. A r t . 63 Abs. 3 GG rechtfertigen, so ist sie erst recht i n der dritten Wahlphase gem. A r t . 63 Abs. 4 GG zulässig. A u f zusätzliche Erwägungen kommt es hier nicht an, etwa auf das Bestreben, angesichts des A r t . 63 Abs. 4 Satz 3 GG eine möglichst hohe Stimmenzahl für den Gewählten zu begünstigen, oder auf die Absicht, das „Wegwerfen" von Stimmen zu vermeiden — dieser Gesichtspunkt w i r d hier relevant, da gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Aus der Regelung für die Wahl des Bundespräsidenten, nach der jedes Mitglied der Bundesversammlung auch i m alles entscheidenden dritten Wahlgang vorschlagsberechtigt bleibt, kann nicht auf die Unzulässigkeit anderer Verfahrensgestaltungen geschlossen werden. I m Zusammenhang mit der Wahl des Bundeskanzlers nach A r t . 63 GG ist noch kurz auf die Wahlverfahren nach A r t . 67 und 68 GG einzugehen. Die Geschäftsordnung fordert für den Antrag, dem Bundeskanzler gem. A r t . 67 GG das Mißtrauen auszusprechen und einen bestimmten Kandidaten zum Nachfolger zu wählen, die Unterzeichnung durch ein Viertel der Mitglieder des Bundestages oder einer Fraktion, die mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestages umfaßt 2 5 5 . Ebenfalls auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages kann der 255

§ 97 Abs. 1 Satz 2 GeschO.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Bundestag nach einer verlorenen Vertrauensabstimmung gem. A r t . 68 GG einen anderen Bundeskanzler wählen 2 5 6 . Daß ein Mißtrauensantrag gem. A r t . 67 Abs. 1 GG nicht vom einzelnen Abgeordneten eingebracht werden kann, weckt keine Bedenken. Gesichtspunkte der raschen Lösung einer Krise spielen hier jedoch keine Rolle. Auch wenn i n den beiden Fällen, i n denen A r t . 67 GG bislang angewandt wurde 2 5 7 , die Regierung tatsächlich i n einer Krise steckte, kann dies einem Mißtrauensantrag nicht generell entnommen werden. Anders als i m Rahmen des Art. 63 GG handelt es sich aber beim Verfahren nach A r t . 67 GG nicht u m die vorgeschriebene Wahl des Bundeskanzlers, sondern u m eine nach der Verfassung mögliche A b wahl des amtierenden durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers. Ein allgemeines Recht, bei einer Wahl Kandidaten vorzuschlagen, enthält aber nicht zugleich das Recht, die Ablösung eines Amtsinhabers verlangen zu können. Vielmehr drängt es sich geradezu auf, daß der Geschäftsordnungsgeber nach einer erfolgreichen Wahl Gesichtspunkten der Stabilität wie der effektiven Gestaltung der parlamentarischen A r beit Vorrang vor personellen Änderungswünschen einzelner Abgeordneter einräumt. Dem Abgeordneten bleiben andere Möglichkeiten, sein Mißfallen über den amtierenden Bundeskanzler auszudrücken. So verstößt die Geschäftsordnung — unabhängig davon, daß die Verfassung schon bei der Wahl des Kanzlers gem. Art. 63 GG dem einzelnen Abgeordneten kein Vorschlagsrecht gewährt — nicht gegen Rechte des Abgeordneten, wenn sie einen Mißtrauensantrag eines einzelnen Abgeordneten, über den das Parlament zu befinden hätte und der insoweit — anders als Wahlvorschläge zu ohnehin durchzuführenden Wahlen — dem einzelnen Abgeordneten direkten Einfluß auf die Tagesordnung gewährte, nicht zuläßt. Ähnliche Gesichtspunkte gelten auch für die Beurteilung des Verfahrens nach A r t . 68 GG. Der Ablehnung der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers durch den Bundestag folgt nicht zwingend eine (zumindest versuchte) Wahl eines neuen Bundeskanzlers. Anders als i m Rahmen des A r t . 63 GG muß nicht gewählt werden, sondern es besteht nur die Möglichkeit, eine Wahl durchzuführen. Wie bei A r t . 67 GG handelt es sich u m die Abwahl des (wenn auch politisch geschwächten) amtierenden durch die Wahl eines neuen Bundeskanzlers. Der Bundestag ist aber nicht verpflichtet, die Wahl bereits dann stattfinden zu lassen, wenn ein einzelner Abgeordneter sie wünscht. Zudem lassen auch hier — ähnlich wie bei Art. 63 Abs. 3 GG — Erwägungen aufgrund der be2 M

§ 98 Abs. 2 GeschO. Sten.Ber. 6.WP/183./27.4.1972/10714 i . V . m . Drs. 6/3380 (Barzel/Brandt); 9.WP/118./1.10.1982/7201 i. V. m. Drs. 9/2004 (Kohl/Schmidt). 257

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sonderen politischen Situation ein gruppenrechtlich ausgestaltetes Vorschlagsrecht angezeigt erscheinen: Die Regierungskrise, die sich i n der Abstimmungsniederlage des Kanzlers dokumentiert 2 5 8 , wäre durch die Wahl eines neuen Kanzlers beendet, eine rasche Mehrheitsbildung daher, gerade angesichts des Damoklesschwertes der Bundestagsauflösung, das über dem Parlament schwebt, erstrebenswert 259 . b) Die Wahlen eines Kollegiums aa) Das Wahlverfahren Richtet man nun den Blick auf die Wahlen, mit denen der Bundestag Gremien besetzt, so sind, u m die Regelungen über das Vorschlagsrecht beurteilen zu können, zunächst die Wahlverfahren zu untersuchen. (1) Wahl nach den Regeln der Verhältniswahl I n der Praxis findet eine Wahl i m Sinne einer Auswahl unter mehreren Vorschlägen zumindest i n zwei Fällen statt: bei der Wahl der 11 Mitglieder des Richterwahlausschusses gem. § 5 RiWahlG 2 6 0 und bei der Wahl der 12 Wahlmänner gem. § 6 Abs. 2 BVerfGG 2 6 1 . Hier geht man zutreffend davon aus, daß die gesetzlich geforderte Wahl nach den Regeln der Verhältniswahl mindestens zwei Wahlvorschläge voraussetzt 262 . (2) Abstimmung über den einzigen Vorschlag I n den meisten Fällen liegt dem Parlament hingegen nur ein Vorschlag vor. So hat der 10. Deutsche Bundestag über einen gemeinsamen 258 Ob dies auch für die A b s t i m m u n g über die Vertrauensfrage am 17. Dezember 1982 (Sten.Ber. 9.WP/141./17.12.1982/8971 i . V . m . Drs. 9/2304) gilt, k a n n m i t Fug u n d Recht bezweifelt werden. Die Mehrheit des 2. Senats des B V e r f G ging i n dem „ W a h l u r t e i l " v o m 16. Februar 1983 (BVerfGE 62, 1 ff.) zwar davon aus, der Bundeskanzler dürfe n u r i n einer Lage der politischen Instabilität die Vertrauensfrage stellen, sah diese Bedingung aber als erfüllt an; vgl. hingegen zum rechtlichen Aspekt das Sondervotum des Verfassungsrichters Rinck (BVerfGE 62, 70 ff.), zur tatsächlichen W ü r d i g u n g das Sonderv o t u m des Verfassungsrichters Rottmann (BVerfGE 62, 108 ff.). Nach der „concurring opinion" des Senatspräsidenten Zeidler (BVerfGE 62, 64, 67 ff.) dürfte es jedem Bundeskanzler, der durch ein erfolgreiches Mißtrauensv o t u m ins A m t gelangte, freistehen, die Vertrauensfrage zu stellen. — Z u m „ W a h l u r t e i l " siehe Gusseck, N J W 1983, 721 ff.; H. Meyer, D Ö V 1983, 243 ff.; Achterberg, DVB1. 1983, 477 ff.; H.-P.Schneider, N J W 1983, 1529 f.; Seuffert, AöR 108 (1983), 403 ff.; H. H. Klein, ZParl 1983, 402 ff.; Strohmeier, ebd., 422 ff. 259 Z u r Höhe des Quorums bei der Kanzlerwahl siehe unten 6. Kap. I B. 260 Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/389 f.; Drs. 10/70. 261 Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/389; Drs. 10/66. 262 Vgl. Klein, i n : Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 6 Rdnr. 5; Troßmann, ParlR, § 65 Rdnr. 3 (mit allerdings nicht überzeugender Begründung). Z u r Voraussetzung einer Verhältniswahl siehe HessStGH, ESVGH 21, 113 ff.

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Antrag aller Fraktionen abgestimmt bei der Wahl der 19 Schriftführer 2 8 3 , der 22 Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses 264 , der 7 (plus 2 beratenden) Mitglieder des Wahlprüfungsausschusses 265 , der 18 Vertreter der Bundesrepublik Deutschland i n der Parlamentarischen Versammlung des Europarates 266 , der 11 Mitglieder des Vermittlungsausschusses267 und der 11 zu bestimmenden Mitglieder des Kontrollausschusses beim Bundesausgleichsamt 268 . Ebenfalls nur ein einziger Vorschlag, der jedoch nicht von allen Fraktionen, sondern angesichts der geringen Anzahl der zu Wählenden nur von den Fraktionen gestellt war, denen die vorgeschlagenen A b geordneten angehörten, lag vor bei der Wahl der 3 vom Bundestag zu entsendenden Mitglieder der Bundesschuldenverwaltung 269 , der 3 vom Bundestag vorzuschlagenden Mitglieder des Programmbeirats der Deutschen Bundespost 270 und der 3 vom Bundestag vorzuschlagenden M i t glieder des Kunstbeirats der Deutschen Bundespost 271 . Bei der Wahl der 5 Mitglieder des Gremiums gem. § 9 Abs. 1 G IO 2 7 2 sowie der 5 vom Bundestag vorzuschlagenden Mitglieder des Verwaltungsrats der Deutschen Bundespost 273 wurde über einen gemeinsamen Antrag der Fraktionen von CDU/CSU, SPD und F.D.P. abgestimmt, nachdem ein Antrag der Fraktion DIE GRÜNEN, der einen anderen Besetzungsschlüssel vorsah 2 7 4 , abgelehnt worden w a r 2 7 5 . Die Abstimmung über nur einen Vorschlag 276 ist deshalb möglich, weil sich die Fraktionen von dem i n § 12 GeschO verankerten Grundsatz leiten lassen, daß die Zusammensetzung der Gremien der Stärke 268 264 265 266 267 268 269 270 271 272 278 274 275

nicht. 27β

Sten.Ber. 10.WP/4./4.5.1983/55 f.; Drs. 10/44. Sten.Ber. 10.WP/6./6. 5.1983/261; Drs. 10/45. Sten.Ber. 10.WP/6./6. 5.1983/261; Drs. 10/46. Sten.Ber. 10.WP/6./6. 5.1983/262; Drs. 10/47. Sten.Ber. 10.WP/8./19.5.1983/376 f.; Drs. 10/71. Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/381; Drs. 10/75. Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/381; Drs. 10/74. Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/382; Drs. 10/77. Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/382; Drs. 10/78. Sten.Ber. 10.WP/6./6. 5.1983/261; Drs. 10/49. Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/381; Drs. 10/76. BT-Drs. 10/48 u n d 10/54. Einen Anspruch auf einen Sitz i n diesen Gremien besitzen D I E G R Ü N E N

Noch nicht wieder zur W a h l standen die auf 4 Jahre gewählten 2 Rundfunkratsmitglieder der Deutschen Welle sowie die 7 Rundfunkratsmitglieder des Deutschlandfunks, siehe hierzu Sten.Ber. 9.WP/38./26.5.1981/2076 i. V. m. Drs. 9/510 u n d 9/511; ferner die auf 2 Jahre gewählten 3 Mitglieder für den Verwaltungsrat der Filmförderungsanstalt (vgl. Sten.Ber. 9.WP/125./ 28.10.1982/7619 f. i. V. m. Drs. 9/2056).

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der einzelnen Fraktionen zu entsprechen habe 2 7 7 . Dieser Grundsatz, der mit einigen Modifikationen angewandt w i r d 2 7 8 , läßt sich zwar nicht n u r 2 7 9 , aber am einfachsten dadurch sichern, daß eine interfraktionelle Vereinbarung über einen gemeinsamen Wahlvorschlag zustande kommt. Doch gibt es und kann es keine Vorschrift geben, die einen gemeinsamen Wahlvorschlag verlangt. Es ist durchaus möglich, daß eine Fraktion, aus welchen politischen Gründen auch immer, eine gemeinsame Liste ablehnt. I h r steht es frei, einen eigenen Wahlvorschlag einzubringen. Über die Vorschläge muß dann nach den Regeln der Verhältniswahl abgestimmt werden 2 8 0 . Dies ergibt sich nicht nur aus dem Grundgedanken des § 12 GeschO, der eine anteilmäßige Besetzung der Gremien vorsieht, die durch eine Verhältniswahl am ehesten erreicht werden kann. Man w i r d vielmehr i n der Verhältniswahl 2 8 1 auch den t y pischen Ausfluß der — wenn auch sehr vagen — Verfassungsprinzipien des Minderheitenschutzes und des Rechts auf Opposition erblicken müssen 282 . Daß eine Wahl mit mehreren Vorschlägen zu einem — i m allgemeinen nur geringfügig — anderen Ergebnis führen kann als eine vorherige Verteilung auf die Fraktionen mit anschließender Wahl, besser: Bestätigung der gemeinsamen Liste i m Plenum, ist unschädlich: Kann § 12 GeschO das Wahlvorschlagsrecht nicht derart einengen, daß nur eine gemeinsame Liste möglich ist, so muß auch die anschließende Wahl i m Ergebnis offen sein. Jede Verpflichtung auf ein bestimmtes Wahlergebnis widerspricht Sinn und Zweck der Wahl und ist m i t dem Postulat der freien Entscheidung des einzelnen Abgeordneten unvereinbar — ein bestimmtes vorgegebenes Wahlergebnis ließe sich nur erreichen, 277

Siehe auch BT-Drs. 10/5, aber auch BT-Drs. 10/10. I n kleinen Gremien ist eine kleine F r a k t i o n bisweilen überproportional vertreten, siehe etwa oben bei Fn. 271. 279 So Troßmann, ParlR, § 12 Rdnr. 3. 280 So auch Ritzel/Bücker, Hdb., § 12 A n m . 2; siehe ferner Seifert, Bundeswahlrecht, § 54 B W G Rdnr. 5. 281 Z u m Berechnungsverfahren (Höchstzahlverfahren nach d'Hondt, mathematisches Proportionsverfahren nach Hare/Niemeyer oder Rangmaßzahlverfahren nach Schepers; siehe hierzu die Erläuterungen u n d Beispiele in: Datenhandbuch, S. 598 ff.) vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3 BVerfGG; § 5 Abs. 2 Satz 2 RiWahlG; BT-Drs. 10/5; Troßmann/Roll, ParlR, § 57 Rdnr. 1; Ritzel/Bücker, Hdb., A n h . zu § 12; H.-P. Schneider, ZParl 1969/70, 442 ff.; siehe ferner NdsStGH, DVB1. 1978, 139 ff.; BVerwG, N V w Z 1982, 34 f.; O V G Münster, DVB1. 1981, 874 ff. 282 Dies g i l t i n a l l jenen Fällen, i n denen die W a h l eine das Parlamentsplenum widerspiegelnde Besetzung gewährleisten soll. — Eine andere Möglichkeit des Minderheitenschutzes bietet das Erfordernis einer qualitativen Mehrheit, w i e sie z. B. § 6 Abs. 5 B V e r f G G statuiert; zu i h r e n Vorzügen angesichts der Aufgabe der Richterwahl siehe Bettermann, in: Fs. f. Zweigert, S. 723, 745. 278

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wenn jeder einzelne Abgeordnete zu einer bestimmten Entscheidung gezwungen werden könnte 2 8 3 . I n diesem Sinne hat auch das Hamburgische Verfassungsgericht entschieden, als bei der Besetzung des Rundfunkrates des Norddeutschen Rundfunks die Fraktionen von SPD und F.D.P. durch eine gemeinsame Liste bei der anschließenden Verhältniswahl einen Rundfunkratssitz mehr erhielten, als eine Verteilung der Sitze nach der Stärke der Fraktionen der Bürgerschaft ergeben hätte. Einem dagegen gerichteten Antrag der CDU-Fraktion beim Hamburgischen Verfassungsgericht war kein Erfolg beschieden 284 . Nicht zugestimmt werden kann dem Gericht allerdings darin, daß es der dem § 12 GeschO des Bundestages entsprechenden Bestimmung des § 10 GeschO der Bürgerschaft (nur) Wahlen zu Gremien innerhalb des Parlaments subsumiert und offenbar davon ausgeht, daß bei solchen „parlamentsinternen" Wahlen die Festlegung des Ergebnisses anders zu beurteilen wäre 2 8 5 . Wahlvorschlagsrecht und freie Entscheidung des Abgeordneten beanspruchen hingegen auch bei Wahlen zu Gremien und Ä m t e r n innerhalb des Parlaments Beachtung. Einen Antrag aller Fraktionen schreibt auch A r t . 53a GG für die Bestimmung der Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses nicht vor; bislang haben sich die Fraktionen allerdings immer auf einen (22 Namen enthaltenden 286 ) gemeinsamen Antrag geeinigt 2 8 7 . Offen bleibt, welches Verfahren einzuschlagen ist, wenn keine gemeinsame Liste zustande kommt. Art. 53a GG kann wohl kaum als Ruhmesblatt des verfassungsändernden Gesetzgebers bezeichnet werden. Seiner Formulierung „werden vom Bundestag . . . bestimmt" ist zu entnehmen, daß das Plenum über die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses entscheidet; Vorschläge der Fraktionen binden nicht 2 8 8 . Wie allerdings praktisch die 288 Vgl. Frowein, D Ö V 1982, 49, 51 (zur „ W a h l " zu den Landschaftsverbandsversammlungen i n Nordrhein-Westfalen). — Nach einer Entscheidung des S t G H Bremen (Az. St. 2/75; zitiert bei Koch, Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen, S. 55 f.) begrenzt A r t . 139 Abs. 3 Satz 1 L V Bremen das Wahlermessen der Bürgerschaft, enthält aber keine Verfahrensregelung, zw., zust. Koch, S. 56. 284 HambVerfG, DVB1. 1976, 444; siehe hierzu Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 437 f. 285 HambVerfG, DVB1. 1976, 444, 447. zee z u r i n der L i t e r a t u r umstrittenen Frage der Anzahl der Abgeordneten — sie hängt v o m Stimmrecht Berlins ab — vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 31 ff.; Delbrück, in: B K , A r t . 53a Rdnr. 21 ff.; Hendrichs, i n : v o n Münch, G G - K I I , A r t . 53a Rdnr. 16; Stern, StaatsR I I , S. 174 f.; Doehring, Staatsrecht, S. 274; Emmelius, in: Sterzel, K r i t i k der Notstandsgesetze, S. 118, 132 f. 287 Siehe zuletzt 10.WP/6./6. 5.1983/261; Drs. 10/45. 288 vgl Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 13 m. H i n w . auf die Entstehungsgeschichte i n Fn. 1 (S. 9) (ein F.D.P.-Vorschlag, der ein bindendes Vorschlagsrecht der Fraktionen vorsah, wurde v o m Rechtsausschuß abgelehnt); Delbrück, i n : B K , A r t . 53a Rdnr. 11; Hendrichs, in: v o n Münch, GG-

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Entscheidung der Mehrheit über die Mitglieder von Minderheitsfraktionen aussehen soll, ist unklar. Es kann nicht Sinn der Vorschrift sein, der Mehrheit zu ermöglichen, aus den Minderheitsfraktionen gegen deren Willen die i h r genehmsten Mitglieder auszuwählen 289 . Ob Manipulationen der Mehrheit ausreichend mit dem Mißbrauchsprinzip begegnet werden kann 2 9 0 , ist mehr als zweifelhaft 2 9 1 . Wer w i l l die gerechtfertigte von der mißbräuchlichen Ablehnung eines Vorschlags unterscheiden? A l l e praktischen Schwierigkeiten sind überwunden, wenn auch die Bestimmung der Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, falls kein gemeinsamer Vorschlag eingebracht wird, aufgrund einer Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl erfolgt. Daß A r t . 53a GG nicht von „wählen", sondern von „bestimmen" spricht, kann dieser Lösung nicht entgegengehalten werden. Auch eine Wahl ist eine Bestimmung; jede von einem Kollegium getroffene Personalentscheidung kann als Wahl bezeichnet werden 2 9 2 . Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob nicht ein bei einer echten Wahl mögliches, wenn auch nicht wahrscheinliches Ergebnis, das sich m i t einer vorherigen Sitzverteilung auf die Fraktionen nicht deckt, dem Verfassungspostulat „nach der Stärke der Fraktionen" widerspricht. Insbesondere das Votum fraktionsloser Abgeordneter könnte hier zu gewissen Verschiebungen führen. Doch auch dieses Bedenken kann ausgeräumt werden. A r t . 53a GG w i l l erreichen, daß die Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses die des Plenums widerspiegelt. Dies ist durch eine Verhältniswahl gewährleistet. Gerade i n der Wahl zeigt sich die Stärke einer Fraktion, die A r t . 53a GG zum K r i t e r i u m erwählt 2 9 3 . Zudem fügt sich die hier vertretene Auffassung, der Bundestag müsse die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, kommt kein interfraktioneller Vorschlag zustande, über den abgestimmt werden kann, nach den Grundsätzen der Verhältniswahl wählen, i n das Gesamtsystem des Grundgesetzes besser ein: Es ist unnötig, von einer „nicht absolut freie(n) W a h l " 2 9 4 zu sprechen, die einen Fremdkörper i n Κ I I , A r t . 53a Rdnr. 9; Stern, StaatsR I I , S. 175; a. A . Emmelius, in: Sterzel, K r i t i k der Notstandsgesetze, S. 118, 133. 289 Emmelius, ebd. 290 So Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 13 (S. 9 Fn. 1). 291 Borchert, AöR 102 (1977), 210, 225 Fn. 57. 292 Herzog, A l l g . Staatslehre, S. 213. Zutreffend erklärt der Bundestagspräsident die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses für „gewählt", Sten. Ber. 10.WP/43./7.12.1983/3009. — Z u r W a h l des Bundeskanzlers siehe oben Fn. 222. 293 Vgl. § 53 Nr. 2 Buchst, a B W a h l G zur W a h l der Berliner Bundestagsabgeordneten durch das Abgeordnetenhaus, u n d hierzu Maunz, in: Maunz/ Dürig, GG, A r t . 144 Rdnr. 7; Seifert, Bundeswahlrecht, § 53 B W G Rdnr. 5; Schreiber, Hdb. d. Wahlrechts, Bd. 1, § 53 Rdnr. 9. 294 Stern, StaatsR I I , S. 175.

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dem die freie Entscheidung des Abgeordneten betonenden Parlamentsrecht darstellt, da der Abgeordnete der Regierungsfraktion dem Vorschlag der Oppositionsfraktion zustimmen muß. Bei einer Listenwahl kann er sich mit einer Zustimmung zu „seiner" Liste begnügen. (3) Wahl nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl Ungewöhnlich sind Vorschriften, nach denen bei der Wahl eines Kollegiums auf jedes Mitglied die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages entfallen müssen. Eine solche Regelung t r i f f t § 2 Abs. 2 Satz 1 GeschO für die Wahl der Stellvertreter des Bundestagspräsidenten. Gleiches gilt gemäß § 4 Abs. 3 G über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes für die Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission 2 9 5 . Die Mehrheitserfordernisse werden i n der Praxis zumeist dadurch erfüllt, daß sich die Fraktionen auf die Sitzverteilung und das Vorschlagsrecht der betreffenden Fraktionen einigen und anschließend über den gemeinsamen Vorschlag abgestimmt w i r d 2 9 6 . I m 10. Deutschen Bundestag präsentierte indes die Fraktion DIE GRÜNEN, nachdem sie m i t einem Vorschlag, die Zahl der Bundestagsvizepräsidenten auf 5 zu erhöhen, gescheitert w a r 2 9 7 , i n jedem Wahlgang einen Gegenkandidaten, der dann viermal unterlag 2 9 8 . Bei der Wahl der 8 Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission schlug sie, nachdem sie auch hier eine Erweiterung des Gremiums nicht hatte durchsetzen können 2 9 9 , einen ihrer Abgeordneten für dieses Gremium vor, so daß eine echte Wahl durchgeführt wurde 3 0 0 . Die Wahlverfahrensvorschrift, daß jeder Gewählte die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erhalten muß, erweist sich als unzureichend, wenn kein breiter Konsens i m Parlament herrscht, daß bei der Wahl 295 Z u m Wahlverfahren siehe Friesenhahn, in: Verfassungsschutz u n d Rechtsstaat, S. 87, 101 f. — A u f § 4 Abs. 3 G über die parlamentarische K o n trolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes verweist § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 (BGBl. 1983 I S. 1516) für die W a h l der Mitglieder des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste. 296 Siehe zuletzt Sten.Ber. 9.WP/1./4.11.1980/8; 9.WP/12718.12.1980/372 i. V. m. Drs. 9/52. — Entgegen § 2 Abs. 1 GeschO, von dem insoweit gem. § 126 GeschO abgewichen w i r d , werden die Stellvertreter des Bundestagspräsidenten dabei nicht n u r i n einem Wahlgang, sondern auch offen gewählt, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 2 A n m . I d). 297 Siehe Sten.Ber. 10.WP/1./29. 3.1983/19. 298 Siehe Sten.Ber. 10.WP/1./29. 3.1983/19 ff. 299 Siehe Sten.Ber. 10.WP/8./19.5.1983/380 i. V. m. Drs. 10/73; dieses M a l fanden D I E G R Ü N E N Unterstützung durch die F r a k t i o n der SPD, siehe Drs. 10/72. 300 Siehe Sten.Ber. 10.WP/8./19. 5.1983/381, 390; Drs. 10/72, 10/73, 10/90. Vgl. auch Sten.Ber. 10.WP/57./24. 2.1984/4051, 4060; Drs. 10/996, 10/1038, 10/1045, zur W a h l der Mitglieder des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste.

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die Stärkeverhältnisse der Fraktionen zu berücksichtigen sind. § 2 GeschO wie § 4 Abs. 3 G über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes lassen es, isoliert betrachtet, zu, daß die Mehrheit des Bundestages ohne Rücksicht auf die Minderheit entscheidet. Eine solche Ausschaltung von Minderheiten w i r d man aber schwerlich als verfassungskonform bezeichnen können. Das BVerfG hat i m Hinblick auf die Besetzung des Gremiums gemäß § 9 Abs. 1 G 10 festgestellt, eine Fraktion oder Koalition, „die das genannte Gremium einseitig besetzen und auf die einseitige Besetzung der Kommission hinwirken würde, würde i m Zweifel mißbräuchlich verfahren" 3 0 1 . Bei allen Gremien, die die pluralistische Zusammensetzung des Parlaments w i derspiegeln sollen, w i r d man eine Repräsentation allein durch die Mehrheit für verfassungswidrig halten müssen. So widerspräche es dem der Verfassung zugrunde liegenden B i l d eines Parlamentsausschusses, wenn i h m nur Mitglieder der Mehrheitsfraktion angehörten 302 . Gleiches gilt für ein Gremium wie die Parlamentarische Kontrollkommission, und auch die Besetzung des Bundestagspräsidiums allein durch die Mehrheit wäre nicht verfassungskonform 303 . Fordert die Verfassung die Beteiligung zumindest größerer Minderheiten, so besagt das aber nicht, daß sie die jüngst bisweilen durchbrochene 304 Parlamentspraxis — Aufteilung der Sitze auf die Fraktionen und Abstimmung über den gemeinsamen Vorschlag — vorschreibt. Das BVerfG stellt i n seiner erwähnten Entscheidung 805 allein auf das Ergebnis ab; einen Einfluß des Gebots des Minderheitenschutzes bereits auf das Wahlverfahren untersucht es nicht. Soll indes das Gremium das Parlamentsplenum widerspiegeln und kommt kein gemeinsamer Vorschlag zustande, über den dann abgestimmt wird, so dürfte allein eine Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl als verfassungskonform anzusehen sein 3 0 6 . Damit erweisen sich jedoch § 2 GeschO für die 801

BVerfGE 30, 1, 31. K.F.Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S.79; W.Schmidt, Der Staat 9 (1970), 481, 496 f. — Entgegen A r n d t u n d Schmidt erscheint es indes verfassungsrechtlich nicht geboten, daß auch die Regelung des Vorsitzes der Ausschüsse i m Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen ist (so § 12 GeschO). Es existiert k e i n das Parlament repräsentierendes Organ „ Ausschußvorsitzende". 303 Daraus folgt jedoch nicht, daß jeder Minderheit ein Anspruch auf einen Sitz zusteht. so* siehe die Beispiele oben bei Fn. 298, 300. 302

305

BVerfGE 30, 1, 31. So für die W a h l des Bundestagspräsidiums W. Schmidt, Der Staat 9 (1970), 481, 497. — Zeitraubende Prozeduren w i e bei der W a h l der Stellvertreter des Bundestagspräsidenten der 10. Wahlperiode (siehe oben bei Fn. 298) ließen sich damit vermeiden. — Eine W a h l m i t qualifizierter Mehrheit k o m m t dann i n Betracht, w e n n für das zu besetzende Gremium andere K r i terien als eine Widerspiegelung des Parlaments bestimmend sind — zu den 306

9 Abmeier

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Wahl des Bundestagspräsidiums wie § 4 Abs. 3 G über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes als revisionsbedürftig. bb) Das Vorschlagsrecht

als

Gruppenrecht

(1) Rechtsgrundlagen Nach dem Wahlverfahren sei nun das Wahlvorschlagsrecht untersucht. Eine gesetzliche Ausgestaltung als Gruppenrecht findet sich i n zwei Fällen: i n § 6 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG und i n § 5 Abs. 2 Satz 1 RiWahlG. Hier ist jeweils den Fraktionen ein Wahlvorschlagsmonopol eingeräumt. Gleiches sieht § 2 Abs. 1 Satz 2 GeschO GemAusschuß vor. Die Geschäftsordnung des Bundestages scheint das Wahlvorschlagsrecht i n § 75 Abs. 1 Buchst, g i. V. m. § 76 generell zu regeln. Danach sind Wahlvorschläge, soweit sie als Drucksachen verteilt worden sind, Vorlagen, die von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der M i t glieder des Bundestages unterzeichnet sein müssen, es sei denn, daß die Geschäftsordnung etwas anderes vorschreibt oder zuläßt 3 0 7 . Stutzig macht dabei die Einschränkung „ . . . soweit sie als Drucksachen verteilt worden sind". Nach § 77 Abs. 1 GeschO werden Vorlagen gedruckt und verteilt. Doch ist i n § 75 Abs. 1 Buchst, g GeschO die Verteilung als Drucksache nicht Folge der Vorlageneigenschaft, sondern Tatbestandsmerkmal. Eine Bestimmung, die regelt, welche Wahl vor Schläge als Drucksachen zu verteilen sind, existiert nicht 8 0 8 . § 75 Abs. 1 Buchst, g GeschO läßt sich zumindest entnehmen, daß nicht alle Wahlen des Bundestages aufgrund von Wahlvorschlägen durchgeführt werden müssen, die als Drucksachen verteilt sind 3 0 9 . Für welche Wahl die Vorschläge als Drucksachen verteilt werden müssen Qualitäts- u n d Neutralitätserfordernissen der Verfassungsrichter siehe Bet-

termann, in: Fs. f. Zweigert, S. 723, 745. 307 Vgl. Troßmann/Roll, 308

ParlR, § 29 Rdnr. 6.

Z w a r w a r dem T e x t der Geschäftsordnung i m Ausschußbericht (Drs. 8/ 4127) bei § 75 Abs. 1 Buchst, g eine Fn. 7 angefügt — sie ist nicht Bestandteil des i n BGBl. 1980 I S. 1237 veröffentlichten Geschäftsordnungstextes —, aber i h r I n h a l t : „§ 4 GO, § 3 Abs. 2 des Wahlprüfungsgesetzes" h i l f t nicht v i e l weiter. A l s abschließende Aufzählung können diese beiden Regelungen nicht verstanden werden. Z u m einen gibt es Quorumsbestimmungen, die hier nicht genannt sind — z. B. § 97 GeschO, § 6 Abs. 2 Satz 2 B V e r f G G —, zum anderen f ü h r t der Geschäftsordnungsausschuß i n seiner Begründung des E n t wurfs aus, i n Betracht kämen nicht n u r Wahlvorschläge, deren Quorum i n der Geschäftsordnung festgelegt sei, sondern auch Wahlvorschläge für v o m Bundestag zu wählende Gremien, vgl. Drs. 8/3460, S. 103. Sicherlich w ä ren eine A u f l i s t u n g der Wahlen u n d eine explizite Beschränkung des V o r schlagsrechts durch ein Quorum übersichtlicher u n d k l a r e r gewesen. 309 Nicht jeder Verhandlungsgegenstand muß eine Vorlage i. S. d. § 75 Abs. 1 GeschO sein, vgl. BT-Drs. 8/3460, S. 101.

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und somit nur von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der M i t glieder des Bundestages eingebracht werden können, ist anhand der Praxis des Bundestages zu ermitteln. Danach werden nahezu alle Wahlen aufgrund von Vorlagen i. S. d. § 75 Abs. 1 Buchst, g GeschO durchgeführt 3 1 0 . Ohne Vorlagen findet neben der Wahl des Bundeskanzlers gemäß A r t . 63 Abs. 1 GG die Wahl des Bundestagspräsidiums statt 3 1 1 . Nicht aufgrund von als Drucksachen verteilten Wahlvorschlägen w i r d auch dann gewählt, wenn eine Nach- oder Neuwahl einzelner Mitglieder eines Gremiums ansteht 3 1 2 . Einen Wahlvorschlag macht hier stets allein die Fraktion, die gem. § 12 GeschO Anspruch auf den vakanten Sitz anmeldet. (2) Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit Sieht man von der Sondersituation der Wahl des Bundestagspräsidiums ab, kann der einzelne Abgeordnete für die Wahl der Mitglieder von Gremien keinerlei Vorschläge einreichen. Der Klärung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Regelung dient es, sie anhand der Kriterien, die zugunsten einer Begrenzung des Wahlvorschlagsrechts ins Feld geführt werden, zu überprüfen. Auszugehen ist dabei davon, daß die Wahl einer Personenmehrheit, kommt kein gemeinsamer Vorschlag zustande, grundsätzlich nach den Regeln der Verhältniswahl zu erfolgen hat. M i t dem Argument der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Gremiums läßt sich ein Vorschlagsquorum nicht rechtfertigen; der Wahlquotient schließt aus, daß kleinste Gruppierungen einen Sitz erhalten 3 1 3 . Auch das Parlament selbst w i r d bei einem Verzicht auf eine gruppenrechtliche Ausgestaltung des Vorschlagsrechts nicht funktionsunfähig. Zur Wahrung der Übersichtlichkeit des Wahlvorgangs erscheint ein Vorschlagsquorum nicht nötig 3 1 4 . Der unmittelbare Zweck der Wahl, die Besetzung des Gremiums, w i r d dank des Wahlsystems i n keiner Weise gefährdet.

810

Siehe die Zusammenstellung oben bei Fn. 260 ff. Troßmann/Roll, ParlR, § 29 Rdnr. 6; siehe Sten.Ber. 10.WP/1./29. 3.1983/ 5,19 ff. 812 Ζ. B. die Nachwahl eines Bundestagsvizepräsidenten (Sten.Ber. 9.WP/ 29./2.4.1981/1389), die Bestimmung zweier stellvertretender Mitglieder i m Gemeinsamen Ausschuß (10.WP/43./7.12.1983/3009), die W a h l eines Stellvertreters i m Vermittlungsausschuß (10.WP/50./26. 1.1984/3509), die Wieder- bzw. Neuwahl zweier Mitglieder des Verwaltungsrates der Lastenausgleichsbank (10.WP/8./19. 5.1983/315). 818 Vgl. BVerfGE 60, 162, 172 (zur Bremer Personalvertretungswahl); siehe auch Frowein, D Ö V 1982, 49, 54. 814 Siehe oben v o r Fn. 249. 811

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So bleibt schließlich nur der Gesichtspunkt, der Wähler müsse davor geschützt werden, seine Stimme „wegzuwerfen". I n der Tat sind zumindest alle Stimmen, die auf eine Liste entfallen, die nicht wenigstens die für einen Sitz notwendige Stimmenzahl auf sich vereinigen konnte, verloren. Das BVerfG sieht i n diesem Zusammenhang — m i t Blick auf die Wahl der Bremer Personalvertretung — bei einer Vielzahl von L i sten und einer daraus resultierenden Stimmenzersplitterung die Gefahr, daß die gewählte Vertretung nicht ausreichend repräsentativ sei, und gelangt so zur Zulässigkeit eines Quorums 8 1 5 . Abgesehen davon, daß bei Wahlen immer Stimmen i n dem Sinne verloren sind, daß sie ohne Einfluß auf die Besetzung des Amtes oder des Gremiums bleiben, ist zweifelhaft, ob gerade die Abgeordneten des trotz seiner Größe noch überschaubaren Parlaments eines Schutzes i n Gestalt einer Reduzierung der Wahlmöglichkeiten bedürfen. Bei ihnen kann davon ausgegangen werden, daß sie u m den Wert ihrer Stimme wissen, die Erfolgsaussichten der verschiedenen Vorschläge bei ihrer Entscheidung einkalkulieren und ihre Stimme nicht unbewußt jenen Kandidaten schenken und dadurch wegwerfen, die keinerlei Aussicht auf Erfolg haben. So werden die Vorschläge der i m Parlament vertretenen Gruppierungen bestimmend bleiben, während eine nennenswerte Zersplitterung aufgrund von Wahlvorschlägen einzelner Abgeordneter wenig wahrscheinlich ist 3 1 6 . Schon deshalb besteht aber auch keine ernsthafte Gefahr, daß das gewählte Gremium nicht ausreichend repräsentativ sei und die Wählerschaft, das Plenum, nicht hinreichend widerspiegele. Mangelnde Erfolgsaussichten allein können es aber nicht rechtfertigen, dem einzelnen Abgeordneten das Wahlvorschlagsrecht zu versagen 317 . Die angesichts der Verknüpfung des Wahlvorschlagsrechts m i t dem Wahlrecht i. e. S. für einen Entzug jenes Rechts notwendigen gravierenden Gründe liegen somit nicht vor. Das Quorumsverlangen verstößt folglich gegen ein Recht des einzelnen Abgeordneten. B. Antragsrechte

Dem Vorschlagsrecht bei Wahlen entspricht das Antragsrecht bei Abstimmungen. Dabei ist der Begriff „Antragsrecht" als kollektiver Singular zu verstehen, der die verschiedenartigsten Rechte umfaßt, vom 315

BVerfGE 60, 162, 172. Vgl. Borchert, A ö R 102 (1977), 210, 238. 317 Siehe oben nach Fn. 249, sowie BVerfGE 4, 375, 382: „ . . . ernst zu nehm e n ist. Dafür k a n n allerdings nicht maßgebend sein, daß zu erwarten ist, es würde ein Abgeordneter dieser Liste gewählt werden." 3le

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Recht, Gesetzesvorlagen einzubringen, über den Antrag, eine EnqueteKommission einzusetzen, bis h i n zum Antrag, eine namentliche Abstimmung durchzuführen. Gemeinsam ist ihnen die A r t und Weise, wie sie wahrgenommen werden 3 1 8 . Inhaltlich lassen sich die Anträge zunächst einmal i n Anträge zur Sache und i n Verfahrensanträge gliedern. J. Sachanträge Die Sachanträge können weiter i n selbständige und unselbständige Anträge unterteilt werden. Bei den selbständigen Anträgen 3 1 9 handelt es sich u m Anträge, die verfahrensmäßig i n keinem Zusammenhang mit einem Beratungsgegenstand stehen 320 , während das gemeinsame Merkmal der unselbständigen Anträge i n ihrem akzessorischen Charakter, ihrer Abhängigkeit von einer Vorlage i m Sinne des § 75 Abs. 1 GeschO, liegt 3 2 1 . Zu den unselbständigen Anträgen zählen sowohl Ä n derungsanträge als auch Entschließungsanträge zu Gesetzentwürfen, Unterrichtungen, Regierungserklärungen, Großen Anfragen, Entschließungen des Europäischen Parlaments, EG-Vorlagen, Stabilitätsvorlagen und Rechtsverordnungen 322 . a) Das Gesetzesinitiativrecht Die wichtigsten selbständigen Anträge sind jene, die einen Gesetzesbeschluß des Bundestages anstreben und damit der Gesetzgebungsfunktion des Parlaments dienen. Das Gesetzgebungsverfahren ist vom Grundgesetz i n A r t . 76 f. i n seinen Grundzügen geregelt und insoweit der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments entzogen. So hat das BVerfG i n einer seiner ersten Entscheidungen einen Spielraum der Geschäftsordnung, inhaltliche Vorschriften für eine Gesetzesvorlage aufzustellen, verneint und die Bestimmung, nach der Finanzvorlagen von Mitgliedern des Bundestages nur dann beraten werden durften, wenn sie m i t einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden waren, für verfassungswidrig erklärt 3 2 3 . Den Anforderungen des BVerfG werden auch die heute geltenden Geschäftsordnungsbestimmungen nicht gerecht. Zwar ist die Pflicht, die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes318

Bodenheim, Kollision, S. 49, spricht von „modaler Kompetenz". § 75 Abs. 1 Buchst, d GeschO. 320 Troßmann, ParlR, § 97 Rdnr. 1. 321 Troßmann!Roll, ParlR, § 75 Rdnr. 4; Achterberg, Verhandlung, S. 95. 322 § 75 Abs. 2 Buchst, b u n d c. 323 BVerfGE 1, 144, 158 ff. — Hennis , in: Die mißverstandene Demokratie, S. 75, 96, h ä l t die Entscheidung für ein Beispiel „einer geradezu frühkonstitutionellen, extrem liberalistischen A u f w e r t u n g des einzelnen Abgeordneten". Dem k a n n angesichts der Äußerungen des B V e r f G zur Trägerschaft des Gesetzesinitiativrechts (hierzu unten bei Fn. 338) nicht beigepflichtet werden. 319

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Vorschlags darzulegen (§ 96 Abs. 3 Satz 1 GeschO), gegenüber der Pflicht, einen Deckungsvorschlag zu unterbreiten, ein Minus, zumal die Regelung, daß Antrag und Ausgleichsantrag für Beratung und Abstimmung einen einheitlichen, nicht teilbaren Antrag darstellen 3 2 4 , entfallen ist. Doch enthält auch sie, ebenso wie die Pflicht, den Gesetzesantrag zu begründen (§ 76 Abs. 2 GeschO), Vorschriften über den Inhalt des Antrags. Folgt man dem BVerfG, das dem Geschäftsordnungsgeber hier einmal 3 2 5 sehr enge Grenzen gesetzt hat — an dem guten Sinn der Geschäftsordnungsbestimmungen läßt sich schwerlich zweifeln —, so widerspricht das Zurückweisen eines der Geschäftsordnung nicht genügenden Antrags der Verfassung aus einem weiteren Grund: Der Bundestag hat die Gleichwertigkeit des Initiativrechts von Bundesregierung, Bundesrat und Mitgliedern des Bundestages zu beachten. Besitzt er keine Möglichkeit, die Rechte der Bundesregierung und des Bundesrats zu beschränken 328 , so darf er auch nicht i n Rechte der Parlamentsmitglieder eingreifen. Troßmann hält daher die beiden zitierten Geschäftsordnungsbestimmungen für nicht zwingend 3 2 7 — wohl eine zurückhaltende Formulierung für verfassungswidrig. Auch der Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens, i n der das Parlament weitgehend frei ist, setzt das verfassungsmäßige Initiativrecht gewisse Grenzen. Zu diesem Recht gehört nämlich, daß das Parlament über den Vorschlag beraten und Beschluß fassen muß 3 2 8 . Der Bundestagspräsident ist verpflichtet, die Gesetzesvorlage auf die Tagesordnung des Plenums zu setzen. Die Parlamentsmehrheit kann dies nicht verhindern 3 2 9 . Für zulässig w i r d es aber gehalten, wenn i n der zweiten und dritten Lesung der Antrag i n der vom Ausschuß veränderten Form vom Plenum beraten w i r d 3 3 0 . Die Ausschußtätigkeit darf jedoch nicht auf 824

So § 96 Abs. 3 Satz 3 GeschO 1952. Vgl. BVerfGE 10, 4, 19 f. 826 BVerfGE 1, 144, 161. 827 TroßmannlRoll, ParlR, § 76 Rdnr. 7 i. V . m . Troßmann, ParlR, § 97 Rdnr. 4; Troßmann/Roll, ParlR, § 96 Rdnr. 7 i. V. m. Troßmann, ParlR, § 96 Rdnr. 6.1, § 97 Rdnr. 4. Ritzel/Bücker, Hdb., § 96 A n m . I I I 1 b), begnügt sich m i t dem Hinweis, die Anforderungen an die Antragsteller bei der Darlegungspflicht, die etwas anderes sei als die Verpflichtung, einen Deckungsvorschlag zu unterbreiten, dürften nicht übersteigert werden. Unzutreffend Achterberg, Verhandlung, S. 91 Fn. 59. 328 BVerfGE 1, 144, 153, unter Berufung auf Triepel, AÖR 39 (1920), 476; Bryde, in: v o n Münch, G G - K I I I , A r t . 76 Rdnr. 4. Der Sicherung dieses A n spruchs dient § 20 Abs. 4 GeschO, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 20 A n m . I V b). 829 Jekewitz, D Ö V 1969, 136, 137. 880 BVerfGE 1, 144, 155. Das B V e r f G n i m m t seinen Satz: „Daher ist das Initiativrecht erst dann v o l l zum Zuge gekommen, w e n n das Plenum über die Vorlage beraten u n d — durch Annahme oder A b l e h n u n g — Beschluß gefaßt hat" (S. 154) also selbst nicht wörtlich. U n d dies zu Recht: Sinn der Beratung ist es j a gerade, den E n t w u r f eingehend zu prüfen, zu verbessern u n d nach Möglichkeit mehrheitsfähig zu machen. 825

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eine i n der Verfassung nicht vorgesehene Gesetzesinitiative des Ausschusses hinauslaufen 8 3 1 , wobei es schwierig ist, i m Einzelfall die genaue Grenze zu markieren. Ausfluß des Initiativrechts ist auch, daß der Initiant die Gesetzesvorlage bis zur Beschlußfassung, also bis zum Ende der dritten Lesung i m Bundestag, zurückziehen darf 3 8 2 und damit verhindern kann, daß seine Initiative u. U. aufgrund der Änderungen, die sie i m Laufe des Gesetzgebungsprozesses erfahren hat, zu Entscheidungen führt, die er politisch für falsch h ä l t 8 3 3 . Die Verfassung regelt auch, von wem Gesetzesvorlagen eingebracht werden können: durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat (Art. 76 Abs. 1 GG). Doch bedürfen die Worte „aus der Mitte des Bundestages" der Interpretation und der Konkretisierung. § 75 Abs. 1 Buchst, a i. V. m. § 76 Abs. 1 GeschO bestimmt, daß Gesetzesvorlagen von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein müssen. Das Gesetzesinitiativrecht ist somit kein Recht des einzelnen Abgeordneten 3 8 4 , sondern ein Gruppenrecht. Dieses Ergebnis w i r d zumeist bereits aus dem Wortlaut des A r t . 76 Abs. 1 GG abgeleitet; die Formulierung „aus der Mitte des Bundestages" besage, daß das Initiativrecht nicht dem einzelnen Abgeordneten zustehe 335 . Die Entscheidung des BVerfG vom 6. März 1952 336 stützt diese Auffassung, daß nur eine gruppenrechtliche Ausgestaltung des Vorschlagsrechts der Verfassung entspreche. Zwar kam es dem Gericht vorwiegend auf die Klarstellung an, daß Träger des Initiativrechts nicht der Bundestag als solcher sei 3 8 7 . Doch wenn das 881 Vgl. NdsStGHE 2, 1, 138. — Zur anläßlich der Verabschiedung des 2. Haushaltsstrukturgesetzes (siehe Sten.Ber. 9.WP/73./10.12.1981/4270) disk u t i e r t e n Rolle des Vermittlungsausschusses vgl. Henseler, N J W 1982, 849, 853; Strohmeier, ZParl 1982, 473 ff.; Dietlein, N J W 1983, 80 ff.; Bismark, D Ö V 1983, 269 ff. 882 von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 76 A n m . I I I 1 h ; Bryde, in: v o n Münch, G G - K I I I , A r t . 76 Rdnr. 7; Troßmann, ParlR, § 101 Rdnr. 8 (S. 775); Ritzel! Bücker, Hdb., § 76 A n m . I e). — Α. A . Pestalozza, ZRP 1976, 153, 154, m i t der nicht näher begründeten Bemerkung, f ü r I n i t i a t i v e n aus der M i t t e des B u n destages werde angenommen, daß sie nicht mehr disponibel seien, w e n n ein Ausschuß sich m i t ihnen befaßt habe. Die Ansicht Sterns, StaatsR I I , S. 618, bei I n i t i a t i v e n aus der M i t t e des Bundestages müßten alle I n i t i a n t e n die Rücknahme erklären, es genüge nicht, w e n n dies n u r ein T e i l tue, auch w e n n dadurch das notwendige Quorum verlorengehe, überzeugt nicht; zutreffend Ritzel/Bücker, Hdb., § 76 A n m . I d) bb). 888 Z u r Frage, ob der A n t r a g i n einem solchen F a l l v o n anderen I n i t i a t i v berechtigten übernommen werden kann, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 76 A n m . I f). 884 Vgl. aber Mattern, Grundlinien, S. 51. 885 von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 76 A n m . V 1, V I 2; Maunz, in: Maunz/ Dürig, GG, A r t . 76 Rdnr. 2, 25; Stern, StaatsR I I , S. 621; Hans Schneider, Gesetzgebung, Rdnr. 92. 886 BVerfGE 1, 144 ff. 887 BVerfGE 1, 144 (Ls. 3 c), 153.

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BVerfG betont, das Recht stehe „den Abgeordneten i n einer zahlenmäßig bestimmten Gruppierung" 3 3 8 zu, kann dies schwerlich anders verstanden werden denn als Ausschluß eines Initiativrechts für jeden einzelnen Abgeordneten. Aus dem Wortlaut des A r t . 76 Abs. 1 GG läßt sich jedoch ein Verbot des Gesetzesinitiativrechts des einzelnen Abgeordneten nicht folgern 3 3 9 . Auch eine Gesetzesvorlage eines einzelnen Abgeordneten entstammt der Mitte des Bundestages. Die vage Fassung des A r t . 76 Abs. 1 GG spricht dafür, daß die Verfassungsgeber die nähere Ausgestaltung des Initiativrechts der Geschäftsordnung überlassen wollten. Eine gruppenrechtliche Lösung ruft dabei keine Bedenken hervor. Einer verfassungsrechtlichen Pflicht, dem einzelnen Abgeordneten das Gesetzesantragsrecht zu gewähren, steht nicht nur der Wortlaut der Norm entgegen — eine entsprechende eindeutige Formulierung hätte leicht getroffen werden können —, vielmehr legt es der Inhalt des Gesetzesinitiativrechts nahe 3 4 0 , dieses Recht nicht jedem einzelnen Abgeordneten zur Verfügung zu stellen, sondern i n einem stufenförmigen parlamentarischen Willensbildungsprozeß 341 den einzelnen Abgeordneten zunächst die Unterstützung durch eine Gruppe suchen zu lassen. Anders als ein Wahlvorschlag für eine ohnehin durchzuführende Wahl setzt eine Gesetzesvorlage ein aufwendiges, zeit- und arbeitsintensives Verfahren i n Gang. Dies gilt selbst dann, wenn das i n der Geschäftsordnung vorgeschriebene Verfahren auf das verfassungsrechtliche M i n i m u m zurückgeschraubt würde. Um Herr seiner Arbeitskraft zu bleiben und einer Flut von Gesetzesvorlagen vorzubeugen, ist das Parlament berechtigt, einen Filter vorzuschalten. Die Regelung, nur solche Vorlagen zu beraten, die allein dadurch, daß sie von einer Gruppe von Abgeordneten eingebracht worden sind, eine gewisse politische Relevanz aufweisen, stellt auf ein sinnvolles K r i t e r i u m ab. Das formale K r i t e r i u m der Unterstützung durch mehrere Abgeordnete entspricht einer demokrati388

BVerfGE 1, 144 (Ls. 3 c). Ebenso Bryde, i n : v o n Münch, G G - K I I I , A r t . 76 Rdnr. 13; siehe auch Anschütz, Kommentar, A r t . 68 A n m . 1 b („einzelnen oder mehreren"). — Vgl. § 55 Abs. 1 GeschO B a y L T , der das Recht, Gesetzesvorlagen einzubringen, auch einzelnen Abgeordneten zuweist; A r t . 71 BayVerf entspricht A r t . 76 Abs. 1 GG („aus der M i t t e des Landtags"); siehe auch Schweiger, in: Nawiasky/Leusser/Schweiger/Z acher, BayVerf, A r t . 71 Rdnr. 3 (2.) — A r t . 98 L V Saarland gewährt dem einzelnen M i t g l i e d des Landtags das Gesetzesinitiativrecht. (Dem Bayerischen Landtag gehören 204, dem Saarländischen Landtag 51 Abgeordnete an.) 340 Vgl. Linck, D Ö V 1975, 689, 691, der — nicht aus dem Wortlaut der V e r fassung, sondern aus dem Gebot der Herrschafts- u n d Funktionsfähigkeit des Bundestages — das Verfassungserfordernis ableitet, das Einbringen eines Gesetzentwurfs v o n einem Quorum abhängig zu machen; ebenso Kleff mann, Rechtsstellung, S. 121 f. 841 Siehe hierzu Zeh, Bundestag, S. 71. 339

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sehen Ordnung eher als irgendwelche materiellen Kriterien wie Güte des Gesetzentwurfs, Behandlung lebenswichtiger oder zukunftsträchtiger Themen etc. und ist auch einem Losverfahren, m i t dem diejenigen Gesetzentwürfe ausgewählt werden, die beraten werden sollen 3 4 2 , entschieden vorzuziehen. A u f das K r i t e r i u m der Erfolgsaussicht sollte indes auch h i e r 3 4 3 verzichtet werden; mit i h m ließe sich sehr schnell das Initiativrecht aushöhlen, indem es seinen Charakter als Recht (auch) von Minderheiten verlöre. Daß die Geschäftsordnung das Gesetzesinitiativrecht als Gruppenrecht ausgestaltet hat, entspricht somit der Verfassung. Ob die Höhe des Quorums rechtlichen Bedenken unterliegt, soll erst i m Zusammenhang mit den anderen Quorumsbestimmungen untersucht werden 3 4 4 . b) Die übrigen Sachantragsrechte Auch alle übrigen Sachantragsrechte sind — mit Ausnahme der Ä n derungsanträge 345 — von der Geschäftsordnung als Gruppenrechte ausgestaltet 346 . Dies gilt insbesondere für die mannigfaltigen Entschließungsanträge 347 . Die Voraussetzungen eines speziellen und besonders gravierenden Antrags regelt die Verfassung selbst: Der Antrag, den Bundespräsidenten vor dem Bundesverfassungsgericht anzuklagen, muß von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gestellt werden (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GG). Von diesem Antrag abgesehen, ist die Ausgestaltung der Antrags- als Gruppenrechte i n der Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Da aber ein Gesetzesantrag der Prototyp eines auf eine Sachentscheidung des Hauses abzielenden Antrags ist, liegt es nahe, die verfassungsrechtliche Zulässigkeit, das Gesetzesvorschlagsrecht als Gruppenrecht zu konzipieren, auf die anderen Sachantragsrechte zu erstrecken. Allerdings sind Unterschiede zwischen Gesetzes- und Entschließungsanträgen nicht zu übersehen. Insbesondere setzen diese nicht ein derart zeit- und arbeitsintensives Verfahren i n Gang wie jene. Entschließungs342 Vgl. zur Regelung i m britischen Unterhaus Wollmann, Parlamentsminderheiten, S. 131. 343 Siehe bereits oben nach Fn. 249. 344 Siehe unten 6. Kap. I I u n d I I I B. 345 F ü r Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen i n dritter Beratung gilt aber wieder der Grundsatz, daß sie von einer F r a k t i o n oder v o n fünf v. H. der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein müssen, § 85 Abs. 1 Satz 1 GeschO. 346 347

§ 75 Abs. 1 u n d 2, § 76 Abs. 1 GeschO. § 75 Abs. 2 Buchst, c GeschO.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

anträge werden nur i n Ausnahmefällen einem Ausschuß überwiesen 8 4 8 ; über sie w i r d nach der Schlußabstimmung über den Verhandlungsgegenstand bzw., wenn keine Schlußabstimmung möglich ist — ζ. B. bei Regierungserklärungen oder Großen Anfragen —, nach Schluß der Aussprache abgestimmt 8 4 9 . Auch unselbständige Anträge führen andererseits dazu, daß sich das Parlament mit ihnen befassen muß. Sie weiten die parlamentarische Verhandlung aus, indem sie — wenn auch zu einem ohnehin anstehenden Punkt — etwas Neues i n die Beratung einbringen, über das entschieden werden muß. Eine Aussprache über eine Regierungserklärung oder eine Große Anfrage erhält durch einen Entschließungsantrag eine zusätzliche Dimension, zumal Parlamentsbeschlüssen aufgrund von Entschließungsanträgen zwar keine rechtliche Bindungswirkung, wohl aber u. U. große politische Bedeutung zukommt. Diese Bedeutung strahlt auf das Verfahren aus. Die Anträge sind nicht en passant zu erledigen, sondern setzen eine parlamentarische Erörterung voraus. Bei der Abwägung zwischen den Interessen des Parlaments, nicht durch eine Häufung von Anträgen belastet zu werden, und denen des einzelnen Abgeordneten, eigenständig einen Entschließungsantrag i m Parlament einzubringen, überschreitet der Geschäftsordnungsgeber nicht die Grenzen seines Spielraums, wenn er sich zugunsten einer strafferen Parlamentsarbeit entscheidet und Entschließungsanträge nur dann zuläßt, wenn sie von einer Gruppe von Abgeordneten gestellt werden. Dem Abgeordneten steht kein allgemeines Recht zu, daß das Parlament über Initiativen, die von i h m ausgehen, befindet. Zudem ist er gerade bei den Entschließungsanträgen insofern nicht unzumutbar beeinträchtigt, als es i h m unbenommen bleibt, bei der Behandlung des Tagesordnungspunktes das kundzutun, was er m i t einem Antrag zur Abstimmung stellen könnte, wenn er gleichgesinnte Abgeordnete fände. Angesichts der gruppenrechtlichen Ausgestaltung der Befugnis, Entschließungsanträge einzubringen, verdient besondere Beachtung, daß die Geschäftsordnung dem einzelnen Abgeordneten das Recht zugesteht, Änderungsanträge zu stellen 8 5 0 . Die Geschäftsordnungsreform von 1980 hat dieses Recht ausgeweitet. Nunmehr kann der Abgeordnete nicht nur i n der zweiten Lesung von Gesetzentwürfen 851 , sondern auch für alle Vorlagen, die lediglich einmal beraten werden, Änderungen beantragen 8 5 2 . Da das Änderungsantragsrecht für den einzelnen Ab548

§ 88 Abs. 2 GeschO. § 88 Abs. 1 GeschO. 360 § 78 Abs. 4, § 82 Abs. 1 GeschO. 351 Siehe § 82 Abs. 1 GeschO, aber auch § 82 Abs. 2 GeschO (Verträge m i t auswärtigen Staaten); zu Änderungsanträgen i n dritter Beratung vgl. § 85 Abs. 1 Satz 1 GeschO. 549

I I . Vorschlagsrechte

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geordneten die einzige Möglichkeit darstellt, einen eigenen Sachantrag vor das Plenum zu bringen, liegt die Frage nahe, ob i h m nur die Geschäftsordnung diese Befugnis verleiht oder ob sie i h m bereits die Verfassung garantiert. Die Enquete-Kommission Verfassungsreform hat sich i m Rahmen ihrer Ausführungen zum Gesetzgebungsverfahren vehement für die Beibehaltung des individuellen Änderungsantragsrechts auch bei einer von ihr vorgeschlagenen Reduzierung der Gesetzesberatungen auf zwei Plenumsaussprachen eingesetzt 353 . Nach ihrer Ansicht festigt das individuelle Antragsrecht des einzelnen Abgeordneten i m Plenum des Bundestages seine Stellung besonders gegenüber der eigenen Fraktion 3 5 4 . Die Formulierungen der Kommission lassen jedoch darauf schließen, daß ihre Aussage eher rechtspolitischer Natur und eine Änderung der gegenwärtigen Regelung dem Spielraum des Parlaments nicht entzogen ist. Sieht man hingegen i n dem Recht, auch als einzelnes Mitglied des Bundestages einen Änderungsantrag zu stellen, einen „Ausfluß der Statusrechte des Abgeordneten" 3 5 5 , so spricht dies eher für eine Verankerung i n der Verfassung. Ein verfassungsmäßiges Recht des Abgeordneten, i m Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens Änderungsanträge einzubringen, kann nicht unter Berufung darauf verneint werden 3 5 6 , daß das BVerfG die zweite Lesung eines Gesetzes für verfassungsrechtlich entbehrlich halte 3 5 7 , obwohl der einzelne Abgeordnete nur i n dieser Lesung die Möglichkeit habe, sich m i t Änderungsanträgen i n das Verfahren einzuschalten. Das Gericht geht i n dieser Entscheidung auf das Antragsrecht nicht ein, sondern begegnet dem Vorwurf der Beschwerdeführer, die Geschäftsordnung sei dadurch umgangen worden, daß die Koalitionsfraktionen Änderungsanträge nicht schon i n der zweiten, sondern erst i n der dritten Lesung gestellt hätten, m i t dem allgemeinen Hinweis, eine Beratung der Gesetzentwürfe i n drei Lesungen sei von der Verfassung nicht vorgeschrieben. Es äußert sich folglich auch nicht dazu, ob dem Abgeordneten, findet nur eine Lesung statt, das Recht zustehen müsse, Änderungsanträge zu stellen. Unabhängig von der Anzahl der Beratungen w i r d man ein Gesetzgebungsverfahren, das keine Möglichkeit bietet, die Vorlage abändern zu können, und den Bundestag darauf beschränkt, zu Gesetzesvorschlägen ja oder nein zu sagen, für verfassungswidrig halten müssen 358 . 352 § 78 Abs. 4 GeschO; vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 78 A n m . I V ; BT-Drs. 8/ 3460, S. 105. 358 Vgl. Schlußbericht, BT-Drs. 7/5924, S. 84. 854 Ebd.; siehe ferner Zeh, Bundestag, S. 70 f. 855 Ritzel/Bücker, Hdb., § 82 A n m . I 2 b); a. A . Troßmann, JZ 1983, 6, 12. 85e So aber Hemeler, N J W 1982, 849, 854 f. 357 BVerfGE 29, 221, 234.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

Gibt es damit prinzipiell — eine Ausnahme gilt wegen der außenpolitischen und völkerrechtlichen Konsequenzen für Vertragsgesetze gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG 3 5 9 , ferner für Vorschläge des Vermittlungsausschusses nach A r t . 77 Abs. 2 Satz 5 G G 3 6 0 — die Möglichkeit, Änderungen vorzuschlagen, so schließt sich die Frage an, ob sie ein einzelner oder nur eine Gruppe von Abgeordneten wahrnehmen kann. Die Erwägungen, die bei der Auslegung des Art. 76 Abs. 1 GG für eine Ausgestaltung des Gesetzesantragsrechts als Gruppenrecht sprachen, können auf das Änderungsantragsrecht nicht ohne weiteres übertragen werden. Ein Änderungsantrag löst ein erheblich weniger aufwendiges parlamentarisches Verfahren aus als eine Gesetzesinitiative; er kann nur die Einzelberatung i n der zweiten Lesung verlängern und eine zusätzliche Abstimmung erforderlich machen. Bei i h m t r i t t — auch i m Vergleich zu den ebenfalls akzessorischen Entschließungsanträgen — der Charakter des etwas Neues initiierenden, das parlamentarische Verfahren zusätzlich belastenden Antrages i n den Hintergrund. Der Änderungsantrag erscheint vielmehr als Ausfluß des Rechts des Abgeordneten, das, was ohnehin auf der Tagesordnung steht und das Parlament beschäftigt, mitzuberaten, wobei eine sinnvolle Mitberatung die Anregung von Korrekturen und Änderungen einschließt. Dem entspricht auch die lange Praxis, i n der dem einzelnen Abgeordneten das Recht gewährt worden ist, zu Gesetzentwürfen i n zweiter Lesung Änderungsanträge zu stellen: Diese Befugnis kannten bereits die Geschäftsordnungen des Preußischen Abgeordnetenhauses 361 , des Reichstages des Kaiserreiches 302 und der Weimarer Republik 3 6 3 sowie des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951 364 . Die Funktionstüchtigkeit der Parlamente hat unter diesem Recht der einzelnen Parlamentsmitglieder nicht gelitten. Da somit eine Mediatisierung des Abgeordneten nicht geboten ist, andererseits das Änderungsantragsrecht das einzige Sachantragsrecht des einzelnen Abgeordneten darstellt und i h m aus 858 von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 77 A n m . I I I 6 a; vgl. auch BVerfGE 33, 125, 159, zur Aufgabe des Parlaments, i m öffentlichen Willensbildungsprozeß unter A b w ä g u n g der verschiedenen Interessen zu entscheiden. Siehe ferner Pestalozzi, N J W 1981, 2081, 2084 f. 359 Vgl. von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 77 A n m . I I I 6 a; § 81 Abs. 2 GeschO. 380 Dies folgt bereits aus A r t . 77 Abs. 2 Satz 5 GG; vgl. aber Troßmann, J Z 1983, 6, 12. — Demgegenüber ist der Ausschluß der Aussprache über den Vorschlag des Vermittlungsausschusses — § 10 Abs. 2 GeschO VermAusschuß — schwerlich verfassungskonform, siehe Troßmann, 11 f. 861 § 17 Abs. 4 Satz 2 GeschO für das Haus der Abgeordneten v o m 16. M a i 1876, siehe Plate, Die Geschäftsordnung des Preußischen Abgeordnetenhauses, S. 21 ff., 57. 862 § 19 Abs. 3 Satz 2 GeschO, siehe Jungheim, Geschäftsordnung, S. 3 ff., 44, 363 § 41 Abs. 2 GeschO R T v o m 12.12.1922, RGBl. 1923 I I S. 105. 364 § 81 Abs. 2 Satz 1 GeschO, BGBl. 1952 I I S. 389.

I I . Vorschlagsrechte

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diesem Grund besondere Bedeutung zukommt — nach Ansicht des BayVerfGH gehört zur vom Verfassungsprinzip des freien Mandats geschützten Stellung des Abgeordneten auch „ein gewisses Maß an A n tragsbefugnissen" 365 —, dürfte eine Abschaffung dieser Befugnis von der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments nicht mehr gedeckt sein 3 6 6 . 2. Verfahrensanträge Um das Verfahren der parlamentarischen Verhandlung zu regeln, sieht die Geschäftsordnung vielfältige Antragsmöglichkeiten vor. Die typischen Verfahrensanträge sind die Geschäftsordnungsanträge. Sie müssen sich auf den zur Beratung stehenden Verhandlungsgegenstand oder auf die Tagesordnung beziehen 367 . Zu ihnen zählt die Geschäftsordnung nicht nur die Anträge, über die abgestimmt wird, sondern auch jene, „denen entsprochen werden muß (Verlangen)" 3 6 8 . Dem geschäftsordnungsmäßigen Verlangen kommt der Widerspruch nahe, den das Plenum nicht überstimmen kann 3 6 9 . Es gibt aber auch Anträge, die nicht eine Entscheidung i n der Sache beabsichtigen, sondern den Ablauf der Parlamentsarbeit steuern und damit Verfahrensanträge sind, sich aber nicht auf einen zur Beratung stehenden Verhandlungsgegenstand beziehen, sondern selbst auf der Tagesordnung stehen. So entscheidet die Abstimmung über den Antrag, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, nicht über die Berechtigung erhobener Vorwürfe, sondern über die Organisation der parlamentarischen Arbeit und das Verfahren der Ausübung parlamentarischer Kontrolle 3 7 0 . Auch wenn diese Anträge den selbständigen Vorlagen i m Sinne des § 75 Abs. 1 Buchst, d GeschO subsumiert werden und i n dieser Beziehung den Sachanträgen näherstehen als den Verfahrensanträgen i m engeren 365 BayVerfGHE 29, 62, 89. aw V g l < Linck, D Ö V 1975, 689, 691 f.; Kleffmann, Rechtsstellung, S. 123. — Keine Bedenken weckt, daß Änderungsanträge einzelner Abgeordneter n u r i n einer, der zweiten Lesung möglich sind. 367

§ 29 Abs. 1 Satz 2 GeschO. § 29 Abs. 2 GeschO; siehe hierzu Troßmann/Roll, ParlR, § 29 Rdnr. 2; Ritzel/Bücker, Hdb., § 29 A n m . I I b). 369 § 20 Abs. 3 u n d 5, § 64 Abs. 2, § 78 Abs. 2, § 88 Abs. 2 GeschO. Eine A b weichung v o n diesen Bestimmungen gemäß § 126 GeschO soll unzulässig sein, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 126 A n m . e); Troßmann, ParlR, § 127 Rdnr. 4. Begründen läßt sich diese Ansicht nur, w e n n u n d soweit die Minderheitenrechte bereits i n der Verfassimg verankert sind. Z u pauschal Vonderbeck, Z P a r l 1975, 150 f., der alle geschäftsordnungsmäßigen Minderheitenrechte wegen ihrer „Grundlage i m Abgeordnetenstatus" m i t einer Bestandsgarantie versieht. — Α . A . w o h l Achterberg, Verhandlung, S. 55 f., der m i t Hinweis auf den „vorrangigen Grundsatz v o n Treu u n d Glauben" eine Abweichung v o n der Geschäftsordnung für nicht erlaubt hält. 370 Vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 29 Rdnr. 5. 368

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

Sinn, den herkömmlichen Geschäftsordnungsanträgen, sind auch sie inhaltlich Verfahrensanträge 3 7 1 . Die Fülle der verschiedenen Verfahrensanträge verbietet es zum einen, jeden einzelnen zu behandeln — auf einige sei i m Rahmen der jeweiligen Funktion, die sie ausgestalten, näher eingegangen —, und erschwert es zum anderen, zu allgemein gültigen Aussagen über die Möglichkeiten des einzelnen Abgeordneten zu gelangen. Hinzuweisen ist jedoch darauf, daß die herkömmliche Aussage, einen Geschäftsordnungsantrag könne grundsätzlich jeder Abgeordnete stellen 3 7 2 , nicht z u t r i f f t 3 7 3 . Doch ruft diese vorwiegend gruppenrechtliche Ausgestaltung keine Bedenken hervor. Der dienenden Funktion, die Verfahrensanträgen zukommt, entspricht es, wenn sie möglichst wenig Zeit beanspruchen und sich das Parlament u m der Konzentration auf die Sachprobleme w i l l e n nicht m i t jedem Verfahrensantrag eines einzelnen A b geordneten befassen muß. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, einen Geschäftsordnungsantrag als Befugnis des einzelnen Abgeordneten auszugestalten, liegt aber dann vor, wenn n u r so eine verfassungsmäßige Befugnis des einzelnen wahrgenommen werden kann: Wenn ζ. B. jeder Abgeordnete unmittelbar vor der Abstimmung beantragen kann, die Frage vorzulesen (§ 47 Satz 3 GeschO), so soll damit die verfassungsmäßige, i n Kenntnis der Entscheidungsalternativen vorgenommene Ausübung des Abstimmungsrechts gesichert werden.

I I I . Beratungsrechte A. Das Rederecht 1. Der

einzelne

Abgeordnete

als Träger

der

Redebefugnis

Neben dem Stimmrecht gibt es keine Befugnis, die die Rolle des A b geordneten so prägt wie das Recht, i m Parlament das Wort zu ergreifen. Wie das Stimmrecht nicht Abgeordnetengruppen, sondern jedem 371 Versteht m a n Anträge w i e auf Einberufung eines Untersuchungsausschusses oder auf Einsetzung einer Enquete-Kommission (vgl. A r t . 44 Abs. 1 Satz 1 GG, § 56 Abs. 1 Satz 2 GeschO) i n diesem Sinne, so ist m a n nicht genötigt, für sie eine Ausnahme v o n dem Grundsatz anzunehmen, daß Minderheiten nicht über Sachfragen entscheiden können; siehe aber auch

Achterberg, Verhandlung, S. 51 f.

372 Achterberg, Verhandlung, S. 96. Zutreffend ist, daß der einzelne Abgeordnete einen Geschäftsordnungsantrag stellen kann, falls nicht — wie zumeist I — eine Spezialregelung eingreift, vgl. Troßmann, ParlR, § 82 Rdnr. 4. 373 N U r i n einem der Beispiele, die Achterberg, Verhandlung, S. 96, aufführt, steht (bzw. stand — es handelt sich u m den früheren A n t r a g auf Übergang zur Tagesordnung, § 29 GeschO a. F.) dem einzelnen Abgeordneten ein Antragsrecht zu.

I I I . Beratungsrechte

143

einzelnen Abgeordneten zusteht, so ist auch das Rederecht eine Befugnis des einzelnen Abgeordneten 3 7 4 . Theoretisch zwingend ist dies jedoch nicht. Zwar kann i m Parlament immer nur ein einzelner zu Wort kommen, doch wäre es durchaus möglich, i h n nicht aus eigenem Recht sprechen zu lassen, sondern das Recht von einer Gruppe (Fraktion) abzuleiten. So wäre es vorstellbar, daß eine Wortmeldung, ähnlich den Regelungen zum Initiativrecht, nur zum Zuge kommen könnte, wenn sie von einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten unterstützt würde, oder daß das Wort nicht einzelnen Rednern, sondern den Fraktionen erteilt würde, die dann ihre Sprecher auswählten. Dies sind nicht nur theoretische Spielereien, sondern mehr und mehr gewinnen i n der Praxis gruppenrechtliche Aspekte an Boden. Eine Entwicklung i n diese Richtung sieht sich jedoch mit der unmißverständlichen Aussage des BVerfG konfrontiert: „Das Recht des Abgeordneten, i m Bundestag das Wort zu ergreifen, gehört zu seinem verfassungsrechtlichen Status 3 7 5 ." Das Gericht entnimmt diese Befugnis, die das Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnt, den A r t i k e l n 42 und 38 GG. Der Ausdruck „verhandeln", den die Verfassung i n A r t . 42 GG verwende, bringe zum Ausdruck, daß nach ihrem Willen der Bundestag die Vertretung des Volkes sei, i n der die Fragen der Staatsführung, insbesondere der Gesetzgebung, i n Rede und Gegenrede der einzelnen Abgeordneten zu erörtern seien. Ferner verleihe A r t . 38 GG jedem Abgeordneten eine gewisse Eigenständigkeit innerhalb des Parlaments, die nicht nur darin bestehe, daß er sein Stimmrecht frei ausüben, sondern auch, daß er i m Plenum des Bundestages von seinem Rederecht selbständig Gebrauch machen könne 3 7 6 . Ob allein der Formulierung „der Bundestag verhandelt" ein Rederecht jedes einzelnen Abgeordneten zu entnehmen ist, mag zweifelhaft sein. Ein Meinungsaustausch könnte auch zwischen Gruppen stattfinden. Doch ist dem BVerfG i m Ergebnis voll zuzustimmen. Dem Grundgesetz liegt nicht das B i l d eines Abgeordneten zugrunde, dessen Tätigkeitsbereich sich auf Abstimmungen reduzieren ließe. Die Betonung des freien Mandats i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG setzt voraus, daß der Abgeordnete überhaupt Kompetenzen besitzt 3 7 7 . Keine Befugnis 874 Vgl. BVerfGE 10, 4, 12; 60, 374, 379; S t G H Bremen, DVB1. 1971, 659; BayVerfGHE 29, 62, 89; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 1 a; Badura, i n : B K , A r t . 38 (Zweitbearb.) Rdnr. 55; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 38 Rdnr. 23 f.; Troßmann, ParlR, §27 Rdnr. 2, §37 Rdnr. 5; Maunz/ Zippelius, StaatsR, S. 382; Lorken, Minderheiten, S. 94, 128; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98; Achterberg, Verhandlung, S. 37; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109; Hürth, Rede- u n d Abstimmungsfreiheit, S. 97 f.; Witte-Wegmann, DVB1. 1974, 866, 868; P. Scholz, Z P a r l 1982, 24, 25. 375 BVerfGE 10, 4 (Ls. 2). 376 BVerfGE 10, 4, 12. 377 Siehe oben 3. Kap. I I .

144

5. Kap.: Die einzelnen parla nentarischen Aktionsmöglichkeiten

kann aber, vom Abstimmungsrecht abgesehen, enger m i t dem A m t des Abgeordneten verknüpft werden als das Rederecht. Nicht von ungefähr stellt A r t . 46 Abs. 1 GG diese beiden Befugnisse nebeneinander („ . . . wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er i m Bundestage oder i n einem seiner Ausschüsse getan hat") 3 7 8 . Deutlich wurde die Verbindung von freiem Mandat und Rederecht auch bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates; i n Anlehnung an Art. 21 Satz 3 der Verfassung von Baden nahm der Hauptausschuß am 11.11. 1948 i n erster Lesung folgende Formulierung an: „Jeder Abgeordnete folgt bei Reden, Handlungen und Wahlen seiner Überzeugung und seinem Gewissen 370 ." Nur weil i h m die Aufzählung sprachlich unschön erschien, ferner das Recht auf freie Entscheidung s. E. nicht ausreichend zum Ausdruck kam, kehrte er auf Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses i n zweiter Lesung zur alten (klassischen) Fassung des A r t . 46 HChE zurück, die dann mit geringfügigen Änderungen als A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 ins Grundgesetz aufgenommen wurde 3 8 0 . Das Grundgesetz geht somit als selbstverständlich davon aus, daß das Rederecht i m Einklang m i t der parlamentarischen Tradition dem einzelnen Abgeordneten zusteht und i h m nicht erst von der Geschäftsordnung verliehen, sondern bereits von der Verfassung gewährt w i r d 3 8 1 . 2. Ausgestaltung

und Beschränkungen

des Rederechts

Die Zuweisung des Rederechts an den einzelnen Abgeordneten sichert aber noch keine arbeitsfähige parlamentarische Verhandlung. Auch das Rederecht muß näher ausgestaltet werden, bedarf zu seiner Wirksamkeit verfahrensrechtlicher Regelungen. Diese zu erlassen ist nach A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG Aufgabe des Parlaments und begegnet daher keinerlei verfassungsrechtlichen Bedenken 382 . § 27 Abs. 1 GeschO bestimmt, daß sich ein redewilliger Abgeordneter zu Wort melden muß und erst reden darf, wenn i h m der Präsident das Wort erteilt hat — eine Vorschrift, ohne die i n einem größeren Kollegium keine Debatte stattfinden könnte. Nach § 33 GeschO soll der Abgeordnete grundsätzlich i n freiem Vortrag sprechen; damit soll die Lebendigkeit der parlamentarischen Debatte gefördert werden 3 8 3 . Bei 878 Vgl. Rothaug, Leitungskompetenz, S. 109, für den das Rederecht „ z w i n gend aus einer Gesamtschau v o n A r t . 38 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 1 S. 1, 46 Abs. 1 (folgt)". 379 Vgl. von Doemming/Füßlein/Matz, JÖR 1 (1951), 355. 880 Ebd.; siehe auch Matz, DRZ 1950, 273, 275. 881 Siehe die Nachweise oben Fn. 374. Zumindest mißverständlich H.-P. Schneider, i n : HdbVerfR, S. 239, 256, wonach sich das Rederecht aus der Geschäftsordnung ergebe; kurz zuvor (S. 255) spricht er — ohne nähere E r läuterung — v o n „sich aus A r t . 38 Abs. 1 G G ergebenden Befugnissen". 882 Rothaug, Leitungskompetenz, S. 110 f., 234 Fn. 316.

I I I . Beratungsrechte

145

seinen Äußerungen darf er nicht vom Verhandlungsgegenstand abschweifen; er hat sich an den Tagesordnungspunkt zu halten 3 8 4 . Das BVerfG zählt bereits die Festsetzung der Tagesordnung zu den Beschränkungen des Rederechts. Sie sei jedoch zulässig, da sich die Redebefugnis zwar aus dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten ergebe, ihre Ausübung aber den vom Parlament kraft seiner Autonomie gesetzten Schranken unterliege 3 8 5 . Das Gericht führt eine Reihe weiterer Beispiele für solche Beschränkungen auf: den zeitweiligen Ausschluß eines Abgeordneten von der Teilnahme an den Sitzungen, die Entziehung des Wortes nach dem dritten Ordnungsruf, die Vertagung, die Schließung der Beratung und die Festsetzung einer Gesamtredezeit für die Behandlung eines bestimmten Themas 886 . Ihre Grenzen fänden solche Maßnahmen am Wesen und an der grundsätzlichen Aufgabe des Parlaments, Forum für Rede und Gegenrede zu sein. Daher seien Fälle denkbar, i n denen die Benutzung eines an sich legitimen Mittels mißbräuchlich und verfassungswidrig sei 3 8 7 . Das BVerfG verkennt dabei die Bedeutung der von i h m kurz zuvor so hervorgehobenen Eigenständigkeit des einzelnen Abgeordneten innerhalb des Parlaments. Seine Beispiele erhellen, daß es dem Abgeordneten ein Rederecht nur i m Rahmen der Geschäftsordnung zubilligt. Die Redebefugnis steht unter dem Vorbehalt der Geschäftsordnung, dessen Grenze allein von der grundsätzlichen Aufgabe des Parlaments gezogen wird, Forum für Rede und Gegenrede zu sein. Diese Grenze, eine A r t institutionelle Garantie des Parlaments als Forum der Nation, besteht, wie die Hinweise auf die zulässige Redezeitbegrenzung und auf den Schluß der Debatte zeigen, losgelöst vom einzelnen Abgeordneten und setzt gerade nicht voraus, daß jeder Abgeordnete die Möglichkeit hat, zu Wort zu kommen. Die Redemöglichkeit verliert ihren Charakter als Befugnis und w i r d zum bloßen Reflex der Forderung an das Parlament, Forum für Rede und Gegenrede zu sein. Die Unterscheidung des Gerichts zwischen der verfassungsrechtlichen Redebefugnis und den geschäftsordnungsmäßigen Ausübungsregelungen verdeckt, daß i n manchen Fällen die Ausübungsbestimmungen den Gebrauch des Rederechts unmöglich machen und die vom BVerfG zum ver383 Z u r freien Rede siehe Ismayr, Parlamentarische K o m m u n i k a t i o n , S. 20 ff. — Die Wortentziehung bei Nichtbeachtung dieser Geschäftsordnungspflicht — vgl. § 37 Abs. 2 GeschO 1970 (BGBl. I S. 628) — griffe indes übermäßig i n das von der Verfassung gewährte Rederecht ein, vgl. Troßmann, ParlR, § 37 Rdnr. 5; Achterberg, Verhandlung, S. 36 f.; ders., DVB1. 1980, 512, 517; keine Bedenken dagegen ζ. B. bei Rothaug, Leitungskompetenz, S. 131. 384 Vgl. § 36 GeschO. 385 BVerfGE 10, 4, 13. 386 387

Ebd. Ebd.

10 Abmeier

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

fassungsrechtlichen Status gezählte Redebefugnis dann nur auf dem Papier existiert. Die vom BVerfG genannten Ausübungsregelungen normieren nicht nur, wie man vermuten könnte, das „Wie" der Ausübimg, sondern auch das „Ob": Beschließt der Bundestag m i t Mehrheit das Ende der Debatte, w i r d nicht die Ausübung der Redekompetenz des redewilligen Abgeordneten geregelt, sondern i h m w i r d die Redemöglichkeit zu dem strittigen Verhandlungsgegenstand überhaupt genommen. Die Frage, ob dies mit seinem verfassungsrechtlichen Status zu vereinbaren ist, wäre folglich zu vertiefen gewesen. Die Schranken, die dem Rederecht gezogen werden, müssen i n einem angemessenen Verhältnis zur Redebefugnis stehen. Angesichts der Gewichtigkeit des Rederechts für den einzelnen Abgeordneten wie für das Parlament als Ganzes bedürfen jene Regelungen, die dem Abgeordneten i m konkreten Fall die Möglichkeit zu sprechen nehmen, einer Legitimation aus der Verfassung heraus 3 8 8 . Begnügte man sich auch hier m i t dem Hinweis auf die allein durch ein Willkürverbot beschränkte Autonomie des Parlaments 3 8 9 , würde die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen dieser Geschäftsordnungsautonomie uninteressant, weil es keine Grenzen mehr gäbe. Die erforderliche Abwägung der Redebefugnis des Abgeordneten m i t anderen verfassungsrechtlich geschützten Güt e r n 3 9 0 kann bei unterschiedlichen Beschränkungen des Rederechts zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Bestimmte disziplinarische Maßnahmen, die sich an einen einzelnen Abgeordneten richten, tangieren dessen Rederecht ganz offensichtlich — ζ. B. die Wortentziehung nach dem dritten Ordnungsruf (§ 37 GeschO) oder der Ausschluß eines Abgeordneten von der Teilnahme an Sitzungen (§ 38 GeschO). Vorausgesetzt, das Verhalten des Abgeordneten verstieß gegen die Regeln der parlamentarischen Disziplin, die ihrerseits i m Licht der Rechte des Abgeordneten aufgestellt und ausgelegt werden müssen, stellt sich allein die Frage, ob die Sanktion das Recht des A b geordneten auf Wahrnehmung der parlamentarischen Befugnisse verletzt; ihr sei i m Zusammenhang mit der Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten nachgegangen 391 . 888

Vgl. Rothaug, Leitungskompetenz, S. 110 f. Siehe K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 74 f.: Eine Regelung v o n Geschäftsordnungsangelegenheiten stellt n u r dann einen unzulässigen E i n g r i f f i n den verfassungsrechtlichen Status dar, „ w e n n sie unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt zu rechtfertigen ist"; u n k l a r Linck, D Ö V 1975, 689, 690 f., der sich einerseits A r n d t anschließt, andererseits auf die E r fordernisse (!) der Herrschafts- u n d Funktionsfähigkeit des Parlaments abstellt. 390 v g l . Rothaug, Leitungskompetenz, S. 111. 889

891 Siehe u n t e n 8. Kap. I I ; vgl. Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98 Fn. 50.

I I I . Beratungsrechte

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Von größerem Interesse sind hier jene Regeln und Beschlüsse, die sich an alle Abgeordneten wenden und erst mittelbar, als Konsequenz der getroffenen allgemeinen Regelung, das Rederecht des einzelnen Abgeordneten beschneiden. Regelungen über die Tagesordnung fallen von vornherein nicht hierunter 8 9 2 . Kein Abgeordneter besitzt das Recht, zu jeder Zeit zu jedem i h n gerade bewegenden Problem Stellung zu nehmen. Dies verbietet das verfassungsrechtliche Gebot eines arbeits- und funktionsfähigen Parlaments. Auch wenn mit diesen Begriffen nur äußerst vorsichtig operiert werden sollte 8 9 8 , kann die Notwendigkeit, dem Ablauf einer parlamentarischen Verhandlung eine Tagesordnung zugrunde zu legen, ernsthaft nicht geleugnet werden. Das Rederecht bezieht sich nur auf die Materien, die auf der Tagesordnung stehen. Daraus folgt, daß auch eine Vertagung 8 9 4 das Rederecht des einzelnen Abgeordneten nicht verletzt. Die Möglichkeit, sich zur (vertagten) Sache zu äußern, w i r d dem Abgeordneten nicht genommen; sie kann nun allerdings erst zu einem späteren Zeitpunkt verwirklicht werden. Problematisch sind hingegen Regelungen über individuelle Redezeitbegrenzungen, über den Schluß der Debatte sowie über die Festsetzung einer dann näher aufzuteilenden Gesamtredezeit. a) Individuelle Redezeitbegrenzung Regelungen über die individuelle Rededauer t r i f f t § 35 GeschO. Legt der Bundestag nichts anderes fest, so darf der einzelne Redner i n der Aussprache nicht länger als 15 Minuten sprechen (§ 35 Abs. 1 Satz 2 GeschO). Diese Begrenzung der Redezeit auf 15 Minuten gilt seit der Geschäftsordnungsreform 1969 895 . Nach § 39 Abs. 1 Satz 3 und 4 GeschO 1952 hatte jeder Abgeordnete i m Prinzip Anspruch auf eine Höchstredezeit von einer Stunde. Vorbild dieser Bestimmung war § 87 Abs. 1 GeschO RT 1922, der erstmals die Redezeit begrenzte: Sie durfte eine Stunde nicht überschreiten 896 . Ein zeitliches L i m i t für den Redebeitrag eines Abgeordneten ändert nichts daran, daß der Abgeordnete von seinem Rederecht Gebrauch machen kann; er kann es nur nicht zeitlich unbegrenzt. Da die Höchstgrenze gerade auch bewirken w i l l , daß möglichst viele Abgeordnete ihr 892

Α . A . w o h l BVerfGE 10, 4, 13. Siehe oben 4. Kap. I I I A . 894 § 25 Abs. 2 Satz 1, 1. A l t . GeschO. — V o n der Vertagung eines Beratungsgegenstandes ist die Vertagung der Sitzung gem. § 26 GeschO zu u n t e r scheiden. Z u r Vertagung siehe Ritzel/Bücker, Hdb., § 25 A n m . I I 2 b). 895 Sten.Ber. 5.WP/240./18. 6.1969/13298 ff. i. V. m. Drs. V/4373, S. 18 Nr. 9 b) u n d S. 7 f. Nr. 7. 390 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g bis 1922 vgl. Lipphardt, Debatte, S. 17 ff. 398

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Rederecht ausüben können, und sie dem Abgeordneten i n keiner Weise den Inhalt seiner Rede vorschreibt, begegnet eine solche Regelung grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine individuelle Redezeitbeschränkung bietet sich vielmehr als ein adäquates und gerechtes Mittel an, u m das Kapazitätsproblem, vor das sich das Parlament gestellt sieht, zu regeln 3 9 7 . Immerhin ist aber daran zu erinnern, daß die heute unbestritten für zulässig gehaltene Beschränkung der Redezeit i n der Vergangenheit namhafte K r i t i k e r fand. So wandte sich etwa Laband vehement gegen die „lex Gröber", durch die 1902 für Geschäftsordnungsdebatten die Redezeit auf fünf Minuten beschränkt wurde, und bemerkte, eine Debatte unter dem Druck der neuen Vorschrift werde zur Farce 3 9 8 . Laband konnte sich dabei auf Robert von Mohl berufen, der sich 1875 gegen eine Einschränkung der Redezeit ausgesprochen hatte 3 9 9 . Zwar ist eine Begrenzung der Redezeit grundsätzlich erlaubt. Aber auch hier schlägt eine Regelung über das „Wie" unter bestimmten Bedingungen i n eine Regelung über das „Ob" um. W i r d die Redezeit so kurz bemessen, daß i n ihr zu dem Verhandlungsgegenstand nicht sinnvoll Stellung genommen werden kann und sich der Debattenbeitrag angesichts der Zeitknappheit i m Verkünden von Parolen erschöpft, so kann nicht mehr davon gesprochen werden, daß die Redebefugnis gewahrt und nur ihre Ausübung geregelt werde 4 0 0 . Vielmehr ist i n diesem Fall das Rederecht selbst beeinträchtigt. Wann diese Grenze erreicht ist, ist schwierig zu bestimmen. Einerseits hängt sie von dem konkreten Tagesordnungspunkt ab — handelt es sich u m ein Einzelproblem oder u m eine Grundsatzdebatte über die gesamte Regierungspolitik? —, andererseits erfordert die Rechtssicherheit zumindest für den Regelfall eine feste Mindestgröße. Eine Redezeit unter fünf Minuten w i r d man auf jeden Fall für verfassungswidrig halten müssen. Diese Mindestdauer sah § 39 Abs. 1 Satz 4 GeschO 1952 vor. Die jetzige Geschäftsordnung kennt eine Fünfminutengrenze für Äußerungen zur Geschäftsordnung, für Erklärungen zur Aussprache und zur Abstimmung sowie für Erklärungen außerhalb der Tagesordnung (§§ 29—32). Eine Min397 Denkbar wäre ferner, das Rederecht dahingehend einzuschränken, daß ein Abgeordneter zu ein u n d demselben Verhandlungsgegenstand nicht mehrfach zu W o r t kommen k a n n (vgl. hierzu schon den Vorschlag des Abg. Lask e r aus dem Jahre 1867, hierzu Müller-Meiningen, A n n D R 1902, 713, 729 ff.; Lipphardt, Debatte, S. 17). Da es dem Abgeordneten aber freistehen muß, sich gegen Angriffe zu verteidigen oder Mißverständnisse auszuräumen (vgl. die E r k l ä r u n g zur Aussprache gem. § 30 GeschO), erscheint allenfalls eine strikte Redezeitverkürzung für eine weitere Wortmeldung zulässig. 398 Laband, DJZ 1903, 5, 7. 399 von Mohl, ZStW 31 (1875), 39, 76 („Die Festsetzung einer äussersten Dauer der Rede wäre ein rohes mechanisches M i t t e l . . . " ) . 400 Zutreffend Achterberg, Verhandlung, S. 39; ders., DVB1. 1980, 512, 517.

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destredezeit i n einer Aussprache zur Sache ist i n der Geschäftsordnung außer für die Aktuelle Stunde 4 0 1 nicht festgelegt, doch wäre es unverständlich, wenn dem Abgeordneten für Sachbeiträge eine kürzere Zeit zur Verfügung stände als für jene besonderen Erklärungen 4 0 2 . Aus dem Recht des Parlaments, das Ende der Aussprache zu beschließen, folgt — unabhängig davon, ob ein solches Recht existiert 4 0 3 — kein Recht, die individuelle Rededauer beliebig zu verringern. Das Parlament ist aus Gründen der Systemgerechtigkeit daran gebunden, daß sich, solange eine Debatte stattfindet, jeder Abgeordnete an ihr beteiligen kann. Dies ist dem Abgeordneten nur möglich, wenn er über eine bestimmte Mindestrededauer verfügt. Die Redezeitbeschränkung stellt sich somit nur bis zu einer bestimmten Grenze als ein Minus, ein milderes Mittel, i m Vergleich zum Schluß der Debatte dar. b) Schluß der Aussprache Das Recht des Parlaments, den Schluß der Debatte zu beschließen, w i r d herkömmlich keiner näheren Überprüfung unterzogen und gilt als selbstverständlich. Nach Ansicht des BVerfG kann ohne dieses Recht kein Parlament auf die Dauer arbeitsfähig bleiben, weil es sonst der Obstruktion jeder Minderheit und selbst einzelner Abgeordneter ausgeliefert wäre 4 0 4 . Das Gericht weist auf zwei andere Instrumente der Gestaltung des parlamentarischen Ablaufs hin: die Festsetzung der Tagesordnung und die Vertagung. Diese Parallelen sind aber trügerisch. Daß die Mehrheit die Tagesordnung bestimmt, wobei sie i m übrigen durchaus an Verlangen der Minderheit gebunden sein kann 4 0 5 , sagt nichts darüber aus, ob sie auch befugt ist, Debatten vorzeitig zu beenden. Und während die Vertagung nur dazu führt, daß das Parlament i n der laufenden Sitzung nicht mehr über den anstehenden Punkt debattiert, die Diskussion aber zu einem anderen Termin fortgesetzt wird, w i r d beim Schluß der Debatte die Aussprache beendet und die anstehende Frage entschieden. Aus der Zulässigkeit der Vertagung die Zulässigkeit abzuleiten, das Ende der Debatte zu beschließen, überzeugt also nicht. Der Hinweis auf das Recht der Mehrheit kann vorhandene Bedenken nicht überwinden. Denn es fragt sich ja gerade, ob die Mehrheit nicht 401

Vgl. A n i . 5 zur GeschO, Richtlinie Nr. 7 (5 Minuten). W e n n P. Scholz, Z P a r l 1982, 24, 26 f., „abweichenden" Abgeordneten eine Mindestdauer v o n fünfzehn M i n u t e n zubilligt, so t r i f f t dies n u r zu, solange das Parlament nicht für alle Abgeordneten eine kürzere Redezeit beschlossen hat. — Z u r Möglichkeit, i n fünf M i n u t e n einen sinnvollen Beitrag zu leisten, vgl. Dichgans, ZParl 1976, 127,132. 403 Dazu sogleich. 404 BVerfGE 10, 4, 13. 405 Bsp.: § 20 Abs. 4 GeschO. 402

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von Verfassungs wegen gebunden ist, Rechte der Minderheit bzw. der einzelnen Abgeordneten zu beachten. Daß die Mehrheit, wie das BVerfG betont, die Mißbrauchsgrenze zu beachten hat, die überschritten sei, wenn der Charakter des Parlaments, Forum für Rede und Gegenrede zu sein, nicht mehr gewahrt sei 4 0 6 , genügt nicht. Eine Mißbrauchsgrenze besteht immer, für die Mehrheit wie für die Minderheit. Das BVerfG weist deutlich auf die Funktionsgefährdung durch obstruierende Minderheiten h i n und kommt zu dem Ergebnis, daß die Mehrheit über M i t tel wie den Schluß der Debatte verfügen müsse. Die naheliegende Frage, ob ein solcher Beschluß nur gefaßt werden darf, wenn die Minderheit ihre Rechte mißbraucht, w i r d aber nicht gestellt. Die Mehrheit befindet sich damit i n der Argumentation des BVerfG i m Vorteil, zumal es ausgesprochen schwierig ist, festzulegen, wann das Parlament seiner Aufgabe, Forum für Rede und Gegenrede zu sein, nicht mehr nachkommt. Reicht es zur Wahrung des Forumscharakters aus, wie es die Geschäftsordnung bis 1980 vorsah, wenn bei der Beratung über einen Gesetzentwurf ein Abgeordneter nach dem Antragsteller oder Berichterstatter das Wort erhielt 4 0 7 , oder verlangt der Forumscharakter etwa mehr an parlamentarischer Debatte? Nach dem neuen § 25 Abs. 2 Satz 3 GeschO darf ein Antrag auf Schluß der Aussprache erst zur Abstimmung gestellt werden, wenn jede Fraktion mindestens einmal zu Wort gekommen ist. Damit werde, so Troßmann, die Novellierung dem „verfassungsrechtlich garantierten Rederecht besser gerecht" 4 0 8 . Hinter diese Einschätzung ist ein deutliches Fragezeichen zu setzen. Ein Schluß der Debatte gem. § 25 Abs. 2 Satz 3 GeschO mag den Forumscharakter des Plenums wenigstens insofern verstärken, als nun immerhin jede Fraktion ihre Auffassung verlautbaren kann. Dem „verfassungsrechtlich garantierte(n) Rederecht" des einzelnen Abgeordneten zollt aber auch die Neufassung keinen Tribut. Ob nun ein oder vier Parlamentarier sprechen dürfen: Für all die Abgeordneten, die reden wollen, aber das Wort nicht erhalten, ist kein entscheidender Unterschied zu erkennen 4 0 9 . Von einem Rederecht des Abgeordneten bleibt nach der Geschäftsordnung nicht viel übrig 4 1 0 . Die Parlamentsmehrheit bestimmt als 408

BVerfGE 10, 4, 13. Vgl. § 30 Abs. 2 Satz 3 GeschO 1970. 408 Troßmann/Roll, ParlR, § 25; vgl. demgegenüber Troßmann, ParlR, § 30 Rdnr. 24, wonach § 30 Abs. 2 Satz 3 GeschO 1970 dem Gebot, vor jeder E n t scheidung zu verhandeln, d . h . die Entscheidungen i n Rede u n d Gegenrede zu erörtern, nicht genügend Rechnung trage. 409 Die Formulierung „ w e n n jede F r a k t i o n . . . zu W o r t gekommen ist" bestätigt die erwähnte Tendenz, das Rederecht als Gruppenrecht zu verstehen. 410 Vgl. Laband, DJZ 1903, 5, 7, der aus der Möglichkeit, den Schluß der Debatte zu beschließen, folgert, daß der Abgeordnete „(w)eder nach der 407

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Herrin des Verfahrens über die Redemöglichkeiten des einzelnen Parlamentariers. Auch wenn ein Beratungsgegenstand auf der Tagesordnung steht, heißt das nicht, daß der Abgeordnete sich zu i h m äußern kann. Zwar vermag die Mehrheit nicht zu beschließen, wer sprechen und was gesagt werden darf, aber sie entscheidet darüber, ob überhaupt und wie lange debattiert werden kann. Sie besitzt nahezu unbegrenzte Freiheit, Aussprachen zu einem schnellen Ende zu führen. So reduziert sich das Recht des einzelnen Abgeordneten, zu einem Verhandlungspunkt das Wort zu ergreifen, auf das Recht, sich zu Wort zu melden. Ob der Abgeordnete tatsächlich sprechen kann, hängt davon ab, wie lange die Mehrheit diskutieren (lassen) w i l l . Ohne die Möglichkeit, ein vorzeitiges Debattenende zu beschließen, kann indes nach Ansicht des B V e r f G 4 1 1 kein Parlament auf die Dauer arbeitsfähig bleiben. Steiger weist aber mit Recht darauf hin, daß diese Behauptung, wie ein Blick über die Grenzen zeigt, nicht zutrifft 4 1 2 . Er zählt allerdings das Recht der Mehrheit, über die Redezeit zu Lasten der Minderheit zu verfügen, zur deutschen Verfassungsrechtstradition; daher unterliege es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken 4 1 3 . I n der Tat kannten die Geschäftsordnungen des Reichstages von 1868 414 und von 1922 415 den Antrag auf Schluß der Debatte. Unumstritten war dieses Mehrheitsrecht aber nie 4 1 6 . Der Hinweis auf die Geschichte allein vermag jedoch ohnehin die einschneidenden Beschränkungen des verfassungsrechtlich gewährten Rederechts nicht zu rechtfertigen. Vielmehr bedürfen die Erwägungen, die der Regelung des § 25 Abs. 2 GeschO zugrunde liegen, einer Stütze i n der gegenwärtigen Verfassung. Dabei reicht der Hinweis auf die Geschäftsordnungsautonomie des Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG nicht aus. Aus A r t . 39 Abs. 3 Satz 1 GG, i n dem das — gegenüber anderen Staatsorganen gewachsene — Selbstversammlungsrecht des Parlaments verankert ist, läßt sich nicht ableiten, daß die Parlamentsmehrheit, obwohl Abgeordnete reden wollen, jederzeit den Schluß der Aussprache beschließen könnte 4 1 7 . Den Grund Reichsverfassung, noch nach der Geschäftsordnung, noch nach der hergebrachten Praxis des Hauses ein Recht darauf (habe), zum W o r t zu kommen". 411 BVerfGE 10, 4, 13. 412 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98 Fn. 54. 418 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98 f. 414 § 53 Abs. 1 Satz 1. 415 § 77 Abs. 2. 416 Siehe etwa Cohen, P r J B 3 (1859), 153, 168; Müller-Meiningen, AnnDR 1902, 713, 730 f. — von Mohl, ZStW 31 (1875), 39, 79, stellt fest, „dass die Maassregel ihre guten u n d ihre Übeln Seiten hat". Auch w e n n er sich i m Ergebnis für die Beibehaltung der Möglichkeit der Beendigung der Debatte durch Beschluß der Mehrheit ausspricht, betont er die Gefahr, daß die M e h r heit die Minderheit nicht zu W o r t kommen lasse. 417 A . A . ausdrücklich Rüfner/von Unruh/B or chert, öffentliches Recht I, S. 63; vgl. auch Lipphardt, Debatte, S. 52.

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für die Zulässigkeit des vorzeitigen Debattenendes sieht das BVerfG i n der Wahrung der Arbeitsfähigkeit des Parlaments. Die Möglichkeit „der Obstruktion jeder Minderheit und selbst einzelner Abgeordnet e n " 4 1 8 , die durch das Recht, das Ende der Debatte zu beschließen, vereitelt werden müsse, wiegt für das Gericht offenbar so schwer, daß es auf das vorher so beschworene Rederecht des einzelnen, eigenständigen Abgeordneten nicht mehr eingeht. Das Gericht unterläßt es, den Begriff der Arbeitsfähigkeit näher zu erläutern und das Rederecht des Abgeordneten mit der Funktionsfähigkeit des Parlaments i n Beziehung zu setzen und i n sie zu integrieren. Es erwähnt nicht einmal die Möglichkeit, geschweige denn die Notwendigkeit abzuwägen 419 . Der Hinweis auf die Arbeitsfähigkeit des Parlaments kann nicht jede Maßnahme der Parlamentsmehrheit rechtfertigen. Gerade beim Rederecht des einzelnen Abgeordneten geht es nicht u m die Alternative Funktionsfähigkeit — Funktionsunfähigkeit des Bundestages, sondern um das unterschiedliche Maß, i n dem das Parlament unterschiedliche Funktionen erfüllt. Das Parlament hat nicht nur einer Funktion nachzukommen, sondern mehreren, die durchaus in einen Zielkonflikt zueinander geraten können 4 2 0 . So gehört es zur Repräsentationsfunktion des Bundestages und zu seiner i n den letzten Jahren oft unterschätzten Funktion, Forum der Nation zu sein 4 2 1 , daß zahlreiche, unterschiedliche Meinungen vorgetragen und die i n der Gesellschaft vorhandenen Strömungen i m Parlament aufgegriffen und dargestellt werden. Ein möglichst uneingeschränktes Rederecht des einzelnen Abgeordneten vermag dieser Funktion am besten gerecht zu werden. Doch kann es mit dem wegen der Arbeitslast des Parlaments unabdingbaren Gebot, Prioritäten zu setzen, i n Konflikt kommen und der gesetzgeberischen Funktion des Parlaments, die u. U. ein schnelles Handeln erfordert, widerstreiten. Der Gesetzgebungsfunktion dienen andererseits aber auch eine Berücksichtigung möglichst vieler Gesichtspunkte und eine sorgfältige Abwägung, was wiederum eine ausführliche Diskussion voraussetzt. Auch der Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung kommt ein Rederecht jedes einzelnen Abgeordneten zugute. 418

BVerfGE 10, 4, 13. Vgl. demgegenüber BVerfGE 38, 258, 277; i n dieser Entscheidung n i m m t das B V e r f G eine (wenn auch wenig überzeugende, siehe oben nach Fn. 246) Abwägung vor. 420 Siehe bereits oben 4. Kap. I I I A , sowie Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 100 f. 421 Vgl. Stern, StaatsR I, S. 1006 f.; Sontheimer, in: K l a t t , Der Bundestag i m Verfassungsgefüge, S. 137, 139. Siehe auch Zundel, Das verarmte Parlament, S. 58 ff., für den i n weiten Bereichen die Parteitage der Volksparteien an die Stelle des Parlaments getreten sind; Pestalozza, N J W 1981, 2081, 2084 f. 419

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Als relativ unproblematisch stellen sich Redebeschränkungen i n Geschäftsordnungsdebatten dar. Nach § 29 Abs. 2, 1. Halbsatz GeschO kann der Bundestagspräsident die Worterteilung bei Geschäftsordnungsanträgen, denen entsprochen werden muß, auf den Antragsteller beschränken. Der Verzicht auf eine Debatte rechtfertigt sich daraus, daß eine Abstimmung über das Verlangen unterbleibt, i h m vielmehr i n jedem Fall stattzugeben ist. Bei anderen Anträgen, d. h. solchen, über die entschieden werden muß, kann der Präsident die Worterteilung auf einen Sprecher jeder Fraktion beschränken. Diese Begrenzung der Rednerzahl, die i m Ermessen des Präsidenten steht, findet ihre Rechtfertigung 4 2 2 i n der Aufgabe des Parlaments, über Sachfragen zu debattieren und abzustimmen und nicht unnötig Zeit i n Verfahrensfragen zu investieren, denen nur eine dienende Funktion zukommt. Wortmeldungen zur Geschäftsordnung genießen folglich nicht denselben Schutz wie jene zur Sache, was auch in § 29 Abs. 3 GeschO zum Ausdruck kommt. Diese den einzelnen Abgeordneten nur i n einem Randbereich berührende Einschränkung seiner (umfassend gedachten) Redebefugnis ist system- und funktionsgerecht und insofern verfassungsrechtlich unbedenklich 4 2 3 . Bei den Sachdebatten bestünde eine Möglichkeit darin, einen vorzeitigen Schluß der Aussprache immer dann zuzulassen, wenn diese von Verfassungs wegen nicht gefordert ist. Dem läge die Erwägung zugrunde, daß dann, wenn das Grundgesetz gar keine Debatte vorschreibe, eine zeitlich limitierte Aussprache nicht unzulässig sein könne. Da das Grundgesetz bei der Gesetzesberatung keine drei Lesungen verlangt 4 2 4 , könnten danach zwei der drei i n der Geschäftsordnung vorgesehenen Aussprachen vorzeitig beendet werden. Überzeugender erscheint allerdings der Gedankengang, daß das Parlament, wenn es schon eine Debatte über einen bestimmten Punkt vorsieht, aus Gründen der Systemgerechtigkeit 425 und der Gleichheit der Abgeordneten 4 2 6 auch verpflichtet ist, jedem Abgeordneten die Möglichkeit zu geben, sich an i h r zu beteiligen. Eine Parallele zum Stimmrecht verdeutlicht diese Auffassung: Wenn i m Parlament abgestimmt wird, muß jeder Abgeordnete an der Abstimmung teilnehmen können, 422 Z u r Frage, ob die Privilegierung der Fraktionen Bedenken hervorruft, vgl. unten 7. Kap. nach Fn. 58. 423 vgl a b e r Laband, DJZ 1903, 5, 7, der schon durch die Begrenzung der individuellen Redezeit i n Geschäftsordnungsdebatten auf fünf M i n u t e n die Würde u n d das Ansehen des Reichstages verletzt sah. 424

BVerfGE 1, 144, 151; 29, 221, 234. Hierzu allgemein Degenhart, Systemgerechtigkeit; Battis, sen, S. 11 ff. 426 Vgl. hierzu unten 7. Kap. 425

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gleichgültig ob die Verfassung die Behandlung und Entscheidung über einen konkreten Antrag verlangt oder nicht. Der Repräsentationsfunktion des Parlaments, der Rolle des Abgeordneten und der Bedeutung seiner Redebefugnis w i r d man nicht gerecht, wenn die Mehrheit jederzeit den Beschluß fassen kann, eine Sachdebatte vorzeitig zu beenden. Ihre Ansicht, der Worte seien genug gewechselt, oder ihr Wunsch, den nächstfolgenden Tagesordnungspunkt eine Stunde eher abzuhaken (oder freitags möglichst frühzeitig Bonn zu verlassen, u m den vielfältigen Verpflichtungen i m Wahlkreis nachzukommen), kann eine solche Entscheidung nicht tragen. Das Ende der Aussprache zu beschließen ist keine parlamentarische Alltagsmaßnahme, sie verlangt vielmehr besonders triftige Gründe. Was Achterberg über Redezeitbegrenzungen aussagt, gilt auch für den vorzeitigen Schluß der Debatte: Sie stehen „ m i t dem zum verfassungsrechtlichen Status jedes Abgeordneten zählenden Rederecht i n Einklang, sofern und soweit sie dem Erfordernis des ungestörten Verhandlungsablaufs dienen (BVerfGE 10, 12, 14); sie unterfallen also dem Gebot der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit" 4 2 7 . Achterbergs Ansatz, den er leider nicht vert i e f t 4 2 8 , ist voll zuzustimmen. Doch bleibt erläuterungsbedürftig, was sich unter einem „ungestörten Verhandlungsablauf" verbirgt 4 2 9 . I n einer bloßen Verzögerung liegt jedenfalls noch keine Störung des Verhandlungsablaufs. Sollte aber tatsächlich die Gefahr bestehen, daß das Parlament aufgrund der unbegrenzten Debattendauer drängende Entscheidungen nicht fällen kann, so ist zu überlegen, ob ihr nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen zu begegnen wäre: durch Änderung der Tagesordnung und Vorziehen des wichtigsten Punktes, durch Vertagung des zeitraubenden Verhandlungsgegenstandes, schließlich durch Verkürzung der jedem Abgeordneten zugebilligten Redezeit 430 . Erst wenn auch diese Mittel keinen Erfolg versprechen, kann die Parlamentsmehrheit das vorzeitige Ende der Debatte beschließen. § 25 Abs. 2 GeschO ist also nur dann mit dem verfassungsrechtlichen Rederecht des Abgeordneten zu vereinbaren, wenn er restriktiv ausgelegt und ein Schluß der Aussprache nur i n besonderen Ausnahmefällen be427 Achterberg, Verhandlung, S. 83 Fn. 21. (Die Berufung auf das B V e r f G ist ungenau; das Gericht verzichtet gerade auf eine nähere Prüfung der Voraussetzungen f ü r eine Redezeitbegrenzung.) Siehe auch ders., DVB1. 1980, 512,517. 428 Achterberg, Verhandlung, S. 82 f., h ä l t ganz i m Gegenteil sogar eine Redezeitbegrenzung durch bloße interfraktionelle Vereinbarungen für zulässig; vgl. hierzu n u r Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 100. 429 Das B V e r f G verwendet diesen Begriff nicht. 480 Z u deren Zulässigkeit siehe oben unter a; vgl. ferner Lipphardt, Debatte, S. 17, m i t dem Hinweis, es hätte nahegelegen, „die ,Reform' der seit 1966 nicht mehr zur Ruhe gekommenen Redezeitfrage zunächst einmal an der geschäftsordnungswidrigen D u l d u n g der langen ,Fraktionsreden' anzusetzen". Siehe ferner ebd., S. 53.

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schlossen wird. U m den Ausnahmecharakter zu unterstreichen, böte sich an, für den Beschluß eine qualifizierte Mehrheit zu verlangen. Zwar taucht nun die Befürchtung auf, daß parlamentarischen Minderheiten das Recht eingeräumt werde, den Gang des Verfahrens zu beeinflussen und systemwidrig die Mehrheit zu gängeln. Doch ebenso wie das BVerfG grundsätzlich davon ausgeht, daß die Mehrheit von ihren Rechten maßvoll Gebrauch macht, kann dies i m System des Grundgesetzes auch der Minderheit unterstellt und von ihr verlangt werden 4 8 1 . Auch sie darf ihre Rechte nicht mißbrauchen. Die Entscheidung i n der Sache fällt zugunsten der Mehrheit, i m Verfahren bis zur Abstimmung sind Mehrheit und Minderheit keine relevanten Größen; jeder Abgeordnete hat das Recht, sein Rederecht auszuüben und sich zu dem Verhandlungsgegenstand zu äußern. c) Festlegung einer Gesamtdauer der Aussprache Wie ein Beschluß über das Ende der Debatte verstößt auch die vorherige Festlegung der Gesamtdauer einer Aussprache grundsätzlich gegen die verfassungsrechtlich gesicherte Befugnis des redewilligen Abgeordneten. I n i h r sieht man zu Recht einen verzögerten Schluß der Debatte; so führt das BVerfG aus: „Wenn der Bundestag . . . beschließen kann, daß die Debatte über ein bestimmtes Thema sofort endet, so liegt darin auch das Recht, zu beschließen, daß sie nach weiteren zwei Stunden, nach weiteren zwei Tagen, nach Anhörung der schon auf der Rednerliste eingetragenen Redner, oder nach Ablauf einer i n sonstiger Weise festgesetzten Frist enden soll 4 3 2 ." Dem redewilligen Abgeordneten bringt die von vornherein limitierte Debattendauer zwar insofern einen Vorteil, als er sich zumindest i n der Regel darauf verlassen kann, daß die Aussprache jedenfalls die festgelegte Zeit w ä h r t 4 8 3 . Doch unterscheidet sich seine Situation, falls er innerhalb dieser Frist nicht zu Wort kommt, in keiner Weise von derjenigen des Abgeordneten, dem ein u. U. unverhoffter Schluß der Debatte die Redemöglichkeit nimmt. Gilt der Grundsatz der Unzulässigkeit eines vorzeitigen Debattenschlusses für alle Sachaussprachen, so weckt auch die gegenwärtige Praxis der i n § 106 GeschO vorgesehenen und allgemein als Fortschritt empfundenen Aktuellen Stunde Bedenken. Ihre Dauer ist nach Nr. 6 481

Vgl. Lipphardt, Debatte, S. 53. BVerfGE 10, 4, 13; siehe ferner Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, A r t . 38 Rdnr. 24; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 111. 488 Ritzel/Bücker, Hdb., § 25 A n m . I I 3 d), h ä l t einen A n t r a g auf Schluß der Aussprache v o r A b l a u f der festgesetzten Debattendauer für unzulässig. 482

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der Richtlinien für Aussprachen zu Themen von allgemeinem aktuellen Interesse (Ani. 5 zur GeschO) auf eine Stunde beschränkt. Sollte auch diese Bestimmung unter das Verdikt der Verfassungswidrigkeit fallen, obgleich die Einführung der Aktuellen Stunde gerade den Diskussionscharakter des Bundestages betonen und die individuelle Redezeitbegrenzung auf fünf Minuten (Nr. 7 der Richtlinien) eine lebhafte, kontroverse Debatte mit möglichst vielen Rednern ermöglichen wollte? Die Einführung der Aktuellen Stunde entsprang nicht einer verfassungsrechtlichen Pflicht des Parlaments, sondern dem Willen, kurzfristig Diskussionen über aktuelle politische Themen am dafür prädestinierten Ort, dem Plenum des Deutschen Bundestages, stattfinden zu lassen. Keine Bedenken ruft die Richtlinie Nr. 6 hervor, wenn eine kurzfristig angesetzte Aussprache notwendigerweise zeitlich begrenzt sein muß. I n diesem Fall wäre der Nachteil für den nicht zu Wort kommenden redewilligen Abgeordneten durch den Vorteil, daß überhaupt eine aktuelle parlamentarische Debatte stattfindet, aufgewogen, zumal die Aktuelle Stunde, ein Mittel der parlamentarischen Kontrolle der Regierung, nicht i n einen Beschluß des Parlaments mündet 4 8 4 und somit auch nicht das Recht des Abgeordneten tangiert, an Entscheidungsprozessen des Parlaments teilzunehmen. Den zeitlichen Ablauf einer Parlamentssitzung kann nicht allein eine Aktuelle Stunde durcheinanderbringen. Die Gefahr überlanger Diskussionen ist bei ihr auch ohne die Begrenzung auf eine Stunde bereits dadurch beträchtlich gemindert, daß die individuelle Redezeit — was zulässig ist — auf fünf Minuten begrenzt ist. Die Beschränkung der Aussprachedauer auf eine Stunde hält die Geschäftsordnung selbst nicht ausnahmslos ein. So verlängert sich die Aussprache u m 30 Minuten, wenn die von Mitgliedern der Bundesregierung, des Bundesrats oder ihren Beauftragten i n Anspruch genommene Redezeit 30 Minuten übersteigt 4 3 5 . Spricht ein Vertreter von Bundesregierung oder Bundesrat länger als zehn Minuten, so findet § 44 Abs. 3 GeschO Anwendung 4 3 6 , so daß auf Verlangen einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der anwesenden Abgeordneten die (zeitlich unbefristete!) Aussprache über jene Ausführungen eröffnet w i r d 4 3 7 . Zwar sind diese Regelungen dem Dilemma erwachsen, das A r t . 43 Abs. 2 Satz 2 GG m i t dem jederzeitigen Rederecht von Bundesregierung und Bundesrat der Praxis bereitet 4 3 8 . Sie zeigen aber andererseits, daß die strikte zeitliche Limitie484 Siehe A n i . 5 zur GeschO, Richtlinie Nr. 9: Anträge zur Sache dürfen nicht gestellt werden. 435 Richtlinie Nr. 6 Satz 3; vgl. auch Satz 4, der ebenfalls eine Debattenverlängerung zuläßt. 436 Richtlinie Nr. 7. 437 Z u Einzelheiten vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 106 Rdnr. 6.3.2 f.

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rung auf eine Stunde nicht unumstößlich von der Funktionsfähigkeit des Parlaments gefordert und auch von der Geschäftsordnung nicht als absoluter Wert betrachtet wird. Somit gilt auch für die Aktuelle Stunde als Ausfluß der Systemgerechtigkeit der Grundsatz: Wenn eine Aussprache angesetzt wird, dann soll jeder redewillige Abgeordnete zu Wort kommen können. Einer ins Gewicht fallenden Beeinträchtigung der parlamentarischen Arbeit kann die Parlamentsmehrheit dadurch begegnen, daß sie die Aussprache nach Ablauf einer Stunde vertagt. Hält man Beschlüsse über eine Gesamtredezeitbegrenzung für unvereinbar mit dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten, so sind weder der Abgeordnete, der sich zu Wort gemeldet hat, noch der Bundestagspräsident, der das Wort erteilt, an sie gebunden. Ihre W i r kung reduziert sich auf eine Empfehlung, an die sich die Abgeordneten selbstverständlich halten können, indem sie auf einen geplanten Redebeitrag verzichten. 3. Die grundsätzliche Unzulässigkeit vorzeitigen Debattenendes — praxisfern? Wenn hier gegen die der Parlamentsmehrheit von der Geschäftsordnung eingeräumte Möglichkeit, Debatten vorzeitig zu beenden, starke Bedenken erhoben werden, liegt es nahe, dieser Auffassung mangelnde Einsicht i n die Erfordernisse der Praxis vorzuwerfen. Doch ob die Praxis dieser Instrumente wirklich bedarf, ist mehr als zweifelhaft. I n Wirklichkeit schreckt die Mehrheit vor einer konsequenten Anwendung ihrer „Rechte" zurück; erfreulicherweise scheint das schlechte Gewissen zu schlagen, wenn es darum geht, den Parlamentskollegen seines Rederechts zu berauben. So w i r d von der Möglichkeit, den Schluß der Aussprache zu beantragen, nur zurückhaltend Gebrauch gemacht 439 und eine Gesamtredezeit nur vereinzelt vorher festgelegt 4 4 0 . Bemerkenswerterweise nimmt i n diesen Fällen die Aussprache tatsächlich durchaus längere Zeit i n Anspruch, als der Bundestag festgesetzt hat. Besonderes Interesse erregten i n jüngerer Zeit die Vorgänge anläß488 Hierzu BVerfGE 10, 4, 17 f.; M . Schröder, in: B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 98 ff. — Siehe aber auch Schönfeld, Zitierrecht, S. 189 ff.; Lipphardt, Debatte, S. 77; sowie Kretschmer, Der Staat 18 (1979), 141, 144: „(Dem) aus A r t i k e l 43 G G fließenden Rederecht der Mitglieder der Bundesregierung ist bei begrenzter Redezeit ebenso genügt wie dem auf A r t i k e l 38 GG beruhenden Rederecht des Abgeordneten." 489 Troßmann, ParlR, § 30 Rdnr. 24; Roll, in: Fg. f. Blischke, S. 93, 104. — I n der 3.—8. Wahlperiode wurde kein, i n der 9. Wahlperiode ein A n t r a g gestellt. 440 Vgl. Vonderbeck, i n : Informations- u n d Redebefugnisse, S. 47 ff.; siehe ferner Schindler, ZParl 1971, 253 ff.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

lieh der Beratung des Verteidigungshaushalts i n der Bundestagssitzung vom 3. Juni 1981 441 . Nach Ablauf der vom Ältestenrat vereinbarten und vom Bundestag beschlossenen Redezeit lagen noch zwei Wortmeldungen vor, die nicht von einer Fraktion angemeldet worden waren. „ A u f Grund des verfassungsmäßigen Anspruchs" gab der amtierende Bundestagspräsident „den Herren Abgeordneten über die vereinbarte Redezeit hinaus eine Redezeit von je fünf M i n u t e n " 4 4 2 . Offenbar ging er davon aus, daß die Verfassung dem Abgeordneten das Recht, i m Plenum zu sprechen, gewährt, auch wenn die beschlossene Gesamtredezeit bereits abgelaufen ist. Andernfalls hätte er das Wort gar nicht erteilen dürfen, sondern höchstens dem Plenum vorschlagen können, die Debatte zu verlängern. Zwar fragte er anschließend 443 das Haus u m sein Einverständnis. Rechtliche Bedeutung konnte die Zustimmung des Plenums aber allein 4 4 4 für die Festlegung der Rededauer gewinnen, denn wenn dem Abgeordneten ein verfassungsrechtlicher Anspruch zu reden zusteht, kann i h m dieser auch vom Plenum nicht wieder entrissen werden. Die Zustimmung des Hauses zur Maßnahme des Präsidenten enthielt einen Beschluß des Plenums, die individuelle Redezeit von fünfzehn M i n u t e n 4 4 5 auf fünf Minuten zu verkürzen 4 4 6 . Daß eine Verkürzung der individuellen Redezeit zulässig, die absolute Mindestgrenze aber bei fünf Minuten anzusetzen ist, wurde bereits oben erörtert 4 4 7 . Wie sehr solche unvorhergesehenen 5-Minuten-Beiträge an den Trott vorprogrammierter Debatten gewöhnte Parlamentarier verunsichern können, zeigt die heftige Reaktion des Abgeordneten Kleinert (F.D.P.): „Dann kommen einige wenige Kollegen daher . . . und t u n so, als hätten sie diesen ganzen parlamentarischen Prozeß, der ein vernünftiger, wenn auch schwieriger Prozeß ist, überhaupt nicht verstanden, nur damit sie sich hier vor dem deutschen Volk aufspielen dürfen, 441 Sten.Ber. 9.WP/41./3. 6.1981/2355 ff.; siehe hierzu P.Scholz, Z P a r l 1982, 24 ff.; Ismayr, Parlamentarische Kommunikation, S. 43 ff.; ders., Z P a r l 1982, 299 ff. — Siehe auch Die Zeit v. 12. 6.1981, S. 10. 442 Sten.Ber. 9.WP/41./3. 6.1981/2355. 443 Das Protokoll, ebd., v e r m e r k t zunächst: „Unruhe". 444 Α. Α . P. Scholz, Z P a r l 1982, 24, 25. 445 Siehe § 35 Abs. 1 Satz 2 GeschO. 446 Gegen diese Verkürzung protestierte der Abg. Schöfberger noch i n der Sitzung (Sten.Ber. 9.WP/41./3. 6.1981/2357). Schöfberger beschwerte sich anschließend wegen der Beschränkung seiner Redezeit beim Bundestagspräsidenten u n d beantragte, einen beschwerdefähigen Bescheid zu erlassen. Der Bundestagspräsident leitete die i h m zugegangene Beschwerde dem Geschäftsordnungsausschuß zur Prüfung zu. Der Ausschuß vertrat die Ansicht, daß es die begehrte beschwerdefähige Entscheidung nicht gebe; siehe: woche i m bundestag Nr. 13/1981, S. 50. 447 Siehe oben nach Fn. 400. Bedenken gegen die Verkürzung — auch der ebenfalls betroffene Abg. Hansen hielt sie für verfassungswidrig (Sten.Ber. 9.WP/41./3.6.1981/2360) — könnten sich allenfalls aus dem Gleichheitssatz ergeben. Z u i h m siehe unten 7. Kap.

II.

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damit sie hier etwas vorstellen können. Das ist nicht das, was w i r uns als Parlamentarier, die sich an den normalen Ablauf halten, gefallen lassen müssen. W i r haben es nicht nötig, dieses Parlament hier von einigen, die eine Außenseiterrolle zur persönlichen Hochsteigerung mißbrauchen wollen, mißbrauchen zu lassen 448 ." Doch gab es auch andere Reaktionen, so die des Abgeordneten Dr. Müller (CDU/CSU): „Jeder, der hier reden w i l l , w i r d mich und meine Freunde . . . immer auf der Seite derjenigen finden, die hier frei und offen eine Auseinandersetzung führen w o l l e n " 4 4 9 und die des Abgeordneten Gärtner (F.D.P.): „ W i r sollten dann . . . auch gemeinsam das Risiko offener und freier Debatten hier tragen, auch wenn sie bis nachts u m 12 oder u m 1 Uhr dauern 4 5 0 ." Zu dem Einwand, der eine Beschneidung der Debatten allein rechtfertigen könnte, das Parlament habe für längere Aussprachen keine Zeit, hat Hennis bereits vor Jahren das Notwendige gesagt: „Dabei kann gar keine Rede davon sein, daß es i m Bundestag an Zeit fehle, noch weitere Abgeordnete zu Wort kommen zu lassen. Die Abstinenz des Bundestages, sich als Plenum darzustellen, ist allzu ernüchternd. Es war wieder der Abgeordnete Dichgans, der i n der Haushaltsdebatte die unpopuläre Wahrheit aussprach, daß der Bundestag i n puncto Kürze der Haushaltsdebatten einen einsamen Rekord i n der Welt für sich beanspruchen kann 4 6 1 ." Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß die geltende Geschäftsordnung nicht nur die festgelegte Debattendauer und den Schluß der Aussprache, sondern auch eine Einrichtung kennt, die dieselben Folgen nach sich ziehen kann wie eine nicht limitierte Aussprache: die Erklärung zur Abstimmung. Nach § 31 Abs. 1 GeschO kann jedes Mitglied des Bundestages nach Schluß der Aussprache zur abschließenden 452 A b stimmung eine mündliche Erklärung, die nicht länger als fünf Minuten dauern darf, abgeben 453 . Natürlich ist es lebensfremd, davon auszugehen, jeder Abgeordnete werde i m konkreten Fall von diesem Recht Gebrauch machen; doch Gleiches muß auch für die Beteiligung an Aus448

Sten.Ber. 9.WP/41./3. 6.1981/2359. Sten.Ber. 9.WP/43./5. 6.1981/2475. 450 Sten.Ber. 9.WP/43./5.6.1981/2478.— Siehe auch Rausch, in: Oberreuter, Parlamentsreform, S. 143, 147 f., der bedauert, daß das parlamentarische Bonn so sehr auf Abendsitzungen verzichte, u n d der betont, daß das Parlament „ v o n den Artikulationsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten (lebe)". 451 Hennis , AöR 91 (1966), 254, 256. 452 Z u dieser einschränkenden Voraussetzung siehe Ritzel/Bücker, Hdb., § 31 A n m . I b). 453 Da die E r k l ä r u n g außerhalb der Aussprache abgegeben w i r d , sind Zwischenfragen unzulässig, vgl. Troßmann, ParlR, § 59 Rdnr. 9. 449

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

sprachen gelten. Es gibt Rechte, die, schöpft sie jeder Berechtigte gleichzeitig und i n voller Intensität aus, zu untragbaren Zuständen führen. Doch die Gewißheit, daß das Recht immer nur von einem geringen Teil i n Anspruch genommen wird, verbietet es, mit jener theoretischen Möglichkeit die Beschränkung des Rechts zu begründen. Die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG, u m ein Beispiel aus dem Grundrechtsbereich anzuführen, w i r d nicht dadurch i n Frage gestellt, daß ein Chaos drohte, wenn jeder Bürger jeden hoheitlichen A k t und alle privaten Streitigkeiten vor den Richter bringen würde. Ohne Zweifel schlägt irgendwann die Quantität der Inanspruchnahme i n eine (rechtspolitische) Forderung nach Senkung der Qualität u m 4 5 4 . Eine übermäßige Wahrnehmung des Rederechts w i r d man den Abgeordneten des Bundestages aber nicht attestieren können 4 5 5 . Dies erkennt auch die Geschäftsordnung an, wenn sie jedem Abgeordneten die Möglichkeit gewährt, eine Erklärung zur abschließenden Abstimmung abzugeben 456 . Wenn aber jeder Abgeordnete vor der Abstimmung eine fünfminütige Erklärung abgeben kann, so w i l l nicht einleuchten, wieso diese fünf Minuten, vom selben Abgeordneten i m Rahmen der Aussprache genutzt, die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährden sollen. Allerdings kommt es bei Erklärungen zu Abstimmungen immer wieder zu Auseinandersetzungen u m die Frage, ob sich der Abgeordnete i m Rahmen einer zulässigen Erklärung hält oder einen unzulässigen Diskussionsbeitrag liefert 4 5 7 . Dieser Streit erscheint fruchtlos. U m das eigene Stimmverhalten zu begründen, w i r d es sich nicht vermeiden lassen und ist daher zulässig, auch auf die der eigenen Meinung konträren Auffassungen einzugehen. Daß sich eine Erklärung jeglicher polemischen Äußerung enthalten müsse 458 , läßt sich weder generell behaupten, noch stehen i m Einzelfall allgemein respektierte Abgrenzungskriterien zwischen zulässiger Begründung und unzulässiger Polemik zur Verfügung. Eine zu häufige Inanspruchnahme der Erklärung zur Abstimmung läßt sich am ehesten dadurch verhindern, daß Debatten nicht beendet werden, wenn Abgeordnete noch das Wort ergreifen wollen. 454

I n jüngerer Zeit wurde dies deutlich etwa bei der Diskussion u m das Asylrecht des A r t . 16 Abs. 2 Satz 2 GG. 456 Vgl. Hennis , AöR 91 (1966), 254 ff. 456 Z u r Inanspruchnahme dieses Rechts siehe bereits oben 1. Kap. Fn. 101. — Siehe auch Dichgans, Z P a r l 1976, 127, 132, der sich dafür ausspricht, die Möglichkeit einer E r k l ä r u n g zur A b s t i m m u n g stärker zu nutzen. 467 Vgl. etwa Sten.Ber. 9.WP/38./22. 5.1981/2005 ff., zugleich — siehe Abg. Conradi (S. 2006) — ein vorzügliches Beispiel dafür, w i e Abgeordnete, die i n der Debatte n i â t zu W o r t gekommen sind, i n eine E r k l ä r u n g zur A b s t i m m u n g flüchten. 458 Troßmann, ParlR, § 59 Rdnr. 6; Ritzel/Bücker, Hdb., § 31 A n m . I d).

II.

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4. Die Aufteilung

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der Redezeit

Auch wenn die hier vertretene Auffassung dem Redezeiturteil des BVerfG schon i n dessen Ansatz der selbstverständlichen Zulässigkeit von Redezeitbegrenzungen nicht folgt und sich daher für sie die weiteren Probleme einer möglichst gerechten Redezeitverteilung grundsätzlich nicht stellen, seien ein paar Anmerkungen zur Lösung des BVerfG angefügt. Die Aufteilung der Redezeiten auf die Fraktionen, durch die nach Ansicht der Antragsteller i m Redezeit-Verfahren vor dem BVerfG der einzelne Abgeordnete zum bloßen Werkzeug seiner Fraktion gemacht w i r d 4 5 9 , hält das Gericht für unbedenklich. Zwar müsse sich der Abgeordnete, wolle er Vorwürfe seiner Fraktionsfreunde vermeiden, m i t ihnen darüber einigen, durch wen und wie die begrenzte Fraktionsredezeit benutzt werden solle. Darin allein sei aber keine Verfassungswidrigkeit zu sehen. Die Parlamentsfraktionen, als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens anerkannt, hätten den technischen Ablauf der Parlamentsarbeit i n gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern. Die Wahrnehmung einer Aufgabe durch die Fraktionen schließe zwar naturgemäß eine gewisse Bindung des einzelnen Abgeordneten an seine Fraktion, eine Beschränkung seiner Freiheit ein. Gehe aber „diese Bindung oder Mediatisierung nicht über das hinaus, was zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist, so lieg(e) sie i m Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, vorausgesetzt, daß die notwendige Entscheidungsfreiheit und Selbstverantwortlichkeit des einzelnen Abgeordneten erhalten bleib(e)" 4 e o . Die quotale Aufteilung der Redezeit hält das Gericht für geeignet, die sachliche Arbeit des Parlaments zu fördern; durch sie werde sichergestellt, daß Abgeordnete aller Richtungen zu Wort kämen 4 6 1 . Diese beiden letzten, nur durch einen Absatz voneinander getrennten Sätze des BVerfG verdienen nähere Betrachtung. Nach dem ersten Satz ist die Bindung des Abgeordneten nur gerechtfertigt, sofern sie zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist. Ob die Redezeitverteilung auf Fraktionen tatsächlich geboten ist, untersucht das Gericht aber gar nicht. Es begnügt sich m i t der Feststellung, die quotale Aufteilung der Redezeit sei geeignet, die sachliche Arbeit des Parlaments zu fördern. Die Gleichsetzung von geeigneten und erforderlichen Maßnahmen kann sich nur zuungunsten des Handlungsspielraums des einzelnen Abgeordneten auswirken. 459 460 461

Vgl. BVerfGE 10, 4, 15. BVerfGE 10, 4, 14. Ebd.

11 Abmeier

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

Das BVerfG führt weiter aus, der einzelne Abgeordnete werde nicht durch den Redezeitschluß mediatisiert, sondern „allenfalls auf Grund des Beschlusses durch ein nicht verfassungsmäßiges Verhalten der Fraktionen" 4 6 2 . Die Fraktionen handelten verfassungswidrig, wenn sie beispielsweise einem ihrer Mitglieder bei Strafe des Ausschlusses verböten, eine Rede i m Bundestagsplenum zu halten, die nicht völlig m i t der von der Fraktion vertretenen Auffassung übereinstimme 4 6 3 . Die Formulierung des Gerichts erscheint verunglückt: Können die Fraktionen einem Mitglied etwa verbieten, eine Rede i m Bundestag zu halten, die überhaupt nicht m i t der von der Fraktion vertretenen A u f fassung übereinstimmt, und bedeutet die Wendung „bei Strafe des Ausschlusses", daß weniger einschneidende Sanktionen erlaubt sind? Das Gericht vermengt zu vieles miteinander: ein (indiskutables) Redeverbot der Fraktion gegen einen Abgeordneten, den Inhalt einer Rede und mögliche Sanktionen der Fraktion. Letztere können aber nicht an die Tatsache anknüpfen, daß ein Abgeordneter eine Rede gehalten hat, sondern allenfalls daran, was er gesagt hat. Die Gefahr eines Mißbrauchs der Fraktionsmacht mag, so das BVerfG vorsichtig, durch die Festsetzung von Fraktionsredezeiten vielleicht erhöht werden; damit würden solche Beschlüsse aber nicht verfassungswidrig: „Sie haben nicht die Rechtsfolge, daß die Fraktionsführung ein ausschließliches Verfügungsrecht über die Redezeit erlangt 4 6 4 ." Auch dieser Satz ist nicht frei von Unklarheiten. Was besagt der Zusatz „ausschließlich" — steht den Fraktionsführungen denn überhaupt ein Verfügungsrecht über die Redezeit zu? Das BVerfG fährt zu Recht fort, daß auch bei festgesetzten Fraktionsredezeiten der Bundestagspräsident nach Maßgabe des damaligen § 33 GeschO 465 für jeden A b geordneten, der sich melde, über die Worterteilung zu befinden habe. Es sei also nicht ausgeschlossen, daß sich der einzelne Abgeordnete notfalls auch gegen den Willen seiner Fraktionsfreunde zu Wort melde und es erhalte, u m das auszusprechen, was sein Gewissen i h m gebiete 4 6 6 . Bleibt somit das individuelle Rederecht des einzelnen Abgeordneten bestehen, so fragt sich, wieso die Redezeit überhaupt auf die Fraktionen aufgeteilt wird. Die Lösung dürfte hierin liegen: Eine Verteilung der Redezeit bei einer limitierten Debattendauer läßt sich sinnvoll nur bewerkstelligen, indem man die Redezeit nicht den einzelnen Abgeordneten, sondern Gruppen zuteilt. Teilte man eine dreistündige Debatte 462

BVerfGE 10, 4, 15. Ebd. 484 Ebd. 465 Siehe jetzt § 28 GeschO. 4ββ BVerfGE 10, 4, 15 f. 488

I I I . Beratungsrechte

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auf 518 Abgeordnete auf, so erhielte jeder Abgeordnete 20,8 Sekunden — eine offenbar absurde Lösung 4 6 7 . P. Scholz versucht, der A b surdität einer solchen Aufteilung dadurch zu entgehen, daß er nicht die für die einzelne Debatte zur Verfügung stehende Zeit zum Ausgangspunkt seiner Rechenoperation macht, sondern die Gesamtdauer aller Bundestagsdebatten innerhalb eines Jahres. Auf dieser Grundlage stünde jedem Abgeordneten pro Jahr eine Redezeit von 23 Minuten zur Verfügung 4 6 8 . Hat ein Parlamentarier sein Kontingent erschöpft, w i r d i h m das Wort nicht mehr erteilt. Abgesehen von allen technisch-praktischen Problemen, die sich m i t Hilfe der EDV lösen ließen 4 6 9 , zeigt der Vorschlag, auf welchem Irrweg sich die Diskussion befindet und zu welch abstrusen Ergebnissen eine angestrebte absolute Verteilungsgerechtigkeit f ü h r t 4 7 0 . Gegenüber solchen (ernst gemeinten) Gedankenspielen ist nachhaltig zu betonen, daß die Redebefugnis des Abgeordneten nicht darin besteht, 23 Minuten i m Jahr (wieso eigentlich das Abstellen auf diesen Zeitraum?) i m Bundestag zu sprechen. Vielmehr kann der Abgeordnete zu jedem Tagesordnungspunkt das Wort verlangen; eine zeitliche Begrenzung sieht allein § 35 Abs. 1 Satz 2 Gesch Ο vor. W i l l man aber eine Gesamtdebattendauer festlegen und die Redezeit aufteilen — möglich wäre auch, sich damit zu begnügen, die individuelle Redezeit zu kürzen, u m möglichst vielen Abgeordneten eine Redechance zu geben; nach Ablauf der festgelegten Debattenzeit endete die Aussprache automatisch und ohne Rücksicht auf die, die noch nicht zu Wort kamen —, so ist ein brauchbares, nicht i n Sekunden zu messendes Ergebnis nur zu erzielen, wenn die Redezeit Gruppen zur Verfügung gestellt wird. Nur i n diesem Fall läßt sich nämlich eine sinnvolle Größenordnung erreichen 471 . Teilt man aber die Redezeit auf Gruppen 467

Vgl. Lipphardt, Debatte, S. 64. P. Scholz, Z P a r l 1982, 24, 26. 469 F ü r jeden Abgeordneten wäre ein Redekonto zu führen, i n dem nicht n u r seine eigenen Wortbeiträge registriert würden, sondern auch sein (übertragener) A n t e i l an der Rededauer insbesondere der sog. Fraktionsredner. — Der Vorschlag eröffnet interessante Perspektiven: I n den Debatten zu Jahresende b r i l l i e r e n plötzlich die Hinterbänkler, während sich die „Starredner" mühsam Sekunden zusammenbetteln, u m doch noch einmal das Rednerp o d i u m besteigen zu dürfen. 470 Ismayr, Z P a r l 1982, 287, 303, betont zu Recht, bei der Frage der Beteiligung an Plenardebatten handele es sich „nicht u m ein p r i m ä r verwaltungstechnisches Problem, das sich durch die Berechnung statistischer Durchschnittswerte u n d eine entsprechende jährliche Zuteilung v o n »Redezeitrationen 4 lösen ließe". 471 Das Problem einer unzureichenden Redezeit k a n n sich allerdings auch bei kleinen Fraktionen stellen, w e n n die Gesamtredezeit knapp bemessen ist. So verfügt eine Fraktion, der fünf v. H. der Mitglieder des Bundestages angehören, bei einer festgelegten Debattendauer v o n einer Stunde über drei 468

1

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

auf, so erscheint es nur konsequent, die Gruppe als den Träger des Rederechts anzusehen. Folglich verfügt die Gruppe über die Redezeit, und der Abgeordnete spricht für die Gruppe und i n ihrem Auftrag, nicht aus eigenem Recht. Das BVerfG schwankt zwischen einer individual- und einer gruppenrechtlichen Sicht. Es meint, i n einer Aufteilung der Redezeit auf die Fraktionen, aber nach dem Maßstab ihrer Stärke, letztlich dem individuellen Rederecht zum Durchbruch verholfen zu haben, und weist darauf hin, daß nur so jeder Abgeordnete „die gleiche Redebefugnis (die gleiche rechnerische Chance, zu Wort zu kommen)" erhalte 4 7 2 . Während das BVerfG kurz zuvor noch ausgeführt hatte, die Eigenständigkeit, die A r t . 38 GG jedem Bundestagsabgeordneten verleihe, bestehe auch darin, daß er i m Plenum des Bundestages von seinem Rederecht Gebrauch machen könne 4 7 3 , reduziert es jetzt die Redebefugnis auf eine Redechance. Das ganze Dilemma, i n das sich das Gericht hineinmanövriert hat, w i r d sichtbar, wenn man die Redemöglichkeit eines fraktionslosen Abgeordneten untersucht, dem keine Kollegen ihre Redezeit zu übertragen bereit wären. Hätte er tatsächlich einen Anspruch, 20,8 Sekunden i m Plenum sprechen zu dürfen? Eine praktikable Lösung läge darin, mit dem Gedanken der Aufteilung der Redezeit auf die Fraktionen Ernst zu machen, ihn konsequent zu verwirklichen und die Verbindung zu einem ohnehin zu einer „rechnerischen Größe" 4 7 4 reduzierten Rederecht des einzelnen Abgeordneten zu kappen, kurzum: das Rederecht nicht beim einzelnen Abgeordneten zu belassen, sondern den Gruppen zuzuschreiben. Sicherzustellen, daß jede Gruppe zu Wort käme, bereitete keine größeren Schwierigkeiten. Die Forderung nach Gleichheit der Abgeordneten wandelte sich i n das Postulat der Gleichheit der Gruppen. Beides gleichzeitig zu erreichen ist unmöglich. Selbst wenn man trotz Anerkennung der Gleichheit der Gruppen eine Abstufung der Redezeit zuließe 475 , wäre dafür die Bedeutung einer Gruppe ausschlaggebend, die sich auch i n ihrer Fraktionsstärke dokumentieren mag, nicht aber ein Rederecht des einzelnen Abgeordneten; denn ein solches originäres Recht kann bei einer rein gruppenrechtlichen Sicht gerade gar nicht existieren. Völlig zutreffend führt Lipphardt folglich aus: „Für eine gruppenrechtliche Sicht ist es i m Prinzip ohne Bedeutung, wie gleich oder ungleich die rechnerischen, rechtlichen oder faktischen Redechancen des einzelnen M i n u t e n l Das Beispiel zeigt die Grenzen der proportionalen A u f t e i l u n g selbst bei Zurechnung auf Gruppen u n d nicht auf den einzelnen Abgeordneten. 472 BVerfGE 10, 4, 16. 47» BVerfGE 10, 4, 12. 474

Lipphardt, Debatte, S. 64. 475 F ü r strikte Parität jedoch Lipphardt,

Debatte, S. 62, 65.

II.

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Abgeordneten sind. Es kommt allein auf das Verhältnis der Fraktionen zueinander an 4 7 6 ." Lipphardts Lösung ist einfach und klar: „Ein Problem, das sich nur gruppenrechtlicher Betrachtung erschließt, kann nicht individualrechtlich gelöst werden 4 7 7 ." Die Festsetzung von Fraktionsredezeiten liege — die prinzipielle Zulässigkeit der kontingentierten Debatte unterstellt — „ i n der Konsequenz der Anerkennung der Fraktionen als den ständig vorhandenen, unentbehrlichen kollektiven Meinungs-, Abstimmungs- und Handlungseinheiten des Parlaments" 4 7 8 . Für eine gruppenrechtliche Konstruktion des Rederechts finden sich auch i n der geltenden Geschäftsordnung einige Beispiele: Ein Abgeordneter darf, w i r d nichts Abweichendes beschlossen, i n einer Debatte nicht länger als 15 Minuten sprechen. Auf Verlangen einer Fraktion kann einer ihrer (!) Redner eine Redezeit bis zu 45 Minuten i n Anspruch nehmen (§ 35 Abs. 1 Satz 3 GeschO). Spricht ein Vertreter der Bundesregierung oder des Bundesrates länger als 20 Minuten, so kann gem. § 35 Abs. 2 GeschO eine Fraktion, die eine abweichende Meinung vortragen lassen w i l l (!), für einen ihrer Redner eine entsprechende Redezeit verlangen. Erhält während der Aussprache ein Vertreter der Bundesregierung oder des Bundesrates zu dem Verhandlungsgegenstand das Wort, so haben die Fraktionen, deren Redezeit zu diesem Tagesordnungspunkt bereits ausgeschöpft ist, das Recht, noch einmal ein Viertel ihrer Redezeit i n Anspruch zu nehmen (§ 44 Abs. 2 GeschO). Ein Antrag auf Schluß der Aussprache darf erst zur Abstimmung gestellt werden, wenn jede Fraktion mindestens einmal zu Wort gekommen ist (§ 25 Abs. 2 Satz 3 GeschO) 479 . Die zitierten Bestimmungen gewähren nur den Fraktionen Rechte 480 . Ihre Formulierungen machen deutlich, daß die Redner, die i n den Genuß verlängerter oder neu gewährter Redezeiten kommen, nur als Vertreter der Fraktionen anzusehen sind, als Mittel und Werkzeug, durch die diese ihre Auffassungen vortragen lassen. Insofern w i r d ein Sachverhalt, der der parlamentarischen Wirklichkeit weitgehend entspricht, nunmehr normativ anerkannt. Die Geschäftsordnung geht aber andererseits weiterhin vom Rederecht jedes einzelnen Abgeordneten aus. Die Vermischung von Individual- und Gruppenrecht, von Abge478

Lipphardt, Debatte, S. 61. Lipphardt, Debatte, S. 65 (oben); widersprüchlich ist es allerdings, w e n n er auf derselben Seite weiter ausführt: „Ob bei kontingentierter Debatte ,Rede u n d Gegenrede 1 v o n Abgeordnetem zu Abgeordnetem oder von F r a k t i o n zu F r a k t i o n geführt werden soll, ist Sache des Parlaments u n d damit der Mehrheit." 478 Lipphardt, Debatte, S. 67. 479 Siehe oben bei Fn. 407-^109. 480 v g l . Troßmann/Roll, ParlR, § 35 Rdnr. 6.2.3; siehe hierzu auch unten 7. Kap. nach Fn. 58. 477

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

ordneten- und Fraktionsredezeit, schafft neue Probleme. Sie führt zwingend zu zwei Klassen von Abgeordneten, jenen, die für ihre Fraktion sprechen, und den übrigen Rednern 4 8 1 . Ein Rederecht der Gruppe i n kontingentierten Debatten setzt ihr Rederecht i n jeder normalen Debatte voraus. Wieso sollte dem einzelnen Abgeordneten i n diesen Debatten überhaupt noch ein originäres Rederecht erwachsen, wenn es i h m i n jenen versagt wird? Die gruppenrechtliche Lösung führt zwar zu einem geordneten Beratungsverlauf i m Parlament. Ihre Konsequenzen sind aber weder politisch wünschenswert — wieso sollten bei einer gruppenrechtlichen Sicht Gruppenminderheiten zu Wort kommen müssen? Gewährleisten Fraktionsmehrheiten bereits lebendige, kontroverse Debatten? — noch, und das ist entscheidend, verfassungsrechtlich zulässig. Das neben der Abstimmung wichtigste Betätigungsfeld des Abgeordneten, die Rede, würde i h m verwehrt. Würde das Rederecht als Recht der Fraktion ausgestaltet, könnte der Abgeordnete nur noch für die Fraktion, nicht mehr für sich, aus eigenem Recht, zu Wort kommen 4 8 2 — ein mit A r t . 38 GG unvereinbares Ergebnis, wie sich beim fraktionslosen Abgeordneten, dem überhaupt keine Redebefugnis mehr zustünde, deutlich zeigt. Die verfassungsrechtliche Redekompetenz und die damit garantierte Eigenständigkeit des einzelnen Abgeordneten haben zwar i n der parlamentarischen Wirklichkeit an Kraft und Bedeutung verloren. „Das Recht jedes Abgeordneten, sich zur Sache zu melden, ist i n der Praxis weitgehend eingeschränkt, denn vor den Debatten bestimmen die Fraktionen ihre offiziellen Redner. Die wenigsten Abgeordneten haben den Mut, das Wort zu ergreifen, wenn sie von ihren Fraktionen nicht als Redner vorgesehen wurden 4 8 3 ." Daß das Rederecht des Abgeordneten weitgehend nur nach Maßgabe fraktioneller oder interfraktioneller A b sprache erteilt w i r d 4 8 4 , mag als Tatsache zur Kenntnis zu nehmen sein. 481 Vgl. Lipphardt, Debatte, S. 65, der die Kombination v o n Abgeordnet e n · u n d Fraktionsredezeit für verfassungsrechtlich bedenklich hält. 482 E i n bloßes Rederecht in der F r a k t i o n genügt dem Verfassungsgebot nicht, vgl. BVerfGE 10, 4, 12: „ . . . daß er im Plenum v o n seinem Rederecht Gebrauch machen k a n n " (Hervorhebung nicht i m Original). 488 Mielke, i n : Hdb. dt. Pari., S. 542, 543; siehe ferner Hennis , AöR 91 (1966), 254, 255; ders., in: Die mißverstandene Demokratie, S. 121, 133 f.; Abg. Dichgans, Sten.Ber. 5.WP/21./16.2.1966/852 ff. 484 Stern, StaatsR I, S. 1058 f.; Wollmann, in: Hdb. dt. Pari., S. 139, 141. — Das Problem ist nicht neu, siehe schon von Mohl, Z S t W 31 (1875), 39, 70: „Es werden nämlich v o n den einzelnen Fractionen, für welche ein zu discutirender Gegenstand v o n besonderem Interesse ist, i n vorbereitenden V e r sammlungen diejenigen Redner ausgewählt, welche i m Namen u n d i m Sinne der Partei reden sollen. Diese melden sich zwar wie andere Mitglieder, allein es w i r d v o n den Vorstehern der Fraction die Aufmerksamkeit des Präsidenten besonders auf sie gelenkt, u n d dieser r u f t n u n nachdem die Berichterstatter oder Antragsteller gesprochen haben, die i h m als die Ersten Bezeichneten zum Worte auf . . . "

II.

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Es befreit aber nicht von der Notwendigkeit, diese Entwicklung rechtlich zu würdigen. Dies ist vorausblickend insbesondere für den Fall angebracht, daß sich ein Abgeordneter, aus welchen Gründen auch immer, an die parlamentarischen Gewohnheiten nicht halten w i l l und auf sein eigenes, originäres, nicht von Gruppen und Fraktionen abhängiges Rederecht verweist. Die Mediatisierung auch des Rederechts des einzelnen Abgeordneten durch die Fraktionen hat das BVerfG i n seinem Redezeiturteil zwar ebenso nachhaltig gefördert wie die Möglichkeit der Parlamentsmehrheit, das Rederecht des einzelnen zu beschränken. U m so wichtiger erscheint es, sich des der Verfassung entsprechenden Ausgangspunkts des Gerichts zu erinnern: Zu den verfassungsmäßigen Rechten des einzelnen Bundestagsabgeordneten gehört auch seine Befugnis zur Rede i m Bundestag 485 .

B. Ein Recht auf Mitwirkung im Ausschuß?

Der Bundestag leistet einen beträchtlichen Teil seiner Arbeit nicht i m Plenum, sondern i n den Ausschüssen. Die Bedeutung der Ausschüsse erschöpft sich nicht i n bloßer Vorbereitung der Entscheidungen des Gesamtparlaments; ihre Aufgabe, arbeitsteilig zu wirken und zu einer Reduktion von Entscheidungsmöglichkeiten zu gelangen, weist sie als politischen (Entscheidungs-) Faktor aus, mag über den Grad der faktischen Vorausbestimmung auch gestritten werden 4 8 6 . Dies erhellt: Die Position des einzelnen Abgeordneten würde gestärkt, stünde i h m qua Verfassung ein Anspruch auf einen Sitz i n zumindest einem Ausschuß zu. Das geltende Geschäftsordnungsrecht kennt einen solchen Anspruch nicht. Nach § 57 Abs. 2 GeschO benennen die Fraktionen die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter, wobei sich die Zusammensetzung der Ausschüsse nach dem Verhältnis der Stärke der Fraktionen richtet (§ 12 GeschO). Abgeordnete, die einer parlamentarischen Gruppe angehören, sowie Abgeordnete ohne Fraktions- oder Gruppenbindung schließt die Verfahrensordnung somit von einer Mitgliedschaft i m Ausschuß aus. Der ganz überwiegende Teil der Literatur zieht die Vereinbarkeit der Geschäftsordnungsbestimmung m i t dem Grundgesetz nicht i n Zweifel, votiert damit — wenn auch meist ohne ausdrücklichen Hinweis — gegen ein verfassungsmäßiges Recht auf Mitarbeit i n einem 485 BVerfGE Ì0, 4, 12. 486

Vgl. Dechamps, Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, S. 99 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus, S. 387 ff.; Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 12 ff.; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 130 ff.; von Lucius, A ö R 97 (1972), 568 f.; Johnson, i n : Lees/Shaw, Committees i n Legislatures: A Comparative Analysis, S. 102 ff.; H.-P. Schneider, i n : HdbVerfR, S. 239, 265 f.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

Ausschuß 487 . Nur sehr vereinzelt finden sich Gegenstimmen. Nach Magiera „(dürfte) der Ausschluß eines Abgeordneten von jeglicher Ausschußarbeit unzulässig sein" 4 8 8 . Zur Begründung dieses Rechts auf einen Ausschußsitz führt Magiera nicht das Erfordernis der Unabhängigkeit des Abgeordneten an. Dieses trete gegenüber dem Erfordernis einer „gleichgeordneten und gleichberechtigten Abhängigkeit" zurück 4 8 9 . A l l e Abgeordneten müßten die Möglichkeit haben, gleichermaßen auf den parlamentarischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß Einfluß zu nehmen 4 9 0 . Steiger sieht die Mitarbeit des Abgeordneten i n einem Ausschuß i n seiner Amtszuständigkeit verankert 4 9 1 , argumentiert aber an anderer Stelle ebenfalls mit dem Gleichheitsgedanken: „Einzelne fraktionslose Abgeordnete können nicht mehr Rechte haben als fraktionsgebundene; da auch die letzten meist nur einem Ausschuß angehören, gilt das auch für die ersten. Aber das müßte gesichert sein 4 9 2 ." Beide Autoren postulieren also ein Recht eines jeden Abgeordneten auf Mitarbeit i n einem Ausschuß. Während Steiger zumindest beratende Stimme verlangt 4 9 8 , spricht Magiera vom Recht auf Mitarbeit und Stimme i n einem Ausschuß und ferner vom Recht auf Anwesenheit und Äußerung (!) i n den anderen Ausschüssen 494 . Schon diese Unterschiede deuten darauf hin, daß die Ableitung eines Rechts auf Mitarbeit i n einem Ausschuß aus der Verfassung gewagt ist. Unklar bleibt bereits die verfassungsrechtliche Grundlage. Der Schluß von dem Faktum, daß fraktionsgebundene Abgeordnete (meist nur) einem Ausschuß angehören, auf das rechtliche Gebot, daß alle Abgeordneten einem Ausschuß angehören müßten, erscheint — schon aus methodischen Gründen — nicht überzeugend. Wurzelte das Recht allein i m Gleichheitsgebot 4 9 5 , so wäre es nicht verletzt, wenn die Summe der Ausschußsitze nicht die Zahl der Abgeordnetensitze erreichte, weil dann kein Abgeordneter, auch nicht der fraktionsgebundene, einen Anspruch auf einen Ausschußsitz geltend machen könnte. Gehörte das Recht von Verfassungs wegen zum Status des Abgeordneten 496 , ergäbe sich die Pflicht 487 Schäfer, Bundestag, S. 110 ff.; lapidar Stern, StaatsR I I , S. 103; eindeut i g Weiler, D Ö V 1973, 231, 232: „Nach keiner Auffassung w i r d aber ein Recht auf einen Ausschußsitz aus A r t . 38 I 2 GG hergeleitet." 488 Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 147. 489 Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 146. 490 Ebd. 491 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 79. 492 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 126 Fn. 82; siehe aber auch zum Recht der Fraktionen, die Ausschüsse zu besetzen: S. 126, 200. 498 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 79 (für fraktionslose Abgeordnete); diese Einschränkung findet sich auf S. 126 Fn. 82 nicht. 494 Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 147. 495 So w o h l Magiera, ebd. 496 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 79.

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des Parlaments, seine innere Gliederung i n Ausschüsse i n der Weise vorzunehmen, daß die Anzahl der Ausschußsitze die Anzahl der Abgeordneten mindestens erreichte 497 . Doch bleibt unklar, aus welchen Grundgesetzartikeln eine solche Pflicht abzuleiten wäre. Ein Recht des Abgeordneten auf einen Ausschußsitz zu bejahen bedeutete ferner, von der herkömmlicherweise jedem Ausschuß zugeschriebenen (wenn auch nicht immer verwirklichten) Funktion, Spiegelbild des Plenums zu sein, abzuweichen. Nicht mehr jeder einzelne Ausschuß, sondern nur die Ausschüsse i n ihrer Gesamtheit könnten das Plenumsbild widerspiegeln. Schließlich bliebe das praktische Problem ungelöst, wie das Recht jedes Abgeordneten auf einen Ausschußsitz realisiert werden könnte. Magiera konzediert selbst, „schon aus praktischen Gründen" könne es kein Recht auf einen bestimmten Ausschuß geben 498 . Nach allem läßt sich ein Recht des Abgeordneten, einem Ausschuß anzugehören, der Verfassung nicht entnehmen. Wohl aber steht dem Abgeordneten das Recht zu, an der Bestellung der Ausschüsse mitzuwirken. I h m muß ferner die (rechtliche) Chance gegeben sein, Ausschußmitglied zu werden. Diesen Anforderungen entspricht, wie oben ausführlich behandelt 4 9 9 , die gegenwärtige Regelung der Ausschußbesetzung durch die Fraktionen nicht. Neben dem hier abgelehnten Recht des Abgeordneten auf unmittelbare Mitarbeit i n einem Ausschuß kennt Steiger noch ein Recht auf mittelbare Mitarbeit i n allen Ausschüssen. Diese indirekte Mitarbeit erfolge durch die Fraktionen und Gruppen, denen ein eigenes Recht auf Mitarbeit i n jedem Ausschuß zustehe; der Ausschluß von der M i t arbeit verletze auch die jeweiligen Parteien i n ihren Rechten aus A r t . 21 GG 50 °. Ein solcher Anspruch aus A r t . 21 GG besteht indes nicht. Nicht jede denkbare Regelung, die die Rolle der Parteien stärkt, läßt sich m i t Hilfe des A r t . 21 GG zu einem verfassungsrechtlichen Postulat hochstilisieren 5 0 1 . Es ist rechtlich durchaus möglich, daß eine Partei m i t 497 E i n Verzeichnis der Ausschüsse der 1.—9. Wahlperiode m i t ihren M i t gliederzahlen findet sich in: Datenhandbuch, S. 564 ff. — I n der 9. W a h l periode gab es insgesamt 514 Ausschußsitze (siehe BT-Drs. 9/11), i n der 10. Wahlperiode 528 (siehe BT-Drs. 10/9, 10/177). 498 Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 147 Fn. 313. 499 Siehe oben I Β 2; ferner Berg, Der Staat 9 (1970), 21, 25 Fn. 18 a. E. 500 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 125. Allenfalls könne man sich darauf beschränken, den kleineren Fraktionen u n d Gruppen i n kleineren Ausschüssen n u r ein volles Mitberatungs- u n d nicht ein volles Stimmrecht zu geben, da die endgültigen Entscheidungen erst i m Plenum fielen, S. 126. 501 Vgl. Seifert, Parteien, S. 340: „Zugegebenermaßen gehört A r t . 21 zu den am meisten strapazierten Verfassungsnormen, u n d bei so manchem, was aus i h m i n den letzten Jahren gefolgert wurde, mag Skepsis oder sogar A b lehnung am Platze sein." Vgl. ferner Bidder, D Ö V 1970, 617; Tsatsos, DÖV

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

nur einem oder wenigen Abgeordneten i m Parlament vertreten ist. Dabei muß noch nicht einmal an solche Spezialfälle wie den des SSW i m Landtag von Schleswig-Holstein gedacht werden. Die 5%-Sperrklausel kann die parlamentarische Vertretung von Splitterparteien nicht i n jedem Fall verhindern: Es ist zum einen nicht ausgeschlossen, wenn auch politisch momentan höchst unwahrscheinlich, daß bei einer Bundestagswahl ein Direktkandidat einer Partei einen Wahlkreis gewinnt und allein dieser Abgeordnete die Partei i m Parlament repräsentiert. Keine Norm schützt zum anderen eine ins Parlament gewählte Partei vor einer Abspaltung, und keine Bestimmung hindert einen A b geordneten, der seiner Partei den Rücken gekehrt hat, sich einer bislang nicht i m Parlament vertretenen Partei anzuschließen oder eine neue Partei zu gründen. Sieht man die Grundlage eines Rechts der Partei auf Mitarbeit i n einem Parlamentsausschuß i n A r t . 21 Abs. 1 GG, so können sich alle i m Parlament vertretenen Parteien darauf berufen. Eine Differenzierung nach ihrer Stärke, nach der Prozentzahl bei der letzten Wahl, lehnt auch Steiger ab 6 0 2 . Von den grundsätzlichen Bedenken gegen die Ableitung innerparlamentarischer Rechte der Parteien aus A r t . 21 GG einmal abgesehen 503 , heißt es, jene Verfassungsnorm überzustrapazieren, w i l l man i h r einen Anspruch auf Sitz i n allen Ausschüssen für jede Partei entnehmen, der auch nur ein Abgeordneter angehört. Ebensowenig begründet ist ein Recht jeder parlamentarischen Gruppe auf Mitarbeit i n jedem Ausschuß 504 . Überlegenswert erscheint allein, ob der organisatorische Gestaltungsspielraum der Parlamentsmehrheit dahingehend eingeschränkt ist, daß die Ausschüsse aus Gründen ihrer Repräsentativität und eines effektiven Minderheitenschutzes eine bestimmte Größe auf weisen müssen, so daß alle gewichtigen parlamentarischen Gruppierungen (Fraktionen) i n ihnen vertreten sein können 5 0 5 . Darauf braucht hier jedoch nicht näher eingegangen zu werden, da ein verfassungsmäßiges Recht des einzelnen Abgeordneten auf indirekte Mitarbeit an den Ausschußarbeiten, wie es Steiger vertritt, jedenfalls schon daran scheitert, daß die Abgeordneten, die keiner Fraktion oder Gruppe angehören, von vornherein unberück1971, 253, 254 f.; Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, S. 209. Gegen die „normative Überhöhung der parteienstaatlichen Vorstellungen" auch Scheuner, i n : Fs* f. Ipsen, S. 143, 167 (siehe aber auch S. 165 Fn. 78, wonach die Partei über einen Vertretungsauftrag i m Ausschuß verfüge). 502 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 125; a. A. w o h l Dellmann, DÖV 1976, 153, 155. 503 Siehe hierzu bereits oben 4. Kap. I I . 604 A l l e n — u n d damit auch den kleinsten — Gruppen einen Anspruch auf Mitarbeit i m Ausschuß einzuräumen bedeutete i m übrigen, auf den Spiegelbildcharakter des Ausschusses zu verzichten. 505 Auch i m 10. Deutschen Bundestag ist jede F r a k t i o n i n jedem Bundestagsausschuß vertreten.

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s i c h t i g t b l e i b e n u n d sich z u d e m e i n verfassungsrechtliches Gebot, daß a l l e p a r l a m e n t a r i s c h e n G r u p p e n i n d e n Ausschüssen v e r t r e t e n sein m ü s sen, n i c h t b e g r ü n d e n l ä ß t 5 0 6 . V o n e i n e m Recht a u f i n d i r e k t e M i t a r b e i t k ö n n t e aber selbst b e i d e n M i t g l i e d e r n d e r i n d e n Ausschüssen v e r t r e t e n e n F r a k t i o n e n n u r i n e i n e m sehr v a g e n S i n n gesprochen w e r d e n , d a die A u s s c h u ß m i t g l i e d e r a n die Beschlüsse i h r e r F r a k t i o n e n n i c h t g e b u n d e n u n d auch n i c h t v e r pflichtet sind, V o r s t e l l u n g e n insbesondere d e r A b g e o r d n e t e n , die i n i h r e r F r a k t i o n i n d e r M i n d e r h e i t g e b l i e b e n sind, i n d i e A u s s c h u ß b e r a t u n g e n einfließen z u lassen. E i n e rechtliche B i n d u n g des A u s s c h u ß m i t g l i e d s a n seine F r a k t i o n 5 0 7 w i r d auch n i c h t d a d u r c h h e r g e s t e l l t , daß die A b g e o r d n e t e n b e i e i n e m A b w e i c h e n v o n d e r F r a k t i o n s ( m e h r h e i t s ) m e i n u n g i h r e n Ausschußsitz v e r l i e r e n k ö n n e n . P a r l a m e n t a r i s c h e P r a x i s 5 0 8 u n d d i e ü b e r w i e g e n d e M e i n u n g i n d e r L i t e r a t u r 5 0 9 lassen z w a r e i n e n R ü c k r u f v o n A b g e o r d n e t e n aus d e m Ausschuß d u r c h die F r a k t i o n e n zu. N u r v e r e i n z e l t e r h e b e n sich G e g e n s t i m m e n 5 1 0 , d i e insbesondere a u f das f r e i e M a n d a t des A b g e o r d n e t e n auch als A u s s c h u ß m i t g l i e d h i n w e i s e n . E i n R ü c k r u f recht d e r F r a k t i o n e n besteht aber j e d e n f a l l s dann nicht, w e n n m a n der oben näher begründeten Auffassung f o l g t 5 1 1 506 Steigers Auffassungen über das Recht auf unmittelbare u n d auf m i t t e l bare Mitarbeit i m Ausschuß sind i m übrigen wenig miteinander abgestimmt. Hat s. E. ein fraktionsloser Abgeordneter das Recht auf Mitgliedschaft i n einem Ausschuß, so besitzen ζ. B. bei einer Gruppe v o n fünf Abgeordneten diese Abgeordneten das Recht auf mittelbare Mitarbeit u n d die Gruppe das Recht auf Vertretung i n jedem Ausschuß, so daß bei fünfzehn Ausschüssen für jedes Gruppenmitglied drei Ausschußsitze entfielen. Das praktische Ergebnis: j e kleiner die Gruppe, desto ausgeprägter u n d vielfältiger die Rechte des Abgeordneten, überrascht n u r dann nicht, w e n n m a n die Materie allein durch die gruppenrechtliche B r i l l e betrachtet. 507 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 125, weist selbst darauf h i n , daß die Ausschußmitglieder nicht weisungsgebunden sind — dies wäre auch m i t einem i m Abgeordnetenstatus verwurzelten Recht auf unmittelbare M i t arbeit unvereinbar —, h ä l t sie aber für Repräsentanten, die m i t den F r a k tionen durch gemeinsam erarbeitete politische u n d sachliche Vorstellungen verbunden seien u n d diese, w e n n auch i n individueller Weise u n d m i t A b weichungen, verträten. 508 Besondere Aufmerksamkeit erregte 1972 der Rückzug der SPD-Abgeordneten Hupka, Seume u n d Bartsch kurz v o r der entscheidenden A b s t i m mung über die sog. Ostverträge aus dem Auswärtigen Ausschuß, siehe hierzu Weiler, DÖV 1973, 231. 509 Stern, StaatsR I I , S. 103; Denninger, Staatsrecht 2, S. 63; Troßmann, ParlR, § 68 Rdnr. 6; ders., JÖR 28 (1979), 1, 97, 115; Hauenschild, Fraktionen, S. 204; Lohmann, Bundestag, S. 75; Zeh, Bundestag, S. 106; Schäfer, Bundestag, S. 112; Scheuner, in: Fs. f. Ipsen, S. 143, 165; H. Meyer, V V D S t R L 33 (1975), 69, 93; Frost, A ö R 95 (1970), 38, 58; Weiler, DÖV 1973, 231 ff., der jedoch betont, damit sei keine rechtliche B i n d u n g des Abgeordneten an die F r a k t i o n verbunden, solange er Ausschußmitglied sei (S. 232). 510 H. H. Klein, DÖV 1972, 329 ff.; zust. Abelein, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2. Halbbd., S. 777, 790; Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 335; siehe ferner Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 127. 511 Siehe oben I Β 2 e.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

und für die Ausschußmitglieder eine demokratische Legitimation durch das Bundestagsplenum für erforderlich hält. Danach kann ein Rückrufrecht der Fraktion, das das Spiegelbild des Benennungsrechts darstellt, nicht i n Betracht kommen. Unter diesem Gesichtspunkt begegnete auch eine Bestimmung, derzufolge der Abgeordnete bei einem Ausscheiden aus der Fraktion seine Ausschußmitgliedschaft automatisch verliert 5 1 2 , Bedenken, eröffnete sie doch der Fraktion einen direkten Eingriff i n die Ausschußbesetzung. Möglich erscheinen aber Verfahrensregelungen, nach denen eine Fraktion unter bestimmten Voraussetzungen — etwa bei Veränderung der Zusammensetzung der Fraktionen — eine Neubestellung der Ausschußmitglieder beantragen kann 5 1 3 . Von einem Recht der Abgeordneten auf indirekte Mitarbeit i m Ausschuß zu sprechen erscheint daher auch angesichts der rechtlich freien Stellung der Ausschußmitglieder zumindest mißverständlich. A n dem guten Sinn und der praktischen Bedeutung der i n der Praxis bestehenden engen Kontakte zwischen der Fraktion, insbesondere ihren Arbeitskreisen 5 1 4 , und ihren Ausschußmitgliedern ändert sich dadurch jedoch nichts 5 1 5 . C. Das Recht, Änderungsanträge zu stellen

Die Beratungen über eine Vorlage, über die abgestimmt werden soll, dienen nicht nur dazu, Pro und Contra zu erörtern, sondern auch dazu, die Vorlage zu verbessern 516 . Ein umfassendes Beratungsrecht schließt das Recht ein, Änderungsanträge zu stellen. A u f dieses Recht ist bereits i m Zusammenhang mit den Antragsrechten eingegangen worden, so daß hier auf jene Ausführungen verwiesen werden kann 5 1 7 . D. Das Recht, Informationen zu erlangen und zu verarbeiten

Parlamentarische Verhandlungen erfüllen nur dann ihren Sinn, wenn sich die Abgeordneten informieren konnten und ihnen Zeit zur Ver512

So § 3 GeschO GemAussschuß. Vgl. A r t . 105 Abs. 2 L V Bremen, u n d hierzu Spitta , Kommentar, S. 204 f. 514 Siehe Loewenberg, Parlamentarismus, S. 246; zur Rolle der Arbeitskreise der Fraktionen vgl. Hauenschild, Fraktionen, S. 64 ff.; Schäfer, B u n destag, S. 144 ff. 515 Z u den Rechten des Ausschußmitglieds i m Ausschuß vgl. Troßmann/ Roll t ParlR, § 71 Rdnr. 3.1, 3.2.2. eie Verträge m i t auswärtigen Staaten u n d ähnliche Verträge, die die p o l i tischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der B u n desgesetzgebung beziehen (Art. 59 Abs. 2 GG), k a n n das Parlament jedoch nicht ändern, vgl. § 82 Abs. 2 GeschO; Partsch, W D S t R L 16 (1958), 74, 97 Fn. 60. 513

517

Siehe oben bei und nach Fn. 350.

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fügung stand, u m sich — auch i m Gespräch mit Kollegen und Freunden — eine eigene Meinung zu bilden. Daß diese Bedingungen gegeben sind, fordert nicht nur die Aufgabe des Parlaments, gute und gerechte Entscheidungen zu fällen, sondern ist zugleich auch Voraussetzung für ein sinnvolles M i t w i r k e n jedes einzelnen Mitglieds: Eine freie Entscheidung des Abgeordneten ohne ausreichende Information und ohne ausreichende Frist, zu überlegen und zu beraten, ist systemwidrig 5 1 8 ; eine Geschäftsordnung, die diese Notwendigkeiten nicht berücksichtigt, verstößt gegen die Verfassung. 1. Die Aushändigung

der

Beratungsunterlagen

Die Abgeordneten können nur über etwas beraten, was sie kennen; sie müssen wissen, worüber sie entscheiden 519 . Dieser Selbstverständlichkeit trägt § 77 Abs. 1 GeschO Rechnung, indem er vorschreibt, daß die Vorlagen gedruckt und an alle Bundestagsabgeordneten verteilt werden 5 2 0 . Nichtsdestoweniger läßt die Geschäftsordnung Beratungen über Anträge — nicht aber über Gesetzentwürfe — zu, auch wenn diese nicht verteilt sind, es sei denn, daß von einer Fraktion oder von anwesenden fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages widersprochen w i r d 5 2 1 . I m übrigen kann aber grundsätzlich eine Beratung über eine Vorlage nicht stattfinden, wenn sie nicht verteilt ist 5 2 2 . A l l e r dings besteht die Möglichkeit, gemäß § 126 GeschO von den Vorschriften der Geschäftsordnung i m Einzelfall abzuweichen, wenn die anwesenden Mitglieder des Bundestages dies mit Zweidrittelmehrheit beschließen. Unzulässig ist ein solches Außerkraftsetzen der Geschäftsordnungsbestimmung nur dann, wenn Normen des Grundgesetzes entgegen518 Siehe bereits Mohl, Vorschläge zu einer Geschäfts-Ordnimg, S. 44: „Nichts ist billiger u n d nothwendiger, als daß alle Mitglieder der Versamml u n g r u h i g u n d genügend jeden A n t r a g überdenken u n d etwaige Gegengründe ordnen können. Eine Ueberrumplung durch einen ganz unerwarteten A n t r a g ist weder ehrenvoll, noch heilbringend, noch i n der Regel v o n dauerndem Erfolge." 519 Vgl. auch § 47 Satz 3 GeschO (Verlesen der Frage v o r der A b s t i m mung). 520 Daß der Abgeordnete schon aus Zeitgründen — vgl. H.-P. Schneider, in: HdbVerfR, S. 239, 284 — nicht jede Drucksache intensiv studieren kann, raubt der Vorschrift keinesfalls ihren Sinn. 521 § 78 Abs. 2 Satz 2 GeschO. Bis 1980 besaßen bereits fünf Mitglieder des Bundestages ein Widerspruchsrecht (§ 99 Abs. 2 GeschO 1970). Die Neuregel u n g ist Ausfluß des Bemühens des Geschäftsordnungsgebers, die Quoren zu vereinheitlichen, vgl. Troßmann!Roll, ParlR, § 78 Rdnr. 8. Das Widerspruchsrecht soll durch einen Beschluß nach § 126 GeschO nicht angetastet werden können; vgl. Troßmann!Roll y ebd., i. V. m. Troßmann, ParlR, § 77 Rdnr. 14; zum Verhältnis v o n Minderheitenrechten u n d Abweichungen v o n der Geschäftsordnung i m Einzelfall vgl. oben Fn. 369. 522 Troßmann/Roll, ParlR, § 78 Rdnr. 14.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

stehen. Zum stillschweigend mitgeschriebenen 523 Bestandteil der Verfassung gehört, daß sich die Parlamentarier über den Beratungs- und Entscheidungsgegenstand informieren können. Angesichts der Bedeutung der parlamentarischen Beschlüsse und der üblicherweise komplizierten und komplexen Materie genügt eine nur mündliche Unterrichtung dem Verfassungsgebot i n aller Regel nicht. So hat auch der Niedersächsische Staatsgerichtshof entschieden, es gehöre zum verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten, daß ihnen die für eine Beratung unerläßlichen Unterlagen zur Verfügung stünden 5 2 4 . Nur i n seltenen Ausnahmefällen, i n denen der Sachverhalt aufgrund seiner Einfachheit und Klarheit auch mündlich vermittelt werden kann, ist das Informationsrecht des Abgeordneten auch ohne Verteilung schriftlicher Unterlagen gewahrt 5 2 5 . Die Erwägung, daß die Verfassung eine Abweichung von der Geschäftsordnungsbestimmung, nach der Vorlagen zu verteilen sind, untersagt, muß aber auch die Regelung des § 78 Abs. 2 GeschO mit einbeziehen. Das Recht des Abgeordneten auf Kenntnisnahme der auf der Tagesordnung stehenden Anträge ist nicht auf Gesetzentwürfe beschränkt, sondern gilt auch für die i n dieser Bestimmung angesprochenen Anträge. Das Widerspruchsrecht von Abgeordneten i n Fraktionsstärke bringt dies nur unzureichend zum Ausdruck. Wenn weniger als fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages der Beratung widersprechen, ist dies allenfalls ein Indiz, daß die verfassungsrechtlich notwendige Information auch ohne Verteilung der gedruckten Vorlage gegeben ist, schließt aber einen Verstoß gegen verfassungsmäßige Rechte des einzelnen Abgeordneten nicht a priori aus. Dieselben verfassungsrechtlichen Erwägungen stehen auch einer A b weichung von § 81 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GeschO i m Wege, der für die zweite Beratung von Gesetzentwürfen die Verteilung der Beschlußempfehlung und des Berichts des Ausschusses voraussetzt. Da Gegenstand der Beratung die Beschlußempfehlung des Ausschusses ist, wenn sie gegenüber dem ursprünglichen Entwurf Änderungen enthält 5 2 6 , ist eine Beratung unzulässig, wenn i n einem solchen Fall die Beschlußempfehlung nicht verteilt worden ist 5 2 7 . Dieses Ergebnis läßt sich nur 523

Z u m Begriff vgl. E. Küchenhoff, A ö R 82 (1957), 413, 419; Stern, StaatsR I I , S. 610. 524 NdsStGHE 2, 1, 140; siehe auch Troßmann/Roll, ParlR, § 81 Rdnr. 4 a. E. 525 vgl Troßmann, ParlR, § 77 Rdnr. 14. Noch nicht beantwortet ist damit jedoch die Frage, ob den Abgeordneten nicht auch i n einem solchen F a l l eine ausreichende Überlegungsfrist eingeräumt werden muß, vgl. hierzu u n t e n unter 5. 52β v g l . Troßmann/Roll, ParlR, § 81 Rdnr. 16; Troßmann, ParlR, § 80 Rdnr. 9.2. 527 Troßmann/Roll, ParlR, § 81 Rdnr. 4, § 66 Rdnr. 1. E i n Beschluß nach § 126 GeschO ist unzulässig.

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dann vermeiden, wenn das Plenum die Ausschußüberweisung rückgängig machen kann; Beratungsgegenstand ist dann die unveränderte und den Abgeordneten bereits bekannte ursprüngliche Vorlage. Die Zulässigkeit einer solchen Aufhebung der Ausschußüberweisung begründet Troßmann interessanterweise m i t der Verantwortung des Plenums, das Gesetzesinitiativrecht zu wahren; dies erfordere, einem Ausschuß eine Gesetzesvorlage zu entziehen, wenn das Plenum dies für geboten erachte 528 . Seine Auffassung, ein solcher Beschluß benötige nur die einfache Mehrheit und enthalte keine Abweichung von der Geschäftsordnung 5 2 0 , läßt sich für die seit 1980 gültige Geschäftsordnung nicht mehr vertreten, da § 80 Abs. 1 Satz 1 — anders als § 79 Abs. 1 Satz 1 GeschO a. F. — die Überweisung des Gesetzentwurfs an einen Ausschuß bindend vorschreibt 5 3 0 . Wenn § 80 Abs. 2 GeschO die Möglichkeit eröffnet, durch Beschluß m i t einer Zweidrittelmehrheit ohne Ausschußüberweisung i n die 2. Beratung einzutreten, so w i r d man auch für eine Rückgängigmachung der Ausschußüberweisung eine Zweidrittelmehrheit fordern müssen 531 . Ein Rücknahmebeschluß ist aber dann unzulässig, wenn er nur getroffen wird, u m die fehlende Verteilung der gleichwohl materiell den Beratungsgegenstand bildenden Beschlußempfehlung unschädlich zu machen. Anders als bei der Beschlußempfehlung ist die Verteilung des Ausschußberichts von der Verfassung nicht zwingend geboten. Er ist nicht Verhandlungsgegenstand der Beratung, sondern erläutert diesen n u r 5 3 2 . So wünschenswert auch hier die von der Geschäftsordnung vorgesehene rechtzeitige Verteilung des Berichts auch ist, sie aus dem Grundgesetz ableiten zu wollen überschritte die Grenzen der Verfassungsauslegung. Auch § 66 Abs. 1 Satz 1 GeschO, der als Ausnahme die Möglichkeit eines mündlichen Ausschußberichts vorsieht, ruft keine verfassungsrechtlichen Bedenken hervor. Den Ausschußbericht i n § 81 528 Troßmann/Roll, Rdnr. 9. 529

ParlR, § 80 Rdnr. 8 i. V. m. Troßmann,

ParlR, § 79

Troßmann, ParlR, § 79 Rdnr. 9. Ritzel/Bücker, Hdb., § 80 A n m . I 1 a). 531 Z u m Verhältnis v o n § 80 Abs. 2 zu § 126 GeschO vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 80 Rdnr. 15 einerseits, Ritzel/Bücker, Hdb., § 80 A n m . I I 2 andererseits. — Konrad, D Ö V 1971, 80, 84, h ä l t es für eine verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers, bei rechtlich bedeutsamen u n d verfassungsrechtlich nicht zweifelsfreien Gesetzgebungsvorhaben den Rechtsausschuß einzuschalten. 532 Wenig glücklich aber die Unterscheidung v o n Ritzel/Bücker, Hdb., § 81 A n m . I 2 c) (S. 4), die Begründungen der Ausschüsse dienten nicht der E n t scheidungsfindung, sondern lediglich der Entscheidungserleichterung. (Die Differenzierung zwischen Berichten als selbständigen u n d als unselbständigen Vorlagen (S. 3) ergibt i m übrigen i m Rahmen des § 81 GeschO keinen rechten Sinn, da Berichte zu Gesetzentwürfen immer unselbständige V o r lagen i. S. d. § 75 Abs. 2 Buchst, a sind.) 530

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

Abs. 1 Satz 2 GeschO ausdrücklich zu nennen verliert bei der hier vertretenen Auffassung nicht seinen Sinn: A u f der Ebene des Geschäftsordnungsrechts bleibt die Bestimmung zu beachten, auch wenn von ihr abgewichen werden k a n n 5 3 3 ; die höheren Weihen als zwingender Ausfluß verfassungsrechtlicher Prinzipien erhält sie jedoch nicht. 2. Die Einsichtnahme

in die Akten des Bundestages

Informationen über die gerade anstehenden, dem Abgeordneten verteilten Beratungsvorlagen hinaus finden sich i n den A k t e n des Bundestages. Nach § 16 GeschO sind die Mitglieder des Bundestages berechtigt, alle A k t e n einzusehen, die sich i n der Verwahrung des Bundestages oder eines Ausschusses befinden. Das Akteneinsichtsrecht w i r d allerdings nicht uneingeschränkt gewährt: Die Arbeiten des Bundestages, seiner Ausschüsse, deren Vorsitzenden und Berichterstatter dürfen dadurch nicht behindert werden (§ 16 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz GeschO), die Einsichtnahme i n persönliche A k t e n und Abrechnungen anderer Mitglieder des Hauses ist aus Gründen des Schutzes der Privatsphäre nur mit Genehmigung des Präsidenten und des betreffenden Mitglieds möglich (§ 16 Abs. 1 Satz 2 und 3 GeschO). Die wichtigste Einschränkung jedoch enthält § 16 Abs. 4 i n Verbindung m i t § 17 und Ani. 3 GeschO: Für Verschlußsachen gilt die Geheimschutzordnung des Bundestages. Eine Sonderregelung für Verschlußsachen auch i n einer dem Grundsatz der Transparenz verpflichteten parlamentarischen Demokratie ist notwendig und somit verfassungsrechtlich unbedenklich 5 3 4 . 3. Die Teilnahme an Ausschußsitzungen Die intensive Beratung der Vorlagen findet nicht i m Parlamentsplenum, sondern i n den Ausschüssen statt. Demzufolge bieten die Ausschußsitzungen die beste Gelegenheit, sich über ein Problem umfassend zu informieren. Zwar ist es m i t Sinn und Zweck der Ausschußberatungen unvereinbar, jedem Abgeordneten Rede- und Stimmrecht i m Ausschuß zuzugestehen 535 . Das Recht jedoch, an den Ausschußsitzungen als Zuhörer teilzunehmen, respektiert den Grundsatz der parlamentsinternen Arbeitsteilung, mindert nicht die Funktions- und Arbeitsfähigkeit 533

Troßmann/Roll, ParlR, § 81 Rdnr. 6 ff.; Ritzel/Bücker, Hdb., § 81 A n m . I 2 c) (S. 4). 534 Z u Einzelheiten siehe Troßmann, ParlR, § 21 a; zu weiteren Einschränkungen des Einsichtsrechts siehe ders., ParlR, § 21 Rdnr. 5 ff.; Ritzel/Bücker, Hdb., § 16 A n m . I 1 e)—h). 535 Z u m (verneinten) Recht des Abgeordneten auf M i t a r b e i t i n zumindest einem Ausschuß siehe oben unter B.

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des Ausschusses 536 und konkretisiert so den allgemeinen Anspruch des Abgeordneten auf ein Verfahren, das i h m die Möglichkeit gibt, die für seine Meinungs- und Entscheidungsbildung notwendigen Informationen zu erhalten 5 3 7 . Das grundsätzliche Recht des Abgeordneten, an den nicht öffentlichen Ausschußsitzungen als Zuhörer teilzunehmen, ist von § 69 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz GeschO anerkannt. Die Geschäftsordnungsbestimmung ist nicht konstitutiv, gewährt kein Recht, das sie auch wieder entziehen könnte, sondern gibt deklaratorisch die Verfassungsrechtslage wieder 5 3 8 . Eingeschränkt werden kann dieses Recht nur aus triftigen Gründen. § 69 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz GeschO gibt dem Bundestag die Möglichkeit, bei der Einsetzung der Ausschüsse das Zutrittsrecht auf die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter zu beschränken, Satz 3 sieht die nachträgliche Beschränkung für die Beratung bestimmter Fragen aus dem Geschäftsbereich der Ausschüsse vor. Auch der 10. Deutsche Bundestag hat das Zutrittsrecht für den Auswärtigen Ausschuß, den Verteidigungsausschuß, den Ausschuß für innerdeutsche Beziehungen und den Innenausschuß i n Angelegenheiten der inneren Sicherheit beschränkt 5 3 9 . Es erscheint fraglich, ob diese Regelungen dem Informationsanspruch des Abgeordneten genügen. Der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung ging i n der Begründung seines Geschäftsordnungsentwurfs davon aus, daß verfassungsrechtliche Statusrechte der Abgeordneten nicht betroffen seien, wenn das Plenum entsprechende Zutrittsbeschränkungen beschlösse. Das Parlament müsse das Recht haben, seine innere Ordnung selbst zu regeln. Insofern gelte dasselbe wie für die Beschränkung des Rederechts 540 . Der Hinweis auf das Rederecht verdeutlicht, daß der Ausschuß i m Recht auf Z u t r i t t zu den Ausschußsitzungen ein dem Abgeordneten bereits durch die Verfassung gewährtes Recht erblickt. Wenn dem aber so ist, dann kann auch die Parlamentsmehrheit dem Abgeordneten dieses Recht nicht nehmen. Eine Beschränkung ist vielmehr nur aufgrund einer Abwägung m i t anderen, hier übergeordneten Verfassungsprinzipien möglich. Materielle 536 Die für eine ersprießliche Ausschußarbeit erforderliche K o m p r o m i ß bereitschaft u n d die notwendige F l e x i b i l i t ä t der Ausschußmitglieder d ü r f ten durch eine auf die Abgeordneten beschränkte Öffentlichkeit der Sitzungen nicht leiden. 537 Vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 69 Rdnr. 2.1.2. 538 Vgl. A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 LS Schl.-Holst., der das Teilnahmerecht des Abgeordneten ausdrücklich i n der Verfassung verankert. 539 Vgl. Sten.Ber. 10.WP/3./30. 3.1983/37; Drs. 10/9. 540 BT-Drs. 8/3460, S. 98.

12 Abmeier

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Kriterien enthält § 69 Abs. 2 GeschO leider nicht. Eine verfassungskonforme Anwendung der Norm hat sie aber zu berücksichtigen. Dies führt zu einer restriktiven Auslegung der Vorschrift. Ob die erwähnten Beschlüsse des Bundestages, das Zutrittsrecht zu bestimmten Ausschüssen schlechthin zu versagen, dem Verfassungsgebot genügen, ist mehr als zweifelhaft. Dem Informationsrecht des einzelnen Abgeordneten entspräche es eher, bei wirklich schutzbedürftigen Materien i m konkreten Einzelfall das Zutrittsrecht zu versagen. 4. Das Fragerecht Ein hervorragendes Mittel für den Abgeordneten, sich die für seine parlamentarische Arbeit notwendigen Informationen zu beschaffen, stellen parlamentarische Anfragen an die Bundesregierung dar 5 4 1 . Das Fragerecht w i r d zugleich, ja i n erster Linie als M i t t e l der parlamentarischen Kontrolle der Regierung verstanden 5 4 2 ; aus diesem Grunde soll es i m Zusammenhang mit den Kontrollrechten näher behandelt werden 5 4 3 . 5. Das Recht auf Zeit zur Entscheidungsfindung Der Abgeordnete muß nicht nur über das, was er beschließt, informiert sein, er muß vielmehr die Informationen verarbeiten, sich mit der Materie vertraut machen, Pro und Kontra erwägen, seine Meinung m i t anderen austauschen und an deren Argumenten kritisch überprüfen können 5 4 4 . Dies alles kostet Zeit. Diese Zeit schützt den einzelnen Abgeordneten wie das ganze Parlament vor unausgereiften, unbedachten Entscheidungen und hilft, die Qualität der Parlamentsarbeit zu sichern. Andererseits muß das Parlament auch, wenn nötig, i n der Lage sein, flexibel zu reagieren und schnell zu handeln; seine Arbeitsbelastung erfordert eine zügige Beratung der Vorlagen und entscheidungsfreudige Abgeordnete. Doch ändert dies nichts daran, daß die Beschlüsse des Hauses, insbesondere i m Gesetzgebungsverfahren, eine „Mindestzeitspanne der Entscheidungsund Erwägungsmöglichkeit" voraussetzen 545 . 541 Vgl. BVerfGE 13, 123, 125; 57, 1, 5; u n d bereits Laband, DJZ 1909, Sp. 677, 678. 542 Siehe n u r Stern, StaatsR I, S. 999 f. 548 Siehe unten I V A . — Neben dem Fragerecht an die Regierung ist die Möglichkeit für den Abgeordneten zu erwähnen, Anfragen an den Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages zu richten, vgl. P. Scholz, in: Oberreuter, Parlamentsreform, S. 157, 162 f. Z u den Wissenschaftlichen Diensten siehe Quaritsch, in: Fs. f. Forsthoff, S. 303 ff. 544 Siehe bereits Mohl, Vorschläge zu einer Geschäfts-Ordnung, S. 44. 545 Stern/Bethge, Rundfunk, S. 36.

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Eine Frist zwischen Antrag und Abstimmung ist der Verfassung nicht unbekannt. A r t . 67 Abs. 2 GG schreibt vor, daß zwischen dem Einbringen eines Mißtrauensantrags und der Wahl eines neuen Bundeskanzlers 48 Stunden liegen müssen. Die gleiche Frist gilt nach A r t . 68 Abs. 2 GG für die Abstimmung über den Antrag des Bundeskanzlers, i h m das Vertrauen auszusprechen. Die Verfassung w i l l damit übereilte Abstimmungen und mögliche Zufallsmehrheiten vermeiden 5 4 6 . Dieser Grundsatz erschöpft sich aber nicht i m Anwendungsbereich der A r t . 67 und 68 GG. Fristen, die eine sorgfältige Prüfung von Gesetzesvorlagen garantieren sollen, sehen A r t . 76 Abs. 2 und 3, A r t . 77 Abs. 2 und 3 und A r t . 110 Abs. 3 GG vor. Auch wenn diese Normen unmittelbar nur Rechte des Bundesrats wahren sollen, liegt es nahe, i n ihnen zugleich einen Ausfluß des allgemeinen, auch die Arbeit des Bundestages prägenden Grundsatzes zu erblicken, daß derart wichtige Entscheidungen wie die Verabschiedung von Gesetzen nur nach gebührender Prüfungs- und Beratungszeit getroffen werden können. Aus dem Schweigen des Verfassungsgebers zum innerparlamentarischen Verfahren kann nicht geschlossen werden, daß das Grundgesetz dem Geschäftsordnungsgeber freistellt, auf sämtliche Fristen zu verzichten. a) Fristen der Geschäftsordnung und die Möglichkeit, sie zu verkürzen Auch die Geschäftsordnung t r i f f t verschiedene Fristbestimmungen: Nach § 78 Abs. 5 GeschO beginnen die Beratungen der Vorlagen frühestens am dritten Tag nach der Verteilung der Drucksachen 547 , soweit die Geschäftsordnung nichts anderes vorschreibt oder zuläßt. M i t der zweiten Beratung von Gesetzentwürfen darf grundsätzlich erst am zweiten Tag nach Verteilung der Beschlußempfehlung und des Ausschußberichts begonnen werden (§ 81 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GeschO). Ebenso erfolgt die dritte Beratung, wenn i n der zweiten Änderungen beschlossen wurden, erst am zweiten Tag nach Verteilung der Drucksachen (§ 84 Satz 1 Buchst, b GeschO). Eine gewisse Überlegungsfrist scheint dem Abgeordneten also zur Verfügung zu stehen. Doch seien vor einem endgültigen Urteil die zitierten Vorschriften noch etwas genauer unter die Lupe genommen. Der i n § 78 Abs. 5 GeschO statuierte Beratungsbeginn frühestens am dritten Tag nach der Verteilung der Drucksachen steht unter dem Vorbehalt, daß die Geschäftsordnung nichts anderes zuläßt oder vorschreibt. § 78 Abs. 2 GeschO eröffnet die Möglichkeit, über Anträge — Gesetz549 Vgl. Liesegang, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 67 Rdnr. 5, A r t . 68 Rdnr. 4. 547 Z u r Fristberechnung vgl. § 123 GeschO.

12·

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

entwürfe fallen nicht hierunter — abzustimmen, selbst wenn sie nicht verteilt sind 5 4 8 . Er enthält keine Aussage über die Zeit, die dem Abgeordneten bleiben muß, u m sich über sein Abstimmungsverhalten klar zu werden, nachdem er von dem nicht schriftlich vorliegenden A n trag Kenntnis erlangt hat. Der Schutz des einzelnen Abgeordneten durch § 78 Abs. 5 GeschO w i r d ferner entscheidend dadurch relativiert, daß — soweit keine Sonderbestimmungen eingreifen — eine Abweichung von dieser Norm zulässig ist, indem der Bundestag mit der Zweidrittelmehrheit des § 126 GeschO eine Fristverkürzung beschließt 549 . Eine Spezialvorschrift enthält § 81 Abs. 1 Satz 2 GeschO. A u f Antrag einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages kann die Frist bei der zweiten Beratung von Gesetzentwürfen mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder verkürzt werden 5 5 0 . Noch nicht einmal eines ausdrücklichen Beschlusses bedarf es, wenn Berichte des Haushaltsausschusses über Finanzvorlagen einen Deckungsvorschlag enthalten (§ 96 Abs. 8 Satz 1 GeschO) 551 . Bei den Gesetzentwürfen der Bundesregierung, die für dringlich erklärt worden sind (Art. 81 GG), kann die Fristverkürzung mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages beschlossen werden (§ 81 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GeschO). Das unterschiedliche Mehrheitserfordernis w i r d — wenig überzeugend — damit erklärt, daß die Bestimmung über den Gesetzgebungsnotstand i n A r t . 81 GG auf Art. 68 GG verweise, der von einer Mehrheit der Mitglieder des Bundestages ausgehe 552 . Den Regelungen bei der zweiten Beratung entspricht § 84 GeschO für die dritte Beratung, wenn i n zweiter Lesung Änderungen beschlossen worden sind 5 5 3 . Auch hier kann die Frist von zwei Dritteln der Anwesenden bzw. beim Gesetzgebungsnotstand von der Mehrheit der Mitglieder verkürzt werden. Läßt man den Fall des Gesetzgebungsnotstands einmal außer acht 5 5 4 , so ergibt sich somit als Resümee: Eine Zweidrittelmehrheit der Bundes548 Der A n t r a g muß aber i m m e r h i n auf der Tagesordnung stehen, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 78 A n m . I I 2; Troßmann/Roll, ParlR, § 78 Rdnr. 8. 549 Ritzel/Bücker, Hdb., § 78 A n m . V a); Troßmann/Roll, ParlR, §78 Rdnr. 13; BT-Drs. 8/3460, S. 105. 650 Z u m Verhältnis v o n § 81 Abs. 1 Satz 2 zu § 126 GeschO vgl. Troßmann/ Roll t ParlR, § 81 Rdnr. 3; Ritzel/Bücker, Hdb., § 81 A n m . I 2 e). 551 Andererseits schließt § 96 Abs. 8 Satz 2 GeschO aus, bei Berichten, die keinen Deckungsvorschlag enthalten, die für die zweite Beratung vorgeschriebene Frist zu verkürzen oder aufzuheben, siehe aber auch § 80 Abs. 2 GeschO. 552 Ritzel/Bücker, Hdb., § 81 A n m . I 2 e). 553 Blieb die Vorlage unverändert, so erfolgt die dritte Beratung i m A n schluß an die zweite, § 81 Satz 1 Buchst, a GeschO. 554 Hierzu Stern, StaatsR I I , S. 1369 ff. — A r t . 81 GG wurde bislang nicht angewandt.

II.

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tagsabgeordneten kann die Überdenkensfrist verkürzen, ja aufheben. Selbst wenn man berücksichtigt, daß eine Zweidrittelmehrheit i. d. R. die Zustimmung der Opposition voraussetzt, kann von einem Schutz des einzelnen Abgeordneten also nur bedingt die Rede sein. Dies zeigt auch § 123 Abs. 2 GeschO, nach dem die Fristen auch dann als gewahrt gelten, wenn einzelne Abgeordnete eine Drucksache infolge technischer Schwierigkeiten oder aus zufälligen Gründen erst nach der allgemeinen Verteilung erhalten. Anders als i n den oben erwähnten Fällen w i r d hier die Überlegungsfrist des Abgeordneten 5 5 5 zwar ungewollt und zufällig verkürzt 5 5 6 , der Erfolg ist aber derselbe. b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein Spiel mit den Fristen Die Geschäftsordnung geht offensichtlich davon aus, daß eine Verkürzung der erwähnten Fristen verfassungsrechtlich unbedenklich sei und lediglich die vom Grundgesetz selbst ausdrücklich geforderten Fristen dem Geschäftsordnungsgeber eine unüberwindbare Hürde errichten. Zu welchen Konsequenzen eine solche Auffassung führt, wurde anläßlich der Verabschiedung des saarländischen Gesetzes Nr. 844 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 806 über die Veranstaltung von Rundfunksendungen i m Saarland offenbar. Der Gesetzentwurf, am 6. Juni 1967 i m Landtag eingebracht, wurde unter Aufhebung sämtlicher Fristen der Geschäftsordnung am Nachmittag und Abend des folgenden Tages i n erster, zweiter und dritter Lesung verabschiedet 557 . Bedenkliche Vorkommnisse bei der Beratung von Bundesgesetzen schildert Hans Schneider unter dem bezeichnenden Titel „Der Niedergang des Gesetzgebungsverfahrens" 558 . Der richtige Weg, solche Verfahrensverstöße gegen unerläßliche parlamentarisch-rechtsstaatliche Pflichten zu verhindern, liegt darin, den postulierten Grundsatz ernst zu nehmen, daß es zur Voraussetzung eines jeden Gesetzgebungsverfahrens zählt, dem Abgeordneten eine Mindestzeitspanne zu gewähren, u m 555 D i e Vorschrift geht davon aus, daß die betroffenen Abgeordneten spätestens bei A u f r u f des Tagesordnungspunkts i n den Besitz der Drucksache gelangt sind, Ritzel/Bücker, Hdb., § 123 A n m . I I 2. 556 Bei einer bewußten u n d gewollten Aussparung einzelner Mitglieder w i r d diesen das Recht der Fristeneinrede zugestanden, vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 123 A n m . I I 2. 557 Vgl. Rauschning, Sicherung, S. 80 ff., sowie die Protokolle des Saarländischen Landtags, 5.WP/36. u. 37./7.6.1967/927 ff. — Das B V e r f G ist i n seiner Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes, dem sog. F R A G - oder auch 3. Fernseh-Urteil (BVerfGE 57, 295 ff.), auf das Gesetzgebungsverfahren nicht eingegangen. 558 Hans Schneider, in: Fs. f. Gebhard Müller, S. 421 ff.; siehe ferner Konrad, DÖV 1971, 80 ff.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

seine Entscheidung zu finden. Es handelt sich hierbei nicht (nur) u m eine Frage des politischen Stils, sondern u m eine dem parlamentarischen System des Grundgesetzes immanente Rechtspflicht m i t Verfassungsrang. Diese Rechtspflicht kann dem Bereich der Organtreue zugeordnet werden 5 5 9 . Von den herkömmlichen Fällen der Organtreue unterscheidet sie sich insofern, als es sich hier nicht u m Pflichten i n den Beziehungen zwischen zwei Organen, sondern u m solche innerhalb eines Organs handelt. Infolgedessen bietet sich die Bezeichnung „Intra-Organtreue" an 5 6 0 . Hat die Pflicht, eine ausreichende Erwägungsfrist einzuhalten, Verfassungsrang, so kann auch eine qualifizierte Mehrheit des Parlaments dem einzelnen Abgeordneten diese i h m durch die Verfassung gewährte Rechtsposition nicht entziehen. Liegt somit, zumindest i m Gesetzgebungsverfahren, i n der Aufhebung der Fristen der Geschäftsordnung ein Verfassungsverstoß 561 , so schließt sich die Frage an, ob die von der Geschäftsordnung festgesetzte Regelfrist zugleich die verfassungsrechtlich gebotene Mindestfrist darstellt, also auch jede Fristverkürzung einen Verfassungsverstoß enthält. M i t den i n § 78 Abs. 5, § 81 Abs. 1 Satz 2 und § 84 Satz 1 Buchst, b GeschO vorgeschriebenen Fristen von zwei vollen Tagen bzw. von einem vollen Tag dürfte der Geschäftsordnungsgeber seinen Spielraum bereits ausgeschöpft haben. Noch k ü r zere Zeiträume wären nicht i n der Lage, Sinn und Zweck der Fristen zu erfüllen. Zulässig ist hingegen eine Abweichung von § 96 Abs. 7 GeschO. Nach dieser Bestimmung findet die dritte Beratung von Finanzvorlagen erst i n der zweiten Woche nach der Beschlußfassung i n der zweiten Beratung statt, wenn dort Änderungen m i t finanziellen Auswirkungen von grundsätzlicher Bedeutung oder erheblichem finanziellem Umfang beschlossen worden sind. Hat der Haushaltsausschuß, wie zwingend vorgeschrieben, getagt und ist sein Bericht eingegangen, so kann gem. § 126 GeschO von der Geschäftsordnung abgewichen und eine frühere Beratung beschlossen werden 5 6 2 , doch muß i n jedem Fall die Mindestfrist des § 84 Satz 1 Buchst, b gewahrt bleiben. 559 Vgl. Hans Schneider, i n : Fs. f. Gebhard Müller, S.421, 423; Schenke, Die Verfassungsorgantreue, S. 112 ff. 560 Stem/Bethge, Rundfunk, S. 36, sprechen v o n „parlamentarischerOrgantreue". 561 Er führt jedenfalls dann zur Nichtigkeit des Gesetzes, w e n n auch n u r ein Abgeordneter gegen das Procedere Einwendungen erhob, vgl. Stern/ Bethge, Rundfunk, S. 38 f. A . A . Kloepfer, Der Staat 13 (1974), 457, 468 Fn. 45, m i t Hinweis darauf, daß „die formale Kompetenz des Zuständigkeitsträgers trotz Zeitdruckes rechtlich-normativ unangetastet bleib(e)"; dies k a n n jedoch m i t Blick auf den einzelnen Abgeordneten gerade nicht behauptet werden. «β* Ritzel/Bücker, Hdb., § 96 A n m . V I I 1 d).

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Für eine Verkürzung scheint sich auch die Sechswochenfrist für die zweite Beratung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans anzubieten (§ 95 Abs. 2 GeschO). Ausschlaggebend für diese Frist sind aber nicht Überlegungen, den Abgeordneten ausreichend Zeit zur Prüfung und Vorbereitung zu lassen. Vielmehr muß die Stellungnahme des Bundesrates, zu der A r t . 110 Abs. 3 GG berechtigt, i n die Haushaltsberatungen des Bundestages einfließen können 5 6 8 .

IV. Kontrollrechte Zu den Hauptfunktionen des Parlaments gehört die Kontrolle der Regierung 564 . Um diese Aufgabe zu erfüllen, sehen Verfassung und Geschäftsordnung eine Reihe spezieller Kompetenzen vor. Doch auch die bislang behandelten parlamentarischen Befugnisse kommen zumindest potentiell der parlamentarischen Kontrolle der Regierung zugute. So können parlamentarische Aussprachen 565 und damit das Rederecht der Abgeordneten ebenso der Kontrolle dienen wie etwa Gesetzesbeschlüsse oder Entschließungen des Parlaments 5 6 6 . Bestimmte Wahlen, ζ. B. die des Wehrbeauftragten oder der Parlamentarischen Kontrollkommission nach § 9 Abs. 4 G 10 und insbesondere die Wahl eines neuen Bundeskanzlers durch ein konstruktives Mißvertrauensvotum, erfüllen nicht nur die Kreations-, sondern auch die Kontrollfunktion des Bundestages 567 . A. Das Interpellationsrecht

Unter den speziellen Kontrollrechten ragt das Interpellationsrecht heraus. M i t diesem Begriff lassen sich die Fragerechte 568 zusammenfassen, die sich i n der parlamentarischen Praxis herausgebildet und i n der Geschäftsordnung ihren Niederschlag gefunden haben 5 6 9 . 563 Vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 110 Rdnr. 23; Troßmann/Roll, ParlR, § 95 Rdnr. 10; Ritzel/Bücker, Hdb., § 95 A n m . I I a). 564 Siehe n u r Stern, StaatsR I, S. 973 ff., 988. 565 I n besonders wirkungsvoller Weise g i l t dies für die A k t u e l l e Stunde (§ 106 GeschO). 566 Den Charakter der Gesetzgebung als F o r m vorweggenommener K o n trolle betont Achterberg, in: PVS, Sonderheft 4/1972, S. 368, 369 f.; ders., DVB1. 1972, 841, 843; ähnlich Kewenig, Staatsrechtliche Probleme, S. 11 Fn. 22; Rausch, in: Oberreuter, Parlamentsreform, S. 143, 151. 567 Vgl. Stern, StaatsR I , S. 987 ff.; deutlicher ders., StaatsR 1,1. Aufl., S. 781. 568 Sie dienen nicht n u r der K o n t r o l l e der Regierung, sondern auch dazu, „dem einzelnen Abgeordneten die f ü r seine Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche u n d zuverlässige Weise zu verschaffen", BVerfGE 13, 123, 125; 57, 1, 5; siehe oben unter I I I D 4.

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

1. Die formalisierten Fragerechte in der geltenden Geschäftsordnung Gem. § 105 GeschO ist jedes Mitglied des Bundestages berechtigt, kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu stellen 5 7 0 . Das Nähere regeln Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen, die der Geschäftsordnung als Anlage 4 beigefügt sind. Sie sehen vor, daß jeder Abgeordnete für die Fragestunden einer Sitzungswoche bis zu zwei Fragen zur mündlichen Beantwortung an die Bundesregierung richten kann. Die Fragen dürfen jeweils i n zwei Unterfragen unterteilt sein. W i r d die Frage mündlich beantwortet, ist der Fragesteller ferner berechtigt, bis zu zwei Zusatzfragen zu stellen 5 7 1 . Jeder Abgeordnete kann außerdem i n jedem Monat — ein für i h n günstiges Ergebnis der Geschäftsordnungsreform 1980 572 — der Bundesregierung bis zu vier Fragen zur schriftlichen Beantwortung stellen. Nach der Richtlinie Nr. 14, die allerdings die Bundesregierung nicht verpflichten kann 5 7 3 , werden sie binnen einer Woche nach Eingang beim Bundeskanzleramt beantwortet. Größere politische Bedeutung als den Einzelfragen kommt den Großen und Kleinen Anfragen zu. Beide Anfragearten entziehen sich der Kompetenz des einzelnen Abgeordneten; sie müssen von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein 5 7 4 .

589 Für einen solchen weiten Interpellationsbegriff auch Morscher, JÖR 25 (1976), 53, 55; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, S. 158. F ü r einen engeren, i n A n l e h n u n g an § 55 GeschO RT 1922 n u r die Große Anfrage i. S. d. § 105 GeschO umfassenden Interpellationsbegriff zuletzt Meier, Z i t i e r - u n d Z u trittsrecht, S. 98. 570 N i m m t der Abgeordnete die Fragebefugnis w a h r , so handelt er, w i e bei allen parlamentarischen Rechten, öffentlich-rechtlich; dezidiert gegen die privatrechtliche Einstufung der Äußerung des Abgeordneten M . Schröder, Der Staat 21 (1982), 25, 35. Eine Klage eines D r i t t e n gegen den Abgeordneten wegen des Inhalts einer Anfrage v o r dem ordentlichen Gericht ist folglich n u r k r a f t Zuweisung des A r t . 34 Satz 3 GG möglich. 571 Richtlinie Nr. 3. 572 Nach der alten Richtlinie Nr. 16 konnte ein Abgeordneter n u r für jede Sitzungswoche, also nicht i n den Parlamentsferien, (bis zu zwei) Fragen an die Bundesregierung stellen. 578 Siehe Troßmann/Roll, ParlR, § 105 Rdnr. 47. 574 § 75 Abs. 1 Buchst, f, Abs. 3 i. V. m. § 76 GeschO. Ebenso können n u r eine F r a k t i o n oder fünf v. H. der Mitglieder des Bundestages die Beratung einer Großen Anfrage i m Plenum verlangen (§101 Satz 3, §102 Satz 2 GeschO), Entschließungsanträge zu Großen Anfragen einbringen (§ 75 Abs. 2 Buchst, c i. V. m. § 76 GeschO) und eine A k t u e l l e Stunde beantragen (§ 106 i V. m. A n i . 5, Richtlinie Nr. 1 Buchst, b u n d c GeschO).

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2. Die verfassungsrechtliche Verankerung des Interpellationsrechts als Minderheitenrecht Mißt man die geschilderten Regelungen der Geschäftsordnung an der Verfassung, so konzentriert sich die Untersuchung der Grenze der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie auf die Fragen, ob verfassungsrechtliche Befugnisse des Abgeordneten verletzt sind, wenn i h m die Kontrollinstrumente Große und Kleine Anfrage vorenthalten bleiben, und umgekehrt, ob das Recht, schriftliche und mündliche Fragen an die Regierung zu stellen, vom Grundgesetz geboten ist, eine Änderung dieser Geschäftsordnungsbestimmung also verfassungswidrig wäre. Zunächst ist zu klären, ob das Grundgesetz überhaupt ein Recht verleiht, der Regierung Fragen zu stellen, wobei dem Fragerecht nicht unbedingt eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondieren muß. Zutreffend w i r d der Verfassungsrang des Interpellationsrechts bej a h t 5 7 5 , obwohl es eine ausdrückliche Erwähnung i m Grundgesetz nicht findet. Die herkömmliche Auffassung erblickt seine verfassungsrechtliche Grundlage i n Art. 43 Abs. 1 GG, dem sog. Zitierrecht 5 7 6 . Eine Ableitung aus A r t . 43 Abs. 1 GG ließe über den Träger des Interpellationsrechts keine Zweifel aufkommen: Das Recht stünde dem Bundestag als Ganzem und damit de facto seiner Mehrheit zu, nicht aber einzelnen Gruppen, Minderheiten 5 7 7 . Dies entspricht aber nicht der langgeübten Praxis, die das Recht, etwa eine Große Anfrage einzubringen, immer als Minderheitenrecht konzipiert h a t 5 7 8 . Minderheitenrechte gerade i m Rahmen der parlamentarischen Kontrollfunktion sind dem Grundgesetz nicht fremd. So kann ein Viertel der Mitglieder des Bundestages die Einberufung eines Untersuchungsausschusses verlangen (Art. 44 Abs. 1 GG). Auch die angesprochenen informellen Kontrollrechte stehen nicht nur dem Parlament als Ganzem zu. Jeder Abgeordnete kann ζ. B. durch eine Rede einen Beitrag zur Kontrolle der Regierung leisten, indem er auf Versäumnisse hinweist, Schwächen anprangert oder vor Fehlentwicklungen warnt. Die Kontrollbefugnis des Parlaments bedeutet demnach nicht, daß nur das Parlament als Ganzes Kontrolle ausübt. Aus der allgemeinen Kontrollzustän57 5

S. 55. 576

M. Schröder, in: B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 50; Stern, StaatsR I I ,

So zuletzt Stern, StaatsR I I , S. 55 m. w. N. Z u m Plenum als Berechtigtem des A r t . 43 Abs. 1 GG vgl. n u r Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 43 Rdnr. 2; Vérsteyl , in: von Münch, G G - K I I , A r t . 43 Rdnr. 2; Schönfeld, Zitierrecht, S. 7. 578 Vgl. § 32 GeschO RT 1868; § 55 GeschO RT 1922; § 105 GeschO B T 1952. Siehe ferner Morscher, Interpellation, S. 394 f. (zum österr. B - V G ) . 577

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

digkeit des Parlaments ergibt sich nicht, daß allein das durch den Willen der Mehrheit seiner Mitglieder geprägte Handeln des Organs Bundestag die Regierung kontrolliert 57 ®; vielmehr ist unter parlamentarischer Kontrolle die Zusammenfassung aller verschiedenen, auf Kontrolle gerichteten Handlungen, sei es des Parlaments als Einheit (qua Mehrheit) 5 8 0 , sei es einzelner Teile zu verstehen 581 . Eine solche Konzeption kommt der Auffassung von dem neuen Dualismus zwischen Regierung und Regierungsfraktion(en) versus Opposition entgegen 582 . (Die Auffassung, nur die Opposition kontrolliere, ist i m übrigen falsch; die — vielleicht effektivere — Kontrolle durch die Regierungsfraktion(en) benutzt nur andere Formen und spielt sich zumeist nicht i n der Öffentlichkeit ab 583 .) Sie läßt sich aber auch mit dem klassischen Dualismus zwischen Parlament und Regierung vereinbaren: Gerade wenn nicht nur die Opposition, sondern das gesamte Parlament und damit alle Parlamentsmitglieder die Regierung zu kontrollieren haben, w i r d diese Kontrolle u m so stärker und schlagkräftiger, wenn sie nicht nur von Mehrheiten, sondern auch von Minderheiten ausgeübt werden kann. Der Verzicht auf eine Mehrheitsentscheidung über die Anfrage einer Minderheit ist auch mit Blick auf das Demokratieprinzip unbedenklich, weil hier, anders als etwa bei Abstimmungen über Gesetzentwürfe, keine Materie vorliegt, die unabdingbar vom Mehrheitsprinzip geprägt ist: Eine Minderheit kann zwar kein Gesetz beschließen, wohl aber fragen, die Regierung kritisieren und kontrollieren. Gekünstelt wirkte es, die Anfragen eines Abgeordneten oder einer Abgeordnetengruppe dem Parlament als Ganzem zuzurechnen. Weder liegt i n der generellen geschäftsordnungsmäßigen Zulassung eine antezipierte Übernahme aller Anfragen durch das Parlament 5 8 4 , noch w i r d eine Große Anfrage einer Fraktion dadurch zu einer Anfrage des Gesamt67 9 Bodenheim, Kollision, S. 45 f. 580 D e r W i l l e der Mehrheit bestimmt den W i l l e n des Organs, ohne daß er m i t dem W i l l e n aller gleichgesetzt werden kann, vgl. Kägi, Verfassung, S. 153; Scheuner, i n : Fs. f. Kägi, S. 301 f.; Gusy, AöR 106 (1981), 329. Die Betonung der einheitsstiftenden F u n k t i o n demokratischer Verfahrensweisen u n d der Verfassung darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß einer Mehrheit eine Minderheit gegenübersteht u n d die Verfassung nicht n u r integrierende, sondern auch Spannungsmomente enthält, vgl. hierzu Göldner, I n tegration u n d Pluralismus i m demokratischen Rechtsstaat, bes. S. 73 ff. 581

A . A . O V G Münster, OVGE 31, 10, 13 ff. Vgl. hierzu Stern, StaatsR I, S. 1032 ff.; Gehrig, Parlament - Regierung Opposition, S. 124 ff.; Lipphardt, Debatte, S. 90 ff.; Scheuner, D Ö V 1974, 433, 437 f. 588 Vgl. Steffani, in: Hdb. dt. Pari., S. 314, 318; Wolfrum, Ordnung, S. 37 f.; H. Meyer, W D S t R L 33 (1975), 69, 101; Thaysen, in: K l a t t , Der Bundestag i m Verfassungsgefüge, S. 63, 68. 584 Vgl. Konow, in: Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 91 Erl. 5; O V G Münster, OVGE 31, 10, 17. 582

I .

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orlrechte

Parlaments, daß sie beim Präsidenten des Bundestages eingereicht w u r de und dieser sie an die Bundesregierung weiterleitet 5 8 5 . Steht das Interpellationsrecht Minderheiten zu und unterscheidet es sich insofern grundlegend vom Zitierrecht des A r t . 43 Abs. 1 GG, so erscheint eine verfassungsrechtliche Ableitung des Fragerechts aus dieser Grundgesetzbestimmung unhaltbar 5 8 6 . Das Interpellationsrecht ist vielmehr i n den grundgesetzlichen Regelungen über das parlamentarische Regierungssystem stillschweigend mitenthalten. Es leitet sich als „verfassungsrechtliche Annex-Kompetenz" 5 8 7 aus den parlamentarischen Kontrollaufgaben insgesamt her 5 8 8 . 3. Die Zuständigkeit

des einzelnen

Abgeordneten

Ist das Interpellationsrecht als Minderheitenrecht konzipiert, so ist nun zu klären, ob dieses Minderheitenrecht auch der kleinsten Minderheit, nämlich jedem einzelnen Abgeordneten, zusteht. a) Parallelen zwischen Frage- und Antragsrechten? Diese Ansicht vertritt etwa Bodenheim, der eine Parallele zum Redeund Antragsrecht zieht 5 8 9 und auch das Fragerecht zum i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Abgeordnetenstatus zählt. Der Hinweis auf das Antragsrecht stützt diese Auffassung nicht, denn die meisten Antragsrechte können gerade nicht vom einzelnen Abgeordneten ausgeübt werden. Bodenheim h i l f t sich allerdings mit der Konstruktion, daß Quoren der Geschäftsordnung an der Trägerschaft der Kompetenz nichts ändern könnten, sondern nur die Ausübung des Rechts erschweren sollten 5 9 0 . Müssen aber nach der Verfassung oder der Geschäftsordnung mehrere Abgeordnete zusammenwirken, u m eine Befugnis wahrzunehmen, so steht diese — wie oben näher ausgeführt worden i s t 5 9 1 — nicht dem einzelnen, sondern nur einer Gruppe von Abgeordneten zu. Auch eine Unterscheidung zwischen modaler und materieller Kompetenz — unter materieller Kompetenz versteht Bodenheim die Befugnis, „gerade eine einen bestimmten Objektbereich betreffende Frage an die Regierung zu richten" 5 9 2 — führt nicht weiter. Denn völlig unabhängig vom In585

Siehe aber Troßmann, ParlR, § 105 Rdnr. 3. M. Schröder, i n : B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 6 ff.; Witte-Wegmann, Recht u n d K o n t r o l l f u n k t i o n , S. 81 f.; Meier, Z i t i e r - u n d Zutrittsrecht, S. 100 f. 587 Bodenheim, Kollision, S. 42; ders., ZParl 1980, 38, 46. 588 Bodenheim, Kollision, S. 33 ff.; a. A . Stern, StaatsR I I , S. 55. 589 Bodenheim, Kollision, S. 49 ff.; ders. f ZParl 1980, 38, 50. 590 Bodenheim, Kollision, S. 54. 591 Siehe oben 4. Kap. I I I Β 2. 592 Bodenheim, Kollision, S. 52. 586

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5. Kap.: Die einzelnen p a r l a e n t a r i s c h e n Aktionsmöglichkeiten

halt der Kleinen oder Großen Anfrage bleiben diese Fragetypen dem einzelnen Abgeordneten verschlossen. Bodenheims Argumentation leidet daran, daß er von dem Antrags- oder dem Fragerecht schlechthin ausgeht und dies dem einzelnen Abgeordneten als Berechtigtem zuweist, ohne zu berücksichtigen, daß es sich hierbei — wie auch beim „Kontrollrecht" — u m vage Begriffe handelt, die mehrere, unterschiedliche Befugnisse zusammenfassen, die nicht denselben Träger haben müssen 593 . b) Das Fragerecht als Erscheinungsform des Rederechts? Erweist sich Bodenheims Hinweis auf das Antragsrecht somit als wenig ergiebig, so verspricht seine Parallele zum Rederecht 594 angesichts dessen allgemeiner Zuordnung zu den Rechten des einzelnen Abgeordneten größeren Erfolg. Auch Vonderbeck schließt vom Rederecht des Abgeordneten auf sein Fragerecht: Fragen an die Regierung zu richten gehöre zum Rederecht des Abgeordneten, da die Fragestellung nichts anderes sei als eine Erscheinungsform des Rederechts 505 . Dies t r i f f t für die sog. unselbständigen Fragen zu, welche „von einzelnen Abgeordneten bei Gelegenheit der Verhandlung über irgendeinen Gegenstand an die Vertreter der Regierung gerichtet werden" 5 ö e . Nach Bodenheim führt die Formalisierung der (An-)Fragen nicht zu einer abweichenden verfassungsrechtlichen Qualifikation 5 9 7 . Dem besonderen, eigenständigen Charakter des formalisierten Fragerechts w i r d diese Auffassung indes nicht gerecht. Aus dem Rederecht etwa ein Recht abzuleiten, (schriftliche) Große Anfragen an die Bundesregierung zu richten, erscheint gewagt. Selbst wenn man die Wurzeln des selbständigen, formalisierten Fragerechts i m unselbständigen Frageund damit i m Rederecht erblickt, bedeutet das nicht, daß das Interpellationsrecht i n allen seinen Erscheinungsformen dem einzelnen Abgeordneten zustehen müsse. Dies wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die Einführung des formalisierten Fragerechts unselbständige Fragen unzulässig machte und damit dem einzelnen Abgeordneten jegliche Fragemöglichkeiten nähme. Das ist aber keineswegs der Fall. Auch wenn man die mündliche Anfrage mit dem Redebeitrag eines Abgeordneten ver593

Siehe oben 4. Kap. I I I Β 2. Bodenheim, Kollision, S. 49 f. 595 Vonderbeck, i n : Parlamentarische Informations- u n d Redebefugnisse, S. 9, 24. 596 Laband, DJZ 1909, Sp. 677, 678. 597 Bodenheim, Kollision, S. 18; ähnlich Vonderbeck, in: Parlamentarische Informations- u n d Redebefugnisse, S. 9, 24, für den lediglich aus Gründen der P r a k t i k a b i l i t ä t die Geschäftsordnung vorsieht, daß der Abgeordnete sein Rederecht auch ganz auf die Formulierung von Fragen reduzieren kann. 504

IV. Kontrollrechte

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gleicht, stellt man Unterschiede fest. Während das Rederecht dem Abgeordneten nicht die Befugnis gewährt, jederzeit zu jedem beliebigen Thema sprechen zu können, sondern der Abgeordnete thematisch an den jeweiligen Tagesordnungspunkt gebunden ist, existiert eine solche inhaltliche Vorgabe beim Fragerecht nicht. Hier kann sich der Abgeordnete grundsätzlich jedes i h n interessierenden Gegenstandes annehmen 5 9 8 . Die Ableitung des parlamentarischen Fragerechts aus dem Rederecht des Abgeordneten birgt i m übrigen eine gefährliche Tendenz i n sich, die sich als Bumerang erweisen könnte. Da gewisse Interpellationsrechte, so das Recht der Großen Anfrage, als Gruppenrechte ausgestaltet sind, bietet sich der Rückschluß an, daß es auch zulässig sein müsse, bestimmte Rederechte nur einer Gruppe von Abgeordneten zuzugestehen. Entgegen Vonderbeck und Bodenheim erscheint es daher weder möglich noch sinnvoll, ein Fragerecht des Abgeordneten i n seinem verfassungsrechtlich gesicherten Rederecht verankert zu sehen. c) Das Mitwirkungsrecht an der parlamentarischen Kontrolle — differenzierende Lösungen Dies bedeutet aber nicht, daß der Abgeordnete seine Fragebefugnis der Geschäftsordnung und damit der Parlamentsmehrheit zu verdanken habe 5 9 9 . Allerdings spricht die parlamentarische Tradition nicht unbedingt dafür, eine eigenständige Fragebefugnis des einzelnen Abgeordneten zu bejahen. Zwar wurden i n die Geschäftsordnung des Reichstages von 1868 i m Jahre 1912 die §§ 31a—c eingefügt, die jedem M i t glied des Reichstages die Möglichkeit eröffneten, Anfragen an den Reichskanzler zu stellen 6 0 0 . Die Geschäftsordnung des Reichstages von 1922 hingegen sah keine Fragemöglichkeiten für den einzelnen Abgeordneten vor. Der Deutsche Bundestag kennt sie seit seiner (ersten) Geschäftsordnung vom 6. Dezember 1951 e01 . Ansatzpunkt für eine verfassungsrechtliche Verankerung einer Fragekompetenz des einzelnen Parlamentariers ist die Kontrollaufgabe des Parlaments und das Mitwirkungsrecht des einzelnen Abgeordneten. Das Teilhaberecht des einzelnen Abgeordneten an der Kontrollaufgabe des 598 Z u inhaltlichen Grenzen des Fragerechts vgl. Troßmann/Roll, ParlR, §105 Rdnr. 16 ff. (insbes. zum Verantwortungsbereich der Regierung); WitteWegmann, Recht u n d K o n t r o l l f u n k t i o n , S. 83 ff., 90 ff. (zu geheimen Angelegenheiten); Bodenheim, Kollision, S. 64 f., 88 ff. (zur K o l l i s i o n v o n Frageu n d Untersuchungsbefugnis); van Heiss, in: Fg. f. Blischke, S. 211 ff. (zu den sog. Dreiecksfragen). 599 So aber O V G Münster, OVGE 31, 10, 15 ff. 600 Siehe Jungheim, Geschäftsordnung, S. 80 ff. 601 § 111 GeschO 1952.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Parlaments drängt u m so stärker auf eine eigene Wahrnehmungszuständigkeit, als diese gerade die Kontrolle der Regierung verstärkt und der Funktionserfüllung des Parlaments dient, indem jeder Abgeordnete auf seinem Spezialgebiet eine (Teil-)Kontrolle auszuüben vermag. Andererseits ist nicht zu verkennen, daß das Parlament nicht nur der Kontrollfunktion nachzukommen und auch bei der Wahrnehmung dieser Funktion Prioritäten zu setzen hat 6 0 2 . Diese Aspekte gewinnen an Gewicht, wenn bestimmte Interpellationsformen dazu führen, daß sich das Plenum mit den Fragen ausführlich beschäftigen muß, wie dies bei einer Großen Anfrage der Regelfall ist. Hier ist daher eine gruppenrechtliche Ausgestaltung gerechtfertigt, da andernfalls ein einzelner Abgeordneter über die Tagesordnung und damit über die Arbeit des Parlaments bestimmen könnte. Nicht die Fragen selbst, schon gar nicht ihr I n h a l t 6 0 3 , rechtfertigen das Quorum, sondern allein das mit diesem Interpellationsrecht verbundene weitere Verfahren. Ein solch aufwendiges Verfahren ziehen die Anfragen der einzelnen Abgeordneten nach § 105 GeschO nicht nach sich. Gesichtspunkte der Funktionstüchtigkeit des Parlaments spielen bei ihnen nur eine (bescheidene) Rolle, wenn die (schriftlich eingereichten) Fragen von der Bundesregierung mündlich beantwortet werden, sich mündliche Zusatzfragen anschließen und somit das gesamte Procedere das Plenum Zeit kostet, während dies bei schriftlichen Antworten nicht der Fall ist. Unter dem Aspekt der Funktionstüchtigkeit des Parlaments läßt sich auch eine gruppenrechtliche Ausgestaltung der Befugnis, eine Kleine Anfrage zu stellen, nicht rechtfertigen, denn die Arbeit des Bundestages w i r d überhaupt nicht berührt, wenn Abgeordnete sich dieses Kontrollinstruments bedienen 604 . Der Bundestag ist frei zu bestimmen, wie er das Fragerecht des einzelnen Abgeordneten ausgestalten w i l l . Die Form einer Fragestunde ist verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben, auch wenn die Prinzipien der Öffentlichkeit und der Mündlichkeit der parlamentarischen Verhandl u n g 6 0 5 den Vorrang eines mündlichen vor einem schriftlichen Verfahren nahelegen — mündliche Fragen und Antworten sind lebendiger, mög602

Siehe bereits oben 4. Kap. I I I A u n d Β 1. Unterschiede dergestalt, daß bei bestimmten Materien n u r Große A n fragen, nicht aber Kleine oder mündliche Anfragen zulässig sind, gibt es nicht, vgl. Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, S. 158; ders., JÖR 26 (1977), 39, 68; Troßmann/Roll, ParlR, § 104 Rdnr. 1; Bodenheim, Kollision, S. 62 f.; a . A . w o h l Ritzel/Bücker, Hdb., § 100 A n m . 1 b). 604 Kleffmann, Rechtsstellung, S. 125 f., hält daher die bestehende Regel u n g der Geschäftsordnung für verfassungswidrig. Die Vorenthaltung der K l e i n e n Anfrage w i r k t sich für die Abgeordneten i n der Praxis insofern nicht negativ aus, als ihnen die Möglichkeit der Anfragen gem. § 105 GeschO zur Verfügung steht. 605 Vgl. hierzu Achterberg, Verhandlung, S. 22 ff., 34 ff. 603

IV. Kontrollrechte

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liehe Zusatzfragen erhöhen die Kontrolleffektivität. Auch hinsichtlich der näheren Ausgestaltung des Rechts, mündliche bzw. schriftliche Fragen an die Regierung zu richten, steht dem Geschäftsordnungsgeber ein Spielraum zu. Dies gilt für das anzuwendende Verfahren wie für die Anzahl der Fragen, die der Abgeordnete i n einem bestimmten Zeitraum stellen darf. Doch verlangt gerade hier der verfassungsrechtliche Hintergrund des Fragerechts besondere Beachtung®06. Zulässig ist, daß die Geschäftsordnung des Bundestages auf die Belange der Bundesregierung Rücksicht nimmt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Bundesregierung zu einer A n t w o r t auf die Fragen rechtlich verpflichtet ist oder nicht 6 0 7 . Bei aller Gestaltungsfreiheit i m einzelnen wäre es aber verfassungswidrig, dem Abgeordneten jegliche Fragemöglichkeit vorzuenthalten; schutzwürdige Interessen des Parlamentsplenums werden hierdurch nicht tangiert, während andererseits die Kontrolle der Regierung gerade verstärkt w i r d 6 0 8 . B. Sonstige parlamentarische Kontrollrechte

Bei den übrigen besonderen Kontrollrechten steht dem einzelnen Abgeordneten nur ein Mitwirkungsrecht zu. Die Herbeirufung eines M i t glieds der Bundesregierung (Art. 43 Abs. 1 GG) ist ein Recht des Plenums (und der Ausschüsse) 600 ; der Antrag auf Herbeirufung muß gem. § 42 GeschO von einer Fraktion oder von anwesenden fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages ausgehen. Auch den Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses kann nur eine Fraktion oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages einbringen. Beantragt ein Viertel der Mitglieder die Einsetzung, so ist der Bundestag zur eoe Vgl. Troßmann/Roll, 607

ParlR, § 105 Rdnr. 5 f.

Verneinend z. B. M . Schröder, i n : B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 15; Konow, i n : Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 91 Erl. 5 f.; Stein, Staatsrecht, S. 23; Vonderbeck, i n : Parlamentarische Informations- u n d Redebefugnisse, S. 9, 24; bejahend Bodenheim, Kollision, S. 101 ff.; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 315 f., 325 f.; Linck, D Ö V 1983, 957 ff., sowie jene Autoren, die das Interpellationsrecht i n A r t . 43 Abs. 1 GG verankert sehen, siehe oben Fn. 576. V o n einer Antwortpflicht der Bundesregierung geht auch das B V e r f G aus, siehe BVerfGE 13, 123, 125; 57, 1, 5. 608 Nach Scholler, PolSt 21 (1970), 406, 408, ist das Interpellationsrecht zu einem Recht des einzelnen geworden, w e i l die Notwendigkeit, über ein bewegliches K o n t r o l l m i t t e l zu verfügen, u n d die Bedeutung des Sachverstandes die Rechtsträgerschaft des einzelnen Abgeordneten fordere. Siehe ferner Kobzina, i n : Gedächtnisschrift f. Marcie, 2. Bd., S. 1001, 1017, sowie Leibholz, i n : Strukturprobleme, S. 295, 301, f ü r den sich der verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten z. B. darin zeigt, daß der Abgeordnete selbständig Fragen stellen kann. 609 Siehe die Nachweise oben Fn, 577. Z u Erwägungen, das Zitierrecht zu einem Minderheitenrecht umzugestalten, vgl. M.Schröder, i n : B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 48 ff.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Einsetzung verpflichtet (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG) 0 1 0 . I n beiden Fällen ergibt sich bereits aus der Verfassung, daß dem einzelnen Abgeordneten allenfalls Antragsrechte zustehen können. Daß die Geschäftsordnung diese Antragsrechte als Gruppenrechte ausgestaltet hat, begegnet keinen Bedenken. Den Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch einen einzelnen Abgeordneten zuzulassen bedeutete, es jedem Abgeordneten zu ermöglichen, über einen von i h m als Mißstand empfundenen Sachverhalt eine Parlamentsdebatte herbeizuführen. Dies führte zwangsläufig zu einer Beeinträchtigung der übrigen Parlamentsarbeit und zu einer Fesselung der Parlamentsmehrheit, die zudem i n auffälligem Gegensatz zu der Behandlung von Gesetzesvorlagen oder Entschließungsanträgen stünde und der Tatsache, daß die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen keine parlamentarische Alltagsmaßnahme darstellt, widerspräche. Den Antrag auf Herbeirufung eines Regierungsmitglieds einer Gruppe vorzubehalten läßt sich aus dem Gesichtspunkt rechtfertigen, daß der Ablauf der parlamentarischen Verhandlung nicht durch völlig aussichtslose Geschäftsordnungsanträge 611 einzelner beeinträchtigt werden soll, auch wenn sich die zeitliche Belastung durch einen solchen Antrag bei sich unmittelbar anschließender Abstimmung in Grenzen hielte 6 1 2 .

V . Das Recht auf Gruppenbildung A. Gruppenrechte und das Recht auf Gruppen

Kann der einzelne Abgeordnete etliche Befugnisse nicht eigenständig, sondern nur zusammen m i t anderen Abgeordneten i n einer Gruppe ausüben, so setzt dies voraus, daß er auch das Recht besitzt, solche Gruppen zu bilden bzw. sich an ihrer Bildung zu beteiligen. Die Gruppenbildung i m Parlament stellte selbst dann einen normalen gruppensoziologischen und gruppendynamischen Vorgang dar 6 1 3 , wenn sie nicht bereits durch β1 ° Z u r Unterscheidung v o n Mehrheits- u n d Minderheitenenquete vgl. Rechenberg, in: B K , A r t . 44 (Zweitbearb.) Rdnr. 5 f. — Ähnliches g i l t gem. § 56 GeschO für die Einsetzung v o n Enquete-Kommissionen, die Stern, StaatsR I, S. 1001, zu den Kontrollbefugnissen zählt; eine bessere K o n t r o l l e der Regier u n g dürfte allerdings allenfalls ein Nebeneffekt dieser Kommissionen sein. 611 Der Zitierantrag ist ein Geschäftsordnungsantrag, vgl. Troßmann, ParlR, § 46 Rdnr. 5; vorsichtiger Ritzel/Bücker, Hdb., § 42 A n m . a) („entspricht"); M . Schröder, in: B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 46 („gilt als"). W 2 Vgl. M . Schröder, in: B K , A r t . 43 (Zweitbearb.) Rdnr. 45. Der Sinn des Antragsquorums liegt nicht i m Schutz der Funktionsfähigkeit der Regierung, so aber Konow, in: Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 91 Erl. 3 b) — die Regierung ist bereits dadurch geschützt, daß A r t . 43 G G einen Beschluß der Parlamentsmehrheit erfordert.

V. Das Recht auf Gruppenbildung

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die Zugehörigkeit der Abgeordneten zu unterschiedlichen politischen Parteien gleichsam vorprogrammiert wäre. Auch von Rechts wegen ist sie toleriert, ja gefordert. Das A m t des Abgeordneten ist auf andere h i n ausgerichtet 614 . Parlamentarische Mehrheiten bilden sich nicht spontan bei den Abstimmungen, sondern sind das Ergebnis von Initiativen, Beratungen und Meinungsbildungsprozessen sowohl von einzelnen Abgeordneten als auch vor allem von Gruppen. Zu ihnen zählen auch jene Gruppen, die sich aufgrund der von Verfassung und Geschäftsordnung geforderten Quoren bilden. Die dort statuierte Pflicht zum kollektiven Vorgehen setzt andererseits ein Recht dazu voraus. Dieses Recht ist nicht auf jene Fälle beschränkt, i n denen ein kollektives Auftreten vorgeschrieben ist. So folgt etwa aus der Befugnis des einzelnen Abgeordneten, i n der zweiten Beratung von Gesetzesvorlagen Änderungsanträge einzubringen (§ 82 Abs. 1 Satz 2 GeschO), keinesfalls, daß ein Änderungsantrag einer Gruppe verboten sei. Ebensowenig führen Freiheit und Eigenständigkeit des einzelnen Abgeordneten zur Unzulässigkeit, i n einer Gruppe zu beraten, u m Unterstützung für die eigene Auffassung zu werben, Argumente auszutauschen und Kompromisse zu finden, u m gemeinsam auftreten zu können. Eine auf Freiwilligkeit basierende Gruppenbildung liegt i m parlamentarischen System selbst begründet und ist zu seinem Funktionieren unentbehrlich 6 1 5 . A u f das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG) braucht dabei nicht zurückgegriffen zu werden 6 1 6 . Der Abgeordnete ist als solcher nicht Träger von Grundrechten 6 1 7 . Materiell erleidet er aber dadurch keinen Nachteil, denn das Recht, sich mit Abgeordneten zusammenzufinden, gehört zu seinen Amtsbefugnissen.

B. Ad hoc- und auf Dauer angelegte Gruppen

Innerhalb der parlamentarischen Gruppen gilt es zwischen losen, sich ad hoc bildenden und festen, auf Dauer gegründeten Gruppen zu unterscheiden 618 . Die wichtigsten institutionalisierten Gruppen sind jene, deren Mitglieder gemeinsam eine von denselben Grundsätzen getragene 618 Vgl. Hauenschild, Fraktionen, S. 122 ff. — A l l g e m e i n zur Bedeutung u n d zur B i l d u n g von Gruppen siehe Hofstätter, Gruppendynamik; zur parlamentarischen Gruppenbildung ( „ K o l l e k t i v e i m K o l l e k t i v " ) vgl. Deneke, in: K l u x e n , Parlamentarismus, S. 272, 280 ff. 614 Vgl. Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 70. β1δ Hauenschild, Fraktionen, S. 107, 110, 122, 130 f. β1β U n k l a r Seifert, Parteien, S. 343 Fn. 24. 617 Siehe oben 2. Kap. bei Fn. 55. 618 „Gruppe" erscheint hier als Oberbegriff u n d nicht i m engeren Sinne des § 10 Abs. 4 Satz 1 GeschO.

13 Abmeier

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Politik betreiben wollen, die prinzipiell alle Sachbereiche umspannt. Die typische auf Dauer angelegte Gruppierung ist die Fraktion 6 1 9 . Ein Abgeordneter kann nur einer solchen festen Gruppe angehören, während er gleichzeitig an mehreren losen ad hoc-Gruppen mitzuwirken vermag 6 2 0 . Die Quorumsbestimmungen des Grundgesetzes sprechen nur von einem bestimmten Bruchteil der Mitglieder des Parlaments 6 2 1 und fordern keine weiteren Qualifikationen der Gruppe. Sie gehen somit von der Zulässigkeit sich ad hoc bildender Gruppen aus und berechtigen sie zu den i n jenen Vorschriften geregelten parlamentarischen Aktionen. Auch die Geschäftsordnung gewährt i n den allermeisten Fällen 6 2 2 die gruppenrechtlichen Befugnisse auch Gruppierungen, die nicht auf Dauer angelegt sind, so daß die Charakterisierung des Bundestages als Fraktionenparlament 6 2 8 zwar die faktische, nicht aber die rechtliche Situation treffen mag. Zu den Befugnissen des Abgeordneten gehört nicht nur, i n politischen Einzelfragen m i t anderen Abgeordneten gemeinsam zu handeln, sondern auch, sich auf Dauer mit ihnen zusammenzuschließen und die Vorteile einer solchen Gruppenbildung — ζ. B. Arbeitsteilung, größere Einflußmöglichkeiten — zu nutzen. Die verfassungsrechtliche Anerkennung der Fraktion, durch A r t . 53a GG ausdrücklich erfolgt, vom BVerfG aber bereits A r t . 21 GG entnommen 6 2 4 , w i r k t rein deklaratorisch. Der Abgeordnete ist nicht i n der Lage, auf allen Sachgebieten Experte zu sein. Er ist darauf angewiesen, daß andere, denen er vertraut und die seine politischen Grundauffassungen teilen, sich den Materien widmen, m i t denen er sich nicht eingehend beschäftigen kann, und i h m die Grundlagen für seine Entscheidung liefern 6 2 5 . Diese gegenseitige Abhängigkeit der Abgeordneten untereinander widerspricht nicht A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern trägt den Anforderungen an eine zeitgemäße parlamentarische Aufgabenerledigung Rechnung 626 . Nichtsdestoweniger bleibt der 619 Z u r Rechtsnatur der F r a k t i o n siehe BayVerfGHE 29, 62, 82; Stern, StaatsR I , S. 1026 f.; Hauenschild, Fraktionen, S. 146 ff.; H.-P. Schneider, Opposition, S. 360 f.; Moecke, N J W 1965, 276 ff., 567 ff.; ders., D Ö V 1966, 162 ff.; Achterberg, J A 1984, 9 f. 620 v g l § 28 Abs. 2 Gesetz Nr. 970 über den Landtag des Saarlandes v o m 20. 6.1973 (ABl. S. 517); § 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO B a y L T . 621 A r t . 39 Abs. 3, A r t . 42 Abs. 1 Satz 2, A r t . 44 Abs. 1 Satz 1, A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG. 622 Z u den Fraktionsprivilegien vgl. u n t e n 7. Kap. I I I C. 628 von MangoldtIKlein, GG, A r t . 40 A n m . I I I 1 d; Troßmann, JÖR 28 (1979), 1, 155; Roll/Rüttger, Z P a r l 1980, 484, 491; siehe auch bereits oben Einl. Fn. 19. 624 BVerfGE 10, 4, 14. Siehe ferner Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 125 f. β2δ Vgl. BVerfGE 44, 308, 316.

V. Das Recht auf Gruppenbildung

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Abgeordnete i n gewisser Hinsicht allzuständig: Trotz der Einbindung i n die Gruppe bleibt jede Entscheidung, die er i m Parlament fällt, seine Entscheidung und von i h m zu verantworten. Die Bildung auf Dauer angelegter parlamentarischer Gruppen setzt nicht voraus, daß die Gruppenmitglieder ein und derselben Partei angehören. Auch parteilose Abgeordnete, die ähnliche Grundauffassungen vertreten, oder Abgeordnete, die zwar unterschiedlichen, aber doch i n wesentlichen politischen Fragen übereinstimmenden Parteien angehören, können sich zu einer gemeinsamen parlamentarischen Arbeit zusammenfinden. Das Recht, eine Gruppe (Fraktion) zu bilden, ist ein Recht der Abgeordneten, nicht ein Recht der Parteien, denen die Abgeordneten angehören 627 . Eine Pflicht, sich einer Gruppe anzuschließen, gibt es ebensowenig wie einen Anspruch auf Aufnahme i n eine bestimmte Gruppe 6 2 8 . Das Recht auf Gruppenbildung hängt auch nicht von der zahlenmäßigen Stärke der Gruppe ab. Für den Willen der Gruppenmitglieder zu dauerhafter Zusammenarbeit ist die Mitgliederzahl irrelevant. Zwar ist eine kleine Gruppe bei Ausscheiden nur weniger Mitglieder i n ihrem Bestand gefährdet, ihre Homogenität aber höher als die großer Gruppen: je kleiner, desto einiger. A u f einem anderen Blatt steht die Frage, ob eine Gruppe nur dann als Fraktion bezeichnet werden und bestimmte Rechte wahr- sowie gewisse Privilegien (ζ. B. Finanzzuschüsse 629 ) i n Anspruch nehmen kann, wenn sie, wie es § 10 Abs. 1 Satz 1 GeschO vorschreibt, aus Mitgliedern ein und derselben Partei besteht (bzw. solcher Parteien, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele i n keinem Land miteinander i m Wettbewerb stehen) und eine bestimmte Stärke (fünf vom Hundert der M i t glieder des Bundestages) aufweist. Die Mindestmitgliederzahl findet ihre Rechtfertigung allein darin, daß m i t dem Fraktionsstatus Rechte verbunden sind, die auszuüben eine bestimmte Gruppenstärke erfordert. Betrachtet man die Fraktion unter dem „Blickwinkel einer effektiven 626

Friesenhahn, W D S t R L 16 (1958), 9, 24; Wolfrum, Ordnung, S. 24; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 147. 627 Davon geht auch das B V e r f G aus, w e n n es die Chance auf den F r a k tionsstatus zum verfassungsrechtlichen Status derjenigen Abgeordneten zählt, die sich zu einer F r a k t i o n zusammenschließen wollen, BVerfGE 43, 142, 149. Siehe ferner StGH Bremen, D Ö V 1970, 639, 640; Arndt/Schweitzer, ZParl 1976, 71, 78; Seifert, Parteien, S. 345. 628 Arndt/Schweitzer, Z P a r l 1976, 71, 82; Stern, StaatsR I, S. 1030. Siehe auch den Hinweis auf den F a l l des Abg. Emeis bei Fromme, Der Parlamentarier, S. 70 A n m . 9. es® z u r Finanzierung der Fraktionen siehe BVerfGE 20, 56, 104 f.; 62, 194, 202; BVerfG, DÖV 1983, 153; von Arnim, Parteienfinanzierung, S. 29 ff.; Jekewitz, Z P a r l 1982, 314 ff. 13·

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

Wahrnehmung der parlamentarischen Funktionen" 6 3 0 , so gehört zu ihr wesensmäßig ein gewisses Gewicht für die parlamentarische A r b e i t 6 3 1 . Daraus ergibt sich zwangsläufig die Forderung nach einer Mindeststärke. Zugleich w i r d deutlich, daß die Mindestmitgliederzahl davon abhängt, wie hoch das Quorum bei den einzelnen parlamentarischen A k tionsmöglichkeiten angesetzt werden kann, die eine Fraktion ausüben können soll 6 3 2 . Das Erfordernis derselben Parteizugehörigkeit berührt die Gleichheit der Abgeordneten; seine Zulässigkeit hängt davon ab, ob es gerechtfertigt ist, einer Gruppe von Abgeordneten, die einer Partei angehören, mehr Rechte zuzubilligen als einer Gruppe von Abgeordneten, die den ernsthaften Willen zur gemeinsamen politischen Arbeit aufbringen, aber (u. U. noch) nicht i n einer gemeinsamen Partei organisiert sind 6 3 3 . C. Die Stellung des Abgeordneten in der Fraktion

M i t der Zugehörigkeit zu einer Fraktion gewinnt der Abgeordnete Möglichkeiten, sehr viel wirkungsvoller am parlamentarischen Geschehen teilzunehmen, als er es vermochte, bliebe er allein auf sich gestellt 6 3 4 . Die Fraktion bietet i h m ein Forum, einerseits seine politischen Ideen einzubringen und u m Unterstützung für sie zu werben, andererseits von dem politischen Einfluß und dem Sachverstand anderer sowie den Vorteilen einer angesichts der Aufgabenlast unvermeidlichen A r beitsteilung zu profitieren. 1. Die Mitwirkungsrechte

des Abgeordneten

in der Fraktion

Zahlreiche parlamentarische Befugnisse können nicht vom einzelnen, sondern nur von einer Gruppe von Abgeordneten ausgeübt werden. Hier liegt ein natürliches Betätigungsfeld der Fraktionen, obgleich, wie erwähnt 6 3 5 , i n den meisten Fällen auch ad hoc gebildete Gruppen initiat i v werden können. Wenn der einzelne Abgeordnete einen Antrag i m Plenum nicht einbringen darf, weil Verfassung oder Geschäftsordnung dieses Antragsrecht als Gruppenrecht ausgestaltet, ist er auf den vorplenaren Raum angewiesen, u m mit entsprechender Unterstützung sein Begehren i m Bundestag zur Diskussion stellen zu können. Eine der Auf680

M . Schröder, Grundlagen, S. 312. BayVerfGHE 29, 62, 88; Hauenschild, Seysenegg, Fraktionen, S. 164 f. 632 Siehe hierzu unten 6. Kap. I V A . 638 Siehe hierzu unten 7. Kap. I I I B. 684 Vgl. BVerfGE 43, 142, 149. β3δ Siehe oben bei Fn. 621—623. 681

Fraktionen, S. 41; Tschermak

von

V. Das Recht auf Gruppenbildung

197

gaben der Fraktionen ist es, solche Initiativen aufzugreifen, intern zu debattieren und — als Filter wirkend — zu verwerfen oder dem Plenum vorzulegen. Unabhängig davon, ob sich ein Abgeordneter die notwendige Unterstützung für seine Vorschläge auch außerhalb der Institution Fraktion besorgen kann, hat die Fraktion bestimmte Rechte ihrer Mitglieder zu beachten. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Diese Forderung ergibt sich aus der Eingliederung der Fraktion i n den Bereich des Parlaments 6 3 6 . Hat i m Bundestag die Willensbildung nach demokratischen Grundsätzen zu erfolgen, so gilt dies auch für die Fraktionen als kollegiale Teile des Organs. A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG stützt dieses Ergebnis zusätzlich: Wenn schon eine Partei demokratischen Grundsätzen zu genügen hat, muß dies für die i n den staatlichen Entscheidungsprozeß integrierte Fraktion erst recht gelten 6 3 7 . Entpuppt sich die Fraktion als „Parlament i m Parlament" 6 8 8 , so liegt nahe, dem Fraktionsmitglied i n der Fraktion die Rechte zukommen zu lassen, die es i m Plenum ausüben kann, soweit dem nicht der Charakter der Fraktion als einer Gemeinschaft von Abgeordneten m i t gleichen politischen Grundüberzeugungen entgegensteht. Darüberhinaus muß der Abgeordnete i m Rahmen der Fraktion — dies braucht bei großen Fraktionen nicht immer zu heißen: i n den Fraktionsvollversammlungen 6 3 9 — das initiieren können, was i m Bundestagsplenum mit Rücksicht auf dessen Funktionstüchtigkeit Abgeordnetengruppen vorbehalten und dem einzelnen Abgeordneten versagt ist 6 4 0 . Der freiheitliche innere Auf636 Z u r Zuordnung der Fraktionen i n den Bereich der organisierten Staatlichkeit vgl. BVerfGE 20, 56, 104 f.; 62, 194, 202; BVerfG, D Ö V 1983, 153; BayVerfGHE 29, 62, 87. — Aus i h r folgt auch die Unzulässigkeit der M i t gliedschaft v o n Personen ohne Abgeordnetenmandat i n den Fraktionen, siehe hierzu Vonderbeck, Z P a r l 1975, 294, 296 f.; Linck, ZParl 1980, 511 ff. 637 Hauenschild, Fraktionen, S. 200. — Sieht m a n die F r a k t i o n nicht n u r als Repräsentant (so S t G H Bremen, D Ö V 1970, 639), sondern als T e i l der Partei an (vgl. Deneke, i n : K l u x e n , Parlamentarismus, S. 272, 284: Organ der politischen Partei; k r i t . Hauenschild, Fraktionen, S. 147 f.), k a n n man direkt auf A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG zurückgreifen. Dies g i l t generell für die Auffassung, nach der die verfassungsrechtliche Legitimation der F r a k t i o n i n A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG begründet sei, BVerfGE 10, 4, 14; Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 125 f. 638 Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, S. 532. 639 Auch i m 10. Deutschen Bundestag hat die größte Bundestagsfraktion mehr Mitglieder als der Bayerische Landtag, das m i t 204 Abgeordneten größte Landesparlament der Bundesrepublik. — Z u r inneren Gliederung der F r a k t i o n vgl. Schäfer, Bundestag, S. 138 ff.; Hauenschild, Fraktionen, S. 46 ff. Z u r Willensbildung i n der F r a k t i o n siehe Hirsch, i n : Hübner/Oberreuter/ Rausch, Der Bundestag v o n innen gesehen, S. 83 ff. 640 z u r F u n k t i o n der Arbeitskreise der Fraktionen vgl. Schäfer, Bundestag, S. 144 ff.; Hauenschild, Fraktionen, S. 229 f.; ApeZ, ZParl 1969/70, 223 ff.; Dexheimer/Hartmann, ZParl 1969/70, 232 ff.

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

bau der Fraktion, der dem einzelnen Abgeordneten umfassende M i t w i r kungsrechte gewährt, w i r k t somit auch als Ausgleich für fehlende unmittelbare Eigenbefugnisse des Abgeordneten und neutralisiert die Tendenzen, die sich aus der dominierenden Rolle der Fraktionen i n der Wirklichkeit der parlamentarischen Arbeit des Bundestages ergeben 641 . Die Beteiligung aller Abgeordneten an der Willensbildung i n der Fraktion, ihre gleiche Chance zum Einbringen ihrer Gedanken i n den parlamentarischen Willensbildungsprozeß, entspricht nicht nur dem Gebot der repräsentativen Demokratie 6 4 2 , sondern auch dem Eigeninteresse der Fraktion an möglichst großer Geschlossenheit. Ein Abgeordneter, der die Möglichkeit hatte, seine Gedanken i n die Fraktionsdiskussion einzubringen, dessen Argumente gehört und gewogen wurden, ist sehr viel eher bereit, sich der Fraktionsmehrheit anzuschließen, auch wenn er weiterh i n von der Richtigkeit seiner Auffassung überzeugt ist, als ein Abgeordneter, dem jene Möglichkeit versagt blieb und der eine von anderen ohne seine M i t w i r k u n g getroffene Entscheidung i m Plenum nachzuvollziehen aufgefordert ist 6 4 8 . Insofern garantiert das freie Mandat des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG eine innerfraktionelle Demokratie 6 4 4 . Zumindest mißverständlich erscheint jedoch die Auffassung, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG habe zur Folge, daß die Gebundenheit des Abgeordneten an die Fraktion durch seine gleichberechtigte Teilnahme an deren Willensbildung ausgeglichen sein müsse, denn nur so sei sie keine Bindung an „Aufträge und Weisungen" 6 4 5 . Auch ein nach ausführlicher Diskussion, i n der jeder Abgeordnete seinen Standpunkt vertreten konnte, demokratisch gefaßter Beschluß der Fraktion vermag den einzelnen Abgeordneten nicht zu binden und i h m die eigene Entscheidung abzunehmen 646 . Ein solcher Fraktionsbeschluß erhält jedoch ein stärkeres politisches Gewicht, was u. a. Folgen für mögliche Sanktionen der Fraktion nach sich ziehen kann. 2. Die außerfraktionellen Befugnisse des Abgeordneten und die Geschäftsordnung der Fraktion Den Vorteilen, die die Zugehörigkeit zur Fraktion bietet, stehen Pflichten gegenüber, die der Abgeordnete als Fraktionsmitglied zu erfüllen hat 6 4 7 . Besonderes Interesse verdienen jene Pflichten, die die Be641

Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 211. Die Abgeordneten repräsentieren nicht n u r i m Plenum des Bundestages, BVerfGE 44, 308, 317. 648 Vgl. Wellmann, Parlament u n d Abgeordneter, S. 61; Dach, R i A 1981, 212,213. 644 Hesse, Grundzüge, Rdnr. 602; Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 235. ·« Henke, in: B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 19. β4β Tsatsos, D Ö V 1971, 253, 256; Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, S. 211. 847 Vgl. hierzu Hauenschild, Fraktionen, S. 67 ff. 642

V. Das Recht auf Gruppenbildung

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fugnisse berühren, welche Verfassung und Geschäftsordnung des Bundestages dem einzelnen Abgeordneten gewähren. Die Pflichten des Fraktionsmitglieds ergeben sich aus der (geschriebenen und/oder ungeschriebenen) Fraktionsgeschäftsordnung 648 und aus ad hoc gefaßten Beschlüssen. Eine Bindungswirkung der Fraktionsgeschäftsordnung beschränkt sich auf den fraktionsinternen Bereich. Nimmt der Abgeordnete eine parlamentarische Befugnis wahr, die i h m die Geschäftsordnung des Bundestages einräumt, so kommt es für die Zulässigkeit seines Handelns i m Plenum nicht darauf an, ob er sich dabei an die Vorschriften seiner Fraktionsgeschäftsordnung gehalten hat. Die Wortmeldung eines Abgeordneten kann der Bundestagspräsident nicht etwa m i t der Begründung zurückweisen, der Abgeordnete habe sich darüber nicht m i t seinem Fraktionsgeschäftsführer verständigt 6 4 9 . Ebensowenig könnte sich der Präsident weigern, die Anfrage eines Abgeordneten weiterzuleiten, wenn die Fraktionsgeschäftsordnung vorsähe, daß Anfragen nur von der Fraktion gestellt werden dürften 6 5 0 . Der Abgeordnete hat durch seine freiwillige Fraktionszugehörigkeit nicht auf Befugnisse verzichtet. Zwar ist er nicht verpflichtet, von seinen Rechten immer Gebrauch zu machen. Wenn er sich während einer Debatte nicht zu Wort meldet, verzichtet er i n einer konkreten Situation auf die Ausübung seiner Redebefugnis. M i t dieser ad hoc gefällten Entscheidung ist jedoch nicht vergleichbar, wenn sich ein Abgeordneter der Fraktionsgeschäftsordnung unterwirft, derzufolge eine Wortmeldung nur i m Einverständnis m i t der Fraktionsführung erfolgen darf. Ein solcher Verzicht kommt einem Abkommen über die Ausübung des Mandats gleich und ist unzulässig 651 . Absprachen über das „Ob" einer Kompetenzwahrnehmung und über das „Wie" i m Sinne einer inhaltlichen Festlegung entfalten keinerlei rechtliche Bindungswirkung 6 5 2 . Das freie Mandat legitimiert nicht eine Aufgabe der Abgeordnetenfreiheit, und aus dem Recht des Abgeordneten, sein Mandat niederzulegen 653 , folgt 648 Z u deren unterschiedlichen Bezeichnungen siehe Achterberg, J A 1984, 9, 11. — Die Fraktionsgeschäftsordnungen sind abgedruckt bei Ritzel/Bücker, Hdb. Siehe auch den „ E n t w u r f für eine Klubgeschäftsordnung" bei Widder, Parlamentarische S t r u k t u r e n i m politischen System, S. 383 ff. β4β BVerfGE 10, 4, 15 f. 850 Z u r Praxis vgl. C. C. Schweitzer, Der Abgeordnete, S. 81 ff. 651 Vgl. Maunz, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 15; Henke, Parteien, S. 154; Achterberg, Mandat, S. 14. — Siehe auch bereits oben I D. 662 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 68 f.; Schäfer, Bundestag, S. 147, 150. 653 Z u m Mandatsverzicht siehe HessStGH, E S V G H 27, 193, 203; Seifert, Bundeswahlrecht, § 46 B W G Rdnr. 7, 10; Henke, Parteien, S. 137. Das V e r sprechen, das Mandat nach einer bestimmten Zeit niederzulegen, bindet rechtlich nicht, vgl. Vonderbeck, Z P a r l 1979, 213, 214; der gleichwohl erklärte Verzicht ist aber, solange er tatsächlich f r e i w i l l i g erfolgt, zulässig u n d w i r k sam. Z u Bedenken gegen einen k o l l e k t i v e n Verzicht i m Zusammenhang m i t

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5. Kap.: Die einzelnen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten

nicht die Möglichkeit, während der Mitgliedschaft auf die grundgesetzlich gewährte Unabhängigkeit zu verzichten und sich der Pflicht, das A m t i m Sinne der Verfassung auszuüben, zu entledigen. Kann die Fraktionsgeschäftsordnung dem Abgeordneten eine Befugnis, die i h m zusteht, nicht entreißen und ihm nicht untersagen, sie wahrzunehmen, so verlieren ihre Bestimmungen über die Ausübung der Befugnisse für den einzelnen damit jedoch nicht jegliche Bedeutung. Die Fraktion basiert auf gemeinsamen Grundüberzeugungen und solidarischem Verhalten aller ihrer Mitglieder. Der Abgeordnete verletzt die fraktionsinterne Solidaritätspflicht, wenn er die Grundzüge des gemeinsamen politischen Kurses nachhaltig i n Frage stellt. Zwar ist er dazu aufgrund des freien Mandats berechtigt. Doch schließt ein verfassungskonformes Verhalten einen Verstoß gegen die Fraktionsdisziplin nicht aus. Eine Bestimmung der Fraktionsgeschäftsordnung ist nicht bereits dann verfassungswidrig, wenn sie ein mit der Verfassung vereinbares Verhalten des Fraktionsmitglieds als Pflichtwidrigkeit qualifiziert und daran Sanktionen knüpft. Die Statuierung von Mitgliedspflichten und die Verhängung von Sanktionen wegen Pflichtverletzungen müssen allerdings m i t dem Grundgesetz vereinbar sein, denn auch die Fraktionsgeschäftsordnung ist trotz der Autonomie der Fraktion an die Verfassung (und an die Geschäftsordnung des Bundestages) gebunden 654 . Die Fraktionsgeschäftsordnung, deren Sinn es gerade ist, daß sich die Fraktionsmitglieder nach i h r richten, führt zu einer zumindest faktischen Beeinträchtigung der Freiheit des Abgeordneten. Ihre mangelnde rechtliche Verbindlichkeit für das Verhalten des Fraktionsmitglieds als Bundestagsmitglied gewährt ihr daher keine Beliebigkeit und Ungebundenheit. Nicht jede Einflußnahme auf den Abgeordneten stellt sich aber bereits als Verstoß gegen das freie Mandat dar 6 5 5 . Ob die Fraktion die Verfassungsbestimmung des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG respektiert, ergibt sich i m Einzelfall aus einer Abwägung der Interessen und Funktionen von Fraktion und Abgeordnetem. dem sog. rotierenden Mandat siehe aber auch von Münch, Grundbegriffe I I , S. 138: Der Sinn der Verzichtsmöglichkeit decke nicht den k o l l e k t i v e n V e r zicht „ m i t dem Ziel, die Vorschrift der Verfassung über die Dauer der W a h l periode (Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG) auszuhebeln". Der Wechsel der Abgeordneten berührt allerdings die Dauer der Wahlperiode nicht. ( I m übrigen steht zu erwarten, daß das rotierende Mandat i n der Praxis den Gruppen, die es propagieren, am meisten Schwierigkeiten u n d Nachteile bereitet.) — Z u m Rotationsprinzip vgl. Maunz/Zippelius, StaatsR, S. 381; Schmidt-Bleibtreu/ Klein, GG, A r t . 38 Rdnr. 22 u n d A r t . 39 Rdnr. 1; von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 38 Rdnr. 64 (S. 492), A r t . 39 Rdnr. 24; Stober, ZRP 1983, 209, 211 f.; R.Scholz, Krise, S. 41 Fn. 117; Achterberg, J A 1984, 9, 16; Jung, D Ö V 1984, 197 ff. 654 Stern, StaatsR I, S. 1029; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 68. 655 Siehe oben 3. Kap. nach Fn. 17.

V. Das Recht auf Gruppenbildung

201

Unzulässig ist es, eine Pflicht aufzustellen, die eine dem Schutz des einzelnen Abgeordneten dienende Bestimmung unterlaufen soll. So kann eine Fraktion nicht verlangen, daß bei einer geheimen Wahl das Fraktionsmitglied seinen Stimmzettel dem Nachbarn zu zeigen h a t 6 5 6 . Der Abgeordnete darf auch nicht verpflichtet werden, eine Befugnis, die i h m zusteht, nur nach Genehmigung durch die Fraktion auszuüben 657 . Der Fraktion bleibt es hingegen unbenommen, die A r t und Weise, wie der Abgeordnete von seiner Befugnis Gebrauch macht, etwa den Inhalt seiner Rede oder seines Antrags, zum Anlaß für Sanktionen gegen ihn zu nehmen. Scharfe Angriffe gegen zentrale Punkte ihrer Politik hinnehmen zu müssen, ohne darauf reagieren zu können, kann der Fraktion als einer Gesinnungsgemeinschaft nicht zugemutet werden 6 5 8 . Zulässig ist es auch, Pflichten zu statuieren, die den einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Befugnisse kaum belasten, die Arbeit der Fraktion aber wesentlich erleichtern: So ruft ζ. B. die Pflicht, den Fraktionsvorstand oder den Fraktionsgeschäftsführer von eigenen Aktionen, A n trägen, etwa gemeinsamen Gesetzesvorlagen mit Angehörigen anderer Fraktionen, Anfragen, Wortbeiträgen, geplantem abweichendem A b stimmungsverhalten etc. zu unterrichten 6 5 9 , keine Bedenken hervor 6 6 0 .

ess v g l Henke, Parteien, S. 156 (mit Hinweis auf Eschenburg). — Bedenklich auch das i m Hessischen Landtag bei einem Mißtrauensantrag der CDUOpposition gegen Ministerpräsident Osswald praktizierte Verfahren, bei einer geheimen A b s t i m m u n g verschiedenfarbige Stimmkarten für Ja, Nein u n d Enthaltung auszugeben, siehe hierzu Rausch, Der Abgeordnete, S. 135 f. e57 Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 68; Schäfer, Bundestag, S. 147, 150; vgl. aber auch Hauenschild, Fraktionen, S. 69. 858 Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 218; a. A . Immesherger, Unabhängigkeit, S. 129, 131. Z u m Fraktionsausschluß vgl. Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 147; Schuegraf, BayVBl. 1969, 116 ff.; Zuleeg, JuS 1978, 240, 243 f.; Stern, StaatsR I , S. 1029. Achterberg, J A 1983, 303, 304, h ä l t neuerdings den Ausschluß eines dissentierenden Abgeordneten aus der F r a k t i o n für nicht erlaubt. Dies steht i n schwer erklärbarem Widerspruch zu seiner A u f fassung v o n der Zulässigkeit eines rahmengebundenen Mandats, siehe oben 3. Kap. bei Fn. 33—36. 859 Zulässig sind auch Bestimmungen, nach denen parlamentarische A n f r a gen über den Fraktionsgeschäftsführer einzubringen sind, solange diesem keine Verfügungsmacht über das weitere Schicksal der Anfrage eingeräumt w i r d ; vgl. hierzu C. C. Schweitzer, Der Abgeordnete, S. 81 ff., der schildert, w i e i n der Praxis Anfragen einzelner Abgeordneter von der Fraktionsführung abgeblockt werden. 880 Ä h n l i c h Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 69.

Sechstes Kapitel

Gruppenrechte und Gruppenetärke I . D i e Quoren des Grundgesetzes als Anhaltspunkte

Die Untersuchung der verschiedenen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten hat ergeben, daß die Verfassung wichtige Befugnisse Abgeordnetengruppen zugewiesen hat oder eine Ausgestaltung als Gruppenrecht zumindest duldet: das Wahlvorschlagsrecht bei der Wahl des Bundeskanzlers nach A r t . 63 Abs. 3 und 4 sowie nach A r t . 67 und 68 GG, das Gesetzesinitiativ- und andere Antragsrechte, bestimmte Interpellationsrechte. Offen blieb bislang die Stärke der jeweiligen Gruppen. Sie ist für den einzelnen Abgeordneten von entscheidender Bedeutung; denn je größer die Gruppe sein muß, die bestimmte Befugnisse wahrnehmen möchte, desto mehr verdünnt sich sein Mitwirkungsrecht. Da das Grundgesetz die Stärke der jeweiligen Gruppierung, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht exakt festlegt, bleibt dies der Geschäftsordnung überlassen. Doch setzt die Verfassung Richtpunkte, die die Gestaltungsfreiheit des Parlaments begrenzen. A. Die Quorumsbestimmungen der Verfassung

Einen Anhalt liefern zunächst die Quoren, die das Grundgesetz selbst vorschreibt: — Nach A r t . 39 Abs. 3 GG ist der Bundestag einzuberufen, wenn ein Drittel der Mitglieder es verlangt. — Nach A r t . 42 Abs. 1 Satz 2 GG kann ein Antrag auf Ausschluß der Öffentlichkeit von den Verhandlungen des Bundestages nur von einem Zehntel der Mitglieder gestellt werden. Der Beschluß bedarf der Zweidrittelmehrheit. — Nach A r t . 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Bundestag auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen. Entsprechend muß der Verteidigungsausschuß auf A n trag eines Viertels seiner Mitglieder als Untersuchungsausschuß zusammentreten und eine Angelegenheit zum Gegenstand einer Untersuchung machen (Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG).

I. Die Quoren des Grundgesetzes als Anhaltspunkte

203

— Schließlich 1 muß der Antrag auf Erhebung der Anklage gegen den Bundespräsidenten von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gestellt werden. Der Beschluß bedarf der Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG). Bei einer näheren Betrachtung dieser Verfassungsbestimmungen 2 w i r d deutlich, daß sie sich i n zwei Gruppen gliedern: A r t . 39 Abs. 3 sowie A r t . 44 Abs. 1 Satz 2 und A r t . 45a Abs. 2 Satz 2 GG sind sog. absolute Minderheitenrechte 3 ; ist das festgelegte Quorum erreicht, sind Bundestag bzw. Bundestagspräsident und Verteidigungsausschuß verpflichtet, dem Verlangen nachzukommen 4 . A r t . 42 Abs. 1 Satz 2 und A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG errichten demgegenüber spezielle Anforderungen für einen Antrag, über den das Plenum abstimmt und der nur angenommen ist, wenn i h m eine qualifizierte Mehrheit zugestimmt hat. Bereits die geforderte Zweidrittelmehrheit läßt erkennen, daß besondere Sachverhalte geregelt werden. Die Öffentlichkeit von den Beratungen des Plenums auszuschließen setzt ein wichtiges Prinzip der parlamentarischen Demokratie zeitweise außer K r a f t 5 und muß deshalb strikt auf Ausnahmen beschränkt bleiben. Die Anklage gegen den Bundespräsidenten stellt schwerstes Geschütz dar; sie offenbart eine tiefe Krise der Staatsführung und eine unüberbrückbare K l u f t zwischen den Staatsorganen. Es versteht sich daher von selbst, daß sie nicht zum Spielball einer Zufallsmehrheit werden darf. Die Bedeutung und weitreichenden Folgen einer Anklageerhebung w i r k e n sich bereits auf die Antragstellung aus. A l l e i n schon die Tatsache, daß ein solcher Antrag eingebracht wird, zieht den Bundespräsidenten ins Zwielicht und ist geeignet, das politische K l i m a zu vergiften. 1 A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 G G statuiert ein Quorum für die Antragstellung i m abstrakten Normenkontrollverfahren vor dem BVerfG, regelt aber nicht das parlamentarische Verfahren u n d bleibt deshalb i m folgenden außer Betracht. 2 Z u r Frage, ob es zulässig wäre, den verfassungsrechtlich eingeräumten Minderheitenschutz durch niedrigere Geschäftsordnungsquoren zu erweitern, vgl. (verneinend) Ritzel/Bücker, Hdb., § 126 A n m . e); siehe aber auch Münch, AöR 80 (1955/56), 240, 241, zum damaligen § 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO BRat. 3 Z u r Terminologie siehe Troßmann, ParlR, V o r §§ 16—22 Rdnr. 8; Achterberg, Verhandlung, S. 50. 4 Z u r Frage, ob über den Antrag, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, noch ein Plenumsbeschluß nötig ist, vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 44 Rdnr. 35; Versteyl, in: von Münch, G G - K I I , A r t . 44 Rdnr. 6. Auch w e n n m a n dies bejaht (so dezidiert HessStGH, D Ö V 1967, 53; Partsch, Verh. 45. DJT, 1/3, S. 35), ist unbestritten, daß die Mehrheit n u r eine Rechtmäßigkeitsprüfung vornehmen darf, siehe Stern, StaatsR I I , S. 104. — Der Bundestag k a n n selbstverständlich auch einen Untersuchungsausschuß einsetzen, ohne daß ein A n t r a g eines Viertels der Mitglieder vorliegt; diese freiwillige Einsetzung folgt den allgemeinen Antrags- u n d Beschlußregeln (sog. M e h r heitsenquete), vgl. Rechenberg, in: B K , A r t . 44 (Zweitbearb.) Rdnr. 5. 5 Z u r Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips vgl. Achterberg, Verhandlung, S. 16 ff.; ders., DVB1. 1980, 512.

204

6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke B. Präsidentenanklage und Kanzlerwahl — Gleichwertigkeit der Quoren?

Das Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages taucht i n der Geschäftsordnung bei den Wahlen des Bundeskanzlers gem. Art. 63 Abs. 3 und 4 GG (§ 4 Satz 2 GeschO) und gem. Art. 68 Abs. 1 GG (§ 98 Abs. 2 GeschO) sowie beim konstruktiven Mißtrauensvotum gem. A r t . 67 Abs. 1 GG (§ 97 GeschO) auf. A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG kann jene Quoren als zulässig erscheinen lassen, wenn sie und das Quorum bei der Präsidentenanklage als gleichwertig betrachtet werden können. Zunächst einmal liegen die Unterschiede zwischen einem Antrag auf Erhebung der Präsidentenanklage und einem Vorschlag zur Wahl des Bundeskanzlers nach A r t . 63 Abs. 3 und 4 GG auf der Hand. Eine A n klage gegen den Bundespräsidenten w i r d von der Verfassung nicht erwünscht oder gefördert, sondern nur für gravierende Ausnahmefälle vorgesehen. Die Wahl des Bundeskanzlers hingegen ist für das parlamentarische System des Grundgesetzes funktionsnotwendig. Die Quoren dienen m i t h i n verschiedenen Zwecken: Das Quorum des A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG soll eine Anklage gegen den Bundespräsidenten erschweren, § 4 Satz 2 GeschO die Wahl des Bundeskanzlers hingegen gerade erleichtern. Daß überhaupt eine Wahl stattfinden kann, legt eigentlich ein geringes Quorum nahe. Doch geht es der Geschäftsordnung nicht darum, mit ihren hohen Forderungen an einen Wahlvorschlag einen Wahlvorgang zu verhindern, sondern darum, eine erfolgreiche Wahl, ein positives Wahlergebnis, zu ermöglichen. Von eher theoretischem Interesse — es sei denn, der Bundestag strebt einmütig die Auflösung an — scheint das Problem zu sein, ob A r t . 63 Abs. 4 GG die Durchführung einer Wahl verlangt, auch wenn kein Kandidat den Voraussetzungen der Geschäftsordnung entsprechend vorgeschlagen wurde 6 . Da das Grundgesetz einen Wahlvorschlag fordert, w i r d man § 4 Satz 2 GeschO i n diesem Fall für nicht anwendbar halten müssen 7 . Gemeinsam ist den Quoren nach A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG und § 4 Satz 2 GeschO die Bedeutung des Anlasses. Weder eine Anklage des Bundespräsidenten noch eine Bundeskanzlerwahl gem. Art. 63 Abs. 3 und 4 GG sind Ereignisse des parlamentarischen Alltags. Soll das Quorum des A r t . 61 GG sicherstellen, daß ein so heikles Thema wie die Anklage gegen den Bundespräsidenten i m Bundestag nur behandelt 6 Münch, Die Bundesregierung, S. 141 f., stellt das Quorum deshalb i n Frage, w e i l es eine W a h l u. U. daran scheitern lasse, daß gar k e i n Vorschlag zustande komme. Vgl. dagegen Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 247. 7 So auch Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 63 Rdnr. 43; a. A . Schenke, in: B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 88.

I. Die Quoren des Grundgesetzes als Anhaltspunkte

205

werden kann, wenn eine starke Gruppe dies verlangt, so soll das Quorum beim Kanzlerwahlvorschlag garantieren, daß nur zur Wahl steht, wer bereits über eine ansehnliche Unterstützung verfügt 8 . Fraglich ist allein, wie hoch diese geforderte Unterstützung sein darf. Ein Quorum, das jenes des A r t . 61 Abs. 1 Satz 2 GG übersteigt, erscheint von vornherein unzulässig. Die Grundgesetzquoren sind zwar nicht als abschließend aufzufassen, wohl aber markiert das höchste von der Verfassung vorgesehene und einen besonders wichtigen Sachverhalt regelnde Quorum eine Obergrenze für die Geschäftsordnung. Die Vorschlagsquoren sind ferner i n Beziehung zu setzen zu der erforderlichen Mehrheit. Daß die Geschäftsordnung für die Wahlvorschläge i n der zweiten Wahlphase gem. A r t . 63 Abs. 3 GG die Unterstützung eines Viertels der Abgeordneten verlangt, hält die Literatur wegen der Notwendigkeit, für eine Wahl die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder zu erreichen, für unbedenklich 9 . Diese Betrachtungsweise ist zu eng, da sie die Bedeutung des Wahlvorschlagsrechts als eines Mitwirkungsrechts des Abgeordneten völlig vernachlässigt. Nach dem Mißerfolg des Präsidentenvorschlags, der gezeigt haben mag, daß auch Vorabsprachen Erfolgsgrenzen gesetzt sind, unternimmt der Bundestag i n der zweiten Wahlphase einen neuen A n lauf, sucht möglicherweise nach gänzlich neuen Lösungen. Gewiß ist es sinnlos, ohne jede Vorberatung i n den Fraktionen i m Plenum einen Kanzler wählen zu wollen. A u f der anderen Seite dürfte es aber auch verfehlt sein, das Plenum rechtlich auf die Möglichkeit zu beschränken, zwischen zwei, allenfalls drei Kandidaten auszuwählen 10 . Niedrigere Vorschlagsquoren schließen Anstrengungen u m ein Ende der kanzlerlosen Zeit i m vorplenaren Raum, vor allem i n Beratungen zwischen den Fraktionen, nicht aus, gewähren aber kleineren Gruppen die Möglichkeit, ihren Kandidaten für das A m t des Bundeskanzlers dem Parlament zu präsentieren. Dabei darf nicht außer acht gelassen werden, daß Wahlen auch Gelegenheit bieten müssen, personelle Alternativen aufzuzeigen, ohne daß diese unbedingt reelle Erfolgschancen besitzen. Wären ausschließlich die Erfolgsaussichten maßgebend, ließe sich ein noch höheres Quorum rechtfertigen 11 . Es ist schon bemerkenswert, daß sich nach der Geschäftsordnungsregelung i m Vorfeld der eigentlichen Entschei8

Schenke, i n : B K , A r t . 63 (Zweitbearb.) Rdnr. 82. • Schenke, ebd.; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 63 Rdnr. 35; Münch, Bundesregierung, S. 139; Amphoux, Le Chancelier Fédéral, S. 76; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 247; Lippert, Bestellung, S. 302. 10 Eine W a h l unter vier Kandidaten ist n u r theoretisch möglich. E i n A b geordneter darf nicht zwei W a h l Vorschläge unterstützen, vgl. (zum V o r schlagsrecht bei der Bundestagswahl) § 34 Abs. 4 Nr. 4 B W O ; Seifert, B u n deswahlrecht, § 21 B W G Rdnr. 6. 11 Siehe oben 5. Kap. nach Fn. 249.

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6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärk

dung bereits nahezu die Hälfte, i m Fall des A r t . 63 Abs. 4 GG sogar u. U. mehr als die Hälfte derer, die einem Wahlvorschlag zum Erfolg verhelfen, für diesen Vorschlag aussprechen müssen — und das bei einer Wahl, die nach derselben Geschäftsordnung geheim stattzufinden hat 1 2 . Wieso soll aber nicht eine Fraktion i n einer Stärke von 20 % zumindest i n einem ersten Wahlgang der Öffentlichkeit ihren Kanzlerkandidaten präsentieren können? Ein Blick auf die Wahlen der Ministerpräsidenten i n den Bundesländern zeigt 1 3 , daß ein Quorum von einem Viertel und die damit verbundene Beschneidung des Vorschlags(mitwirkungs-)rechts des Abgeordneten nicht notwendig sind. Die Bedenken gegen die Zulässigkeit des § 4 Abs. 2 GeschO verstärken sich, wenn man Vorschlagsquorum und erforderliche Mehrheit bei der Kanzlerwahl m i t jenen der i m Grundgesetz geregelten Präsidentenanklage vergleicht. Für die Kanzlerwahl nach A r t . 63 Abs. 3 GG ist die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich, bei der Wahl nach A r t . 63 Abs. 4 GG nur die Mehrheit der abgegebenen Stimmen 1 4 . Demgegenüber benötigt der Antrag auf Erhebung der Anklage gegen den Präsidenten die Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages. Aus diesem Vergleich w i r d deutlich, daß die Quorumsregelung der Geschäftsordnung für die Wahl des Kanzlers schärfere Anforderungen aufstellt als das höchste Quorum der Verfassung. Stimmt man der Prämisse zu, daß die grundgesetzlichen Quoren Anhaltspunkte für die Geschäftsordnung liefern und das höchste Quorum der Verfassung von der Geschäftsordnung nicht übertroffen werden darf, so kann das Quor u m des § 4 Abs. 2 GeschO i m Ergebnis nur als zu hoch bezeichnet werden. Das von der Verfassung noch geduldete Quorum dürfte demgegenüber die Quoren bei den übrigen Vorschlags- und Antragsrechten nicht wesentlich übersteigen; eine exakte Grenze ist aus dem Grundgesetz nicht abzuleiten. I m Zusammenhang m i t der Wahl des Bundeskanzlers ist auch das Quorum beim konstruktiven Mißtrauensvotum gem. A r t . 67 Abs. 1 GG zu erörtern. § 97 Abs. 1 Satz 2 GeschO fordert ebenfalls, daß Mißtrauensantrag und Vorschlag eines Kanzlernachfolgers von einem Viertel 12 Z u m Zusammenhang v o n Wahlvorschlagsrecht u n d geheimer W a h l vgl. BVerfGE 4, 375, 386 f.; Seifert, Bundeswahlrecht, A r t . 38 G G Rdnr. 35. — Nach der hier vertretenen Auffassung schreibt die Verfassung allerdings eine geheime W a h l des Bundeskanzlers nicht vor, siehe oben 5. Kap. I E 3. 18 I n Bayern kann, da Spezialregelungen fehlen, jeder Abgeordnete einen Wahlvorschlag machen (§ 49 Abs. 2 GeschO BayLT). — Die Kommentatoren der Landesverfassungen gehen auf das Vorschlagsrecht zumeist nicht ein, siehe als Ausnahme Groß, in: Zinn/Stein, HessVerf, A r t . 101 Erl. 2 a) (Frakt i o n oder 5 Abg.). 14 Daß das Quorum i n der d r i t t e n Wahlphase nicht niedriger ist als i n der zweiten, ließe sich damit rechtfertigen, daß n u r i n jener die Gefahr „weggeworfener" Stimmen besteht, vgl. oben 5. Kap. v o r Fn. 255.

I. Die Quoren des Grundgesetzes als Anhaltspunkte

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der Mitglieder des Bundestages oder einer Fraktion, die mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestages umfaßt, zu unterzeichnen sind. Auch ein Mißtrauensantrag ist kein alltäglicher, sondern ein gravierender, exzeptioneller Vorgang i m Parlament. Der sachlichen Bedeutung eines solchen Antrags entspricht es, wenn die Antragsteller ihrerseits bereits ein gewisses politisches Gewicht verkörpern. Der politischen Stabilität dient es, wenn der Antrag auf A b w a h l eines Kanzlers nur unter erschwerten Bedingungen eingebracht werden kann. Andererseits sind Unterschiede zur Kanzlerwahl nach A r t . 63 Abs. 3 und 4 GG unverkennbar, die eher ein niedrigeres Quorum nahelegen. Während i n diesen Fällen bereits eine politische Krisensituation besteht — der Vorschlag des Bundespräsidenten fand keine Mehrheit —, kann ein Mißtrauensantrag auch bei stabilen Mehrheitsverhältnissen gestellt werden. Der Mißtrauensantrag ist die stärkste Waffe der Opposition. Sie mag zwar stumpf werden, gebraucht man sie zu häufig; aber das Grundgesetz schreibt nicht vor, daß die Opposition sich ihrer n u r erinnern dürfe, wenn der Regierungswechsel garantiert scheint. Selbst wenn die Erfolglosigkeit des Antrags offensichtlich ist, kann er ein wirksames Mittel einer aggressiven parlamentarischen Opposition sein. I m übrigen gelten die vergleichenden Erwägungen zu A r t . 61 GG auch hier. Daß das von § 97 Abs. 1 Satz 2 GeschO verlangte Quorum die zulässige Grenze übersteigt, gilt nicht nur, aber ganz besonders dann, wenn man — entgegen der herrschenden Meinung 1 5 — rechtlich unverbindliche Mißbilligungsanträge wegen und neben A r t . 67 Abs. 1 GG ablehnt 1 6 . I n diesem Fall wären die Möglichkeiten der Opposition bei einer großen Koalition entscheidend beschnitten. I n gewisser Hinsicht zwischen Kanzlerwahl nach A r t . 63 Abs. 3 und 4 GG und konstruktivem Mißtrauensvotum gem. A r t . 67 Abs. 1 GG steht die Wahl eines anderen Bundeskanzlers nach der Niederlage des amtierenden Bundeskanzlers bei der Vertrauensabstimmung gem. A r t . 68 Abs. 1 GG 1 7 . Wie beim konstruktiven Mißtrauensvotum ist zwar noch ein Bundeskanzler m i t allen Rechten i m Amt, er besitzt aber nicht mehr das Vertrauen der Mehrheit des Bundestages. Ungewißheit und Unsicherheit prägen die Situation. Der Bundeskanzler kann auf seine A b stimmungsniederlage auf verschiedene Weise reagieren 18 , auf seinen 15

Vgl. Liesegang, i n : v o n Münch, G G - K I I , A r t . 67 Rdnr. 7 ff.; Stern, StaatsR I, S. 997; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 327; Brandt, Vertrauensregelungen, S. 75 ff. (hierzu Achterberg, N V w Z 1982, 365). 16 Münch, Die Bundesregierung, S. 178 f. 17 Die W a h l nach A r t . 68 Abs. 1 Satz 2 GG stellt eine eigenständige Möglichkeit der Kanzlerwahl dar, Liesegang, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 68 Rdnr. 13; Maunz, i n : Maunz/Dürig, GG, A r t . 68 Rdnr. 5; a. A . Meder, in: B K , A r t . 68 A n m . I I 6. 18 Vgl. hierzu Liesegang, in: v o n Münch, G G - K I I , A r t . 68 Rdnr. 5.

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6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

Vorschlag h i n kann der Bundespräsident binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen 19 . Das Parlament besitzt aber die Chance, durch die Wahl eines neuen Kanzlers wieder klare Verhältnisse zu schaffen. Die außergewöhnliche Situation und der Zeitdruck, unter dem der Bundestag steht, erfordern ein Verfahren, das eine Zersplitterung vermeidet und eine Konzentration der Stimmen fördert. Folglich erscheint dasselbe Quorum wie bei der Wahl nach A r t . 63 Abs. 3 GG angebracht; das Quorum von einem Viertel ist aber auch hier zu hoch. I I . D i e 5 °/o-Klausel — notwendige Kongruenz von W a h l - und Parlamentsrecht?

Das Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages kennt die Geschäftsordnung nur für die Wahl des Bundeskanzlers; sie unterstreicht damit deren besondere Bedeutung. Ansonsten taucht, wenn es u m die gruppenmäßige Wahrnehmung parlamentarischer Befugnisse geht, immer wieder die Größe von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages auf. Sie gilt für das Einreichen von Wahlvorschlägen, für das Einbringen von Gesetzesvorlagen und anderer Sachanträge einschließlich der Änderungsanträge, soweit diese nicht der einzelne Abgeordnete stellen kann, sowie für das Recht, Kleine und Große Anfragen an die Bundesregierung zu richten 2 0 . Die ins Auge springende Parallele zur 5 °/o-Klausel des § 6 Abs. 4 BWahlG beruht auf keinem Zufall. Der Bundestagsausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung hat die Änderungen der Gruppengrößen durch die Geschäftsordnungsreform des Jahres 1969 vielmehr ausdrücklich mit dem Bestreben nach Gleichsetzung der innerparlamentarischen Gruppenstärke mit der wahlrechtlichen 5 %-Klausel begründet 21 . Die Gleichsetzung der wahlrechtlichen Sperrklausel und der Quoren bei den verschiedenen parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten mag auf den ersten Blick überzeugend und einleuchtend erscheinen. Dennoch muß ihre Richtigkeit nachhaltig bezweifelt werden. Gemeinsam ist beiden Einrichtungen das Ziel, die Funktions- und Herrschaftsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten, entscheidend — und fragwürdig — die Hypothese, dieses gemeinsame Ziel bedinge die enge Verknüpfung zwischen Sperrklausel und Antragsquoren, die sich i n denselben Prozentsätzen dokumentieren müsse. Die Erfahrung hat erwiesen, daß Geschäftsordnungsquoren auch weniger als 5 °/o betragen 19 Z u r Bundestagsauflösung über A r t . 68 G G siehe BVerfGE 62, 1 ff., u n d hierzu oben 5. Kap. Fn. 258. 20 Vgl. §§ 75 f. GeschO. 21 Vgl. BT-Drs. V/4008, S. 2.

I I . Notwendige Kongruenz v o n W a h l - u n d Parlamentsrecht?

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können, ohne daß die Funktionstüchtigkeit des Parlaments leidet. Es zeigen sich auch keine Anhaltspunkte, daß sich dies i n absehbarer Zukunft ändern könnte. Daraus folgt zwingend, daß die wahlrechtliche Sperrklausel i n dieser Höhe rechtlich nicht mehr zu halten ist oder die Hypothese von der notwendigen Gleichsetzung von Sperrklausel und Antragsquoren nicht zutrifft. Die Sperrklausel des BWahlG kritisch zu untersuchen sprengte den Rahmen dieser Arbeit. Es mag dahingestellt bleiben, ob sie verfassungsrechtlich tatsächlich und i n der gesetzlich festgelegten Höhe, die rational nicht zu begründen ist 2 2 , zwingend geboten oder zumindest erlaubt ist 2 3 . Hier begnüge man sich m i t einigen Unterschieden zwischen der wahlrechtlichen Sperrklausel und den parlamentsinternen Quoren. Das Wahlgesetz muß bei der Sperrklausel pauschalieren und einen klaren Trennungsstrich ziehen. Es kann nicht auf einzelne parlamentarische Aktionsmöglichkeiten abstellen, sondern muß eine Summe und einen Durchschnittswert bilden. Die Geschäftsordnung hingegen ist i n der Lage zu differenzieren und muß die Grenze zur nicht mehr zu tolerierenden Funktionsminderung nicht für alle Bereiche einheitlich ansetzen. Vielmehr ist der Geschäftsordnungsgeber verpflichtet, i n jedem Einzelfall einer Quorumsregelung abzuwägen und dabei die Interessen des einzelnen Abgeordneten gebührend zu berücksichtigen. Innerhalb eines bestimmten Spektrums können dabei aus Gründen der Übersichtlichkeit einheitliche Quoren errichtet werden. Aber der bloße Wunsch, einer schönen Optik und einer unkomplizierten Handhabung wegen nur noch m i t einer festen, m i t der Sperrklausel identischen Quorumsstärke arbeiten zu müssen, kann nur als ermessensfehlerhaft beurteilt werden. Zudem ist zu fragen, ob sich Sperrklausel und Antragsquoren nicht gegenseitig ergänzen und deshalb gerade unterschiedliche Größen angezeigt sind. Aus einem Verzicht auf eine Sperrklausel w i r d man gewiß kein Verbot parlamentsinterner Quoren ableiten können; bei einer sehr niedrigen Sperrklausel w i r d es wahrscheinlich Quoren geben (müssen), die höher liegen als jene Sperrklausel. Umgekehrt erscheint es gut möglich, ist die Regierungsfähigkeit erst einmal durch eine relativ hohe Sperrklausel (wie sie die 5%-Klausel darstellt) grundsätzlich und i m Rahmen des durch eine Sperrklausel überhaupt Erreichbaren gewährleistet, auch kleineren Gruppen innerhalb der i m Prinzipiellen homogenen Fraktionen oder ad hoc-Gruppen, die die Fraktionsgrenzen überspringen, Aktionsmöglichkeiten zuzugestehen 24 . Die These von der 22

Friesenhahn,

in: Randelzhofer, Verfassungsrechts-Kolloquium, S. 23, 29,

35.

28

K r i t i s c h jüngst Antoni , ZParl 1980, 93 ff.; Kröger, in: Fs f. Grewe, S. 507, 517ff.; Schmidt-Jortzig, DVB1. 1983, 773, 778ff. Siehe auch H.Meyer, Wahlsystem u n d Verfassungsordnung, S. 234 ff. 24 A . A . w o h l Bücker, B a y V B l . 1981, 229, 232. 14 Abmeier

210

6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

Gleichsetzung der 5 %-Wahlsperrklausel mit den wichtigsten parlamentarischen Antragsquoren ist folglich abzulehnen 25 . Gegen die Geschäftsordnungsänderungen des Jahres 1969 erheben sich daher schon aus diesem Grund starke Bedenken.

I I I . Einschränkungen für den Gestaltungsspielraum des Geschäftsordnungsgebers

Der Verweis auf die wahlrechtliche Sperrklausel kann ein Quorum von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages nicht tragen. Ob bereits die Unrichtigkeit dieser Erwägung, die den Geschäftsordnungsgeber leitete, zur Rechtswidrigkeit der Bestimmung führt, sei hier dahingestellt 2 6 . Eine Quorumsstärke von 5 % ist jedenfalls i m Ergebnis nur dann zulässig, wenn sie noch innerhalb der Bandbreite liegt, die dem Parlament zusteht. A. Der Gedanke der Systemgerechtigkeit

Diesen Rahmen sprengen solche Regelungen, die gegen den Grundsatz der Systemgerechtigkeit 27 verstoßen, wie sich an Bestimmungen zum Wahlvorschlagsrecht am besten verdeutlichen läßt. Hält man bei den Wahlen zu jenen Gremien, die nach den Regeln der Verhältniswahl besetzt werden, überhaupt ein Quorum für zulässig 28 , so drängt sich der Gedanke auf, daß das Vorschlagsquorum von der Größe des jeweils zu wählenden Kollegiums abhängt. Ein Grundsatz, der allen Regelungen über parlamentarische Initiativen zu eigen ist, besagt, daß Vorschlagsund Erfolgsquorum i n einem bestimmten Verhältnis zueinander stehen müssen. Soll ein hundertköpfiges Gremium gewählt werden, muß das Quorum ein anderes sein als bei einem Gremium m i t fünf Mitgliedern. Die einheitliche Regelung i n der Praxis des Bundestages für Gremien von zwei Mitgliedern 2 9 bis zu 18 30 oder, bezieht man den Gemeinsamen 25

Vgl. Friesenhahn, in: Randelzhofer, Verfassungsrechts-Kolloquium, S. 23, 35,111. 26 Siehe hierzu Schwerdtfeger, i n : Fs. f. Ipsen, S. 173 ff.; Geiger, i n : Neue Entwicklungen i m öffentlichen Recht, S. 131, 141 f.; Schiaich, V V D S t R L 39 (1981), 99, 109, 188; Kisker, ebd., 172; Ossenbühl, ebd., 189; Öhlinger, ebd., 190 f. 27 Hierzu Degenhart, Systemgerechtigkeit; Battis, in: Fs. f. Ipsen, S. 11 ff.; Hans Schneider, Gesetzgebung, Rdnr. 59. 28 Ablehnend oben 5. Kap. I I A 2 b bb (2). 29 Rundfunkrat der Deutschen Welle. 80 Beratende Versammlung des Europarates. Vgl. ferner die früher i n d i rekte W a h l der 36 Vertreter der Bundesrepublik Deutschland i m Europäischen Parlament (zuletzt Sten.Ber. 8.WP/7./19.1.1977/166 i. V. m. Drs. 8/47).

I I I . Einschränkungen für den Gestaltungsspielraum

211

Ausschuß m i t ein, gar 22 Mitgliedern ist insofern wenig systemgerecht. Die Grenze des parlamentarischen Spielraums überschreiten zweifellos jene Regelungen, die für einen Vorschlag eine höhere Unterstützung verlangen, als für eine Wahl nötig ist 3 1 . So wären für einen Sitz i m Gemeinsamen Ausschuß 24 Stimmen erforderlich, vorschlagsberechtigt sind aber nur Fraktionen, d. h. nach geltendem Geschäftsordnungsrecht Vereinigungen von mindestens 26 Abgeordneten. Dieses unhaltbare Ergebnis ist nur dadurch zu korrigieren, daß man § 10 GeschO zumindest partiell für verfassungswidrig ansieht 32 . Darüber hinausgehend w i r d man aber bereits bei allen Regelungen, bei denen die für einen Erfolg notwendige Stimmenzahl die Anzahl der Abgeordneten, die für den entsprechenden Vorschlag vonnöten sind, nicht u m ein Mehrfaches übersteigt, die Relation zwischen Vorschlag und Abstimmungserfolg als nicht gewahrt betrachten können 3 3 . Der Gedanke der Systemgerechtigkeit ist auch i n anderen Zusammenhängen fruchtbar zu machen. Errichtet das Parlament, wie jüngst der 10. Deutsche Bundestag 34 , Ausschüsse m i t einer Mitgliederzahl von 37 Abgeordneten und sollen die Ausschüsse das Plenum widerspiegeln, so verträgt sich damit nicht, nur Gruppen m i t einer Mindeststärke von 26 Abgeordneten ( = Fraktionen) einen Sitz zuzugestehen, obwohl bei 520 Abgeordneten rein rechnerisch bereits auf 15 Abgeordnete ein Ausschußsitz entfällt. B. Abwägungsgebot und historische Erfahrung

Systemgerechtigkeitserwägungen vermögen aber weder das Quorum bei Wahlvorschlagsrechten exakt festzulegen, noch geben sie bei allen parlamentarischen Befugnissen Richtpunkte. So können sie etwa für das Quorum beim Gesetzesinitiativrecht wenig beitragen. Stern hält die auch hier geltende Quorumshöhe von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages für verfassungsrechtlich gerade noch vertretbar 3 5 . Auch nach Ansicht Brydes liegt sie an der Obergrenze des Zulässigen 36 . Beiden Autoren ist gemeinsam, daß sie an dem Quorum Unbehagen äußern, ohne es aber juristisch zu untermauern. Die Bedenken sind rechtlich begründet, wenn der Spielraum des Geschäftsordnungsgebers weitere Einschränkungen erfährt. 81

Vgl. BVerfGE 60, 162, 174 f. Vgl. hierzu unten I V B. Bsp.: Das Vorschlagsquorum für die W a h l der Mitglieder der Beratenden Versammlung des Europarates beträgt 26 Abgeordnete, die notwendige S t i m menzahl für ein M i t g l i e d (höchstens) 29. 34 Siehe Sten.Ber. 10.WP/3./30. 3.1983/37 i. V. m. Drs. 10/9. 35 Stern,, StaatsR I I , S. 622 Fn. 309. 36 Bryde, in: von Münch, G G - K I I I , A r t . 76 Rdnr. 13. 32

33

14·

212

6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

Zu denken wäre hier an die Verpflichtung der Verfassung zum Schutz von Minderheiten 3 7 . Doch ist dieses Gebot vage und wenig faßbar. Es w i r d konkreter und greifbarer, wenn man die kleinste Minderheit, den einzelnen Abgeordneten, zum Ausgangspunkt der Überlegungen macht. Je höher das Quorum festgelegt wird, desto weniger können Minderheiten aktiv werden und sich darstellen, und desto geringer sind die Handlungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten. Zwar stellt es ein aussichtsloses Unterfangen dar, aus der Verfassung exakte Quorumshöhen ableiten zu wollen. Dem Parlament bleibt bei der Gestaltung seiner Geschäftsordnung ein Spielraum, u m bei der A r t und Weise, wie es die verschiedenen parlamentarischen Funktionen zu erfüllen beabsichtigt, Akzente zu setzen und entsprechende Quorumsregeln zu erlassen. Es ist nicht verpflichtet, die Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten u m jeden Preis zu maximieren 3 8 . Genauso wenig wie es gehalten ist, dem einzelnen Abgeordneten die selbständige Wahrnehmung aller parlamentarischen Befugnisse zuzugestehen, muß es bei den als Gruppenrechten ausgestalteten Befugnissen das niedrigste Quor u m wählen. Das Mitwirkungsrecht des Abgeordneten darf jedoch nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. I m Rahmen der hierbei erforderlichen Abwägung kommt dem Parlament zugute, daß seine Entscheidung prognostische Elemente enthält, da es sich nicht klar absehen läßt, wie sich Geschäftsordnungsnormen i n der parlamentarischen W i r k lichkeit auswirken werden 3 9 . A u f der anderen Seite weckt es starke Bedenken, wenn der Geschäftsordnungsgeber Quoren erhöht, die über Jahre und Jahrzehnte galten 4 0 . Wie schon i m Reichstag konnten bis 1969 auch i m Bundestag 15 Abgeordnete eine Gesetzesinitiative vor das Plen u m bringen 4 1 . Nie wurde dieser Regelung bescheinigt, sie gefährde die Funktionstüchtigkeit des Parlaments. Gleiches gilt für das Quorum für sonstige Sachanträge. Auch bei der Regelung der Wahl vorschlagsrechte kann ernsthaft nicht behauptet werden, daß die drastische Erhöhung des Quorums u m 11 Abgeordnete und damit u m über 7 0 % notwendig gewesen sei, u m die Kreationsfunktion des Parlaments zu sichern oder zu verhindern, daß Abgeordnete ihre Stimme verschenkten. Entsprechendes gilt für das Quorum bei den Kleinen Anfragen, das ebenfalls von 15 auf (i. d. R.) 26 Abgeordnete angehoben wurde 4 2 . Zieht man ein Resümee, 37 Z u m Minderheitenschutz siehe Achterberg, Verhandlung, S. 49 ff.; Lörken, Minderheiten, S. 60 ff. 38 Siehe oben 4. Kap. bei Fn. 46. 39 Z i n n Prognosespielraum des Gesetzgebers vgl. BVerfGE 57, 139, 159 f. 40 Vgl. Arndt/Schweitzer, Z P a r l 1976, 71, 84. 41 § 22 GeschO R T 1868; § 49 GeschO RT 1922; § 97 i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 2 GeschO B T 1952. 42 A l l e Änderungen waren direkte Folge der Anhebung der Fraktionsmindeststärke v o m 27.3.1969 (Sten.Ber. 5.WP/225./27.3.1969/12363 i . V . m .

I V . Die Fraktionsmindeststärke

213

so erfüllt die Ausgestaltung der Gruppenrechte durch die Geschäftsordnung den Betrachter mit Unbehagen. Auch wenn sich die zahlenmäßige Stärke der Gruppe einer exakten verfassungsrechtlichen Ableitung entzieht und das Grundgesetz keine A n t w o r t gibt, ob 10 oder 15 Abgeordnete antragsberechtigt sein müssen, weckt es Bedenken, daß Quoren mit langer Tradition, denen niemand nachsagen kann, sie begünstigten eine Funktionsuntüchtigkeit des Parlaments, eines falschen Prinzips willen, der angeblich gebotenen Gleichsetzung m i t der wahlrechtlichen Sperrklausel, geopfert werden. Die erheblich verstärkte Mediatisierung des einzelnen Abgeordneten durch die drastische Quorumserhöhung kann nur aus entsprechend gewichtigen Gründen der Funktionstüchtigkeit des Parlaments gerechtfertigt sein. Je höher das Quorum ausfallen soll, u m so intensiver sind die Belange des Abgeordneten zu berücksichtigen. Solche Gründe sind weder vom Geschäftsordnungsgeber genannt noch objektiv erkennbar. Folglich w i r d man nicht u m h i n können, die hier behandelten Geschäftsordnungsbestimmungen für verfassungswidrig halten zu müssen. Daß die gegenwärtige Regelung die Probleme nicht endgültig löst, w i r d sich dann zeigen, wenn sich aus gegebenem Anlaß die Frage nach der Fraktionsmindeststärke neu stellt. I V . D i e Fraktionsmindeststärke A. Die Anknüpfung an notwendige Rechte einer Fraktion

Weniger nämlich die Quoren für einzelne parlamentarische Aktionsmöglichkeiten erregen bisweilen Aufmerksamkeit als vielmehr die Mindeststärke, die das Parlament für die Bildung von Fraktionen festlegt 4 8 . Dies erklärt sich zum einen daraus, daß nicht ad hoc gebildete Gruppen, sondern die Fraktionen die politische Wirklichkeit prägen. Zum anderen hängen i n der Praxis die Einzelbefugnisse von der FrakDrs. V/4008, S. 3 Nr. 2). — Demgegenüber setzte die Änderung der Geschäftsordnung v o m 18. 6. 1969 (5.WP/240./18. 6.1969/13298 i. V. m. Drs. V/4373, S. 17 Nr. 6) das Quorum (u. a.) für die Großen Anfragen v o n 30 auf 26 Abgeordnete herab. Bei der Erhöhung der Fraktionsmindeststärke auf 26 Abgeordnete bot es sich an, die Quoren zu vereinheitlichen u n d auf das n u r u n wesentlich höhere Quorum v o n 30 Abgeordneten zu verzichten, vgl. BT-Drs. V/4373, S. 6 Nr. 2; Lechner/Hülshoff, Parlament u n d Regierung, S. 193 (§ 10 A n m . 2). 43 Vgl. etwa die Diskussionen u m den Fraktionsstatus der F.D.P. i m Bayerischen Landtag nach der W a h l v o m 27.10.1974; hierzu BayVerfGHE 29, 62 ff.; Linck, DÖV 1975, 689 ff.; ders., D Ö V 1976, 156 f.; Dellmann, D Ö V 1976, 153 ff.; Arndt!Schweitzer, ZParl 1976, 71 ff.; WezZer, ZParl 1978, 18 ff.; R. Schmidt, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2. Halbbd., S. 1179 ff. — Z u r Verfassungsbeschwerde der F.D.P.-Abgeordneten v o r dem B V e r f G siehe BVerfGE 43, 142 ff.

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6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

tionsmindeststärke und nicht umgekehrt der Fraktionsstatus von bestimmten Einzelbefugnissen ab. Legt man jedoch die Fraktionsmindeststärke fest und leitet daraus das Quorum für die parlamentarischen Aktionsmöglichkeiten ab, gerät die Bestimmung der Fraktionsmindeststärke mangels konkreter Rieht- und Anhaltspunkte zwangsläufig i n den Verdacht der W i l l k ü r und der politischen Manipulation. Vielmehr ist es nötig, zunächst die Quoren bei den Funktionen zu ermitteln, die einer Fraktion zustehen sollen, u m aus ihnen sodann die Fraktionsmindeststärke zu gewinnen. (Da dem Geschäftsordnungsgeber bei der Ausgestaltung der einzelnen parlamentarischen Befugnisse, sofern nicht das Quorum i n der Verfassung bereits exakt vorgeschrieben ist, eine gewisse Bandbreite zur Verfügung steht, können die Quoren für die Fraktionsbildung und für etliche parlamentarische Befugnisse einheitlich festgelegt werden.) Sinnvoll debattieren läßt sich über die Mindeststärke einer Fraktion folglich nur, wenn man sich die Rechte vergegenwärtigt, die einer Fraktion zustehen sollen. Ist die Fraktion eine qualifizierte Form einer dauerhaften parlamentarischen Gruppe, die bestimmte Befugnisse ausüben können muß, so fragt sich, auf welche Rechte dabei abzustellen ist. Theoretisch möglich wäre es, den Fraktionsstatus ζ. B. nur einer Gruppe zuzusprechen, die die Einberufung eines Untersuchungsausschusses verlangen kann, und die Fraktionsmindeststärke somit auf ein Viertel der Mitglieder des Bundestages festzusetzen. Überzeugender ist es hingegen, auf die parlamentarischen Alltagsbefugnisse abzustellen. Soll ζ. B. eine Gruppe von 15 Abgeordneten zur Gesetzesinitiative berechtigt sein und es zu den unabdingbaren Rechten einer Fraktion gehören, einen Gesetzesvorschlag einzubringen, so ergibt sich, daß die Fraktionsmindeststärke nicht unter 15 Abgeordnete fallen, diese Zahl aber durchaus übertreffen kann, wenn andere Befugnisse, die ebenfalls als für die Fraktion notwendig angesehen werden, einem höheren Quorum unterliegen. Die parlamentarische Wirklichkeit ging zumindest bei der letzten Festlegung der Fraktionsstärke anläßlich der Geschäftsordnungsreform 1969 nicht den Weg, die Fraktionsmindeststärke anhand der Quoren für die wichtigsten parlamentarischen Befugnisse zu gewinnen. I m Bestreben, die Fraktionsmindeststärke an die wahlrechtliche 5 °/o-Klausel zu binden 4 4 , wurde sie drastisch von 15 Abgeordneten auf fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages ( = i. d. R. 26 Abgeordnete) angehoben. Diese Erhöhung hatte zur Konsequenz, daß sich das Quorum all jener Befugnisse, die an die Fraktionsmindeststärke anknüpften, ebenfalls nach oben veränderte, ohne daß ein Gedanke darauf verschwendet 44

Vgl. BT-Drs. V/4008, S. 2.

I V . Die Fraktionsmindeststärke

215

wurde, wieso ein Gesetzentwurf von 15 Abgeordneten plötzlich die Funktionstüchtigkeit des Parlaments beeinträchtigen sollte. Die Erhöhung tat den bestehenden Gruppen nicht weh, denn aufgrund der Sperrklausel waren nur solche Parteien i m Parlament vertreten, deren Fraktionen auch die neue Geschäftsordnungsbestimmung erfüllten, und sie w i r d auch i n Zukunft bei normalem Ablauf der Geschehnisse keine Probleme aufwerfen. Beeinträchtigt aber sind die einzelnen Abgeordneten. Ihnen wurde es schwerer gemacht, an der Fraktion vorbei ad hocGruppen für bestimmte Vorhaben zu bilden; und eine Trennung von der alten Fraktion eröffnet wenig verlockende Aussichten, denn 25 Gesinnungsgenossen finden sich schwerer als nur 14. Andererseits kann sich auch eine Fraktion, deren Partei n u r knapp die 5 %-Hürde übersprang und die m i t 26 Abgeordneten i m Parlament vertreten ist, mit der unangenehmen Situation konfrontiert sehen, durch Austritt auch nur eines Abgeordneten zahlreiche parlamentarische Befugnisse nicht mehr ausüben zu dürfen. Die Anknüpfung der Fraktionsmindeststärke an die wahlrechtliche Sperrklauselregelung übersieht i m übrigen § 6 Abs. 4 Satz 1, 2. A l t . BWahlG, die auch die Parteien bei der Sitzverteilung berücksichtigt, die zwar keine 5 °/o der Stimmen erreicht, aber i n drei Wahlkreisen ein Direktmandat errungen haben. Parteien, die aufgrund dieser Bestimmung ins Parlament einziehen und vom Wahlgesetzgeber für parlamentsreif angesehen werden 4 6 , haben somit keine Chance, eine Fraktion zu bilden 4 6 . Überhangmandate machen es ferner sogar möglich, daß eine Partei zwar die 5 %-Klausel des Wahlrechts überspringt, an der 5 °/oHürde der Geschäftsordnung aber scheitert 47 . Zudem ergeben sich (u. U. ausschlaggebende) Unterschiede zwischen den 5 %-Quoren bereits daraus, daß die Bezugsgröße der wahlrechtlichen Sperrklausel die abgegebenen Stimmen sind und das Land Berlin, das die Abgeordneten nicht direkt wählt, somit unberücksichtigt bleibt, während bei der Berechnung der Fraktionsmindeststärke die 22 Berliner Abgeordneten mitgezählt werden 4 8 . 45 BVerfGE 6, 84, 95 f., h ä l t die Bestimmung für verfassungsgemäß; i h m folgen ζ. B. von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I I I 2 f; Maunz, in: Maunz/ Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 50; Stern, StaatsR I, S. 312. — A . A . m i t guten Gründen Erichsen, Staatsrecht u n d Verfassungsgerichtsbarkeit I I , S. 42; H. Meyer, Wahlsystem u n d Verfassungsordnung, S. 236 ff.; Frowein, AöR 99 (1974), 72, 92 f. 49 Vgl. Ritzel/Bücker, Hdb., § 10 A n m . I 1 a). 47 Unter den gegenwärtigen Bedingungen erhöht sich bei 3 Überhangmandaten die Mindestmitgliederzahl auf 27, vgl. Ritzel!Bücker, Hdb., § 10 Anm. I lb). 48 Z u r Berücksichtigung der Berliner Abgeordneten bei der Berechnung der Fraktionsmindeststärke siehe Troßmann, ParlR, § 10 Rdnr. 6; Ritzel/Bücker, Hdb., § 10 A n m . I 1 a).

216

6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

Hat die Geschäftsordnung nicht an die Wahlrechtsklausel anzuknüpfen, sondern an die Regelungen für jene Befugnisse, die einer Fraktion zustehen, so sind hier jene Erwägungen aufzugreifen, die oben hinsichtlich dieser Einzelbefugnisse angestellt worden sind. Ohne die langjährigen Quoren von 15 Abgeordneten — auch für die Fraktionsbildung 4 9 — zu einem verfassungsgewohnheitsrechtlichen Satz hochstilisieren zu wollen, wäre eine Anhebung doch nur zulässig gewesen, wenn für sie sachliche Gründe von einigem Gewicht vorgelegen hätten und sie i n Maßen vorgenommen worden wäre 5 0 . Daß die Neuregelung das Problem nicht endgültig gelöst hat, w i r d sich dann erweisen, wenn sich eine Gruppe von etwa 20 Abgeordneten von einer bestehenden Fraktion abspalten oder eine kleine Fraktion auf diese Größe schwinden sollte und diese 20 Abgeordneten die einer Fraktion zustehenden Rechte fordern werden, was ihnen schwerlich w i r d versagt werden können 5 1 .

B. Art. 53a G G und die Fraktionsmindeststärke

Die Unzulässigkeit einer Fraktionsmindeststärke von 26 Abgeordneten ergibt sich aber nicht nur aus diesem Beziehungsgeflecht zwischen Mitwirkungsrechten des einzelnen Abgeordneten und kleiner Gruppen, Funktionstüchtigkeit des Parlaments und Gestaltungsfreiheit des Geschäftsordnungsgebers, sondern die Verfassung selbst markiert eine klare Höchstgrenze für die zulässige Fraktionsmindeststärke. Seit der Grundgesetzänderung vom 24. Juni 1968 erwähnt das Grundgesetz die Fraktion ausdrücklich i m Zusammenhang m i t der Besetzung des Gemeinsamen Ausschusses i n Art. 53a Abs. 1 Satz 2: „Die Abgeordneten werden vom Bundestage entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bestimmt." Man w i r d diese Norm nicht so zu verstehen haben, daß alle Fraktionen i m Gemeinsamen Ausschuß vertreten sein müssen. I n diesem Fall hätte, da die Stärke des Gemeinsamen Ausschusses von der Verfassung festgelegt ist, die Fraktionsmindeststärke 49 Die Z a h l v o n 15 Mitgliedern einer F r a k t i o n sah bereits § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO RT 1922 vor. I m 1. Deutschen Bundestag betrug die Fraktionsmindeststärke bis zum Beschluß v o m 16. Januar 1952 (Sten.Ber. 1.WP/185./16.1. 1952/7894) sogar n u r 10 Abgeordnete (siehe Sten.Ber. 1.WP/5./20. 9.1949/19 f. i. V. m. Drs. 1/18). 50 Vgl. K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 79: „ . . . darf auch die zur B i l d u n g einer F r a k t i o n notwendige Mitgliederzahl nicht wesentlich höher als die herkömmliche Stärke von 15 Abgeordneten festgesetzt werden . . 51 Kritisch zur gegenwärtigen Höhe des Fraktionsquorums Friesenhahn, in: Randelzhofer, Verfassungsrechts-Kolloquium, S. 23, 35; i h m zustimmend Magiera, ebd., S. 100; von Münch, ebd., S. 100 f.; E.-W. Böckenförde, ebd., S. 104. — Nicht gefolgt werden k a n n Fröhlinger, DVB1. 1982, 682 ff., die Fraktionsquoren bis zu 25 °/o der gesetzlichen Mitgliederzahl eines Gemeinderates für zulässig hält; gegen diese Auffassung auch Dach, DVB1. 1982, 1080 f.

IV. Die Fraktionsmindeststärke

217

angepaßt werden müssen und nicht weniger als 24 betragen dürfen 5 2 — 1968 bei der Einfügung des Art. 53a GG betrug sie 15! Vielmehr liegt die Bedeutung des A r t . 53a GG wohl umgekehrt darin, daß zumindest jede Gruppe, die über 1/22 der Sitze des Bundestages ( = i. d. R. 24 Abgeordnete) verfügt, als Fraktion zu gelten hat 5 3 . Andernfalls könnte das Parlament per Geschäftsordnungsbeschluß die Mindeststärke i n die Höhe treiben und politisch relevante Gruppierungen vom Gemeinsamen Ausschuß fernhalten. 24 ist somit die Höchstgrenze der Fraktionsmindeststärke, nicht die einzig mögliche und erst recht nicht die M i n destmitgliederzahl für eine Fraktion. Damit hat aber die Verfassung bereits einem Anknüpfen des Fraktionsbegriffs an die wahlrechtliche Sperrklausel eine Absage erteilt — es sei denn, man geht den umgekehrten Weg und leitet aus A r t . 53a GG die Unzulässigkeit der gegenwärtigen 5 %-Klausel des Wahlrechts ab. Ein knappes Jahr nachdem i m Rahmen der Notstandsgesetze Art. 53a GG i n die Verfassung eingefügt worden war, beschloß der Bundestag die Erhöhung der Fraktionsmindeststärke von 15 auf i. d. R. 26 Abgeordnete (fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages). Erstaunlich ist, daß die Literatur zu Art. 53a GG zwar den Zusammenhang zwischen dieser Verfassungsnorm und einer Einengung des Spielraums des Geschäftsordnungsgebers erkannte 5 4 , die gravierende Anhebung der Fraktionsmindeststärke aber nicht zur Kenntnis nahm und zudem oft von falschen Voraussetzungen einer Fraktionsbildung ausging 55 . Auch der 52 Dies setzt voraus, daß die Frage nach dem Stimmrecht des Vertreters Berlins i m Gemeinsamen Ausschuß positiv beantwortet w i r d , vgl. hierzu oben 5. Kap Fn. 286. 63 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 14 Fn. 2, u n d hierzu unten Fn. 55 a. E. 54 Z u m Einfluß des A r t . 53a GG auf die Fraktionsmindeststärke siehe Emmelius, in: Sterzel, K r i t i k der Notstandsverfassung, S. 118, 134; Delbrück, in: B K , A r t . 53a Rdnr. 8. 55 So ζ. B. Lenz, Notstandsverfassung, A r t . 53a Rdnr. 6, der es zu Recht f ü r unzulässig hält, daß eine Partei, die mehr als 1/22 der Mitglieder des Bundestages i n sich vereinigt, v o n der Mitgliedschaft i m Gemeinsamen Ausschuß ausgeschlossen würde, aber verkennt, daß dies nach dem gegenwärtigen u n d seit 1969 gültigen Geschäftsordnungsrecht der F a l l ist. Die Erhöhung der Mitgliederzahl von 15 Abgeordneten auf 5 % der Mitglieder des Bundestages verlegt er fälschlich schon ins Jahr 1965. M i t dem v o n i h m zitierten Beschluß v o m 26.10.1965 wurde die Fraktionsmindeststärke erneut auf 15 Abgeordnete festgelegt, siehe Sten.Ber. 5.WP/3./26.10.1965/13 i. V. m. Drs. V/14. — Stern, StaatsR I I , S. 175, meint, daß der Verfassung das B i l d der F r a k t i o n v o r schwebe, w i e es sich 1968 aufgrund des Parlamentsbetriebes u n d der GeschO des Bundestages entwickelt habe. Danach erscheine es zweifelhaft, ob die maßgebliche Fraktionsstärke v o n 5 °/o der Bundestagsmitglieder nach oben verändert werden dürfe, u m Fraktionen von der Mitgliedschaft i m Gemeinsamen Ausschuß auszuschließen. Auch Stern übersieht, daß 1968 die maßgebliche Fraktionsmindeststärke noch 15 Abgeordnete betrug. — Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 53a Rdnr. 14 Fn. 2, geht zutreffend davon aus, der

218

6. Kap.: Gruppenrechte u n d Gruppenstärke

Bundestag übersah die Problematik völlig. Als Argument für die Erhöhung der Fraktionsmindeststärke wurde i m Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung allein die gewünschte Gleichsetzung m i t der 5 °/o-Sperrklausel des § 6 Abs. 4 BWahlG angeführt 5 6 . Jeder Überzeugungskraft entbehrte die Erwägung, durch die Erhöhung der Fraktionsmindeststärke die Bildung einer NPD-Fraktion verhindern zu können 5 7 ; hätte die NPD bei der Bundestagswahl 1969 den Sprung über die 5 % - H ü r d e geschafft, hätte sie i n jedem Fall eine Fraktion bilden können. Das Plenum hat über die wichtige, folgenreiche Anhebung der Mindeststärke keine Sekunde beraten 58 . Nach A r t . 53a GG beträgt die Mindestgröße einer Fraktion folglich höchstens 1/22 der Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages, d. h. z. Zt. höchstens 24. Gesichtspunkte, die dafür sprechen, die Erwägungen zur Mindeststärke einer Fraktion nur auf A r t . 53 a GG anzuwenden und zwischen der Fraktion i. S. dieser Verfassungsbestimmung und der Fraktion i. S. d. § 10 GeschO zu differenzieren, sind nicht ersichtlich. Ein solcher materieller Unterschied bei gleichem Begriff bedürfte i m übrigen besonderer Rechtfertigung. Auch wer dem Geschäftsordnungsgeber bei der Festsetzung und dam i t auch bei der Erhöhung des Fraktionsquorums einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt, muß die verfassungsrechtliche Obergrenze des A r t . 53a GG akzeptieren. Damit w i r d aber nicht nur die Regelung der Fraktionsmindeststärke obsolet. Vielmehr müßten auch die Quorumsregelungen für die diversen parlamentarischen Befugnisse angepaßt werden, w i l l man nicht gegen das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten verstoßen und der Fraktion Rechte zubilligen, die einer ad hocGruppe versagt bleiben.

Bundestag sei daran gehindert, die Mindestfraktionsstärke über die Prozentzahl anzuheben, die sich aus dem Verhältnis der 22 i n den Gemeinsamen Ausschuß zu entsendenden Bundestagsmitglieder zur gesetzlichen Gesamtzahl der Abgeordneten des Bundestages errechne. Er übersieht aber, daß die Fraktionsmindeststärke v o n 5 °/o der Mitglieder des Bundestages diese Prozentzahl bereits übertrifft. 50 Vgl. BT-Drs. V/4008, S. 2. 57 Vgl. Thaysen, Parlamentsreform, S. 192. 58 Vgl. Sten.Ber. 5.WP/225./27. 3.1969/12363 i. V. m. Drs. V/4008, S. 3 Nr. 2.

Siebentes

Kapitel

Die Gleichheit der Abgeordneten I . Rechtliche Grundlagen D e r G r u n d s a t z d e r G l e i c h h e i t jedes A b g e o r d n e t e n ist e i n t r a g e n d e r P f e i l e r des A b g e o r d n e t e n s t a t u s 1 . A l s A u s d r u c k des K o l l e g i a l p r i n z i p s 2 p r ä g t er a l l e p a r l a m e n t a r i s c h e n Befugnisse des A b g e o r d n e t e n . E r k e n n t k e i n e Unterschiede z w i s c h e n d e n S p i t z e n p o l i t i k e r n der F r a k t i o n e n u n d d e n H i n t e r b ä n k l e r n 3 oder zwischen A b g e o r d n e t e n , die i n i h r e m W a h l k r e i s d i r e k t , u n d solchen, die ü b e r d i e L a n d e s l i s t e i n d e n B u n d e s t a g g e w ä h l t w o r d e n s i n d 4 . A u c h d e r f r a k t i o n s l o s e A b g e o r d n e t e ist „ k e i n A b g e o r d n e t e r m i n d e r e n Rechts" 5 . T r o t z d e r E i n h e l l i g k e i t , m i t d e r die G l e i c h h e i t zwischen d e n A b g e o r d n e t e n 6 a n e r k a n n t i s t 7 , bestehen ü b e r 1 Vgl. Häberle, N J W 1976, 537, 538 f.; ders., in: Verfassung als öffentlicher Prozeß, S. 503, 508. 2 Hierzu M . Schröder, Grundlagen, S. 157 ff., 304 ff. 3 Z u r parlamentarischen Dreiklassengesellschaft vgl. G. Müller, i n : Hübner/ Oberreuter/Rausch, Der Bundestag von innen gesehen, S. 42 ff.; Apel, i n : Hdb. dt. Pari., S. 121 f. 4 Daher sind auch Differenzierungen zwischen ihnen hinsichtlich eines Mandatsverlusts bei einem Wechsel der F r a k t i o n unzulässig, Erichsen, Staatsrecht u n d Verfassungsgerichtsbarkeit I I , S. 61; Ritzel/Bücker, Hdb., Vorbem. I I I 3 (S. 12 f.) zu §10; Spalckhaver, Mandatsverlust, S. 209 ff.; a . A . Kriele, ZRP 1969, 241 ff. (siehe aber ders., ZRP 1971, 99 ff. u n d V V D S t R L 29 [1971], 46, 71 [Fn. 75]); Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 202. 5 StGH Bremen, D Ö V 1970, 639, 640. — Vgl. demgegenüber Greifeid, V o l k s entscheid durch Parlamente, S. 82, der v o n einem „Zweiklassenstimmrecht" spricht. β Z u r Sondersituation der nicht v o l l stimmberechtigten Berliner Abgeordneten siehe oben 5. Kap. I A . 7 BVerfGE 10, 4, 16; 40, 296, 318; HessStGH, E S V G H 27, 193, 200 ff. (zum Gleichheitsverstoß des i n dieser Entscheidung zutreffend für verfassungsw i d r i g erklärten „ruhenden Mandats" siehe auch Neil, JZ 1975, 519, 521; Lohmeier, DVB1. 1977, 405, 406 f. Wilhelm, S K V 1975, 354 ff., geht i n seiner V e r teidigung des „ruhenden Mandats" auf die Gleichheit der Abgeordneten m i t keinem W o r t ein; Steiger, Rechtsgutachten, S. 92 ff., verneint einen Gleichheitsverstoß); BayVerfGHE 29, 62, 95; von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 1 a; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 146; Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 124; Püttner/Kretschmer, Die Staatsorganisation, S. 60; R.Schmidt, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2.Halbbd., S. 1179, 1190 f.; Häberle, N J W 1976, 537, 538 f.

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

die rechtliche Grundlage dieses Gebots Meinungsverschiedenheiten. Die Diskussion hierüber könnte auf sich beruhen, wenn nicht die möglichen Rechtsgrundlagen i n unterschiedlichem Umfang Differenzierungen zwischen den Abgeordneten zuließen. A r t . 3 Abs. 1 GG, der dem Geschäftsordnungsgeber einen weiten, nur durch das Willkürverbot begrenzten Spielraum läßt 8 , scheidet schon wegen der fehlenden Grundrechtsfähigkeit des Abgeordneten als Rechtsgrundlage aus®. Denkbar wäre allenfalls, auf diese Norm als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsprinzips zu rekurrieren 1 0 , das auch innerhalb der staatlichen Organisation Beachtung verlangt. Doch wäre auf diese Hilfskonstruktion erst dann zurückzukommen, wenn sich keine sachnäheren Lösungen anböten. Ist die Abgeordnetengleichheit Ausfluß des Gebots der Wahlgleichheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), erlaubt deren streng formale Geltung eine Differenzierung nur aus zwingenden Gründen 1 1 . Ein sachlicher Zusammenhang zwischen dem gleichen Wahlrecht des Staatsbürgers, insbesondere dem passiven Wahlrecht, und der Gleichheit der Gewählten, der Abgeordneten, ist unverkennbar. Hier zeigt sich wieder einmal die Stellung des Abgeordneten am Schnittpunkt zwischen Grundrechts- und Organisationsteil der Verfassung 12 . Aber auch wenn das (passive) Wahlrecht des A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 GG das allgemeine Recht des Gewählten auf Versehung des Amtes noch m i t umfaßt l s , sprengt es die grundrechtliche Dimension dieser Vorschrift, wenn man auch die Gleichheit der Abgeordnetenämter als Bestandteil des subjektiven Rechts der Wahlgleichheit betrachtet. Die unmittelbare Anwendbarkeit des Wahlgrundrechts auf die Befugnisse des gewählten Inhabers eines staatlichen Amtes 1 4 ist aber ebensowenig vonnöten, u m die Gleichheit der Abgeordneten zu begründen, wie die Ableitung aus dem i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten institutionellen Wahlrechtsgrundsatz der Gleichheit, 8

St. Rspr. seit BVerfGE 1, 14, 52; vgl. zuletzt BVerfGE 55, 114, 128. Α . A . Troßmann, JÖR 28 (1979), 1, 99 f., u n d offenbar Strunk, DVB1. 1977, 615, 616. 10 Vgl. BVerfGE 34, 139, 146, u n d vor allem Fuß, DVB1. 1958, 739, 743. 11 Arndt/Schweitzer, Z P a r l 1976, 71, 82 ff.; Lisken, Z P a r l 1978, 320, 321; Kisker, JuS 1980, 284; M . Schröder, Grundlagen, S. 307 f.; Kleffmann, Rechtsstellung, S. 115 f. 12 Siehe oben 4. Kap. I I I Β 1. 18 Z u m Verhältnis von Abgeordnetenstellung u n d passivem Wahlrecht siehe bereits oben 2. Kap. I A 2 b. 14 Eine prozessuale Konsequenz der Erstreckung des Grundsatzes des gleichen Erfolgswertes jeder Stimme auf die Gleichheit der Abgeordneten — so Arndt/Schweitzer, Z P a r l 1976, 71, 83 — wäre i m übrigen die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden jedes Wahlbürgers ζ. B. auch gegen spätere Änderungen der Geschäftsordnung, die die Gleichheit des Abgeordneten mißachten. 9

I. Rechtliche Grundlagen

221

die schon deshalb Bedenken hervorruft, weil die Vorschrift erkennbar („werden . . . gewählt") eine Beziehung zur eigentlichen Wahl voraussetzt 15 . Das Prinzip der gleichen Wahl wurzelt i m Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG 1 6 . Auch die Gleichheit der Mitglieder der Volksvertretung läßt sich dem Demokratieprinzip entnehmen. Ebenso wie das Wahlrecht des Staatsbürgers unterliegen die Rechte des an die Stelle des Staatsbürgers tretenden Abgeordneten dem absoluten Gleichheitsgebot 1 7 . Daher verdient das BVerfG Zustimmung, wenn es i n seiner Diäten-Entscheidung betont, das Grundgesetz kenne „ i m Wahlrecht und i m Parlamentsrecht" keine für den Status des Abgeordneten erheblichen besonderen Umstände, die eine Differenzierung rechtfertigten 18 ; alle Mitglieder des Parlaments seien einander formal gleichgestellt 19 . I n der Literatur fehlt es nicht an Versuchen, das Urteil so zu interpretieren, daß das BVerfG die formale Gleichheit auf den (eng verstandenen und damit die parlamentarischen Befugnisse nicht einschließenden) Status beschränke und Differenzierungen zwischen den Abgeordneten hinsichtlich ihrer Tätigkeit i m Parlament aus sachgerechten Gründen zulasse 20 . Diese Auffassung verkennt, daß das BVerfG zum Status des Abgeordneten i m allgemeinen gerade auch seine parlamentarischen Befugnisse 15 Der BayVerfGH geht i n seiner Entscheidung zum Fraktionsstatus der F.D.P.-Abgeordneten (E 29, 62, 95) auf die v o n Arndt/Schweitzer, ZParl 1976, 71, 82 ff., vorgeschlagene Erstreckung der Wahlrechtsgleichheit auf die M a n datsausübung nicht ein; siehe auch Weiler, ZParl 1978, 18, 22. 16 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 20 I I Rdnr. 6 ff. 17 Vgl. Kisker, in: Fs. f. Mallmann, S. 103, 115 f. 18 BVerfGE 40, 296, 317 f. — Die Begründung des B V e r f G für die formale Gleichheit der Abgeordneten ist indes nicht v ö l l i g zweifelsfrei. F ü r Kleffmann, Rechtsstellung, S. 114 f., siedelt das B V e r f G den Status der Gleichheit der Abgeordneten i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 GG an. Hierfür ließe sich die Formulierung anführen, nicht n u r für die Ausübung des „ a k t i v e n u n d passiven Wahlrechts i m engeren Sinn", sondern auch für die Ausübung des Mandats gelte, daß jedermann seine Rechte i n formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 40, 296, 317). Die übrigen Ausführungen des Gerichts deuten indes eher darauf hin, daß das B V e r f G die Abgeordnetengleichheit nicht aus der Wahlgleichheit ableitet, sondern die Wurzeln der formalen Gleichheit i m Wahlrecht w i e i m Parlamentsrecht i m privilegienfeindlichen Demokratiegebot erblickt. 19 BVerfGE 40, 296, 318. (Vgl. aber noch BVerfGE 4, 144, 155 f., w o das Gericht eine schl.-holst. Entschädigungsregelung mangels Verstoßes gegen das W i l l k ü r v e r b o t für verfassungsmäßig erklärte.) — Daraus folgt allerdings — entgegen der Ansicht des Gerichts, das n u r für den Bundestagspräsidenten u n d seine Stellvertreter eine Ausnahme zuläßt — nicht zwingend die Unzulässigkeit v o n Funktionszulagen, siehe das Sondervotum v o n Seuffert, BVerfGE 40, 330, 340 f.; von Arnim, in: B K , A r t . 48 (Zweitbearb.) Rdnr. 123; ders., Gemeinwohl u n d Gruppeninteressen, S. 408 f.; Linck, Z P a r l 1976, 54, 58 ff.; ders., J A 1976, 749, 752. 20 So besonders R. Schmidt, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2. Halbbd., S. 1179, 1190 f.; Fröhlinger, DVB1. 1982, 682, 684; siehe auch (schwankend) BayVerf GHE 29, 62, 95.

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

zählt 2 1 , und ignoriert, daß das Gericht ausdrücklich erklärt, der Grundsatz, daß jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte i n formal gleicher Weise soll ausüben können, gelte auch für die Ausübung des Mandats 22 .

I I . Gleichheit der Abgeordneten und Sonderbefugnisse einzelner Parlamentsmitglieder Was bedeutet aber das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten konkret? Die Antwort, das Gleichheitsgebot untersage Privilegien einzelner Abgeordneter 23 , erscheint unproblematisch. Dennoch tauchen bereits hier Schwierigkeiten auf. Die innere Gliederung des Parlaments bringt es mit sich, daß bestimmten Mandatsträgern, etwa dem Bundestagspräsidenten, Sonderrechte zukommen. Diese Sonderbefugnisse werden nicht schon dadurch vom Verdacht einer unzulässigen Privilegierung befreit, daß jedes Mitglied über die gleiche rechtliche Möglichkeit verfügt, jenes herausgehobene A m t zu besetzen 24 . Eine solche Rechtfertigung nähme dem Gleichheitsgebot viel von seiner Wirksamkeit. Die Autonomie des Geschäftsordnungsgebers eröffnet nicht die Möglichkeit, m i t einem parlamentarischen A m t beliebig Privilegien zu verbinden. Die Vorrechte haben sich vielmehr i n jedem konkreten Einzelfall besonders zu legitimieren und müssen sich aus der engen Verbindung mit der jeweiligen Funktion ergeben. So läßt sich aus der Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten kein Vorrecht i m Rahmen der parlamentarischen Willensbildung ableiten. Gem. § 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO steht dem Bundestagspräsidenten zwar eine beratende Stimme i n allen Ausschüssen zu. Damit kann i h m aber nicht die rechtliche Möglichkeit gewährt sein, seine politischen Auffassungen i n höherem Maße i n die Ausschußarbeit einfließen zu lassen, als dies ein einfacher Abgeordneter vermag. Die Bestimmung ist nur dann haltbar, wenn sie allein i n jenen Fällen angewandt wird, i n denen der Präsident als oberster Repräsentant des Hauses auftritt 2 5 . Gem. § 28 Abs. 2 Satz 3 GeschO hat der Ausschußberichterstatter das Recht, jederzeit das Wort zu ergreifen. Auch dieses Vorrecht verstößt nur dann nicht gegen das Gleichheitsgebot, wenn der Berichterstatter ausschließlich seinen eng bemessenen Aufgaben nachkommt, nicht aber, wenn er es dazu nutzt, seine eigene Auf21

Siehe oben 2. Kap. bei Fn. 11 ff. BVerfGE 40, 296, 317; siehe auch schon BVerfGE 10, 4, 16. Ebenso Hess StGH, ESVGH 27, 193, 200. 23 Siehe bereits Werthauer, J W 1912, 834. 24 Z u Vorzugsrechten der Inhaber v o n Parteiämtern bei der Willensbildung i n den Beschlußkörperschaften der Partei vgl. Wolfrum, Ordnung, S. 144, der darin keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz sieht. 25 Vgl. Troßmann, ParlR, § 7 Rdnr. 35. 22

I I I . Gleichheit der Abgeordneten u n d Gruppenrechte

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fassung darzustellen 26 . § 69 Abs. 4 Satz 1 GeschO gewährt den Fraktionsvorsitzenden beratende Stimme i n allen Ausschüssen und Sonderausschüssen. Eine besonders enge Verbindung zur Rolle und Aufgabe des Fraktionsvorsitzenden liegt schwerlich vor, so daß diese Bestimmung mit dem Gebot der Gleichheit der Abgeordneten nicht zu vereinbaren ist. I I I . Gleichheit der Abgeordneten und Gruppenrechte

Der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten zeigt so lange seine Wirkung, wie der einzelne Abgeordnete Subjekt parlamentarischer Befugnisse ist. Sobald nicht mehr er, sondern eine Abgeordnetengruppe (Fraktion) Rechtsträger ist, w i r d das Prinzip der Gleichheit der Abgeordneten vom Grundsatz der Gleichheit der Gruppen verdrängt. Hinsichtlich ein und desselben Objekts können Gleichheit der einzelnen Abgeordneten und Gleichheit der (unterschiedlich starken) Gruppen nicht widerspruchsfrei nebeneinander existieren 27 . Für die gruppenrechtliche Sicht spielt es nämlich keine Rolle, „wie gleich oder ungleich die rechnerischen, rechtlichen oder faktischen Redechancen der einzelnen Abgeordneten sind" 2 8 . Werden bestimmte Rechte nur Gruppen gewährt, so müssen sie gleichermaßen allen Gruppen zustehen, ohne daß unterschiedliche Auswirkungen auf die einzelnen Abgeordneten zu interessieren haben. A. Das Quorum als Gleichheitsverstoß?

Bedeutung erlangt die Gleichheit der Abgeordneten aber bei der B i l dung der Gruppen, denen eine bestimmte Kompetenz gewährt wird. Zunächst gilt es zu prüfen, ob der Gleichheitssatz nicht jedes Quorum grundsätzlich verbietet. So sollte nach Auffassung Kiskers konsequent formale Gleichbehandlung eigentlich jedes Festlegen von Fraktionsmindestgrößen ablehnen 29 . Die Diskussion u m die Gleichheit der A b geordneten kann nicht auf die Auseinandersetzung u m die Fraktionsmindeststärken begrenzt bleiben 3 0 . Kiskers Hinweis auf die Beschrän26 Vgl. Troßmann, ParlR, § 33 Rdnr. 20; Ritzel/Bücker, Hdb., § 28 A n m . I I 3. — Z u m Privileg des Antragstellers gem. §28 Abs. 2 Satz 2 GeschO siehe Troßmann, ParlR, § 33 Rdnr. 19. Da dem einzelnen Abgeordneten keine Sachantragsbefugnisse zustehen, handelt es sich hierbei i n Wahrheit u m ein P r i vileg der antragstellenden Gruppe. 27 Gegen eine Vermischung der Paritätsebenen bei der Redezeitverteilung zutreffend Lipphardt, Debatte, S. 65. 28 Lipphardt, Debatte, S. 61. 29 Kisker, in: Fs. f. Mallmann, S. 103, 116. 30 Zur Diskussion u m den Fraktionsstatus der F.D.P.-Abgeordneten i m

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

kung der politischen Aktionsfähigkeit des Abgeordneten 31 gilt nicht nur für das Fraktions-, sondern für jedes Quorum. Aus dem Gleichheitsgebot läßt sich jedoch für eine Unzulässigkeit von Quoren nichts gewinnen 3 2 . Es sagt nichts darüber aus, ob einem Abgeordneten eine volle eigenständige Kompetenz oder ein bloßes M i t w i r kungsrecht an einer parlamentarischen Befugnis gewährt wird. Wenn ζ. B. nach der Geschäftsordnung jeder Abgeordnete mit 25 anderen Abgeordneten seiner Wahl einen Gesetzentwurf einbringen kann, ist nicht ersichtlich, worin hier ein Gleichheitsverstoß liegen sollte. Daß in Folge der Regelung der eine Abgeordnete, der genügend Gesinnungsgenossen fand, einen Antrag mit-einreichen kann, während der andere, dessen Vorschlag ohne Unterstützung blieb, an dieser Hürde scheitert, und die Bestimmung somit zu unterschiedlichen praktischen Ergebnissen führt, enthält keinen Gleichheitsverstoß. Entscheidend ist, daß Anknüpfungspunkt der Regelung voraussetzungslos alle Abgeordneten sind und jeder Abgeordnete den gleichen Mitwirkungsanteil erhält. Ist das Quor u m zu hoch, liegt nicht ein Gleichheitsverstoß, sondern eine unzulässige Beschränkung des Mitwirkungsrechts des Abgeordneten vor 3 3 . Quorum und Quorumsstärke hängen somit nicht davon ab, daß sie wegen des Prinzips der formalen (absoluten) Gleichheit der Abgeordneten vom Gebot der Effektivität des Parlaments zwingend gefordert werden 3 4 . Doch spielt die Überlegung, ob das Quorum geboten ist, wenn auch nicht i n jener Rigidität, für den Geschäftsordnungsgeber bei der Abwägung zwischen dem komplexen Ziel parlamentarischer Effektivität und den Mitwirkungsrechten des Abgeordneten eine wichtige Rolle 3 5 .

B. Die Gleichheit bei der Bildung von Gruppen

Das Gebot der Gleichheit liefert zwar keine Anhaltspunkte, ob und i n welcher Höhe Quoren zulässig sind. Doch gewinnt es bei der näheren Ausgestaltung der zulässigen Gruppenrechte u m so größere Bedeutung. Bayerischen Landtag nach der W a h l v o m 27. Oktober 1974 siehe die Nachweise oben 6. Kap. Fn. 43. 31 Kisker, in: Fs. f. Mallmann, S. 103, 116. 32 So w o h l auch, w e n n auch nicht eindeutig, BayVerfGHE 29, 62, 95; a. A. Kleff mann, Rechtsstellung, S. 116, der die Quorumsbestimmungen an der Wahlrechtsgleichheit des A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 GG mißt. — Z u m Problem siehe auch die Bundestagsdebatte v o m 16. Januar 1952 zwischen den Abg. Renner, Gengier u n d höbe, Sten. Ber. 1. WP/185./16.1.1952/7892 f. 33 Dazu oben 6. Kap. 34 So aber w o h l — trotz der etwas vagen Formulierung: „ . . . w e n n dies dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments dient" — Arndt/Schweitzer, ZParl 1976, 71, 84; eindeutig Kleffmann, Rechtsstellung, S. 116. 35 Siehe oben 4. Kap. I I I A u n d Β 1.

I I I . Gleichheit der Abgeordneten u n d Gruppenrechte

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Wenn eine Befugnis nur von einer Gruppe ausgeübt werden kann, gebietet es das Gleichheitsgebot, daß nicht bestimmte Gruppen von vornherein ausgeschlossen bleiben. Zwischen Bestimmungen des Parlamentsrechts, die nur die Stärke einer Gruppe festlegen, und solchen, die darüber hinaus Anforderungen an die Gruppenzusammensetzung stellen und damit selektieren und differenzieren, besteht ein entscheidender qualitativer Unterschied. So würde, u m das gewählte Beispiel aufzugreifen, das Gleichheitsgebot verletzt, wenn das Recht, einen Gesetzentwurf einzubringen, nur einer Gruppe von 26 Abgeordneten gewährt würde, die derselben Fraktion angehören. Das Mitglied A der Fraktion X könnte danach zwar mit seinem Fraktionskollegen Β zusammenwirken, nicht aber m i t dem Abgeordneten C der Fraktion Y; dem fraktionslosen D bliebe überhaupt keine Möglichkeit, einen Gesetzentwurf (mit-)einzubringen. Die Geschäftsordnung behandelte nicht mehr alle Abgeordneten gleich, sondern knüpfte an den Unterschied zwischen Fraktionskollegen und fraktionslosen bzw. -fremden Abgeordneten an. Diese Regelung wäre folglich nur haltbar, wenn — entsprechend der Geltung des formalen Gleichheitsgebots — zwingende Gründe sie legitimieren könnten, die indes nicht vorliegen 3 6 . Die Bestimmung, eine parlamentarische Gruppe nur dann als Fraktion anzuerkennen, wenn ihre Mitglieder derselben politischen Partei angehören 37 , weckt Bedenken. Das Recht, eine Fraktion zu bilden, ist ein Recht der Abgeordneten und nicht ein Recht der Partei, der die A b geordneten angehören 38 . Folglich kann sich das Erfordernis der homogenen Parteizugehörigkeit nicht aus A r t . 21 Abs. 1 GG ergeben. Stellt sich die Fraktion als eine feste, auf Dauer gegründete und auf gemeinsamen 36

So auch für alle Initiativrechte Kleffmann, Rechtsstellung, S. 129 f. § 10 Abs. 1 Satz 1 GeschO. Z u r „CDU/CSU-Klausel" („ . . . oder solchen Parteien angehören, die auf G r u n d gleichgerichteter politischer Ziele i n keinem L a n d miteinander i m Wettbewerb stehen") siehe Troßmann, ParlR, §10 Rdnr. 1. — I n den Landtagen der Bundesrepublik Deutschland ist dieselbe Parteizugehörigkeit Voraussetzung für die Fraktionsbildung n u r i n Baden-Württemberg (§ 17 Abs. 1 GeschO), H a m b u r g (§ 9 Abs. 1 GeschO), Niedersachsen (§ 2 Abs. 1 GeschO) u n d Schleswig-Holstein (§ 21 GeschO). 38 Siehe bereits oben 5. Kap. bei u n d i n Fn. 627, sowie § 28 Abs. 1 Gesetz Nr. 970 über den Landtag des Saarlandes v. 20. 6.1973 (ABl. S. 517): „Die A b geordneten können Fraktionen bilden." — Z w a r geht auch W. Schmidt, Der Staat 9 (1970), 481, 496, v o n einem „der Geschäftsordnungsautonomie vorgegebenen Recht der Abgeordneten einer Partei auf B i l d u n g einer F r a k t i o n " aus, obwohl für i h n die Fraktionen „nichts anderes sind als die Parteien i m Parlament" (S.488); daß es i h m letztlich u m das Recht der Partei geht, zeigt bereits die Einschränkung: „Recht der Abgeordneten einer Partei" (Hervorhebungen nicht i m Original); zu Schmidt siehe auch Kleff mann, Rechtsstellung, S. 157 ff. Kisker, JuS 1980, 284, 285, 287, bejaht sowohl einen Anspruch der Partei aus A r t . 21 Abs. 1 GG als auch einen Anspruch der Abgeordneten aus A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 („Recht auf sinnvolle M i t w i r k u n g bei der Willensbildung i m Bundestag") u n d A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 G G (Recht auf Gleichbehandlung). 37

15 Abmeier

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

politischen Grundüberzeugungen basierende Gemeinschaft von Abgeordneten dar, so werden ihre Mitglieder zwar i n aller Regel derselben Partei angehören. Es ist aber auch durchaus möglich, daß Mitglieder ideologisch nahestehender Parteien zur Erhöhung der parlamentarischen Schlagkraft, vielleicht auch zur Vorbereitung einer Verschmelzung ihrer Parteien eine gemeinsame Fraktion bilden wollen. Nicht ausgeschlossen ist ferner, daß sich Abgeordnete aus einer bestehenden Fraktion abspalten und sich zusammenschließen wollen, ohne sofort den Schritt zu wagen, eine neue Partei zu gründen. Dieselbe Parteizugehörigkeit zur Bedingung für eine Fraktionsbildung zu machen läßt sich nur rechtfertigen, wenn die Fraktionen Funktionen zu erfüllen haben, für die dies eine unabdingbare Voraussetzung darstellt. Doch bleibt nicht erkennbar, i n welchem Bereich über das materielle K r i t e r i u m des Willens zur dauerhaften politischen Zusammenarbeit hinaus noch das formale K r i t e r i u m der Mitgliedschaft i n ein und derselben Partei notwendig ist 3 9 . Nach dem Willen des Geschäftsordnungsgebers soll das Erfordernis derselben Parteizugehörigkeit ein parlamentarisches Bündnis extremistischer Parteien unterbinden, die die Vorzüge des Fraktionsstatus genießen wollen, ohne über gemeinsame politische Grundüberzeugungen zu verfügen 4 0 . U m den Mißbrauch eines Rechts auszuschließen, w i r d die Wahrnehmung des Rechts selbst erheblich erschwert. I m übrigen werden die Mißbrauchsmöglichkeiten überschätzt. Die herkömmlichen Fraktionsrechte zu nutzen setzt kollektive Übereinstimmung voraus, etwa bei der Einbringung von Wahlvorschlägen. Wenn eine Fraktion jeglicher Homogenität entbehrt, w i r d ein solcher Vorschlag nicht zustande kommen. Nimmt man die Vorbedingung derselben Parteizugehörigkeit ernst, so kann auch ein über die Liste einer Partei gewählter parteiloser Abgeordneter — die Bewerber einer Partei brauchen nicht Parteimitglieder zu sein 4 1 — der Fraktion nur als Gast angehören — eine wenig überzeugende Konsequenz dieser mißglückten Bestimmung. Das Kriter i u m derselben Parteizugehörigkeit ist überflüssig und unangebracht; einer Gruppe von 26 Abgeordneten, die einer Partei angehören, mehr Rechte zuzubilligen als einer Gruppe von 26 Abgeordneten, die den ernsthaften Willen zur gemeinsamen politischen Arbeit aufbringen, aber (u. U. noch) nicht i n einer gemeinsamen Partei organisiert sind, verstößt gegen die Verfassung 42 . 39 Unzulässig wäre es, die Bildung v o n Fraktionen danach zu steuern, ob bestimmten Gruppierungen finanzielle Vorteile zugute kommen sollen oder nicht; zur Finanzierung der Fraktionen siehe oben 5. Kap. Fn. 629. 40 Vgl. Ritzel/Koch, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 10 A n m . 5 u. 6 d); BT-Drs. V/4008; Schäfer, Bundestag, S. 138. 41 Vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, § 20 B W G Rdnr. 1, § 27 B W G Rdnr. 7; Schreiber, Hdb. d. Wahlrechts, Bd. 1, § 20 Rdnr. 1.

I I I . Gleichheit der Abgeordneten u n d Gruppenrechte

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C. Gleichheit und Fraktionsprivilegien

Vorrechte, die Fraktionen i m Vergleich zu parlamentarischen Gruppierungen zustehen, welche zwar die Fraktionsmindeststärke erreichen, die qualitativen, institutionellen Anforderungen an eine Fraktion aber nicht erfüllen, sind dem geltenden Parlamentsrecht nicht unbekannt. Die Ansicht, den Fraktionen sei eine bevorzugte Stellung einzuräumen, begründet Linck damit, daß sie i n erheblich höherem Maße als ein „lockeres ad hoc-Quorum" geeignet seien, die parlamentarische Arbeit zu effektivieren 4 3 . Allerdings geht er auf das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten nicht ein und sieht allgemein eine Geschäftsordnungsbestimmung nur dann als rechtswidrig an, wenn die Grenze des Ermessens i n sachfremder Weise überschritten worden ist. 4 4 Demgegenüber ist zu wiederholen, daß eine unterschiedliche Behandlung der Abgeordneten nicht bereits dann gerechtfertigt ist, wenn für sie sachliche Gründe vorgebracht werden können. Vielmehr lassen sich Fraktionsprivilegien nur legitimieren, wenn zwingende Gründe vorliegen 45 . Bemerkenswerterweise kennt das Grundgesetz keine Vorrechte für Fraktionen, sondern verzichtet bei seinen Quoren auf näher qualifizierende und insoweit einschränkende Merkmale und begnügt sich damit, einen bestimmten Bruchteil des Parlaments zu nennen 46 . 42

Ebenso Kleffmann, Rechtsstellung, S. 160 f. Die Fraktionsbildung k a n n auch nicht v o n einem zustimmenden Beschluß des Plenums gem. § 10 Abs. 1 Satz 2 GeschO abhängig gemacht werden. H ä l t m a n hingegen eine M i t w i r k u n g des Plenums für zulässig, so ist dieses jedenfalls zur Zustimmung v e r pflichtet, w e n n der W i l l e zur politischen Zusammenarbeit vorliegt; siehe Troßmann, ParlR, § 10 Rdnr. 4: „Der Bundestag w i r d auch nicht einer Gruppe von Abgeordneten, die sich unzweifelhaft zu gemeinsamer politischer A r b e i t zusammengeschlossen haben, die Anerkennung als F r a k t i o n verweigern d ü r fen, w e i l sie nicht derselben Partei angehören." — Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Erfordernis parteipolitischer Homogenität äußern auch Seifert, Parteien, S. 343 Fn. 24; Zuleeg, JuS 1978, 240, 243; a. A . ausdrücklich Tschermak von Seysenegg, Fraktionen, S. 167 ff.; M . Schröder, Grundlagen, S. 314; zumeist w i r d auf dieses Erfordernis gar nicht eingegangen, siehe etwa Stern, StaatsR I, S. 1025. 43 Linck, DÖV 1975, 689, 692. ( I n Fn. 33 bezeichnet Linck solche Befugnisse als „Initiativrechte der Fraktionen", die zumeist einer F r a k t i o n und einer Anzahl v o n Abgeordneten i n Fraktionsstärke zustehen.) — Siehe ferner Hauenschild, Fraktionen, S. 145. Nach Achterberg, J A 1984, 9, 14, läßt sich nicht ausschließen, „daß zumindest einige dieser Privilegierungen nicht h i n reichend durchdacht sind, w e n n nicht gar auf redaktionellem Versehen beruhen". 44 Linck, DÖV 1975, 689, 690, m i t Hinweis auf die entsprechende Rspr. zum Gleichheitssatz i n Fn. 19; so auch K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 74 f. 45 Die Erwägungen des B V e r f G zur formalen Gleichheit i m Bereich der politischen Willensbildung bei Wahlen — siehe etwa BVerfGE 11, 266, 272 — gelten hier entsprechend, vgl. BVerfGE 40, 296, 317 f., sowie oben unter I. 46 Siehe oben 5. Kap. bei Fn. 621. 15*

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

Die Privilegierung der Fraktionen ist evident, wenn bestimmte Befugnisse nur von ihnen wahrgenommen werden können. Gesetzliche Vorschlagsmonopole der Fraktionen statuieren § 6 Abs. 2 BVerfGG und § 5 Abs. 2 RiWahlG. Die Geschäftsordnung gewährt Antrags- und Vorschlagsrechte für Wahlen grds. Fraktionen und Gruppen i n Fraktionsmindeststärke (§ 76 GeschO), verleiht den Fraktionen aber andererseits zuweilen sogar alleinige Nominierungsrechte 47 . Ein überzeugender Grund für ein Vorschlagsmonopol der Fraktion ζ. B. beim Wahlmännerausschuß ist nicht ersichtlich. Es sind keine A n haltspunkte dafür zu erkennen, daß die Funktionstüchtigkeit des Bundestagsplenums oder des Wahlmännerausschusses auch nur gemindert würde, wenn nicht nur Fraktionen Vorschläge einreichen dürften 4 8 . Ein Vorschlagsmonopol der Fraktionen sieht auch § 2 Abs. 1 Satz 2 GeschO GemAusschuß vor. Der Wortlaut des A r t . 53a Abs. 1 GG: „nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen" gebietet es nicht. Die Verfassungsnorm soll den Minderheitenschutz bei der Bestellung des Gemeinsamen Ausschusses sichern 49 . Dies erfordert aber kein Vorschlagsmonopol der Fraktion 5 0 . Folgt man der Auffassung, daß A r t . 53a GG nicht mehr und nicht weniger als eine Wahl nach den Regeln der Verhältniswahl verlangt, falls mindestens zwei Wahlvorschläge vorliegen 5 1 , so ist es nicht verfassungswidrig, sondern entspricht dem Sinn und Zweck des A r t . 53a GG, den Gemeinsamen Ausschuß die Verhältnisse des Plenums widerspiegeln zu lassen, wenn eine parlamentarische Gruppe i. S. d. § 10 Abs. 4 GeschO m i t Hilfe einiger fraktionsloser Abgeordneter i m Gemeinsamen Ausschuß vertreten ist 5 2 . Ein Wahlvorschlagsmonopol der Fraktionen läßt sich also auch für die Besetzung des Gemeinsamen Aus47 Z u den Bedenken gegen die Nominierung der Ausschußmitglieder durch die Fraktionen siehe oben 5. Kap. I Β 2. — Kleffmann, Rechtsstellung, S. 134 f., h ä l t die Besetzung v o n Ausschüssen u n d Ältestenrat durch die F r a k tionen für zwingend erforderlich; seine Begründung — „ K ö n n t e n auch ad hoc zusammenfindende Gruppierungen Abgeordnete i n die Ausschüsse entsenden, so würde dies letztlich eine sich ständig ändernde personelle Besetzung der Ausschüsse bedeuten. Damit wäre deren Funktionsunfähigkeit vorprogrammiert" — überzeugt jedoch deshalb nicht, w e i l er als A l t e r n a t i v e zur praktizierten Regelung die W a h l der Mitglieder durch das Plenum außer acht läßt. 48 Kerbusch, Z P a r l 1982, 225, 234, hält hingegen ein Vorschlagsmonopol der Fraktionen für zulässig, da es dem Ziel diene, das Wahlverfahren auf aussichtsreiche Kandidaten zu konzentrieren. 49 Vgl. Delbrück, in: B K , A r t . 53a Rdnr. 11. 50 Delbrück, ebd., schreibt i n seiner vor Verabschiedung der GeschO Gem Ausschuß verfaßten Kommentierung, m a n werde davon ausgehen können, daß faktisch (!) den Fraktionen ein Vorschlagsrecht zukommen werde. 51 Siehe oben 5. Kap. nach Fn. 291. 52 I m übrigen k a n n i n einem solchen F a l l das numerische Verhältnis der Fraktionen zueinander exakt gewahrt bleiben.

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schusses nicht überzeugend begründen. Selbst bei der Wahl des Bundeskanzlers müssen die Vorschläge nicht von einer Fraktion stammen, obwohl man hier angesichts des Angewiesenseins des Kanzlers auf eine möglichst stabile Mehrheit i m Parlament noch am ehesten an eine Fraktionsbindung denken könnte. I n welch starkem und welch unterschiedlichem Ausmaß sich ein Fraktionsmonopol auf die Stellung der einzelnen Abgeordneten innerhalb der Fraktion auswirkt, zeigt ein Vergleich zwischen großen und kleinen Fraktionen. Bei einer Fraktion von 250 Abgeordneten benötigt ein Parlamentarier, der ein Vorhaben initiieren möchte, die Unterstützung von 125 Kollegen, bei einer Fraktion von 50 Abgeordneten nur von 2Ö53. Auch diese Erwägung spricht für das Korrektiv der ad hocGruppen, das tatsächlich alle Abgeordneten den gleichen Voraussetzungen unterwirft. Fraktionen können aber nicht nur dadurch privilegiert werden, daß allein ihnen Befugnisse gewährt werden, sondern auch dadurch, daß Rechte einer Fraktion und einer Gruppe von Abgeordneten zuerkannt, die Quoren bei der ad hoc-Gruppe aber höher angesetzt werden als die Fraktionsmindeststärke. I n der Geschäftsordnung des Bundestages finden sich hierfür, anders als i n vielen Landtagsgeschäftsordnungen 54 , jedoch keine Beispiele. Eine derartige Differenzierung wäre verfassungswidrig, da für sie i n keinem Fall zwingende Gründe vorgebracht werden können 5 5 . I n diesem Zusammenhang ist noch einmal zu überdenken, ob nicht bereits die Gleichsetzung einer Fraktion m i t einer Gruppe i n Fraktionsmindeststärke eine Privilegierung der Fraktion darstellt. Während bei einer losen Gruppierung 26 Abgeordnete ein bestimmtes Vorhaben unterstützen müssen, kann es vorkommen, daß dem Antrag einer kleinen Fraktion eine geringere Zahl von Abgeordneten zustimmt, da er nicht einstimmig verabschiedet werden muß, sondern auf einer Mehrheitsentscheidung basieren kann 5 6 . Der Gleichheit der Abgeordneten wegen bei der Festlegung der Gruppengröße an die Fraktionsmindeststärke anzuknüpfen unterstellt ein geschlossenes Auftreten der Fraktion, das die Regel sein mag, aber nicht gefordert werden kann. Vor dem Hinter58 Anwesenheit aller Abgeordneten u n d fehlende Stimmenthaltungen v o r ausgesetzt. 54 Zahlreiche Beispiele liefert die GeschO B a y L T : § 10 Abs. 2, § 30 Abs. 2, § 32 Abs. 1, §§ 39, 59 Abs. 2, §§ 62, 66 Abs. 2, § 71 Abs. 1, § 72 Abs. 3, § 78 Abs. 1, §82 Abs. 4, §87 Abs. 2, §92 Abs. 1, §127 Abs. 1, §137 Abs. 2, §140 Abs. 1, §§ 142, 151, 152. 55 Ebenso W. Schmidt, Der Staat 9 (1970), 481, 500. 56 Vgl. Troßmann!Roll, ParlR, §45 Rdnr. 1: Eine F r a k t i o n k a n n die Beschlußfähigkeit des Bundestages bezweifeln, auch w e n n weniger als 26 Abgeordnete anwesend sind. Siehe ferner BayVerfGHE 29, 62, 92.

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten

grund der Gleichheit der Abgeordneten ist jedoch nicht bereits das fraktionsinterne Abstimmungsergebnis bedenklich, da ja die überstimmte Minderheit sich der Mehrheitsmeinung anschließen kann — und dies gewöhnlich auch tut, so daß die Fraktion i m Plenum geschlossen auftritt. Nur wenn die Minderheit nicht auf den Mehrheitskurs einschwenkt und somit ein Fraktionsantrag tatsächlich nur von einer Gruppe unterstützt wird, die die Fraktionsmindeststärke nicht erreicht, ist die Gleichheit der Abgeordneten betroffen. Alle Bedenken wären ausgeräumt, wenn entgegen der Praxis nicht die Unterschrift des Fraktionsvorsitzenden genügte, sondern die erforderliche Anzahl von Fraktionsmitgliedern den Antrag unterschreiben müßte, wie dies bei den vom Grundgesetz vorgeschriebenen Quoren der Fall ist 5 7 . Für noch zulässig w i r d man es allerdings halten können, von der Regelvermutung des geschlossenen Fraktionsverhaltens auszugehen und einen Fraktionsantrag nur dann zurückzuweisen, wenn aufgrund ausdrücklicher Erklärungen dissentierender Fraktionsmitglieder gegenüber dem Bundestagspräsidenten offenkundig ist, daß das erforderliche Quorum nicht erreicht worden ist 5 8 . Auch i m Rahmen der parlamentarischen Verhandlung kommen den Fraktionen Privilegien zu 5 9 . Sie stehen zunächst unter dem Vorbehalt, daß die Ausgestaltung des Rederechts als Gruppenrecht überhaupt zulässig ist. Bejaht man, anders als die hier vertretene Auffassung 60 , diese Möglichkeit und hält man ein Quorum i n Höhe der Fraktionsmindeststärke für möglich — was die Anhänger der gruppenrechtlichen Lösung zumindest zu einem Überdenken der überzogenen Anforderungen an eine Fraktionsbildung veranlassen sollte —, schließt sich die Frage an, ob auch hier Fraktionen und ad hoc-Gruppen gleichzubehandeln sind. Dies dürfte i n aller Regel bereits daran scheitern, daß eine Debatte zwischen Gruppen bereits existierende und nicht sich erst formierende Gruppen voraussetzt. Unabdingbar erscheint eine wenn auch rudimentäre Organisation der Gruppe, so daß schon aus diesem Grunde ad hoc-Gruppen i n der Regel keine Berücksichtigung finden können. Eine entsprechende Anwendung der Fraktionsbefugnisse auf Gruppen, die nicht Fraktionen sind, bietet sich aber dann an, wenn sich eine solche Gruppe bereits vor der Debatte, etwa bei der Aussprache über einen von ihr eingebrachten Gesetzentwurf, verfestigt hat. So wäre es 57 Siehe Partsch, Verh. 45. DJT, 1/3, S. 34; Rechenberg, in: B K , A r t . 44 (Zweitbearb.) Rdnr. 6. 58 Vgl. Partsch, Der Staat 14 (1975), 578, 580, der i n dem Zusatz „ u n d F r a k tion" n u r den Hinweis sieht, daß die notwendige Z a h l v o n Abgeordneten den A n t r a g unterstützt. 59 Siehe § 25 Abs. 2 Satz 3, § 29 Abs. 2, § 35 Abs. 1 Satz 3 u n d Abs. 2, § 44 Abs. 2 GeschO. 60 Siehe oben 5. Kap. nach Fn. 480.

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i m Beispielsfall nicht einzusehen, wenn i h r die den Fraktionen zustehenden Rechte ζ. B. hinsichtlich der Redezeit vorenthalten blieben. Die Auffassung, daß Fraktionsprivilegien der strikt zu beachtenden Gleichheit der Abgeordneten widersprechen, muß mit dem Vorwurf rechnen, sie ignoriere die tragende Rolle der Fraktionen. Die — i m übrigen wohl zum geringsten Teil auf ihren (wenigen) rechtlichen Monopolbefugnissen beruhende — Bedeutung der Fraktionen i m Prozeß der parlamentarischen Willensbildung zu erkennen und zu respektieren muß und darf aber nicht mit einem Verstoß gegen die Gleichheit der Abgeordneten einhergehen. Die hier vertretene Ansicht nimmt den Fraktionen keine Rechte, sondern erstreckt sie nur auf alle Gruppen, die die Fraktionsmindeststärke aufweisen. I n der Verfassung steht an keiner Stelle geschrieben, daß die Fraktionen die allein bestimmenden Faktoren i m Parlament sein müßten. Gerade wenn man die Fraktion (auch) i n A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG verwurzelt sieht, ist an das Präfix „ m i t - " bei der „ M i t w i r k u n g " an der Willensbildung zu erinnern 6 1 . Das Gewicht, das hier auf die Gleichheit der Abgeordneten gelegt wird, stärkt die Minderheiten i n der Fraktion und fördert die innerfraktionelle Demokratie. Fraktionsbeschlüsse erscheinen i n höherem Maße von der freien Entscheidung der Mitglieder getragen, denn diesen stünden ja auch außerhalb des Fraktionsverbandes Artikulationsmöglichkeiten offen. So ist die Ansicht auch insofern systemkonform, als sie die Freiwilligkeit, auf der die Fraktion basiert, i n der täglichen Parlamentsarbeit betont. Die Aufgaben der Fraktionen — Vorklärung, Bündelung, Reduktion der Entscheidungsmöglichkeiten etc. 62 — werden durch die strikte Beachtung der Gleichheit der Abgeordneten weder verhindert noch auch nur nennenswert beeinträchtigt. Schließlich ist zu beachten, daß es Vorteile durch die Fraktionen gibt, die sich dem Regime des Gleichheitssatzes entziehen und den ad hoc-Gruppen nicht zuteil werden können: die Vorzüge einer festen, gut ausgestatteten Organisation, der Nutzen der Arbeitsteilung, die Einbindung des Abgeordneten i n eine Gruppe Gleichgesinnter, die erhöhte Wirkung des einzelnen Abgeordneten durch die Unterstützung, die er durch eine homogene Gruppe erfährt usw.

61 Z u r M i t w i r k u n g der Parteien siehe Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 21 Rdnr. 37; Henke, in: B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 14; von Münch, in: ders., G G - K I I , A r t . 21 Rdnr. 30 ff.; Stern, StaatsR I, S. 460. 62 Z u den Aufgaben der Fraktionen vgl. Hauenschild, Fraktionen, S. 80 ff.; Magiera, Parlament u n d Staatsleitung, S. 130 ff.

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7. Kap.: Die Gleichheit der Abgeordneten D. Gleichheit der Abgeordneten und Oppositionsbonus

Der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten kennt nicht nur keine Unterschiede zwischen fraktionsangehörigen und fraktionslosen Abgeordneten, sondern auch nicht zwischen Abgeordneten, die die Regierung tragen, und solchen, die zu ihr i n Opposition stehen. Die absolute Gleichheit der Abgeordneten schließt Privilegien für Oppositionsabgeordnete aus, es sei denn, die Verfassung schriebe sie ausdrücklich vor. Das Grundgesetz setzt zwar das Recht auf Opposition voraus 83 , verknüpft es aber nicht mit speziellen, der parlamentarischen Opposition vorbehaltenen Kompetenzen 64 . A l l e n Versuchen, die Stellung der Opposition m i t Hilfe geschäftsordnungsmäßiger Sonderbefugnisse zu stärken und damit das Gleichheitsgebot aller Abgeordneten zu negieren, muß daher mit Skepsis begegnet werden 6 5 . A u f den Grad, m i t dem die Opposition ihre Funktionen erfüllt 6 6 , w i r k t sich dieser Verzicht auf Sonderrechte i n der Verfassung wie i n der Geschäftsordnung nicht negativ aus. Wirksame parlamentarische Opposition setzt nicht voraus, daß die Geschäftordnung den Oppositionsabgeordneten besondere Rechte zuweist. Alle Minderheitenrechte und die Rechte der einzelnen Abgeordneten sind auch Rechte der Opposition. Bestimmte Befugnisse, die rechtlich allen Mitgliedern des Parlaments offenstehen, werden faktisch allein oder vorwiegend von ihr wahrgenommen 6 7 . Die sich aus dem Verfassungsgebot der Gleichheit der Abgeordneten ergebende Zurückhaltung, die Stellung der Opposition durch besondere Kompetenzen zu stärken, bedeutet i m übrigen nicht, daß die neue Frontstellung Regierung plus Regierungsfraktion(en) versus Oppositionsfraktion(en) mit dem Grundgesetz unvereinbar sei 68 .

63 Vgl. BVerfGE 2, 1, 13; 5, 85, 224; aus der L i t e r a t u r : Stern, StaatsR I, S. 1032 ff.; H.-P. Schneider, Opposition, insbes. S. 200 ff., 299 ff., 345 f. ( „ i n d i viduelle Oppositionsfreiheit" des einzelnen Abgeordneten), 360 ff. („kollektive Oppositionsfreiheit" der Fraktionen). 64 F ü r besondere Oppositionsrechte: H.-P. Schneider, AöR 105 (1980), 4, 34. 65 Vgl. P. Scholz, ZParl 1982, 111. — Privilegien müßten sich aus der v e r fassungsrechtlichen Anerkennung der Opposition zwingend ergeben oder zum Ausgleich v o n Vorteilen, die die Nähe zur Regierung für die Abgeordneten, die sie stützen, m i t sich bringt, notwendig sein. (Zu denken ist hierbei insbesondere an einen — i n der Praxis gewährten — Bonus bei der finanziellen Ausstattung der Oppositionsfraktionen.) ββ Vgl. hierzu Steffani, in: Hdb. dt. Pari., S. 314, 317 f. 87 Bsp.: konstruktives Mißtrauensvotum; Antrag, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen; Zitierantrag; parlamentarische Anfragen (die allerdings auch von den Mehrheitsfraktionen gestellt werden, damit die Regierung „glänzen" kann). Siehe auch H.-P. Schneider, Opposition, S. 238 ff. 68 Vgl. hierzu Stern, StaatsR I, S. 1032 ff.

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Eine besondere Hervorhebung der Opposition i n der Verfassung 69 mag Ressentiments, die i n der Öffentlichkeit immer noch gegenüber den notwendigen Aufgaben einer Opposition herrschen, abbauen helfen. Ob mit ihr darüber hinaus viel gewonnen wäre, kann aber mit guten Gründen bezweifelt werden 7 0 . Fraglich ist bereits, ob i n einem Vielparteiensystem eine exakte Bestimmung der Opposition und eine klare Kompetenzzuweisung überhaupt immer möglich sind 7 1 . Vom Blickwinkel des einzelnen Abgeordneten aus gesehen wäre die Etablierung einer „GegenRegierung" kein Fortschritt. Der neue Dualismus Regierung — Opposition darf zudem nicht darüber hinwegtäuschen, daß auch heute durchaus noch Antagonismen zwischen Gesamtparlament und Regierung bestehen 72 und eine Kontrolle der Regierung gerade auch durch die Abgeordneten der Regierungsfraktion(en) ausgeübt w i r d 7 8 . Die Geschäftsordnung des Bundestages kennt — von manchen k r i t i siert 7 4 — den Begriff der Opposition ebensowenig wie das Grundgesetz. Dennoch findet sich ein wenn auch verklausuliertes Privileg der Opposition i n § 28 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GeschO: Nach der Rede eines Mitglieds oder Beauftragten der Bundesregierung soll eine abweichende Meinung zu Wort kommen. Dieses Privileg, das niemandem das Rederecht nimmt, sondern nur einen Grundsatz für die Reihenfolge der Redner aufstellt, legitimiert sich aus der Notwendigkeit, überhaupt eine Ungleichheit in Kauf nehmen zu müssen — nicht alle redewilligen Abgeordneten können gleichzeitig und als erste das Wort ergreifen. Ein Abgeordneter muß der erste sein. Dem Wesen und der Aufgabe der parlamentarischen Verhandlung als Wechselspiel von Rede und Gegenrede 75 entspricht es am ehesten, auf das K r i t e r i u m der abweichenden Meinung abzustellen. Alle anderen möglichen Auswahlkriterien — Los, Prioritätsprinzip, Stärke der Fraktion etc. — sind weniger plausibel und sachgerecht.

69 Vgl. A r t . 23a HambVerf; siehe auch bereits A r t . 120 der Badischen V e r fassung v o m 22. M a i 1947. 70 Z u r Frage der Institutionalisierung der Opposition vgl. überreizter, i n : ders., Parlamentarische Opposition, S. 266 ff., der sich für eine I n s t i t u t i o n a l i sierung der verfassungspolitischen F u n k t i o n der Opposition durch Maßnahmen unterhalb der Schwelle des Verfassungsrechts ausspricht (S. 287); siehe auch H.-P. Schneider, V V D S t R L 33 (1975), 157, 158. 71 Vgl. P. Scholz, ZParl 1982, 111. 72 Für Stern, StaatsR I, S. 1034, läßt sich sogar „ i n jüngerer Zeit beinahe eine Renaissance der ,alten' Frontstellung erkennen". Vgl. ferner Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 86 f.; Scheuner y DÖV 1974, 433, 437 f.; M. Schröder, Jura 1982, 449, 451. 73 Siehe oben 5. Kap. Fn. 583. 74 H.-P. Schneider, Z P a r l 1981, 589 f.; Steffani, ebd., 591 ff. 75 Hierzu Lipphardt, Debatte, S. 65.

Achtes Kapitel

Befugnisse des Abgeordneten und Ordnungegewalt des Bundestagspräsidenten I . Leitungskompetenz und Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten

Die Darstellung der parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten bliebe unvollständig, würde nicht darauf eingegangen, daß der Abgeordnete an ihrer Wahrnehmung durch Maßnahmen des Bundestagspräsidenten gehindert werden kann, die dieser aufgrund seiner Leitungs- und seiner Ordnungsgewalt ergreift 1 . Die Leitungskompetenz des Präsidenten — sie zielt auf den verfahrensmäßig richtigen und sachgemäßen Verhandlungsablauf 2 — w i r f t i m allgemeinen wenig Probleme auf; an Leitungsmitteln stehen dem Präsidenten die Mahnung, der Sachruf und die Wortentziehung zur Verfügung 3 . Hingegen beanspruchen die Ordnungsmaßnahmen größere Aufmerksamkeit. Sie sollen den störungsfreien Verhandlungsablauf sicherstellen 4 . Die Ordnungsgewalt gegenüber den Abgeordneten i n den Sitzungen ist Bestandteil der dem Parlament durch A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Geschäftsordnungsautonomie 5 . A r t . 27 Satz 2 der Reichsverfassung von 1871 bestimmte noch ausdrücklich, daß der Reichstag „seinen Geschäftsgang und seine Disziplin durch eine Geschäftsordnung" regelt, während bereits die Weimarer Reichsverfassung auf die ausdrückliche Erwähnung der Disziplin verzichtete®. Träger der Ordnungsgewalt ist der Bundestag selbst, ausgeübt w i r d sie grundsätzlich vom amtierenden Bundestags1 Z u m Unterschied zwischen Leitungs- u n d Ordnungskompetenz siehe Rothaug, Leitungskompetenz, S. 61 ff. Oft werden beide Kompetenzen unter einem weiten Ordnungsbegriff zusammengefaßt, vgl. die Nachweise bei Rothaug, S. 61 f. F ü r Maunz!Zippelius, StaatsR, S. 363, ist „Leitungsgewalt" der Oberbegriff. 2 Vgl. Rothaug, Leitungskompetenz, S. 65. 8 Einzelheiten bei Rothaug, Leitungskompetenz, S. 119 ff. 4 Rothaug, Leitungskompetenz, S. 65 f. 5 BVerfGE 60, 374, 379; K . F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 48 f.; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 61. 6 Vgl. A r t . 26 Satz 2 W R V , u n d hierzu Anschiitz, Kommentar, A r t . 26 A n m . 2; Hatschek!Kurtzig, Deutsches u n d preußisches Staatsrecht, 1. Bd., S. 508.

I I . Abgeordnetenpflichten als Grenze der Abgeordnetenbefugnisse

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Präsidenten 7 . Als Synonym zur Ordnungsgewalt w i r d oft der Begriff der Disziplinargewalt gebraucht 8 . Er verdeutlicht, daß sich die Ordnungsmaßnahmen gegen den Abgeordneten als Amtswalter richten und ein gegen die parlamentarische Disziplin verstoßendes Verhalten ahnden wollen. Die Geschäftsordnung kennt als Ordnungsmaßnahmen den Ordnungsruf (§ 36), den Wortentzug (§ 37) und den Ausschluß (§ 38)9. Hinzu t r i t t als schwächste Sanktion die Rüge, die i n der Geschäftsordnung zwar nicht ausdrücklich geregelt, aber allgemein als zulässig anerkannt ist 1 0 . I I . Abgeordnetenpflichten als Grenze der Abgeordnetenbefugnisse

Erwägungen über die Zulässigkeit von Ordnungsmaßnahmen müssen zwischen dem Tatbestand — stellt das Verhalten des Abgeordneten überhaupt eine Ordnungsverletzung dar? — und der Rechtsfolge — verstößt diese Sanktion gegen Verfassungsrechte des Abgeordneten? — differenzieren. Der (objektive) Tatbestand, an den eine Sanktion geknüpft werden kann, ist nur dann erfüllt, wenn der Abgeordnete die Grenzen der Kompetenz überschritten hat, die losgelöst von seiner Person dem A m t des Abgeordneten zusteht. Ob sich ein Verhalten des Abgeordneten noch innerhalb der Kompetenzen bewegt, w i r d vielfach umstritten sein, zumal die Geschäftsordnung keinen Katalog ordnungswidriger Handlungen enthält. Gerade bei Reden des Abgeordneten ist die Grenze zwischen Aussagen, die noch, und solchen, die nicht mehr vom Rederecht gedeckt werden, schwierig zu ziehen. Als ordnungswidrig gelten nicht nur beleidigende Äußerungen, sondern auch (sonstige) Bemerkungen, die dem parlamentarischen Brauch widersprechen. Dieser Bereich ist zweifelsohne der problematischste, da hier Äußerungen unterbunden werden, die außerhalb des 7

BVerfGE 60, 374, 379; Ritzel/Bücker, Hdb., Vorbem. 1 b) zu §§ 36—41. BVerfGE 60, 374, 379; Schäfer, Bundestag, S. 73. F ü r Nelamischkies, Disziplin, S. 14, erscheint die Ordnungsgewalt gegenüber den Abgeordneten insbesondere als Disziplinargewalt. — Gegen diesen Begriff Rothaug, Leitungskompetenz, S. 66. 9 Sachruf (§36 GeschO) u n d Wortentziehungen nach drei Sachrufen (§37 GeschO) sowie aufgrund §35 Abs. 3 GeschO sind Leitungsmaßnahmen, vgl. Rothaug, Leitungskompetenz, S. 119; siehe aber auch Achterberg, Verhandlung, S. 122, 129 (Ordnungsmaßnahmen). 10 Kleinschnittger, Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 91; Härth, Redeu n d Abstimmungsfreiheit, S. 135. Siehe ferner bereits von Brentano, Rechtsstellung, S.42, 44. Das B V e r f G h ä l t die Rüge für eine „eigenständige Ordnungsmaßnahme" (BVerfGE 60, 374, 381), aber auch für eine „Maßnahme unterhalb der Sanktion" (S. 382); ähnlich (unklar) Ritzel/Bücker, Hdb., V o r bem. 1 c) zu §§ 36—41. — Z u m weiten, einen Ordnungsruf einschließenden Verständnis der Rüge i. S. d. § 119 Abs. 2 GeschO vgl. Troßmann/Roll, ParlR, § 119 Rdnr. 3; Ritzel/Bücker, Hdb., § 119 A n m . I I a). 8

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8. Kap.: Die Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten

Parlaments von der Meinungsfreiheit des A r t . 5 GG gedeckt sind 1 1 . Zwar unterfällt, wie das BVerfG zu Recht betont 1 2 , die Redefreiheit des Abgeordneten nicht dem Schutzbereich des A r t . 5 GG 1 3 . Sie ist damit auch nicht an die Grenzen der allgemeinen Gesetze gebunden 14 . A r t . 5 GG und das Rederecht des Abgeordneten stehen aber nicht beziehungslos nebeneinander. Die Freiheit des Abgeordneten gem. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG kann nur i n bestimmten, durch das parlamentarische System geforderten Ausnahmefällen enger gesteckt sein als die Freiheit des Staatsbürgers nach A r t . 5 Abs. 1 GG. So ist es unbedenklich, wenn der Bundestagspräsident von seiner Leitungskompetenz Gebrauch macht und den Redner, der vom Verhandlungsgegenstand abschweift, zur Sache verweist (§ 36 Satz 1 GeschO). Auch gebietet die Würde des Hauses die Wahrung bestimmter Formen 1 5 . Die Redefreiheit, die gerade i m Parlament auch scharfe Auseinandersetzungen ermöglicht, fordert jedoch, m i t diesem Wert zurückhaltend zu operieren. Als m i t der Würde des Hauses unvereinbar gilt die K r i t i k an der Verhandlungsführung des Präsidenten 16 . Es ist jedoch zweifelhaft, ob tatsächlich jede noch so maßvolle K r i t i k am Präsidenten die Würde des Parlaments verletzt oder ob hier nicht früher gültige Wertmaßstäbe 17 unbesehen übernommen werden 1 8 . Verhält sich ein Abgeordneter objektiv nicht pflichtwidrig, so ist eine Ordnungsmaßnahme, die i h m gegenüber verhängt wird, von der Disziplinargewalt nicht mehr gedeckt und somit rechtswidrig. Damit ist aber nach Ansicht des BVerfG noch nicht darüber entschieden, ob die Ordnungsmaßnahme den Abgeordneten auch i n seinen Rechten verletzt. 11 Vgl. BVerfGE 60, 374, 380: „ . . . (ist) vorstellbar, daß Äußerungen eines Abgeordneten die Ordnung des Parlaments verletzen u n d eine Sanktion des Präsidenten nach sich ziehen, obschon sie sich i n den Grenzen der Meinungsfreiheit des A r t . 5 G G gehalten haben." 12 BVerfGE 60, 374, 380; siehe aber auch BVerfGE 2, 143, 171. 18 Vgl. bereits oben 2. Kap. bei Fn. 55; a. A . Troßmann, ParlR, § 40 Rdnr. 6; Lipphardt, Debatte, S. 61 Fn. 50; Achterberg, Verhandlung, S. 123 f.; ders., JuS 1983, 840, 842. 14 Unter die allgemeinen Gesetze des A r t . 5 Abs. 2 GG fällt die Geschäftsordnung zumindest dann nicht, w e n n m a n den Gesetzen i. S. d. A r t . 5 Abs. 2 G G n u r Gesetze i m formellen Sinn subsumiert, so ζ. B. von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 5 A n m . I X 3 a; Hamann/Lenz, GG, A r t . 5 A n m . Β 10; Achterberg, Verhandlung, S. 124. Α. A . O V G Münster, DVB1. 1972, 509; von Münch, in: ders., G G - K I, A r t . 5 Rdnr. 49. 15 Vgl. Achterberg y Verhandlung, S. 124, der h i e r i n eine teleologische Red u k t i o n u n d somit eine verfassungsimmanente Schranke des A r t . 5 GG erblickt. 16 Ritzel/Bücker, Hdb., §36 A n m . 2c)ee); Troßmann, ParlR, §40 Rdnr. 13; Achterberg, Verhandlung, S. 126. 17 „ E i n Präsident k a n n sich nie irren." (Bundestagspräsident Köhler, Sten. Ber. 1.WP/40./23. 2.1950/1349). 18 Ä h n l i c h Rothaug, Leitungskompetenz, S. 155.

I I I . Verfassungswidrige Sanktionen?

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So zeitigt nach Auffassung des Gerichts eine Rüge keine rechtserheblichen Wirkungen 1 0 . Diese die Linie der Rechtsprechung zur fehlenden Rechtserheblichkeit von Meinungsäußerungen 20 fortsetzende Beurteilung erspart es dem BVerfG zum einen, sich mit Bagatellfällen zu befassen, zum anderen, manch politisch delikate Entscheidung zu fällen; sie vermag aber nicht recht zu überzeugen. Wenn das BVerfG betont, die Rüge habe weder unmittelbar noch mittelbar einen Rechtsnachteil zur Folge 21 , so ist i h m gewiß insofern zuzustimmen, als der Abgeordnete das Recht hat, die gerügte Aussage zu wiederholen. Das BVerfG verschließt aber die Augen vor den tatsächlichen und gerade beabsichtigten Konsequenzen einer Rügeerteilung und ignoriert den faktischen Einfluß einer Rüge auf die Kompetenzwahrnehmung des Abgeordneten. A u f die Frage, ob der Bundestagspräsident den Abgeordneten durch die Rüge faktisch unter Druck setzt, von seinem Rederecht i n einem bestimmten, vom Abgeordneten für adäquat gehaltenen Sinn nicht Gebrauch zu machen, geht das BVerfG i n seinem Beschluß m i t keinem Wort ein 2 2 . I n der Konsequenz der Entscheidung liegt eine Entwertung der Rüge als Ordnungsmittel, was bereits i n der (unsicheren 23 ) Terminologie des Gerichts zum Ausdruck kommt („hinweisender", „vorwiegend mahnender Charakter der parlamentarischen Rüge" 24 ). Ein Abgeordneter, der sich zu Unrecht gerügt fühlt, muß es darauf anlegen, durch eine Wiederholung der gerügten Aussage den Bundestagspräsidenten zu einem Ordnungsruf zu provozieren, u m überprüfen lassen zu können, ob seine Äußerung noch von seinen Befugnissen gedeckt w i r d 2 5 .

I I I . Verfassungswidrige Sanktionen?

Erst wenn sich der Abgeordnete außerhalb seiner Kompetenz bewegt und damit ordnungswidrig handelt, stellt sich die Frage, ob und i n wel19

BVerfGE 60, 374, 383; zust. Versteyl, N J W 1983, 379, 380 f. Vgl. zuletzt BVerfGE 57, 1, 5. 21 BVerfGE 60, 374, 383. A u f S. 383 fügt das Gericht „ i n der Regel" hinzu, ohne die Voraussetzungen einer Ausnahme näher zu erläutern. 22 Daß es nicht darauf ankomme, daß das betroffene Organ(teil) rechtlich am Gebrauchmachen seiner Befugnis gehindert werden könne, betont nachdrücklich bereits Bachof, AöR 79 (1953/54), 107, 121; ebenso Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 173; Lorenz, in: B V e r f G u n d GG I, S. 225, 240. Siehe aber demgegenüber bereits BVerfGE 2, 143, 168. — K r i t . zur „Rügeentscheidung" des B V e r f G auch Milinski, N J W 1983, 2808 f.; Achterberg, JuS 1983, 840, 842. 23 Vgl. die Charakterisierungen der Rüge i n BVerfGE 60, 374, 381 ff. 24 BVerfGE 60, 374, 382. 25 Die Entscheidung über den Einspruch gegen den Ordnungsruf — sowohl die parlamentsinterne als auch eine etwaige gerichtliche — muß dabei die 20

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8. Kap.: Die Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten

chem Maße die Sanktion, die der Bundestagspräsident verhängt, i n sein Recht auf Versehung des Amtes, auf Wahrnehmung der — außer Streit stehenden — Kompetenzen eingreifen darf; Sanktionen gegen ein ordnungsgemäßes Verhalten verletzen bereits die Amtskompetenz des Abgeordneten. Keine Probleme werfen dabei die Rüge und der Ordnungsruf auf, denn sie verbieten dem Abgeordneten nicht, seine Rechte auszuüben, sondern stellen nur fest, daß er sich ordnungswidrig verhalten hat. Über diese feststellende Wirkung gehen die Wortentziehung (§ 37 GeschO) und der Ausschluß (§ 38 GeschO) hinaus. Das Wort kann entzogen werden, wenn der Redner dreimal zur Sache oder dreimal zur Ordnung 2 6 gerufen wurde; der Abgeordnete darf i n derselben Aussprache zum selben Verhandlungsgegenstand nicht erneut das Wort erhalten. Dem Ausschluß muß eine gröbliche Verletzung der Ordnung zugrunde liegen. Die Geschäftsordnung läßt i h n bis zu 30 Sitzungstagen zu. Insbesondere die letzte Bestimmung gibt zu Diskussionen Anlaß. Ihre vage Fassung und der weite Rahmen, der dem Bundestagspräsidenten gesteckt ist, lassen die Befürchtung aufkommen, Rechte des Abgeordneten könnten mißachtet werden. Die Bedenken verstärken sich, wenn man feststellt, daß i n die Rechte des Abgeordneten ohne ein geordnetes Verfahren eingegriffen wird. Zwar kann der Abgeordnete gegen den Ausschluß (wie gegen den Ordnungsruf) Einspruch einlegen; über ihn w i r d jedoch ohne Aussprache (!) 27 vom Plenum entschieden. Die Frage, ob ein Ausschluß eines Abgeordneten zulässig ist, war und ist umstritten 2 8 . Die Geschäftsordnung des Reichstages des Kaiserreichs führte erst 1895 — Anlaß war das Sitzenbleiben des Abgeordneten Liebknecht beim Hoch auf den Kaiser i n der Sitzung vom 6. Dezember 189429 — die Möglichkeit ein, den Abgeordneten von der laufenden Sitzung auszuschließen 30 . Auch die Geschäftsordnung des Reichstages beanstandete Aussage beurteilen, allein i n der Wiederholung einer gerügten Formulierung liegt nicht schon eine Ordnungswidrigkeit. 26 Ritzel/Bücker, Hdb., § 37 A n m . d); Rothaug, Leitungskompetenz, S. 131. Achterberg, Verhandlung, S. 128, w i l l eine K u m u l a t i o n v o n Sach- u n d Ordnungsrufen zulassen. Dies widerspricht eindeutig dem W o r t l a u t des § 37 GeschO. 27 Das Verbot der Aussprache soll K r i t i k am Verhalten des Präsidenten verhindern, Ritzel/Bücker, Hdb., § 39 A n m . 3 a). 28 Vgl. Achterberg, Verhandlung, S. 130: Die Frage, ob durch diese Sanktion „nicht i n den Abgeordnetenstatus eingegriffen w i r d u n d daher ihre verfassungsrechtliche Absicherung erforderlich ist, muß i m m e r h i n gestellt werden u n d bedarf noch der wissenschaftlichen Erforschung". 29 Siehe Sten.Ber. Bd. 138 (9. Legislaturperiode, 3. Session), S. 7, 10, sowie Hubrich, Disciplin, S. 244. 80 § 60 Abs. 3 Satz 1.

I I I . Verfassungswidrige Sanktionen?

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vom 12.12.1922 sah nur einen Ausschluß von der laufenden Sitzung vor; lediglich i m Fall, daß der ausgeschlossene Abgeordnete trotz der Aufforderung des Präsidenten den Saal nicht verließ, war er automatisch für weitere acht, bei wiederholter Weigerung gar für 20 Sitzungstage ausgeschlossen31. Erst die Änderung der Geschäftsordnung des Reichstages vom 11.12.1929 ermächtigte den Präsidenten, einen Abgeordneten bis zu 30 Tage von den Verhandlungen auszuschließen 32 . Angesichts des Streits, ob der Ausschluß eines Abgeordneten gegen dessen verfassungsmäßige Rechte verstieß 33 , läßt sich nicht behaupten, daß das Grundgesetz von einer langen, von breitem Konsens getragenen Tradition dieser Ordnungsmaßnahme ausgehen konnte und sie i n Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG stillschweigend mitgeschrieben hat 3 4 . U m die Grenzen der durch A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG gewährten Ordnungsgewalt zu bestimmen, müssen die verfassungsrechtlichen Prämissen offengelegt werden: Zum einen besitzt der Abgeordnete das Recht, sein A m t auszuüben, zum andern gehört es zum Recht und zur Pflicht des Parlaments, u m seiner Funktionstüchtigkeit w i l l e n ein ordnungsgemäßes Verfahren zu sichern. Etwaige Konflikte müssen durch eine verhältnismäßige Zuordnung der Rechtsgüter gelöst werden 3 5 . Sie setzt eine Klarstellung dessen voraus, was parlamentarische Ordnungs- oder Disziplinargewalt i m Rahmen des Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG meint. Die Geschäftsordnungsautonomie begründet nicht eine allumfassende Disziplinargewalt des Bundestages gegenüber seinen Mitgliedern 3 6 . Die notwendige Disziplin, das von den Abgeordneten geforderte Verhalten, muß sich vielmehr auf den störungsfreien Ablauf der parlamentarischen Verhandlung beziehen 37 . Dies gilt nicht nur für den Tatbestand des 81 § 91 Abs. 1 u n d 2 GeschO RT 1922. Unzutreffend die Darstellung bei Ritzel/Bücker, Hdb., Vorbem. 4 a) (S. 9) zu §§ 36—41. 82 § 91 GeschO RT i. d. F. v o m 11. Dezember 1929, vgl. RT-Drs. IV/1461. 88 Vgl. von Brentano, Rechtsstellung, S. 54 ff.; Hubrich, Disciplin, S. 404 ff., 456 ff.; Schmid , AöR 32 (1914), 439, 522 ff.; gegen einen Ausschluß etwa Seydel, A n n D R 1880, 352, 415; Pereis, Reichstagsrecht, S. 100 f.; Stranz, DJZ 1910, Sp. 572, 574; Werthauer, J W 1912, 834 ff. 84 Vgl. aber Kleinschnittger, Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 102; Nelamischkies, Disziplin, S. 109. Das B V e r f G h ä l t den zeitweiligen Ausschluß v o n Abgeordneten ohne nähere Erläuterung für zulässig, B V e r f G 10, 4. 13; k r i t . hierzu Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 98 Fn. 50. Siehe ferner BayVerfGHE 8, 91, 105 f. 85 Siehe hierzu bereits oben 4. Kap. I I I Β 1. 86 Troßmann/Roll, ParlR, § 18 Rdnr. 2 (mit Hinweis auf Ress, E i n Ehrenkodex für Abgeordnete, unveröff. Manuskript, Saarbrücken 1978). Siehe ferner bereits Pereis, Reichstagsrecht, S. 98 f. A . A . — i m Anschluß an Schmid , AöR 32 (1914), 439, 564 — Nelamischkies, Disziplin, S. 142, 171, sowie offensichtlich Wiese, AöR 101 (1976), 548, 561 ff. (siehe aber auch 562 Fn. 67). 87 Vgl. von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 40 A n m . I I I 2 c; Achterberg, Grundzüge, S. 17; Rothaug, Leitungskompetenz, S. 65 f.; siehe auch schon Hatschek, Parlamentsrecht, S. 210 f.

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8. Kap.: Die Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten

ordnungswidrigen Verhaltens — ein pflichtwidriges Verhalten des Abgeordneten außerhalb der Verhandlung, etwa ein Verstoß gegen die Verhaltensregeln des § 44a AbgG, läßt sich i h m nicht subsumieren —, sondern auch für die Rechtsfolge, die Sanktion: A u f die Geschäftsordnung gestützte Disziplinarmaßnahmen sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie dem Ziel dienen, eine verlorengegangene Ordnung und Disziplin wiederherzustellen 38 . Unter diesem Gesichtspunkt bestehen gegen eine Wortentziehung gem. § 37 GeschO keinerlei Bedenken: Sie ist die einzig mögliche Reaktion, u m die parlamentarische Ordnung zurückzugewinnen. Schutzwürdige Belange des Abgeordneten genießen keinen höheren Rang, zumal der Abgeordnete gezeigt hat, daß er bei der Beratung des Verhandlungsgegenstandes keinen den Regeln entsprechenden Beitrag leisten kann oder w i l l . Zwar greift auch die Wortentziehung i n ein Recht des Abgeordneten ein; i h n trotz wiederholter Ordnungsrufe weitersprechen zu lassen hieße jedoch, auf die Einhaltung der parlamentarischen Ordnung völlig zu verzichten. Auch ein Ausschluß aus der laufenden Sitzung erscheint gerechtfertigt, wenn die Ordnung der Verhandlung auf keine andere A r t und Weise wiederzugewinnen ist. Diese Maßnahme begnügt sich „ m i t einer Fernhaltung des Ausgeschlossenen für eine Zeitdauer, wie sie kürzer und schonender kaum bemessen werden kann, wenn sie noch ein w i r k sames Mittel zur Erreichung des verfassungsmäßigen Zweckes sein und die ordnungsmäßige Fortsetzung der Beratung wenigstens für die Dauer einer Sitzung sichern soll" 3 9 . Doch kann ein Ausschluß von einer Sitzung nur als ultima ratio i n Betracht kommen; gerade hier ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten 40 . Ein Ausschluß auch für weitere Sitzungen schießt hingegen über das Ziel hinaus 4 1 . Allerdings sind hierfür Bedenken i h m gegenüber, die bisweilen mit dem Hinweis auf die Gefahr der Funktionsunfähigkeit des Parlaments bei knappen Mehrheiten erhoben werden 4 2 , nicht ausschlaggebend. Das Problem hat mit knappen Mehrheitsverhältnissen direkt nichts zu tun, sondern w i r d hier nur besonders deutlich. Der einzelne 38 Rothaug, Leitungskompetenz, S. 66; vgl. ferner Troßmann, ParlR, § 22 Rdnr. 5.1: „Der Bundestag hat Disziplinargewalt n u r i n dem Umfang, als es zur Sicherung des geordneten Geschäftsablaufs nötig ist." 39 RGSt 47, 270, 274. 40 Achterberg, Verhandlung, S. 130. Z u m Ausschluß v o n Stadtverordneten nach § 60 Abs. 2 HessGemO siehe V G Frankfurt, N V w Z 1982, 52; vgl. O V G Münster, DVB1. 1973, 646. 41 So bereits von Bar, Das Recht 16 (1912), Sp. 302, 305. 42 RitzeUBücker, Hdb., Vorbem. 4 a) (S. 10 f.) zu §§ 36—41; Troßmann, ParlR, § 42 Rdnr. 12.

I I I . Verfassungswidrige Sanktionen?

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Abgeordnete besitzt das Recht, sein A m t zu versehen, völlig unabhängig davon, ob er zur Regierungsmehrheit oder zur Opposition gehört und wie wichtig i m konkreten Fall seine Stimme ist. Entscheidend ist, daß sich ein Ausschluß für weitere Sitzungen nicht aus dem Gedanken der (präventiven) Sicherung einer störungsfreien Verhandlung rechtfertigen läßt 4 8 ; ob die künftigen Sitzungen von dem Abgeordneten gestört werden, steht gar nicht fest. Vielmehr soll der Abgeordnete durch die Suspendierung seiner Rechte bestraft werden 4 4 . Die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages kann aber für solche (repressiven) Disziplinarstrafen keine Grundlage liefern 4 5 . Ordnungsmaßnahmen sind Reaktionen auf Pflichtverletzungen der Abgeordneten. Neben jenen Sanktionen, die, gestützt auf A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG, den störungsfreien parlamentarischen Verhandlungsablauf sichern sollen, sind solche denkbar, welche die Verletzung von Pflichten ahnden, die i n A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 GG wurzeln 4 6 . Die Abgeordnetenpflichten und die möglichen Konsequenzen eines Verstoßes i n einem Gesetz zu verankern, das die rechtliche Stellung des Abgeordneten nach A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert, verdeutlicht die Verbindung zu dieser verfassungsrechtlichen Grundsatznorm und erscheint sachnäher und angemessener als eine interpretatorische Überfrachtung der Autonomie des Bundestages, sich eine Verfahrensordnung zu geben 4 7 . A u f diesem bislang vernachlässigten Verfassungsauftrag des A r t . 38 Abs. 3 GG beruht § 44a AbgG, der den Bundestag zum Erlaß von Verhaltensregeln verpflichtet 48 . Andere gesetzliche Regelungen existie43 Vgl. aber Nelamischkies, Disziplin, S. 108 f., der die über einen Sitzungstag hinausgehende Ausschließung für unabdingbar notwendig hält, u m ein handlungsfähiges Parlament zu gewährleisten. Die Ausschließung dürfe aber das Teilnahmerecht des Abgeordneten nicht i n seinem Wesen beeinträchtigen. Eine solche Beeinträchtigung sieht Nelamischkies, S. 110, bei einem Ausschluß von i m Höchstmaß 60 Sitzungstagen, wie er zuletzt i m Reichstag der W e i marer Republik vorgesehen war, für gegeben an, nicht jedoch bei der Regelung des Bundestages, die den Ausschluß auf 30 Sitzungstage begrenzt. 44 V o n daher ist es konsequent, für Disziplinarmaßnahmen ein Verschulden des Abgeordneten vorauszusetzen, Ritzel!Bücker, Hdb., Vorbem. 1 c) (S. 2) zu §§ 36—41. 45 A l s Disziplinarmaßnahme eine finanzielle Strafe wegen A r t . 48 Abs. 3 GG für unzulässig, die Suspendierung des Rechts auf Ausübung des Abgeordnetenmandats aber für zulässig zu halten — so K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 73; siehe aber auch Wiese, AöR 101 (1976), 548, 570 f. — offenbart einen schwer nachvollziehbaren Wertungswiderspruch. 4β Daß sich der Verfassungsauftrag des A r t . 38 Abs. 3 GG auf den gesamten A r t . 38 Abs. 1 GG erstreckt, betont Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 71; siehe bereits oben 5. Kap. Fn. 144. 47 Siehe Troßmann!Roll, ParlR, § 18 Rdnr. 2. 48 Z u r Frage, ob es zulässig ist, die Verhaltensregeln nicht als Gesetz, sondern als Parlamentsbeschluß zu erlassen, siehe Troßmann/Roll, ParlR, § 18 Rdnr. 4.

16 Abmeier

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8 Kap.: Die Ordnungsgewalt des Bundestagspräsidenten

ren nicht 4 9 . Disziplinarische Maßnahmen, die auf ihnen basieren, müßten gleichfalls das Recht des Abgeordneten auf Ausübung seiner Kompetenzen beachten. Behutsamkeit bei der Konkretisierung der Pflichten 50 und strikte Beachtung des Übermaßverbots bei etwaigen Sanktionen wären am Platze. Da die zeitweilige oder gar dauernde 51 Ausschließung eines Abgeordneten die gewählte Zusammensetzung des Parlaments verändert und das schärfste Sanktionsmittel gegen den einzelnen Abgeordneten darstellt, können nur Pflichtverstöße, die m i t einer Erschütterung des Vertrauens i n die Integrität des parlamentarischen Systems einhergehen und eine „Selbstreinigung" des Parlaments 52 verlangen, solche Sanktionen legitimieren. Unabdingbar wäre dabei ein Verfahren, das rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügt; was dem Beamten recht ist, muß dem Abgeordneten schon lange billig sein 53 .

49 F ü r eine K o d i f i k a t i o n des Abgeordnetenverhältnisses nachhaltig Achterberg, DVB1. 1974, 693, 706 f.; ders., DÖV 1975, 833, 842. 50 Sehr zurückhaltend zu Pflichten des Abgeordneten Köttgen, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 195, 206; siehe hierzu aber Becher, Rechtsstellung, S. 48. 51 Die dauernde Ausschließung entspricht i n ihrer W i r k u n g für den betroffenen Abgeordneten dem Mandatsverlust gem. A r t . 41 Abs. 1 Satz 1 GG. 52 Vgl. Wiese, AöR 101 (1976), 548, 565 f., m i t Hinweis auf A r t . 85 Abs. 1 L V Bremen, A r t . 13 Abs. 2 Hamb Verf. 53 Wiese, AöR 101 (1976), 548, 573, empfiehlt, die Verfassungsgerichte auf A n t r a g einer qualifizierten Parlamentsminderheit über den Mandatsverlust entscheiden zu lassen — eine Lösung, die bei seiner Prämisse v o n der u m fassenden Disziplinargewalt des Parlaments überrascht u n d m i t A r t . 41 Abs. 1 Satz 2 GG schwerlich zu vereinbaren wäre.

Neuntes Kapitel

Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das Bundesverfassungsgericht Die Untersuchung hat gezeigt, daß die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten sehr viel mehr (verfassungs-)rechtlichen Zündstoff enthalten, als es das ruhige Bonner Alltagsklima vermuten läßt 1 . Aus diesem Grunde erscheint es angebracht, abschließend auf die Wege einzugehen, die der Abgeordnete beschreiten kann, u m i m Konfliktsfall seine Rechte zu behaupten. Den Juristen interessiert hierbei naturgemäß insbesondere die Frage, inwieweit sich der Abgeordnete der Hilfe der dritten Gewalt bedienen kann. Doch seien andere Möglichkeiten, Konflikte zu vermeiden oder zu entschärfen, wenigstens kurz erwähnt: etwa die parlamentsinterne Kontrolle ζ. B. von Ordnungsmaßnahmen 2 oder die informelle Bereinigung von Geschäftsordnungskontroversen i m Ältestenrat 3 . Auch kann ein ausgeprägteres Problembewußtsein i m Parlament und i n der Öffentlichkeit aufkommende Streitfälle rechtzeitig lösen helfen. Soll über das Bestehen oder Nichtbestehen parlamentarischer Befugnisse des Bundestagsabgeordneten Recht gesprochen werden, so kommt hierfür als zuständiges Gericht nur das BVerfG i n Betracht 4 . Bislang hat es nur sehr wenige Verfahren u m Befugnisse des einzelnen Abgeordneten gegeben, was Sendler mit Blick auf die sogenannten Kommunalverfassungsstreitigkeiten zu der Bemerkung veranlaßt, „gottlob (seien) einzelne Mitglieder des Bundestages oder von Landtagen noch nicht oder nur selten auf die Idee verfallen, ihre politischen Meinungsverschiedenheiten i n rechtliches Gewand zu kleiden und vor Gericht i n so exzessiver Weise fortzusetzen, wie das bei den Verwaltungsgerichten 1 Der Einzug neuer, „alternativer" Parteien ins Parlament dürfte zu einem Klimawechsel u n d zu einem Anwachsen der verfassungsrechtlichen u n d verfassungsgerichtlichen Streitigkeiten führen. 2 Siehe § 39 GeschO. 3 Vgl. Rothaug, Leitungskompetenz, S. 154. 4 Z u m Begriff der verfassungsrechtlichen Streitigkeit i n § 40 Abs. 1 VwGO, die den Verwaltungsrechtsweg ausschließt (— ohne damit automatisch den Weg zum Verfassungsgericht zu öffnen), siehe Eyermann/Fröhler, V w G O , § 40 Rdnr. 61 ff.; Kopp, V w G O , § 40 Rdnr. 32.

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244 9. Kap.: Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das BVerfG

der Fall (sei)" 5 . Eine solche negative Bewertung von Organstreitigkeiten w i r d den juristischen Problemen, die sich i m innerparlamentarischen Raum ergeben, wohl kaum gerecht 6 .

I . D i e Zulässigkeit der Organklage gem. A r t . 93 Abs. 1 N r . 1 G G

Um seine Befugnisse zu verteidigen, steht dem Abgeordneten die Möglichkeit eines Organstreits gem. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG offen. Der Abgeordnete ist i m Organstreitverfahren parteifähig 7 , da er m i t eigenen Rechten ausgestatteter anderer Beteiligter i m Sinne des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG 8 bzw. m i t eigenen Rechten ausgestattetes Teil des Organs Bundestag i m Sinne des § 63 BVerfGG ist 9 . Probleme hinsichtlich der Zulässigkeit eines Organstreits entstehen aber dann, wenn der Antragsteller i m Zeitpunkt der Entscheidung nicht mehr Abgeordneter ist. Nach der lapidaren, nicht näher begründeten Erklärung des BVerfG genügt es allerdings für die Parteifähigkeit des Antragstellers, daß dieser zu dem Zeitpunkt, i n dem er den Verfassungsstreit anhängig machte, Abgeordneter war 1 0 . Demgegenüber betont Jekewitz den Einfluß des Endes der Wahlperiode auf Verfahren vor dem BVerfG 1 1 . Das Erlöschen der Legitimation der Organwalterschaft beende die konkrete Fähigkeit des gesamten Organs wie der einzelnen Träger, die Verletzung eigener oder prozeßstandschaftlich wahrgenommener Rechte verfassungsgerichtlich geltend zu machen; das Verfahren werde unzulässig 12 . Dieses Ergebnis befriedigt nicht. Es ist allerdings i n sich konsequent, wenn man den Grundsatz der Diskontinuität 1 3 extensiv 5 Sendler, DVB1. 1982, 923, 931. « A l s v o m B V e r f G entschiedene Beispiele f ü h r t Sendler, ebd., BVerfGE 10, 4; 60, 319; 60, 374, an — die beiden letzten Entscheidungen m i t dem Lob an das Gericht, es wisse sich gegen eine ähnliche E n t w i c k l u n g w i e bei den V e r waltungsgerichten zu wehren. 7 BVerfGE 2, 143, 164; 10, 4, 10 f.; 60, 374, 378 (für Bundestagsabgeordnete); 4, 144,148; 6, 445, 448; 32, 157, 162 (für Landtagsabgeordnete). 8 Aus der Literatur: Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 117; Lechner, BVerfGG, § 13 Ziff. 5, A n m . 1 3 d) bb); Goessl, Organstreitigkeiten, S. 126 f. 9 Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 63 Rdnr. 10. 10 BVerfGE 4, 144, 152; zust. Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Ulsamer, BVerfGG, § 63 Rdnr. 10. 11 Jekewitz, D Ö V 1976, 657, 660, sowie jüngst DÖV 1984, 187, 195 f. Jekewitz geht jedoch auf BVerfGE 4, 144, 152, m i t keinem W o r t ein. 12 Jekewitz, DÖV 1976, 657, 660; zust. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 5. 65. 13 Hierzu umfassend Jekewitz, Diskontinuität. K r i t i s c h zur herrschenden Diskontinuitätslehre K . Müller, DÖV 1965, 505 ff.; hiergegen Scheuner, DÖV 1965, 510 ff. Siehe ferner Kretschmer, in: B K , A r t . 39 (Zweitbearb.) Rdnr. 10 f

I. Die Zulässigkeit der Organklage gem. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG

245

anwendet und die Funktion des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ausschließlich i n der konkreten Streitentscheidung erblickt. Die Entscheidung des BVerfG i m Organstreitverfahren dient aber nicht nur der Regelung eines konkreten Streitfalls, sondern auch — nach Ansicht derjenigen, die die Zuständigkeit gem. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als prinzipale Verfassungsauslegung verstehen 14 , sogar ausschließlich — der Feststellung objektiven Verfassungsrechts. Sie darf nicht losgelöst von einem konkreten Streit ergehen 16 und muß Rechte und Pflichten der Beteiligten klären. Dem BVerfG ist es aber nicht untersagt, von dem konkreten Amtswalter zu abstrahieren und den Streit auch dann zu entscheiden, wenn der Antragsteller seine Amtswaltereigenschaft verloren hat. I n Parallele zur Diskussion u m die objektive Funktion der Verfassungsbeschwerde 16 ließe sich hier erst recht — beim Organstreit w i r d nicht über Individualrechte entschieden — von einer objektiven Funktion des Organstreits sprechen 17 . I m Ergebnis ist daher dem BVerfG i n seiner Auffassung zuzustimmen, daß es genüge, wenn die Parteifähigkeit i m Zeitpunkt der Anhängigkeit des Verfassungsstreits gegeben sei 18 . Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag des Abgeordneten nur zulässig, wenn er geltend machen kann, daß er (oder das Organ, dem er angehört 19 ) durch eine Maßnahme oder ein Unterlassen des Antragsgegners i n seinen i h m durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten 20 verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Hinsichtlich der — möglicherweise verletzten — Rechte des Abgeordneten entstehen Probleme daraus, daß sie i n etlichen Bereichen der Verfassung nicht ohne weiteres entnommen werden können und daß die Verfassung sie 14

760. 15

So vor allem Goessl, Organstreitigkeiten, S. 33 ff.; zust. Jesch, D Ö V 1961,

Den Charakter einer konkreten Streitentscheidung betont die heute herrschende Meinung, vgl. Stern, i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 77 m. w. N. 18 Hierzu Fröhlinger, Die Erledigung der Verfassungsbeschwerde, S. 199 ff.; E. Klein, DÖV 1982, 797 ff. 17 F ü r eine solche objektive F u n k t i o n des Organstreits lassen sich auch anführen: BVerfGE 1, 372, 379; 20, 134, 141; 24, 299, 300. Vgl. auch Lorenz, in: B V e r f G u n d GG I, S. 225, 257. 18 Siehe auch Habdank, Rechtsstellung, S. 216 ff., 227. 19 Einer Prozeßstandschaft des Abgeordneten f ü r den Bundestag als Gesamtorgan k o m m t angesichts der umfassenden eigenen Mitwirkungsrechte des Abgeordneten (siehe aber die sehr restriktive Auffassung des B V e r f G zu den Rechten des Abgeordneten der Bremer Bürgerschaft, BVerfGE 60, 319, 324 ff. — hierzu Röper, Z P a r l 1982, 304 ff. —; BVerfGE 62, 194, 201 f.) keine Bedeutung zu; auf den Meinungsstreit i m Zusammenhang m i t jener Regel u n g sei daher nicht näher eingegangen, vgl. n u r BVerfGE 2, 143, 165 f.; 60, 319, 325; Stern,, i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 161; Lorenz, in: BVerfG u n d GG I , S. 225, 253. 20 Z u r sprachlichen Ungenauigkeit des Wörtchens „und" siehe Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 64 Rdnr. 7.

246 9. Kap.: Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das B V e r f G

häufig nicht exakt festlegt, sondern die Konkretisierung i n einem näher zu bestimmenden Rahmen dem Geschäftsordnungsgeber überläßt. Es kann nicht Aufgabe der Zulässigkeitsprüfung sein, i n eine minutiöse Auseinandersetzung u m diesen verfassungsrechtlichen Rahmen einzusteigen. Dies ist vielmehr eine Frage der Begründetheit 2 1 . Daher kann das „Geltendmachen" des § 64 Abs. 1 BVerfGG nicht i m Sinne einer schlüssigen Behauptung eines grundgesetzlichen Rechts verstanden werden 2 2 , sondern es muß genügen, daß die Möglichkeit einer Rechtsverletzung gegeben ist 2 3 . Genügt für das Geltendmachen die Möglichkeit, daß die betreffenden Rechte bestehen und gerade dem Antragsteller zustehen 24 , so erscheint kaum ein Fall denkbar, i n dem der Antrag eines Abgeordneten wegen Fehlens eines (möglicherweise verletzten) Rechts scheitert. Das „Recht, unmittelbar am Verfassungsleben teilzuhaben" 2 5 , ist von solcher Allgemeinheit und Konkretisierungsbedürftigkeit, daß kaum eine Situation vorstellbar ist, bei der es als Angriffsobjekt ausscheidet. Aus gleichem Grund erscheint — zumindest für den Abgeordneten — auch die Diskussion u m die Frage, ob es für die Zulässigkeit eines Antrags ausreicht, daß von der Geschäftsordnung gewährte Befugnisse verletzt seien 26 , überflüssig. Wohl bei kaum einer i n der Geschäftsordnung geregelten Befugnis ist es ausgeschlossen, daß sie das verfassungsrechtliche Mitwirkungsrecht des Abgeordneten konkretisiert. Ein Antrag ist dann als unzulässig abzuweisen, wenn die Maßnahme oder das Unterlassen des Antragsgegners ein Recht des Abgeordneten überhaupt nicht verletzt oder unmittelbar gefährdet haben kann. Dies w i r d gewöhnlich damit umschrieben, daß die beanstandete Maßnahme Rechtserheblichkeit besitzen muß 2 7 . Doch genügt es für die Zulässigkeit des Antrags, wenn die Möglichkeit einer Gefährdung der Rechtsposition des Antragstellers besteht. Rechtserheblichkeit kann keinesfalls mit Rechtswirksamkeit gleichgesetzt werden. I n den Fällen, i n denen die Rechtswirksamkeit von der Verfassungsmäßigkeit abhängt, wäre näm21

A. A. Goessl, Organstreitigkeiten, S. 202 f., 207, für den die Rechts- und Pflichtverletzung (bzw. -gefährdung) i m Falle der Verfassungswidrigkeit der Maßnahme oder Unterlassung zur Zulässigkeit des Antrags gehört. 22 So aber Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 64 Rdnr. 4; i n diesem Sinn auch — i n bezug auf § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG — BVerfGE 62, 194, 201. 23 BVerfGE 57, 1, 5; Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 151 Fn. 18; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, S. 63. Eine Vermengung von Zulässigkeits- u n d Begründetheitsebene findet sich bei StGH Bremen, DVB1. 1971, 659 f. — Z u m Parallelproblem i m Rahmen des § 42 Abs. 2 V w G O siehe Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 98 ff. 24 Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, S. 63. 25 BVerfGE 4, 144, 149. 26 Siehe Goessl, Organstreitigkeiten, S. 61; Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 173. 27 BVerfGE 60, 374, 381; Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 173.

I I . Verfassungsbeschwerde durch den Abgeordneten?

247

lieh allein derjenige Antrag zulässig, der kurz darauf als unbegründet abzuweisen wäre 2 8 . Auch ein Verhalten, das nur faktisch Rechte eines anderen Organs beeinträchtigt, reicht aus, u m die für den Antrag notwendige Möglichkeit der Verletzung oder Gefährdung von Organrechten darzutun 2 9 . Als Antragsgegner kommen i n erster Linie der Bundestag als ganzer oder der Bundestagspräsident i n Frage. Möglich sind aber auch andere Antragsgegner, etwa die eigene Fraktion 3 0 oder, folgt man der umstrittenen Rechtsprechung zur Parteifähigkeit der Parteien 3 1 , die eigene Partei 3 2 . Die Maßnahme, gegen die sich der Abgeordnete wendet, kann auch i m Erlaß einer bestimmten Geschäftsordnungsnorm liegen 3 8 , so daß dem Abgeordneten, obwohl er keine abstrakte Normenkontrolle anstrengen kann 3 4 , die Möglichkeit gegeben ist, eine i h m ungünstige Geschäftsordnungsbestimmung überprüfen zu lassen 35 . Eine inzidente Kontrolle der Geschäftsordnung findet statt, wenn der Abgeordnete gegen eine auf die Geschäftsordnung gestützte Maßnahme vorgeht. I I . Verfassungsbeschwerde durch den Abgeordneten?

Nach ständiger Rechtsprechung können Abgeordnete die mit ihrem verfassungsrechtlichen Status verbundenen Rechte nur i m Organstreit und nicht mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen 36 . Auch wenn 28

Stern, ebd. Vgl. Bachof, AöR 79 (1953/54), 107, 121. Ebenso Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 173; Lorenz, in: B V e r f G u n d G G I , S. 225, 240. Siehe aber demgegenüber bereits BVerfGE 2, 143, 168, u n d zuletzt BVerfGE 60, 374, 381. 80 Vgl. Weiler, Z P a r l 1973, 525, 533. 81 BVerfGE 1, 208, 235; 4, 27, 30 f., 43, 142, 148 f.; 44, 125, 136 f. Hierzu: Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 139 f.; Henke, in: B K , A r t . 21 (Zweitbearb.) Rdnr. 29; ders., Parteien, S. 276 ff.; WeiZer, ZParl 1973, 525 ff. 82 Vgl. Lorenz, in: B V e r f G u n d GG I, S. 225, 250 Fn. 176. 83 Z u m Erlaß eines Gesetzes als angegriffene Maßnahme vgl. Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 174. 84 Z w a r k o m m t i m Verfahren nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch die Geschäftsordnung als Prüfungsgegenstand i n Betracht (Stern, in: B K , A r t . 93 [Zweitbearb.] Rdnr. 229; a. A . K. F. Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 165), doch gehört der einzelne Abgeordnete nicht zum Kreis der Antragsberechtigten: Neben der Bundes- u n d jeder Landesregierung steht die Befugnis, eine abstrakte Normenkontrolle zu beantragen, n u r einem D r i t t e l des Bundestages zu. (Für die Berücksichtigung der Berliner Abgeordneten bei der Berechnung dieses Drittels: Stern, in: B K , A r t . 93 [Zweitbearb.] Rdnr. 214; Leibholz tRupprectit, BVerfGG, § 76 A n m . 1; Drath, in: Fs. zum 41. DJT, S. 79, 80; a. A . Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 76 Rdnr. 48. 85 V o r allem hier ist die Frist des § 64 Abs. 3 B V e r f G G (6 Monate) zu beachten. 29

248 9. Kap.: Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das B V e r f G

man wie hier der Ansicht folgt, daß der Abgeordnete ein staatliches A m t bekleidet 3 7 , enthält die zitierte Rechtsprechung Probleme, auf die sie bislang nicht näher eingegangen ist. Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde ist dann relativ unproblematisch, wenn der Streit u m die Frage geht, welche Befugnisse mit dem Abgeordnetenamt verbunden sind. Soweit der Abgeordnete eine solche umstrittene Befugnis wahrnehmen w i l l , handelt er als Inhaber eines staatlichen Amtes und übt keine Grundrechte aus, so daß die Verfassungsbeschwerde, die die Individualrechte des Bürgers schützen w i l l , von vornherein nicht paßt. Dem steht nicht entgegen, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG als rügefähig auch die i n A r t . 38 GG enthaltenen Rechte aufführen. Die Aufzählung dieser Vorschrift behält auch dann ihren Sinn, wenn mit der Verfassungsbeschwerde nur die Rechte verteidigt werden können, die Art. 38 GG dem Staatsbürger 8 8 , nicht auch die, die er dem Teil eines staatlichen Organs gewährt 3 9 . Da der Abgeordnete als Abgeordneter kein Grundrechtsträger ist 4 0 , scheidet auch eine Berufung etwa auf A r t . 3 GG — was eine zulässige Verfassungsbeschwerde zur Konsequenz hätte — aus 41 . „Jedermann" i. S. d. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4a GG ist nur derjenige, der Träger eines der i n dieser Bestimmung genannten Rechte sein kann 4 2 . Nimmt der Abgeordnete seine Befugnisse i m Parlament wahr, so ist er nicht „jedermann" i m Sinne dieser Vorschrift 4 3 . Seine Verfassungsbeschwerde ist daher unzulässig. Läßt sich insoweit noch eine recht klare Abgrenzung zwischen Organstreit und Verfassungsbeschwerde ziehen, so w i r d dies dann schwieriger, 36 St. Rspr., siehe BVerfGE 6, 445, 448; 32, 157, 162; 40, 296, 308 f.; 43, 142, 148 f. — Aus der L i t e r a t u r siehe Stern, i n : B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 186; Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 64 Rdnr. 30; Goessl, Organstreitigkeiten, S. 226. 37 Siehe oben 2. Kap. I A 1; grundsätzlich anders Strunk, DVB1. 1977, 615 f. 38 Z u m aktiven u n d passiven Wahlrecht siehe Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 29 ff. 39 Vgl. Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 661, 668. Strunk, DVB1. 1977, 615, 616, spricht sich hingegen dafür aus, „den Abgeordnetenstatus gerade auch als eine eigene ,staatsabwehrende', verfassungsprozessual m i t der Verfassungsbeschwerde rügefähige Grundrechtsposition gegenüber dem Staatsorgan ,Parlament' zu qualifizieren". 40 Siehe oben 2. Kap. bei Fn. 55. 41 Vgl. aber Strunk, DVB1. 1977, 615, 617; sowie BayVerfGHE 29, 62, 84, der eine auf eine Verletzung der Chancengleichheit gestützte Popularklage v o n Abgeordneten des Landestages gegen eine Geschäftsordnungsbestimmung zuläßt; k r i t . hierzu R. Schmidt, in: Fs. f. v o n der Heydte, 2. Halbbd., S. 1179, 1182 Fn. 20. 42 Vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 20. 43 Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 661, 668.

I I . Verfassungsbeschwerde durch den Abgeordneten?

249

wenn nicht eine Amtskompetenz, sondern ein subjektives Recht des A b geordneten als Amtswalter i m Streit steht. Gehört zum passiven Wahlrecht auch das Recht, das A m t zu versehen und Abgeordneter zu bleiben 4 4 , so liegt es eigentlich nahe, i n den Fällen, i n denen es u m diese Rechte und nicht u m bestimmte mit dem A m t verbundene Befugnisse geht 4 5 , eine Verfassungsbeschwerde für möglich zu halten. Der Verlust des Mandats 4 6 beim Verbot der Partei 4 7 , der der Abgeordnete angehört, beeinträchtigt nicht die Kompetenz des Abgeordneten, sondern das Recht des Gewählten, sein A m t wahrzunehmen 48 . Ebenso ging es beim Verfassungsstreit u m die vorzeitige Auflösung des Bundestages nicht u m die Rechte des Abgeordneten(amtes) als Teil des Organs Bundestag, das durch die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nicht untergeht 4 9 , sondern u m das Recht des Abgeordneten als Amtswalter, Abgeordneter zu bleiben und nur auf verfassungsmäßigem Wege sein Mandat vor Ablauf der vollen Wahlperiode aufgeben zu müssen 50 . Das BVerfG h i l f t sich hier mit der Feststellung, wenn der Abgeordnete jedes Recht, das mit seinem Status verbunden sei, geltend machen könne, gelte dies erst recht, wenn es u m den Status selbst gehe 51 . Doch kann auch dieses argumentum a fortiori 5 2 nicht verdecken, daß hier zwei verschiedene Ebenen berührt sind: Wenn über Kompetenzen des Abgeordneten i m Organstreit gestritten werden kann, folgt daraus noch lange nicht, daß 44

Siehe Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 29, sowie oben 2. Kap. bei u n d i n Fn. 58. 45 Das Recht auf Ausübung des Amtes k a n n jedoch nicht eine Amtsbefugnis i n ein subjektives Recht des Amtsverwalters verwandeln; infolgedessen scheidet hier eine Verfassungsbeschwerde aus; siehe bereits oben 2. Kap. I A 2 b. 46 Z u r Mandatsaberkennung i m Wahlprüfungsverfahren u n d ihrer verfassungsgerichtlichen Überprüfung siehe A r t . 41 Abs. 1 u n d 2, A r t . 93 Abs. 1 Nr. 5 GG; Rechenberg, i n : B K , A r t . 41 (Zweitbearb.) Rdnr. 46 ff., 53. 47 Nach BVerfGE 2, 1, 74, ergibt sich der Mandatsverlust zwingend aus der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei (siehe auch BVerfGE 5, 85, 392). Auch die gesetzliche Einführung des Mandatsverlusts bei Parteiverbot (§ 46 Abs. 1 Nr. 5 BWahlG) hat die verfassungsrechtlichen Bedenken h i e r gegen nicht verstummen lassen, siehe n u r Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, A r t . 38 Rdnr. 28, sowie jüngst Kleffmann, Rechtsstellung, S. 175 ff. (vgl. aber auch Stern, StaatsR I, S. 212, für den die Bedenken weitgehend bedeutungslos geworden sind, sowie Badura, in: B K , A r t . 38 [Zweitbearb.] Rdnr. 82 m. w. N.). 48 Z u r Zulässigkeit des Organstreits u n d zum Ausschluß der Verfassungsbeschwerde siehe aber BVerfGE 6, 445, 448 f. 49 Z u r Organkontinuität siehe Kretschmer, in: B K , A r t . 39 (Zweitbearb.) Rdnr. 10. 50 Gleichwohl wurde die Zulässigkeit des Organstreits einhellig bejaht, siehe BVerfGE 62, 1, 31 f.; Schenke, N J W 1982, 2521, 2526; Zeh, Der Staat 22 (1983), 1, 19; Achterberg, DVB1. 1983, 477, 479 f. 51 BVerfGE 62, 1, 32. 52 Kritisch zu i h m auch Achterberg, DVB1.1983, 477, 480, der sich dagegen wendet, Status u n d Recht i n ein Verhältnis des M e h r oder Weniger zu bringen.

250 9. Kap.: Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das B V e r f G

dieses Verfahren auch für die Frage, ob ein Abgeordneter weiterhin sein A m t versehen kann, gegeben ist. I n den erwähnten Fällen wie auch bei Sanktionen gegen Ordnungswidrigkeiten, die den Abgeordneten persönlich 53 und nicht die Kompetenz des Abgeordnetenamtes berühren, ist nicht zu leugnen, daß subjektive Rechte des Abgeordneten betroffen sind. Prozessual bieten sich folgende Konsequenzen daraus an: Entweder man führt die Trennung zwischen Kompetenzen des Abgeordnetenamtes und subjektiven Rechten des Abgeordneten als Amtswalter strikt durch und stellt für jene den Organstreit, für diese — soweit sie unter die Rechte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG fallen — die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung, oder man öffnet A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG auch für subjektive Rechte des Amtswalters und erkennt diesem Verfahren dann einen Vorrang vor der Verfassungsbeschwerde zu. Die zweite Lösung liegt unausgesprochen — der vage Begriff des Status des Abgeordneten verdeckt die Probleme — der Rechtsprechung des BVerfG zugrunde. Ohne Zweifel ist etwa der Diätenanspruch des A r t . 48 Abs. 3 GG ein subjektives Recht des Amtswalters und keine Kompetenz des Abgeordnetenamtes. Gleichwohl läßt das BVerfG bei einem Streit u m den Entschädigungsanspruch das Verfahren nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zu 5 4 . Diese Erstreckung des Organstreits auf Rechte des Organ(teil)walters kommt dem Abgeordneten insofern zugute, als damit auch jene subjektiven Rechte, die wegen der abschließenden Aufzählung i n A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4a GG mit einer Verfassungsbeschwerde nicht verteidigt werden können, verfassungsrechtlichen Schutz genießen 55 . Demgegenüber dürfte es nicht allzu sehr ins Gewicht fallen, daß das BVerfG bei einer Verfassungsbeschwerde die angegriffene Entscheidung oder das Gesetz kassieren (§ 95 Abs. 2 und 3 BVerfGG), hingegen i m Verfahren nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nur die Verfassungswidrigkeit der beanstandeten Maßnahme oder Unterlassung feststellen kann (§ 67 BVerfGG). Den Anwendungsbereich des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG auf subjektive Rechte des Abgeordneten zu erstrecken führt zu angesichts der engen Verbindung der Amtsbefugnisse mit jenen subjektiven Rechten sinnvollen und praktikablen Ergebnissen und läßt sich mit dem Wortlaut der Vorschrift zwanglos vereinbaren 5 6 , da 53

Siehe oben 8. Kap. I I I . BVerfGE 4, 144, 151; zust. Giese, AöR 81 (1956), 104, 106; abl. W. Meyer, in: von Münch, G G - K I I I , 1. Aufl., A r t . 93 Rdnr. 31 (der ausdrückliche H i n weis fehlt i n der 2. Aufl.). 55 Dies konzediert auch Strunk, DVB1. 1977, 615, 617. 56 Dies räumt auch Goessl, Organstreitigkeiten, S. 67, ein, für den jedoch eine als „Statusstreit" bezeichnete Streitigkeit über den Bestand persönlicher Rechts- u n d Pflichtstellungen oder -inhaberschaften nicht unter A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG fällt. M

I I I . Der Kontrollmaßstab des Bundesverfassungsgerichts

251

diese nur vage von mit eigenen Rechten ausgestatteten Beteiligten spricht und den Begriff des Organstreits nicht gebraucht. Können aber die von der Verfassung gewährten subjektiven Rechte des Abgeordneten m i t Hilfe des Verfahrens nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG geschützt werden 5 7 , so liegt es nahe, einen doppelten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz zu vermeiden und jene Norm als die speziellere anzusehen, die i n ihrem Anwendungsbereich die Verfassungsbeschwerde nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4a GG verdrängt. I m Ergebnis kann also dem BVerfG mit seiner weiten Anwendung des „Organstreits" auf jedes m i t dem (umfassend verstandenen) Status des Abgeordneten verbundene Recht 58 zugestimmt werden.

I I I . Der Kontrollmaßstab des Bundesverfassungsgerichts Prüfungsmaßstab für das BVerfG bilden i m Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG allein die Vorschriften des Grundgesetzes, nicht auch bloß materielles Verfassungsrecht 50 . Kann i m Rahmen der Zulässigkeit des Organstreits offen bleiben, ob ein Recht des Antragstellers, die Grundgesetzwidrigkeit der Maßnahme des Antragsgegners unterstellt, tatsächlich verletzt ist, so ergibt sich u. U. die Situation, daß eine Maßnahme einer Bestimmung des Grundgesetzes zuwiderläuft, ohne zugleich Rechte des Antragstellers zu verletzen 60 . A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und insbesondere § 67 Abs. 1 BVerfGG scheinen nicht auszuschließen, daß auch i m Rahmen der Begründetheit nicht definitiv über eine Verletzung der Rechte des Antragstellers entschieden wird, wenn die Maßnahme des Antragsgegners ohnedies gegen eine ( = irgendeine) Bestimmung des Grundgesetzes verstößt 61 . Diese unbefriedigende Konsequenz w i r d vermieden, wenn § 67 Satz 1 BVerfGG nur solche Grundgesetzbestimmungen meint, die Rechte des Antragstellers begründen, 57 Siehe auch von Mangoldt/Klein, GG, A r t . 38 A n m . I V 1; ferner Steiger, Organisatorische Grundlagen, S. 78, für den die persönlichen Rechte aus der Rechtsstellung als Organwalter, die er i m Statusverhältnis zusammenfaßt (S. 76), „jedenfalls zum Teil, ebenfalls i m Organstreitverfahren geltend gemacht (werden), da sie zur Rechtsstellung des Organwalters i. a. gehören". — A . A. W. Meyer, in: von Münch, G G - K I I I , A r t . 93 Rdnr. 31 (besonders deutlich i n der 1. Aufl.). 58 So zuletzt BVerfGE 62, 1 (Ls. 1). 59 Verfassungspolitische Bedenken hiergegen bei Goessl, Organstreitigkeiten, S. 188 f. 60 Lorenz, in: B V e r f G u n d GG I, S. 225, 258, negiert eine solche Möglichkeit. Für i h n u r t e i l t eine Entscheidung über die Verletzung des objektiven Verfassungsrechts zugleich immer über die Integrität der Organrechte. 61 So Goessl, Organstreitigkeiten, S. 190. Z u beachten ist dabei jedoch, daß Goessl an die Zulässigkeit des Antrags schärfere Anforderungen stellt, siehe oben Fn. 21.

252 9. Kap.: Die Wahrung der Rechte des Abgeordneten durch das B V e r f G

das Gericht die Maßnahme also nicht am gesamten Grundgesetz zu messen hat 6 2 . Lediglich aus dem Gesichtspunkt der objektiven Funktion des Organstreits mag das BVerfG berechtigt sein, auch andere grundgesetzliche Normen heranzuziehen. Näher einzugehen ist abschließend auf den Fragenkomplex, der mit den Begriffen Regelungs- und Kontrolldichte umschrieben ist. Der einzelne Abgeordnete erhielte dann keinen vollen Schutz seiner Rechte durch das BVerfG, wenn das Gericht bestimmte Maßnahmen des A n tragsgegners nicht (voll) nachprüfen dürfte. Es ergäbe sich daraus eine verfassungsrechtliche Verpflichtung etwa des Bundestages, die Rechte des Abgeordneten zu wahren, ohne daß dieser Verpflichtung eine ebenso weit reichende Kontrollkompetenz des BVerfG entspräche. Der Inhalt der verfassungsrechtlichen Normierung wäre nicht gleichbedeutend mit dem Umfang verfassungsgerichtlicher Kontrolle 6 3 . Ohne Zweifel erfüllen Grundgesetznormen für die Akteure staatlicher Politik (hier: den Geschäftsordnungsgeber) und für das BVerfG unterschiedliche Funktionen. „Als Handlungsnormen geben sie den Aktionsrahmen für zu treffende Entscheidungen, als Kontrollnormen sind sie Prüfungsmaßstab für getroffene Entscheidungen 64 ." Diese unterschiedliche Funktion schließt aber nicht aus, daß die (ein und dieselbe) Norm denselben Inhalt hat. Ein und derselbe Norminhalt kann sowohl den Rahmen für zu treffende Entscheidungen liefern als auch als Kontrollmaßstab für getroffene Entscheidungen dienen. Die Kontrolldichte des BVerfG hat m i t dem vielbeschworenen Konflikt zwischen den unterschiedlichen Funktionen von Gesetzgeber und BVerfG primär nichts zu tun, sondern ergibt sich aus dem Grundgesetz selbst 65 . Ist die grundgesetzliche Regelungsdichte gering, was festzustellen letztlich dem BVerfG obliegt 6 6 , ist der Gesetz(Geschäftsordnungs-)geber freier; seine von i h m i m Rahmen der Verfassung getroffene Entscheidung kann das BVerfG nicht durch eine eigene Entscheidung ersetzen 67 . Ein unterschiedlicher Umfang verfas62 Stern, in: B K , A r t . 93 (Zweitbearb.) Rdnr. 183; Sachs, Bindung, S. 199. Α. A. Goessl, Organstreitigkeiten, S. 189 f., 207. 63 So Hesse, Grundzüge, Rdnr. 439; ders., in: Fs. f. H. Huber, S. 261, 269. Siehe ferner bereits Forsthoff, in: Gedächtnisschrift f. W. Jellinek, S. 221, 232 f.; Rupp, AöR 101 (1976), 161, 175; Hans Schneider, Gesetzgebung, Rdnr. 65. 64 Rupp, AöR 101 (1976), 161, 175 (Hervorhebung i m Original). 85 Vgl. Merten, DVB1. 1980, 773, 777; Korinek, V V D S t R L 39 (1981), 7, 52; Schiaich, ebd., 99, 112. 66 A n diesem Letztentscheidungsrecht des BVerfG w i r d keine Abgrenzung zwischen Funktionen des Parlaments u n d des Verfassungsgerichts herumkommen können. Z u r Problematik der Regelungsdichte der Verfassung u n d der Verdichtungskompetenz siehe Ossenbühl, W D S t R L 39 (1981), 189 f. e7 A u f g r u n d der v o n A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG gewährten Geschäftsordnungsautonomie greifen Bachofs — V V D S t R L 39 (1981), 192 — grundsätzlich berechtigte Bedenken gegen einen Verweis auf eine mangelnde verfassungsrechtliche Regelungsdichte i n Streitigkeiten, i n denen sich, w i e beim Organ-

I I I . Der Kontrollmaßstab des Bundesverfassungsgerichts

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sungsrechtlicher Normen bei den Maßnahmen des Geschäftsordnungsgebers und bei deren Prüfung durch das Gericht liegt nur dann vor, wenn das Grundgesetz selbst bestimmte Verfassungsvorschriften dem BVerfG als Kontrollmaßstab entzogen hat 6 8 und die Überprüfung einer Maßnahme nur anhand bestimmter Grundgesetznormen vorsieht. Theoretisch ließe sich zwar auch denken, daß das Grundgesetz innerhalb ein und derselben Norm den Umfang des Kontrollmaßstabs hinter dem Inhaltsumfang zurückbleiben läßt. Das BVerfG wäre danach verpflichtet, eine Maßnahme passieren zu lassen, obwohl sie erkennbar die Verfassung verletzt. Wahl weist aber zutreffend darauf hin, daß die in einer Doppelung der verfassungsrechtlichen Inhalte bestehende Lösung mit der Verfassungsstruktur des Grundgesetzes nicht verträglich ist 6 9 . Sind für die möglichen Antragsgegner des Abgeordneten und für das BVerfG die Inhalte der i n Betracht kommenden Grundgesetzbestimmungen identisch, so erübrigt es sich, an dieser Stelle noch einmal auf die von der Verfassung gewährten Rechte des Abgeordneten einzugehen. Der Abgeordnete ist i n der Lage, alle seine oben näher behandelten, i h m vom Grundgesetz gewährten Befugnisse m i t Hilfe eines Verfahrens nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG vom BVerfG schützen zu lassen.

streit, zwei staatliche Parteien gegenüberstehen, bei Konflikten zwischen dem Abgeordneten u n d dem Bundestag i. d. R. nicht durch. 88 A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 GG u n d die vielzitierte Autonomie des Parlaments geben hierfür allerdings nichts her. 89 Wahl, Der Staat 20 (1981), 485, 501.

Zusammenfassung 1. Die Möglichkeiten des einzelnen Bundestagsabgeordneten i m Prozeß der parlamentarischen Willensbildung sind i n der Praxis, die sich weitestgehend nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung richtet, begrenzt. Zwar bleibt i h m als entscheidende Waffe sein Stimmrecht, aber schon die Redebefugnis unterliegt einschränkenden Regelungen. Der Abgeordnete kann Fragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung richten; A n trags» und Vorschlagsrechte stehen i h m jedoch nur ausnahmsweise zu. 2. Da die Geschäftsordnung an die Verfassung gebunden ist, darf sie dem Abgeordneten keine Befugnisse vorenthalten, die i h m das Grundgesetz gewährt. Diese dem Spielraum des Geschäftsordnungsgebers gezogene Grenze w i r d häufig mit dem Begriff des verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten umschrieben. 3. Der vage Begriff des Abgeordnetenstatus verdeckt zahlreiche Probleme, die sich u m die Stellung des Abgeordneten ranken. Zwischen dem Abgeordneten als Teil des Kollegialorgans Bundestag, dem Abgeordnetenamt, und dem Abgeordneten, der dieses staatliche A m t wahrnimmt — dem Amtswalter —, gilt es zu unterscheiden. Diskussionen u m die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten sind — präziser formuliert — Diskussionen u m die Kompetenzen des Abgeordnetenamtes. 4. Dem Abgeordnetenamt stehen keine Grundrechte zu. Der Abgeordnete als Amtswalter kann sich jedoch auf den Schutz des A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Sein Recht auf Versehung des Amtes, Ausfluß des passiven Wahlrechts, vermag die mit dem A m t verbundenen Kompetenzen nicht i n subjektive Rechte des Amtswalters zu verwandeln. 5. Der Hinweis auf den vieldeutigen Begriff des Abgeordnetenstatus gibt keine Begründung dafür, daß eine parlamentarische Befugnis von Verfassungs wegen dem Abgeordneten zusteht. Er erspart keine detaillierte Beschäftigung mit der Frage, welche Rechte dem einzelnen Abgeordneten von der Verfassung gewährt werden und insofern mit seinem Status verbunden sind.

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6. Das Grundgesetz enthält keine Vorschrift, die die Befugnisse des Abgeordneten aufzählt. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG als zentrale Verfassungsnorm zum Abgeordneten regelt zunächst einmal die A r t und Weise, wie der Abgeordnete seine Befugnisse auszuüben hat, setzt damit voraus, daß er bestimmte Befugnisse besitzt, sagt aber nicht, welche Befugnisse i h m zustehen. 7. Aus der Regelung über das „Wie" der Ausübung des Mandats lassen sich Rückschlüsse auf das „Ob" parlamentarischer Befugnisse des Abgeordneten ziehen. A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG und das in i h m verankerte freie Mandat, das auch in einer von Parteien geprägten Demokratie nicht obsolet geworden ist, machen deutlich, daß das Grundgesetz i n der Eigenverantwortlichkeit und Unabhängigkeit des Abgeordneten einen Wert erblickt, der bei der Auslegung der Verfassungsbestimmungen über das parlamentarische Verfahren wie bei der Konzipierung der Geschäftsordnung Berücksichtigung verlangt. 8. Schon A r t . 20 Abs. 2 GG mit seiner Entscheidung für eine mittelbare/repräsentative Demokratie setzt Rechte des einzelnen Abgeordneten voraus. M i t einer repräsentativen Demokratie ist untrennbar das Recht des Abgeordneten verbunden, an dem parlamentarischen Willensbildungsprozeß mitzuwirken und insbesondere an den Wahlen und Abstimmungen teilzunehmen. I n welchen Formen sich das allgemeine Mitwirkungs- und Teilhaberecht des Abgeordneten i m Vorfeld der Entscheidungen konkretisiert, läßt sich der Fundamentalnorm des A r t . 20 Abs. 2 GG nicht entnehmen. 9. A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG zwingt, selbst wenn man aus dieser Norm Rechte von Parteien und Fraktionen hinsichtlich des parlamentarischen Verfahrens herleiten möchte, nicht dazu, Rechte des einzelnen Abgeordneten zu begrenzen oder restriktiv auszulegen. Es ist nicht ersichtlich, wie Befugnisse einzelner Abgeordneter ein Miiwirkungsrecht der Parteien vereiteln oder auch nur erschweren könnten. 10. Aus der Betonung der Eigenständigkeit des Abgeordneten ist nicht zu schließen, der Abgeordnete müsse alle parlamentarischen Aktionen als einzelner durchführen können. Bereits die Quorumsregelungen der Verfassung beweisen, daß es möglich ist, bestimmte Befugnisse nur von Gruppen ausüben zu lassen. 11. Die Geschäftsordnung darf nicht so ausgestaltet werden, daß das Parlament seine Funktionen nicht erfüllen kann. Aus dem dehnund wandelbaren Begriff der Funktionsfähigkeit des Parlaments kann aber nicht voreilig auf die Unzulässigkeit von Befugnissen des

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einzelnen Abgeordneten geschlossen werden. Betrachtet man die einzelnen Parlamentsfunktionen, so zeigt sich, daß sich auf den Grad ihrer effektiven Wahrnehmung Befugnisse des einzelnen Abgeordneten unterschiedlich auswirken. Der Kontrollfunktion und vor allem der Repräsentationsfunktion als Forum der Nation kommen weitgehende Befugnisse des einzelnen Abgeordneten zugute. Andererseits können Initiativen einzelner, die ein zeit- und arbeitsintensives Verfahren nach sich ziehen, die Arbeit des Parlaments lähmen und es an der Erfüllung wichtiger Aufgaben hindern. 12. Bei der Ausgestaltung der Rechte der einzelnen Abgeordneten auf Teilhabe am parlamentarischen Willensbildungsprozeß und damit auch bei der Gewichtung der Funktionen parlamentarischer Arbeit hat der Geschäftsordnungsgeber die von A r t . 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte „gewisse Eigenständigkeit" (BVerfGE 10, 4, 12) des einzelnen Abgeordneten zu berücksichtigen. Hierbei zeigen sich i n materieller wie i n methodischer Hinsicht Berührungspunkte zwischen dem Grundrechts- und dem Organisationsteil der Verfassung. 13. Die von der Verfassung geschützten eigenständigen Mitwirkungsmöglichkeiten des Abgeordneten i n Anlehnung an die grundrechtliche Wesensgehaltsgarantie und an die institutionelle Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung durch die Festlegung eines Kernbestandes an Abgeordnetenrechten zu bestimmen erscheint wenig erfolgversprechend. Bisherige Versuche auf diesem Weg kommen über vage Aussagen, nach denen dem Abgeordneten ein „Mindestbestand" oder ein „gewisses Maß" an Befugnissen zustehen müsse, nicht hinaus. 14. Als anderer Weg bietet sich an, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzuwenden. Allerdings erwachsen auf der Stufe der Erforderlichkeit einer Regelung beträchtliche Probleme, da dieser Teilgrundsatz eine einfache Zweckstruktur der Handlung verlangt, die eine Verfahrensordnung nicht aufweist. Eine Geschäftsordnungsnorm ist nicht bereits dann verfassungswidrig, wenn eine andere Ausgestaltung möglich gewesen wäre, die dem einzelnen A b geordneten ein größeres Betätigungsfeld gewährt hätte. Der Geschäftsordnungsgeber ist nicht verpflichtet, die Aktionsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten zu maximieren. 15. Erwägungen zur Erforderlichkeit einer Regelung, über ihre Auswirkungen auf die parlamentarische Arbeit fließen aber i n eine Abwägung ein, bei der die Eigenständigkeit des Abgeordneten m i t anderen Verfassungswerten, insbesondere dem Gebot eines funktionstüchtigen Parlaments, i n Einklang zu bringen ist. M i t Hilfe

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der Güterabwägung läßt sich jedoch der Verfassung nicht für jede Frage eine Lösung entnehmen; die Geschäftsordnung ist nicht bloßer Verfassungsvollzug. Der Geschäftsordnungsgeber hat die verfassungsrechtliche Vorgabe von der Eigenständigkeit des Abgeordneten aber u m so intensiver zu berücksichtigen, je stärker dessen Mitwirkungsmöglichkeiten tangiert sind. Dies gilt vor allem für die Fragen, ob Befugnisse nur von Gruppen wahrgenommen werden können und wie groß ggf. diese Gruppen sein müssen. 16. Setzt die Geschäftsordnung ein Quorum fest, so bestimmt sie damit, daß eine Gruppe von Abgeordneten und nicht der einzelne Abgeordnete Träger der Befugnis ist. Die Auffassung, das Quorum erschwere nur die Ausübung der dem einzelnen zustehenden Befugnis, verdeckt, daß der einzelne Abgeordnete diese Befugnis gerade nicht eigenständig wahrnehmen kann. 17. Wichtigstes Recht des Abgeordneten ist sein Abstimmungsrecht i m Parlament. Es ist bereits i n der Verfassungsentscheidung zugunsten einer mittelbaren Demokratie (Art. 20 Abs. 2 GG) enthalten. Aufgrund fortbestehender alliierter Vorbehalte sind die Berliner Abgeordneten i n ihrem Stimmrecht eingeschränkt. 18. Ein Recht des Abgeordneten, an allen parlamentarischen Entscheidungen unmittelbar teilzuhaben, besteht nicht. Das Grundgesetz kennt kein generelles Delegationsverbot; es muß die Verlagerung einer Plenarzuständigkeit auf Ausschüsse aber wenigstens stillschweigend zulassen. Wann ein Verbot der Kompetenzübertragung vorliegt, ist i m Einzelfall zu entscheiden. Je politisch bedeutsamer eine Befugnis des Parlaments ist, desto mehr setzt die Verfassung ihre Wahrnehmung durch das Plenum voraus. Neben dem Erlaß von Gesetzen fällt insbesondere die Besetzung von Staatsorganen unter die alleinige Kompetenz des Plenums. 19. Das Problem des Plenarvorbehalts stellt sich auch bei der Besetzung der Organe, Unter- und Hilfsorgane des Parlaments selbst, vor allem bei der Bestellung der Ausschüsse. Die Ausschüsse müssen demokratisch legitimiert sein; auch sie üben Staatsgewalt aus. Die Fraktionen, die nach geltendem Geschäftsordnungsrecht die Ausschußmitglieder benennen, können nicht originär demokratische Legitimation vermitteln. Eine Übertragung der Kompetenz, die Ausschüsse zu besetzen, vom Plenum auf die Fraktionen ist entgegen der Praxis nicht möglich. 20. Eine Beschränkung des Stimmrechts des Abgeordneten wegen Befangenheit und ein daraus folgendes allgemeines Mitwirkungs17 Abmeier

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verbot bestehen nur i n eng begrenzten Ausnahmefällen (ζ. B. i n Wahlprüfungs- und Immunitätsauf hebungsverfahren). Ein Stimmrechtsentzug wegen der Gefahr nicht am allgemeinen Wohl orientierter Entscheidungen aufgrund entgeltlicher Beraterverträge ist nicht möglich. 21. Pairing-Abkommen sind rechtlich unverbindlich. Solange Abgeordnete ihnen freiwillig folgen und an Abstimmungen nicht teilnehmen, rufen sie keine Bedenken hervor; der Abgeordnete ist zwar allgemein zur Mandatsausfüllung verpflichtet, aber grundsätzlich nicht dazu, seine Befugnisse i n einer konkreten Situation auch auszuüben. 22. Geheime Sachabstimmungen, die die Geschäftsordnung nicht vorsieht, und geheime Wahlen stärken die Position des einzelnen A b geordneten. Sie sind verfassungsrechtlich zulässig, aber nicht geboten. Auch die Übung, den Bundeskanzler geheim zu wählen, hat sich nicht zu Verfassungsgewohnheitsrecht verdichten können. Gegen die Geschäftsordnung kann es verstoßen, wenn ein Teil der Abgeordneten demonstrativ und geschlossen auf das Wahlgeheimnis verzichtet, was auch durch Nichtteilnahme an der Wahl geschehen kann. I n diesem Fall besteht eine Pflicht des Abgeordneten, sich an der Abstimmung zu beteiligen. 23. Angesichts der engen Beziehung zwischen Wahl- und Wahlvorschlagsrecht müssen sich die Geschäftsordnungsbestimmungen zum Wahlvorschlagsrecht des Abgeordneten an den Kriterien messen lassen, die das BVerfG zur Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts des Staatsbürgers entwickelt hat. Übersichtlichkeit des Wahlvorgangs, Vermeidung des „Wegwerfens" von Stimmen und der Stimmenzersplitterung, Erfüllung der Wahlfunktion und Funktionsfähigkeit des Parlaments erfordern nicht den völligen Entzug eines Vorschlagsrechts des einzelnen Abgeordneten. Dies gilt für Wahlen von Einzelpersonen nach dem Mehrheitswahlrecht wie für Wahlen von Gremien nach den Grundsätzen der Verhältniswahl. Lediglich bei der — zunächst gescheiterten — Wahl des Bundeskanzlers ist es zulässig, das Vorschlagsrecht als Gruppenrecht auszugestalten, um dadurch die Regierungskrise schneller lösen zu helfen. 24. Eine kollektive Ausgestaltung des Rechts, Gesetzesvorschläge einzubringen, entspricht angesichts des A r t . 76 Abs. 1 GG — „aus der Mitte des Bundestages" — und wegen des zeit- und arbeitsintensiven Gesetzgebungsverfahrens der Verfassung. Ähnliche Erwägungen gelten für sonstige Sachanträge. Das Recht, Änderungsanträge zu stellen, einziges Sachantragsrecht des Abgeordneten und Aus-

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fluß seines Mitberatungsrechts, muß jedoch dem einzelnen Abgeordneten verbleiben. Die weitgehend kollektive Ausgestaltung der Verfahrensantragsrechte begegnet wegen deren dienender Funktion keinen Bedenken. 25. Neben dem Stimmrecht gibt es kein Recht, das B i l d und Funktion des Abgeordneten so prägt wie das Rederecht. Das Grundgesetz geht davon aus, daß das Rederecht dem einzelnen Abgeordneten zusteht und er von diesem Recht i m Plenum des Bundestages selbständig Gebrauch machen kann. Beschränkungen des Rederechts müssen i n einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Redebefugnis stehen. 26. Eine Redezeitbegrenzung für den einzelnen Redner ist grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig. Sie bietet sich als gerechtes Mittel an, u m Verteilungsprobleme angesichts der knappen zur Verfügung stehenden Zeit zu regeln. Die bewilligte Redezeit muß aber so bemessen sein, daß zu dem Verhandlungsgegenstand sinnvoll Stellung genommen werden kann; sie darf daher fünf Minuten auf keinen Fall unterschreiten. 27. Ein von der Parlamentsmehrheit durchgesetzter Schluß der Aussprache nimmt dem redewilligen Abgeordneten jede Möglichkeit, zu Wort zu kommen. Er ist bei Sachdebatten grundsätzlich unzulässig. Nur wenn die Gefahr besteht, daß das Parlament aufgrund der unbegrenzten Aussprachedauer drängende Entscheidungen nicht treffen kann und Maßnahmen, die das Rederecht des Abgeordneten weniger beeinträchtigen, keinen Erfolg versprechen, kann ein vorzeitiges Debattenende beschlossen werden. 28. Aus der grundsätzlichen Unzulässigkeit des vorzeitigen Schlusses der Aussprache folgt auch die Unzulässigkeit einer Festlegung der Gesamtdauer einer Debatte, da diese einem verzögerten Schluß der Debatte gleichkommt. 29. Bedenken gegen ein von der Mehrheit beschlossenes Debattenende scheinen auch i n der Praxis zu herrschen, obwohl die Geschäftsordnung diese Möglichkeit seit langem vorsieht: Ein Schluß der Aussprache w i r d äußerst selten beschlossen, die Debatte trotz festgelegter Gesamtredezeit bei Bedarf verlängert. I m übrigen steht dem einzelnen Abgeordneten i n der Erklärung zur Abstimmung ein Instrument zur Verfügung, mit dem er einen geplanten, dann aber verhinderten Debattenbeitrag weitgehend ersetzen kann. 30. Die Entscheidung des BVerfG zur Aufteilung der Redezeit auf die Fraktionen kann wenig überzeugen. Das Rederecht des einzelnen 17·

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Abgeordneten verblaßt zur rechnerischen Größe. W i r d die Redezeit auf Gruppen aufgeteilt, ist es nur konsequent, die Gruppe als den Träger des Rederechts anzusehen — eine Tendenz, die sich i n der Geschäftsordnung bereits niedergeschlagen hat. Demgegenüber ist der der Verfassung entsprechende Ausgangspunkt des BVerfG zu betonen, daß die Redebefugnis zu den verfassungsmäßigen Rechten des einzelnen Abgeordneten zählt. 31. Ein Recht des Abgeordneten auf Mitarbeit i n (zumindest) einem Parlamentsausschuß läßt sich aus der Verfassung nicht ableiten. Auch ein Recht auf mittelbare Mitarbeit i n allen Ausschüssen besteht nicht, weil ein Recht aller i m Parlament vertretenen Gruppen auf M i t w i r k u n g i n allen Ausschüssen, das dafür Voraussetzung wäre, nicht existiert und außerdem die Ausschußmitglieder an die Beschlüsse der Gruppen, denen sie angehören, nicht gebunden sind. 32. Der Abgeordnete muß die Möglichkeit haben, sich vor den Entscheidungen, die er trifft, ausreichend zu informieren. I h m müssen die für eine Beratung unerläßlichen Unterlagen zur Verfügung stehen. Ausfluß des Informationsrechts ist ferner neben dem Akteneinsichtsrecht das Recht des Abgeordneten, als Zuhörer an den Ausschußsitzungen teilzunehmen. Das Zutrittsrecht kann nur durch die Notwendigkeit einer vertraulichen Beratung eingeschränkt werden, die aber nicht pauschal zu vermuten ist. 33. Dem Abgeordneten muß vor einer Entscheidung, insbesondere i m Gesetzgebungsverfahren, Zeit zum Überlegen und zum Beraten gegeben sein. Die i n § 78 Abs. 5, § 81 Abs. 1 Satz 2 und § 84 Satz 1 Buchst, b GeschO vorgesehenen Fristen zwischen Verteilung der Beratungsunterlagen und Beginn der Beratung stellen zugleich die verfassungsrechtlich gebotenen Mindestfristen dar, so daß eine Aufhebung oder Verkürzung dieser Fristen nicht i n Betracht kommt. 34. Der Abgeordnete w i r k t an der parlamentarischen Kontrolle der Regierung mit, indem er eigenständig Anfragen an die Regierung richten kann. Diese Befugnis ergibt sich nicht aus dem Rederecht des Abgeordneten. Vielmehr drängt das Teilhaberecht des Abgeordneten an der Kontrollaufgabe des Parlaments auf eine eigene Wahrnehmungszuständigkeit, da diese die Kontrolle der Regierung verstärkt und damit der Funktionserfüllung des Parlaments dient, ohne schutzwürdige Interessen des Plenums zu berühren. Die nähere Ausgestaltung des Fragerechts obliegt der Geschäftsordnung. Große Anfragen von einem Quorum abhängig zu machen ist zulässig, da m i t ihnen i. d. R. ein zeitaufwendiges Verfahren verbunden ist. Unterschiede zwischen den Anfragetypen hinsichtlich des möglichen Inhalts der Fragen bestehen nicht.

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35. Die durch die Quoren bedingte Pflicht zum kollektiven Vorgehen setzt ein Recht des Abgeordneten auf Gruppenbildung voraus. A u f Freiwilligkeit basierende Gruppenbildungen liegen i m parlamentarischen System selbst begründet und sind zu seinem Funktionieren unentbehrlich. Zum Recht des Abgeordneten zählt nicht nur, i n Einzelfragen m i t anderen gemeinsam zu handeln, sondern auch, sich mit ihnen zu einer auf Dauer angelegten Gruppe zu verbinden. Dieses Recht besteht unabhängig davon, wie groß die Gruppe ist und ob ihre Mitglieder derselben Partei angehören. Eine andere Frage ist, ob nur Gruppen, die bestimmte Anforderungen erfüllen („Fraktionen"), bestimmte Rechte zustehen. 36. Die typische auf Dauer angelegte parlamentarische Gruppe ist die Fraktion. Als Teil des Staatsorgans Parlament muß ihre innere Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen. Der freiheitliche innere Aufbau der Fraktion, der dem einzelnen Abgeordneten umfassende Mitwirkungsrechte gewährt, w i r k t auch als Ausgleich für fehlende unmittelbare Eigenbefugnisse i m Plenum. 37. Dem Abgeordneten kommen i n der Fraktion nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten zu. Pflichten der Fraktionsgeschäftsordnung können i h m jedoch keine Befugnis nehmen oder ihre Ausübung an die Zustimmung der Fraktion binden, die i h m die Verfassung und die Geschäftsordnung des Bundestages gewähren. Der Fraktion bleibt es indessen unbenommen, die A r t und Weise, wie der Abgeordnete von seiner Befugnis Gebrauch macht, zum Anlaß von fraktionsinternen Sanktionen zu nehmen. 38. Die Höhe der Quoren ist für den Abgeordneten von entscheidender Bedeutung. Je größer die Gruppe sein muß, die bestimmte Befugnisse wahrnehmen kann, desto mehr verdünnt sich sein M i t w i r kungsrecht. Auch wenn die Verfassung i. d. R. die Quoren nicht exakt festlegt, setzt sie doch Richtpunkte, die die Gestaltungsfreiheit des Geschäftsordnungsgebers begrenzen. 39. Das höchste Quorum, das das Grundgesetz für einen Antrag, über den das Parlament abzustimmen hat, kennt — das Quorum von einem Viertel der Mitglieder beim Antrag auf Anklageerhebung gegen den Bundespräsidenten —, markiert eine absolute Obergrenze für die Geschäftsordnung. Die Geschäftsordnung sieht diese Gruppenstärke für die Vorschläge bei der Wahl des Bundeskanzlers vor. Ein Vergleich von Präsidentenanklage und Kanzlerwahl, insbesondere ein Blick auf die unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse, macht deutlich, daß das Quorum der Geschäftsordnung bei der Kanzlerwahl nach Art. 63 Abs. 3 und 4 sowie nach A r t . 67 und 68 GG zu hoch ist.

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40. Das Standardquorum der Geschäftsordnung beträgt 5 °/o der M i t glieder des Bundestages. Der Bundestag hat 1969 die Anhebung der Quoren von 15 Abgeordneten auf diese Höhe (und damit auf i. d. R. 26 Abgeordnete) mit dem Bestreben nach Gleichsetzung der innerparlamentarischen Gruppenstärke mit der wahlrechtlichen 5°/oSperrklausel begründet. Gesichtspunkte der Funktionstüchtigkeit des Parlaments spielten keine Rolle. Die These von der Gleichsetzung der Sperrklausel mit den wichtigsten parlamentarischen Antragsquoren übersieht die Unterschiede zwischen und die Ergänzungsfunktion von Sperrklausel und parlamentsinternen Quoren. 41. Quorumsregelungen müssen systemgerecht erfolgen. Gegen dieses Gebot verstoßen insbesondere Bestimmungen, nach denen bei der Besetzung von Gremien nach den Grundsätzen der Verhältniswahl für einen Vorschlag eine größere Unterstützung verlangt wird, als für seinen Erfolg notwendig wäre. 42. Bei der Entscheidung über die Höhe der Antragsquoren muß der Geschäftsordnungsgeber das Mitwirkungsrecht des einzelnen Abgeordneten berücksichtigen. I n die Abwägung m i t anderen verfassungsrechtlich legitimierten Werten sind die Erfahrungen mit bestimmten Quoren einzubringen. Eine erheblich verstärkte Mediatisierung des Abgeordneten, wie sie der Bundestag durch seine drastische Quorumserhöhung 1969 bewirkt hat, kann nur aus entsprechend gewichtigen Gründen der Funktionstüchtigkeit des Parlaments gerechtfertigt sein; solche Gründe waren und sind weder vom Geschäftsordnungsgeber genannt noch objektiv erkennbar. 43. Das Quorum für die Fraktionsbildung hat sich nach den Quoren für jene Befugnisse zu richten, die eine Fraktion ausüben können soll. Die Praxis geht den umgekehrten Weg. Ihre verfehlte A n knüpfung der Fraktionsmindeststärke an die wahlrechtliche Sperrklausel übersieht i m übrigen, daß auch die bestehende Geschäftsordnungsregelung nicht ausschließt, daß eine Partei i m Parlament vertreten ist, ohne daß die ihr angehörenden Abgeordneten eine Fraktion bilden können. 44. Die Unzulässigkeit der gegenwärtigen Fraktionsmindeststärke von i. d. R. 26 Abgeordneten ergibt sich nicht nur aus dem Beziehungsgeflecht von Mitwirkungsrechten des einzelnen Abgeordneten, Funktionstüchtigkeit des Parlaments und Gestaltungsfreiheit des Geschäftsordnungsgebers. Die Verfassung selbst markiert eine klare Höchstgrenze: A r t . 53a GG ist zu entnehmen, daß zumindest jede auf Dauer gegründete Gruppe, die über 1/22 der Sitze des Bundestages (i. d. R. 24 Abgeordnete) verfügt, eine Fraktion ist.

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45. Der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten ist ein tragender Pfeiler des Parlamentsrechts. Die Gleichheit der Mitglieder der Volksvertretung läßt sich bereits der Verfassungsentscheidung für eine mittelbare, repräsentative Demokratie entnehmen. Dem BVerfG ist zuzustimmen, daß alle Mitglieder des Parlaments formal gleichgestellt sind. Dies gilt auch für die Ausübung des Mandats. Sonderbefugnisse einzelner Abgeordneter, ζ. B. des Bundestagspräsidenten, müssen sich aus der engen Verbindung m i t der Sonderfunktion ergeben. Diese Voraussetzung ist beim Fraktionsvorsitzendenprivileg des § 69 Abs. 4 Satz 1 GeschO — beratende Stimme i n allen Ausschüssen — nicht erfüllt. 46. Quorumsbestimmungen sind nicht per se gleichheitswidrig. Das Gleichheitsgebot sagt nichts darüber aus, ob einem Abgeordneten eine volle eigenständige Kompetenz oder ein bloßes Mitwirkungsrecht an einer parlamentarischen Befugnis gewährt wird. Das Gleichheitsgebot gewinnt aber bei der näheren Ausgestaltung der zulässigen Gruppenrechte Bedeutung. Regelungen, die über die Festlegung der Gruppenstärke hinausgehen, besondere Anforderungen an die Gruppenzusammensetzung stellen und damit zwischen den Abgeordneten differenzieren, müssen sich durch zwingende Gründe legitimieren. Solche Gründe lägen etwa bei einem Verbot von Anträgen Abgeordneter verschiedener Fraktionen nicht vor. 47. Gegen das Gleichheitsgebot verstößt die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 GeschO, daß nur Abgeordnete, die derselben oder nicht m i t einander konkurrierenden Parteien angehören, eine Fraktion b i l den können. Das Recht, eine Fraktion zu bilden, ist ein Recht der Abgeordneten, nicht der Partei. Es ist nicht erkennbar, welche Funktionen eine auf Dauer gegründete parlamentarische Gruppe, die die Fraktionsmindeststärke erreicht, nicht erfüllt oder gefährdet, wenn und weil ihre Mitglieder nicht derselben Partei angehören. 48. Monopolbefugnisse und Privilegien von Fraktionen sind dem Grundgesetz, anders als dem Gesetzes- und Geschäftsordnungsrecht, unbekannt. Sie verletzen das Gleichheitsgebot nur dann nicht, wenn sie zwingend geboten sind. Auch u m eine die Parlamentszusammensetzung widerspiegelnde Besetzung von Gremien zu erreichen, sind Nominierungsrechte oder Vorschlagsmonopole von Fraktionen nicht erforderlich. Bedenken gegen die Gleichsetzung einer Fraktion mit einer Gruppe i n Fraktionsmindeststärke, weil bei einem intern umstrittenen Antrag einer kleinen Fraktion die Zahl der Unterstützer des Antrags unter die Fraktionsmindest-

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stärke fallen kann, lassen sich ausräumen, wenn Fraktionsanträge entgegen der Praxis von der erforderlichen Zahl von Fraktionsmitgliedern unterschrieben werden müssen. 49. Der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten ist auch bei allen Versuchen, die Stellung der Opposition m i t Hilfe geschäftsordnungsmäßiger Sonderbefugnisse zu stärken, zu beachten. Der Verzicht auf Sonderrechte i n der Verfassung wie i n der Geschäftsordnung w i r k t sich auf die Wahrnehmung der Oppositionsfunktionen nicht negativ aus. Bestimmte Befugnisse, die rechtlich allen Mitgliedern des Parlaments offenstehen, werden faktisch allein oder vorwiegend von der Opposition ausgeübt. 50. A n der Wahrnehmung seiner Befugnisse kann der Abgeordnete durch Maßnahmen des Bundestagspräsidenten gehindert werden, die dieser aufgrund seiner Leitungs- und Ordnungsgewalt trifft. Verhält sich der Abgeordnete ordnungsgemäß, so greift eine gleichwohl verhängte Sanktion i n die Amtskompetenz des Abgeordneten ein. Handelt der Abgeordnete pflicht- und ordnungswidrig, stellt sich die Frage, ob und i n welchem Maße die Sanktion des Bundestagspräsidenten das Recht des Abgeordneten auf Versehung des Amtes und damit auch auf Wahrnehmung der — außer Streit stehenden — Kompetenzen beeinträchtigen darf. Besondere Bedenken richten sich hier gegen einen Ausschluß des Abgeordneten über die laufende Sitzung hinaus. Er läßt sich unter dem Gesichtspunkt der Sicherung oder der Wiederherstellung der parlamentarischen (Sitzungs-)Disziplin nicht rechtfertigen, sondern stellt eine Bestrafung des Abgeordneten dar. Für sie liefert die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages keine Grundlage. Sanktionen gegen Pflichtverstöße des Abgeordneten — unter strikter Beachtung des Übermaßverbots — wären aufgrund eines Ausführungsgesetzes nach A r t . 38 Abs. 3 GG möglich. 51. U m seine parlamentarischen Befugnisse zu verteidigen, steht dem Abgeordneten die Möglichkeit eines Organstreits gem. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG offen. Für die Parteifähigkeit genügt es, wenn der Abgeordnete zu dem Zeitpunkt, i n dem er den Verfassungsstreit anhängig machte, Abgeordneter war. Der Organstreit ist nur unzulässig, wenn bereits die Möglichkeit, daß die betreffenden Rechte bestehen und gerade dem Antragsteller zustehen, zu verneinen ist. Auch ein Verhalten, das faktisch Rechte des Abgeordneten beeinträchtigt, reicht aus, u m die für den Antrag nötige Möglichkeit der Verletzung oder Gefährdung von Organrechten darzutun. M i t Hilfe des Verfahrens nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG kann sich der Abgeordnete auch gegen den Erlaß von Geschäftsordnungsbestimmungen wehren

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sowie inzident Bestimmungen der Geschäftsordnung überprüfen lassen. 52. Der von der ständigen Rechtsprechung bei Streitigkeiten um den verfassungsrechtlichen Abgeordnetenstatus betonte Ausschluß der Verfassungsbeschwerde für den Abgeordneten ist dann fragwürdig, wenn es nicht darum geht, welche Befugnisse mit dem Abgeordnetenamt verbunden sind, sondern ein subjektives Recht des Abgeordneten i m Streit steht, insbesondere sein Recht, Abgeordneter zu bleiben und sein A m t auszuüben. Den Anwendungsbereich des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG auch auf die mit der Abgeordnetenstellung verbundenen subjektiven Rechte zu erstrecken führt indes zu sinnvollen und praktikablen Ergebnissen und läßt sich mit dem Wortlaut der Norm zwanglos vereinbaren. I n seinem weiten Anwendungsbereich verdrängt das Verfahren nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. 53. Kontrollmaßstab des BVerfG i m Verfahren nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind allein Normen der Verfassung. Das Gericht muß die beanstandete Maßnahme nicht am gesamten Grundgesetz messen, sondern kann sich auf die Normen beschränken, die Rechte des A n tragstellers enthalten. Inhaltsumfang der Norm und Kontrollumfang des BVerfG sind identisch, auch wenn die Vorschrift unterschiedliche Funktionen erfüllt: Dem Parlament markiert sie die Grenzen seiner gestalterischen Freiheit, dem Gericht liefert sie den Prüfungsmaßstab für diese Entscheidungen. Die Kontrolldichte ergibt sich aus der Regelungsdichte der Verfassung; sie zu bestimmen führt i m Einzelfall zu Kontroversen, sie letztverbindlich festzustellen obliegt dem BVerfG.

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