Corso di scienza politica 8815062661, 9788815062666

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Corso di scienza politica

ISBN 88-15-06266-1

Copyright © 1997 by Società editrice il Mulino, Bologna. È vietata la riproduzione, anche parziale, con qualsiasi mezzo effettuata, compresa la fotocopia, anche ad uso interno o didattico, non autorizzata.

Premessa I.

IL

III.

p.

9

Natura ed evoluzione della scienza politica

11

1. 2. 3. 4. 5. 6.

11 15 17 21 26 32

La nascita di una disciplina Easton e il comportamentismo politico L’approdo contemporaneo Il comportamentismo e oltre Scienza politica e teoria politica L utilità della scienza politica

La partecipazione politica

41

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

41 41 43 46 48 51 56 60

Premessa Una definizione preliminare Un processo complesso Un processo a più stadi La partecipazione elettorale I partecipanti La razionalità della partecipazione politica La partecipazione nei partiti e nelleorganizzazioni

Gruppi e movimenti

67

1. L ’analisi dei gruppi: pluralismo e rigidità sociali 2. Il neo-corporativismo fra rappresentanza e partecipa­ zione 3. La partecipazione politica attraverso i movimenti col­ lettivi 4. Le conseguenze della partecipazione politica

67 75 77 84

6

INDICE

IV.

Elezioni e sistemi elettorali 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

V.

VI

VII

p.

Elezioni libere e competitive L’elezione delle cariche monocratiche «Pluralitv», «majority» e rappresentanza proporzio­ nale I sistemi maggioritari a turno unico I sistemi maggioritari a doppio turno I sistemi di rappresentanza proporzionale Meriti e demeriti dei sistemi proporzionali I sistemi misti * Un sintetico bilancio

91 91 93 95 96 100 105 111 113 115

Partiti e sistemi di partito

119

1. L’origine dei partiti 2. Tipi di partiti 3. Sistemi di partito 4. Le trasformazioni dei sistemi di partito 5. Perché sopravvivono i partiti

119 123 127 133 135

Parlamenti e rappresentanza

143

1. Considerazioni introduttive 2. Le strutture 3. Le funzioni 4. La rappresentanza 5. Stili di rappresentanza 6. Le degenerazioni dei parlamenti 7. Declino o trasformazione dei parlamenti?

143 145 147 152 158 161 163

I governi

169

1. Il problema 2. Che cosa è governo 3. La formazione degli esecutivi 4. La teoria delle coalizioni 5. Governi e politiche 6. La crescita dei governi 7. Le forme di governo-

.

V ili Le politiche pubbliche 1. Dalla politica alle politiche 2. Decisioni e politiche pubbliche 3. Gli attori nella produzione delle politiche pubbliche 4. Le fasi della produzione di politiche pubbliche 5. Attuazione e valutazione

169 169 171 174 178 181 184

195 195 197 199 203 206

INDICE

6. 7. 8. 9.

IX.

X.

Schemi decisionali Tipi di politiche pubbliche Politiche pubbliche e «policv Science» Conclusioni

p. 209 211 214 214

I regimi non dem ocratici

219

L 2. 3.

Alcuni dati Definizioni e distinzioni: regimi autoritari e totalitari Le peculiarità dei totalitarismi 4. Regimi sultanistici e regimi post-totalitari 5. Qualche ulteriore specificazione 6. Governi e regimi militari

219 220 226 228 232 235

I regimi dem ocratici

243

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

243 244 246 249 252 255 260 263

Democrazie reali La definizione Le condizioni politiche Le fasi della democratizzazione Le condizioni socio-economiche Tipi di democrazie La qualità delle democrazie Il futuro della democrazia

Indice: delle tabelle

271

Indice analitico

273

7

Un testo universitario di base ha il compito di offrire ai lettori il massimo di informazione possibile nella maniera più semplice, chiara e sintetica. Deve trasmettere un senso di orientamento e di solidità. Deve, pertanto, e s s e r e strutturato secondo criteri tradizionali, senza perseguire a tutti i costi un’originalità che rischi di stravolgere le mo­ dalità con le quali una disciplina, in questo caso la scienza politica, è nata, è cresciuta ed è cambiata* In altri termini, le tematiche di cui deve impadronirsi chi si accosta alla scienza politica sono quasi obbli­ gate, essendo quelle classiche attorno alle quali si è costruito nel tem­ po il discorso politologico. Ciò che conta è il modo con cui questo di­ scorso viene condotto, quali temi deve includere e quali è meglio che escluda. Per tale ragione, ho anzitutto ritenuto che la metodologia del­ la ricerca politologica debba essere più opportunamente affidata a un testo specifico, così come fa parte giustamente di corsi accademici a se stanti. Tuttavia, almeno un filo metodologico si dipana e corre lungo tutto questo Corso di scienza politica: è il filo della comparazione. Fare scienza è spesso possibile soltanto attraverso una compara­ zione tanto esplicita quanto, più di frequente, implicita. Per molti mo­ tivi, fare scienza politica esige che si possieda e si adoperi una prospet­ tiva comparata grazie alla quale diventa possibile valutare la rilevanza dei dati e la plausibilità delle spiegazioni. Tutti i capitoli di questo vo­ lume, dunque, si propongono di essere soddisfacentemente compara­ tivi, oltre che - com’è ovvio - adeguatamente informativi. Informare, tuttavia, non significa privarsi della possibilità di esprimere valutazio­ ni e giudizi, purché sia chiaro quando finisce Pinformazione e quando comincia la valutazione. Non ho proceduto molto spesso a valutazioni esplicite, ma non sono neppure sempre riuscito a resistere, né ho voluto farlo, alla tenta­ zione di mettere in netto risalto i miei argomentati dissensi rispetto ai molto rnenq argomentati luoghi comuni, e sono tanti, che affollano analisi politiche variamente e ampiamente diffuse nel nostro paese. Del resto la comparazione di cui si diceva, anche implicita, ha appun­

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PREMESSA

to il merito di indirizzare l’attenzione al di fuori degli angusti, ancor­ ché comodi, confini della politica fatta, discussa e studiata in casa pro­ pria. Naturalmente, chi cerca informazioni e analisi sulla politica ita­ liana ha bisogno di un corso specialistico e di letture meditate e mira­ te. Senza prendere in considerazione neppure per un momento le tesi dell’anomalia italiana, di volta in volta positiva e/o negativa, ho debi­ tamente sottolineato, come i lettori vedranno, le anomalie davvero fla­ granti. Altrimenti, è dalla comparazione implicita/esplicita, dalla com­ prensione di come funzionano' determinate strutture politiche, di come si svolgono determinati processi politici, di come e con quali conseguenze si esplica la partecipazione politica dei cittadini di altri paesi, che si potranno desumere valutazioni anche per cogliere, ap­ prezzandole o dolendosene, le diversità del sistema politico italiano. La scienza politica è una disciplina consolidata, caratterizzata da una lunga storia e da un futuro prevedibilmente altrettanto lungo. Co­ noscere le modalità con le quali funzionano e si trasformano i sistemi politici serve a diventare buoni cittadini, il che non significa certo cit­ tadini ossequienti al potere, ma cittadini che abbiano interesse per la politica, capacità di acquisire e selezionare le informazioni di cui abbi­ sognano, e di utilizzare strumenti di partecipazione attiva per control­ lare i loro eletti a tutti i livelli e, se necessario, per cambiarli. Studiare la scienza politica può essere un’impresa stimolante e perfino avvin­ cente. Se questo Corso di scienza politica riuscirà, oltre che a fornire le informazioni necessarie a capire la politica, anche a trasmettere il fa­ scino di questa avventura intellettuale, avrà sicuramente conseguito i suoi ambiziosi obiettivi.

Capitolo 1

1.

La nascita di una disciplina

Delineare l’evoluzione di una disciplina come la scienza politica è operazione difficile e complessa per due ordini di ragioni. In primo luogo, perché la sua storia e la storia dei suoi cultori si intrecciano irrimediabilmente, e fecondamente, con quelle di altre di­ scipline come la filosofia politica, la storia delle dottrine e del pensiero politico, il diritto costituzionale e, più di recente, la sociologia, soprat­ tutto e ovviamente la sociologia politica. Non è casuale, allora, che una vera e propria storia della scienza politica, nonostante alcuni ten­ tativi, più o meno meritori [Easton 1953; Bluhm 1965; Mackenzie 1967; Stretton 1969; Ricci 1984], non esista. Si potrebbe addirittura sostenere che, sìa per il suo sviluppo cronologico più che bimillenario, sia per le competenze variegate che esige, una storia esauriente della scienza politica è diventata impossibile, poiché va al di là delle capaci­ tà di qualsiasi studioso. Tuttavia, chi voglia approfondire troverà tre utilissimi contributi, fra loro diversissimi, in Sola [1996] e Almond [1996] e, con particolare riferimento ala produzione italiana, in Mor­ iino [1989b]. In secondo luogo, l’evoluzione della scienza politica avviene con­ giuntamente attraverso la definizione/ridefinizione dell’oggetto di analisi e attraverso Yelaborazione di nuove tecniche e nuovi metodi, alla ricerca del massimo di «scientificità». Nel corso del tempo, muta­ no pertanto sia l’oggetto (che cosa è politica) sia 1 metodo (che cosa è scienza). Cosicché, 1 evoluzione della disciplina può, e forse deve, es­ sere tracciata e analizzata proprio in riferimento a queste due modifi­ cazioni [Sartori 1979] , nessuna delle quali è definitiva: entrambe sono sempre suscettibili di variazioni e di approfondimenti. La scienza politica, dunque, vanta al tempo stesso radici profonde in un loritino passato e origini recenti. Le sue riflessioni hanno ac­ compagnato tutte le fasi di sviluppo dell’esperienza di organizzazione del mondo occidentale in comunità e collettività, dalle eittà-Stato gre­

Radici profonde

NATURA ED EVOLUZIONE DELLA SCIENZA POLITICA

che ai processi di unificazione sovranazionale. Tali riflessioni sono di­ venute via via sempre più specializzate e autonome in un insieme di rapporti di collaborazione e di differenziazione rispetto ad altre disci­ pline. Il problema che si pone con maggiore chiarezza a chi intenda rico­ struire l’evoluzione della scienza politica consiste nell'individuazione di una data precisa, di una svolta, di un passaggio riconosciuto, prima del quale la politica venisse studiata con metodi «pre-scientifici», e dopo il quale Fuso del metodo scientifico abbia prevalso e sia diventa­ to discriminante. Il rischio di una simile operazione è grande. Esso consiste non solo nello sminuire gli apporti di tutti gli studiosi della lunga fase prescientifica, ma anche nell"attribuire un valore probabil­ mente eccessivo alle analisi dei nostri contemporanei e alle virtù dei metodi scientifici. Non poche controversie, inoltre, possono derivare dal tentativo stesso di definire concretamente il metodo scientifico. Molto più fruttuoso appare, invece, sostenere e presentare un’inter­ pretazione della scienza politica aperta e in parte eclettica, ma non im­ perialistica. La scienza politica contemporanea è il prodotto di un insieme di riflessioni e di analisi dei fenomeni politici maturate, come si accenna­ va, nel corso dell’esperienza politica occidentale. Di volta in volta gli studiosi si sono confrontati con questi fenomeni facendo appello ai metodi allora disponibili e studiando nel concreto le tematiche che apparivano più significative. Inoltre, nessuno di loro ha mai saputo e neppure voluto - ammesso che sia possibile e auspicabile - tenere ac­ curatamente distinto il momento descrittivo da quello prescrittivo, i fatti dai valori. Eppure, dalle loro riflessioni si possono ancora oggi evincere le problematiche più importanti per la disciplina e farne di­ scendere le prime, classiche, soluzioni. Per questa fondamentale ragio­ ne, qualsiasi tentativo interpretativo di sintesi deve rifarsi a un manua­ le di storia delle dottrine e del pensiero politico [Brecht 1959; Wolin 1960; Passerin d’Entrèves 1962]. Per quello che ci riguarda, il percor­ so da delineare concerne anzitutto l’oggetto della scienza politica, e poi il metodo. Fin dall’inizio l’oggetto qualificante, seppur non esclusivo, del­ l’analisi politica fu individuato nel potere. Le modalità di acquisizione e di utilizzazione del potere, la sua concentrazione e la sua distribuzio­ ne, la sua origine e la legittimità del suo esercizio, la sua stessa defini­ zione in quanto potere politico sono rimaste al centro di ogni analisi politica da Aristotele a Machiavelli, da Max Weber ai politologi con­ temporanei [Barry 1976; Barnes 1995] . Certo, sono mutate le tecniche d’analisi, con il ricorso a strumenti tratti dalla psicologia politica, con l’elaborazione di modelli matematici di misurazione del potere, con una maggiore e migliore formalizzazione del concetto stesso. Allo stes­ so modo, i processi di modernizzazione e di differenziazione struttura­ le hanno imposto una più chiara distmzione fra il potere politico e le altre forme di potere. Ma, in definitiva, gli interrogativi classici su chi detiene il potere e su come lo esercita (interrogativi posti anche in for­

NATURA ED EVOLUZIONE DELLA SCIENZA POLITICA

ma normativa: chi dovrebbe avere il potere e come dovrebbe eserci­ tarlo?) informano ancora Fanalisi contemporanea della politica. Il potere sembra fenomeno più pervasivo di altri, più generale e più generalizzato, più diffuso e meglio caratterizzante. Tuttavia, in quanto oggetto centrale dell’analisi politica, esso è stato spesso, in par­ ticolare negli ultimi due secoli, sostituito dallo Stato. La stessa espe­ rienza politica occidentale ha spinto in questa direzione e ha altresì operato nel senso di introdurre forti differenze analitiche fra gli stu­ diosi a seconda dei processi di costruzione statuale che essi si trovava­ no ad analizzare (e ad auspicare). Anche in questo caso la storia delle dottrine politiche e del diritto costituzionale può offrire maggiori lumi sull’argomento. Se nelle prime analisi classiche, da Machiavelli a Hob­ bes per intenderci, il problema è quello di creare l’ordine politico at­ traverso il controllo del potere all’interno di confini ben definiti [Mat­ teucci 1984], in altri casi il problema sarà quello della creazione di uno Stato pluralista (Locke), democratico (Tocqueville e i Federalisti statunitensi), forte (Hegel e gli storicisti tedeschi), capace di assicurare un compromesso fra le classi sociali (Kelsen), in grado di decidere in situazioni di emergenza (Schmitt). Da questa fase emergeranno due distinte tradizioni analitiche. Da un lato, una tradizione anglosassone che presta attenzione ai processi sociali più che alle configurazioni sta­ tuali; dall’altro, una tradizione continentale di analisi delle strutture statuali vere e proprie, cioè di studi istituzionali. Nella prima tradizio­ ne il diritto costituzionale non trova quasi posto a tutto vantaggio del­ le prassi, delle consuetudini, della common law; nella seconda, il dirit­ to costituzionale assurge a elemento centrale dei processi politici, ri­ schia di reificare e cristallizzare le analisi politiche e, alla fine, le co­ stringe entro i confini nazionali. Nello stesso tempo, gli studiosi della politica, da qualsiasi prospet­ tiva prendessero le mosse, si erano ripetutamente posti anche il pro­ blema del metodo, vale a dire delle modalità con le quali raccogliere le informazioni, vagliarle e filtrarle per combinarle in generalizzazioni e spiegazioni. A lungo, e inevitabilmente, la fonte di ogni dato e di ogni spiegazione era stata la storia politica, variamente interpretata e utiliz­ zata. Forse una prima rottura epistemologica si produce con Machia­ velli, il quale fa riferimento non solo alla storia, ma all’osservazione e in particolare dichiara di voler descrivere il più oggettivamente possi­ bile la «realtà effettuale». Da allora, molti studiosi seguiranno Machia­ velli nell’utilizzare il metodo dell’osservazione: classica l’analisi della democrazia in America ad opera di Tocqueville. Ma non per questo la storia perderà il suo ruolo in quanto fonte privilegiata di materiale sul quale fondare generalizzazioni e teorie. Una volta consolidatesi le formazioni statuali, gli studiosi conti­ nentali rivolgeranno la loro attenzione alle modalità di. formazione, di ricambio, di sostituzione delle classi dirigenti. Inizierà così un filone d’analisi, particolarmente fecondo nel contesto italiano [Bobbio 1969], centrato sulla classe politica, che cercherà di andare oltre le tradizionali problematiche del potere e dello Stato, con l’obiettivo di

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Lo Stato

Storia e realtà

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conseguire maggiore concretezza e maggiore aderenza alla realtà. Le analisi di Mosca, Pareto e Michels, studiosi che provengono da disci­ pline diverse (rispettivamente il diritto costituzionale, l’economia poli­ tica e l’analisi delle organizzazioni), sono probabilmente gli ultimi contributi classici che possono essere definiti, senza per questo svalu­ tarne l’importanza, pre-scientifici. Al contrario, la teoria delle élites, proprio per la sua parsimonia e per la sua eleganza, fonda un ricco e fecondo filone di ricerca tuttora perseguito con profitto [Putnam 1976; Stoppino 1989; Sola 1993]. In seguito, a cavallo tra il X IX e il X X secolo inizia nel mondo mitteleuropeo una vera e propria rivoluzione scientifica, i cui sviluppi nella fisica (Einstein), nella psicanalisi (Freud), nella filosofìa analitica (Wittgenstein e il Circolo di Vienna) influenzeranno anche le scienze sociali e la scienza politica. Per queste ultime le tensioni metodologi­ che si fanno particolarmente forti. Si manifesta l’ambizione di imitare le scienze naturali, di replicarne le tecniche d’indagine, di produrre spiegazioni e generalizzazioni fondate sul principio di causa-effetto, aventi forza di leggi. Sullo spartiacque, il grande sociologo tedesco Max Weber partecipa al movimento di rinnovamento metodologico, è investito dalle sue conseguenze, sperimenta nuovi metodi, elabora ori­ ginali prospettive analitiche [Weber 1922]. Nel prosieguo di questa fase, ricca di entusiasmi e densa di sfide, la scienza politica come disciplina autonoma non riesce ad affermarsi stabilmente o rischia addirittura la scomparsa. Da un lato, fascismo e nazismo schiacceranno ogni riflessione politica e faranno retrocedere di decenni, nei rispettivi contesti, tutte le scienze sociali, mentre la grande diaspora degli studiosi tedeschi rinvigorirà le scienze sociali statunitensi. Dall’altro, si registra una spinta all’unificazione delle scienze sociali, o addirittura di tutte le «scienze», intorno a un metodo condiviso (come rivelerà l’ambizioso progetto di Otto Neurath dell’Encyclopedia o f Unified Sciences, 1932). In questo modo la scienza politica avrebbe perso l’autonomia, faticosamente ricercata, dalle di­ scipline confinanti (filosofia politica, storia politica, diritto costituzio­ nale); di recente conquistata, ma ancora messa in questione, dall’eco­ nomia politica nella possente interpretazione marxiana, che fa della politica una mera sovrastruttura. Saranno altri sviluppi a ridare respiro a un’autonoma analisi della politica e, .al tempo stesso, a influenzarne il paradigma. Da un lato, l’innegabile manifestarsi dell’autonomia del politico in esperienze così distanti, eppure così importanti, come' il New Deal, il nazismo e lo sta­ linismo (contro il quale Trotsky auspicava una rivoluzione appunto «politica»), tutte bisognose di un’analisi specificamente politologica (di cui il contributo più significativo rimane Neumann [1942]). Dal­ l’altro, il diffondersi di analisi di antropologia politica su società defi­ nibili come senza Stato, sulla cui specificità è disponibile una rassegna comprensiva [Easton 1959], ma non senza politica. Si faceva così strada la necessità imprescindibile della ridefinizione dell’oggetto della scienza politica, che non poteva più essere né sem­

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plicemente il potere né lo Stato. Il potere doveva essere qualificato come politico e non poteva rimandare tautologicamente allo Stato, poiché le società senza Stato manifestavano l’esistenza corposa e visi­ bile di attività politiche. Di qui la nuova definizione di politica alla quale perveniva, dopo un’ampia ricognizione storico-critica, David Easton: un’attività di «assegnazione imperativa 'di valori per una socie­ tà», liberata del tutto dal rapporto con lo Stato. Di qui, anche, la pro­ posta metodologica di un’analisi sistemica della politica [Easton 1965a; 1965b], vale a dire di un’analisi che tenga conto della comples­ sità delle interazioni fra le componenti del sistema e che sappia descri­ verle e valutarle nella loro dinamica e nelle loro conseguenze [Urbani 1971]. Ancora più specificamente, l’analisi sistemica si fonda su un modello che vede inputs (cioè domande e sostegni provenienti dalla società) tradotti in outputs (cioè risposte e decisioni, che possono ave­ re effetti sulle nuove domande) da un complesso procedimento di conversione che ha luogo per l’appunto nel sistema politico e che co­ stituisce il cuore dell’analisi politica [Moriino 1989a; per un’imposta­ zione alternativa, Stoppino 1994]. 2.

Easton e il comportamentismo politico

Con Easton giunge a compimento un lungo discorso su che cosa è politica e su che cosa è scienza. La risposta di Easton è che la politica non può essere espressa unicamente come potere sia perché è comun­ que necessario differenziare le varie forme di potere (e quindi definire Fattributo «politico» di quel potere che deve interessare gli scienziati della politica), sia perché la politica non può essere ricercata unica­ mente nell’analisi dello Stato. Da un lato, il potere come oggetto di studio della scienza politica è un ambito troppo vasto, quando non è specificamente politico; dall’altro, è troppo limitato poiché la politica non consiste soltanto in conflitti risolti dal potere, ma anche in molte­ plici forme di collaborazione, di coalizione, di consenso. Quanto allo Stato, esso rappresenta una forma transeunte di organizzazione politi­ ca. E un’affermazione, ampiamente condivisa alla fine degli anni no­ vanta, che Easton argomenta, con lucidità e preveggenza, in anticipo di oltre trent’anni. Vi è stata politica prima della nascita dello Stato come lo conosciamo da qualche secolo a questa parte [Ruffilli 1979]; vi sarà politica anche quando lo Stato sarà sostituito da altre forme di organizzazione politica; e, naturalmente, vi è politica anche a livelli in­ feriori a quelli dello Stato (nei sottosistemi come quello partitico, quello sindacale, quello degli interessi organizzati), e a livelli superiori a quelli dello Stato (nei rapporti sovranazionali fra Stati, sul piano del­ la politica intemazionale). La politica è, come s’è accennato, «assegnazione imperativa di va­ lori per un| società». Il che significa che non vi è necessaria e obbliga­ ta coincidenza fra l’attività politica e una determinata forma organiz­ zativa. Quindi, vi è politica anche nelle società senza Stato, all’interno

La politica senza Stato

Assegnazione di valori

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mo

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delle organizzazioni partitiche e sindacali, nell'ambito del parlamento, nei rapporti fra parlamento ed esecutivo, e così via. Luogo della politi­ ca diviene il sistema politico identificato come «un sistema di intera­ zioni, astratte dalla totalità dei comportamenti sociali, attraverso le quali i valori vengono assegnati in modo imperativo per una società» [Easton 1965b]. La scienza politica, allora, è lo studio delle modalità, complesse e mute voli, con le quali i diversi sistemi procedono all’asse­ gnazione imperativa dei valori. Per andare più a fondo: quanto impe­ rativa è questa modalità di assegnazione e quali valori vengono asse­ gnati imperativamente? Ampiamente nutrito di apporti antropologici e sociologici, in par­ ticolare per ciò che riguarda i concetti di struttura e di funzione, at­ tento ai contributi della cibernetica più che dell’economia, il discorso di Easton si muove alla ricerca degli elementi che rendano Panatisi della politica il più «scientifica» possibile. In questo cammino rincon­ tro cruciale avviene con il comportamentismo. Nato e sviluppatosi in psicologia, il comportamentismo in politica si caratterizza, da un lato, per l’accento posto sulla necessità di osservare e analizzare i compor­ tamenti concreti degli attori politici (individui, gruppi, movimenti, or­ ganizzazioni); dall’altro, per il ricorso a, e per l’elaborazione di, tecni­ che specifiche quali interviste, sondaggi d’opinione, analisi del con­ tenuto, simulazioni, raffinate quantificazioni. E in questa direzione che, secondo Easton, l’analisi della politica può approssimarsi ad esse­ re scienza. Compito di tale scienza è, nella visione comportamentista che si diffonderà ampiamente nel contesto statunitense, tenere presenti e mi­ rare a conseguire Ì seguenti obiettivi: a) rilevare nei comportamenti politici quelle regolarità che si pre­ stino ad essere espresse in generalizzazioni o teorie aventi valore espli­ cativo e predittivo; b) sottoporle a verifica, vale a dire confrontale con comportamen­ ti e attività simili per saggiarne la capacità esplicativa; c) elaborare rigorose tecniche di osservazione, raccolta, registrazio­ ne e interpretazione dei dati; d) procedere alla quantificazione, vale a dire nella misura del possi­ bile «misurare» i fenomeni al fine di ottenere maggiore precisione; e) tenere distinti i valori dai fatti, nella consapevolezza che la valu­ tazione etica e la spiegazione empirica implicano due diversi tipi di proposizioni, senza per questo negare allo scienziato della politica la possibilità di esprimere proposizioni di entrambi i tipi; f) proporsi la sistematizzazione delle conoscenze acquisite in una stretta interconnessione di teoria e ricerca («la ricerca non guidata dalla teoria può essere insignificante e la teoria non sostenibile con i dati può rivelarsi improduttiva»); g) mirare alla scienza pura poiché, per quanto Lapplicazione del sa­ pere sia importante, la comprensione e l’interpretazione del compor­ tamento politico precedono logicamente qualsiasi sforzo applicativo e lo fondano su basi solide;

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b) operare in direzione di una integrazione fra le scienze sociali, poiché «le ricerche in campo politico possono ignorare le conclusioni cui pervengono le altre discipline soltanto a rischio di indebolire la va­ lidità e la generalità dei loro stessi risultati. Il riconoscimento di que­ sto legame contribuirà a restituire alla scienza politica la posizione che aveva nei secoli passati e a riportarla al centro delle scienze sociali». Easton conduce alle estreme conseguenze un processo, iniziato in­ torno agli anni venti, di ridefinizione della politica, allontanamento dalle discipline umanistiche e avvicinamento alle scienze naturali, qua­ si in termini di imitazione paradigmatica. Si potrebbe parlare di una vera e propria rottura epistemologica, in quanto l’applicazione dei principi fondamentali del comportamentismo sembra spingere nella direzione di una «scientificità» sconosciuta ai precedenti cultori del­ l’analisi politica e, d’altro canto, la disponibilità di nuovi strumenti e nuove tecniche sembra favorire tale ricerca. Il risultato complessivo di questa fase, invece, non può essere automaticamente definito come quello di una maggiore «scientificità». In effetti, in molti cultori della scienza politica si manifesta sicuramente maggiore attenzione nella elaborazione delle ipotesi, nella raccolta dei dati, nella formulazione delle spiegazioni: tutto ciò corrisponde a un più intenso e salutare bi­ sogno di scientificità. In molti altri, tuttavia, le tecniche finiscono col fare aggio sulle teorie, che rimangono poche e nel migliore dei casi di medio livello: emerge così la disastrosa tendenza aU’iperfattualismo, alla raccolta disordinata e senza costrutto di dati sempre più abbon­ danti e confusi, alla misurazione prematura di fenomeni spesso irrile­ vanti. Alla fine di questa fase la scienza politica corre addirittura il ri­ schio di perdere la sua appena conquistata autonomia, la sua specifici­ tà di oggetto e di metodo, premuta com’è da altre discipline e, in par­ ticolare, dalla politicai economy [Lipset 1969]. Infine, la politica come attività di «assegnazione imperativa di va­ lori per una società» si trova a dover indagare fenomeni sempre più pervasivi e diffusi, sia perché si amplia considerevolmente, in seguito alla nascita di nuovi Stati sorti dai processi di decolonizzazione, il nu­ mero dei casi (dei sistemi politici) che possono essere studiati, sia per­ ché si estende Lambito dell’intervento dello Stato nella società civile sull’onda del keynesismo e del welfare. L ’analisi politica, dunque, de­ ve fare i conti con nuovi problemi, con nuove sfide, con l’espansione inaspettata del proprio campo d’indagine. 3.

L'approdo contemporaneo

In una sintetica ricostruzione degli studi politologici alla fine degli anni cinquanta, Gabriel Almond e Bingham Powell rimproveravano alla scienza politica, in particolare a quella statunitense, tre difetti fon­ damentali. ^ In primo luogo, il provincialismo: l’analisi politologica dei sistemi politici si era essenzialmente concentrata su pochi sistemi dell’area eu-

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io

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ropea e occidentale, sulle grandi democrazie (Gran Bretagna, Stati Uniti, Germania, Francia) e sull’Unione Sovietica. In secondo luogo, il descrittivismo: la maggior parte degli studi si limitava a descrivere le caratteristiche dei sistemi politici analizzati, senza nessuna preoccupa­ zione teorica, senza nessuna ambizione di elaborare ipotesi e genera­ lizzazioni e di sottoporle al vaglio concreto, senza nessun tentativo di comparazione esplicita, consapevole, rigorosa. In terzo luogo, il for­ malismo: un’eccessiva attenzione alle variabili formali, alle istituzioni, alle norme e ale procedure, e una parallela disattenzione per il funzio­ namento reale dei sistemi politici, per le interazioni fra strutture, per i processi, per i mutamenti. Fatte salve pochissime eccezioni, la scienza politica degli anni cinquanta era dunque sostanzialmente eurocentri­ ca, descrittiva e formalistica. Se Easton si spingeva nella direzione del comportamentismo per condurre la scienza politica lungo la strada della teorizzazione e della scientificità, Almond e Powell [1966] suggerivano di andare invece nella direzione della politica comparata e dello sviluppo politico. La risposta all’espansione del campo della politica doveva essere di accet­ tazione della sfida e di predisposizione degli strumenti con i quali confrontare i sistemi politici e analizzarne i processi di formazione, funzionamento, mutamento. Le critiche di Almond e Powell coglievano maggiormente nel se­ gno per quel che riguardava la scienza politica statunitense. Da un lato, infatti, la scienza politica europea era sempre stata meno formali­ sta, nei classici studi sulla classe politica e sui partiti (da Ostrogorski a Michels) così come nell’analisi delle forme di governo: da Friedrich [1932] a Finer [1949]; dall’altro, la sua attenzione per le strutture for­ mali, per le istituzioni, per le procedure coglieva una peculiarità irri­ nunciabile dello sviluppo storico quantomeno dell’Europa continenta­ le, dove lo Stato conta molto più che negli Stati Uniti, una società sen­ za passato feudale. Comunque sia, vero è che l’irruzione sulla scena politica di nuovi Stati al di fuori della tradizionale area d’interesse e d’influenza della cultura occidentale creò forti problemi analitici, al tempo stesso obbli­ gando e rendendo possibile l’elaborazione di paradigmi meno etno­ centrici, meno formalistici, meno descrittivi. Ma, naturalmente, ciò che è possibile non diventa immediatamente praticabile. Anzi, per ca­ pire davvero che cosa successe nella scienza politica all’inizio degli anni sessanta è necessario fare qualche passo indietro e analizzare i campi di specializzazione precedenti. Le critiche alla produzione complessiva degli scienziati politici po­ tevano essere convincenti, ma esistevano alcune eccezioni significative di analisi non formalistiche, non puramente descrittive seppur ovvia­ mente basate sui contesti nazionali europei in assenza di materiale va­ lido proveniente da altri contesti. I campi analitici erano costituiti dal­ le più importanti organizzazioni politiche, i partiti, dai più significativi processi politici, quelli elettorali [Siegfried 1913; Tingsten 1937], dai sistemi politici nazionali o da comparazioni (come quelle di Friedrich

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e Finer). Tuttavia, Àlmond e Powell avevano colto nel segno sugge­ rendo resistenza di una sostanziale «idiosincrasia» per analisi compa­ rate in scienza politica. Pioniere lui stesso in questo settore, come in quello dello sviluppo politico, nei suoi primi tentativi Almond non riuscì però ad andare oltre indicazioni di senso comune, variamente criticabili e presto criticate. Vale la pena di soffermarsi sulla sua classi­ ficazione del 1956, poiché essa rivela i limiti di gran parte della scienza politica d’allora, nonostante lo sforzo di andare oltre. Almond [1970] distingue quattro tipi di sistemi politici sulla base della qualità della cultura politica (degli orientamenti verso il sistema e verso gli altri membri del sistema) e della presenza di gruppi in com­ petizione (pluralismo): i sistemi politici anglo-americani; i sistemi poli­ tici continentali; i sistemi politici pre-industriali; i sistemi politici tota­ litari. L'inconveniente più visibile di questa classificazione è costituito dal suo non essere né esaustiva né esclusiva. Infatti, secondo Almond, i sistemi politici della Scandinavia e dei Paesi Bassi combinano carat­ teristiche sia dei sistemi anglo-americani che di quelli continentali, co­ sicché essi potrebbero essere assegnati a più di una classe (quindi la classificazione non è esclusiva) e al tempo stesso non vengono asse­ gnati a nessuna classe (quindi la classificazione non è esaustiva). Il punto da sottolineare, in ogni caso, non consiste tanto nelle ca­ renze della classificazione proposta da Almond, quanto piuttosto nel fatto che persino un tentativo inteso ad andare oltre i tradizionali in­ convenienti si scontrasse col problema dell’etnocentrismo. Infatti, sono i sistemi politici anglo-americani che, in qualche modo, costitui­ scono il modello con il quale Almond propone di confrontare gli altri sistemi, differenziandoli rispetto ad esso. Ci vorrà qualche tempo pri­ ma che la classificazione di Almond venga definitivamente confutata e rifiutata [Lijphart 1968 e 1969; si veda infra anche E capitolo sui regi­ mi democratici]. Nonostante i molti studi ancora, consapevolmente o inconsapevolmente, etnocentrici, è indubbio che, nell’ambito della (e grazie alla) comparazione, si è riusciti in scienza politica a evitare i più grossolani errori del passato, a riconoscere le diversità e le differenze senza attribuire primati. Paradossalmente, questo esito è stato ottenu­ to, talvolta, «relativizzando» in maniera eccessiva l’importanza e la praticabilità della democrazia, confondendo' l’imitazione delle struttu­ re proprie dei regimi democratici con la diffusione dei. processi demo­ cratici: le prime hanno una loro storia e una loro specificità irriducibi­ li; i secondi presentano, invece, elementi - quali la tutela e la promo­ zione dei diritti civili, politici e sociali - che non solo possono, ma debbono essere generalizzati, se l’obiettivo è la creazione di un regime democratico. Ecco dunque che accanto alla politica comparata si fa strada l’esi­ genza di impostare un rigoroso discorso di sviluppo politico, vale a dire di analisi dei processi storici attraverso i quali i vari sistemi politi­ ci si sono dati una specifica configurazione, delle loro differenze e del­ le loro similarità. La letteratura sull’argomento è molto vasta [Pasqui­ no 1970; Huntington e Dominguez 1975; Sola 1996, 367-406]; di par-

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Classifìcazione dei sistemi politici

Lo sviluppo politico

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a

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ticolare rilievo è lo studio di Stein Rokkan dedicato all’Europa [1970], che ha prodotto un vero e proprio paradigma dello sviluppo politico. Da questo momento in poi, vale a dire alTincirca dall’inizio degli anni sessanta alla metà degli anni settanta, sono chiaramente delineati i due binari fondamentali lungo Ì quali si è mossa la scienza politica: da una parte, modernizzazione e sviluppo politico; dall’altra, analisi politica comparata. Molti degli studi relativi allo sviluppo politico cadono tuttavia sot­ to le critiche indirizzate da Almond e Powell alla scienza politica tra­ dizionale: etnocentrici, descrittivi e spesso formalistici, anche se, ov­ viamente, non «istituzionalisti», poiché raramente in grado di fornire una buona analisi delle nascenti istituzioni in molti paesi del Terzo Mondo. Anche in questo ambito, peraltro, appaiono contributi di ri­ lievo, con taglio comparato, macrosociologico e teorico [Zolberg 1966; Moore 1966; Huntington 1968], capaci di rimettere la politica al suo posto centrale nei processi di sviluppo e di sfuggire all’unilinearità di troppe interpretazioni. Dopo una fase di grande espansione, in ogni caso, il settore degli studi sullo sviluppo politico appare da alcuni anni in declino quantita­ tivo (e qualitativo). Ciò sembra dovuto essenzialmente a un duplice ordine di fattori. In primo luogo, a un minor interesse complessivo per i paesi del Terzo Mondo, superato lo stadio della decolonizzazio­ ne e della costruzione delle istituzioni. In secondo luogo, a una mino­ re disponibilità di fondi per ricerche sul campo spesso costose e assai faticose. In terzo luogo, al fatto, paradossale ma reale, che proprio una miglior conoscenza dei sistemi politici rende gli studiosi molto più cauti e circospetti nel formulare comparazioni e valutazioni. Infine, il tema prevalente delle analisi degli anni ottanta e novanta è stato e con­ tinua a essere costituito dai processi di transizione dai regimi autorita­ ri, totalitari e post-totalitari ai regimi democratici, un settore di grande interesse analitico e politico con apporti talvolta illuminanti [O ’Donnell, Schmitter e Whitehead 1986; Gunther, Diamandorous e Puhle 1995; Linz e Stepan 1996]. Quanto alla politica comparata, essa ha in larga misura conquista­ to il campo della scienza politica sia come metodo sia come contenuto [per una valutazione generale, anche dei problemi, Sartori e Moriino . 1991]. Vale a dire che la lezione dei classici [Smelser 1976] e quella dei contemporanei [Sartori 1971] si sono incontrate in maniera fecon­ da per spingere in direzione di analisi - teoricamente informate e so­ stenute da un retroterra storico - di interi sistemi politici, di sottosi­ stemi come i partiti, i sindacati, le burocrazie, di processi come quelli decisionali e di produzione delle politiche pubbliche. Peraltro, alcune delle classiche analisi comparate in pratica sono state effettuate attra­ verso grandi ricerche intemazionali con sondaggi d’opinione [Almond e Verba 1963; Verba, Nie e Kim 1978; Barnes, Kaase et a l 1979].

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4,

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Il comportamentismo e oltre

Individuare le due direttrici fondamentali della disciplina non si­ gnifica in nessun modo che essa possa essere tutta contenuta al loro interno, né che si esaurisca in esse. Anzi, la scienza politica fornisce oggi un’impressione complessiva di pluralismo di approcci, tecniche e metodi, di varietà di tematiche e talvolta anche di confusione di risul­ tati. Per quanto ampiamente consolidata, come non mai nella sua sto­ ria, la disciplina non è più unificata né unificabile sotto l’egida di un’unica interpretazione, di una singola teorizzazione, di linee di ri­ cerca uniformi. Tuttavia, ha fatto considerevoli passi avanti che sono valutati ad esempio da Almond e Powell [1978, V], nella revisione so­ stanziale del loro volume sulla politica comparata. Nel decennio tra­ scorso dalla prima versione, la scienza politica era diventata: a) molto meno eurocentrica e più capace di rendere conto e di te­ nere conto di esperienze politiche non occidentali; b) più realistica e più attenta alla sostanza della politica al di là del­ le descrizioni formali-istituzionali; c) più rigorosa e più precisa; d) più disponibile e più capace di teorizzare. Naturalmente, i risultati già conseguiti non esimono dall’essere esigenti e dal chiedere ancora di più. In particolare, come ha di recen­ te notato con qualche amarezza lo stesso Almond [1990], neppure le teorizzazioni più originali dovrebbero fare a meno di riconoscere i meriti dei precursori, di confrontarsi con le teorie che le hanno prece­ dute e di mirare alla crescita della scienza politica attraverso un pro­ cesso di critica e di revisione, ma non di oblio, di quanto è stato fatto e scritto. Non è facile mettere ordine in un campo che si rivela vastissimo non solo dal punto di vista dei suoi cultori, essenzialmente accademici (intorno alle ventimila persone, di cui almeno i tre quarti professional­ mente attivi negli Stati Uniti), ma anche dal punto di vista della pro­ duzione di libri e di articoli. Esistono numerose riviste nazionali spe­ cializzate come l’«American Politicai Science Review», fondata nel 1906; la «Revue Francaise de Science Politique», fondata nel 1930; la «Politische Vierteljahresschrift» fondata nel 1960; il «British Journal of Politicai Science», fondato nel 1970; la «Rivista italiana di scienza politica», fondata nel 1971, e i più recenti «Quaderni di scienza politi­ ca», fondati nel 1993; la rivista ufficiale dello European Consortium for Politicai Research, «European Journal of Politicai Research», fon­ dato nel 1972; e la rivista dell’Associazione Internazionale di Scienza Politica, «International Politicai Science Review», fondata nel 1979, oltre a numerose riviste più specializzate, come «Comparative Politi­ cai Studies», «Legislative Studies Quarterly» e, di assoluto rilievo, «World Politics», e a riviste di carattere interdisciplinare: in Italia, ad esempio «Il Politico» e «Teoria Politica». Se, nonostante le difficoltà, un tentativo deve essere fatto, ben si comprende come sia necessario scegliere una linea interpretativa oppure, quantomeno, utilizzare alcu-

I passi avanti

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:ntismo

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ni criteri analitici sufficientemente precisi e al tempo stesso elastici per non comprimere troppo le differenze, ad esempio quelle nazionali, che permangono in non piccola misura. Ancora oggi un utile punto di partenza consiste nel combinare gli obiettivi che Easton assegnava al comportamentismo con i «cinque frammenti in cerca di unità» che Dahl [1961] riscontra dopo il succes­ so dello stesso comportamentismo. a) In ordine di complessità crescente degli obiettivi e di loro inte­ grazione nel corpo della disciplina si può partire dalla quantificazione. Se battaglia doveva esservi per l'introduzione di tecniche quantitative per la misurazione dei fenomeni politici, per un rigore analitico che conducesse a spiegazioni quantificabili, questa battaglia è stata in lar­ ga parte vinta. Anzi, in qualche modo la vittoria può persino sembrare eccessiva. Nella scienza politica, come testimonia la maggior parte de­ gli articoli pubblicati nelle riviste specializzate e soprattutto nella mag­ giore, F«American Politicai Science Review», il ricorso a tecniche quantitative è oramai diffusissimo. La diffidenza verso queste tecniche è nettamente diminuita, anche se, purtroppo, talvolta la loro utilizza­ zione è quasi fine a se stessa. Esse fanno parte del bagaglio professio­ nale di molti studiosi e in misura crescente, quasi generalizzata, dei giovani cultori. Al tempo stesso, però, è apparso chiaramente come spesso la quantificazione continui ad essere prematura e come pochi reali passi avanti vengano compiuti grazie al solo ricorso a queste tec­ niche. Insomma, le tecniche quantitative vanno bene, sono utili, tal­ volta indispensabili, ma rischiano di rimanere confinate all’analisi e alla soluzione di un numero di problemi molto limitato se non vengo­ no esplicitamente collegate a nuove teorizzazioni, oppure rischiano di fornire risposte precise a problemi sostanzialmente poco rilevanti.

ricfae

b) Il secondo frammento in cerca di unità riguarda quella che Dahl definisce la scienza politica empirica. Il comportamentismo ha avuto il grande merito di esigere dai suoi cultori (anche se non tutti sono rimasti fedeli al precetto) la ricerca di regolarità nei comporta­ menti politici, l’elaborazione di generalizzazioni sulla base delle rego­ larità osservate, la verifica delle generalizzazioni elaborate. La descri­ zione dei fenomeni, accompagnata dalla raccolta di dati, dalla loro ac­ cumulazione e poi dalla loro utilizzazione, anche in serie diacroniche, è stata naturalmente più facile e più congeniale in alcuni settori. Ad esempio in quello elettorale che, in quasi tutti i paesi - dagli Stati Uni­ ti alla Francia, dalla Gran Bretagna ai paesi scandinavi, dalla Repub­ blica Federale Tedesca all’Italia -, è ampiamente sviluppato [Rose 1974] e ha condotto alla formulazione di teorie a medio raggio sul comportamento elettorale (nel contesto statunitense, per citare un caso, sul peso differenziato che assumono, nel determinare il compor­ tamento di voto, le variabili «identificazione partitica», «candidato in lizza», «tematiche salienti»). Oltre ad essere particolarmente suscettibili di essere trattate con

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tecniche statistiche e metodi matematici, le analisi dei comportamenti elettorali hanno poi consentito, e talvolta addirittura imposto, quel1Jintegrazione fra discipline che Easton auspicava. La sociologia (uti­ lizzando spiegazioni basate sulla struttura di classe di un determinato paese o di una determinata regione), la storia (formulando spiegazioni incentrate sulle modalità di formazione di determinati gruppi) e la psi­ cologia sociale (analizzando i procedimenti individuali e di gruppo di formazione delle opzioni di voto) contribuiscono infatti a plasmare in­ terpretazioni approfondite dei comportamenti elettorali e delle loro variazioni nel tempo. Tali interpretazioni risulteranno più convincenti se ulteriormente arricchite da uno studio1delle organizzazioni partiti­ che in campo, delle modalità di competizione elettorale e delle tecni­ che di comunicazione politica. Complessivamente, questo settore di studi, le sue tecniche e i suoi risultati sono andati così avanti da costi­ tuire uno dei settori più interessanti di analisi politica nelle democra­ zie competitive e tra quelli che si prestano maggiormente a un inter­ vento operativo, ingegneristico, di mutamento delle regole al fine di conseguire determinati risultati (ad esempio nella transizione da un regime autoritario a un regime democratico, per garantire rappresen­ tanza e decisionalità senza frammentare il sistema partitico). In generale, e in collegamento con alcune tendenze alla quantificazione, la scienza politica in ogni caso ha accentuato e consolidato il ri­ corso alle tecniche empiriche di ricerca, in tutte le loro varianti, dalFosservazione partecipante alla ricerca sul campo, dalle interviste ai sondaggi di opinione, dalla raccolta all’elaborazione di dati già dispo­ nibili, ma in maniera frammentaria e non sistematica. Sul punto, però, sono da segnalare due cambiamenti importanti. Il primo è l’avvio di un dibattito metodologico, che riguarda tutte le scienze sociali, su che cosa sia davvero il metodo scientifico: ciò ha portato a qualche ripen­ samento e a una maggiore consapevolezza nell’uso di tecniche miranti a tradurre immediatamente i postulati positivistici in programmi di ri­ cerca, magari quantitativa. Il secondo è Faffermazione della scienza politica empirica come obiettivo di fondo: ciò ha comportato una ri­ duzione della sua «aggressività» e la sua convivenza, più o meno frut­ tuosa, con diverse altre prospettive, a seconda dei paesi e, naturalmen­ te, degli studiosi. Se la scienza politica empirica mirasse a individuare, descrivere, analizzare e valutare l’esistente, senza altre preoccupazioni, essa coin­ ciderebbe con Fobiettivo di creare una scienza pura. Paradossalmente, invece, dalla scienza politica empirica sono venuti possenti stimoli al­ l’analisi applicata. Si è aperto così, di recente, un nuovo settore di stu­ di, definibile in senso lato come analisi delle politiche pubbliche [per l’impostazione generale della tematica, Regonini 1984 e 1985]. Questo è probabilmente il settore in maggiore crescita negli anni ottanta, come la modernizzazione e lo sviluppo politico lo furono negli anni sessanta. (Per questo motivo alle politiche pubbliche è riservato in questo volume un capitolo specifico, al quale si rimanda.) Qui sarà sufficiente rilevare che il cuore di questi studi consiste

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Le tecniche

L ’analisi applicata

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nell’analisi dei processi decisionali, nella descrizione degli assetti isti­ tuzionali e della loro influenza sui processi decisionali, nell’individua­ zione dei partecipanti e delle loro coalizioni, nella valutazione dell’in­ cidenza e degli effetti delle diverse coalizioni, dei cosiddetti policy networks o issue networks, sulle decisioni stesse. In qualche modo, nella misura in cui non siano puramente e semplicemente orientati alla soluzione di problemi concreti, immediati, contingenti (nel qual caso lo scienziato della politica si trasformerebbe in tecnico di pronto in­ tervento), i policy studies possono contribuire al rinnovamento di alcu­ ne problematiche classiche nella scienza politica. E indubbio, ad esempio, che una raffinata individuazione e descrizione dei partecipan­ ti ai processi decisionali renderà possibile impostare meglio e risolvere in modo più soddisfacente il problema dell’esistenza o meno di una classe politica, di un’élite politica, di un complesso militare-industria­ le, di una partitocrazia. Tuttavia, i policy studies portano con sé due rischi. Da un lato, quello di un’interpretazione riduttiva della politica come insieme di interazioni fra individui, esperti, gruppi e associazioni, con scarsa at­ tenzione per gli assetti strutturali e per le motivazioni ideologiche e talvolta per la storia di queste interazioni. Dall’altro, quello di essere talmente dominati dal contingente da non riuscire a produrre genera­ lizzazioni applicabili in più contesti, in più arene, in più ambienti na­ zionali e transnazionali: il rischio di una teorizzazione incompiuta o addirittura negata. c) Entrambi questi rischi, peraltro, si ritrovano già nel comporta­ mentismo classico. E, infatti, il terzo frammento in cerca d’unità è, se­ condo Dahl, l'uso della storia. «Nel suo interesse per analizzare ciò che è, lo scienziato politico comportamentista ha trovato difficile fare un uso sistematico di ciò che è stato» [Dahl 1961, 71]. Il punto critico riguarda non tanto il ricorso al metodo storiografico quanto, piutto­ sto, l’utilizzazione del materiale offerto dalla storia all’analisi politica. Gli anni successivi all’affermazione di Dahl hanno visto un migliora­ mento della situazione [Almond, Flanagan e Mundt 1973; Linz 1981], ma il problema generale rimane. Sebbene, per ovvie ragioni, la dimensione diacronica della scienza politica sia comunque destinata a risultare meno sviluppata della di­ mensione sincronica, è cresciuta fra i politologi la sensibilità per la di­ mensione diacronica, è aumentata la consapevolezza della sua rilevan­ za. Il fatto stesso che, seppure in maniera non sistematica, quarantan­ ni di ricerche politologiche abbiano prodotto un’accumulazione di dati, e di interpretazioni senza, paragone nei venti secoli, precedenti, consente un approfondimento storico, l’individuazione di un retroter­ ra significativo, e spinge, fra l’altro, in 'direzione di utili confronti in­ terdisciplinari [Tilly 1975; Grew 1978]. d) Rimane aperto il problema del rapporto fra i policy studies e la teoria generale in scienza politica, che è il quarto frammento in cerca

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di unità. Esagerando un po’ si potrebbe naturalmente ricordare che il fior fiore degli scienziati politici del passato - da Machiavelli a H ob­ bes, da Locke a John Stuart Mill -, e con loro molti altri scienziati so­ ciali, si sono occupati come policy makers dei problemi della creazione dell’ordine politico, della costruzione dello Stato, del mantenimento, dell’ampliamento e del funzionamento della democrazia rappresenta­ tiva e, al tempo stesso, hanno elaborato teorie generali della politica cui ancora oggi si può, e si deve, fare riferimento con profitto. Non esiste, dunque, un’implicita e insanabile contraddizione fra policy making e teoria generale della politica. Anzi, dalle preoccupazioni per ciò che si deve e si può fare, possono emergere le necessità teoriche, gli interrogativi teorici e, infine, le teorizzazioni stesse. Anche Fattività politica produce quesiti teoricamente rilevanti ai quali lo scienziato della politica può rispondere facendo ricorso alle sue conoscenze e alle sue teorizzazioni [Sartori 1995] . Dahl [1967; 1985a; 1985b] ritiene a questo proposito, e dimostra con i suoi approfonditi studi sulla natura e sul cambiamento dei regi­ mi democratici, che «se lo studio della politica non nasce e non è orientato da teorie generali vaste, coraggiose, anche se altamente vul­ nerabili, esso sarà destinato al disastro definitivo di cadere nella bana­ lità» [1961, 72]. Questa opinione è largamente condivisa, soprattutto dai critici interni ed esterni alla scienza politica. Ma è altrettanto diffu­ so lo scetticismo sulle possibilità concrete di «lanciare» teorie generali vaste e coraggiose. Cosicché, oggi, appaiono particolarmente infonda­ te affermazioni come quella di William Mitchell [1969, 129]: «La teo­ ria diventerà sempre più logico-deduttiva e matematica. In base al suo contenuto faremo un uso sempre più grande della teoria economica, della teoria dei giochi, della teoria delle decisioni, dell’economia del benessere e della teoria della finanza pubblica. Assisteremo a una pro­ liferazione di modelli di sistemi politici analoghi ai tipi di economie e di mercati. Come gli economisti cominciarono con gli estremi opposti della concorrenza perfetta e del monopolio, così i teorici politici pro­ cederanno dai modelli della democrazia e della dittatura a combina­ zioni analoghe alla concorrenza monopolistica, al duopolio e all’oligo­ polio. Dapprima i modelli saranno costruiti in assenza di dati empirici come avvenne in economia; poi sopraggiungerà una generazione di critici non specialisti e di “econometrici politici” a sottoporre a verifi­ ca i legami tra teorie e dati». Questa previsione può apparire ingenua e ottimistica. Infatti, qua­ si nulla di tutto ciò è avvenuto; peraltro, sono ancora possibili sviluppi di questo tipo nel futuro. Rimane rimarchevole non soltanto l’indica­ zione di modalità specifiche di fare teoria, e di fare teoria generale, ma il suggerimento di seguire la strada della politicai economy, vale a dire, in estrema sintesi, di uno studio integrato che combini variabili econo­ miche e variabili politiche. Vero è che i critici hanno avuto ottimo gio­ co nel rilevare i tanti inconvenienti delle teorizzazioni in economia, le loro visibili inadeguatezze di fronte a nuovi fenomeni, la loro scarsa capacità predittiva. E, tuttavia, su almeno un aspetto vi sono stati svi­

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La politicai economy

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loppi che possono confortare quanti la pensano come Mitchell: la cre­ scente, e indissolubile, interpenetrazione della sfera politica con la sfe­ ra economica, e i relativi richiami, chiarissimi nel testo di Mitchell, al keynesismo e al welfare, le due grandi sfide all’autonomia e alla rile­ vanza della politica, e della disciplina che la studia. e) E alquanto improbabile che Dahl avesse in mente sviluppi simi­ li. Comunque, da buon collaboratore e coautore di uno dei maggiori esponenti della politicai economy, Charles Lindblom, Dahl era sicura­ mente consapevole della praticabilità concreta di tali sviluppi, e anche della loro utilità, della loro stessa fecondità. Ma la direttrice da lui in­ dicata, nel lontano 1961, il quinto frammento alla ricerca di unità, è costituita dalla speculazione teorica. Ed è lungo questa direttrice che, in realtà, la scienza politica non ha fatto grandi passi avanti, rimanen­ do così criticabile e criticata. Vale la pena di approfondire specificamente l’argomento, poiché è anche con riferimento alla sua trattazio­ ne che è possibile valutare al meglio l’evoluzione passata, presente e futura della scienza politica.

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5. Scienza politica e teoria politica

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Affinché la speculazione teorica possa manifestarsi ed esprimersi compiutamente, risultano necessarie tre operazioni complesse e multi­ formi. Per sapere dove si colloca la scienza politica oggi, come vi è pervenuta e in quale direzione sta incamminandosi, bisogna compiere queste tre operazioni. La prima operazione è facilmente definita. Se la scienza politica vuole affrontare adeguatamente attrezzata la speculazione teorica deve confrontarsi con (e ridefinirsi rispetto a) la filosofia politica. La ricca e variegata tradizione di pensiero della filosofia politica contiene alme­ no quattro componenti significative: a) ricerca della migliorforma di governo o dell'ottima repubblica; b) ricerca del fondamento dello Stato e conseguente giustificazione (o non giustificazione) dell’obbligo politico; c) ricerca della natura della politica o della politicità e conseguente distin. zione tra politica e morale; d) analisi del linguaggio politico e metodologia della scienza politica [Bobbio 1971,367]. Soltanto l’ultimo di questi significati caratterizza una «filosofia po­ litica» che voglia incontrarsi con la scienza politica. Gli altri tre signifi­ cati, infatti, sono privi di almeno una delle componenti che Bobbio re­ puta indispensabili a fondare una scienza politica empirica, e precisamente; la ricerca della miglior forma di governo non è né pretende di essere avalutativa, tutt’al contrario; la ricerca del fondamento dello stato non è esplicativa, ma giustificativa; la ricerca della natura della politica si sottrae ad ogni possibile verifica empirica.

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Un unico appunto merita di essere rivolto a questa limpida classi­ ficazione di Bobbio. La scienza politica non delega più alla filosofia politica la ricerca della forma migliore di governo. Al contrario, di re­ cente, grazie alla riscoperta delle istituzioni, all'accumulazione di co­ noscenze empiriche e teoriche, alla possibilità di intervenire concreta­ mente nei processi di democratizzazione e di consolidamento demo­ cratico, la scienza politica ha operato e sta operando attivamente per definire le caratteristiche, se non della migliore forma di governo, quantomeno delle forme di governo più adatte a seconda della natura dei sistemi politici, dei sistemi di partito, delle società civili. La diffe­ renza rispetto alla filosofia politica è che la scienza politica ricerca puntigliosamente e con Tapplicazione del metodo comparato i fonda­ menti empirici delle sue prescrizioni. E interessante notare come le diverse tradizioni di scienza politica radicatesi nei diversi paesi europei e negli Stati Uniti siano discese, non marginalmente, proprio da un certo modo di caratterizzarsi ri­ spetto ad alcune delle componenti significative che Bobbio considera centrali per le correnti di pensiero della filosofia politica. Per esempio, a lungo lo storicismo e l'idealismo tedeschi, operanti in una tradizione culturale fortemente impregnata dal diritto e marcata dal peso delle istituzioni, hanno spinto la scienza politica nella direzione di un'inter­ pretazione dei fenomeni politici come, volta a volta, un dover essere, la ricerca di un'essenza, una concezione totalizzante. Mentre lenta­ mente si svolgeva un'opera di emancipazione iniziata nella sociologia da Weber, e poi di rinnovamento tentata dalla Scuola di Francoforte (all'interno della quale si sarebbero fatti strada non pochi politologi di fama, il più importante dei quali può essere considerato Otto Kirchheimer [Jay 1973]), la repressione nazista si abbatté sulle scienze so­ ciali tedesche. La loro rinascita presenta pertanto un doppio volto [Lepsius 1984] : da un lato, la reimportazione di metodi e interrogativi che la diaspora degli scienziati sodali tedeschi portò con sé in un am­ biente più ricettivo, ma anche culturalmente molto diverso, come gli Stati Uniti; dall'altro, il risorgere di una tradizione indigena, ancora con ambizioni di teoria generale della società (come in Jùrgen H a­ bermas) e totalizzanti. Pur muovendosi in maniera crescente in di­ rezione empirica, la scienza politica tedesca porta con sé una spinta alla teorizzazione molto intensa, che la rende unica nel panorama in­ ternazionale. In Francia, la tradizione più forte non sembra essere stata né quel­ la di una filosofia politica globale né quella di una prescrizione di mondi migliori. Se è lecito generalizzare (collocando, tra i padri fon­ datori della scienza politica francese, gli illuministi, Montesquieu e Tocqueville, gli storici alla Thiers e la scuola formatasi intorno alla ri­ vista «Annales»), emerge una scienza politica talvolta essenzialmente connotata come storia politica, storia delle istituzioni, non molto incli­ ne alla ricerca empirica, alquanto provinciale, talvolta filosofeggiarne, nel complesso marginale sulla scena mondiale e senza l'influenza che storici e strutturalisti francesi hanno saputo esercitare in altri campi.

27 La forma migliore di governo

In Germania

In Francia

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Esistono, però, significative eccezioni che hanno trovato il loro punto cfapprodo in un importante trattato [Grawitz e Leca 1985]. Se la filosofia analitica, la riflessione sul linguaggio e sul metodo costituiscono i campi d’indagine meglio riconducibili alla scienza poli­ tica e ai tre presupposti scientifici della spiegazione, della verifica e dell’avalutatività, essi trovano un terreno fertile in Gran Bretagna e più in generale nel mondo anglosassone e scandinavo. Senza grandi ambizioni teoriche ma con solidità, la parte migliore della scienza po­ litica britannica segue le orme di John Stuart Mill nella descrizione di fenomeni, processi, istituzioni politiche, nell’analisi della democrazia con non pochi afflati fabiani e progressisti. Quantitativamente surclas­ sata da quella statunitense, la scienza politica britannica si mantiene però saldamente ancorata al terreno di ricerche serie, bene impostate, analiticamente mature. Lo stesso discorso vale per i politologi scandi­ navi, che riescono a fondere al meglio alcune tradizioni culturali «con­ tinentali» (soprattutto l’analisi istituzionale) e alcune tradizioni cultu­ rali anglosassoni (la ricerca empirica e la filosofìa analitica), combinate al massimo livello nell’opera di Stein Rokkan. Bruscamente interrotta daU’awento del fascismo, ma alquanto ete­ rogenea, non molto radicata e ancora fragile, la scienza politica italia­ na può fare appello a un passato illustre e importante e ai nomi di Ma­ chiavelli, Mosca, Pareto e Michels. Ma se le tradizioni culturali conta­ no, allora il peso del diritto, da un lato, e l’influenza della filosofia idealistica (manifestatasi nell’aperta opposizione di Benedetto Croce alla sociologia, disprezzata come «inferma scienza»), dall’altro, sono i principali responsabili di avere ritardato l’evoluzione della scienza po­ litica italiana, che solo alla fine degli anni sessanta inizia il suo radica­ mento accademico e la sua professionalizzazione, lenta e diseguale. Una storia breve, segnata da intensi rapporti con la cultura statuniten­ se, e che rischia di restare divisa e frammentata. À livello di intenti, comunque, la scienza politica italiana sembra cercare un giusto equili­ brio tra la ricerca empirica e la teorizzazione, senza cadere nella sem­ plice storia politica e senza sfiorare le teorizzazioni astratte [per un bi­ lancio, Graziano 1986]. In Spagna, il ritorno alla democrazia è stato in piccola parte prece­ duto, in gran parte accompagnato dal rigoglioso sviluppo della scienza . politica. Studiosi variamente formatisi prima all’estero (nelle università inglesi, statunitensi e francesi), poi in Spagna hanno prodotto notevoli analisi empiriche del loro sistema politico e importanti teorizzazioni concernenti la natura della democrazia, la sua dinamica, la sua trasfor­ mazione. Se i manuali testimoniano della possibilità di produrre sintesi di ricerche e teorie, allora la scienza politica spagnola ha dato recente, significativa conferma della sua maturità [Caminal Badia 1996], seppur con qualche debito nei confronti del diritto costituzionale. Il discorso valutativo si fa molto più complesso per quel che ri­ guarda gli Stati Uniti. La scienza politica americana è, da un lato, im­ presa culturale relativamente recente (con ormai quasi un secolo di vita, però) ma continua; dall’altro, praticata da un numero di studiosi

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superiore alla somma di tutti quelli degli altri paesi messi insieme. Inoltre, costante è lo scrutinio al quale la scienza politica statunitense viene sottoposta [Crick 1959; Ricci 1984] o si sottopone [de Sola Pool 1967; Eulau e March 1969; Waldo 1975; Finifter 1983], diversificate sono le tendenze, grandi le diversità. Cosicché è particolarmente diffi­ cile dare un giudizio sintetico della scienza politica statunitense anche solo dall’angolo visuale dei suoi rapporti con la filosofia politica e con la speculazione teorica. Per comprendere la dinamica e l’evoluzione della scienza politica negli Stati Uniti, infatti, non è sufficiente guardare alle tradizioni cul­ turali. In piccola parte l’influenza tedesca del formalismo giuridico e istituzionale segna le origini della disciplina, ma l’elemento più carat­ terizzante è la filosofia empirica e pragmatica di Dewey e, in seguito, l’incontro con tutte le altre scienze sociali, a cominciare dalla psicolo­ gia behaviorista. In estrema sintesi, la scienza politica statunitense è nettamente empirica, orientata alla soluzione dei problemi politici più urgenti, in particolare nel settore delle relazioni internazionali, poco incline alla teorizzazione, legata al modello di democrazia del proprio paese. Ciò detto, però, sintetizzare le ricerche e le pubblicazioni di cir­ ca sedicimila politologi prevalentemente attivi in ambito universitario è operazione assolutamente impossibile. Le tendenze dominanti pos­ sono riflettere un periodo che è passato; le tendenze emergenti non si sono ancora consolidate; una certa insoddisfazione, foriera di muta­ menti, è alquanto diffusa. Si può prevedere una ripresa di riflessioni teoriche, ma non un abbandono della ricerca empirica, vera linfa della scienza politica statunitense, nel bene e nel male. Forse, il problema maggiore riguarderà il superamento di un’avalutatività scorrettamente interpretata, che ha finito per tradursi in un’accettazione acritica e in una riproposizione del modello americano di democrazia, appiattito e senza la forza propulsiva delle sue contraddizioni fra eguaglianza e li­ bertà, fra eguaglianza di opportunità e eguaglianza di risultati [per cri­ tiche incisive, McClosky e Zaller 1984; Verba e Orren 1985; Verba, Schlozman Lehman e Brady 1995]. Se ciascuna scienza politica nazionale ha dovuto confrontarsi e ri­ definirsi a contatto con le proprie peculiari tradizioni di filosofia poli­ tica nazionale, è altrettanto vero che per ognuna, e per la scienza poli­ tica nel suo complesso, esiste il problema del rapporto da instaurare e da alimentare con i classici del pensiero politico. Da qualsiasi punto di vista lo si affronti, si tratta di un rapporto difficile. I classici possono essere semplicemente imbalsamati, sostenendo che i migliori fra loro hanno saputo sollevare gli interrogativi cruciali, comunque imperituri, relativi alla politica sia come forma di riflessione teorica sia come atti­ vità empirica; e poi liquidandoli con l’affermazione che insieme ai tempi e ai luoghi sono cambiati anche i metodi e le tecniche, che la rottura epistemologica avvenuta in tutte le scienze aJl’incirca all’inizio del nostro secolo separa nettamente la riflessione politologica susse­ guente da quella dei classici. La scienza politica si priva così colpevol­ mente del suo retroterra.

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Negli Stati

Rapporti

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Tuttavia, anche chi sostiene la possibilità di un’effettiva, efficace, utilizzazione dei classici della politica ha non pochi problemi neil’assegnare loro un ruolo ben definito. Poiché il dibattito sembra decisa­ mente aperto nella scienza politica statunitense, due citazioni possono esemplificare le diverse posizioni e i relativi problemi. I classici della filosofia politica, dunque, ci invitano a condividere la grande avventura della mente e dello spirito continuando la ricerca dei loro autori per un allargamento di prospettiva e un approfondimento di consape­ volezza. Non ci si chiede di «imitare» questi autori in qualche modo mecca­ nico, né di «competere» con loro in una vana ricerca di gloria, ma di ripro­ durre con la meditazione le esperienze interiori sulle quali i classici si fonda­ rono e di progettare originali tentativi di elaborazione di simboli che guidino l’uomo contemporaneo nel suo tormentato viaggio [Germino 1975,262]. La teoria politica classica continua a definire molti dei problemi fondamentali, a dare forma agli interrogativi critici e a fornire i concetti cruciali che informano e direttamente o indirettamente guidano gli studiosi nella scienza politica, compresi coloro che sono più consapevolmente scientifici. Analisi del comportamento elettorale, sondaggi per campione e dati aggregati che si riferiscono a categorie dei sistemi politici come pure studi dell’attuazione del­ le politiche pubbliche possono essere riconosciuti quasi sempre come indiriz­ zati a tematiche che furono prima identificate come significative nella teoria politica classica [Bluhm, Hermann, Murhpy, Nelson e Pye 1985,252]. Se dalla prima citazione è piuttosto improbabile fare seguire indi­ cazioni operative di ricerche e riflessioni che abbiano davvero un collegamento con la scienza politica (per quanto, probabilmente, Fautore voglia suggerire invece un capovolgimento di tendenza), la seconda è quantomeno l’espressione di un wishful thinking, di un pio desiderio. Entrambe, comunque, segnalano una considerevole insoddisfazione per lo stato dei rapporti fra la scienza politica e i classici della teoria politica. E i rari, rapidi riferimenti ai classici (Aristotele e Tucidide, Hobbes e Locke, Burke, Tocqueville e Mill) nelle ricerche politologiche non cambiano la sostanza delle cose: la scienza politica contempo­ ranea non ha ancora trovato il modo di «recuperare» appieno il pen­ siero dei classici. Né, d’altronde, gli storici del pensiero politico e i fi­ losofi politici contemporanei sono riusciti a riformulare i contributi dei classici in modo tale da renderli più rilevanti e meglio utilizzabili. Invece di un arricchimento reciproco, ne consegue una bizzarra batta­ glia fra filosofi e scienziati della politica per la difesa dei confini disci­ plinari, ovvero per la conquista di maggiori spazi accademici, accom­ pagnata dal ripiegamento sul terreno già battuto e sicuro della ricerca strettamente disciplinare. Il tutto è favorito dalla difficoltà di padro­ neggiare al tempo stesso i classici, i contemporanei, le nuove tecniche di ricerca e di analisi, l’ampia letteratura prodotta nei vari settori. Rimane così aperto il problema di che cosa significhi davvero fare teoria politica nella scienza politica contemporanea. Se le risposte di Germino e del gruppo di politologi dell’American Politicai Science Association sono, per differenti ragioni, inadeguate, esistono altre ri-

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sposte più soddisfacenti? Esistono percorsi teorici sufficientemente il­ luminati? Esistono proposte motivate e abbastanza condivise? Proba­ bilmente no, ma esplorare i problemi aperti contribuisce a meglio de­ finire il campo della disciplina e a individuare le sue possibili prospet­ tive di sviluppo. Una difficoltà preliminare sì presenta a chi intenda compiere que­ sta esplorazione: non esiste un’idea universalmente accettata di che cosa sia (e debba essere) la «teoria politica». In maniera probabilmen­ te corretta si confrontano più modi di fare teoria e più teorie. La di­ stinzione più chiara passa fra la teoria weberianamente intesa come quell’insieme di empatia e comprensione definito Verstehen e la teoria positivistica specificamente definita, ad esempio, da Kaplan [1964]. Secondo questo autore una teoria è un «sistema di leggi», ed esistono due tipi generali di teorie: concatenate e gerarchiche. Nelle prime, le leggi che le compongono entrano in «una rete di rapporti tali da costi­ tuire una configurazione o un modulo {pattern) identificabile». Nelle seconde, le leggi che le compongono sono presentate come «deduzio­ ni da un piccolo insieme di principi fondamentali» [1964,297-298]. E non esiste una scelta teorica precisa e univoca in scienza politica. Fermo restando che la grande maggioranza dei politologi ritiene che nel migliore dei casi sia possibile produrre teorie a medio raggio (per esempio nel campo del comportamento elettorale, nell’analisi dei partiti politici, nel settore degli studi sul parlamento e sulla rappresen­ tanza politica) e non elaborare una teoria generale della politica, tutta­ via molti cercano consapevolmente di tenere aperta la strada della teo­ rizzazione generale. Ma per incamminarsi lungo quella strada è indi­ spensabile disporre di un apparato concettuale unificante e condiviso. Al momento, nel campo della teoria politica la concorrenza fra ap­ parati concettuali è molto intensa, tanto che uno studioso ha parlato di dispersione [Gunnell 1983, 4]. Secondo alcuni, una teoria generale del potere potrebbe ancora costituire l’aspirazione della teoria politica; secondo altri, si potrebbe richiamare in vita una teoria generale dello Stato [ma, cantra, Easton 1981]; secondo altri ancora, il concetto cen­ trale deve rimanere quello di sistema (politico) elaborato da Easton tra gli anni cinquanta e sessanta, concetto che avrebbe anche il vantaggio di consentire collegamenti efficaci e duraturi con le altre scienze sociafi; vi è, infine, chi sostiene che il concetto cruciale della teoria politica debba essere quello di decisione. Specificamente, Riker [1983, 47 e 55] suggerisce che la nuova teoria politica dovrà definirsi come heresthetics, «studio della strategia della decisione», e che il suo obiettivo consisterà nell’identificazione delle «condizioni per un equilibrio delle preferenze». In ultima analisi, si è instaurato una sorta di duello fra due pro­ spettiva che, se non esclusive, appaiono dominanti alla fine di questo secolo: il neo-istituzionalismo e la teoria della scelta razionale. La pri­ ma prospettiva ha, per così dire, riscoperto il ruolo delle istituzioni, non soltanto formali, ma come comportamenti ritualizzati, come co­ strizioni e come aspettative di ruolo [per un’efficace sintesi, March e

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Che cosa è teoria politica?

I concetti teorici

Neo-istituzionalismo

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ale

la scienza

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Olsen 1992]; la seconda mette, al contrario, l’accento sui comporta­ menti, sui calcoli, sulle aspettative degli attori politici individuali [Giannetti 1993; Green e Shapiro 1995]. Come dimostreranno i capù toli 'die seguono, di volta in volta, a. seconda del problema studiato', le formulazioni teoriche fanno riferimento al potere, alle istituzioni, al si­ stema, alle scelte, alla decisione. Ciascuna delle varie formulazioni è in grado di costituire un pezzo di teoria. Purtroppo, le loro acquisizioni non sono cumulabili; manca, di conseguenza, una teoria generale di ampio raggio e di vasto respiro. Nel complesso, è possibile affermare che la bella immagine di Otto Neurath concernente l’impresa scientifica [Zolo 1986] vale in special modo nell’ambito dei rapporti fra scienza politica e teoria poli­ tica: siamo su una zattera in alto mare e dobbiamo procedere a ripara­ zioni anche frequenti e piuttosto sostanziose degli strumenti di bordo e della stessa zattera, senza arrestarne la navigazione e senza tornare in terra ferma. La scienza e la teorizzazione non procedono per accumu­ lazione di dati e di ricerche, dunque, ma attraverso sostituzioni tali da modificare, alla fine, la struttura stessa della zattera, delle teorie. E per quanto riguarda più specificamente la scienza politica alla fine degli anni novanta, sembra difficile non riscontrare - unitamente a un gran­ de accumulo di dati e ricerche, e a un buon lavoro su teorie a medio raggio - un ripiegamento teorico complessivo. Può darsi che si tratti di un reculer pour tnieux sauter, di un prendere la rincorsa per supera­ re gli ostacoli che si frappongono alla formulazione di teorie audaci e innovative. Ma il pluralismo dei concetti suggerisce più la permanenza di dispersione e di frammentazione che non, invece, la comparsa dei sintomi di una sintesi teorica generale in progress. 6.

erenili

L’utilità della scienza politica

Da qualche anno a questa parte, e in fondami maniera ricorrente, è di moda parlare di «crisi»: crisi di governabilità, crisi della politica, crisi delle scienze sociali, crisi della democrazia. Non è il caso di assu­ mere atteggiamenti compiaciuti per il fatto che non esistano volumi o saggi di scienziati politici nei quali si lamenti la «crisi della scienza po­ litica». Vero è che di recente si è scritto di «tragedia della scienza poli­ tica» [Ricci 1984], ma paradossalmente la tragedia consiste nell’avere acquisito un ruolo accademico di rilievo, professionalizzato e collega­ to alla scholarship intesa come commistione di ricerca e teoria, piutto­ sto che, come desidererebbe l’autore, nel porsi grandi e perenni do­ mande e nell’insegnamento esplicito ed esclusivo della democrazia. Quanto alle grandi domande, sembra opportuno porsi soprattutto interrogativi per i quali è possibile costruire risposte falsificabili e su­ scettibili di aumentare le conoscenze politologiche, piuttosto che que­ siti tanto vasti quanto vaghi. Per quel che riguarda la democrazia, non si può proprio dire che i politologi contemporanei non condividano in maniera nettamente

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maggioritaria un orientamento favorevole alla democrazia come forma di governo. Al contrario, buona parte di essi - in sostanza, la migliore e la più autorevole - si è esercitata con grande impegno negli anni ot­ tanta e novanta in un thoughtful wishing, in auspici informati dalla ri­ flessione, affinché la democrazia si inverasse e si consolidasse. E non si può dire, a giudicare dalla qualità degli studi sulle transizioni e sulle democratizzazioni, che i risultati non siano stati buoni (ad esempio, Fernando Henrique Cardoso, uno dei più intelligenti di questi studio­ si, è addirittura diventato Presidente del Brasile nel 1994; ma è solo la punta dell’iceberg dell’impegno politico attivo di molti politologi in America latina e altrove). La maturità della scienza politica è giunta al pieno riconoscimento della non unilinearità dei processi attraverso cui si perviene ai regimi democratici, alla valorizzazione della diversità de­ gli assetti possibili, all’individuazione della mutevolezza delle forme e dei contenuti, dei tipi di pluralismo nelle e delle democrazie. In qualche modo si potrebbe sostenere che la scienza politica con­ temporanea è finalmente in grado di padroneggiare la complessità dei sistemi politici contemporanei. E proprio partendo da questa sempli­ ce constatazione che si può fornire un quadro di insieme della disci­ plina oggi. In primo luogo, la diversità delle prospettive e degli apporti si ri­ vela più come un elemento di ricchezza, come un benvenuto e gradito pluralismo, che come frammentazione del campo analitico e teoretico. L ’assenza di un paradigma predominante consente la prosecuzione di un dibattito intellettuale, di una sfida di idee che si annunciano fecon­ di [Panebianco 1989]. In secondo luogo, l’espansione delle ricerche, anche di quelle maggiormente operative, consente l’acquisizione di nuovi dati e l’ela­ borazione di nuove ipotesi. All’espansione della politica, della sua pre­ senza e della sua pervasività, fa da contrappeso l’espansione della scienza politica e quindi dello studio sistematico ed empirico dei feno­ meni politici. La ricerca sembra essere andata oltre lo stadio dell’iperfattualismo e la teoria sembra saper evitare gli eccessi delle elaborazio­ ni astratte. In terzo luogo, non solo la disciplina appare accademicamente consolidata, ma la sua utilità sociale non è più in discussione. Anzi, si manifesta un bisogno di scienza politica come di quella branca delle scienze sociali in grado di formulare e sistematizzare conoscenze spe­ cifiche in materia di fenomeni politici, di istituzioni e di movimenti, di processi e di comportamenti. Infine, la scienza politica è decisamente riuscita a collocare le va­ riabili politiche al centro di ogni analisi dei sistemi politici. Abbando­ nando le pretese volontaristiche («la politica al posto di comando») e le asserzioni normative («la politica è la più importante attività uma­ na»), la scienza politica contemporanea ha saputo documentare con­ vincentemente l’importanza cruciale delle variabili politiche nelle col­ lettività organizzate. Senza trionfalismi, è emersa la consapevolezza che il funzionamento dei sistemi politici non può essere spiegato se

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La maturità

Pluralità di tesi...

e ricerche

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e

:za

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non si posseggono tecniche analitiche specifiche, che la loro trasfor­ mazione non può essere compresa se non si utilizzano strumenti ap­ positi, che nessun cambiamento desiderabile e desiderato può essere introdotto se non si attinge a quel corpo di conoscenze, anche operati­ ve, che la scienza politica ha elaborato e viene elaborando, Nella costante, probabilmente perenne, interazione tra la ridefinizione dei suoi oggetti e la revisione dei suoi metodi, a contatto con le innovazioni nei vari settori della scienza, l’analisi politica contempora­ nea mira a ricomprendere al proprio interno i contributi fondamentali dei classici così come gli apporti degli studiosi viventi. I politologi contemporanei non sono necessariamente «migliori», in quanto poli­ tologi, di alcuni grandi pensatori del passato, ma hanno acquisito maggiore consapevolezza metodologica dei problemi. Sono consape­ voli di dovere essere più sistematici, meno normativi, più attenti nella costruzione di ipotesi e nella formulazione di generalizzazioni. Tutto questo può non essere sufficiente. Senza questo, però, non esiste scienza politica. E, di conseguenza, risultano più difficili sia quella ri­ flessione teorica sia quell’attività pratica che storicamente hanno con­ sentito alle collettività organizzate di plasmare il proprio destino [Pa­ squino 1985].. Riferimenti bibliografici

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Capitolo 2

1.

Premessa

L ’attività politica è caratterizzata da rapporti che intercorrono in forme, modalità, frequenze e intensità diverse fra individui, gruppi, associazioni e istituzioni. Questi rapporti vengono essenzialmente classificati e analizzati sotto specie di partecipazione politica. Il con­ cetto, i relativi processi e le sue varie manifestazioni hanno pertanto acquisito un posto centrale nello studio della politica, tanto più in un periodo attraversato da richieste di democratizzazione che costi­ tuiscono altrettante richieste di partecipazione politica e che coinvol­ gono ambiti e livelli diversi del sistema politico. Per queste ragioni, l’analisi della partecipazione politica si presenta al tempo stesso come essenziale per la comprensione della politica nell’era del suf­ fragio universale e come particolarmente difficile e complessa per la multidimensionalità del fenomeno e per le sue ramificazioni. Sarà, dunque, opportuno procedere per chiarificazioni successive, con l’obiettivo di fornire un quadro articolato ed esauriente di tutti i problemi aperti. 2.

Una definizione preliminare

Qualsiasi definizione deve delimitare il campo di ricerca nel mo­ mento stesso in cui cerca di chiarire l’oggetto della ricerca. Le defini­ zioni di partecipazione politica abbondano. Sarà forse sufficiente e utile tentare una combinazione-fusione fra quelle definizioni che met­ tono l’accento quasi esclusivo sulle attività degli individui e quelle che ne sottolineano il coinvolgimento psicologico, ¥ interesse t fra quelle che accettano il quadro di riferimento politico dato e quelle che ne suggeriscono il superamento, fra quelle che si indirizzano alle forme classiche di partecipazione e quelle che rilevano l’esistenza e l’impor­ tanza di forme nuove, eterodosse, forse anomale.

Attività e interesse

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ie

PARTECIPAZIONE POLITICA

Attraverso questa complicata ma necessaria operazione di ecletti­ smo, è possibile proporre una definizione di partecipazione politica che suoni pressappoco così: la partecipazione politica è quell'insieme di atti e di atteggiamenti che mirano a influenzare in maniera più o meno diretta e più o meno legale le decisioni dei detentori del potere nel sistema politico o in singole organizzazioni politiche, nonché la loro stessa selezione, nella prospettiva di conservare o modificare la struttura (e quindi i valori) del sistema di interessi dominante. Grazie a questa definizione viene individuata in special modo quella modalità di partecipazione visibile che si estrinseca in compor­ tamenti. Tuttavia, alcuni autori hanno rilevato come, in particolare nei regimi democratici, possa avere una sua specifica influenza sotto for­ ma di cosiddette «reazioni previste» anche la partecipazione invisibile, o meglio latente, vale a dire la presenza di un'opinione pubblica inte­ ressata alla politica e informata sui suoi sviluppi che, per svariati moti­ vi (fra i quali la soddisfazione per il funzionamento del sistema politi­ co oppure la sfiducia nelle proprie capacità), si attiva raramente e in maniera non continuativa. Il punto, però, è che questo pubblico pos­ siede le capacità per partecipare. Date determinate condizioni, un pubblico relativamente informato e già «politicizzato» può entrare nell'arena della partecipazione politica influenzando scelte e decisioni. E, qualche volta, lo fa davvero. Le modalità con le quali vengono selezionati i decisori e influenza­ te le decisioni differiscono considerevolmente a seconda dei sistemi politici e delle organizzazioni politiche. Tuttavia, in qualsiasi sistema e in qualsiasi momento storico, si possono distinguere tre modalità o in­ siemi di modalità: a) quelle riconosciute dalle norme e dalle procedure vigenti, legali a tutti gli effetti; b) quelle non riconosciute, ma accettabili e accettate, seppur con notevoli variazioni e con ampi ambiti di oscillazione, comunque non illegali; c) quelle non riconosciute e che sfidano le basi stesse del sistema e della sua organizzazione, con diversi gradi di illegalità o di extra-legalità. I sistemi politici presentano significative differenze nella capacità di assorbire nuove forme di partecipazione, nel loro grado di elastici­ tà/ rigidità rispetto a nuove domande, nuovi contenuti, nuovi soggetti. Infine, per quanto le attività e gli atteggiamenti che rientrano nella partecipazione politica possano essere fatti risalire a fenomeni di poli­ ticizzazione e di solidarietà individuale o collettiva, e di identificazione e identità di gruppo, la partecipazione politica è meglio analizzabile e analizzata sub specie di attività e atteggiamenti, stimoli e risorse che hanno come referente il singolo individuo. Sarà poi necessario e utile specificare le fonti di quelle attività e di quegli atteggiamenti, le moti­ vazioni, gli obiettivi e le conseguenze anche in termini di gruppo e, come s'è detto, di conservazione o di cambiamento della stratificazio­ ne socio-politica e del sistema dominante di valori e interessi. Non si tratta di aderire a una prospettiva individualistica nell'epoca della po-

PARTECIPAZIONE POLITICA

litica di massa, owero di accettare la prospettiva analitica che va sotto il nome di mtional cboice (per la quale gli individui agiscono solo in base a calcoli razionali, spesso di razionalità limitata), quanto piutto­ sto di partire dall’individuo per spiegare, attraverso i suoi comporta­ menti, i processi di formazione dei gruppi e delle attività collettive. Se poi si procede, come è corretto, a un tentativo comparato, allo­ ra è opportuno ricordare che, per costruire un modello dei complessi processi sfociami nelle decisioni politiche individuali, un autore parti­ colarmente attento alla rilevanza dei gruppi ha suggerito come variabi­ li importanti «i ruoli dell’individuo nei suoi ambienti vitali, le colletti­ vità con le quali si identifica, le scelte disponibili nella comunità locale di appartenenza e le scelte disponibili in quanto soggetto di un sistema politico nazionale» [Rokkan 1982, 61-62]. 3.

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liti m odello

Un processo complesso

La partecipazione politica è al tempo stesso un fenomeno antico e un fenomeno recente [Cotta 1979]. E un fenomeno antico in quanto fin dal momento in cui si può parlare di politica come attività svolta in comunità organizzate v’è stata partecipazione politica. È un fenomeno recente poiché è strettamente collegato, nel suo senso pregnante, a si­ gnificativi mutamenti nei sistemi socio-economici e nella natura delle comunità politiche. Nessuno potrebbe dubitare, quanto all’antichità del fenomeno, che di partecipazione politica si debba parlare anche nei casi delle città-stato greche. Infatti, a prescindere dal numero dav­ vero limitato e selezionato di coloro che erano ammessi al processo decisionale, le caratteristiche centrali della partecipazione politica, va­ le a dire il suo essere diretta a influenzare sia la scelta dei decisori sia le decisioni stesse, erano ovviamente presenti anche nelle poleis gre­ che, e ancor più lo sarebbero state nella Repubblica romana. Queste esperienze sono così importanti da avere suggerito ai pen­ satori politici la possibilità di forme di democrazia diretta, con le quali integrare o addirittura soppiantare la democrazia rappresentativa. E le forme di democrazia diretta, in particolare i vari tipi di referendum, le petizioni, le iniziative legislative popolari, persino l’eventuale «revoca» dei rappresentanti eletti, sono per l’appunto caratterizzate da più am­ pie e incisive opportunità di partecipazione politica. Ciò detto, però, e senza seguire nei dettagli la vicenda storica della partecipazione politica, è vero che molte forme di organizzazione del potere politico, nel mondo occidentale (come l’assolutismo) e nel mondo orientale (come il dispotismo), non lasciarono più spazio alla partecipazione politica per periodi lunghissimi di tempo. E soltanto con l’emergere delle forme moderne di Stato nel mondo occidentale, e sopraflutto con le prime spinte alla democratizzazione interna, che si può tornare a parlare legittimamente di partecipazione politica. Per quanto si possa affermare che la partecipazione politica è sempre esi­ stita, appare corretto sostenere che il fenomeno ha assunto le sue ca­

Democrazia diretta

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ne

rione le

PARTECIPAZIONE POLITICA

ratteristicke più specifiche dopo la formazione degli Stati nazionali, in concomitanza con le pressioni per una democratizzazione formale e sostanziale e con consistenti mutamenti culturali e socio-economici, Questi processi sono stati variamente analizzati. I più importanti fra di essi possono essere così sintetizzati. All'origine della decisione di ampliare il numero dei partecipanti alle decisioni politiche sta il conflitto interno ai diversi settori delle élite, ai detentori del potere. Ogni qualvolta il conflitto diventi molto acuto e non risolvibile entro i confini e i termini tradizionali, alcuni settori dell’élite possono cercare di individuare loro sostenitori in un ambito più ampio e procederne alla mobilitazione politica, vale a dire all’incentivazione dall’alto di forme di coinvolgimento nella sfera politica. Questo tentativo può av­ venire attraverso la rottura delle vecchie regole e la creazione di nuove regole e nuove strutture, per «accomodare» la partecipazione politica, oppure in maniera sregolata. I processi più regolati, più trasparenti e più facili da studiare e da comparare riguardano l’espansione della partecipazione politica sotto forma di partecipazione elettorale, cioè di concessione del diritto di voto. Vero è che, come gli autori più avvertiti del secolo scorso e i poli­ tologi contemporanei non si sono stancati di sottolineare, la partecipa­ zione elettorale è soltanto una delle modalità possibili di partecipazio­ ne politica, ma è altrettanto vero che, in particolare nei regimi demo­ cratici, le sue conseguenze sono immediate e significative, in termini di influenza sulla selezione dei governanti ai vari livelli e, in sistemi competitivi, almeno parzialmente, anche sul tipo di politiche che ver­ ranno messe in atto. Vero è anche che vi possono essere modalità di partecipazione politica non collegate al comportamento elettorale, in regimi non democratici e non competitivi, abitualmente definite etero­ dosse o anomale, come i tumulti, le dimostrazioni violente, gli scioperi selvaggi, tutte comunque possibili anche nei regimi democratico-com­ petitivi. Ma la possibilità di esercitare il voto - unitamente all’insieme di attività, di risorse e di conseguenze che ad esso sono collegate rendono il comportamento elettorale un fenomeno centrale nella sin­ drome e nei processi di partecipazione politica. Infine, come è noto, l’esperienza classica del costituzionalismo anglosassone è improntata al tentativo, essenzialmente coronato da successo, di sostituire le pal­ lottole (bullets) con le schede elettorali (ballots) come strumento per la risoluzione dei conflitti, di contare le teste piuttosto che tagliarle, Se, allora, si collega correttamente il processo di democratizzazione con il fenomeno della partecipazione politica, la miglior concettua­ lizzazione può essere ritrovata in Rokkan, laddove il grande studioso norvegese individua quattro soglie istituzionali, superando le quali si esercita e si amplia la partecipazione politica, ovvero crescono le sue opportunità e la sua incisività. Sarà utile riportare per esteso questa concettualizzazione. a) La prima soglia è quella di legittimazione. Da quale momento nella storia della formazione dello Stato e della costruzione della na­ zione si ha un effettivo riconoscimento del diritto di petizione, di criti-

Il PARTECIPAZIONE POLITICA

ca e di dimostrazione contro il regime? Da quale anno o da quale de­ cennio gli storici giudicano che vi sia stata una difesa costante dei di­ ritti di riunione, espressione e stampa, ed entro quali limiti? h) La seconda soglia è quella di incorporazione. Quanto tempo è passato prima che ai potenziali sostenitori dei nascenti movimenti di opposizione fossero concessi i diritti formali di partecipazione alla scelta dei rappresentanti con piena parità rispetto agli strati deWesta­ blishment? c) La terza soglia è quella della rappresentanza. Quanto erano alte le barriere che impedivano la rappresentanza dei nuovi movimenti e quando e in quali modi vennero abbassate, rendendo così più facile la conquista di seggi nelle assemblee legislative? d) La quarta soglia è quella del potere esecutivo. Quanto erano im­ muni dalle pressioni del legislativo gli organi esecutivi, e quanto tem­ po è stato necessario prima che la forza parlamentare potesse essere trasformata in influenza diretta sul processo decisionale dell'esecutivo, sia attraverso qualche forma dì regola proporzionale per Faccesse dei partiti minori sia attraverso l’istituzionalizzazione della responsabilità del gabinetto nei confronti delle maggioranze parlamentari? Questo difficile, spesso lungo e faticoso, normalmente conflittuale, processo di democratizzazione è caratterizzato e accompagnato dall’ampliarsi delle opportunità, delle sedi, dei livelli di partecipazione, del numero dei partecipanti e della loro influenza sui detentori del po­ tere e sulle loro decisioni. Esso è altresì plasmato da un’interazione si­ gnificativa, con caratteristiche variabili, fra la dinamica della sfera po­ litica e la dinamica della sfera socio-economica. Entrano così in cam­ po, e meritano attenzione specifica, i processi che vanno sotto il nome di mobilitazione sociale. Nell’analisi di Karl W. Deutsch [1961], l’at­ tenzione viene indirizzata alle seguenti caratteristiche: a) spostamenti di popolazione dalla campagna alla città; b) spostamenti di popolazione dal settore agricolo al settore indu­ striale e poi al terziario; c) aumento della popolazione e mutamento della sua composizione; d) crescita dell’alfabetizzazione; e) maggiore esposizione ai mezzi di comunicazione di massa. Questi mutamenti spingono gli individui nella direzione di una maggiore disponibilità a partecipare per influenzare processi e deci­ sioni che li riguardano piu da vicino, in particolare quelli attinenti la sfera pohtico-amministrativa. La loro effettiva partecipazione dipen­ derà, poi, dalla struttura delle opportunità politiche, vale a dire dalle modalità di organizzazione della sfera politica e dalle opportunità di integrazione politica. In sintesi, si produce, in concomitanza con gli spostamenti fisici e psicologici di grandi masse di individui, un processo di coinvolgimen­ to nella sfera politica. Questo processo può essere definito di parteci­ pazione politica quando è in qualche modo relativamente spontaneo e autonomo, e soprattutto quando nasce dal basso, dai cittadini stessi, e

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La mobilitazione sociale

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PARTECIPAZIONE POLITICA

tende a influenzare i detentori dei potere politico. Deve essere defini­ to di mobilitazione quando è, al contrario, indotto ed eteronomo, quando riflette il tentativo dei detentori del potere politico di organiz­ zare e di tenere sotto controllo, con gli strumenti a loro disposizione, il consenso e il sostegno. Tuttavia, va subito aggiunto che, in senso tecnico, la mobilitazione sociale è altresì il vasto processo e complesso di mutamenti che creano molte delle precondizioni per la partecipa­ zione politica. Anzi, è utile soffermarsi sulla mobilitazione sociale, poi­ ché alcune distinzioni servono a meglio inquadrare il problema sia per quanto riguarda i singoli che per quanto riguarda i gruppi. In particolare, Gino Germani [1971] ha opportunamente distinto i processi di mobilitazione primaria, la rottura degli antichi e tradizio­ nali schemi di comportamento, dai processi di mobilitazione seconda­ ria, il rilancio dell’attività di gruppi già mobilitati, ma che si erano adagiati su schemi di comportamento passivi e subordinati, oppure avevano fatto un passo indietro rispetto alla sfera politica. Inoltre, lo stesso autore ha evidenziato resistenza di processi di smobilitazione: «Nel corso dei conflitti causati dalla mobilitazione, alcuni gruppi so­ ciali possono opporsi alla mobilitazione di altri oppure alla loro parte­ cipazione, sia pure legittimata, in determinate sfere di attività. Se rie­ scono nel loro intento, essi cercheranno di ristabilire lo status quo smobilitando i settori appena mobilitati». E il caso, ad esempio, dei numerosi tentativi, ripetutamente falliti, nell’Argentina degli anni cin­ quanta e sessanta, di smobilitare i peronisti escludendoli dalla sfera politica. Comunque, rimanendo nell’ambito dei problemi macropolitici della partecipazione, la nota conclusiva di questo paragrafo deve riba­ dire lo stretto nesso esistente fra processi di mutamento sociale, riven­ dicazione dei diritti, espansione dell’ambito di attività del settore pub­ blico e partecipazione politica. Se individui e.gruppi acquisiscono le risorse non solo economiche, ma anche giuridiche e politiche, e se lo stato interviene nel sistema socio-economico, allora sono molto eleva­ te le probabilità che emergano forti spinte alla partecipazione politica e strutture apposite in grado di incanalarla e orientarla efficacemente. Nonostante tutti gli sforzi in senso contrario, una volta attivata, la ten­ sione alla partecipazione politica non può essere spenta del tutto. La smobilitazione non riesce ad avere definitivamente il sopravvento nel­ l’era della partecipazione. 4.

Un processo a più stadi

Individuata la spinta alla partecipazione politica nella dialettica fra aumento dei dirittie delle risorse dei cittadini da una parte, espansione del ruolo e dei compiti dell’apparato politico-amministrativo dall’altra, ilprocesso complessivo non può essere focalizzato esclusivamente sulla partecipazione, ma deve essere esteso fino a ricomprendere le fasi della politicizzazione,a monte della partecipazione politica, e della ricettività,

PARTECIPAZIONE POLITICA

a valle della partecipazione. Vale a dire che gli interrogativi rilevanti non possono essere posti e le risposte adeguate non possono essere for­ nite se la visuale non viene opportunamente ampliata. Finché gli individui e i gruppi ritengono irrilevante per i propri destini personali e collettivi l’attività dei decision-makers> finché nes­ sun imprenditore politico si preoccupa di organizzare il consenso, o meglio il dissenso, rispetto alle decisioni prese e da prendere, finché è impossibile costruire e utilizzare canali d’accesso alla sfera politica, in­ dividui e gruppi non politicizzeranno le proprie domande, e quindi il tasso di partecipazione sarà basso oppure nullo. Quando, invece, cre­ scerà la consapevolezza che altri individui e gruppi influenzano e tal­ volta plasmano destini personali e collettivi, decidono dell’assegnazio­ ne di risorse, si appropriano di opportunità, quando emergeranno im­ prenditori politici, quando verranno predisposti i canali d’accesso e di influenza politica, le domande diventeranno politicizzate, rivolte verso e contro i governanti, e il tasso di partecipazione crescerà di conse­ guenza. Il quesito empirico più importante concerne la spiegazione dei di­ versi tassi di politicizzazione, quindi Pesplorazione dei fattori che con­ ducono alcuni individui a una maggiore politicizzazione rispetto ad al­ tri, alcuni gruppi a indirizzare le loro domande in maggiore misura alla sfera politica, alcuni sistemi politici a esibire un livello di politiciz­ zazione (interesse + partecipazione) complessiva più elevato di altri, con la presenza di più gruppi e di imprenditori politici più numerosi e maggiormente in conflitto tra loro. La spiegazione non può essere uni­ voca, ma deve essere ricondotta a un insieme di fattori che attengono alla (e derivano dalla) cultura politica e dalla struttura politica del si­ stema e dei sottosistemi in esame. Pertanto, un’adeguata ricognizione dei fattori di politicizzazione delle domande e dei bisogni sociali con­ sente una miglior comprensione del sistema socio-politico e, natural­ mente, anche della partecipazione politica. Fra i fattori che influenzano l’inclinazione dei gruppi e degli indi­ vidui a partecipare si trovano naturalmente anche le precedenti espe­ rienze di partecipazione. Se la partecipazione ha avuto successo, vale a dire se individui e gruppi hanno ottenuto soddisfazione alle proprie domande e ai propri bisogni, l’inclinazione a partecipare ulteriormen­ te ne risulterà accresciuta. Se i detentori del potere politico si sono di­ mostrati sensibili e ricettivi alle domande espresse; oppure, se insensi­ bili, sono stati rovesciati sull’onda di una partecipazione ostile nei loro confronti e rimpiazzati da altri detentori, espressione delle domande e dei bisogni insoddisfatti; oppure, infine, se la partecipazione stessa ha prodotto non un successo immediato e specifico, ma una comunanza di intenti e di sentimenti, un senso di collaborazione e di identità, allo­ ra l’ulteriore partecipazione ne risulterà incentivata. Almeno in un caso la propensione a partecipare risulterà seriamente ridimensionata: quando i detentori del potere politico siano in grado di ricorrere alla repressione e rendano, dunque, elevati i costi personali di qualsiasi atto di partecipazione.

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I fattori della politicizzazione

La repressione

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:e

PARTECIPAZIONE POLITICA

L ’analisi delle conseguenze della partecipazione si presenta com­ plessa, potendo essere condotta su più piani attinenti agli individui, ai gruppi, ai detentori del potere. Questi possibili piani, inoltre, vanno dai più concreti (risposte a domande specifiche) ai più difficili da mi­ surare (la ricettività del sistema e la costruzione e/o il rafforzamento delle identità collettive). Proprio per questo nessuna analisi della par­ tecipazione politica può dirsi esauriente se non affronta anche il ver­ sante specifico delle conseguenze della partecipazione politica. Ciò è tanto più vero in una fase nella quale Futilità concreta e immediata della partecipazione è messa in discussione e si diffondono spinte di vario tipo e di varia intensità alla non partecipazione, all’astensioni­ smo elettorale, all’abbandono dell’arena pubblica a favore del riflusso nel privato. Tenendo presenti queste considerazioni preliminari, è ora possibi­ le procedere all’analisi delle differenti modalità di partecipazione. In misura diversa, ciascuna delle modalità sotto indicate si presenta nei diversi sistemi politici. Ciò che è mutevole sono, da un lato, la fre­ quenza e l’intensità del ricorso ad esse; dall’altro, ancora più impor­ tante, il diverso «pacchetto» entro il quale le varie modalità vengono inserite, formando configurazioni differenziate sia per quel che riguar­ da i sistemi politici sia per quel che riguarda le predisposizioni e le at­ tività specifiche dei singoli partecipanti. Infine, sarà opportuno non dimenticare in nessun modo che la partecipazione si estrinseca sotto due forme distinte: attività orientate alla decisione e attività orientate all'espressione. 5. La partecipazione elettorale

to

Quasi tutti gli autori concordano sul fatto che la partecipazione elettorale non è che una delle modalità di partecipazione politica, e forse neppure la più importante, anche se probabilmente la più diffu­ sa e la più universale, vale a dire quella che viene maggiormente prati­ cata in sistemi politici diversi fra loro. Inoltre, la partecipazione eletto­ rale può costituire sia il momento culminante di un insieme di altre at­ tività di partecipazione politica, sia il momento iniziale, quasi una pre­ condizione, di ulteriori attività di partecipazione politica. Infine, per una serie di ragioni che vanno dalla quasi universalità di questo com­ portamento alla relativa facilità della raccolta dei dati, dalla sufficiente attendibilità dei dati stessi alla loro più agevole trattazione matemati­ ca, la partecipazione elettorale si presta a svariate analisi in profondi­ tà, ai vari livelli del sistema politico, nonché di tipo comparato fra si­ stemi. Nessuna analisi della partecipazione politica può dunque pre­ scindere dall’analisi del comportamento e della partecipazione eletto­ rale [Rose 1974; 1980]. Il voto è un atto relativamente semplice. Questa affermazione non deve però fare dimenticare che l’estensione del suffragio è stata per lo più il prodotto di significative lotte fra i detentori del potere politico e

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gli sfidanti, all’interno della classe dominante e al suo esterno; che rit­ mi e cadenze diversi hanno accompagnato il processo di democratiz­ zazione elettorale e la creazione di strutture partitiche e istituzionali adeguate a sostenere il peso della partecipazione elettorale; che in moltissimi paesi il diritto di voto non è mai né concesso né assicurato una volta per tutte, ma è spesso revocato, il suo esercizio sottoposto ad abusi e a soprusi, la sua traduzione in seggi manipolata con brogli e truffe. Ovviamente, dove la partecipazione elettorale non è tutelata ef­ ficacemente, tutte le altre forme di partecipazione politica istituziona­ lizzata, pacifica e legale risultano alquanto difficili e precarie. Esistono notevoli differenze fra i regimi democratici relativamente alla partecipazione elettorale, come evidenzia la tabella 2.1. In genera­ le, la partecipazione elettorale è piuttosto elevata e non risulta vero che nell’ultimo ventennio vi sia stato un declino significativo, quasi strutturale, degli elettorati democratici nel loro afflusso ale urne, né che vi sia una tendenza, se non limitatissima, in tale senso. Quanto ala spiegazione dele differenze fra i vari sistemi politici, essa è, appunto, sistemica. Dipende, essenzialmente, dale caratteristi­ che politiche e istituzionali di ciascun sistema politico. Quindi è ricolegabile ala salienza dele elezioni, all’importanza che gli elettori attribuiscono a l ’esito di queste ultime e a la percezione che hanno dela propria influenza su queiTesito. Molte elezioni nei collegi unino­ minali hanno esito predeterminato per 1 vantaggio naturale di uno dei candidati, negli Stati Uniti come in India, dunque mobiliano meno elettori. In Svizzera, g l elettori sanno che 1 loro voto non cambierà la composizione dell’esecutivo (predeterminata da accordi tra i partiti), quindi non si preoccupano più di tanto di andare ale urne. Cosicché, in questi paesi 1 tasso di astensione risulta alquanto elevato, soltanto in parte compensato dala disponiblità di altre forme di partecipazio­ ne politica (come i referendum, sia negli Stati Uniti sia in Svizzera), in T ab. 2.1. Percentuale media della partecipazione al voto per le Camere basse (1960- J 995) Australia (14) Malta (6) Austria (9) Belgio (9) Italia (9) Lussemburgo (7) Islanda (10) Nuova Zelanda (12) Danimarca (14) Venezuela (7) Germania (9) Svezia (14) Grecia (10) Olanda (?)

95 94 92 91 90 90 89 88 87 85 86 86 86 83

Costa Rica (8) Norvegia (9) Israele (9) Portogallo (9) Finlandia (10) Canada (11) Francia (9) Gran Bretagna (9) Irlanda (11) Spagna (6) Giappone (12) India (6) Stati Uniti (9) Svizzera (9)

81 81 80 79 78 76 76 75 74 73 71 58 54 54

Noia: Fra p u n te si il numero delle elezioni sul quale è stilata la media percentuale di parteci­ panti. Fonte: Adattamento da Franklin [1996, 218].

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nazione

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parte addirittura accresciuto, negli Stati Uniti, da barriere giuridicoistituzionali concernenti l’iscrizione individuale e volontaria nelle liste elettorali, la residenza per un certo periodo di tempo, il giorno e l’ora­ rio delle votazioni. Per quanto sia un atto relativamente semplice, il voto non è del tutto privo di costi e, a seconda dei sistemi politici, viene diversamen­ te agevolato o complicato dalle regole che vi sovrintendono. A giudi­ zio della maggior parte degli studiosi, il voto è anche un atto che tra­ duce con immediatezza le preferenze dei singoli elettori. Tuttavia, esso non comunica informazioni specifiche bensì generiche. Vale a dire che votando gli elettori spesso esprimono preferenze di grande importanza, ad esempio nella scelta dei parlamentari e dei capi delFesecutivo, ma non forniscono, né possono farlo, informazioni precise per quel che riguarda le politiche pubbliche (a meno che la scelta elet­ torale non sia strutturata in maniera tale da consentirlo esplicitamen­ te, come nel caso dei referendum). Infatti, la scelta a favore di un can­ didato, un partito, un capo dell’esecutivo è solo raramente basata sulla conoscenza e sulla completa approvazione di un programma che, a sua volta, non riesce né a contenere né a prevedere tutte le politiche pubbliche che saranno poi attuate. Infine, proprio perché semplice e limitato nel suo impatto, il voto è spesso collegato e comunque collegabile ad altre modalità di parteci­ pazione politica, o alla predisposizione a farvi ricorso. Negli Stati Uni­ ti, gli elettori votano in percentuali piuttosto basse, ma ricorrono am­ piamente a varie modalità di partecipazione politica per influenzare Fazione e i comportamenti dei loro rappresentanti e dei loro esecutivi. In generale, pur costituendo un atto di partecipazione politica emi­ nentemente individuale e personale, il voto presenta un insieme di ca­ ratteristiche che consentono di analizzarlo in un contesto più ampio, anzi incoraggiano a farlo. Vediamo alcune delle problematiche sottese in modo più dettagliato. Fra le generalizzazioni maggiormente confortate dalle ricerche empiriche, le più sicure per quel che riguarda Fin din azione degli indi­ vidui a esercitare il diritto di voto riguardano, da un lato, alcuni orien­ tamenti psicologici, dall’altro, alcune componenti che potremmo defi­ nire «ambientali». E più probabile che una persona vada a votare se ha interesse generalizzato per la politica, e non soltanto per una speci­ fica posta in gioco; se possiede alcune informazioni politiche di base e rilevanti per la sua opzione in materia; se ritiene di poter influenzare la scelta, la decisione con il proprio voto; se, come si è convenuto di definire questo atteggiamento, si considera dotato di un senso di effi­ cacia. Al contrario, è molto improbabile che una persona con scarsi in­ teressi per la politica, poche informazioni e limitato senso di efficacia possa motivarsi o essere motivata a sufficienza per recarsi alle urne. Naturalmente, il problema del perché le persone votano risulta così soltanto spostato all’indietro. Una risposta corretta, infatti, deve fornire le argomentazioni adeguate a spiegare come le persone diventano inte­ ressate alla politica, acquisiscono le informazioni necessarie, si formano

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la convinzione di essere efficaci. Nella letteratura specializzata vi sono due tipi di risposte. La prima fa riferimento sostanziale e talvolta quasi esclusivo allo status socio-economico. La seconda suggerisce che è la coscienza di classe a creare le condizioni della partecipazione politica. Entrambe meritano di essere analizzate approfonditamente. 6.

I partecipanti

Poiché le ricerche empiriche rivelano che in base a tutti gli indica­ tori socio-economici sono le persone collocate ai livelli più alti della scala a votare (e più in generale a partecipare) maggiormente; e che, al contrario, le più svantaggiate dal punto di vista socio-economico abi­ tualmente votano e partecipano meno, se ne deduce che lo status socioeconomico è la variabile indipendente cui fare riferimento per spiegare la presenza o l’assenza, comunque la quantità e la qualità, dei com­ portamenti di partecipazione politica. Come ha affermato Milbrath [1967, 113-114], «una delle proposizioni maggiormente convalidate nelle scienze sociali è che le persone vicine al centro della società sono più inclini a partecipare in politica delle persone vicine alla periferia... Le persone vicine al centro ricevono più stimoli che le allettano a parte­ cipare e ricevono maggior appoggio dai loro pari quando in effetti par­ tecipano». L ’elemento importante nell’affermazione di Milbrath, che ha su­ scitato non poche controversie, è costituito dal quesito circa il signifi­ cato del termine «centro». Infatti, per non pochi autori il «centro» di un sistema, dal punto di vista dello status socio-economico, è costitui­ to da quelle persone e da quei gruppi che dispongono di un livello di reddito elevato, hanno un buon grado di istruzione, svolgono un lavo­ ro non manuale, controllano il proprio tempo, appartengono ai settori sociali, linguistici, religiosi ed etnici dominanti. In buona sostanza sono situati non lontano dal vertice della stratificazione sociale. La loro maggiore partecipazione politica sarebbe quindi dovuta essenzial­ mente al desiderio di conservare le risorse a loro disposizione, di man­ tenere la loro posizione privilegiata. Aderendo solo in piccola parte a questa interpretazione, Pizzorno ha formulato icasticamente un secondo modello suscettibile di una fe­ conda estensione in molteplici direzioni e in grado di fornire una ri­ sposta alternativa anche al problema di «chi vota?». Se, infatti, come egli sostiene [1966, 261] «la partecipazione politica è maggiore quan­ to maggiore (più intensa, più chiara, più precisa) è la coscienza di clas­ se», allora si apre la strada a una serie di importanti riflessioni che raf­ finano l’intera tematica relativa a «chi partecipa?». Anzitutto, si pone il problema della corretta e precisa individuazione degli ambiti nei quali si esplica e si può esprimere la partecipazione politica, con parti­ colare riguardo alle organizzazioni ad essa deputate come, ad esempio e in primis, i partiti e i sindacati, ma naturalmente anche le altre mol­ teplici organizzazioni professionali.

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La maggior parte degli autori sostiene che le organizzazioni costituiscono lo strumento principale di partecipazione politica, quello nel quale le diseguaglianze di status possono essere colmate, grazie al qua­ le persone di condizione socio-economica inferiore possono aspirare a ridurre il dislivello nell’accesso al potere politico e nella distribuzione di risorse. In parte, le ricerche forniscono sostegno empirico a queste affermazioni. Tuttavia, la critica di Pizzomo merita di essere presa in considerazione: Questa prima ipotesi, quindi, indica l ’organizzazione come condizione della partecipazione senza rendersi conto che essa è tale solo nel suo momen­ to formativo. Infatti, se i bisogni non vengono semplicemente tradotti, ma trasformati, se l’organizzazione comporta implicitamente stratificazione e quindi burocratizzazione e disuguaglianze, essa, che si offre come condizione di solidarietà e di partecipazione, contiene in sé anche i germi che la portano a sclerotizzare la partecipazione stessa [1966,264].

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Probabilmente, si può applicare anche all’interno delle organizza­ zioni la stessa metodologia che si utilizza nell’analisi della partecipa­ zione nel più ampio sistema politico. Allora, il punto cruciale è che sa­ ranno ancora gli individui con lo status socio-economico relativamen­ te più elevato a occupare le posizioni di maggior rilievo, risultando i partecipanti dotati di migliori risorse, di più elevati tassi di attività e di conseguenza di maggiore influenza. Vale a dire che si riproducono nelle organizzazioni alcuni squilibri di influenza che trovano le loro radici in preesistenti differenze di status. Al tempo stesso, però, queste organizzazioni, e in particolare quelle delle classi inferiori, possono avere un effetto positivo —se sono in grado di mobilitare tutto o gran parte del loro seguito potenziale - nel ridurre le diseguaglianze fra set­ tori di status socio-economico elevato e settori di status socio-econo­ mico inferiore. E a questo punto che si incrociano le variabili che potremmo defi­ nire personali (interesse, informazione, senso ai-efficacia) con le varia­ bili di gruppo. Queste sono generalmente definite come: esistenza di una comunità relativamente stabile, inserimento degli individui in reti organizzative, presenza di partiti che dirigono il loro appello e i loro sforzi alla mobilitazione dei settori inferiori. La stessa coscienza di classe (o di status), come variabile esplicativa del grado di partecipa­ zione politica, viene meglio definita e interpretata come la capacità delle organizzazioni di infondere solidarietà e di creare identità in set­ tori sociali che condividono esperienze socio-economiche e culturali simili. E, come conclude seccamente Pizzomo, «la coscienza di classe promuove la partecipazione politica e a sua volta la partecipazione po­ litica accresce la coscienza di classe» [1966, 262]. Questa affermazio­ ne diventa un nuovo punto di partenza, con la sua fecondità, ma an­ che con la sua problematicità. Prima di portare a fondo questo discorso, è necessario soffermarsi brevemente su due aspetti comunque preliminari. Si è detto che i par­ tecipanti abitualmente attivi, qualora non intervengano variabili

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«estranee» fra cui la più forte è quella dell’organizzazione, apparten­ gono ai settori centrali, privilegiati della società e dei singoli strati so­ dali. Va aggiunto che la centralità e il privilegio possono essere altresì definiti con riferimento al genere - nel senso che, in linea di massima, gli uomini godono di condizioni complessive più favorevoli alla parte­ cipazione politica - e all’età- Le ricerche rivelano che l’insieme dei fat­ tori più importanti nel facilitare la partecipazione politica vengono a coagulo quando gli individui raggiungono il pieno inserimento nella vita sociale e lavorativa. Più precisamente, risolti positivamente i pro­ blemi della ricerca di un lavoro e di un compagno o di una compagna, gli individui delle classi centrali d’età (fra i 25-30 e i 55-60 anni) entra­ no, e permangono, in una vita di relazioni che è eminentemente orien­ tabile alla partecipazione politica come elemento aggiuntivo impor­ tante proprio di quella vita di relazione. Va, infine, sottolineato che se sono i componenti meglio insediati e più privilegiati della società a partecipare di più e più incisivamente, saranno le loro domande a es­ sere ascoltate, saranno le loro pressioni ad avere effetti, cosicché le ri­ sposte dei governanti andranno a loro favore e a scapito di coloro che non riescono a farsi ascoltare e a farsi tenere in considerazione. Secon­ do il più autorevole studioso di tali tematiche, questo è il caso degli Stati Uniti (il che spiega anche il basso tasso di partecipazione eletto­ rale) [Verba 19963. Ciò detto, e ferme restando le linee principali dell’argomentazione, qualcosa è forse cambiato negli ultimi tempi nei regimi democrati­ ci in termini di propensione alla partecipazione da parte dei settori femminili e giovanili della società. Vale a dire che, con il mutamento dei tempi di lavoro e dei tempi di vita che ha investito il mondo giova­ nile e femminile, la propensione alla partecipazione politica, magari non nelle sue forme classiche e istituzionalizzate, come strumento per modificare le proprie opportunità di vita e di lavoro, può essere cre­ sciuta. Sebbene sia ancora troppo presto per giungere a conclusioni definitive sul punto, è indubbio che le avvisaglie di mutamenti esisto­ no, ed è comunque possibile affermare che spostamenti di fondo inve­ stono la propensione a partecipare, nonché la propensione a ritrarsi dalla sfera politica da parte di alcuni settori dei tradizionali parteci­ panti. Tuttavia, costoro potranno godere delle opportunità di rimobi­ litazione nei sistemi che proteggono i diritti civili, politici e sociali che stanno alla base dell’esercizio concreto della partecipazione politica. L ’accresciuta partecipazione (o potenziale partecipazione) dei gio­ vani e delle donne si esprime per lo più non soltanto e non esclusivamente attraverso l’affluenza alle urne, ma in forme nuove e inusitate. D ’altronde, si è già anticipato che la partecipazione elettorale non esaurisce in nessun modo l’attività di partecipazione politica e, in ef­ fetti, molti autori ritengono che il comportamento elettorale costitui­ sca un terreno di ricerca e di teorizzazione da tenere ben distinto e se­ parato rispetto alla partecipazione politica. Non condividendo questa posizione, incapace di rendere conto delle rilevanti interconnessioni fra partecipazione elettorale e altre forme di partecipazione politica,

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Giovani e donne

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nell'analisi qui presentata si sono prese le mosse proprio dalla parteci­ pazione elettorale. E ora giunto il momento di volgere lo sguardo alle altre forme e alle altre modalità di partecipazione politica. Anche in questo caso esiste un classico elenco di base, quello for­ nito da Milbrath [1965, 18] che sistema soprattutto la letteratura e la prassi statunitense e anglosassone in materia. In ordine progressivo di complessità, i comportamenti di partecipazione politica in qualche modo accettata e istituzionalizzata sono: 1) esporsi a sollecitazioni politiche; 2) votare; 3) avviare una discussione politica; 4) cercare di convincere un altro a votare in un certo modo; 5) portare un distintivo politico; 6) avere contatti con un funzionario o con un dirigente politico; 7) versare offerte in denaro a un partito o a un candidato; 8) partecipare a un comizio o a un'assemblea politica; 9) contribuire con il proprio tempo a una campagna politica; 10) diventare iscritto attivo di un partito politico; 11 ) partecipare a riunioni in cui si prendano decisioni politiche; 12) sollecitare contributi in denaro per cause politiche; 13) diventare candidato a una carica elettiva; 14) occupare cariche pubbliche o di partito. Questo elenco è, evidentemente, troppo ampio ed eterogeneo. In particolare, non convince l'inclusione di coloro che sono veri e propri decision-makers, i detentori di cariche pubbliche o di partito, i quali ol­ tre che partecipanti sono oggetto e destinatari della partecipazione poli­ tica. Un elenco molto più contenuto - utilizzabile e utilizzato in un'am­ pia, eccellente ricerca comparata - è stato presentato da Verba, Nie e Kim [1978,310-316] e ricomprende unicamente quattro tipi di attività: a) prendere parte alle campagne elettorali; b) svolgere attività di collaborazione in gruppi; c) votare; d) prendere contatti con dirigenti politici e partitici (sia per pro­ blemi personali che per problemi sociali). L ’elenco è persino troppo parsimonioso e non fa i conti con realtà nelle quali i partiti contano e quindi reclutano iscritti e li fanno parte­ cipare, e nei quali anche la protesta conta e si esprime in forme diver­ se più o meno ortodosse. Infine, nell'ambito delle pochissime ricerche empiriche condotte in Italia, va segnalato che Barbagli e Maccelli [1985, 53] hanno utilizzato il seguente elenco di comportamenti: /) dedicare tempo e lavoro a un partito; 11) andare a sentire un dibattito politico; ni) partecipare a un corteo; ivi iscriversi a un partito; v) dar soldi a un partito; vi) partecipare a un comizio; vii) rivolgersi a un uomo politico per qualche problema proprio o della propria famiglia;

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viii) inviare lettere o reclami ad autorità pubbliche; ix) cercare di convincere qualcuno a votare per un candidato; x) cercare di convincere qualcuno a votare per un partito; xt) firmare per leggi di iniziativa popolare e referendum.

Anche il semplice raffronto fra l’elenco di Milbrath e quello di Barbagli e Maccelli suggerisce due modi diversi di «leggere» la parte­ cipazione politica. Nel contesto statunitense, la partecipazione politica è in qualche modo un’attività di individui nelle loro comunità; in Eu­ ropa, e forse ancor più in Italia, è fortemente mediata dai e all’interno dei partiti. Qualsiasi analisi della partecipazione politica in Europa e in Italia deve pertanto prendere in grande considerazione il ruolo e il peso dei partiti (elementi che Verba, Nie e Kim sottolineano relativa­ mente poco nella loro ricerca comparata). Un altro punto di forza del­ l’elenco di Barbagli e Maccelli consiste nel recupero, fra le forme di partecipazione politica istituzionalizzata, di alcuni comportamenti che altri autori [Barnes, Kaase et al. 1979] vorrebbero, invece, collocare nell’ambito della partecipazione eterodossa, non convenzionale. Quanto a queste forme di partecipazione, il loro elenco andrebbe pro­ babilmente confinato alle seguenti: - aderire a un boicottaggio; - rifiutarsi di pagare l’affitto o le tasse; - occupare edifici o fabbriche, effettuare un sit-in; - aderire ad uno sciopero selvaggio; - bloccare il traffico con una dimostrazione stradale. La tabella 2,2 si limita a mettere a raffronto le più importanti mo­ dalità di partecipazione politica classiche e recenti, ortodosse ed ete­ rodosse. Naturalmente, a seconda degli elenchi utilizzati, delle strategie di ricerca e degli obiettivi che vengono perseguiti, sono possibili classifi­ cazioni diverse dei cittadini, partecipanti o no. La più interessante di queste classificazioni è opera di Kaase e Marsh [1979, 154-155]. Que­ sti autori suddividono i cittadini dei cinque paesi cui si riferisce la loro analisi comparata (Austria, Gran Bretagna, Olanda, Repubblica fede­ rale tedesca e Stati Uniti) in cinque tipi:

ÌA & 2.2. Raffronto fm modalità diverse Classiche ortodosse

Recenti eterodosse

Votare

Propagandare l’astensione o PannuUamento della scheda

Iscriversi a un partito

Partecipare a un movimento

Iscriversi a un sindacato

Fare scioperi selvaggi

Organizzare un corteo

Bloccare il traffico

Assistere a un comizio

Fare un si t-in

Firmare per un referendum o per un’iniziativa popolare

Boicottare un supermercato

Partecipazione non convenzionale

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a) gli inattivi sono coloro che al massimo leggono di politica nei giornali e sono disposti a firmare una petizione, se glielo si chiede; h) Ì conformisti sono quelli che si impegnano soltanto in forme convenzionali di partecipazione; c) i riformisti utilizzano' le forme di partecipazione convenzionali, ma il loro repertorio politico comprende anche forme di protesta, di­ mostrazioni e boicottaggi; d) gli attivisti si spingono fino ad abbracciare le forme non legali o illegali di azione politica; e) i contestatori (protesters) «sono simili ai riformisti e agli attivisti nel loro impegno nei confronti di comportamenti di protesta. Ma dif­ feriscono dai gruppi precedenti poiché non prendono parte alle forme convenzionali di attività politica. In determinate circostanze, i contestatori parteciperanno a dimostrazioni, scenderanno in sciopero, oc­ cuperanno addirittura degli edifìci, ma non prenderanno contatto con i dirigenti né si faranno vedere alle urne». 7.

.ni :

La razionalità della partecipazione politica

Da più autori e in molte sedi e tempi diversi è stata messa in que­ stione la scelta di partecipare effettuata da numerosi individui, e la sua stessa razionalità. Si è sottolineato come, nel caso del comportamento elettorale, le chances che un singolo elettore ha di influenzare il risulta­ to complessivo siano minime, quasi nulle. Cosicché, se l’obiettivo fos­ se davvero quello di dare un voto decisivo, allora il comportamento dei singoli elettori, che dedicano parte del proprio tempo a informarsi e parte delle proprie energie e dei propri soldi per andare alle urne, apparirebbe inspiegabile e irrazionale. Al contrario, risulta spiegabile e perfettamente comprensibile, al­ meno in alcuni contesti, perché molti cittadini, come negli Stati Uniti, rinuncino a esercitare il diritto di voto. E stato quindi notato che, nel caso del voto, come di altri comportamenti di partecipazione, la moti­ vazione detta strumentale, vale a dire del perseguimento di un obietti­ vo preciso, specifico - reiezione di un determinato candidato, la vitto­ ria del proprio partito -, sia talvolta subordinata alla motivazione defi­ nibile come espressiva, vale a dire la riaffermazione dell’appartenenza dell’elettore a una classe sociale, a un gruppo etnico, a una chiesa, a una comunità culturale, a un’associazione professionale. Nel caso di voto espressivo, Fattività di partecipazione fonde in un insieme significativo le motivazioni del prendere parte con quella delYessere parie. Diventa perfettamente razionale per gli elettori afferma­ re con il voto la loro appartenenza e la loro adesione, a prescindere dalle possibilità effettive di influenzare l’esito del voto. Soltanto così risulta spiegabile perché, in assenza di prospettive concrete di vittoria o di possibilità di valutare l’incidenza precisa delle proprie scelte, masse considerevoli di cittadini dedichino il proprio tempo, impieghi­ no le proprie energie, spendano il proprio denaro, addirittura sacrifì-

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chino parzialmente o totalmente la propria vita privata per partecipa­ re. Si partecipa, dunque, non solo al fine di prendere parte, ma in ta­ luni casi specialmente per sentirsi parte, e per testimoniarlo con atti che trovano una ricompensa e una gratificazione in se stessi. Se si tiene conto di queste motivazioni espressive, per di più non sempre disgiunte da quelle strumentali, viene meno la drastica obie­ zione, formulata da più parti, secondo cui la partecipazione politica qualsiasi forma di partecipazione - è illusoria, non può cambiare la si­ tuazione, anzi rafforza il potere di coloro che già lo detengono e per di più si presta a essere manipolata come dimostrazione di un consenso altrimenti alquanto labile. Lasciando da parte per il momento la tema­ tica ampia e complessa delle conseguenze della partecipazione, sarà qui sufficiente ribadire come chi critica la razionalità della partecipa­ zione in termini puramente strumentali si privi della fondamentale chiave di lettura «espressiva» dell'attività di partecipazione politica e quindi si precluda un'articolata comprensione della vita politica. Un'obiezione più forte, ma anch’essa di carattere strumentale, è stata mossa alla razionalità della partecipazione politica da chi ha guardato a questa attività dalla prospettiva dei gruppi e dei beni col­ lettivi. In qualche modo, anche se questa prospettiva non può essere completamente accettata, chi partecipa si propone comunque di in­ fluenzare la distribuzione dei beni collettivi in maniera più favorevole a se stesso e ai propri gruppi di riferimento. Può darsi che in taluni casi il bene collettivo che viene perseguito ed eventualmente consegui­ to sia di carattere indivisibile, come, ad esempio, il miglioramento del­ le condizioni di lavoro in un’azienda. In questo caso non potrà essere dato esclusivamente a chi si è battuto per ottenerlo, ma tutti i lavora­ tori di quell’azienda ne godranno a prescindere da chi ha effettiva­ mente partecipato, magari scioperando e quindi rimettendoci di tasca propria. Rispetto a beni di questo genere sarebbe stato più razionale, guardando all’effetto comunque conseguito grazie ai partecipanti, il non avere partecipato. Va tenuto presente, è vero, che può esistere una soglia al di sotto della quale la carenza di partecipazione impedi­ rebbe il conseguimento dell’obiettivo. Quando non è così, tuttavia, i non partecipanti, definiti free riders, avranno per l’appunto goduto di un viaggio gratis sull’onda e sulla spinta della partecipazione politica degli altri attori. Due aspetti vanno ulteriormente sottolineati per quanto riguarda sia coloro che partecipano sia coloro che non partecipano, e gli effetti della loro partecipazione. Anzitutto, non è possibile affermare recisa­ mente che quanti hanno partecipato - pagando di persona con le loro energie, il loro impegno e il loro tempo per i vantaggi collettivamente distribuiti - si trovino in condizioni peggiori di coloro che godono di quei vantaggi senza avere partecipato. Infatti, i partecipanti possono avere tratto considerevole soddisfazione dalla partecipazione stessa, dal punto di vista espressivo. Nel corso della partecipazione possono essere maturati psicologicamente, in termini di relazioni sociali e di apprendimento di tecniche, e possono non recriminare affatto riguar-

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La razionalità della partecipazione

I /ree riders

Costi e successi

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do ai costì'sopportati. In secondo luogo, i non-partecipanti, i free riders, possono essere tali consapevolmente oppure inconsapevolmente. Soltanto i free riders consapevoli, freddamente calcolatori, possono rallegrarsi dei risultati e valutare i vantaggi del viaggio gratis rispetto ai costi in cui avrebbero dovuto incorrere. Gli altri potrebbero addi­ rittura rammaricarsi di non avere potuto/saputo partecipare. Tuttavia, se i free riders sono consapevoli e calcolatori prima o poi si renderanno altresì conto che, qualora si tratti della conquista di beni indivisibili, la loro mancata partecipazione, al di sotto di una cer­ ta soglia, può rendere impossibile il conseguimento del bene collettivo desiderato anche da loro. E potrebbero anche decidere di partecipare selettivamente. In molti, però, continuerà a mancare la motivazione di fondo per la partecipazione politica; in altri, continuerà a prevalere il calcolo di rischi e costi superiori ai vantaggi e alle alternative. Di qui la classica conclusione di Olson: L ’individuo razionale nel gruppo numeroso in un contesto socio-politico non sarà disposto a compiere alcun sacrificio per conseguire gli obiettivi che egli condivide con altri. Non si può quindi assumere che gruppi numerosi si organizzeranno allo scopo di agire nel loro comune interesse. Solo quando i gruppi sono piccoli, o quando sono così fortunati da disporre di una fonte indipendente di benefici selettivi, essi si organizzeranno e agiranno per con­ seguire i loro obiettivi [Olson 1983, 186-187].

L ’analisi pionieristica di Olson tocca tre aspetti che sono centrali nella problematica della partecipazione politica: a) le motivazioni dei singoli; b) il rapporto fra agire individuale e agire di gruppo, e quindi il ruolo dei gruppi nella partecipazione politica; c) la natura e l’importanza dei benefici o degli incentivi, individua­ li e collettivi. Sinteticamente, Olson esprime la sua posizione affermando che: anale

Non è peraltro vero che l’idea secondo cui i gruppi agirebbero nel pro­ prio interesse derivi logicamente dalla premessa di un comportamento razio­ nale e motivato dall’interesse personale. Nonostante il conseguimento del loro obiettivo di gruppo possa significare un vantaggio per tutti i componenti del gruppo, non ne deriva che tali individui, quand’anche fossero tutti razio­ nali e motivati dal proprio interesse, agiscono allo scopo di ottenere tale obiettivo. In realtà, individui razionali e ispirati dal proprio interesse non si comporterebbero in modo tale da conseguire il loro interesse comune o di grup­ po , a meno che il numero dei componenti del gruppo sia piuttosto piccolo, o a meno che non si ricorra a coercizioni o a qualche altra misura allo scopo di spingere gli individui ad agire nel loro comune interesse [1983, 14].

to

L ’analisi può ampliarsi a questo punto nelle tre direttrici summen­ zionate: motivazioni dei singoli; agire individuale e agire di gruppo; incentivi individuali e incentivi collettivi, In primo luogo, la direttrice delle motivazioni individuali è sugge­ stivamente ripresa da Albert O. Hirschman. Il problema consiste nello

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spiegare i cicli di coinvolgimento nella partecipazione politica, per cui a fasi di intensa attività, per singoli individui e per gruppi di individui, fanno seguito fasi di ritiro, di ripiegamento, di riflusso; a fasi di impe­ gno nella sfera pubblica fanno seguito fasi di ritorno nel privato. La chiave esplicativa viene individuata da Hirschman nella ricerca della felicità e nella conseguente delusione, sia che la felicità venga perse­ guita nella sfera del privato (del mercato) sia nella sfera del pubblico (dello Stato e della partecipazione alle sue attività). L'oscillazione fra il perseguimento dei propri interessi personali e l'impegno nelle attività pubbliche, che sembra riscontrarsi non solo per gli individui, ma nei sistemi politici globalmente intesi, viene appunto spiegata con la delu­ sione di non riuscire comunque a ottenere la felicità. Nel corso della sua spiegazione, Hirschman mette in esplicita di­ scussione la tesi di Olson: Dal momento che il risultato e Fobiettivo dell’azione collettiva sono di solito un bene pubblico a disposizione di tutti, il solo modo in cui un indivi­ duo può accrescere il vantaggio che egli stesso trae dall’azione collettiva con­ siste nell’aumentare il proprio contributo - il suo sforzo a favore della politica pubblica che sostiene. Invece di imboscarsi e cercare di comportarsi da free rider, l’individuo veramente massimizzatore tenterà di essere quanto più atti­ vo possibile, dati i limiti che gli pongono le sue altre attività e obiettivi essen­ ziali [Hirschman 19952, 102].

E, tuttavia, la sfera pubblica non solo richiederà sempre più ener­ gie, tempo e risorse, ma non garantirà la felicità. Di qui il passaggio successivo: Si può quindi assai bene immaginare che membri e gruppi diversi della stessa società, non appena si sentono disposti ad impegnarsi negli affari pub­ blici, si orientino in genere verso due esperienze opposte ma ugualmente de­ ludenti: quelli in grado di partecipare attivamente alla determinazione degli eventi rischiano di sperimentare l’impegno eccessivo, mentre quelli che non desiderano nulla di più ma anche nulla di meno che testimoniare con forza le proprie nuove opinioni su questo o quel problema rischiano di vivere le delu­ sioni del sotto-coinvolgimento, almeno una volta compreso che più che vota­ re non si può fare. E anche possibile che entrambi i fenomeni siano sperimen­ tati dalla stessa persona in differenti momenti della sua vita; la cosa più inte­ ressante è che una persona può rendersi conto che la partecipazione alla vita

pubblica offre solo questa scelta tra il troppo e il troppo poco, e che perciò sarà necessariamente deludente, o in un modo e nell"altro [Hirschman 1983,141].

Hirschman riesce a fondere convincentemente le motivazioni indi­ viduali alla partecipazione politica, e al ritiro, per quanto temporaneo, dalla sfera pubblica, con la dinamica collettiva dei cicli di coinvolgimen­ to e di ripiegamento. Tangenzialmente, egli suggerisce una tematica di particolare interesse, spesso trascurata nell’analisi della partecipazione politica: quflla dei cosiddetti incentivi. Infatti, per quanto possa esistere una spinta comune e generale a la partecipazione politica, una parteci­ pazione sostenuta e costante a l ’intemo dele varie organizzazioni politi-

Partecipazione e delusione

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che, che è essenziale per il loro buon funzionamento, non può aversi se le organizzazioni in questione non sono capaci di ricorrere a incentivi selettivi, diretti a mobilitare in maniera differenziata i loro altrettanto differenziati iscritti. Sulla base di questa importante constatazione, Clark e Wilson [1961] hanno elaborato un’utile tripartizione fra incen­ tivi «materiali», «di solidarietà» e «orientati allo scopo», Ovviamente, i vari incentivi verranno utilizzati dalle diverse organizzazioni in maniera selettiva sia a seconda della disponibilità di cia­ scun incentivo sia a seconda del tipo di iscritti che debbono essere motivati a partecipare. Il mix che ne deriva è quindi non soltanto mu­ tevole da organizzazione a organizzazione e da individuo a individuo, ma può variare nel corso del tempo. Più specificamente, gli incentivi materiali sono «ricompense tangibili» che possono andare da vere e proprie assegnazioni di denaro, ad esempio stipendi e rimborsi, a ser­ vizi di assistenza e a cariche nell’organizzazione. Gli incentivi di soli­ darietà attengono al senso di identità fra i membri dell’organizzazione, al prestigio derivante dalTesseme parte, ai rapporti amicali, fra pari, e così via. Infine, gli incentivi orientati allo scopo riguardano, come i precedenti, elementi intangibili, spesso di carattere ideale o ideologi­ co: il conseguimento di obiettivi elevati e generali, come la trasforma­ zione dei rapporti sociali, l’eguaglianza fra gruppi o la supremazia di una razza, la creazione di una società giusta. Diversamente dagli in­ centivi di solidarietà, l’accento nel caso degli incentivi orientati allo scopo viene posto non sul semplice «stare insieme», ma sul dinami­ smo di cambiamenti voluti e condivisi. 8. La partecipazione nei partiti e nelle organizzazioni

lilitanza

Grazie a un’applicazione attenta dell’analisi degli incentivi diventa possibile esplorare sia le motivazioni degli individui che partecipano nelle varie organizzazioni, e che possono per l’appunto esservi spinti da incentivi di tipo diverso, sia la natura delle varie organizzazioni e il loro mutare nel corso del tempo. Vale a dire che non solo possono cambiare le motivazioni, e quindi il tipo di incentivi appetibili, dei sin­ goli individui, ma le stesse organizzazioni possono mettere a disposi­ zione dei propri sostenitori incentivi diversi che rispecchiano le muta­ te circostanze, le mutate risorse, le mutate aspettative. Ad esempio, in un’ampia ricerca condotta sul Partito comunista italiano, Mannheimer e Sebastiani [1982] sono pervenuti a costruire, con riferimento implicito all’analisi degli incentivi, tre tipi di militante distinti da: a) una concezione forte e totalizzante del partito, definita in base a tratti generali pertinenti alla tradizione (partito-ideale); b) una concezione forte definita da obiettivi generali di trasforma­ zione sociale (partito-progetto); c) una concezione debole e settoriale, definita da obiettivi o tratti particolari e/o contingenti (partito-strumento).

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Questa tripartizione può essere facilmente ricondotta ai tre tipi di incentivi summenzionati. Coloro che condividono la concezione del partito-progetto sono motivati essenzialmente da incentivi orientati allo scopo. Coloro che adottano la concezione del partito-ideale sono uniti attorno a incentivi prevalentemente di solidarietà (e di identità). Coloro, infine, che abbracciano la concezione del partito-strumento sono probabilmente i più sensibili a incentivi di carattere materiale. Naturalmente, si può ipotizzare, esplorare e valutare il cambiamento intercorso nel Partito comunista italiano (e più in generale nei partiti con forte nucleo iniziale ideologico, fondato su incentivi di solidarietà e identità) proprio guardando alla trasformazione degli iscritti e d’al­ tro canto della propaganda, rivolta alTinterno e all’esterno del partito, mirante a reclutare e a mantenere gli iscritti mediante riferimenti dif­ ferenziati ai diversi tipi di incentivi, con l’evidente crescita degli incen­ tivi orientati allo scopo rispetto a quelli di solidarietà e una maggiore diffusione degli incentivi materiali [per un’analisi simile nel corso del­ la trasformazione dal Pei al Pds, Pasquino 1992]. Appare ora più chiaro perché la scelta di partecipare possa essere razionale per molti individui, se la razionalità deU’agire non viene semplicemente e riduttivamente valutata in base a criteri di vantaggio economico. Ne deriva una visione più sfumata e più articolata del complesso processo psicologico e sociale che motiva gli individui a partecipare, e che costruisce, fa funzionare e trasforma le organizza­ zioni stesse e i sistemi politici nel corso del tempo. Tuttavia, anche questo discorso rischia di rimanere incompleto se non riesce ad estendersi fino alle opportunità di partecipazione e di influenza, e non soltanto di adesione e di identificazione, degli indivi­ dui nelle organizzazioni. E un discorso che chiama in causa tutta l’am­ pia e controversa problematica della democrazia nelle organizzazioni (in particolare nei partiti), della sua praticabilità e desiderabilità. Ma è un discorso che, quanto meno dall’angolo visuale della partecipazio­ ne, non deve essere eluso. Formulando la famosa «legge ferrea dell’oligarchia», Roberto Michels asseriva una volta per tutte l’impossibilità della democrazia nelle organizzazioni complesse, più specificamente nei partiti politici. Quindi, poiché i partiti, e in particolare - secondo Michels - i partiti di sinistra, debbono costituire l’ossatura dei regimi politici democrati­ ci, se la democrazia non può instaurarsi e mantenersi all’interno di essi, diventa impossibile nel sistema politico stesso. La tesi dello studioso tedesco, molto complessa e tutt’altro che pri­ va di ambiguità, è stata riformulata da Juan Linz [1966, LXUI] intorno a una gamma di fenomeni che possono verificarsi nelle organizzazioni e dare corpo alle tendenze oligarchiche individuate da Michels: 1) la formazione di una leadership; 2) la formazione di una leadership professionale e la sua stabilizza­ zione; % 3) la formazione di una burocrazia, vale a dire di un complesso di impiegati con compiti specifici e regolarmente pagati;

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Gli incentivi e il Pci/Pds

Le opportunità di partecipazione

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mone zzazioni

3nee ^litica

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4) la centralizzazione dell’autorità; 5} la sostituzione dei fini, e in particolare lo spostamento da fini ultimi (come la realizzazione della società socialista) a fini strumentali (l’organizzazione che diviene fine a se stessa); 6) la crescente rigidezza (sic) ideologica; 7) la crescente differenza tra gli interessi e/o i punti di vista dei leader e quelli dei membri, e la prevalenza degli interessi dei leader su quelli dei membri; 8) la scelta dei nuovi leader mediante cooptazione da parte della leadership in carica; 9) la diminuzione della possibilità dei membri ordinari di esercita­ re un’influenza sui processi decisori (sic), anche se lo desiderano; 10) lo spostamento, da una base formata dai membri del partito, a una base elettorale, e da una base elettorale classista a una base eletto­ rale più ampia. Soltanto le caratteristiche 7 e 8 sono sicuramente non democrati­ che, ma non necessariamente antidemocratiche, mentre le caratteristi­ che 5 e 10 segnalano l’abbandono di fini rivoluzionari. Per quel che attiene alla partecipazione e all’influenza politica, il punto che Michels sottolinea con forza è che esistono processi interni alle organizzazioni politiche complesse che vanificano la partecipazione politica e rendo­ no le organizzazioni preda delle oligarchie. Non è qui il caso di entrare in una disamina dettagliata della tesi di Michels e delle posizioni dei suoi critici e dei suoi sostenitori. Facile sarebbe risolvere Finterà tematica della praticabilità della democrazia nelle organizzazioni affermando semplicemente «dipende» e rinvian­ do all’analisi di casi concreti (di organizzazioni concrete) visti nei loro contesti storico-politici. Basterà forse citare il caso classico, anche se non generalizzabile, di un’organizzazione nella quale, invece, si instau­ rò un processo democratico: la International Typographical Union. In una famosa ricerca [Lipset, Trow e Coleman 1956] gli autori giunsero alla conclusione che può esservi democrazia nelle organizzazioni, ac­ compagnata da partecipazione politica influente. «Le caratteristiche di questa comunità [il sindacato in esame, costituito da lavoratori alta­ mente specializzati] sono tali da favorire il sorgere di interessi politici, facilitare la partecipazione e rendere possibile la formazione di leader, mentre Fidentificazione con la professione rende facile agli sconfitti il ritornare al lavoro» [Linz 1966, CVII]. Il problema di Michels - come gli individui comuni, i semplici iscritti riescano effettivamente a esercitare influenza sulla leadership e sulle sue decisioni - rimane comunque aperto. Ed ha giustamente sol­ lecitato l’attenzione di numerosi studiosi: fra le trattazioni recenti più stimolanti va sicuramente annoverata ancora quella di Albert Hirschman [1982]. Questo studioso distingue tre modalità attraverso le quali gli iscritti a un’organizzazione, o i consumatori di un prodotto (poiché l’analisi viene condotta per analogia su imprese, partiti e Stato), posso­ no influenzare le scelte (o le non scelte) dell’organizzazione stessa. Le

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tre modalità sono specificamente: la protesta (voice), la defezione (exit), la lealtà (loyalty). Di fronte a scelte sgradite e a comportamenti inaccettabili, gli iscritti possono attivare la loro protesta esplicita attra­ verso i canali esistenti e cercare di cambiare le scelte e riformare i comportamenti» Possono altresì abbandonare toni court l’organizza­ zione, qualora abbiano perso la speranza di incidere su quelle scelte e su quei comportamenti, ma quasi unicamente nel caso in cui siano di­ sponibili organizzazioni alternative attraenti, che promettano di forni­ re, fra l’altro, incentivi adeguati ai vari tipi di iscritti insoddisfatti dalla prima organizzazione. Di solito, la defezione è costosa e risulta quindi esperibile quando la protesta sia fallita (ma è vero anche il contrario). Quanto alla lealtà, essa va intesa come un comportamento non sconta­ to, non di pura e passiva accettazione, ma di riaffermazione del soste­ gno in momenti difficili, di scelte controverse. Hirschman aggiunge si­ gnificativamente che «la lealtà, lungi dall’essere irrazionale, può ri­ spondere allo scopo socialmente utile di impedire che il deterioramen­ to diventi cumulativo [e quindi che l’organizzazione stessa crolli con conseguenze imprevedibili e probabilmente negative per tutti i parte­ cipanti], come invece spesso accade quando l’uscita [la defezione] non conosce ostacoli» [1982, 66]. L ’analisi di Hirschman ha il doppio merito di ricondurre l’attenzio­ ne sulle differenti modalità della partecipazione politica e delle sue espressioni, e sullo stretto rapporto intercorrente fra natura delle orga­ nizzazioni (e tipo di prodotto o di obiettivo da esse fornito) e alternati­ ve di partecipazione. Proprio perché, come si è visto, diversi sono gli in­ centivi che motivano gli individui a partecipare e diverse sono le orga­ nizzazioni nelle quali la partecipazione si incanala e si esprime, diverse possono essere da individuo a individuo, da problema a problema, da caso a caso, le alternative esperibili, e diversi saranno i rimedi alle crisi derivanti da scelte sgradite e da leader non più degni di fiducia. Nel corso della trattazione delle caratteristiche e delle modalità della partecipazione politica, numerosi e inevitabili sono stati i riferi­ menti alle organizzazioni. Ciò non è dipeso soltanto dal fatto che la partecipazione dei singoli si esplica nelle organizzazioni (nella loro formazione, funzionamento, trasformazione), né soltanto dall’utile sforzo di combinare variabili psicologiche e individuali con variabili sociali e di gruppo senza che le prime debbano mai essere totalmente sussunte nelle seconde. Il fatto è, invece, che la politica moderna è fat­ ta di e da organizzazioni. E dunque qualsiasi analisi della partecipazio­ ne politica non deve prescindere da esse. Di più; secondo non pochi autori, addirittura una «scuola di pensiero», la politica moderna (a partire, per intenderci, dalla fondamentale affermazione di Tocquevil­ le sull’importanza dell’associarsi in gruppi per rendere vitale una de­ mocrazia) è competizione, incontro-scontro fra gruppi, cosicché di­ venta indispensabile spostare ora l’attenzione su quei fenomeni di ag­ gregazione politica - gruppi di interesse e movimenti collettivi —che rappresentano al tempo stesso luoghi e strumenti di partecipazione politica. In essi si esprimono forme diverse di partecipazione; attraver-

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Protesta, defezione, lealtà

Partecipazione a gruppi

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so di essi gli individui cercano di influenzare le decisioni e i decisori, le scelte effettuate e la selezione di coloro che verranno preposti a quelle scelte. E gran parte del processo politico che risulta così illumi­ nata nei lati positivi e in queEi negativi. Proprio per la loro importan­ za questi fenomeni abbisognano di una trattazione specifica, affidata al prossimo capitolo. Riferimenti bibliografici

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Nel capitolo precedente la partecipazione politica è stata analizza­ ta con fondamentale e quasi unico riferimento alle attività dei singoli individui dirette a influenzare, attraverso il voto e con altre modalità, i comportamenti dei governanti e le politiche pubbliche. Gli scarni cen­ ni alle forme di partecipazione politica non convenzionale ed etero­ dossa hanno introdotto una nuova tematica. Parecchie delle nuove modalità di partecipazione politica, infatti, si esprimono sotto forma di attività all’interno di movimenti collettivi. L ’esplosione di questi movimenti - a partire da quello che, convenzionalmente, è stato chia­ mato il «Sessantotto», ad indicare un insieme diffuso di proteste, ri­ vendicazioni, manifestazioni più o meno organizzate - ha indotto a mettere in secondo piano un’altra forma di partecipazione politica ben più istituzionalizzata, da tempo studiata, dotata probabilmente di effetti almeno ugualmente significativi, sulla base della famosa defini­ zione di Easton citata nel primo capitolo, circa l’«assegnazione impe­ rativa dei valori per una società»: la partecipazione attraverso i gruppi di interesse e di pressione. In questo capitolo, verranno appunto ana­ lizzati, nell’ordine, sia i grappi sia i movimenti, con specifico riferi­ mento ai loro tentativi di influenzare comportamenti politici, politiche pubbliche e, persino, la struttura stessa delle opportunità politiche. 1.

L’analisi dei gruppi: pluralismo e rigidità sociali

Punto di partenza obbligato di qualsiasi analisi dei gruppi è una famosa affermazione dello studioso che può esserne considerato il ca­ postipite: «Il grande compito nello studio di ogni forma di vita sociale è ranalisi di questi gruppi, che è molto di più di una classificazione. Quando i gruppi sono adeguatamente definiti, ogni cosa è definita. Dicendo ogni cosa, io intendo ogni cosa» [Bentley 1983, 256]. L ’im­ portanza di Bentley consiste nell’aver indirizzato l’attenzione sui pro­ cessi politici piuttosto che sulle istituzioni giuridiche, di avere spostato

GRUPPI E

m o v im e n t i :

l’interesse^ verso il lato informale della politica piuttosto che verso le norme astratte, di aver indicato una prospettiva analitica feconda dalla quale guardare ai fenomeni politici. Questa prospettiva ha dato frutti copiosi e significativi, soprattut­ to nell'ambiente anglosassone e più specificamente statunitense, dove l’analisi empirica dei gruppi è presto diventata tutt'uno con la pro­ spettiva teorica del pluralismo ed è stata posta alla base dell’esistenza, del funzionamento e della riproduzione degli stessi regimi democrati­ ci. Sulla scia di una tradizione che peraltro precede Bentley, gli studio­ si anglosassoni hanno rilevato come la pluralità di gruppi e la loro competizione siano elementi essenziali per il manifestarsi, il mantener­ si e il trasformarsi della democrazia. Inoltre, essi hanno sottolineato rimportanza che in una democrazia rivestono i processi di affiliazione multipla degli individui ai gruppi (overlapping membership). Individui che appartengono a più gruppi si renderanno facilmente conto della necessità di comporre e di conciliare i diversi interessi da essi rappre­ sentati piuttosto che cercare lo scontro o la resa dei conti. Altrettanta importanza viene attribuita all'affiliazione degli individui ad organiz­ zazioni nelle quali essi si incontrino e interagiscano con altri individui di diversa provenienza sociale, di status socio-economico diverso (cross cutting membership). Anche in questo caso la conseguenza ipo­ tizzata è il venir meno di tensioni altrimenti distruttive dell’ordine so­ ciale, a differenza, invece, di situazioni nelle quali individui della stes­ sa estrazione sociale siano membri di organizzazioni esclusive che si contrappongono ad organizzazioni, anch’esse esclusive, di individui di diversa estrazione sociale (come sembra essere avvenuto, ad esempio, nella Repubblica di Weimar), inevitabilmente propense a confrontarsi aspramente e quindi destinate non al compromesso ma allo scontro. Comunque sia, l’anahsi dei gruppi successiva all'elaborazione di Bentley ha mirato, da un lato, a una miglior individuazione e classifi­ cazione dei gruppi; dall'altro, a un approfondimento delle loro moda­ lità d’azione. Quanto al primo aspetto, l’individuazione e la classificazione più influenti sono state formulate da Gabriel Almoiìd e Bingham Powell [1970, 119-147]. Assunta la prospettiva dell'articolazione degù inte­ ressi - cioè delle modalità attraverso le quali i membri di una comuni­ tà comunicano ai detentori del potere le loro domande, le loro prefe­ renze e le loro esigenze - Almond e Powell asseriscono resistenza di quattro forme o modalità generali: a) articolazione anomica, b) artico­ lazione non associativa, c) articolazione associativa, d) articolazione istituzionale. a) I gruppi di interesse anomico emergono sia quando i loro inte­ ressi sono relativamente nuovi e non dispongono di canali sperimenta­ ti attraverso i quali manifestarsi, sia quando i detentori del potere han­ no ripetutamente eluso le loro esigenze e trascurato le loro preferenze. Allora, i portatori di quegli interessi possono essere spinti a dramma­ tizzare la loro situazione in maniera per l’appunto anomica, con il ri­ corso a dimostrazioni, tumulti, sommosse, saccheggi, assassini. Confi­

GRUPPI E MOVIMENTI

nati spesso ad una fase pre-moderna, questi gruppi e queste forme di articolazione anomica, tuttavia, non sono affatto venuti meno nella politica contemporanea e, anzi - sotto specie di partecipazione non convenzionale, sporadica ed eterodossa -, costituiscono un elemento ineliminabile che si affianca alle forme di partecipazione più consoli­ date. h) Alcune appartenenze primarie o originarie, legate alla comu­ nanza di religione, di collocazione etnica, di provenienza geografica, di famiglia estesa, possono dare luogo a similarità di interessi, o co­ munque possono costituire le basi sulle quali tali similarità riescono a fondarsi e consolidarsi, soprattutto nella fase di mobilitazione sociale, quando i vecchi legami offrono la garanzia di una qualche sicurezza in un processo di trasformazione accelerato e distruttivo. Sorgono così i gruppi di interesse non associativi, basati per l’appunto sull’etnia, sulla religione, sulla parentela. Anche questi gruppi sembravano destinati a scomparire, ma oggi sappiamo che possono risorgere e costituire una delle basi possibili e nient’affatto marginali dell’articolazione degli in­ teressi. c) In tutte le società si costituiscono organizzazioni dotate di una certa stabilità, i cui membri nel corso del tempo si trovano uniti da una comunanza di interessi. Che si tratti dei membri di una confessio­ ne religiosa o dei nobili di corte, dei militari oppure dei burocrati, le rispettive organizzazioni hanno interesse a tutelarne le prerogative e a difenderne i privilegi proprio in quanto istituzioni dotate di persisten­ za e intenzionate a durare. Si deve parlare, a questo proposito, secon­ do Almond e Powell, di gruppi di interesse istituzionali. Naturalmente, la loro importanza e il loro peso crescono sia in ragione dello struttu­ rarsi della sfera politica intorno a modelli di funzionamento consolida­ ti sia in seguito a processi inevitabili di burocratizzazione. d) Da ultimo, i processi di modernizzazione, di diversificazione, di frammentazione sociale fanno sorgere una pluralità di interessi. Que­ sti interessi si organizzano per autoproteggersi e autopromuoversi, dando origine a strutture specializzate, che hanno cioè come compito primario la valorizzazione delle esigenze e delle preferenze dei propri iscritti. Le associazioni professionali di ogni tipo, le associazioni cultu­ rali, i sindacati costituiscono dunque gruppi di interessi associativi. Se­ condo Almond e Powell: Le loro caratteristiche particolari sono la rappresentanza esplicita degli interessi di un gruppo particolare, Pimpiego di un personale professionale a tempo pieno e di procedure ordinate per la formulazione degli interessi e delle domande. Laddove questi gruppi sono presenti e sono lasciati prospe­ rare, essi tendono a regolare lo sviluppo degli altri tipi di gruppi di interesse. La base organizzativa conferisce loro un vantaggio sui gruppi non associativi; le loro tattiche e obiettivi sono spesso riconosciuti come legittimi nella socie­ tà e poiché rappresentano una vasta gamma di gruppi e di interessi essi pos­ sono limitare ^influenza dei gruppi di interesse, reali o potenziali, e dell’autorappresentanza [1966,125].

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Non associativa

Istituzionale

Associativa

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GRUPPI E MOVIMENTI

Così individuati e classificati i gruppi di interesse, è possibile pas­ sare all’analisi delle loro modalità d’azione. Prima va, però, rilevato come la classificazione proposta da Almond e Powell non incorra nel­ l’errore commesso da Bentley e da molti dei suoi seguaci, consistente nelFattribuire a tutti i gruppi lo stesso status e le stesse potenzialità e, addirittura, a considerare lo Stato e le regole del gioco gruppi come gli altri. Questa era, ad esempio, la posizione espressa con chiarezza da David Truman. Nella sua concezione: «qualsiasi gruppo che, sulla base di uno o più atteggiamenti condivisi, porta avanti certe rivendica­ zioni nei confronti di altri gruppi della società per l’instaurazione, il mantenimento o l’ampiamente di forme di comportamento che sono inerenti agli atteggiamenti condivisi» [1951, 33], risultava essere un gruppo di interesse. Oltre all’inconveniente di non differenziare fra i vari gruppi, questa definizione non consente di dire nulla sulle moda­ lità di interazione fra i gruppi presenti nella società e in particolare sulle modalità con le quali cercano di far prevalere i loro interessi an­ che contro lo Stato, ovvero appropriandosi di risorse dello Stato. La classica modalità d’azione dei gruppi - che consente il passag­ gio da un mero gruppo di persone accomunate da un interesse condi­ viso a un gruppo che cerca di influenzare le scelte politiche e quelle del personale che dovrà attuarle - viene definita «pressione». Di qui, la definizione di «gruppo di pressione» o, nel linguaggio anglosassone, lobby, ad indicare le sedi (i saloni degli alberghi, le anticamere parla­ mentari, le sale d’attesa di alcuni palazzi) in cui si incontrano parla­ mentari, burocrati, uomini d’affari e consulenti politico-economici. E in queste sedi che l’attività di lobbying viene prevalentemente esercita­ ta, e talvolta monopolizzata, dai gruppi di interesse che si attivano po­ liticamente. Naturalmente, la pressione stessa può essere esercitata se­ condo numerose varianti e con gradi variabili di successo. Infatti, nep­ pure nei contesti anglosassoni, i più inclini ad accettare le pressioni in­ crociate fra i vari gruppi come elemento dinamico che plasma le scelte politiche, tutti i gruppi sono in qualsiasi momento ugualmente ricono­ sciuti, accettati, graditi. Il loro vantaggio o svantaggio iniziale deriva dalla maggiore o minore congruenza con le norme culturali generali di una data società che, anch esse, possono fluttuare. In linea generale, si possono produrre sei tipi di rapporti fra i gruppi e la cultura politica di un sistema [Rose 1974, 269-271]: 1) armonia fra le domande dei gruppi di pressione e le norme cul­ turali generali; 2) crescita graduale nell’accettabilità dei valori politici a sostegno delle domande dei gruppi di pressione; 3) negoziazione con sostegno fluttuante da parte delle norme cul­ turali; 4) promozione di fronte all’indifferenza culturale; 5) promozione di fronte a tendenze culturali di lungo periodo in mutamento; 6) conflitto fra i valori culturali e gli obiettivi dei gruppi di pres­ sione.

GRUPPI E MOVIMENTI

Naturalmente, i vari gruppi di pressione dovranno attuare una strategia tale da mantenere o da mettere in sintonia i loro interessi particolari con quelli più generali che discendono dalle norme cultu­ rali di una data società. Si va dagli interessi dell’industria e del mondo degli affari (che, ad esempio, nelle società capitalistiche godono abi­ tualmente di maggiore legittimità degli interessi rappresentati dai sin­ dacati), agli interessi delle confessioni religiose (più o meno legittimi anche a seconda del grado di monopolio esercitato da una di esse), agli interessi di associazioni professionali, economiche, culturali, am­ bientali e così via. Ciascun gruppo cercherà di massimizzare le sue opportunità di successo facendo leva sulle risorse cui è in grado di accedere più facilmente e utilizzando i canali di comunicazione e di pressione sul potere politico che gli sono maggiormente consoni dal punto di vista tecnicoorganizzativo e più favorevoli dal punto di vista politico e degli atteg­ giamenti dell’opinione pubblica. Infine, ciascun gruppo cercherà di individuare con precisione il livello (esecutivo, legislativo, giudiziario, burocratico) al quale vengono prese le specifiche decisioni che lo ri­ guardano. A questo proposito, è stato osservato che una ricognizione accurata delle attività dei vari gruppi di pressione conduce con suffi­ ciente precisione all’individuazione del locus del potere politico effet­ tivo e dei processi attraverso i quali viene concretamente esercitato. Studiando Fattività dei gruppi di pressione si possono ricostruire non soltanto i processi decisionali, ma anche individuare chi esercita mag­ giore potere e su quale politica pubblica. Oltre che dalla maggiore o minore congruenza con le norme cul­ turali generali di una società, le probabilità di successo di un gruppo di pressione sono fortemente influenzate dalle risorse a sua disposizio­ ne. Fra queste le più importanti sono: a) la dimensione della membership (ovvero il numero degli iscritti); b) la rappresentatività; c) le risorse finanziarie disponibili; d) la qualità e l’ampiezza delle conoscenze utilizzabili; e) la collocazione nel processo produttivo e nelle attività sociali. A parità di risorse è inoltre probabile che il successo di un gruppo di pressione venga facilitato dalla provenienza degli iscritti, e soprat­ tutto dei dirigenti, dagli stessi strati sociali del gruppo di coloro che dovranno prendere le decisioni e, quindi, da una sorta di previa legit­ timità «per affinità» che viene accordata alle loro esigenze e preferen­ ze. Vediamo ora nei dettagli l’utilizzazione delle varie risorse con rife­ rimento agli obiettivi che offrono maggiori opportunità di successo. a) La dimensione di un gruppo di pressione, misurata come nume­ ro di coloro che fanno parte di quel gruppo, è una risorsa significativa che può essere fatta valere direttamente (ad esempio, influenzando con il voto degli iscritti gli esiti elettorali di uno o più candidati e dei partiti in competizione) o indirettamente (ad esempio, minacciando la non accettazione di determinate decisioni sgradite, o fornendo denaro

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Gruppi e Potere politico

Le risorse dei gruppi

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GROPPI E MOVIMENTI

per attività varie a favore o contro i decision-makers). Tipicamente sono i sindacati i gruppi che possono ricorrere con efficacia alla risor­ sa della dimensione. ativìtà

mziarie

b) La dimensione può essere ulteriormente rafforzata, in quanto risorsa, dalla rappresentatività. Un sindacato può essere relativamente forte dal punto di vista numerico e ciò nonostante scarsamente rap­ presentativo in un sistema economico nel quale la maggior parte della forza lavoro non sia sindacalizzata, oppure abbia preferito l’iscrizione a numerosi piccoli sindacati. Al contrario, un sindacato può essere nu­ mericamente piccolo, ma pienamente rappresentativo se tutti (o quasi) i lavoratori in quel particolare settore produttivo sono suoi iscritti. In questo caso è evidente che la rappresentatività costituisce una possen­ te risorsa, anche di fronte all’opinione pubblica, mentre le carenze di rappresentatività possono essere abilmente sfruttate dagli imprendito­ ri e dallo Stato per delegittimare le attività di negoziazione e gli scio­ peri di sindacati forti, ma divisi. Infine, un sindacato poco rappresen­ tativo e poco democratico nei suoi processi decisionali interni incon­ trerà grandi difficoltà nell’opporsi a molte scelte politico-economiche che lo riguardano e lo coinvolgono, non essendo legittimato agli occhi dell’opinione pubblica e potendo essere scavalcato da concorrenti sin­ dacali più democratici e meglio rappresentativi. c) Le risorse finanziarie possono derivare dalla forza numerica di un gruppo di interesse: le quote pagate dagli iscritti, i contributi stra­ ordinari per determinate campagne e obiettivi, le sottoscrizioni a so­ stegno, ad esempio, di scioperi lunghi. Naturalmente, le disponibilità finanziarie possono anche essere funzione della natura di uno specifi­ co gruppo, vale a dire del tipo di aderenti che esso ha o può mobilita­ re. Così, possono essere particolarmente ricche non solo le associazio­ ni imprenditoriali, ma anche associazioni più piccole, purché specia­ lizzate, come quelle professionali di medici, avvocati, commercialisti, notai. Le risorse finanziarie si prestano a un’utilizzazione diretta, deli­ beratamente trasparente, immediatamente incisiva (per sovvenzionare le campagne elettorali di candidati e partiti graditi, per l’acquisto di pagine pubblicitarie sui giornali, per la trasmissione di spot televisivi) e a un’utilizzazione indiretta, opaca, di medio periodo (per la creazio­ ne di un clima d ’opinione favorevole agli interessi delle associazioni in questione attraverso i mezzi di comunicazione di massa, per l’acquisi­ zione di competenze con le quali controbattere le scelte dei decisionmakers sul piano «tecnico», per la pura e semplice corruzione dei deci­ sion-makers, siano essi politici, burocrati, esperti) [in generale, sul punto, Della Porta, 1992]. A quest’ultimo proposito, è possibile inci­ dentalmente osservare che il problema di fondo non è la presenza di corruzione nei sistemi politici o nell’attività dei gruppi di pressione, quanto piuttosto fare in modo che essa venga svelata e sanzionata ra­ pidamente, capillarmente e cospicuamente. d) Molte delle decisioni prese nei sistemi politici contemporanei,

GRUPPI E MOVIMENTI

che sono per l’appunto quelli caratterizzati da una maggiore presenza e da una più frequente attività dei gruppi di pressione, incorporano conoscenze tecniche di notevole rilievo. Che si tratti della costruzione di una nuova autostrada, della localizzazione di un impianto industria­ le, dell’inserimento in prontuario di un nuovo medicinale, dello svi­ luppo di nuove tecnologie, le decisioni debbono e possono essere giu­ stificate con argomentazioni di natura tecnica. Pertanto, da un lato i dedsion-makers ad ogni livello - dai ministri ai parlamentari, dai buro­ crati ai consulenti - hanno necessità di informazioni adeguate e con­ vincenti; dall’altro, i gruppi di pressione e i loro rappresentanti deb­ bono disporre di conoscenze in grado di fare pendere dalla loro parte la bilancia della decisione; infine, nell’eventuale triangolo che venisse a formarsi (dedsion-makers^ gruppi di pressione, opinione pubblica), anche i rappresentanti dei cittadini-consumatori-contribuenti hanno ugualmente, se non maggiormente, bisogno di informazioni e di exper­ tise. Spesso, peraltro, Tinformazione che viene prodotta è «struttura­ ta», cioè mirante a influenzare le opinioni piuttosto che a fornire la to­ talità degli elementi necessari a una decisione rispettosa di tutti gli in­ teressi in campo. Altrettanto spesso l’informazione prodotta è inferio­ re in quantità e qualità alFinformazione nascosta. L ’unica garanzia, in processi decisionali complessi e farraginosi, è costituita dalla traspa­ renza che si può garantire se tutti gli interessi in gioco hanno la possi­ bilità di mobilitarsi in ogni stadio del processo decisionale, e quindi di controbattere le rispettive informazioni.

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L ’expertise

La collocazione e) Talvolta, a un gruppo di pressione non sono necessari né una grande massa di iscritti né una forte rappresentatività né considerevo­ strategica le disponibilità di risorse finanziarie e neppure conoscenze esclusive e di buona qualità. Può bastare, per perseguire e conseguire i suoi obiettivi, una collocazione strategica nel processo produttivo o, co­ munque, nelle attività essenziali al funzionamento del sistema politico nazionale e/o locale. Così, i controllori di volo possono paralizzare il traffico aereo di un aeroporto e di un paese; gli addetti agli scambi possono bloccare il traffico ferroviario di una stazione, di un compar­ timento, di una regione; gli impiegati del Ministero del Tesoro posso­ no impedire la distribuzione delle «tredicesime»; gli operatori della nettezza urbana possono rendere invivibile una città; un singolo re­ parto di una grande fabbrica di automobili può mandare in tilt l’inte­ ro processo di assemblaggio. La collocazione e la coesione di gruppi di lavoratori, a livello inferiore come a livello superiore (si pensi agli alti dirigenti della burocrazia statale), sono risorse possenti nella poli­ tica di pressione e non di rado efficacemente fatte valere. I destinatari saranno di volta in volta quelli abilitati a produrre le decisioni, oppure i più sensibili agli effetti della pressione stessa: troppo spesso, i cittadi­ ni in generale.

Nella politica di pressione, i gruppi possono consapevolmente sce­ gliere la strada della creazione di disagi intollerabili alla cittadinanza,

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sciali

ìgidità

GRUPPI E MOVIMENTI

magari sfruttando periodi particolarmente propizi come quelli delle festività, affinché dalla cittadinanza stessa provengano poi pressioni sui decision-makers. Questa strategia, però, non è esente, come hanno dimostrato non pochi scioperi, da esiti fallimentari [Golden 1997], o comunque da contraccolpi negativi che possono incidere sulla forza, sulla legittimità dell’azione e, addirittura, sull’esistenza dei gruppi stessi. Sempre più difficile risulta il tentativo dei vari gruppi di pres­ sione di caratterizzarsi come portatori di un interesse generale, e sem­ pre più raro è il loro successo in tal senso [per il caso francese, si veda l’ottimo studio di Wilson 1987]. Anzi, la reazione pratica e teorica contro le attività dei gruppi di pressione, contro i cosiddetti special in­ terests, è stata più dura che altrove proprio nei due contesti anglosas­ soni (Gran Bretagna e Stati Uniti) che avevano tenuto a battesimo la teoria e la pratica dei gruppi di interesse. Sotto l’attacco sono caduti in particolare i sindacati e le varie configurazioni di gruppi di pressio­ ne formatisi attorno alla distribuzione dei benefici assistenziali, del welfare. Quanto alla teoria, le reazioni sono state di due tipi. Da un lato, la reazione definibile come neo-conservatrice ha riproposto vecchie obiezioni alla politica dei gruppi intesi non più come canali di orga­ nizzazione e di espressione della complessità della democrazia, ma come diaframma fra i cittadini e i governanti, come ostacolo al conse­ guimento del bene comune e strumento per la soddisfazione di inte­ ressi particolari. Queste critiche sono assurte allo stato di teoria grazie soprattutto a Mancur Olson. Prendendo spunto dal suo classico volu­ me sulla Logica dell'azione collettiva, vale a dire dalle difficoltà di or­ ganizzazione di gruppi portatori di interessi generali a vantaggio dei gruppi che perseguono interessi molto meglio definiti e delimitati, Ol­ son ha formulato una teoria della politica e del cambiamento sociale che intende rendere conto Ascesa e declino delle nazioni partendo dalle capacità e dalle opportunità di organizzazione dei gruppi, II nucleo centrale della teoria olsoniana colpisce al cuore proprio la politica dei gruppi di interesse e le sottostanti premesse di valore, in particolare quella secondo cui il bene comune può essere il prodotto dell’interazione e della competizione fra i gruppi ai quali i processi di mutamento sociale danno vita in ogni tempo e in ogni paese. Al con­ trario, Olson afferma tra l’altro che: «le società stabili con confini im­ mutati tendono ad accumulare nel tempo più collusioni ed organizza­ zioni per Fazione collettiva»; «i membri dei gruppi “piccoli” hanno un potere di organizzazione per Fazione collettiva sproporzionato e que­ sta sproporzione nelle società stabili diminuisce col tempo ma non scompare»; «nell’insieme, le organizzazioni e le collusioni di interessi particolari riducono l’efficienza e il reddito aggregato delle società in cui operano, e fanno sì che la vita politica crei più divisioni». Dal can­ to- loro «le coalizioni a fini distributivi abbassano la capacità di una so­ cietà di adottare nuove tecnologie e di riallocare risorse in risposta al mutare delle condizioni, e attraverso ciò riducono il tasso di crescita economica», cosicché «l’accumularsi delle coalizioni a fini distributivi

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accresce la complessità di regolazione, il ruolo dello stato e la com­ plessità delle intese, e modifica la direzione dell’evoluzione sociale» [Olson 1984,110-111]. Per quanto non si diano soluzioni semplici e univoche al problema delle rigidità sociali introdotte sia dai piccoli gruppi coesi e particola­ ristici sia dalle grandi e composite coalizioni distributive, è chiaro che dall’impostazione di Olson discende la necessità di spezzare le rigidità sociali e di dividere le coalizioni distributive eccessivamente ampie. Sia nel caso statunitense sia in quello britannico, con alterna fortuna, la politica di Ronald Reagan e di Margaret Thatcher si è concretamen­ te indirizzata in tale duplice direzione. E dunque certamente vero che Ì gruppi e la loro competizione costituiscono elementi ineliminabili dei regimi politici contemporanei e delle democrazia. La loro azione non è, però, sempre funzionale alle democrazie. Al contrario, può produrre e congelare vantaggi per alcuni gruppi organizzati a scapito dei cittadini meno organizzati e meno organizzabili. 2. Il neo-corporativismo fra rappresentanza e partecipazione

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La versione dominante del pluralismo, che collega la libera com­ petizione fra gruppi alla democraticità del sistema politico, non è stata soltanto criticata da posizioni neo-conservatrici, ma altresì da posizio­ ni in senso lato neo-progressiste. Sulla base di un’ampia ricognizione delle modalità di articolazione e di intermediazione degli interessi, Philippe Schmitter è pervenuto a individuare un modello di rapporti fra organizzazioni e Stato che ha definito neo-corporativismo. Per quanto larga parte di questa teorizzazione sia intesa soprattutto a comprendere le modalità di policy-making in paesi governati da partiti di sinistra (laburisti, socialdemocratici, socialisti) e a spiegare i rappor­ ti fra partito di governo, sindacati e associazioni imprenditoriali nella produzione di alcune importanti politiche pubbliche, essa consente tuttavia di indirizzare Vattenzione sulla natura specifica dei gruppi e sulle modalità di partecipazione interna [Schmitter 1976; 1983; 1984]. Il problema che si pone, in particolare, è se lo scambio consenso/ politiche fra sindacato e organismi statali sia reso più facile, duraturo ed efficace da un sindacato monolitico, verticistico, accentrato, oppure se siano i sindacati pluralisti, con struttura e processi interni demo­ cratici, quelli maggiormente attrezzati per sopportare, assorbire e ca­ nalizzare le tensioni derivanti dal conseguimento e dall’attuazione di accordi neo-corporativi. La risposta sembra essere ambivalente. Quei sindacati che sono più accentrati e verticistici accettano più facilmente assetti e accordi neo-corporativi decisi dai loro dirigenti. D ’altra parte, sono i sindacati con maggiori possibilità di partecipazione interna, e quindi più rappresentativi delle domande dei loro iscritti, a raccogliere meglio tósfide derivanti da accordi neo-corporativi e a fare fronte più efficacemente alle loro conseguenze [Lange 1983]. In generale, per quanto variamente «forzato» per interpretare e

Neocorporativismo e sindacati

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rtecipazione

GROPPI E MOVIMENTI

comprendere una pluralità di fenomeni, anche sistemici, il neo-corpo­ rativismo è meglio utilizzabile e applicabile nell'analisi della politica degli interessi e dell'attività dei gruppi. Esso risulta un utile correttivo, non necessariamente un'alternativa complessiva, a una concezione strettamente pluralista della dinamica dei gruppi, poiché offre una vi­ sione feconda delle modalità di articolazione e di aggregazione degli interessi in alcuni sistemi politici più compatti di altri, e riesce a ren­ dere conto sia del dinamismo competitivo che, per tornare a Olson, della collusione inerziale. Per quanto considerevolmente diverse fra loro, sia la prospettiva olsoniana delle rigidità sociali sia la prospettiva del neo-corporativi­ smo alla Schmitter fanno riferimento alla creazione di assetti consoli­ dati e quindi alle modalità istituzionalizzate della politica dei gruppi, con implicazioni e conseguenze rilevanti sulle forme di partecipazione politica. Se ne potrebbe dedurre che, nel mondo contemporaneo, la partecipazione politica più influente risulta quella che si esplica dentro le organizzazioni e attraverso di esse. Peraltro, nel capitolo prece­ dente è già stato sottolineato che si manifestano e diffondono forme di partecipazione politica tutt’altro che ortodosse e neppure antiquate, alle quali fanno ricorso individui che hanno le capacità e le risorse per sfruttare anche le forme classiche di partecipazione politica, ma che non rinunciano a inserire nel loro repertorio partecipativo anche for­ me nuove e «tecnologicamente» tutt’altro che arretrate. E giunto allo­ ra il momento di analizzare altre modalità di partecipazione politica collettiva, che non si sostituiscono a quelle istituzionalizzate ma vi si affiancano. D ’altronde, lo stesso Schmitter suggerisce e sintetizza nella tabella 3.1 la possibilità che i pur poderosi edifici neo-corporativi vengano sottoposti a tensioni diverse, prodotte da insoddisfazioni e delusioni di vario tipo, e che quindi si mettano in moto rivolte della base delle organizzazioni facenti parte dell’edificio neo-corporativo; che si abbia­ no vere e proprie mobilitazioni di classe contro interessi troppo e trop­ po a lungo sacrificati; che possano sorgere nuovi interessi imprevisti e non inseribili nel sistema neo-corporativo, fiduciosi nel loro diritto ad

Contenuto sostanziale della/e contraddizione/i

Luogo istituzionale della/e con trad dizion e/i

Dentro/fra associazioni di interessi Nell ambito delle altre forme di intermediazione

Contenuto attuale della questione

Mutato contenuto della questione

I.

m.

Rivolte della base

Organizzazioni di titolari di diritti

n.

IV.

Mobilitazioni di classe

Movimenti monotematici

Fonie: Adattamento da Schmitter [1984, 315].

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essere rappresentati (entitlement); infine, che si manifestino movimen­ ti monotematici, con fini specifici, magari non negoziabili. In qualsiasi modo gli assetti neo-corporativi si disgreghino (ed è avvenuto) oppure si ridefiniscano più o meno drasticamente (ed è sta­ to l’altro esito), riprende vigore la politica della partecipazione - sia attraverso i gruppi sia attraverso i movimenti collettivi - che Schmitter individua, in maniera troppo riduttiva, come monotematici. Per quan­ to siano esistiti numerosi movimenti monotematici, Fan alisi che segue mirerà a fornire una panoramica più ampia, il più possibile esaustiva dei movimenti collettivi in quanto strumenti di partecipazione e di in­ fluenza politica. 3.

La partecipazione politica attraverso i movimenti collettivi

La terminologia, tutt’altro che condivisa e consolidata, che vede in concorrenza espressioni come comportamenti collettivi, movimenti sociali e movimenti collettivi suggerisce la mancanza di un consenso di fondo su fenomeni pure molto significativi per la partecipazione poli­ tica e la dinamica delle società. La teoria sociologica indica una bipar­ tizione originaria fra gli studiosi (come Le Bon, Tarde e Ortega y Gasset) che attribuiscono connotati essenzialmente irrazionali ai compor­ tamenti delle folle e gli studiosi (come Marx, Durkheim e Weber) che, seppure con strumenti analitici e prospettive diverse, attribuiscono ai movimenti collettivi un ruolo di grande rilievo tra le modalità del­ ibazione sociale sia che essi prefigurino il passaggio a forme di solida­ rietà più complesse sia che anticipino l’esplosione rivoluzionaria. Tanto negli autori classici quanto negli studiosi contemporanei, l’analisi dei movimenti presenta numerosi dilemmi interpretativi: il rapporto fra le componenti psicologiche e le componenti sociologiche dell’agire sociale; la «normalità» oppure F«eccezionalità» dei movi­ menti collettivi; le caratteristiche dei partecipanti (integrati ovvero emarginati); le modalità di dissoluzione e di istituzionalizzazione dei movimenti collettivi. Per quel che concerne la partecipazione politica, l’interesse si indirizza specificamente ai fenomeni collettivi di gruppo rispetto ai fenomeni collettivi di aggregato, secondo un’importante di­ stinzione di Alberoni. Si tratta, più precisamente, di quelli nei quali a differenza che nelle mode, nei boom, nelle manifestazioni di panico - i partecipanti sperimentano variazioni in se stessi e nel proprio modo di rapportarsi agli altri. Pur mantenendo l’analisi entro questo quadro di riferimento, le divergenze fra i sociologi contemporanei in tema di movimenti collettivi rimangono ampie e di notevole portata. Si possono forse distinguere quattro posizioni, ciascuna delle quali as­ sociata al nome di uno studioso: Neil Smelser, Francesco Alberoni, Alain Touraine, Charles Tilly. * i| 1) Primo in ordine di tempo, ma probabilmente oggi il meno in­ fluente, è il contributo di Neil Smelser. Situandosi all’interno dello

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schema analitico struttural-funzionale elaborato da Talcott Parsons, il sociologo statunitense sintetizza la sua posizione come segue: Gli episodi di comportamento collettivo costituiscono spesso un primo stadio di mutamento sociale, si manifestano quando si presentano condizioni di tensione, ma prima che i mezzi sociali siano stati mobilitati per un attacco specifico e possibilmente efficace alle fonti di tensione. E questa una ragione per definire il comportamento collettivo come non istituzionalizzato; esso si verifica quando Fazione sociale strutturata è sotto tensione e quando i mezzi istituzionalizzati per dominare la tensione sono inadeguati... Il controllo so­ ciale blocca i precipitosi tentativi degli episodi collettivi per portare a rapidi risultati; se il controllo sociale è effettivo, inoltre, esso incanala le energie de­ gli scoppi collettivi in più modesti tipi di comportamento [1968,167].

Nell’ambito di un quadro analitico ampio e ricco, Smelser inseri­ sce tutta una serie di differenziazioni e di precisazioni che consentono di identificare vari tipi di comportamenti collettivi anche in base agli obiettivi che essi perseguono. Tuttavia, sono gli elementi costitutivi della sua teoria ad avere attirato le maggiori critiche. Anzitutto, l’aver fatto dei comportamenti e dei movimenti collettivi il prodotto esclusi­ vo di tensioni e di disfunzioni sociali, quasi che la società dovesse esse­ re interpretata come qualcosa di stabile e ordinato, in uno stato di equilibrio che i movimenti turbano. Cosicché le sfide di cui i movi­ menti collettivi sono portatori vengono considerate elementi negativi da riassorbire al più presto, mentre i partecipanti, cui non si esita ad attribuire alcune componenti di irrazionalità e di devianza, dovrebbe­ ro essere sottoposti a un migliore e maggiore controllo sociale. U mu­ tamento che i movimenti collettivi intendono introdurre nelle rispetti­ ve società appare così quasi il prodotto di forze esterne, esogene alle società stesse (secondo Alberoni il mutamento sembra per Smelser «qualcosa di oggettivo che capita e a cui i singoli reagiscono»), o, nel migliore dei casi, più che la conseguenza di- determinati assetti storicostrutturali e delle loro specificità, E derivato delle credenze individuali e collettive. Così congegnata, la teoria del comportamento collettivo di Smelser si è mostrata inadeguata a spiegare la dinamica dei movi­ menti collettivi che proprio in quegli anni stavano irrompendo con forza sia nelle apparentemente «ben ordinate» società occidentali sia nelle meno strutturate società del Terzo Mondo. 2) Una prima alternativa teorica all’impostazione di Smelser è sta­ ta formulata da Francesco Alberoni. Prendendo le mosse dall’esisten­ za di due stati del sociale e della loro contrapposizione (come in We­ ber fra stato nascente e carisma e fra organizzazione patriarcale o bu­ rocratica; e in Durkheim fra effervescenza collettiva e solidarietà mec­ canica o organica), E sociologo italiano contrappone «stato nascente» a «stato istituzionale e della vita quotidiana», «movimento» a «istitu­ zione». Più specificamente, Alberoni afferma che «lo stato nascente rappresenta un momento di discontinuità sia sotto l’aspetto istituzio­ nale, sia sotto l’aspetto della vita quotidiana. Lo stato nascente ha una

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certa durata: col suo inizio si interrompono le caratteristiche delle re­ lazioni sociali istituzionali e le forme della vita quotidiana e il sottosi­ stema sociale che ne è coinvolto entra in un nuovo stato con proprietà particolari. Ad un certo punto lo stato nascente cessa ed il sistema so­ ciale ritorna nell’ambito della vita quotidiana e delle forme istituziona­ li, però, dopo aver subito una trasformazione» [1981, 36]. Correttamente, e differenziandosi da molti studiosi che vedono nei movimenti collettivi Vunica fonte del mutamento sociale, Alberoni prosegue sottolineando che «la comparsa dello stato nascente è cioè una modalità specifica della trasformazione sociale. La comparsa dello stato nascente non esaurisce tutte le forme della trasformazione socia­ le: la società può trasformarsi attraverso decisioni organizzative, ad opera del mercato, o a causa di processi collettivi di aggregato. Ma vi è una modalità specifica di trasformazione sociale che richiede quel passaggio di stato che è rappresentato appunto dallo stato nascente» [1981,36]. L ’analisi di Alberoni prosegue specificando quando i movimenti collettivi sorgono, chi ne fa parte, come (cioè di che tipo di esperienza si tratta) e, infine, perché (cioè la dinamica del movimento collettivo). Dal punto di vista della partecipazione gli elementi più interessanti riguar­ dano l’individuazione dei soggetti coinvolti nel processo di rottura delle vecchie forme di solidarietà e nella creazione di nuove solidarietà; più in particolare, la loro collocazione nel precedente assetto sociale e il ruolo da essi svolto nella transizione al nuovo assetto. Per quanto la tematica meriti attenzione approfondita, la risposta di Alberoni è semplice e con­ vincente: «I membri delle classi minacciate di declassamento e quelli del­ le classi in ascesa hanno... in comune la delusione nei riguardi di un ordi­ ne in cui avevano creduto per cui, nell’impossibilità di realizzarsi, sono trascinati ad esplorare strade alternative» [1981,71]. Alberoni aggiunge un’importante distinzione, spesso trascurata nelle analisi empiriche, fra coloro che danno inizio al movimento e coloro che si avvantaggiano in modo decisivo del risultato, distinzione alla quale verrà aggiunta quella fra coloro che si mobilitano nella prima fase dello stato nascente e colo­ ro che vi si aggregano in una seconda fase. E opportuno non lasciare cadere questa tematica poiché fra gli in­ terrogativi di ricerca più interessanti si situano per l’appunto quelli sui partecipanti ai movimenti collettivi. In particolare: chi si mobilita per primo? Quali individui o gruppi possono svolgere e hanno storica­ mente assunto la funzione di leadership? Di quali risorse debbono es­ sere dotati? La tesi a lungo prevalente - anche sulla scorta delle indi­ cazioni provenienti dalla lettura dei teorici delle folle e delle masse, e di una distorta interpretazione del marxismo - vedeva negli emargina­ ti (in coloro che, marxianamente, non avevano nulla da perdere se non le loro catene), negli alienati dal sistema (a prescindere dal loro grado di coscienza di classe, di ceto o di gruppo) i più disposti a ribel­ larsi contro il sistema, contro l’ordine sociale esistente. Tutta una serie di ricerche recenti [Wilson 1973; Melucci 1976] ha invece sottolineato che gli emarginati mancano delle risorse necessarie a lanciare un mo-

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Chi dà vita al movimento

N on gli em arginati

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hip

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viniento collettivo. Semmai, potranno, a certe condizioni, aggregatisi, Ma la leadership dei movimenti collettivi è costituita non da individui periferici quanto, piuttosto, da individui alquanto centrali o, per la precisione, collocati alla periferia del centro. Come ha convincentemente argomentato Alberto Melucci [1977, 109]: Quelli che si ribellano per primi non sono i gruppi più oppressi e disgre­ gati, ma coloro che sperimentano una contraddizione intollerabile tra una identità collettiva esistente e i nuovi rapporti sociali imposti dal mutamento. Essi possono mobilitarsi più facilmente perché: 1) hanno già esperienza di partecipazione, conoscono cioè le procedure e i metodi di lotta; 2) hanno già propri leader e un minimo di risorse organizzative, che provengono da vinco­ li comunitari o associativi preesistenti; 3) possono utilizzare reti di comunica­ zione già esistenti per far circolare nuovi messaggi e nuove parole d’ordine; 4) possono riconoscere più facilmente interessi comuni.

Al termine di un'ampia ricerca sulla mobilitazione operaia nel cor­ so dell'Autunno caldo italiano, Pizzorno [1978, 10] può affermare, in linea con le proposizioni teoriche di Melucci sopra enunciate: a) Non è vero che il ciclo di lotte iniziato nella primavera del 1968 sia stato scatenato da operai comuni, meridionali, giovani - né che fra questi fossero rintracciabili i principali leader di base. Al contrario, le lotte in genere iniziano in ambienti di operai specializzati e, quando non sono guidate da militanti sindacali, sono guidate da operai specia­ lizzati con precedente esperienza di militanza sindacale o di partito. In certi casi troviamo giovani con bassa qualifica, ma relativamente alta scolarità. b) La presenza preponderante degli operai comuni ha invece ca­ ratterizzato i conflitti che hanno avuto luogo durante la fase di mobili­ tazione allargata, iniziata nell'autunno 1968. Le nuove forme dei con­ flitti e i nuovi contenuti rivendicativi hanno in gran parte origine fra gli operai comuni. 3

3) Queste osservazioni, importanti in sé dal punto di vista della partecipazione politica, bene si inquadrano e si riconducono alla terza influente teoria dei movimenti sociali, quella elaborata da Alain Touraine. Secondo il sociologo francese, «i movimenti sociali appartengo­ no ai processi attraverso i quali una società produce la sua organizza­ zione a partire dal suo sistema d’azione storica, passando attraverso i conflitti di classe e le transazioni politiche» [1975, 397]. I cardini della teoria di Touraine sono costituiti dai tre principi dell'identità, dell’op­ posizione e della totalità. In sintesi, attraverso il principio di identità l'attore dà una definizione di se stesso, si caratterizza rispetto ad altri attori nel mezzo di un conflitto che lo contrappone ad essi nel campo dell'azione sociale. «Il conflitto fa sorgere l'avversario, forma la co­ scienza degli attori in presenza» [ibidem, 397]: questo è il principio di opposizione. Infine, «il principio di totalità non è altro che il sistema d'azione storica di cui gli avversari, situati nella doppia dialettica delle

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classi, si disputano il dominio» [ibidem, 416]. Quanto più importanti sono i movimenti sociali tanto più sarà valido il principio di totalità. All'interno della sua teoria strutturale dell'azione sociale, Touraine praticamente capovolge la spiegazione offerta da Smelser per la genesi dei comportamenti collettivi. Mentre per il sociologo statunitense la fonte del cambiamento risiede in una disfunzione per lo più di origine esterna al sistema sociale, per lo studioso francese bisogna «riconosce­ re che un movimento sociale non è l’espressione di una contraddizione; esso fa scoppiare un conflitto. E una condotta collettiva orientata non verso i valori dell’organizzazione sociale o verso la partecipazione a un sistema di decisioni, ma verso Foggetto dei conflitti di classe che è il sistema d ’azione storica» [ibidem, 418], vale a dire la dinamica sociale complessiva. Il movimento sociale nasce nella società e, attraverso il conflitto, ne produce la trasformazione. 4) Infine, a un minore livello di astrazione e con maggiore atten­ zione per gli attori, si colloca la (quasi) teoria dell’azione collettiva di Charles Tilly. Lo storico e sociologo statunitense formula la sua spie­ gazione a partire dall’esistenza, in tutte le società, di uno squilibrio nella distribuzione del potere. Nel momento in cui i gruppi e gli attori entrano in contatto fra loro, essi sviluppano interessi che rivelano chi perde e chi guadagna dalle varie interazioni. A quel punto entra in campo Yorganizzazione, vale a dire la consapevolezza dell’appartenen­ za a un’identità comune e dell’esistenza di un tessuto connettivo fra i diversi individui che compongono un grappo. L ’organizzazione va in­ tesa come un elemento dinamico che può accrescere l’identità e raf­ forzare il tessuto connettivo oppure diminuirli (nel secondo caso, ov­ viamente, si ha -disorganizzazione). L ’organizzazione può consentire la mobilitazione delle risorse da parte dei contendenti e, in quanto pro­ cesso, può indicare un accresciuto o diminuito controllo su quelle ri­ sorse (nel secondo caso si ha smobilitazione). Dalla mobilitazione si passa all’azione collettiva vale a dire al perseguimento di fini comuni. Naturalmente, il processo di mobilitazione e di azione collettiva può essere reso diffìcile e talvolta spezzato dalle reazioni dei detentori del potere, che possono ricorrere alla repressione, cioè alzare Ì costi del­ l’azione collettiva. In qualsiasi situazione sia i detentori del potere sia gli sfidanti che si organizzano dovranno far fronte a opportunità e a minacce che indicano «la misura in cui altri gruppi, compreso il go­ verno, sono a) vulnerabili da nuove rivendicazioni che, se hanno suc­ cesso, amplierebbero la possibilità di realizzazione degli interessi dello sfidante, oppure b) in grado di minacciare rivendicazioni che, se han­ no successo, ridurrebbero la possibilità di realizzazione degli interessi dello sfidante» [1978,54-55]. La (quasi) teoria di Tilly ha il vantaggio di essere concretamente collegata alla ricerca empirica e di mettere in rilievo - a ogni stadio dell’organizzazione, della mobilitazione e dell’utilizzazione delle risor­ se nell’azione collettiva - quali sono gli attori in grado di procederai, quali le eventuali reazioni-opposizioni, quali le conseguenze, quali, in-

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Movimento e società

Lo squilibrio di potere

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fine, gli, esiti. Essa pertanto consente di capire in special modo come dalla semplice condivisione di interessi, dal potenziale di delusione e di protesta, si possa pervenire all’azione collettiva.

wimenri

lazione

Naturalmente, tutti gli autori si sono preoccupati, in misura mag­ giore o minore, di differenziare fra i vari tipi di movimenti sociali. Probabilmente, la classificazione più chiara è stata proposta da Alber­ to Melucci [1977], che distingue fra movimenti rivendicativi, movi­ menti politici e movimenti di classe, a seconda degli obiettivi perse­ guiti dai loro dirigenti e/o dai partecipanti (ma questa differenziazione rimane controversa): - nel primo caso {movimenti rivendicativi), Fobiettivo consiste nelFimporre mutamenti nelle norme, nei ruoli e nelle procedure di asse­ gnazione delle risorse socio-economiche; - nel secondo (movimenti politici), Fobiettivo consiste nelFincidere sulle modalità d’accesso ai canali di partecipazione politica e nello spostare i rapporti di forza; - nel terzo caso {movimenti di classe), Fobiettivo consiste nel capo­ volgere l’assetto sociale, trasformare il modo di produzione e sconvol­ gere i rapporti di classe. I movimenti stessi possono cambiare di tipo. La loro trasformazio­ ne nel corso dell’azione collettiva dipende da numerosi fattori, non ul­ timi il tipo di risposta che lo Stato è in grado di dare alle domande dei movimenti e la capacità dei movimenti stessi di estendere il loro segui­ to e combinare le loro domande. Grande attenzione è stata riservata alle fasi concrete di creazione dei movimenti, cioè allo stato nascente, e quasi altrettanta alla dinami­ ca organizzativa durante Fazione, con particolare interesse per la mo­ bilitazione delle frange esterne e per i processi di creazione della lea­ dership. Meno attenzione è stata invece dedicata ai risultati dell’azio­ ne dei movimenti. Alberoni, pur partendo dal riconoscimento che un movimento è «il processo storico che ha inizio con lo stato nascente e che termina con la ricostituzione del momento quotidiano istituzionale» [1981, 374], si limita ad affermare che, quanto allo sbocco, «questo non coincide con il risultato della prova. Il risultato storico di un mo­ vimento e le sue conseguenze dipendono da molti fattori e possono non avere alcun rapporto né con il progetto né con il disegno» [ibi­ dem, 368]. Peraltro, è ancora lo stesso Alberoni ad analizzare con per­ spicuità i meccanismi messi in atto per controllare i movimenti [ibi­ dem, 393-394]: 1) lo stato nascente è impedito nel suo sorgere; 2) la sua interpretazione è ricondotta a una griglia precostituita, per cui esso rientra in una delle figure riconosciute esemplari o in una delle figure riconosciute di trasgressione (il senso di questa operazione è definire il movimento come istituzione o incanalarlo in una istituzio­ ne); 3) il nuovo movimento è costretto comunque a fare riferimento a un fondamento indiscutibile del passato;

GRUPPI E MOVIMENTI

4) si impedisce il riconoscimento e il generalizzarsi del movimento; 5) si impedisce la mobilitazione; 6) si costringe il movimento a competere scegliendo le regole del gioco e i criteri di verifica del successo più favorevoli all’istituzione; 7) il movimento viene infiltrato; 8) la leadership del movimento viene cooptata o sostituita; 9) il movimento viene neutralizzato incanalandolo in istituzioni so­ stitutive; 10) il movimento viene represso con la violenza. Al di là della manifestazione di una concezione un po’ ingenua della vita politica, che dovrebbe consistere nell’accettazione da parte delle istituzioni delle domande e delle energie sprigionate dai movi­ menti senza controbattere, Alberoni finisce per condividere con molti altri autori, fra cui Touraine e Melucci, una posizione di favore pre­ concetto nei confronti dei movimenti e di disattenzione nei confronti dei loro esiti concreti. Eppure, non v’è alcun dubbio che, a prescinde­ re dalle difficoltà di valutazione degli esiti specifici, i movimenti, quasi per definizione, costituendo essi stessi il farsi dell’azione sociale, intro­ ducono significativi cambiamenti nel sistema sociale. Ma quali? Si direbbe che la (quasi) teoria di Tilly - basata sull’organizzazione e la mobilitazione delle risorse ai fini dell’azione collettiva e sulla rico­ gnizione dei contendenti in campo - sia la meglio adeguata a fornire un’analisi degli esiti. E, infatti, agli autori che ne hanno fatto uso, essa ha almeno consentito di sollevare gli interrogativi più adatti alla ricer­ ca empirica. Collegando flessibilmente i tipi di movimenti classificati da Melucci con gli obiettivi conseguenti, gli interrogativi principali ri­ guardano la capacità dei movimenti rivendicativi dì ottenere: - mutamenti nelle politiche che siano consoni alle loro richieste; - i canali d’accesso desiderati alla sfera della partecipazione politi­ ca, l’effettivo inserimento dei loro dirigenti in quella sfera e la defini­ zione di nuovi obiettivi politici; - infine, per i movimenti di classe, il capovolgimento della struttu­ ra sociale esistente, inteso come mutamento di carattere sistemico. Per andare oltre quella che sembra un’impasse analitico-teorica, è stato formulato e abilmente utilizzato il concetto di «struttura delle opportunità politiche». Sono le dimensioni dell’ambiente politico e le modalità di funzionamento del sistema politico che incoraggiano op­ pure scoraggiano il coinvolgimento degli attori in forme di azione col­ lettiva, ne aumentano oppure riducono i costi, aprono oppure chiudo­ no «finestre di opportunità», rivelano alleati e suggeriscono quando le élite e i detentori del potere politico sono vulnerabili [Tarrow 1994, 18]. Poiché i movimenti collettivi attaccano, inevitabilmente, le istitu­ zioni, è possibile, tenendo presenti le diverse strutture di opportunità politiche, elaborarne una tipologia, come mostra la tabella 3.2. I legami fra le energie dispiegate dai movimenti, le loro domande e le risposte del sistema e di singoli attori sono già stati oggetto di alcu­ ne ricerche relative proprio al caso italiano [Tarrow 1990; e, per una sintesi, Della Porta 1996]. In particolare, Tarrow si propone di indivi-

84

GRUPPI E MOVIMENTI

1

!

T ab. £ 2 . TipoSn^dc

ilIH IH IIIi Livello di opposizione alle istituzioni parziale

totale

conflittuale

Movimenti espressivi

Movimenti integralisti

pacifico

Movimenti riformisti

Movimenti comunitari

Tipo di rapporto con le istituzioni

Fonte: Tarrow [1996, 108],

duare la connessione fra protesta sociale e risposte sistemiche, alla ri­ cerca di un eventuale rapporto fra cicli di protesta e cicli di riforma. Anche dopo la rilevazione dei nessi fra i cicli, tuttavia, rimarrebbe­ ro aperti i problemi relativi alle trasformazioni nei movimenti stessi durante la fase di confronto/scontro con le istituzioni, e soprattutto i problemi relativi alle differenti opportunità e forme di partecipazione che i vari movimenti offrono ai loro aderenti. In conclusione, peraltro, tutte le analisi e tutti gli autori sottolineano che i movimenti, nella loro diversità, costituiscono uno strumento di partecipazione politica in­ fluente, che continuerà a essere utilizzato e che rappresenta uno dei modi moderni di influenzare i detentori del potere e le loro politiche. 4.

Le conseguenze della partecipazione politica

È ora possibile tirare le fila del discorso condotto sulla partecipa­ zione politica, sulle modalità - individuali, di gruppo, nei movimenti collettivi - utilizzate per influenzare i comportamenti dei detentori del potere politico e le loro scelte, vale a dire le politiche pubbliche. Gli studiosi dei movimenti collettivi sono in buona compagnia nell’incontrare difficoltà di misurazione e di valutazione delTinfluenza dei movimenti e dei loro aderenti. Più fortunati, o meglio agguerriti, sono gli studiosi dei gruppi di pressione che, concentrando l’attenzio­ ne su un processo decisionale specifico, sono spesso in condizione di individuare con relativa sicurezza l’esito differenziale dell’attività di gruppi e lobbisti. Va comunque detto che l’analisi delle conseguenze della partecipazione politica costituisce uno dei terreni negletti della scienza e della sociologia politica contemporanea. Maggiormente pre­ occupate degli input che degli output, delle domande che delle rispo­ ste, le analisi della partecipazione politica hanno preso in considera­ zione di preferenza le motivazioni della partecipazione {per ricordare il sottotitolo di un piccolo classico in materia, How and Wby Do People Get Involved in Politicsì [Milbrath e Goel 1977]) e non le sue con­ seguenze sia su coloro che partecipano sia sulle scelte che essi voglio­ no influenzare o sul sistema polìtico in generale. Neppure gli studiosi

GRUPPI E MOVIMENTI

delle forme di partecipazione eterodossa, non convenzionale [Barnes, Kaase et a l 1979], hanno saputo o voluto andare oltre il coinvolgi­ mento (per lo più di natura psicologica), oltre la disponibilità ad uti­ lizzare tali forme di partecipazione, per arrivare al loro reale, concre­ to, esercizio. Lo stesso discorso vale per studi più complessi, che mira­ no a una visione aggregata della partecipazione politica «aggressiva» [Muller 1979]. La conclusione è che il lato dell’output, il rendimento della partecipazione politica per gli individui e per il sistema, rimane sostanzialmente in ombra, Vero è che qualcosa sugli individui sappiamo e possiamo dire. Nel capitolo precedente, abbiamo distinto fra le forme di partecipazione politica strumentali e quelle espressive; meglio, abbiamo suggerito che gli individui partecipano talvolta soprattutto con motivazioni espressi­ ve. Possono poi trovarsi delusi e insoddisfatti, e rientrare nella sfera del privato al fine di perseguire una propria felicità personale. Ma per molti questa è comunque una scelta temporanea, ben presto superata in un nuovo, e forse più elevato e intenso, ciclo di coinvolgimento. Per di più, l’insoddisfazione e la delusione possono essere il prodotto non tanto dell’incapacità di ottenere risposte concrete, ma del costo perso­ nale di quelle che, tecnicamente, sono state magari delle vittorie. Al di là di questo, però, che cosa resta di tutto ciò per il sistema politico? Questo interrogativo è particolarmente importante per chi ha accettato, fra quelle disponibili, la definizione di partecipazione politica avanzata da Pizzorno: «un’azione in solidarietà con altri, nel­ l’ambito di uno Stato o di una classe, in vista di conservare o modifi­ care la struttura (quindi i valori) del sistema di interessi dominante» [1966,255]. La letteratura esistente consente di elaborare due gruppi di consi­ derazioni, fra loro collegate, ma che possono essere tenute analiticamente distinte. a) Il primo gruppo di considerazioni attiene alle conseguenze della partecipazione dal punto di vista delle preferenze politiche che vengo­ no comunicate. Come si ricorderà, sussistono differenze spesso molto significative, in termini socio-economici, fra i cittadini più attivi e quelli meno attivi, soprattutto nelle forme di partecipazione che van­ no oltre il voto, oltre la semplice partecipazione elettorale. Pertanto, se le differenze in termini di preferenze fra i due tipi di gruppi (ad esempio, riguardo ai problemi socio-politici più importanti da affron­ tare e risolvere) sono altrettanto significative (e per lo più i sondaggi rivelano che lo sono), allora i cittadini più attivi influiranno sia sulla comunicazione delle (loro) preferenze sia sulla selezione dei leader in maniera tale da creare una distorsione. Le politiche che saranno attua­ te, cioè, rifletteranno le preferenze di un segmento soltanto della po­ polazione e i dirigenti chiamati ad attuarle saranno tratti prevalente­ mente da quello specifico segmento, a scapito della maggioranza dei cittadini non attivi o poco attivi e delle loro preferenze. Come rilevano seccamente Nie e Verba [1975, 63], «quanto più coloro che non han-

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II rendimento della partecipazione

L ’influenza dei cittadini

GRUPPI E MOVIMENTI

no sono sottorappresentati fra i partecipanti, tanto meno probabile è che le loro particolari esigenze vengano comunicate». Ad esempio, nel caso degli Stati Uniti i dati di Verba e Mie [1972, 298] dimostrano che «i partecipanti sono meno consapevoli della gravità dei problemi del welfare del resto della popolazione nel suo complesso, meno preoccu­ pati del divario di reddito fra i ricchi e i poveri, meno interessati al so­ stegno governativo ai programmi di welfare, e meno preoccupati di garantire eguali opportunità ai neri americani». Un modo di ridurre queste differenze in termini di propensione alla partecipazione può essere costituito dai contesti istituzionali, e in particolare dalla presenza di organizzazioni (specialmente partiti e sin­ dacati) che si preoccupino di mobilitare individui di status socio-eco­ nomico inferiore. Sono ancora Verba e Nie, questa volta in collabora­ zione con Kim [1978], a sottolineare - a conclusione di un’ampia, esemplare ricerca comparata - che, in effetti, l’esistenza di organizza­ zioni dedite alla mobilitazione delle classi popolari ha l’effetto di ridi­ mensionare il dislivello di partecipazione politica. Ciò nonostante, come dimostra il caso jugoslavo, preso in esame nella ricerca compa­ rata, anche all’interno di quelle organizzazioni si può produrre, e in effetti si produce, uno squilibrio fra i partecipanti dotati di maggiori o minori risorse di istruzione e di status complessivo. Il punto importante, comunque, è che «se coloro che non hanno [molte risorse] diventano attivi attraverso canali partitici e organizzati­ vi, questo può avere un effetto sulla “qualità” della popolazione che partecipa» [Verba, Nie e Kim 1978, 308]. Ciò significa che, invece di una partecipazione basata sugli interessi specifici di questi settori, si può avere una mobilitazione pilotata da coloro che controllano i partiti e gli altri canali organizzativi, con ovvie conseguenze negative, come si vedrà, sulla ricettività del sistema e sulla promozione dell’eguaglianza. L ’analisi di Verba, Nie e Kim suggerisce anche che «può esservi con­ traddizione fra l’eguaglianza politica e Farmonia politica». Infatti, «dove esistono istituzioni politiche forti cori chiare connessioni con gruppi particolari di popolazione - dove i partiti non tentano di ac­ chiappare tutti i cittadini ma di mobilitare i propri gruppi di sostegno l’eguaglianza politica può aumentare, ma anche il conflitto aumenta». Questa conclusione è perfettamente consona con una concezione della partecipazione politica indirizzata alla determinazione delle scelte poli­ tiche e alla selezione dei dirigenti, una partecipazione che, in particola­ re se elevata, può essere appunto solo di carattere conflittuale. b) Il secondo ordine di considerazioni attiene all’influenza della partecipazione politica sulla ricettività dei leader e sull’eguaglianza politica fra i cittadini. In generale, l’esistenza di un collegamento fra li­ vello di partecipazione politica dei cittadini e ricettività dei leader ri­ sulta intuitiva. Ma Nie e Verba [1975, 65] hanno riscontrato che que­ sta relazione si presenta curvilinea: i leader sono davvero più ricettivi nelle comunità ad alta partecipazione politica, ma sono meno ricettivi non tanto nelle comunità a più bassa partecipazione politica (dove, in-

GRUPPI E MOVIMENTI

vece, si sforzano di interpretare le preferenze di una cittadinanza mol­ to poco partecipante), quanto in quelle a partecipazione politica limi­ tata ma non bassissima (dove finiscono per essere ricettivi alle prefe­ renze dei pochi che partecipano a scapito dei molti non attivi). Distinguendo fra livello e uguaglianza nella ricettività dei leader, Nie e Verba [1975, 66] aggiungono alcune interessanti considerazioni alla problematica delle conseguenze della partecipazione politica. E vero che la ricettività dei leader aumenta con l’aumentare della parte­ cipazione politica, ma a quel punto diminuisce l’eguaglianza. Nelle co­ munità in cui si ha il più alto livello di partecipazione politica, la ricet­ tività generale dei leader è considerevole anche nei confronti dei citta­ dini meno attivi, che sono invece decisamente trascurati in comunità con minore partecipazione. In un certo senso risulta così che i free riders, i non partecipanti, traggono benefici da una situazione ad alta partecipazione. E, naturalmente, se i partecipanti sono rappresentativi della popolazione, il livello di partecipazione non accrescerà le dise­ guaglianze. In conclusione: da un lato, le aumentate opportunità di partecipa­ zione politica si possono tradurre in una crescita e una diffusione de­ gli strumenti di partecipazione politica, anche se il voto continua a ri­ manere il più ampiamente utilizzato fra questi strumenti e in molti casi Funico; dall’altro, forme di partecipazione eterodossa, non-convenzionale, irregolare, hanno diversificato il repertorio degli strumenti di partecipazione, ma per lo più sono gli individui che già facevano ri­ corso alle forme classiche a impugnare anche le nuove, non in sostitu­ zione ma in aggiunta alle classiche. In secondo luogo, la proliferazione dei gruppi di interesse e l’esplosione dei movimenti collettivi hanno creato ulteriori sedi e ampliato le opportunità di partecipazione, mo­ bilitando, con forti differenze da caso a caso, nuovi partecipanti. Infi­ ne, la crescita del livello medio di istruzione, di reddito, di tenore di vita in generale, e l’espansione delle comunicazioni di massa hanno vieppiù contribuito a una forte spinta partecipativa. E l’intrusione rea­ le o presunta dei decision-makers in molte aree della vita socio-econo­ mica, culturale e privata degli individui ha stimolato reazioni, ad hoc oppure durature, per controbattere i nuovi sviluppi o per influenzarli. Gli individui, dunque, possono partecipare oggi più di quanto ab­ biano mai fatto nel passato. La loro partecipazione politica può essere più significativa. Tuttavia, ciò non significa in alcun modo che siano venute meno le tradizionali differenze in termini di risorse e di livello di partecipazione, oppure che la partecipazione porti necessariamente a maggiore eguaglianza. Solo a determinate condizioni organizzative, la partecipazione politica conduce a maggiore eguaglianza o quanto­ meno impedisce la crescita delle diseguaglianze nella distribuzione delle risorse e degli squilibri di status. Questo può spiegare Finsoddisfazione diffusa sia in chi partecipa sia in chi non partecipa. Forse neppure chi partecipa riuscirà a raggiungere completamente i propri obiettivi, a esercitare reale influenza politica. Ma è certo che gli inte­ ressi di chi non partecipa non verranno tutelati dai partecipanti. E le

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Partecipazione e ricettività

Più partecipazione meno eguaglianza?

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GRUPPI E MOVIMENTI

diseguagìianze nel sistema politico non ne verranno ridotte, se pure non aumenteranno ulteriormente. Riferimenti bibliografici

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Capitolo 4

t.

Elezioni libere e competitive

Il voto è Fatto più frequente, spesso Fonico, di partecipazione po­ litica della maggioranza dei cittadini nella maggioranza dei regimi po­ litici. Elezioni libere, tenute a scadenze prestabilite, comunque costi­ tuzionalmente previste, con possibilità di partecipazione estesa a tutta la cittadinanza e con criteri di esclusione limitati soltanto all'età co­ struiscono, mantengono, sostengono e fanno funzionare tutti i regimi democratici. Altrimenti, possono svolgersi elezioni non libere, con li­ mitate opportunità di partecipazione, caratterizzate da smaccati favo­ ritismi nella campagna elettorale, organizzate con obiettivi di probabi­ le controllo sull'opposizione e di pretesa legittimazione nazionale e in­ ternazionale, in ultima istanza manipolate negli esiti, come classico omaggio che il vizio (i regimi non-democratici) porge alla virtù (la li­ bera competizione democratica). A prescindere dai sistemi elettorali utilizzati, le elezioni non libere, tute’altro che prive di interesse politico e politologico, appartengono a un altro campo analitico: quello degli strumenti disponibili e utilizzati dai regimi non democratici per affermare, esercitare e preservare il loro potere [Hermet, Rouquié e Linz 1978; Hermet, Rose e Rouquié 1978]. Questo capitolo si occuperà esclusivamente delle elezioni nei regimi democratici e, in special modo, degli effetti dei sistemi elettora­ li utilizzati sia sulla formazione delFopzione di voto da parte degli elettori sia sulla formazione dei partiti e dei sistemi di partito. Tutto quello che attiene alla definizione di elezioni libere, competi­ tive, tenute a scadenze prestabilite {anche in caso di crisi di governo e di scioglimenti anticipati dei parlamenti), significative (nel senso che definiscono davvero la quantità di rappresentanza e di governo con­ quistata da candidati e partiti) si configura come imo degli aspetti fon­ damentali, forse il principale, della democraticità di un regime politi­ co. Così come riguardano ugualmente la democraticità del regime tut­ ti quegli elementi che attengono ai diritti dei cittadini in termini di li-

I criteri di elezioni democratiche

92

jnocratico

elle elettorali

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

berta di 'espressione e di organizzazione, di rappresentanza e, infine, di accesso al potere esecutivo efficacemente esplorati e illuminati da Stein Rokkan [1982, 141-166], Nessuno vorrà più mettere in discus­ sione che il voto «democratico» debba essere universale (cioè esteso a tutti), libero (cioè esente da costrizioni), uguale (cioè tale che ogni voto conti quanto ogni altro), diretto (cioè mirato senza intermediazio­ ne all'elezione di candidati o all’attribuzione di seggi ai partiti), segreto (cioè espresso al riparo dagli occhi e dalle sanzioni altrui [si veda l’in­ telligente discussione di Torrens 1996, 345-350], in particolare da quelli dei detentori del potere politico, economico, sociale, religioso) e significativo (cioè che abbia effetti sulla distribuzione del potere politi­ co, in termini di cariche e di seggi). Tuttavia, l’attuazione pratica di questi criteri rimane molto problematica, non soltanto nei regimi coinvolti nei processi di transizione alla democrazia. Anche quando il voto è libero, può essere molto difficile da espri­ mere. Per fare un solo, ma importante, esempio, è noto che negli Stati Uniti continuano a esistere barriere informali, di tipo legale e istituzio­ nale, che spostano sui cittadini tutto il peso dell’esercizio del diritto di voto, imponendo difficili requisiti di iscrizione nelle liste elettorali, di residenza, di afflusso alle urne (si vota in giorni lavorativi, in ore lavo­ rative). Senza trascurare queste importanti circostanze, che comprimono la partecipazione elettorale di metà degli elettori statunitensi, l’atten­ zione e le preoccupazioni degli studiosi e dell’opinione pubblica si sono correttamente spostate dai criteri del voto democratico alle ca­ ratteristiche di equità delle campagne elettorali. In particolare, due aspetti delle campagne elettorali sembrano meritevoli di regolamenta­ zione, in alcuni regimi democratici già acquisita, ma sempre sottopo­ sta a tensione; a) la quantità di denaro che ciascun candidato e ciascun partito possono profondere nella ricerca di voti; b) la quantità e le mo­ dalità di accesso alla propaganda televisiva; E evidente che questi due fenomeni segnano la nuova frontiera di elezioni libere e democratiche. Infatti, i vantaggi acquisiti da candidati che abbiano più risorse finan­ ziarie da spendere e maggiore (più frequente, più facile) accesso alla televisione possono rendere le elezioni una competizione fra diseguali e quindi produrre esiti distorti, come è avvenuto, ad esempio, nelle elezioni presidenziali brasiliane del novembre 1989, con il vincitore Fernando Collor de Mello sponsorizzato a tutto campo dalla potente catena televisiva Rede Globo. Senza entrare nei particolari di ciascuna legislazione, la maggior parte dei regimi democratici, in particolare quelli che hanno qualche forma di finanziamento pubblico-statale delle campagne elettorali, e talvolta dei partiti, prevedono limiti alle spese elettorali (con relativi rimborsi) e la regolamentazione dei tempi d’accesso alla televisione, pubblica e privata. Nel caso italiano, ad esempio, nessun candidato può spendere mediamente più di novanta milioni circa per la Camera dei deputati e poco meno di duecento milioni per il Senato. Il proble­ ma, reso acutissimo dalla presenza in politica di Silvio Berlusconi, pri-

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

ina proprietario, oggi maggiore azionista, di tre grandi reti televisive nazionali, di quale debba essere la quantità ammissibile di propaganda televisiva è stato affrontato con un decreto, alquanto controverso, det­ to della par condicio [Bettinelli 1995], sulla eguaglianza delle condizio­ ni e dei tempi di accesso alla propaganda politica televisiva. Ferma re­ stando Fimpossibilità di una totale eguaglianza dei fondi utilizzabili nelle campagne elettorali e dei tempi di propaganda televisiva, è evi­ dente che le elezioni saranno tanto più libere e tanto più democratiche quanto più sarà conseguita e mantenuta l’equità fra i concorrenti, sia­ no essi singoli candidati, partiti o coalizioni. Infine, per quanto diversamente valutato, l’astensionismo, con le sue motivazioni e la sua diffusione differenziata fra gli elettori [Cacia­ gli e Scaramozzino 1983], costituisce aneli’esso un problema rilevante per i regimi democratici. Se le elezioni si configurano come lo stru­ mento più importante per scegliere i rappresentanti e i governanti, nonché per comunicare loro le domande, le preferenze e gli umori de­ gli elettori, allora Fautoesclusione di quote consistenti dei cittadini dal circuito elettorale, a prescindere dalle loro motivazioni (sempre molto differenziate e tali da rendere, di conseguenza, fuorviarne parlare di un «partito delle astensioni»), produrrà l’elezione di rappresentanti e di governanti poco rappresentativi e poco ricettivi, e l’emarginazione di (in)determinate preferenze e di (in)determinate domande, ovvero la loro persistente sottovalutazione, persino a prescindere dalla volontà dei rappresentanti e dei governanti. Rilevati quelli che sono i tre problemi più preoccupanti della competizione elettorale nelle democrazie contemporanee (sinteticamente: i finanziamenti, la televisione, l’astensionismo), appare opportuno af­ frontare Fargomento specifico dei sistemi elettorali prendendo in con­ siderazione la loro capacità di stimolare la partecipazione elettorale, di produrre competizioni elettorali significative, di dare vita a parlamenti e governi rappresentativi e efficienti. 2.

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L ’astensionismo

L’elezione delle cariche monocratiche

«Le elezioni sono procedure istituzionalizzate per la scelta di rap­ presentanti selezionati fra alcuni o tutti i membri ufficialmente ricono­ sciuti di una organizzazione» [Rokkan 1982, 231]. Naturalmente, l’or­ ganizzazione più importante ai nostri fini è il sistema politico e le ele­ zioni più rilevanti riguardano le cariche esecutive (il Presidente della Repubblica oppure il capo del governo) e le cariche rappresentative (i parlamentari). È utile analizzare, anzitutto, le modalità con le quali si procede al­ l’elezione delle cariche monocratiche, ovvero dei capi degli esecutivi. Può trattarsi di elezione indiretta, ad opera di un’assemblea precosti­ tuita, e allor% rimandiamo più avanti ai criteri con cui questa assem­ blea è stata a sua volta eletta. Oppure può trattarsi di elezione popola­ re diretta. Per eleggere direttamente un Presidente della Repubblica si

Definizione di elezione

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>er ; cariche iche

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

possono-utilizzare diverse formule elettorali. In generale, si richiede che per conquistare la carica un candidato ottenga la maggioranza as­ soluta dei voti popolari. In qualche caso può vincere anche con la maggioranza relativa dei voti Se è necessaria la maggioranza assoluta e questa non viene raggiunta da nessun candidato al primo turno elet­ torale, si passa di norma al ballottaggio fra due soli candidati, con la sicurezza che il candidato vincente avrà ottenuto a quel punto la mag­ gioranza assoluta dei voti. Tuttavia, lasciando da parte i casi storici, possono esistere altre formule. Ad esempio, in Venezuela, in Costa Rica, nella Repubblica di Santo Domingo e in Nicaragua è sufficiente la maggioranza relativa purché sia superiore al 40 per cento dei voti, altrimenti si va al ballot­ taggio fra i due candidati più votati. In Brasile, Cile, Ecuador e Perù, se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta al primo turno si va al ballottaggio. Fino alle elezioni presidenziali del 1970 in Cile, e ancora oggi in Bolivia, se nessun candidato ottiene la maggioranza as­ soluta dei voti, Felezione del Presidente passa al Congresso. Ovvia­ mente, i rappresentanti in Congresso non sono vincolati alla scelta del candidato che risulta in testa dopo lo scrutinio popolare. In Cile, nel 1958 e nel 1970 il Congresso effettivamente elesse il primo piazzato (rispettivamente, il candidato della destra Jorge Alessandri e il candi­ dato di Unidad Popular Salvador Allende), ma in Bolivia, dopo accor­ di fra i partiti, nel 1985 il Congresso elesse il secondo piazzato e nel 1989 addirittura il terzo piazzato [Shugart e Carey 1995, 121-138]. Una situazione simile si è avuta nelle elezioni presidenziali in Estonia nel 1992. Nessuno dei quattro candidati ottenne la maggioranza asso­ luta e il parlamento monocamerale estone scelse il secondo classificato [si veda il resoconto dello studioso di scienza politica che si piazzò terzo: Taagepera 1993]. Negli Stati Uniti vince chi ottiene maggioran­ ze anche solo relative in un numero di Stati sufficiente a garantirgli la maggioranza assoluta in un collegio di cosiddetti «grandi elettori»: in­ fatti, il candidato che raccoglie quantomeno la maggioranza relativa dei voti popolari in un determinato Stato ne conquista tutti i grandi elettori (pari alla somma dei due senatori e dei rappresentanti mandati al Congresso da quello Stato). Qualora nessun candidato ottenga la maggioranza assoluta dei grandi elettori, toccherà al Congresso effet­ tuare la scelta senza dover tenere conto dell’ordine d’arrivo, e quindi anche sovvertendolo. Anche in Argentina, che è una repubblica fede­ rale, reiezione del Presidente avviene attraverso un collegio elettorale: ciò significa che il Presidente così eletto potrebbe non avere ottenuto la maggioranza del voto popolare (finora un’ipotesi soltanto teorica). L ’altro grande gruppo di sistemi politici nei quali si dà elezione di­ retta del Presidente è costituito dalle repubbliche semi-presidenziali. In tutti i casi fin qui noti (che sono oramai numerosi: Bulgaria, Croa­ zia, Finlandia, Francia, Lituania, Macedonia, Polonia, Portogallo, Ro­ mania, Russia, Ucraina) il sistema elettorale adottato è il doppio turno con ballottaggio, secondo il modello francese della Quinta Repubbli­ ca. Questo sistema consente all’eletto di vantare la legittimità che gli

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deriva dall’aver ottenuto una maggioranza assoluta, quantomeno dei votanti. Infine, può aversi elezione diretta del Presidente della Repubblica pur nell'ambito di una forma parlamentare di governo, come in Au­ stria, in Irlanda e in Islanda. Anche in questi casi il sistema adottato è il doppio turno con ballottaggio. Da questa breve panoramica, è facile rilevare come anche l’apparentemente semplice e non problematica elezione del Presidente della Repubblica si presti all’applicazione di una varietà di formule elettora­ li: a maggioranza relativa, a maggioranza relativa con soglia minima prefissata, a maggioranza assoluta, a turno unico, con ballottaggio. Non può dunque sorprendere che, data la possibilità di intervenire su un numero molto maggiore di variabili, la varietà dei sistemi utilizzati per reiezione dei parlamenti, ovvero delle assemblee rappresentative, sia alquanto più ampia. 3.

«Plurality», «majority» e rappresentanza proporzionale

In via preliminare, sono tre le grandi categorie di sistemi elettorali attualmente utilizzati: 1) sistemi elettorali maggioritari a un turno in collegi uninominali; 2) sistemi maggioritari a doppio turno in collegi uninominali; 3 ) sistemi di rappresentanza proporzionale. Nei sistemi maggioritari a turno unico (definiti anche dalle espressioni inglesi plurality o first past tbe post) vince il candidato che nel collegio uninominale ottiene anche soltanto la maggioranza relativa dei voti espressi. Nei sistemi maggioritari a doppio turno (definiti an­ che majority) al primo turno vince soltanto il candidato che abbia ot­ tenuto la maggioranza assoluta dei voti espressi, altrimenti, il seggio viene attribuito al secondo turno con modalità diverse precisate più avanti. Infine, tutte le varianti del sistema proporzionale, applicate soltanto in collegi plurinominali, vale a dire che eleggono più di un candidato, sono accomunate per l’appunto da una relazione di pro­ porzionalità fra voti ottenuti e seggi attribuiti. Esistono anche interes­ santi varietà di sistemi misti caratterizzati da una maggiore o minore proporzionalità degli esiti [Carducci 1994]. Gli interrogativi ai quali l’analisi dei diversi sistemi elettorali deve dare risposta sono molteplici. È indispensabile, anzitutto, offrire una spiegazione accurata del meccanismo di traduzione dei voti in seggi. In secondo luogo, è opportuno valutare l’incidenza di ciascun mecca­ nismo sulla formazione dell’opzione di voto da parte dell’elettore e sul comportamento dei candidati e dei partiti. In terzo luogo, è utile esa­ minare le conseguenze della scelta e dell’applicazione di un determi­ nato meccanismo elettorale sul sistema partitico relativamente agli obiettivi perseguiti e ai risultati conseguibili.

La formula plurality

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4. candidati

I sistemi maggioritari a turno unico

Almeno a prima vista, il sistema elettorale maggioritario a turno unico in collegi uninominali presenta il minor numero di problemi e di interrogativi. Ma è solo un’impressione iniziale: problemi e interro­ gativi sono pur sempre molti per quel che riguarda sia gli elettori sia i partiti, sia gli effetti sul sistema partitico sia gli effetti sulla formazione del governo. Se gli ostacoli alla presentazione delle candidature (come ad esempio il numero delle firme di sostegno alla candidatura, oppure la residenza, oppure ancora, come in Gran Bretagna, un deposito cau­ zionano di denaro che va perso se il candidato non supera una certa percentuale di voti, in modo da scoraggiare candidature di disturbo o folcloristiche) sono relativamente scarsi, ci si può attendere che in cia­ scun collegio uninominale si presentino diversi candidati. In pratica, non è affatto sempre così. Non soltanto le candidature indipendenti e personalistiche sono molto infrequenti, ma qualche volta, come in Gran Bretagna, persino i laburisti, e ancor meno i liberali, possono non avere la forza e la presenza organizzativa sufficienti a presentare candidati in tutti i 635-650 collegi. Qualche volta, come negli Stati Uniti, un seggio uninominale può apparire inattaccabile, tale da non meritare investimenti di denaro, energie e tempo da parte di potenzia­ li sfidanti, cosicché il detentore della carica, Yincumbent, non troverà antagonisti. Inoltre, in Gran Bretagna, per cortesia politica, nessun candidato viene abitualmente contrapposto al Primo ministro in cari­ ca e al capo dell’opposizione. In generale, fatte salve queste eccezioni, il numero dei candidati che si presentano nei collegi uninominali dipende essenzialmente dal numero dei partiti esistenti nel sistema politico e dal grado di struttu­ razione del sistema partitico. Anche se non è facile generalizzare, è co­ munque probabile che persino nei sistemi bipartitici sufficientemente strutturati il numero dei candidati nei collegi uninominali sia abba­ stanza spesso superiore a due. In Gran Bretagna i liberali sono presen­ ti in almeno due terzi dei collegi [Massari 1994] e in Canada, oltre ai liberali e ai conservatori progressisti, si possono trovare almeno altri due candidati rappresentanti di partiti che sarebbe azzardato definire soltanto localistici [Kornberg e Clarke 1988], anche se hanno i loro punti di forza in alcune aree geografiche specifiche. Persino negli Stati Uniti si trovano candidati indipendenti e candidati collegati a tentativi di costruzione di terzi partiti in parecchi collegi. Qualsiasi sistema maggioritario a turno unico in collegi uninominali che abbia funziona­ to per un po’ di tempo ha già scremato il numero di candidati in cia­ scun collegio, ma non è affatto sicuro che li abbia ridotti definitiva­ mente a due e che quei due candidati rappresentino sempre e soltanto gli stessi due partiti. Infatti, per quanto difficili, ridefinizioni e ristrut­ turazioni del sistema partitico rimangono possibili anche laddove esi­ stano sistemi elettorali di tipo plurality. Ma il peso della storia politica è assente quando un sistema mag­ gioritario di questo tipo viene introdotto per la prima volta oppure

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

funziona da pochissimo tempo. Allora, non soltanto molti partiti vor­ ranno mettere alla prova la propria forza organizzativa, ma molti can­ didati non rinunceranno a tentare la sorte. Quando il sistema partitico si sarà consolidato, tuttavia, si produrrà spontaneamente un qualche effetto di riduzione del numero dei candidati. Altrimenti, il compito toccherà agli elettori. Nel caso di una sola tornata elettorale, la disper­ sione 'di voti su più candidati sarà inevitabile, consentendo la vittoria di parecchi contendenti anche con una percentuale relativamente bas­ sa di voti. Se i candidati sono cinque, ad esempio, per vincere potrà essere sufficiente ottenere il 20 per cento dei voti più 1. Peraltro, le esperienze storiche rivelano che dopo non più di due o tre tornate elettorali, sia gli elettori che i candidati e i partiti adeguano il loro comportamento agli imperativi, alle opportunità e alle costrizioni del sistema elettorale. L ’India fa eccezione a questa generalizzazione sia per renorme diversificazione etnica del suo sistema politico sia per la debole strutturazione del suo sistema partitico [per un’approfondita analisi di un’importante elezione che riportò al governo il predomi­ nante Partito del Congresso, Werner 1983]. Gli elettori si trovano generalmente soltanto nelle condizioni di ri­ spondere all’offerta dei partiti, ma con le loro risposte possono anche retroagire su di essa. Se i partiti continuano a presentare nei collegi uninominali contendenti che non possono vincere, soltanto una parte di irriducibili elettori in ciascuno di quei collegi continuerà a votare per i candidati prevedibilmente perdenti. Dopo poche tornate eletto­ rali, una parte considerevole di elettori deciderà di utilizzare il suo voto a favore del candidato meno sgradito fra quelli - probabilmente ridottisi a due - in grado di conquistare il seggio. Cosicché, l’effetto complessivo sarà che in ciascun collegio uninominale verrà a svilup­ parsi una competizione bipolare, ovvero due soli candidati saranno ef­ fettivamente in grado di conquistare il seggio. Questa competizione non sarà necessariamente bipartitica, poiché i due candidati in grado di vincere il seggio potrebbero appartenere a partiti diversi da collegio a collegio. Non è affatto detto, infatti, che gli stessi due partiti siano in grado di avere una presenza nazionale sufficientemente omogenea da consentire ai loro candidati di essere abitualmente primi o secondi in ciascun collegio uninominale. Potrebbero esservi minoranze di qual­ siasi tipo (ma per lo più etniche, religiose, linguistiche) concentrate dal punto di vista geografico e irriducibili nei loro comportamenti po­ litico-elettorali tali da spezzare il bipartitismo nei collegi e da vincere un certo numero di seggi nei collegi delle aree dove maggiore è la loro concentrazione. Questa presenza di minoranze irriducibili e geograficamente con­ centrate impone di ridefinire la legge sociologica formulata da Maurice Duverger più di quarantanni fa: «SÌ rileva una coincidenza pressoché generale fra gli scrutini maggioritari a turno unico e il bipartitismo: i paesi dualisti, spno maggioritari e i paesi maggioritari sono dualisti. Le eccezioni permangono rarissime e si possono spiegare generalmente con particolari circostanze» [1961, 267]. La più rilevante di queste ec~

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Un effetto di riduzione

Una competizione bipolare

P iu raltty

e bipartitismo

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e partiti

e milita

)ni

celta

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cezioni è data proprio dalla presenza di minoranze geograficamente concentrate e politicamente non rassegnate. E importante sottolineare questo secondo aspetto: la concentrazione geografica, infatti, non è di per sé sufficiente. Per impedire la formazione di un sistema bipartitico e il suo funzionamento in quanto tale, è indispensabile che quella o quelle minoranze cerchino di conquistare, e in effetti conquistino ripe­ tutamente, un numero di seggi tale da impedire a entrambi i maggiori partiti di costituire da soli un governo. Bisogna, in estrema sintesi, che i partiti rilevanti per la formazione del governo siano sempre più di due e che si abbiano spesso governi di coalizione o di minoranza. La legge di Duverger è stata riformulata e precisata da Sartori. Affinché un sistema maggioritario a turno unico costituisca condizione suffi­ ciente per il costituirsi di un sistema bipartitico, debbono prodursi due fenomeni necessari e congiunti: la strutturazione del sistema parti­ tico deve essere forte (ovvero: i due partiti maggiori debbono essere consolidati) e la dispersione dei voti fra i diversi collegi deve essere li­ mitata (ovvero: gli eventuali altri concorrenti dei due partiti maggiori non debbono essere concentrati in alcuni collegi soltanto) [Sartori 1990,256-258]. Come si intuisce facilmente, nel caso di un sistema bipartitico il voto dell’elettore serve anche - almeno informalmente, ma in buona sostanza quasi direttamente - a designare il governo. Il partito che ot­ tiene la maggioranza assoluta dei seggi andrà automaticamente a for­ mare il governo e il suo leader diventerà Primo ministro. Questo è il cosiddetto «modello Westminster» nella sua versione più semplice e più esplicita, che nasce in Gran Bretagna ma si riscontra anche in al­ cuni paesi della diaspora anglosassone: in Canada (dove le minoranze geograficamente concentrate non hanno finora rotto la competizione bipartitica), in Australia e in Nuova Zelanda (almeno fino alla riforma elettorale del 1993). I sostenitori del sistema maggioritario a turno unico in collegi uninominali mettono, per l’appunto, in rilievo gli ef­ fetti positivi della semplicità e dell’incisività della scelta degli elettori: un candidato, un partito, un governo. I critici sottolineano, invece, che il prezzo della governabilità viene pagato dalla sottorappresentan­ za di partiti anche consistenti, come i liberali inglesi, che con il 15-20 per cento dei voti ottengono appena una ventina di seggi nel parla­ mento di Westminster. I critici evidenziano altresì che possono persi­ no darsi casi nei quali il partito che ottiene più voti abbia meno seggi, come è avvenuto in Gran Bretagna nel 1929, nel 1951, nel 1974. E che, infine, possono aversi maggioranze consistenti di seggi, come quelle ottenute in tre consecutive elezioni generali (1979, 1983, 1987) dai conservatori inglesi guidati da Margaret Thatcher, con poco più del 40 per cento dei voti. Quest’ultimo, peraltro, è proprio uno degli effetti voluti dal siste­ ma maggioritario a turno unico: la «fabbricazione», per così dire, di una maggioranza parlamentare e di governo formata da un solo parti­ to [Massari 1994]. Non è il caso di prendere posizione in questa dia­ triba perennemente aperta, poiché la scelta di un sistema elettorale ri-

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spetto a un altro è, ovviamente, fondata su diversi fattori sistemici ad esempio, sulla preferenza per la governabilità piuttosto che per la rappresentatività (ma non si deve concedere a priori che il governo di un solo partito che abbia ottenuto più del 40 per cento dei voti non possa anche essere «rappresentativo») - e su fattori particolaristici, vale a dire sui vantaggi conseguibili da singoli partiti. I partiti che ri­ tengono di poter ottenere da soli una maggioranza assoluta di seggi ri­ marranno favorevoli al mantenimento, ovvero all’introduzione, del maggioritario a turno unico in collegi uninominali; quelli che non han­ no aspettative di questo genere si esprimeranno a favore di una qual­ che forma di rappresentanza proporzionale. Naturalmente, nel siste­ ma politico britannico l’introduzione di qualsiasi variante di rappre­ sentanza proporzionale condurrebbe immediatamente a un sistema Tm

4>LSck&m delprocedimenm ekmmk con ilvotodtermtim utdkxatò in Amftdk

Candidati Prime preferenze

Adams 15.000

Brown 20.000

Grev 7.000

Jones 10.000

White 8.000

Totale 60.000

Poiché nessun candidato ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti, Grey, che ha il numero più basso di voti, viene escluso. Le sue schede sono così redistribuite fra gli altri candidati secon­ do le preferenze espresse: Adams 1.000

Brown —

Jones 4.000

m ite 2.000

Adams 16.000

Brown 20.000

Jones 14.000

White 10.000

La nuova situazione è:

Poiché nessun candidato ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti, viene escluso White, che ha il minor numero di voti, e le sue schede sono redistribuite fra i rimanenti candidati secondo le preferenze espresse: Adams 1.500

Brown 3.000

Jones 5.500

Effettuate le somme, la nuova situazione è: Adams 17.500

Brown 23.000

Jones 19.500

'

È la volta dell’ultimo piazzato, Adams, a essere escluso, e le sue schede sono così redistribuite, sempre sulla base delle preferenze espresse: Brown 6.000

Jones 11.500

Brown 29.000

Jones 31.000

La situazione diventa:

Avendo ricevuto più della maggioranza assoluta dei voti espressi, Jones è dichiarato eletto. Fonte: Adattamento da Penniman [1983, 331].

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100

a australiano

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multipartitico e a governi di coalizione, le cui conseguenze potrebbero essere tutt'altro che gradite alla maggioranza degli elettori. Per concludere questo paragrafo è utile presentare per esteso, nel­ la tabella 4.1, un esempio di sistema maggioritario, in senso pieno majority, a turno unico in collegi uninominali: quello utilizzato in Au­ stralia. Questo sistema, detto del «voto alternativo», che costruisce una sorta di anello di congiunzione fra i sistemi plumlity e quelli mag­ gioritari con solo ballottaggio, richiede che il candidato vincente ot­ tenga la maggioranza assoluta dei voti espressi. L'elettore deve indicare in ordine di preferenza, pena la nullità del suo voto, tutti i candidati del suo collegio. Se nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta dei voti, la ripartizione delle preferenze avviene come segue. Ipotizzia­ mo la presenza di 5 candidati per i quali siano stati espressi 60.000 voti validi. Per essere eletto un candidato deve ottenere la maggioran­ za assoluta dei voti validi, cioè 30.001 voti. Il sistema del voto alternativo è un sistema davvero maggioritario che valorizza sia la disciplina degli elettori, che seguiranno le indica­ zioni dei loro partiti, sia le capacità di coalizione dei partiti. Questo si­ stema ha sempre condotto alla costituzione di governi - formati da la­ buristi oppure dalla coalizione liberali-nazionali - imperniati sulla maggioranza assoluta dei seggi in parlamento degli uni o degli altri. 5.

iile dìo turno

I sistemi maggioritari a doppio turno

La seconda categoria o tipo generale di sistemi elettorali è costituita dal sistema maggioritario a doppio turno applicato in collegi uninomi­ nali. Questo sistema è anche detto majority perché al primo turno vince il seggio il candidato che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti. Nel caso, abbastanza probabile, che nessuno dei candidati ottenga la maggioranza assoluta dei voti, si indice un secondo turno di votazioni a distanza di una o più spesso due settimane. Al secondo turno conquista il seggio il candidato che ottiene più voti, si tratti o meno della maggio­ ranza assoluta. Ciò dipende dal numero di candidati rimasti in lizza. E per l’appunto questo il problema tecnico, con enormi conseguenze po­ litiche (ma anche viceversa), da risolvere: la scelta del criterio con il qua­ le ammettere i candidati al secondo turno. E utile a questo proposito di­ stinguere fra doppio turno aperto e doppio turno chiuso. Il doppio turno può essere aperto in base a una pluralità di criteri. Il più semplice è costituito dall'ammissione al secondo turno di tutti i candidati presentatisi al primo turno (o addirittura, come fu nella Ter­ za Repubblica francese, di nuovi candidati). A questo punto, il sistema funzionerebbe come plumlity, poiché al secondo turno sarebbe suffi­ ciente una maggioranza relativa di voti, anche piuttosto bassa, per conquistare il seggio. Tuttavia, non bisogna sottovalutare due impor­ tanti differenze rispetto al sistema a turno unico. In primo luogo, l'elettore che voterà al secondo turno è in grado di valutare meglio, sulla base della distribuzione dei voti al primo tur­ no, e quindi strategicamente, le conseguenze del suo voto.

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

In secondo luogo, candidati e partiti possono, anch’essi strategica­ mente, decidere di desistere, cioè di rinunciare a presentarsi al secon­ do turno in determinati collegi, sia per fare in modo che il seggio ven­ ga conquistato dal candidato meno sgradito, sia per ottenere recipro­ cità di desistenza in altri collegi e favorire la formazione di potenziali alleanze di governo. Neppure in questo caso, dunque, il secondo tur­ no sarebbe inutile anche se, in assenza (peraltro improbabile) di com­ portamenti strategici, il candidato vittorioso potrebbe ottenere molto meno della maggioranza assoluta dei voti. All’estremo opposto dell’ammissione di tutti i candidati al secon­ do turno, ma a un livello di uguale semplicità, troviamo Fammissione al secondo turno soltanto dei primi due candidati (ballottaggio): è il caso limite del doppio turno chiuso. Abbiamo visto che, normalmente, questo è il criterio applicato per l’elezione dei capi dell’esecutivo. Se utilizzato anche per l’elezione delle assemblee parlamentari, questo criterio obbliga i partiti, dopo qualche tentativo diretto a saggiare la propria consistenza elettorale, a stringere alleanze preventive, fin dal primo turno, probabilmente su scala nazionale, e ha potenzialmente conseguenze analoghe, in termini di riduzione della frammentazione partitica, a quelle del maggioritario a turno unico. Infatti, se al secon­ do turno è consentito l’accesso soltanto ai due candidati meglio piaz­ zati, le alleanze preventive diventano quasi imperative. I partiti picco­ li, da una parte, quelli che non cercano o non trovano alleati, dall’al­ tra, rischiano di essere drasticamente penalizzati dal sistema elettorale. I primi rimarranno spesso emarginati perché considerati ininfluenti; i secondi verranno tagliati fuori sia perché vogliono testimoniare la loro presenza piuttosto che entrare in coalizioni che ne comprimano il pro­ filo politico, sia perché la loro ideologia, la loro immagine, le loro po­ sizioni politiche li rendono pericolosi per i loro possibili alleati. Questi ultimi, infatti, sono indotti a non correre il rischio che i voti acquisibili con l’alleanza vengano poi perduti in altro modo, con le defezioni dei propri attuali e/o potenziali elettori ostili ad alleanze innaturali o op­ portunistiche. In generale, sono comprensibilmente i partiti collocati agli estremi dello schieramento politico che non cercano - ma soprat­ tutto che non trovano - alleati, anche perché le formazioni politiche contigue possono sperare che gli elettori di quei partiti non disperda­ no i loro voti al secondo turno e convergano, per l’appunto, sui candi­ dati dei partiti vicini. I partiti piccoli di collocazione non estrema, in­ vece, diventano spesso importantissimi e possono contrattare il loro appoggio e imporre i loro candidati, al prezzo, però, di rimanere disci­ plinati nella coalizione prescelta. Se esiste unicamente la possibilità del ballottaggio, l’elettore avrà inevitabilmente uno spettro di scelte più ristretto e, al secondo turno, sostanzialmente vincolato. Il doppio turno con ballottaggio irrigidisce sia la competizione fra candidati sia la formazione di alleanze fra i par­ titi. Funziona ottimamente per l’elezione delle cariche esecutive monocratiche, in special modo perché dà al candidato vincente la legitti­ mità che deriva dalla conquista della maggioranza assoluta dei voti;

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Doppio turno chiuso

Partiti e alleanze

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di passaggio o turno

:ero, utile,

lenza

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appare troppo costrittivo e semplificatorio per reiezione di un5assem­ blea rappresentativa. In pratica, là dove il doppio turno in collegi uni­ nominali è adottato per reiezione di assemblee legislative, come avvie­ ne in Francia, lo si utilizza con una qualche soglia percentuale predefi­ nita per il passaggio al secondo turno. Dopo avere sperimentato prima una soglia del 5 per cento dei votanti nel 1958, poi del 10 per cento degli aventi diritto nel 1967, in Francia l’assestamento è stato infine trovato al livello del 12,5 per cento degli aventi diritto a partire dal 1976. È una soglia alquanto elevata poiché, ad esempio, con un tasso di partecipazione al voto dell’80 per cento degli aventi diritto, com­ porta che, per accedere al secondo turno, un candidato deve avere ot­ tenuto il 20 per cento dei voti effettivamente espressi. La logica che sta a fondamento di una elevata soglia per l’accesso al secondo turno è duplice: da un lato, contenere la frammentazione del sistema partitico-parlamentare; dall’altro, incentivare la formazio­ ne di coalizioni di partiti che, poi, avranno interesse a caratterizzarsi e a candidarsi come coalizioni di governo. Almeno in Francia, questi esiti sono stati conseguiti anche se è possibile che dipendano, in parte, dal precedente assetto dei partiti e, in parte, dall’elezione popolare di­ retta del Presidente della Repubblica [Di Virgilio 1994]. Così come è congegnato, il maggioritario a doppio turno francese (e più in genera­ le tutti i doppi turni con una soglia di accesso mediamente elevata) al primo turno incoraggia l’elettore a esprimere un voto sincero, vale a dire per il candidato che preferisce. Questo voto sincero potrebbe an­ che essere un voto utile, potrebbe cioè servire a fare accedere il candi­ dato preferito al secondo turno o, addirittura, a fargli vincere subito il seggio. Dopodiché, tutti gli elettori, tranne coloro il cui candidato preferito rimane in lizza al secondo turno, saranno costretti a scegliere fra candidati che non hanno votato al primo turno. Daranno, quindi, quello che viene definito un voto strategico. Più precisamente, finiran­ no per scegliere il candidato meno sgradito, che per lo più sarà il can­ didato indicato dal loro partito preferito, perché alleato nella coalizio­ ne elettorale che mira al governo. Ai non molti elettori rimasti del tutto privi di riferimento in termi­ ni di candidati preferiti, ma i cui voti potrebbero essere decisivi, in special modo in collegi particolarmente equilibrati, i partiti tenteran­ no di offrire collegio per collegio candidati attraenti in termini poli­ tici. Cosicché, si può assistere in alcuni di questi casi al fenomeno de­ finito desistenza: il candidato secondo piazzato di una coalizione, o addirittura il meglio piazzato, rinuncia a rimanere in lizza al secondo turno per facilitare l’indispensabile convergenza di voti sul candidato della coalizione che ha maggiori possibilità di vincere in quel collegio. La desistenza è praticabile anche al primo turno, qualora i partiti coa­ lizzatisi temano che la dispersione di voti su più candidati della pro­ pria coalizione impedisca addirittura l’accesso al secondo turno di al­ meno uno di essi. Infine, naturalmente, desistenze efficaci e strategi­ camente congegnate richiedono, da un lato, partiti organizzati e pre­ senti su tutto il territorio; dall’altro, elettori informati, suffidentemen-

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te fiduciosi nei loro partiti, convinti della validità delle alleanze sti­ pulate» Dal punto di vista dei partiti, il doppio turno consente di valutare adeguatamente al primo turno il loro differenziato radicamento terri­ toriale, di conoscere il loro rispettivo consenso elettorale e di rispet­ tarlo nella costruzione di coalizioni che durino più di una tornata elet­ torale, ma che nello stesso tempo non siano eccessivamente rigide. Per quanto riguarda, infine, la formazione di una maggioranza parlamen­ tare e di governo, il doppio turno sembra agevolarla, se non addirittu­ ra garantirla: ciò è sostanzialmente accaduto in Francia negli ultimi quarantanni ed è presumibile che accada ovunque un sistema partiti­ co si consolidi e si stabilizzi. À questo proposito, la legge generale formulata da Duverger [1961, 233] - secondo cui «lo scrutinio maggioritario con ballottaggio tende ad un sistema di partiti multipli, flessibili, dipendenti e relativa­ mente stabili (in ogni caso)» - merita qualche precisazione, alcune del­ le quali formulate dallo stesso Duverger [1986, 80-84]. Si ricordi che Duverger scriveva nel 1951, prima delTavvento della Quinta Repubbli­ ca francese e avendo a disposizione come caso di studio soltanto il doppio turno applicato nella Terza Repubblica francese. Era un dop­ pio turno un po’ particolare: senza clausola di esclusione per il passag­ gio dal primo al secondo turno e, addirittura, con la possibilità, debita­ mente sfruttata, di presentazione al secondo turno persino di candidati che non avevano preso parte al primo turno [Campbell 1965, 86-90]. In una nota al suo scritto, Duverger specifica in realtà che la sua «legge» si riferisce al maggioritario a doppio turno con clausola per l’accesso al secondo turno, e non al sistema con ballottaggio. Quanto alle precisazioni, due sono particolarmente importanti. La prima ri­ guarda l’incidenza dell’elezione popolare diretta del Presidente della Repubblica nell Incentivare la formazione di coalizioni bipolari. La se­ conda è che, anche grazie al bipolarismo indotto dall’elezione presi­ denziale, il doppio turno dà vita a una competizione di tipo bipolare, nel caso francese a quella che Duverger definisce «quadriglia bipola­ re». Un’ulteriore precisazione è stata intelligentemente formulata da Fisichella [da ultimo in 1993, 517-518]. «Il doppio turno, di per sé, non predispone ad alcun formato specifico», vale a dire che, da solo, non ha né effetti moltiplicativi né effetti riduttivi sul sistema partitico. Questi effetti derivano, nel caso francese della Quinta Repubblica, dall’elevata soglia di ammissione al secondo turno. D ’altronde, un’ele­ vata soglia percentuale di voti per l’accesso ala distribuzione dei seggi eliminerebbe molti partiti anche con un sistema elettorale proporzio­ nale. Ciò detto, Fisichella rileva che 1 doppio turno ha notevole effi­ cacia dis-rappresentativa, in special modo nei confronti dei partiti estremi è/o estremisti, che possono venire fortemente sottorappresen­ tati. Si può aggiungere che 1 doppio turno produce un effetto più o meno cospicùo di incentivazione delle coalizioni elettorali-politiche. Neppure 1 doppio turno, nelle sue possibili varianti, è andato esente da critiche. In effetti, possono essergli rivolte alcune delle stes-

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Meriti del doppio turno

Doppio turno e coalizioni

Le critiche

104

sole ISO

) turno

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

se critiche in termini di dis-rappresentatività rivolte al sistema di tipo plurality. Per quanto sia molto difficile che con il doppio turno un partito da solo ottenga una maggioranza assoluta di seggi, è almeno teoricamente possibile che una coalizione di partiti, anche composta da due soli partiti, riesca a conquistare una maggioranza schiacciante di seggi con una quota di voti anche parecchio inferiore al cinquanta per cento. Così è stato nelle elezioni legislative francesi del marzo 1993, quando gollisti e giscardiani - più compatti e disciplinati - con­ quistarono 480 seggi su 577 con una quota congiunta di voti al primo turno del 39,7 per cento. Tuttavia, questo esito fu sostanzialmente consegnato loro su un piatto d’argento dai verdi, dai comunisti e dai socialisti (in ordine di responsabilità), indisponibili e incapaci di co­ struire un sistema di alleanze e di desistenze tali da riequilibrare la compattezza della coalizione di centro-destra [Uleri 1994]. Qualsiasi sistema elettorale maggioritario sovrarappresenta la maggioranza, ma un esito molto squilibrato può essere spesso- dovuto a errori di calco­ lo, di presunzione e di alleanze dei protagonisti politico-partitici, piut­ tosto che alla formula elettorale in sé. A puro titolo di esemplificazione e a dimostrazione delle qualità utilmente «manipolative» dei sistemi elettorali, si possono ipotizzare alcuni criteri alternativi per l’accesso al secondo turno. Se si volesse, al tempo stesso, tenere basso il numero dei partiti e offrire agli elettori maggiori opportunità di scelta, si potrebbe decidere di consentire Paccesso al secondo turno in ogni collegio uninominale ai primi tre candi­ dati, in modo da riflettere meglio le preferenze degli elettori. Se si vo­ lesse evitare che, in un sistema partitico in partenza frammentato, Pac­ cesso al secondo turno dei soli candidati in grado di superare una so­ glia alta riduca la rappresentatività dell’esito, si potrebbe decidere che questo accesso verrà consentito a tutti Ì candidati che con la somma dei loro voti rappresentino una quota elevata, ad esempio P80 per cento, dei voti espressi nel collegio uninominale. Infine, è opportuno ricordare che in Francia si parla da qualche tempo di introdurre una quota di seggi da attribuire con una sorta di recupero proporzionale. Più precisamente, un’apposita commissione per la riforma del siste­ ma presieduta da Georges Vedel ha raccomandato che il 10 per cento dei seggi (cinquantasette) venga attribuito su scala nazionale in base alle percentuali di voti ottenute dai partiti al primo turno. Poiché a questa distribuzione parteciperebbero anche i partiti maggiori, resterebbe co­ munque soltanto una rappresentanza nominale per i partiti piccoli, uti­ le in special modo per quelli che non ottenessero seggi al secondo tur­ no. Questa rappresentanza quasi simbolica è intesa a garantirne la fun­ zione di testimonianza delle minoranze che non vogliano o non sappia­ no coalizzarsi senza incrinare la dinamica della formazione dei governi. Il Fronte Nazionale di Le Pen, ad esempio, con il suo 12,8 per cento dei voti, non ha ottenuto nessun seggio nelle elezioni del 1993. Ne avrebbe 6-7 con l'applicazione della proposta della Commissione Vedel. Rimane da menzionare resistenza di un’altra categoria generale di doppio turno. È quella utilizzata in Italia, per eleggere i sindaci e i con-

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

105

sigli dei comuni al di sopra dei quindicimila abitanti, i consigli provin­ ciali e i presidenti delle province. Si noti, però, che questo doppio tur­ no è in sostanza un sistema elettorale misto: proporzionale per reie­ zione dei consigli, con un premio di maggioranza in seggi per reiezio­ ne dei sindaci e dei presidenti delle province vittoriosi al secondo tur­ no. Non si applica in collegi uninominali, ma con rappresentanza di li­ sta per i partiti. Infine, serve non soltanto a eleggere le assemblee rap­ presentative, ma anche, e soprattutto, a consentire agli elettori di sce­ gliere il capo del governo locale. 6.

Ssistemi

di

rappresentanza proporzionale

Si parla abitualmente di rappresentanza proporzionale al singola­ re, ma la molteplicità delle formule proporzionali utilizzate e utilizza­ bili per la traduzione dei voti in seggi consiglia di riferirsi ai sistemi elettorali proporzionali nella loro pluralità. Infatti, esistono non sol­ tanto numerosi meccanismi proporzionali per l’assegnazione dei seggi, ma anche numerose clausole che incidono su questa assegnazione e quindi numerose varianti dei sistemi elettorali proporzionali [le va­ rianti sono diffuse anche nei sistemi elettorali utilizzati per le elezioni municipali e regionali, su cui Caciagli 1987; Riccamboni 1992]. Il principio unificante dei diversi sistemi è logicamente costituito dal tentativo di garantire una qualche corrispondenza percentuale, che non sarà mai perfetta, fra i voti ottenuti dai diversi partiti e i seggi parlamentari loro attribuiti. Dopodiché, le modalità con le quali l’esito proporzionale è perseguito e i gradi con i quali è conseguito differi­ scono in maniera anche molto significativa. Una volta sancito il princi­ pio della rappresentanza proporzionale, la preoccupazione dominante degli esperti di ingegneria elettorale e dei politici diventa spesso quella di impedire o di contenere la frammentazione del sistema partiticoparlamentare. Gli strumenti utilizzati per ridurre la frammentazione sono sostanzialmente tre: la dimensione delle circoscrizioni, le clauso­ le di accesso alla distribuzione dei seggi e il numero dei parlamentari da eleggere [sul punto e per altre osservazioni persino troppo «proporzionalistiche», Lijphart et a i 1994,11]. Per dimensione della circoscrizione si intende il numero dei seggi che si attribuiscono in quella specifica circoscrizione e nienfaffatto il numero degli elettori (che comunque è, dovrebbe essere, in stretto rapporto con il numero dei seggi). Soprattutto, non si intende l’am­ piezza geografica anche se, abitualmente, le circoscrizioni urbane sono sottorappresentate rispetto alle circoscrizioni rurali. A parità di altre condizioni, quanto più grande è la dimensione della circoscrizione tanto più elevata sarà la proporzionalità del sistema elettorale, e vice­ versa. E ovvio che circoscrizioni dove si eleggono tre, due e, nelfimproponibilé Caso limite, un solo parlamentare danno luogo a grande dis-proporzionalità. In linea di massima, sono grandi le circoscrizioni che eleggono più di 15-20 rappresentanti; piccole quelle che ne eleg-

Gli strumenti della proporzionalità

Dimensione della circoscrizione

106

rcoscrizioni

ioni e resti

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

gono meno di 10. In questo secondo caso, infatti, la clausola di esclu­ sione intrinseca alla circoscrizione potrebbe arrivare fino al 10 per cento, percentuale che è piuttosto elevata per partiti pìccoli. Le circoscrizioni reali più grandi in assoluto sono quelle che co­ prono Finterò territorio nazionale, come in Israele e in Olanda. In questi due casi si registra il massimo di proporzionalità fra voti espres­ si e seggi conseguiti, anche se esistono soglie di sbarramento, ma bas­ sissime: rispettivamente dell51,5 per cento in Israele e dello 0,67 per cento in Olanda. Naturalmente, Fattribuzione di seggi in circoscrizio­ ni uniche nazionali è praticabile esclusivamente nel caso di paesi pic­ coli che, conseguentemente, hanno parlamenti piccoli: la Knesset israeliana è composta da 120 rappresentanti; la Camera bassa olandese ne ha 150. Altrimenti, il desiderato effetto-rappresentatività verrebbe accompagnato da un indesiderato effetto di frammentazione del siste­ ma partitico. Merita qui rilevare che Israele ha cercato recentemente di ovviare a questo effetto di frammentazione con Fintroduzione del­ l’elezione diretta del Primo ministro, che potrebbe comportare qual­ che spinta all5aggregazione - prima elettorale, poi parlamentare, co­ munque forse governativa - fra i partiti che hanno appoggiato l’elezio­ ne di un candidato a Primo ministro [per Fesito, giudicato non pro­ mettente, Stellman 1996]. Naturalmente, quanto più grande è la dimensione della circoscri­ zione tanto più facile sarà per i partiti piccoli conquistarvi seggi, e vi­ ceversa. Cosicché, ad esempio, i partiti piccoli conquisteranno buona parte dei loro seggi nelle circoscrizioni urbane: ad esempio, a Lisbona in Portogallo, a Madrid e Barcellona in Spagna, a Roma e Milano in Italia fino al 1992, quando nel nostro paese si utilizzava il sistema pro­ porzionale. D ’altronde, se non esistono modalità di recupero dei voti non utilizzati (i cosiddetti «resti»), a prescindere dalla formula di ripartizione utilizzata (vedi oltre) in circoscrizioni che eleggano meno di 10 rappresentanti esiste una clausola di esclusione, non tanto nasco­ sta, che è, come anticipato, alFincirca del 10 per cento. Il sistema pro­ porzionale italiano era, però, dotato anche di un meccanismo di recu­ pero dei voti andati senza rappresentanza, poiché circa il 10 per cento dei seggi della Camera dei deputati veniva assegnato in un Collegio unico nazionale sulla base dei resti, cioè dei voti non utilizzati dai par­ titi per eleggere parlamentari nelle varie circoscrizioni. Per accedere a questa ripartizione era, però, indispensabile avere superato due clau­ sole di esclusione: avere ottenuto almeno 300 mila voti su scala nazio­ nale ed essere riusciti a eleggere direttamente almeno un deputato in una circoscrizione, che equivaleva ad avere un seguito elettorale con­ centrato di circa 62-65 mila elettori. I seggi dei partiti medio-grandi, grosso modo quelli con oltre il 10 per cento dei voti, venivano comun­ que conquistati con circa la metà dei voti necessari ai partiti piccoli. Le due clausole italiane di esclusione, spesso considerate poco inci­ sive, ebbero invece effetti anche molto significativi. Nelle elezioni per la Camera dei deputati del maggio 1972, ad esempio, il Partito socialista italiano di unità proletaria (Psiup) ottenne 648.800 voti ma, non aven-

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

do superato il quoziente in nessuna circoscrizione, non conquistò nep­ pure un seggio. Al confronto, si noti che nel 1976 i liberali, con 478.300 voti, ebbero 5 seggi e Democrazia proletaria, con 556.000 voti, ne ebbe 6. Nelle elezioni del 1972, spesso considerate come momento di svolta a destra dell'elettorato italiano, la sinistra vide rimanere senza rappre­ sentanza parlamentare complessivamente più di un milione di voti. Ol­ tre a quelli del Psiup, andarono dispersi anche i 224.300 voti per il Ma­ nifesto, i 120.200 voti per il Movimento politico dei lavoratori e i 98.450 voti per il Partito comunista marxista-leninista. Come si è accennato, per evitare la frammentazione dei sistemi partitici, le formule elettorali proporzionali prevedono per lo più clau­ sole di sbarramento definite anche soglie di esclusione. Prevalentemen­ te, queste soglie sono fissate non in cifra assoluta, ma in termini per­ centuali: ad esempio, il 3 per cento su scala nazionale in Spagna e in Grecia, paese nel quale la clausola è stata introdotta con le elezioni del 1993; il 4 per cento in Norvegia e Svezia; il 5 per cento in Germania. Immediatamente dopo il ritorno alla democrazia nel 1974, il tasso di proporzionalità delle leggi elettorali greche è stato contenuto e ridi­ mensionato, tanto da farle definire «proporzionali rinforzate», attra­ verso l’inserimento di clausole percentuali di sbarramento a più livelli per avvantaggiare cospicuamente i maggiori partiti in modo da conse­ guire un formato partitico ridotto e un’alternanza al governo di tipo bipartitico. In Germania opera anche un’altra clausola, meglio defini­ bile come di accesso, che verrà analizzata più avanti. Ulteriori clausole di sbarramento sono più complicate, come quel­ le greche, appena ricordate, e quelle introdotte in Polonia, miranti a contrastare i partiti piccoli e a favorirne un’aggregazione non solo tat­ tica. Il sistema venne riformato dopo le prime elezioni democratiche dell’era post-comunista, svoltesi nell’ottobre 1991 con un sistema di rappresentanza proporzionale senza soglia di sbarramento e in circoscrizioni di dimensioni medio-grandi (nelle quali si eleggono da 7 a 17 deputati), che produssero una Camera bassa o Sejim (il Senato è eletto con un sistema di plumlity in collegi uninominali) composta da 29 par­ titi, senza che nessuno di essi ottenesse più del 14 per cento dei voti e con i primi quattro che non controllavano neppure il 50 per cento dei seggi. Per le elezioni del settembre 1993 furono introdotte tre soglie: 5 per cento per i singoli partiti, 8 per cento per le coalizioni (escluse le minoranze nazionali) e 7 per cento dei voti validi per l’accesso alla di­ stribuzione di 69 seggi, dei complessivi 460, nel collegio unico nazio­ nale. Il numero delle circoscrizioni è passato da 37 a 52 e le loro di­ mensioni oscillano da 3 a 17 deputati, con la dimensione media scesa a 8,8 rispetto al 12,4 del 1991. Gli effetti sul sistema dei partiti si sono subito fatti sentire. Soltanto sette partiti sono riusciti ad entrare nel Sejim e i due partiti maggiori controllano il 66 per cento dei seggi. Il sistema elettorale tedesco costituisce l’oggetto di molte analisi e valutazioni positive, ma anche di qualche grave confusione descrittiva e interpretativa. E caratterizzato da alcuni elementi più complicati e, al tempo stesso, più interessanti del semplice, anche se probabilmente

108

edesco

;oìo

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

decisivo, ricorso alla relativamente elevata clausola di esclusione del 5 per cento. Nell'assemblea legislativa, o Bundestag, possono ottenere rappresentanza anche partiti che non superino la soglia del 5 per cen­ to dei voti su scala nazionale, purché superino l’altra meno nota clau­ sola di esclusione: lelezione di almeno tre deputati nei collegi unino­ minali. Dunque, anche in questo caso, minoranze cospicue e geografi­ camente concentrate si vedrebbero premiate con l’accesso al parla­ mento. Questo esito, che è stato eccezionalmente conseguito dagli ex comunisti del Pds (Partito del socialismo democratico) nelle elezioni dell'ottobre 1994 in quattro collegi della Germania orientale, e che ha consentito loro, grazie al 4,5 per cento dei voti conquistati, di ottenere ben 30 rappresentanti, rimanda a un altro elemento peculiare del si­ stema elettorale tedesco, definito «rappresentanza proporzionale per­ sonalizzata» [descrizioni e interpretazioni accurate ed efficaci si trova­ no in Caciagli 1993; Missiroli 1994]. La metà dei seggi viene assegnata nei collegi uninominali, l'altra metà a liste circoscrizionali a livello dei singoli Stati (.Lànder) che fanno parte della Repubblica federale. Ma ed è il fattore più rilevante, spesso erroneamente interpretato - il siste­ ma è, dal punto di vista della distribuzione complessiva dei seggi, com­ pletamente proporzionale: ciascun partito che superi l'una o l'altra so­ glia di esclusione (rispettivamente, come abbiamo visto, il 5 per cento dei voti su scala nazionale o l'elezione di tre deputati nei collegi uninominali) accederà alla distribuzione dei seggi in proporzione alla per­ centuale risultante dalla somma dei voti ottenuti dalle sue liste circo­ scrizionali. Appunto grazie a questo meccanismo nel 1994 il Pds ha potuto ottenere nel Bundestag 30 seggi, che corrispondono al suo 4,5 per cento di voti su scala nazionale. Il funzionamento del sistema è il seguente. Ogni elettore tedesco di­ spone di due voti da esprimere sulla stessa scheda. Con il primo voto sceglie un candidato nel collegio uninominale; con il secondo voto sce­ glie la lista di partito a livello di Land. Il candidato che ottiene più voti in ciascun collegio è immediatamente eletto. La percentuale di voti otte­ nuta da ciascuna delle liste di partito serve a definire il numero com­ plessivo di seggi di quel partito. Le liste circoscrizionali sono bloccate; dunque, saranno eletti i vari candidati secondo l'ordine di lista stabilito dai rispettivi partiti. Qualora un partito abbia vinto più seggi uninomi­ nali di quell cui avrebbe diritto sulla base della percentuale dei voti di lista, mantiene quei seggi in sovrappiù («mandati aggiuntivi»). Nelle elezioni dell’ottobre 1994, ad esempio, i democristiani ottennero ben 12 seggi in sovrappiù, mentre i socialdemocratici ne ottennero 4. Poguntke [1995,350-351] ha rilevato che senza quei 12 seggi in più, democristia­ ni e liberali non avrebbero avuto la maggioranza assoluta al Bundestag. Infine, è utile collocare qui un’esemplificazione, tratta da un'ele­ zione realmente avvenuta, dell'applicazione del voto singolo trasferibi­ le utilizzato nella Repubblica d'Irlanda e considerato uno dei tipi mi­ gliori di rappresentanza proporzionale. Infatti, non soltanto garantisce un'eccellente proporzionalità dell’esito anche in circoscrizioni piccole, ma consente all'elettore di valutare i singoli candidati (nell'esempio

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

della tabella 4.2 si tratta di un circoscrizione reale, dove i candidati erano tutti uomini) in ordine di preferenza, il che è un buon modo per dare più potere all'elettore stesso. Nell'esempio presentato i seggi da attribuire sono 5 e il quoziente da superare per vincere il seggio è dato dalla divisione dei voti validi per il numero dei seggi da attribuire più 1, cosa che accresce la proporzionalità, più ancora 1. La distribuzione dei seggi avviene come segue. T ab. 4.2. Esempio di applicazione del voto singolo trasferibile Circoscrizione di Galway West (5 seggi). Voti validi 48.572 ~ . 48.572 Quoziente = ------- + 1 = 8.096 .5 + 1 Candidato e partito

Conteggi 1 (a)

2 (b)

3 (c)

4 (d)

5 (e)

6 (f)

7 (g)

Molloy (FF)

9.545*

-1.449

Donnellan (FG)

6.105

38 6.143

51 6.194

30 6.224

2.181 8.405*

Higgins (Lab)

5.718

129 5.847

715 6.562

214 6.776

554 7.330

2.970 10.300*

Fahey (FF)

6.019

352 6.371

99 6.470

294 6.764

97 6.861

379 7.240

431 7.671*

Geoghegan (FF)

4.139

475 4.614

47 4.661

1.716 6.377

87 6.464

221 6.685

196 6.881*

Killilea (FF)

5.624

198 5.822

35 5.857

242 6.099

29 6.128

212 6.340

145 6.485

McCormack (FG)

3.952

24 3.976

38 4.014

41 4.055

1.014 5.069**

Coogan (FG)

3.746

47 3.793

145 3.938

105 4.043**

O ’Connor (FF)

2.513

171 2.684

33 2.717**

Brick (Sfwp)

1.211

15 1.226**

-2.204

Legenda: FF = Fi arma Fail. FG = Fine Gael. Lab = Laburisti. Sfwp = Sino Fein of thè Workers’ Party. * Segnala l’elezione. * * Segnalanoleliminazione. a) Molloy è subito eletto poiché ha superato il quoziente. b) I voti in più di Molloy vengono distribuiti come nella colonna 2; Brick è eliminato. c) I voti di Brick vengono distribuiti come nella colonna 3; O ’Connor è eliminato. d) I voti di O’Connor vengono trasferiti come nella colonna 4; Coogan è eliminato. e) I yoti di Coogan sono trasferiti come nella colonna 5; Donnellan è eletto, McCormack è eliminato. f) I voti di McCormack sono trasferiti come nella colonna 6; Higgins è eletto. g) 1 voti in più di Higgins sono distribuiti come nella colonna 7; Fahey e Geoghegan sono eletti anche se non hanno ottenuto il quoziente. Fonte: McKee [1983, 170-171J.

109

110

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

Individuando i tre elementi che incidono sulla proporzionalità dell'esito di un sistema elettorale si è fatto riferimento alla dimensione delle circoscrizioni, all’esistenza di clausole di esclusione o soglie di sbarramento e all’ampiezza dell’assemblea elettiva. Spesso trascurato, quest’ultimo elemento, vale a dire il numero complessivo del parla­ mentari da eleggere, incide anch’esso sulla proporzionalità dell’esito. Tenuti fermi gli altri due elementi, risulta intuitivo che quanto più piccolo è il numero dei parlamentari, tanto minore sarà la proporzio­ nalità, e viceversa. Questo spiega perché, a prescindere da qualsiasi al­ tra considerazione, è sempre difficilissimo ridurre il numero dei parla­ mentari da eleggere: potrebbe risultare escluso dal parlamento ridi­ mensionato più di un piccolo partito. Poiché è abbastanza importante che esista un rapporto equilibrato fra il numero degli elettori e il numero degli eletti, è evidente che un parlamento numericamente molto piccolo rischia di essere poco rap­ presentativo, e forse anche poco funzionale, mentre un parlamento molto grande rischia di essere nient’affatto meglio rappresentativo, ma alquanto frammentato e sicuramente poco funzionale. Tenendo conto della dimensione della popolazione, i due poli numerici fra i quali possono oscillare le assemblee elettive che vogliano essere al tempo stesso rappresentative e funzionali potrebbero situarsi fra poco più di 200 e poco meno di 500 rappresentanti eletti. Tuttavia, nel 1997 quat­ tro parlamenti europei superano il limite di 500 parlamentari: la Fran­ cia con 577, l’Italia con 630, la Gran Bretagna con 650 e la Germania con 652. Di questi, soltanto la Germania utilizza un sistema elettorale proporzionale. Infine, rimanendo nell’ambito dei sistemi elettorali proporzionali, resta da accennare specificamente alla formula di traduzione dei voti in seggi. Ve ne sono diverse [efficaci presentazioni con appositi esem­ pi si trovano nell’ottima analisi di Torrens 1996, 360-364] che, con piccole variazioni del meccanismo, sono suscettibili di produrre varia­ zioni significative sulla rappresentanza parlamentare dei partiti. Le tre più diffuse sono la formula Sainte-Lague modificata (utilizzata in Da­ nimarca, Norvegia e Svezia), la formula d’Hondt (a lungo utilizzata in Germania, adesso utilizzata in Spagna) e la formula Hare (utilizzata in Germania dopo il 1987). Con la formula Sainte-Lagùe modificata i seggi vengono attribuiti dividendo il numero dei voti ottenuti da ciascun partito successiva­ mente per 1, 4, 3, 5 e 7 e attribuendo di seguito il seggio al partito con il più alto numero di voti. Con la formula d’Hondt cambiano i divisori che sono 1, 2, 3 e 4, ma non il metodo. Con la formula Hare si calcola prima il quoziente dato dal rapporto fra il numero dei voti e il numero dei seggi e poi si attribuiscono tanti seggi ai partiti quante volte i loro voti contengono il quoziente. Come si vedrà, la formula d’Hondt fa­ vorisce i partiti grandi, la formula Sainte-Lague modificata riequilibra l’esito a favore dei partiti medi, la formula Hare consente rappresen­ tanza anche al partito più piccolo. Ipotizzando una circoscrizione con otto seggi da attribuire e quattro partiti, la tabella 4.3 presenta le va-

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

Formula d’Hondt Divisori 4

Voti

1

2

3

A

171:000

B

132.000 84.000

85.000 (3) 66.000 {55 42.000

57.000 (6) 44.000 (7)

C D

36.000

171.000 (1) 132.000 (2) 84.000 (4) 36.000

Partiti

Seggi

42.750 (8) 33.000

4 3 1 0

Formula Samte-Lague modificata Divisori Partiti

Voti

A

171.000

B

132.000

C

84.000

D

36.000

1,4 122.142 (1) 94.285 (2) 60.000 (3) 25.714

3

5

7

57.000 (4) 44.000 15) 28.000 (7) 12.000

34.200 (6) 26.400 (8) 16.800

24.428

3

18.857

3

Seggi

2 0

Formula Hare Quoziente: 423.000/8 = 52.875 Partiti A B C D

Voti

Quoziente

Seggi pieni

Resti

Totale seggi

171.000 132.000 84.000 36.000

3,23 2,49 1,58 0,68

3 2 1 0

12.365 26..250 31.125 36.000

3 2 2 1

riazioni derivanti dalle diverse formule [gli esempi sono tratti, con al­ cune modifiche, da Torrens 1996, 362-364]. Come si vede dalla tabella 4.3, con la formula Hare il partito D ot­ tiene un seggio grazie al suo resto più alto e il partito C ottiene un seg­ gio in più grazie al secondo resto più alto. 7.

Meriti e demeriti dei sistemi proporzionali

Si è mollo discusso e si continua ancora a discutere sui meriti e sui demeriti dei sistemi elettorali a rappresentanza proporzionale. La di­ scussione è stata innescata dall'analisi dei fattori elettorali-istituzionali

111

112

ionaJe

anale

ornale

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

alla base del crollo della Repubblica di Weimar (1919-1933). Sicura­ mente, anche se non è stata la rappresentanza proporzionale il fattore decisivo nel crollo della Repubblica di Weimar, essa vi ha contribuito in maniera cospicua, frammentando il sistema dei partiti e rendendo difficile la formazione di governi di coalizione relativamente omoge­ nei, come ha sostenuto molto vigorosamente e argomentatamente Fer­ dinand Hermens [1941; 1958]. Altrettanto sicuramente, un sistema meno proporzionale avrebbe prodotto parlamenti meno frammentati e quindi più governabili. Questo è precisamente il punto sul quale si hanno le maggiori differenze d’opinione. La proporzionale si limita a fotografare la frammentazione dei partiti oppure la facilita, quand’anche non la produca? Sono i sistemi partitici già frammentati che si dotano di sistemi elettorali proporzio­ nali oppure sono i sistemi elettorali proporzionali che agevolano, se non la nascita, quantomeno il radicamento, e forse l’espansione, di si­ stemi partitici frammentati? La risposta di Hermens è che la propor­ zionale frammenta il sistema dei partiti; quella di Duverger è che «la rappresentanza proporzionale tende ad un sistema di partiti multipli, rigidi, indipendenti e stabili (tranne il caso di movimenti passionali)» [1961, 253]. Gli studiosi sono oggi sostanzialmente concordi nel ri­ chiedere maggiore precisione alla formulazione di leggi generali sugli effetti dei sistemi elettorali proporzionali. In generale, nessuno degli studiosi è disponibile a sottoscrivere tout court resistenza di un rapporto di causa ed effetto fra rappresen­ tanza proporzionale e sistema multipartitico frammentato. E possibile sostenere che la proporzionale consente di fotografare la configurazio­ ne di un sistema partitico, e quindi il multipartitismo dove già esiste. E anche possibile sostenere che la proporzionale non scoraggia la frammentazione partitica, la quale è però prodotta da condizioni poli­ tico-partitiche e socio-geografiche e, in seguito, fotografata, preservata e cristallizzata da quel sistema elettorale. Allo stato delle nostre cono­ scenze, non è convincente affermare che i sistemi di rappresentanza proporzionale sono la causa di sistemi multipartitici frammentati, avendo già messo in rilievo che alcune variabili - come la dimensione delle circoscrizioni, le clausole di sbarramento, la grandezza delle as­ semblee rappresentative - sono tutte suscettibili di essere manipolate in modo da contenere e ridurre il numero dei partiti. Ciò rilevato, è tuttavia quantomeno plausibile, guardando al non marginale caso ita­ liano dal 1946 al 1993, sostenere che resistenza della proporzionale ha consentito o addirittura facilitato le scissioni sulla sinistra dello schie­ ramento partitico: il Psdi lasciò il Psi nel 1947; lo Psiup uscì dal Psi nel 1964; appena riunificatisi, Psi e Psdi si separarono nuovamente nel 1969; «il Manifesto» lasciò il Pei nel 1969; infine, la scissione forse meno probabile in assoluto senza la rete di sicurezza della proporzio­ nale si ebbe quando Rifondazione comunista abbandonò il neonato Partito democratico della sinistra nel febbraio 1991. Tutte queste scis­ sioni sarebbero state molto improbabili se i protagonisti non avessero potuto contare sull’opportunità di ottenere quella rappresentanza par-

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

lamentare che il sistema elettorale proporzionale offriva loro in termi­ ni di relativa facilità di accesso al parlamento. Situazioni analoghe, naturalmente, possono presentarsi anche in altri contesti, caratterizzati da sistemi elettorali proporzionali con clausole di sbarramento poco incisive (ad esempio, la Danimarca). Ad ogni buon conto, il problema di fondo è che se i critici considerano un sistema multipartitico frammentato come un difetto associato con i sistemi elettorali proporzionali, alcuni sostenitori lo considerano al contrario come un pregio. Ad esempio, nel secolo scorso John Stuart Mill (Considerations on Representative Government, 1861) sostenne che i sistemi elettorali proporzionali sono preferibili poiché danno rappresentanza anche alle minoranze; creano un parlamento più rap­ presentativo delle opinioni politiche degli elettori; portano alla forma­ zione di governi multipartitici che, proprio per la loro composizione, rappresentano davvero la maggioranza degli elettori. Naturalmente, neppure il punto di vista di Mill deve essere accettato acriticamente. Infatti, i critici dei sistemi elettorali proporzionali argomentano che i parlamenti, per così dire, proporzionali finiscono per essere fin trop­ po rappresentativi quando si frammentano in piccoli gruppi, magari in fazioni dentro i partiti maggiori, e che non si riusciranno a formare coalizioni di governo stabili perché esposte a ricatti dei partiti e delle fazioni incentivati, o addirittura prodotti, proprio dalla rappresentan­ za proporzionale. In conclusione: generalmente, i sistemi elettorali proporzionali so­ no associati a sistemi multipartitici. Questa associazione, però, è spes­ so un effetto della scelta specifica a favore della rappresentanza pro­ porzionale in contesti nei quali le differenziazioni socio-politiche già avevano dato o stavano per dare origine a una pluralità di partiti. Sen­ za dimenticare la forza di tale associazione, in estrema sintesi si può sostenere, con Sartori, che «anche i sistemi proporzionali conseguono effetti riduttivi - sia pure minori e meno facilmente prevedibili - in proporzione alla propria non-proporzionalità; e particolarmente quando sono applicati a piccoli collegi, stabiliscono una soglia d ’ac­ cesso alla rappresentanza, o attribuiscono un premio» [1995, 55]. Per ottenere questi esiti è comunque indispensabile contenere o ridurre la proporzionalità. 8.

I sistemi misti

L ’insoddisfazióne nei confronti sia della rappresentanza propor­ zionale sia dei sistemi maggioritari ha prodotto la ricerca e l’elabora­ zione di una grande varietà di sistemi misti, che peraltro sono noti e in parte applicati già da tempo [Carducci 1994]. Probabilmente, i due poli opposti di questa ricerca e dei relativi approdi sono costituiti dal­ l’Italia e dala Nuova Zelanda, ma i molti motivi di insoddisfazione per il funzionamento della proporzionale hanno condotto a una rifor­ ma originale anche in Giappone. Nel corso della transizione democra-

113

Proporzionale e rappresentatività

Proporzionale e multipartitismo

114

sti ”

re

Zeìanda.

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

tica, infine, l’Ungheria ha congegnato un sistema elettorale quasi perfettamente misto. Il parlamento ungherese «è composto da 386 depu­ tati che vengono eletti nel modo seguente: 176 in collegi uninominali con il sistema maggioritario a doppio turno, 152 nelle liste presentate dai partiti nelle circoscrizioni regionali con scrutinio di lista propor­ zionale, mentre 58 seggi vengono assegnati nell’ambito delle liste na­ zionali dei partiti in un collegio unico nazionale sulla base della som­ ma dei voti residui (“resti” ), non sufficienti cioè ad ottenere un man­ dato, ottenuti sia nei collegi uninominali che nelle circoscrizioni regio­ nali» [Malavolti 1994]. Ne è derivato un sistema partitico di plurali­ smo moderato, con sei partiti rilevanti e la possibilità di costituire coa­ lizioni elettorali e programmatiche che si confrontino in modo bipola­ re. Nel caso giapponese, la riforma elettorale è stata resa necessaria da una serie di scandali concernenti pratiche illecite di finanziamenti elet­ torali a candidati, fazioni e partiti. L ’esito è rappresentato da un siste­ ma misto, con prevalenza del maggioritario sul proporzionale. 300 seggi vengono attribuiti in collegi uninominali con il sistema della plurality; i rimanenti 200 seggi vengono assegnati in 11 circoscrizioni di dimensioni medio-grandi con un sistema proporzionale a liste blocca­ te di partito [per una sintetica analisi complessiva, Japan 1995]. In Giappone, il passaggio a un sistema misto è avvenuto con l’abbandono del precedente sistema di tipo plumlity con voto limitato, nel quale gli elettori avevano un numero di voti inferiore al numero dei candidati da eleggere, in circoscrizioni con 3-7 candidati. Italia e Nuo­ va Zelanda sono esempi di costruzione di un sistema relativamente misto partendo dai due poli opposti: in Italia, rappresentanza propor­ zionale in circoscrizioni medio-grandi con recupero dei resti per eleggere un parlamento ampio; in Nuova Zelanda, sistema maggioritario di tipo plumlity in collegi uninominali per eleggere un parlamento piuttosto piccolo (92 seggi). È interessante notare come in entrambi i paesi il movimento riformatore sia stato obbligato ad esprimersi attra­ verso referendum popolari. La Nuova Zelanda è approdata a un siste­ ma, detto Mixed Member Proportional System, che tempera di molto il precedente sistema maggioritario e che renderà molto difficile la prosecuzione del modello Westminster caratterizzato dal governo di un solo partito e dalla competizione bipartitica. Partendo dal sistema proporzionale sopra succintamente descritto, l’Italia è approdata a un sistema per tre quarti maggioritario a turno unico in collegi uninomi­ nali e per un quarto proporzionale [per una incisiva critica al percorso di elaborazione della legge, Pappalardo 1995] . Per la Camera dei de­ putati, 1?elettore dispone di due voti: uno per il candidato nel collegio uninominale, l’altro per la lista di partito. L ’accesso al recupero pro­ porzionale è garantito soltanto alle liste che abbiano ottenuto almeno il 4 per cento dei voti su scala nazionale. Per il Senato il voto è unico e per il recupero proporzionale su base regionale vengono utilizzati sol­ tanto i voti che non hanno già portato all’elezione dei senatori [D’Alimonte e Chiatamonte 1994; Katz 1994; Pasquino 1994]. Il nuovo si­ stema elettorale italiano ha incentivato la formazione di coalizioni a

ELEZIONI E SISTEMI ELETTORALI

115

sostegno dei candidati nei collegi uninominali. Ma i partiti minori hanno contrattato la loro partecipazione a queste coalizioni con la ri­ chiesta di collegi uninominali sicuri, cosicché il numero dei partiti rappresentati in parlamento non è affatto diminuito. Tuttavia, sembra essersi già instaurata una dinamica bipolare che consente all elettore di votare, oltre che per il candidato preferito, anche (seppure indiret­ tamente) per la coalizione di governo e il Presidente del consiglio pre­ ferito [per approfondimenti, Pappalardo 1996] . 9.

Un sintetico bilancio

In conclusione, è giusto sostenere che non esiste nessun sistema elettorale in assoluto migliore, ovvero ottimo. La validità di un sistema elettorale si misura sulla sua capacità di conseguire obiettivi esplicita­ mente definiti e, nelle democrazie, suffragati dal consenso più elevato possibile. Ciò rilevato, è ancora più giusto sostenere che esistono - in tempi dati, in luoghi dati e per scopi chiaramente e democraticamente definiti - sistemi elettorali migliori, qualche volta di gran lunga miglio­ ri di altri. I sistemi elettorali non sono variabili ininfluenti rispetto alla qualità della politica e della democrazia. Proprio per questo è utile sa­ pere che possono essere saggiamente costruiti e opportunamente ri­ formati [Noiret 1990]. Questo capitolo ha evidenziato a tale proposito alcune delle modalità più frequenti e più incisive. Anche nel futuro rimmaginazione riformatrice continuerà a trovare nei sistemi elettorali un terreno decisamente molto fertile e strumenti molto promettenti per migliorare il funzionamento dei partiti e dei governi, e per conferi­ re maggiore potere agli elettori. Riferimenti bibliografici

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li

Capitolo 5

1.

L’origine dei partiti

Di partiti politici, anche se il termine viene utilizzato prima, si può cominciare a parlare propriamente quando la politica moderna si estende in termini di partecipazione allargata, quando diventa compe­ titiva e quando le cariche di rappresentanza e di governo vengono at­ tribuite attraverso consultazioni elettorali. Da quel momento, i candi­ dati alle cariche, spesso notabili in collegi uninominali, sentono la ne­ cessità, da un lato, di dare un’organizzazione alla propria attività elet­ torale e politica e, dall’altro, di allearsi con altri candidati che condivi­ dano le loro posizioni. Questo fenomeno può iniziare, come ha rileva­ to Maurice Duverger, dall’interno parlamento, e allora saranno gruppi di parlamentari a promuovere le organizzazioni partitiche prendendo le mosse dai propri collegi elettorali; oppure, saranno gli oppositori dei gruppi già insediati in parlamento a organizzarsi fuori dal parla­ mento utilizzando qualche rete sociale preesistente, come le associa­ zioni per la difesa degli interessi dei lavoratori, le associazioni di natu­ ra confessionale o i gruppi etnici. Come si vedrà meglio in seguito, nel primo caso avranno origine partiti definibili parlamentari, nel secondo nasceranno i partiti extraparlamentari. Comunque sia, i partiti sono organizzazioni di creazione abbastan­ za recente. Sono, altresì, organizzazioni tanto importanti quanto con­ troverse. La stessa definizione di partito non è facile anche perché molte organizzazioni che si comportano o sono costrette a comportarsi da partiti rifiutano di riconoscersi come tali per sfuggire alle critiche che vengono indirizzate contro i partiti. Preferiscono autodefinirsi mo­ vimenti, formazioni politiche, leghe, alleanze, raggruppamenti. La so­ stanza diventa, però, sufficientemente chiara se la definizione coglie l’essenza di che cosa costituisce un partito. La definizione classica risa­ le a Max Weber [1974, 707]: «i partiti... sono nella loro intima essenza delle organizzazioni liberamente create e miranti a un reclutamento li­ bero... il loro fine è sempre la ricerca di voti per elezioni a cariche poli-

Come nascono

Che cosa è un partito

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PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

tiche». La definizione contemporanea più sintetica e più precisa è quella di Giovanni Sartori [1976, 63]: «un partito è qualsiasi gruppo politico identificato da un’etichetta ufficiale che si presenta alle elezio­ ni, ed è capace di collocare attraverso le elezioni (libere o no) candida­ ti alle cariche pubbliche». La definizione di Sartori contiene i requisiti minimi indispensabili per l’identificazione di un partito rispetto alle al­ tre organizzazioni che intendono svolgere attività politiche. La maggioranza degli autori richiede che l’organizzazione da defi­ nire come partito sia: a) dotata di strutture tali da consentire la partecipazione dei suoi iscritti; b) in grado di formulare un programma di politiche pubbliche; c) in condizione di durare per più di una tornata elettorale. Si noti peraltro il realismo di Weber: Anche nel caso che l’organizzazione del partito di massa rivesta una for­ ma assai democratica —alla quale poi, come sempre, consegue un corpo svi­ luppato di funzionari stipendiati —almeno la massa degli elettori, ma in un ambito abbastanza considerevole anche i semplici «iscritti», non partecipa (o partecipa soltanto formalmente) alla determinazione dei programmi e dei candidati. Piuttosto gli elettori vengono presi in considerazione come fattori concorrenti soltanto nel senso che i programmi e i candidati vengono scelti commisurandoli alle probabilità che essi offrono di conquistare i loro voti [1974, 707].

ttiva genetica

Sia dalla definizione di Weber che da quella di Sartori e, natural­ mente, da quella appena più ampia ed esigente che richiede un mini­ mo di continuità nella presentazione alle elezioni, resterebbero fuori tutti quei movimenti politici, ma anche tutti quei gruppi, che riescono in maniera saltuaria ed episodica a presentare candidati alle elezioni e, più raramente, a ottenere seggi in parlamento. Non sarebbero, in par­ ticolare, partiti tutti quei gruppi che vivono lo spazio di una domenica (elettorale) e che vengono più o meno correttamente definiti «partitiflash»: sicuramente flash, altrettanto sicuramente non partiti. Specificati i criteri minimi necessari per l’individuazione dei par­ titi, si aprono le problematiche concernenti la nascita dei partiti co­ me li conosciamo, la spiegazione delle differenze fra i vari tipi di partito, la classificazione dei sistemi di partito e l’analisi del loro fun­ zionamento.. A proposito della nascita dei partiti disponiamo di due prospettive egualmente utili e illuminanti, e di numerosi arricchimenti analitici. La prima prospettiva è propriamente genetica: si occupa deliberatamente delle modalità attraverso le quali sono nati nel corso del tempo i partiti. La seconda prospettiva è sostanzialmente strutturale: si pre­ occupa di distinguere i partiti in base alle caratteristiche organizzative. Lo studioso norvegese Stein Rokkan ha formulato la più ricca e con­ vincente spiegazione genetica della nascita dei partiti. Nell’ambito di un’analisi macrosociologica della formazione degli Stati-nazione del­ l’Europa occidentale e dei processi di democratizzazione, Rokkan in-

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

dividua quattro fratture (cleavages) significative che possono dare ori­ gine, e che in effetti hanno dato origine, a organizzazioni politiche che rappresentino quei problemi e i gruppi sociali da essi interessati. Nella fase di costruzione dello Stato-nazione si creano le condizioni per due potenziali fratture: la prima fra il centro e la periferia; la secon­ da fra lo Stato e la Chiesa. Sulla base di queste fratture può aversi la na­ scita di un partito che rappresenta gli interessi e gli ideali del centro e di uno o più partiti che rappresentino gli interessi e gli ideali delle perife­ rie. Né il centro né le periferie debbono essere intesi in senso puramen­ te geografico: il primo si definisce con riferimento alla disponibilità di risorse e di potere, le seconde con riferimento a peculiarità etniche, lin­ guistiche, culturali. Può, inoltre, aversi la nascita di un partito che rap­ presenti lo Stato e di un partito ad esso contrapposto che rappresenti gli interessi e gli ideali della Chiesa (o delle chiese). Naturalmente, è probabile che il partito del centro e il partito dello Stato finiscano per dare vita a una stessa organizzazione politica, così come è possibile che la Chiesa cerchi di rappresentare gli interessi e gli ideali delle periferie. In questo caso, alla fine di un processo sempre suscettibile di variazioni e di aggiustamenti, il sistema dei partiti potrebbe consistere di tre o an­ che solo di due partiti: un partito liberale e un partito confessionale; oppure un partito conservatore, un partito liberale e un partito confes­ sionale; oppure ancora un partito liberale, un partito confessionale e un partito di minoranza etnica regionalmente concentrata. In seguito, la rivoluzione industriale crea, secondo Rokkan, le pre­ messe per altre due fratture: la prima intercorre fra gli interessi agrari e quelli industriali; la seconda contrappone gli interessi dei datori di lavoro, degli imprenditori, dei proprietari dei mezzi di produzione a quelli dei lavoratori subalterni industriali e agricoli. Anche queste fratture possono dare vita a partiti specifici. In verità, è probabile che, se già esistono, i partiti conservatore e liberale riescano a rappresenta­ re rispettivamente gli interessi degli agrari e degli imprenditori. Tut­ tavia, in qualche raro caso, un partito di agrari e di contadini potreb­ be comunque comparire e restare in vita. E sicuro che farà la sua comparsa un partito dei lavoratori dipendenti, in particolare di quelli dell’industria, vale a dire un partito della classe operaia. Da questo momento, raggiunto nelle democrazie occidentali gros­ so modo all’inizio degli anni venti, è probabile che, attraverso libere elezioni, si sia consolidato un vero e proprio sistema partitico. Lo schema di Rokkan non pretende affatto di essere né lineare né deter­ ministico. Suggerisce potenzialità che, in assenza di elementi partico­ larmente perturbativi, dovrebbero condurre, una volta che il suffragio sia stato sufficientemente esteso, a un sistema partitico di cinque o sei partiti. Da destra a sinistra si collocherebbero grosso modo: un partito conservatore, un partito agrario (ovvero un partito di qualche mino­ ranza particolarmente consapevole, consistente e concentrata), un partito liberile, un partito confessionale, un partito socialista. In effetti, non sono pochi i sistemi di partito esistenti nelle demo­ crazie occidentali che dopo la prima fase di democratizzazione, awe-

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I cleavages iililllil

Centro/periferia

Stato/Chiesa

Interessi agrari e industriali

Datori di lavoro/ lavoratori

Fascisti e comunisti

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PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

nuta all’incirca intorno a la prima guerra mondiale, presentarono una simile configurazione. Subito dopo la guerra, però, intervennero sui sistemi di partito delle democrazie occidentali due fratture non sociali, ma politiche. Sulla destra si produsse una ridefinizione di interessi e di identità che -diede vita un po’ dovunque, ovviamente con dimensioni diverse, a movimenti fascisti. Siila sinistra, la rivoluzione bolscevica e la susseguente richiesta di Lenin ai partiti socialisti di aderire ale 21 tesi del partito comunista dell’Unione Sovietica produssero una scis­ sione dei partiti socialisti e la conseguente nascita dei partiti comuni­ sti. Entrambi i processi furono ampiamente facilitati dall’espansione del suffragio e dall'estesa mobilitazione socio-politica causata dala prima guerra mondiale. Nonostante le enormi turbolenze del ventennio fra le due guerre e le altrettanto enormi dislocazioni causate dala seconda guerra mon­ diale, i sistemi di partito, almeno nelle democrazie competitive, dimo­ strano una straordinaria solidità, tanto che Rokkan (in un giustamente famoso capitolo scritto con Lipset) potrà far rilevare che: I sistemi partitici degli anni sessanta riflettono, con poche ma significati­ ve eccezioni, le strutture delle fratture degli anni venti. Questa è una caratte­ ristica cruciale della competizione politica in occidente nell’età dei «consumi di massa»: le alternative di partito, e in un numero considerevole di casi le or­ ganizzazioni di partito, sono più vecchie della maggioranza degli elettorati nazionali. Per la maggioranza dei cittadini occidentali i partiti in attività fan­ no parte del panorama politico fin dalla loro infanzia o almeno da quando si trovarono a dover scegliere fra «pacchetti» alternativi il giorno delle elezioni [Lipset e Rokkan 1967,50].

damentari, imentari e...

Questa tematica sarà ripresa più avanti con particolare riferimento alla trasformazione dei partiti e dei sistemi di partito, e alle variabili che possono spiegarla [per un’applicazione della teoria di Rokkan alle nuoye democrazie dell’Europa centro-orientale, Cotta 1994]. E qui opportuno accennare a un’altra prospettiva, che dà una spie­ gazione alquanto più semplice, ma certamente interessante, della nasci­ ta dei partiti. Meno complessa e meno ambiziosa, la prospettiva deli­ neata dallo studioso francese Maurice Duverger è egualmente utile. Il criterio di cui Duverger si serve per spiegare la nascita dei partiti è quel­ lo dei rapporti fra le organizzazioni protopartitiche, il parlamento e il suffragio. Nella prima fase, fintantoché il suffragio è largamente limita­ to, i partiti nascono in parlamento e sono, come avrebbe detto Edmund Burke, poco più che «connessioni rispettabili» fra i parlamentari stessi. Sono organizzazioni quasi-partitiche a base parlamentare e con limitata proiezione esterna. Con 1!ampliarsi del suffragio possono nascere strut­ ture partitiche extraparlamentari che fanno leva su organizzazioni esterne al parlamento per acquisirvi rappresentanza. Sono in special modo i partiti confessionali e i partiti socialisti a sfruttare il vantaggio delle preesistenti reti associative che, rispettivamente, la Chiesa e i sin­ dacati mettono a loro disposizione. Infine, quando il sistema parlamen­ tare e il sistema partitico appaiono relativamente consolidati, ma già si

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

manifestano critiche severe al loro funzionamento, parte del malcon­ tento e dell’insoddisfazione si incanalano in organizzazioni partitiche che non sono soltanto extraparlamentari, ma anche antiparlamentari. I partiti cattolici e socialisti erano nati fuori del parlamento, ma vi avevano poi cercato e trovato una collocazione adeguata al fine di cambiarne il funzionamento, ampliandone la rappresentatività e la responsabiliz­ zazione. Negli anni venti, i partiti fascisti e comunisti sfruttarono la loro critica antiparlamentare per acquisire consenso elettorale e, quando en­ trarono in parlamento, lo fecero con l’intento di distruggerlo. 2.

123

antiparlamentari

Tipi di partiti

Convergendo da più punti di vista, tutti gli autori concordano sul fatto che all’inizio degli anni venti era sostanzialmente completato il processo di formazione dei partiti e dei sistemi di partito nelle demo­ crazie occidentali. Quindi, era già diventato possibile individuare e classificare quali tipi di partito si fossero creati. E ancora Max Weber [1974] a formulare un importante tentativo di classificazione. La prima distinzione attiene all’obiettivo dei partiti. Alcuni partiti sono essenzialmente «delle grandi organizzazioni di patronato degli uffici» {ibidem, 709] ; altri «possono essere soprattutto partiti fondati su un’intuizione del mondo, intesi cioè a servire all’attuazione di ideali di contenuto politico» [ibidem, 710]. Weber individuò con precisione anche la trasformazione strutturale più significativa che si era verifica­ ta all’inizio del secolo: da partiti di notabili, cioè da strutture embrio­ nali e attivabili soltanto nelle occasioni elettorali, a partiti di massa, ba­ sati su strutture permanenti e mantenute in costante attività. Questa dicotomia verrà variamente ripresa da diversi autori e pre­ senta una sua persistente quanto sorprendente validità. Ad esempio, Duverger [1961, 101-102] distingue fra partiti di massa (che fanno af­ fidamento sugli iscritti per il loro radicamento e la loro affermazione in un sistema politico, per le loro campagne elettorali e il loro finan­ ziamento) e partiti di quadri (che mirano a «riunire dei notabili per preparare le elezioni, dirigerle e mantenere i contatti con i candida­ ti»). Vale la pena citare per esteso le frasi di Duverger per il contrasto netto e limpido che lo studioso francese tratteggia fra il partito di mas­ sa e il partito di quadri: un partito di quadri ha bisogno «dei notabili influenti, anzitutto, il nome, il prestigio e la fama dei quali serviranno di cauzione al candidato e gli guadagneranno dei voti; dei notabili tec­ nici poi, che conoscano l’arte di manipolare gli elettori e di organizza­ re una campagna; e finalmente dei notabili finanziatori... Qui la quali­ tà predomina su tutto: vastità del prestigio, abilità della tecnica, im­ portanza della ricchezza. Ciò che i partiti di massa ottengono col nu­ mero i partiti di quadri l’ottengono con la qualità» [.ibidem, 102]. Nel 1956, pochi anni dopo Duverger, il cui libro pionieristico era stato pubblicato nel 1951, venne formulata una dicotomia non molto dissimile dallo studioso tedesco Sigmund Neumann. Da un lato, sta il

Partiti di notabili

Partiti di massa

Partiti di quadri

Rappresentanza individuale e integrazione sociale

124

atutti

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

partito- di rappresentanza individuale, che si attiva in occasione delle elezioni e che spesso non è diverso da un semplice comitato elettorale; dall'altro lato, si trova il partito di integrazione sociale, dotato di orga­ nizzazione estesa, permanente, influente, aperto alla partecipazione degli iscritti («il partito può contare sui suoi aderenti; ha preso su di sé gran parte della loro esistenza sociale» [1956, 153]). Da Weber in poi, dunque, tutti gli autori sottolineano Fimportanza del partito di massa, gli attribuiscono un segno positivo e suggeri­ scono una linea di tendenza verso la sua diffusa affermazione. Proba­ bilmente, è Neumann il più esplicito a questo proposito: «il partito nelle moderne democrazie di massa ha generalmente occupato un’area sempre maggiore di impegni e responsabilità, che garantiscono la par­ tecipazione dell’individuo nella società e che lo integrano nella comu­ nità» [1956, 153 ]. Insamma, almeno negli anni cinquanta, era divenu­ ta di comune dominio l’idea che il partito di massa fosse, ovvero do­ vesse essere e sarebbe stato, l’organizzazione politica prevalente nei si­ stemi politici democratici a partecipazione allargata. Naturalmente, fin da allora esisteva, e tuttora persiste, la non marginale eccezione de­ gli Stati Uniti, i cui partiti non possono essere definiti di massa da nes­ sun punto di vista e che rimangono semmai proprio organizzazioni, come direbbe Weber, per «il patronato di uffici», partiti di quadri, con notabili influenti, tecnici, finanziatori, partiti di rappresentanza individuale che si attivano per vincere le elezioni e lasciano gli eletti essenzialmente liberi di fronte alla loro coscienza e al loro voto in Congresso. In verità, anche nei sistemi multipartitici europei rimango­ no vivi e vitali, ancorché piccoli, ma non per questo del tutto inin­ fluenti, numerosi partiti di rappresentanza individuale. Invece di una tendenza irreversibile verso la trasformazione di tut­ ti i partiti in organizzazioni burocratiche di massa si potevano cogliere già alla fine degli anni cinquanta nei sistemi politici dell’Europa occi­ dentale due tendenze alquanto diverse: la compresenza di più tipi di partiti, ciascuno dei quali si ritagliava un suo ruolo all’interno dei vari sistemi politici, e il mutamento degli stessi partiti di massa. Dobbiamo l’individuazione di questo mutamento a un altro studioso tedesco emi­ grato negli Stati Uniti: Otto Kirchheimer. Scrivendo alla metà degli anni sessanta, Kirchheimer sottolineò che sia i partiti confessionali di massa sia i partiti di classe di massa manifestavano sintomi avanzati di una drammatica trasformazione verso partiti pigliatutti. Si noti che la traduzione del termine inglese catch-ali con «pigliatutti» è preferibile a quella, ancora più diffusa, di «pigliatutto», tanto semanticamente quanto nella sostanza. Come di­ mostra l’elenco dei mutamenti intervenuti nei partiti di massa stilato da Kirchheimer, questi si riferisce non alla propensione dei partiti di massa ad acquisire risorse, cioè a «pigliare tutto», ma alla volontà dei dirigenti del partito di ricercare, a scapito della sua identità, tutti i so­ stenitori e tutti gli elettori possibili, ad espandere al massimo il segui­ to elettorale. Si noti che, aspetto spesso trascurato, Kirchheimer so­ stiene che il mutamento ha investito anche «i pochi rimanenti partiti

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

borghesi di rappresentanza individuale, che aspirano a un futuro sicu­ ro come organizzazioni politiche indipendenti dai capricci delle leggi elettorali e dalle mosse tattiche dei partiti di massa loro avversari» [1966, 190]. Anche in questo caso, vale la pena di citare per esteso le diverse componenti della trasformazione dei partiti di massa in partiti piglia tutti: a) drastica riduzione del bagaglio ideologico; b) ulteriore rafforzamento dei gruppi dirigenti di vertice e valuta­ zione delle loro azioni e omissioni dal punto di vista dell’identificazio­ ne non con gli obiettivi del partito, ma con l’efficienza dell’intero si­ stema sociale; c) diminuzione del ruolo del singolo iscritto al partito; dì minore accentuazione di una specifica classe sociale o di una platea religioso-confessionale per reclutare invece elettori tra la popo­ lazione in genere; e) apertura all’accesso di diversi gruppi di interesse [1966,191]. Nel corso del tempo, la maggior parte delle previsioni di Kirchheimer si è rivelata corretta e, in effetti, il partito di massa si è trasforma­ to in direzione del partito pigliatutti. Alcuni partiti di massa hanno, tuttavia, cercato di mantenere le loro caratteristiche strutturali almeno relativamente a due aspetti particolarmente importanti e sottovalutati da Kirchheimer: il radicamento di massa (un alto numero di iscritti) e la rete organizzativa diffusa sul territorio. Questi due aspetti sono tal­ mente importanti che, spesso, le fluttuazioni elettorali dei partiti di massa, in special modo di quelli di sinistra, dipendono in larga misura non da fenomeni collegati ai comportamenti dei loro dirigenti o al mutamento nelle loro politiche, ma dalla forza delle loro organizzazio­ ni, misurata con riferimento al numero degli iscritti (in special modo degli iscritti attivi, ovvero dei militanti) e al numero, alla diffusione e all’attività delle strutture di base. Ciò detto è innegabile che i numerosi e significativi cambiamenti intervenuti nell’ambiente socio-politico in cui operano i partiti (in particolare, ma non solo, nelle democrazie occidentali), a cominciare dall’uso della televisione anche per le campagne elettorali, hanno in­ trodotto sfide di grande portata per i partiti di massa. Altre sfide di­ scendono dai mutamenti culturali di elettorati spesso maggiormente in grado di orientarsi nella politica rispetto al passato e di far valere le loro domande agendo anche al di fuori dei partiti. Pur esagerando al­ cuni tratti, allo scopo comprensibile di rendere la comparazione più netta, Angelo Panebianco ha efficacemente sintetizzato le diversità fra i due tipi di partiti nella tabella 5.1. Come ben si comprende da questo quadro sinottico, le trasforma­ zioni nei partiti sono riferibili a più livelli: la leadership, l’ideologia, le attività e le strutture. I critici dei partiti di massa sembrano rimpiange­ re (in questct: paradossalmente ma spesso d’accordo con Kirchheimer) soprattutto una certa identità ideologica che sarebbe andata perduta con la trasformazione del partito di massa in partito professionale-

125

Le caratteristiche dei partiti pigliatutti

Le trasformazioni

126

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

T ab. 5.1. Raffronto fra i partiti di massa e i partiti elettorali Partito burocratico di massa

Partito professionale elettorale

Centralità della burocrazia [competenza politico-amministrativa)

Centralità dei professionisti (competenze specialistiche)

Partito di membership Legami organizzativi verticali forti Appello all’elettorato di appartenenza

Partito elettorale Legami organizzativi verticali deboli Appello all’elettorato di opinione

Preminenza dei dirigenti interni Direzioni collegiali

Preminenza dei rappresentanti pubblici Direzioni personalizzate

Finanziamento tramite tesseramenti e attività collaterali

Finanziamento tramite gruppi di interesse e fondi pubblici

Accento sull’ideologia Centralità dei credenti nell’organizzazione

Accento sulle issues e sulla leadership Centralità dei carrieristi e dei rappresentanti dei gruppi di interesse nell’organizzazione

Fonte: Panebianco [1982, 481].

ipazione

»olitiche

elettorale. I difensori del partito di massa sostengono, invece, che si tratta di semplici adattamenti: che il partito di massa continua a porsi come rappresentante di interessi popolari (di qui il termine Volksparteì, largamente utilizzato in Germania) e a funzionare come sede im­ portante per la partecipazione politica degli iscritti. C’è parecchio di vero sia nelle critiche che nelle repliche. Va ricordato che, in generale, la partecipazione degli iscritti alla vita dei partiti di massa è, comunque, sempre stata alquanto limitata (abitualmente dal 10 a un massimo del 30 per cento, persino nelle oc­ casioni più importanti). Per di più, dirigenti e funzionari sono sempre in grado, grazie alle risorse a loro disposizione, di manipolare la parte­ cipazione degli iscritti e di rendere impraticabile la democrazia all’in­ terno del partito: è la giustamente famosa tesi di Michels [1911], che ha portato alla formulazione della «legge ferrea dell’oligarchia». Va aggiunto che esistono oggi anche molte altre* sedi (come i gruppi di in­ teresse, le associazioni culturali e professionali, i movimenti collettivi) e molti altri modi (come i referendum e vasti repertori di azioni semi­ legali) grazie ai quali è possibile esercitare la partecipazione politica e l’influenza politica. Le strutture di massa, in ogni caso, vengono anco­ ra alimentate dai partiti che vogliono fregiarsi di questo titolo. I partiti contemporanei presentano dunque marcate differenze: dai partiti che non sono riusciti o non hanno voluto mai diventare di massa (come parecchi partiti moderati-conservatori: in Italia, il caso classico è costi­ tuito dal movimento politico denominato Forza Italia), ai partiti che continuano a mantenere e a curare caratteristiche di massa, come i so­ cialdemocratici tedeschi. I partiti si danno forma e organizzazione specifiche e distintive poiché sono costretti a entrare in competizione fra loro al fine di vin­ cere le elezioni, e dunque debbono differenziarsi rispetto ai concor­ renti e offrire un prodotto attraente e, nella misura del possibile, uni­ co. Come ha scritto - provocatoriamente, ma non per questo meno

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

correttamente - Anthony Downs [1988, 60]: «i partiti formulano pro­ poste politiche per vincere le elezioni; non cercano di vincere le ele­ zioni per realizzare proposte politiche». Tradotto in termini organiz­ zativi, ciò significa che i partiti si conformano al modello organizzativo e programmatico più adatto a raggiungere il maggior numero possibi­ le di elettori, tenendo conto dei modelli organizzativi-programmatici degli altri partiti concorrenti. Sono i partiti che cercano gli elettori (e, per così dire, se li creano), non gli elettori che cercano un partito spe­ cifico. Non a caso, seguendo Schumpeter, i fondatori di partiti di suc­ cesso possono essere correttamente definiti «imprenditori politici» che collocano il loro prodotto in un mercato della politica nel quale esistono elettori-consumatori insoddisfatti e disponibili. Invece di presupporre la diversità dei modelli organizzativi, la maggior parte degli studiosi ha aderito per qualche tempo alla posi­ zione di Duverger. Sulla scia del suo influente studio del 1951, tradot­ to in inglese nella seconda metà degli anni cinquanta, la tesi prevalen­ te, almeno per un lungo ventennio, è stata quella secondo cui tutti i partiti avrebbero sostanzialmente finito per imitare la maggior parte delle caratteristiche del partito di massa di classe. Questo tipo di par­ tito veniva visto come il prodotto organizzativo migliore per garantire partecipazione e influenza politica ai cittadini, competizione elettorale e programmatica, governo efficiente e per vincere le elezioni. Oggi, con il beneficio del tempo, sappiamo che non solo non era né facile né praticabile imitare le organizzazioni partitiche di massa, ma anche che ciascun partito (e soprattutto i nuovi partiti) cercano di esaltare, anche organizzativamente, le loro differenze rispetto ai con­ correnti e di sfruttare quelli che ritengono i loro punti forti per rag­ giungere, mantenere ed eventualmente espandere il loro elettorato. Nei vari sistemi di partito, dunque, si continua a riscontrare la presen­ za di una pluralità di tipi di partito, ciascuno incline a sfruttare le po­ sizioni acquisite e le conseguenti rendite di posizione. Per capirne di più, appare indispensabile analizzare la natura e la dinamica dei siste­ mi di partito. 3.

La pluralità dei tipi di partito

Sistemi di partito

Per impostare efficacemente Panalisi dei sistemi di partito è op­ portuno prendere le mosse da una definizione operativa. Per essere tale un sistema di partito presuppone Pinterazione orizzontale, com­ petitiva, fra almeno due partiti, e presuppone Pinterdipendenza verti­ cale fra più elementi: elettori, partiti, parlamenti e governi. Ciò signifi­ ca che la competizione fra partiti si sviluppa, si definisce e ha conse­ guenze su piani diversi: elettorale, parlamentare, governativo. Poiché i diversi piani interagiscono fra loro, saranno queste molteplici intera­ zioni a determinare la natura e la qualità dei diversi sistemi di partito. L ’impulso iniziale alla analisi e alla classificazione dei sistemi di par­ tito è venuto ancora una volta da Duverger. Nel suo classicissimo stu-

Come contare i partiti

12 8

rilevanza

za ideologica

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

dio, Duverger si limitò a distinguere i sistemi di partito sulla base di un unico e semplice criterio: quello numerico. I sistemi di partito vennero da lui classificati in base al numero dei partiti in essi presenti: monopar­ titici, bipartitici, multipartitici. Naturalmente, il criterio numerico mantiene una sua validità ma - come ha fatto rilevare Sartori in quella che rimane la più accurata e più suggestiva classificazione dei sistemi di partito - deve essere integrato da un altro criterio. Per capire la dinami­ ca di funzionamento dei sistemi di partito, non è sufficiente, ancorché utile, contare i partiti. E indispensabile saper individuare e quindi enu­ merare i partiti che contano. Dunque, il criterio numerico serve a defini­ re grosso modo il formato dei sistemi di partito; il criterio di rilevanza dei partiti serve a spiegare la meccanica dei sistemi di partito. Secondo Sartori [1976, 119-130], esistono due fondamentali crite­ ri di rilevanza, Il primo è dato dall’utilità dei partiti nella formazione delle coalizioni di governo. Alcuni partiti possono essere piuttosto piccoli quanto a percentuale di elettorato e al numero di seggi ottenuti in parlamento, ma risultare molto utili, se non addirittura indispensa­ bili, per la formazione delle coalizioni di governo. Dunque, poiché posseggono un potenziale di coalizione, meritano assolutamente di es­ sere contati. Altri partiti possono non essere mai inclusi nelle coalizio­ ni di governo, ma disporre di voti, di rappresentanza di interessi, di seggi parlamentari in misura tale da condizionare il funzionamento della coalizione di governo. Grazie al loro seguito elettorale e alla loro presenza parlamentare, quei partiti sono in grado di esercitare notevo­ le influenza sulle attività della coalizione di governo. Dunque, poiché posseggono un potenziale di intimidazione, debbono essere ugualmen­ te contati. Applicando questi due criteri diventa possibile contare ade­ guatamente i partiti e quindi definire il formato del sistema partitico. Ciò non consente ancora, tuttavia, di pronunciarsi definitivamente sul funzionamento (nella definizione di Sartori, la meccanica) dei sistemi di partito, in particolare di quelli multipartitici. Con questo obiettivo, Sartori introduce un terzo criterio, da utilizzare per l’appunto con specifico riferimento ai sistemi multipartitici: la distanza ideologica, ovvero la polarizzazione. In alcuni sistemi multipartitici esistono partiti così distanti ideolo­ gicamente da non poter essere mai presi in considerazione come po­ tenziali alleati dagli altri partiti. Nelle democrazie occidentali questi partiti sono, generalmente ma non unicamente, i partiti fascisti e i par­ titi comunisti. Anche se esclusi dalla formazione delle coalizioni di go­ verni, peraltro, questi partiti ideologicamente estremi contano: con­ vincono e congelano una parte dell’elettorato, ottengono seggi parla­ mentari, influenzano il funzionamento del governo. Combinando in­ sieme i tre criteri - numerico, di rilevanza e di distanza ideologica Sartori perviene a una duplice classificazione dei sistemi di partito in quanto al loro formato (definito dal numero dei partiti) e alla loro di­ namica o logica di funzionamento (determinata dalla potenzialità coalizionale influenzata dalla distanza ideologica). La tabella 5 2 presenta questa classificazione nella sua forma più semplificata.

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

129

T àb. 5 2 . Classificazione dei sistem i di partito secondo Sartori Criterio numerico

Logica di funzionamento

Monopartitici Sistemi non competitivi

Egemonismo pragmatico Egemonici Egemonismo ideologico A partito predominante Bipartitici

Sistemi competitivi

Multipartitici limitati

Pluralismo moderato

Multipartitici estremi

Pluralismo polarizzato

Atomizzati

Una essenziale linea divisoria va tracciata fra due classi di sistemi: quella che separa i sistemi di partito competitivi (nei quali le elezioni non solo si tengono con periodicità prefissata* ma sono decisive per conferire seggi e potere ai partiti) dai sistemi di partito non competiti­ vi (nei quali le elezioni, quand’anche si tengano, non contano affatto). Questa linea della competitività separa i sistemi monopartitici e i siste­ mi a partito egemonico da tutti gli altri. I sistemi monopartitici sono quelli nei quali esiste un solo partito, che può essere ideologico o pragmatico. Era questo il caso di molti partiti comunisti (non tutti), presenti ancora, alla fine degli anni no­ vanta, in Cina e in Corea del Nord. I sistemi con partito egemonico tollerano la presenza di altri partiti, i quali ottengono seggi in parlamento (poco più di una rappresentanza simbolica), ma sanno che non potranno vincere le elezioni e tantome­ no sostituire il partito egemonico alla guida dello Stato. E stato il caso, fra l’altro, del Partito operaio unificato polacco, che consentì regolar­ mente e continuativamente rappresentanza parlamentare anche ad al­ cuni altri piccoli partiti. E ancora il caso del Fri (Partito rivoluzionario istituzionale) del Messico, sfidato da due partiti ammessi alle elezioni, ma sistematicamente esclusi dalla vittoria attraverso un capillare con­ trollo del voto ad opera degli apparati di governo centrale e locali, nonché attraverso qualche prevedibile broglio. Secondo alcuni studiosi [Huntington e Moore 1970], questi siste­ mi di partito, e i relativi partiti unici e egemonici, appartengono a una classe totalmente diversa. Si tratta di partiti-Stato, e come tali merita­ no di essere analizzati. Essi derivano infatti da condizioni genetiche di­ verse dà quelle dei partiti presenti nei regimi democratici, rispondono a sfide diverse, hanno ruoli diversi, cambiano con riferimento a feno­ meni che riguardano il regime, autoritario o totalitario, in cui operano. Tutto quello che attiene a un sistema di partito (modalità elettorali, rappresentanza parlamentare, formazione dei governi) è influenzato

Sistemi non competitivi

130

dominanti

apartitici

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

nei sistemi monopartitici da altre logiche, non riconducibili ai sistemi competitivi. Pertanto, i sistemi monopartitici saranno ulteriormente presi in considerazione nel capitolo sui regimi autoritari e totalitari. Ritornando alla classificazione di Sartori, il primo tipo dei sistemi di partito competitivi è costituito dai sistemi a partito predominante. In questi sistemi esiste un partito che, in una lunga serie di elezioni li­ bere e competitive, ottiene regolarmente un numero di seggi consi­ stenti, non sempre e necessariamente la maggioranza assoluta, ma co­ munque tali da consentirgli di governare da solo. E stato questo il caso, ad esempio, dei partiti socialdemocratici in Norvegia e soprat­ tutto in Svezia, del Partito del congresso in India, del Partito liberaidemocratico in Giappone. Non deve in nessun modo essere assimilato a questi casi quello della Democrazia cristiana italiana che, pur aven­ do ottenuto per un quarantennio una percentuale di voti notevolmen­ te elevata, non ha mai governato da sola, ma ha sempre preferito for­ mare coalizioni. Nel periodo dal 1948 al 1992, dunque, la De è sem­ mai da definirsi partito dominante, ma - tecnicamente - nient’affatto predominante. Naturalmente, se si fa riferimento al solo numero dei partiti, i sistemi a partito predominante sono sistemi multipartitici. Se, però, si fa riferimento alla dinamica del sistema partitico, e alla rilevanza/irrilevanza degli altri partiti, la caratteristica di predominio di uno dei partiti si staglia con chiarezza. Sarà quel partito a formare il governo da solo, con personale di sua esclusiva designazione, a far funzionare il parlamento e a scegliere le politiche pubbliche senza do­ ver subire pressioni di sorta. Gli altri partiti meritano di essere consi­ derati rilevanti soltanto nella misura in cui una loro coalizione eserciti qualche influenza sul funzionamento del sistema politico, in particola­ re sotto forma di reazioni del partito predominante, che eventualmen­ te terrà conto nei suoi comportamenti della sfida da essi portata. Anche alcuni sistemi bipartitici potrebbero apparire, dal punto di vista puramente numerico, cioè del formato, multipartitici. Tuttavia, la loro meccanica, cioè il loro funzionamento, consente di caratteriz­ zarli come bipartitici esclusivamente se osservano le seguenti condi­ zioni: 1) soltanto due partiti, e sempre gli stessi, sono in grado di con­ quistare alternativamente la maggioranza assoluta dei seggi; 2) uno di loro conquista effettivamente una maggioranza parlamentare di seggi sufficiente a governare; 3) il partito vittorioso decide regolarmente di governare da solo; 4) l’alternanza ovvero la rotazione al governo rima­ ne un’aspettativa credibile [Sartori 1976, 188] e, si può aggiungere, ri­ sulta periodicamente soddisfatta, con tutta la difficoltà di definire che cosa significhi «periodicamente»: in alcuni casi persino ventanni di mancata alternanza possono non apparire troppo lunghi (come in Gran Bretagna, con i conservatori rimasti al governo dal 1979 al 1997). Tutte queste condizioni sono importanti e debbono sussistere con­ temporaneamente, poiché possono darsi casi di sistemi dal formato bi­ partitico, vale a dire con due soli partiti in grado di conquistare una maggioranza parlamentare di seggi, che funzionano con un’altra logi-

Bll i w PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

ca. È stato, ad esempio, il caso dell'Austria dal 1945 al 1966, periodo nel quale socialdemocratici e democristiani procedettero alla for­ mazione di una «grande coalizione» per rafforzare il governo del pae­ se a fronte di minacce esterne. I partiti rilevanti erano due, ma la mec­ canica di formazione e di funzionamento del governo non era affatto bipartitica. Ovviamente, numerosi sono i casi contrari di sistemi dal formato multipartitico, dove esistono più di due partiti rappresentati in parlamento, che funzionano secondo una meccanica rigorosamente bipartitica. Australia e Canada, ad esempio, ma la stessa Gran Breta­ gna, la cosiddetta patria del bipartitismo, ospita nel suo parlamento, oramai da molti decenni, più di due partiti. Soltanto conservatori e la­ buristi hanno però conquistato maggioranze assolute di seggi e hanno coerentemente governato da soli, mentre i liberali continuano a risul­ tare largamente sottorappresentati dal sistema elettorale e irrilevanti nella formazione del governo. Nei rarissimi momenti di difficoltà, l'as­ senza di una maggioranza monopartitica ha portato a nuove elezioni (come nel 1974), che hanno debitamente prodotto tale maggioranza. I sistemi multipartitici vengono differenziati da Sartori non soltan­ to sulla base dei numeri, ma anche della qualità dei partiti. I sistemi partitici atomizzati sono quelli non stabilizzati, fluidi, nei quali nessun partito conquista percentuali consistenti di voti e nessun partito dà mostra di poter durare e crescere nel tempo. Spesso sono sistemi di partito allo stato nascente (come in Polonia, in Russia, in Ucraina), sorti dopo una lunga fase di autoritarismo-totalitarismo, persino a pre­ scindere dal sistema elettorale (che nei tre esempi citati è rispettiva­ mente proporzionale, prima senza poi con clausola di esclusione dal parlamento; in parte maggioritario in parte proporzionale; maggiorita­ rio a doppio turno). E una situazione destinata a non durare molto. Tuttavia, prima che un sistema partitico atomizzato si stabilizzi intor­ no ai sei-otto partiti che durano, dovranno intercorrere almeno tre o quattro tornate elettorali [Cotta 1995]. Quanto alla differenza fra sistemi multipartitici limitati e sistemi multipartitici estremi, il numero dei partiti non soltanto conta, ma esercita una significativa influenza sulla meccanica del sistema. Secon­ do Sartori, qui la linea divisoria passa fra i sistemi che hanno da tre a cinque partiti rilevanti e i sistemi che hanno più di cinque partiti rile­ vanti per la formazione dei governi e per Fincidenza che, in quanto partiti di opposizione, hanno sul funzionamento dei governi. I sistemi che hanno cinque partiti rilevanti o meno funzionano con una logica moderata e centripeta e, soprattutto, producono alternanze al governo, con la possibilità per tutti i partiti rilevanti di accedervi. Sartori sottolinea che la sua classificazione consente di sfuggire ai goffi tentativi di individuare sistemi definiti a due partiti e mezzo, come, se­ condo alcuni autori, il sistema partitico tedesco. Al contrario, proprio perché in Germania i partiti rilevanti per la formazione dei governi sono stati fino a oggi tre - democristiani, liberali, socialdemocratici -, il sistema partitico tedesco è un sistema multipartitico limitato. Non è un sistema a due partiti e mezzo poiché il cosiddetto mezzo partito,

131

Sistemi partitici atomizzati

Sistemi multipartitici

132

mo moderato-

ino polarizzato

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

cioè i^Partito liberale, è decisamente rilevante - e merita quindi di es­ sere contato - nella formazione dei governi: così rilevante da aver con­ sentito nel periodo 1969-1982, alleandosi con Ì socialdemocratici, Tunica fase di alternanza sperimentata nel sistema politico tedesco. Al contrario, il sistema partitico britannico, per quanto i liberali siano percentualmente di gran lunga più forti dei liberali tedeschi, non è un sistema né multipartitico limitato né a due partiti e mezzo, poiché i li­ berali non sono rilevanti dal punto di vista della formazione del gover­ no e non godono sostanzialmente di nessun potere di intimidazione. In sintesi, il sistema partitico tedesco è un sistema di multipartitismo limitato dal punto di vista numerico e, nella definizione di Sartori, di pluralismo moderato nel suo funzionamento, poiché centripeto e, per Tappunto, in grado di produrre alternanza. Nettamente divergente è la logica di funzionamento dei sistemi multipartitici estremi che Sartori definisce di pluralismo polarizzato. L ’alternanza appare qui impraticabile e non praticata. I casi esaminati sono quelli della Repubblica di Weimar (1919-1933), della Quarta Re­ pubblica francese (1946-1938), del Cile (1938-1973), della Repubblica Italiana fino al cambiamento della legge elettorale (1945-1993). Se nei sistemi in questione vi fosse l’alternanza, che finirebbe per dover in­ cludere i partiti definiti da Sartori anti-sistema, cambierebbe non sol­ tanto il governo, ma lo stesso regime politico. La competizione è cen­ trifuga, poiché i partiti collocati ai due poli estremi del sistema cerca­ no di crescere svuotando il centro dello schieramento. Le opposizioni sono irresponsabili, poiché possono formulare programmi inattuabili e manifestare comportamenti per i quali non verranno chiamate a ri­ spondere dall’elettorato. I governi, a loro volta, possono praticare sia la politica dello scaricabarile, attribuendo la responsabilità delle loro azioni e delle loro omissioni alle opposizioni e agli stessi alleati di go­ verno, sia la politica dello scavalcamento, promettendo molto più di quel che potranno mai mantenere, facendo gravare per lo più l’even­ tuale traduzione concreta delle loro promesse su un crescente debito pubblico. Ad ogni buon conto, i sistemi di pluralismo polarizzato, per tutto il tempo in cui sopravvivono, come la Francia della Quarta Repubbli­ ca e l’Italia prima della riforma elettorale (1945-1993), sono destinati a funzionare a bassi tassi di rendimento. Le tensioni cui è sottoposto un sistema politico nel quale il sistema partitico funziona secondo la logi­ ca del pluralismo polarizzato possono diventare insostenibili e provo­ carne il collasso. Nel caso italiano, il lungo rinvio del collasso - poi co­ munque avvenuto in forme peculiari nel 1993, senza provocare il crol­ lo del regime democratico - è attribuibile sia alle dimensioni del parti­ to che presidiava il centro e ne impediva lo svuotamento, cioè la De­ mocrazia cristiana, sia alla politica, meno irresponsabile rispetto a quella di attori simili negli altri sistemi di pluralismo polarizzato, at­ tuata dal Partito comunista italiano, comprensibilmente interessato alla sopravvivenza del regime democratico.

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

4.

Le trasformazioni dei sistemi di partito

I sistemi di partito, anche quelli di pluralismo polarizzato, si tra­ sformano, in maniera più (come nel passaggio dalla Quarta alla Quin­ ta Repubblica francese) o meno traumatica (come nell’ancora incom­ piuta transizione italiana verso un nuovo assetto). Anche per quel che riguarda le trasformazioni dei sistemi di partito è possibile fare ricorso ad alcune indicazioni di Duverger. Le linee di evoluzione da lui trat­ teggiate [1961, 354-411] non sono state riprese dagli studiosi, ma ri­ sultano ancora suggestive e possono indirizzare non poche analisi. Se­ condo Duverger, i sistemi di partito possono evolvere secondo quattro tipi generali: alternanza, divisione stabile, predominio, sinistrismo. U alternanza è caratterizzata da un movimento pendolare periodi­ co e presenta pochi problemi, salvo quello della sua instaurazione, lar­ gamente più probabile in sistemi effettivamente bipartitici. La divisione stabile «si definisce con l'assenza di variazioni impor­ tanti tra i partiti nel corso di un periodo lungo», misurata con riferi­ mento a due elementi: «la scarsa ampiezza degli scarti fra due elezioni, la rarità di movimenti di lunga durata» {ibidem, 357]. Come è già stato rilevato nella classificazione di Sartori, il predomi­ nio è caratterizzato dall’esistenza di un partito «che sta avanti a tutti, che per un certo periodo si distanzia nettamente dai suoi rivali» {ibi­ dem, 363] e non importa che occasionalmente perda un’elezione, pur­ ché mantenga questa sua posizione di rilievo che gli consentirà di tor­ nare rapidamente a governare per un successivo prolungato periodo. Infine, il sinistrismo è «uno slittamento lento ma regolare verso si­ nistra» che si presenta in diverse forme: a) nascita di partiti nuovi alla sinistra dei vecchi partiti, che provoca lo slittamento di questi verso destra e ne comporta talora la scomparsa o la fusione; b) indebolimen­ to dell’insieme dei partiti di destra a profitto dei partiti di sinistra, sen­ za sparizione né creazione nuova; c) mantenimento dell’equilibrio glo­ bale fra i due blocchi, con rafforzamento all’interno di essi dei partiti di sinistra (dei comunisti a scapito dei socialisti, dei liberali a scapito dei conservatori); d) sostituzione di un vecchio partito di sinistra con uno nuovo più dinamico e più intransigente; e) ascesa del partito mag­ giormente di sinistra a detrimento di tutti gli altri [ibidem, 361]. Come si vede, le fattispecie delineate da Duverger sono svariate. Presentano, però, un importante elemento comune: sono tutte misurabili con rife­ rimento sia alle percentuali di voto sia al numero dei seggi ottenuti dai diversi partiti, quindi si prestano tecnicamente a essere operazionalizzate. Sarebbe vano cercare una sola linea di trasformazione dei sistemi di partito contemporanei, mentre è utile tentare di individuare a quali condizioni rispondano le varie trasformazioni in corso. A questo pro­ posito, esistono due interpretazioni di fondo. La print% è quella che rileva una sostanziale continuità dei sistemi di partito una volta formatisi e consolidatisi. Per usare la definizione di Duverger - che scriveva prima e indipendentemente da Rokkan e

134

nto

ettorali

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

Lipset, i quali pure sottolinearono il «congelamento» dei sistemi di partito - si è configurata nei sistemi di partito delle democrazie occi­ dentali una divisione stabile. Questa divisione stabile è andata affer­ mandosi anche, con una rapidità inaspettata, nei sistemi di partito del­ l’Europa meridionale: Grecia, Portogallo, Spagna, Resta da vedere, in­ vece, quali saranno i tipi di evoluzione dei sistemi di partito nell’Euro­ pa centro-orientale [Cotta 1994; Grilli di Cortona 1997], La seconda interpretazione suggerisce che i sistemi di partito pos­ sono cambiare, anche piuttosto significativamente, non soltanto nei loro attori specifici, ma anche nella loro dinamica di competizione e di coalizione, in special modo quando cambiano le regole elettorali. Ab­ biamo visto come i sistemi elettorali possano esercitare un’influenza importante sulla formazione e sulla strutturazione dei sistemi di parti­ to. Allo stesso modo, a determinate condizioni, essi possono influen­ zarne anche la trasformazione. Ad esempio, in Francia il passaggio dalla Quarta alla Quinta Repubblica è stato significativamente segnato dal cambiamento del meccanismo elettorale da un sistema proporzio­ nale a un sistema maggioritario a doppio turno in collegi uninominali. Ne è risultato un sistema partitico ampiamente ristrutturato, con la scomparsa di vecchi attori (il partito dei cattolici e la sfio socialista) l’affermazione cospicua e duratura del partito gollista e dei Repubbli­ cani indipendenti, o giscardiani, e la costruzione di un partito sostan­ zialmente nuovo, il Parti Socialiste. Il sistema partitico della Quinta Repubblica francese è meno frammentato e meno polarizzato di quel­ lo della Quarta; è organizzato intorno a un polo di centro-destra e a un polo di sinistra; ha dato forma a quella che è stata definita una «quadriglia bipolare» (da una parte gollisti e giscardiani, dall’altra so­ cialisti e comunisti), che ha favorito l’alternanza, anche se alla fine de­ gli anni novanta presenta nuovi sintomi di cambiamento. A sinistra, il sistema appare squilibrato, con i comunisti troppo deboli e troppo poco riformati; a destra, è sfidato dalla crescita impetuosa del Fronte nazionale di Le Pen. In Italia, una riforma significativa e incisiva, per quanto imperfetta e comunque incompiuta, della legge elettorale, divenuta per tre quarti maggioritaria e per un quarto proporzionale, ha spinto verso la depo­ larizzazione del sistema partitico, ha agevolato - probabilmente in ma­ niera decisiva, anche se non ancora stabilizzata - una competizione di natura bipolare e ha consentito l’alternanza. Altrove, in Nuova Zelanda, il passaggio da un sistema elettorale di tipo plurality applicato in collegi uninominali a un sistema in parte maggioritario in parte proporzionale ha spezzato quella che era diven­ tata l’epitome del bipartitismo secondo il modello Westminster e ha dato vita ad un sistema di multipartitismo moderato con governi di coalizione. Mutamenti di considerevole rilievo possono attendersi come con­ seguenza di una possibile ristrutturazione del sistema partitico tedesco se, in qualsiasi momento, i liberali non riuscissero a superare la soglia del 5 per cento per accedere al Bundestag e dovesse formarsi una eoa-

■ PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

lizione socialdemocratici/verdi con il possibile sostegno degli ex co­ munisti, oggi Pds. Più in generale, i sistemi di pluralismo polarizzato sembrano venu­ ti meno, in special modo per la scomparsa o per la trasformazione/deradicalizzazione dei partiti comunisti, ma i sistemi di pluralismo estre­ mo rimangono in vita, anche se praticamente nessuno fra loro deriva da una precedente condizione di polarizzazione. In ogni caso, quando il sistema partitico è di pluralismo estremo, le coalizioni di governo- ri­ sultano necessariamente eterogenee, le alternanze sono difficili e poco frequenti, il rendimento dei governi insoddisfacente. Queste sono, al momento, le caratteristiche dominanti di alcuni sistemi di partito del­ l’Europa centro-orientale e della stessa Russia. 5.

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Il pluralismo estremo

Perché sopravvivono i partiti

Uno degli interrogativi più rilevanti nello studio dei partiti riguar­ da la loro stessa sopravvivenza. Infatti, un po’ dovunque i partiti, i go­ verni da loro costituiti {party government) e, ancor più, le loro degene­ razioni (partitocrazia) sono severamente, talvolta anche eccessivamen­ te, ma non del tutto ingiustamente, criticati. Da tempo, la maggior parte dei commentatori politici e persino parecchi studiosi [Blondel 1978] hanno descritto la condizione dei partiti puramente e semplicemente come crisi, più o meno irreversibile. Per alcuni potrebbe trat­ tarsi di un timore, per altri di un auspicio, ma in generale la realtà dei partiti non è descrivibile unicamente e semplicisticamente come crisi. Per quanto non si possa necessariamente affermare che i partiti goda­ no di ottima salute, essi sono per lo più tutt’altro che organizzazioni politiche moribonde. Se prendiamo in esame gli indicatori più sempli­ ci e più diffusi, infatti, vedremo subito che di crisi dei partiti è alquan­ to difficile parlare. Tali indicatori possono essere di due tipi: quelli che riguardano il sistema dei partiti e quelli che riguardano i singoli partiti (magari aggregando alcuni dati). Quanto al sistema dei partiti, l’indicatore più semplice, ma non per questo meno rivelatore, consiste nel contare i partiti, naturalmente tenendo ben presente la lezione di Sartori. Vanno cioè identificati ed enumerati esclusivamente i partiti che contano. Si noterà allora che quasi tutti i partiti che troviamo negli schieramenti partitici delle de­ mocrazie occidentali alla fine degli anni novanta esistevano già almeno trentanni fa. Con Teccezione dei verdi e di qualche partito di destra, non esiste praticamente nessun partito nuovo rispetto a tre decenni fa, vale a dire al periodo in cui Lipset e Rokkan svilupparono le loro ri­ flessioni sul mancato scongelamento dei sistemi di partito formatisi negli aiini venti. Rispetto a questa situazione esistono alcune eccezio­ ni, la più cospicua delle quali è rappresentata dal caso italiano. Si trat­ ta di un’eccèzione spiegabile con riferimento sia alla transizione politi­ co-istituzionale ancora in corso sia al mutamento delle leggi elettorali. Da queste ultime e dalle nuove, inusitate, modalità della competizione

Una vera crisi?

Pochi partiti nuovi

136

;cipazione

ìistra

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

politica è jpossibile far discendere tanto il declino e la scomparsa di al­ cuni vecchi partiti (soprattutto i socialisti e la Democrazia cristiana) quanto la comparsa e l’affermazione di alcuni nuovi partiti (in primis Forza Italia). Sempre a livello del sistema dei partiti, è utile fare riferimento a un secondo indicatore, costruito con riferimento alla percentuale di elet­ tori che vanno alle urne. Questo indicatore, infatti, segnala efficace­ mente sia il grado di interesse che i partiti nel loro insieme sono capa­ ci di suscitare negli elettori sia la loro capacità di mobilitazione sia rintensità della competizione politico-elettorale. A tale proposito è certo che negli ultimi trentanni si è avuto un declino, piuttosto conte­ nuto ma uniformemente diffuso, della partecipazione elettorale. Po­ tremmo, naturalmente, individuare parecchie motivazioni plausibili di questo fenomeno; una delle più frequentemente addotte è quella se­ condo cui i cittadini dispongono, oggi più di ieri, di altre modalità di partecipazione influente. Questa spiegazione-giustificazione non è convincente poiché sappiamo che il voto rimane comunque la più dif­ fusa, e spesso Tunica, modalità di partecipazione politica, e che chi non vota si impegna molto raramente (tranne che negli Stati Uniti) in altre forme di partecipazione. Proprio per questo è interessante ri­ mandare alla tabella 2.1, presentata nel capitolo secondo, nella quale appare che il declino della partecipazione elettorale è ancora scarsa­ mente significativo oppure sostanzialmente marginale e irrilevante. Più in generale - se si esclude, oltre all’Italia, anche la Danimarca [Pedersen 1987], scossa da una ridefinizione del suo schieramento partitico, poi riconsolidatosi, alla metà degli anni settanta - tutti i si­ stemi di partito' delle democrazie europee occidentali dimostrano una sostanziale stabilità anche nella distribuzione dell’elettorato. Naturalmente, l’elettorato che vota potrebbe avere preferenze par­ titiche relativamente stabili, ma al contempo potrebbe essersi ridotta significativamente la partecipazione al voto: il rigetto' dei partiti, cioè, potrebbe manifestarsi attraverso una fuoriuscita - o un mancato in­ gresso - dalla scena elettorale di molti elettori. Su questo fronte i dati disponibili segnalano andamenti altalenanti, ma con una limitata ten­ denza effettiva al restringimento del numero di coloro che partecipa­ no al voto. Non è possibile, dunque, sostenere che si tratta di una ten­ denza di lungo periodo, che indica sicuramente una prolungata e irre­ cuperabile insoddisfazione nei confronti dei partiti e della politica. Potrebbe non essere affatto una tendenza di questo tipo e potrebbe essere meglio interpretata, al contrario, come una riduzione della rile­ vanza della politica per elettorati relativamente soddisfatti, peraltro in grado di riattivarsi e rimobilitarsi qualora se ne presentino la necessità e l’occasione. Quanto ai rapporti di competizione e di collaborazione fra i parti­ ti, nonostante diffuse affermazioni relative alla fine della contrapposi­ zione fra destra e sinistra, i sistemi partitici dell’Europa occidentale e, per quel che già possiamo dire, dell’Europa centro-orientale tuttora si dispongono lungo Tasse destra-sinistra e i rispettivi partiti entrano in

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

collaborazione e in competizione tenendo conto della loro contiguità e della loro distanza ideologica, politica e programmatica lungo quelFasse. La collocazione destra-sinistra, anzi, continua a costituire Fele­ mento dotato di maggior capacità predittiva del voto degli elettori e di migliore capacità riduttiva della necessità di informazioni, per gli elet­ tori. Una volta stabilito che si sentono, ad esempio, elettori della sini­ stra moderata, quei cittadini individueranno il partito che meglio ri­ sponde a tale preferenza e lo voteranno anche a prescindere da speci­ fiche questioni programmatiche. Il rumore delle critiche, quindi, non dovrebbe distogliere dalla va­ lutazione fondata su alcuni indicatori, semplici ma utili, della persi­ stenza dei partiti e persino della capacità di rinnovamento di parecchi di essi. In buona sostanza, può benissimo essere che Finsoddisfazione degli elettori, giustificata dalle inadeguatezze e dalle inadempienze dei partiti, non riesca a tradursi, per ragioni diverse, in una ristrutturazio­ ne dei partiti e dei sistemi di partito. D'altronde, sistemi partitici con­ solidati non possono che cambiare molto lentamente, gradualmente, per passaggi successivi, fatta salva la comparsa di una catastrofe di cui è difficile cogliere i segni. Quanto agli indicatori che riguardano i singoli partiti, ne possiamo individuare e utilizzare cinque [Ignazi 1996]: - gli iscritti ai partiti; - le oscillazioni elettorali; - la strutturazione del voto; - la selezione del personale politico e governativo; - la scrittura dell’agenda politica. I primi due sono indicatori elementari, fondati su dati relativa­ mente facili da raccogliere e che non si prestano ad ambiguità inter­ pretative. Gli altri tre sono appena più complessi. In generale, per una molteplicità di ragioni, ma soprattutto perché il reclutamento degli iscritti si presenta non più profittevole dal punto di vista del rapporto fra costi e benefici, la maggior parte dei partiti ha subito o accettato un declino più o meno accentuato, oppure una sostanziale stagna­ zione, nel numero degli iscritti. (Per un ottima visione di lungo perio­ do dell’evoluzione dei partiti di sinistra, Bartolini [1982]. È probabile che da allora si sia avuto un declino degli iscritti, come documenta la tab. 5.3). Le oscillazioni percentuali di voto dipendono da fattori che non possono essere attribuiti alla crisi dei partiti, se non in misura alquan­ to limitata. Grandi oscillazioni, ivi comprese quelle positive, possono però essere interpretate anche come conseguenza dell5incapacità dei partiti di mantenere un seguito stabile e come ricerca da parte degli elettori di rapporti nuovi a fronte di ripetute delusioni. L ’offerta dei partiti, che potrebbe essere cambiata, condiziona la risposta degù elettori strutturando il voto con variazioni anche consi­ stenti da elezione a elezione e, secondo i critici più severi dei partiti, con avvicinamenti eccessivi fra i partiti stessi e un offuscamento delle loro identità. In generale, tuttavia, la strutturazione del voto, intesa

137

Indicatori di cambiamento

Declino degli iscritti

13 8

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

T ab, 3 3 . Evoluzione degli iscritti m partiti

Paese

Austria Belgio Danimarca Finlandia Germania Gran Bretagna Irlanda Italia Norvegia Olanda Svezia

in akm e democrazie ocdhntcM come percentuale

Prima elezione degli anni '60

Ultima elezione degli anni ’80

26,2 7,8 21,1 18,9 25 9,4 n.d. 12,7 15,5 9,4 22,0

21,8 9,2 6,5 12,9 4,2 3,3 5,3 9,7 13,5 2,8 21,2

Differenza

-4,4 +1,4 -14,6 -6,0 +1,7 -6,1 n.d. -3,0 -2,0 -6 ,6 -0,8

Fonte: Katz, Mair et al. [1992,334].

oiitiche

come offerta dei partiti agli elettori, è rimasta sostanzialmente stabile poiché, nelle democrazie consolidate (con l’eccezione dell’Italia, che attraversa una fase di incompiuta transizione), non si è avuta l’irruzio­ ne significativa, sulla scena politica, di nessun partito nuovo, consi­ stente, duraturo. Quanto alla selezione del personale politico-governativo, Ignazi [1996, 352] ha messo in rilievo che nei sistemi partitici occidentali del dopoguerra tre quarti dei detentori di cariche di governo sono uomi­ ni, più raramente donne, scelti dai partiti e con una carriera partitica alle spalle. Anche i parlamentari sono uomini e donne con esperienze partitiche più o meno lunghe, ed è persino plausibile affermare con qualche sicurezza che la presenza stessa degli «indipendenti» in parla­ mento segnala quanto i partiti abbiano ancora il controllo dei processi di selezione politica. Gli indipendenti, infatti, sono scelti e fatti eleg­ gere dai partiti e dalle loro organizzazioni. Infine, è più difficile valutare quanto i partiti siano ancora capaci di p rocedere autonomamente alla formazione dell'agenda politica e alla formulazione delle politiche pubbliche (su questa tematica si veda la varietà di analisi, favorevoli alla tesi della preminenza dei partiti, rac­ colte da Castles [1982]). Le opinioni divergono, ma il punto rilevante consiste nel capire se i partiti hanno la parola decisiva in materia di politiche pubbliche che possono essere avviate anche da altri attori (persino sovranazionali, come l’Unione Europea) oppure se siano co­ stretti, o addirittura sostanzialmente disponibili, perché incapaci di fare diversamente, ad accettare pacchetti di politiche pubbliche pro­ venienti da gruppi di interesse esterni, più o meno «amici» (sul punto, per approfondimenti, si veda anche il cap. 8). Su questa tematica, Ignazi rimane un po’ nel vago, limitandosi a segnalare «crescenti diffi­ coltà» per i partiti. Nel complesso, è possibile sostenere che, nono­ stante tutto, nelle democrazie occidentali 1 partiti politici stanno tutto­ ra sicuramente meglio dei loro eventuali occasionali sfidanti. E utile

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

pertanto esplorare le ragioni per le quali, criticati e certamente imper­ fetti, i partiti continuano a essere non soltanto il più rilevante, seppur non esclusivo, attore politico dei regimi democratici, ma anche la più diffusa delle organizzazioni politiche. La prima risposta è tanto classica quanto semplice: la democrazia non è possibile senza partiti politici [Kelsen 1966,25], poiché il plura­ lismo si esprime anche in organizzazioni stabili, durature, diffuse che si chiamano appunto partiti. Le democrazie già esistenti sono in effetti regimi di partiti. D ’altronde, anche la comparsa di nuove democrazie è stata accompagnata dalla riapparizione di vecchi partiti e dall’affer­ mazione nuovi partiti. La seconda risposta è che, evidentemente, 1 partiti assolvono a una pluralità di compiti politici che nessun’altra organizzazione sa svolge­ re, singolarmente o congiuntamente. Pur muovendo critiche a ciascu­ na delle ipotesi che formula, Pizzorno [1983] ritiene che vi siano al­ meno quattro buone ragioni per le quali i partiti continuano a essere organizzazioni vitali. I partiti durano perché: 1) «servono a mantenere il consenso» {ibidem, 400]; 2) garantiscono la coordinazione del personale politico; 3) sondano le opinioni dei cittadini e li rappresentano responsabil­ mente; 4) «riducono l’eccesso di problemi che l’amministrazione dello stato dovrebbe affrontare se tutte le domande della società le perve­ nissero direttamente» [ibidem, 403]. Ciascuna di queste funzioni potrebbe essere svolta, magari meglio, anche in altri modi o da altre organizzazioni. In generale, ad esempio, le preferenze politiche potrebbero essere meglio accertate da istituti di sondaggio specializzati e meglio interpretate da rappresentanti svinco­ lati dalla disciplina di partito, mentre le politiche pubbliche potrebbe­ ro essere meglio decise da grandi professionisti. Cosicché, la ragione più convincente della capacità di durata dei partiti politici è collegata, secondo Pizzorno, al funzionamento complessivo del sistema politico. I partiti durano perché sono i garanti, sia quando sono al governo sia quando sono all’opposizione, di una molteplicità di scambi politici in sistemi nei quali, cessato lo scontro ideologico, vi è alta e pressoché completa negoziabilità degli interessi. Gruppi di interesse e associazioni di vario tipo, per quanto utili ad articolare le preferenze dei loro associati, sono soltanto in grado di co­ stituirsi come controparti dei partiti. Non sono mai in grado di farsi garanti di uno scambio duraturo, accompagnato dal consenso e da una visione generale di quel che serve a preservare e agevolare il buon funzionamento del sistema politico. Spie di patologie della società e della politica, ovvero espressioni fisiologiche del divenire di una socie­ tà e di un sistema (come sono stati concettualizzati nel cap. 3), i movi­ menti collettivi non possono essere decisori in prima persona, ma ab­ bisognano di interlocutori con i quali interagire per tradurre i cambia­ menti possibili in simboli e in politiche. In buona sostanza, le riflessioni e le valutazioni sulla persistenza

Perché sopravvivono i partiti

Partiti e interessi

140

PARTITI E SISTEMI DI PARTITO

dei partiti riconducono a un fondamentale punto di partenza. I partiti svolgono funzioni essenziali, non assolvibili da alcuna altra organizza­ zione. Presentano candidati alle elezioni, molti dei quali, se eletti, co­ stituiranno la compagine di governo; sono luogo e strumento per la partecipazione politica di un gran numero di cittadini; formulano pro­ grammi che costituiranno la base delle politiche pubbliche. Nel bene (che è molto) e nel male (che spesso disturba, ma che può, di volta in volta, essere emendato dall’alternanza), i partiti persi­ stono come strutture e come veicoli fondamentali e insostituibili della politica contemporanea, sia di quella non democratica, sia - in special modo - di quella democratica. Riferimenti bibliografici

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141

Capitolo 6

1.

Considerazioni introduttive

L ’oggetto dell’analisi in questo capitolo saranno essenzialmente i parlamenti nei regimi democratici. Trascurare i parlamenti nei regimi non democratici non è una grande limitazione. Infatti, i parlamenti in quei regimi costituiscono organismi sostanzialmente privi di autono­ mia e di influenza politica. Anzi, qualche volta non esistono proprio, poiché abitualmente la prima azione di rilievo dei regimi non demo­ cratici, in particolare se prodotti dal rovesciamento di un precedente regime democratico, consiste proprio nel sopprimere i parlamenti. Qualsiasi parlamento, infatti, diventa facilmente una sede nella quale è probabile che nasca o persista una qualche forma di opposizione, che inoltre avrebbe così una tribuna con qualche possibilità d’ascolto [per alcune succinte indicazioni, Dahl 1973]. Quando sopravvivono, i par­ lamenti nei regimi non democratici sono organismi addomesticati, casse di risonanza degli esecutivi (ed eventualmente del partito unico), luoghi nei quali si offre una rappresentanza fittizia e circoscritta - ra­ ramente elettiva e comunque per lo più manipolata - ad alcuni gruppi preselezionati. Ben altro interesse rivestono i parlamenti nei regimi democratici e ben altro ruolo svolgono. Infatti, storicamente i parlamenti sorgono quando si pone il problema di limitare e di controllare il potere del­ l’esecutivo e del suo capo, generalmente il re. Essi nascono dunque, e rimangono per qualche tempo, come Torganismo che pone un freno ai poteri del re, e in particolare ai suoi poteri di spesa, proprio perché il parlamento rappresenta inizialmente gli interessi di coloro - i nobili - che finirebbero per pagare parte consistente delle spese del re e del­ le tasse da lui imposte, oppure dovrebbero esigerle con fatica dai loro sudditi. Proprio a partire dal controllo sull’esecutivo è facile capire quanto importante sia stato il compito dei parlamenti nella costruzio­ ne dei regimi democratici. Più impegnativa si presenta una ricognizio­ ne della loro evoluzione, per la molteplicità dei parlamenti attualmen-

L ’origine dei parlamenti

144

elettive

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

te esistenti, per la varietà dei loro compiti, per la diversità degli stessi sistemi politici nei quali si collocano e, anche, per una qualche confu­ sione analitica e interpretativa perpetuata dai politici e persino dagli studiosi. Non è il caso di diffondersi su eventuali differenze concettuali collegate alla terminologia, per cui i parlamenti sarebbe luoghi dove si parla, vale a dire di dialogo, di dibattito, di discussione e di dialettica fra i rappresentanti e i dirigenti dei partiti, mentre le assemblee legi­ slative sarebbero, per l’appunto, luoghi dove si procede all’elaborazio­ ne, alla stesura e all’approvazione delle leggi. Nella realtà, i due termi­ ni, parlamento e assemblea legislativa, sono intercambiabili e le due attività, dibattito e legiferazione, vanno quasi di pari passo. Semmai, quel che fa problema, volendo mantenere una qualche uniformità espositiva con il capitolo seguente sui governi, è la possibilità di for­ mulare un'analisi strutturale dei parlamenti (termine più generale che, proprio per questo, d'ora in avanti verrà utilizzato di preferenza ri­ spetto a quello di assemblee legislative). Ci si aspetta, naturalmente, che nei regimi democratici il tratto strutturale dominante dei parlamenti sia il loro carattere elettivo. Qua­ lunque attività siano destinati a svolgere, i parlamenti democratici sono, anzitutto e soprattutto, assemblee elettive e dunque rappresen­ tative. Se è vero che nei regimi democratici esiste sempre una camera elettiva, è tuttavia anche vero che ad essa possono accompagnarsi altre camere, ereditarie e di nomina regia (come la camera dei Lords in Gran Bretagna), oppure di nomina da parte dell’esecutivo (come il Se­ nato del Canada), oppure di elezione molto indiretta (come il Bundesrat tedesco, i cui componenti sono nominati dai governi dei vari Lànder) e come il Senato francese (i cui componenti sono variamente scel­ ti dai rappresentanti di entità amministrative locali), oppure composi­ te come il Senato in Italia, dove accanto ai senatori eletti seggono se­ natori a vita in parte di diritto (gli ex presidenti della Repubblica), in parte di nomina presidenziale (per meriti speciali che, stando alla Co­ stituzione, dovrebbero essere non politici). Ciò rilevato, ci muoviamo su un terreno abbastanza sicuro quando affermiamo che le camere basse, quelle più «politiche», dei regimi de­ mocratici sono composte esclusivamente da rappresentanti eletti, pur con sistemi elettorali molto diversi, come è stato evidenziato nel capi­ tolo sui sistemi elettorali, mentre diversa e diversificata è la composi­ zione delle camere alte, che per lo più (eccezion fatta per il Senato ita­ liano) hanno prerogative e poteri politici inferiori [per utili, anche se un po’ invecchiate, panoramiche, Colliard 1978; Loewenberg e Patterson 1979; Blondel 1985]. Naturalmente, a modalità di formazione di­ versa fanno seguito compiti e ruoli diversi sia nell’ambito del sistema politico che all'interno del circuito parlamento/governo.

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

2. Le strutture

Prendendo le mosse dall’analisi strutturale, il primo passo consiste nella differenziazione fra i parlamenti che hanno una sola camera e quelli che ne hanno due (eccezionalmente, il parlamento jugoslavo ne aveva cinque). Non sono pochi i sistemi monocamerali attualmente esistenti. Per rimanere ai più importanti, senza pretese di completez­ za, in Europa occidentale si trovano quelli della Danimarca, della Fin­ landia, della Grecia, del Portogallo e della Svezia. Nell’Europa centroorientale, sempre senza pretese di completezza, sono monocamerali, ad esempio, i parlamenti della Bulgaria, della Repubblica Ceca, della Romania, dell’Ungheria. Sono bicamerali, invece, il parlamento russo e il parlamento, detto Sejim, della Polonia. Dunque, esistono parla­ menti monocamerali sia nelle consolidate democrazie scandinave che nelle relativamente recenti democrazie dell’Europa del Sud [sul pun­ to, Futile raccolta di analisi originali curata da Liebert e Cotta 1990] e delle ancora più nuove democrazie dell’Europa centro-orientale [Agh 1994; Olson e Norton 1996; Remington 1994]. Quando esistono due camere, esse si debbono in qualche modo giustificare per differenze rilevanti e per compiti specifici. Talvolta, le differenziazioni di poteri e di funzioni sono minime, come nel caso italiano, che è probabilmente l’ultimo esempio di bicameralismo pari­ tario, con Camera dei deputati e Senato che hanno gli stessi poteri e svolgono le stesse funzioni, rimanendo differenziati soltanto, margi­ nalmente, per il sistema elettorale e per l’età degli elettori e degli elet­ ti: rispettivamente 18 e 21 anni per la camera, 25 e 40 anni per il Sena­ to. In altri casi, le differenziazioni sono significative e riguardano da una parte le modalità con cui le due camere sono formate, dall’altra i poteri che hanno. Per quanto riguarda le modalità di formazione, l’elezione può es­ sere diretta, come negli Stati Uniti, dove il Senato è composto da due senatori per Stato, oppure indiretta, come in Germania, dove i mem­ bri del Bundesrat sono nominati dalla maggioranza di governo dei sin­ goli Lander in misura proporzionale alla popolazione di ciascuno. Per quanto riguarda i poteri, le seconde camere ne hanno abitual­ mente di meno, anche in paesi come Francia e Spagna che pure fanno riferimento alle rispettive, più o meno ampie, autonomie locali. Fa ec­ cezione il Senato degli Stati Uniti d’America, da molti reputato la più autorevole e potente camera elettiva al mondo. Infine, va notato che le camere alte (tranne la camera dei Lords in Gran Bretagna, con più di mille componenti) sono sempre più picco­ le, quanto a numero di rappresentanti, delle camere basse. Il Bundes­ rat tedesco, con i suoi 68 membri, è una delle più piccole seconde ca­ mere. La discussione sul ruolo delle seconde camere —come luogo di ri­ flessione e di raffreddamento della temperatura politica, oppure come intralcio all’attività dei governi e rallentamento dei processi decisionali - e quindi sulla loro stessa sopravvivenza, rimane aperta [Cotta 1971].

Monocameralismo e bicameralismo

Bicameralismi differenziati

Seconde camere deboli...

146

PARLAMENTI E RAPPRESEMIAMZA

Comunque, non è azzardato sostenere che le seconde camere risulta­ no abitualmente alquanto depotenziate, tranne che nei sistemi federa­ li, e in buona sostanza poco influenti sul sistema politico. Si noti, fra l’altro, che le differenze intercorrenti nei poteri delle seconde camere hanno poco o nulla a che vedere con le differenze nelle forme di go­ verno. Esistono, infatti, sistemi parlamentari come la Danimarca, la Grecia, la Norvegia e la Svezia che hanno una sola camera e sistemi parlamentari come FItalia e la Spagna che hanno due camere; sistemi semi-presidenziali come il Portogallo e la Finlandia che hanno, una sola camera e sistemi semi-presidenziali come la Francia e la Polonia che hanno due camere (per una presentazione selettiva, si veda la tab. 6.1). In generale, sono gli Stati federali che, a prescindere dal loro es­ sere presidenziali (come gli Stati Uniti, FArgentina e il Brasile) oppure parlamentari (come FAustralia, il Canada, la Germania), hanno due camere. L'esistenza della seconda camera si giustifica convincenteT ar. 6.1. he seconde camere m i regimi democratici \ Paesi

Elezione

Numero rappresentanti diretta

Australia Austria Belgio Canada Francia Germania Giappone Gran Bretagna Irlanda Italia Olanda Polonia Russia Spagna Stati Uniti Svizzera

76 64 184 104 319 68 252 1.140 circa 60 315 . 75 100 178 208 100 46

Durata indiretta

Stv sì misto nomina sì nomina misto nomina nomina misto indiretta Fptp nomina plurality Fptp majority

6 anni 5/6 anni 4 anni a vita 9 anni 4 anni 6 anni a vi ta 5 anni 5 anni 5 anni 4 anni 4 anni 4 anni 6 anni 4 anni

Legende: Stv = single transferable vote: voto singolo trasferibile; Fptp = [irsi past thè post: maggioritario a turno unico. Nota: In Austria, i membri del Bundesrat sono eletti proporzionalmente dai parlamenti dei Under; in Belgio 106 membri sono eletti con il sistema proporzionale e 52 dai Consigli provin­ ciali, gli eletti cooptano altri 26 senatori; in Canada sono nominati dal governo; in Francia sono eletti dalle assemblee delle comunità locali; in Germania sono nominati dai governi dei U nder ; in Giappone sono eletti in parte con un sistema maggioritario semplice e in parte minore con un sistema proporzionale; in Gran Bretagna sono per lo più ereditari e per il resto nominati dalla Corona; in Irlanda 11 sono nominati dal capo del governo, 6 eletti dalle università, 43 eletti da assemblee professionali; in Italia ci sono alcuni senatori a vita; in Olanda sono eletti dai consigli provinciali; in Russia sono nominati dai governi dei Consigli regionali; in Svizzera sono eletti con un sistema maggioritario su base cantonale. Tutti i dati presentati si riferiscono ai parlamenti eletti prima del settembre 1997. Fonte: Alcuni dati sono tratti dai «Quaderni dell’Osservatorio Elettorale», Firenze; altri dai «Politicai Data Yearbook» pubblicati da!T«European Journal of Politicai Research»; altri da Fabbrini [1994, 112].

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

mente con la necessità e la volontà di rappresentare in maniera effica­ ce e autorevole le autonomie di tipo territoriale. L ’analisi strutturale dei parlamenti non deve naturalmente fermar­ si all’individuazione, pure importante, dell’esistenza di una o di due camere. Un’altra distinzione appare molto significativa e concerne la strutturazione interna dei parlamenti: l’esistenza o meno di commis­ sioni parlamentari e la quantità e qualità dei loro poteri. Nel parlamento inglese le commissioni permanenti sono poche e con poteri relativamente limitati. Nel congresso statunitense le com­ missioni sono precisamente definite e permanenti, e godono di poteri e di risorse davvero notevoli. Anche nel parlamento italiano le com­ missioni sono molte e permanenti, si occupano di materie piuttosto ben definite e hanno poteri significativi che vanno fino - a determina­ te condizioni e con qualche cautela - all’approvazione stessa delle leg­ gi. Spesso, i parlamenti possono dotarsi di commissioni specifiche, ap­ positamente istituite, con compiti di controllo sull’applicazione e sulle conseguenze di determinate leggi; di investigazione e raccolta di infor­ mazioni su determinati problemi, anche in vista di futura legislazione; di vigilanza sull’attività del governo. Talvolta, va rilevato, Faffidamen­ to di alcuni compiti a determinate commissioni appositamente istituite sembra peraltro riflettere una tecnica governativa che mira a isolare un problema, a metterlo fuori dai più visibili dibattiti d ’aula e a insab­ biarlo. Più in generale, si può sostenere che quando un parlamento ha poteri reali, le sue commissioni funzioneranno bene; se il parlamento ha pochi poteri reali, anche le sue commissioni, permanenti o speciali, finiranno per funzionare male. Con questa considerazione di carattere generale siamo entrati nel­ l’analisi funzionale. Infatti, per sostenere che un parlamento funziona bene oppure male, bisogna stabilire con precisione quali compiti gli siano effettivamente affidati, quali le modalità con cui debba svolgerli, in quali tempi. Bisogna inoltre disporre di indicatori con cui valutare il rendimento dell’organismo parlamentare nell’esercizio delle sue fun­ zioni specifiche e complessive. Soltanto così diventa possibile discute­ re con cognizione di causa e in maniera fondata se e quanto corri­ spondano a verità le ricorrenti considerazioni di studiosi, commenta­ tori, politici e parlamentari stessi circa la debolezza, il declino, il tra­ monto, l’eclisse dei parlamenti contemporanei. Debolezza di fronte al governo1o di fronte ad altri poteri? Declino rispetto a quale periodo in cui i parlamenti erano «forti» e rispetto a quale attività? Tramonto ed eclisse a favore di quali altri soggetti politici? 3.

Le funzioni

I parlamenti non fanno soltanto le leggi, e le leggi non sono fatte soltanto dai parlamenti. E opportuno prendere le mosse da questa af­ fermazione poiché un’identificazione totale fra parlamenti e funzione legislativa è tanto fuorviarne quanto l’identificazione totale fra governi

147

Le commissioni parlamentari

II potere del parlamento

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sene G

fiducia...

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

e funzione esecutiva, a maggior ragione se la funzione esecutiva viene intesa, impropriamente, come la funzione di applicazione delle leggi prodotte dal parlamento. Inoltre, un’identificazione stretta ed esclusi­ va dei parlamenti con la legislazione rischia di far perdere di vista le altre importanti funzioni svolte dal parlamento. Infine, fintantoché si continueranno a identificare i parlamenti esclusivamente con la fun­ zione legislativa, non soltanto si continuerà a parlare a sproposito di declino del parlamento, ma non si riuscirà neppure a comprendere la reale importanza del parlamento nei sistemi politici democratici e tan­ tomeno si riuscirà a prospettare convincentemente eventuali riforme dei parlamenti e delle forme parlamentari di governo. Poiché, giustamente, il parlamento inglese viene considerato il pa­ dre di tutti i parlamenti e la sua sede, Westminster, il luogo emblema­ tico e sacro della democrazia parlamentare, riflettere sui compiti, sulle funzioni, sul ruolo del parlamento a partire da Westminster può esse­ re particolarmente suggestivo. Il punto di partenza, al tempo stesso obbligato e fecondo, è costituito dall’approfondita analisi del giornali­ sta e studioso Walter Bagehot. La sua classificazione in ordine di im­ portanza delle funzioni del parlamento inglese è rivelatrice. Fin dal 1867, Bagehot attribuiva al parlamento inglese anzitutto il compito di eleggere bene un governo: «Conosciamo abbastanza bene la funzione principale della camera dei comuni, anche se i discorsi abituali sulla Costituzione non ne accennano. La camera dei comuni è una camera elettorale: è l’assemblea che sceglie il nostro Presidente» (ovviamente, con il termine «Presidente» Bagehot [1995, 141] si rife­ risce al Primo ministro). Poco oltre afferma che la camera dei comuni «elegge le persone che gradisce. E le costringe anche a dimettersi». Qualcuno potrebbe addirittura sottolineare come, in realtà, alcuni dei parlamenti di origine anglosassone (come quelli della Gran Bretagna, dell’Australia, del Canada, della Nuova Zelanda) siano In seguito stati espropriati di questa funzione. In realtà, 9 Primo ministro viene scel­ to, grazie alla peculiare configurazione del sistema partitico, dai parla­ mentari del partito che ha conquistato la maggioranza assoluta dei seggi nel parlamento e può persino essere sostituito dai parlamentari del suo partito. Non ha bisogno di voto di fiducia e può sciogliere 9 parlamento quando perde la maggioranza e non si riesce a formare nessuna maggioranza alternativa, oppure quando pensa che le condi­ zioni politico-elettorali siano favorevoli alla sua riconferma. In effetti, il Primo ministro chiederà e otterrà lo scioglimento del parlamento quando gran parte della sua maggioranza (quindi contro un’eventuale minoranza interna dissenziente), oppure la sua maggioranza al com­ pleto, concorderà con lui che è venuto il momento politico favorevole allo scioglimento. Dunque, davvero 9 parlamento «elegge» 9 governo, nel senso che ne consente la nascita, l’eventuale trasformazione e per­ sino, per così dire, la riproduzione attraverso nuove consultazioni elet­ torali. Quello che del potere di eleggere 9 governo, ma non di farlo di­ mettere, sarebbe andato perduto nei parlamenti anglosassoni grazie al

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

funzionamento del sistema bipartitico, caratterizza invece tuttora pa­ recchi parlamenti continentali. Nelle forme di governo parlamentari multipartitiche, il parlamento è dawero l’assemblea rappresentativa che elegge bene un governo quando gli conferisce esplicitamente la fi­ ducia oppure, in qualche caso, non gli esprime una sfiducia motivata a maggioranza assoluta. Con il conferimento della fiducia al governo, il parlamento non si espropria affatto di un suo potere. Al contrario, mantiene un notevole potere sul governo poiché può ritirargli la fidu­ cia, magari in maniera costruttiva (come nel Bundestag e nella camera bassa spagnola), cioè attribuendola con un voto esplicito a un altro capo del governo. Anche in questo caso, vale la pena citare Bagehot: «Poiché la camera dei comuni ha il potere di far dimettere oltre che quello di eleggere, i suoi rapporti con il premier non cessano mai. La camera dei comuni lo indirizza e lui la conduce» [ibidem, 142]. Qui sta il cosiddetto segreto efficiente della forma parlamentare di governo di tipo inglese: «nella stretta unione, nella fusione pressoché completa del potere esecutivo con quello legislativo». L ’organismo che li connette è il gabinetto: «una commissione del corpo legislativo scelta per diventare l’organo esecutivo» [ibidem, 52]. Dunque, dal punto di vista della formazione e della dissoluzione di un governo, i parlamenti contemporanei mantengono, anche se a determinate condizioni, il loro potere. Non c’è stato e non c’è declino, tranne per chi abbia nostalgia non di parlamenti autorevoli, ma di parlamenti assembleari. La seconda funzione della camera dei comuni, secondo Bagehot, è la «funzione espressiva»: la camera dei comuni «esprime ropinione degli inglesi su tutti gli argomenti che le vengono presentati» {ibidemy 143]. Più oltre questa funzione verrà discussa in maniera approfondi­ ta, dopo essere stata ridefinita come «rappresentativa», poiché è attra­ verso i rappresentanti e l’interpretazione del proprio ruolo e dei pro­ pri compiti da parte loro che viene adempiuta la funzione espressivarappresentativa. Bagehot definisce la terza funzione del parlamento «pedagogica»: «Una grande e libera assemblea di uomini eminenti non può essere collocata al centro di una società senza modificarla. Deve migliorarla. Deve insegnare alla nazione ciò che non sa» [ibidem, 143 ]. Un parla­ mento svolge correttamente questa funzione quando è luogo di dibat­ titi significativi, importanti e solenni che educano il pubblico alla comprensione della complessità della politica, dei processi decisionali, delle scelte fra politiche pubbliche alternative. La quarta funzione, che per Bagehot è la seconda in ordine di im­ portanza, è la funzione «informativa»: «la funzione di sottoporre al­ l’attenzione della nazione le idee, le richieste, i desideri di certe parti­ colari classi; funzione che non va confusa con quella pedagogica... La funzione pedagogica presenta alla nazione puri e semplici principi, ed è la funzione riservata alle menti più elevate; la funzione informativa riguarda interessi particolari e si rivolge a gruppi particolari» [ibidem, 172]. Dunque, la funzione informativa riguarda, in particolare, la legi­ slazione spicciola, gli affari correnti.

149

F u sio n e esecutivo-legislativo

Le funzioni: espressiva

pedagogica

informativa

150

s

e spese

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

Si apre qui tutto il discorso concernente, da un lato, la capacità del parlamento di comunicare efficacemente l’insieme di quello che fa, come lo fa e perché lo fa; dall’altro, la comparsa di agenzie alternative che svolgono la funzione informativa, naturalmente in maniera molto diversa dai parlamenti. Queste agenzie, dapprima e a lungo, sono state quasi esclusivamente i partiti politici; più di recente sono subentrati i mass media, in special modo la televisione. La misura in cui un parla­ mento debba essere «telecomunicato» e possa diventare «telecomuni­ cabile» costituisce un problema aperto. Tuttavia, non è possibile che la funzione informativa del parlamento venga mai surrogata del tutto né dai partiti né dalla televisione. Le modalità dell’adempimento di questa funzione dipendono non soltanto dalle attività che svolge il parlamento e dalla loro rilevanza per il sistema politico, ma dalla strut­ turazione stessa del parlamento. Un parlamento bicamerale indiffe­ renziato nei poteri e nei compiti, frammentato in gruppi, ripetitivo in attività di basso livello (come la produzione di leggine) difficilmente potrà svolgere in maniera incisiva e comunicabile sia la funzione peda­ gogica sia la funzione informativa. Questo parlamento sarà sicuramen­ te sorpassato dai partiti sul piano della rilevanza, e dalla televisione sul piano dell’attenzione e dell’interesse. Alcuni parlamenti, dunque, so­ no declinati o stanno declinando quanto a capacità di svolgere la fun­ zione comunicativa, ma questo declino, nient’affatto inevitabile, di­ pende dalla struttura del parlamento e dai comportamenti dei partiti, dei gruppi parlamentari e degli stessi parlamentari. Bagehot colloca per ultima la funzione legislativa, non sminuendo­ ne l’importanza, ma affermando che è meno importante delle altre funzioni di cui ha già discusso. Particolarmente significativa e decisa­ mente anticipatoria è la sua distinzione fra la legge come «disposizio­ ne generale applicabile a molti casi» e quelle che in Italia si definisco­ no «leggine», da Bagehot identificate come «provvedimenti che affol­ lano le nostre raccolte di leggi e che sfiancano le commissioni parla­ mentari» e sono «applicabili ad un caso soltanto» [ibidem, 145]. Per rimanere al lessico italiano queste ultime si caratterizzano come «leg­ gine fotografia». In conclusione, Bagehot si chiede se sia necessario aggiungere una sesta funzione, finanziaria o meglio di controllo dell’economia, di ana­ lisi e valutazione dei costi, delle spese e dei risparmi. Dopo avere nota­ to che la camera dei comuni «è più propensa a spendere denaro di quanto lo sia il ministro in carica», Bagehot conclude che «se il gabi­ netto è l’esclusivo titolare del potere esecutivo, ne consegue che deb­ ba avere un’altrettanto esclusiva competenza in materia finanziaria: tutte le attività costano soldi, e la funzione dell’esecutivo è proprio quella di coordinare la validità relativa di ogni azione e di ogni scelta politica» [ibidem, 146 e 147]. A questo punto, disponiamo di molti elementi utili e indispensabi­ li per comprendere che cosa fa un parlamento. Aggiornando appena la terminologia di Bagehot e specificandola, è possibile offrire una de­ scrizione e un’analisi convincente del ruolo dei parlamenti contempo-

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

ranei. Nessun parlamento può legiferare da solo e, anche se Fattenzio­ ne dell’opinione pubblica è indirizzata dai mass media sull’attività di produzione delle leggi, nessun parlamento esaurisce le sue funzioni nella legislazione. Al contrario, tutti i parlamenti svolgono altre fun­ zioni alquanto più importanti. Quanto alla produzione di leggi, non sarebbe corretto sostenere che i parlamenti contemporanei non legiferano. E più preciso, però, rilevare che la legge è il prodotto di un’attività svolta congiuntamente dai governi e dai parlamenti [Blondel 1985]. I parlamenti prendono parte attiva alla formulazione definitiva delle leggi. Per lo più, tuttavia, la legge nasce nell’ambito del governo e risponde o intende risponde­ re alle promesse programmatiche del partito o della coalizione che ha vinto le elezioni. Si comprende dunque che deve esistere uno stretto collegamento fra il governo e la sua maggioranza parlamentare, come dimostrano convincentemente le tabelle 6.2 e 6.3. Anche se le leggi sono tutte, o quasi tutte, di origine governativa, la maggioranza parla­ mentare non viene affatto coartata né espropriata, poiché quelle leggi attuano il programma votando il quale gli elettori hanno anche pre­ scelto i loro rappresentanti. Quanto alle altre funzioni, varrà la pena soltanto precisare che la funzione pedagogica può essere intesa in senso più ampio di quello

Disegni di legge di origine governativa (%}

Numero di paesi

9G-1G0 80-89 70-79 60-69

33

50-59 Meno del 50

5 14

Totale

69

9 2 6

T ab. 6.3 . percentuale dei disegni di legge governativi approvati dal parlamento Disegni di legge di origine governativa approvati (%)

Numero dei paesi

90-100 80-89 70-79 60-69 50-59 Meno del 50

42

Totale

60

9 4 1 3 1

Nota: I dati si'riferiscono al periodo tra la fine degli anni settanta e l’inizio degli anni ottanta. Fonte: Interparllamentary Union,. Parliaments o f thè World, London, Gower, 19862, rispetti­ vamente p. 910 e p. 911.

151

La formazione delle leggi

152

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

sottolineato da Bagehot, comprendendo in essa anche tutti gli inse­ gnamenti che gli elettori traggono dal ripetuto confronto parlamenta­ re fra maggioranza e opposizione [Pasquino 1995]. Vi si potrebbe in­ cludere altresì la funzione negoziale, ovvero di riconciliazione degli in­ teressi, di cui ha scritto Sartori [1963], vale a dire il tentativo, tutt’altro che improprio, di trovare punti di incontro fra i diversi grappi parlamentari che rappresentano gli elettori in senso lato. Quanto' alla funzione informativa, attualmente vi si possono ri­ comprendere sia rattività di controllo che il parlamento esercita sul governo [Monterò e Garcia Morillo 1984] sia Fattività di rappresen­ tanza dei singoli parlamentari. A questo punto, la tematica della rap­ presentanza e dei compiti dei rappresentanti merita un approfondi­ mento più esteso e specifico. 4. :nti mentali titi

La rappresentanza

Comprensibilmente, le modalità con le quali i parlamenti o, me­ glio, i parlamentari sono eletti fanno una grande differenza rispetto al modo in cui questi ultimi percepiscono il proprio ruolo ed esercitano la propria funzione di rappresentanza. Abitualmente, si traccia una li­ nea distintiva abbastanza netta fra parlamenti di parlamentari e parla­ menti di partiti, fra parlamenti nei quali gli eletti godono di grande autonomia e libertà eli voto e parlamenti nei quali gli eletti hanno poca autonomia e sono sottoposti a una rigida disciplina di voto. Questa li­ nea divisoria, tuttavia, non è mai limpidissima, poiché i partiti, in quanto organizzazioni, contano sempre in maniera significativa nel plasmare la funzione di rappresentanza, indirizzando e disciplinando i loro parlamentari. Tuttavia, almeno in via di principio, è più probabi­ le che si abbia un parlamento di parlamentari quando questi sono eletti in collegi uninominali anche grazie alle loro qualità personali e alla loro capacità di trovare finanziatori per le proprie campagne elet­ torali. Certamente, il Congresso degli Stati Uniti d’America costituisce l’esempio più significativo di un parlamento di parlamentari, anche se in esso il richiamo alla disciplina di partito risulta tutt’altro che margi­ nale, e per i repubblicani è considerevolmente cresciuto nell’ultimo ventennio. All’opposto, e nonostante l’elezione in collegi uninominali, il parlamento inglese è sicuramente un ottimo esempio di parlamento di partiti, poiché sia il procedimento di selezione dei candidati (affida­ to in buona misura al partito a livello di collegio, mentre negli Stati Uniti è sostanzialmente affidato alle elezioni primarie) che il procedi­ mento elettorale vero e proprio sono controllati dalle organizzazioni partitiche. Ne conseguono modalità alquanto diverse di rapporto con gli elettori e di rappresentanza dei loro interessi [brillantemente esplo­ rate da Cain, Ferejohn e Fiorina 1987]. La rappresentanza parlamentare mediata dai partiti caratterizza comprensibilmente e inevitabilmente un po’ tutti i regimi politici de­ mocratici, che sono costruiti su sistemi di partito abbastanza solidi

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

[per il caso francese, Converse e Pierce 1986]. Quel che interessa, al­ lora, sono piuttosto le differenziazioni interne ai diversi parlamenti e ai diversi partiti. Almeno un esempio potrà essere utile. Il voto multiplo 'di prefe­ renza, con la possibilità per gli elettori di indicare tre o quattro candi­ dati preferiti, utilizzato in Italia fino al 1991 consentiva a parecchi par­ lamentari (o meglio ad alcune cordate di parlamentari) non tanto spa­ zi di vera e propria autonomia politica e indipendenza di giudizio e di voto, quanto piuttosto notevoli margini di contrattazione, nonché di indisciplina e di frammentazione, grazie alla formazione di correnti dentro i partiti di governo. Premendo congiuntamente sul governo e sui ministri e minacciando di votare difformemente, spesso protetti dal voto segreto, quei parlamentari riuscivano a ottenere numerosi provvedimenti di natura clientelare per ricompensare i gruppi di inte­ resse particolaristico che ne avevano appoggiato reiezione e che pote­ vano condizionarne la rielezione. Se contano le condizioni strutturali - cioè i sistemi elettorali, le or­ ganizzazioni di partito, la configurazione del parlamento e i suoi mec­ canismi di voto, Fesistenza di gruppi di interesse che incidono sulla formazione della rappresentanza democratica -, contano anche le aspettative e i comportamenti concreti dei parlamentari, che sono ov­ viamente sensibili alle modalità con cui sono stati prescelti e presumi­ bilmente verranno, per usare una terminologia inglese, riselezionati. A questo punto, però, prima di passare all’analisi delle interpretazioni del proprio ruolo da parte dei parlamentari eletti, è opportuno riflet­ tere sul concetto stesso di rappresentanza politica e sul suo status at­ tuale. Probabilmente, è molto più facile precisare che cosa non è rappre­ sentanza, in particolare politica, piuttosto che affermare con sicurezza che cosa la costituisce. Qualsiasi riflessione sulla rappresentanza, dun­ que, deve partire dalla constatazione che la rappresentanza politica non si esaurisce mai né nelle organizzazioni partitiche né nelle aule parlamentari. La rappresentanza non è uno stato di fatto, un rapporto statico: è un fenomeno complesso, stratificato e dinamico [Pitkin 1967; Fisichella 1996] che si esprime in più sedi, a più stadi e con di­ verse modalità, anche attraverso i gruppi di interesse, le associazioni professionali, i movimenti collettivi, i mass media. Se è dunque oppor­ tuno interrogarsi, come verrà fatto, sulla natura e sulla qualità della rappresentanza politica offerta dai parlamentari, è altrettanto oppor­ tuno ricordare che un sistema politico può essere più o meno rappre­ sentativo anche grazie all’attività di molteplici organismi socio-politici solo parzialmente e saltuariamente collegati al parlamento e ai parla­ mentari. Senza negare l’importanza di questi organismi che danno corpo e voce a esigenze di rappresentanza, l’interesse di questo capito­ lo è tuttavia riservato essenzialmente all’analisi della rappresentanza politica e, kvparticolar modo, parlamentare. La visione più articolata delle possibili concezioni della rappresen­ tanza si trova in Sartori [1990, 226], che ne individua sette:

153

Correnti di parlamentari

La rappresentanza come fenomeno dinamico

154

ni delia itanza

elettorale

zionista-

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

1) il popolo elegge liberamente e periodicamente un corpo di rap­ presentanti: la teoria elettorale della rappresentanza; 2) i governanti rispondono responsabilmente nei confronti dei go­ vernati: la teoria della rappresentanza come responsabilità; 3) i governanti sono agenti o delegati che seguono istruzioni: la teoria della rappresentanza come mandato; 4) il popolo è in sintonia con lo Stato: la teoria della rappresentan­ za come idem sentire; 5) il popolo consente alle decisioni dei suoi governanti: la teoria consensuale della rappresentanza; 6) il popolo partecipa in modo significativo alla formazione delle decisioni politiche fondamentali: la teoria partecipazionista della rap­ presentanza; 7) i governanti costituiscono un campione rappresentativo dei gover­ nati: la teoria della rappresentanza come somiglianza, come specchio. Di queste teorie, la prima e la seconda si tengono insieme poiché sono collegate fra loro dal procedimento elettorale, configurando con­ cretamente la più diffusa forma di rappresentanza democratica: quella che nasce dalle preferenze dei cittadini, espresse con il voto in perio­ diche consultazioni elettorali, e che viene regolarmente sottoposta a verifica appunto con le elezioni. Per quanto sia la più diffusa, la teoria della rappresentanza democratico-elettorale non è necessariamente quella più accettata e maggiormente condivisa. Anzi, viene spesso considerata parziale, preliminare, insufficiente: parziale, poiché ri­ guarderebbe soltanto coloro che votano davvero; preliminare, perché pone soltanto le basi della rappresentanza; insufficiente, perché comu­ nica poca informazione agli eletti e perché li vincola ancor meno. Sia la teoria partecipazionista che la teoria della somiglianza entra­ no costantemente in concorrenza e, qualche volta, anche in contrasto con la teoria democratico-elettorale della rappresentanza, ma in una certa misura la teoria partecipazionista mira a completarla, laddove la teoria della somiglianza ne mina le fondamenta. Inoltre, la teoria par­ tecipazionista può trovare e ha trovato strumenti di pratica applicazio­ ne, ad esempio i referendum, mentre la teoria della somiglianza è so­ stanzialmente impraticabile. Secondo la teoria partecipazionista, il popolo può partecipare va­ riamente alla formazione delle decisioni che lo riguardano, sia attra­ verso l’attività nei partiti e nei gruppi politicamente influenti, sia attra­ verso altre modalità di partecipazione politica (già individuate e ana­ lizzate nel capitolo 2) e in maniera più diretta e più incisiva con il ri­ corso ai referendum (su questo tema, ampio e importante, che qui non affronto, rimando ai documentati volumi curati da Caciagli e Uleri [1994], e da Gallagher e Uleri [1996]). In una certa misura, gover­ nanti e rappresentanti vengono influenzati dalle posizioni espresse da­ gli elettori, anche in modo informale e non convenzionale, fino a do­ ver abbandonare le cariche dopo un verdetto elettorale sfavorevole, e ne debbono tenere conto così come debbono rendere conto delle loro opinioni e dei loro comportamenti in materia.

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

La teoria della rappresentanza come somiglianza sembra preten­ dere, almeno in linea di principio, molto di più. In sostanza, essa esige che i rappresentanti costituiscano un microcosmo dei rappresentati, che i governanti siano lo specchio sociologico dei governati. Sul piano delle variabili politiche, entro determinati limiti che possono essere meglio conseguiti da sistemi elettorali proporzionali, un'assemblea elettiva può in effetti avvicinarsi a rappresentare il microcosmo di un corpo elettorale, può rispecchiarlo - con qualche ineliminabile distor­ sione - nelle sue opinioni, nelle sue preferenze, nelle sue domande. Si ritornerebbe per questa via alla teoria elettorale della rappresentanza. Ma la teoria della rappresentanza come somiglianza va, come si è det­ to, molto oltre. Postula assemblee sociologicamente rappresentative che rispecchino fedelmente il profilo di genere, etnico, religioso, so­ ciale, economico, professionale, generazionale della popolazione. Esi­ ge assemblee costruite secondo principi non soltanto politically correct, ma anche sociologically correct. SÌ può discutere se questi obiettivi siano auspicabili. Dovrebbe, però, essere evidente che non sono in al­ cun modo conseguibili con modalità democratiche, vale a dire attra­ verso procedimenti di scelta affidati alle valutazioni e alle preferenze degli elettori. Infatti, non è possibile costruire un parlamento che dal punto di vista sociologico sia perfettamente simile alla cittadinanza per due motivi: in primo luogo, perché le caratteristiche sociologiche della cittadinanza variano continuamente; in secondo luogo, perché un tale parlamento dovrebbe essere molto, troppo ampio. Comunque, nessun procedimento elettorale, persino con il più proporzionale dei sistemi, garantirebbe questo esito di rappresentatività sociologica. Senza contare che la rappresentatività sociologica, a sua volta, nulla potrebbe garantire sul piano della rappresentanza politica, che è fatta non soltanto di interessi, ma anche di valori e 'di ideali. Un esito di maggiore rappresentatività sociologica, ad esempio per quel che attiene sia l’equilibrio fra genere maschile e genere femminile sia la presenza delle minoranze etniche nelle assemblee elettive, è sicu­ ramente auspicabile, ma non può essere prodotto d’imperio e dall’alto, certamente non con «quote» previste nelle Costituzioni, ma semmai fatte valere nei partiti e nelle candidature da essi espresse. Un riequili­ brio nella rappresentanza può essere quindi voluto e conseguito dai partiti nel perseguire l’obiettivo eminentemente particolaristico della crescita dei loro suffragi derivante da un appello efficace a minoranze e maggioranze (le donne) sottorappresentate. Resta il fatto che, essen­ do qualsiasi società in perenne divenire, una completa rappresentativi­ tà sociologica è assolutamente irraggiungibile e, comunque, democrati­ camente del tutto discutibile. Nulla, infatti, fa ritenere che un’assem­ blea ottimamente rappresentativa delle donne dal punto di vista socio­ logico sarebbe ugualmente rappresentativa delle preferenze politiche delle donne. Allo stesso modo la borghesia nera non rappresenta poli­ ticamente 1 rieri, mentre i professori universitari, selezionati in quanto tali, non rappresentano le opinioni politiche del corpo docente. La rappresentatività sociologica potrebbe addirittura essere controprodu-

155 La rappresentanza come specchio

Riequilibrio uomini/donne

156

:atività

stiche

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

cente qualora un’assemblea segmentata secondo criteri orientati a ri­ specchiare la società si dividesse e votasse secondo linee di demarca­ zione per l’appunto «sociologiche», in blocchi omogenei, e non secon­ do preferenze politiche trasversali e potenzialmente aggreganti. Appare peraltro alquanto improbabile che - potendo scegliere rappresentanti più preparati e più competenti, oppure anche sempli­ cemente più motivati e più disponibili, più interessati alla politica e più ambiziosi - le elettrici e gli elettori preferirebbero eleggere qual­ cuno di loro, cioè qualcuno sociologicamente simile a loro, ma che po­ trebbe non condividere, e quindi non rappresentare affatto, le loro opinioni politiche, le loro preferenze programmatiche, le loro aspetta­ tive generali. Naturalmente, questo non significa affatto che una qual­ che rappresentatività sociologica non sia utile e desiderabile. Al con­ trario, alcune voci non saranno udite e alcuni interessi non verranno presi in considerazione qualora in un’assemblea manchino del tutto i rappresentanti di quelle voci e di quegli interessi. Il punto, però, è che diventerà conveniente per i partiti e per i candidati rappresentare que­ gli interessi e dare voce a quegli elettori ogniqualvolta abbiano rile­ vanza politica, e in una democrazia competitiva di massa l’avranno sempre. Cosicché, ogniqualvolta si troveranno interessi e ideali privi di rappresentanza, diventerà politicamente utile per qualche gruppo cercare di offrirla loro, ristabilendo un equilibrio fra domanda e offer­ ta di rappresentanza attraverso il semplice, ma decisivo, principio del tornaconto elettorale. Ne consegue che è alquanto improbabile, ancorché astrattamente possibile, che un’assemblea elettiva sia sociologicamente del tutto non rappresentativa. E, per quanto possa essere relativamente poco rap­ presentativa dal punto di vista sociologico, un’assemblea tenderà co­ stantemente, per gli imperativi politico-elettorali, ad acquisire una rappresentatività politica. E peraltro interessante notare che, nel corso del tempo, i parlamenti elettivi hanno finito per assomigliarsi un po’ tutti dal punto di vista sociologico, accompagnando almeno in parte, e forse precedendo, alcuni processi sociali che hanno portato alla ridu­ zione delle distanze fra le classi sociali. Tranne nei rari casi di insorgenza di una forza politica nuova, i parlamenti contemporanei sono prevalentemente costituiti da rappre­ sentanti di genere maschile, con le donne che superano molto rara­ mente (come mostra la tab. 6.4), soltanto in cinque paesi, tutti del­ l’Europa del Nord, il trenta per cento. La collocazione di classe dei rappresentanti eletti è grosso modo di ceto medio, in qualche caso di ceto medio-alto; il loro reddito e il loro livello di istruzione sono supe­ riori alla media della popolazione; per la maggior parte di essi la poli­ tica è l’unica «professione» che abbiano mai esercitato, oppure è di­ ventata nel corso del tempo l’attività prevalente; molti di loro sono li­ beri professionisti, con la classica supremazia degli avvocati (per il caso italiano che, pur segnato da una tumultuosa transizione, si allinea a queste generalizzazioni, si veda Verzichelli [19971; per utili discus­ sioni generali sul ceto politico, Mastropaolo [1986; 1993].

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

T àb. 6.4. Parlamentari donne nelle camere basse Paese

Svezia Norvegia Finlandia Danimarca Olanda Germania Austria Nuova Zelanda Gran Bretagna Canada Svizzera Argentina Spagna Costa Rica Polonia Irlanda Italia Colombia Francia Ungheria Stati Uniti Filippine Bangladesh Repubblica Ceca Russia Belgio Israele Portogallo Australia Messico Cile India Zambia Uruguay Brasile Grecia

Anno elettorale

Donne (N)

Totale parlamentari

Donne (%)

Sistema elettorale

1994 1993 1991 1990 1994 1994 1990 1993 1997 1993 1991 1993 1993 1994 1993 1992 1996 1994 1997 1994 1994 1992

140 65 78 59 47 177 39 21 120 53 35 42 56 8 60 20 71 18 63 42 47 21 34 20

349 165 200 179 150 672 183 99 659 295 200 257 350 57 460 166 630 163 577 386 435 199 330 200

43 20

448 212 120 230 147 500 120 531 150 99 503 300

40,3 39,4 39,0 33,0 31,3 26,3 21,3 21,2 18,4 18,0 175 16,3 16,0 14,0 16,0 12,1 11,3 11,0 10,9 10,9 10,8 10,6 10,3 10 9,6 9,4

Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Fptp Fptp Fptp Pr Pr Pr Pr Pr Stv Ams Pr run-off Ams Fptp Fptp Fptp Pr misto Pr Pr Pr Av Ams Fptp Fptp Fptp Pr Pr Pr

1991

1992 1993 1991 1992 1991 1993 1991 1993 1991 1991 1989 1990 1993

11 20 12 38 9 39 10 6 30 18

9,2 8,7 8,2 7,6 75 7,3 6,7 6,1 6,0 6,0

Legenda: Pr = proporzionale; Fptp = first past thè post: maggioritario a turno unico; Ams = additional member System: misto proporzionale-maggioritario con prevalenza del maggioritario; Stv = single transferable vote: voto- singolo trasferibile; Av = voto alternativo; run-off = maggiori­ tario a doppio turno.. Fonte: Adattamento da Morris [1996, 191]. Sono- stati aggiornati i dati relativi all’Italia, alla Gran Bretagna e .alla Francia e sono stati corretti alcuni errori relativi alla definizione dei sistemi elettorali.

In generale, in tutti i regimi democratici consolidati, la grande maggioranza dei parlamentari sono uomini di partito con poca oppure nessuna propensione a uscire dalla politica, se non per ragioni di età e di salute, oppure in seguito a sconfitte elettorali. Nel complesso, dun­ que, le asseinblee elettive contemporanee, come quelle del passato, sono sociologicamente poco rappresentative dell'elettorato. Tuttavia, Ì partiti cercano di reclutare candidati sociologicamente rappresentati-

157

158

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

vi, merìtre sia i partiti che gli eletti in parlamento cercano di rappre­ sentare le preferenze, gli interessi, le domande dei propri elettori. A loro volta, le elezioni li obbligheranno a rendere conto agli elettori, confermando ancora una volta la fondatezza della teoria elettorale del­ la rappresentanza. 5. Stili di rappresentanza

e

illtà

Al di là delle differenze sociologiche che intercorrono fra i rappre­ sentanti eletti nei parlamenti contemporanei e i loro elettorati, ai fini precipui della rappresentanza politica sono fondamentali le modalità con le quali gli eletti combinano la loro indipendenza di giudizio con la probabile e necessaria disciplina di partito che, in molti casi, signifi­ ca soprattutto rispondenza al programma presentato all’elettorato, ri­ spondenza tanto più importante quando il partito ha conquistato cari­ che di governo. Per saperne di più, bisognerebbe poter rispondere, sulla base di ricerche ben orientate e sufficientemente approfondite e comparate, al quesito che pone Sartori: «qual è la sanzione che viene temuta di più [dai parlamentari]: quella dell’elettorato, dell’apparato di partito o di terzi gruppi di sostegno?» [1990, 236]. A questo punto, la rappresentanza politica si caratterizza esattamente per quel che dovrebbe essere: la volontà di tradurre in decisio­ ni il programma presentato agli elettori e la capacità - sanzionabile di farlo. In questa delicata attività di rappresentanza ad opera del go­ verno, Sartori individua un’alternativa, forse troppo netta, drastica e antagonistica, fra un governo ricettivo, che risponde per quello che fa, e un governo responsabile, che agisce con efficienza e con competen­ za, fino a sostenere che «non possiamo conseguire simultaneamente più ricettività e più responsabilità indipendente» [ibidem, 228]. In realtà, un governo che - anticipiamo la riflessione svolta per esteso nel prossimo capitolo - è semplicemente il comitato esecutivo della sua maggioranza parlamentare può cercare di essere sostanzial­ mente ricettivo su tutte le tematiche rispetto alle quali si è impegnato di fronte agli elettori nella campagna elettorale e, al tempo stesso, può mirare ad apparire sostanzialmente responsabile di fronte alle proble­ matiche nuove che emergono nel corso della sua attività. Allo stesso modo, i rappresentanti in parlamento potrebbero avere preso impe­ gni diversi nei confronti degli elettori - di conformità e disciplina di voto sulle tematiche proposte dal loro partito, di autonomia su que­ stioni di coscienza - e potrebbero aver dichiarato la disponibilità a coniugare lo spirito del programma di governo con la difesa degli in­ teressi del proprio specifico elettorato, nonché forse, come sospettato da Sartori, di qualche gruppo di sostegno significativo [su alcune di queste tematiche si veda anche Fabbrini 1994, 105-136]. Per chiarire la questione, è utile fare riferimento a una tripartizione classica che ri­ guarda lo stile della rappresentanza, fra i ruoli di delegato, di fiducia­ rio e di politico.

111. PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

Questa tripartizione è stata formulata sulla base di alcune impor­ tanti ricerche effettuate sugli atteggiamenti e sui comportamenti dei rappresentanti di alcuni Stati degli Stati Uniti d’America da Wahlke, Eulau, Buchanan e Ferguson [1962], ma potrebbe essere fatta risalire fino a Edmund Burke e al suo famoso discorso agli elettori di Bristol del 1774. Purtroppo, questo tipo di ricerche è da qualche tempo tra­ scurato e, dunque, non abbiamo conoscenze adeguate, ad esempio, per quel che riguarda i parlamentari delle democrazie europee [per il caso italiano, Di Palma 1978; per le valutazioni degli elettori su parla­ mento e parlamentari spagnoli, Monterò 1990]. Naturalmente, i tre stili di rappresentanza sopra indicati non sono stili puri, ma combina­ no necessariamente diversi tipi di responsabilità. Si tratta di vedere dove si situa il punto di equilibrio. Il delegato moderno non prende direttamente ordini dal suo elet­ torato; almeno formalmente non viola il precetto che, ad esempio nel­ la Costituzione italiana, lo impegna a «rappresentare la nazione senza vincolo di mandato». Il suo mandatario è, nella maggior parte dei casi, formalmente e praticamente, il partito che lo ha candidato e che lo ha fatto eleggere. Quindi, il punto di equilibrio per lo stile di rappresen­ tanza del delegato si situa molto vicino alle indicazioni e alle esigenze del partito. Infatti, il delegato sa che risponderà agli elettori del suo operato essenzialmente attraverso la mediazione del partito che lo ha candidato, lo ha fatto eleggere e deciderà di ricandidarlo o meno. Il fiduciario si ritaglia uno spazio maggiore di autonomia di rap­ presentanza. Ritiene di avere gli strumenti tecnici e la forza politica per scegliere di volta in volta come votare e, entro certi limiti, quali posizioni sostenere. Naturalmente, i fiduciari possono essere numerosi fra i rappresentanti laddove i partiti siano organizzazioni relativamen­ te deboli, poco strutturate, intermittenti. Infine, i rappresentanti che assumono uno stile detto politico cer­ cano il punto di equilibrio fra le esigenze del partito e gli impegni pre­ si con Felettorato, fra la propria autonomia di giudizio politico e le proprie conoscenze tecniche. La riflessione sulle modalità di rappresentanza è stata dunque si­ gnificativamente arricchita dall’individuazione degli stili ad opera degli studiosi statunitensi più sopra citati. Un arricchimento ulteriore è ve­ nuto dallo studio specifico della rappresentanza come ricettività. Insie­ me a Paul D. Karps, Heinz Eulau [1986,452-469] ha individuato quat­ tro componenti della ricettività di un rappresentante eletto, rispettiva­ mente in termini di: politiche, servizi, assegnazione di risorse, simboli. Nel caso della ricettività di politiche il rappresentante cercherà di affrontare le grandi tematiche politiche e di offrire soluzioni generali in sintonia con le preferenze degli elettori, almeno così come riesce ad interpretarle. La ricettività di servizi si configura nei tentativi di ottenere vantag­ gi particolaristici per gruppi di elettori della sua circoscrizione. Poiché i moderni apparati burocratici e di governo producono complessità e incertezza nei governati e interferiscono nella loro vita quotidiana in

159 Stili di rappr~-v.ntaiva

Delegati

Fiduciari e...

politici

Le componenti della ricettività

160

iella ntanza

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

molteplici modi, il rappresentante svolgerà un servizio molto apprez­ zato dai suoi elettori dipanando problemi non di natura legislativa, ma collegati a obblighi, prestazioni e pratiche burocratiche di vario tipo: dal servizio militare alle tasse, dalle pensioni alle licenze di vario tipo. Mentre nel caso precedente si tratta spesso di servizi ad personam, la ricettività di assegnazione avrà di mira l’interesse complessivo della circoscrizione, protetto e promosso attraverso l’incanalamento di fon­ di, risorse varie, investimenti, opere pubbliche, insediamenti produt­ tivi. Si noti che, anche se il rischio di qualche comportamento illegale è sempre presente, né la ricettività di servizio né la ricettività di assegna­ zione implicano automaticamente clientelismo e corruzione. Comun­ que, in tutti gli elettorati esiste la legittima aspettativa che il rappre­ sentante eletto faccia qualcosa per loro e per il territorio nel quale gli elettori vivono e i rappresentanti sono eletti. Nei sistemi multipartitici con rappresentanza proporzionale, ne conseguiranno alcune deteriori pratiche consociative quando tutti i rappresentanti eletti di una deter­ minata zona si mettono d’accordo, a prescindere dalle differenze poli­ tiche e dai ruoli di opposizione o di governo, per ottenere risorse pub­ bliche da destinare a quella zona. Infine, la ricettività simbolica si traduce nei tentativi di tessere un rapporto generale di fiducia, di sostegno, al limite di identificazione fra ì’elettorato e il rappresentante, dimostrando agli elettori che il rap­ presentante si cura non soltanto delle loro aspettative materiali, ma anche, in senso lato, della loro visione del mondo; che, insomma, è in sintonia con loro. Così riformulato e arricchito, il senso complessivo della rappre­ sentanza sta in una duplice e consapevole attività: da una parte, nel­ l’anticipazione di problemi, nella proposta di soluzioni (sia particolari­ stiche che generali) e nella capacità di tradurre quelle soluzioni in po­ litiche pubbliche; dall’altra, nella disponibilità del rappresentante a spiegare il suo comportamento di voto di fronte ai propri elettori ac­ cettandone le conseguenze (secondo la teoria elettorale della rappre­ sentanza). La conclusione ineludibile, l’unica democraticamente cor­ retta e accettabile, è che non può esservi rappresentanza politica se non esiste completa responsabilità elettorale, sottoposta a verifica a scadenze relativamente frequenti, comunque prestabilite e periodiche. Qui si intrecciano i nodi più significativi della teoria democratica: il fivello di conoscenze degli elettori, la capacità dei parlamenti di svolge­ re la loro funzione informativa, la sensibilità dei sistemi elettorali nel trasferire le mutate preferenze degli elettori nella composizione dei parlamenti e nella formazione dei governi. Non sorprende, in conclu­ sione, che la teoria della rappresentanza elettorale e le sue traduzioni operative occupino, coerentemente, il centro vitale del funzionamento dei regimi democratici.

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

6.

161

Le degenerazioni dei parlamenti

Non soltanto la teoria elettorale della rappresentanza, ma la stessa pratica della rappresentanza politica verrebbero meglio definite e sod­ disfacentemente illuminate se fosse possibile rispondere in maniera precisa al quesito formulato da Sartori [1990, 236], menzionato poco sopra ma che merita di essere riproposto: «qual è la sanzione che vie­ ne temuta di più: quella dell'elettorato, dell'apparato di partito o di terzi gruppi di sostegno?». Va precisato anzitutto che, quand’anche fosse individuata con si­ curezza la fonte della sanzione, un conto è la rappresentanza garantita dai singoli parlamentari, un conto è la rappresentanza garantita dai parlamenti come istituzioni complesse. Naturalmente, sappiamo che i parlamenti contemporanei sono, con pochissime eccezioni, in partico­ lare quella degli Stati Uniti, parlamenti di partiti. Dunque, è probabile che qualsiasi rappresentante eletto si senta primariamente responsabi­ le nei confronti del suo partito e degli elettori del suo partito. Para­ dossalmente, se ciascun parlamentare - quando svolge attività di rap­ presentanza politica, di servizio o persino simbolica, e in special modo quando vota - si comportasse in modo del tutto svincolato dal suo partito, farebbe emergere in forma plateale e flagrante la prima delle possibili degenerazioni dei parlamenti come istituzioni: il trasformi­ smo. Infatti, così comportandosi, il parlamentare trasformerebbe gli impegni assunti, anche in coerenza con il programma del suo partito, in totale discrezionalità personale, inevitabilmente perdendo contatto e rapporto con l’elettorato in generale. Questo tipo di degenerazione, classico nel caso italiano che gli ha dato il nome, si ritrova anche in altri parlamenti, nei quali i partiti non riescono a strutturare gruppi parlamentari omogenei e disciplinati, e colpisce sia i rappresentanti che il parlamento come istituzione. I par­ lamentari - eletti con riferimento, per vago che sia, a determinati pro­ grammi e a una meno vaga collocazione politica - si prestano a essere manovrati dai governanti, anche di diversa persuasione politica, pur di ottenere in cambio risorse, cariche, magari la promessa della rican­ didatura e l'opportunità di una rielezione. Il trasformismo incide ne­ gativamente sui rapporti maggioranza di governo/opposizione, in­ debolendo l'opposizione e rendendone impossibile l'attività di con­ trollo sull’operato del governo. Inoltre, una molteplicità di percorsi e di spostamenti trasformistici rende diffìcile all’elettorato mettere in pratica una sanzione efficace con E suo voto, in special modo se i rap­ presentanti trasformistici ottengono e distribuiscono risorse utili per l'elettorato del proprio collegio. Pratica di lunga tradizione, E trasfor­ mismo dei parlamentari non è certamente assente nei parlamenti con­ temporanei. Si assiste infatti tuttora a spostamenti motivati dalla ricer­ ca di cariche^ prestigio e risorse, in special modo dove E sistema dei partiti, magari impegnato in una difficEe transizione politico-istituzio­ nale e nel consolidamento del regime democratico, non si sia ancora assestato.

I] trasformismo

162

Nativismo

lealismo

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

Se tì trasformismo è affare di singoli rappresentanti che si riverbe­ ra sul parlamento, la seconda degenerazione dei parlamenti - il consociativismo di basso profilo - riguarda le modalità dei rapporti fra grup­ pi organizzati e, in particolare, fra coalizioni di governo frammentate e l’opposizione. In questa degenerazione, gli scambi avvengono spesso sottobanco, non riguardano cariche, non investono tematiche come la Costituzione e la politica estera, che si prestano ad accordi di alto ed esplicito profilo, ma consistono nella distribuzione di risorse collettive che servono ad ammorbidire l’opposizione e a rendere possibile e re­ lativamente rapido il processo decisionale. Sperimentano la degenera­ zione consociativa in particolar modo i parlamenti dei sistemi politici nei quali, per varie ragioni, l’alternanza appaia impraticabile e quindi governo e opposizione/i rimangano fissi nei loro ruoli per un periodo di tempo indefinito e imprevedibile [per utili esempi italiani, Morisi 1992]. Il piccolo consociativismo serve a evitare la paralisi del sistema politico-parlamentare; al tempo stesso, finisce per allontanare la possi­ bilità dell’alternanza, poiché l’elettore non riuscirà a inviduare respon­ sabilità politiche precise e a sanzionarle con il suo voto. Infine, la terza degenerazione - Vassemblearismo - è probabilmen­ te la più diffusa. Colpisce non i singoli parlamentari, non i gruppi par­ lamentari come espressione dei partiti, ma il parlamento stesso come struttura. A correre il rischio della degenerazione assembleare sono in particolare i parlamenti-arena, come definiti da Polsby [1975, 277-292; per il caso italiano, Di Palma 1987], ovvero quelli nei quali c’è ampio spazio per il confronto fra i gruppi politici (in contrapposizione ai par­ lamenti trasformatori, nei quali l’energia è utilizzata per produrre de­ cisioni). Nel caso dell’assemblearismo - a causa della struttura e della composizione del parlamento, delle regole e delle procedure in esso operanti, della permeabilità dei suoi processi decisionali - il governo non riesce a esercitare un controllo sull’attività parlamentare, a fissare l’agenda dei lavori, a far leva sulla sua maggioranza. Non riesce neppu­ re a usare l’arma dello scioglimento, poiché il parlamento è sempre in grado di crearsi il governo che vuole, salvo poi impedirgli di governa­ re. Naturalmente, un parlamento assembleare avrà modalità operative confuse e costose non soltanto per la farraginosità e per la lentezza della sua legiferazione, ma anche per la necessità di assecondare una grande quantità di pretese e aspettative. Se la domanda fondamentale, riferita non solo ai parlamenti nelle forme parlamentari di governo, ma anche nelle forme presidenziali, è ancora quella che si poneva Bagehot [1996, 148] - «la camera dei Comuni è capace di governare?» -, la ri­ sposta non è soltanto negativa, ma occorre aggiungere che quando un parlamento tenta di trasformarsi in un organismo governante finisce inevitabilmente per produrre la degenerazione assembleare del gover­ no parlamentare e lo stallo del governo presidenziale. Quando i parlamentari adottano comportamenti trasformistici senza subire immediate sanzioni elettorali, quando maggioranze e op­ posizioni confondono consociativamente i rispettivi ruoli, quando il governo non si afferma come guida riconosciuta, rispettata e obbedita

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

163

della propria maggioranza parlamentare, la forma parlamentare di go­ verno degenera fino a produrre una democrazia impotente, destinata prima a un cattivo funzionamento, poi - in presenza di determinate condizioni - a crollare e a essere sostituita da un regime che ridimen­ sionerà drasticamente ruolo e prerogative del parlamento. Insomma, ferme restando tutte le altre condizioni, un parlamento trasformistico, consociativo, assembleare scava la tomba non soltanto a se stesso, ma anche alla forma parlamentare di governo e alla stessa democrazia parlamentare. 7.

Declino o trasformazione dei parlamenti?

Le degenerazioni parlamentari sono, in un certo senso, fenomeni eccezionali, estremi. Le forme pure di degenerazione complessiva sono rare. Una varietà di comportamenti trasformistici, consociativi e assembleari risulta, invece, relativamente diffusa e piuttosto frequente. Noncuranti delle possibili degenerazioni parlamentari, non pochi stu­ diosi e commentatori politici, ossessionati dall’eventualità della premi­ nenza degli esecutivi, hanno piuttosto lamentato un supposto declino dei parlamenti contemporanei. Qualsiasi discussione circa un eventua­ le declino deve essere articolata intorno a quesiti relativamente precisi, che specifichino rispetto a quali funzioni e con quali parametri si pos­ sa individuare e valutare la perdita di potere, di ruolo e di funzioni dei parlamenti. Coerentemente con quanto rilevato a proposito della funzione le­ gislativa, è da escludersi che il declino dei parlamenti possa essere mi­ surato guardando per l’appunto al numero delle leggi di iniziativa par­ lamentare, dei singoli o dei gruppi, approvate. Il numero assoluto del­ le leggi approvate non è mai un indicatore rilevante e adeguato né per Fattività del parlamento né per la sua funzionalità (e, ancor meno, per il suo potere). Fra l’altro, il numero delle leggi approvate dipende an­ che dalla struttura del sistema politico-istituzionale e da! modo di go­ vernare, per cui, ad esempio, il parlamento inglese ha sempre prodot­ to poche leggi, quello tedesco appena un po’ di più, quello francese della Quinta Repubblica parecchie di più, ma meno di quelle della Quarta Repubblica, e quello italiano più di tutti, ma mediamente alFincirca quante quelle prodotte dal parlamento della Quarta Repub­ blica francese. Paradossalmente, se il numero delle leggi approvate fosse un indi­ catore affidabile del potere di un parlamento, potremmo giungere a sostenere una tesi esattamente opposta a quella prevalente fra i difen­ sori ingenui del ruolo parlamentare: quanto più alto è il numero delle leggi prodotte tanto più limitato è il potere reale complessivo del par­ lamento. Un parlamento che impegna tutto il suo tempo nel formula­ re, nel discutere, nell’emendare e nell’approvare un numero molto ele­ vato di leggi, che finiscono per essere necessariamente leggi settoriali, ovvero «leggine», ha pochissimo tempo a sua disposizione per dare

Quale perdita di potere?

164

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voce a grandi dibattiti politici e per esercitare un adeguato controllo sul governo. Inoltre, un parlamento ridotto a luogo di costante, inin­ terrotta produzione legislativa diventa ingovernabile, in tutti i sensi del termine, trasformando la forma parlamentare di governo in forma assembleare, permeabile a tutte le lobby degne di questo nome, Affidare al parlamento il governo del sistema politico attraverso la produzione legislativa costituisce, in effetti, la modalità principale per facilitarne e affrettarne il declino. Il rischio fu lucidamente già indica­ to da Bagehot quando al quesito «la camera dei Comuni è capace di governare?» rispondeva in maniera negativa, indicando nel «governo di partito», programmatico e disciplinato, il famoso «segreto efficien­ te» della non scritta costituzione inglese. H «governo di partito» non costituisce soltanto l’esatto contrario del governo di assemblea: è an­ che il contrario del trasformismo. Infatti, il governo di partito presup­ pone e implica, come si vedrà nel capitolo sui governi, che il partito o i partiti al governo richiedano e ottengano disciplina dai loro parla­ mentari senza dovere e volere procedere a scambi impropri di risorse. Capovolgendo Fimpostazione tradizionale, si può sostenere che decli­ nano quei parlamenti che sono incapaci di strutturarsi, da un lato, in modo da offrire sostegno continuativo e disciplinato al governo; dalFaltro, in modo da costruire un’opposizione disciplinata e alternativa [per spunti in questo senso, Cotta 1987] . Se proprio si vorranno con­ tare le leggi, dunque, varrà come criterio il numero delle leggi che ap­ plicano il programma di governo, in special modo se approvate con il voto favorevole della sola maggioranza parlamentare, senza apporti decisivi dei voti dell’opposizione (ma senza, neppure, la necessità che l’opposizione si esprima sempre con un voto contrario). Nel valutare Fefficienza del parlamento conteranno anche i tempi di approvazione di quelle leggi, mentre nel valutare la disciplina della maggioranza parlamentare e il grado di antagonismo dell’opposizione conterà il ri­ corso al voto di fiducia. L ’unico altro criterio utile per valutare l’eventuale declino dei parlamenti è costituito dalla loro capacità di esercitare un controllo sui governi. E un’attività che può essere svolta sia dalla maggioranza che sostiene il governo sia dall’opposizione, tanto dai gruppi parlamentari quanto dai singoli rappresentanti. Naturalmente, l’indicatore del suc­ cesso nell’esercizio di tale funzione non può essere costituito dalla ca­ pacità del parlamento di rovesciare il governo, anche se l’applicazione del voto di sfiducia costruttivo costituisce un buon esempio di con­ trollo coronato da successo. Piuttosto, il successo dell’attività parla­ mentare di controllo sul governo può riscontrarsi, da un lato, nella sfi­ ducia individuale nei confronti di singoli ministri e nelle loro dimissio­ ni rese obbligate da indagini parlamentari; dall’altro, nel mutamento delle politiche governative. Da questi due diversi punti di vista, i par­ lamenti contemporanei non sembrano affatto attraversare un declino. Al contrario, spesso sorretti da un’opinione pubblica più vigile e me­ glio informata, anche grazie agli stessi dibattiti parlamentari, essi han­ no saputo esercitare efficacemente diverse modalità di controllo sui

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governi, sui singoli ministri, sulle politiche pubbliche, sulla dinamica del sistema politico. Sarebbe, peraltro, sbagliato pensare che il controllo del parlamen­ to sul governo debba esprimersi, come spesso succede nelle forme presidenziali di governo, come pura, netta e antagonistica contrappo­ sizione. Questa modalità di impronta negativa ha diverse conseguen­ ze, nessuna delle quali costruttiva dal punto di vista del ruolo e del prestigio parlamentare. Essa, infatti, può deviare, bloccare, mettere in stallo, rendere impossibile il funzionamento della stessa forma di go­ verno, senza in realtà riuscire a esercitare un controllo sull’operato del Presidente. Questo è, in effetti, il vero oggetto del contendere. Coloro che af­ fermano resistenza di un declino del parlamento fondano la loro ana­ lisi su indicatori, come la produzione delle leggi, inadeguati, ma so­ prattutto vedono nel parlamento il cane da guardia del governo. Inve­ ce, il parlamento è anzitutto il luogo di rappresentanza politica di una società complessa che chiede di essere governata, che esige la trasfor­ mazione delle proprie preferenze in decisioni. In secondo luogo, il parlamento è la sede in cui si manifestano una maggioranza di soste­ gno al governo - sia esso parlamentare, semi-presidenziale o presiden­ ziale - e un’opposizione critica, di controllo, propositiva. Pertanto, non si ha nessun declino del parlamento in quei sistemi politici nei quali esiste una maggioranza parlamentare capace di sostenere il suo governo e di agevolarne la legislazione, che è la traduzione in politiche pubbliche del programma presentato agli elettori. Nelle forme parlamentari di governo, il rapporto fra il governo e la sua maggioranza parlamentare risulta necessariamente ancora più stretto, quasi organico, di quello esistente nelle forme presidenziali. Il parlamento nel suo insieme, pertanto, provocherà il proprio declino, oppure si limiterà ad assistervi, se si dimostra incapace, come scriveva Bagehot, di dare vita a un governo. Alla tesi del declino di un parla­ mento facitore di leggi e dissipatore di governi va sostituita quella del­ la trasformazione delle funzioni del parlamento, in special modo con il potenziamento del legame fra maggioranza parlamentare e governo, e quindi fra rappresentanza e decisione. Sono temi che meritano una precisazione e un approfondimento alla luce delle modalità di forma­ zione e di funzionamento dei governi contemporanei analizzate nel ca­ pitolo che segue. Riferimenti bibliografici

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La fusione governo/m aggioranza parlamentare

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I

Capitolo 7

1.

i! problema

Who governs?: il titolo di un famoso libro di Robert A. Dahl [1961] cattura splendidamente 1"interrogativo di fondo della politica (e di questo capitolo). Riguarda, infatti, non soltanto l’individuazione concreta di chi governa, ma anche la definizione precisa di che cosa è governo nei sistemi politici e, di conseguenza, l’analisi di che cosa fa il governo. Pertanto, la risposta non è semplice e richiede molteplici percorsi. Tralascerò qui tutta la pur importante teoria delle élite e la sua, solo apparentemente ovvia, risposta: è sempre ed esclusivamente una minoranza organizzata, più o meno consapevole, competente e compatta, che governa [sul tema rinvio a Bobbio 1983 e a Sola 1996, 191-309]. Mi interesserò, invece, più specificamente, dei governi come strutture e dei governanti come personale che ricopre cariche di governo. Qualsiasi risposta adeguata alla domanda «chi governa?» deve prendere le mosse da un’accurata definizione di che cosa si intende per governo. Deve, poi, procedere all’analisi sia della struttura, delle funzioni, dei compiti e delle attività del governo, che del comporta­ mento dei governanti stessi, per arrivare a una ricognizione delle for­ me di governo. Il compito di questo capitolo è dunque ampio e ambi­ zioso, soprattutto perché, fino a tempi alquanto recenti, la letteratura in materia e le relative ricerche erano scarse e diseguali. Alcune lacune sono state colmate, ma sorprendentemente i governi —nonostante la loro importanza - non hanno ancora attratto un’attenzione paragona­ bile a quella riservata ai parlamenti e ancor più ai partiti. 2.

Che cosa è governo

Una definizione preliminare di che cosa è governo non presenta, almeno apparentemente e superficialmente, difficoltà insormontabili.

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È noto die il termine governo viene dal greco e significa timone. Nelle molte metafore che ne derivano sono rimasti fermi, ma spesso soltanto come metafore e non come pratiche, due elementi centrali: il governo guida la nave del sistema politico, i governanti sono i timonieri dei loro concittadini imbarcati su quella nave. I problemi sorgono immediatamente quando si confronta la tradi­ zione politica continentale europea, poi esportata anche in America latina, con la tradizione politica anglosassone. Il termine government non viene sostanzialmente mai adoperato negli Stati Uniti d’America, dove il governo del presidente è essenzialmente la administration e ri­ comprende sìa la presidenza, come ruolo e come apparato, sia la bu­ rocrazia federale alle dipendenze dell’esecutivo. Il termine government viene, invece, utilizzato in Gran Bretagna, per lo più non da solo, in una pluralità di versioni, tutte importanti: Her M ajestys government, cabinet government, shadow government (governo ombra), party government Al di là di queste differenti utilizzazioni, quel che conta maggiormente è la più o meno puntuale identificazione e sovrapposi­ zione fra governo e potere esecutivo. Il governo, comunque definito, dovrebbe essere il detentore del potere esecutivo. A questo proposito, il problema è che sono cambiati drasticamente nel corso del tempo sia il significato sia il contenuto del potere esecutivo. Prima che Montesquieu codificasse la sua tripartizione dei poteri in esecutivo, legislativo e giudiziario, il potere era monistico: stava tut­ to nelle mani del monarca. Era il monarca che regnava e governava, che nominava il personale al quale affidare compiti politici e ammini­ strativi e lo licenziava, che dettava leggi ed emetteva sentenze, che promulgava amnistie e concedeva grazie. In seguito, tanto in modo graduale quanto in modo dirompente, il conflitto fra i nobili e il mo­ narca portò, in sintesi, a una suddivisione dei poteri e a uno sposta­ mento consistente e significativo di alcuni poteri a favore del parla­ mento, dove il re era chiamato ad essere presente, se voleva non solo regnare, ma governare, nella formula classica «King in Parliament». Divenne compito e prerogativa del parlamento fare, per quanto con­ giuntamente con il sovrano e per lo più accogliendone l’iniziativa, le leggi, alle quali era subordinato anche il potere giudiziario, mentre l’esecutivo, vale a dire il sovrano con la sua burocrazia, era chiamato, per l’appunto, a tradurre queste leggi in atti e in fatti. La burocrazia costituiva dunque lo strumento operativo dell’esecutivo, in un rappor­ to più o meno stretto con il governo del re, ma per lo più di chiara di­ pendenza da esso. L ’evoluzione costituzionale britannica andò avanti e procedette al­ quanto oltre la situazione così sinteticamente descritta. Come abbia­ mo visto nel capitolo sesto, già nel 1867 il giornalista e studioso Wal­ ter Bagehot poteva notare che compito del parlamento era di eleggere bene un governo il quale, poi, avrebbe esercitato il potere esecutivo. Peraltro, poco meno di due decenni dopo l’interpretazione di Ba­ gehot, il futuro presidente degli Stati Uniti Woodrow Wilson, allora professore a Princeton, definì il sistema politico statunitense come

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Congressional govemment [1885] rilevando, al contrario, una netta preminenza del Congresso, con qualche forzatura si potrebbe dire del legislativo, sulla presidenza, ovvero sull’esecutivo. Comunque, nel cor­ so del tempo, con variazioni colegate sia ala forma di governo (come vedremo più avanti) sia al sistema dei partiti, 1 potere esecutivo nelle sue diverse strutturazioni ha preso 1 sopravvento - più o meno deciso, ma comunque decisivo - rispetto al potere legislativo, anch’esso varia­ mente strutturato. Attualmente, la maggior parte delle differenze fra i sistemi politici per quel che riguarda le diverse modalità di formazio­ ne e di esercizio del potere esecutivo dipendono da due variabili: una variabile istituzionale, vale a dire collegata ala forma di governo, e una variabile congiunturale, vale a dire colegata a elementi politicopartitici. 3.

La formazione degli esecutivi

La variabile istituzionale è costituita dale modalità con le qual vengono formati g l esecutivi. La distinzione più chiara è quella che colloca, da una parte, g l esecutivi che derivano la loro investitura e il loro potere da un’elezione popolare diretta; d a l’altra, gli esecutivi che derivano investitura e potere dai partiti e dai parlamenti. Questa di­ stinzione richiama, e non potrebbe essere diversamente, quela tra for­ me di governo presidenziali e forme di governo parlamentari. Va subi­ to aggiunto che nelle forme di governo semi-presidenziali, di cui sì dirà più e m eglo nel prosieguo del capitolo, si ha un esecutivo duale. Da un lato, sta il presidente divenuto tale in seguito al!elezione popo­ lare diretta; dalfaltro, il primo ministro che deve stabilire e mantenere un rapporto fiduciario con il parlamento e quindi con una maggioran­ za parlamentare formata da uno o più partiti. Quando si ha elezione popolare diretta del capo dell’esecutivo, o più precisamente del presi­ dente e, di recente, come in Israele, del primo ministro, la formazione dell’esecutivo è immediata. Chi vince diventa automaticamente capo dell’esecutivo, senza contrattazioni, senza mediazioni, senza ulteriori passaggi istituzionali. L ’analisi merita di conseguenza dì essere diretta alle modalità con le quali i candidati sono prescelti ed entrano in competizione fra loro. La vera linea distintiva separa il caso degli Stati Uniti d’America da tutti gli altri casi di elezione diretta del capo dell’esecutivo. Negli Stati Uniti, il meccanismo di selezione del candidato presidenziale è oramai, per entrambi i maggiori partiti, fondamentalmente e definiti­ vamente costituito da elezioni primarie [su tutto quel che riguarda il presidenzialismo Usa, Fabbrini 1993]. Negli altri sistemi politici, an­ che presidenziali, le candidature non debbono superare alcun vaglio elettorale-istituzionale preliminare. Vengono immediatamente lanciate nell’arena elettorale, ma necessitano di sostegni consistenti, per lo più partitici, ma anche di altro tipo, poiché nelle democrazie di massa un candidato può acquisire visibilità elettorale soltanto sfruttando molte

La scelta dei governanti

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ani re

s partiti

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risorse. Tuttavia, va sottolineato che, per quanto possano incontrare difficoltà operative e per quanto abbiano subito un declino relativo nella loro presa sulla società, nelle democrazie contemporanee le orga­ nizzazioni partitiche costituiscono ancora il veicolo dominante per la selezione, per la presentazione di un candidato a la carica di capo del­ l’esecutivo e, infine, per la condotta dela sua campagna elettorale. Qualche volta, seppur raramente (ma potrebbe trattarsi di antici­ pazioni di un futuro prossimo venturo), se dotato di particolari e co­ spicue risorse, un candidato può riuscire a superare le soglie abitual­ mente frapposte a la candidatura (quali la raccolta di un numero ele­ vato di firme oppure, come negli Stati Uniti, la presentazione dela candidatura ad opera di appositi comitati in ciascuno Stato) anche senza Faiuto di un partito strutturato. È accaduto in Perù nel 1990 con Alberto Fujimori, un outsider dela politica al pari del suo con­ corrente, lo scrittore Mario Vargas Liosa; in Polonia con 1 miliardario peruviano-polacco Stanislav Tyminski nel 1991; negl Stati Uniti con 1 multimiliardario Ross Perot nel 1992 e nel 1996. Nei primi due casi, 1 sistema partitico era ben poco strutturato: in crisi in Perù, alo stato nascente in Polonia. Quanto a Ross Perot, ha potuto sfruttare la per­ meabilità di un sistema bipartitico su scala quasi continentale in ima società di massa. Ciononostante, negli Stati Uniti la strada della co­ struzione di un terzo partito vitale appare molto impervia e, se vogliono ottenere il sostegno ufficiale di uno dei due maggiori partiti, i can­ didati presidenziali debbono intraprendere una lunga campagna di elezioni primarie che costituiscono, per Fappunto, il filtro attraverso il quale si valutano le ambizioni, le capacità, la resistenza, la popolarità dei candidati. In generale, nei sistemi politici con elezione diretta del capo del­ l’esecutivo, quanto più il sistema partitico è strutturato tanto più i candidati alla carica di capo dell’esecutivo saranno espressione di par­ titi singoli oppure di coalizioni di partiti. Nel caso di una pluralità di partiti facenti parte di una coalizione, rimane aperto il problema della selezione del candidato. Peraltro, è plausibile ipotizzare che la coali­ zione si formi per Fappunto intorno alla figura di un candidato condi­ viso, poiché questi viene prescelto anche per la sua presunta capacità di portare la coalizione alla vittoria elettorale. Altrimenti, laddove si applica, sarà il sistema elettorale a doppio turno con ballottaggio- a creare incentivi e vincoli per candidati, partiti e coalizioni, con conse­ guenze importanti non solo sulle modalità di selezione e di elezione, ma anche sulle successive modalità di esercizio del potere esecutivo [per approfondimenti, Cercanti, Massari e Pasquino 1996] . Decisamente più complesso, almeno in teoria, è il problema della selezione del capo dell’esecutivo nei sistemi parlamentari. La prima differenza intercorre fra i sistemi bipartitici e i sistemi multipartitici. Nei sistemi bipartitici, la selezione del candidato .alla carica -di primo ministro è tutta interna ai singoli partiti. Chi diviene leader del partito è automaticamente candidato alla carica di primo ministro. Se il parti­ to vince le elezioni, ottenendo la maggioranza assoluta dei seggi o

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quantomeno una maggioranza operativa, il leader del partito diventa primo ministro. Nelle democrazie bipartitiche, ovvero a funzionamen­ to bipartitico come, di recente, la Grecia e la Spagna, questo esito non è sostanzialmente mai messo in discussione. Nel peggiore dei casi, può essere messa in discussione la permanenza in carica del primo mini­ stro quando la sua popolarità e il suo rendimento siano in ribasso e prefigurino una sconfitta elettorale del partito che lo ha espresso. Al­ lora, è possibile, come fecero i conservatori britannici nel novembre 1990 con Margaret Thatcher, addirittura la sostituzione del primo mi­ nistro, che awiene attraverso la sua rimozione da leader del partito [per specificazioni e chiarimenti, Massari 1994; Pasquino 1995]. Il collegamento stretto e quasi automatico fra leadership di partito e carica di primo ministro può aversi anche in sistemi multipartitici quando uno specifico partito è in grado da solo di ottenere la maggio­ ranza assoluta dei seggi, ovvero una maggioranza operativa. Sono i casi, ad esempio, dei partiti socialdemocratici della Svezia e della Nor­ vegia. Tuttavia, quando in entrambi i paesi è la coalizione dei cosid­ detti «partiti borghesi» a ottenere la maggioranza dei seggi in parla­ mento, allora la designazione del primo ministro obbedisce a un’altra logica: quella della ricerca del punto di equilibrio politico, in termini di rappresentanza e di rapporti di forza, fra i diversi partiti alleati. In linea di principio e al fine di rispettare la corrispondenza fra consenso elettorale e responsabilità politica, nei sistemi multipartitici la logica della selezione del capo dell’esecutivo dovrebbe premiare il leader del partito maggiore della coalizione di governo, quello che ha ottenuto più voti e più seggi. In Germania, ad esempio, il diritto-do­ vere del partito di maggioranza relativa, cioè dei democristiani o dei socialdemocratici, di esprimere il cancelliere non è mai stato messo in discussione dai liberali, il partito minore, per quanto cruciale, delle possibili coalizioni di governo. Analogamente, i piccoli partiti israelia­ ni, pure indispensabili alla formazione della coalizione di governo, hanno sempre consentito sia ai conservatori del Likud che ai progres­ sisti del Partito laburista di designare il primo ministro, prima che si passasse all’elezione popolare diretta nel 1996 (intesa non tanto a ri­ durre il potere di coalizione dei piccoli partiti quanto ad accrescere l'autorevolezza e il potere di governo del primo ministro). In altri casi, invece, in special modo quando la coalizione è com­ posita, la scelta del primo ministro è influenzata da una molteplicità di condizioni e di considerazioni. Dipende, ad esempio, dall’unitarietà del partito maggiore della potenziale coalizione e dalla sua volontà e possibilità di cambiare alleati e di metterli gli uni contro gli altri. D i­ pende dal potere di interdizione degli alleati minori, dalla loro indi­ spensabilità e dalla loro capacità di azione coordinata. Cosicché, spes­ so, diventa capo del governo non E leader del partito di maggioranza relativa, ma un rappresentante di quello stesso partito che risulti mag­ giormente gradito agli alleati oppure, addirittura, un rappresentante, per lo più il leader, di un partito numericamente o politicamente es­ senziale per la formazione di quella coalizione [per il caso italiano, si

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Consenso elettorale e governo

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governo

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vedano le"approfondite e argomentate considerazioni di Pridham 1988 e di Calandra 1996]. Naturalmente, la funzionalità della coalizio­ ne di governo viene spesso inficiata e ridotta dalla presenza, al vertice del potere esecutivo, di un leader poco autorevole perché non suffi­ cientemente rappresentativo della componente maggiore della coali­ zione. Spesso, questo è un esito addirittura voluto dagli altri partner della coalizione che mirano a una propria crescita elettorale a spese del partito di maggioranza relativa. Nei sistemi multipartitici, la designazione del primo ministro co­ stituisce uno degli elementi che concorrono a spiegare le modalità di formazione della coalizione di governo. E opportuno rammentare che nel caso delle forme di governo presidenziali, il presidente eletto gode abitualmente di ampia discrezionalità nella scelta dei suoi ministri, in particolare quando il suo partito controlla la maggioranza assoluta dei seggi in parlamento. Tuttavia, anche negli Stati Uniti, poiché il Senato mantiene un potere di conferma o di rigetto delle candidature alle ca­ riche esecutive neìTadministration, gli esiti non sono mai del tutto pre­ determinati. Come dimostrano i molti esempi delle repubbliche presi­ denziali latino-americane, nessun presidente può scegliere i suoi mini­ stri in assoluta libertà e senza considerare e anticipare eventuali riser­ ve e opposizioni. Infatti, dal Cile al Brasile e, in misura minore, all’Ar­ gentina, quando i presidenti eletti non dispongono di una maggioran­ za partitica coesa, debbono selezionare il personale di governo tenen­ do conto anticipatamente delle reazioni di assemblee parlamentari re­ lativamente frammentate e non troppo disciplinate. Naturalmente, an­ che i presidenti degli Stati Uniti nelFultimo quarantennio hanno avuto i loro problemi di governo diviso per la prevalenza nel Congresso di una maggioranza a loro ostile. Un conto è, naturalmente, la possibilità sostanziale e quasi illimitata di scelta dei propri ministri; un conto ben diverso è la possibilità di attuazione del programma, di produzione di politiche pubbliche. Ma questo è già un passo ulteriore rispetto al problema preliminare, spesso di complessa soluzione, che riguarda la formazione della coalizione di governo nei sistemi parlamentari [per Fimpostazione della tematica con efficaci esempi, Pappalardo 1978]. 4.

La teoria delie coalizioni

Esiste ormai sulle modalità di formazione delle coalizioni un’am­ pia e ottima letteratura, che è andata via via arricchendo le proprie ipotesi e articolando la spiegazione delle mutevoli realtà politiche. Da tempo è acquisito che le coalizioni di governo raramente si fondano su un unico principio e che ancor più raramente questo principio è costi­ tuito, per così dire, dalla minima maggioranza vincente, vale a dire dal conseguimento e dal mantenimento in parlamento della maggioranza assoluta in seggi più risicata possibile, al fine di acquisire tutte le cari­ che disponibili e di attuare il proprio programma senza concessioni e senza compromessi.

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Per capire quali sono i principi intorno ai quali si costruiscono le coalizioni di governo bisogna, anzitutto, tener presente che esistono fra i partiti rappresentati in parlamento discriminanti ideologiche o programmatiche che rendono, se non impossibile, quantomeno molto difficile la formazione di alcune specifiche coalizioni di governo. Esi­ stono, in secondo luogo, contiguità politiche che facilitano la forma­ zione di coalizioni di governo. Vi sono, in terzo luogo, memorie stori­ che, rapporti consolidati, esperienze precedenti che agevolano ovvero complicano la formazione di coalizioni di governo. Esistono, ancora, strategie partitiche che vanno in una direzione ovvero in un’altra, se­ guendo le quali un partito può essere più interessato all’attuazione di determinate politiche (a comportarsi cioè da policy seeker) che alla conquista di determinate cariche (a comportarsi cioè da office seeker). Al contrario, per alcuni partiti può essere più funzionale rimanere uf­ ficialmente fuori, per un periodo di tempo più o meno a lungo, dalla coalizione di governo per quel che riguarda le cariche, al fine di otte­ nere le politiche pubbliche preferite e di contrastare politiche pubbli­ che sgradite e, comunque, per non assumerne la responsabilità di fronte all’elettorato. Infine, possono esistere convenzioni sistemiche, legate alla natura del sistema politico, secondo le quali, fra le varie coalizioni numericamente possibili, alcune risultano più accettabili e altre sostanzialmente improponibili, come, ad esempio, le coalizioni che includessero i comunisti in Europa occidentale fino al 1989, con l’eccezione della Francia fra il 1981 e il 1983, e ancora oggi quelle che includano partiti che si richiamino esplicitamente al fascismo. Combinando insieme queste considerazioni generali e valutando, grazie all’imponente mole di dati oramai disponibile, le dinamiche dei processi di formazione delle coalizioni, sono possibili generalizzazioni sufficientemente fondate e convincenti [Pappalardo 1978; Laver e Schofield 1991; leraci 1994; Laver e Shepsle 1995]. In linea di princi­ pio, ci si aspetterebbe che nelle democrazie multipartitiche competiti­ ve la maggioranza delle coalizioni di governo sia del tipo minimum winningj vale a dire fondate sul conseguimento della più risicata mag­ gioranza assoluta di seggi in parlamento, cosicché i componenti della coalizione ottengano il massimo delle ricompense che derivano dalla loro partecipazione al governo. Quanto minore è il numero dei parteci­ panti, tanto maggiori saranno le ricompense di vario tipo per ciascuno di loro. Naturalmente, la minima maggioranza vincente deve essere va­ lutata come quell’aggregazione di partiti e/o gruppi parlamentari che consenta di superare la maggioranza assoluta di seggi in parlamento. Per esempio, a parità di altre condizioni, il partito A si alleerà di prefe­ renza con il partito B, che è il più piccolo fra quelli disponibili a forma­ re la coalizione minima vincente e che, di conseguenza, acconsentirà a una distribuzione di cariche e di risorse più contenuta di quella richie­ sta dal partito C, che ha un maggior numero di seggi e che, di conse­ guenza, richiederebbe un più alto numero di cariche di governo. Potrebbe anche essere, però, che, sempre a parità di altre condizio­ ni, le politiche del partito C siano più compatibili con quelle del partito

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La costituzione delle coalizioni di governo

Le coalizioni minime vincenti

Coalizioni sovradimensionate

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minoranza

GOVERNI

A rispetto alle politiche de! partito B. In questo caso, il partito A po­ trebbe preferire non procedere alla formazione di una coalizione mini­ ma vincente con B ed entrare, invece, in coalizione con C, rinunciando a qualche carica e a qualche risorsa pur di attuare le politiche preferite. Nascerebbe così una coalizione più o meno sovradimensionata {oversize)yvale a dire dotata di un numero di seggi relativamente superiore alla maggioranza assoluta in parlamento ma, soprattutto, superiore a quella conseguibile con la coalizione minima vincente fra A e B. Poiché il processo di formazione delle coalizioni di governo si ri­ pete con relativa frequenza nelle democrazie che durano nel tempo, vale a dire è un processo iterativo, le motivazioni dei diversi attori par­ titici incorporano anche le aspettative della durata e della iteratività. Dunque, oltre a costruire una specifica coalizione di governo in un momento dato, il partito A potrebbe anche voler creare stabili colle­ gamenti sia con J3 che con C, al fine di evitare che B e C , una volta che dispongano dei seggi sufficienti, si alleino fra di loro, escludendo A dal governo. All’uopo, A potrebbe essere disponibile a costruire, ri­ nunciando ad alcune cariche di governo che altrimenti gli spettereb­ bero, una coalizione ancor più sovradimensionata. L ’esito sarà una coalizione potenzialmente più lenta nelle decisioni e meno limpida nella produzione di politiche pubbliche, che dovranno essere concor­ date fra tre attori, ma meno incerta, poiché gli attori imparano a cono­ scere le rispettive preferenze ed esigenze, e più stabile nel tempo. Le motivazioni riguardanti le coalizioni minime vincenti e le coalizioni sovradimensionate sono facilmente comprensibili sia in termini di ac­ quisizione di cariche e di risorse sia in termini di formulazione di poli­ tiche e di soddisfazione delle aspettative. Cosicché, il caso analiticamente e politicamente più interessante è costituito dalle coalizioni undersize, sottodimensionate ovvero prive di una maggioranza assoluta di seggi in parlamento: i governi di minoranza, Perché mai gli altri attori partitici e parlamentari dovrebbero con­ sentire a un partito solo - o anche, eventualmente, seppur assai più ra­ ramente, a due partiti - di governare, e quindi di attribuirsi tutte le ca­ riche e tutte le risorse di cui comunque dispone un governo, se quel partito o quella coalizione sono sottodimensionati, cioè non possono fare affidamento su una maggioranza parlamentare? La risposta pre­ valente, ad esempio nel caso italiano che, nel periodo fra il 1960 e il 1980, sperimentò diversi governi di minoranza, detti monocolore e qualificati come balneari o di transizione, è che questi governi di mi­ noranza sono, comunque, destinati a durare poco in attesa che si ri­ creino le condizioni di collaborazione necessarie a dare vita a una coa­ lizione più ampia, più stabile, più operativa. Insamma, gli altri attori partitici accettano l’eccezionaiità di un governo di minoranza in pre­ senza di un temporaneo stato di necessità. A prima vista, questa rispo­ sta appare soddisfacente. La ricerca comparata ha, però, convincente­ mente rilevato che le situazioni concrete sono molto diverse dal sem­ plice e temporaneo stato di necessità. In estrema sintesi, i governi di minoranza non sono necessariamente più instabili né delle coalizioni

GOVERNI

minime vincenti né delle coalizioni sovradimensionate. Non sono nep­ pure meno operativi. Al contrario, ad esempio sia in Italia che in Nor­ vegia, casi scelti appositamente in quanto estremamente diversi fra loro, i governi di minoranza hanno avuto una produzione di politiche pubbliche non inferiore a quella degli altri tipi di governo [Strom 1990]. Perché? A quali fattori è dovuta la loro esistenza e a quali fat­ tori è attribuibile la loro produttività? In primo luogo, Ì governi di minoranza hanno durata almeno com­ parabile sia con quella delle coalizioni minime vincenti sia con quella delle coalizioni sovradimensionate poiché spesso, in special modo quando sono governi composti da un solo partito, riescono a evitare le tensioni e i conflitti derivanti dalla necessità di conciliare interessi di­ versificati che si manifesta all'interno di qualsiasi coalizione composi­ ta. Inoltre, spesso i governi di minoranza sono maggiormente operati­ vi in quanto la loro condizione minoritaria li obbliga ad attuare, se non un programma completo, quantomeno elementi programmatici significativi, poiché la loro possibilità di durata dipende anche, e tal­ volta soprattutto, dalla loro efficacia. Infine, i governi di minoranza mettono sotto pressione gli eventuali, potenziali alleati futuri che, da un lato, non possono sfidarne resistenza fino a quando non siano di­ sponibili a entrare nella successiva coalizione di governo; dall'altro, debbono precisare le loro richieste in termini di cariche, risorse e poli­ tiche, ove decidano di assumersi le corrispondenti responsabilità go­ vernative. Opportunamente, Strom [1990, 238] aggiunge che i gover­ ni di minoranza e le coalizioni sottodimensionate possono servire come «veicoli di alternanza al potere in sistemi di bipartitismo o di bi­ polarismo imperfetto». Questo avviene sia quando1l’opposizione è lea­ le sia quando l’opposizione ha caratteristiche anti-sistema. Nel primo caso, il governo di minoranza obbliga l’opposizione lea­ le a diventare limpidamente propositiva e a candidarsi esplicitamente a sostituirlo. Nel secondo caso, il governo di minoranza si trasformerà, attraendo le altre forze prò-sistema e isolando il partito o i partiti antisistema. Ciononostante, potranno ancora ripetersi nel corso del tempo alcune delle condizioni precedenti (ovvero alcune condizioni nuove, ma che vanno nella stessa direzione) che hanno portato all’originaria formazione di un governo di minoranza. Come si vede dalla tabella 7.1, i governi di minoranza sono un fenomeno tutt'altro che sporadico nelle democrazie contemporanee. Essi, infatti, hanno costituito più di un terzo del totale dei governi formatisi dal 1943 al 1987; nei paesi scandinavi (con {'eccezione della Finlandia) e in Spagna, ben più della metà. La loro esperienza, in Spagna come in Italia, in Norvegia e in Danimarca come in Svezia, è continuata anche nel decennio successi­ vo e promette di riprodursi.

177

La forza dei governi di minoranza

178

GOVERNI

^Governi e\ Governi. maggioritari

Paese

Belgio Canada Danimarca Finlandia Francia IV Rep. Gran Bretagna Islanda Irlanda Israele Italia Norvegia Olanda Portogallo Spagna Svezia Totale

\ 1945-19X7

.. .......................... Governi minoritari N

%

27 9 3 21 18 16 15 10 26 28 9 16 11 2 9

4 8 22 11 12 2 4 7 3 20 12 3 2 3 12

13 47 88 28 40 11 21 41 10 42 57 16 12 60 57

220

125

35

Governi tecnici.

7

4

il

Totale

Base parlamentare

31 17 25 39 30 18 19 17 29 48 21 19 17 5 21

61,4 54,3 40,2 55,2 51,0 53,4 52,1 50,3 63,5 51,7 47,5 61,2 61,8 50,6 47,1

356

53,6

Nota: I governi tecnici sono guidati e composti da non parlamentari senza una precisa collo­ cazione partitica. Nei casi finlandese e portoghese, la loro costruzione e la loro esistenza sono state favorite dalia forma semi-presidenziale di governo. In Italia, tecnico è stato soltanto il go­ verno Dini (17 gennaio 1995 -11 gennaio 1996). Fonte: Strani [1997,55].

5.

li partito

Governi e politiche

Le modalità di formazione delle coalizioni di governo e gli esiti concreti in termini di coalizioni minime vincenti, coalizioni sovradi­ mensionate, governi di minoranza hanno conseguenze specifiche sulle politiche governative. Per saperne di più, è necessario esplorare a fon­ do due tematiche: - la prima attiene alla composizione dei governi; - la seconda ai compiti dei governi. E opportuno vederle distintamente prendendo le mosse dalla composizione dei governi. Come ripetutamente rilevato nella sintetica panoramica sulla for­ mazione delle coalizioni di governo, i partiti vi svolgono un ruolo cen­ trale. Anzi, come è stato sottolineato, tuttavia non abbastanza spesso da divenire acquisizione conoscitiva irrinunciabile, i governi contem­ poranei sono, con rarissime eccezioni, governi di partito (party governments) [Rose 1974; Castles e Wildenmann 1986]. In effetti, l’unica ec­ cezione significativa potrebbe essere costituita dagli Stati Uniti d ’America ed è spiegabile con riferimento sia alla forma di governo presidenziale sia alla debolezza delle strutture partitiche operanti in uno spazio politico praticamente continentale [Fiorina 1987]. In tutti gli altri regimi democratici competitivi, ma, naturalmente, sebbene in

GOVERNI

situazione ben diversa, anche nei regimi monopartitici non competiti­ vi, i governi sono governi di partito, E i governi di partito non sono af­ fatto assimilabili alla partitocrazia, ancor meno a quella italiana, e vi­ ceversa [Calise 1994], La partiticità di un governo è definibile in base a cinque requisiti. Più precisamente, si ha governo di partito quando [Katz 1987, 7]: 1) le decisioni sono prese da personale di partito eletto (a cariche di governo) o da soggetti sotto il suo controllo; la ) le politiche pubbliche sono decise all'interno dei partiti che.,. 2b) ... poi agiscono in maniera coesa per attuarle; 3a) i detentori delle cariche sono reclutati e... 3b) ... mantenuti responsabili attraverso il partito. Queste condizioni sono, come si può notare, alquanto stringenti, e opportunamente tali. Se operano tutte al massimo grado, si avrà go­ verno di partito nella sua essenza più significativa e più incisiva. Se soltanto alcune condizioni tengono, si avrà governo di partito in senso più limitato e limitativo. Katz sottolinea che se tutte le condizioni ope­ rano congiuntamente l’esito complessivo è definibile come alta «parti­ ticità di governo». Questa partiticità può essere ancora meglio valuta­ ta se si configurano tre condizioni specifiche. L'organizzazione partiti­ ca agisce: 1) mostrando comportamenti di squadra; 2) nel tentativo di acquisire il controEo su tutto il potere politico; 3 ) fondando le sue pretese di legittimità sul successo elettorale [Katz 1987, 8]. Va immediatamente rammentato che il party government di cui si discute caratterizza situazioni di competizione democratica fra una pluralità di attori partitici. Dunque, il «controllo su tutto il potere po­ litico» riguarda il potere specificamente politico, è strettamente e de­ mocraticamente collegato alla vittoria elettorale e persiste soltanto fin­ ché il partito rimane al governo, quindi per un periodo di tempo deli­ mitato. Una volta definite le condizioni, le prerogative e i limiti della partiticità del governo, Katz ritiene opportuno valutare anche quale sia Fambito di estensione del governo di partito. In questo caso, si po­ trà parlare di «partiticità della società» con riferimento alla presenza dei partiti nell'ambito sodale ed economico, alla possibilità e alla pra­ tica della loro penetrazione in settori non propriamente politici. Attrezzati con questi concetti, è possibile sottolineare alcuni aspet­ ti significativi. In primo luogo, tutti i governi delle democrazie occidentali, con l’eccezione parziale degli Stati Uniti (eccezione resa tale a causa del­ l’impatto congiunto fra la debolezza strutturale dei partiti statunitensi e la forza del sistema istituzionale presidenziale), sono stati e sono go­ verni di partito. Le democrazie recenti dell'Europa meridionale {Gre­ cia, Portogallo e Spagna) si sono ricostruite (a prescindere dai loro as­ setti istituzionali: rispettivamente repubblica parlamentare, repubblica semi-presidenziale, monarchia parlamentare) come governi di partito. Persino le democrazie dell'Europa centro-orientale si stanno struttu­

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La partiticità dei governi

La partiticità della società

180

: nei rtito

ent e politica

GOVERNI

rando colite governi di partito, sempre a prescindere dalla notevole varietà dei rispettivi sistemi costituzionali che rispecchiano le diverse forme di parlamentarismo, semi-presidenzialismo e presidenzialismo [Remington 1994; Baylìs 1996]. In secondo luogo, le differenze più significative fra i governi di partito riguardano in special modo la possibilità che il governo sia for­ mato da un solo partito ovvero da una coalizione partitica più o meno ampia. Peraltro, anche quando al governo si ha una coalizione di par­ titi il genere rimane «governo di partito», ma le fattispecie si diversifi­ cano. Pertanto, meritano attenzione sia per il loro funzionamento che per le loro conseguenze, soltanto in parte compendiate nell’analisi del­ la formazione e della trasformazione delle coalizioni. In terzo luogo, le differenze fra i diversi governi di partito riguar­ dano la natura dei singoli attori partitici, la loro unitarietà, la loro di­ sciplina. In quarto luogo, le differenze riguardano l’eventuale «partiticizzazione della società». Non è questione soltanto della distribuzione delle spoglie, cioè del bottino di cariche, governative e non, attribuito a chi ha vinto le elezioni, che nel caso italiano va sotto il nome di lottizza­ zione. È questione, invece, della presenza, più o meno soffocante, del­ le organizzazioni di partito nel sistema sociale e nel sistema economi­ co, che in Italia va sotto il nome di colonizzazione. Gli studiosi del party government riconoscono come legittimo e funzionale all’esercizio dell’attività di governo che i partiti vittoriosi collochino personale di estrazione partitica nelle cariche di governo e, secondo il sistema delle spoglie, anche in alcuni ruoli politico-ammini­ strativi ritenuti di decisiva importanza per Fattuazione del programma di governo. Ritengono altresì importante che questo personale di no­ mina partitica sia pienamente responsabile nei confronti di chi lo ha nominato, che sarà a sua volta responsabile nei confronti delFelettorato. Dubbi legittimi, invece, concernono l’estensione della presa del party government anche su settori sociali ed economici. La partiticizzazione della società sembra servire più a mantenere, e talvolta a estendere, il controllo sull’elettorato che a esercitare funzioni di guida, di orientamento, di governo. Non tanto paradossalmente, l’amplia­ mento della partiticizzazione della società rischia di produrre un corto circuito sulla quantità e sulla qualità del governo di partito. L ’interpenetrazione fra la partiticità del governo (vale a dire il gra­ do in cui i partiti scelgono il personale di governo e producono deci­ sioni formulate nel loro ambito) e la partiticità della società (vale a dire l’immissione di personale partitico nei settori sociali, economici e culturali) può sfociare in una rete di rapporti che finiscono, da un lato, per produrre una difesa delle posizioni acquisite dai partiti; dal­ l’altro, per asfissiare la società con esiti complessivi di immobilismo. Invece, il modello del party government funziona nella pratica al suo meglio quando le elezioni sono competitive e producono alternanza fra partiti e coalizioni. In questi casi, infatti, che costituiscono la nor­ ma nelle democrazie contemporanee, i governanti di partito, temendo

GOVERNI

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il verdetto degli elettori, sceglieranno personale tecnicamente compe­ tente e non soltanto leale per tutte le cariche non strettamente politi­ che, nella consapevolezza che verranno giudicati anche sulla base del rendimento e della correttezza del personale da essi nominato. In ge­ nerale, dunque, il modello del party government sembra promettere maggiore responsabilizzazione dei governanti che non, ad esempio, il modello del governo dei tecnici, e per lo più mantiene quel che ha promesso. 6.

La crescita dei governi

Un conto è analizzare le modalità di produzione delle politiche pubbliche, come verrà fatto nel prossimo capitolo, un conto, ben di­ verso, ma preliminare, è mettere in rilievo come i compiti del governo siano cambiati in maniera significativa nel corso del tempo. Più preci­ samente, questi compiti sono considerevolmente aumentati e hanno prodotto una spinta alla crescita del ruolo del governo [Warren Nutter 1978], tanto che nella letteratura anglosassone il tema generale va sotto Petichetta di big government [Rose 1988] . In buona sostanza, i compiti assunti dai governi stanno ancora cambiando sia con riferi­ mento ai tipi di governo che, più in generale, con riferimento ai rap­ porti fra governo e società. A che cosa servono i governi e che cosa fanno sono i due interrogativi ineludibili che stanno a fondamento del­ la costruzione degli stati contemporanei e, persino, dei processi di uni­ ficazione sovranazionale [Bardi e Pasquino 1994]. Su questo piano, le due esigenze fondanti, come ricordano gli studiosi del pensiero politi­ co, sono state, da una parte, la creazione e il mantenimento della legge e dell’ordine politico all’interno dello Stato; dall’altra, la protezione dei cittadini contro le interferenze dall’esterno. Più che di Stato mini­ mo, che è l’espressione abitualmente utilizzata, quando i compiti sono esclusivamente questi si dovrebbe parlare di governo minimo (per re­ stare nel linguaggio anglosassone, sm ali o limited government). Natu­ ralmente, anche per svolgere questi compiti i governi dovranno dotarsi di appositi apparati: per la sicurezza interna ed esterna (una polizia e un esercito), per l’amministrazione della giustizia (la magistratura) e per la raccolta delle tasse (una burocrazia soprattutto fiscale). Con motivazioni diverse, i conservatori per proteggersi dalle sfide di alcuni settori sociali e attutirle, i liberali per completare i processi di estensione della cittadinanza., i. socialisti per dare corpo a esigenze di giustizia sociale, i governi, non soltanto quelli democratici, hanno ampliato la loro sfera di intervento nella società e nell’economia. Di conseguenza, hanno dovuto assumere compiti prima svolti dalla socie­ tà, costruire apparati burocratici più ampi, aumentare il livello della pressione fiscale. Per garantire assistenza e protezione ai lavoratori in caso di malattia, di disoccupazione e di vecchiaia, per formare una forza-lavoro preparata, ma anche per dare vita a cittadini consapevoli, i governi hanno gradualmente proceduto all’attuazione di politiche

Che cosa fanno i governi

L ’espansione del governo

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GOVERNI

sociali culminate nella costruzione di un vero e proprio stato sociale [Flora e Heidenheimer 1983; Alber 1986]. Naturalmente, i modelli concretamente attuati sono stati e rimangono diversi [Ferrera 1993], ma in tutti i modelli possono essere ritrovati, descritti e analizzati al­ cuni principi generali relativi al lavoro, all’assistenza e alla previdenza, che necessitano dell’intervento attivo dello Stato [Fabbrini 1988]. Per controllare i cicli economici, per regolare la concorrenza sul mercato e per guidare i processi di sviluppo, i governi sono entrati atti­ vamente nella sfera dell’economia facendo ricorso agli strumenti sug­ geriti dall’economista inglese John Maynard Keynes al fine di stimola­ re la domanda di beni e contenere o eliminare la disoccupazione [Goldthorpe 1989]. Più in generale, sia le guerre mondiali, con la loro mobilitazione generale dei cittadini, sia le crisi economiche, come la grande depressione degli anni trenta, hanno creato le condizioni per un’espansione del ruolo dei governi. L ’esito complessivo è consistito in una grande assunzione di responsabilità gestionali e politiche dirette dei governi di fronte ai cittadini, e in una ramificata e costosa presenza degli apparati burocratici governativi nella sfera socio-economica. Il fenomeno della crescita del ruolo e della presenza del governo ap­ parve particolarmente grave e minaccioso nel corso degli anni settanta, mentre sembravano diminuire proprio le capacità dei governi di far fronte ai loro nuovi e maggiori compiti. Molto si parlò e si scrisse di cri­ si di governabilità [Rose 1980; Pasquino 1994], da risolversi, secondo gli autori conservatori, con una compressione e riduzione della parteci­ pazione politica e delle domande sociali; secondo gli autori progressisti, con un aumento delle capacità e delle strutture collettive di partecipa­ zione e di governo. Quello che conta rilevare, però, è che pochi autori si misero al lavoro per sottoporre a verifica l’asserzione generale di una consistente espansione dei governi: per stabilire, dunque, che cosa fosse davvero, come si manifestasse, in che modo potesse essere misurata e, eventualmente, come dovesse essere contrastata e contenuta. Lo fece Rose, le cui conclusioni meritano particolare attenzione. Dalla sua analisi comparata di tredici democrazie occidentali [sin­ tetizzo liberamente da Rose 1980, 29-30] risulta che, ferme restando alcune differenze significative fra i vari paesi, nel periodo 1930-1980: a) le leggi approvate dai parlamenti non erano aumentate e le so­ cietà democratiche non erano particolarmente condizionate dal «peso morto» di leggi ormai datate; b) rammento del drenaggio fiscale era stato determinato più dal­ l’inflazione che da un’espansione della quota del prodotto nazionale destinata al settore pubblico; c) «la grande maggioranza dei dipendenti pubblici non [era] rap­ presentata da burocrati irraggiungibili, chiusi nella torre d’avorio della capitale nazionale: i pubblici funzionari in primo luogo forniscono istruzione, assistenza sanitaria e altri servizi in modo diretto ai nuclei familiari in tutta la nazione»; d) il numero delle istituzioni e delle organizzazioni pubbliche non si era moltiplicato, ma era addirittura diminuito;

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e) i programmi pubblici che avevano sperimentato un’espansione non erano stati quelli nuovi, «di dubbia efficacia e con scopi contro­ versi», quanto piuttosto quelli relativi a politiche pubbliche già ben consolidate e accettate, che provvedono alle pensioni, alla sanità, al­ l’istruzione per decine di milioni di persone. À fronte di questa situazione, i cui indicatori sembrano adeguati e Il ridimensionamento convincenti, rimarrebbe da spiegare non soltanto la reazione di ampi del governo settori di opinione pubblica che, comunque, si è manifestata in manie­ ra aggressiva nei confronti della presunta crescita del governo, ma an­ che la cospicua affermazione elettorale dei neo-conservatori, in parti­ colare nelle grandi democrazie anglosassoni: nell’ordine, Gran Breta­ gna, Stati Uniti e Canada. Probabilmente, la spiegazione migliore è che, proprio di fronte al successo dello Stato e dei governi, cresciuti di ruolo e di peso, nel costruire società più prospere e meglio protette contro le avversità della vita, alcuni settori sociali hanno acquisito la convinzione di potere fare meglio da soli e hanno richiesto una ridu­ zione del ruolo dello Stato e del governo. Dove la tradizione indivi­ dualistica era più forte, le strutture partitiche più deboli e le strutture statali meno invadenti, queste richieste hanno avuto almeno parziale successo. La ritirata degli Stati e dei governi, cominciata sotto Fimpulso di alcuni governi neo-conservatori nei paesi anglosassoni, è comun­ que risultata piuttosto difficile. Tuttavia, un ridimensionamento com­ plessivo dello stato sociale - e quindi del ruolo, dei compiti e degli ap­ parati dei governi contemporanei - nei regimi democratici sembra oramai in corso. Si vanno ridefinendo confini diversi, più mobili e più favorevoli alla società e all’economia. Il rischio è che il contraccolpo del ritiro del governo da alcune aree si ripercuota non soltanto in una ridefinizione dei diritti sociali dei cittadini, ma in un ridimensiona­ mento dei loro diritti politici e civili [Zincone 1992]. Poiché tutti i dati suggeriscono che sono i settori più svantaggiati della società a partecipare di meno politicamente, se tali settori si espandono la partecipazione politica scivolerà sempre più in grembo a ceti sociali che già sanno difendere e accrescere le loro posizioni relati­ vamente privilegiate. Meno governo, anche nella società e nell’econo­ mia, talvolta può concretamente significare governo meno democrati­ co. In ogni caso, nei regimi democratici contemporanei il conflitto non soltanto su quale governo, ma su quanto governo, rimane apertissi­ mo. È un conflitto che viene temporaneamente risolto valutando le preferenze dei cittadini così come si esprimono nel voto. Per questo le reti di protezione costruite dallo stato sociale costituiscono ancora l’indispensabile supporto di una partecipazione politica che consenta al più alto numero di cittadini di esprimersi in maniera influente e in­ cisiva.

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governi

7.

Le ferme di governo

I governi svolgono i loro compiti inseriti all’interno di un sistema istituzionale che viene definito forma di governo. Esiste una triparti­ zione classica delle forme di governo: presidenziali, semipresidenziali, parlamentari. À queste andrebbe aggiunto il caso, alquanto raro, detto direttoriale e caratterizzato da un esecutivo collegiale come in Svizze­ ra. L ’elemento di specifico interesse in questo capitolo è costituito dai rapporti che intercorrono fra il governo e il parlamento e dalle moda­ lità con le quali si riflettono sull’azione e sull’operatività del governo. Forme di governo presidenziali. Nelle repubbliche presidenziali, il capo dell’esecutivo è eletto direttamente dai cittadini e ha una sua fonte di legittimazione specifica e autonoma da quella del parlamento, in questi casi spesso denominato Congresso. Il Congresso è anch’esso p lp tfn A a t

r*rvn cictpmer decreto

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moderatile competizione bipolare centripeta, cioè orientata verso il centro dello schieramento. Tuttavia, il semplice requisito che la sfidu­ cia nei confronti del cancelliere in Germania, e del presidente del go­ verno in Spagna, debba essere palesemente votata da una maggioran­ za assoluta e seguita entro pochi giorni da un altro voto ugualmente a maggioranza assoluta con il quale si conferirà quella carica a un’altra personalità, pena lo scioglimento del parlamento o una fase transitoria di poteri quasi eccezionali per il capo del governo sfiduciato, ha ope­ rato1come efficacissimo1 deterrente nei confronti di partiti eventual­ mente propensi a produrre crisi di governo per ottenere vantaggi par­ ticolaristici in termini di cariche e di politiche. Questo tipo di deterrenza ha operato così bene che in Germania il voto di sfiducia costruttivo è stato utilizzato soltanto due volte, con­ ducendo la prima volta, nel 1972, a elezioni anticipate, sostanzialmen­ te volute dai socialdemocratici per rafforzare la coalizione di governo; la seconda, nell’ottobre 1982, a un cambiamento di maggioranza vero, con lo spostamento, non traumatico e rapidamente legittimato dagli elettori nel marzo 1983, dei liberali dalla coalizione con i socialdemo­ cratici a quella con i democristiani. In Spagna, il voto di sfiducia co­ struttivo è stato ugualmente utilizzato due volte - nel 1980 dal sociali­ sta Felipe Gonzalez contro il primo ministro centrista Adolfo Suarez e nel 1987 dal capo della destra Antonio Hemandez Mancha contro il primo ministro socialista Gonzalez -, in entrambi i casi sostanzialmen­ te al fine di evidenziare il ruolo e la credibilità dell’opposizione e del suo leader. Inoltre, alcuni studiosi e politici sostengono che, in assenza del voto di sfiducia costruttivo, il passaggio della carica di primo mini­ stro da Suarez a Leopoldo Calvo Sotelo sarebbe stato molto più diffi­ cile e contrastato dai socialisti che, al contrario, se ne astennero sapen­ do di non avere i voti sufficienti a fare scattare la sfiducia costruttiva su un loro candidato. Dal punto di vista dei poteri del governo, le forme parlamentari di governo sono suscettibili di due potenziali degenerazioni. La prima, più rara, è data dall’esagerato controllo del governo sul­ la sua maggioranza parlamentare. Questa situazione (talvolta, come nel caso inglese, temperata da apposite convenzioni parlamentari e da comportamenti conseguenti dei parlamentari di maggioranza) potreb­ be condurre a eccessi decisionistici. La seconda potenziale degenerazione consiste nel governo per de­ creto. Sono i governi parlamentari deboli quelli maggiormente co­ stretti a decretare, sia per tenere insieme la propria composita maggio­ ranza e obbligarla a essere disciplinata, sia per troncare i giochi parla­ mentari, le lentezze e gli ostruzionismi dell’opposizione, ma anche di alcuni settori della stessa maggioranza. Naturalmente, alcuni dei fenomeni che accompagnano entrambe le degenerazioni possono essere fatti risalire alla struttura e alle modalità di funzionamento dei parlamenti. Di conseguenza, sono stati analizzati nel capitolo precedente. Qui, in conclusione, sarà sufficiente sottoli­ neare che funzionano in maniera relativamente soddisfacente, anche

GOVERNI

grazie alla loro stabilità, quei governi che uniscano alla personalizzazio­ ne di cariche politiche elettive elementi di flessibilità istituzionale, e che stabiliscano un rapporto abbastanza stretto fra il governo e la sua maggioranza parlamentare. L ’ingegneria istituzionale offre alcune, ma non molte, tecniche per conseguire questi esiti [Sartori 1995; Shugart e Carey 1995].. In generale, assetti istituzionali e costituzionali diversi, coniugati con sistemi di partito diversi, pongono limiti e determinano conseguenze significative in termini di produzione delle politiche pub­ bliche. E la tematica che verrà analizzata nel capitolo che segue. Riferimenti bibliografici

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Capitolo 8

1.

Dalla politica alle politiche

Fino a tempi relativamente recenti, pur con qualche significativa eccezione negli Stati Uniti, in particolare, ad opera della scuola di Chi­ cago e segnatamente di Harold D. Lasswell (sul cui contributo si veda in special modo Rogow [1969] e i cui scritti in italiano si trovano in Lasswell [1975]), la scienza politica si è prevalentemente occupata dei contesti in cui il potere viene conquistato, distribuito, applicato; quin­ di, come vedremo nel nono e nel decimo capitolo, dei regimi non de­ mocratici (autoritari, totalitari, post-totalitari, sultanistici) e democra­ tici, nei quali ha luogo e si sviluppa la competizione per il potere. La scienza politica si è anche occupata, come abbiamo visto nel secondo e nel terzo capitolo, delle modalità con le quali i cittadini, ì gruppi, i movimenti possono partecipare al potere e influenzarne l’esercizio; e, come abbiamo visto nel quarto capitolo, della partecipazione politica esercitata attraverso le consultazioni elettorali. Si è inoltre interessata alle modalità di acquisizione del potere attraverso la competizione fra partiti, come abbiamo visto nel quinto capitolo; alla traduzione del potere dei partiti e dei voti degli elettori in rappresentanza parlamen­ tare, come abbiamo visto nel sesto capitolo; alla strutturazione del po­ tere sia nelle varie forme di governo sia nella formazione, nella com­ posizione, nel funzionamento dei governi, come abbiamo visto nel set­ timo capitolo. Ognuna delle tematiche fin qui presentate ha una sua specifica importanza. Insieme, risultano assolutamente essenziali per l’analisi e per la comprensione della vita e dell’attività politica. Tutte queste tematiche appartengono, nel linguaggio sistemico della scienza politica, all’ambito generale degli input, vale a dire delle domande, delle preferenze, dei bisogni e dei sostegni che - attraverso la partecipazione politico-elettorale, attraverso Fattività dei partiti, te­ nendo conto della strutturazione dei sistemi politici, delle loro forme di governo e dei vari tipi di regimi - vengono immessi dai cittadini, dai gruppi, dalle associazioni e dalle organizzazioni nella cosiddetta

Quel che entra nei sistema

196

iene

itiche

POLITICHE PUBBLICHE

«scatola nera» dove si svolge il processo decisionale. Qualche tempo fa la scienza politica è stata criticata da alcuni dei suoi stessi esponenti, ma anche da alcuni economisti e da alcuni sociologi, per non essersi interessata abbastanza né dei processi di conversione delle domande e dei sostegni in decisioni, in output (processi che avvengono nella sca­ tola nera, così detta proprio per Fopacità del suo funzionamento, tut­ to da scoprire), né tantomeno della valutazione degli effetti degli out­ put —cioè degli esiti o outcomes - e dei processi di retroazione (feed­ back) di questi esiti sia sulla strutturazione della politica che sui nuovi input. Lo studio delle politiche pubbliche intende colmare le carenze analitiche della scienza politica tradizionale concentrando utilmente, ma secondo i critici in maniera eccessiva e pericolosamente esclusiva, la sua attenzione sia sui procedimenti che avvengono nella scatola nera sia sugli output e sugli outcomes e sulle loro conseguenze. Nella figura 8.1 vengono sintetizzate le componenti più rilevanti del sistema politico-. Alcuni cultori dell’analisi delle politiche pubbliche hanno avanza­ to pretese rivoluzionarie, difficilmente condivisibili, secondo le quali attraverso l’analisi delle politiche pubbliche si giungerebbe addirittura a capovolgere le classiche interpretazioni politologiche. La tesi genera­ le è che non sarebbe la politica a determinare le politiche pubbliche, ma sarebbero le politiche pubbliche a determinare la politica. Più pre­ cisamente, non sarebbe la strutturazione dei sistemi di partito e delle forme di governo a produrre specifiche politiche pubbliche, ma sareb­ bero le politiche pubbliche a dare strutturazione ai sistemi di partito e alle forme di governo e a modificare sia gli uni che le altre. Natural­ mente, questa tesi contiene alcuni elementi di verità, poiché, indubita­ bilmente, le politiche pubbliche retroagiscono sulla sfera politica in generale. Tuttavia, allo stato delle nostre conoscenze, appare piuttosto azzardato, e probabilmente rischioso dal punto di vista analitico,

AMBIENTE I N P U T

AMBIENTE Domande ——►

O SISTEMA __^ Decisioni POLITICO e azioni

u T ^

P U

T

Sostegno AMBIENTE

t

AMBIENTE Retroazione {feedback)

1

POLITICHE PUBBLICHE

197

come ha giustamente rilevato Cotta [1989], dimenticare ovvero sotto­ valutare l’importanza delle istituzioni, dei partiti, delle elezioni nello stabilire le modalità di produzione, gli ambiti di applicabilità, i limiti di variazione delle politiche pubbliche. Ciò detto, non si deve com­ mettere neppure Terrore specularmente opposto. Le politiche pubbli­ che, analizzate con consapevolezza metodologica, rivelano molte cose sulle modalità di strutturazione e di funzionamento di qualsiasi siste­ ma politico. Premesse queste considerazioni, è ora possibile passare all’impostazione generale della tematica delle politiche pubbliche [per due ricche, istruttive panoramiche, Freddi 1989; Capano e Giuliani 1996]. 2.

Decisioni e politiche pubbliche

Nessuna delle tematiche specifiche caratterizzanti lo studio delle politiche pubbliche risulta al momento precisata in maniera univoca e definitiva, a partire dalla definizione stessa di politica pubblica o policy, Per pervenire a una definizione soddisfacente, è opportuno sottoli­ neare, in negativo, che nessuna decisione singola e specifica, neppure se presa da personale di governo, a livello nazionale o locale, può esse­ re di per sé considerata una politica pubblica. Qualsiasi politica pub­ blica è, in generale, il prodotto di una decisione, ma va molto oltre il momento della decisione fino a ricomprendere quantomeno l’attua­ zione o, nella terminologia inglese, 1’imp lem entation. Naturalmente, neppure una legge è di per sé una politica pubblica, anche se in una legge si possono ritrovare elementi di politica o politiche pubbliche. Delimitato il campo in negativo, il discorso si fa più complesso quan­ do si passa alla definizione positiva di che cosa è concretamente una politica pubblica. Per quanto esistano diverse definizioni di politica pubblica, più o meno accettabili e utili, vi è sufficiente convergenza su un aspetto cru­ ciale: le politiche sono pubbliche quando vengono prodotte dalle au­ torità di governo intese in senso lato. Così, per l’appunto, James An­ derson [1990, 5] afferma che le politiche pubbliche «sono quelle di­ spiegate da funzionari e organismi governativi». Un’altra definizione volutamente generale, e forse persino un po’ generica, ma utile in pri­ ma istanza, è quella offerta da Mény e Thoenig [1991, 105] secondo i quali «una politica pubblica è il prodotto dell’attività di un’autorità provvista di potere pubblico e di legittimità istituzionale». Ovviamen­ te, non tutte le attività delle «autorità provviste di potere pubblico e di legittimità istituzionale» sono qualificabili come politiche pubbli­ che. Basti pensare alle molte attività con le quali le autorità perseguo­ no il mantenimento e l’accrescimento del loro potere personale, del loro prestigio, della loro visibilità, del loro consenso elettorale. Questi obiettivi sono| talvolta, meglio conseguibili non producendo delibera­ tamente nessuna politica pubblica, anche se, non soltanto paradossal­ mente, è possibile sostenere che anche la non produzione di politiche

Che cosa è una politica pubblica

198

ttori

ità

POLITICHE PUBBLICHE

pubbliche e^ in un certo senso, essa stessa una politica pubblica. Poco oltre, i due studiosi francesi sopracitati sono più precisi: «una politica [pubblica] si presenta sotto forma di un insieme di prassi e direttive che promanano da uno o più attori pubblici» [ibidem, 105]. Neppure questa specificazione è esaustiva. Suggerisce giustamente che qualsiasi politica pubblica è una faccenda più complessa che non semplicemen­ te una decisione, ma sembra sostenere che essa è comunque il prodot­ to di «uno o più attori pubblici», interpretabili come attori che hanno ruoli pubblici, probabilmente cariche elettive, probabilmente cariche amministrativo-burocratiche. Questa limitazione agli attori pubblici appare alquanto imprecisa, piuttosto riduttiva e, in buona sostanza, fuorviarne. E imprecisa poi­ ché non specifica quali sono effettivamente gli attori pubblici; è ridut­ tiva poiché elimina altri attori, che pubblici non sono, ma possono ef­ fettivamente prendere parte alla produzione di una o più politiche pubbliche; infine, è fuorviarne poiché indirizza l’attenzione verso un gruppo di attori tralasciando, come si vedrà, molti altri che svolgono ruoli altrettanto rilevanti. Infatti, uno dei contributi più significativi dello studio delle politiche pubbliche alla scienza politica e all’analisi della politica consiste proprio nell’allargamento dell’interesse alle atti­ vità, ai compiti, al potere di una pluralità di attori non soltanto pub­ blici, non soltanto elettivi, non soltanto istituzionali. Non è affatto vero, peraltro, come sostengono i più ingenui o i più entusiasti cultori delle politiche pubbliche, che la scienza politica tra­ dizionale concentrasse tutta la sua attenzione sugli uomini di Stato, sui governanti, sui parlamentari, sui dirigenti di partito dimenticando gli altri attori. Anzi, quantomeno nel contesto statunitense, da Arthur Bendey [1983, ma l’edizione originale è del 1908; si veda al proposito anche Graziano 1995] in poi, notevole attenzione venne riservata ai gruppi di pressione e ai loro rappresentanti [sul punto, anche Almond 1990], e nel contesto europeo, quantomeno da Max Weber in poi, non c’è stata nessuna sottovalutazione del ruolo, svolto e dell’influenza esercitata, ad esempio, dai burocrati sui processi decisionali e sulla produzione di politiche pubbliche [su alcune di queste tematiche, Aberbach, Putnam e Rockman 1981]. E giusto e opportuno, tuttavia, sottolineare che f individuazione - qualche volta superficiale e consi­ derata frutto di deviazioni da correggere rispetto a procedimenti poli­ tico-democratici nei quali la preminenza spetta ai dirigenti eletti - di altri attori politicamente rilevanti era rimasta nella scienza politica classica relativamente estemporanea. Lo studio delle politiche pubbli­ che ha, invece, condotto e incoraggiato alcuni studiosi a individuare composite aggregazioni di attori che intervengono in maniera più o meno consolidata nei processi di produzione delle politiche pubbli­ che, a farlo in maniera più sistematica e a cogliere e spiegare le loro in­ terazioni e le relative conseguenze sul sistema politico.

POLITICHE PUBBLICHE

3.

199

Gli attori nella produzione delle politiche pubbliche

Per quanto talvolta presentate in competizione fra loro, le diverse ipotesi sulle configurazioni degli attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche potrebbero in effetti, come verrà messo in evidenza, risulta­ re utilmente complementari. Il punto di partenza comune delle varie ipotesi esplicative è che non sono mai i politici o i governanti a pro­ durre da soli le politiche pubbliche. Questa asserzione è largamente condivisibile, ma da essa non si deve automaticamente dedurre, come fanno alcuni studiosi, che i politici e i governanti si trovino sempre sullo stesso livello degli altri attori che partecipano al processo di pro­ duzione delle politiche pubbliche; oppure, addirittura, che si collochi­ no a un livello subordinato. Semmai, queste deduzioni dovranno esse­ re sottoposte a verifica empirica in tempi, luoghi e sistemi politici di­ versi con riferimento a una pluralità di politiche pubbliche. Si tratta, cioè, di deduzioni che non possono, evidentemente, costituire il punto di partenza dell’analisi generale, ma che potrebbero rappresentare Fesito di un’analisi relativa a una qualche politica pubblica in un de­ terminato contesto. Nel capitolo sugli esecutivi è stato delineato il modello del party governmenty nel quale il ruolo di decisori delle politiche pubbliche viene attribuito, in tutto o in larga misura, ad attori di appartenenza, di estrazione o di nomina partitica, e dai partiti controllabili e sostitui­ bili. Comprensibilmente, nella sua forma più rigida, più incisiva e più esclusiva, il party government trova attuazione concreta più sicura e più duratura essenzialmente nei sistemi bipartitici, caratterizzati da di­ sciplina di partito e da grande programmaticità dei partiti stessi, non­ ché dal loro interesse a produrre politiche pubbliche che siano ad essi perfettamente riferibili e attribuibili. Tuttavia, elementi di prevalenza degli attori partitici nei processi di produzione delle politiche pubbli­ che si riscontrano ampiamente e diffusamente anche in sistemi non bi­ partitici, ad esempio in Italia nella lunga fase convenzionalmente defi­ nita Prima repubblica [si vedano i capitoli di Calise, Cotta, Pasquino e Regonini nel volume curato da Caciagli et ah 1994]. Se fosse stato di­ versamente, non sarebbe facile né capire né spiegare la generalizzata accusa di partitocrazia rivolta al sistema politico italiano nel suo com­ plesso, partitocrazia intesa sia come penetrazione della società e del­ l’economia ad opera dei partiti, sia come presenza soffocante di perso­ nale reclutato attraverso i partiti oppure da essi designato nell’ammi­ nistrazione pubblica e in molti altri settori interessati alla produzione di politiche pubbliche [Pasquino 1987a; 1987b; Vassallo 1994; per la crisi del modello, Cotta 1994]. Ad ogni buon conto, quand’anche non siano attori esclusivi e dominanti nei processi di produzione delle po­ litiche pùbbliche, i partiti, i loro dirigenti, esponenti da loro designati sono sempre presenti, spesso in posizione di rilievo, anche nei modelli diversi e alternativi al party government. Negli anni settanta e ottanta ha avuto molta fortuna un secondo modello descrittivo-interpretativo delle modalità di produzione delle

II modeEo del party government

Il modello neo- corporativo...

200

modello

POLITICHE PUBBLICHE

politiche pubbliche: il neo-corporativismo, À seconda delle prospettive e degli interessi dei vari autori, esìstono diverse interpretazioni e diverse utilizzazioni di questo modello (per un’utile rassegna critica, Williamson [19891; per l’applicazione a due tematiche importanti, il governo del salario e la concertazione, con comparazione fra i casi italiano e te­ desco, rispettivamente Pappalardo [1985] e Gualmini [1997]). Con ogni probabilità, la scelta migliore consiste nell’attenersi, almeno in via preliminare, alla contrapposizione formulata dal suo maggior esponen­ te, Philippe Schmitter [1976], tra pluralismo e neo-corporativismo. Le pretese descrittive ed esplicative del neo-corporativismo sono giunte fino al tentativo di individuare una nuova forma di democrazia [Schmitter 1983; vedi anche il capitolo sulle democrazie]. Quel che in­ teressa qui, però, è essenzialmente il modo in cui il neo-corporativismo spiega la produzione di politiche pubbliche. Per il pluralismo le politi­ che pubbliche sono il prodotto sempre mutevole dell’interazione dal­ l’esito mai predeterminato fra una molteplicità di interessi, di gruppi, di associazioni, anch’essi mutevoli per composizione, per struttura orga­ nizzativa, per capacità di durata, per possesso di risorse, e lo Stato non è che uno di questi gruppi, qualche volta neppure il più importante e il più potente. Secondo il neo-corporativismo la situazione reale è molto diversa. I gruppi che contano davvero sono soltanto tre: i governi e i loro apparati esecutivi, le organizzazioni sindacali, le associazioni im­ prenditoriali. Sono gruppi bene organizzati, dotati di notevole stabilità nel corso del tempo e di risorse ragguardevoli (e, per quanto differen­ ziate, relativamente equilibrate), che possono permettersi di raggiunge­ re accordi di grande respiro e, in particolare, di rispettarli. Si noti, per­ tanto, che molti autori sottovalutano o deliberatamente tralasciano il ruolo sia dei parlamenti che dei partiti negli assetti neo-corporativi e nella relativa produzione di politiche pubbliche. Naturalmente, l’arco delle politiche pubbliche che vengono decise attraverso accordi neo-corporativi è molto ampio, ma esse riguardano soprattutto la sfera economico-sociale, nella quale gli interessi impren­ ditoriali e gli interessi sindacali potrebbero altrimenti entrare in con­ flitto e nella quale una loro efficace composizione porta a esiti positivi per tutto il sistema. Pertanto, è possibile sostenere che l’esistenza di assetti neo-corporativi consente di spiegare, almeno a livello generale, una parte cospicua delle politiche pubbliche e, in special modo, la loro persistenza nel corso del tempo. Comprensibilmente, quando le politiche pubbliche diventano più complesse per contenuto, e le asso­ ciazioni imprenditoriali e le organizzazioni sindacali si diversificano, diventa difficile e addirittura impossibile mantenere gli assetti neocorporativi nella loro interezza. Sfide culturali, la differenziazione so­ ciale e la frammentazione degli interessi, talvolta conseguenza dello stesso successo del neo-corporativismo, pressioni provenienti dall’eco­ nomia internazionale rendono difficile il mantenimento di veri e pro­ pri assetti neo-corporativi [sulle modalità di declino del neo-corpora­ tivismo si veda ancora Schmitter 1984]. Qualche accordo neo-corpo­ rativo potrà sopravvivere al declino del modello neo-corporativo, ma

POLITICHE PUBBLICHE

la maggior parte delle politiche pubbliche finirà per essere prodotta con altre modalità e dovrà essere interpretata con altri modelli. Appena un gradino più sotto, in termini di comprensività dell’in­ terpretazione formulata, rispetto ai modelli neo-corporativi, si situa la tesi dell’esistenza di «triangoli di ferro» attraverso i quali verrebbero prodotte le politiche pubbliche più rilevanti. Il riferimento al triango­ lo si giustifica con l’individuazione dell’esistenza di tre aggregazioni principali di attori: 1) i gruppi di interesse; 2) le agenzie burocratico-amministrative; 3 ) le commissioni parlamentari. La caratterizzazione «di ferro» mira a evidenziare la solidità del rapporto che si stabilisce e si mantiene fra le tre aggregazioni di attori. E importante sottolineare che, rispetto al neo-corporativismo basato sul rapporto stabile fra tre grandi organismi che dominano la produ­ zione delle politiche pubbliche, i triangoli di ferro possono essere al­ quanto numerosi, diffusi e sparsi nello stesso sistema politico. Teori­ camente, ne può esistere quantomeno uno per ciascuna area significa­ tiva delle politiche pubbliche. La persistenza dei triangoli di ferro si fonda, un po’ come per il neo-corporativismo, sulla capacità reciproca di ciascuno dei componenti del triangolo di tenere fede agli impegni assunti. Ciascuno degli attori contribuisce alla funzionalità del trian­ golo in termini di decisioni, di risorse, di voti e, quindi, alla sua effica­ cia e alla sua durata e riproduzione nel tempo. Cosicché, le politiche pubbliche in ciascuna delle aree specifiche caratterizzate dall esistenza di triangoli di ferro presentano una notevole continuità. Il quarto modello viene descritto sotto forma di «reti tematiche» (issue networks) [Heclo 1978]. Questo modello differisce dai triangoli di ferro poiché è molto meno strutturato, è più aperto a una moltepli­ cità di partecipanti, consta di interazioni episodiche e occasionali, de­ stinate a essere esposte al pubblico e a durare poco nel tempo, rischia di lasciare irrisolti molti problemi meritevoli di soluzioni in termini di politiche pubbliche. In generale, le «reti tematiche» danno vita alla produzione di politiche pubbliche instabili e mutevoli, sostanzialmen­ te non predeterminabili e non controllabili. In qualche misura, in par­ ticolare secondo i suoi originari proponenti, questo modello interpre­ terebbe al meglio il processo decisionale statunitense, quantomeno a livello federale. Più in generale, però, la produzione delle politiche pubbliche negli Stati Uniti d’America può essere descritta e interpre­ tata adeguatamente non soltanto con riferimento al modello delle reti tematiche, ma anche individuando l’esistenza di eventuali triangoli di ferro. Leggermente modificati, questi ultimi potrebbero fornire un’immagine della produzione di politiche pubbliche anche in Gran Bretagna, per quanto in concorrenza con il modello del governo di partito. In nessun caso, però, ovvero solo eccezionalmente, le reti te­ matiche e i triangoli di ferro rappresentano adeguatamente i processi di produzione delle politiche pubbliche nell’Europa continentale, dove questi processi appaiono alquanto più strutturati.

201

I triangoli di ferro

Le reti tematiche

POLITICHE PUBBLICHE

Al finetli rendete conto della realtà dei diversi sistemi politici del­ l'Europa continentale è stato formulato un altro modello, detto delle «comunità di politiche» (policy communities). In questo modello, gli attori continuano a essere, come in quello delle reti tematiche, alquan­ to numerosi, ma sono per lo più gli stessi. Le policy communities si co­ stituiscono attraverso i contatti fra politici, burocrati, rappresentanti di gruppi di interesse, esperti che hanno un'elevata continuità di ruolo nel tempo [Regonini 1989] . Questa continuità, tradotta in comunanza e in interazioni, garantisce alcuni dei vantaggi derivanti dalla cono­ scenza personale e dalla possibilità di strutturare un processo decisio­ nale di soddisfazione reciproca. Tutti o quasi tutti i partecipanti ac­ quisiscono consapevolezza che le eventuali perdite sul piano di una politica pubblica potranno essere compensate sul piano di un’altra politica pubblica egualmente di loro interesse. Alcuni studiosi italiani hanno sostenuto che l’immagine delle policy communities rappresenta meglio di qualsiasi altra (compreso, in special modo, il modello del «governo di partito») il processo di formazione delle politiche pubbli­ che in Italia. Ad esempio, Bruno Dente [1990, 37] ha affermato che la configurazione del sistema politico italiano è quella di «un numero li­ mitato di politiche caratterizzate da forti conflitti, con alcune specifi­ che caratteristiche, un numero ampio di politiche le cui decisioni ap­ paiono essere il prodotto di un sistema di negoziazione stabile e con­ solidato, un numero ridottissimo di politiche che si basano su una co­ munanza di valori, obiettivi e interessi». Le politiche prodotte da «un sistema di negoziazione stabile e consolidato» sono per l’appunto at­ tribuibili alle azioni e alle interazioni di una o più policy communities. À questo punto, è possibile sintetizzare le più importanti caratteri­ stiche dei diversi modelli interpretativi con riferimento ai partecipanti alla formulazione delle politiche pubbliche. La tabella 8.1 presenta questa sintesi. Da questa panoramica sugli attori che producono politiche pub­ bliche sarebbe sbagliato inferire che i modelli e.le immagini presentate siano in sostanziale alternativa fra loro e si escludano reciprocamente. E più corretto affermare che, a seconda dei sistemi politici e delle po­ litiche pubbliche, vi sarà la prevalenza di un modello su un altro. In buona misura, questa prevalenza verrà determinata dalla natura degli assetti istituzionali: forma di governo, tipo dì burocrazia, forma di sta­ to, sistemi di partito e modalità di formazione delle coalizioni. E, que­ sta, una considerazione spesso dimenticata dagli studiosi delle politi­ che pubbliche, nella loro ansia di ricerca delle modalità - quasi tutte ritenute informali - con cui si perverrebbe alla produzione di quelle politiche. Tuttavia, come si vedrà anche meglio in seguito, esiste un collegamento stretto e ineludibile fra le strutture politiche, partitiche e istituzionali, anche formali, e le politiche pubbliche.

politiche p u bb l i ch e

Triangoli di ferro

Issue networks

Cabinet government

Neocorporativismo

Policy community

Schieramenti politici

stabili

instabili

stabili

stabili

labili

Arene decisionali

segmentate

frammentate

segmentate

segmentate

diffuse

Numero dei partecipanti

limitato

illimitato

limitato

esclusivo

esteso

Autorità centrale

nessuna

nessuna

presente

presente

assente

Potere

disgregato

molto disgregato

in canali politici

.in assetti istituzionali

fluttuante

Termine decisionale

per settori

no

gabinetto

nei settori

nelle aree

Gruppi

volontari

volontari

volontari marginali

obbligati

spontanei

Accesso decisionale

chiuso

aperto

chiuso

chiuso

permeabile

Soluzione

sì

rara

sì

sì

rinviata

203

Fonte: Adattamento da Jordan [1981, 98]; più precisamente, ho aggiunto e definito il model­ lo delle policy communities.

4.

Le fasi della produzione di politiche pubbliche

Stabilito quali siano, in linea di massima, secondo i diversi modelli interpretativi e con le dovute differenze fra i sistemi politico-istituzio­ nali, gli attori rilevanti nella produzione di politiche pubbliche, è op­ portuno affrontare il problema relativo all'emergenza della richiesta di una politica pubblica e alle fasi attraverso cui si produce la risposta definibile come politica pubblica, In estrema sintesi, quando si mani­ festa la necessità di una politica pubblica? È sempre vero che una po­ litica pubblica è la risposta delle autorità dotate di potere pubblico e di legittimità istituzionale a una domanda sociale? Intuitivamente, si potrebbe sostenere che governi e governanti rispondono aEe doman­ de degli elettori (se formulate in maniera da minacciare il loro potere e prestigio) perché sono interessati alla rielezione; e che, in situazioni di risorse scarse, le risposte verranno date soltanto a quelle domande che si impongano sia perché avanzate da gruppi dotati di potere sui governi e sui governanti sia perché congruenti con il programma poli­ tico presentato agli elettori. La necessarietà o meno di una politica pubblica, dunque, dipende quasi esclusivamente dalla valutazione del­ le autorità politico-istituzionali. La replica degli studiosi all’interrogativo se una politica pubblica costituisca regolarmente la risposta delle autorità a una domanda espressa dalla società (sotto forma dei vari gruppi e delle diverse asso-

Le politiche pubbliche come risposta

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dazioni in essa operanti) è stata, invece, alquanto più sfumata. Ovvia­ mente, una politica pubblica è spesso anche questo tipo di risposta, quantomeno un tentativo di risposta secondo lo schema semplice input-output. Talvolta, però, ima politica pubblica costituisce un ten­ tativo anticipato di disinnescare eventuali domande sociali destinate a presentarsi più pericolosamente nel prossimo futuro: la politica pub­ blica mira a prevenire queste domande. Altre volte ancora una politica pubblica è la conseguenza delle interazioni fra i vari attori che pren­ dono parte agli scambi variamente istituzionalizzati secondo i diffe­ renti modelli sopra delineati. In questi casi, in buona sostanza, la poli­ tica pubblica risponde a una logica autoreferenziale condizionata sia da dinamiche interne al sistema istituzionale e alla coalizione di gover­ no sia da conflitti fra gli attori senza che siano coinvolti gruppi sociali più ampi. In estrema sintesi, si può sostenere che qualche volta le poli­ tiche pubbliche rispondono a problemi, a domande, a esigenze; qual­ che volta esse stesse configurano problemi, sollevano domande, pro­ ducono esigenze. Il circuito input-scatola nera-output semplifica un processo che, come ha suggerito lo stesso David Easton, il massimo teorico dell’analisi sistemica della politica, può essere complicato dalle immissioni di input prodotti all’interno della scatola nera dalle stesse autorità politiche (ivithinput$). Non sempre quando c e una politica pubblica c e un problema; specularmente, non sempre quando c’è un problema c’è una politica pubblica. Tuttavia, a fini analitici, la maggior parte degli autori con­ corda sulla necessità di collegare le politiche pubbliche a problemi so­ ciali, economici e politici che sono diventati salienti. Le risposte in ter­ mini di produzione di una politica pubblica potranno dispiegarsi at­ traverso una pluralità di fasi. La prima teorizzazione in materia risale a Harold Lasswell [1975, 659, ma l’edizione originale è del 1956], che individuò sette fasi: 1) informazione, caratterizzata dalla raccolta delle notizie, dalla previsione, dalla pianificazione; 2) iniziativa, caratterizzata dalla promozione di politiche alternative; 3 ) prescrizione, caratterizzata dall’emanazione di regole generali; 4) invocazione, caratterizzata da qualificazioni provvisorie della condotta sulla base delle prescrizioni, includendo anche le richieste di applicazione; 5) applicazione, caratterizzata dalla qualificazione finale della con­ dotta sulla base delle prescrizioni; 6) valutazione, caratterizzata dalla stima della riuscita o del falli­ mento delle decisioni; 7) terminazione, caratterizzata dall’estinzione delle prescrizioni e degli istituti entrati a far parte dell’ordinamento delle regole. Le teorizzazioni successive non hanno apportato dirompenti novi­ tà rispetto all’impostazione di Lasswell; al massimo, hanno introdotto qualche precisazione e qualche approfondimento. Espresso dalla so­ cietà oppure identificato e prodotto dalle autorità politiche, il proble­ ma suscettibile di soluzione attraverso una politica fa generalmente la

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sua comparsa all’inizio del processo, ma potrebbe anche intervenire a processo decisionale già iniziato. Una volta identificato come proble­ ma, viene inserito nell’agenda politica [Jones 1970]. A questo punto inizia il procedimento che potrebbe portare alla formulazione delle soluzioni. Il condizionale è d’obbligo, poiché le autorità politiche pos­ sono scegliere di iniziare il procedimento, per dare l’impressione che si occupano del problema, senza volerlo portare a compimento poiché ritengono che qualsiasi esito risulterà nocivo per i loro interessi: trop­ po conflittuale per i rapporti intergovernativi e con i gruppi sociali, controproducente per i loro obiettivi, in rotta di collisione con altre politiche pubbliche ritenute più importanti, meno costose, più reddi­ tizie. Potrebbe anche essere che nell’ambito stesso delle autorità poli­ tiche si sviluppino contrasti che fanno procedere alcune politiche pubbliche e ne fanno retrocedere altre, che ne accelerano alcune e ne rallentano altre. Ad ogni buon conto, una volta formulata una plurali­ tà di possibili soluzioni, si presenta il delicato compito di selezionarne una soltanto. Anche il processo di selezione di una qualsiasi politica pubblica contiene elementi problematici e conflittuali. Le autorità politiche possono ritenere utile procedere a una valutazione, non puramente economica, delle alternative, seppur fondata su un calcolo di costi e benefici, e di previsioni di successo. Trattandosi di autorità politiche seppur in interazione e in collaborazione con altri attori, specificati dai modelli sopra presentati - fra i costi e i benefici vanno fatti rien­ trare anche i consensi che potrebbero essere acquisiti oppure perduti, entro un certo tempo, in seguito a una determinata politica pubblica. Fa una differenza significativa se i risultati positivi promettono di arri­ vare in tempi brevi e quelli negativi in tempi lunghi, o viceversa; la dif­ ferenza è ancora maggiore, naturalmente, e qui entra in gioco l’inelu­ dibile componente istituzionale, se i governanti occupano cariche in­ stabili. Fa differenza, ancora, se i risultati favorevoli riguardano grup­ pi di riferimento importanti che l’autorità pubblica vuole attrarre nel­ la sua orbita e i risultati negativi riguardano gruppi marginali e ostili all’autorità pubblica, o viceversa. Fa differenza, infine, se i costi sono e possono essere diffusi e i benefici sono e rimangono concentrati, o viceversa. Ovviamente, esiste sempre la possibilità che le autorità pubbliche sbaglino i loro calcoli a causa di un’informazione imperfetta sull’im­ patto tecnico o sulla ricezione politica della politica pubblica. Più pre­ cisamente, per fare un esempio plausibile, non tutte le variabili tecni­ che di una politica pubblica concernente la protezione dell’ambiente possono essere tenute sotto controllo; non tutte le reazioni politiche di ambientalisti e di «industrialisti» possono essere previste [Lewanski 1997]. D ’altronde, le autorità politiche incontrano limiti intrinseci nel­ la selezione di un’alternativa derivanti dalle loro preferenze politiche. Comunque, Siila base di una selezione fra le alternative politicamente accettabili e praticabili si perviene finalmente all’adozione di una deci­ sione.

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Come-anticipato in precedenza, per quanto la decisione risulti centrale nel significato pieno del termine, essa costituisce soltanto una delle componenti di una politica pubblica. Qualche volta sia i decisori (nelle loro varie articolazioni, ma in particolare le autorità politiche) sia gli studiosi considerano appagato il loro interesse e conclusa la loro analisi una volta che sia stata effettivamente presa la decisione. Invece, è oramai risaputo, anche grazie agli studi su le politiche pub­ bliche, che la fase successiva, quella dell'attuazione, è - se possibile ancora più importante della decisione in sé. Infatti, una decisione, qualsiasi decisione, rischia di rimanere lettera morta se non viene se­ guita attentamente nella sua fase di attuazione. Qualche volta le auto­ rità politiche possono ritenersi soddisfatte dal semplice fatto di aver prodotto una decisione, una qualsivoglia decisione, dimostrando con essa di aver prestato attenzione alle domande sociali e di aver saputo superare i loro contrasti interni e sormontare gli ostacoli esterni. Spes­ so, le autorità politiche si disinteressano dell’attuazione delle politiche pubbliche, dellyimplementation [su cui il classico Pressman e Wildavsky 1973] proprio perché non sono, per così dire, interessate a dare seguito alla decisione, oppure sono più o meno dolorosamente consa­ pevoli di non possederne gli strumenti. L ’effetto simbolico-propagandistico di una politica pubblica appare ai loro occhi più importante dell’effetto concreto della decisione. Qualche volta, invece, le autorità politiche vorrebbero davvero mettere in atto quella decisione, ma in­ contrano ostacoli politici, burocratici, tecnici, sociali più o meno inva­ licabili. Comunque sia, la messa in opera di qualsiasi politica pubblica è un procedimento complesso, che rivela le modalità con le quali un sistema politico-istituzionale è strutturato e funziona, la distribuzione del potere politico reale fra i diversi attori interessati alla decisione o in essa coinvolti, la misura in cui essi sono, per l’appunto, interessati e coinvolti. 5. Attuazione e valutazione

Attuazione. Per quel che riguarda l’attuazione, ovvero la messa in opera, di una politica pubblica, nella letteratura specialistica si identi­ ficano, si distinguono e si confrontano due prospettive analitiche che possono essere trattate come antitetiche oppure come complementari. La prima prospettiva viene definita top down e suggerisce che il processo di attuazione di una politica pubblica procede quasi linear­ mente dal vertice politico, e burocratico, che l’ha formulata e appro­ vata, alla base, cioè a coloro che sono incaricati di attuarla concreta­ mente, di tradurla in comportamenti effettivi e sanzioni efficaci. Se il procedimento fosse davvero perfettamente lineare e rispondesse a cri­ teri e principi gerarchici chiaramente identificabili, allora anche le di­ verse responsabilità e i corrispettivi meriti potrebbero essere altrettan­ to chiaramente individuati. Non è da escludere che in alcuni casi la messa in opera di una politica pubblica risponda a questo percorso

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semplificato, soprattutto per quelle politiche pubbliche su cui si con­ centrino attenzione e aspettative dell opinione pubblica e dei mass media, e nelle quali Ì decisori politici abbiano investito autorità e pre­ stigio. Tuttavia, la maggioranza degli studiosi ritiene che per Yattua­ zione delle politiche pubbliche operi molto spesso un altro e sostan­ zialmente opposto tipo di procedimento che viene definito bottom up. Secondo questa prospettiva, gli importanti e spesso decisivi detta­ gli operativi dell’attuazione di una politica pubblica vengono definiti, selezionati e tradotti in pratiche specifiche soprattutto dagli operatori che agiscono a diretto contatto con i fruitori delle politiche pubbliche, e che sono quindi sottoposti alle pressioni degli utenti; operatori che godono di una consistente, e non facilmente controllabile, discrezio­ nalità; operatori che hanno l’esperienza e le risorse per procedere con­ cretamente alla messa in opera di ciascuna specifica politica pubblica. Costoro, talvolta definiti Street level bureaucrats (burocrati di strada, o meglio di quartiere), hanno le conoscenze e il potere sufficienti per adattare la politica pubblica alle caratteristiche del loro pubblico di ri­ ferimento e alle proprie esigenze personali, in termini di tempi di la­ voro, di carriera, di sicurezza nell’interpretazione delle norme. Questo adattamento non significa affatto stravolgimento, come si deduce troppo spesso e troppo affrettatamente dalle pur motivate critiche ai comportamenti burocratici. Al contrario, se la comunicazione dal bas­ so verso l’alto, bottom up> funziona, la messa in opera di una politica pubblica consapevolmente adattata dagli operatori di base può con­ durre al suo adeguamento, alla sua revisione, al suo miglioramento ad opera di quei vertici che sappiano prestare il dovuto ascolto. Valutazione. Il procedimento è così pervenuto alla sua ultima fase che, nelle situazioni migliori, è quella della valutazione della politica pubblica. Numerosi sono i criteri secondo i quali una politica pubbli­ ca può essere valutata, a cominciare - curiosamente si tratta di un cri­ terio troppo spesso sottovalutato e talvolta dimenticato - dalla capaci­ tà di quella politica di conseguire gli obiettivi voluti. Questa capacità viene definita efficacia, mentre Yefficienza consiste nel conseguimento di quegli obiettivi al minor costo possibile. Finita Fera delle contrap­ posizioni ideologiche, è probabile che I efficacia sia la qualità che ser­ ve maggiormente a conferire legittimità a un governo. Dal canto suo, l’efficienza è la qualità che legittima l’esistenza, le prerogative, i privi­ legi di una burocrazia. In generale, è relativamente improbabile che il calcolo dei tempi, dei costi-benefici, del conseguimento degli obiettivi si presenti del tutto aproblematico e, al contrario, non si presti a con­ troversie. E ancora più improbabile che le autorità politiche e gli ope­ ratori burocratici non riescano ad addurre l’esistenza di ostacoli og­ gettivi e imprevedibili, per giustificare ritardi, costi accresciuti, obiet­ tivi soltanto parzialmente conseguiti, tua suscettibili di essere presen­ tati e vantati come successi. Si aggiunga che una politica pubblica può avere conseguenze negative impreviste, ma anche, più raramente, con­ seguenze positive impreviste.

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Bottom up

Efficacia/efficienza

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ubbliche mai

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Scendendo ancora negli indispensabili particolari, è stato notato che la corretta valutazione di una politica pubblica deve anche saper­ ne misurare l’impatto inteso come «sequenza di avvenimenti che pro­ manano dalla promulgazione del policy output» [Grumm 1975, 443]. Gli impatti possono essere molteplici e di diverso tipo. Possono ri­ guardare le intenzioni dei policy-makers e le loro aspettative; possono avvantaggiare o svantaggiare, in prima istanza, alcuni gruppi e poi al­ largarsi ad altri; possono giungere fino a incidere sull’intero sistema politico-economico, come abitualmente fa una qualsiasi riforma non marginale delle modalità di assistenza e di previdenza (welfare). Cia­ scuna di queste riforme - pensioni, sanità, istruzione, famiglia - è, nei fatti, difficilmente circoscrivibile. Questa considerazione spiega per­ ché ciascuna di queste riforme è altamente conflittuale. La linea divisoria fra gli output, i prodotti, e gli outcomes, gli esiti, di una politica pubblica è talvolta molto sfumata. In pratica, la valuta­ zione di una politica pubblica può essere effettuata sia in termini di output, vale a dire ciò che davvero è emerso alla fine del procedimento iniziato con la formulazione della politica pubblica e culminato nella sua messa in opera sia in termini di outcomes, vale a dire ciò che è dav­ vero derivato dalla messa in opera di quella politica pubblica. Unita­ mente a questa distinzione, appare importante rivolgere l’attenzione alle modalità con le quali si effettua la valutazione di una politica pub­ blica. Sono gli stessi decisori che si interessano alla valutazione, oppu­ re sono gruppi esterni di esperti? La valutazione viene affidata a grup­ pi diversi di decisori oppure a gruppi, per così dire, di esecutori? Quanto, infine, delle risultanze della valutazione (è il cosiddetto feed­ back) viene rimesso nel circuito decisionale anche al fine di influenzare Feventuale riformulazione della stessa o di altre politiche pubbliche? E noto, ed è stato ripetutamente rilevato, che raramente le politi­ che pubbliche, persino le peggiori, cessano, neppure in seguito a una valutazione negativa. Si oppongono ad una loro immediata cessazione, alla cosiddetta termination, non soltanto i gruppi che ne hanno tratto in qualche modo beneficio (i policy takers), ma anche i gruppi che sono stati coinvolti nella sua attuazione (i policy givers). Fanno da ostacolo anche norme e procedure consolidate, ugualmente lente e farraginose nella formulazione e nella produzione di una politica pub­ blica quanto nella sua cessazione. Infine, gli stessi produttori politici e burocratici di una politica pubblica possono avere interesse a ripro­ durla, magari con qualche cambiamento, senza farla cessare brusca­ mente e del tutto. Heclo [1978, 121] ha notato che, qualora si siano costruite delle «reti tematiche», esse persistono nel godere di ottima salute «quando soppesano continuamente corsi alternativi di azione, non quando so­ spendono lo scetticismo e accettano che qualcosa venga fatto». Allo stesso modo, è probabile che l’eventuale decisione di consentire o di imporre la cessazione di una politica pubblica, già di per sé costosa per politici e burocrati, venga sfidata e contrastata sia dai triangoli di ferro, sia (a maggior ragione, per via della loro composita e diversificata com-

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posizione) dalle policy communities. Cosicché, sono poche le politiche pubbliche che cessano definitivamente, mentre molte vengono più o meno profondamente ridefinite e altre perdurano con un andamento inerziale. Sono, invece, molti gli enti inutili, già creati per attuare alcune politiche pubbliche, che continuano a sussistere come veri e propri mo­ numenti alle difficoltà di innovare facendo piazza pulita di quelle politi­ che pubbliche che siano state valutate negativamente. 6.

Schemi decisionali

Qualsiasi politica pubblica, è stato detto, deriva dall’attività di una autorità pubblica dotata della legittimità e del potere di scegliere e di decidere. Al proposito, gli studiosi si sono interrogati sulle modalità con le quali le autorità pervengono alle scelte e alle decisioni. E possi­ bile individuare tre grandi modelli o schemi decisionali: a) razionalità (sinottica o limitata); b) incrementalismo sconnesso; c) cassonetto' della spazzatura. a) Lo schema della razionalità sinottica prevede che il decisore (persona singola, comitato, gruppo più ampio) raccolga tutta l’infor­ mazione necessaria, si impadronisca mentalmente di tutte le variabili che influenzano la messa in opera di una politica pubblica, prenda in esame tutte le conseguenze possibili e, infine, scelga con precisione e determinazione una politica pubblica rispetto a un’altra. Naturalmen­ te, l’illusione di un controllo completo sui processi di formazione e di produzione delle politiche pubbliche, nonostante l’entusiasmo deri­ vante dai supporti tecnologici e dai relativi raffinati programmi, è sva­ nita rapidamente già alla metà degli anni sessanta, forse persino pre­ maturamente. Cosicché, al modello di una impraticabile razionalità si­ nottica è stato sostituito lo schema della razionalità limitata [che trova la sua formulazione migliore negli scritti di Simon 1967, la cui edizio­ ne originale è del 1947]. Nel modello della razionalità limitata il decisore non si preoccupa più di prendere in esame tutte le alternative, di controllare tutte le va­ riabili, di soppesare tutte le conseguenze possibili; non mira alla massi­ mizzazione dei dati e delle informazioni. Piuttosto, si limita consape­ volmente alla soddisfazione di alcune esigenze, definite in maniera più realistica come f apprezzamento di un numero da lui ritenuto adeguato di alternative, di problematiche, di conseguenze, un numero sufficien­ temente ampio ma non esaustivo. La decisione verrà presa, la politica pubblica formulata e attuata e, quando si renderanno disponibili altre alternative e altre informazioni, il decisore procederà alla riformulazio­ ne «razionale» di ciascuna politica pubblica risultata inadeguata. b) Spesso interpretato non soltanto come un’alternativa, ma altresì come una critica allo schema della razionalità, persino a quello meno

La razionalità sinottica...

e quella limitata

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pretenzioso della razionalità limitata, sta lo schema dell’incrementalismo sconnesso. Formulato dall’economista e politologo Charles Lind­ blom [1965], questo modello sostiene in estrema sintesi che i processi decisionali e di produzione delle politiche pubbliche procedono per tentativi, attraverso accordi e scambi, «crescendo» su decisioni già prese, revisionandole e modificandole. L ’esito dei processi decisionali effettuati attraverso Fincrementalismo, ovvero attraverso aggiustamen­ ti particolaristici reciproci, non dipende da nessuna razionalità forma­ le - né sinottica né limitata - ma da rapporti di forza, da relazioni di scambio, dalla costante concorrenza fra i vari attori che caratterizza in special modo i sistemi politici democratici. Nel corso del tempo, Lindblom si è allontanato da questo schema analitico anche perché ne ha sentito l’inadeguatezza nello spiegare le innovazioni che non posso­ no' essere ricondotte a scambi, accordi, compromessi, concorrenza spesso artificiosamente contenuta e comunque imperfetta. Tuttavia, è opportuno sottolineare che, senza alcun dubbio, l’incrementalismo sconnesso caratterizza processi decisionali di routine in situazioni di relativa stabilità degli attori, delle loro aspettative, delle loro risorse, dei loro pubblici. Quindi, può risultare molto utile ogniqualvolta, ed è fenomeno frequente, si presentino queste condizioni.

c) Ancora più scettici di Lindblom sulla capacità dei decis fare affidamento sulla razionalità, più o meno sinottica e limitata, e persino sugli aggiustamenti reciproci, che richiedono conoscenze e competenze spesso scarsamente disponibili, si sono rivelati James March e Johan Olsen [1976], ai quali si deve la formulazione dello schema noto come cassonetto della spazzatura. Nella prospettiva di March e Olsen, la maggior parte dei processi decisionali, e quindi del­ le politiche pubbliche, è caratterizzata da insopprimibile complessità. Il numero delle variabili, la quantità dell’informazione, Fimprevedibilità delle conseguenze sono tali che i decisori si trovano abitualmente in enormi difficoltà. Eppure, di tanto in tanto, una decisione appare indispensabile, viene richiesta con forza, deve essere presa quantome­ no per alleggerire la pressione delle aspettative. Per sbloccare situazio­ ni di intollerabile pressione e di incontrollabile complessità, il decisore si abbandona alla casualità e dal cassonetto delle alternative variamen­ te disponibili ne estrae una qualsiasi, per lo più né la peggiore né la migliore. In verità, spesso il decisore estrae da quel cassonetto un pro­ blema unitamente a una o più soluzioni. Dopodiché, se sussistono tut­ te le condizioni sopra delineate, non sarà facile, né per il decisore né per eventuali gruppi esterni, effettuare una valutazione comparata del­ le soluzioni prescelte, proprio per l’inesistenza di criteri univoci e affi­ dabili. Comunque, il processo casuale di estrazione di problemi e di soluzioni sarà destinato a continuare. La tabella 8.2 sintetizza le componenti principali dei tre modelli decisionali qui descritti che peraltro, pur essendo i più importanti, non esauriscono il campo dei modelli finora elaborati, ma offrono un’informazione limitata eppure sufficiente.

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T ab. 8.2. Le c»>atìerisìichc principali iiei modelli decisionali Razionalità sinottica

.

Incrementalismo sconnesso

Cassonetto della spazzatura

Attori

pochi, coesi

molti, diversi

molti, casuali

Metodo

visione globale

visione parziale

improvvisazione

Obiettivo

soluzione piena

soddisfazione

tamponamento1

Esito

ribaltabile

revisionabile

irripetibile

In qualsiasi modo le autorità pervengano a una decisione che im­ plichi la formulazione di una politica pubblica, sarebbe errato pensare che facciano sempre e soltanto ricorso a un unico schema specifico. Talvolta, potranno sentirsi maggiormente fiduciose della loro capacità di controllare tutte le variabili indispensabili e quindi applicheranno lo schema della razionalità sinottica. Talvolta, potranno ritenere di controllare il processo soltanto fino a un certo punto e quindi faranno affidamento sullo schema della razionalità limitata. Talvolta, ancora, tenendo conto della pluralità di variabili, di attori, di pressioni e di quanto hanno imparato dalle precedenti politiche pubbliche, formule­ ranno e riformuleranno la politica pubblica in oggetto secondo lo schema deU’incrementalismo sconnesso. Talvolta, infine, di fronte a una problematica inusitata, a un’incontrollabile e confusa molteplicità di variabili, attori, pressioni e soluzioni, saranno obbligati ad accettare lo schema del cassonetto della spazzatura. Ad ogni buon conto, ne se­ guirà una politica pubblica con caratteristiche specifiche classificabili a seconda di alcune variabili. Le modalità di classificazione dei tipi di politiche pubbliche costituiscono l’oggetto del prossimo paragrafo. 7.

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Un mix di modelli

Tipi di politiche pubbliche

La varietà immaginabile di politiche pubbliche è molto ampia. In parte dipende anche, come è stato notato nel capitolo sui governi, dal­ l’espansione tumultuosa del ruolo, dei compiti e delle funzioni dei go­ verni. Per mettere ordine in questa straordinaria varietà [per il caso italiano, Dente 1990], la maggior parte degli studiosi ha sostanzial­ mente accettato la proposta di classificazione, di interpretazione e di spiegazione suggerita alcuni decenni fa da Theodore Lowi [1964], in­ troducendovi poche revisioni e integrazioni. Secondo il politologo sta­ tunitense, esisterebbero essenzialmente quattro grandi categorie di politiche pubbliche, individuate con riferimento anzitutto al loro og­ getto: distributive, regolative, redistributive, costitutive. Le politiche distributive, abitualmente prodotte dalle assemblee elettive e dalle loro commissioni e attuate da agenzie e da burocrazie governative, riguardano in generale servizi di vario tipo, per lo più

Politiche distributive

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lative

tributive

tuenti

oliche

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collegati alla previdenza e all’assistenza. Distribuiscono ovviamente ri­ sorse e vengono finanziate attraverso le tasse. Le politiche regolative riguardano la produzione di norme che re­ golano i comportamenti, spesso avvantaggiando alcuni individui e gruppi e svantaggiando altri individui e gruppi. Sono anch’esse pro­ dotte dalle assemblee elettive e attuate da agenzie relativamente de­ centrate. Le politiche redistributive tolgono in maniera visibile e esplicita ri­ sorse ad alcuni gruppi per darle ad altri. Sono, pertanto, politiche al­ quanto conflittuali, che richiedono un notevole intervento del potere esecutivo e un’attuazione piuttosto accentrata. Infine, le politiche costitutive, ovvero costituenti, riguardano la formulazione di norme che sovrintendono alla creazione e al funziona­ mento delle strutture di autorità e delle autorità stesse. Sono, dunque, politiche relativamente rare, in special modo in contesti politico-istitu­ zionali stabilizzati, come sono abitualmente i regimi democratici che funzionano. Alcuni autori hanno criticato la tipologia di Lowi poiché non sa­ rebbe in grado di cogliere Pimportanza e di rendere conto delle politi­ che pubbliche simboliche, che non distribuiscono risorse e non rego­ lano comportamenti, ma servono a rafforzare e/o a mutare identità collettive, sentimenti di appartenenza, legami fra i detentori del potere politico e i cittadini. Più che una critica, si tratta di una proposta di completamento che può essere facilmente accolta alterando appena Peleganza della tipologia di Lowi. Anche senza questa utile integrazione, non v’è dubbio che Lowi è riuscito nel compito di classificare e analizzare efficacemente le politi­ che pubbliche con riferimento specifico ai rapporti fra gli attori. In particolare, Lowi sottolinea la probabilità e la rilevanza dell’intervento più o meno coercitivo delle autorità nell’attuazione delle politiche pubbliche a seconda che esse siano, rispettivamente, regolative e redi­ stributive piuttosto che distributive e costitutivefsul punto, anche Ca­ pano 1993, 558]. Ovviamente, le autorità saranno ancora meno inte­ ressate alla coercizione e disposte a farvi ricorso nel caso delle politi­ che simboliche che, per il loro contenuto e per il loro obiettivo, richie­ dono consenso ampio e liberamente acquisito. Dalla tipologia di Lowi, correttamente intesa, deriva una lezione da non dimenticare: una politica pubblica, qualsiasi politica pubblica, è il prodotto dell’in­ tervento di autorità, per l’appunto, pubbliche. E a Lowi, peraltro, che si deve la famosa e dirompente affermazione che le modalità con le quali vengono prodotte le politiche pubbliche finiscono per plasmare anche le strutture politiche: «polides determine politics». Questa con­ clusione, sia nella sua generalità che nella sua drasticità, risulta ancora oggi molto controversa, comunque da sottoporre a serrata, diffusa e approfondita verifica empirica comparata. La verifica empirica comparata è necessaria, e a maggior ragione, anche su un altro versante. Alcuni autori hanno sostenuto che le poli­ tiche pubbliche non sono in realtà il prodotto di variabili politiche,

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vale a dire delle strutture istituzionali, del sistema dei partiti, del colo­ re dei governi. Al contrario, sarebbero essenzialmente il prodotto di variabili socioeconomiche. E stato affermato che, a parità di disponi­ bilità di risorse, ovvero di sviluppo economico, sistemi politici altri­ menti differenti per struttura istituzionale e per assetto partitico pro­ durranno politiche pubbliche significativamente simili. Le analisi em­ piriche comparate, comprensibilmente molto difficili, sono state effet­ tuate in parte con riferimento alla costruzione di sistemi di welfare, in parte con riferimento alle risposte a quella che apparve come la crisi di governabilità degli anni settanta. In contrasto con la preminenza o dominanza delle variabili socioeconomiche, sul primo versante, vale a dire per quel che riguarda la costruzione dei sistemi di welfare, è stato rilevato come l’ideologia dei partiti e dei governi facesse una differenza significativa sul tipo, sul settore e sulla qualità delle politiche pubbliche prescelte [sul punto, molto utilmente, Castles 1982], e come facessero differenza anche i gruppi di riferimento ai quali venivano «offerte» determinate politiche pubbliche. Sul secondo versante, quello concernente le risposte in ter­ mini di politiche pubbliche alla crisi di governabilità, è stato messo in rilievo come, in generale, nelle democrazie occidentali, i partiti di sini­ stra (socialisti, socialdemocratici, laburisti) abbiano scelto di combat­ tere la disoccupazione correndo il rischio di un aumento dell’inflazio­ ne, mentre i partiti e i governi conservatori dedicavano le loro energie a ridurre il tasso d ’inflazione anche se ciò significava una crescita della disoccupazione [Lindberg e Maier 1985; Hibbs 1987]. E evidente che non è né possibile né auspicabile pervenire a una soluzione definitiva del problema concernente quali siano le determi­ nanti delle politiche pubbliche. Sulla base di quanto ripetutamente so­ stenuto e sottolineato, appare probabile che si riscontrino determi­ nanti diverse anche a seconda della diversità degli assetti istituzionali e dei sistemi di partito. Ad ogni buon conto, è possibile fissare con suf­ ficiente sicurezza almeno un punto discriminante. Quand’anche fosse esclusivamente ed essenzialmente la disponibilità di risorse socio-eco­ nomiche a determinare il tipo di politiche pubbliche che un sistema politico formula e produce, rimarrebbero non poche e tutt’altro che marginali differenze fra i sistemi politici per quello che concerne la messa in opera delle politiche pubbliche e la valutazione del loro im­ patto. Insomma, la politica ritornerebbe in campo sia per quel che ri­ guarda l’efficienza degli apparati burocratici, sia per quel che riguarda la capacità dei politici, dei partiti, dei governanti di rivedere, riformu­ lare, riformare le politiche pubbliche seguendo gli insegnamenti che discendono dalla valutazione dei loro esiti. Né è da escludere che pro­ prio Timpano di alcune politiche pubbliche particolarmente impor­ tanti possa condurre a una vivace e rivitalizzante sostituzione di politi­ ci, di partiti, di governanti e, persino, a una riforma delle istituzioni, dei processi decisionali, degli apparati burocratici. Questo sarebbe, allora e al meglio, il significato della già citata espressione di Lowi: «policies determine politics». Infatti, politiche

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Le determinanti delie politiche

e le differenze

214

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pubbliche mal formulate e peggio attuate rimbalzerebbero contro i loro decisori, contro i loro esecutori, contro le stesse strutture che le hanno plasmate. D ’altro canto, la nuova sfera politica e burocratica, eventualmente ricostruita, retroagirebbe contribuendo a sua volta a ri­ determinare le nuove politiche pubbliche. 8.

ì , pratica

Politiche pubbliche e «policy Science»

Proprio perché controversa, la conclusione di Lowi è risultata tan­ to provocatoria quanto feconda. Consente infatti di riflettere anche su un’altra tematica di grande importanza, che riguarda sia lo studio del­ le politiche pubbliche sia 1 compiti della scienza politica. Chi sa rico­ struire correttamente il processo di formulazione, di attuazione e di valutazione dell’impatto di una politica pubblica dovrebbe essere an­ che in grado, è un insegnamento possibile della lezione di Lowi, di consigliare come fare la prossima volta, di suggerire miglioramenti, di diventare un policy sdentisi. E un insegnamento che sarebbe piaciuto molto a Lasswell, i cui studi in materia avevano proprio questo obiet­ tivo di intervento operativo. Del resto, sono molti gli studiosi i quali ritengono che la scienza politica abbia una sua insopprimibile vocazio­ ne applicativa. Comunque si legga l’espressione «policies deiermine politics», ne conseguono sia la possibilità di interventi operativi del policy sdentisi sia la necessità che il politicai sdentisi formuli proposte per adeguare istituzioni, strutture, processi; per migliorare, insomma, il rendimento della politica. Se lo studio delle politiche pubbliche non vuole inari­ dirsi in mera, per quanto colta, attività di consulenza decisionale, ha assoluto bisogno delle riflessioni e delle teorizzazioni della scienza po­ litica [Cotta 1989]. À sua volta, se la scienza politica non vuole chiu­ dersi nella torre d’avorio di teorizzazioni astratte e quindi sterili, deve confrontarsi criticamente con i policy studies. 1?ale la pena di conclu­ dere questa discussione ricordando il fondamentale messaggio di Easton [1971, 53]: «La ricerca non guidata dalla teoria può essere in­ significante, e la teoria non sostenibile con i dati può rivelarsi impro­ duttiva». Questa affermazione si applica perfettamente allo studio del­ le politiche pubbliche. 9.

Conclusioni

L ’adeguatezza dei diversi modelli elaborati per descrivere i proces­ si reali di formulazione, attuazione, valutazione e revisione delle politi­ che pubbliche può' essere utilmente analizzata e giudicata con riferi­ mento a specifiche politiche pubbliche in specifici sistemi politici. Ma il problema contemporaneo nell’analisi delle politiche pubbliche è la persistente carenza di studi comparati che conducano a modelli ana­ litici capace di trascendere singoli sistemi e singole politiche. Comun-

POLITICHE PUBBLICHE

que, quand’anche si pervenisse all’elaborazione di convincenti modelli comparati, rimarrebbero aperti due interrogativi di grande portata. Il primo attiene all’immagine complessiva di processi poco struttu­ rati, poco prevedibili, poco riconducibili a percorsi definiti, poco ripe­ tibili, quindi caratterizzati da episodicità e frammentarietà. Questa im­ magine può dipendere anche dal fatto che sono proprio questi i pro­ cessi di produzione delle politiche pubbliche che attirano maggior­ mente l’attenzione degli studiosi, poiché la complessità è una sfida analitica e la riuscita spiegazione della complessità, quand’anche rife­ rita a un solo caso, è assai gratificante. Il secondo interrogativo attiene alla democraticità dei processi di produzione delle politiche pubbliche. Se hanno ragione alcuni studio­ si, probabilmente la maggioranza di coloro che si occupano dell’argo­ mento, i processi di produzione delle politiche pubbliche sono abi­ tualmente controllati da attori singoli e collettivi che non hanno rice­ vuto nessun mandato elettorale e che sicuramente non risponderanno delle loro scelte e delle loro azioni ai cittadini. Ad esempio, con riferi­ mento alle «reti tematiche» che sono proliferate negli Stati Uniti negli anni settanta, Heclo [1978, 119] afferma seccamente: «Gli attivisti delle politiche non sono affatto desiderosi di riconoscere un fatto sgradevole: che i loro influenti sistemi per produrre politiche fondate sul sapere tendono a rendere più difficile la politica democratica». Naturalmente, resistenza di una maggiore o minore (o anche di nessu­ na) responsabilità politica dipende dalla prevalenza di un modello ri­ spetto a un altro. Laddove prevale il modello del party government/cabinet government, la responsabilità politica può essere chiaramente, rapidamente e periodicamente attribuita. Ma questo è il caso più raro. Laddove pre­ vale il modello neo-corporativo, quantomeno gli attori governativi possono essere ritenuti responsabili degli accordi raggiunti con gli at­ tori sindacali e con gli attori imprenditoriali. A loro volta, questi attori dovranno rispondere ai loro iscritti, attuali e potenziali, alla loro base, ai loro associati, forse anche, a determinate condizioni, all’opinione pubblica. In tutti gli altri modelli, invece, l’attribuzione di responsabi­ lità politica democratica appare non soltanto rarissima, ma sostanzial­ mente impraticabile. Sia nei triangoli di ferro che nelle reti tematiche e nelle policy communities è possibile individuare una molteplicità di attori che non rispondono a nessun «pubblico» generale delle loro op­ zioni, delle loro scelte, delle loro decisioni. Quanto più aumenta il numero degli attori rilevanti nella produ­ zione delle politiche pubbliche tanto più diventa difficile, o impossibi­ le, attribuire responsabilità politico-decisionali specifiche. A questo punto, il problema non risulta soltanto di natura democratica. Riguar­ da gli stessi processi di produzione delle politiche pubbliche, la loro stabilità, la loro prevedibilità, la loro efficacia. Secondo l’immagine complessiva dei sistemi politici contemporanei che deriva dagli studi sulle politiche pubbliche, la maggior parte di queste ultime (se non la loro totalità) verrebbe formulata, selezionata e attuata in maniera so-

215

La complessità

La democraticità

POLITICHE PUBBLICHE

stanzialmente episodica e occasionale. Come è stato suggerito spirito­ samente, « anywheref power seems to he elsewhere» (che tradurrò, cer­ cando di rispettare il gioco di parole: «in ogni dove, il potere sembra essere altrove»). Non è da escludere che, ricerca dopo ricerca, si fini­ sca col pervenire proprio a questa conclusione. Ma è legittimo dubita­ re che questa conclusione sia utile e sia sufficiente a spiegare convin­ centemente tutti i processi di produzione delle politiche pubbliche nelle democrazie contemporanee. Riferimenti bibliografici

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1.

Alcuni dati

All'inizio degli anni novanta, nonostante quella che è stata definita terza ondata di democratizzazione (vedi il cap. 10) fosse giunta a com­ pimento, il numero dei regimi non democratici continuava a essere chiaramente superiore a quello dei regimi democratici. Questi ultimi, in base a un conteggio alquanto generoso, erano 58, mentre i regimi non democratici erano 71. Vero è che c’è stata, grazie in particolare al crollo dei regimi comunisti, una netta riduzione del numero dei regimi non democratici poiché, come si vede dalla tabella 9.1, poco più di 15 anni prima il rapporto era rispettivamente di 30 a 92. Tuttavia, nel mondo persiste ancora una grande varietà di regimi nei quali i diritti dei cittadini non hanno alcuna garanzia di essere rispettati; nei quali i detentori del potere politico acquisiscono le loro cariche non attraver­ so procedimenti elettorali, ma attraverso Fuso della forza; nei quali i governanti esercitano il potere in maniera del tutto arbitraria e lo per­ dono, quando lo perdono, ancora attraverso Fuso della forza. Tutti questi regimi con le loro peculiarità, che costituiscono l’oggetto di que­ sto capitolo, debbono essere considerati regimi non democratici.

T ab . 9 .L

La democratizzazione nel mondo moderno

Anno

Stati democratici

Stati non democratici

Percentuale di democratizzazione

1922 1942 1962 1973 1990

29 12 36 30 58

35 49 75 92 71

45,3 19,7 32,4 24,6 45,0

Nola: Le cifre tengono conto solo degli stati con almeno un milione di abitanti. Fonte: Huntington [1995, 48].

220

atici

carie

REGIMI NON DEMOCRATICI

La tabella 9.1, ricapitolando, dimostra non soltanto che esistono ancora molti regimi genericamente definibili come non democratici, ma che i regimi non democratici continuano a costituire la maggioran­ za dei regimi politici contemporanei e nel corso del tempo hanno re­ golarmente rappresentato la maggioranza dei regimi politici. Merita­ no, pertanto, la massima attenzione. Sia nel passato che attualmente, i regimi non democratici hanno presentato una notevole molteplicità di caratteristiche, tale da rendere utile e particolarmente interessante una loro trattazione specifica, arti­ colata e argomentata. Per quanto la letteratura in materia sia molto ampia vi è significativa convergenza, salvo qualche limitata eccezione [ad esempio, Perlmutter 1934], sul?individuazione delle caratteristi­ che distintive dei regimi autoritari in senso lato. Maggiori problemi, che vedremo in seguito, sono invece sollevati quando dai regimi auto­ ritari si passa all’analisi dei regimi totalitari. Comuni a entrambi i tipi di regimi, comunque, sono due elementi: da un lato, il tentativo, coro­ nato da maggiore o minore successo, di ridurre in maniera consistente o di eliminare del tutto il pluralismo politico; dall’altro, i criteri di as­ segnazione e di distribuzione del potere politico, che non sono mai ba­ sati sulle elezioni - comunque mai su elezioni libere, competitive, si­ gnificative -, ma sempre sul controllo e sul ricorso all’uso della forza, Sia i regimi autoritari che i regimi totalitari costituiscono modalità specifiche di regolazione dei rapporti di potere fra lo Stato e la socie­ tà, modalità risolte in assetti caratterizzati da maggiore o minore soli­ dità a seconda delle loro origini, della loro instaurazione e delle sfide cui vengono sottoposti. Infine, è interessante notare che mentre esisto­ no democrazie ininterrotte, vale a dire regimi democratici che, una volta instauratisi, non hanno mal cessato di essere tali, nessun regime autoritario (anche se alcuni di essi hanno avuto una vita relativamente lunga, come in Portogallo e in Spagna) e nessun regime totalitario (an­ che se TUnione Sovietica ha saputo perpetuarii per settantanni) può vantare una durata ininterrotta paragonabile a quella delle democrazie più longeve. Dunque, i regimi autoritari e, in special modo, i regimi totalitari sono, contrariamente a opinioni diffuse, costruzioni, per quanto potenti e oppressive, sempre fragili e precarie. Questa affer­ mazione non vuole, naturalmente, negare la possibilità che uno stesso sistema politico passi attraverso una frequente successione di regimi autoritari, magari con qualche interludio democratico. Tuttavia, cia­ scuno di quei regimi autoritari risulterà debole, fragile, instabile e pre­ cario: forse proprio per la consapevolezza di essere tale farà ricorso alla repressione e all’oppressione. 2.

Definizioni e distinzioni: regimi autoritari e totalitari

Nella letteratura esistono due definizioni generali di regimi autori­ tari e di regimi totalitari, dalle quali la maggior parte degli autori pren­ de le mosse per lo più accettandole, talvolta criticandole: quella di

REGIMI NON DEMOCRATICI

Linz per i regimi autoritari e quella di Friedrich e Brzezinski per i re­ gimi totalitari (di quest’ultima diremo più approfonditamente nel prossimo paragrafo). Per quel che riguarda i regimi autoritari, la definizione classica venne dunque formulata dallo studioso spagnolo Juan Linz [già nel 1964; ma vedi 1991, 444], prendendo a riferimento la Spagna franchi­ sta, ma poi estendendola con successo alla più ampia categoria degli autoritarismi. Secondo Linz, i regimi autoritari sono «sistemi a plurali­ smo. politico limitato, la cui classe politica non rende conto del pro­ prio operato, che non sono basati su un’ideologia guida articolata, ma sono caratterizzati da mentalità specifiche, dove non esiste una mobi­ litazione politica capillare e su vasta scala, salvo in alcuni momenti del loro sviluppo, e in cui un leader, o a volte un piccolo gruppo, esercita il potere entro limiti mal definiti sul piano formale, ma in effetti piut­ tosto prevedibili». In questi regimi, dunque, il pluralismo politico (ma sarebbe prefe­ ribile parlare di pluralità di organizzazioni) appare limitato da più punti di vista: le organizzazioni autorizzate a mantenere e a esercitare potere politico sono poche; vengono legittimate dal leader; hanno sfe­ re riconosciute di autonomia alquanto circoscritte; non entrano in nessun modo in competizione fra loro. Quindi, in assenza di competi­ zione elettorale e di altro tipo (ad esempio per la conquista di sosteni­ tori) e delle modalità con le quali valutare la rappresentatività e la for­ za delle organizzazioni inserite nella configurazione autoritaria, sono pochissime le variazioni suscettibili di fare la loro comparsa nella di­ stribuzione del potere fra le poche organizzazioni sopravvissute alTinstaurazione del regime autoritario e da esso accettate. Questo spiega perché, almeno visti dall’esterno, i regimi autoritari diano l’impressio­ ne di essere sostanzialmente immobili. Le organizzazioni alle quali è consentito di sopravvivere non deb­ bono rispondere a nessun elettorato, comunque definito; non debbono rispondere alla «base»; sono strutturate al loro interno in maniera ge­ rarchica: sono, per l’appunto, non responsabili. I loro dirigenti vengono cooptati fra coloro che hanno dimostrato lealtà e sostegno al leader e ai principi del regime autoritario. Le istituzioni militari, la Chiesa cattoli­ ca, la burocrazia statale, le poche, grandi associazioni di interesse rite­ nute accettabili dal detentore del potere politico autoritario e alle quali vengono riconosciute alcune sfere di attività e di influenza sono anch’esse tipicamente autoritarie nei loro modi di funzionamento. Il po­ tere fluisce dall'alto al basso e viene attribuito1nel migliore dei casi in modo puramente burocratico sulla base dell'anzianità di ruolo e, come si è detto, della cooptazione. Molto raramente le competenze, mai il consenso di un’eventuale base, ma soltanto e sostanzialmente l’adesio­ ne al regime e l’ossequio al leader costituiscono i criteri utilizzati per se­ lezionare i dirigenti di queste organizzazioni. Le organizzazioni stesse interiorizzano e applicano senza difficoltà tali criteri. Questa specie di pluralismo politico, per quanto limitato, serve a differenziare i regimi autoritari dai regimi totalitari, nei quali, invece, di pluralismo non ne è

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I regim i autoritari

Pluralismo- lim itato

Non responsabilità

REGIMI NON DEMOCRATICI

affatto rimasto, trattandosi di regimi monisti. Proprio perché limitato, il pluralismo politico dei regimi autoritari non è assimilabile in nessun modo al pluralismo che caratterizza costitutivamente i regimi democra­ tici. Il pluralismo democratico sarà sempre - almeno in linea di princi­ pio, ma spesso anche in pratica - illimitato, competitivo, responsabile. Potranno esservi distorsioni, ma il rimedio verrà abitualmente proprio dalla libera competizione fra gruppi che nascono spontaneamente e che si trasformano in virtù della responsabilità nei confronti dei loro membri e di coloro che vogliano entrare a fame parte. Poiché Linz intende per ideologia un sistema di pensiero codifica­ to, rigido, dotato di una logica stringente, con interpreti autorizzati che ne danno una lettura uniforme e vincolante, può formulare una distinzione abbastanza netta attribuendo ai regimi autoritari resisten­ za di mentalità, di insiemi di credenze meno codificate, meno rigide, con margini di ambiguità interpretativa, senza vestali investite di un ruolo specifico. La mentalità autoritaria più diffusa fa leva su una tra­ dizionalissima triade - Dio, patria, famiglia - che si può ritrovare a fondamento di una molteplicità di esperienze autoritarie, anche a pre­ scindere dal tipo di religione chiamata in causa. Dal canto loro, certamente, i regimi totalitari di tipo comunista non solo FUnione Sovietica, e di riflesso tutti i sistemi politici comuni­ sti dell’Europa centro-orientale (con poche, per quanto significative, eccezioni, come la Polonia e FUngheria), ma anche la Cina [si veda il classico Schurmann 1972], la Corea del Nord e, per una fase limitata, il Vietnam del Nord - hanno avuto a disposizione un Ideologia marxi­ sta-leninista che presentava caratteristiche di uniformità, rigidità, uni­ vocità e mirava a plasmare sistema politico e società, a fonderli. Meno chiaro il caso del regime nazista, sicuramente totalitario, eppure non attrezzato con una vera e propria ideologia, poiché il manifesto pro­ grammatico di Hitler, esposto nel suo libro Mein Kampf\ non è in al­ cun modo paragonabile per consistenza, per consapevolezza e per coerenza al corpus dottrinario del marxismo-leninismo. Tuttavia, gli elementi escatologici del nazismo, la concezione del potere politico accentrato, verticistico, assoluto e il tentativo di fondare su un sistema di pensiero univoco un Reich millenario vanno oltre le semplici men­ talità autoritarie e si avvicinano significativamente alla costruzione di una ideologia, sia pure caratterizzata da una commistione di elementi tradizionali e mitici con elementi moderni [Cavalli 1982] . Al proposi­ to, va rilevato e sottolineato che il totalitarismo comunista, almeno nella sua applicazione sovietica, è tutto proiettato nel futuro, mentre nell’applicazione, per così dire, asiatica, recupera alcuni elementi tra­ dizionali di un passato ritenuto fonte di ispirazione. Va aggiunto che, proprio perché la maggior parte dei regimi auto­ ritari non ha un’ideologia precisa e sviluppata, le loro «mentalità» possono presentare differenze considerevoli. Infatti, si costruiscono e si consolidano con riferimento a tradizioni politiche, sociali, culturali e religiose con base grosso modo nazionale, anche se talvolta mitica. Il punto, però, è che ai fini di una definizione convincente, esclusiva ed

REGIMI N O N DEMOCRATICI

esauriente interessano quegli aspetti delle mentalità che riguardano specificamente la sfera politica e i rapporti fra il potere politico e la società. Diventa allora possibile sostenere che, in effetti, esistono men­ talità in senso lato autoritarie, largamente simili, assimilabili e parago­ nabili in tempi e in luoghi, come si vedrà, anche molto diversi fra loro. Se i regimi totalitari esibiscono ideologie rigide e i regimi autoritari mentalità flessibili, verrebbe fatto di affermare, in vista di una netta delimitazione, che i regimi democratici non hanno né ideologie né mentalità. Come vedremo nel prossimo capitolo, questa conclusione, accettabile in linea di principio, deve essere precisata con riferimento alle regole e alle procedure, agli ideali e ai valori dei regimi democrati­ ci. In somma, tra ideologia e mentalità - o meglio oltre le ideologie e oltre le mentalità - si situano combinazioni complesse di etiche demo­ cratiche fondate sui diritti. A questo proposito, lo zelo definitorio-classificatorio dovrebbe ve­ nir meno, ovvero essere meglio indirizzato. Esiste, in effetti, non sol­ tanto una mentalità democratica fatta di tolleranza per le diversità e di accettazione della competizione regolamentata e dei suoi esiti, dei conflitti e dei compromessi fra una pluralità illimitata di attori politici, ma persino un’ideologia democratica. Non imposta dall’alto e sogget­ ta alle variazioni desiderate dai suoi cittadini e a continue riformula­ zioni, l’ideologia democratica si plasma intorno ai valori di libertà, eguaglianza, solidarietà [sul punto, i saggi di Martinelli, Salvati e Veca 1989] e ai loro mutevoli equilibri. Per conseguire questi valori, per promuoverli e per proteggerli, i regimi democratici si affidano alla partecipazione politica spontanea dei cittadini, incoraggiandola e favorendola, ovvero semplicemente rendendola possibile e praticabile. I regimi totalitari, invece, mirano a mantenere le loro società in uno stato di mobilitazione imposta dall’al­ to che sia la più estesa, la più frequente e la più continua possibile: una rivoluzione permanente al fine di cambiare la società, ma anche di formare l’uomo nuovo. Nella sua definizione di regimi autoritari, Linz sottolinea che una mobilitazione estesa o intensa, mai comunque mira­ ta a produrre una «rivoluzione permanente», può caratterizzarli «in alcuni momenti del loro sviluppo». Questi momenti coincidono in particolare con la fase di instaurazione, sia perché è ancora disponibi­ le e persiste l’energia utilizzata per sconfiggere gli oppositori sia per­ ché appare necessario sprigionare altra energia con l’obiettivo di in­ stillare maggiore convinzione nei più tiepidi sostenitori del nuovo re­ gime. Oppure la mobilitazione può diventare necessaria nel corso di sfide che vengano dall’interno (sotto forma di sovversione) e dal­ l’esterno (sotto forma di interferenze), quando appare importante ri­ motivare i sostenitori del regime. In generale, però, i regimi autoritari, pur nella loro varietà, differi­ scono dai regimi totalitari proprio per la loro riluttanza (di natura ideologica) etper la loro incapacità (di natura organizzativa) a mobili­ tare grandi masse. Una volta insediato, un regime autoritario rinuncia alle adunanze oceaniche, spoliticizza le masse, tiene deliberatamente

223'

La mobilitazione

224

REGIMI N O N DEMOCRATICI

molto basso il grado di intervento politico nella società, favorisce, in­ coraggia e qualche volta esalta il riflusso nel privato. Al contrario, i re­ gimi totalitari esigono impegno continuativo, impongono mobilitazio­ ne frequente e intensa dall’alto, cancellano i confini fra privato e pub­ blico, chiedono ai cittadini di devolvere alla politica tutto o quasi tutto il tempo libero. Si propongono di essere, in tutti i sensi, regimi di mo­ bilitazione. E temono la caduta della tensione dei loro sostenitori e in generale della popolazione, anche se talvolta debbono adattarsi a ma­ nifestazioni di consenso puramente formali e rituali. Un’ulteriore caratteristica che Linz attribuisce ai regimi autoritari è resistenza di un leader che esercita il potere politico entro limiti mal definiti, essenzialmente arbitrari, eppure relativamente prevedibili. Tenendo presenti queste importanti specificazioni, conta sia ciò che Linz mette in rilievo sia ciò che deliberatamente trascura. Nell’esercizio del potere politico autoritario esiste una forte com­ ponente personalistica, spesso (almeno inizialmente) con venature ca­ rismatiche. Anzi, per lo più, i regimi autoritari tradizionali sono stret­ tamente collegati nell’origine, nel funzionamento, nella durata a un leader specifico che ha esibito il suo carisma rispondendo efficace­ mente alla crisi di ansia collettiva che ha dato vita al regime autorita­ rio. Cosicché, la maggior parte dei regimi autoritari dipende in manie­ ra significativa dalla figura del loro fondatore. Proprio a causa di que­ sta dipendenza, quando scompare il loro leader-fondatore, raramente i regimi autoritari riescono a superare le crisi di successione, che, se non portano a un rapido crollo e a un superamento del regime - come in Portogallo dopo Salazar, quando il regime sopravvisse precaria­ mente per qualche anno (dal 1968 al 1974) -, comunque lo ridefini­ scono e lo indeboliscono. Le enormi difficoltà della successione politica e del trasferimento di potere nei regimi autoritari derivano dal fatto che il leader autorita­ rio non è il prodotto di organizzazioni, dalle quali derivi il suo potere e all’interno delle quali possa individuare il successore, ma di situazio­ ni che ha saputo abilmente sfruttare con doti, virtù e fortuna. Quando il leader è il prodotto di organizzazioni (ad esempio di tipo militare e, come dimostra il fondamentalismo islamico, anche di tipo religioso), allora diventa possibile, per quanto tutt’altro che facile, anche il supe­ ramento della crisi di successione. Naturalmente, è soprattutto laddove l’organizzazione portante del regime autoritario è costituita da un partito che la crisi di successione ha maggiori probabilità di essere risolta in modo meno traumatico. Tuttavia, Linz esclude deliberatamente ogni accentuazione dell’im­ portanza e del ruolo del partito nei regimi autoritari poiché, laddove esista un’organizzazione partitica ben strutturata, tendono a svilup­ parsi pulsioni e tensioni totalitarie. Il partito unico è, infatti, lo stru­ mento principale per l’acquisizione e per l’esercizio del potere politico nei regimi totalitari. L ’eventuale costruzione di un partito solidamente strutturato che monopolizzi il potere segnala il tentativo di passaggio da un regime autoritario a un regime totalitario.

REGIMI NON DEMOCRATICI

Quando il leader di un regime autoritario esercita il suo potere, deve tenere conto della configurazione de! pluralismo politico limitato che lo circonda e che lo sostiene, ma al tempo stesso ne delimita i con­ fini operativi. Il potere del leader, dunque, non riuscirà mai a diventa­ re completamente arbitrario, poiché creerebbe troppi contraccolpi sia nel ristretto circolo dei collaboratori del leader, che gli resisterebbero, sia nella più ampia configurazione delle organizzazioni autoritarie, che si sentirebbero minacciate nella loro pur limitata autonomia. Dal can­ to suo, il leader di un regime totalitario non incontra limiti all’arbitra­ rietà del suo potere, spesso agevolato, per timore oppure per calcolo, dai suoi più stretti collaboratori. Al contrario, è stato rilevato che il leader totalitario può esercitare il potere non soltanto in maniera arbi­ traria, ma addirittura con il ricorso al terrore. Come ha scritto efficace­ mente Hannah Arendt, «se la legalità è l’essenza del governo non ti­ rannico e l’illegalità quella della tirannide, il terrore è l’essenza del po­ tere totalitario» [1967, 636; si veda anche l’analisi della crudeltà come il più illiberale dei vizi in Shklar 1984]. Per quanto alcuni autori ritengano che il terrore caratterizzi i regi­ mi totalitari soltanto nella fase di instaurazione e di consolidamento e che regimi totalitari maturi non ne avranno bisogno e non vi faranno ricorso, esiste anche una letteratura che sostiene il contrario, cioè la persistenza del terrore, sotto forme diverse e meno visibili, ma non per questo meno reali, anche nel totalitarismo consolidato. Certo, il terrore può non essere più indispensabile qualora gli individui abbia­ no completamente interiorizzato le norme di comportamento necessa­ rie per sopravvivere in situazioni di totale incertezza e di assoluta arbi­ trarietà. Tuttavia, il terrore psicologico continuerà a persistere anche in assenza di esercizio attivo del terrore politico e a influenzare in ma­ niera decisiva la vita quotidiana nei regimi totalitari. Per di più, il ter­ rore politico, come dimostra ad esempio il caso della Cina di Mao dal «grande balzo in avanti» della fine degli anni cinquanta alla «rivolu­ zione culturale» della metà degli anni sessanta, può essere periodi­ camente resuscitato. In Cina le ondate di attività terroristiche furono minuziosamente preparate, incoraggiate e alimentate dall’alto. Non furono esplosioni irrazionali di gruppi svantaggiati e ideologizzati. Al contrario, furono il prodotto di scelte razionali di attori consapevoli che perseguivano obiettivi individuabili e che intendevano svolgere funzioni positive per il regime: rimobilitazione di gruppi a sostegno del regime, ricambio delle classi dirigenti, orientamento di energie collettive verso rindustrializzazione [Dallin e Breslauer 1970]. Andando oltre l’importanza costitutiva del terrore e della violenza imprevedibile e arbitraria, Domenico Fisichella è pervenuto a consi­ derare come caratteristica fondante dei regimi totalitari resistenza ov­ vero la costruzione di un universo concentrazionario. Questo universo non è soltanto «una istituzione penale, creata per la punizione e la re­ pressione di delitti e crimini, ma piuttosto una struttura politica per lo sradicamento del tessuto sociale mediante lo strappo e la cancella­ zione dalla società di interi settori e gruppi» [1992, 57]. Naturalmen-

225 II terrore

L ’universo concentrazionario

226

REGIMI NON DEMOCRATICI

te, in regimi totalitari consolidati la necessità di un effettivo universo concentrazionario può essere relativamente contenuta, ma mai del tut­ to assente. La sua perdurante plausibilità rimane a tenere viva la paura e l’ansia degli individui soggetti a quel regime per un periodo di tem­ po imprevedibile. 3. ufficiale

:he io

Le peculiarità dei totalitarismi

Discutendo delle caratteristiche dei regimi autoritari, si è già fatto ampio riferimento comparato a parecchie delle caratteristiche dei regi­ mi totalitari. In particolare, è già stata messa in rilievo l’esistenza di un’ideologia ufficiale che, come scrissero Cari J. Friedrich e Zbigniew Brzezinski [1956; revisione del solo Friedrich 1965, 88-89], è «un in­ sieme di idee ragionevolmente coerenti che riguardano i mezzi pratici per cambiare totalmente e per ricostruire una società con la forza o con la violenza, fondata su una critica globale o totale di quel che è sbagliato nella società esistente o antecedente». L ’ideologia totalitaria è, in qualche modo, utopica ed escatologica, vale a dire orientata alla definizione e al conseguimento di fini ultimi da realizzarsi al di fuori e al di là dell’esistente. E già anche stata sottolineata l’incombente pre­ senza del terrore nella fattispecie più precisamente rilevata da Fisi­ chella di «universo concentrazionario». Secondo i due politologi ame­ ricani citati (ma rispettivamente di origine tedesca e polacca), le altre caratteristiche distintive dei regimi totalitari sono: a) la presenza di un partito unico; b) una polizia segreta notevolmente sviluppata; c) il monopolio statale dei mezzi di comunicazione; d) il controllo centralizzato di tutte le organizzazioni politiche, so­ ciali, culturali, fino alla creazione di un sistema di pianificazione eco­ nomica; iv e) la subordinazione completa delle forze armate al potere politico. Quest’ultima caratteristica è meglio precisata nella famosa espres­ sione maoista, di cui troppo spesso viene citata soltanto la prima par­ te: «il potere esce dalla canna del fucile, ma è il partito che controlla il fucile». In base a questa configurazione di caratteristiche, vengono abi­ tualmente ricompresi nella categoria dei regimi totalitari il nazismo e i regimi comunisti sovietico (in special modo sotto Stalin) e cinese (in special modo nell’era maoista). Ad essi si possono aggiungere i regimi comunisti del Vietnam del Nord (in special modo nel venten­ nio di guerra combattuta contro la Francia prima e gli Stati Uniti dopo, per la liberazione e per la conquista-riunificazione del Vietnam del Sud) e della Corea del Nord, nonché tutti gli altri regimi comu­ nisti dell’Europa centro-orientale, almeno fino alla fine degli anni sessanta, ad eccezione della Polonia e, in qualche misura, dell’Un­ gheria e della Romania, con varie distinzioni che saranno precisate in seguito.

REGIMI NON DEMOCRATICI

È importante sottolineare un aspetto di enorme rilievo per il man­ tenimento del potere totalitario: il monopolio statale dei mezzi di co­ municazione. Da Goebbels a Stalin, i regimi totalitari furono perfetta­ mente consapevoli che per sventare la nascita di qualsiasi opposizione è indispensabile impedire la -diffusione delle informazioni. Qualsiasi tipo di comunicazione può, infatti, produrre «verità» alternative in conflitto con quella ufficiale del regime. Di qui la battaglia degli oppo­ sitori per comunicare fra loro e con settori della popolazione; di qui il ruolo degli scrittori come oppositori visibili e temibili dei regimi tota­ litari; di qui il diffondersi impetuoso e pericoloso per il regime della letteratura prodotta dai dissidenti anche, talvolta soprattutto, nelle va­ rie forme clandestine e sotterranee definite con il termine russo samizdat; e se un grande drammaturgo come Vaclav Havel è diventato presidente della Repubblica Ceca, di qui anche la «vendetta» degli scrittori, dei letterati, degli intellettuali. Il concetto di totalitarismo non è stato facilmente accettato nella scienza politica e continua a rimanere piuttosto controverso. I suoi critici, in particolare Spiro [1968] e Schapiro [1972], sono giunti fino a dichiararlo del tutto inutilizzabile perché legato alla guerra fredda e all'uso ideologico che ne è stato fatto contro i regimi comunisti. Cosic­ ché, quello di totalitarismo sarebbe un concetto storicamente caduco e scientificamente inservibile. In verità, quanto alla sua origine, «tota­ litarismo» non è sicuramente un termine nato con la guerra fredda. Esso venne infatti utilizzato per la prima volta dai critici e dagli oppo­ sitori del fascismo italiano, che presentava alcune caratteristiche totali­ tarie. Con orgoglio e vanità, Mussolini in persona si appropriò della definizione per dare Fimpressione della sua capacità di costruire un regime politico nuovo e forte. Il fascismo non riuscì mai, però, a di­ ventare davvero totalitario ed è molto più correttamente analizzabile come autoritarismo. La guerra fredda non centra nulla con l'inclusione, assolutamente indispensabile e sicuramente appropriata, del nazismo nella categoria dei regimi totalitari. Questa inclusione segnala che il fenomeno prece­ de di parecchio la guerra fredda e non è affatto collegato ad essa [sul punto, Neumann 1942]. L ’uso ideologico del termine totalitarismo, quantomeno da parte del fascismo italiano e del nazionalsocialismo te­ desco, venne fatto dagli stessi regimi che, per l’appunto, intendevano gloriarsi della loro capacità - senza precedenti —di controllo capillare sulle vite e sui destini dei loro popoli, e della parallela capacità - ugual­ mente senza precedenti - di accentramento totale del potere. Infine, neppure la trasformazione dei regimi comunisti rende il termine totali­ tarismo obsoleto, poiché la sua perdurante validità dipende dalla sua efficacia nella descrizione, nell’analisi e nell’interpretazione di fenome­ ni politici sia già esistiti sia suscettibili di fare la loro ricomparsa (per osservazioni simili, Fisichella [1992, 12-20]; l’abbandono del termine è, invece, argomentato nei capitoli di Barber e di Curtis nel volume scritto con Friedrich [1969]; per una ricostruzione accurata del dibat­ tito in materia, Tarchi [1997]). Questa efficacia non viene conseguita

REGIMI NON DEMOCRATICI

da nessun’altra espressione e, in special modo, non può essere conse­ guita da un uso troppo esteso e disinvolto del termine autoritarismo. Tenendo fermo l’elemento cruciale del terrore, anche nella sua versione di «universo concentrazionario», gli autori che analizzano i regimi totalitari hanno cura di sottolinearne due fattori coadiuvanti in­ dispensabili: un grado di sviluppo tecnologico che consenta al con­ trollo terroristico totalitario di dispiegarsi pienamente; la presenza di un partito unico organizzato in maniera da applicare questo controllo terroristico con estesa e profonda capillarità. 4.

Regimi sultanistici e regimi post-totalitari

La varietà dei regimi autoritari è molto grande. Lasciando da par­ te, ma solo momentaneamente, i casi di autoritarismi tradizionali di tipo sultanistico, ovvero legati a caudillos, Linz [1975, 276-277] ne di­ stingue e ne enumera essenzialmente sei: 1) regimi autoritari modernizzanti (Messico e Turchia intorno alla prima guerra mondiale); 2) regimi fascisti; 3) regimi di statismo organico con forte presenza di elementi clerico-fascisti; 4) regimi autoritari emersi dopo la seconda guerra mondiale come presunte «democrazie guidate dall’alto» (l’Indonesia di Sukarno e il Pakistan); 5) regimi di presunto socialismo africano o islamico; 6) regimi autoritari post-totalitari comunisti (non quelli derivanti dal crollo del comuniSmo, ma da sue trasformazioni post-staliniste). Più di recente, Linz e Stepan [1996, 38-54] hanno proposto una classificazione ancora più parsimoniosa ed elegante dei regimi non de­ mocratici: a) regimi autoritari; h) regimi totalitari; c) regimi post-totalitari; d) regimi sultanistici. Tenendo presente che le classificazioni servono in special modo a indirizzare l’analisi verso i fenomeni e i processi più interessanti e più importanti, la nuova classificazione di Linz e Stepan risulta davvero utile. Più in particolare, restando nel suo ambito, meritano attenzione sia i regimi sultanistici che i regimi post-totalitari. La categoria di regimi sultanistici è tratta dall’analisi che Max We­ ber fece del patrimonialismo, «Con il sorgere di un apparato ammini­ strativo (e militare) puramente personale del detentore del potere, ogni potere tradizionale inclina al patrimonialismo e, con l’estremo ampliarsi del potere, al sulianismo... La forma sultanistica del patrimo­ nialismo... non è razionalizzata in modo oggettivo, ma costituisce l’estremo sviluppo della sfera delTarbitrio libero e della grazia. Per questo essa si distingue da ogni forma di potere tradizionale» [Weber

REGIMI N O N DEMOCRATICI

1974, 226-227, corsivo mio]. Erroneamente trascurata, perché ritenu­ ta di marginale rilevanza e in via di estinzione, la categoria del satan i­ smo, così come efficacemente recuperata da Linz e Stepan, può e deve essere tenuta in grande considerazione, non soltanto per analisi stori­ che. Infatti, è vero che sono esistiti diversi autoritarismi di tipo sultanistico poi venuti meno, ma alcuni casi di sultanismo esistono tuttora. Linz e Stepan menzionano esplicitamente esempi diversi come Haiti sotto i Duvalier (padre e figlio), la Repubblica Dominicana sotto Trujillo, la Repubblica Centro-africana di Bokassa, le Filippine sotto Marcos, l’Iran dello Shah, la Romania di Ceausescu e la Corea del Nord sotto Kim II Sung (questo regime, a mio parere, rientra meglio nella categoria del totalitarismo per il ruolo essenziale e dominante, si­ curamente superiore a quello del leader, svolto dal partito unico co­ munista). A questi casi storici se ne potrebbero aggiungere almeno al­ tri due: TUganda di Idi Amin Dada e il Nicaragua di Somoza. Fra i casi ancora più recenti, si potrebbero segnalare lo Zaire di Mobutu e l’Iraq di Saddam Hussein. Gli autoritarismi di tipo sultanistico non hanno nessuna ideologia ben elaborata e coerente; non hanno neppure mentalità distintive. Sono le idee del leader, talvolta raccolte in volumi, che definiscono i limiti dell’accettabilità e delle variabilità delle posizioni politiche al­ l’interno del regime. Gli autoritarismi sultanistici non necessitano di alcuna forma di mobilitazione dei sudditi. Essi distruggono qualsiasi pluralismo esistente prima della conquista del potere da parte del «sultano», della sua famiglia e di un ristretto numero di coHaboratori, che rimangono, peraltro, essi stessi del tutto esposti all’arbitrio e al ca­ priccio del leader. I regimi sultanistici cancellano le differenze fra il privato e il pubblico per quanto riguarda la sfera di attività e di pro­ prietà del leader. Dai sultanismi non riesce a sprigionarsi nessuna di­ namica di transizione alla democrazia poiché, per lo più, giungono a termine con la scomparsa del sultano, per morte naturale o per assas­ sinio in seguito a una congiura di palazzo; oppure, se le forze armate sono più forti della milizia personale del leader e sufficientemente compatte, in seguito a un colpo di stato militare. Quel che importa ri­ badire è che i regimi sultanistici presentano caratteristiche peculiari e distintive, legate alla figura del leader e al contesto nel quale egli si trova ad acquisire il potere, e che la loro strutturazione, la loro dina­ mica, la loro trasformazione sono nettamente diverse da quelle dei re­ gimi autoritari classici, come definiti da Linz. Prima di passare al­ l’identificazione dei regimi post-totalitari, è utile considerare la tabella 9.2, che sintetizza le caratteristiche dei regimi autoritari, totalitari, post-totalitari e sultanistici. Quanto ai regimi post-totalitari, il contributo di Linz e Stepan è particolarmente originale. Indirettamente, la loro individuazione e la loro analisi costituiscono una risposta alle definizioni statiche dei regi­ mi totalitari,' ^ome se all’interno di questi regimi non potesse prodursi nessun cambiamento significativo. Tuttavia, i cambiamenti che Linz e Stepan individuano nei regimi totalitari non sono di per sé tali da fare

229

Le caratteristiche dei sultanismi

REGIMI NON DEMOCRATICI

T ab. 9.2. L e caratteristiche fondam entali dei regim i non-dem ocraiici Regimi autoritari

totalitari

Pluralismo

limitato

inesistente

emergente

disperso

Ideologia

mentalità

rigida, forte

logorata

arbitrarietà

post-totalitari

sultanistici

Mobilitazione

minimale

capillare

rituale

manipolata

Leadership

fondatore

carismaticopartitica

burocraticocollegiale

personalistica

Fonte: Adattamento da Linz e Stepan [1996, 44-45].

venire meno sic et simpliciter la categoria di totalitarismo e da renderla inutilizzabile. Al contrario, la definizione di regimi post-totalitari se­ gnala che è stato corretto mantenere in vita a scopi analitici la catego­ ria di totalitarismo. Solo il totalitarismo può essere il padre dei regimi post-totalitari. Linz e Stepan individuano e definiscono tre sotto categorie di regi­ mi in base allo stadio di post-totalitarismo cui sono pervenuti, vale a dire all’evoluzione dei rispettivi regimi già totalitari rispetto alle carat­ teristiche del pluralismo, dell’ideologia, della mobilitazione e della lea­ dership. Più precisamente, i regimi di post-totalitarismo iniziale sono quelli che hanno appena iniziato il processo di cambiamento. Essi non sono evoluti rispetto alle quattro caratteristiche costitutive appena ricorda­ te, tranne che per un aspetto. La loro leadership non può più essere carismatica, poiché non è più quella del fondatore del regime, ma si è sostanzialmente trasformata in burocratica ed è diventata spesso colle­ giale. Di conseguenza, esistono dei limiti più consistenti al dispiegarsi del potere della leadership. Tuttavia, in assenza di significativi cambia­ menti nell5autonomia dei gruppi, la transizione dai regimi di post-tota­ litarismo iniziale alla democrazia si presenta comunque difficile e

complicata. Più importanti sono i mutamenti che caratterizzano il post-totalitarismo congelato, poiché comportano anche la tolleranza di alcune at­ tività critiche della società civile, suscettibili di organizzarsi in gruppi e associazioni. Tuttavia, il regime post-totalitario congelato mantiene intatto o quasi Pinsieme dei suoi meccanismi di controllo. Dunque, la possibilità e il ritmo della transizione saranno segnati dalla dinamica della comparsa dei gruppi e delle associazioni, e dallo scongelamento del controllo del partito sulla società. Infine, nel post-totalitarismo maturo soltanto il ruolo del partito come componente cruciale del regime non viene ancora messo in di­ scussione. Tutte le altre componenti - l’ideologia, che è diventata tan­ to ripetitiva quanto irrilevante, talvolta accompagnata oppure resa ob­ soleta dalla comparsa di elementi tecnocratici; la mobilitazione, che si

REGIMI NON DEMOCRATICI

231

T ab. 9,3. Le caratteristiche dei regimi post-totalìtàri Post-totalitarismo iniziale

congelato

maturo

Pluralismo

inesistente

emergente

tollerato

Ideologia

ossificata

svuotata

con elementi tecnocratici

Mobilitazione

sporadica, ritualistica

abbandonata

terminata

Leadership

burocraticocollegiale

burocraticocollegiale

partitica

è ripiegata su se stessa ed è sostanzialmente terminata; il neo-plurali­ smo sociale, che viene quantomeno tollerato - sono profondamente cambiate. Nel momento in cui il partito, per ragioni diverse, talvolta anche per eccesso di fiducia nei suoi mezzi, nel suo radicamento e nell’illusione di un consenso acquisito per conformismo; ovvero, al con­ trario, per timore di essere spazzato via, decide di misurare il suo po­ tere con altre forze politiche e sociali, la transizione diventa possibile. (Una prospettiva diversa del mutamento nei regimi totalitari, ma anti­ cipatrice e di grande interesse, venne delineata quasi mezzo secolo fa da Deutsch [1954]). La tabella 9.3 sintetizza questi cambiamenti. Secondo Linz e Stepan, è di decisiva importanza non confondere il processo di riattivazione del pluralismo nei regimi che da autoritari iniziano la transizione verso la democrazia con il processo che porta alla nascita di un nuovo, per lo più inusitato, pluralismo dopo l’espe­ rienza totalitaria. Non soltanto questo secondo processo è molto più complicato del primo, ma si sviluppa in maniera alquanto differenzia­ ta a seconda dei rapporti che si instaurano tra i gruppi che si organiz­ zano nella società e quelli che, tentando di trasformarsi, mantengono parte del potere acquisito nell’ambito delle istituzioni del regime tota­ litario. Nei regimi autoritari, il pluralismo limitato si trasforma, diventan­ do responsabile di fronte ai suoi componenti, allargando le sue maglie e facendo posto a nuovi gruppi sociali ed economici. Nei regimi totalitari, il pluralismo può emergere quando fa la sua comparsa una dialettica «potere politico/società», che finisce per in­ crinare il regime totalitario e che si manifesta sotto tre forme diverse. Essa può essere, in primo luogo, il prodotto di una scelta consapevole della leadership totalitaria che mira a mantenere il potere controllan­ do il grado di apertura del regime. Può derivare, in secondo luogo, da un’inarrestabile decadenza delle componenti totalitarie: un’ideologia che si svuota, una mobilitazione che diventa puro rituale burocratico, la comparsa di sacche di resistenza al partito o di isole di relativa auto­ nomia, Pinvecchiamento della leadership. Infine, il post-totalitarismo può essere il prodotto di una conquista sodale ad opera di gruppi che,

La riattivazione del pluralismo

Potere politico/società

232

•ficile

REGIMI NON .DEMOCRATICI

per ragioni diverse, si erano visti riconoscere qualche spazio di organizzabilità nella sfera economica e socio-culturale, oppure lo avevano gradualmente conquistato: scrittori, scienziati, manager, persino diri­ genti politici nei governi locali. Naturalmente, le prospettive di una transizione che conduca a re­ gimi democratici relativamente consolidati sono di gran lunga migliori laddove il post-totalitarismo sia stato conquistato dalla società come, ad esempio, nell’Ungheria del cosiddetto «comuniSmo al goulasch», e di gran lunga peggiori quando la decadenza delle strutture totalitarie si traduce - in assenza di alternative praticabili - in un vero e proprio collasso del regime, com’è avvenuto ad esempio in Russia dopo Gorbaciov. In ogni caso, una volta che il regime totalitario sia venuto meno per sue carenze intrinseche, sia in un certo senso «imploso», non esi­ stono più le condizioni perché venga ricondotto in vita. La rianima­ zione risulta impossibile. Tuttavia, quel sistema politico post-totalita­ rio potrà sperimentare una transizione che non riesce a tradursi nella costruzione di un regime democratico stabile e che, a determinate condizioni, potrebbe sfociare sia in un regime sultanistico sia in un re­ gime autoritario di pluralismo limitato e non responsabile. Nella se­ conda metà degli anni novanta, alcuni sistemi politici dell’Europa cen­ tro-orientale e delle ex Repubbliche sovietiche si trovano, per l’ap­ punto, in questa situazione di squilibrio. Indietro non sono in grado di tornare; avanti - verso un regime di pluralismo competitivo - non sanno, non vogliono o non riescono ad andare per le possenti resisten­ ze dei gruppi privilegiati sotto il precedente regime e non del tutto sconfitti. 5.

Qualche ulteriore specificazione

Ài fini di una miglior comprensione della natura, del funziona­ mento e della trasformazione dei regimi non democratici, è utile, da un lato, riprendere il riferimento alle categorie di autoritarismo mo­ dernizzante e di fascismo; dall’altro, analizzare più approfonditamente i regimi autoritari militari e i regimi burocratico-autoritari. Natural­ mente, data la grande varietà di regimi autoritari, è difficile individua­ re cause comuni e modalità simili della loro instaurazione, fino alla formulazione di generalizzazioni che siano convincenti senza essere troppo vaghe. Tuttavia, un tentativo in tal senso può essere utilmente compiuto. E opportuno prendere le mosse dalle modalità di genesi dei regimi autoritari. In generale, si può affermare che, nel corso dell’allargamento del suffragio e dell’espansione della partecipazione politica, si producono tensioni fra i gruppi sociali già collocati all’interno del sistema politico in posizione di rilievo (i detentori del potere) e gruppi sociali relativa­ mente, ma non completamente, emarginati, cioè non del tutto privi di risorse (che definiremo «sfidanti»).

REGIMI NON DEMOCRATICI

Da un lato, i regimi autoritari risultano, dunque, il prodotto della vittoria dei gruppi che si oppongono alla democratizzazione sui grup­ pi che la desiderano. I detentori del potere si dimostrano tuttora più forti degli sfidanti ma, per impedire la vittoria degli sfidanti, sono co­ stretti a fare ricorso alla forza, a irrigidire le modalità di governo, a escludere aperture politiche e a chiudere gli spazi della partecipazio­ ne. Debbono, quindi, dare vita a un vero e proprio regime autoritario con la collaborazione di tutte le istituzioni e di tutte le organizzazioni che si sentano minacciate da una democratizzazione incombente, di­ sordinata, sregolata. Al contrario, quando il processo di democratizza­ zione rimane aperto e i detentori del potere politico accettano l’ingresso sulla scena politica dei gruppi che volta a volta si mobilitano, l’esito sarà per l’appunto un regime democratico [per un grande affre­ sco storico-sociologico in questo senso, Moore 1969]. Dall’altro lato, i regimi autoritari appaiono il prodotto di una de­ mocratizzazione tentata in maniera troppo rapida, rimasta incompiuta e ripiegatasi su se stessa. In particolare, sulla scia della prima guerra mondiale, le domande di partecipazione e di influenza politica prove­ nienti dalle masse mobilitate, e fino ad allora tenute fuori dal sistema politico, andarono oltre i limiti che i detentori del potere reale (econo­ mico, burocratico, militare) erano disposti ad accettare. Di qui derivò in alcuni casi, per usare un classico concetto di Gramsci, il «sovversi­ vismo delle classi dirigenti» che, pur di salvaguardare il loro potere e i loro privilegi, permisero o addirittura facilitarono il rovesciamento della nascente democrazia, ad esempio attraverso la sollecitata mobili­ tazione secondaria (vale a dire rinnovata una seconda volta) di ceti, come quelli medi, che pure avevano già conquistato un ruolo rilevan­ te, seppur non preminente, nel sistema politico [per un’analisi di alcu­ ni di questi aspetti, Germani 1975; Tarchi 19933. In altri casi, infine, il potere delle classi dirigenti appariva comun­ que declinante e il potere delle classi popolari ascendente. Peraltro, nessuno dei due gruppi di protagonisti, né i detentori del potere né gli sfidanti, aveva solide convinzioni democratiche e nessuno era disposto a quel compromesso sulle regole, sulle procedure, sulle istituzioni che è essenziale per fondare e preservare la democrazia. La vittoria delle classi popolari organizzate in modo, per quei tempi, alquanto moderno attraverso il partito unico si caratterizzò come rivoluzione. Tuttavia, il partito unico (ad esempio sia quello messicano che quello bolscevico) poteva risultare minoritario nel paese. Costretto ad assumere compiti di modernizzazione socio-economica dai settori mobilitati a suo soste­ gno, come in Messico, oppure dalla sua stessa ideologia, come in Rus­ sia, il partito unico creò un regime autoritario nel primo paese e, in ra­ pidissima sequenza, autoritario poi totalitario nel secondo (a causa, in special modo, delle sfide esterne e grazie alle risorse offerte dallo svi­ luppo tecnologico e dall’arretratezza relativa degli altri attori politici e istituzionali [per approfondimenti, Huntington e Moore 1970]). Il fascismo italiano, prototipo dei regimi autoritari, ma alle origini anche tentativo di costruzione di un regime totalitario, si situa all’in-

233

La democratizzazione interrotta

E fascismo

REGIMI N O N DEMOCRATICI

crocio delle molte spiegazioni possibili e ne è compartecipe. Infatti, in Italia il fascismo sarebbe stato quasi del tutto inconcepibile in assenza delle dislocazioni causate dalla prima guerra mondiale. Come movi­ mento politico rappresentò la reazione delle classi dirigenti a una sfida abortita delle classi popolari. Costruì il suo successo attraverso una consapevole mobilitazione secondaria dei ceti medi, favorita dal loro panico di status a fronte della sfida dei settori popolari organizzati dai socialisti e dai comunisti. Fintantoché si espresse con i caratteri del movimento, per utilizzare la feconda distinzione proposta dallo storico Renzo De Felice [1970], il fascismo mantenne tutte le potenzialità di evoluzione in senso totalitario. Quando si rese conto che non aveva la forza per assoggettare tutte le altre istituzioni, si trasformò in regime e diventò accentuatamente e specificamente autoritario. À quel punto, il fascismo italiano scelse di adeguarsi al pluralismo limitato, non com­ petitivo, non responsabile delle istituzioni - la monarchia, le forze ar­ mate, la Chiesa, le organizzazioni padronali - da cui era circondato, che non aveva saputo sconfiggere e di cui non sarebbe riuscito a libe­ rarsi. Mussolini capì che doveva lasciar sopravvivere la monarchia e la sua corte; che non gli sarebbe riuscito di operare nessuna Gleichschaltung della burocrazia e delle forze armate, ovvero la loro assimilazio­ ne-subordinazione sotto forma di «fascistizzazione»; che non aveva né le capacità né Tinteresse di creare un sistema economico che prescin­ desse dalle grandi imprese industriali; che non avrebbe potuto fare a meno di riconoscere un ambito discrezionale relativamente ampio alla Chiesa cattolica; che aveva la necessità di mantenere il partito unico come strumento di orientamento e di governo, ma che non avrebbe mai potuto utilizzarlo per acquisire un ruolo dominante sulle altre isti­ tuzioni e organizzazioni sopravvissute alla marcia su Roma e alla spin­ ta totalitaria di corto respiro che seguì Tassassimo del deputato socia­ lista Giacomo Matteotti. Le manifestazioni di mobilitazione dei sostenitori del regime, le cosiddette «adunate oceaniche», diventarono limitate e sporadiche: come vuole la teoria dell’autoritarismo, mobilitazioni non estese e non intense. Quanto al leader, il Duce esercitò, in effetti, il suo potere in maniera discrezionale e arbitraria, ma sostanzialmente prevedibile. In­ fine, a prescindere dal consenso passivo di cui il regime riuscì a go­ dere in maniera anche cospicua, il fascismo italiano (così come i con­ temporanei regimi autoritari degli anni venti e trenta in Portogallo, Romania, Ungheria, Polonia e poco più tardi in Spagna) rinunciò so­ stanzialmente a plasmare la società. Si limitò a dominarla, a opprimer­ la e, saltuariamente, a reprimerla in maniera selettiva, controllandone il ritmo e la natura del cambiamento, e assecondando una limitata mo­ dernizzazione socio-economica, che sarebbe ugualmente avvenuta e che, secondo alcuni, sarebbe stata persino più rapida in un regime po­ litico più aperto e più esposto ai conflitti e alla competizione sociale e politica. Da questo complesso di elementi e di dinamiche consegue, anzi­ tutto, che i regimi autoritari definibili come fascisti, compreso quello

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italiano, non sono affatto assimilabili al nazismo (che appartiene, inve­ ce, al genere dei regimi totalitari); in secondo luogo, che le differenze specifiche fra i diversi regimi fascisti dipendono, per l’appunto, dalla misura in cui in essi si manifestano le caratteristiche distintive dell’au­ toritarismo. Tuttavia, le somiglianze fra i diversi regimi autoritari, e più specificamente fra i regimi fascisti, in termini di limitata pluralità delle organizzazioni tollerate, di scarsa e di rara mobilitazione politica, di sopravvivenza di mentalità tradizionali che non diventano ideologia formalizzata, di potere discrezionale ma non totalmente sregolato del leader, sono notevolmente superiori alle differenze, per lo più deri­ vanti dal diverso grado di sviluppo socio-economico e dall’esposizione a fattori internazionali che, infatti, Salazar e Franco cercarono consa­ pevolmente e preveggentemente di contenere. Il salazarismo in Porto­ gallo (1932-1968) e il franchismo in Spagna (1939-1975) riuscirono a sopravvivere alla seconda guerra mondiale confermando a posteriori le probabilità di sopravvivenza dello stesso fascismo italiano, se Mus­ solini non si fosse lanciato nella guerra. Insomma, i regimi autoritari classici hanno manifestato una notevole capacità di durata. Meno du­ raturi sono risultati, invece, i regimi autoritari contemporanei compar­ si con caratteristiche distintive dopo il 1945. 6.

Governi e regimi militari

Il profilo della maggioranza dei regimi autoritari comparsi nel se­ condo dopoguerra, e non soltanto in America latina, è segnato dal molo, per lo più essenziale, che viene svolto in essi dalle organizzazio­ ni militari. Da un lato, le forze armate non si limitano più a costituire soltanto uno dei diversi gruppi facenti parte della configurazione au­ toritaria di pluralismo limitato e non responsabile. Diventano chiara­ mente il gruppo dominante, in assenza del quale lo stesso regime au­ toritario non potrebbe instaurarsi e sicuramente non riuscirebbe a persistere. Dall’altro, proprio per il loro peso specifico nel regime au­ toritario, le organizzazioni militari qualche volta accettano qualche volta esigono qualche volta sono costrette a svolgere un ruolo di go­ verno diretto ed esplicito [Pasquino 19961. Il politologo di Harvard Samuel P. Huntington [1968] ha definito «pretorianesimo» il fenome­ no dell’intervento dei militari in politica, con riferimento alle guarni­ gioni che alla periferia della Roma imperiale insorgevano facendo di­ ventare imperatore il loro comandante, e ne ha identificate tre fasi specifiche a seconda del livello di partecipazione politica. Si ha un pretorianesimo oligarchico quando la partecipazione poli­ tica è limitata a cricche e clan. In questo caso, qualora gli ufficiali de­ cidano di intervenire nella sfera politica, hanno per lo più come obiet­ tivo limitato l’acquisizione di qualche privilegio di carriera e di status. Alcuni di léro entreranno temporaneamente a far parte dei governi condividendo, uti singoli, il potere con civili politicamente affini, ma per un periodo di tempo relativamente limitato. Il livello di violenza

L ’intervento dei militari

Pretorianesimo oligarchico

REGIMI N O N DEMOCRATICI

sarà basso poiché i civili all’opposizione non sono organizzati, non sa­ prebbero mobilitare i loro pochi sostenitori e non intendono rischiare la loro incolumità. Si ha un pretorianesimo radicale quando la partecipazione politica è estesa fino a ricomprendere le classi medie. Qualora intervengano nella sfera politica, i militari lo fanno a sostegno di alcuni gruppi della classe media contro altri, in special modo contro i settori che intenda­ no estendere la partecipazione alle classi popolari. Al proposito, lo studioso argentino José Nun ha scritto di «colpi di stato delle classi medie» incoraggiati per l’appunto da settori di queste ultime che mi­ rano a proteggere i loro interessi utilizzando i militari. Dal canto loro, gli ufficiali condividono gli obiettivi generali delle classi medie, essen­ do anch’essi entrati a farne parte oggettivamente (in termini di condi­ zione socio-economica e stili di vita) o soggettivamente (in termini di aspirazioni). Nel pretorianesimo radicale i governi militari, o comun­ que con una consistente presenza di ufficiali, durano grosso modo il tempo di preparare le elezioni generali oppure di far raffreddare la temperatura politica, magari escludendo dalla competizione elettorale, per qualche tempo, le forze politiche sgradite. Il livello di violenza può diventare elevato soltanto se il partito delle classi medie spodesta­ to si oppone al golpe e riesce a mobilitare i suoi sostenitori. Infine, si ha un pretorianesimo di massa quando la partecipazione politica risulti per Fappunto estesa fino a ricomprendere anche le masse popolari, organizzate in partiti di sinistra oppure mobilitate in movimenti, anche populisti. In questo caso, Fintervento dei militari, inteso a bloccare preventivamente l’accesso al governo dei rappresen­ tanti delle masse popolari o ad escluderli dal governo se già in carica, si trasforma spesso in veri e propri governi militari di durata variabile, spesso breve, per il tempo necessario a rimettere in funzione le proce­ dure elettorali, magari un po’ manipolate al fine di restituire il potere a civili graditi. In alcuni casi, più rari ma non inusitati, Fistituzione mi­ litare può aver organizzato Fintervento con Fobiettivo di procedere alla costruzione di un vero e proprio regime militare di durata indeter­ minata per plasmare un sistema politico totalmente diverso. Il livello di violenza può essere molto elevato qualora il partito delle classi po­ polari - spesso bene organizzato, radicato sul territorio, dotato di con­ senso diffuso - decida di resistere opponendo la forza dei numeri a quella delle armi. La tabella 9.4 sintetizza le varie fasi, i diversi aspetti e le molteplici componenti del pretorianesimo come coinvolgimento attivo dei militari in politica. Sia la durata dei governi militari sia. la probabilità di regimi milita­ ri dipendono dalla fiducia che Forganizzazione militare ripone nelle sue capacità di governo e dalla convinzione che la sua integrità orga­ nizzativa non verrà messa a repentaglio dalla difficile arte di governare (e dal difficile compito di reprimere). La conoscenza dell’organizza­ zione militare costituisce l’elemento più importante per analizzare la dinamica dei colpi di Stato e dei governi militari. I colpì di Stato sono possibili soltanto se Forganizzazione militare li condivide in larga mi-

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237

T àb. 9A. Tipi di pretorìanesìmo Pretorianesimo

Partecipazione

Violenza

Governi

Presenza militare

Oligarchico -

limitata: cricche, clan

contenuta

civili/ militari

breve

Radicale

es tesa alle classi medie

media

militari/ civili

circa un anno

Di massa

ampliata ai settori popolari

elevata

regimi militari

molti anni

sura. Altrimenti gli ufficiali golpisti —che debbono convincere la mag­ gioranza degli ufficiali, abitualmente apolitici e «carrieristi», ad ap­ poggiare il golpe oppure a non opporvisi - non correranno il rischio di una reazione che provenga dall’interno delle forze armate. Di con­ seguenza, i governi e i regimi militari dureranno soltanto fintantoché Pintegrità dell’organizzazione militare non verrà incrinata dai proble­ mi e dalle sfide sociali da affrontare. Facendo leva su una mai del tut­ to assente concezione della professionalità come autonomia e sul ri­ spetto della Costituzione, questi gruppi potrebbero spingere per il ri­ torno nelle caserme. Il districarsi delle istituzioni militari dalla sfera politica risulta sempre un processo alquanto complicato. Assume abitualmente tre forme: 1) una sconfitta politica dei militari, spesso derivante da una scon­ fitta militare, come per la giunta greca nel 1974 (nel suo disperato ten­ tativo di annessione di Cipro) e per i generali argentini nel 1982 (nella guerra contro la Gran Bretagna per conquistare le isole Falkland-Malvinas); oppure dalla delegittimazione elettorale, come in Cile nel 1988 (in seguito al referendum popolare che negò a Pinochet la prosecuzio­ ne della sua presidenza); 2) un disimpegno volontario, spesso di fronte all’ostilità crescente della società, ma negoziato (come in Uruguay nel 1985) e ripetutamente contrattato (come in Tailandia), ma anche da posizioni di forza (come in Brasile nel 1982); 3 ) un golpe nel golpe, con la sostituzione degli ufficiali interventisti ad opera di ufficiali «costituzionalisti» che si impegnano a restituire il potere ai politici, come in Perù dopo il 1974 e in Nigeria diverse volte negli anni settanta e ottanta [Nordlinger 1978; Stepan 1987], magari negoziando l’impunità e ottenendo qualche privilegio. Nel periodo che va dal 1945 al 1990 si sono avuti colpi di stato mi­ litari un po’ dappertutto nel mondo - dall’America latina all’Africa, dal Medio Oriente all’Asia - con l’instaurazione di governi militari di vario tipo e di varia composizione, raramente con prevalenza degli uf­ ficiali. In generale, i governi esclusivamente militari non hanno lunga durata. Tuttavia, in Medio Oriente i militari costituiscono da almeno cinquantanni parte integrante, spesso decisiva, della coalizione gover-

S confi tra

Disimpegno

Golpe nel golpe

238

itan

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nativa dominante in diversi paesi: in Iraq con forti componenti sultanistiche, in Siria, in Egitto. E in America latina si sono anche avuti tentativi di costruire e istituzionalizzare veri e propri regimi militari: in Argentina, in Brasile, in Perù, in Cile. Per qualche tempo, sembrò che questi tentativi potessero avere successo. Anzi, uno studioso argenti­ no, Guillermo O ’Donnell, giunse a teorizzare la nascita e il consolida­ mento di regimi definibili come burocratico-autoritari, destinati a met­ tere profonde radici e a durare più a lungo dei loro predecessori. Le caratteristiche distintive dei regimi burocratico-autoritari, variamente riformulate dall’autore [O ’Donnell 1973; 1979, 291-294], sono le seguenti: 1) la base sociale è rappresentata da una borghesia oligopolistica e transnazionale; 2) gli specialisti della coercizione, i militari, hanno un ruolo decisivo; 3 ) i settori popolari sono esclusi; 4) le istituzioni democratiche e i diritti di cittadinanza sono liqui­ dati; 5) il sistema di accumulazione capitalistica rafforza le disegua­ glianze nella distribuzione delle risorse sociali; 6) la struttura produttiva viene «transnazionalizzata»; 7) criteri di presunta neutralità, obiettività e razionalità tecnica vengono utilizzati per spoliticizzare le tematiche salienti; 8) i canali di accesso alla rappresentanza, chiusi per i settori popo­ lari e gli interessi di classe, servono le forze armate e le grandi imprese oligopolistiche. I regimi burocratico-autoritari avrebbero adempiuto, secondo O ’Donnell, al compito di condurre a compimento il processo di indu­ strializzazione con il minimo di interferenza dei settori popolari, o me­ glio con il massimo della loro esclusione. E nel perseguimento di que­ sto obiettivo che si ritrova la più importante differenza dei regimi bu­ rocratico-autoritari, con presenza dominante delle organizzazioni mili­ tari, rispetto ai regimi autoritari tradizionali. Infatti, 1;obiettivo implicito dei regimi autoritari tradizionali consi­ ste nel contenere il ritmo del mutamento socio-economico, nel con­ trollarlo e, se possibile, nel rallentarlo. Si può legittimamente sostene­ re che, al contrario dei regimi comunisti, i regimi autoritari falliscono quando si producono cambiamenti positivi, quando si ha sviluppo so­ cio-economico, in special modo se non voluto dal regime autoritario. Allora cominciano le tensioni che porteranno alla transizione, poiché gli indesiderati cambiamenti socio-economici hanno creato le condi­ zioni, fra le quali la comparsa di una pluralità di gruppi e di associa­ zioni, per un superamento del pluralismo limitato. I regimi comunisti, invece, hanno come obiettivo costitutivo quello di produrre cambia­ mento, di creare sviluppo economico, di trasformare la società, spesso attraverso industrializzazione e alfabetizzazione forzate, di pervenire al benessere. Se non vi riescono' - e in buona sostanza, specialmente per ciò che attiene al benessere, non vi sono riusciti -, in essi si spri­ giona e si diffonde un elevato livello di insoddisfazione, anche nel ceto

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politico dominante, che apre la strada alla transizione, ma con tutte le differenze, esplorate in precedenza, che derivano dal grado di post-to­ talitarismo: iniziale, congelato, ovvero maturo, già conseguito. Analizzata criticamente da molti punti di vista [Collier 1979], l'utilità della categoria di regimi burocratico-autoritari è da conside­ rarsi oramai esaurita, essendo risultata applicabile quasi esclusivamen­ te per fotografare uno stadio specifico della comparsa dei regimi auto­ ritari in America latina. Essa ha sicuramente esagerato sia la compat­ tezza delle élite che si coalizzano per acquisire e mantenere il control­ lo sul governo sia la praticabilità dell’esclusione delle classi popolari dal sistema politico. Ha, inoltre, probabilmente sottovalutato le ten­ sioni interne alle stesse organizzazioni militari. Infatti, non era passato molto tempo dalla formalizzazione del modello che, a cavallo fra gli anni settanta e gli anni ottanta, i regimi burocratico-autoritari delTAmerica latina iniziarono la loro decompressione, per usare un ter­ mine brasiliano, incamminandosi lungo una complicata transizione verso regimi democratici che appaiono, alla fine degli anni novanta, più stabili che nel passato. Un punto generale è, comunque, da sottolineare. In società relativa­ mente complesse la costruzione di un regime autoritario richiede un li­ vello di repressione medio-alto, indispensabile per escludere le classi popolari e fornito soltanto da organizzazioni militari potenti e coese, che debbono essere adeguatamente ricompensate dalla borghesia oligo­ polistica «transnazionalizzata», a sua volta interessata ad approfondire il processo di industrializzazione. Quando queste condizioni, per una pluralità di ragioni, vengono meno, i regimi burocratico-autoritari giun­ gono rapidamente al termine del loro percorso e vengono sostituiti. La transizione dai regimi autoritari caratterizzati da una presenza cospicua o dominante dei militari è, peraltro, fortemente condizionata dalla natura dell’organizzazione militare al governo. Come hanno rile­ vato Linz e Stepan, si possono avere due casi generali. Nel primo caso, è l’istituzione militare in quanto tale, rimasta gerarchicamente intatta, che decide tempi e modi della transizione e che negozia con i civili, qualora questi siano adeguatamente organizzati e rappresentativi, op­ pure sceglie i civili ai quali restituire il potere politico. La transizione, quindi, risulta controllata e morbida. Nel secondo caso, se gli ufficiali insediatisi al governo hanno sovvertito la gerarchia dell’organizzazione militare, come i colonnelli greci (1967-1974) o, in condizioni ben di­ verse, i capitani portoghesi (1974), la transizione si presenta alquanto più complicata. Da un lato, l’organizzazione militare in quanto tale non è in grado di negoziare, se prima non ha ricomposto la sua gerar­ chia interna; dall’altro, non è in grado di garantire una transizione controllata fintantoché essa stessa non si è ricompattata. Il (raro) col­ lasso di un’istituzione militare può aprire la strada al ritorno dei civili al potere, ma non garantisce la democratizzazione contro sussulti di­ fensivi deglàuffìciali coinvolti nel regime autoritario. Inoltre, la prati­ cabilità del regime democratico che sostituisce governi e regimi milita­ ri dipende dalla ridefinizione di alcune delle condizioni sulle quali

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Organizzazioni militari e transizioni

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quei governi e quei regimi si erano costruiti e, in particolare, dalle mo­ dalità di inclusione delle classi popolari in procedimenti di partecipa­ zione politica influente. Il merito principale dell'analisi di O ’Donnell consiste nell'aver ri­ portato l’attenzione sui rapporti fra sviluppo economico, partecipazio­ ne politica e azione di governo. Il suo difetto fatale è consistito nell’aver assolutizzato questi rapporti senza coglierne le intrinseche con­ traddizioni. Più precisamente, O ’Donnell ha sottovalutato la persi­ stente vitalità di alcuni gruppi - organizzazioni civili, confessioni reli­ giose, movimenti per i diritti, partiti, sindacati - che non si sono fatti eliminare dai regimi militari. E ha sopravvalutato sia la compattezza e l’operatività delle istituzioni militari sia il grado di coincidenza dei lo­ ro interessi con quelli delle associazioni imprenditoriali e padronali in senso lato. Di fatto i regimi autoritari, nella versione strettamente mili­ tare o in quella più ampia burocratica, sono inerentemente instabili. Concludendo: le modalità di mutamento dei regimi totalitari sono assai diverse da quelle dei regimi autoritari. In un certo senso, i regimi totalitari crollano, magari attutendo il loro crollo grazie a qualche pre­ via, limitata, trasformazione interna. I regimi autoritari, invece, sem­ brano maggiormente in grado di pilotare i loro cambiamenti, di gui­ darli, anche se soltanto fino a un certo punto, di trasformarsi. Al pro­ posito, valgono alcune considerazioni precedentemente espresse. Se il sistema socio-economico dei regimi burocratico-autoritari si sviluppa, si creano le condizioni necessarie, anche se non sufficienti, per la tran­ sizione alla democrazia: si attiva, cioè, un potenziale pluralismo di gruppi il cui controllo non può più essere mantenuto dai governanti, neppure dai militari, perché troppo impegnativo, e che può apparire troppo costoso per le organizzazioni imprenditoriali. Se il sistema so­ cio-economico dei regimi burocratico-autoritari non produce risorse ed entra in una stasi o in una crisi, si diffondono tensioni che, pur non aprendo necessariamente la strada all’instaurazione della democrazia, impongono ricambi e aggiustamenti nella coalizione autoritaria. Anco­ ra una volta, questi aggiustamenti potrebbero intaccare l’integrità del­ l’organizzazione militare: se respinti, accrescere le tensioni socio-poli­ tiche; se accettati, spingere per un ritorno degli ufficiali nelle caserme. Per quanto non si possa escludere nessuno degli sviluppi suscetti­ bili di condurre alla costruzione di regimi autoritari - intorno, ad esempio, alle organizzazioni militari; oppure intorno, altro esempio, a organizzazioni religiose integraliste -, non solo gli attuali, regimi auto­ ritari conducono una vita difficile e precaria, ma sembrano essere pri­ vi -di motivazioni convincenti e di formule legittimanti forti. Nulla ga­ rantisce che la democrazia si diffonda, ma molto fa pensare che i regi­ mi autoritari non riusciranno più a legittimarsi e a consolidarsi.

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Capitolo 10

1.

Democrazie reali

La democrazia è un fenomeno davvero complesso, la cui analisi ha impegnato nel corso del tempo i filosofi, che propongono modelli an­ che ideali di democrazia, gli storici, che ne analizzano lo sviluppo, l’ascesa e il declino, i politologi, che tentano una spiegazione empirica delle condizioni della sua affermazione, del suo mantenimento, del suo funzionamento, della sua diffusione e del suo eventuale crollo. Naturalmente, sovrapposizioni analitiche e esplicative fra le diverse discipline e le diverse prospettive sono sempre possibili e possono ri­ sultare feconde, così come le costruzioni utopiche di democrazie idea­ li possono essere suggestive e servire a migliorare le democrazie reali. Fra l’altro, la democrazia è la forma politica che ha mostrato nel corso del tempo le maggiori capacità di adattamento a condizioni diverse, le maggiori capacità di apprendimento e le maggiori potenzialità di tra­ sformazione. In questo capitolo, l’analisi verrà indirizzata esclusivamente ai re­ gimi democratici così come si sono formati, così come esistono e così come funzionano. Soltanto nel paragrafo finale si accennerà alla possi­ bile evoluzione futura della democrazia. Questa non è tanto una scelta riduttiva quanto, piuttosto, una scelta obbligata, non potendosi qui rendere conto del dibattito intenso, costante, più che millenario sulla natura della democrazia. Non è una scelta riduttiva anzitutto perché i regimi democratici attualmente esistenti presentano una grande varie­ tà di strutture e di modalità di funzionamento; inoltre, la stessa pro­ blematica di che cosa è una democrazia richiede anche (e forse in spe­ cial modo, se si desidera conseguire una qualche precisione descrittiva ed esplicativa) una traduzione in termini di analisi specifica dei regimi politici democratici. Resta il fatto, comunque, che esiste tutta un’im­ portante pfòblematica storico-filosofica relativa alla democrazia che è irriducibile alla realtà politica. E una problematica che merita di esse­ re tenuta in seria considerazione come sfondo per la definizione e per

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REGIMI DEMOCRATICI

la valutazione delle democrazie attualmente esistenti e come suggeri­ mento per gli sviluppi futuri. Tuttavia, un conto sono le democrazie reali [Àllum 1991], un con­ to alquanto diverso sono le teorizzazioni sulla democrazia [Sartori 1993] . La distanza fra le teorizzazioni e le realtà misura lo spazio che, di volta in volta, tenendo conto dei tempi e dei sistemi politici, si deve o si può tentare di colmare. Questa distanza indica, altresì, le ragioni, spesso comprensibili e giustificate, dell’insoddisfazione nei confronti delle democrazie esistenti, e spiega perché è nei regimi democratici che si assiste ai tentativi più frequenti e più incisivi di riforme istitu­ zionali, politiche e socio-economiche. La tensione - talvolta conside­ rata costitutiva dette democrazie realmente esistite e esistenti - fra la democrazia cosiddetta formale, poiché basata sul rispetto delle regole e delle procedure, e la democrazia cosiddetta sostanziale, poiché inte­ ressata agli esiti dei procedimenti formali in termini di eguaglianza e di benessere per i cittadini, rappresenta la linfa del discorso filosofico, teorico, politico, empirico sulla democrazia. Pur tenendo conto di queste ineludibili problematiche, l’analisi presentata in questo capito­ lo si concentrerà quasi esclusivamente sulla costruzione, sul funziona­ mento, sulla trasformazione e sui problemi dei regimi democratici. Le più recenti ondate di democratizzazione hanno portato alla co­ struzione del maggior numero di regimi democratici mai esistiti. Inol­ tre, hanno dato vita a regimi democratici anche in aree geografiche e in ambiti culturali fino a tempi recenti considerati poco ricettivi, se non fondamentalmente ostili, alla democrazia. Dunque, il «materiale» democratico grazie al quale è possibile formulare ipotesi e teorie è au­ mentato in maniera tale da permettere fruttuose analisi comparate [per un tentativo di cumulazione delle prospettive più recenti, Przeworski 1995; per una efficace sintesi delle conoscenze empiriche di­ sponibili, LeDuc, Nienti e Norris 1996; per una riflessione complessi­ va, Held 1997]. 2.

La definizione

À fondamento di qualsiasi analisi dei regimi democratici deve es­ sere posta una definizione operativa di che cosa si intende per demo­ crazia. E utile, probabilmente persino indispensabile, fare come sug­ gerisce Giovanni Sartori, vale a dire collocarsi in un equilibrio instabi­ le, ma fecondo, fra gli ideali formulati dalla teoria democratica e le pratiche prodotte dai regimi democratici. Tuttavia, anche al fine di conseguire questo equilibrio instabile, bisogna procedere prioritaria­ mente alla formulazione di una definizione, per Yappunto operativa, di democrazia, basata su quanto prodotto dal pensiero politico in ma­ teria. Sebbene non accettata da tutti gli studiosi, anzi tuttora oggetto di aspri dibattiti, la definizione proposta datt’economista austriaco Jo ­ seph Alois Schumpeter ha guadagnato molto consenso in questi anni sia perché è sostanzialmente procedurale sia perché intorno ad essa e

REGIMI DEMOCRATICI

su di essa è possibile sviluppare considerazioni e teorizzazioni più raf­ finate e approfondite [Ferrera 1984; Urbani 1984]. La definizione di Schumpeter è valida poiché consente di individuare con precisione quali regimi sono democratici e quali no, ma anche di valutare come un regime democratico accresca o riduca la sua democraticità. Secon­ do Schumpeter, dunque, «il metodo democratico è quell’assetto istitu­ zionale per arrivare a decisioni politiche nel quale alcune persone ac­ quistano il potere di decidere mediante una lotta competitiva per il voto popolare» [1947, 269]. Le critiche più frequentemente solevate contro la definizione di Schumpeter riguardano: 1) la presunta riduzione della democrazia a competizione elettorale, 2) con un mandato o una delega a una squa­ dra {team) di persone che 3) acquisirebbero un potere enorme 4) per tutta la durata della loro carica. Il popolo, per citare Rousseau, sareb­ be libero (come nella democrazia inglese, bersaglio dele critiche del pensatore ginevrino) soltanto una volta ogni quattro o cinque anni, Fintervallo fra un’elezione e la successiva. Per il resto del tempo, 1 po­ polo sarebbe soggetto passivo delle decisioni della squadra politica vincente. I critici della definizione di Schumpeter e della sua concezione della democrazia sono stati alquanto miopi e piuttosto sbrigativi. Sono stati miopi poiché non vi hanno saputo vedere tutto il complesso con­ tenuto del procedimento elettorale che porta una squadra di persone alla competizione e alla vittoria. Sono stati sbrigativi poiché non han­ no saputo interrogarsi né sulle modalità di governo della squadra vin­ cente né sulle possibilità dei cittadini di influenzare quella squadra an­ che in corso d ’opera, quando governa, e quindi anche prima della suc­ cessiva tornata elettorale. Qualche volta, i critici hanno contrapposto alla democrazia di Schumpeter, considerata puramente procedurale, una democrazia considerata, invece, sostanzialmente partecipativa [per la versione moderna, Pateman 1970], nella quale i cittadini partecipa­ no attivamente, intensamente, continuativamente alla produzione del­ le decisioni politiche a tutti i livelli. Anche se è molto difficile valutare in che modo la democrazia partecipativa possa essere concretamente costruita e fatta praticamente funzionare, nessuna democrazia parteci­ pativa è concepibile in assenza di un solido fondamento di democrazia procedurale ed elettorale. Inoltre, come ha fatto opportunamente no­ tare Sartori, il metodo di Schumpeter va coniugato al principio delle reazioni previste individuato da Friedrich [1946, 389-591] e quindi non è affatto del tutto scollegato dalle potenzialità di partecipazione incisiva dei cittadini. Al contrario, i cittadini attivamente partecipanti obbligheranno Finterà squadra di governanti a essere maggiormente ricettiva e responsabile. In sostanza, anche se non sappiamo quanto decisionisti vorranno essere i detentori del potere di governo, sappiamo che, per ragioni di­ verse - e sono appunto le «reazioni previste» di Friedrich: ad esempio per desiderio di essere rieletti, per gusto del potere, per amore del prestigio, dei privilegi e della popolarità derivanti dalle cariche, persi-

245

Competizione fra persone

Critiche miopi e sbrigative

246

:e

REGLMI DEMOCRATICI

no per genuina lealtà alle promesse elettorali e per ambizione di passa­ re alla storia -, la maggior parte dei governanti si sforzerà di interpretare al meglio le preferenze degli elettori. Cercherà di tenere conto di quelle preferenze e sarà disponibile a rendere conto del suo operato nel momento in cui tenta, e sono i casi più frequenti, la strada della rielezione. Pertanto, in un regime democratico i cittadini-elettori pos­ sono effettivamente fare conto sulla responsabilizzazione complessiva dei loro governanti. E, proprio grazie alle procedure elettorali della democrazia, hanno la possibilità sia di rendere quei governanti rap­ presentativi e responsabili, sia di sostituirli nel caso in cui siano insod­ disfatti delle loro capacità e delle loro prestazioni, essendosi convinti delle migliori capacità e delle più credibili promesse di un’altra squa­ dra di potenziali governanti. In ogni caso, la definizione di Schumpe­ ter, integrata dalla regola delle reazioni previste di Friedrich, consente di avere un ottimo e insuperato punto di partenza per iniziare il di­ scorso sulle democrazie reali, sui regimi democratici realmente esistiti e attualmente esistenti. 3.

Le condizioni politiche

Partendo dalla definizione di Schumpeter è possibile fare molta strada, avanti e indietro, ovvero a monte e a valle, per precisare le ca­ ratteristiche di un regime democratico. A monte, stanno tutti i requisi­ ti grazie ai quali le elezioni democratiche sono libere, competitive, de­ cisive; a valle stanno le conseguenze sul funzionamento delle demo­ crazie. Fra i requisiti indispensabili, il corpo elettorale deve essere defini­ to in maniera tale da includere tutti i cittadini senza alcuna discrimi­ nazione tranne (è il punto 'di arrivo delle democrazie contemporanee) l’età. La lunga e aspra battaglia combattuta nel corso di due secoli nei sistemi politici dell’Europa occidentale per l’espansione del suffragio è stata vinta anche a vantaggio di tutti Ì sistemi politici che si affaccia­ no progressivamente alla democrazia [Markoff 1996]. Come è già sta­ to persuasivamente dimostrato, in tutte le consultazioni elettorali te­ nutesi nei sistemi politici che effettuano la loro transizione da regimi non democratici dei più diversi tipi a regimi che mirano a essere de­ mocratici, il requisito essenziale dell’estensione del suffragio a tutti i cittadini di entrambi i sessi al di sopra dei diciotto, venti o ventuno anni non è mai messo in discussione. I sistemi politici «ritardatari» hanno goduto, almeno da questo punto di vista, di un vantaggio: non è più necessario combattere la battaglia per il riconoscimento del di­ ritto di voto. Paradossalmente, però, questo vantaggio si traduce, tal­ volta, in uno svantaggio: una minore necessità di mobilitare i cittadini, di spingerli attivamente sulla scena politica, di costruire organizzazio­ ni apposite. Ciò può servire a spiegare, almeno in parte, l’elevato tasso di astensionismo in alcune democrazie dell’Europa centro-orientale. Stabilito che per attribuire la qualifica di democratico a un regime è

REGIMI DEMOCRATICI

247

T ab . 10.1. Alcuni requisitiper k formazione delle democrazie

Per l’opportunità di

Sono richieste le seguenti garanzie istituzionali

I.

Formulare preferenze

1. 2. 3. 4. 5.

Libertà di formare organizzazioni e di aderirvi Libertà di espressione Diritto di voto Diritto dei dirigenti politici di competere per il sostegno Fonti alternative di informazione

II.

Esprimere preferenze

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Libertà di formare organizzazioni e di aderirvi Libertà di espressione Diritto di voto Eleggibilità alle cariche pubbliche Diritto dei dirigenti politici di competere per il sostegno Fonti alternative di informazioni Elezioni libere ed eque

III. Vedere le proprie preferenze valutate in modo eguale nella condotta del governo

1. 2. 3. 4. 5.

Libertà di formare organizzazioni e di aderirvi Libertà di espressione Diritto di voto Eleggibilità alle cariche pubbliche Diritto dei dirigenti politici di competere per il sostegno 5a.. Diritto di dirigenti politici di competere per i voti 6. Fonti alternative di informazione 7. Le istituzioni che producono politiche governative dipendono dai voti e da altre espressioni di preferenze

Fonte: Dahl [1971,3].

essenziale che la partecipazione elettorale sia consentita a tutti i cittadi­ ni, egualmente importante è che i cittadini possano esercitare libera­ mente attività considerate fondamentali per la strutturazione del voto (petizioni, critiche, dimostrazioni) e diritti considerati irrinunciabili per la vita democratica (riunione, espressione, stampa). L ’elenco più accu­ rato dei requisiti per la creazione di un regime democratico è stato for­ mulato da Dahl (si veda la tab. 10.1) ed è costruito sulle garanzie neces­ sarie da conferire ai cittadini, sui diritti da promuovere e proteggere af­ finché le loro preferenze incidano effettivamente sull’azione dei gover­ nanti prescelti secondo le modalità suggerite da Schumpeter. Con riferimento a questo schema, Dahl rileva che lo si può utiliz­ zare per valutare i processi storici di democratizzazione e quindi per collocare i diversi sistemi politici. Lo schema può servire altresì a di­ stinguere due dimensioni: quella della contestazione nei confronti delle autorità e quella della partecipazione influente. Il procedimento di allargamento delle opportunità di contestazio­ ne è definibile come liberalizzazione e conduce dai regimi chiusi alle oligarchie competitive. Il procedimento di allargamento delle attività di partecipazione è definibile come inclusività e conduce a regimi per Lappiamo inclusivi, nei quali tutti ò quasi hanno la possibilità di partecipare, ma che non sono necessariamente competitivi poiché il potere continua a essere controllato dalle élite dominanti.

La democratizzazione

248

strata

ita

.REGIMI DEMOCRATICI

La democratizzazione discende dalla congiunzione dei due proces­ si: liberalizzazione e inclusività. Il suo esito consiste nella creazione di regimi poliarchici. Dahl li definisce tali, usando un termine di origine greca, poiché in questi regimi nessun gruppo è in grado di egemoniz­ zare il potere politico che, invece, è relativamente diffuso fra una plu­ ralità di detentori. Se il sistema politico soddisfa i requisiti indicati da Dahl e rispetta le garanzie e i diritti per i cittadini e per i gruppi, la democrazia in en­ trata, quella che riguarda le preferenze espresse dai diversi soggetti politici, è sostanzialmente conseguita. Questa democrazia dovrà esse­ re, nel corso del tempo, integrata e arricchita dal ricorso a forme di democrazia diretta, quali le petizioni e in particolare i referendum. A questo punto, si apre il problema della democrazia in uscita, vale a dire del grado di controllabilità delle decisioni prese dai governanti, di identificabilità delle loro responsabilità specifiche, di revisione delle decisioni, anche attraverso i referendum, di rispondenza specifica ov­ vero generale alle preferenze dei cittadini, Come è già stato accennato, si ritiene erroneamente che il metodo democratico delineato da Schumpeter lasci sostanzialmente liberi i go­ vernanti di perseguire qualsivoglia politica. La legittima ricerca della rielezione e il principio delle reazioni previste - vale a dire il compren­ sibile timore della sanzione dell’elettorato e, più in generale, dell’opi­ nione pubblica nel caso di comportamenti sgraditi - introducono fat­ tori che spingono verso una considerevole responsabilizzazione dei governanti. Inoltre, è probabile che la squadra dei perdenti alle elezio­ ni precedenti si organizzi in modo da condurre un’opposizione atten­ ta, critica, propositiva e alternativa ai governanti in carica, cioè un’op­ posizione che promette di soddisfare meglio di loro le preferenze dei cittadini. Naturalmente, quanto questa opposizione possa agire da fre­ no e da controllo sull’operato dei governanti dipende da una moltepli­ cità di fattori, non da ultimo dal tipo di demograzia che è stata co­ struita e che viene fatta funzionare [Dahl 1966; Pasquino 19951. Ad ogni modo, qui preme sottolineare che la definizione di Schumpeter, compresa in tutta la sua portata e valutata senza distor­ sioni, consente di cogliere l’essenza del metodo democratico, ovvero le condizioni politiche fondamentali per raffermarsi di un regime de­ mocratico competitivo. A loro volta, i requisiti individuati da Dahl e le "garanzie da lui ritenute indispensabili specificano i passaggi politici cruciali attraverso i quali si perviene alla democrazia di Schumpeter e la si mantiene [per alcune ulteriori specificazioni, si veda anche la di­ scussione delle soglie del processo di democratizzazione in Rokkan 1982]. Questi passaggi, però, meritano maggiore attenzione sia in chiave storica, con riferimento alle modalità con le quali si sono co­ struite le prime democrazie, sia in chiave contemporanea, alla luce dell’aumento del numero dei regimi democratici avvenuto negli ultimi 25 anni.

REGIMI DEMOCRATICI

4.

249

Le fasi della democratizzazione

L'obiettivo iniziale e principale della ricognizione di Dahl sulle poliarchie era consistito nell’individuazione delle condizioni politiche fondamentali per Yaffermazione di un regime democratico. Dopodi­ ché, Dahl sostenne che quel regime è, da un lato, concretamente pro­ dotto, dall’altro, praticamente mantenuto e fatto funzionare da uno strato possibilmente ampio di attivisti che abbiano interiorizzato le norme democratiche di reciproca legittimazione, di tolleranza politica, di conflitto controllato. Soddisfatte queste condizioni, il problema analitico principale divenne quello delle modalità e degli stadi attra­ verso i quali si perviene alla costruzione di regimi democratici, in par­ ticolare per quanto riguarda la transizione dai regimi non democratici ai primi regimi democratici. La precedente configurazione dei regimi politici, in special modo, se autoritari, la loro volontà di fare tabula rasa della società distruggendo le vecchie aggregazioni sociali e impe­ dendo la nascita di nuove aggregazioni, ovvero rendendole omogenee al potere politico, ha ovviamente un’incidenza rilevante sulle possibili­ tà e sulle modalità della transizione a un regime democratico. Talvol­ ta, però, almeno nei casi storici conosciuti, il punto di partenza del processo di trasformazione politica è rappresentato da un regime che non è specificamente autoritario, e tantomeno fortemente strutturato come tale, ma è semplicemente non democratico. Con riferimento a questi casi, Dankwart Rustow [1970] ha indivi­ duato in maniera anticipatrice, vale a dire prima che apparissero e si moltiplicassero gli studi sulle transizioni [quello oramai classico è sta­ to curato da O ’Donnell, Schmitter e Whitehead 1986], una serie di condizioni politiche e di fasi che conducono concretamente all'emer­ gere di regimi democratici. Secondo Rustow, affinché qualsiasi tentati­ vo di costruzione di un regime democratico prenda l’avvio è indispen­ sabile che i partecipanti siano perfettamente d’accordo sulla loro ap­ partenenza a una comunità politica. Questa condizione preliminare è stata spesso sottovalutata. Per coglierla in tutta la sua importanza è sufficiente pensare a quanto risulta difficile (e alla fine probabilmente impossibile) instaurare un regime democratico se una minoranza coe­ sa, cospicua e concentrata mette costantemente in dubbio la sua ap­ partenenza a quella specifica comunità politica che si vorrebbe demo­ cratica. Gli esempi africani e asiatici di minoranze etniche irriducibili sono stati quelli utilizzati più frequentemente a sostegno della indi­ spensabilità di questa condizione preliminare. Dopo la disintegrazione dell’Urss e della Jugoslavia disponiamo di molti altri casi nei quali la costruzione di regimi democratici appare quanto mai difficile se non viene prima risolto convincentemente e consensualmente il problema dell’appartenenza a una certa comunità politica [sul punto, anche le utili considerazioni di Linz 1995] . Stabilito chi ne fa volontariamente parte, il sistema politico af­ fronta la prima fase, detta preparatoria, della costruzione di un regi­ me democratico: una lotta prolungata fra gruppi di élite che si con-

L ’appartenenza alla comunità

La preparazione

REGIMI DEMOCRATICI

elude senza la vittoria decisiva di un gruppo sugli altri, ma con un compromesso. Le élite non mirano al reciproco annientamento, ma accettano di convivere e di competere per il potere politico. Si apre così la fase della decisione: il compromesso raggiunto consiste nella decisione consapevole non soltanto di riconoscere su un piano di parità le proprie diversità, ma anche di creare strutture e procedure che preservino queste diversità, le valorizzino e le orientino nel sen­ so della competizione democratica attraverso l'accettazione dell’esi­ stenza e della legittimità dell’opposizione. Naturalmente, il compro­ messo democratico non pone affatto termine al conflitto politico. Le stesse procedure decisionali saranno, entro determinati limiti, ogget­ to di conflitto politico anche dopo l’ingresso nella fase che Rustow definisce di habituaiion, di assuefazione alle norme e alle procedure democratiche. In questa fase, è importante che gli artefici del com­ promesso democratico convincano i politici di professione, gli attivi­ sti e i cittadini dell’importanza e dell’efficacia dei principi di conci­ liazione e di accomodamento. La democrazia cresce, per così dire, su se stessa, sul buon funzionamento di quei principi, ripetutamente verificato nel corso del tempo. Ciononostante, in ogni fase e ad ogni passaggio sono considerevoli i rischi che il procedimento di costruzione della democrazia incontri ostacoli non superabili. In particolare, sia il raggiungimento di un compromesso democratico fra le élite che la sua trasmissione ai politi­ ci e ai vari gruppi di riferimento appaiono particolarmente complicati. In effetti, non sono stati pochi i casi in cui questi fragili compromessi sono entrati in crisi (in Europa negli anni venti e trenta, e in America latina negli anni sessanta) e i relativi regimi democratici sono crollati [sul punto, Linz e Stepan 1978]. E interessante notare come i secondi tentativi di costruzione di regimi democratici in quegli stessi paesi (ri­ spettivamente negli anni settanta e negli anni ottanta) abbiano dato ri­ sultati molto diversi e del tutto positivi. Probabilmente nel successo ha contato in maniera decisiva l’esperienza delle élite e dei politici in­ termedi. Costoro avevano fatto tesoro della memoria storica di quegli avvenimenti e avevano assimilato la lezione della necessità imprescin­ dibile di compromessi democratici. Per quanto alcune condizioni socio-economiche possano sicura­ mente essere utili e facilitanti a questo fine, Rustow pone l’accento, come faranno altri studiosi dopo di lui, soprattutto sulle condizioni politiche considerate decisive per la costruzione e il mantenimento di regimi democratici. In particolare va sottolineato che, per quanto l’as­ sociazione fra il mercato, il capitalismo e la democrazia sia molto for­ te, non è possibile dedurne alcun rapporto di causa ed effetto. Al con­ trario, alcuni dei maggiori studiosi, soprattutto Robert Dahl, conti­ nuano a interrogarsi sugli inconvenienti che il capitalismo produce per i regimi democratici, specie per quanto riguarda lo squilibrio di potere a favore dei «capitalisti». Tuttavia, è giusto altresì mettere in ri­ lievo come i sistemi economici del socialismo realizzato abbiano impli­ cato una concentrazione ancora maggiore di potere economico nelle

REGIMI DEMOCRATICI

mani dei detentori del potere politico, con la conseguente impossibili­ tà di costruire e far funzionare un regime democratico. Qualsiasi investigazione delle modalità di costruzione dei regimi democratici deve comprendere anche una valutazione del ruolo even­ tualmente svolto dal sistema internazionale. Quest’ultimo non appare di per sé in grado né di costruire né (salvo in caso di guerre e di inva­ sioni) di distruggere regimi democratici. In generale, il sistema inter­ nazionale opera come fattore facilitante oppure «debilitante» di ten­ denze democratiche pre-esistenti. Può costituire una rete di sostegno, qualora il contesto democratico sia diffuso e solido, oppure un ele­ mento di forte perturbazione, qualora attraversi una fase di turbolen­ za che incrina la capacità dei diversi protagonisti politici di opporsi a tendenze anti-democratiche in atto. L ’impatto del sistema internazio­ nale sui processi di democratizzazione e di crollo delle democrazie è dunque alquanto difficile da valutare con precisione. Tuttavia, a giu­ dicare dalle modalità di espansione delle ondate di democratizzazione, sembra essere all’opera quantomeno un effetto di contagio fecondo, di contaminazione positiva fra paesi vicini [Pridham 1991; Pridham, Herring e Sanford 1994]. Nella sua intelligente e approfondita ricognizione comparata, Sa­ muel P. Huntington [1995, 38-48] ha individuato tre ondate di demo­ cratizzazione e due ondate di riflusso: - alla fine della prima lunga ondata di democratizzazione (18281926) c’erano 29 stati democratici, ma in seguito alla prima ondata di riflusso (1922-1942) il numero delle democrazie si ridusse a 12; - l a seconda ondata di democratizzazione (1943-1962) portò il nu­ mero di stati democratici a 36 e la successiva ondata di riflusso (19581975) ne fece cadere 6; - infine, la terza ondata di democratizzazione, iniziata nel 1974 e sostanzialmente ancora in corso, ha portato al più elevato numero di Stati democratici in assoluto: 58. Tuttavia, la percentuale di Stati at­ tualmente democratici sul totale degli Stati, vale a dire il 45 per cen­ to, è sostanzialmente eguale a quella esìstente alla fine della prima ondata. Naturalmente, Huntington si interroga sulle diverse condizioni che danno origine alle tre ondate. Egli collega la prima ondata a un in­ sieme di condizioni socio-economiche: industrializzazione, urbanizza­ zione, emergere della borghesia e della classe media, comparsa della classe operaia e sua organizzazione, graduale riduzione delle disegua­ glianze economiche. Mette in relazione la seconda con fattori politici e militari: vittoria degli Alleati nella seconda guerra mondiale e avvio dei processi di decolonizzazione. Propone una spiegazione molto più articolata e differenziata per la terza ondata, fondandola su un fattore generale definibile come apprendimento: «ben ventitré dei ventinove paesi in oggetto avevano avuto esperienze precedenti con la democra­ zia, anche se Brevi e/o marginali» [ibidem, 67]. Poi individua cinque mutamenti responsabili della terza ondata di transizioni alla democra­ zia. Sono, da soli oppure in combinazione, i seguenti:

251

Il sistema intemazionale

D emocr atizzazione e riflusso

252

o,

REGIMI DEMOCRATICI

1) la crisi |li legittimazione dei regimi autoritari; 2) una crescita economica senza precedenti; 3) il nuovo ruolo della Chiesa cattolica dopo il Concilio vaticano II; 4) l’impatto della Comunità europea sui regimi autoritari dell’Eu­ ropa meridionale, il ruolo delle politiche per la tutela e la promozione dei diritti umani e lo spettacolare tentativo di Gorbaciov di trasforma­ re i regimi comunisti; 5) l’effetto di contagio (o «effetto domino») dei processi di demo­ cratizzazione. Anche se non si può dire che tutti i regimi democratici creati dalla terza ondata siano già consolidati, stabili, destinati a rimanere demo­ cratici, sono molte le condizioni favorevoli a suggerire che, se ci sarà, la spinta del prossimo riflusso sarà debole e limitata, mentre altri regi­ mi autoritari si trovano nelle condizioni necessarie, ma non sufficienti, per diventare democrazie. In particolare, è interessante rilevare come Huntington prevedesse - sulla base delle sue ipotesi, delle sue generalizzazioni e delle sue ve­ rifiche - una possibile transizione alla democrazia della Repubblica sudafricana, puntualmente verificatasi. Va aggiunto che molti regimi democratici si sono instaurati con la terza ondata nel contesto euro­ peo, che appare il più appropriato a costituire una solida rete di sicu­ rezza. E probabile che alcuni dei nuovi regimi democratici non siano ancora consolidati, ma la sfida alle democrazie esistenti, se non pro­ viene dal fondamentalismo islamico, non sembra poter utilizzare basi di legittimità adeguate per soppiantare neppure i più recenti regimi democratici, per quanto fragili e di qualità criticabile. Secondo alcuni autori, la fragilità istituzionale e Finsoddisfacente qualità delle demo­ crazie vecchie e in special modo nuove dipendono dall’inadeguatezza delle condizioni socio-economiche. Pur senza entrare nel complicato e irrisolto dibattito, appena accennato in precedenza, sui rapporti fra capitalismo e democrazia (e poi quale capitalismo? e quale democra­ zia?), appare utile esplorare le relazioni fra determinate condizioni so­ cio-economiche e i regimi democratici. 5.

Le condizioni socio-economiche

■ Formulata in una fase nella quale, da un lato, i paesi ex coloniali appena divenuti indipendenti non riuscivano a dare vita a regimi de­ mocratici, dall’altro, i sistemi politici latino-americani, indipendenti da più di un secolo, non riuscivano a mantenere in vita regimi demo­ cratici, la tesi del sociologo politico Seymour Martin Lipset [1959; 1981] ha costituito il punto di riferimento, positivo e negativo, di tutte le riflessioni successive. In estrema sintesi, utilizzando alcuni indicato­ ri socio-economici (reddito prò capite, grado di istruzione, tasso di ur­ banizzazione, livello di industrializzazione, esposizione ai mezzi di co­ municazione), Lipset sostenne che sono i sistemi socio-economici più sviluppati quelli che riescono a creare e a mantenere un regime demo-

REGIMI DEMOCRATICI

cratico [1981, 31-45]. A prescindere dalla sua validità, che verrà di­ scussa più avanti, la tesi di Lipset appare viziata da un’ambiguità di fondo subito rilevata dai suoi critici. Non è chiaro se Lipset si limiti a sostenere di avere individuato del­ le correlazioni, per quanto consistenti e significative, fra un determina­ to livello di modernizzazione socio-economica e resistenza di un regi­ me democratico, oppure se intenda stabilire fra essi una relazione di causa ed effetto. Nel primo caso si può affermare soltanto la probabili­ tà che i sistemi socio-economici con un determinato livello di sviluppo siano regimi democratici e, viceversa, che i regimi democratici godano di un livello di sviluppo socio-economico mediamente superiore a quello dei regimi non democratici. Nel secondo caso, invece, si potreb­ be formulare una legge di natura probabilistica secondo la quale tutti i sistemi socio-economici che sorpassino determinate soglie di industria­ lizzazione, alfabetizzazione, urbanizzazione e reddito prò capite daran­ no vita a regimi democratici; e secondo la quale, viceversa, Ì regimi che sono diventati democratici devono questa condizione al fatto che i loro sistemi socio-economici hanno superato quelle soglie di sviluppo. La tesi di Lipset, nelle intenzioni dell’autore certamente più vicina a una relazione di causa ed effetto, è stata variamente riformulata da studiosi che ritengono comunque decisamente rilevante il nesso fra condizioni socio-economiche e regime politico, con particolare riferi­ mento a due aspetti. Secondo alcuni studiosi, non sono tanto le caratteristiche aggrega­ te del sistema socio-economico che contano per l’affermazione della democrazia, quanto piuttosto l’assenza di squilibri e diseguaglianze di grande portata fra i vari gruppi sociali. Un regime democratico sì af­ ferma quando le diseguaglianze sono relativamente contenute e gli squilibri ridotti. Grandi diseguaglianze di potere socio-economico non possono coesistere con un regime politico nel quale il potere do­ vrebbe essere distribuito in maniera relativamente egualitaria. Si noti che è possibile sostenere anche il contrario, vale a dire che la demo­ crazia mira a ridurre e a contenere le diseguaglianze socio-economiche e che, se non vi riesce, apre la strada a esiti autoritari. Altri studiosi hanno sostenuto che non conta tanto il livello di svi­ luppo socio-economico quanto le modalità con le quali è stato perse­ guito e conseguito. Il tentativo di ottenere sviluppo socio-economico in maniera accelerata è destinato a fare leva su metodi autoritari e, co­ munque, ad avere effetti tanto destabilizzanti sul sistema politico da non poter condurre a un regime democratico. D ’altro canto, è stato sostenuto che soltanto un regime autoritario o totalitario, in special modo se gode di sufficiente stabilità politica, può concentrare suffi­ ciente potere per produrre quell’accumulazione primitiva indispensa­ bile a un accelerato sviluppo economico [Olson 1993]. La tesi degli effetti politicamente destabilizzanti dello sviluppo eco­ nomico accelerato è condivisa anche da Lipset, che mette in rilievo le conseguenze che ne deriverebbero in termini di radicalizzazione politi­ ca. Di recente, la tesi di Lipset è stata sottoposta a due ulteriori verifiche.

253

Correlazioni o cause/effetti

Diseguaglianze contenute e feconde

Sviluppo destabilizzante

254

REGIMI DEMOCRATICI

i ai*- 10.2. Sviluppo economico e Pnl prò capite nel 1976 (in $)

ondati d i dem ocratizzazione

Paesi democratici nel 1974

Paesi democratizzati/ liberalizzati 1974-1989

Paesi non democratici

Totale

250 250-1.000 1.000-3.000 3.000

1 3 5 18

2 11 16 2

31 27 5 3

34 41 26 23

Totale

27

31

66

124

Fonte: Adattamento da Huntington [1993,85].

Da un lato, Huntington ha recuperato e intelligentemente adattato l’originaria tesi di Lipset nella sua analisi delle ondate di democratizza­ zione e dei loro effetti collegando lo sviluppo economico, misurato in base al prodotto nazionale lordo prò capite, ai processi di democratiz­ zazione e riscontrando un’effettiva correlazione, ovvero una spinta po­ sitiva delle condizioni socio-economiche a favore dell’instaurazione di regimi democratici. La tabella 10.2 sintetizza i dati più significativi cir­ ca il rapporto fra prodotto nazionale lordo ed esistenza di un regime democratico. In effetti, questi dati sembrano essere così cogenti da tra­ sformare quelle che in linea di principio continuano ad apparire come correlazioni in rapporti di causa ed effetto. Al proposito, Huntington non può esimersi dal rilevare che «uno scienziato sociale che a metà degli anni settanta avesse voluto predire il futuro della democratizza­ zione avrebbe avuto successo indicando semplicemente i paesi com­ presi nella fascia di transizione fra i LOGO e i 3.000 dollari» [1995, 85]. Da un altro, ma simile, punto di vista, la tesi di Lipset è stata signi­ ficativamente riformulata da Przeworski e Limongi sotto due aspetti. Il primo riguarda la nascita dei regimi democratici che, secondo un’approfondita analisi delle condizioni socio-economiche, non sem­ brerebbe essere da esse influenzata: «le democrazie compaiono ca­ sualmente rispetto ai livelli di sviluppo, ma muoiono nei paesi più po­ veri e sopravvivono nei paesi più ricchi» [1997, 159]. Il secondo aspetto riguarda la capacità di durata delle democrazie. Non sarebbe­ ro i regimi democratici che sperimentano uno sviluppo rapido a entra­ re in crisi, come scrisse Lipset poi seguito da numerosi altri autori. «Quel che destabilizza i regimi sono le crisi economiche, e le demo­ crazie, in particolare le democrazie povere, sono estremamente vulne­ rabili da parte di cattive prestazioni economiche» [ibidem, 169]. Dun­ que, tutti i sistemi politici possono diventare democratici, magari at­ traverso Ì passaggi sopra delineati da Rustow. Fra questi regimi hanno maggiori probabilità di rimanere democratici quelli che sono più ric­ chi, a prescindere, si direbbe, dalla distribuzione più o meno egualita­ ria della ricchezza. I paesi ricchi possono attingere a riserve per fron­ teggiare le crisi economiche; nei paesi poveri una crisi economica può

REGIMI DEMOCRATICI

chiamare rapidamente in causa Io stesso regime democratico, le sue istituzioni, le sue regole e le sue procedure, a cui si finisce per addebi­ tare {incapacità di fronteggiare la crisi e di rispondervi. Da questa concisa discussione di una tematica che ha giustamente appassionato gli studiosi è possibile trarre alcune conclusioni generali. In primo luogo, tenendo ben ferma la distinzione fra correlazioni e cause, abbiamo appreso che i regimi democratici tendono anche a essere regimi socio-economicamente sviluppati, per quanto non privi di diseguaglianze interne persino notevoli. Abbiamo appreso anche che i regimi autoritari tendono a essere relativamente meno sviluppati, con diseguaglianze spesso molto pronunciate fra un ristretto strato so­ ciale privilegiato e la grande maggioranza della popolazione. In secondo luogo, abbiamo altresì appreso che i regimi democrati­ ci fanno la loro comparsa a diversi stadi di sviluppo socio-economico e in maniera casuale, vale a dire non necessariamente è collegata al li­ vello di sviluppo. In terzo luogo, i dati suggeriscono che, una volta comparsi, i regi­ mi democratici che mostrano capacità di consolidamento e di durata sono, a prescindere dal ritmo dello sviluppo, quelli insediati nei paesi più ricchi. I regimi democratici dei paesi poveri sono più vulnerabili da parte delle crisi economiche, mentre i più ricchi riescono a farvi fronte con minori difficoltà e tensioni. Quindi, anche se non è il livello di sviluppo socio-economico a produrre la democrazia, un buon livel­ lo di sviluppo socio-economico le garantisce maggiori opportunità di sopravvivenza. In conclusione, una volta che i regimi non democratici siano stati indeboliti, anche da avvenimenti di tipo politico, come una crisi di successione, una riduzione di legittimità, una sconfìtta militare, sarà più facile costruire e mantenere un regime democratico se quei regimi autoritari avevano già conseguito un buon livello di sviluppo socioeconomico. Una volta instaurati e consolidati [Modino 1986a; 1986b], i regimi democratici presentano, anche in conseguenza delle diverse modalità politiche con cui sono pervenuti alla democrazia e delle diverse condi­ zioni socio-economiche in essi prevalenti, numerosi elementi differen­ ziami e distintivi. E venuto il momento di rivolgere l’attenzione pro­ prio alle diversità che intercorrono fra i regimi democratici attualmen­ te esistenti. Queste diversità servono, infatti, a spiegarne in notevole misura il funzionamento e il rendimento. 6.

Tipi di democrazie

I regimi democratici esibiscono notevoli diversità che attengono ai loro sistemi istituzionali (presidenziale, semi-presidenziale, parlamen­ tare, direttoriale), ai loro sistemi partitici (bipartitici o multipartitici), al loro funzionamento e al loro rendimento. Diverse, pertanto, sono le possibili modalità di classificazione dei regimi democratici. Le diffe-

255

Nascita

Consolidamento

Ripresa

REGIMI DEMOCRATICI

renze relative alla forma di governo sono già state individuate e di­ scusse nel capitolo settimo, così come le differenze relative ai sistemi di partito sono state analizzate nel capitolo quinto. In questo paragra­ fo, l’analisi verrà specificamente indirizzata alle differenze strutturali e operative dei regimi democratici. Per spiegare le differenze -di funzionamento e 'di rendimento dei regimi democratici e la natura dei loro problemi sono stati individuati nel corso del tempo numerosi criteri. Per un periodo di tempo abba­ stanza lungo, quando pochi regimi democratici sembravano davvero consolidati e duraturi, il problema più importante delle democrazie sembrò quello della loro stabilità (spesso, peraltro, superficialmente analizzata come stabilità dei governi). Considerata la stabilità/instabilità dei regimi democratici come va­ riabile dipendente, la variabile indipendente, cioè esplicativa, venne individuata nella cultura politica: i sistemi politici dotati di cultura po­ litica omogenea e secolarizzata darebbero origine a regimi democratici stabili; i sistemi politici con cultura politica eterogenea e frammentata darebbero origine a regimi democratici instabili. I primi sarebbero quelli delle democrazie anglosassoni; i secondi quelli dell’Europa con­ tinentale. Purtroppo, questa classificazione, come riconobbe imme­ diatamente il suo autore, Gabriel A. Almond [1970, ma il testo fu pubblicato la prima volta nel 1956], non è in grado di rendere conto adeguatamente dei sistemi politici scandinavi. Questi sistemi posseg­ gono cultura politica eterogenea, talvolta persino frammentata, eppu­ re esibiscono evidenti caratteristiche di stabilità politica. Almond ar­ ricchì la sua classificazione sottolineando che i sistemi politici conti­ nentali presentano scarsa autonomia degli attori non partitici (in parti­ colare i gruppi di interesse) dai partiti stessi, e aggiungendo che oscil­ lano fra immobilismo decisionale e rotture cesaristiche. Tuttavia, trop­ pi casi facevano eccezione a questo primo sforzo classificatorio per poterlo considerare soddisfacente. Cosicché, il secondo tentativo clas­ sificatorio risultò motivato proprio dall’insoddisfazione nei confronti di quello elaborato da Almond. Senza abbandonare il criterio della cultura politica, il politologo olandese Arend Lijphart vi aggiunse il comportamento delle élite, che verrà ritenuto di cruciale importanza da molti autori, e pervenne a una tipologia dei regimi democratici alquanto più ricca, presentata nella ta­ bella 10.3. Così facendo, Lijphart riuscì a collocare adeguatamente sia i sistemi politici anglosassoni, caratterizzati da una cultura politica omo­ genea e da un comportamento competitivo delle élite politiche; sia i si­ stemi politici continentali (Francia, Germania, Italia), caratterizzati da una cultura politica frammentata e da un comportamento competitivo delle élite; sia i sistemi politici con cultura politica frammentata e com­ portamento delle élite coesivo (Austria, Belgio, Olanda, Svizzera); sia i sistemi politici con cultura omogenea e comportamento delle élite coe­ sivo. Come si vede dalla tabella 10.3, ne risultarono quattro tipi di regi­ mi democratici, nell’ordine: democrazie centripete, democrazie centri­ fughe, democrazie consociative, democrazie spoliticizzate.

REGIMI DEMOCRATICI

T af. 10.3.

257

Tipologìa dei regimi democratici Cultura politica omogenea

frammentata

coesivo

democrazia spoliticizzata

democrazia consociativa

competitivo

democrazia centripeta

democrazia centrifuga

Comportamento delle élite

Fonte: Lijphart [1968, 38],

Per qualche tempo si è pensato che Foriginalità del contributo di Lijphart consistesse in special modo nell’individuazione della catego­ ria di democrazia consociativa. Oggi sappiamo» in primo luogo, che dovremmo forse prestare maggiore attenzione alla categoria delle de­ mocrazie spoliticizzate. Sappiamo, anche, in secondo luogo, che com­ portamenti consociativi delle élite politiche, come quelli fra i governi costruiti dalla Democrazia cristiana e l’opposizione del Partito comu­ nista in Italia dagli anni cinquanta agli anni ottanta, non sono affatto sufficienti a permettere di caratterizzare l’Italia come democrazia con­ sociativa. Per la precisione, le democrazie consociative presentano cul­ ture politiche non frammentate, ma» come ha rilevato Sartori, piutto­ sto segmentate, nelle quali le culture politiche sono effettivamente di­ verse, ma la distanza ideologica è relativamente contenuta. Il funzio­ namento della democrazia italiana nel periodo considerato era, piutto­ sto, assimilabile a quello delle democrazie centrifughe. Naturalmente, con riferimento a quanto rilevato sopra, i compor­ tamenti delle élite possono riuscire a cambiare la cultura politica dei loro sostenitori, a ridurre la distanza ideologica e il grado di polariz­ zazione fra i partiti, a far compiere il difficile passaggio da una demo­ crazia centrifuga, che oscilla fra lo stallo e il crollo, a una democrazia centripeta funzionante. Probabilmente, è questo il percorso compiuto in tempi diversi sia dalla Francia e dalla Spagna che dalla Grecia e, in misura ancora minore, dall’Italia dopo il 1989. Negli anni novanta, in Europa occidentale non sembrano più esistere democrazie chiara­ mente centrifughe. Esistono, invece, democrazie spoliticizzate, fra le quali è possibile includere la Svizzera e alcuni regimi democratici dell’Europa centro-orientale, ad esempio la Repubblica Ceca e FUngheria, forse la Spagna per un breve periodo (quello successivo al 1979 definito del desencanto). Poiché, però, sono le élite a decidere, entro certi limiti, se e quanto politicizzare i loro comportamenti e i loro so­ stenitori e poiché il percorso dalle democrazie centrifughe alle demo­ crazie centripete si compie grazie ai comportamenti delle élite politi­ che, non si pqò escludere del tutto che comportamenti diversi condu­ cano a democrazie fortemente competitive e ancora a democrazie centrifughe.

Consociazione e...

spoìitidzzazione

258

arie

REGIMI DEMOCRATICI

Accompagnando- un importante cambiamento di prospettiva ana­ litica avvenuto nella scienza politica degli ultimi vent’anni con la risco­ perta dell’importanza delle istituzioni, Lijphart ha rivisto e riformula­ to la sua classificazione dei regimi democratici con grande attenzione, per l’appunto, alle variabili istituzionali. La nuova classificazione prende le mosse dall’individuazione di due logiche di funzionamento polarmente diverse. La prima, fondata sul principio maggioritario, va­ lorizza il conflitto politico; la seconda, timorosa degli effetti di quel principio, preferisce la ricerca di accordi. Le democrazie maggioritarie si contrappongono così alle democrazie che, con termine non felice, Lijphart definisce consensuali abbandonando, forse prematuramente e certo immotivatamente, il termine «consociative» che, per quanto de­ stinato a classificare un minor numero di casi, era più preciso, e rifug­ gendo dal termine «proporzionali», pure utilmente applicato dalla let­ teratura di lingua tedesca e riferito al funzionamento complessivo con­ creto del regime democratico e non soltanto ai sistemi elettorali. Purtroppo, la maggior ampiezza denotativa del termine consensua­ le si accompagna, anzitutto, a una sua ambiguità; inoltre, scivola persi­ no in una valutazione positiva scarsamente condivisibile che Lijphart [1994] ha cercato di giustificare con riferimento a una presunta, ma decisamente controversa, superiorità di rendimento delle democrazie consensuali. Come ha giustamente rilevato Sartori, non soltanto la connotazione «consensuale» non può essere contrapposta alla conno­ tazione «maggioritario» poiché tutte le democrazie maggioritarie si reggono sul consenso, ma, meno che mai, è accettabile che Lijphart ri­ tenga le democrazie definite consensuali migliori in blocco di quelle maggioritarie. In assenza di criteri che forniscano una dimostrazione convincente della superiorità delle democrazie consensuali su quelle maggioritarie, si deve concordare con Sartori che «la tesi che convince è che la democrazia consociativa sia un rimedio, ma pur sempre un ri­ medio, per le società “difficili” a struttura segmentata» [1992, 755]. Secondo Lijphart [1988], gli elementi caratterizzanti le democra­ zie maggioritarie, ovvero il cosiddetto modello Westminster, sono: 1) accentramento del potere esecutivo: governi monopartitici e a maggioranza risicata; ■ 2) fusione del potere esecutivo e legislativo- e predominio dell’ese­ cutivo; 3) bicameralismo asimmetrico; 4) sistema bipartitico; 5) sistema partitico unidimensionale; 6) sistema elettorale maggioritario; 7) sistema di governo unitario e centralizzato; 8) costituzione non scritta e sovranità parlamentare; 9) democrazia esclusivamente rappresentativa (quindi, con ricorso nullo o solo eccezionale al referendum). Senza entrare nei dettagli, almeno uno di questi punti sembra alta­ mente discutibile. Se non si vuole limitare la democrazia maggioritaria al solo modello Westminster, il punto 8 va sicuramente eliminato. Gli

REGIMI DEMOCRATICI

Stati Uniti sono sicuramente una democrazia maggioritaria, ma hanno una costituzione scritta. Soprattutto, il principio della sovranità parla­ mentare appare in leggero contrasto con la fusione dei poteri e il pre­ dominio dell’esecutivo. Quanto agli elementi caratterizzanti il modello consensuale, essi sono: 1) condivisione del potere esecutivo: grandi coalizioni; 2) separazione formale e informale dei poteri; 3 ) bicameralismo equilibrato e rappresentanza della minoranza; 4) sistema multipartitico; 5) sistema multipartitico multidimensionale; 6) rappresentanza proporzionale; 7) federalismo territoriale, non territoriale e decentramento; 8) costituzione scritta e potere di veto della minoranza. Gran Bretagna e Nuova Zelanda illustrano, seppur non perfetta­ mente, sostiene Lijphart, il modello Westminster (da allora, però, la Nuova Zelanda ha iniettato una dose proporzionale nel suo sistema elettorale maggioritario), mentre Belgio e Svizzera esemplificano effi­ cacemente il modello consensuale. Ciò detto, è rivelatore di alcune in­ certezze e inadeguatezze della tipologia il fatto che Lijphart debba ri­ correre a una quadripartizione nella quale alcuni paesi cambiano, sep­ pur di poco, collocazione. Vi sono sette democrazie maggioritarie, nel­ l’ordine (stabilito nel 1988): Nuova Zelanda, Regno Unito, Grecia, Ir­ landa, Lussemburgo, Quinta Repubblica francese, Svezia; sette demo­ crazie federali maggioritarie: Canada, Stati Uniti, Australia, Germania, Austria, Giappone, Spagna; nove democrazie consensuali unitarie: Israele, Quarta Repubblica francese, Finlandia, Olanda, Danimarca, Islanda, Portogallo, Belgio, Norvegia; e due democrazie semplicemen­ te consensuali: Svizzera e Italia. Qualsiasi classificazione è destinata a prestarsi a critiche. Prima di formulare queste critiche (cosa che fare­ mo nel paragrafo 8) è comunque opportuno rilevare come una classi­ ficazione fondata su una molteplicità di elementi consenta di mutare la collocazione di alcuni sistemi politici, ad esempio l’Italia, con il mu­ tare di alcuni elementi significativi, ad esempio il sistema elettorale. Sembrerebbe, dunque, venuto il tempo di arricchire, ed eventual­ mente di modificare, le classificazioni esistenti per tenere conto della crescita del numero dei regimi democratici in cerca di una loro collo­ cazione precisa. In particolare, meritano di essere inseriti in qualsiasi classificazione formulata alla fine degli anni novanta sia i sistemi poli­ tici latino-americani che i sistemi politici dell’Europa centro-orientale. Tenendo conto degli elementi utilizzati originariamente da Lijphart [1989, 36-37] e poi raggruppati in due grandi dimensioni, si potranno fare notevoli passi avanti. La prima dimensione ricomprende tutte le variabili che riguarda­ no il sistema partitico, il sistema elettorale e le coalizioni di governo: 1) concentrazione contro condivisione del potere esecutivo; 2) dominio dell’esecutivo contro equilibrio fra esecutivo e legisla­ tivo;

259

Il modello consensuale

>60

REGIMI DEMOCRATICI

3 ) sistema bipartitico contro sistema multipartitico; 4) sistema partitico unidimensionale contro sistema partitico multidimensionale; 5) sistemi elettorali maggioritari contro sistemi elettorali propor­ zionali. La seconda dimensione ricomprende tre variabili relativamente eterogenee: 1) assetti unitari-accentrati contro assetti federali-decentrati; 2) monocameralismo contro bicameralismo forte; 3 ) costituzioni non scritte contro costituzioni scritte e rigide. Le classificazioni sono' tanto più utili quanto più gli elementi uti­ lizzati colgono aspetti significativi dei regimi democratici che incidono sul loro funzionamento e sul loro rendimento. E quanto abbiamo vi­ sto finora. Tuttavia, un conto è classificare correttamente i diversi re­ gimi democratici, un conto diverso è valutare convincentemente le lo­ ro prestazioni. E quanto faremo nel prossimo paragrafo. 7.

La qualità delie democrazie

È dunque tempo di passare dalle classificazioni, che consentono di distinguere fra i tipi di democrazie, alla valutazione del loro funziona­ mento, del loro rendimento, in qualche modo della loro qualità. Per effettuare una valutazione dei regimi democratici sono naturalmente indispensabili criteri specifici. Infatti, gli elementi utilizzati per classi­ ficare le democrazie dicono relativamente poco sulla loro qualità. Lo stesso Lijphart ne era consapevole fin dall’inizio dei suoi studi, tanto che in un lavoro più recente [1994] si è spinto nella direzione della va­ lutazione. Il problema si presenta molto complesso e di difficile solu­ zione. Cosicché, non può stupire, in primo luogo, che la maggioranza degli studiosi lo eviti accuratamente e, in secondo luogo, che valuta­ zioni implicite, legate alle preferenze degli autori, facciano capolino nella maggior parte delle analisi. Di recente, si è aperto un grande dibattito che ha portato alla rivalutazione delle democrazie parlamentari rispetto alle democrazie pre­ sidenziali. Un tempo, le prime erano criticate per la loro instabilità po­ litica e la loro inefficacia decisionale, tanto quanto le seconde (in effet­ ti quasi esclusivamente gli Stati Uniti) erano apprezzate per la loro sta­ bilità e la loro decisionalità. Le tendenze attuali vanno nel senso di at­ tribuire alle democrazie parlamentari flessibilità nella stabilità e con­ senso nel processo decisionale, e alle democrazie presidenziali fragilità nella rigidità e possibilità di stalo o di forzature nella decisionalità. Questo tema è stato già in parte trattato nel capitolo relativo ai gover­ ni. Qui sarà opportuno sottolineare che la selezione dei criteri con i quali valutare le democrazie costituisce di per sé già un fenomeno molto problematico.

REGIMI DEMOCRATICI

Lijphart [1989] utilizza due criteri: durata dei governi e qualità. Il primo criterio è relativamente semplice da definire, almeno per le de­ mocrazie parlamentari (anche in questo caso è d’obbligo il rimando al capitolo sui governi); il secondo è, al contrario, difficilissimo. In effetti, Lijphart non chiarisce affatto quali sono gli indicatori di qualità delle democrazie, preferendo rinviare a Dahl [1971, 231-241] e alle opportunità di partecipazione e di influenza politica da questi definite. Il punto che interessa Lijphart sembra essere quello di dimo­ strare che le democrazie dette consensuali non sono di qualità inferio­ re alle democrazie maggioritarie. Con questo obiettivo in mente egli arriva persino a sostenere che «il governo della maggioranza sembra meno democratico della democrazia consensuale poiché esclude il partito perdente dalla partecipazione al governo» [1989, 46]. Questa sconcertante conclusione non è soltanto una esasperazione della pre­ ferenza di Lijphart per le democrazie consensuali, ma mina alle radici tutta la costruzione del pensiero democratico, intesa a far sì che esista un governo selezionato da una maggioranza di elettori secondo regole condivise, controllato da un’opposizione parlamentare (e socio-politi­ ca), direttamente responsabile di fronte all’elettorato. Naturalmente, vi possono essere - e in effetti, come abbiamo visto, vi sono - casi nei quali la maggioranza di governo è sovradimensionata e casi nei quali il governo non è neppure costituito da una maggioranza, ma è un classi­ co e non raro governo di minoranza. Possono esservi decisioni prese con maggioranze risicate e decisioni che debbono essere prese da maggioranze qualificate. Tuttavia, ciò che conta è che la democrazia si regge proprio sull’accettabilità e sulla legittimità del principio del go­ verno di maggioranza: che la maggioranza, sempre soggetta a periodi­ che verifiche elettorali, governi, è e rimane il principio cardine della democrazia. Questo non significa affatto che tutte le decisioni vengano prese a maggioranza assoluta [Bobbio, Offe e Lombardini 1981]. Al contra­ rio, potranno esservi, come si accennava, decisioni prese a maggioran­ za qualificata, superiore alla maggioranza assoluta, ad esempio le deci­ sioni riguardanti le regole e le procedure, le revisioni costituzionali, la protezione e la promozione dei diritti. Potranno altresì esservi decisio­ ni prese a maggioranza relativa, inferiore alla maggioranza assoluta, quando l’opposizione non abbia né Pinteresse né la volontà di sconfig­ gere il governo, perché è divisa e incapace di presentarsi come alterna­ tiva, situazione che consente appunto ai molti governi di minoranza non soltanto' di esistere ma anche di governare. La regola della mag­ gioranza incontra un solo ostacolo invalicabile dal punto di vista de­ mocratico: non può essere invocata e utilizzata per rendere impossibi­ le e irriproducibile l’attività e la partecipazione politica degli opposi­ tori; non deve servire a distruggere le minoranze. Se ciò avvenisse, il regime perderebbe esattamente le sue caratteristiche democratiche, vale a dire la possibilità che l’opposizione sostituisca il governo attra­ verso- la libera" competizione politico-elettorale, che le minoranze di­ ventino' maggioranze.

261

Il governo della maggioranza....

non sempre assoluta

262

REGIMI DEMOCRATICI

T ab. 10.4 . 1.e qualità dei governo democratico Modalità di governo «del popolo» cittadini

«per il popolo»

partecipazione

responsabilità competitività

Unità di riferimento autorità pubbliche

accessibilità

rispondenza

Fonte: Schmitter [1983,389] (ho tradotto responsiveness con «rispondenza» e non, come nell'edizione italiana, con ■ «reattività»}.

Sancito questo principio costitutivo essenziale, la qualità di una democrazia merita di essere valutata con riferimento a una pluralità di indicatori che attengono al rapporto fra cittadini e autorità pubbliche, piuttosto che alla produzione di politiche pubbliche (sebbene esìsta ovviamente un rapporto fra politiche pubbliche e partecipazione/sod­ disfazione dei cittadini). Naturalmente, a seconda della cultura politi­ ca prevalente in un sistema politico vi saranno accentuazioni e valuta­ zioni diverse delle modalità di influenza dei cittadini e di rispondenza delle autorità. Per questa ragione, lo schema proposto da Schmitter nella tabella 10.4 sembra particolarmente utile. Quando la democrazia è governo del popolo, allora pretende che i cittadini partecipino e che le autorità siano accessibili. Quando la de­ mocrazia è governo per il popolo, allora pretende che esistano mecca­ nismi attraverso i quali i cittadini possano chiamare i governanti a es­ sere responsabili e che le autorità rispondano alle preferenze dei citta­ dini. Al cuore di questi rapporti sta la competitività, che è assicurata dai procedimenti elettorali e che consente ai cittadini di esercitare la loro influenza e alle élite politiche di concorrere ffa loro per ottenere il voto e il sostegno dei cittadini-elettori. Gli indicatori più importanti e più sicuri della partecipazione elettorale sono quelli relativi all'af­ fluenza alle urne. Ovviamente, possono e debbono venire integrati da­ gli indicatori concernenti le altre forme di partecipazione convenzio­ nale, come l’iscrizione ai partiti e la presenza alle loro attività e di par­ tecipazione non convenzionale, come definite nel capitolo apposito sulla partecipazione politica. Più difficile è valutare la qualità di una democrazia guardando alla quantità e al tipo delle risposte dei governanti alle preferenze dei citta­ dini [per un utile tentativo, anche se purtroppo combina casi eccessi­ vamente diversi fra loro, Powell 1982]. Tuttavia, nel secolo dei son­ daggi potremmo semplicemente ricorrere al grado di soddisfazione espresso dai cittadini nei confronti dei rispettivi regimi democratici. Da più di ventanni, l’Eurobarometro interroga ogni sei mesi i cittadi­ ni dei paesi facenti parte dell'Unione europea, sia sul grado di soddi­ sfazione nei confronti del loro regime democratico, sia sulla natura dei mutamenti da essi richiesti per migliorarne il funzionamento [per una

REGIMI DEMOCRATICI

T ab. 10.5. Soddisfazione per il funzionaci aito della democrazia.) 1973 Belgio Danimarca Francia Germania Gran Bretagna Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Olanda Portogallo Spagna

62 45 41 44 44 55 27 52 52

1983 53 70 36 66 61 61 43 20 60 54 3 4 ** 5 1 **

1993 48 81 46 55* 48 39 60 12 73 67 51 40

Legenda: * il dato si riferisce alla Germania occidentale; il grado di soddisfazione per la Ger­ mania orientale era 33 e per tutti i tedeschi 55; * * i dati di Portogaio e Spagna si riferiscono al 1985. Nota: Percentuale di risposte «molto/abbastanza» a ia domanda «quanto è soddisfatto del funzionamento della democrazia nel suo paese?». Fonte: Calcoli sui dati dell’Eurobarometro, Bruxelles, Commissione della Comunità Euro­ pea, 1994-95, pp. 19-34.

ampia panoramica, Moriino e Monterò 1995]. La tabella 10.5 presen­ ta alcuni di questi dati. Si noti che rinsoddisfazione riguarda non la democrazia in quanto tale, ma il suo funzionamento. Le valutazioni variano significativamente nel corso del tempo e confermano, in linea di massima, le opinioni diffuse che si hanno sulla qualità dei rispettivi regimi democratici. Per quanto le differenze fra i regimi democratici dell’Unione euro­ pea siano cospicue e le variazioni nel tempo interessanti, non sembra possibile individuare vantaggi sistematici nella qualità del loro funzio­ namento a favore delle democrazie definite consensuali. Al contrario, è probabile che le variazioni nel tempo riflettano in parte proprio rin­ soddisfazione nei confronti del funzionamento del regime, ma in parte anche rinsoddisfazione nei confronti dei governanti e delle loro scelte. Potremmo, naturalmente, diffidare delle valutazioni espresse dai citta­ dini, ma faremmo molto male poiché nel giudizio sulle democrazie, sui sistemi istituzionali e sui governi i cittadini sono giudici migliori di qualsiasi studioso. 8.

Il futuro della democrazia

La democrazia ha sempre trovato i suoi critici sia fra coloro che la ritenevano migliorabile, e quindi le rivolgevano critiche costruttive, sia fra coloro che volevano, invece, distruggerla per sostituirvi regimi sol­ tanto presumibilmente più democratici o qualche volta, sempre presu­ mibilmente, più egualitari. Con il crollo dei regimi comunisti, un’alter-

263

164

regimi d e mo c r at i c i

nativa, spesso definita di democrazia «sostanziale», è venuta decisa­ mente meno. D ’altronde, i regimi fascisti erano caduti da tempo nel discredito e, più in generale, i regimi autoritari, nelle loro varie versio­ ni, come quella dei governi e dei regimi militari, non hanno dimostra­ to di saper durare e di poter costituire soluzioni soddisfacenti. Rima­ sta sostanzialmente l’unica formula politico-istituzionale praticabile, se si eccettua la sfida del fondamentalismo, non per questo la demo­ crazia va esente da critiche. Le critiche alla democrazia riguardano, da un lato, le sue promesse non mantenute; dall’altro, le sue potenzialità future. Poiché le promesse non mantenute potrebbero diventare po­ tenzialità da sfruttare nel futuro, ecco che le critiche si intrecciano con le potenzialità. Secondo Bobbio [1984, 3-28], la democrazia non ha mantenuto le sue promesse con riferimento alla sua capacità di: 1) diventare una società di eguali, senza corpi intermedi; 2) eliminare gli interessi organizzati e particolaristici che contrasti­ no la rappresentanza politica generale; 3 ) porre fine alla persistenza di oligarchie; 4) diffondersi negli apparati burocratico-amministrativo-militari dello Stato e nelle imprese; 5) distruggere i poteri invisibili; 6) elevare il livello di educazione politica dei cittadini. Si noti che Bobbio, abitualmente considerato uno dei più impor­ tanti teorici della democrazia delle regole e delle procedure, attribui­ sce alla democrazia promesse di tipo sostanziale per una sorta di com­ pimento sotto forma di democratizzazione integrale. Questo obiettivo è tutt’altro che condiviso da buona parte dei teorici classici e contem­ poranei della democrazia che, semmai, sottolineerebbero come com­ pito irrisolto, come promessa non mantenuta della democrazia, l’auto­ realizzazione delle persone [Lasch 1995]. Domandatosi se la democrazia potesse effettivamente mantenere queste promesse, Bobbio risponde che probabilmente non potevano essere mantenute poiché «il progetto politico democratico fu ideato per una società molto meno complessa di quella di oggi» [1984, 21]. Lasciando da parte il problema, tutt’altro che marginale, di quali sia­ no le differenze fra i diversi regimi democratici relativamente alla loro capacità di mantenere le promesse individuate da Bobbio, è lecito chiedersi se alla maggiore complessità di oggi non possano fare da contrappeso maggiori risorse culturali, tecnologiche e persino politi­ che con le quali farvi fronte. Proprio prendendo le mosse da questa constatazione, Dahl [1990, 473] delinea tre possibili cambiamenti nel futuro delle democrazie: un aumento significativo del loro numero; un’alterazione profonda dei li­ miti e delle possibilità del processo democratico; «una più equa distri­ buzione delle risorse e delle possibilità politiche tra i cittadini e un al­ largamento del processo democratico a istituzioni importanti governa­ te in precedenza da un processo non democratico». Sul primo cam­ biamento valgono le considerazioni svolte e i dati presentati con riferì-

REGIMI DEMOCRATICI

mento ai processi di democratizzazione. D secondo cambiamento chiama in causa le capacità dei cittadini, che Dahl considera piuttosto ridotte, di controllare i processi transnazionali e sovranazionali. La so­ luzione starebbe in un’accresciuta democrazia a livello dei governi na­ zionali, di modo che i rappresentanti di questi governi negli organismi sovranazionali e transnazionali godano di un'effettiva delega democra­ tica. Il terzo cambiamento è il più complesso da dominare. In linea con le sue riflessioni dell’ultimo ventennio, Dahl sostiene che «in un paese democratico avanzato l’ordine economico sarà inteso non solo come mezzo volto alla produzione e alla distribuzione di beni e servizi, ma anche alla promozione di una gamma di valori, tra cui quelli democratici» [iibidem, 491]. Contrariamente a Bobbio, Dahl non ritiene corretto affermare che «in una società democratica tutte le organizzazioni sarebbero democratiche» [ibidem, 494]. Ciononostan­ te, considera probabile che «i cittadini di un paese democratico avan­ zato diano una grande importanza alla questione del governo delle im­ prese economiche» [ibidem, 501]. Infine, Dahl ritiene che nella ten­ sione irriducibile fra il governo del popolo e il governo delle élite (ov­ vero, nella sua terminologia, fra il «demo» e i «custodi») sarà possibile ridurre il divario con l’elezione di un minipopulus capace di porsi come tramite informato fra le élite e il popolo, e come controllore dei comportamenti delle élite e promotore delle conoscenze del popolo. In conclusione, i regimi democratici hanno sia la possibilità di espandersi ulteriormente che quella di approfondirsi. La teoria demo­ cratica si fonda sull’assunto imprescindibile che gli elettori sono razio­ nali e i governanti responsabili, ovvero che entrambi sono in grado di conseguire queste qualità. Le critiche alla democrazia si sono appun­ tate tanto sui comportamenti apparentemente irrazionali e sull’infor­ mazione inadeguata dei cittadini, quanto sui comportamenti irrespon­ sabili e sui tentativi di manipolazione dei governanti. I primi non sa­ rebbero né capaci né disponibili a fare bene i loro calcoli; i secondi non sarebbero disponibili ad accettare le loro responsabilità e a conse­ gnare ai cittadini le informazioni che servirebbero loro per farsi un’opinione e scegliere fra le squadre di potenziali governanti [per la tesi: O ’Donnell 1994; per la critica: Respuela 1995]. Dunque, la de­ mocrazia sarebbe sempre difficile e qualche volta impossibile. Bobbio e Dahl suggeriscono che le critiche alla democrazia e le sue prospettive future discendono da impostazioni teoriche molto esi­ genti e giustamente tali. Tuttavia, la maggior parte delle critiche non sono rivolte, più o meno consapevolmente, ai principi fondamentali dei regimi democratici (vale a dire al governo dal popolo, del popolo, per il popolo), ma alle loro modalità di traduzione concreta. Bobbio sceglie di ridurre la portata delle promesse della democrazia, mentre Dahl, pur consapevole delle difficoltà, rilancia. Le promesse della de­ mocrazia, che Bobbio vede collocate nel passato e contraddistinte dal­ l’esagerazione, sono da Dahl proiettate nel futuro. Il paradosso è che, mentre molti autori sostengono, in maniera più o meno ottimistica e compiaciuta, ovvero più o meno critica e dispiaciuta, che la democra-

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Elettori razionali, governanti responsabili

166

REGIMI DEMOCRATICI

zia ha vinto, i regimi democratici continuano ad affrontare le loro sfi­ de in termini di legittimità, di rendimento, di capacità di adattare le loro istituzioni anche agli attori transnazionali e sovranazionali. Posso­ no farlo con successo, non disgiunto dall’occasionale insoddisfazione dei cittadini che deriva da elevate aspettative e da inconvenienti ope­ rativi, per tre ragioni: il pluralismo politico delle democrazie consente di acquisire maggiori informazioni su quanto desiderano e preferisco­ no i diversi gruppi; la loro competizione permette di sottoporre perio­ dicamente all’elettorato la scelta fra le diverse opzioni; la possibilità di alternanza impone a chi vince di essere responsabile nell’attuazione del programma presentato agli elettori, pena la sconfitta elettorale e il ritorno all’opposizione. A differenza dei regimi non democratici, nei quali queste caratteristiche sono costitutivamente assenti, la vitalità dei regimi democratici risiede nella loro continua, costante, consisten­ te capacità di apprendimento e di conseguente mutamento. Riferimenti bibliografici

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Indici

I

2.1. 2.2. 3.1. 3.2. 4.1. 4.2. 4.3. 5.1. 5.2. 5.3. 6.1. 6.2. 6 .3 .

6.4. 7.1. 7.2. 8.1. 8.2. 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5.

Percentuale media della partecipazione al voto per le Camere bas­ se (1960-1995) Raffronto fra modalità diverse di partecipazione politica Fonti di contraddizione e tipi di reazione negli assetti-neocorporativi Tipologia dei rapporti movimenti/istituzioni Scìiema dei procedimento elettorale con il voto alternativo utiliz­ zato in Australia Esempio di applicazione del voto singolo trasferibile Ripartizione dei seggi secondo le formule d’Hondt, Sainte-Lagùe modificata e Hare Raffronto fra i partiti di massa e i partiti elettorali Classificazione dei sistemi di partito secondo Sartori Evoluzione degli iscritti ai partiti in alcune democrazie occidentali come percentuale dell’elettorato Le seconde camere nei regimi democratici Percentuale dei disegni di legge introdotti in parlamento dai go­ verni Percentuale dei disegni di legge governativi approvati dal parla­ mento Parlamentari donne nelle camere basse Governi e governi di minoranza nelle democrazie occidentali, 1945-1987 Durata media in carica dei ministri e loro provenienza Modelli del processo di produzione delle politiche pubbliche Le caratteristiche principali dei modelli decisionali La democratizzazione nel mondo moderno Le caratteristiche fondamentali dei regimi non-democratici Le caratteristiche dei regimi post-totantari Tipi di pretorianesimo Alcuni requisiti per la formazione delle democrazie Sviluppo economico e terza ondata di democratizzazione Tipologia dei regimi democratici Le qualità del governo democratico Soddisfazione per il funzionamento della democrazia

p. 49 55 76 84 99 109 111 126 129 138 146 151 151 157 178 189 203 211 219 230 231 237 247 254 257 262 263

Alternanza, 133 Appartenenza, 249 Assemblearismo, 162 Astensionismo, 93 Autoritarismo, vedi regimi autoritari Ballottaggio, 101 Bicameralismo, 145 e ruoli delle seconde camere, 145146 Bottoni up> 207 Campagna elettorale, 92-93 Coabitazione, 187-188 Coalizioni minime vincenti, 175 sottodimensionate, 176 sovradimensionate, 175 teoria, delle, 174-175 Commissioni parlamentari, 147 Comportamentismo, 16, 21-22 Compromesso democratico, 250 Consociativismo, 162 Crisi dei partiti, 135,137-138 dei sistemi di partito, 136 di governabilità, 182 Democratizzazione, 44,219, 247 e inclusività, 248 e liberalizzazione, 247 e riflusso, 251 fasi della, 249-251 interrótta, 233 Democrazia centrifuga, |56-257 centripeta, 256-257 consensuale, 258-259 consociativa, 257

critiche alla, 264-65 definizione di, 244-245 ^diretta, 43 e autorità pubblica, 262 e cittadini, 262 e cultura politica, 256 e garanzie istituzionali, 247 e sviluppo socio-economico, 252255 futuro della, 265-267 in entrata, 248 in uscita, 248 maggioritaria, 258, 261 spoliticizzata, 257 stabilità della, 254-256,260 Desistenza, 102 Divisione stabile, 133 Efficacia delle politiche pubbliche, 207 senso di, 50 Elezioni, 91-93 definizione di, 93 delle cariche monocratiche, 94-95 democratiche, 91,246 Élite e democrazia, 249,256-257 teoria delle, 14 Esecutivo, 171-174 duale, 186 formazione dell’,171-172 Fascismo, 233-234 Formula d’Hondt, 110-111 Hate, 110-111 Sainte-Lague modificata, 110-111 Free riders, 57

INDICE ANALITICO

Governi, compiti dei, 181-183 definizione di, 169-170 della maggioranza, 261 di minoranza, 176-178 di partito (party governments), 178-181, 199 diviso, 184-186 e consenso elettorale, 173 e ministri, 174 e partiti, 172 e potere esecutivo,. 170 forme parlamentari di, 188-191 forme presidenziali di, 184-186 forme semipresidenziali di, 186188 militari, 235-238 Gruppi di interesse, 68-69 di pressione (lobby), 70 e cultura politica, 70 e partecipazione politica, 63 e potere politico, 71 e rigidità sociale, 74 risorse dei, 71-74

Implementation, 197,206

Ingegneria elettorale, 115 Interessi, 41 e gruppi, 68-69, 74 e organizzazione, 81 e partecipazione politica, 42, 58 e partiti, 139-140 personali, 58

Militanza, 60 Mobilitazione, 223-224 sociale, 45 Modelli decisionali, 209-211 cassonetto della spazzatura, 210 delTincrementalismo sconnesso, 210 di razionalità limitata, 209 di razionalità sinottica, 209 Modelli di produzione dei triangoli di ferro, 201 del party govemment, 199 delle comunità politiche, 202 delle politiche pubbliche, 199-203 delle reti telematiche, 201 neocorporativo, 199-200 Modello consensuale, 259-260 Modello Westminster, 258-259 donocameralismo, 145 Movimenti e istituzioni, 77-78, 83-84 e mutamento sociale, 82-83 e partecipazione politica, 77

teorie dei, 77-81 tipi di, 82 Nazismo, 222,226 Neo-corporativismo, 75, 199-200 Neoistituzionalismo, 32 Organizzazioni e partecipazione politica, 52, 62 Parlamenti come assemblee elettive, 144 declino dei, 163-165 democratici, 143-44 di parlamentari, 152 di partiti, 152 funzione di formazione e dissolu­ zione dei governi, 148-149 funzione di fusione esecutivo-legi­ slativo dei, 149 funzione espressiva dei, 149 funzione finanziaria dei, 150 funzione informativa dei, 149, 152 funzione legislativa dei, 147-48, 150-151 funzione negoziale dei, 152 funzione pedagogica dei, 149,152 origine dei 143-144 strutture del, 145-147 Parlamentari, 153,156-157 Partecipazione politica cicli di coinvolgimento della, 5859 definizione di, 41-43 e cittadini, 85-86,262 e coscienza di classe, 51 e interesse personale, 58 e leader, 87 e status socio-economico, 51 elettorale, 44, 48-51,246-247 incentivi alla, 60-61 modalità di, 42, 54-55 motivazione alla, 56 non convenzionale, 55 opportunità di, 61 razionalità della, 56-57 soglie di, 44-45 visibile e latente, 42 Partiti definizioni di, 119-120 di integrazione sociale, 124 di massa, 123 di notabili, 123 di quadri, 123 di rappresentanza individuale, 123-124 e cleavages, 121 e iscritti, 126, 137

INDICE ANALITICO

e partecipazione politica, 54, 6061,126 nascita dei, 119, 120-23 parlamentari, extra e anti-parlamentari, 122-123 pigliatutti, 124-125 stato, 129 trasformazioni dei, 125-126 Pluralismo e gruppi, 68 estremo, 135 limitato, 221 moderato, 132 polarizzato, 132 riattivazione del, 231 Policy studies, 23-24,214 Politica comparata, 20 e istituzioni, 18-19 e metodo scientifico, 12, 14, 1617,21-24,33-34 e politiche pubbliche, 196-197 e potere, 12,195 e stato, 13,15 e storia, 13, 24 e valori sociali, 15-16 filosofia, 26-30 teoria, 24,31 Politicai economy, 17,25 Politiche pubbliche attuazione delle, 206-207 costituenti, 212 definizione delle, 197-198 distributive, 211 e partiti, 127, 138 fasi di produzioni delle, 203-206 produzione delle, 199-202 redistributive, 212 regolative, 212 simboliche, 212 valutazione delle, 207-208 Politicizzazione, 47-48 Predominio, 133 Pretorianesimo, 235-238 di massa, 236 oligarchico, 235 racficaie, 236 Rappresentanza come fenomeno1dinamico, 153 come ricettività, 159-160 concezioni della, 154 e responsabilità, 158-159 parlamentare, 152-153 senso della, 160 stili di, 158:159 Regimi autoritari classificazione dei, 228 definizione di, 221

e leader, 224 e mentalità, 222 instabilità dei, 220,240 Regimi burocratico-autoritari, 238-239 Regimi comunisti, 226 Regimi di post-totalitarismo, 229-231 congelato, 230 iniziale, 230 maturo, 230 Regimi militari, 235-238 Regimi poliarchici, 248 Regimi sultanistici, 228-229 Regimi totalitari, 226-228 caratteristiche dei, 226 concetto di, 227 e ideologia, 222, 226 e terrore, 225 Repressione, 47 della scelta razionale, teoria della, 32 Sindacato, 75 Sinistrismo, 133 Sistema politico, 14-15,19, 196 Sistemi elettorali maggioritari a dop­ pio turno (majority), 100 a doppio turno aperto, 100 a doppio turno chiuso, 101 accesso al secondo turno, 102, 104-105 e coalizioni, 103 e partiti, 101 Sistemi elettorali maggioritari a turno unico (plurality), 95-96 e bipolarismo, 97 e candidati, 96 e governabilità,, 98 e partiti, 98 Sistemi elettorali di rappresentanza e circoscrizioni, 105-106 e frammentazione, 112 e multipartitismo, 113 e numero dei parlamentari, 110 e ripartizione dei seggi, 110-111 e soglie 'di accesso, 107-108 e soglie 'di. esclusione, 107 proporzionale, 105 Sistemi elettorali misti, 113-115 Sistemi di partito a partito predominante, 130 atomizzati, 131 bipartitici, 130 classificazioni dei, 127-129 competitivi, 129, 130-132 con partito egemonico, 129 continuità e cambiamento dei, 133-134 monopartitici, 129

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INDICE ANALITICO

multipartitici, 132 non competitivi, 129 Smobilitazione, 46

Totalitarismo, vedi regimi totalitari Transizione (alla democrazia), 20, 232, 239,249,251-252 Trasformismo, 161

Teoria della rappresentanza come somi­ glianza, 155 elettorale della rappresentanza, 154 partecipazionista della rappresen­ tanza, 154 Teoria politica, 26-32 Top down, 206

Universo concentrazionario, 225 Voto, 91-92 alternativo, 99-100 democratico, 92,247 di fiducia costruttiva, 189 diritto di, 48 motivazione al, 50, 56 singolo trasferibile, 108-109