CO₂- und Umweltsteuern: Wege zu einer umwelt-, sozial- und wirtschaftsgerechten Steuerreform [1 ed.] 9783205211013, 9783205210993

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Studien zu Politik und Verwaltung Begründet von Christian Brünner ∙ Wolfgang Mantl ∙ Manfried Welan Herausgegeben von Ernst Bruckmüller ∙ Klaus Poier ∙ Gerhard Schnedl ∙ Eva Schulev-Steindl

Band 116

Gottfried Kirchengast/Gerhard Schnedl/ Eva Schulev-Steindl/Karl Steininger (Hg.)

CO₂- und Umweltsteuern Wege zu einer umwelt-, sozial- und wirtschaftsgerechten Steuerreform

B Ö H L AU V E R L AG W I E N · KÖ L N · W E I M A R

Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über https://dnb.de abrufbar. © 2020 by Böhlau Verlag GmbH & Co. KG, Zeltgasse 1/6a, A-1080 Wien Alle Rechte vorbehalten. Das Werk und seine Teile sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung in anderen als den gesetzlich zugelassenen Fällen bedarf der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlages. Satz: Bettina Waringer, Wien

Vandenhoeck & Ruprecht Verlage | www.vandenhoeck-ruprecht-verlage.com ISBN 978-3-205-21101-3

Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. Ökonomische Grundlagen CO₂-Steuern Anreiztheoretische Wirkungsweise und polit-ökonomische Herausforderungen einer Ökologisierung des Steuersystems Richard Sturn / Rudolf Dujmovits / Gernot Klimascek . . . . . . . . . . . . . . .11 Der CO₂-Preis als Leitinstrument einer erfolgreichen und effizienten Klimapolitik Johannes Pfeiffer / Karen Pittel / Cyril Stephanos . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

II. Internationale Erfahrungen Effektive CO₂-Sätze Florens Flues / Kurt Van Dender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 28 years of carbon tax experience in Sweden Key instrument for energy transition! Gustav Melin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 CO₂-Steuern – Welche Optionen stehen zur Verfügung? Robin Damberger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Ökosozialer Steuerumbau in Österreich – unverzichtbar zur Erreichung der Ziele des Paris Abkommens Heinz Kopetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

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III. Steuerrechtliche Aspekte: WTO – EU – Österreich Designing Carbon Added Tax within the World Trade Organisation and European Union Legal Systems Lydia Omuko-Jung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Verfassungsrechtliche Vorgaben für CO₂- und Umweltsteuern in Österreich Hedwig Unger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Umweltsteuern in Österreich Tina Ehrke-Rabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

IV. Strategische Aspekte der internationalen Umsetzung Border Carbon Adjustments: Eine spieltheoretische Betrachtung Kann ein Anreiz für Kooperation im internationalen Klimaschutz geschaffen werden? Michael Finus / Eva Wretschitsch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Vorwort „Jede neue Steuer hat etwas erstaunlich Ungemütliches für denjenigen, welcher sie zahlen oder auch nur auslegen soll.“ – Otto von Bismarcks Worte aus 1869 gelten noch heute. Lange Zeit war die Politik daher zögerlich, wenn es darum ging – wie von vielen ExpertInnen empfohlen – Steuern als ökonomisches Instrument der Umwelt- und Klimapolitik einzuführen. Man setzte lieber auf „Emission Trading“-Systeme (ETS), um die Treibhausgasemissionen zu begrenzen, allen voran die EU mit ihrem 2005 implementierten Emissionshandelssystem (EU-ETS). Dessen Wirksamkeit als Transformationsanreiz ist freilich deutlich hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Um die Pariser Klimaziele zu erreichen und die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius mit dem Ziel 1,5 Grad gegenüber vorindustriellen Werten zu begrenzen, bedarf es daher weiterer Formen einer CO₂-Bepreisung. In letzter Zeit rücken deshalb auch Umwelt- und CO₂-Steuern zunehmend in den Fokus der Politik. So hat etwa die EU-Kommission in ihrem Ende 2019 vorgestellten „Green Deal“ eine CO₂-Grenzsteuer auf Importe aus Drittländern vorgeschlagen, um Wettbewerbsverzerrungen durch Umweltdumping bzw „Carbon Leakage“-Effekte, also ein Abwandern von EU-Industrien in andere Länder, zu verhindern. Auch die Anfang 2020 erstmals unter grüner Beteiligung gebildete österreichische Bundesregierung hat sich der Ökologisierung des Steuersystems verschrieben und fasst in ihrem Regierungsprogramm eine CO₂-Bepreisung durch Abgaben ins Auge; dies insb für Sektoren außerhalb des EU-ETS, wie den Verkehr und den Gebäudesektor. Die Suche nach „Wegen zu einer umwelt-, sozial- und wirtschaftsgerechten Steuerreform auch für Österreich“ ist also aktueller denn je. Unter diesem Motto wurden im Mai 2019 am Grazer Umweltrechtsforum die verschiedensten Facetten von Umwelt- und CO₂-Steuern aus ökonomischer, juristischer und politischer Sicht diskutiert. Der vorliegende Band enthält Beiträge dieser Tagung: Analysiert werden nachfolgend ua die Wirkungsweise von CO₂-Steuern bzw ihr Potenzial zur Internalisierung externer Effekte, ihre Vor- und Nachteile gegenüber Emissionshandelssystemen sowie Verteilungsaspekte. Auf Basis eines OECD-weiten Vergleichs wird gefragt, wie hoch CO₂-Steuern bzw -Preise sein müssen, damit der Übergang zu einer nahezu CO₂-emissionsfreien Gesellschaft und Wirtschaft gelingen kann. Auch das optimale Design von CO₂-Steuern wird beleuchtet, so etwa die Frage ob unmittelbar an Emissionsvorgängen angesetzt werden soll oder besser am Kraft- und Heizstoffvertrieb bzw an Produktion und Konsum von Gütern überhaupt.

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Vorwort

Besonders im Hinblick auf letzteren Ansatz stellen sich dabei diffizile Fragen der WTO- und EU-Rechtskonformität, die am Beispiel von „Carbon Added Taxes“ diskutiert werden. Ein Schwerpunkt liegt aus juristischer Sicht auch auf den österreichischen Rahmenbedingungen: Neben einer Bestandsaufnahme ökologisch orientierter Steuern in Österreich, werden etwa verkehrs- und energiebezogene Abgaben kritisch diskutiert, ein konkretes Modell für die stärkere Ökologisierung des österreichischen Steuersystems beispielhaft vorgelegt sowie insgesamt der verfassungsrechtliche Rahmen für CO₂- und Umweltsteuern ausgelotet. Ergänzend dazu richtet sich ein (rechts)vergleichender Blick nach Deutschland und insb Schweden, das bereits seit 1991 erfolgreich auf CO₂-Steuern setzt. Aus spieltheoretischer Sicht wird schließlich untersucht, wie „Border Carbon Adjustments“, also Grenzausgleichsmaßnahmen, zum „Game Changer“ in globalen Klimaabkommen werden können. Dass solche Grenzausgleichsmaßnahmen, wie sich zeigt, nicht nur die Effektivität einer CO₂-Bepreisung abzusichern vermögen, sondern auch die Kooperationsbereitschaft von Ländern fundamental verändern und dadurch zu wirksameren internationalen Klimaschutzabkommen führen können, gibt jedenfalls Anlass zur Hoffnung auf wirksame Fortschritte in näherer Zukunft! Graz, Juni 2020 Gottfried Kirchengast, Gerhard Schnedl, Eva Schulev-Steindl, Karl Steininger

I. Ökonomische Grundlagen



CO₂-Steuern Anreiztheoretische Wirkungsweise und polit-ökonomische Herausforderungen einer Ökologisierung des Steuersystems Richard Sturn / Rudolf Dujmovits / Gernot Klimascek

1. Einleitung In diesem Beitrag werden die Anreizlogik von Ökosteuern, fiskalische Effekte, Verteilungseffekte sowie schließlich mittel- und längerfristige polit-ökonomische Aspekte einer Ökologisierung des Steuer- und Transfersystems erörtert. Es wird gezeigt, wovon die faktische Lastverteilung (Überwälzung) einer CO₂-Steuer bestimmt wird: Wer auf emissionsintensive Güter angewiesen ist (preisunelastische Nachfrage), wird sich beim Ausweichen schwerer tun und daher einen höheren Anteil der Steuerlast tragen. Dies wirft verteilungspolitische und polit-ökonomische Fragen auf, welche die praktische Umsetzbarkeit einschlägiger Modelle betreffen. In diesem Zusammenhang wird die Frage emissionsarmer Substitute diskutiert. Werden diese preislich günstiger bzw qualitativ besser, können die Nachfrager besser ausweichen. Dadurch sinkt die Nachfrage nach emissionsintensiven Gütern und die Voraussetzungen für politische Akzeptanz könnten sich verbessern. Dieser Zusammenhang kann für die Abstimmung eines Policy mix interessant sein. Abschließend wird die polit-ökonomische Vielschichtigkeit der Ökologisierung des Steuersystems diskutiert. Eine Öko-Steuer in der richtigen Höhe bringt eine doppelte Dividende: Zum Öko-Steueraufkommen (welches etwa für einen Abbau verzerrender Steuern verwendet werden könnte) kommt eine verbesserte Öko-Allokationseffizienz. Daraus ergeben sich Chancen auf ein Win-Win-Framing solcher Steuerreformen, die den dargestellten Steuerlast-Verteilungsimplikationen gegenüberzustellen sind. Die Blockierungspotentiale (nicht zuletzt durch überproportional Belastete) sind dennoch nicht zu übersehen und werfen die Frage nach einem zweckmäßigen politischen Umgang damit auf. Wir stellen die These zur Diskussion, dass die Blockierung preisförmiger Instrumente zur CO₂-Reduktion nicht ohne gleichzeitige transformationspolitische Ertüchtigung des öffentlichen Sektors in übergreifendem Sinn adressiert werden kann. Öko-Steuern wären finanzsoziologisch besonders

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vorteilhafte Einnahmequellen, wenn der Staat angesichts transformationspolitisch gebotener Investitionen in ökologisch verträgliche Infrastrukturen zum Transformationsstaat wird. Dies gäbe den alten Ideen der Finanzierung öffentlicher Leistungen über Boden- und Bergwerksrenten bzw der Bepreisung von Naturleistungen nicht nur eine ökologische, sondern auch eine finanzsoziologisch tragfähige Wendung, welche frühere einschlägige Vorstellungen trotz prominenter und einflussreicher Befürworter wie Henry George oder Leon Walras vermissen ließen. Verfolgt man hingegen das Leitmotiv eines Minimalstaats, dann sind Öko-Steuern finanzsoziologisch gesehen ein systemfremdes Element. Dem transformationspolitisch (bis auf die CO₂-Bepreisung) weitgehend inaktiven Minimalstaat dürfte am besten eine Bepreisung im Wege handelbarer Emissionslizenzen entsprechen, wobei die Erträge einer allfälligen Versteigerung dieser Lizenzen am besten durch eine Carbon Dividend (Öko-Bonus) rezykliert werden. Die in diesem Aufsatz zur Diskussion gestellte These der Vorzugswürdigkeit von CO₂-Steuern im Vergleich zu handelbaren CO₂-Lizenzen hängt stark mit einer weiteren These zusammen, für die hier argumentiert wird, nämlich dass zusätzlich zu einer adäquaten CO₂-Bepreisung komplementäre transformationspolitische Ansätze teils aus polit-ökonomischen Gründen, teils aus Gründen weiterer (nicht auf den „falschen“ CO₂-Preis reduziblen) transformationspolitischer Marktversagensaspekte notwendig sind. Der Aufsatz ist wie folgt gegliedert. Im zweiten Abschnitt werden wir die effizienztheoretische Wirkungsweise der Pigou-Steuer als Anreiz zur Emissionsreduktion und ihre Überwälzung näher betrachten. Anschließend erläutern wir im dritten Abschnitt, wie die Pigou-Steuer dabei im Sinn einer doppelten Dividende helfen kann, die Ökologisierung des Steuersystems voranzutreiben. Diese beiden Abschnitte sind als textbuchartige Einführung in die entsprechenden Grundlagen gestaltet. Darauf aufbauend werden im vierten Abschnitt polit-ökonomische Spezifika einer CO₂Steuer erörtert, die sich aus dem langfristigen und umfassenden Charakter des Klimaproblems sowie aus der Tatsache ergeben, dass ein wesentlicher Teil des Problems durch die Verbrennung erschöpfbarer Ressourcen wie Kohle und Erdöl entsteht („Rentenökonomie“). Im abschließenden fünften Abschnitt werden Herausforderungen und Perspektiven einer Ökologisierung des Steuersystems im klimabedingten Transformationsprozess skizziert.

2. Wirkungen einer Emissionsbesteuerung (Pigou-Steuer) Vor 100 Jahren hat der englische Ökonom Arthur Cecil Pigou (1920) ein Konzept korrigierender Steuern entworfen, das heute in jedem finanzwissenschaftlichen

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Lehrbuch zu finden ist: die Pigou-Steuer. Ein in Lehrbüchern gängiges (im Vergleich zum Klimaproblem deutlich einfacher strukturiertes) Beispiel zur Veranschaulichung der Pigou-Steuer lautet wie folgt: Man betrachte einen Ledergerber, einen Fischer und einen Fluss. Der Fischer ist wirtschaftlich auf den Fluss als Habitat für Fische angewiesen. Auch der Gerber benötigt für seinen Produktionsbetrieb Wasser; er muss auch das Abwasser wieder entsorgen. Es ist aus seiner Sicht also vorteilhaft, seinen Betrieb an einem Fluss anzusiedeln. Nehmen wir zudem an, dass der Gerber – aufgrund geografischer Gegebenheiten – nur stromaufwärts der Fischereigründe seine Produktionsstätte errichten kann. Produziert die Gerberei nichts, wird die Fischerei wie gewohnt Fische bestimmter Qualität und Quantität erwirtschaften können. Startet die Gerberei ihre Produktion, so nutzt sie Wasser aus dem Fluss und leitet das verwendete Wasser am Ende des Produktionsprozesses wieder in den Fluss zurück. Dadurch kann der Lebensraum der Fische in vielerlei Hinsicht beeinflusst werden. Man denke zum Beispiel an einen Anstieg der Wassertemperatur in Folge der Abwärme, oder an eine Verschmutzung des Flusses durch Chemikalien und sonstigen Schmutz aus dem Produktionsprozess. Der Einfachheit halber nennen wir all diese Einflüsse „Emissionen“. Wie wirken sich solche Emissionen auf die stromabwärts liegende Fischerei aus? Je mehr Emissionen von der Gerberei emittiert werden, desto größer werden auch die negativen Auswirkungen auf die Fischerei. Man spricht von einem (technologischen) negativen externen Effekt, einer negativen Externalität. Der externe Effekt sind hier die von der Gerberei produzierten Emissionen, welche die wirtschaftliche Aktivität der Fischerei negativ beeinflussen. Solange die Emissionen kostenlos sind, hat die Gerberei keinen Anreiz ihre Emissionen zu reduzieren. Die mit der Lederproduktion verbundenen Emissionen sind nicht Teil ihres Optimierungskalküls. Es werden deshalb zu viele („ineffizient viele“) Emissionen emittiert.

2.1. Anreizwirkungen einer Emissionssteuer In der folgenden Abb. 1 ist ein solcher Fall dargestellt. Auf der Abszisse ist die Emissionsmenge (E) aufgetragen, auf der Ordinate der Grenzschaden (GS), die Grenzvermeidungskosten (GVK) sowie der Grenzsteuersatz (T´(E)) auf die Emissionen. Die monetär bewerteten GS und GVK sind in folgender Weise von E abhängig: Jede zusätzliche Einheit an Emissionen verursacht zusätzlichen Schaden für die Fischerei. Bei geringen Emissionen wird sich die Menge an gefangenem Fisch tendenziell nur leicht reduzieren. Steigen die Emissionen, wird sich die Fischmenge stärker reduzieren und auch die Fischqualität kann zunehmend negativ beeinträchtigt werden.

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Abb. 1: Internalisierung einer negativen Externalität mittels einer Pigou-Steuer. Quelle: Institut für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft 2019, 45; eigene Darstellung.

Für die Fischerei wird es mit zunehmenden Emissionen immer schwerer, Fisch in gewünschter Qualität und Quantität zu fangen, woraus sich negative Auswirkungen auf die monetären Erträge der Fischerei ergeben. Dieser Zusammenhang von mit steigender Emissionsmenge steigenden Grenzschäden wird mittels der positiv geneigten GS-Kurve stilisiert dargestellt.1 Er ist für viele Typen von negativen Externalitäten grundsätzlich empirisch plausibel, sodass durch diese vereinfachende Darstellung die allgemeine Gültigkeit unserer folgenden Argumentation nicht beeinträchtigt wird. Weiters wird unterstellt, dass eine Vermeidung von Emissionen zum Beispiel durch den Einsatz von Reinigungstechnologien und/oder die Senkung der Lederproduktion – die ua zu Gewinneinbußen führt – möglich ist. Die damit verbundenen Kosten werden als GVK bezeichnet. Die Vermeidung von Emissionen ist also einerseits mit Kosten verbunden, andererseits ist ihr Ausstoß in einem unregulierten Ausgangszustand kostenlos möglich.2 Eine sich gewinnmaximierend verhaltende Gerberei wird demgemäß keine Maßnahmen zur Emissionsreduktion ergreifen. In Abb. 1 stellt die Emissionsmenge EMarkt eine solche unregulierte Marktlösung dar. 1

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Der tatsächliche Verlauf der GS-Kurve ist von den „physikalischen/biologischen“ Wechselwirkungen der Emissionen auf die Fische abhängig und wird in aller Regel nicht linear sein. Weiters könnte der Lebensraum der Fische ab einer gewissen Emissionsmenge sogar völlig zerstört werden, sodass die Fischerei keine Fische mehr vorfindet. Dieser Extremfall einer ab einer bestimmten Emissionsmenge stark ansteigenden GS-Kurve ist in Abb. 1 ebenfalls nicht dargestellt. Ökonomisch ausgedrückt können die Emissionen von den Emittenten zu einem Preis von null ausgestoßen werden.

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Es wird nun weiters unterstellt, dass die ersten Einheiten an Emissionen zu relativ geringen Kosten vermeidbar sind, beispielsweise mittels einfacher Filteranlagen für die emittierten Chemikalien. Mit steigender Emissionsvermeidung (geringeren verbleibenden Emissionen) werden die Kosten für jede zusätzlich vermiedene Emissionseinheit größer. Dieser Zusammenhang wird durch die negativ geneigte GVK-Kurve in stilisierter Form dargestellt und ist für viele Vermeidungsaktivitäten grundsätzlich empirisch plausibel.3 Wie ist nun die „Qualität“ der unregulierten Marktlösung EMarkt zu beurteilen? Ausgehend von EMarkt würden bei der Fischerei bei einer Reduktion der Emissionen bis zur Emissionsmenge Eeff bei jeder vermiedenen Emissionseinheit höhere Vorteile aus dem vermiedenen Schaden anfallen als an damit verbundenen Kosten bei der Gerberei. Die durch die Emissionen hervorgerufenen GS sind in diesem Bereich höher als die GVK, die bei einer allfälligen Reduktion der Emissionen anfallen. Da die Vorteile einer Emissionsvermeidung in diesem Bereich höher sind als die damit verbundenen Kosten kann sich die Gesellschaft durch eine Emissionsreduktion grundsätzlich verbessern. Verbleibt man dagegen bei der Emissionsmenge EMarkt, entsteht für die Gesellschaft insgesamt ein grundsätzlich monetär zu beziffernder Verlust. Dieser Wohlfahrtsverlust wird auch als Effizienzverlust bzw Deadweight loss (DWL) bezeichnet. In der Abb. 1 entspricht dieser DWL dem dunkelgrauen Dreieck B. Werden die Emissionen auf Eeff reduziert, entfällt diese Ineffizienz. Im Vergleich zur unregulierten Marktlösung erhöht sich die Wohlfahrt der Gesellschaft. Eine über Eeff hinausgehende Emissionsreduktion ist dagegen nicht ratsam, da die jeweiligen GVK die vermiedenen GS übersteigen würden. Diese Vermeidung von Emissionen rentiert sich gesamtwirtschaftlich gesehen nicht mehr (und würde wiederum zu Ineffizienzen führen). Eeff wird deshalb als effiziente Emissionsmenge definiert. Mithilfe einer Emissionssteuer können solche aus einer negativen Externalität resultierenden Wohlfahrtsverluste vermieden bzw zumindest verringert werden. Wie oben gezeigt, emittiert die Gerberei im Fall kostenloser Emissionen EMarkt. Wir nehmen nun an, der Staat führt einen Preis für Emissionen in Form einer Emissionssteuer mit der Bemessungsgrundlage E ein. Die Höhe des von der Emissionsmenge abhängigen Grenzsteuersatzes wird durch die Funktion T´(E) beschrieben. Der Einfachheit halber wird T´ als konstant angenommen.4 3

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Im Unterschied zur Darstellung in Abb. 1 ist eine vollständige Emissionsvermeidung in aller Regel nicht (bzw. nur zu immens hohen Kosten) oder nur durch eine gänzliche Einstellung der Produktion möglich. Dies würde durch eine stark steigende GVK-Kurve in der Nähe von E = 0 dargestellt werden. Die allgemeine Gültigkeit unserer folgenden Argumentation wird durch die gewählte vereinfachende Darstellung jedoch nicht beeinträchtigt. Beispielsweise könnten für jede emittierte Tonne CO₂ 100 € zu bezahlen sein.

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Wie werden gewinnmaximierende Emittenten auf eine solche Steuer reagieren? Die Gerberei kann sich durch Vermeidung von Emissionen5 Steuerzahlungen ersparen. Sie wird jedenfalls die Emissionen reduzieren, solange die Vermeidung der Emissionen weniger kostet, als sie dafür an Steuer bezahlen müsste. Dieses Kalkül ist zutreffend bis zur Emissionsmenge bei der GVK(E) = T´(E) erfüllt wird und gilt für jeden beliebigen Steuersatz T´(E).6 Für die verbleibenden Emissionen zahlt die Gerberei T´(E) pro Emissionseinheit. Eine darüber hinausgehende Emissionsreduktion würde der Gerberei nämlich höhere Vermeidungskosten verursachen, als sie sich dadurch an Steuer erspart.

Abb. 2: Wirkungsweise einer Emissionssteuer. Quelle: Institut für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft 2019, 44; eigene Darstellung.

Gemäß diesem Kalkül würden die Emissionen im Falle des in Abb. 2 dargestellten Grenzsteuersatzes T´(E)1 von EMarkt auf E1 reduziert werden. Der Staat erhält Steuereinnahmen im Ausmaß des hellgrauen Rechtecks E1*T´(E)1. Die Gerberei investiert in Emissionsvermeidung im Ausmaß des schraffierten Dreiecks. Gesamtwirtschaftlich betrachtet wäre E1 allerdings noch nicht optimal, da bei dieser Emissi5

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Mit welchen Mitteln (Einbau von Filteranlagen, Änderung der Produktionstechnologie, Verwendung anderer Produktionsmittel, Verringerung der Produktion) die Gerberei die Emissionen reduziert bleibt ihrem Gewinnmaximierungskalkül überlassen. Wie jeder andere Emittent auch, wird sie das jedenfalls in der für sie kostenminimierenden Art und Weise tun. Daraus resultiert der Vorteil einer gesamtwirtschaftlich kostenminimierenden Emissionsvermeidung bei Anwendung von marktorientierten Instrumenten zur Emissionsverringerung, auf den wir später noch zurückkommen. Wie eingangs bereits argumentiert, führt dieses Kalkül bei einem Emissionspreis von null zu EMarkt.

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onsmenge der GS der Fischerei noch immer größer ist als es die GVK der Gerberei sind. Das gilt bis zum Schnittpunkt der GS- und GVK-Kurven bei Eeff. Zwischen E1 und Eeff, also solange die GS ungleich den GVK sind, ergibt sich trotz Emissionssteuer noch immer ein DWL in der Größe des dunkelgrauen Dreiecks. Eine gesamtwirtschaftlich effiziente Lösung erfordert eine Minimierung des DWL auf null. In Abb. 1 ist ersichtlich, dass das bei einem Grenzsteuersatz von T´(E)eff der Fall ist. Die Pigou-Steuer T´(E)eff ist also der effiziente Preis für Emissionen, der die negative Externalität vollständig internalisiert, die Wohlfahrt maximiert und ein effizientes Ergebnis hervorbringt. Ihr Steuerertrag entspricht in diesem Beispiel der hellgrauen Fläche A in Abb. 1. Zusätzlich zu den bisher dargestellten Effekten einer Emissionssteuer zeichnen sich marktorientierte Instrumente der Umweltregulierung durch weitere Vorteile aus. Emissionssteuern und handelbare Emissionslizenzen bieten Anreize zu einer kostenminimalen Emissionsvermeidung, da die einzelnen Emittenten die kostengünstigsten Bündel an Vermeidungsaktivitäten selbst wählen können. Sie sind nicht an von der Behörde vorgegebene verpflichtende technologische Auflagen, Outputbzw Emissions-Mengenbeschränkungen etc gebunden. Darüber hinaus besteht ein „dynamischer“ Anreiz zur weiteren Entwicklung emissionsärmerer Technologien bzw Reinigungstechnologien. Auf weitere mögliche Unterschiede der dynamischen Wirkungsweise von Steuern und Lizenzen kommen wir im Abschnitt 4.6 zurück.

2.2. Lenkungseffekte und Verteilungswirkung einer Emissionssteuer Werden die Kosten der Externalität mittels einer Emissionssteuer internalisiert, steigen dadurch die Kosten für die Gerberei. Führt das dazu, dass nur die Gerberei, als Verursacher des externen Effektes, die gesamten Kosten zu tragen hat? In der Regel eher nicht, denn das Ausmaß der effektiven Steuerlasttragung ist von der Marktposition der jeweiligen Akteure abhängig, also davon, wie einfach oder schwierig es für die Marktteilnehmer ist, der Besteuerung „auszuweichen“. Um das zu zeigen analysieren wir in einem ersten Schritt mithilfe von Abb. 3 die Auswirkung der oben diskutierten Pigou-Steuer auf den Markt des von der Gerberei produzierten Gutes. Auf dem Ledermarkt ergibt sich in der Ausgangssituation ohne Internalisierung der Externalität ein Marktgleichgewicht mit der Menge Q0. Der dazugehörige Gleichgewichtspreis ist P0. Diese Preis-Mengen-Kombination ergibt sich aus dem Schnittpunkt der Nachfragekurve (marginale Zahlungsbereitschaftskurve MZB) für Leder und dessen Angebotskurve (private Grenzkosten GKP). Die GKP-Kurve repräsentiert nur die direkt aus der Lederproduktion resultierenden privaten Grenzkosten, da die Gerberei die durch die Emissionen bei der Fischerei (allgemeiner, bei

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Abb. 3: Auswirkungen der Pigou-Steuer auf Emissionen auf dem Gütermarkt. Quelle: Institut für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft 2019, 45; eigene Darstellung.

allen anderen von den Emissionen betroffenen Wirtschaftssubjekten) entstandenen Schäden aufgrund des fehlenden Emissionspreises nicht berücksichtigt. Diese vernachlässigten externen Kosten der Lederproduktion sind dagegen in den sozialen Grenzkosten GKS enthalten, die der Summe der GKP und den (nicht explizit abgebildeten) externen Kosten entspricht. Der Schnittpunkt der nur rechnerisch ermittelten GKS-Kurve mit der unveränderten Nachfragekurve bestimmt die effiziente Produktionsmenge Q1 für Leder. Diese liegt unter der unregulierten Marktlösung Q0. Die oben zwecks Internalisierung der Externalität eingeführte und in Abb. 1 dargestellte Pigou-Steuer T´(E)eff auf die Emissionen wirkt für die Gerberei als implizite Besteuerung des produzierten Leders in der Höhe von T´eff. Das erhöht die privaten Grenzkosten der Lederproduktion von GKP auf GKP+T´eff. Letztere stellt die Angebotskurve der Gerberei inklusive dieser impliziten Steuer dar. Im Schnittpunkt dieser Angebotskurve nach Steuer mit der unveränderten Nachfragekurve liegt das neue Marktgleichwicht E1 mit der Produktionsmenge Q1, die der oben abgeleiteten effizienten Menge entspricht. Eine Pigou-Steuer auf die Emissionen führt demnach bei Gewinnmaximierung der Lederproduzenten auch auf dem Gütermarkt zu einem effizienten Ergebnis.7 7

Um eine Reduktion von Q0 auf die effiziente Gütermenge Q1 anzureizen, könnte alternativ zur Emissionsbesteuerung auch der Output Q mit einem konstanten Grenzsteuersatz von T´eff besteuert werden. Dadurch würde der in Abb. 3 dargestellte Wohlfahrtsverlust im Ausmaß des dunkel-

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Wer trägt nun tatsächlich die Steuerlast? Zur Analyse der Verteilungswirkung der Emissionsteuer müssen wir die Veränderung der Brutto- und Nettopreise für Leder im Vergleich zum Ausgangszustand ohne Pigou-Steuer betrachten. In Abb. 3 steigt der Bruttopreis für Leder infolge der Emissionsbesteuerung von P0 auf Pb1. Den Anteil (Pb1-P0)*Q1 der implizit auf das Konsumgut entfallenden Emissionssteuer tragen effektiv die Konsumenten. Der Nettopreis für die Anbieter sinkt nach Abzug der impliziten Steuer auf Pn1. Den Anteil (P0-Pn1)*Q1 an der Steuer tragen die Anbieter. Obwohl also die Gerberei formal gesehen mit der Emissionssteuer belastet wird, gelingt es im Fall der dargestellten Marktposition von Anbietern und Nachfragern einen Teil der Steuer auf die Konsumenten von Leder zu überwälzen. Sie tragen aufgrund höherer Güterpreise effektiv einen Teil der Emissionssteuer. Wovon sind die Verteilungswirkung und der Lenkungseffekt abhängig? Die durch die implizite Besteuerung herbeigeführte Mengenänderung gibt Auskunft darüber, wie groß der durch die Steuer hervorgerufene Lenkungseffekt ist. Ein starker Anstieg des Bruttopreises Pb1 bei einer schwachen Reduktion der nachgefragten Menge deutet darauf hin, dass es kein geeignetes Ersatzprodukt (Substitut) gibt. Umgekehrt wäre ein schwacher Preisanstieg bei gleichzeitig starker Reduktion der nachgefragten Menge ein Zeichen dafür, dass es geeignete Substitute gibt. Dieser Sachverhalt wird mittels der folgenden Abb. 4 beispielhaft illustriert und verdeutlicht. Auf der linken Seite der Abb. 4 ist die Steigung der Nachfragekurve MZB eher flach. In diesem Fall wird ein relativ großer Teil der Steuer vom Produzenten getragen (dunkelgraues Rechteck (P0-Pn1)*Q1) und nur ein relativ kleiner Teil wird an die Konsumenten weitergegeben (hellgraues Rechteck (Pb1-P0)*Q1). Der umgekehrte Fall tritt ein, wenn die Steigung der MZB im Vergleich zur GKP relativ steil ist (rechte Seite der Abb. 4). In diesem Fall wird ein relativ großer Teil der Steuer auf die Konsumenten überwälzt, der Produzent trägt nur einen relativ kleinen Anteil. Demnach ist die relative Steigung der beiden Kurven zueinander entscheidend dafür, wer wieviel von der Steuerlast zu tragen hat. Die linke Seite von Abb. 4 entspricht einer Situation, in der die Konsumenten günstige Ausweichmöglichkeiten haben. Es gibt geeignete Substitute und schon kleinere Preiserhöhungen führen zu einem großen Rückgang der nachgefragten grauen Dreiecks B vermieden werden und es würden Steuereinnahmen im Ausmaß des hellgrauen Rechtecks A anfallen. Im Unterschied zur Emissionssteuer wird mit dieser Gütersteuer allerdings kein Anreiz zum effizienten Einsatz von Reinigungstechnologien erzeugt. Die Emissionen würden bei einer Güterbesteuerung in der Regel nicht auf die effiziente Emissionsmenge Eeff in Abb. 1 reduziert werden, es verbleibt ein Wohlfahrtsverlust.

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Abb. 4: Verteilung der Steuerlast und ihre Einflussgrößen. Quelle: Institut für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft 2019, 78; eigene Darstellung.

Menge. Der Produzent wird daher einen relativ großen Anteil der Steuer selbst tragen. Die rechte Seite zeigt hingegen eine Situation, in der die Konsumenten auf das Produkt des Produzenten angewiesen und Substitute nur sehr eingeschränkt vorhanden sind. Selbst große Preisänderungen führen (kurzfristig) nur zu einem leichten Rückgang der nachgefragten Menge. Der Produzent wird daher einen großen Teil der Steuer auf die Konsumenten überwälzen können.

2.3. Coase-Theorem und handelbare Emissionslizenzen Neben der Pigou-Steuer gibt es auch andere Möglichkeiten, um die effiziente Emissionsreduktion auf Eeff zu gewährleisten. Das sind insb jene, welche der Logik des vom englischen Ökonomen Ronald Coase (1960) entwickelten und nach ihm benannten Coase-Theorems folgen. Das Theorem macht wohldefinierte private Eigentumsrechte zum Schlüsselaspekt einer funktionierenden Marktwirtschaft und besagt, dass rationale Akteure unter bestimmten Bedingungen – keine Transaktionskosten, vollständige Information, wohldefinierte Verfügungsrechte – durch Verhandlungen/Verträge immer in der Lage sind, die effiziente Emissionsmenge (Eeff) zu erreichen. Die Transaktionskosten sind null, wenn die Verhandlungspartner kostenlos miteinander kommunizieren (was mit zunehmender Anzahl an Verhandlungspartnern, insb auch wegen der öffentlichen Gut Eigenschaften des Gutes Umweltqualität, welches durch die Emissionsreduktion positiv beeinflusst wird, immer unwahrscheinlicher wird) und durchsetzbare Verträge abschließen können.

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Vollständige Information bedeutet, dass jeder Akteur genaue Kenntnis über die GS und GVK besitzt. Wohldefinierte Verfügungsrechte liegen vor, wenn Klarheit darüber herrscht, ob es ein Recht auf Verschmutzung (Laissez-Faire-Regel) – unsere Annahme im Beispiel vorhin – oder ein Recht auf Unversehrtheit gibt. Wir gehen an dieser Stelle nicht näher auf das Coase-Theorem und die von Coase (1960) in dessen Kontext vorgetragene Fundamentalkritik an der Pigou-Steuer ein. In weiterer Folge wurde das Theorem auch zur Grundlage handelbarer „Verschmutzungsrechte“ bzw Emissionslizenzen. Das ist als konstruktive Wendung des Theorems im Sinn eines neuen umweltpolitischen Instruments zu sehen, dessen Unterschiede zur Pigou-Steuer im weiteren Verlauf des Artikels noch diskutiert werden.

3. Die doppelte Dividende Seit den frühen 1990er-Jahren nimmt die sog doppelte Dividende der Umweltsteuern einen festen Platz in der akademischen Lehre und Forschung ein. Pearce (1991) und Oates (1993) waren bei den ersten Ökonomen, die am naheliegenden Gedanken anknüpften, dass Umweltsteuern die Umwelt verbessern und gleichzeitig Steueraufkommen erzeugen, die zur Senkung effizienzschädlicher („verzerrender“) Steuern verwendet werden können. Umweltsteuern können demgemäß grundsätzlich eine doppelte Dividende bieten, indem sie (i) die Umwelt verbessern und (ii) die gesamte Zusatzlast des Steuersystems senken, also die mit dem Steuersystem verbundenen Wohlfahrtsverluste reduzieren. Wie mithilfe von Abb. 1 gezeigt wurde, kann eine Emissionsbesteuerung eine negative Externalität internalisieren und dadurch einen DWL im Ausmaß des dunkelgrauen Dreiecks (B) vermeiden. Dieser vermiedene Wohlfahrtsverlust aufgrund der Emissionsreduktion stellt die erste Dividende dar. Wie oben bereits angedeutet, gibt es neben Emissionssteuern auch andere umweltökonomische Instrumente zur Erreichung von Emissionsreduktionszielen: i. Gebote und Verbote (Command-and-Control-Politik), wobei allerdings keine Anreize zu kostenminimaler Vermeidung entfaltet werden und der Staat keine Einnahmen lukriert. ii. Handelbare Emissionslizenzen (Cap-and-Trade-System), die den Produktionsbetrieben im Verhältnis zu ihren tatsächlichen Emissionen kostenlos überlassen werden (Grandfathering). Auch diese Variante würde keine Einnahmen bringen. iii. Handelbare Emissionslizenzen, welche die Unternehmen in einer Auktion erwerben müssen. Diese Variante würde im Wege der Auktionserlöse die Staatseinnahmen erhöhen.

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Die Pigou-Steuer und die mithilfe einer Auktion versteigerten Lizenzen würden es dem Staat ermöglichen, seine Einnahmen zu erhöhen, während alle anderen Varianten für den Staat prima facie einkommensneutral wären. Für die zweite Dividende der doppelten Dividenden-Hypothese sind diese zusätzlichen Einnahmen aus der Umweltsteuer entscheidend. Sie ermöglichen dem Staat eine aufkommensneutrale Senkung anderer, verzerrender Steuern. Zumindest potentiell können die Wohlfahrtskosten des gesamten Steuersystems auf diesem Weg gesenkt werden (vgl Fullerton et al 2008). Als Ausgangspunkt für die Analyse einer möglichen zweiten Dividende dient ein Markt, auf dem eine verzerrende Steuer eingehoben wird. Eine Steuer ist verzerrend, wenn sie neben dem Aufkommenseffekt (den Steuereinnahmen) auch einen Substitutionseffekt hervorruft. Letzterer beschreibt das Ausweichverhalten von Wirtschaftssubjekten aufgrund von Besteuerung. Ein klassisches Beispiel einer verzerrenden Steuer ist die Lohnsteuer. Der durch die Besteuerung des Produktionsfaktors Arbeit verringerte Nettolohn erzeugt für die Arbeitnehmer einen Anreiz, ihr Arbeitsangebot zu reduzieren, einen sog negativen Arbeitsanreiz. Die ua daraus entstehenden Wohlfahrtsverluste auf dem Arbeitsmarkt sowie ihre Verringerung aufgrund einer (aufkommensneutralen) Reduktion der Lohnbesteuerung mit den Einnahmen aus einer Umweltsteuer werden in der folgenden Abb. 5 analysiert.

Abb. 5: Wohlfahrtseffekte einer Besteuerung auf dem Arbeitsmarkt. Quelle: Fullerton et al 2008, 11; eigene Darstellung.

Auf der Abszisse des in Abb. 5 dargestellten Arbeitsmarktes sind die angebotene und nachgefragte Menge an Arbeit, gemessen in Arbeitsstunden, ersichtlich. Auf der Ordinate ist der Lohnsatz in Geldeinheiten pro Arbeitsstunde aufgetragen. Ein

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typischer Arbeitsmarkt kann mittels einer positiv geneigten Arbeits-Angebotskurve und einer negativ geneigten Arbeits-Nachfragekurve dargestellt werden. Die Besteuerung des Arbeitslohns bei den Arbeitnehmern führt zu einer Drehung der Arbeits-Angebotskurve nach oben: Damit ein Arbeitnehmer im Fall einer Lohnsteuer weiterhin bereit ist die jeweilige Arbeitsstunde auf dem Arbeitsmarkt anzubieten, muss der Bruttolohn Wb für die jeweilige Arbeitsstunde um die abzuführende Steuer steigen.8 Abzüglich der für die jeweilige Arbeitsstunde eingehobenen Steuer ergibt sich der Nettolohn Wn, der auf der Arbeits-Angebotskurve ohne Steuer abgelesen werden kann. Mit dem hier unterstellten gegebenen Lohnsteuersatz ergibt sich auf dem Arbeitsmarkt im Gleichgewicht der Bruttolohn Wb0 und der Nettolohn Wn0: Bei Wb0 fragen die Arbeitgeber die Menge L0 an Arbeitsstunden nach, die Arbeitnehmer bieten bei Wn0 die gleiche Menge an Arbeitsstunden an. Aufgrund dieser Besteuerung der Löhne/des Einkommens befindet sich der Arbeitsmarkt nicht mehr im effizienten Gleichgewicht, dem Schnittpunkt der Angebots- und Nachfragekurve (jeweils ohne Steuer). Die Besteuerung erzeugt ua einen negativen Arbeitsanreiz (Substitutionseffekt) und führt zu einem Wohlstandsverlust im Ausmaß der beiden Flächen C und E. Zusätzlich generiert der Staat Einnahmen aus der Lohnsteuer in Höhe des hellgrauen Rechtecks D. Nun können die in Abb. 1 dargestellten Einnahmen aus der Umweltsteuer in der Höhe des Rechtecks A vom Staat für eine Verringerung der Lohnsteuer verwendet werden. Dieses Steuerrecycling durch eine Senkung des verzerrenden Lohnsteuersatzes kann als Drehung der Arbeits-Angebotskurve nach unten dargestellt werden. Der von den Arbeitgebern zu entrichtende Bruttolohn würde dadurch auf Wb1 sinken und der Nettolohn für die Arbeitnehmer würde sich auf Wn1 erhöhen. Gleichzeitig würden sich Arbeitsangebot und -nachfrage von L0 auf L1 erhöhen. Der Wohlstandsverlust der Besteuerung würde von C+E auf das schraffierte Dreieck E sinken. Diese Reduktion im Ausmaß des Trapezes C stellt die zweite Dividende dar. Zusammenfassend ergibt sich aus der gemeinsamen Betrachtung der in Abb. 1 und Abb. 5 dargestellten Zusammenhänge folgendes Bild: Die zusätzlichen Einnahmen aus der Umweltsteuer können zur Senkung einer verzerrenden Steuer im selben Ausmaß verwendet werden. Ein solches Vorgehen wird als aufkommensneutrale Steuerreform bezeichnet. Dabei kommt es nur zu einer Veränderung der Steuerstruktur, also der Verteilung der Steuereinnahmen auf verschiedene Bemessungsgrundlagen; das gesamte Steueraufkommen wird konstant gehalten. Die Einführung der Umweltsteuer reduziert einerseits tendenziell die Emissionen und damit die Schädigung 8

In der vereinfachten, für unsere Zwecke aber ausreichenden, Darstellung der Einkommensbesteuerung in Abb. 5 wird ein konstanter prozentueller Steuersatz auf den Stundenlohn unterstellt.

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der Umwelt. Diese Vermeidung des damit verbundenen Wohlfahrtsverlusts ist die erste Dividende. Andererseits können die Steuereinnahmen aus der Umweltsteuer zur Senkung verzerrender Steuern verwendet werden. Eine daraus resultierende Verringerung des Wohlstandsverlusts aus verzerrenden Steuern stellt die zweite Dividende dar. Ein Maßnahmenbündel, welches bestehende Steuern durch Umweltsteuern ersetzt, wird als ökologische oder auch öko-soziale Steuerreform bezeichnet. Die bisherige Argumentation bezieht sich auf die sog starke doppelte Dividende. Eine solche liegt gemäß Goulder (1995) vor, wenn die aufkommensneutrale Maßnahmenkombination Einführung einer Umweltsteuer und Senkung einer verzerrenden Steuer dazu führt, dass die Wohlfahrtskosten des Steuersystems sinken. Das besitzt politische Relevanz. Eine Steuerreform, welche die Zusatzlast des Steuersystems reduziert, kommt der Wirtschaft auch dann zugute, wenn die erste Dividende geringer ausfällt als erwartet; oder wenn sie sogar null ist (vgl Fullerton et al 2008). Demzufolge ist die Politik nicht darauf angewiesen, zur Legitimation einer ökologischen Steuerreform die positiven Auswirkungen auf die Umwelt genau messbar zu machen. Dies hat allerdings nur dann Gültigkeit, wenn eine solche auch wirklich zu einer starken doppelten Dividende führt. Das ist theoretisch und empirisch umstritten9 und insb auch von Art und Umfang bereits vorhandener­­ 9







Der bisher analysierte und in Abb. 5 dargestellte Wohlfahrtsgewinn aus der Senkung verzerrender Steuern mittels der Erträge aus der Umweltsteuer wird von Goulder (1995) Revenue Recycling Effect genannt. In diversen Modellen zur starken doppelten Dividende treten allerdings dazu gegenläufige Effekte zutage, die diese Wohlfahrtsgewinne verringern bis hin zu überkompensieren können. Ein Beispiel dafür sind durch die Umweltsteuer ausgelöste Veränderungen des realen Nettolohns: Laut Bovenberg und de Mooij (1994) sowie Parry (1995) wird der für Arbeitnehmer und Konsumenten letztlich relevante reale Nettolohn durch den Steuersatz auf das Einkommen und den Preis des konsumierten Güterbündels beeinflusst. Die mit der Einführung einer Umweltsteuer typischerweise verbundene Preissteigerung für dieses Güterbündel (wie in Abb. 3 ersichtlich, steigt der Bruttopreis des mit der Umweltsteuer belasteten Gutes, welches Teil dieses Güterbündels ist) senkt den realen Nettolohn. Das wirkt dem aus der Lohnsteuersenkung resultierenden nominellen Anstieg des Nettolohns und dem Revenue Recycling Effect entgegen. Eine andere gegenläufige Wirkungskette betrifft die grundsätzlich erwünschte Verringerung der Nachfrage nach dem umweltschädlichen Gut infolge seiner Besteuerung: Aufgrund der Preiserhöhung sinkt typischerweise die Nachfrage nach diesem Gut. Das verringert über die Zeit die Bemessungsgrundlage der Umweltsteuer und die Steuererträge. Damit der Staat seinen Einnahmenbedarf decken kann, muss die (zuvor gesenkte) Lohnsteuer wieder angehoben werden. Die damit verbundenen Wohlfahrtsverluste werden von Goulder (1995) als Tax Interaction Effect definiert. Die zweite Dividende entsteht nur dann, wenn der Revenue Recycling Effect den Tax Interaction Effect dominiert. Nur dann verringern sich die Brutto-Wohlfahrtskosten des Steuersystems. In den Untersuchungen von Bovenberg und de Mooij (1994) sowie Parry (1995) dominiert jedoch der Steuerinteraktionseffekt. Demnach findet die Hypothese der starken doppelten Dividende im Allgemeinen keine Bestätigung.

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Regulierungen bei Einführung einer ökologischen Steuerreform abhängig.10 Neben der starken wurde in der diesbezüglichen Literatur auch eine schwache doppelte Dividende definiert. Diese vergleicht zwei verschiedene Methoden des Steuerrecyclings (revenue recycling) miteinander: Die Senkung verzerrender Steuern mit der pauschalen Pro-Kopf-Rückvergütung der Einnahmen aus der Umweltsteuer (vgl Bovenberg 1999). Sie liegt vor, wenn die Einnahmen aus der Umweltsteuer zur Senkung verzerrender Steuern verwendet werden, anstatt diese mittels einer pauschalen Öko-Dividende (Öko-Bonus) direkt an die Steuerzahler zurückzuführen (vgl Goulder 1995). In anderen Worten, eine Senkung verzerrender Steuern führt im Vergleich zu einem Öko-Bonus zu einem positivem Wohlfahrtseffekt und ist aus effizienztheoretischen Gründen vorzuziehen. Die im Abschnitt 4.4 behandelten polit-ökonomischen Argumente relativieren allerdings dieses erste Ergebnis.

4. CO₂-Steuern in globaler und langfristiger Perspektive Bisher bewegte sich unsere Darstellung in einem Rahmen, der für „normale“ Externalitätenprobleme als umweltökonomische Instrumentendiskussion (illustriert durch das Fischer-Gerber-Beispiel) in Betracht kommt. Angesichts der weitreichenden Interdependenzen und des langen Zeithorizonts von Global Warming, der breiten Reichweite der sozio-ökonomischen Transformationsprozesse hin zu einer klimaverträglichen Wirtschaftsweise und der besonderen Eigenschaften wesentlicher Quellen von CO₂-Emissionen ergeben sich jedoch unter anderem folgende weitergehende Probleme: Der besondere Status der klimarelevanten CO₂-Emissionen spiegelt sich in i. den großen Unterschieden wider, welche Schätzungen in Bezug auf den korrekten CO₂-Preis aufweisen. 10

Fullerton und Metcalf (1998) haben ua das folgende Szenario analysiert: In der Ausgangssituation existiere bereits eine command-and-control Maßnahme (zB eine Begrenzung des Outputs) zur Verringerung der Produktion und der damit verbundenen negativen Externalitäten auf Q1 (siehe Abb. 3). Eine Umweltsteuer T´ würde in diesem Fall die Steuereinnahmen des Staates erhöhen, ohne dass dadurch Preis und Menge des Gutes beeinflusst werden. Dies gilt, solange der Grenzsteuersatz T´ nicht höher als T´eff ist. Mit den Einnahmen aus der Umweltsteuer können nun allerdings die Lohnsteuern gesenkt werden. Das führt tendenziell zu positiven Wohlfahrtseffekten. Da sich der Preis des konsumierten Güterbündels in diesem Fall trotz Umweltsteuer nicht erhöht, ergeben sich auch nicht die in der vorhergehenden Fußnote dargestellten negativen Auswirkungen auf den realen Nettolohn. Es gibt in diesem Fall zwar keine erste Dividende aus der Umweltbesteuerung (diese wird bereits mittels der eingangs unterstellten command-and-control Maßnahme realisiert), mit den Einnahmen können aber die Wohlfahrtskosten des Steuersystems reduziert werden.

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ii.

iii.

iv.

v.

vi.

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In Bezug auf Erdöl und andere CO₂-relevante, nicht-erneuerbare Ressourcen, erhält die Frage „Wer trägt die Steuer?“ (Inzidenz) in Kombination mit einem globalen Betrachtungshorizont eine spezifische Brisanz. Die CO₂-Relevanz nicht-erneuerbarer Ressourcen (Erdöl, Kohle) wirft auch Fragen in Hinblick auf die Veränderung von Knappheitsverhältnissen und Abbaupfaden über die Zeit auf, einschließlich der Möglichkeit, dass es nicht zu einer Gesamtmengenreduktion an CO₂ kommt, sondern nur zu einer Änderung der Abbauprofile über die Zeit – bis hin zur Möglichkeit grüner Paradoxa. Die unter i bis iii genannten Aspekte legen nahe, dass eine CO₂-Steuer in einem spezifischen Sinn nicht als isolierte Klimastrategie, sondern im Zusammenwirken mit anderen Politikansätzen Sinn macht. Dies impliziert, dass der institutionellen und fiskalischen Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors (über die Fähigkeit zur Implementation eines preislichen Lenkungsinstruments hinaus) besondere Bedeutung zukommt. Der umfassende Charakter der mit Klimawandel konnotierten Externalitäten-Probleme, Interdependenzen und transformationspolitischen Herausforderungen bedingen den Einbezug von relativ vielen Politikfeldern und Handlungsebenen. Neben naheliegenden Bereichen wie der Transportinfrastruktur zählen dazu auch Aspekte wie (um nur ein Beispiel zu nennen) der Bildungsbereich, die man (über die gebotene Dissemination klimarelevanten Wissens hinaus) zunächst nicht als primäre Orte für klimarelevante Strategien vermuten würde. Es stellt sich die Frage nach geeigneten Bemessungsgrundlagen im Kontext einer langfristig nachhaltigen Ökologisierung des Steuersystems bzw für Emissionslizenzen (vgl Meyer 2011).

4.1. Zur Höhe der Steuer für CO₂-Emissionen Die Pigou-Steuer führt theoretisch zu einer effizienten Internalisierung externer Effekte. Aber was lässt sich über die realen Grenzvermeidungskosten und dem von CO₂-Emissionen verursachten Grenzschaden sagen, deren Kenntnis erforderlich ist, um die angemessene Höhe der Pigou-Steuer bestimmen zu können? Während man die GVK wohl recht gut ermitteln kann (siehe dazu zB Dannenberg und Ehrenfeld (2008)), gehen die Berechnungen für den GS sehr weit auseinander. Als Folge dieser großen Streuung liegen auch die vorgeschlagenen Grenzsteuersätze für eine Tonne CO₂ oftmals um mehr als eine 10er Potenz auseinander. So ermittelte der US-amerikanische Ökonom William D. Nordhaus (2007) einen Steuersatz von 30 US-Dol-

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lar ($) pro Tonne CO₂, welcher bis zum Jahr 2050 auf 85$ erhöht werden sollte. Der britische Ökonom Nicholas H. Stern (2006) berechnete hingegen die externen Kosten von CO₂-Emissionen auf über 300$ pro Tonne. Daher hat sich ein Teil der Diskussion in eine mehr pragmatische Richtung verlagert, welche durch die Frage bestimmt ist: Wie hoch muss der CO₂-Preis sein, damit eine (zB in Hinblick auf das Zwei-Grad-Ziel) ausreichende Emissionsreduktion eintritt? (Vgl zB die Art der Diskussion in Heal und Schlenker 2020).11 Die Aspekte ii bis vi verweisen auf teilweise noch tieferreichende Komplikationen des klimarelevanten CO₂-Problems im Vergleich zu „normalen“ Externalitätenproblemen wie dem Fischer-Gerber-Beispiel. Im Folgenden werden wir zunächst die diesen Aspekten zugrundeliegenden theoretischen Zusammenhänge skiz-

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Es ist dennoch lohnenswert, sich einige der Ursachen für die genannten Bewertungsunterschiede zu vergegenwärtigen. Sowohl Nordhaus als auch Stern sind vielbeachtete Klimaökonomen. Daher mag die große Diskrepanz der optimalen CO₂-Steuersätze doch überraschen. Eines der Probleme liegt in der Tatsache, dass Schäden (Nutzen) durch heutiges (nicht) emittiertes CO₂ erst in vielen Jahren in der Zukunft spür- und messbar werden. Ereignisse, die erst in der Zukunft eintreffen, werden in aller Regel diskontiert, um einen Gegenwartswert zu erhalten. Normalerweise bekommen wir lieber 100€ heute als 100€ in einem Jahr. Doch wie sieht es aus, wenn wir uns zwischen 100€ heute und 110€ in einem Jahr entscheiden müssten? Jene, die 100€ heute bevorzugen, diskontieren die Zukunft stärker ab, als jene die 110€ in einem Jahr bevorzugen. Dabei kann es viele Gründe für eine unterschiedlich starke Diskontierung geben. Max, der in kurzfristigen Geldnöten ist, wird sich wohl für die 100€ heute entscheiden, ebenso wie Moritz, welcher der Meinung ist, er könne aus diesen 100€ durch kluge Investments mehr als 110€ in einem Jahr erwirtschaften. Ein Zinssatz von 10% per annum ist aber vielleicht höher, als es Katharinas individueller Zeitpräferenzrate entspricht, die sich mithin für die 110€ in einem Jahr entscheidet. In Hinblick auf die klimapolitische Relevanz von CO₂ müssen wir allerdings größere Zeithorizonte betrachten. Zum einen stellt sich die ethische Frage, inwiefern es für die Gesellschaft als Ganzes legitim ist, die Wohlfahrt zukünftiger Generationen zu diskontieren. Von vielen wird ein einziger Grund dafür anerkannt, nämlich eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass die Menschheit aus nicht mit dem Klima zusammenhängenden Gründen zwischenzeitlich untergeht. Zum anderen wird von Ökonomen argumentiert, auch bei klimapolitischen Investitionen müsse man einen ökonomisch sinnvollen Zinssatz annehmen, denn sonst komme es zu Fehlinvestitionen. Jedenfalls zeigt sich, dass Unterschiede des gewählten Diskontierungsfaktors große Auswirkungen auf unser Ergebnis haben. Mankiw (2009) nutzte in seinem Beispiel das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Bemessungsgrundlage. Er ging – der Einfachheit halber – davon aus, dass dieses konstant bleibt, es aber in 100 Jahren zu einem Ereignis kommt, dass das BIP dauerhaft um 100 Milliarden $ senkt. Es stellt sich nun die Frage, wieviel man heute zu zahlen bereit wäre, um dieses Ereignis zu verhindern. Bei einem Diskontierungsfaktor von 1% p.a. kommen wir auf ein Ergebnis von fast 3,7 Billionen $. Nehmen wir hingegen einen Diskontierungsfaktor von 5% p.a. an, so kommen wir lediglich auf einen Wert von 15,2 Milliarden $. Dies entspricht einem Unterschied um mehr als das 200-fache, obwohl wir von der gleichen Schadenshöhe und dem gleichen Zeithorizont sprechen. Wir änderten lediglich den Diskontierungszinssatz von 1% auf 5% p.a.

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zieren. Vorausgeschickt sei jedoch, dass keines der daraus entwickelten Argumente die Sinnhaftigkeit von CO₂-Steuern oder Cap-and-Trade-Systemen auf nationaler Ebene relativiert, sofern das Ziel in einer Reduktion nationaler Emissionen bzw einer transformativen Vorreiterrolle besteht. Unter Annahme solcher nationalen Ziele kann auch ein nationaler Alleingang im Einsatz dieser Instrumente Sinn ergeben. Ihre Wirksamkeit in Vorreiter-Ländern wie Schweden wird auch von der Empirie bestätigt (vgl zB die in Heal und Schlenker 2020 zitierten Studien). Allerdings dürften die im Folgenden entwickelten Argumente (i) für einen Einsatz komplementärer Strategien zur CO₂-Bepreisung und (ii) in Hinblick auf die Vorzugswürdigkeit einer Steuerlösung im Vergleich zu einer Cap-and-Trade-Lösung auf unterschiedlichen Ebenen Relevanz haben.

4.2. Erschöpfbare Ressourcen und Rentenökonomie Die übliche einperiodige und von wesentlichen Ressourcen-Eigenschaften abstrahierende Darstellung des Problems genügt nicht und kann irreführend sein, sobald wir in Hinblick auf CO₂ eine globale Perspektive einnehmen, also entweder eine globale CO₂-Steuer oder ein globales CO₂-Emissionshandelssystem im Blick haben.12 Erdöl und Kohle sind nicht erneuerbare und damit erschöpfbare Ressourcen, wobei besonders die Förderung und Vermarktung von Erdöl (weniger jene von Kohle) mit hohen Ressourcen-Knappheitsrenten verbunden ist. Das zugrundeliegende ökonomische Konzept der Knappheit spiegelt die kaufkräftige Nachfrage nach der Nutzung der betreffenden Ressource im Vergleich zu den vorhandenen Beständen wider. Wissenschaftliche Befunde über den durch die massenhafte Verbrennung von Erdöl und Kohle mitverursachten unerwünschten Klimawandel machen diese Verbrennung gesamtgesellschaftlich betrachtet weniger attraktiv. Die politische Umsetzung dieser Befunde (durch welche Maßnahmen auch immer) führen daher aus ökonomischer Sicht ceteris paribus zu einer relativen Entknappung von Erdöl und Kohle, eben weil die Verbrennung nunmehr als erheblich weniger attraktiv erscheint als vordem. Gemäß dieser Logik ist es nahezu unvermeidbar, dass die Bepreisung von CO₂-Emissionen (als ökonomisch folgerichtige Konsequenz der wissenschaftlichen Befunde zum anthropogenen Klimawandel) die ansonsten erzielbaren Ressourcen-Knappheitsrenten mindern oder sogar zum Verschwinden bringen.

12

Wir lassen es hier einmal dahingestellt, inwiefern einige der folgenden Argumente abgeschwächt auch für einen Wirtschaftsraum wie die EU gelten, der hinreichend groß ist, dass eine ernsthafte CO₂-Bepreisung – etwa in der von Stern anvisierten Größenordnung – die Weltmarktpreise von Erdöl oder Kohle beeinflusst.

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Die meisten Kohlevorkommen würden in diesem Sinn vermutlich bei einem für die Erreichung des Zwei-Grad-Ziels nötigen CO₂-Emissionspreises insofern entwertet, als die betreffende Förderung unwirtschaftlich werden würde bzw die Renten gegen 0 gingen, wohingegen der Fall beim Erdöl komplizierter ist. Steuern (aber auch allfällige Auktionserlöse für Emissionslizenzen) würden unter solchen Umständen zum Teil zu Lasten der Ressourcen-Renten gehen. In diesem Zusammenhang sind offenkundig Implikationen in Hinblick auf polit-ökonomische und finanzsoziologische Aspekte (politische Durchsetzbarkeit und fiskalische Nachhaltigkeit) zu berücksichtigen, deren Hintergrund im Folgenden skizziert wird. Heal und Schlenker (2020) versuchen in einem dynamischen Szenario, das Ausmaß abzuschätzen, in dem eine CO₂-Steuer zu unterschiedlichen Zeitpunkten zulasten der Konsumenten, aber auch zulasten der Knappheitsrenten der Produzenten bzw Ressourcenbesitzer geht. In ihren Befunden spiegelt sich die oben skizzierte Logik: Je größer das Ausmaß ist, in dem Steuern oder auch Emissionslizenzen tatsächlich zu einer Mengenreduktion von Erdöl, Kohle etc führen, die auf den Markt kommen/verbrannt werden, umso geringer wird die Knappheitsrente. Sie fassen ihre empirischen Ergebnisse wie folgt zusammen: About three quarters of a constant carbon tax will initially be passed on to consumers, but this incidence declines over time and even becomes negative as oil consumption is shifted from the present to the future by the carbon tax, decreasing the price of oil by the end of the century compared to a case without a tax. This makes the political economy of a global carbon tax difficult, as the costs are highest on immediate users. Producers and consumers roughly split the cost of a carbon tax in presentvalue terms, i.e., they face similar declines in surplus. (Heal und Schlenker 2020, 4)

Diese relativen Größenordnungen sind aus polit-ökonomischer bzw finanzsoziologischer Sicht sehr interessant. Zunächst zeigen sie, in welche Richtungen die Erklärungen des politischen Widerstands gegen eine solche Steuer gehen könnten. Die Ressourcenbesitzer wehren sich gegen die mittel- bis langfristige „Expropriation“ ihrer Knappheitsrenten,13 wohingegen die Konsumenten sich gegen die vor allem 13

In einem globalen Szenario dürften laut Heal und Schlenker (2020) beide preisförmigen Instrumente (Steuern und Lizenzen) zu einer ziemlich weitgehenden Renten-Expropriation führen, sofern sie im Sinne klimapolitisch sinnvoller Emissionsziele hinreichend dimensioniert sind. Global gesehen, bestehen die Haupteffekte moderater dimensionierter Preis-Instrumente in einer zeitlichen Verlagerung des Konsums, in der Unwirtschaftlichkeit einiger Kohlevorkommen, und in einer partiellen Knappheitsrenten-Expropriation, wie Heal und Schlenker (2020, 3) feststellen:

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kurzfristig erfolgende Überwälzung zu ihren Lasten wehren, obwohl viele von ihnen mittelfristig aufgrund von doppelte Dividenden-Effekten wohl profitieren würden. Die kurzfristige Inzidenz trifft logischerweise vor allem die Konsumenten mit einer kurzfristig besonders unelastischen Nachfrage, dh jene, denen entweder (i) keine brauchbaren Substitute zur Verfügung stehen, oder denen (ii) es schwerfällt, die Fixkosten der für den Einstieg in Substitute erforderlichen Investitionen aufzubringen, bzw die (iii) erhebliche Abschreibungen zu gewärtigen haben, weil sie Investitionen in alte Technologien getätigt haben, die aus technischer Sicht noch eine längere Betriebsdauer aufweisen. Folglich ist zu erwarten, dass eine Anti-Klimapolitik-Koalition à la Donald Trump (mit welcher ideologischen Begleitmusik auch immer) relativ leicht zu mobilisieren ist.

4.3. Die Rolle von Substituten und die Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors Die Frage nach Substituten und Alternativen kommt auch in den folgenden Befunden zum Tragen, welche Heal und Schlenker (2020, 31) modelltheoretisch ableiten: Another important lever when regulating oil consumption is the price of the backstop […]. If this backstop price becomes lower (e.g., as renewables become cheaper and storage becomes available), it would be equivalent to a carbon tax. […] The result that the marginal reduction in oil use is highly convex in the carbon tax, implies equivalently that a carbon tax together with a lower backstop price (e.g. cheaper renewables) will decrease carbon emissions much more than either of the two policy levers by itself.

Die oben skizzierten Überlegungen legen nahe, dass ein erheblicher Teil der CO₂Steuer zunächst zur Förderung klimafreundlicher Alternativen verwendet werden sollte. Dafür spricht auch das zeitliche Muster des Aufkommens. Solange das Aufkommen hoch ist, sind Produktion und Konsum logischerweise noch sehr CO₂-intensiv, und die Bereitstellung brauchbarer Substitute steht auf der Agenda. Nimmt das Aufkommen signifikant ab, zeigt dies wohl einen schon zügig voranschreitenden Substitutionsprozess an. Der staatlichen Förderung klimafreundlicher Substitute dürfte beispielsweise im Bereich Verkehr/Mobilität erhebliche Bedeutung zukom„Scarcity rents for oil are so high that only few oil fields will drop out of the market with moderate carbon taxes. For example, a carbon tax as high as $200 will eliminate only 4% of oil production”. Ein Preis in dieser Höhe impliziert eine weitgehende Expropriation der Knappheitsrenten.

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men. Verkehrsinfrastrukturen waren seit jeher Mischgüter mit bestimmten Eigenschaften öffentlicher Güter. Die öffentlichen Gut Aspekte gewinnen im Lichte der skizzierten Probleme der Substitutionalität und Inzidenz deutlich stärker an Bedeutung, da es um eine Transformation in Richtung klimaverträgliche Mobilität, Siedlungsstrukturen und ökonomisch-ökologische Geographie überhaupt geht, welche kaum zureichend innert nützlicher Frist durch individuelle Anpassungsstrategien bewältigt werden können. Anders gesagt, man kann sich eben nicht auf den Standpunkt stellen, die Akteure müssten sich eben selbst angesichts der neuen relativen Preise zurechtfinden. Selbstverständlich werden sie irgendwie reagieren und sich anpassen – aber es ist unplausibel, nur auf preisinduzierte individuelle Anpassung zu setzen und keine weitergehende kollektive Koordination zu betreiben, etwa durch den Ausbau und die Förderung klimaverträglichen öffentlichen Verkehrs und der Eindämmung ökologisch problematischer Siedlungsstrukturen.

4.4. Politische Akzeptanz und Öko-Bonus Neben der von Heal und Schlenker (2020) aufgezeigten preistheoretisch-ökonomisch diagnostizierbaren Bedeutung attraktiver Substitute sind letztere wohl auch aus polit-ökonomischer Sicht nahezu unerlässlich. CO₂-Steuern sind allen Aufklärungsbemühungen zum Trotz nicht eben populär.14 Ähnliches dürfte für CO₂-Lizenzen zutreffen, sobald etwa Pendler und vergleichbar betroffene Gruppen sich vor das Problem gestellt sehen, am Markt für CO₂-Lizenzen zu erheblichen Kosten Lizenzen erwerben zu müssen, um zu ihrer Arbeitsstelle zu gelangen. Solchem Widerstand kann entgegengewirkt werden, indem klimafreundliche Substitute gefördert werden und/oder indem die Steuereinnahmen in Form einer pauschalen Pro-Kopf Carbon Dividend (Öko-Bonus) an die Konsumenten verteilt werden. Bezüglich letzterer geben aber zwei Überlegungen Anlass für Vorsicht. (i) Die Verfügbarkeit allokativ vorteilhafter Steuerbemessungsgrundlagen aus der Bepreisung von Emissionen ist von hoher Bedeutung, solange der öffentliche Sektor zusätzlichen Finanzbedarf im Sinn einer aktiven Förderung von Transformationsstrategien hat. (ii) Es wäre nicht ratsam, die Sozialpolitik (die in modernen Gesellschaften systemrelevant ist), von Vorgaben allzu sehr abhängig zu machen, die sich über die Zeit aus der (mittel- und langfristig nicht als stetig anzunehmenden) Verfügbarkeit entsprechender Steuereinnahmen bzw Auktionserlösen ergeben. Bestimmte Fälle Öleinnahmen-finanzierter Sozialpolitik wie Venezuela mögen als warnende 14

Laut einer Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach (Sommer 2019) sind in Deutschland 48% der Bevölkerung gegen eine CO₂-Steuer und nur 21% dafür (vgl Die Zeit 2019).

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Beispiele für unvorteilhafte Nebenwirkungen im politisch-institutionellen System dienen. Ein teilweises Einnahmen-Recycling durch eine Carbon Dividend sollte demnach allenfalls in einer Höhe in Betracht gezogen werden, die für die Sozialpolitik nicht systemrelevant ist. Eine solche Maßnahme ist nicht zuletzt im Lichte ihrer möglichen Wirksamkeit als Symbol für die allgemeine langfristige Vorteilhaftigkeit von Instrumenten der CO₂-Bepreisung zu sehen. Genau darauf müsste auch beim Framing einer solchen Carbon Dividend geachtet werden.

4.5. Die transformative Dimension von Substitutionsprozessen Die Frage von Substitutionsprozessen im Kontext einer Transformation hin zu einer ökologisch verträglichen Wirtschaftsweise kann auch noch in weitergehender Form diskutiert werden. Wir haben es im Zusammenhang des Klimaproblems mit widespread externalities zu tun (also mit negativen und positiven Externalitäten auf vielen Märkten), die zudem unauflöslich von Problemen öffentlicher Güter durchwirkt sind. Das Problem ist auch aus ökonomischer Perspektive nicht auf das Problem eines einzigen falschen Preises (für CO₂) zu reduzieren. Die Modellierungen von ­Llavador et al (2011) etwa versuchen explizit, unterschiedliche Politikfelder in die Modellierung einzubeziehen. Inwiefern könnten beispielsweise von den Entwicklungen in den Sektoren Bildung und Wissensproduktion Rückwirkungen auf globale ökologische Probleme ausgehen? Gewiss, mögliche Effekte auf die Verfügbarkeit und Möglichkeiten der Verbreitung grüner Technologien liegen ebenso auf der Hand wie mögliche Vorteile der Popularisierung sozio-ökologischen Wissens. Vielleicht sind jedoch Effekte mindestens so bedeutend, welche auf die Verbreitung und Attraktivität von – in ökonomischem Jargon formuliert – „Konsumtechnologien“ (man könnte auch sagen: Lebensweisen) ausgehen könnten, die bildungsintensiv und ressourcensparend sind.15

4.6. Politische Ökonomik alternativer Gestaltungsoptionen einer CO₂-Bepreisung und die Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors Im Hinblick auf die Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors ist va der Vergleich von Pigou-Steuerlösungen im Vergleich zu handelbaren Emissionslizenzen

15

Angesichts ambivalenter Befunde bezüglich der im Abschnitt 4.3 angesprochenen Wirkung einer Preissenkung bei der Backstop-Technologie und diverser Grenzen insb rein technologischer Substitutionsprozesse hält auch Dujmovits (2011, 177) zusätzliche „soziale“ Innovationen für erforderlich, die ressourcensparende und emissionsmindernde Konsummuster und Lebensweisen auslösen.

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von Bedeutung. Es liegt auf der Hand, dass Emissions-Mengenziele verlässlicher mit einem Cap-and-Trade-Instrument erreicht werden können, denn dies ist ja ein direkt mengenregulierendes Instrument im Sinn von Weitzmann (1974). Mengenziele haben angesichts der Natur des Klimaproblems und der damit verbundenen Unsicherheiten, der möglichen Bedeutung von Kipppunkten uä auf globaler Ebene grundsätzlich Relevanz, woraus sich auch eine mehr pragmatische Relevanz von Mengenzielen auf nationaler Ebene ableiten lässt. Das Herunterbrechen von Mengenzielen auf niedrigere Ebenen von Gebietskörperschaften (und auch von anderen Institutionen) könnte ein Element in einer managementartigen Dekarbonisierungs-Strategie sein. Dies scheint für ein Instrument wie handelbare Emissionslizenzen zu sprechen, mit denen man eben Mengenziele (genauso unter Kostenminimierung wie bei einer Steuer-Preislösung, bei der die Menge endogen ist) im Idealfall direkt ansteuern kann. Allerdings sprechen doch einige Argumente16 für die Steuerlösung. i. Bei einer Cap-and-Trade-Lösung ist die Interaktion sowohl mit anderen Instrumenten zur CO₂-Reduktion als auch zur Verhaltensänderungen anders gelagert als bei der Steuerlösung. Angenommen, ein Bundesland/eine metropolitane Region schafft durch vorbildlichen ÖPNV eine Zurückdrängung des CO₂-intensiven Autoverkehrs, oder angenommen, eine hinreichende Anzahl von Menschen steigt unter dem Eindruck von Fridays-for-Future aus moralischen Gründen von CO₂-intensiven Kurzflügen auf die Bahn um, sodass Easyjet & Co Flüge streichen und Emissionslizenzen verkaufen müssten. Derartige klimafreundliche Aktionen unterschiedlicher Akteure führen bei einem Cap-and-Trade-System ceteris paribus zu einer Senkung der CO₂Preise und damit zu einer Abschwächung der klimapolitisch erwünschten Preissignale bzw entsprechender „grüner“ Investitionsanreize, wohingegen die Höhe des Steuerpreises sich durch solche klimafreundlichen Aktionen „von unten“ nicht ändert. Dass durch einen zu hohen CO₂-Preis ineffizient viel vermieden werden könnte, ist im vorliegenden Kontext wohl kein praxisrelevantes Problem und damit kein triftiges Argument gegen eine CO₂Steuer. 16

Hier ist nicht der Ort für eine kritische Diskussion der Frage, auf welchen Ebenen solche Management-Ansätze zur Dekarbonisierung, in deren Kontext die Vorgabe von Mengenzielen einen besonderen Status haben könnte, wirklich in Frage kommen. Unseres Erachtens sind auf der Ebene politischer Entitäten wie Staaten eher politische Strategien unter Einbezug multipler Akteurs­ebenen vonnöten, in deren Rahmen die punktgenaue Erfüllung von Mengenzielen (selbst wenn sie durch ein flächendeckendes System handelbarer Lizenzen implementierbar wäre) keine derart zentrale Rolle spielen.

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Die Operationalisierung der Cap-and-Trade-Lösung ist in hohem Maße auf die Mitwirkung eines effizienten und mit geringen Transaktionskosten arbeitenden Finanzsektors angewiesen, der für die Realwirtschaft Services anbietet und nicht Eigendynamiken und Eigeninteressen entwickelt. Nicht nur muss der Handel mit den entsprechenden Lizenzen organisiert werden, sondern die in der Volatilität der CO₂-Preise liegenden Investitionsrisiken für grüne (und nicht-grüne) Investitionen müssten durch Hedging entsprechend „versichert“ werden, damit preisinduzierte langfristige Substitutionsstrategien rational funktionieren. Ansonsten könnten die CO₂-Steuer-Preissignale (es sollte ja ohne weiteres möglich sein, glaubwürdig die Entwicklung der Steuerhöhe für einen relevanten Zeithorizont bekanntzugeben) vorteilhafter sein. Davis et al (2020, 1) fassen diesbezügliche Ergebnisse von ökonomischen Experimenten auf Strommärkten wie folgt zusammen: “merit order ‘mistakes’ in the cap-and-trade games suggest an important advantage of the carbon tax as policy: namely, that the cost of carbon can treated by firms as an known input to production”. Vorschläge in Richtung eines politisch festgelegten Preiskorridors für Emissionslizenzen deuten auch an, dass diese Problematik teilweise erkannt wird. Sie deutet aber auch etwas Weiteres an: Die Hoffnung, dass ein über handelbare Lizenzen endogen zustande kommender Preis weniger als „politischer“ Preis perzipiert wird als ein Emissionssteuer-Preis, könnte trügerisch sein. Ein vernünftiger CO₂-Preis (wie auch immer implementiert) ist ein allokationstheoretisch zu rechtfertigender Preis (siehe die obigen Grafiken), aber es ist nolens volens auch ein Preis mit politischen Konnotationen. Die Logik der doppelten Dividende verweist auf die mögliche fiskalische Bedeutung der CO₂-Steuern, die indes mutatis mutandis auch angesichts von Auktionserlösen eines Cap-and-Trade-Systems gegeben sein könnte. Nehmen wir einmal an, die beiden seien aus dieser Sicht langfristig äquivalent. Dennoch ist zum einen wieder auf das Problem der Volatilität zu verweisen – analog zur Volatilität von Rohstoffpreisen, die in der Resource Curse-Literatur als separate Ursache schädlicher Nebenwirkungen diesbezüglicher Einnahmen auf die institutionelle Qualität von Staaten identifiziert wird.17 Somit käme zusätzlich zur eben zur Sprache gebrachten Rolle des Finanzsektors bei Cap-and-Trade-Lösungen im Kontext privater Investitionsentscheidungen möglicherweise noch das finanzielle Management in Zusammenhang mit staatlichen Auktionserlösen (insofern diese weniger stetig anfallen als

17 Vgl Humphreys et al (2007, 6) und in vergleichender Übersicht Vahabi (2017, insb 17).

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Steuereinnahmen) als Aufgabe dazu. Darüber hinaus kann man eine weitergehende Betrachtung anstellen, die vor allem von der Finanzsoziologie Rudolf Goldscheids inspiriert ist (vgl Sturn 2020). Goldscheid wies (i) mit spezifischer Prägnanz auf die schon von Autoren der deutschsprachigen Finanzwissenschaft des 19. Jahrhunderts betonten Bezüge zwischen Einnahme- und Ausgabeseite der öffentlichen Haushalte hin, also darauf, dass die Zweckmäßigkeit bestimmter Typen von Einnahmen (auch) von der Art der damit finanzierten Ausgaben und deren Dynamik abhängt. Zudem wies er (ii) auf die Folgen bezüglich der Handlungsfähigkeit des Staats hin, die sich aus der Rolle des Finanzsektors als eigeninteressierter „Zwischenmeister“ im fiskalischen Prozess eines zu stark verschuldeten Staats ergeben. Daraus ist zumindest abzuleiten, dass Kosten und Vorteile der Beschäftigung eines solchen „Zwischenmeisters“ (der bei einer Cap-and-Trade-Lösung eine größere Rolle als bei einer Steuerlösung spielen dürfte) sorgfältig abzuwägen sind. Die Voraussetzungen für eine transaktionskostengünstige Verbreiterung der CO₂-Bemessungsgrundlage unter Einbezug vieler kleiner Emittenten dürften bei der Steuer eher gegeben sein als bei einem Cap-and-Trade-System. Weitergehende Überlegungen zu einer langfristig nachhaltigen Ökologisierung der Einnahmeseite der öffentlichen Finanzen sind in einem steuerlichen Kontext realistischer als auf Basis nicht-steuerlicher Instrumente und Institutionalisierungen. Letztere schwebten teilweise den eingangs genannten Pionieren der Bepreisung von Naturleistungen zur Staatsfinanzierung vor, wurden aber nie realisiert. Meyer (2011) schlägt etwa im aktuellen Transformationskontext eine allgemeine Mengensteuer auf Ressourcenverbrauch vor, was angesichts der Herausforderung einer ökologischen Transformation unserer Wirtschaftsweise plausibel erscheint: Denn CO₂-Reduktion sollte ja wohl nicht mit exzessivem Ressourcenverbrauch an anderer Stelle einhergehen. Die Steuerlösung scheint vor diesem Hintergrund einer Cap-and-Trade-Lösung auch deswegen überlegen, weil sie ohne eine planwirtschaftlich anmutende Festlegung vieler einzelner Mengen unterschiedlicher Ressourcen auskommt. Auf globaler Skala hätten Verhandlungen über Steuerkoordination im Vergleich zur Diskussion über die Zuteilung von Lizenzen (eine reine Auktionslösung ist aufgrund der Unterschiede zwischen armen und reichen Ländern unrealistisch) den Vorteil, dass nicht von Beginn an der Verteilungskonflikt das Framing dominiert. Zwar ist im Sinne der Inzidenzanalyse klar, dass eine Steuer Verteilungsimplikation haben wird. Deren Konkretion indes hängt von zahlreichen Annahmen und Kontingenzen ab. Und „vorher“ könn-

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ten alle im Wege der doppelten Dividende durch eine Ökologisierung der Steuersysteme als Gewinner erscheinen. In diesem Kontext hat das Modell handelbarer Verschmutzungsrechte einen Nachteil: In Verhandlungsprozessen zur Implementierung eines solchen Schemas muss von Beginn an der Verteilungskonflikt in jener notorischen Schärfe zutage treten, wie er die Aufteilung eines umstrittenen Stücks Land bestimmt – spätestens dann, wenn die Beteiligten die intertemporale und interregionale Additivität der Emissionen als „angebotsseitige“ Kerneigenschaft erkennen (was längst der Fall ist). Länder wie Indien und China werden (ganz unabhängig von kulturellen Unterschieden udgl) andere ethische Intuitionen mobilisieren als die reichen alten Industriestaaten (und haben dies faktisch bereits getan): Sie werden zumindest gleiche Pro-Kopf-Emissionsrechte als Referenzpunkt ansehen, die aus ihrer Sicht schon als Kompromiss erscheinen müssen, weil Erwägungen historischer Gerechtigkeit ja für eine Kompensation ihrer säkular viel geringeren Emissionen seit Beginn der von Kohle und Erdöl getragenen Industrialisierung sprächen. In den alten Industrieländern werden sich hingegen Verteilungsnormen von selbst verstehen, die sich am Status-quo orientieren. Die Diskrepanz zwischen den skizzierten normativen Intuitionen bzw Frames ist schwer überwindlich und hat destruktives Potenzial. Ein Framing gemeinsamer Interessen (Win-Win-Situation) wäre einer Lösung eher zuträglich. Die konstruktiven und destruktiven Potenziale gemeinsamer und konfligierender Interessen sind es aber, die bei der Entwicklung eines institutionellen Designs gleichsam das zu verarbeitende Grundmaterial darstellen. Dies betrifft kollektive Entscheidungsprozesse auf allen Ebenen der polyzentrischen Gesamtarchitektur, auf deren Agenda das Finden möglichst breit akzeptabler Muster der Kostenaufteilung im Kontext der Abstimmung des Mix ökologischer Instrumente steht. Von der Ökonomik sind hier keine Patentlösungen zu erwarten, aber eine fundierte Einschätzung der Voraussetzungen, der Leistungsfähigkeit und der Probleme verschiedener Alternativen und ihrer Framing-Potenziale.

5. Schlussfolgerungen Klassiker der Finanzwissenschaft wie Adolph Wagner und mit besonderer Prägnanz der Finanzsoziologe Rudolf Goldscheid haben einige Gründe dafür herausgearbeitet, weswegen die Art der öffentlichen Aufgaben und die jeweils zweckmäßige Art der Deckung des hierfür erforderlichen Finanzbedarfs in systematischem Zusammen-

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hang stehen (vgl Sturn 2020). Wir schlagen vor, derartige Überlegungen in aktuelle Diskussionen zur Ökologisierung des Steuersystems einzubeziehen. Nimmt man das Schlagwort von der Ökologisierung des Steuersystems wirklich ernst, kommt man ohnedies nicht umhin, die damit verbundenen langfristigen und polit-ökonomischen Gesichtspunkte in die Betrachtung einzubeziehen. Als Fazit stellen wir daher die Hypothese zur Diskussion, dass CO₂-Steuern und Ressourcenverbrauchssteuern eine polit-ökonomisch/finanzsoziologisch geeignete Grundlage darstellen könnten, insb für die pro-aktive Rolle des öffentlichen Sektors bei der Gestaltung der klimabedingten Transformation unserer Wirtschaftsweise. CO₂-Steuern sind in diesem Kontext eben nicht nur ein einfaches Instrument der Emissionskontrolle wie dies in dem einführend skizzierten Gerberei-Fischerei-Beispiel veranschaulicht wurde. Als übergeordnete Heuristik sowohl für globales institutionelles Design als auch für transformationspolitische Herausforderungen aller Ebenen des öffentlichen Sektors ist die Konzeption globaler und lokaler Probleme als Probleme öffentlicher Güter unverzichtbar. Diese Heuristik erlaubt den klaren Blick auf ein Problem, das zwar in vielen Überlegungen durchaus latent präsent ist, aber selten in seinen Implikationen für Institutionalisierungsprozesse klar erfasst wird. Der Ausgangspunkt des Problems lässt sich im Stil eines finanzwissenschaftlichen Lehrbuchs skizzieren: Nachhaltig geeignete Bedingungen für menschliches Leben und Wirtschaften sind insgesamt als öffentliches Gut mit der charakteristischen Trittbrettfahrerproblematik aufzufassen: Alle profitieren vom Vorliegen dieser Bedingungen. Niemand kann davon ausgeschlossen werden, solange sie gegeben sind. Ihre Erhaltung bzw (Wieder-)Herstellung ist mit Kosten (zB mit dem Verzicht auf bestimmte wirtschaftliche Praktiken oder Annehmlichkeiten) verbunden. Jeder hat den Anreiz, sich vor der Beteiligung an diesen Kosten zu drücken (Trittbrettfahrerproblem). Wenn wir dies analysieren, so zeigen sich die Potenziale gemeinsamer wie auch konfligierender Interessen (welche Probleme öffentlicher Güter typischerweise zugrunde liegen) klarer, als wenn wir nur von Externalitäten-Problemen sprechen. Die Lösung solcher Probleme hat logischerweise eine zentrale Voraussetzung: ein durchsetzbares kollektives Arrangement, das allen Beteiligten bestimmte Lasten aufbürdet. Im vorliegenden Fall setzt dies insb eine von den relevanten Akteuren (bzw Akteuren mit Blockadepotential) akzeptierte Lastenverteilung voraus. Dies verleiht einerseits den Überlegungen betreffend Normen einer sozial und global „gerechten“ oder akzeptablen Lastenverteilung besonderes Gewicht. Sich auf den Standpunkt zurückzuziehen, Gerechtigkeitsfragen seien eben genuin kontrovers und wissenschaftlich nicht zu lösen, weswegen sich der Ökonom auf die Klärung von Effizienzfragen beschränken sollte, dürfte in diesem Fall nicht zielführend sein:

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Gerechtigkeitsfragen sind hier nicht als optionales Kürprogramm aufzufassen, das nach Absolvierung des Pflichtprogramms allokativer Effizienz in Betracht gezogen werden kann. Vielmehr ist hier Gerechtigkeit auf einer ganz bestimmten Ebene „Voraussetzung effizienter Wirtschaft“.18 Es gilt, die Frage nach Gerechtigkeit analytisch ernst zu nehmen: In welcher Weise hängt der Erfolg von Verhandlungsprozessen davon ab, wie Gerechtigkeit im Prozess relevant wird? Aber es gilt auch, den durchaus sichtbaren Problemen kontroverser Sichtweisen und Interessen institutionell Rechnung zu tragen. Die einer Lösung vorangehenden Verhandlungsprozesse würden durch ein institutionelles Framing begünstigt, in welchem die gemeinsamen Interessen und die gemeinsam zu erringenden Vorteile mehr im Blick sind als die Verteilungskonflikte. Im Rahmen des hier diskutierten Problems kommt also der Verteilung eine systematische Rolle bei der theoretischen und institutionellen Problemlösung zu. Was akzeptabel ist, bestimmt, was realisierbar ist – denn Diktate werden nicht funktionieren. Die problemspezifische Relevanz interessen- und gerechtigkeitsbezogener Framing-Aspekte lässt sich an Erweiterungen des in umweltökonomischen Lehrbüchern üblichen Instrumentenvergleichs verdeutlichen: Die zurückliegenden Jahrzehnte waren von einer Präferenz für Instrumente geprägt, die möglichst weitgehend „marktwirtschaftlich“ funktionieren und möglichst wenig mit einer Expansion des öffentlichen Sektors in Zusammenhang gebracht werden können. Dies ist nun einmal das Modell handelbarer Emissionszertifikate. Emissions- und Ressourcensteuern sind zwar als die eigentliche Preislösung im Sinn der Marktlogik aufzufassen, aber sie wurden in erheblichen Segmenten inner- und außerhalb der Ökonomik primär als Instrumente des expansiven Steuerstaats angesehen. Diese Betrachtungsweise ist im Lichte der anstehenden komplexen Verteilungsproblematik zu prüfen – und sie steht und fällt mit der entweder aktiven oder passiven Rolle, die dem öffentlichen Sektor im anstehenden Transformationsprozess zugedacht wird. Wenn Grund zur Vermutung besteht, dass der öffentliche Sektor im Sinne einer aktiv-transformatorischen Rolle unter Einbezug des Horizonts der Verteilungsregulierung ertüchtigt werden muss, dann ist anzustreben, ihm markt- und systemkonforme Finanzierungsinstrumente in Form von CO₂-Steuern an die Hand zu geben.

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Vgl dazu diverse Beiträge im Jahrbuch für normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Band 1: Gerechtigkeit als Voraussetzung für effizientes Wirtschaften (Held et al 2002).

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Der CO₂-Preis als Leitinstrument einer erfolgreichen und effizienten Klimapolitik Johannes Pfeiffer / Karen Pittel / Cyril Stephanos

Die globalen CO₂-Emissionen müssen deutlich sinken, dazu haben sich fast alle Staaten im Rahmen des Pariser Klimaabkommens verpflichtet. Um den globalen Temperaturanstieg gegenüber vorindustrieller Zeit auf deutlich unter 2°C oder gar 1,5°C zu begrenzen, muss möglichst bis 2050 Klimaneutralität erreicht werden. Dies betrifft vor allem fossile Energieträger, bei deren Verbrennung über 80% der Treibhausgase entstehen (Sims et al 2006). Emissionsarme Energieträger wie regenerativ erzeugter Strom oder, zumindest übergangsweise, auch Gas werden entsprechend sukzessive emissionsintensive Energieträger wie Kohle oder Öl ersetzen müssen. Um einen unverzerrten Wettbewerb zwischen den verschiedenen Energieträgern zu ermöglichen, müssen ihre Preise allerdings die Kosten, die der Gesellschaft durch ihren Einsatz entstehen, widerspiegeln. Während Kosten, die in der Produktion entstehen, automatisch von den Unternehmen in die Preissetzung einbezogen werden, ist dies bei Externalitäten bekanntermaßen nicht gegeben. Externalitäten können dabei in verschiedensten Formen auftreten: Schäden aus Emissionen von Feinstaub, Meeresverschmutzung oder Lärm stellen hier nur einige Beispiele dar. Es ist allerdings insb die fehlende Berücksichtigung der Kosten von Treibhausgas-Emissionen, die den Wettbewerb zwischen fossilen und erneuerbaren Energieträgern verzerrt. Damit das Preisverhältnis zwischen Energie aus Kohle, Gas und Erdöl einerseits und Wind, Solar, Biomasse und Wasser andererseits die tatsächlichen Kostenverhältnisse widerspiegelt, kann entweder der Preis für fossile Energien entsprechend erhöht oder der für erneuerbare entsprechend gesenkt werden. Aktuell gehen viele Regierungen, unter anderem aus Furcht vor politischen und gesellschaftlichen Widerständen gegen höhere Preise, den Weg über die Subventionierung erneuerbarer Energien. Damit können die Preisverhältnisse zwar korrigiert werden, allerdings spiegelt das Preisniveau nicht mehr die tatsächlich anfallenden Kosten wider. Als Folge wird mehr Energie nachgefragt als gesamtwirtschaftlich optimal. Erneuerbare Energien müssen stärker ausgebaut werden, was nicht nur mit Kosten verbunden ist, sondern nicht selten auch auf Widerstand der Bevölkerung stößt. Eine Bepreisung der CO₂-Emissionen würde diese Wirkung nicht entfalten. Wie sollte eine Bepreisung von CO₂- (oder allgemeiner Treibhausgas-) Emissionen aber ausgestaltet sein? Welche Vorteile hätte sie und welche Kriterien sollte

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ein CO₂-Bepreisungssystem erfüllen? Diese Fragen werden im Folgenden anhand des Beispiels von Deutschland diskutiert. Die Darstellung berücksichtigt dabei verschiedene Optionen, die für Deutschland als Teil der Europäischen Union grundlegend in Frage kämen. Im Rahmen der Schlussbemerkungen wird zudem kurz auf die nationale CO₂-Bepreisung eingegangen, die nach Beschluss der deutschen Bundesregierung vom Dezember 2019 und Zustimmung des Bundesrats im Juli 2020 in Deutschland ab dem Jahr 2021 für die Sektoren Wärme und Verkehr vorgesehen ist.

1. Aktuelle Situation der CO₂-Bepreisung in Deutschland Gegenwärtig werden knapp 50% der europäischen CO₂-Emissionen vom Europäischen Emissionshandelssystem (EU ETS) erfasst. Darüberhinausgehende Regulierungen in allen Sektoren – auch den vom Emissionshandel erfassten – führen jedoch dazu, dass sich die Preisanteile von CO₂ stark zwischen den verschiedenen Energieträgern und -anwendungen unterscheiden. So werden beispielsweise in Deutschland CO₂-Emissionen, die durch den EU ETS erfasst werden, mit aktuell ca. 25€/tCO₂ belastet, während der Anteil der Energiesteuer, welcher aus Umweltgründen etwa auf leichtes Heizöl erhoben wird (sog Ökosteuer), nur 8€/tCO₂ beträgt. Unter anderem durch die Umlage zur Finanzierung der Förderung erneuerbarer Energien (sog EEG-Umlage) beträgt die Belastung von Strom mit umweltbedingten Steuern und Abgaben sogar knapp 200€/tCO₂ (Agora Energiewende 2017). Aus ökonomischer Hinsicht ist eine solche Differenzierung nicht sinnvoll, da eine Tonne CO₂ – egal wo und in welchem Sektor sie ausgestoßen wird – bekanntermaßen die gleiche Wirkung auf das Weltklima hat. Statt auf einen breiten Wettbewerb um die vorteilhaftesten Lösungen zur Vermeidung von CO₂-Emissionen zu setzen, wie er von einem einheitlichen CO₂-Preis gefördert würde, wird einerseits versucht, mit Hilfe einer Vielzahl spezieller Einzelmaßnahmen, den Umstieg auf emissionsarme oder regenerative Energieträger zu fördern und andererseits durch Differenzierungen bei den (impliziten) CO₂-Preisen verteilungspolitischen Aspekten Rechnung zu tragen. Ständiger Korrektur- bzw Nachregelungsbedarf, nicht zuletzt durch unvorhergesehene (technische) Entwicklungen, und teils hohe Kosten sind die Folge. Modellbasierte Rechnungen für Deutschland gehen bei einem effizient gesteuerten Umbau des Energiesystems und einer Reduktion der Emissionen um 90–95% von Kosten in Höhe von 960 bis 3300 Mrd € bis 2050 aus (ESYS et al 2019). Die beschriebene ineffiziente Regulierung hat das Potential, diese Kosten erheblich zu erhöhen.

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2. CO₂-Preise zur Förderung der Sektorenkopplung Für die Zukunft gewinnt ein einheitlicher CO₂-Preis noch weiter an Bedeutung. Die Energieversorgung ist im Stromsektor zwar bereits im Umbruch, zur Umsetzung der weitgehenden Emissionsreduktionsziele müssen jedoch auch der Verkehrsund Wärmesektor einbezogen werden und Strom aus Solar- und Windkraftanlagen vermehrt zur Wärmeerzeugung und im Verkehr eingesetzt werden. Insgesamt ist zu erwarten, dass der Bedarf an Strom aus erneuerbaren Energien stark ansteigen wird (siehe beispielsweise Gerbert et al 2018, Ausfelder et al 2017). Über alle Sektoren und Anwendungen hinweg gilt es außerdem, besonders wertvolle, aber beschränkt oder nur mit hohen Kosten verfügbare grüne Energieträger wie Biomasse und regenerativ erzeugten Wasserstoff dort einzusetzen, wo es am effizientesten ist oder keine anderen Lösungen absehbar sind (Gerbert et al 2018). In Anbetracht dieser Entwicklungen ist eine rein sektorale Perspektive bei der Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen zur Emissionsvermeidung nicht länger zielführend, stattdessen müssen stets Wirkungen und Zusammenhänge im gesamten Energiesystem berücksichtigt werden. Das Energiesystem heute besteht allerdings aus einer Vielzahl von einzelnen, voneinander weitgehend unabhängigen Sektoren, mit eigenen Märkten (Strommarkt, Gasmarkt, etc), Regulierungen (Erneuerbare-Energien-Gesetz [EEG], Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz [KWKG] etc) und Infrastrukturen (Strom- und Gasnetze, Pipelines, Tankstellen). Dadurch, dass gerade Strom, der in Zukunft für viele Technologien zur Dekarbonisierung essentiell sein wird, derzeit besonders hoch belastet wird, verlieren Investitionen in strombasierte Lösungen an Attraktivität, was das Erreichen der Klimaziele gefährden kann. Wird in der Zukunft weiter primär sektoral gedacht und die zunehmenden Interaktionen im Energiesystem individuell in der Regulierung der einzelnen Sektoren und Technologien erfasst, wäre eine weiter zunehmende Komplexität der energiewirtschaftlichen Regulierung die Folge. Verbraucher und Unternehmen drohen überfordert zu werden. Angesichts nahezu unvermeidbarer Informationsprobleme wäre zudem absehbar, dass die Regulierung fortgesetzt und dauerhaft angepasst werden müsste, verbunden mit hohen Kosten und Unsicherheit bei Investoren und Unternehmen. Ein einheitlicher und wirksamer CO₂-Preis könnte dieses Problem beheben und das eigentliche Ziel, die CO₂-Emissionen zu senken, in den Mittelpunkt stellen. Energieverbraucher bzw -anwendungen aus den unterschiedlichen Sektoren konkurrieren dann um die verfügbaren Möglichkeiten der Emissionsvermeidung und beziehen dabei direkt besondere sektorale Voraussetzungen und Anforderungen mit ein. Ein solch unverzerrter Wettbewerb von Technologien und Vermeidungsansätzen über alle Sektoren hinweg (Level Playing Field) wirkt als Ent-

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deckungsverfahren für neue und besonders effiziente Lösungen zur Vermeidung von CO₂-Emissionen (Expertenkommission 2018). Um einen solchen einheitlichen Markt zu schaffen, besteht dringender Handlungsbedarf: Grundvoraussetzung ist die Etablierung eines einheitlichen CO₂-Preises über alle Sektoren und Anwendungen hinweg. Dazu ist nicht nur die Durchsetzung eines sektorübergreifenden CO₂-Preissystems notwendig, sondern auch eine Reform des bestehenden Systems von Abgaben, Umlagen und Steuern im Energiebereich. Nur auf diese Weise können Mehrfachbelastungen vermieden werden, die sich im Zusammenspiel mit bereits heute in Energiesteuern enthaltene Komponenten einer CO₂-Bepreisung ergeben würden. Darüber hinaus gilt es, weitergehende Verzerrungen zu korrigieren, wie sie insb die bislang einseitige Umlage der Kosten des Systemumbaus auf den Strompreis darstellt.

3. Kriterien für ein effektives CO₂-Preissystem Aus Perspektive der grundlegenden volkswirtschaftlichen Theorie erscheint das Design eines effizienten CO₂-Preissystems zunächst relativ einfach: Alle CO₂-Emissionen sollten mit dem gleichen Preis belegt werden. Die Höhe des Preises spiegelt bei perfekter Voraussicht die Schäden wider, die die Emission von CO₂ sowohl heute als auch in der Zukunft verursachen. Nach der auf den Wirtschafts-Nobelpreisträger Jan Tinbergen zurückgehenden Tinbergen-Regel reicht ein Instrument zur Einpreisung der externen Kosten aus CO₂-Emissionen aus (Tinbergen 1966). Regierungen brauchen bei der Festlegung der CO₂-Preise keine anderen Aspekte, wie beispielweise kurzfristige Anpassungseffekte auf Arbeitsmärkten oder negative Effekte auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit, zu berücksichtigen. Die Realität ist jedoch, wie so häufig, um einiges komplizierter. Regierungen fürchten um ihre Wiederwahl und nicht alle Länder werden zeitgleich CO₂-Preise einführen. Auch die Schätzungen über die Schäden des Klimawandels (die sog Social Cost of Carbon) variieren stark. Tol gab bereits vor 10 Jahren (Tol 2009) einen interessanten Überblick über verschiedene Ansätze und Ergebnisse zur Berechnung der ökonomischen Wirkungen des Klimawandels. Er erläutert dabei auch Gründe, die hinter den unterschiedlichen Ergebnissen stehen. Typischerweise liegen Schätzungen zwischen 40 Euro und 350 Euro pro Tonne CO₂; extreme Szenarien kommen sogar auf noch niedrigere oder höhere Werte. Obwohl die Realität selten der reinen ökonomischen Theorie entspricht, kann sie doch als Ausgangspunkt für Kriterien genommen werden, die bei der Gestaltung von CO₂-Preisen Anwendung finden sollten:

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Wirksame Preise: Aufgrund der hohen Unsicherheit basiert die Höhe der in der politischen Debatte geforderten CO₂-Preise eher selten auf Schätzungen über die Höhe der Schäden aus CO₂-Emissionen. Stattdessen wird auf die Wirksamkeit der CO₂-Preise, im Sinne ihrer Fähigkeit, die erwünschte Emissionsreduktion zu erreichen, abgestellt. Diese Herangehensweise ist insofern konsequent und gerechtfertigt, als die Einigung auf globale Klimaschutzziele wie der Begrenzung der Erderwärmung auf deutlich unter 2°C mitsamt den aus diesen abgeleiteten Vermeidungserfordernissen bereits eine gesellschaftliche Verständigung über die Höhe des verbleibenden und damit für zukünftige Emissionen zur Verfügung stehenden CO₂-Budgets widerspiegelt. Grundvoraussetzung für ein wirksames CO₂-Preissystem ist, dass es mit Blick auf die Klimaziele hinreichend starke Anreize zur Entwicklung und Umsetzung von Vermeidungsmaßnahmen setzt. Die High-Level Commission on Carbon Prices kommt in ihrer Stellungnahme von 2017 zu dem Schluss, dass ein Preis von mindestens 35 bis 70 Euro pro Tonne CO₂ (€/tCO₂) bis 2020 notwendig wäre, um die Ziele aus dem Pariser Klimaschutzabkommen zu erreichen und gleichzeitig wirtschaftliches Wachstum und Entwicklung im Sinne der Sustainable Development Goals (SDGs) zu fördern. Bis 2030 müsste dieser Preis auf mindestens 40 bis 85 €/ tCO₂ ansteigen (CPCL 2017).1 Vermeidung von Mehrfachbelastungen: Um ineffiziente Mehrfachbelastungen von Energieträgern und -anwendungen zu vermeiden, muss die Einführung eines sektorübergreifenden CO₂-Preises mit einer Reform des existierenden Systems an Steuern, Abgaben und Umlagen im Energiebereich einhergehen. Nur mit dieser ergänzenden Reform führt die CO₂-Bepreisung zu Preisverhältnissen, die das Verhältnis der gesamtgesellschaftlichen Kosten unterschiedlicher Energieträger und -anwendungen widerspiegeln. Planbare und verbindliche Klimapolitik: Die Bereitschaft, in Dekarbonisierung zu investieren, hängt bei Unternehmen wie Haushalten in hohem Maß vom Vertrauen in die politische Rahmensetzung ab. Eine gesetzliche Festschreibung der Klimaziele im Rahmen eines Klimaschutzgesetzes erhöht diese Glaubwürdigkeit erheblich. Eine umfassende CO₂-Steuerreform unter Wegfall von Mehrfachbelastungen und Spezialregelungen reduziert zudem Korrektur- bzw Nachregelungsbedarf und verbessert damit die Planungsgrundlage von Unternehmen und Haushalten. Für die CO₂-Preise sind langfristig antizipierbare Rahmenbedingungen festzulegen, wie im Rahmen des EU ETS bereits bis 2030 geschehen. 1 Die IEA geht in ihrem World Energy Outlook 2017 im sog Sustainable Development Szenario, das im Einklang mit den Zielen des Pariser Klimaübereinkommens steht, für Europa von etwas höheren CO₂-Preisen aus: 63 USD (2016) im Jahr 2025 und 140 USD (2016) im Jahr 2040 (IEA 2017).

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Konkurrenzfähigkeit der Wirtschaft: Da nicht zu erwarten ist, dass CO₂-Preise überhaupt oder in gleicher Höhe in allen Staaten eingeführt werden, muss bei der Einführung nationaler oder europaweiter CO₂-Preise den Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit Rechnung getragen werden. Der Verlust von Marktanteilen oder die Verlagerung von Standorten in Länder ohne CO₂-Preis reduziert nicht nur die Akzeptanz solcher Klimaschutzmaßnahmen, sondern kann auch eine erhebliche Reduktion ihrer Wirksamkeit implizieren (Carbon Leakage). Werden Ausnahmetatbestände für besonders betroffene Branchen oder Unternehmen geschaffen, sollte auf eine Ausgestaltung geachtet werden, welche das Carbon Leakage Risiko adäquat adressiert (Martin et al 2014). Ein Level Playing Field auf heimischen Märkten könnte durch entsprechende Belastung von Gütern aus Staaten ohne CO₂-Preise etabliert werden (Carbon Border Tax).2 Wie solche Regelungen auszugestalten sind, damit sie mit den Regeln der Welthandelsorganisation WTO kompatibel sind, wird allerdings immer noch kontrovers diskutiert (Rocchi et al 2018). Die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, hat die Einführung einer Carbon Border Tax angekündigt (Von der Leyen 2019), wobei die praktische und politische Umsetzbarkeit nach wie vor kritisch gesehen wird (Sachverständigenrat 2018). Vermeidung eines „Wasserbetteffektes“: Da mit dem EU ETS auf europäischer Ebene bereits ein System zur Bepreisung von CO₂-Emissionen in einzelnen Sektoren und Anwendungsbereichen vorliegt, muss bei der Schaffung eines sektorübergreifenden CO₂-Preissignals auf nationaler Ebene oder auch im Rahmen einer Vorreiterallianz darauf geachtet werden, dass das bestehende Preissystem in seiner Wirksamkeit nicht untergraben wird. Reduzieren Deutschland oder eine Vorreiterallianz ihre CO₂-Emissionen durch unilaterale Maßnahmen, besteht in vom EU ETS erfassten Sektoren das Risiko, dass nicht verbrauchte Zertifikate zumindest zum Teil von anderen Mitgliedstaaten genutzt werden (Wasserbetteffekt). Entsprechend sollte die Einführung solcher Maßnahmen von einer Löschung von Zertifikaten begleitet werden, wie sie ab 2021 für ambitionierte Klimapolitik auf nationaler Ebene möglich sein wird.

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Einen Überblick über Optionen und Herausforderungen bei der Gestaltung solcher Grenzausgleichsmaßnahmen geben Cosbey et al 2019.

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4. Grundlegende Optionen einer umfassenden CO₂-Bepreisung für Deutschland Bei der Einführung eines sektorübergreifenden CO₂-Preissystems sollten die oben aufgeführten Kriterien naturgemäß soweit wie möglich Berücksichtigung finden. Nichtsdestotrotz sind verschiedene Ausgestaltungsmöglichkeiten denkbar, die im Folgenden erläutert werden. Unterschieden wird hinsichtlich der regionalen Reichweite und der sektoralen Abdeckung. Obwohl, wie bereits erläutert, ein einheitlicher sektorübergreifender CO₂-Preis aus Effizienzgründen zu bevorzugen wäre, könnten politische Realitäten seine Einführung verhindern. Aus diesem Grund werden ebenfalls kurz Möglichkeiten von CO₂-Preissystemen, welche auf die Sektoren, die nicht vom EU ETS erfasst werden (sog Nicht EU ETS Sektoren wie Gebäude und Verkehr), beschränkt bleiben, vorgestellt. Tab. 1 gibt einen Überblick über mögliche Ausgestaltungsoptionen. Die Farbcodierung indiziert die ökonomische Effizienz der jeweiligen Kombination hinsichtlich der Schaffung eines Level Playing Fields innerhalb der EU. Für alle Ausgestaltungsmöglichkeiten, die in Tab. 1 dargestellt sind, werden die jeweiligen Vor- und Nachteile diskutiert und sowie eine Kurzeinschätzung der Chancen ihrer politischen Realisierbarkeit abgegeben. In Abschnitt 4.1 wird zudem zwischen der Ausweitung des EU ETS und der Einführung einer EU-weiten CO₂-Steuer unterschieden. Da die grundlegenden Vor- und Nachteile dieser beiden Optionen auch für die nachfolgenden Ausgestaltungsvarianten Gültigkeit besitzen, werden diese in Abschnitt 4.2 und 4.3 nur kurz gegeneinander abgegrenzt. Da die Herausforderungen bei der Einführung von nationalen CO₂-Preisen und von CO₂-Preisen im Rahmen von Vorreiterallianzen zudem ähnlich sind, werden diese bei der Diskussion einheitlicher CO₂-Preise in Abschnitt 4.2 zusammengefasst. Bei der Diskussion unterschiedlicher CO₂-Preise im EU ETS und in Nicht EU ETS Sektoren werden EU-weite Einführung und nationale Preise/Vorreiterallianzen zusammen diskutiert, da die Quelle der Ineffizienz einer solchen Lösung unabhängig von ihrer geographischen Reichweite ist. Alle vorgestellten Optionen sollten mit einer Reform des bestehenden Systems an Steuern und Abgaben einhergehen, um die größtmögliche Wirksamkeit zu entfalten. Zudem wäre ein solches System um weitere Instrumente zu ergänzen, sollten sich Anhaltspunkte für weitere Marktversagenstatbestände oder unerwünschte Verteilungswirkungen ergeben.

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Tab. 1: Ausgestaltungsmöglichkeiten eines CO₂-Preissystems in Deutschland (national oder als Teil einer Vorreiterallianz oder der EU).

EU-weit Allgemeiner CO₂-Preis in EU ETS und Nicht EU ETS Sektoren Allgemeiner CO₂-Preis separat in EU ETS und Nicht EU ETS Sektoren

National oder Vorreiterallianzen

4.1

4.2

4.3

4.3

4.1. Einheitlicher CO₂-Preis in allen Sektoren (EU-weit) Die EU-weite Einführung eines allgemeinen CO₂-Preises auf die Verbrennung fossiler Energieträger in allen Anwendungen und Sektoren würde das gewünschte Level Playing Field über Technologien und Länder hinweg etablieren und damit dazu beitragen, die ökonomischen Kosten der Dekarbonisierung erheblich zu reduzieren. Für die Einführung eines solchen Preises stehen zwei grundsätzliche Möglichkeiten zur Verfügung: 4.1.1. Ausweitung des EU ETS Unter Ausnutzung des bereits etablierten Systems des europäischen Emissionshandels wäre eine Ausdehnung des EU ETS auf die Verbrennung aller fossilen Energieträger die nächstliegende Möglichkeit, einen allgemeinen CO₂-Preis einzuführen. Der Reduktionspfad der ausgegebenen Zertifikatemenge wäre so festzulegen, dass die europäischen Klimaziele erreicht werden. Ziel wäre überdies die Etablierung wirksamer CO₂-Preise, wie im vorherigen Abschnitt beschrieben. Um die dafür notwendige Knappheit an Zertifikaten bereits kurzfristig zu erreichen, könnte die bei der Ausweitung des Systems ausgegebene Zertifikatemenge entsprechend festgelegt werden. Da eine direkte Teilnahme aller Verbraucher am Emissionshandel kaum praktikabel erscheint (zB private Gebäudebesitzer oder Autofahrer) und mit erheblichen Transaktionskosten verbunden wäre, sollte zeitgleich mit der Ausweitung des Systems ein Wechsel auf einen Up-Stream-Ansatz erfolgen. Kritiker des EU ETS verweisen häufig auf (Investitions-)Risiken, die insb für Unternehmen aus Schwankungen der Zertifikatepreise und Unsicherheiten über langfristige Preisentwicklungen resultieren. Allerdings werden diese Risiken zum einen durch die Möglichkeit zum Kaufen von Zertifikaten für spätere Jahre (sog

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Banking) reduziert und zum anderen haben Unternehmen gerade im Umgang mit Preisrisiken langjährige Erfahrungen. Sollen Preisrisiken, auch aufgrund politischen Drucks, trotzdem reduziert werden, wäre die zusätzliche Einführung eines Mindestpreises für CO₂ zu empfehlen. Positiv ist zu sehen, dass die Notwendigkeit fortgesetzter Anpassungen des regulatorischen Rahmens, um eine Erreichung der Emissionsreduktionsziele sicherzustellen, gering ist. Chance politischer Realisierbarkeit: Widerstand ist insb aus osteuropäischen Staaten zu erwarten. Um diesen zu überwinden, müsste die Ausweitung des EU ETS vermutlich von erheblichen zwischenstaatlichen Ausgleichszahlungen begleitet werden. Aber auch Staaten mit ambitionierteren Klimazielen könnten ein geringes Interesse an gesamteuropäischen Lösungen haben, da diese mit nationalen Klimazielen konfligieren könnten. Die Einführung eines einheitlichen CO₂-Marktes würde zudem die bestehenden Regelungen zum EU Burden Sharing obsolet machen (dies gilt ebenfalls für andere Ausgestaltungsvarianten, die einen einheitlichen CO₂-Preis in den Nicht EU ETS Sektoren auf EU-Ebene implementieren). 4.1.2. Europäische CO₂-Steuer Alternativ zur Ausweitung des EU ETS wäre ein EU-weiter Umstieg auf eine allgemeine CO₂-Besteuerung in EU ETS wie Nicht EU ETS Sektoren denkbar, bei der Primärenergieträger direkt besteuert werden.3 Ebenso wie die Ausweitung des EU ETS würde dies ein Level Playing Field zwischen Technologien und Sektoren etablieren und so die ökonomischen Kosten der Regulierung reduzieren. Die Steuerhöhe sollte für jeden Energieträger pro Tonne des bei seiner Nutzung emittierten CO₂s gleich sein. Während kurzfristige Preisrisiken geringer wären als im Rahmen des EU ETS, kann sich hinsichtlich der langfristigen Entwicklung ein Trade-Off zwischen Planbarkeit der Preise und Erreichung der Klimaziele ergeben. So wäre zwar die längerfristige Festlegung der Steuersätze aus Gründen regulatorischer Sicherheit wünschenswert. Sollten sich die Kosten von Vermeidungstechnologien allerdings anders als antizipiert entwickeln, könnten die langfristigen Klimaziele verfehlt werden. Eine periodische und regelgebundene Anpassung der Steuersätze in Abhängigkeit der erreichten Emissionsreduktion könnte hier einen Ausgleich schaffen.

3

Eine unmittelbare CO₂-Besteuerung ist in Deutschland allerdings verfassungsrechtlich problematisch, da es sich nicht um eine Verbrauchssteuer handelt. Da entsprechend „nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts kein „Steuerfindungsrecht“ besteht, müsste eine CO₂-Emissionsteuer zunächst im Grundgesetz verankert werden, bevor sie in Deutschland eingeführt werden könnte“ (ESYS 2018, 48).

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Chance politischer Realisierbarkeit: Sehr gering, da die Einführung einer europaweiten Steuer Einstimmigkeit im europäischen Rat voraussetzt. Zudem gelten im vorherigen Abschnitt dargestellten Probleme, die mit der Realisierbarkeit einer Ausweitung des EU ETS einhergehen würden, ebenfalls für die Einführung einer europäischen CO₂-Steuer.

4.2. Einheitlicher CO₂-Preis in allen Sektoren (nationale Alleingänge und Vorreiterallianzen) Sollte die Einführung eines EU-weiten CO₂-Preises aufgrund politischer Widerstände kurzfristig nicht möglich sein, könnte eine sektorübergreifende CO₂-Bepreisung zunächst nur in Deutschland und möglichen Partnerländern eingeführt werden, in Ergänzung und zur Steigerung der Vermeidungsambitionen gegenüber dem sektoral begrenzten EU ETS. Preisliche Verzerrungen gegenüber EU-Ländern außerhalb einer solchen Vorreiterallianz wären allerdings nicht zu vermeiden. Ein rein nationaler, einheitlicher CO₂-Preis würde auf den ersten Blick keine große Wirkung für das Klima erzielen4: Deutschland ist nur für rund 2% der weltweiten CO₂-Emissionen verantwortlich. Doch auch wenn international oder europäisch keine schnellen Einigungen erzielt werden können, sprechen verschiedene Gründe für die Einführung eines nationalen CO₂-Preises. So kann ein nationaler CO₂-Preis in Ergänzung zum EU ETS helfen, die Kosten der Dekarbonisierung in Deutschland zu begrenzen – ein wichtiger Faktor für die langfristige Unterstützung der Bevölkerung. Auf dem Weg zu internationalen Klimaschutzlösungen würde ein deutscher CO₂-Preis zudem ein wichtiges politisches Signal senden. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung spricht in diesem Zusammenhang von einer möglichen Vorbildfunktion Deutschlands. Diese wäre gegeben, wenn es einer „hoch entwickelten und fossile Energie intensiv nutzenden Volkswirtschaft wie Deutschland gelänge, die international vereinbarten Ziele volkswirtschaftlich effizient und ohne größere gesellschaftliche Verwerfungen zu erreichen“ (Sachverständigenrat 2019, 26). Der internationale Klimaschutz könnte zudem von kostensenkenden Lerneffekten bei emissionsarmen Technologien profitieren, getrieben durch den nationalen CO₂-Preis und den Ausbau der Technologien in Deutschland. Alternativ könnte Deutschland anstreben, zusammen mit den großen Volkswirtschaften in Europa eine Vorreiterallianz zu bilden und damit den Weg zu einem 4

Die zuvor angesprochenen, verfassungsrechtlichen Bedenken in Deutschland wären erneut relevant, sollte dieser nationale CO₂-Preis über eine direkte CO₂-Besteuerung umgesetzt werden.

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einheitlichen europäischen CO₂-Preissystem auch jenseits des EU ETS zu ebnen. Eine Reihe von EU-Mitgliedstatten haben bereits heute einen CO₂-Preis außerhalb des EU ETS eingeführt.5 Frankreich, Großbritannien, Schweden, Österreich und die Niederlande haben zudem ihre Bereitschaft für eine CO₂-Preis-Allianz signalisiert. Zusammen mit Deutschland machten diese Länder im Jahr 2018 rund 61% der europäischen Wirtschaftsleistung aus (Eurostat 2020) und sind für etwa 51% der CO₂-Emissionen in Europa verantwortlich (Global Carbon Project 2020). Durch ein gemeinsames Vorgehen könnten die in der Regel unterschiedlichen Potenziale einzelner Länder zur Reduktion von CO₂-Emissionen ausgenutzt werden und Klimaziele damit kostengünstiger erreicht werden. Gegenüber einem rein nationalen Ansatz verspricht die Bildung einer Vorreiterallianz für neue, emissionsarme Technologien größere Absatzmärkte, so dass die Möglichkeiten, über die Verbreitung und Anwendung von Technologien Kostensenkungspotenziale zu heben, erweitert werden. Eine solche Allianz wäre ein klares Signal für eine starke europäische Klimapolitik. Die Herausforderung besteht bei nationalen CO₂-Preisen wie auch Vorreiterallianzen in der Vermeidung einer doppelten Erfassung der Emissionen der EU ETS Sektoren durch das EU ETS und die CO₂-Steuer. Grundsätzlich bestände die Möglichkeit, a) die CO₂-Steuer an den Zertifikatepreis zu koppeln und die EU ETS Sektoren von der Besteuerung freizustellen oder b) die Zertifikatepreise bei Zahlung der Steuer anzurechnen. Eine Kombination beider Möglichkeiten wäre ebenfalls denkbar. In diesem Fall könnte beispielsweise ein CO₂-Mindestpreis (als Preisuntergrenze bei der Primärauktion in den Vorreiterallianzländern) festgelegt werden, welcher einen Mindest-CO₂-Preis für alle Sektoren etabliert. Würde der EU ETS Preis darüber hinaus ansteigen, würde der CO₂-Steuersatz wiederum dem EU ETS Preis folgen. Alle diese Ausgestaltungsoptionen haben Vor- und Nachteile. So würde die Kopplung der Steuer an den Zertifikatepreis6 zwar einen allgemeinen CO₂-Preis innerhalb der Vorreiterländer etablieren, der dem EU-weiten Preis im EU ETS ent5

6

Unter diesen Ländern sind Finnland, Polen, Schweden, Dänemark, Slowenien, Estland, Lettland, die Niederlande, Irland und Frankreich. Die Höhe der CO₂-Steuern variiert dabei erheblich zwischen zB 127 US $ in Schweden und 26 US $ in Dänemark (World Bank 2019). Ein weiteres prominentes Beispiel ist Großbritannien mit dem sog „Carbon Price Floor“, der fossile Energieträger in der Stromerzeugung erfasst. Eine zeitpunktgenaue Kopplung von Steuer und Zertifikatepreis wäre voraussichtlich mit erheblichen Transaktionskosten verbunden. Alternativ wäre eine regelgebundene Anpassung der Steuersätze in bestimmten Zeitintervallen möglich. Büdenbender (2019) betont zudem, dass die Kopplung einer Steuer an eine solche „externe Größe“ in Deutschland rechtlich nicht zulässig ist.

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spricht. Das induzierte Preisrisiko in den Nicht EU ETS Sektoren wäre allerdings nicht durch zB Banking reduzierbar. Ein vom EU ETS unabhängiger Steuersatz wiederum hätte den Nachteil, dass der CO₂-Preis der Vorreiterallianz sich in allen Sektoren von dem außerhalb der Allianz unterscheidet. Zudem bestände die Gefahr des Auftretens von Wasserbetteffekten bei Option b), wenn der CO₂-Preis über dem Zertifikatepreis im EU ETS läge. Vor der Entscheidung für eine Ausgestaltungsoption wäre eine sorgfältige Abwägung der jeweils induzierten Kosten sowie der Kompatibilität im Falle einer späteren Ausweitung des Systems auf die gesamte EU notwendig. Chance politischer Realisierbarkeit: Ein nationaler Alleingang oder auch Koalition der Willigen, initiiert von zB Deutschland und Frankreich, erscheinen eher realistisch als eine Einigung auf EU-Ebene. Nationale Alleingänge könnten für Staaten insb attraktiv erscheinen, wenn sie ambitioniertere Klimaziele als die EU verfolgen.

4.3. Allgemeiner CO₂-Preis jeweils für EU ETS Sektoren und Nicht EU ETS Sektoren Gelingt die Einführung eines allgemeinen CO₂-Preises aufgrund politischer Widerstände nicht, ist die Ergänzung des Emissionshandels durch eine einheitliche Bepreisung von CO₂ in den nicht vom EU ETS erfassten Bereichen denkbar – erneut entweder EU-weit oder im Rahmen nationaler Alleingänge bzw Vorreiterallianzen. Gegenüber rein sektoralen CO₂-Preisen würde dies bereits eine erhebliche Reduktion der Effizienzverluste im heutigen System bedeuten, wobei diese umso stärker ausfiele, je größer die geographische Reichweite des CO₂-Preises wäre. Unterschiedliche CO₂-Preise auf Emissionen von EU ETS Sektoren (zB aus der Stromerzeugung) und Nicht EU ETS Sektoren (zB auf den Einsatz fossiler Energieträger zum Heizen) würden Technologieentscheidungen zwischen diesen Wirtschaftsbereichen aber nach wie vor verzerren (zB zwischen modernen elektrischen Wärmepumpen und hocheffizienten Erdgaskesseln). Da der Wasserbetteffekt bei Beschränkung auf Nicht EU ETS Sektoren keine Rolle spielt, müsste bei einer solchen Lösung auf Interaktionen mit dem EU ETS nicht geachtet werden. Löschungen von Zertifikaten wären entsprechend nicht notwendig. Chance politischer Realisierbarkeit: Aufgrund der Notwendigkeit der Einstimmigkeit im EU-Rat erscheint eine EU-weite Einigung auf CO₂-Preise in den Nicht EU ETS Sektoren geringe Chancen zu haben. Im Rahmen von Vorreiterallianzen oder nationalen Alleingängen könnte diese Option allerdings eine höhere politische Durchsetzbarkeit besitzen, da sie Spielraum für regionale Klimaziele lässt und zudem nicht auf Einnahmen aus der Auktionierung von Zertifikaten verzichtet werden müsste.

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5. Schlussbemerkungen Die Diskussion der verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten der Ausweitung der CO₂-Bepreisung in Deutschland hat die Vorteile deutlich gemacht, die mit einer größeren geographischen Reichweite des einzuführenden Systems sowie einer breiteren sektoralen Abdeckung einhergehen. Die Einführung oder Ausweitung von Emissionshandelssystemen hat dabei gegenüber einer Steuerlösung den Vorteil, dass Klimaziele quasi automatisch durch die Festsetzung der Emissionsobergrenze erreicht werden können. CO₂-Steuern bieten Unternehmen kurzfristig eine höhere Preissicherheit, gehen allerdings mit höheren langfristigen regulatorischen Risiken einher. Sollten die Klimaziele mit den festgelegten Steuersätzen nicht erreicht werden, werden nachträgliche Anpassungen im Sinne eines Trial-and-Error Verfahrens notwendig. Im Herbst 2019 wurde das Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050 in Deutschland vorgestellt (Bundesregierung 2019b). Das Programm umfasst Maßnahmen in allen Sektoren sowie Forschung und Innovation. Die umfassende Natur des Programms stellt dabei unzweifelhaft einen Fortschritt gegenüber dem Status Quo da. Allerdings erscheinen eine Reihe von Maßnahmen auf politischen Kompromissen zu beruhen, die dem Bestreben die Klimaziele (ökonomisch effizient) zu erreichen, nicht förderlich sind. Hierzu sei nur auf die Erhöhung der Pendlerpauschale und die Einführung eines bundesweiten Mindestabstands von Windkraftanlagen zu Siedlungen verwiesen.7 Das Programm umfasst auch die Einführung eines nationalen Emissionshandelssystems für CO₂-Emissionen aus den Bereichen Verkehr und Gebäude. In den ersten Jahren wird dieses Emissionshandelssystem allerdings mit einem festen Preis pro Tonne emittierten CO₂s ausgestattet (sog Fixpreis-Emissionshandel), welcher de facto einer CO₂-Steuer entspricht. Der Steuersatz soll sukzessive von 25€/tCO₂ im Jahr 2021 auf 55€/tCO₂ im Jahr 2025 ansteigen und im Jahr 2026 in ein Emissionshandelssystem mit Preisunter- und -obergrenze überführt werden (55€/tCO₂ bzw 65€/tCO₂).8 Ab 2027 können Preisunter- und -obergrenze abgeschafft werden, 7

8

Die im Rahmen des Klimaschutzprogramms 2019 angekündigte „opt-out“ Regelung hinsichtlich der Einführung eines Mindestabstands wurde im Corona-Konjunkturprogramm 2020 allerdings auf eine „opt-in“ Bestimmung reduziert. (Ursprüngliche Formulierung: „Innerhalb von 18 Monaten … kann ein Bundesland geringere Mindestabstandsflächen gesetzlich festlegen.“ Bundesregierung 2019b, 38; neue Formulierung: „Die Länder erhalten die Möglichkeit, zur Steigerung der Akzeptanz … Mindestabstände … gesetzlich festzulegen.“, Bundesregierung 2020, 10). Im ursprünglichen Entwurf des Klimaschutzprogramms (Bundesregierung 2019b) war ein Einstiegspreis von 10€/tCO₂ vorgesehen, der bis zum Jahr 2025 auf 35€/tCO₂ ansteigen sollte. Dieser

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diese Entscheidung wird allerdings erst im Jahr 2025 getroffen. Die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung sollen zu einem großen Teil in die Reduktion der EEG-Umlage fließen. Das Klimaschutzprogramm enthält darüber hinaus eine Vielzahl weiterer diskretionärer Maßnahmen in allen Sektoren. Im Lichte der vorausgegangenen Ausführungen ist klar, dass das jetzt beschlossene System aufgrund seiner geringen geographischen Reichweite und der partiellen Sektorenabdeckung eine vergleichsweise geringe Effizienz aufweisen wird. Auch der Startpreis für den Fixpreis-Emissionshandel ist vergleichsweise gering, wenn auch höher als die 10€/tCO₂, die in der ersten Version des Klimaschutzprogramms anvisiert waren. Es bestehen berechtigte Zweifel, ob diese Preise in den Sektoren Verkehr und Gebäude zu erheblichen Emissionsminderungen führen werden. Die effizienzsteigernde Wirkung der CO₂-Preise wird zudem dadurch gemindert, dass eine umfassende Reform des Energiesteuer- und -abgabensystems zunächst nicht vorgesehen ist. Lediglich die EEG-Umlage soll gesenkt werden, was sowohl aus verteilungspolitischer Sicht als auch als Anreiz zur Nutzung von Strom in anderen Anwendungen zu begrüßen ist (zB Elektromobilität). Die faktische CO₂-Bepreisung bleibt damit sehr ungleich über die verschiedenen Energieträger und Verwendungsarten hinweg. Die Vielzahl zusätzlicher Maßnahmen reduziert die Effektivität der CO₂-Bepreisung weiter und wirkt zum Teil sogar kontraproduktiv. Allerdings ist im Klimaschutzprogramm explizit ausgeführt, dass sich die deutsche Bundesregierung für eine Ausweitung des EU ETS auf alle Sektoren einsetzen wird. Da der Beschluss des EU-Rates, das EU-Klimaziel für 2030 von 40% auf 50–55% anzuheben und bis zum Jahr 2050 Klimaneutralität zu erreichen, voraussichtlich zu einer Anpassung der Emissionsreduktionsziele des EU ETS führen wird, ergäbe sich hier die Möglichkeit, eine solche Ausweitung bereits in den nächsten Jahren in die Wege zu implementieren. Positiv zu sehen ist, dass das System der CO₂-Bepreisung trotz der Coronakrise bisher weder auf deutscher noch auf europäischer Ebene in Frage gestellt wird. Dies ist umso wichtiger, da es sich hier um strukturelle, langfristige Politikmaßnahmen handelt, die trotz Krise unverändert wichtig bleiben.

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Johannes Pfeiffer / Karen Pittel / Cyril Stephanos

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II. Internationale Erfahrungen

Effektive CO₂-Sätze Florens Flues / Kurt Van Dender

Die Bepreisung von CO₂-Emissionen hilft Ländern ihre jeweilige Volkswirtschaft auf einen CO₂-neutralen Wachstumskurs zu bringen und diesen Kurs zu halten. CO₂-Preise steigern die Ressourceneffizienz, kurbeln Investitionen in saubere Energien und emissionsarme Güter und Dienstleistungen an und erlauben es, die Transition zu einer kohlenstoffarmen Ökonomie Schritt für Schritt anzugehen. Bleibt eine Bepreisung von CO₂-Emissionen zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus, steigt das Risiko, dass Durchschnittstemperaturen um weit mehr als 2 Grad Celsius ansteigen. Eine Anpassung an derartige Temperaturerhöhungen könnte zwar teilweise noch möglich sein, wäre aber wohl äußerst kostspielig.1 Entschlossenes Handeln, um das Risiko zu senken, ist angesichts dessen die weitaus bessere Möglichkeit. Doch wie kommen die Länder dabei voran, durch den Einsatz von CO₂-Preisen den Übergang zu einer CO₂-armen Wirtschaft zu steuern? Um diese Frage zu beantworten, zeigen Effektive CO₂-Sätze auf, wie 42 OECD- und G20-Länder im Zusammenhang mit der Energienutzung entstehende CO₂-Emissionen derzeit bepreisen und wie weit sie seit 2012 damit vorangekommen sind.2 CO₂-Preise werden anhand des effektiven CO₂-Satzes (effective carbon rate) gemessen, der sich aus drei Komponenten zusammensetzt: spezifische Steuern auf fossile Brennstoffe, CO₂-Steuern und Preise für handelbare Emissionsberechtigungen. Alle drei Komponenten erhöhen den Preis für Energieträger mit hohem Kohlenstoffgehalt im Vergleich zu kohlenstoffarmen und kohlenstofffreien Energieträgern und schaffen so einen Anreiz für Energieverbraucher, sich für eine kohlenstoffarme oder -freie Option zu entscheiden. 1

2

DeFries et al (2019), The missing economic risks in assessments of climate change impacts, Policy insight by the Earth Institute at Columbia University, the Grantham Research Institute on Climate Change and Environment and the Potsdam institute for climate impact research, New York, London, Potsdam. Dieser Beitrag fasst die wichtigsten Ergebnisse des OECD Berichts Effective Carbon Rates 2018 zusammen, indem er darstellt, wie Preismechanismen in den 42 Ländern als Gruppe eingesetzt werden, und aufzeigt, welche Länder führend darin sind, ihre Volkswirtschaften durch den gezielten Einsatz von CO₂-Preisen auf einen klimaneutralen Wachstumskurs zu bringen. Der Beitrag basiert auf der Broschüre des oben genannten Berichts und dessen Ergänzungsbands. Die Autoren sind verantwortlich für jeglichen Inhalt, der die oben genannten Berichte erweitert, und der nicht notwendigerweise der Sichtweise ihrer Institution entspricht.

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Florens Flues / Kurt Van Dender

Abb. 1: Komponenten des effektiven CO₂-Satzes. Quelle: OECD (2016), Effective Carbon Rates.

1. CO₂-Preise senken Emissionen CO₂-Preise senken Emissionen effektiv, indem sie den Preis für kohlenstoffbasierte Energie erhöhen und damit die Nachfrage danach senken.3,4 Kohlenstoffpreise schaffen Anreize für Emittenten, wirtschaftliche Lösungen zur Verringerung von Emissionen aufzutun und auch zu nutzen. Ein deutliches Bekenntnis zur Bepreisung von CO₂ schafft zudem Gewissheit für Investoren, dass sich Investitionen in kohlenstoffarme Technologien lohnen. Zur Veranschaulichung der Wirksamkeit lohnt ein Blick auf den Effekt des sog Carbon Price Support, der im Vereinigten Königreich eingeführt wurde. Zwischen 2012 und 2016 hob die Politik die CO₂-Preise im Stromsektor von 7 EUR auf über 30 EUR an. Im gleichen Zeitraum gingen die Emissionen im Stromsektor um 58 % zurück. Die höheren CO₂-Preise im Stromsektor machten es für Elektrizitätsversorgungsunternehmen profitabel, in der Stromerzeugung Kohle durch Erdgas zu ersetzten. Erdgas ist ungefähr nur halb so CO₂-intensiv wie Kohle. Zusätzlich wurden neue Windkraftanlagen an das Stromnetz angeschlossen. Die britischen Gesamtemissionen im Zusammenhang mit dem Energieverbrauch sanken um 25 %, davon sind 19 Prozentpunkte auf eine sauberere Stromerzeugung zurückzuführen.

3 4

Arlinghaus (2015), Impact of Carbon Prices on Indicators of Competitiveness, OECD Environment Working Papers, No. 87, OECD Publishing, Paris. Martin et al (2016), The Impact of the EU ETS on Regulated Firms, Review of Environmental and Resource Economics, 10(1), 129–148.

Effektive CO₂-Sätze

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Tab. 1: Die Emissionen aus der Stromerzeugung sind seit Einführung des Carbon Price Support stark rückläufig.

2012 Stromsektor

CO₂-Emissionen 158 in Mio. t Effektiver CO₂7,24 Satz in EUR pro Tonne CO₂ Gesamtwirt- CO₂-Emissionen 474 schaft in Mio. t

2016 66

Veränderung (2012–2016) –92

Veränderung in % –58%

32,40

25,16

+347%

356

–118

–25%

Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018

2. Die CO₂-Preislücke in 42 OECD- und G20-Ländern verringert sich, allerdings nur schleppend Die CO₂-Preislücke gibt an, wie weit die Volkswirtschaften der OECD- und G20-Länder von einer Bepreisung der CO₂-Emissionen gemäß Referenzwerten für ihre sozialen Kosten entfernt sind. Sie beschreibt den Stand der CO₂-Bepreisung, lässt sich im zeitlichen Verlauf verfolgen und im Vergleich zwischen den einzelnen Sektoren abbilden. Für jedes Perzentil der Emissionen wird die Differenz zwischen dem Referenzwert und dem tatsächlichen CO₂-Preis gemessen, alle positiven Differenzen – der dunkelgraue Bereich in Abb. 2 – werden summiert und die Lücke wird als Prozentwert ausgedrückt. Wenn der CO₂-Preis für alle Emissionen mindestens dem Referenzwert entspräche, wäre die Lücke gleich null, und wenn der Preis überall bei null läge, betrüge die Lücke 100 %. Es kommen zwei Referenzwerte zur Anwendung: 30 EUR, eine niedrig angesetzte Schätzung der CO₂-Kosten im Jahr 2015, und 60 EUR, eine Mittelwertschätzung der CO₂-Kosten im Jahr 2020 und eine niedrig angesetzte Schätzung für 2030. Die derzeitige CO₂-Preislücke gegenüber dem Referenzwert von 30 EUR beträgt in allen 42 OECD- und G20-Ländern zusammengenommen 76,5 % und liegt damit drei Prozentpunkte unterhalb des Werts von 2015. Im Jahr 2012 belief sich die Lücke noch auf 83 %. Die Lücke verringert sich also, doch dieser Prozess geht nur schleppend voran. Würde sich der Rückgang mit einem Prozentpunkt pro Jahr fortsetzen, würde sich die Lücke 2095 schließen. Um den Übergang zu einer kohlen-

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Abb. 2: Die CO₂-Preislücke. Anmerkung: Schätzung für 2018. Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018.

stoffarmen Ökonomie wirtschaftlich gestalten zu können, müssen die CO₂-Preise deutlich schneller steigen als in den letzten Jahren.

2.1. Die CO₂-Preislücke fällt je nach Sektor sehr unterschiedlich aus Die kleinste Lücke weist der Straßenverkehr auf (21 % bezogen auf den Referenzwert von 30 EUR), während die Lücke in der Industrie am größten ist (91 %). In den Sektoren Stromerzeugung sowie Wohn- und Gewerbebauten erreicht die Lücke Werte über 80 %. Der überwiegende Anteil der Emissionen in der Industrie sowie bei Wohn- und Gewerbebauten ist nach wie vor völlig unbepreist. Obwohl mit dem Inkrafttreten des nationalen Emissionshandelssystems (ETS) in China zwei Drittel der Emissionen aus der Stromerzeugung bepreist werden, wird aufgrund von Zertifikatspreisen, die deutlich unter 30 EUR pro Tonne CO₂ liegen, nach wie vor eine erhebliche CO₂-Preislücke bestehen.

Effektive CO₂-Sätze

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Tab. 2: Die CO₂-Preislücke nach Sektoren. Hinweis: Schätzung für 2018.

Sektor  Landwirtschaft & Fischerei Stromerzeugung Industrie Nichtstraßenverkehr Wohn- und Gewerbebauten Straßenverkehr

CO₂-Preislücke bei 30 EUR 64 % 84 % 91 % 56 % 87 % 21 %

CO₂-Preislücke bei 60 EUR 78 % 92 % 95 % 75 % 93 % 58 %

Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018.

Für den Referenzwert von 60 EUR lässt sich für alle Sektoren eine große CO₂-Preislücke feststellen. Die kleinste Lücke besteht mit 58 % im Straßenverkehr, während die Bereiche Stromerzeugung, Industrie sowie Wohn- und Gewerbebauten auf eine Lücke von 90 % und mehr kommen.

2.2. Externe Kosten im Straßenverkehr Bedeutet die niedrigere CO₂-Preislücke im Straßenverkehr nun, dass die CO₂Preise hier weniger stark ansteigen müssen als in anderen Sektoren? Nicht unbedingt. Die Benutzung von Straßen führt zu Staus, Lärm, Unfällen, lokaler Luftverschmutzung und anderen negativen Begleiterscheinungen – zusätzlich zu den von CO₂-Emissionen verursachten Schäden. Steuern auf Kraftstoffe, die 99 % des effektiven CO₂-Satzes im Straßenverkehr ausmachen, können – wenn auch nur unvollständig – dazu beitragen, dass Verkehrsteilnehmer für diese Schäden aufkommen. Im Idealfall sollten daher die für Energieträger im Verkehrssektor geltenden Steuern mit dem gesamten Umfang der externen Kosten verglichen werden, die sie decken sollen. Basierend auf Überschlagsrechnungen, zeigt Abb. 3 die Summe der externen Marginalkosten, die im Zusammenhang mit dem Verbrauch von einem Liter Kraftstoff in Frankreich und dem Vereinigten Königreich anfallen, gemittelt über Benzin und Diesel und unterschieden nach Fahrten im innerstädtischen und außerstädtischen Bereich. Dabei wird deutlich, dass die externen Kosten für Fahrten im innerstädtischen Bereich weitaus höher sind. Dies ist vor allem auf höhere Staukosten und – in geringerem Maße – auf eine höhere Belastung durch Luftverschmutzung zurückzuführen. Im Vergleich zu den geltenden Verbrauchssteuern scheinen die Kraftstoffsteuern hinreichend an die externen Marginalkosten des Fahrens im au-

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Florens Flues / Kurt Van Dender

ßerstädtischen Bereich angepasst zu sein, liegen jedoch noch deutlich unterhalb der Kosten für Fahrten im innerstädtischen Bereich. France

United Kingdom

0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05

0

MEC urban

MEC rural

MEC-ft urban

MEC-ft rural

Fuel tax

Abb. 3: Schätzungen der externen Marginalkosten und der Kraftstoffsteuer für Frankreich und das Vereinigte Königreich in EUR pro Liter Benzin und Diesel. Anmerkung: MEC = externe Marginalkosten; urban = Fahren in innerstädtischen Bereich; MEC-ft = MEC als für die Kraftstoffsteuer relevante Größe, dh nach Bereinigung um die indirekten Auswirkungen der Kraftstoffkosten auf fahrbedingte externe Kosten; rural = Fahren im ländlichen Bereich (im Sinne von außerstädtisch). Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018.

Sind die Kraftstoffsteuern also im Durchschnitt zu niedrig? Der Unterschied zwischen Fahrten im städtischen und außerstädtischen Bereich betrifft im Wesentlichen die Staukosten. Da die Staukosten im Zusammenhang mit Fahrten im außerstädtischen Raum sehr niedrig sind, hängt die Antwort davon ab, welches Mittel als optimal angesehen wird, um das Stauproblem anzugehen. Kraftstoffsteuern sind nicht sonderlich gut geeignet, um Staus einzudämmen, da sie nicht zwischen Fahrten mit oder ohne Stau unterscheiden. Wenn jedoch eine gezielte Kostenerhebung für überlastete Straßen oder andere Staumanagement-Maßnahmen auch weiterhin nur schwer zu erreichen sind, können höhere Kraftstoffsteuern durchaus gerechtfertigt sein. Darüber hinaus liefern höhere gesellschaftliche CO₂-Kosten ebenso Argumente zugunsten höherer Kraftstoffsteuern.

3. Die CO₂-Preislücke auf nationaler Ebene: Ein Maß für die langfristige Wettbewerbsfähigkeit Auf nationaler Ebene kann die CO₂-Preislücke als Indikator für die langfristige Wettbewerbsfähigkeit gelten. Eine Null-Lücke oder eine sehr kleine Lücke signa-

Effektive CO₂-Sätze

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lisieren Investoren, dass ein Land für die Dekarbonisierung bereit ist und dass für Unternehmen in diesem Land Anreize geschaffen werden, in einer kohlenstoffarmen Wirtschaft zu konkurrieren und zu florieren. Eine große Lücke weist darauf hin, dass die Dekarbonisierungsbemühungen zu kostspielig oder zu eng begrenzt sind. Ausschließlich auf andere politische Maßnahmen als die Bepreisung zu setzen, dürfte die Vermeidungskosten in die Höhe treiben. Begrenzte Anstrengungen erhöhen die Wahrscheinlichkeit, dass Unternehmen die Chancen, die eine kohlenstoffarme Wirtschaft bietet, verpassen und mit höheren Übergangsrisiken rechnen müssen. Geringe oder allzu kostspielige Dekarbonisierungsanstrengungen können zudem das Länderrisiko erhöhen. Ein plötzlicher Einbruch der Nachfrage nach fossilen Brennstoffen, sei es aufgrund technologischer Entwicklungen, Verbraucherverhaltens, Rechtsstreitigkeiten oder politischer Maßnahmen, könnte eine globale Finanzkrise auslösen.5 CO₂-Preise gewährleisten, dass alle Wirtschaftsakteure die CO₂-Kosten bei ihren Geschäftsentscheidungen berücksichtigen; denn ein Festhalten an den bisherigen Verhaltensmustern und das Ignorieren des Übergangs zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft würde hohe Kosten nach sich ziehen. Eine allmähliche Anhebung der CO₂-Preise ermöglicht einen gleichmäßigen Rückgang der Nachfrage nach fossilen Brennstoffen und senkt das Risiko einer Wirtschaftskrise infolge einer plötzlich wegbrechenden Nachfrage nach fossilen Brennstoffen und der damit verbundenen Abwertung kohlenstoffintensiver Vermögenswerte. Die CO₂-Preislücke der einzelnen Länder lag 2015 zwischen 27 % und 100 %. In zwölf Ländern lag die CO₂-Preislücke bei etwa 40 % oder darunter. Länder mit einer geringen Lücke produzieren tendenziell weniger Emissionen als Länder, die kaum Preise für CO₂-Emissionen erheben. Auch die Emissionen pro Einheit des Bruttoinlandsprodukts (BIP) sind in Ländern mit einer kleineren Preislücke geringer. Mehrere Länder, darunter Frankreich, Indien, Korea, Mexiko und das Vereinigte Königreich, haben ihre CO₂-Preislücken zwischen 2012 und 2015 verringert. Korea führte 2015 ein nationales Emissionshandelssystem ein. Frankreich und Mexiko reformierten ihre Energieverbrauchssteuern. Das Vereinigte Königreich führte eine Preisuntergrenze für die Emissionen des Stromsektors ein, die unter das Emissionshandelssystem der Europäischen Union fallen. Indien verringerte seine CO₂-Preislücke durch eine Erhöhung der Verbrauchsteuern auf Kraftstoffe. Neue Initiativen zur CO₂-Bepreisung haben das Potenzial, die CO₂-Preislücke deutlich zu verringern. Ein landesweiter Emissionshandel in China könnte bis An5

Mercure et al (2018), Macroeconomic impact of stranded fossil fuel assets, Nature Climate Change, 8, 588–593.

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27 CHE 30 LUX 34 NOR 41 FRA 42 SVN 42 ISL 42 GBR 42 IRL 43 NLD 43 KOR 46 GRC 46 ITA 51 AUT 51 ESP 52 DNK 53 DEU 53 FIN 59 PRT 60 SVK 63 SWE 65 ISR 65 CAN 65 BEL 66 HUN 67 POL 67 LVA 68 MEX 69 JPN 70 CZE 71 EST 75 USA 75 TUR 76 ARG 76 NZL 79 AUS 80 CHL 86 IND 89 ZAF 90 CHN BRA 94 IDN 95 RUS 100

100%

75%

50%

25%

Abb. 4: Die CO₂-Preislücke weist erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern auf. Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018.

0%

Effektive CO₂-Sätze

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fang der 2020er Jahre eine deutliche Verringerung der globalen CO₂-Preislücke auf 63 % bewirken. Im gleichen Zeitraum könnte Kanada seine nationale CO₂-Preislücke durch neue Maßnahmen zur CO₂-Bepreisung nahezu schließen.

3.1. Länder mit einer niedrigen CO₂-Preislücke sind in der Regel weniger CO₂-intensiv Länder mit kleiner CO₂-Preislücke haben in der Regel auch ein weniger CO₂-intensives BIP. Abb. 5 veranschaulicht diesen Zusammenhang. In der Abbildung wurde die Energieintensität des BIP auf der x-Achse aufgetragen, während die y-Achse die CO₂-Intensität der Energie wiedergibt. Diese beiden Dimensionen bestimmen die CO₂-Intensität des BIP. Das BIP eines Landes ist dann weniger CO₂-intensiv, wenn es weniger CO₂-intensive Energie verbraucht (und somit weiter unten auf der y-Achse eingetragen wird) oder wenn es weniger Energie pro BIP-Einheit verbraucht (und folglich weiter links auf der x-Achse steht) oder wenn beides zusammenkommt (so dass das Land insgesamt näher am Koordinatenursprung liegt). In Abb. 5 sind Länder mit einer geringeren CO₂-Preislücke durch einen helleren Grauton gekennzeichnet. Je näher die Länderpunkte am Koordinatenursprung liegen, desto heller sind sie: Das BIP ist in Ländern mit einer geringen CO₂-Preislücke generell weniger CO₂-intensiv. So weisen beispielsweise alle Länder, die weniger als 0,15 kg CO₂ pro USD ihres BIP emittieren – das Niveau, das voraussichtlich bis 2030 erreicht werden müsste, um die Vorgaben des Pariser Abkommens einzuhalten –6 eine CO₂-Preislücke von unter 50 % auf. Viele der übrigen Länder mit einer Lücke von unter 50 % weisen ebenfalls eine relativ niedrige CO₂-Intensität des BIP auf. CO₂-Preise erhöhen die Kosten für CO₂-intensive Energie im Vergleich zu kohlenstoffarmen oder kohlenstofffreien Energiequellen und schaffen Anreize, auf kohlenstoffärmere Energie umzusteigen. Ein Umstieg auf CO₂-effizientere Energiequellen bedeutet, dass sich die Länder der x-Achse annähern. Solange Länder nicht vollständig kohlenstofffreie Brennstoffe verwenden, werden die CO₂-Preise den Energiepreis erhöhen, indem sie den Preis für den Kohlenstoffgehalt der Brennstoffe erhöhen. Dadurch werden Energieverbraucher dazu angehalten, weniger Energie zu verbrauchen, so dass sich die jeweiligen Länder der y-Achse annähern. Höhere effektive CO₂-Sätze tragen somit zur Dekarbonisierung des BIP bei. 6

Peters et al (2017), Key indicators to track current progress and future ambition of the Paris Agreement, Nature Climate Change, 7(2), 118–122.

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Abb. 5: Länder mit niedriger CO₂-Preislücke sind in der Regel weniger CO₂-intensiv CO₂-Intensität der Energie und Energieintensität des BIP im Jahr 2015. Quelle: OECD (2018), Effective Carbon Rates 2018.

4. Politökonomische Überlegungen Um Reformen umzusetzen bedarf es politischer Unterstützung, so auch für die Reform von CO₂-Preisen. Ein wesentliches Merkmal von Energiesteuern und Emissionszertifikaten ist, dass diese Einnahmen generieren. Die Einnahmen können produktiv genutzt werden und die politische Unterstützung für eine stärkere CO₂-Bepreisung erweitern. So können die Einnahmen aus CO₂-Preisen zum Beispiel Einkommensteuersenkungen ermöglichen, sowohl für Haushalte als auch für Firmen. Staatliche Investitionen könnten erhöht werden, oder auch Transfer- und Sozialleistungen an Bedürftige. Zuschüsse für nachhaltige Forschung und Innovationen können gewährt werden. Auch ein verstärkter Schuldenabbau ist denkbar. Eine detaillierte Diskussion der Möglichkeiten, die sich aus CO₂-Preiseinnahmen ergeben, geht über diesen Beitrag hinaus, es sei hier aber kurz auf Literatur

Effektive CO₂-Sätze

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verwiesen, die sich umfassender mit dem Thema beschäftigt. Marten und Van Dender untersuchen das Einnahmepotential von CO₂-Preisen und wie Länder diese Einnahmen verwenden.7 Bestehende Einnahmen aus effektiven CO₂-Sätzen liegen im Durchschnitt bei einem Prozentpunkt des Bruttoinlandprodukts in 40 untersuchten OECD- und G20-Ländern. Eine Anhebung derzeit niedrig bepreister Emissionen auf mindesten 30 EUR pro Tonne CO₂ könnte die durchschnittlichen Einnahmen mehr als verdoppeln. Eine effektive und effiziente Dekarbonisierung bedarf höherer effektiver CO₂-Sätze und stockt somit das kurz- und mittelfristige Einnahmepotential weiter auf. Mit einer erfolgreichen Dekarbonisierung werden die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung schlussendlich sinken, dies ist aber keine Frage von Jahren, sondern von Jahrzehnten.8,9 Die politische Unterstützung für eine CO₂-Preisrefom von Bürgern und der Wirtschaft wird von deren unmittelbaren Betroffenheit beeinflusst. Unter Berücksichtigung der Einnahmen kann eine CO₂-Preisreform progressiv ausgestaltet werden,10 mit einem Drittel der zusätzlichen Einnahmen kann zudem die Bezahlbarkeit von Strom und Wärme erhöht werden.11 Empirische Studien zeigen auf, dass CO₂Preise Emissionen von Firmen senken und kurzfristig kaum sichtbare Auswirkungen auf Umsatz, Beschäftigung und Exporte haben.12,13 Neuere Studien bestätigen dies. Häufig wird kein nennenswerter Effekt auf Produktivität, Effizienz und Um-

7 8

9

10 11 12 13

Marten and Van Dender (2019), The use of revenues from carbon pricing”, OECD Taxation Working Papers, No. 43, OECD Publishing, Paris. Marron et al (2015), Taxing carbon: What, why and how? Tax Policy Center of the Urban Institute and the Brookings Institution, https://www.taxpolicycenter.org/publications/taxing-carbon-whatwhy-and-how, abgerufen am 21. Oktober 2019. Ist das Ziel auch sehr langfristig Einnahmen zu generieren, dann können abnehmende Einnahmen aus Energiesteuern und Emissionszertifikaten durch höhere Abgaben auf Energie- und Mobilitätsdienstleistungen ausgeglichen werden. Ein Beispiel hierfür sind kilometer-basierte Transportabgaben, siehe: OECD/ITF (2019), Tax Revenue Implications of Decarbonising Road Transport: Scenarios for Slovenia, OECD Publishing, Paris. Klenert and Mattauch (2016), How to make a carbon tax reform progressive: The role of subsistence consumption, Economics Letters, 138, 100–103. Flues and Van Dender (2017), The impact of energy taxes on the affordability of domestic energy, OECD Taxation Working Papers, No. 30, OECD Publishing, Paris. Arlinghaus (2015), Impacts of carbon prices on indicators of competitiveness: A review of empirical findings, OECD Environment Working Papers, No. 87, OECD Publishing, Paris. Martin et al (2016), The Impact of the EU ETS on Regulated Firms, Review of Environmental and Resource Economics, 10(1), 129–148.

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satz gefunden, gelegentlich besteht sogar ein leicht positiver Effekt.14,15,16 Wie bereits in Abschnitt 3 diskutiert ist davon auszugehen, dass CO₂-Preise langfristig eine positive Wettbewerbswirkung haben. Bei der Einführung der CO₂-Steuer in British Columbia sollte der Gesamtsteuerbeitrag von Firmen nicht erhöht werden, entsprechend wurden Unternehmenssteuern gesenkt.17 Diese Steuersenkung wurde durch Einnahmen der CO₂-Steuer ermöglicht. Generell ist es ratsam, Transferleistungen und Anpassungsmaßnahmen so auszugestalten, dass sie den Anreiz zur Emissionsminderung von CO₂-Preisen erhalten.

5. CO₂-Preise in Österreich Im Jahr 2015 bestanden die effektiven CO₂-Sätze in Österreich vorwiegend aus spezifischen Energieverbrauchssteuern und in einem geringen Maß aus Emissionsberechtigungen des europäischen Emissionshandels (ETS), siehe Abb. 6. Die Alpenrepublik bepreiste 64% ihrer energiebasierten CO₂-Emissionen. Insgesamt 34% der Emissionen unterlagen einem effektiven Satz über 30 EUR pro Tonne CO₂, vorwiegend im Straßenverkehrssektor. Steuern und Emissionsberechtigungen betrafen jeweils rund ein Fünftel der Emissionen der Industrie. Die fehlende Bepreisung von Emissionen aus Biomasse und Abfällen führte zu einem sichtbaren Anteil an unbepreisten Emissionen in der Industrie, sowie im Haushalts- und Gewerbesektor. Im Straßenverkehrssektor wird Diesel auf einer CO₂-Basis deutlich niedriger als Benzin besteuert,18 was in Abb. 6 nicht erkenntlich ist. In der Industrie unterliegen vor allem Biomasse und Abfälle, wie auch Raffineriegase keinerlei Besteuerung. Kohle wird auf CO₂-Basis deutlich niedriger besteuert als weniger emissionsintensives Erdgas und diverse Ölprodukte. Im Haushaltsektor wird Biomasse ebenfalls nicht besteuert. Die aus Steuern auf Erdgas und Heizöl resultierenden effektiven CO₂-Sätze auf Erdgas und Heizöl sind sehr moderat. Auch wenn die Preise für Emissionsberechtigungen im europäischen Emissionshandel seit 2018 angestiegen 14 15 16

17 18

Löschel et al (2018), The impacts of the EU ETS on efficiency and economic performance, Resource and Energy Economics, 56, 71–95. Lutz (2016), Emissions trading and productivity: Firm level evidence for German manufacturing, ZEW Discussion Paper, No. 16–067, ZEW, Mannheim. Dechezleprêtre et al (2018), The joint impact of the European Union emissions trading system on carbon emissions and economic performance, OECD Economics Department Working Papers, No. 1515, OECD Publishing, Paris. Murray and Rivers (2015), British Columbia’s revenue-neutral carbon tax, Energy Policy, 86, 674– 683. OECD (2019), Supplement to Taxing Energy Use 2019, OECD, Paris.

Effektive CO₂-Sätze

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Abb. 6: Durchschnittliche effektive CO₂-Sätze in Österreich nach Sektor. Anmerkung: Die hellgraue Fläche zeigt die bepreisten Emissionen und deren durchschnittlichen effektiven CO₂-Satz. Die dunkelgraue Fläche zeigt die durch Emissionsberechtigungen bepreisten Emissionen. Quelle: OECD (2018), Supplement to Effective Carbon Rates 2018.

sind, besteht keine Gewähr, dass das derzeitige Preisniveau von rund 25 EUR pro Tonne CO₂ längerfristig anhält. Die zu erwartenden Emissionsminderungen bei diesem Preis dürften zudem überschaubar sein, insb aufgrund der weitverbreiteten kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen an Emittenten.19

19

Flues and Van Dender (2017), Permit allocation rules and investment incentives in emissions trading systems, OECD Taxation Working Papers, No. 33, OECD Publishing, Paris.

28 years of carbon tax experience in Sweden Key instrument for energy transition! Gustav Melin

1. Introduction Global warming is the most challenging problem facing humanity today due to the excessive use of fossil fuels. Carbon tax (carbon dioxide tax) is a simple and efficient way to reduce the use of fossil fuels, improve energy efficiency, and make renewables and energy efficiency work more competitive. It is tax neutral, as reducing other taxes can complement implementing carbon tax. It is a smart move to a more sustainable lifestyle and to promote investments in the right direction for the future. Therefore, the carbon taxes are an indispensable tool for rapid transition to a climate compatible energy system using less fossil fuel. This paper gives some of the reasons and advantages with carbon tax and also some experiences from the use of carbon dioxide tax in Sweden since 1991.

2. Reasons and advantages with carbon tax - Easy to apply All countries already have some kind of energy taxation and it is administratively easy to introduce the carbon tax in all countries at a low level. - Simple If the tax is implemented in all sectors, all sorts of activities will directly be affected by a higher cost in proportion to the use of fossil energy and fossil carbon content. Also, renewable energy and bioenergy that use input of fossil fuels, will be taxed according to the fossil use, and will thus automatically lose competitiveness if fossil content is significant. In this way, calculations of carbon balances and live cycle analyses will be less important since climate costs will already be included in all product prices. All sectors are affected and will increase effort to produce their products in a climate efficient way.

28 years of carbon tax experience in Sweden

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- Tax neutral Carbon tax must not lead to higher taxation in general. The carbon tax can be raised at the same time as other tax is reduced. - Economic The carbon tax will make it more profitable to use fossil fuels efficiently. It will also make it more profitable to switch to renewable energy sources or to abstain from using fossil energy altogether. - Efficient The purpose of carbon taxation is not to punish people for their life style or technical equipment today, but to help them make the right choices and investments for the future.

3. Background and theory – Polluter Pays Principle and Carbon Dioxide Tax - According to the Polluter Pays Principle (PPP), emitters of CO₂ should pay a carbon tax for their emissions and in this way pay for current and future costs caused by the emission. In that way the environmental costs (external costs) are internalised and made a part of the total cost of the polluting activity. - The carbon tax should be in relation to the emission of CO₂ by the different fossil fuels. This is well known, and in direct relation to the carbon content of each fuel. - The carbon tax should be introduced in all sectors of society. If cap and trade is used for certain sectors, the carbon tax must be applied for all other sectors. In the long run, carbon tax should replace the cap and trade system. - Initially, the level of the carbon tax is not the main issue. More important is to get a general acceptance. Once the tax is introduced, it can be raised gradually to make it possible for companies and individuals to take action to reduce their use of fossil fuels. However, since climate action is more and more urgent, an introduction level of the tax less than 25 euros per carbon dioxide ton should be avoided. - The purpose of the tax is not to increase taxation, but to steer the economy in a sustainable direction. Other taxes can be lowered to compensate for the raised carbon tax, in a “green tax shift”. Emissions of CO₂ from use of fossil fuels cause damage to the environment in the short and long run. The damaging influence on the climate is of primary concern. The future cost to society may be very large. The climate change will influence and

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damage future generations and people who have had no or little part in the use of fossil fuels. Low lying third world countries affected by rising sea levels, and farmers affected by changing climate patterns causing drought and flooding are two examples.

4. How the tax is applied and consequences A carbon tax can be applied to all sectors of society, whereas cap and trade has only been used to limit emission of large emission sources like power plants and heavy industries. The carbon tax is levied on all fossil fuels at the production or wholesale level. The big producers pay it: oil, coal and natural gas companies, as it is added to the price of the fuels. That way the tax raises the price of all fossil fuels and is in the end paid for by all consumers. The price of gasoline, diesel fuel, heating oil, coal for combustion in power plants, natural gas for power plants and individual households, etc. will be more expensive, making other solutions more profitable either it is a renewable fuel or insulation or change of technology used altogether. All countries already have some kind of energy taxation, and it is easy to introduce the carbon tax on top of other energy taxes. The level of the carbon tax should be in direct relation to the emissions of carbon dioxide from the different fuels. As fossil fuels are used through combustion in power plants, furnaces and motors, all the carbon in the fuel will be converted into carbon dioxide. Thus, the tax is calculated by measuring the carbon content of the different fossil fuels. Bituminous coal and brown coal have higher carbon content than heating oil and other oil products, whereas natural gas has lower carbon content in relation to its energy value. Bioenergy does not pay carbon tax, as the carbon dioxide released at combustion of biomass and biofuels is equivalent to the carbon dioxide uptake by the plants used as biomass for energy. If bioenergy is produced with the input of fossil fuels, these inputs will be taxed according to the normal carbon tax, and they will thus automatically be included in the cost of producing bioenergy. In this way, calculations of carbon balances for biomass for energy will be less important, and there will be an economic incentive to produce biomass in a climate efficient way. The carbon tax will make it more profitable to use fossil fuels efficiently. It will also make it more profitable to switch to renewable energy sources or to abstain from using fossil energy altogether, e.g. taking the bike instead of the car. The tax will therefore reduce the consumption of fossil energy compared to a situation with

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no carbon tax. The level of reduction depends on the tax level and other alternative technologies. The carbon taxation will also stimulate development of low carbon technology by creating a growing market for alternative fuels, products and technologies. Environmental taxation, like a carbon tax, must not lead to higher taxation in general. The carbon tax can be raised at the same time as some other tax is reduced. This is called “tax switch”, and has been practiced in Sweden at least two times, first during the period from 2001–2006, when Swedish government raised environmental taxes and made cuts in income taxes focusing on low incomes. Then again from 2007–2013, environmental taxes were increased together with significant cuts in labour taxes. This has meant lower total taxation for households using less fossil fuels than average and increased taxation for household using more fossil energy. For example, high income households often pay higher carbon tax since they use more fossil energy, they have larger houses, they travel more, have several cars and fly frequently.

5. Carbon tax or other methods? When comparing carbon taxation, cap and trade, and administrative systems like quota, feed-in tariffs, and mandatory obligations, carbon tax has certain clear advantages: - A carbon tax creates a high degree of certainty for investors as it remains the same, or will probably increase in the future. A carbon tax is therefor easy to calculate in relation to investments. It takes away insecurity as a cap and trade system cannot since it is difficult to predict the future cost of the trading system. The investors have to calculate with a security margin that the emission rights will be of low value which will postpone important investments. - Unlike a quota system or FIT system that affects only investors and energy producers, carbon tax influences the whole society. Then all actors that use fossil energy will be affected and make new decisions according to how they are affected of the higher prices. - Instead of politicians trying to pick technologies and incentives, the carbon tax ensures that the decisions are left to the market and to companies to act upon their knowledge of their product and the market situation. Thus, the speed of change is multiplied several times with many benefits on the way.

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6. Carbon tax used in several countries Some kind of carbon pricing initiativ currently covers 46 national jurisdictions, for the actual situation go to the World Bank website and the “Carbon Pricing Dashboard”. Carbon tax in Sweden 1991 - 2018 (€/tonne) 140 Carbon tax (€/tonne)

Carbon tax, industy (€/tonne)

120

€/tonne

100

80

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40

2018

2017

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2015

2014

2013

2012

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2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

0

1991

20

Fig. 1: Carbon tax level in Sweden 1991–2018 in US dollar per carbon dioxide ton. Source: Government offices of Sweden

As you can see from figure 1, the Swedish carbon tax dates back to 1991. It was one of the earliest carbon taxes, and it is today the highest imposed by any government. In 2020 the tax is 1150 SEK/ton CO₂, or about 130 USD/ton CO₂. The tax is paid in all sectors except for companies included in EU-ETS, the common European emission trading scheme. However since 1 August 2019 full carbon tax is implemented on electricity production from fossil fuels. A consequence is that the biggest emitters pay the lowest cost for carbon emissions, whereas households and small-scale industry pay much more for each emitted kilo CO₂. In a way this is clever, we have been able to reduce carbon emissions very efficiently in the household sector and in industry that are not energy intensive or in international competition with other businesses. Despite the record high carbon tax, the Swedish economy is thriving. Maybe partly because of the carbon tax, as a major result of the carbon tax is reduced imports of fossil fuels and better use of domestic renewable energy sources. The share of renewable energy in the Swedish final energy use is 56%, of which bioenergy accounts for 38%.

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230 Bioenergy

GDP Growth

Climate Gas Emissions

210

190

170

150

130

110

90

70

Fig. 2: Swedish economic growth, GDP, has not been negatively affected by the carbon tax introduction.

Since 1 January 2020 food industries and other “non-heavy” industries pay a full carbon tax. Earlier, these industries had a rebate, but especially during the year 2015 when the tax reached 60% of what households pay followed up with the 2018 increase to the same tax as households and the rebate totally eliminated. We have had a tremendous development in the industry sector due to this taxation. And the companies have not complained. The fossil free production has become an advantage on the market and the bioenergy solutions have not been more expensive than the earlier use of fossil energy. Here are a few examples: Frödinge, is a company in southern Sweden producing frozen desserts and baked goods. They invested in a new pellet steam boiler and scrapped the old oil boiler, and became fossil-free. Already earlier, this factory bought residual hot water from a nearby sawmill. The sawmill boiler using wood residues like bark and sawdust supplies heat to its own wood dryer and to Frödinge factory as well as to the local district heating grid. However, there are also additional shavings from the sawmill converted to pellets by a local pellet plant, which supplies Frödinge with fuel for the new boiler. True circular economy where the energy is produced locally, from the surrounding forests.

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In the nearby town, Vimmerby, the Åbro brewery already several years ago converted from fossil oil to energy from the city’s biomass fuelled heat plant. Since then, almost all major breweries in Sweden have thrown out their fossil boilers. Some, like Spendrups in Grängesberg, use primarily their own by-products. Spendrups dries the digestate and other waste and make its own pellets. Carlsberg’s brewery on the West coast has converted to biogas. Kopparberg brewery uses wood pellets. Arla is the largest Swedish dairy company, a farmer owned co-operative. Arla has converted several of its dairies to biomass fuels. In Linköping, a woodchip-fuelled boiler was built in co-operation with the local utility company. In Jönköping the solution was a pellet boiler. The trucks collecting milk from the farms are now step by step changed to new trucks using ethanol (ED95) or biodiesel (HVO100). Even the packaging of the milk is made fossil free. The milk comes in paper cartons made of recycled paper with inside bio-plastic coating, and with screw lids also made of sugarcane bio-plastics. The carbon footprint of these milk cartons is 35% less than the conventional paper cartons. Milk has never come in plastic containers in Sweden. These three cases are good examples showing how companies respond to the high carbon tax. To use fossil oil, gas or coal is just not possible when the tax is as high as in Sweden. The first step for companies is usually to reduce the energy use by efficiency measures. The second is to make use of waste, residues and by-products for energy. A third possibility is to co-operate with local utilities or other companies. Converting to renewable energy is a fourth option. In all cases above, the companies also buy renewable electricity. Some companies invest in their own wind-power or install solar collectors to supplement their electricity use. Exactly what measures to take depends on the specific conditions for each company, the technologies available and the cost. No specific solutions are favoured by the carbon tax ahead of other solutions. This is market economy at work, and cost-efficient. The purpose of the tax is just to penalise the emissions of fossil CO₂ and make it more profitable to avoid fossil carbon emissions. Svebio, the Swedish Bioenergy Association, were active already in the 1980s to introduce the tax in Sweden. During the years 2000–2017 the use of bioenergy increased by 3,5 TWh per year. This corresponds to decreasing the use of 6 700 cubic meters of fossil oil every week for the whole period. Most of this energy has been bought in Sweden instead of imported creating economic growth, jobs and better trading balance during the whole period. Introducing carbon tax is thus an efficient way to spread energy income more evenly over the world and not only give additional income to already wealthy oil countries.

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Historical and future bioenergy demand in Sweden, TWh 270 POTENTIAL 250 EFTERFRÅGAN

148

2000

2018

Fig. 3: Roadmap Swedish bioenergy 2045 published by Svebio 2020.

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CO₂-Steuern – Welche Optionen stehen zur Verfügung?1 Robin Damberger

1. CO₂-Steuern als wichtiger Baustein für den Klimaschutz Der Klimawandel ist eine der größten Herausforderungen der Menschheit im 21. Jahrhundert. Die Weltgemeinschaft hat sich im Rahmen des Übereinkommens von Paris zu einer Eindämmung des menschenverursachten Klimawandels gegenüber der vorindustriellen Zeit deutlich unter 2 Grad Celsius geeinigt.2 Die Vertragsstaaten des Übereinkommens verpflichteten sich Anstrengungen zu unternehmen, den Klimawandel auf einem Niveau von 1,5 Grad Celsius zu begrenzen.3 Die Einhaltung der Klimaziele des Pariser Übereinkommens ist von entscheidender Bedeutung, um irreversible Folgen für das Ökosystem und die Menschheit zu verhindern.4 Für das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist für einen erfolgreichen Klimaschutz die rasche und erhebliche Senkung der Treibhausgasemissionen notwendig.5 Um dieses Ziel zu erreichen, sind effektive Klimaschutzinstrumente essenziell. Eine Vielzahl an unterschiedlichen Instrumenten stehen für den Klimaschutz zur Verfügung.6 Ein besonders vielversprechendes Instrument ist der Einsatz von Preisinstrumenten wie CO₂-Steuern oder der Emissionshandel.7 Dadurch bekommen Treibhausgasemissionen für die Verursacher der Emissionen einen Preis, wodurch Produkte und Verfahren, die für den Ausstoß von Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, verteuert werden.8 Aufgrund des gestiegenen Preises sinkt die Nachfrage nach treibhausgasintensiven Produkten und Verfahren, wodurch in weiterer Folge die Treibhausgasemissionen sinken. Klimaforscher und Ökonomen sehen im 1

Der Autor dankt Prof. Dr. Alexander Rust, LL.M. und Alexandra Miladinovic, LL.M. (WU) BSc. (WU) LL.B. (WU) für die Diskussionen und Anregungen zu diesem Beitrag. 2 Vgl Übereinkommen von Paris, BGBl III 2016/197 idF BGBl III 2019/191. 3 Siehe dazu Art 2 Abs 1 lit a des Übereinkommens von Paris. 4 IPCC, Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (2014) 8. 5 IPCC, Climate Change 2014, 20. 6 Vgl Nowotny, Der öffentliche Sektor. Einführung in die Finanzwissenschaft4 (1999) 561. 7 Vgl Daly/Farely, Ecological economics. Principles and Applications2 (2011) 433; siehe dazu ebenfalls die grundlegenden Überlegungen von Pigou als ökonomische Rechtfertigung für den Einsatz von Preisinstrumenten Pigou, The Economics of Welfare (1920). 8 Vgl Altmann, Volkswirtschaftslehre7 (2009) 205.

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Einsatz von Preisinstrumenten für Treibhausgasemissionen ein wesentliches Klimaschutzinstrument, um die Pariser Klimaziele erfolgreich und ökonomisch effizient erreichen zu können.9 Die Bedeutung des Einsatzes von Preisinstrumenten wie CO₂-Steuern wurde auch durch die Verleihung des Wirtschaftsnobelpreises 2018 an Wiliam D. Nordhaus aufgezeigt. Nordhaus unterstützte mit seiner Forschung die ökonomische Rechtfertigung für den Einsatz von CO₂-Steuern. In Österreich wurden bisher keine expliziten CO₂-Steuern eingeführt. 10 Der mögliche Einsatz von CO₂-Steuern wird in Österreich intensiv diskutiert, weil CO₂-Steuern sowohl von der Wissenschaft als auch von der Politik als mögliche zukünftige Klimaschutzinstrumente in Österreich angesehen werden. Auch die derzeitige österreichische Bundesregierung prüft den Einsatz von CO₂-Bepreisungssystemen wie der CO₂-Steuer in Österreich.11 Insbesondere die Frage, welche Optionen für die Bepreisung von CO₂ zur Verfügung stehen, steht im Mittelpunkt der öffentlichen Debatte. Der vorliegende Beitrag greift das Thema der CO₂-Bepreisungsinstrumente auf und untersucht unterschiedliche Optionen, die für den Einsatz von CO₂-Steuern denkbar sind. Ziel des Beitrages ist die strukturierte Aufbereitung konzeptioneller Überlegungen für den Einsatz von CO₂-Steuern. Darüber hinaus werden auch rechtliche Schranken aufgegriffen, die bei der Einführung von CO₂-Steuern zu beachten sind. Nicht vom Beitrag im Detail untersucht wird der Einsatz eines nationalen Emissionshandelssystems, welches das europäische Emissionshandelssystem ergänzen könnte.12

2. Ausgangspunkt für den Einsatz von CO₂-Steuern Der Einsatz von CO₂-Steuern dient nicht (nur) der Erzielung von Steuereinnahmen. Hauptzweck der Steuer ist die Reduzierung von Treibhausgasemissionen.13 9 Vgl Nowotny, Finanzwissenschaft4 564; Kettner-Marx/Kletzan-Slamanig, Carbon Taxes from an Economic Perspective, Wifo Working Papers, No 554/2018, 3. 10 Für eine Bestandsaufnahme der österreichischen Umweltsteuern siehe Damberger, Ökologisierung des Steuerrechts, Masterarbeit (2017), gefunden unter: http://www.oessfo.at/wp/wp-content/ uploads/2016/12/Manuskript_DambergerRobin-1.pdf (Zugriffsdatum 15.05.2019). 11 Österreichische Bundesregierung, Regierungsprogramm 2020–2024, 102. 12 Im Regierungsprogramm der österreichischen Bundesregierung wird auch der Einsatz eines nationalen Emissionshandelssystems für die Sektoren außerhalb des europäischen Emissionshandels diskutiert. Als Vorbild könnte dabei der nationale Emissionshandel in Deutschland dienen, welcher ab dem Jahr 2021 in Kraft treten wird. Siehe dazu ua Deutscher Bundestag, Drucksache 19/14746 21. 13 Vgl Sturm/Vogt, Umweltökonomik: Eine anwendungsorientierte Einführung (2011) 21.

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Das ist notwendig, weil ohne den Einsatz von Preisinstrumenten wie der CO₂Steuer die Verursacher von Treibhausgasen nicht für den durch sie ausgelösten Schaden (Klimawandel) aufkommen müssen.14 Ohne den Einsatz eines Preisinstruments werden die Kosten des Klimawandels von der Allgemeinheit getragen, weil die jeweiligen Emittenten die Kosten, die durch den Einsatz von fossilen Energieträgern entstehen, nicht direkt tragen müssen.15 Mithilfe von CO₂-Steuern werden Treibhausgasemissionen mit einem Preissignal ausgestattet, welches zu einer „Internalisierung der Kosten“16 auf Ebene der Verursacher führt.17 Im Fall der vollständigen Internalisierung der Kosten entspricht der Steuersatz exakt18 den Kosten, die durch eine bestimmte Aktivität entstehen.19 Da mithilfe der Steuer die Verursacher die Kosten des Klimawandels tragen müssen, steigt der Preis von treibhausgasintensiven Aktivitäten an. CO₂-Steuern lösen damit durch ihren Einsatz einen ökologischen Lenkungseffekt hin zu umweltfreundlichen Technologien aus, weil der Ausstoß von Treibhausgasen für die Verursacher verteuert wird.20 In den letzten Jahren kam es weltweit zu einer starken Verbreitung von Preisinstrumenten wie CO₂-Steuern und dem Emissionshandel. Die Anzahl der weltweit umgesetzten Preisinstrumente stieg auf nationaler oder subnationaler Ebene von rund 10 Preismechanismen im Jahr 2010 auf über 50 im Jahr 2018 an.21 Davon waren knapp 30 Instrumente als CO₂-Steuern ausgestaltet, während der Rest als Emissionshandel22 ausgestaltet war. Pioniere beim Einsatz von CO₂-Steuern sind die nordischen Staaten (Finnland, Schweden, Norwegen und Dänemark), die in den frühen 1990er Jahren nationale CO₂-Steuern einführten.23 Im Jahr 2018 14 Vgl Altmann, Volkswirtschaftslehre7 202. 15 Vgl Sturm/Vogt, Umweltökonomik 21. 16 Siehe dazu ausführlich Kettner-Marx/Kletzan-Slamanig, Carbon Taxes 2f. 17 Vgl Altmann, Volkswirtschaftslehre7 205. 18 Vgl Sturm/Vogt, Umweltökonomik 162. 19 Vgl Frey, Umweltökonomie3 120; Milne, Environmental taxes and fees wrestling with theory, in Kreiser/Lee/Ueta/Milne/Ashiabor (Hrsg), Environmental Taxation and Green Fiscal Reform. Theory and Impact (2014) 5 (5ff); Pigou, Welfare 168: “It is, however, possible for the State, if it so chooses, to remove the divergence in any field by “extraordinary encouragements” or “extraordinary restraints” upon investments in that field. The most obvious forms, which these encouragements and restraints may assume, are, of course, those of bounties and taxes. Broad illustrations of the policy of intervention in both its negative and positive aspects are easily provided”. 20 Vgl Homburg, Allgemeine Steuerlehre7 (2015) 181f. 21 Vgl The World Bank, State and Trends of Carbon Pricing 2018 (2018) 18. Der Emissionshandel ist ein CO₂-Bepreisungsinstrument, bei dem Emittenten von Treibhausga22 semissionen Emissionszertifikate vorweisen müssen. Die Zertifikate werden von einer zentralen Stelle versteigert, wobei sich ein Marktpreis für die Emissionszertifikate bildet. 23 Vgl Andersen, Reflections of the Scandinavian Model: Some Insights into Energy-Related Taxes

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wurden rund 20 % der weltweiten Treibhausgasemissionen von Preismechanismen erfasst.24 Die angewendeten CO₂-Steuersätze reichten von unter einem € bis hin zu über 100 € pro Tonne CO₂. Die umgesetzten CO₂-Steuern weisen auch starke Unterschiede in ihrem Anwendungsbereich und ihrer konzeptionellen Ausgestaltung auf.25 CO₂-Steuern sind keine homogene Gruppe, sondern spiegeln unterschiedliche nationale (rechtliche) Besonderheiten und abweichende politische Ziele wider. Da die Ausgestaltungsformen der CO₂-Steuern stark voneinander abweichen, ist eine Definition des Begriffs CO₂-Steuern wichtig, damit festgestellt werden kann, welche Kriterien für die Qualifikation als CO₂-Steuer notwendig sind.26 CO₂-Steuern werden in die Kategorie der Umweltsteuern eingeteilt. EUROSTAT definierte den Begriff Umweltsteuern folgendermaßen: “A tax whose tax base is a physical unit (or a proxy of it) of something that has a proven, specific negative impact on the environment.”27 Der Definition folgend ist die „umweltschädliche“ Bemessungsgrundlage der Steuer entscheidend für die Qualifikation als Umweltsteuer. Die Bemessungsgrundlage muss im Zusammenhang mit einer Aktivität oder einem Stoff stehen, der eine negative Auswirkung auf die Umwelt hat. Umweltsteuern haben einen breiten Anwendungsbereich, weil eine Vielzahl unterschiedlicher umweltschädlicher Aktivitäten als Bemessungsgrundlage dienen kann (Müll, Lärm, Luftverschmutzung, Wasserverschmutzung).28 Die Bemessungsgrundlage bei CO₂-Steuern bilden Treibhausgasemissionen. Die Höhe der CO₂-Steuer steht in direkter Abhängigkeit zu der Menge an Treibhausgasemissionen, die einem bestimmten Vorgang zugrunde liegen.29 Das geht auch aus der von der Weltbank verwendeten Definition für CO₂-Steuern hervor: „A carbon tax is a tax that explicitly states a price on greenin Denmark and Sweden, European Taxation 2015, 235; The World Bank, Carbon Tax Guide – A Handbook for Policymakers (2017) 27. 24 Vgl The World Bank, State and Trends 18. 25 Vgl Committee of Experts on International, Draft chapter on Environmental tax issues, Cooperation in Tax Matters, Eighteenth session, E/C.18/2019/CRP.4 (2019) 40ff. 26 Siehe dazu grundlegend The World Bank, Carbon Tax Guide 27. 27 EUROSTAT, Environmental Taxes: A Statistical Guide (2013) 9; siehe bezüglich unterschiedlicher Definitionen von Umweltsteuern auch Pitrone, Defining “Environmental Taxes”: Input from the Court of Justice of the European Union, Bulletin for International Taxation 2015, 58; kritisch bezüglich der Treffsicherheit der von EUROSTAT verwendeten Definition äußerte sich Falcão, A Proposition for a Multilateral Carbon Tax Treaty, Dissertation (2016) 48ff. 28 Siehe dazu einen Überblick über die in Österreich eingeführten Umweltsteuern in Statistik Austria, Öko-Steuern, gefunden unter: http://www.statistik.at/web_de/statistiken/energie_umwelt_ innovation_mobilitaet/energie_und_umwelt/umwelt/oeko-steuern/index.html (Zugriffsdatum 16.05.2019). 29 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 10.

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house gas emissions or that uses a metric directly based on carbon (that is, price per tCO₂e)”.30 In Österreich werden Umweltsteuern beim Verbrauch von fossilen Energieträgern erhoben. Dazu zählen die Mineralölsteuer, die Energiesteuer, die Kohleabgabe und die Erdgasabgabe.31 Die vier Steuern werden unter dem Begriff der Energiesteuern zusammengefasst. Die Steuersätze, die bei den Energiesteuern erhoben werden, stehen jedoch nicht in direkter Abhängigkeit zum CO₂-Gehalt der jeweiligen Energieträger.32 Der Steuersatz für die Verwendung von Kohle ist beispielweise niedriger als der Steuersatz, der für die Verwendung von Erdgas angewendet wird. Das steht im Widerspruch zur ökologischen Schädlichkeit der beiden Energieträger, weil bei Verwendung von Kohle vergleichsweise mehr CO₂-Emissionen freigesetzt werden. Die Energiesteuern in Österreich spiegeln nicht die Treibhausgasintensivität der ihnen zugrunde liegenden Energieerzeugnisse und Energieträger wider. Die Definition von CO₂-Steuern wird von den österreichischen Energiesteuern nicht erfüllt, weil keine direkte Abhängigkeit des Steuersatzes zum CO₂-Gehalt der zugrunde liegenden Energieerzeugnisse besteht. Durch die fehlende CO₂-Abhängigkeit der Steuersätze wird durch die österreichischen Energiesteuern ein verzerrtes Preissignal gesetzt, welches nicht in Übereinstimmung mit der Klimaschädlichkeit steht.33

3. Ausgestaltungsoptionen für CO₂-Steuern 3.1. Konzeptionelle Überlegungen Bei der Einführung von CO₂-Steuern sind zahlreiche konzeptionelle Überlegungen zu berücksichtigen, die einen starken Einfluss auf die konkrete Ausgestaltung der Steuer haben.34 Am Beginn der „Designphase“ ist zu bestimmen, welches Ziel durch den Einsatz der CO₂-Steuer verfolgt werden soll. Ein mögliches Ziel ist die Erfüllung von bestimmten Klimaschutzvereinbarungen, wie dem Übereinkommen von

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The World Bank, Carbon Tax Guide 27. Siehe dazu Mineralölsteuergesetz 1995, BGBl 1994/630 idF BGBl I 2019/104; Elektrizitätsabgabegesetz, BGBl 1996/201 idF BGBl I 2019/103; Erdgasabgabegesetz, BGBl 1996/201 idF BGBl I 2019/103; Kohleabgabegesetz, BGBl I 2003/71 idF BGBl I 2004/91. 32 Siehe eine ausführliche Darstellung der Energiesteuern in Damberger, Ökologisierung 20ff. 33 Vgl Der Rechnungshof, Bericht des Rechnungshofes, Energiebesteuerung in Österreich, Reihe Bund, 2006/4 (2006) 34. 34 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 7ff.

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Paris.35 Die Erzielung von Steuereinnahmen kann ein weiterer möglicher Zweck von CO₂-Steuern sein. Langfristig könnte die Einnahmenerzielung jedoch im Widerspruch zu Klimaschutzzielen stehen, weil ein Rückgang der Treibhausgasemissionen die Bemessungsgrundlage der CO₂-Steuer stetig reduzieren würde.36 Bei der Ausgestaltung der CO₂-Steuer sind möglichst viele Stakeholder einzubeziehen, damit die Steuer von einer möglichst breiten Basis getragen wird. Die Übereinstimmung der durch die CO₂-Steuer verfolgten Ziele und deren tatsächliche Ausgestaltung ist von entscheidender Bedeutung, um die Akzeptanz in der Bevölkerung für die Steuer sicherzustellen. So wäre die Akzeptanz der CO₂-Steuer gefährdet, wenn kaum ökologische Lenkungseffekte ausgelöst werden, dafür aber weite Teile der Bevölkerung mit einer zusätzlichen Steuerlast konfrontiert wären. Bei der konkreten Ausgestaltung der CO₂-Steuer ist zunächst zu klären, was von der CO₂-Steuer erfasst werden soll. Dazu ist zu bestimmen, welche Treibhausgase der CO₂-Steuer unterliegen. Die Frage ist deswegen spannend, weil CO₂ nicht das einzige Treibhausgas ist, welches zum Klimawandel beiträgt. Weiters ist zu klären, welche Anknüpfungstechnik für die Erhebung der Steuer verwendet wird. Im Zentrum steht die Bestimmung des Steuertatbestands und an welchem Punkt in der Wertschöpfungskette die Steuer erhoben wird. Im engen Zusammenhang mit der Bestimmung des Steuertatbestandes steht die Frage, wer die Steuer schuldet und schließlich an die Steuerbehörden abführt. Neben dem konzeptionellen Aufbau der Steuer ist speziell bei CO₂-Steuern die Wahl des Steuersatzes von entscheidender Bedeutung. Die Höhe des Steuersatzes hat einen großen Einfluss auf den Lenkungseffekt, der von der Steuer ausgelöst wird. Eine besondere Herausforderung bei der Einführung von CO₂-Steuern sind Wechselwirkungen mit bereits bestehenden Steuern und Klimaschutzinstrumenten. In der EU wurde der Europäische Emissionshandel eingeführt, der einen wesentlichen Teil der Treibhausgasemissionen umfasst.37 CO₂-Steuern könnten entweder parallel neben den bestehenden Klimaschutzinstrumenten angewendet, oder Überschneidungen vermieden werden. Ein weiterer wichtiger Aspekt bei der Planung von CO₂-Steuern ist die Frage, wie unerwünschte Effekte bei der Einführung von CO₂-Steuern vermieden werden können. Davon umfasst sind sowohl die Vermeidung von überproportionalen Belastungen für Haushalte mit niedrigem Einkommen, als auch die Vermeidung von Nachteilen für den Wirtschaftsstandort. 35 Vgl Übereinkommen von Paris, BGBl III 2016/197 idF BGBl III 2019/191. 36 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 110. 37 Siehe dazu Richtlinie 2003/87/EG der Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft, ABl 2003/275, 32 idgF.

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Darüber hinaus bedarf es der Einführung eines institutionellen Rahmens, der die Abwicklung der Steuer übernimmt und auch als Kontrollorgan dient. Aber auch administrative Aspekte sind zu berücksichtigen, um die Compliance-Kosten möglichst niedrig zu halten. Sämtliche aufgezeigten Punkte haben starke Wechselwirkungen zueinander. So hat die Wahl der Anknüpfungstechnik der CO₂-Steuer eine Auswirkung auf die Frage, wer der Steuerpflichtige der CO₂-Steuer ist und umgekehrt. CO₂-Steuern verfügen über einen flexiblen Rahmen, der es ermöglicht, die Steuer auf die individuellen Rahmenbedingungen anzupassen. Neben den konzeptionellen Optionen bei der Ausgestaltung einer CO₂-Steuer ist die Berücksichtigung der rechtlichen Rahmenbedingungen essenziell. Die unterschiedlichsten Rechtskreise (österreichisches Recht, EU-Recht, internationale Verträge) können einen starken Einfluss auf CO₂-Steuern haben undÜberlegungen sind bei der Planung von Beginn an zu berücksichtigen.38 Konzeptionelle

Administrative Überlegungen

Ziel durch den Einsatz von CO2-Steuern erfasste Treibhausgase

Vermeidung von „Carbon Leakage“ Politische Rahmenbedingungen

CO2-Steuern

Nationale Ebene EU-Ebene Weltgemeinschaft

Wechselwirkungen mit bestehenden Klimaschutzinstrumenten

„Was wird besteuert?“

Österreichisches Recht

Steuertatbestand

EU-Recht

„Welche Anknüpfungstechniken stehen zur Verfügung?“

WTO-Recht

Sozialpartner Interessensgemeinschaft NGOs

Steuersatz

Rechtliche Rahmenbedingungen

Internationale Verträge (Chicagoer Abkommen)

Steuerpflichtiger „Wer schuldet die Steuer?“

für Österreichisches und Internationales Steuerrecht www.wu.ac.at/taxlaw Abb. Institut 1: Konzeptueller Rahmen für die Einführung von CO₂-Steuern. Quelle: Eigene Darstellung ◼

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Siehe dazu Burgers/Weishaar, Designing Carbon Taxes Is Not an Easy Task, Legal Perspectives, WIFO Working Paper 559/2018, gefunden unter: https://www.wifo.ac.at/jart/prj3/wifo/resources/ person_dokument/person_dokument.jart?publikationsid=60978&mime_type=application/pdf/ (Zugriffsdatum: 27.03.2020).

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3.2. Steuertatbestand der CO₂-Steuer 3.2.1. Erfasste Treibhausgase CO₂-Steuern setzen beim Ausstoß von bestimmten Treibhausgasemissionen ein Preissignal. Der Steuer unterliegen bestimmte von der Steuer definierte Vorgänge.39 Die Höhe der Steuer richtet sich nach der Menge der emittierten Treibhausgase. Die CO₂-Steuer steht damit nicht in Relation zum Warenwert (ad valorem Steuer), sondern bezieht sich ausschließlich auf die Menge der Treibhausgase.40 Die angewendeten Steuersätze beziehen sich üblicherweise auf eine Tonne CO₂. 41 Singapur hebt etwa eine CO₂-Steuer in Höhe von 5 Singapur $ pro Tonne CO₂ ein. Bei der Ausgestaltung des sachlichen Anwendungsbereichs ist zu klären, welche Treibhausgase von der CO₂-Steuer umfasst sind.42 Obwohl der Name CO₂-Steuer den Eindruck der Beschränkung auf CO₂ vermittelt, kann durch den flexiblen Rahmen der Steuer der sachliche Anwendungsbereich der CO₂-Steuer auch auf weitere Treibhausgase ausgeweitet werden.43 Das ist relevant, weil CO₂ nicht das einzige Treibhaugas ist, das für den anthropogenen Klimawandel verantwortlich ist.44 Für das IPCC ist CO₂ zu 76 % für den anthropogenen Klimawandel verantwortlich.45 Dabei zeigt sich die zentrale Stellung von CO₂, dessen Emissionsreduzierung von entscheidender Bedeutung für einen erfolgreichen Klimaschutz ist.46 Davon entfällt ein Großteil auf die Nutzung fossiler Primärenergieträger wie Erdöl, Erdgas und Kohle. Darüber hinaus werden große Mengen an CO₂ durch die Rodung von Waldflächen freigesetzt.47 Methan ist zu rund 16 % am anthropogenen Klimawandel verantwortlich. Methan wird hauptsächlich durch landwirtschaftliche Aktivitä-

39 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 7ff. 40 Vgl Falcão, Carbon Tax Treaty 46. 41 Vgl World Bank, Putting a Price on Carbon with a Tax, gefunden unter: http://www.worldbank. org/content/dam/Worldbank/document/Climate/background-note_carbon-tax.pdf (Zugriffsdatum 17.05.2019) ; siehe darin auch die folgende Definition der Weltbank: “A carbon tax is a form of explicit carbon pricing; it refers to a tax directly linked to the level of carbon dioxide (CO₂) emissions, often expressed as a value per tonne CO₂ equivalent (per tCO₂e)”. 42 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 7. 43 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 75ff. 44 Vgl Herrera Molina, Design options and their rationales, in Milne/Andersen (Hrsg), Handbook of Research on Environmental Taxation (2012) 85 (90). 45 Vgl IPCC, Climate Change 2014, 5 bzw 7. 46 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 7. 47 Vgl EPA, Global Greenhouse Gas Emissions Data, gefunden unter: https://www.epa.gov/ghgemissions/global-greenhouse-gas-emissions-data (Zugriffsdatum 18.04.2019).

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ten freigesetzt.48 Stickoxid ist ein weiteres Treibhausgas, welches für ca 6 % für den anthropogenen Klimawandel verantwortlich ist.49 Stickoxid wird ebenfalls in der Landwirtschaft, aber auch durch die Verbrennung fossiler Energieträger freigesetzt. Weitere Treibhausgase sind zahlreiche verschiedene fluorierende Gase mit rund 2 % Anteil am Klimawandel, die durch industrielle Prozesse emittiert werden.50 Damit die Pariser Klimaziele erreicht werden können, muss der Ausstoß sämtlicher Treibhausgase beschränkt werden. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der CO₂Steuer auf weitere Treibhausgase ist aus ökologischer Sicht sinnvoll. Die bisher umgesetzten CO₂-Steuern unterscheiden sich durch die von der Steuer umfassten Treibhausgase. Die Schweiz und auch Schweden beschränken den Anwendungsbereich ihrer nationalen CO₂-Steuern auf CO₂.51 Singapur dagegen weitete den Anwendungsbereich der nationalen CO₂-Steuer auch auf zahlreiche weitere Treibhausgase wie Methan, Stickstoffoxid und mehrere fluorierende Gase aus.52 Norwegen und Dänemark besteuern ebenfalls fluorierende Gase.53 Der konzeptionelle Ansatz von Norwegen und Dänemark unterscheidet sich jedoch von Singapur, weil die fluorierenden Gase von einer weiteren Steuer erfasst werden, die neben der CO₂-Steuer eingeführt wurde. Sofern mehrere Treibhausgase durch eine gemeinsame oder mehrere Steuern besteuert werden, ist die Sicherstellung eines einheitlichen Preissignals bei sämtlichen Treibhausgasen wichtig. Dazu muss ein einheitlicher Steuersatz für sämtliche Treibhausgase angesetzt werden, der die relative Klimaschädlichkeit der jeweiligen Treibhausgase zueinander widerspiegelt. Auf die unterschiedlich starke Klimaschädlichkeit der einzelnen Treibhausgase ist Rücksicht zu nehmen. Methan ist ein 28-mal stärkeres Treibhausgas als CO₂. Stickoxid besitzt sogar eine 265-mal stärkere Wirkung als CO₂. Ein einheitliches Preissignal kann mithilfe der Überleitung der anderen Treibhausgase in die jeweiligen CO₂-Äquivalente erfolgen. Wenn der CO₂-Steuersatz auf eine Tonne mit 100 € festgelegt wurde, müsste der Steuersatz 48 Le Fevre, Methane Emissions: from blind spot to spotlight, OIES paper: NG 122 (2017) 12. 49 Vgl IPCC, Climate Change 2014, 5 bzw 7. 50 Vgl EPA, Global Greenhouse Gas Emissions Data, gefunden unter: https://www.epa.gov/ghgemissions/global-greenhouse-gas-emissions-data (Zugriffsdatum 18.04.2019). 51 Vgl Deutscher Bundestag, Sachstand, Die CO₂-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien – Mögliche Modelle einer CO₂-Abgabe in Deutschland, WD 8 – 3000 – 027/18 (2018) 8; Andersen, European Taxation 2015, 235 (239). 52 Vgl Section 16 Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018; siehe dazu ebenfalls “FIRST SCHDULE” Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018. 53 Vgl Brack, National Legislation on Hydrofluorocarbons (2015) 14; PWC, Excise duties in Denmark 2017 - Overview over payment, gefunden unter: https://www.pwc.dk/da/publikationer/2017/ pwc-excise-duties-denmark-2017.pdf (Zugriffsdatum 24.04.2019).

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für eine Tonne Methan das 28-fache betragen, damit das dabei gesetzte Preissignal in direkter Abhängigkeit zu der Treibhausgasstärke erfolgt. Dadurch kann ein einheitlicher Steuersatz für eine Tonne CO₂ definiert werden, der auf sämtliche Gase angewendet wird. Singapur wendet beispielweise einen einheitlichen Steuersatz auf sämtliche von der CO₂-Steuer erfassten Treibhausgase an.54 Ohne die Anwendung eines einheitlichen Steuersatzes auf sämtliche Treibhausgase würde die Besteuerung nicht in direkter Abhängigkeit der jeweiligen Klimaschädlichkeit erfolgen, was zu einer Verfälschung des ökologischen Lenkungseffekts führen könnte. Aus ökologischer Sicht verstärkt die Ausweitung auf möglichst viele erfasste Treibhausgase die ökologische Wirksamkeit der CO₂-Steuer. Die Möglichkeit der Ausweitung des Anwendungsbereichs der CO₂Steuer auf weitere Treibhausgase ist jedoch von der Ausgestaltung der Steuer abhängig.55 Einen entscheidenden Einfluss hat die von der Steuer verwendete Anknüpfungsmethode, die bestimmt, welche Vorgänge von der Steuer umfasst sind. 3.2.2. Anknüpfungstechnik der CO₂-Steuer 3.2.2.1. Emissionsbasierte CO₂-Steuer

Damit die Steuerpflicht der CO₂-Steuer ausgelöst wird, muss definiert werden, an welche Vorgänge die Steuer anknüpft. In der Praxis etablierten sich mit dem Emissionsansatz und dem Kraftstoffansatz zwei verschiedene Anknüpfungstechniken.56 Die Wahl der verfolgten Anknüpfungstechnik hat einen fundamentalen Einfluss auf die gesamte Ausgestaltung der CO₂-Steuer. Beim emissionsbasierten Ansatz knüpft die Steuer direkt an Emissionsvorgänge an. Der kraftstoffbasierte Ansatz dagegen knüpft nicht an die tatsächlich getätigten Emissionen, sondern an Kaufvorgänge von Kraft- und Heizstoffen an.57 Da den beiden Ansätzen unterschiedliche Ausgangspunkte zugrunde liegen, hängt der Aufbau von CO₂-Steuern von der Wahl der verfolgten Methode ab. Administrative Überlegungen haben in der Praxis einen starken Einfluss auf die Wahl des verfolgten Ansatzes.58 Durch den Emissionsansatz kann das Preissignal zielgerichtet auf Ebene des Emittenten gesetzt werden.59 Da die Emittenten direkt besteuert werden, muss 54 Vgl Section 16 Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018. 55 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 75. 56 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 8. 57 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 75. 58 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 8. 59 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 11.

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nicht definiert werden, welche Vorgänge und vor allem welche Kraftstoffe von der Steuer umfasst sind, was zu einer Vereinfachung der CO₂-Steuer beiträgt.60 Aufgrund der Unabhängigkeit von bestimmten Vorgängen, die zur Steuerpflicht führen, kann leicht bestimmt werden, welche Gruppe der Steuer umfasst werden. Dadurch können mithilfe des Emissionsansatzes neben CO₂ auch weitere Treibhausgase ohne großen zusätzlichen Aufwand erfasst werden. Der Emissionsansatz wird etwa von Singapur verfolgt, welches den Anwendungsbereich der nationalen CO₂-Steuer auf weitere Treibhausgase ausweitete.61 Der Verfolgung des Emissionsansatzes ist jedoch mit hohen administrativen Kosten verbunden, weil die Emittenten von Treibhausgasen Aufzeichnungen über die Höhe der getätigten Emissionen führen müssen.62 Damit die Berechnung der Steuer einheitlich erfolgt, sind bestimmte Berechnungsmethoden vorgesehen, die für die Ermittlung der emittierten Treibhausgasemissionen heranzuziehen sind.63 Darüber hinaus muss auch ein institutioneller Rahmen geschaffen werden, um die Abfuhr der Steuer sicherzustellen.64 Die Berechnung der emittierten Menge an Treibhausgasen wäre speziell für private Haushalte und kleinere Unternehmen mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand verbunden. Daher wird der Emissionsansatz in der Praxis nur bei großen Emittenten von Treibhausgasen angewendet.65 Der Emissionsansatz wurde von Chile bei der Einführung der nationalen CO₂-Steuer gewählt. Chile beschränkt den persönlichen Anwendungsbereich der Steuer jedoch nur auf Heizkessel und Dampfturbinen mit einer thermischen Leistung von maximal 50 Megawatt.66 Auch Singapur beschränkt den Anwendungsbereich auf große Industrieanlagen und erfasst Anlagen erst ab einer emittierten Menge von Treibhausgasen von jährlich mehr als 25.000 Tonnen CO₂.67 60 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 15. 61 Vgl Section 16 Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018; siehe dazu ebenfalls “FIRST SCHDULE” Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018. 62 Vgl The World Bank, State and Trends 132. 63 Siehe dazu als Beispiel die CO₂-Steuer in Singapur. Steuerpflichtige werden dabei zur Erstellung von Emissionreports verpflichtet; siehe dazu National Environment Agency, Carbon Tax, gefunden unter: https://www.nea.gov.sg/our-services/climate-change-energy-efficiency/climate-change/carbon-tax (Zugriffsdatum 17.05.2019). 64 Vgl 4echile.cl, 1 Strategy – Chile´s Green Tax, gefunden unter: https://www.4echile.cl/4echile/ wp-content/uploads/2018/05/1.-Strategy.-Chile´s-Green-Tax.pdf (Zugriffsdatum 17.05.2019). 65 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 10. 66 Vgl 4echile.cl, 1 Strategy – Chile´s Green Tax, gefunden unter: https://www.4echile.cl/4echile/ wp-content/uploads/2018/05/1.-Strategy.-Chile´s-Green-Tax.pdf (Zugriffsdatum 17.05.2019). 67 Siehe dazu Art 12 Carbon Pricing Act 2018, Bill No. 17/2018; die Pflicht zur Erstellung eines Reports erstreckt sich aber nicht nur auf Personen die zur Zahlung der CO₂-Steuer verpflichtet sind, sondern auch auf Personen, die mehr als 2.000 Tonnen CO₂ jährlich emittieren; siehe dazu Natio-

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Der Vorteil des emissionsbasierten Ansatzes ist die exakte Messung der Treibhausgase direkt beim Emittenten. Außerdem können neben CO₂ weitere Treibhausgase von der Steuer erfasst werden. Der große Nachteil des emissionsbasierten Ansatzes sind die hohen administrativen Kosten der Steuer. Dadurch beschränken sich die Anwendungsmöglichkeiten de facto auf große Emittenten, wodurch kleinere Emittenten – wie private Haushalte – von der CO₂-Steuer nicht erfasst werden können. 3.2.2.2. Emissionsbasierte CO₂-Steuern und der Emissionshandel

Parallelen des Anwendungsbereichs emissionsbasierter CO₂-Steuern lassen sich zum Emissionshandel ziehen. In der EU sind große Industrieanlagen vom Europäischen Emissionshandel (EU-ETS) erfasst, die auch von CO₂-Steuern, die dem emissionsbasierten Ansatz folgen, besteuert werden könnten.68 Das EU-ETS wurde im Jahr 2005, vor dem Hintergrund des Kyoto-Protokolls als eines der zentralen Klimaschutzinstrumente in der EU eingeführt. Das Grundprinzip des EU-ETS ist folgendes: Industrieanlagen, die dem EU-ETS unterliegen, müssen für jede Tonne CO₂, welches emittiert wird, ein Emissionszertifikat vorweisen, welches es den betroffenen Anlagen ermöglicht, Treibhausgase auszustoßen. Die Emissionszertifikate werden von einer zentralen Stelle ausgegeben und müssen von den Anlagenbetreibern, sofern sie keine Zertifikate gratis erhalten, im Rahmen einer Versteigerung erworben werden. Nicht benötigte Emissionszertifikate können von den Anlagenbetreibern auch untereinander auf einem Markt gehandelt werden.69 Durch die zentrale Versteigerung und der Handelbarkeit der Emissionszertifikate entsteht schließlich ein Marktpreis. Der Ausstoß von Treibhausgasen erhält damit für die Anlagenbetreiber einen Preis, womit ein Lenkungseffekt hin zu umweltfreundlichen Verhalten ausgelöst werden kann. Im Verlauf der Zeit wird die Menge der zur Verfügung stehenden Emissionszertifikate reduziert, wodurch Treibhausgasemissionen der dem EU-ETS unterliegenden Anlagen zurückgehen.70 nal Environment Agency, Carbon Tax, gefunden unter: https://www.nea.gov.sg/our-services/climate-change-energy-efficiency/climate-change/carbon-tax (Zugriffsdatum 10.05.2019). 68 Vgl Emissionszertifikategesetz 2011 – EZG 2011, BGBl I 2011/118 idF BGBl I 2015/128; Loretz/Mestel/Türk, Institutionelle Fragen des CO₂-Handels am Beispiel des EU Emissionshandelssystems, ÖBA 2010, 802 (804). 69 Der EU-ETS ist im Detail äußerst komplex und vielschichtig. So ist der Handel mit Emissionszertifikaten ua in Handelsphasen gegliedert. Im vorliegenden Beitrag werden jedoch nur die Grundzüge des EU-ETS behandelt. Für eine vertiefende Auseinandersetzung mit der Materie wird auf Ismer, Klimaschutz als Rechtsproblem (2014) 108ff verwiesen. 70 Vgl Ismer, Klimaschutz 108ff.

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Der Anwendungsbereich des EU-ETS beschränkt sich, wie beim emissionsbasierten Ansatz, auf große Emittenten. Insgesamt erfasst der EU-ETS 11.000 Industrieanlagen innerhalb der EU.71 Dem EU-ETS unterliegen dabei thermische Kraftwerke (zB Kohle- und Gaskraftwerke) ab einer Leistung von 20 Megawatt. Darüber hinaus sind ua Mineralölraffinerien, Kokereien, Cracker, Eisen- und Stahlhütten, mineralverarbeitende Industrieanlagen (zB Zementklinker, Glashütten) und Industrieanlagen zur Herstellung von Zellstoff, Holz oder Papier vom EU-ETS erfasst.72 Insgesamt werden vom EU-ETS rund 45 % der gesamten CO₂-Emissionen in der EU erfasst.73Die ökologische Wirksamkeit des EU-ETS ist jedoch nicht unumstritten. Vielfach wird der hohe Anteil von gratis zugeteilten Emissionszertifikaten, oder aber auch der niedrige Preis für die Emissionszertifikate kritisiert.74 Bei der Ausgestaltung von CO₂-Steuern, die dem emissionsbasierten Ansatz folgen, sind jedenfalls bestehende Bepreisungsinstrumente wie der EU-ETS zu berücksichtigen. Überlappungen der Anwendungsbereiche könnten zu einer doppelten Bepreisung von Treibhausgasemissionen führen. Derartige Überschneidungen zwischen CO₂-Steuern, die dem emissionsbasierten Ansatz folgen, und dem EUETS wären aber kaum vermeidbar, weil beide Instrumente in der Praxis aufgrund administrativer Einschränkungen auf große Emittenten beschränkt sind. Damit ist zB der Einsatz emissionsbasierter CO₂-Steuern in der EU praktisch kaum überschneidungsfrei umsetzbar. Auch die Beschränkung des Anwendungsbereichs des Emissionsansatzes auf private Haushalte und kleine Unternehmen, die nicht dem EU-ETS unterliegen, ist nicht zielführend, weil damit hohe administrative Kosten verbunden sind. In der Praxis werden die Anwendungsbereiche der beiden Instrumente möglichst getrennt ausgestaltet, um Überschneidungen der beiden Instrumente zu vermeiden. Die Einsatzmöglichkeiten von emissionsbasierten CO₂-Steuern sind damit in der EU massiv eingeschränkt, weil es zu Überschneidungen mit dem EU-ETS kommen würde. Emissionsbasierte CO₂-Steuern und der Emissionshandel sind somit vielmehr alternative Instrumente, deren gleichzeitige Anwendung zu doppelten Bepreisungen führen würde. 71 Vgl Weisbach, Carbon Taxation in the EU: Expanding the EU Carbon Price, Journal of Environmental Law 2012, 183 (189). 72 Vgl Loretz/Mestel/Türk, ÖBA 2010, 808. Die unter den Emissionshandel fallenden Anlagen sind dem Anh des EZG zu entnehmen. Siehe dazu Anh 1, 2 und 3; siehe dazu auch Europäische Kommission, EU ETS Handbook, gefunden unter: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/ ets_handbook_en.pdf (Zugriffsdatum: 20.05.2019) 18. 73 Vgl Weisbach, Journal of Environmental Law 2012, 189. 74 Vgl Ziehm, Klimaschutz im Mehrebenensystem – Kyoto, Paris, europäischer Emissionshandel und nationale CO₂-Grenzwerte, ZfU 2018, 343.

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3.2.2.3. Kraftstoffbasierte CO₂-Steuer

Der Kraftstoffansatz ist die in der Praxis am meisten verbreitete Form von CO₂-Steuern, die auch von den skandinavischen Ländern angewendet wird.75 Im Gegensatz zum emissionsbasierten Ansatz knüpft die CO₂-Steuer beim kraftstoffbasierten Ansatz nicht direkt an die tatsächlich erzielten Treibhausgase an.76 Die Steuerschuld entsteht bereits bei einem dem Verbrauch vorgelagerten Realakt.77 Da die durch die Steuer erfassten Kraftstoffe von den Endverbrauchern ihrer Bestimmung zugeführt werden, werden die Treibhausgase letztlich im Zusammenhang mit dem Verbrauch der Kraftstoffe freigesetzt.78 Im Gegensatz zum emissionsbasierten Ansatz müssen die Emittenten aber keine Aufzeichnungen über die emittierte Menge an Treibhausgasen führen, wodurch administrative Kosten eingespart werden können.79 Bei der Anwendung des kraftstoffbasierten Ansatzes ist zu klären, an welchem Punkt der Wertschöpfungskette die CO₂-Steuer erhoben wird und wer der Steuerpflichtige ist. Außerdem musst bestimmt werden, welche Kraft- und Heizstoffe von der Steuer umfasst sind. Mithilfe des kraftstoffbasierten Ansatzes können eine Vielzahl an verschiedenen Kraftstoffen und Heizstoffen der CO₂-Steuer unterworfen werden.80 In der Praxis unterscheiden sich auch bei der von der Steuer umfassten Kraft- und Heizstoffe, die bisher umgesetzten CO₂-Steuern deutlich voneinander. Manche Länder wie Schweden, Norwegen und Dänemark unterwerfen eine möglichst breite Anzahl an Kraft- und Heizstoffen der CO₂-Steuer.81 Dagegen unterwerfen Länder wie Mexiko, Philippinen und Indien gezielt nur einzelne Kraftstoffe der Steuer. Daraus zeigt sich die Vielseitigkeit des kraftstoffbasierten Ansatzes, womit der sachliche Anwendungsbereich (erfasste Kraftstoffe) von der Steuer sowohl breit als auch eng ausgerichtet werden kann.82 Dazu muss bestimmt werden, welche Produkteigenschaften und Qualifikationsmerkmale für das Vorliegen eines bestimmten Kraft75 Vgl Andersen, European Taxation 2015, 235 (239). 76 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 10; The World Bank, Carbon Tax Guide 75; siehe dazu ausführlich die Ausgestaltung der schwedischen CO₂-Steuer in Hammar/ Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden - 20 Years of Experience and Looking Ahead (2011) 6ff. 77 Vgl Metcalf/Weisbach, The Design of a Carbon Tax, Harvard Environmental Law Review 2009, 500 (508); Duff, Carbon Taxation in British Colombia, Vermount Journal of Environmental Law 2008, 87 (96). 78 Siehe dazu etwa Cnossen/Vollebergh, Towards a Global Excise Tax on Carbon, National Tax Journal 1992, 23 (29). 79 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 80 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 9. 81 Benzin, Diesel, Heizöl, Erdgas und Kohle; siehe dazu Andersen, European Taxation 239. 82 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 10.

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stoffes entscheidend sind, um die Kraft- und Heizstoffe voneinander unterscheiden zu können. Dabei könnten anerkannte Normen herangezogen werden. Außerdem könnte in der EU die sog Kombinierte Nomenklatur herangezogen werden, um eine Einteilung vornehmen zu können.83 Darüber hinaus ist zu bestimmten, wie die Höhe der CO₂-Steuer beim kraftstoffbasierten Ansatz zu ermitteln ist.84 Ein entscheidendes Wesensmerkmal von CO₂-Steuern ist die direkte Abhängigkeit der Steuerhöhe von der Menge an Treibhausgasemissionen. Das wird beim kraftstoffbasierten Ansatz dadurch sichergestellt, dass die Steuer an die durchschnittlichen85 Emissionen anknüpft, die bei der Verwendung (verbrennen) der jeweiligen Kraft- und Heizstoffe anfallen.86 Legistisch kann die Umsetzung des kraftstoffbasierten Ansatzes wie folgt erfolgen:87 Zunächst wird ein allgemeiner CO₂-Steuersatz für eine Einheit (zumeist Tonne) CO₂ definiert. Der allgemeine Steuersatz wird auf sämtliche von der Steuer umfassten Kraft- und Heizstoffe angewendet, um ein einheitliches Preissignal sicherzustellen.88 Der CO₂-Steuersatz, welcher abstrakt für eine bestimmte Einheit definiert wird, kommt jedoch nicht direkt bei den jeweiligen Kraft- und Heizstoffen zur Anwendung, weil die Steuer nicht auf die tatsächlich angefallene Menge an CO₂ anknüpft. Vielmehr knüpft die Steuer auf die Menge an CO₂ an, die beim Verbrauch der Kraftstoffe anfällt. Dazu muss zunächst für jeden von der Steuer erfassten Kraft- und Heizstoff die Menge an CO₂ bestimmt werden, die beim Verbrennen anfällt.89 Dazu muss der Kohlenstoffgehalt der jeweiligen Kraftstoffe bestimmt werden. Dabei ist wichtig, die Begriffe „Kohlenstoff“ und „CO₂“ zu trennen. CO₂ ist eine chemische Verbindung aus Kohlenstoff und Sauerstoff, die beim Verbrennen von fossilen Energieträgern entsteht. Kohlenstoff macht rund 27 %90 des Gesamtgewichts von CO₂ aus.91 Damit ergibt sich die Menge an CO₂, die beim Verbrennen eines Kraftstoffes anfällt, durch die folgende Formel:92 83

Vgl Durchführungsverordnung (EU) 2017/1925 der Kommission; Anhand der Kombinierten Nomenklatur werden von der EU Waren, die in das Unionsgebiet eingeführt als auch ausgeführt werden, eingeteilt. 84 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 6f. 85 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 7. 86 Vgl Falcão, Carbon Tax Treaty 131. 87 Die Ausführungen basieren auf den konzeptionellen Überlegungen der schwedischen CO₂-Steuer; siehe dazu Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 6ff. 88 Vgl Metcalf/Weisbach, Harvard Environmental Law Review 2009, 508. 89 Siehe dazu konzeptionelle Überlegungen in Horowitz/Cronin/Hawkins/Konda/Yuskavage, Methodology for Analyzing a Carbon Tax, Office of Tax Analysis, Working Paper 115 (2017). 90 Bei der Berechnung der schwedischen CO₂-Steuer wurde von 25 % ausgegangen. 91 Vgl Falcão, Carbon Tax Treaty 131. 92 Siehe eine Übersicht über die Menge an CO₂, welche beim Einsatz unterschiedlicher Kraftstoffe

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Kohlenstoffgewicht eines Kraftstoffes/0,27 = Gewicht der anfallenden Menge an CO₂. Falls ein Kilogramm eines Kraftstoffes zu 60 % aus Kohlenstoff besteht, entstehen durch das Verbrennen des Kraftstoffes rund 2,22 kg CO₂.93 Nach der Bestimmung der Menge an CO₂, die anfällt, kann der allgemein bestimmte CO₂-Steuersatz durch Multiplikation mit der Menge an CO₂ direkt angewendet werden.94 Die Umrechnung muss in der Praxis allerdings nicht von den Steuerpflichtigen vorgenommen werden, weil die auf die jeweiligen Kraft- und Heizstoffe entfallene CO₂-Steuer pro Einheit direkt im Gesetzestext normiert werden kann.95 Dazu können handelsübliche Einheiten (Liter, Kilogramm) verwendet werden, die Steuerpflichtige direkt dem Gesetzestext entnehmen können.96 In der schwedischen CO₂-Steuer sind die CO₂-Steuersätze für die jeweiligen Kraftstoffe direkt im Gesetz bestimmt, wodurch keine Umrechnung auf die jeweiligen Kraftstoffe vorgenommen werden muss. Damit die Bestimmung der Steuersätze nachvollziehbar ist, sind jedoch in den schwedischen Gesetzesmaterialien Tabellen mit dem Kohlenstoffgehalt der Kraft- und Heizstoffe enthalten.97 Vorteil des kraftstoffbasierten Ansatzes ist der geringe Verwaltungsaufwand, weil die Höhe der Steuer leicht anhand der Kraftstoffmenge bestimmt werden kann.98 Außerdem können durch eine kraftstoffbasierte CO₂-Steuer sowohl große Emittenten wie Kraftwerke als auch Kleinverbraucher erfasst werden. Ein Nachteil des kraftstoffbasierten Ansatzes entsteht durch das Abstellen auf die durchschnittlichen Emissionen,99 die bei Verwendung der Kraft- und Heizstoffe anfallen. Mineralölunternehmen haben dadurch kaum einen Anreiz von den durchschnittlichen Werten abzuweichen und den Kohlenstoffanteil zu reduzieren. Außerdem beschränken sich die in der Praxis umgesetzten CO₂-Steuern, die dem Kraftstoffansatz folgen, auf die Besteuerung von CO₂, weil beim Verbrauch von Kraftstoffen hauptsächlich CO₂ anfällt.100 freigesetzt wird unter: US Energy Information Adminstration, Carbon Dioxide Emissions Coefficients, gefunden unter: https://www.eia.gov/environment/emissions/CO₂_vol_mass.php (Zugriffsdatum 23.05.2019). 93 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 10. 94 Vgl Cnossen/Vollebergh, National Tax Journal 1992, 30. 95 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 7. 96 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 8. 97 Siehe dazu die schwedischen Gesetzesmaterialien; Regeringens proposition 1987/90:110, S 150, gefunden unter: https://data.riksdagen.se/fil/0F185476-F338-4003-A794-012E457C3B52 (Zugriffsdatum 23.05.2019). 98 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 7. 99 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 6f. 100 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 17.

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3.2.2.4. Produktorientierte CO₂-Steuern

In der Praxis hat sich sowohl der kraftstoffbasierte Ansatz (vorherrschendes Modell) als auch der emissionsbasierte Ansatz für CO₂-Steuern durchgesetzt. In der Literatur wird allerdings auch der Einsatz von produktorientierten CO₂-Steuern (Consumption based Carbon Taxes) diskutiert, die sich von den bisher vorgestellten Modellen konzeptionell stark unterscheiden.101 Produktorientierte CO₂-Steuern knüpfen direkt an den Konsum eines bestimmten Produktes an.102 Die Höhe der Steuer orientiert sich an der Höhe der Emissionen, die bei der Herstellung des Produktes angefallen sind. Produktorientiere CO₂-Steuern sind in der Lage, einen wesentlichen Kritikpunkt der CO₂-Steuern auszumerzen.103 Ein häufiges Argument gegen den Einsatz von CO₂-Steuern ist der dadurch möglicherweise entstehende Nachteil für den heimischen Wirtschaftsstandort.104 Dadurch kann es letztlich zum Phänomen des Carbon Leakage kommen.105 Carbon Leakage beschreibt die Abwanderung von Unternehmen und Produktionsstätten aufgrund der Kosten von Klimaschutzmaßnahmen in Länder, in denen niedrigere Klimaschutzkosten (zB keine CO₂-Bepreisung) vorherrschen.106 Durch CO₂-Steuern könnten heimische Produkte verteuert werden, wodurch sie letztlich an Attraktivität gegenüber ausländischen Produkten verlieren, die keiner CO₂-Bepreisung unterliegen. Produktorientierte CO₂-Steuern unterscheiden nicht zwischen inländischen und ausländischen Produkten, sondern unterwerfen sämtliche im Inland konsumierte Produkte der Steuer, unabhängig davon, wo sie produziert wurden.107 Damit werden auch ausländische Produkte der Steuer unterworfen, die im Ausland keiner CO₂-Bepreisung unterliegen. Produktorientierte CO₂-Steuern könnten beim Kauf durch den Letztverbraucher erhoben werden, oder aber auch ähnlich der Umsatzsteuer 101 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, How can consumption-based carbon pricing address carbon leakage and competitiveness concerns? (2018); Jakob/Steckel/Edenhofer, Consumption- Versus Production-Based Emission Policies, Annual Review of Resource Economics 2014, 297; Ravikumar/Nathwani, Carbon Tax Revisited – Exploring a Consumption based Taxation Regime (2018). 102 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 1. 103 Vgl Ekardt/Neumann, Liberalisierter Welthandel und Umweltschutz: Produktionsbezogene Handelsbeschränkungen und Border Tax Adjustments für umweltschädlich im Ausland hergestellte Produkte, ZfU 2008, 183 (184). 104 Vgl Munnings/Acworth/Sartor/Kim/Neuhoff, Pricing Carbon Consumption – A Review of an Emerging Trend, Discussion Paper RFF DP 16–49 (2016) 6. 105 Vgl Ravikumar/Nathwani, Carbon Tax Revisited 6f. 106 Vgl Europäische Kommission, Carbon Leakage, gefunden unter: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances/leakage_de (Zugriffsdatum: 22.07.2019). 107 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 1.

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ausgestaltet sein (Carbon Added Taxes).108 Dabei wird die CO₂-Steuer, wie die Umsatzsteuer, letztlich auf Ebene des Letztverbrauchers fällig, während bei Lieferungen zwischen Unternehmen die Möglichkeit des „Vorsteuerabzugs“ zur Entlastung in der Unternehmerkette besteht.109 Produktorientierte CO₂-Steuern wurden bislang allerdings in der Praxis nicht umgesetzt.110 Lediglich vereinzelte Emissionshandelssysteme wenden den produktorientierten Ansatz für einige wenige Produkte an (zB iZm elektrischem Strom).111 Einer der Gründe ist der enorme administrative Aufwand, der für die Anwendung des produktorientierten Ansatzes notwendig ist.112 Für die trennscharfe Berechnung der Steuer muss nämlich eine lückenlose Erfassung sämtlicher CO₂-Emissionen, die im Lauf der Wertschöpfungskette eines bestimmten Produktes angefallen sind, vorliegen. Speziell bei Produkten mit komplexer Wertschöpfungskette, bei der eine Vielzahl an Unternehmen und Subunternehmen beteiligt sind, ist die lückenlose Aufzeichnung sämtlicher CO₂-Emissionen äußerst schwierig.113 Die Erstellung lückenloser Emissionsaufzeichnungen wäre für Produzenten eine hohe administrative Belastung, aber auch für die Finanzverwaltung würden sich – vor allem bei internationalen Wertschöpfungsketten – große Herausforderungen bei der Kontrolle der Aufzeichnungen ergeben. Daher wird in der Literatur vorgeschlagen, produktorientierte CO₂-Steuern nur bei einigen wenigen Produkten anzuwenden, die treibhausgas-intensiv sind. Produktorientierte CO₂-Steuern sind eng mit Border Tax Adjustments verwandt.114 Border Tax Adjustments stellen einen Grenzsteuerausgleich her.115 Dabei werden importierte Produkte mit einer Steuer belastet und exportierte Produkte von der Steuer befreit. Im Rahmen von CO₂-Steuern könnten Border Tax Adjustments auf Produkte angewendet werden, die in ihrem Ursprungsland keiner vergleichbaren CO₂-Steuer unterliegen. Für die Anwendung von Border Tax Adjustments müsste beim Import berechnet werden, wie hoch die CO₂-Steuerbelastung gewesen wäre, wenn das betreffende Produkt im Inland hergestellt worden wä108 Vgl de Bruyn/Kopmann/Vergeer, Carbon Added Tax as an alternative climate policy instrument, CE Delft Committed to the Environment (2015). 109 Siehe mwN Pirlot, (Environmental) Border Tax Adjustments in Respect of Energy Taxes: Between Limits and Possibilities, in Pistone/Ezcurra (Hrsg), Energy Taxation, Environmental Protection and State Aids (2016) 168 (187). 110 Vgl Munnings/Acworth/Sartor/Kim/Neuhoff, Pricing Carbon Consumption 7. 111 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 4. 112 Vgl Munnings/Acworth/Sartor/Kim/Neuhoff, Pricing Carbon Consumption 2. 113 Vgl Jakob/Steckel/Edenhofer, Annual Review of Resource Economics 2014, 297. 114 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 4. 115 Siehe dazu ausführlich Volmert, Border Tax Adjustments: Konfliktpotenzial zwischen Umweltschutz und Welthandelsrecht? (2011).

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re.116 Border Tax Adjustments sind dabei jedoch nicht auf den produktorientierten Ansatz beschränkt, sondern können bei jeder Art der CO₂-Bepreisung eingesetzt werden.117 Ähnlichkeiten ergeben sich jedoch bei der Berechnung, weil die Steuerbelastung für ein betreffendes Produkt ermittelt werden muss, wodurch sich viele überschneidende Fragestellungen ergeben. Die Einführung von produktorientierten CO₂-Steuern ist neben den äußerst komplexen administrativen Herausforderungen auch mit zahlreichen rechtlichen Einschränkungen konfrontiert, die sich aus dem Welthandelsrecht ergeben.118 Importierte Produkte dürfen nämlich nach dem konzeptionellen Rahmen des Welthandelsrechts steuerlich nicht schlechter gestellt werden als inländische Produkte. Daher muss bei der Berechnung der produktorientierten CO₂-Steuer, genauso wir bei Border Tax Adjustments, sichergestellt werden, dass die importierten Produkte steuerlich nicht schlechter gestellt werden als inländische Produkte.119 Aufgrund der zahlreichen administrativen als auch rechtlichen Hürden ist die Praxis bei der Umsetzung von produktorientierten Steuern und Border Tax Adjustments äußerst zurückhaltend.120 Für eine vertiefende rechtliche Analyse von produktorientierten CO₂-Steuern und Border Tax Adjustments wird auf die Beiträge von Lydia Omuko-Jung sowie Michael Finus/Eva Wretschitsch in diesem Sammelband verwiesen.

3.3. Bestimmung der Steuerpflichtigen bei CO₂-Steuern 3.3.1. CO₂-Steuern als indirekte Steuern CO₂-Steuern lösen durch die Besteuerung von Treibhausgasemissionen einen Lenkungseffekt aus. Der Lenkungseffekt kommt dabei letztlich auf Ebene des Letztverbrauchers eines Produktes zum Tragen. Durch erhöhte Preise infolge der Steuer werden schließlich treibhausgasintensive Produkte verteuert, wodurch die Nachfrage sinkt. Falls beispielweise ein Produktionsunternehmen CO₂-Steuern abführen muss, werden die Kosten der Steuer auf die Produkte des Unternehmens aufgeschlagen,

116 Vgl Volmert, Border Tax Adjustments 17ff. 117 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 4. 118 Vgl Ismer/Neuhoff, Border tax adjustments: a feasible way to support stringment emission trading, European Journal of Law and Economics 2007, 137; Pirlot, Environmental Border Tax Adjustments and International Trade Law (2017); Holzer, Carbon-related Border Adjustment and WTO Law (2014). 119 Vgl Ismer/Neuhoff, European Journal of Law and Economics 2007, 137ff. 120 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Consumption-based carbon pricing 3.

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wodurch die Preise für die Letztverbraucher steigen.121 Wirtschaftlich wird die CO₂Steuer dadurch vom Letztverbraucher getragen und übergewälzt, weil die Kosten der Steuer im Produktpreis berücksichtigt werden.122 Damit kommt es zum Auseinanderfallen vom Steuerpflichtigen, der die Steuer erhebt und an den Staat abführt, und dem wirtschaftlichen Träger der Steuer. Dadurch werden CO₂-Steuern als indirekte Steuern bezeichnet, die ein Preissignal auf Ebene des Letztverbrauchers auslösen.123 Steuern werden grundsätzlich als direkte oder indirekte Steuern qualifiziert. Direkte Steuern, wie beispielsweise die Einkommensteuer, werden direkt vom Steuerpflichtigen gezahlt und auch wirtschaftlich getragen. Indirekte Steuern werden dagegen auf bestimmte Produkte erhoben.124 Die Steuer wird nicht von der durch die Steuer letztlich belasteten Person, sondern vom Produzenten oder Verkäufer der Produkte abgeführt. Die Kosten der Steuer werden aber von den Steuerpflichtigen (Verkäufer der Produkte) an die Konsumenten übergewälzt.125 Die Überwälzung der Kosten der Steuern bei indirekten Steuern wird im Steuerrecht angenommen und stets als Charakteristikum von indirekten Steuern bezeichnet.126 Indirekte Steuern werden durch die Umsatzsteuer und die Verbrauchsteuer in zwei Kategorien aufgeteilt.127 Verbrauchsteuern knüpfen dabei, wie die CO₂-Steuern, an unterschiedliche Realakte bestimmter nicht dauerhafter Güter (zB Tabak, Mineralöl) an.128 Verbrauchsteuern werden dabei parallel zur Umsatzsteuer angewendet. Ein Charakteristikum von Verbrauchsteuern ist ihr begrenzter Anwendungsbereich auf bestimmte Produkte oder Verbrauchsvorgänge. Im Fall von CO₂-Steuern ist das der Fall, weil nur das Emittieren von Treibhausgasen, oder der Kauf von bestimmten Kraftstoffen der Steuer unterliegt. Bei der Bestimmung der Steuerpflichtigen der CO₂-Steuer ist zwischen dem wirtschaftlichen Träger, auf dem die Kosten der Steuer übergewälzt werden, und dem Steuerpflichtigen, der die Steuer erhebt und abführt, zu unterscheiden.129 CO₂-Steuern sind nämlich als indirekte Steuern zu qualifizieren, wodurch die Steu-

121 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 122 Siehe dazu ausführlich die grundsätzlichen Überlegungen von Bieber in Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich (2012) 15. 123 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 124 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 125 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 15. 126 Ökonomisch muss die Weiterleitung aber nicht immer stattfinden, weil dabei die jeweiligen Elastizitäten und Marktbedingungen berücksichtigt werden müssen. 127 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 128 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 13. 129 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 15.

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erlast auf den Letztverbraucher weitergeleitet wird.130 Bei der Wahl des Steuerpflichtigen, der die CO₂-Steuer an den Staat abführt, bestehen jedoch zahlreiche Möglichkeiten, wann und vor allem an welchem Punkt der Wertschöpfungskette die Steuer abgeführt wird. Die dabei getroffene Entscheidung hat starke Auswirkungen auf die Ausgestaltung der Steuer. 3.3.2. Optionen für die Wahl der Steuerpflichtigen Bei der Bestimmung der Steuerpflichtigen ist eine Vielzahl an Faktoren zu berücksichtigen. Dazu muss zunächst bestimmt werden, welche Aktivitäten von der Steuer umfasst werden sollen. Die Wahl der Steuerpflichtigen bestimmt entscheidend, welche Aktivitäten von der Steuer umfasst sind. Wichtig ist die Berücksichtigung administrativer Überlegungen, denn gleichzeitig mit der Einführung von CO₂-Steuern muss ein System geschaffen werden, das die Abfuhr und Kontrolle der Steuer durch die Finanzverwaltung sicherstellt. Dabei können Länderspezifika einen großen Einfluss auf die Ausgestaltung der Steuer haben. In vielen Ländern bestehen bereits Verbrauchsteuern auf Kraftstoffe in Form von Mineralölsteuern und Energieabgaben. Die bereits bestehenden Steuersysteme könnten auch als Anknüpfungspunkt für CO₂-Steuern dienen, wodurch bestehende Strukturen übernommen und auf die CO₂-Steuer umgemünzt werden könnten.131 Üblicherweise werden CO₂-Steuern dann erhoben, wenn die von der Steuer erfassten Kraft- und Heizstoffe in den Wirtschaftskreislauf eintreten. Das ist in der Regel der Fall, wenn die Kraft- und Heizstoffe in das Inland importiert oder vor Ort hergestellt werden. Für die Wahl des exakten Regulierungspunktes, an dem die Steuer von einem Steuerpflichtigen eingehoben wird, ist die Kenntnis des Wirtschaftskreislaufes von fossilen Kraftstoffen und Energieerzeugnissen notwendig. Abb. 2 illustriert eine vereinfachte Darstellung des Wirtschaftskreislaufes von fossilen Kraftstoffen. Sie veranschaulicht dabei ebenfalls, welche Regulierungspunkte bei der CO₂-Steuer herangezogen werden können. Grundsätzlich wird dabei zwischen den folgenden drei Regulierungspunkten, die auch die Wahl der Steuerpflichtigen bestimmen, unterschieden: Upstream, Midstream und Downstream. Upstream bezieht sich auf den Vorgang der Förderung von fossilen Energieträgern (Ölquelle, Gasquelle, Kohleabbau) und dem Import von fossilen Energieträgern. Förderer oder aber auch Importeure könnten für die Einhebung der Steuer als Steuerpflichtige herangezogen werden, wenn eine CO₂-Steuer Upstream ausgestaltet ist. 130 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 13. 131 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 18.

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Midstream bezeichnet die Weiterverarbeitung von fossilen Rohstoffen wie Erdöl zu Kraftstoffen in Raffinerien oder aber auch die Lagerung von Kraftstoffen in Lagern und die Auslieferung von Kraftstoffen an Tankstellen. Im Verlauf des Wirtschaftskreislaufes könnte die Steuer auch Midstream auf Ebene von Raffinerien, Tankstellen oder aber auch von großen Abnehmern, wie Elektrizitätsunternehmen, die über Lager verfügen, erhoben werden. Raffinerien und Tankstellen könnten dabei als Steuerpflichtige der CO₂-Steuer herangezogen werden. Schließlich könnte die Steuer auch Downstream auf Ebene der Letztverbraucher erhoben werden. Davon betroffen wäre der Kauf von Kraftstoffen für Kraftfahrzeuge, private Haushalte, Industrie- und Gewerbebetriebe. Steuerpflichtig wären dabei die Letztverbraucher der Kraftstoffe, die schließlich die Treibhausgasemissionen durch ihre Handlungen auch freisetzen. Grundsätzlich gilt für die Wahl der Steuerpflichtigen: je früher die Steuer entlang des Wirtschaftskreislaufes erhoben wird, desto weniger Steuerpflichtige werden für die Erhebung der Steuer benötigt. Während beispielsweise nur wenige Importeure und Produzenten von Kraftstoffen am Markt auftreten, ist die Zahl der Letztverbraucher sehr hoch und unüberschaubar. Upstream Förderung von fossilen Energieträgern (Mine, Quelle, Gasfeld)

Import

Midstream Elektrizitätserzeuger (Kohlekraftwerk, Gaskraftwerk)

Raffininerie, Tankstellen

Downstream Kraftfahrzeuge, private Haushalte

Industrieanlagen, Gewerbebetriebe

Abbildung 2

Abb. 2: Optionen für die Wahl des Steuerpflichtigen. Quelle: Grafik basiert auf: Ramseur/Parker, Carbon Tax and Greenhouse Gas Control: Options and Considerations for Congress [2009] 25, gefunden unter: https://fas org/sgp/crs/misc/R40242 pdf [Zugriffsdatum 24 05 2019], eigene Darstellung

CO₂-Steuern, die dem Emissionsansatz folgen, werden auf Ebene des Emittenten erhoben. Dadurch bestehen beim Emissionsansatz keine Optionsmöglichkeiten bei der Wahl des Steuerpflichtigen. Der Emissionsansatz ist damit Downstream umgesetzt.132 Aufgrund des hohen administrativen Aufwands ist jedoch die Erhe132

Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 24.

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bung der Steuer im Wege des Downstream-Ansatzes nur bei großen Emittenten umsetzbar. Beim kraftstoffbasierten Ansatz kann die Steuer sowohl Up-, Mid- und Downstream erhoben werden. Die meisten CO₂-Steuern, die dem kraftstoffbasierten Ansatz folgen, werden Up- oder Midstream möglichst frühzeitig im Verlauf des Wirtschafskreislaufes erhoben. Die Wahl des Regulierungspunktes auf Ebene der Letztverbraucher (Downstream) würde auch beim kraftstoffbasierten Ansatz zu einer hohen Zahl an Steuerpflichtigen führen, was mit administrativen Kosten verbunden wäre. In British Columbia wird die CO₂-Steuer direkt beim Import oder bei der Produktion von der Steuer unterliegenden Kraftstoffen erhoben.133 Das entspricht einem Mischsystem aus Up- und Midstream. Auch in Norwegen werden die Importeure und Produzenten von Kraftstoffen als Steuerpflichtige herangezogen. Die Steuerpflicht in Norwegen wird allerdings erst ausgelöst, wenn die Kraftstoffe in den freien Warenverkehr überführt werden. Die Lagerung durch registrierte Steuerpflichtige löst dagegen keine Steuer aus. Außerdem wird keine Steuerpflicht ausgelöst, wenn die Kraftstoffe an Letztverbraucher verkauft werden, für die eine Steuerbefreiung vorliegt (zB Landwirtschaft), oder sie an einen anderen registrierten Steuerpflichtigen weiterverkauft werden.134 Dagegen wird die Steuer in British Columbia auch erhoben, wenn die Steuer für eine von der Steuer befreiten Aktivität verwendet wird, was zu einer zusätzlichen Kapitalbindung durch die Steuer führt. Befreite Letztverbraucher können jedoch in British Columbia die Steuerrückerstattung von der Finanzverwaltung beantragen.135 Zahlreiche Länder, wie Österreich, haben dagegen keine CO₂-Steuer eingeführt, besitzen jedoch bestehende Besteuerungssysteme für Mineralölprodukte.136 Die Mineralölsteuer in Österreich knüpft, ähnlich der CO₂-Steuer in Norwegen, an den Import oder der Produktion von Mineralölen in Österreich an.137 Dabei sind zahlreiche Parallelen zur Ausgestaltung von CO₂-Steuern offensichtlich. Länder wie Österreich, die keine CO₂-Steuern, aber andere Mineralölsteuern eingeführt haben, können damit ohne großen Aufwand die CO₂-Steuer an bestehende Steuersysteme anknüpfen.138 Die bereits festgelegten Steuerpflichtigen der 133 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 19. 134 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 21 135 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 21. 136 Vgl Bayer/Schwab, Verbrauchsteuern und Umweltabgaben (2008) 11. 137 Vgl Mineralölsteuergesetz 1995 BGBl 1994/630 idF BGBl I 2019/104; siehe dazu § 1 Abs 1: „Mineralöl, Kraftstoffe und Heizstoffe, die im Steuergebiet hergestellt oder in das Steuergebiet eingebracht werden, unterliegen einer Verbrauchsteuer (Mineralölsteuer)“. 138 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 18.

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Mineralölsteuer (Importeure, Produzenten) könnten somit ebenfalls für die CO₂Steuer ohne großen zusätzlichen administrativen Aufwand herangezogen werden. 3.3.3. Unionsrechtliche Vorgaben für die Mitgliedstaaten der EU Mitgliedstaaten der EU müssen in der Ausgestaltung von CO₂-Steuern unionsrechtliche Vorgaben berücksichtigen.139 Die Besteuerung von Kraft- und Heizstoffen in der EU ist durch die Energiesteuer-RL140 harmonisiert. Die Energiesteuer-RL schreibt einen einheitlich anwendbaren Rahmen vor, der für die Besteuerung herangezogen werden muss.141 Nach Art 1 der Energiesteuer-RL erheben die Mitgliedstaaten „nach Maßgabe dieser Richtlinie Steuern auf Energieerzeugnisse“. Welche konkreten Steuern davon umfasst sind, ist in der Energiesteuer-RL nicht definiert. Der Steuerbegriff der Energiesteuer-RL ist jedoch, den Erwägungsgründen der Richtlinie zufolge, weit auszulegen. Die Mitgliedstaaten äußerten nämlich den Wunsch selbst entscheiden zu können, welche konkreten steuerlichen Maßnahmen auf Energieerzeugnisse angewendet werden.142 Mitgliedstaaten, die sich daher dazu entschließen Kraft- und Heizstoffe einer CO₂-Steuer zu unterwerfen und damit dem Kraftstoffansatz folgen, müssen die Vorgaben der Energiesteuer-RL berücksichtigen.143 Die Energiesteuer-RL ist auch der Grund, warum sich die in der EU umgesetzten CO₂-Steuern in ihrer konzeptionellen Ausgestaltung ähneln. Der Energiesteuer-RL ging ein zwölfjähriger Verhandlungsmarathon auf europäischer Ebene voraus.144 Die Verhandlungen gestalteten sich schwierig, weil zur Einführung der Energiesteuer-RL nach Art 113 AEUV die Einstimmigkeit des Rates benötigt wurde.145 In den Verhandlungen wurde ursprünglich der Versuch unternommen, eine CO₂-Steuer auf europäischer Ebene einzuführen, was schließlich nicht gelang.146 Die Mitgliedstaaten einigten sich stattdessen auf die Einführung des EU-ETS, der primär Industrieanlagen abdeckt, und die Einführung der Energiesteuer-RL.147 139 140

Siehe dazu ausführlich Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 82. Vgl Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl 2003/283, 51 idgF. 141 Vgl Art 1 Energiesteuer-RL. 142 Siehe dazu die Erwägungsgründe 10 und 11 der Energiesteuer-RL. 143 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 21. 144 Vgl Jatzke, Betriebs-Berater (2004) 21 (26). 145 Siehe dazu Art 113 AEUV bzw der damals gültige Art 93 EGV. 146 Vgl Jatzke, Betriebs-Berater 26. 147 Vgl RL 2003/96/EG.

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Die Energiesteuer-RL schafft einerseits einen einheitlichen Rahmen, der normiert, wie die Erhebung von Steuern auf Energieerzeugnisse ausgestaltet sein muss, andererseits werden durch die Richtlinie Mindeststeuerbeträge für die der Steuer unterworfenen Energieerzeugnisse vorgegeben.148 Die Energiesteuer-RL schreibt damit nicht die Einführung konkreter Steuern vor, sondern gibt eine Mindestbesteuerung bestimmter Energieerzeugnisse vor. Welche konkreten Steuern dafür herangezogen werden, ist den Mitgliedstaaten überlassen. Mithilfe der Implementierung der Mindeststeuerbeträge wird durch die Energiesteuer-RL das Ziel des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes verfolgt.149 Dadurch werden erhebliche Abweichungen in der Höhe der Besteuerung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten verhindert, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnten. Die Höhe der Mindeststeuerbeträge ist jedoch niedrig angesetzt150 und nicht in Abhängigkeit zur CO₂-Intensität der jeweiligen Energieerzeugnisse, wodurch kaum ökologische Lenkungswirkungen durch die Richtlinie ausgelöst werden.151 Den Mitgliedstaaten steht es jedoch frei, die durch die Energiesteuer-RL vorgegebenen Mindeststeuerbeträge zu überbieten und höhere Steuersätze anzuwenden.152 Die in der Energiesteuer-RL geforderten Mindeststeuerbeträge wurden in Österreich durch die Energiesteuern (Elektrizitätsabgabe, Kohleabgabe, Erdgasabgabe und Mineralölsteuer) umgesetzt.153 Der Anwendungsbereich der Energiesteuer-RL erstreckt sich auf zahlreiche gängige Kraft- und Heizstoffe wie Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas in verschiedenen Qualitätsstufen bis hin zu elektrischem Strom.154 Legistisch knüpft die Energiesteuer-RL an das Steuersystem der Verbrauchsteuer-RL an, die auch für die Energiesteuer-RL zur Anwendung kommt.155 Art 1 Abs 1 Verbrauchsteuerrichtlinie erfasst dazu die der Energiesteuer-RL unterliegenden Kraft- und Heizstoffe vom Anwendungsbereich der Richtlinie. Die Verbrauchsteuerrichtlinie schreibt für die verbrauchsteuerpflichtigen Waren (zB Energieerzeugnisse) vor, welche Vorgänge den 148 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 82ff. 149 Vgl Wagner, Praxishandbuch Energieabgaben (2012) 23. 150 Vgl Gmach, Wirtschaftskammer Österreich, Finanz-und Handelspolitik Analyse, Ökosteuern (2012) 14. 151 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 107. 152 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 91f. 153 Vgl Damberger, Ökologisierung 20ff. 154 Siehe dazu Art 2 Energiesteuer-RL 2003/96/EG ABl L 2003/283 iVm der Kombinierten Nomenklatur (Durchführungsverordnung (EU) 2018/1602 ABl 273/1) siehe dazu auch Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 83f. 155 Siehe dazu Art 1 Abs 1 lit a Verbrauchsteuer-RL 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG, ABl 2009/9, 12 idgF.

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Steuergegenstand bilden, wer als Steuerpflichtiger auftritt und welche Systematik bei der Erhebung der Steuer anzuwenden ist.156 Die Energiesteuer-RL ergänzt die Inhalte der Verbrauchsteuerrichtlinie um eine Auflistung der Energieerzeugnisse, welche der Richtlinie unterliegen, um die Mindeststeuersätze als auch um Steuerbefreiungen und Ausnahmetatbestände.157 Steuergegenstand verbrauchsteuerpflichtiger Waren iSd Verbrauchsteuerrichtlinie ist die Herstellung, Förderung oder der Import von verbrauchsteuerpflichtigen Waren (Energieerzeugnisse) in das Gemeinschaftsgebiet der EU.158 Als Steuerschuldner tritt dabei diejenige Person auf, die die Energieerzeugnisse in das Gemeinschaftsgebiet einführt, herstellt oder von einem Steuerlager in den freien Verkehr überführt.159 Da in der Regel Heiz- und Kraftstoffe von Mineralölunternehmen importiert, oder in Raffinerien hergestellt werden, treten die Unternehmen als Steuerpflichtige auf. Die Steuer ist demnach Mid- und Upstream gelagert. Die Verbrauchsteuer-RL sieht ein Steueraussetzungsverfahren vor, welches auch für Kraft- und Heizstoffe angewendet werden kann. Dabei wird die Entstehung der Steuerschuld ausgesetzt, wenn die Energieerzeugnisse in einem registrierten Steuerlager aufbewahrt werden. Die Steuerschuld entsteht dabei erst durch die Entnahme der Waren aus dem Steuerlager.160 Die Energiesteuer-RL sieht auch eine Vielzahl von Nichtanwendungsbereichen, Steuerbefreiungen und Steuerermäßigungen vor. Der Systematik der Verbrauchsbesteuerung folgend unterliegen Kraft- und Heizstoffe, die für die Stromerzeugung oder aber für weitere andere Zwecke als Heiz- und Kraftstoffe (zB chemische Prozesse) verwendet werden, nicht der Energiebesteuerung.161 Lediglich das Endprodukt „elektrischer Strom“ unterliegt der Besteuerung. Obligatorische Steuerbefreiungen der Energiesteuer-RL sind ua das Herstellerprivileg162 und Energieerzeugnisse, welche in der gewerblichen Luft- und Schifffahrt verwendet werden.163 Energieerzeugnisse, welche für Inlandsflüge verwendet werden, können jedoch gem Art 14 Abs 2 Energiesteuer-RL der Besteuerung zugeführt werden. Mitgliedstaaten können darüber hinaus biogene Kraftstoffe und elektrischen Strom aus erneuer156 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 64ff. 157 Vgl Wolffgang/Gellert in Lenz/Borchardt, EU-Verträge Kommentar6 (2012) Art 113 Rz 30. 158 Vgl Art 2 Verbrauchsteuer-RL. 159 Vgl Art 8 Abs 1 Verbrauchsteuer-RL. 160 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 75. 161 Vgl Jatzke in Bongartz/Jatzke/Schröer-Schallenberg (Hrsg), Loseblatt-Kommentar zum Energiesteuerrecht16 (2020) Rz 21ff. 162 Das Herstellerprivileg befreit elektrischen Strom, welcher von den Kraftwerksbetreibern zur Aufrechterhaltung des Kraftwerkbetriebes benötigt wird, von der Energiebesteuerung; siehe dazu Art 14 Abs 1 lit a Energiesteuer-RL. 163 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 92ff.

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barer Energie von der Energiebesteuerung ausnehmen. Darüber hinaus sieht Art 17 Abs 1 Energiesteuer-RL Sonderregelungen für energieintensive Betriebe vor. Als energieintensive Betriebe gelten iSd Richtlinie Betriebe, die Energie- bzw Stromkosten von mindestens 3 % des Produktionswertes oder 0,5 % des Mehrwertes haben; diese können von den Energiesteuern unter bestimmten Bedingungen befreit werden. Dafür ist jedoch Voraussetzung, dass die Mindeststeuerbeträge im Durchschnitt für alle Betriebe eingehalten wird. Auch Betriebe, die dem EU-ETS unterliegen, können von den Energiesteuern gem Art 17 Abs 2 iVm Abs 4 begünstigt werden, wobei die Mindeststeuerbeträge um maximal 50 % unterschritten werden können. Obwohl die Energiesteuer-RL nicht die Einführung einer CO₂-Steuer vorschreibt, steht das von ihr geschaffene Steuersystem einer CO₂-Steuer nicht entgegen.164 Entscheidend für die Energiesteuer-RL ist allenfalls das Erreichen der Mindeststeuerbeträge für die jeweiligen Energieerzeugnisse. Dazu werden sämtliche indirekte Steuern, die den Verbrauch von Energieerzeugnissen (Energiesteuern und CO₂-Steuern) besteuern, zusammengezählt.165 Ein weiteres verbindliches Kriterium der Energiesteuer-RL ist die Anwendung des in der Richtlinie und der Verbrauchsteuer-RL vorgesehen Steuersystems, das für die Besteuerung von Kraftund Heizstoffen zu beachten ist.166 Die Mitgliedstaaten der EU, die auf Basis des gemeinschaftlichen Rahmens eine CO₂-Steuer einführten, wendeten unterschiedliche Strategien an, um die Erfordernisse der Energiesteuer-RL zu erfüllen. Schweden führte beispielsweise die CO₂-Steuer als eigenständige Steuer ein, die neben den davor bestehenden Energiesteuern zur Anwendung kommt.167 Damit werden zwei Steuern gleichzeitig auf Energieerzeugnisse angewendet, wobei sich die Steuerpflichtigen und das System der Steuererhebung decken. Frankreich dagegen integrierte die CO₂-Steuer direkt in die bestehenden Energiesteuern, wodurch CO₂ als Komponente bei der Berechnung der Steuer integriert wurde.168

164 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 9. 165 Vgl Jatzke, Betriebs-Berater 22. 166 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 21; siehe dazu auch Art 4 Abs 2 Energiesteuer-RL. 167 Vgl Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 4. 168 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 9.

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4. Steuersatz von CO₂-Steuern 4.1. Steuersatzbestimmung nach den Folgekosten des Klimawandels Entscheidend für die ökologische Effektivität der CO₂-Steuer ist die Höhe des Steuersatzes.169 Mithilfe des Steuersatzes wird der Ausstoß von CO₂ mit einem Preissignal ausgestattet.170 Den ökonomischen Überlegungen zufolge bestimmt sich die Höhe des Steuersatzes nach den externen Kosten, die durch die Emission von Treibhausgasen anfallen.171 Dem Steuersatz kommt eine zentrale Rolle zu, weil dadurch direkt der Preis von Aktivitäten, die zum Klimawandel beitragen, beeinflusst wird. Die Determinierung des Steuersatzes ist äußerst komplex und von vielen Faktoren beeinflusst. Dazu zählt etwa die Bestimmung der Höhe der Folgekosten des Klimawandels, die Entwicklung der Wirtschaft, Bevölkerungswachstum, aber auch die Bestimmung des Zinssatzes, der für die Kostenberechnung verwendet wird.172 Die Bandbreite der geschätzten Steuersätze reicht von 10 bis hin zu mehreren hundert US-$ pro Tonne CO₂.173 Das IPCC definierte etwa für das Erreichen des 1,5 Grad Ziels des Pariser Abkommens einen Steuersatz-Korridor von 135 bis 6.050 US-$ im Jahr 2030.174 Die High-Level Comission on Carbon Pricing fordert zur Erreichung der Pariser Klimaziele einen CO₂-Preis von mindestens 40 bis 80 US-$ im Jahr 2020 und einen Preis von 50 – 100 US-$ im Jahr 2030.175 Der soeben beschriebene Korridor an Steuersätzen, der für die Erreichung der Klimaziele notwendig ist, zeigt, wie schwierig die Setzung des Steuersatzes in der Praxis ist.176 Nach den Überlegungen von Pigou bestimmt sich die Höhe des Steuersatzes nach den exakten externen Kosten, die durch eine Handlung entstehen.177 Die

169 Siehe dazu ausführlich Committee of Experts on International, Environmental tax issues 41ff. 170 Vgl Fullerton/Leicester/Smith, Environmental Taxes, in Institute for Fiscal Studies (Hrsg), Dimensions of Tax Design, The Mirrlees Review (2017) 423 (451). 171 Vgl Kettner-Marx/Kletzan-Slamanig, Carbon Taxes 2ff. 172 Vgl Fullerton/Leicester/Smith in Institute for Fiscal Studies (Hrsg), Dimensions of Tax Design 450. 173 Siehe dazu grundlegend die Analyse von Tol, Targets for global climate policy: An overview, Journal of Economic Dynamics & Control 2013, 911; siehe dazu auch mwN Falcão, Carbon Tax Treaty 215ff. 174 Vgl Intergovernmental Panel on Climate Change, Mitigation Pathways Compatible with 1.5°C in the Context of Sustainable Development, Special Report: Global Warming of 1.5ºC (2018) 153. 175 Vgl Carbon Pricing Leadership Coalition, Report of the High-Level Commission on Carbon Prices (2017) 3. 176 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 41. 177 Siehe dazu Pigou, The Economics of Welfare (1920); siehe auch Committee of Experts on International, Environmental tax issues 41f.

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exakte Bestimmung der Kosten des Klimawandels ist in der Praxis nicht möglich, weil sowohl ökonomische als auch klimatische Modelle mit Unsicherheit behaftet sind.178 Daher kann alternativ der Steuersatz mithilfe einer „Trial-and-Error Politik“ bestimmt werde.179 Dabei wird ein Steuersatz in der ersten Periode festgelegt, der zur Erreichung eines bestimmten Klimaziels beitragen soll.180 Nach der Einführung der Steuer wird evaluiert, wie der Markt auf den Steuersatz reagiert. Wenn die Reduktion der Treibhausgase nicht mit dem Zielkorridor vereinbar ist, wird im Rahmen der „Trial-and-Error-Politik“ der Steuersatz nachjustiert und erhöht.181 Iterativ kann der Vorgang mehrfach wiederholt werden, bis ein gewünschtes Resultat eintritt.182 Mithilfe der „Trial-and-Error-Politik“ ist die Bestimmung des exakten Steuersatzes nicht mehr notwendig, weil durch laufende Adaptierungen der Steuersatz so lange angepasst wird, bis er in Übereinstimmung mit einem bestimmten Ziel steht. Die Verfolgung einer „Trial-and-Error-Politik“ ist damit ein praktikabler Ansatz, der die Modellunsicherheiten überwinden kann, weil laufende Anpassungen vorgenommen werden.183 Der Nachteil der „Trial-and-Error-Politik“ ist die Notwendigkeit der langfristigen Verfolgung der Strategie, was durch unsichere politische Rahmenbedingungen gefährdet werden könnte.

4.2. Alternative Strategien zur Steuersatzbestimmung Neben der Bestimmung des Steuersatzes über die Kosten des Klimawandels184 könnte der Steuersatz auch mithilfe einer Benchmarkinganalyse bestimmt werden.185 Dazu könnten die CO₂-Steuersätze von Jurisdiktionen herangezogen werden, die über ähnliche wirtschaftliche Strukturen und ähnliche Klimaziele verfügen.186 Da aktuell über 50 CO₂-Bepreisungsinstrumente in Kraft sind, ist dieser Ansatz praktikabel, weil die Wahrscheinlichkeit, vergleichbare Jurisdiktionen zu finden, hoch ist.187 178 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 43. 179 Vgl Altmann, Volkswirtschaftslehre7 207. 180 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 44f. 181 Die Überlegungen der Trial-and-Error Politik basieren auf dem Preis-Standard Ansatz; siehe dazu Baumol/Oates, The use of Standards and Prices for Protection of the Environment, The Swedish Journal of Economics 1971, 42. 182 Siehe zu den Überlegungen der Trial-and-Error-Politik Loretz/Mestel/Türk, ÖBA 2010, 804. 183 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 43. 184 Der Steuersatz könnte aber auch über die Vermeidungskosten des Klimawandels berechnet werden; siehe dazu The World Bank, Carbon Tax Guide 92f. 185 Siehe dazu ausführlich Committee of Experts on International, Environmental tax issues 47ff. 186 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 94f. 187 Vgl The World Bank, State and Trends 18.

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Hierbei ist das weite Spektrum der CO₂-Steuersätze zu beachten, die in der Praxis umgesetzt wurden. Die umgesetzten Steuersätze reichen von unter einem US-$ in der Ukraine bis hin zu über 126 US-$ in Schweden.188 Das weite Spektrum der Steuersätze spiegelt auch unterschiedliche Zielsetzungen der Steuer wider, die in den jeweiligen Jursidiktionen durch die Steuer verfolgt werden. Die Verfolgung der Ziele von Paris verlangt jedoch eine massive Reduktion der Treibhausgase, die nur durch einen robusten Steuersatz erreicht werden kann. Ein niedriger Steuersatz ist nicht in der Lage, entsprechende Lenkungseffekte auszulösen.189 Bei der Durchführung der Benchmarkinganalyse ist deswegen auf den ökologischen Lenkungseffekt Bedacht zu nehmen, der in der jeweiligen Jurisdiktion aufgetreten ist.190 Jurisdiktion British Columbia

Nominaler Steuersatz April 2020 US-$ / tCO₂ 28,14

Chile

5

Kolumbien

4,24

Dänemark (Kraftstoffe)

25,93

Finnland (Kraftstoffe)

67,80

Frankreich

48,77

Japan

2,69

Mexiko

2,42

Norwegen

52,89

Singapur

3,51

Schweden

119,43

Schweiz

99,44

Ukraine

0,38

Abb. 3: Übersicht über CO₂-Steuersätze. Quelle: Daten basieren auf: Carbon Pricing Dashboard, verfügbar unter: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data. [Zugriffsdatum 01.07.2020]191 188

Vgl Übersicht über CO₂-Steuersätze: Daten basieren auf: Carbon Pricing Dashboard, verfügbar unter: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data. (Zugriffsdatum 03.04.2019). 189 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 50. 190 Siehe dazu eine ausführliche Analyse der OECD: OECD, Effective Carbon Rates 2018: Pricing Carbon Emissions Through Taxes and Emissions Trading (2018), gefunden unter: https://www. oecd-ilibrary.org/docserver/9789264305304-en.pdf?expires=1554813735&id=id&accname=ocid177428&checksum=EAB64EC70DAB1E03506C05F605BEE264 (Zugriffsdatum 09.04.2019). 191 Zu beachten ist hierbei, dass Dänemark, Finnland und Norwegen keinen einheitlichen CO₂-Steu-

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Ein weiterer Ansatz zur Bestimmung des Steuersatzes könnte mithilfe eines bestimmten Steueraufkommenszieles erfolgen.192 Dabei wird zuerst ein bestimmtes Steueraufkommen definiert und bestimmt, wie hoch der Steuersatz sein muss, um die angestrebten Volumina erreichen zu können. Dazu können ökonomische Daten herangezogen werden (zB Elastizitäten), damit das Steueraufkommen geschätzt werden kann.193 Dabei könnte sogar versucht werden, das Steueraufkommen der CO₂-Steuer zu maximieren. Aus ökologischer Sicht ist jedoch die Verfolgung von Aufkommenszielen bedenklich. Durch sinkende Treibhausgasemissionen sinkt sukzessive die Steuerbemessungsgrundlage der CO₂-Steuer.194 Die Verfolgung eines bestimmten Aufkommensziels kann damit langfristig im Widerspruch zur Reduktion von CO₂ stehen. Das Ziel von CO₂-Steuern ist nämlich nicht das Erzielen von Steuereinnahmen, sondern das Erreichen von Lenkungseffekten.195 Dieser Hinweis ist speziell aus österreichischer Sicht wichtig, weil in der Vergangenheit die Erhöhung der Mineralölsteuer abgelehnt wurde, weil dadurch die Steuereinnahmen sinken könnten.196

4.3. Langfristige Steuersatzstrategie als entscheidender Vorteil der CO₂-Steuer Der ökologische Lenkungseffekt, der durch die CO₂-Steuer ausgelöst wird, hängt jedoch nicht nur von der Höhe des Steuersatzes ab. Ein weiteres wichtiges Kriterium ist die Kontinuität der mithilfe der CO₂-Steuer verfolgten Steuersatzpolitik.197 Der große Vorteil der CO₂-Steuer gegenüber dem Emissionshandel ist, dass der Steuersatz durch den Staat festgelegt und frei von Markteinflüssen gesetzt werden kann. Investitionsentscheidungen werden nämlich erleichtert, weil die durch die Steuer zu erwartenden Kosten in die Investitionsentscheidungen einfließen können. Dagegen ist beim Emissionshandel der Preis abhängig von Angebot und Nachfrage, wodurch der Preis Fluktuationen unterliegt. Der Preis für Emissionszertifikate ist damit schwieriger im Rahmen von Investitionsentscheidungen zu berücksichtigen, ersatz anwenden. In der Tabelle wurden jeweils die höchsten CO₂-Steuersätze abgebildet die in diesen Ländern vorliegen. Systematisch ist die Anwendung unterschiedlicher CO₂-Steuersätze fraglich, weil unterschiedliche Preissignale gesetzt werden, die nicht in Übereinstimmung mit der ökologischen Belastung stehen. 192 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 45. 193 Vgl Pindyck/Rubinfeld, Microeconomics9 (2018) 55. 194 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 47. 195 Siehe dazu sinngemäß Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 110. 196 Vgl Mayr/Müllbacher, Die Grenzen einer ökologischen Steuerreform. Wie realistisch ist das in den Medien kursierende Volumen? SWK 2016, 547 (548). 197 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 95.

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weil dieser volatil ist.198 Um jedoch den Vorteil der CO₂-Steuer durch die Vorhersehbarkeit des Preises ausspielen zu können, muss eine langfristige Steuersatzstrategie verfolgt werden, die von einem möglichst breiten politischen Konsens getragen wird. Wichtig ist dabei die klare Kommunikation der verfolgten Steuersatzstrategie, damit sämtliche Akteure den CO₂-Preis berücksichtigen. Dabei kann auch durchaus in den ersten Perioden nach der Einführung der Steuer ein niedrigerer Steuersatz angewendet werden, um einen Übergangszeitraum zu ermöglichen.199 Dabei ist jedoch von Anfang an auf den späteren höheren Steuersatz hinzuweisen, damit das Preissignal zur Wirkung gelangt.200 Darüber hinaus ist es wichtig, den Steuersatz laufend zu evaluieren und an die klimapolitischen Ziele im Rahmen einer „Trial-and-Error Politik“ auszurichten. Aber auch die regelmäßige Anpassung des Steuersatzes an die Inflation ist relevant, damit das Preissignal im Laufe der Zeit stabil bleibt.201 Stabile Rahmenbedingungen und eine klare Steuersatzpolitik sind damit ein nicht zu unterschätzender Faktor für das Gelingen eines möglichst effektiven Lenkungssignals durch die Steuer. Dabei könnte mithilfe der Durchführung von regelmäßigen Evaluierungen auf Expertenebene die Steuersatzbestimmung institutionalisiert und mithilfe eines breiten politischen Konsenses aus der tagespolitischen Debatte möglichst herausgehalten werden.202 Letztlich ist die Bestimmung des Steuersatzes eine politische Entscheidung.203 Wichtig ist jedoch stets die ökologische Dimension zu berücksichtigen, weil der Zweck von CO₂-Steuern die Internalisierung der externen Kosten des Klimawandels ist.204 Der Steuersatz muss in der Lage sein, ökologische Lenkungseffekte auszulösen. Die Wichtigkeit der langfristigen Verfolgung einer bestimmten Steuersatzpolitik ist von zentraler Stellung, um Investitionssicherheit zu schaffen.

5. Einbettung der CO₂-Steuer in die Klimaschutzpolitik Im bisherigen Verlauf der Arbeit wurde eine Vielzahl an Optionen für die Ausgestaltung von CO₂-Steuern vorgestellt. CO₂-Steuern sind jedoch nicht das einzige 198 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 52. 199 Vgl Metcalf/Weisbach, Harvard Environmental Law Review 2009, 500 (516). 200 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 95. 201 Vgl OECD, Effective Carbon Rates 2018, 54; Institute for European Environmental Policy, Evaluation of Environmental Tax Reforms: International Experiences (2013) 12. 202 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 97. 203 Vgl Committee of Experts on International, Environmental tax issues 51. 204 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 95.

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Klimaschutzinstrument, das in der Praxis angewendet wird. Im Hinblick auf die Bepreisung von CO₂ stehen mit dem Emissionshandel und CO₂-Steuern zwei verschiedene Instrumente zur Verfügung. Neben der Bepreisung von CO₂ sind auch ordnungspolitische Maßnahmen oder der Einsatz von Subventionen denkbar. Die konkrete Ausgestaltung einer CO₂-Steuer ist bei ihrer Einführung stark von den bestehenden Klimaschutzmaßnahmen abhängig. Vor allem das Verhältnis zwischen dem Emissionshandel und CO₂-Steuern ist hierbei zu beachten.205 Wenn in einer Jurisdiktion CO₂ bisher nicht bepreist wurde, könnte eine CO₂Steuer eingeführt werden, die einen möglichst breiten Anwendungsbereich hat und möglichst viele Emissionen abdeckt.206 Dazu wird allerdings aus praktischen Überlegungen der emissionsbasierte Ansatz nicht in der Lage sein, weil dieser de facto nur für große industrielle Anlagen adäquat umsetzbar ist. Mithilfe des Kraftstoffansatzes könnten dagegen eine große Anzahl von Emittenten von CO₂ dem CO₂Preis unterworfen werden. Emissionsbasierte CO₂-Steuern eignen sich dagegen, zielgerichtet bestimmte Industrieanlagen/Sektoren der CO₂-Steuer zu unterwerfen. Die Wahl des verfolgten Ansatzes ist damit auch von der verfolgten Strategie abhängig. Komplexer wird die Ausgestaltung der CO₂-Steuer, wenn bestehende CO₂-Bepreisungsinstrumente, wie der Emissionshandel, bereits in Kraft sind.207 Ein Beispiel dafür ist der EU-ETS,208 der ein zentrales Instrument des europäischen Klimaschutzes ist.209 Dem EU-ETS unterliegen rund 45 % sämtlicher CO₂-Emissionen innerhalb der EU.210 Ein Großteil der Mitgliedstaaten in der EU, die eine CO₂-Steuer eingeführt haben, verfolgten eine „komplementäre Strategie“ bei der Einführung nationaler CO₂-Steuern.211 Dazu werden Sektoren der CO₂-Steuer unterworfen, die bisher keiner CO₂-Bepreisung unterlegen sind.212 Mithilfe der komplementären 205 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 206 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 207 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 208 Siehe dazu Abschnitt 3.2.2.1. 209 Siehe dazu ua die Rolle des Emissionshandels im Rahmen der 20-20 Strategie der Kommission für das Jahr 2020; Europäische Kommission, 20 20 by 2020. Europe’s climate change opportunity, COM(2008) 30 final. 210 Vgl Weisbach, Journal of Environmental Law 2012, 189. 211 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 212 Dabei sind jedoch die rechtlichen Vorgaben des Beihilferechts zu beachten. Siehe dazu Sandberg, State Aid and Taxation: Special Focus on Energy and the Environment, in Hancher/Hauteclocque/ Salerno (Hrsg), State Aid and the Energy Sector (2017) 65; Burgers/Weishaar, Designing Carbon Taxes Is Not an Easy Task, Legal Perspective, WIFO Working Paper 559/2018, 15ff; Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 47ff.

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Strategie könnte versucht werden, die restlichen 55 % der CO₂-Emission durch die CO₂-Steuer zu erfassen.213 Der Großteil davon entfällt auf den Verkehrssektor und den Gebäudesektor (zB Heizung), aber auch auf kleinere Unternehmen und Industrieanlagen, die nicht dem Emissionshandel unterliegen.214 Frankreich, Irland, Dänemark, Schweden und auch Portugal folgen dieser Strategie und unterwerfen Kraft- und Heizstoffe, die nicht dem EU-ETS unterliegen, der CO₂-Steuer.215 Dabei folgen die Staaten dem Kraftstoffansatz und knüpften damit an die durch die Energiesteuer-RL vorgegebene Systematik an. Den Mitgliedstaaten kommt hierbei die Architektur der Energiesteuer-RL zugute, die die Möglichkeit von Steuerbefreiungen für energieintensive Betriebe und Betriebe, die dem EU-ETS unterliegen, in Art 17 der Richtlinie eröffnen.216 In Schweden beispielweise ist die Nichtbesteuerung von Anlagen, die dem Emissionshandel unterliegen, durch Befreiungen von der CO₂-Steuer sichergestellt.217 Hierbei sind die Vorschriften der Energiesteuer-RL zu beachten, weil von der Steuer befreite Unternehmen trotzdem die Mindeststeuerbeträge der Energiesteuer-RL für Energieerzeugnisse einhalten müssen.218 Die Erreichung der Mindeststeuerbeträge ist in Schweden, wie in anderen EU Mitgliedstaaten, durch die Beibehaltung der bestehenden Energiesteuern sichergestellt, die das Mindeststeuerniveau absichern und Befreiungen von der CO₂-Steuer ermöglichen.219 Mitgliedstaaten wie Österreich, die bisher über keine CO₂-Steuern verfügen, könnten im Rahmen der komplementären Strategie die bestehenden Energiesteuern wie die Mineralölsteuer zugunsten einer CO₂-Steuer abschaffen. Dabei muss allerdings die Einhaltung sämtlicher Mindeststeuerbeträge sichergestellt werden. Eine andere Strategie ist die Beibehaltung der bestehenden Energiesteuern, wobei die Steuersätze auf das Niveau der Mindeststeuerbeträge reduziert werden könnten. Damit wird sichergestellt, dass zB auch erneuerbare Energie oder aber auch biogene Kraftstoffe einem Mindestmaß an Besteuerung unterliegen. Parallel dazu könnte eine CO₂-Steuer, basierend auf der Gesetzessystematik der bestehenden Energiesteuern, eingeführt werden. Die Beibehaltung der bestehenden Energiesteuern er213 Vgl Weisbach, Journal of Environmental Law 2012, 189. 214 Vgl Europäischer Rat, Infografik – Non-ETS emissions by sector, gefunden unter: https://www. consilium.europa.eu/de/infographics/non-ets-emissions-by-sector/ (Zugriffsdatum 29.07.2019). Hinweis: Beim Studium der Zahlen ist darauf zu achten, ob sich die Zahlen rein auf CO₂-Emissionen beziehen, oder auch weitere Treibhausgase berücksichtigt werden. 215 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 216 Siehe dazu mwN Abschnitt 3.3.3. 217 Hammar/Åkerfeldt, CO₂ Taxation in Sweden 12. 218 Vgl Bieber, Verbrauchsteuern in Österreich 91f. 219 Siehe zu den Mindeststeuerbeträgen Jatzke, Betriebs-Berater 22.

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leichtert die Gewährung von CO₂-Steuerbefreiungen, weil die Energiesteuer-RL die Einhaltung der Mindeststeuerbeträge als zentrales Element vorsieht. Sofern die Mindeststeuerbeträge schon durch die Energiesteuern eingehalten werden, besteht keine Notwendigkeit mehr bei der Ausgestaltung der CO₂-Steuern auf die Mindeststeuerbeträge Rücksicht zu nehmen, womit Befreiungen für Anlagen, die dem EU-ETS unterliegen, nicht in Widerspruch zur Energiesteuer-RL stehen.220 Die komplementäre Strategie wurde 2019 auch vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland (Sachverständigenrat) vorgeschlagen.221 Dadurch soll die CO₂-Bepreisung von Emissionen, die außerhalb des EU-ETS anfallen, sichergestellt werden. Der Sachverständigenrat schlägt ua als sofortige Maßnahme die Einführung einer CO₂-Steuer auf nationaler Ebene vor, um die „Bepreisungslücke“ schließen zu können.222 Mittelfristig strebt der Sachverständigenrat die unilaterale oder unionsweite Ausweitung des EU-ETS auf bisher nicht erfasste Sektoren an, was jedoch sowohl mit administrativen als auch rechtlichen Fragestellungen verbunden ist.223 Großbritannien verfolgt eine völlig gegenteilige Strategie und führte mit dem „Carbon Price Floor“ eine CO₂-Steuer für Erzeuger von Strom ein, die auch dem Europäischen Emissionshandel unterliegen.224 Durch die CO₂-Steuer wurde dabei eine Art CO₂-Mindestpreis geschaffen. Folgendes Beispiel veranschaulicht die Funktionsweise des Carbon Price Floor:225 Wenn der Preis für ein Emissionszertifikat 20 € beträgt, aber der Mindestpreis durch den Carbon Price Floor mit 40 € festgelegt wurde, wird eine Steuer in Höhe von 20 € erhoben, um das vorab definierte Mindestniveau zu erreichen. Dagegen entfällt die Steuer, sobald der Preis für ein Emissionszertifikat den Carbon Price Floor übersteigt. Grund für die Einführung des Carbon Price Floor war der über lange Zeit niedrige Emissionszertifikatspreis in Europa,226 wodurch nur ein schwaches Preissignal durch den Emissionshandel erzeugt wurde.227 Großbritannien konnte jedenfalls mit dem Carbon Price Floor die CO₂-Emissionen durch die Stromerzeugung deutlich senken, weil Kohlekraft220

Siehe hierzu ua die möglichen Steuerermäßigungen für energieintensive Betriebe und Betriebe, die dem EU-ETS unterliegen in Art 17 Energiesteuer-RL, wobei auch hier die Mindeststeuerbeträge den Handlungsspielraum für den Gesetzgeber einschränken. 221 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 58. 222 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 67. 223 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 62ff. 224 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 79. 225 Vgl Newbery/Reiner/Ritz, When is a carbon price floor desirable? EPRG Working Paper 1816 (2018) 5ff. 226 Vgl Ares/Delabarre, The Carbon Price Floor, Briefing Paper Number CBP05927 (2016) 6. 227 Vgl Newbery/Reiner/Ritz, When is a carbon price floor desirable? 5.

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werke an wirtschaftlicher Attraktivität verloren haben.228 Der Einsatz des Carbon Price Floors ist aber nicht unproblematisch, weil damit in ein ökonomisches Instrument (Emissionshandel) eingegriffen wird, das dadurch gestört werden könnte. Der Emissionshandel legt über die Zuteilung von Emissionszertifikaten die Menge an Treibhausgasemissionen fest, die emittiert werden dürfen. Wenn bestimmte Sektoren jedoch auch zusätzlich einer CO₂-Steuer unterliegen, sinken zwar die Emissionen in diesem einem Sektor, jedoch können die dabei freigewordenen Emissionszertifikate in anderen Sektoren eingesetzt werden.229 Dabei kann die Wirkung des Carbon Price Floor letztlich verpuffen (Wasserbett Effekt), weil es schließlich zu einer Emissionsverlagerung kommt. Die Menge an Emissionszertifikaten bleibt nämlich, unabhängig von der Einführung der CO₂-Steuer, unverändert gleich hoch.230 Nationale Alleingänge, die auf den Emissionshandel abzielen, könnten dadurch auf europäischer Ebene wirkungslos bleiben und nur zu einer innereuropäischen Verlagerung der Emissionen führen.231

6. Begleitmaßnahmen zur Vermeidung unerwünschter Effekte von CO₂-Steuern 6.1. Aufkommensneutrale Implementierung der CO₂-Steuer Bei der Einführung von CO₂-Steuern ist jedoch auch zu bedenken, wie die Einnahmen der Steuer verwendet werden und welche Maßnahmen zur Vermeidung von unerwünschten Effekten durch die CO₂-Steuer getroffen werden können.232 In der öffentlichen Debatte ist ein häufiges Argument gegen den Einsatz von CO₂-Steuern die tendenziell regressive Wirkung von CO₂-Steuern.233 Haushalte mit geringen Einkommen könnten nämlich durch CO₂-Steuern stärker belastet werden, weil sie einen höheren Anteil des Haushaltseinkommens für Kraft- und Heizstoffe ausgeben 228 Vgl Newbery/Reiner/Ritz, When is a carbon price floor desirable? 7. 229 Siehe in diesem Sinne auch gegenteilige Effekte durch den unilateralen Ausstieg aus der Kohleenergie Osorio/Pietzcker/Pahle/Edenhofer, How to Deal with the Risks of Phasing out Coal in Germany through National Carbon Pricing, CESifo Working Papers 7438 (2018) 18. 230 Vgl Edenhofer/Flachsland/Kalkuhl/Knopf/Pahle, Optionen für eine CO₂-Preisreform 9. 231 Vgl Newbery/Reiner/Ritz, When is a carbon price floor desirable? 7; in diesem Sinne auch Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 72. 232 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 87. 233 Vgl Vivid Economics, CO₂-Besteuerung und Haushaltskonsolidierung: Die Chancen von CO₂-Preisen zur Reduzierung von Haushaltsdefiziten in Europa, Bericht erstellt für die European Climate Foundation und Green Budget Europe (2012) 3.

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und dadurch von der Steuer stärker betroffen sind.234 Die Gelbwestenbewegung in Frankreich fand ihren Ausgangspunkt in der Befürchtung von Teilen der Bevölkerung, durch Steuern auf Kraft- und Heizstoffe sozial benachteiligt zu werden.235 Darüber hinaus wird gegen den Einsatz von CO₂-Steuern auch die Befürchtung von Wettbewerbsnachteilen für den heimischen Wirtschaftsstandort vorgebracht, die zu Carbon Leakage führen könnte.236 Begleitmaßnahmen könnten bei der Einführung von CO₂-Steuern angewendet werden, um unerwünschte Nebeneffekte der CO₂Steuer zu vermeiden.237 In diesem Zusammenhang werden CO₂-Steuern oftmals mit der aufkommensneutralen Implementierung im Rahmen einer Ökologisierung des Steuersystems erwähnt.238 CO₂-Steuern werden demnach nicht als einzelne Maßnahme im Rahmen einer Reform eingeführt, sondern werden in ein breites Reformpaket eingebettet.239 Die Erzielung von Steuereinnahmen durch die CO₂-Steuer ermöglicht die Finanzierung von Begleitmaßnahmen. Dadurch könnten im Rahmen einer ökologischen Steuerreform, neben der Einführung der CO₂-Steuer, Steuern auf den Faktor Arbeit oder Unternehmenssteuern im selben Ausmaß gesenkt werden.240 Damit könnte ein ökologischer Lenkungseffekt erzielt werden, während gleichzeitig Unternehmen und Privathaushalte von negativen Effekten durch die Einführung der CO₂-Steuer geschützt werden könnten.241 Neben der aufkommensneutralen Implementierung der CO₂-Steuer könnten die Einnahmen der Steuer auch ausgabenseitig verwendet werden, um Sozialprogramme, Unternehmensprogramme oder aber auch ökologische Maßnahmen zu finanzieren.242 Damit könnten entweder Ausgleichmaßnahmen finanziert werden, oder aber auch zusätzliche ökologische Maßnahmen angestoßen werden. Mittel- bis langfristig ist jedoch sowohl die aufkommensneutrale Implementierung als auch die ausgabenseitige Einnahmenverwendung schwierig umsetzbar. Falls CO₂-Steuern ökologisch effektiv sind, führen sie zu einem Rück234 Vgl Bernhofer/Brait, Die Verteilungswirkungen der Mineralölsteuer in Österreich, WuG 2011, 69 (81). 235 Vgl Dapp, Was kostet der Klimaschutz? Saarbrücker Zeitung (2019), gefunden unter: https:// www.saarbruecker-zeitung.de/nachrichten/politik/inland/klimaschutz-zwischen-CO₂-steuer-undangst-vor-gelbwesten-protest_aid-39349081 (Zugriffsdatum 16.07.2019). 236 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 87. 237 Vgl Lange/Nitsch/Sieberg/Lessenich/Freitag, Energiesteuern klima & sozialverträglich gestalten, CO₂ Abgabe e.V. (2019) 29. 238 Vgl Lange/Nitsch/Sieberg/Lessenich/Freitag, Energiesteuern 4. 239 Vgl Damberger, Ökologisierung 98. 240 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 120. 241 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 107ff. 242 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 120.

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gang der Treibhausgasemissionen.243 Dadurch verkleinert sich sukzessive die Bemessungsgrundlage der CO₂-Steuer, wodurch die Steuereinnahmen ebenfalls zurückgehen. Durch die rückläufigen Steuereinnahmen ist jedoch die Gegenfinanzierung von Steuersenkungen, oder die Finanzierung von ausgabenseitigen Maßnahmen gefährdet. Dadurch könnte ein Zielkonflikt (Emissionsreduktion vs Einnahmenerzielung) entstehen, falls der Staat auf die Gegenfinanzierung angewiesen ist. Dem könnte laufend durch die Anpassung der Begleitmaßnahmen entgegengewirkt werden, was jedoch politisch schwierig ist, weil dadurch Steuersenkungen eventuell wieder zurückgenommen werden müssten.244 Eine weitere Alternative zum Ausgleich unerwünschter Nebeneffekte der CO₂Steuer ist die Zahlung eines „Klimabonus“.245 Dabei handelt es sich um eine pauschale Ausgleichszahlung, womit soziale Härtefälle durch die Einführung der CO₂Steuer ausgeglichen werden sollen.246 Der Klimabonus ist eine Kopfpauschale, die an sämtliche Personen, unabhängig vom Alter oder Einkommen, mit Hauptwohnsitz im Inland gezahlt werden könnte.247 In der Schweiz wurde beispielsweise ein solcher Klimabonus als Begleitmaßnahme der CO₂-Steuer eingeführt. Dabei werden zwei Drittel der Erträge aus der Steuer an die Bevölkerung direkt rückvergütet.248 Mithilfe eines Klimabonus können Zusatzbelastungen durch die CO₂-Steuer infolge verteuerter Kraft- und Heizstoffe ausgeglichen werden. Der Klimabonus (auch Klimadividende genannt) wird im deutschsprachigen Raum stark forciert und von vielen Autoren als mögliche Begleitmaßnahme von CO₂-Steuern betrachtet.249 Mittels Klimabonus kann, abhängig von der konkreten Gestaltung, die regressive Wirkung von CO₂-Steuern umgekehrt werden.250 Dadurch könnten Haushalte mit geringeren Einkommen überdurchschnittlich stark entlastet werden, was zu einer höheren Akzeptanz der CO₂-Steuer beitragen könnte.251 Der große Vorteil ist da243 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 93f. 244 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 110. 245 Siehe dazu Kopetz, Ökosozialer Steuerumbau in Österreich – unverzichtbar zur Erreichung der Ziele des Paris Abkommens, Tagungsunterlage Universität Graz, Umweltrechtsforum 2019 „CO₂und Umweltsteuern. Wege zu einer umwelt-, sozial- und wirtschaftsgerechten Steuerreform“; siehe dazu ebenfalls den in diesem Sammelband erschienen Beitrag von Heinz Kopetz. 246 Vgl Nitsch/Sieerg/Lessenich/Freitag, Energiesteuern 17ff. 247 Vgl Kopetz, Ökosozialer Steuerumbau in Österreich. 248 Vgl Deutscher Bundestag, Die CO₂-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien 11. 249 Vgl Kopetz, Ökosozialer Steuerumbau in Österreich 6; Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 115; Nitsch/Sieerg/Lessenich/Freitag, Energiesteuern 17. 250 Vgl mwN Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 116; Edenhofer/Flachsland/Kalkuhl/ Knopf/Pahle, Optionen für eine CO₂-Preisreform 84ff. 251 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 116.

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rüber hinaus die hohe Sichtbarkeit und Nachvollziehbarkeit des Klimabonus für die Bevölkerung. Die Bonushöhe könnte dabei in regelmäßigen Abständen neu berechnet werden und sich an der Höhe der Steuereinnahmen orientieren,252 wodurch letztlich auch eine Aufkommensneutralität der CO₂-Steuer sichergestellt werden könnte. Dass ärmere Haushalte durch den Einsatz eines Klimabonus sogar profitieren können, bestätigen Modellrechnungen, die im Auftrag des Sachverständigenrates durchgeführt wurden.253 Einzelne Härtefälle könnten aber nicht ausgeschlossen werden, wenn Personen mit niedrigen Einkommen lange Strecken mit dem Auto pendeln müssen, oder aber auch hohe Heizkosten aufweisen. Daher besteht auch grundsätzlich die Möglichkeit, den Klimabonus nicht an sämtliche Personen in der gleichen Höhe auszubezahlen, sondern etwa an objektivierbare Kriterien zu koppeln. So könnten etwa Alleinverdiener, Personen, die über ein niedriges Einkommen verfügen, oder aber auch Personen mit größeren Haushaltsgrößen, höhere Zahlungen erhalten. Die Zahlungen des Klimabonus könnten aber auch direkt anhand der individuellen Betroffenheit erfolgen. Problematisch ist jedoch der hohe administrative Aufwand für die Ermittlung der individuellen Betroffenheit. Darüber hinaus könnte es auch zu einer Reduzierung der Emissionseinsparungseffekte kommen. Personen, die über hohe Emissionen verfügen, würden dadurch höhere Zahlungen erhalten als Personen, die sich klimafreundlich verhalten, was den Lenkungseffekt torpedieren würde.254 Die Zahlung eines Klimabonus an sämtliche Personen in gleicher Höhe torpediert dagegen nicht den Lenkungseffekt von CO₂-Steuern. Die Rückerstattung der Steuer über den Umweg des Klimabonus erfolgt in keinem Zusammenhang zum individuellen Verbrauchsverhalten. Der Klimabonus wird auch nicht direkt an Personen erstattet, die CO₂-Steuern bezahlt haben, sondern könnte jährlich von einer zentralen Stelle (zB Finanzministerium, Sozialversicherungsträger)255 an sämtliche Personen ausbezahlt werden. Personen, die zB über kein Auto verfügen, erhalten hierzu den gleichen Betrag wie Personen, die über ein Auto verfügen. Dadurch besteht immer ein Anreiz durch das von der CO₂-Steuer gesetzte Preissignal sich 252 Vgl Deutscher Bundestag, Die CO₂-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien 11. 253 Vgl Edenhofer/Flachsland/Kalkuhl/Knopf/Pahle, Optionen für eine CO₂-Preisreform, MCC-PIK-Expertise für den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2019), gefunden unter: https://www.mcc-berlin.net/fileadmin/data/B2.3_Publications/Working%20Paper/2019_MCC_Optionen_f%C3%BCr_eine_CO₂-Preisreform_final.pdf (Zugriffsdatum 18.08.2019). 254 Vgl Sachverständigenrat, Sondergutachten Klimapolitik 117. 255 Vgl Deutscher Bundestag, Die CO₂-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien 11.

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klimafreundlich zu verhalten, weil zB Autofahren durch die CO₂-Steuer verteuert wird, während der öffentliche Verkehr keiner weiteren Belastung unterliegt. Personen die nicht auf das Auto verzichten können, werden durch den Klimabonus für die Mehrkosten der Kraftstoffe ebenfalls entlastet. Damit besteht ein Anreiz, zumindest den Umfang der Autofahrten zu reduzieren bzw bei der Anschaffung von Autos verstärkt auf umweltfreundliche Modelle umzusteigen. Obwohl einzelne soziale Härtefälle nicht ausgeschlossen sind, könnte durch die Zahlung des Klimabonus sowohl das Preissignal aufrechterhalten werden, als auch ärmere Haushalte entlastet statt belastet werden.

6.2. Steuerbefreiungen zur Vermeidung von Carbon Leakage Zusätzlich zu den soeben beschriebenen Maßnahmen könnte unerwünschten Effekten durch CO₂-Steuern auch mithilfe von Steuerbefreiungen oder reduzierten Steuersätzen entgegengewirkt werden.256 Steuerbefreiungen oder niedrigere Steuersätze könnten für Unternehmen angewendet werden, die einem starken Carbon Leakage Risiko ausgesetzt sind.257 Unternehmen könnten damit durch geringen logistischen Aufwand zielgenau vor unerwünschten Effekten der CO₂-Steuer bewahrt werden. Ökologisch sind jedoch Steuerbefreiungen und niedrigere Steuersätze nicht effektiv, weil das ökologische Lenkungssignal reduziert wird, womit der Anreiz, sich ökologisch zu verhalten, sinkt. Darüber hinaus sind in der EU die Bestimmungen des Beihilferechts zu beachten.258 Demnach sind vergünstigte Steuern auf Energieerzeugnisse (ua auch CO₂-Steuern) für energieintensive Betriebe, unter bestimmten Bedingungen möglich, wenn zumindest die Mindeststeuerbeträge der Energiesteuer-RL eingehalten werden.259 Eine Alternative zu Steuerbefreiungen ist der Einsatz von rechtlich verbindlichen Steuerrabatten für Unternehmen. Darin verpflichten sich Unternehmen, die Treibhausgasemissionen in einem bestimmten Zeitraum zu senken und erhalten im Gegenzug dafür Steuerrabatte. Sollten Unternehmen diesen Emissionsreduktionszielen nicht nachkommen, ist ein Sanktionsmechanismus vorgesehen.260 Ein solches Modell ist beispielweise in Dänemark implementiert, wo Unternehmen unter 256 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 107ff. 257 Vgl Bonn/Reichert/Voßwinkel, Carbon Leakage – Reform des EU-Emissionshandels ab 2021 und globaler Klimaschutz (2016) 3. 258 Siehe dazu grundlegend Burgers/Weishaar, Designing Carbon Taxes 15ff 259 Vgl Mitteilung der Kommission Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020 (2014/C 200/01) Absatz 173; siehe dazu ebenfalls Art 17 Abs 1 lit a Energiesteuer-RL. 260 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 108.

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bestimmten Bedingungen Steuerrabatte erhalten können.261 Der große Vorteil des Einsatzes von Steuerrabatten, im Gegensatz zu Befreiungen, ist die Aufrechterhaltung des Lenkungssignals, weil Unternehmen einen Anreiz haben, ihre Emissionen zu reduzieren, um in den Genuss des Rabattes zu kommen.

7. Conclusio Zahlreiche konzeptionelle Überlegungen sind bei der Ausgestaltung von CO₂-Steuern zu berücksichtigen. Zunächst ist zu klären, welche Treibhausgase von der CO₂Steuer erfasst werden, weil neben CO₂ noch weitere Treibhausgase, wie Methan oder Stickoxid, für den anthropogenen Klimawandel verantwortlich sind. Weiteres ist zu klären, mithilfe welcher Anknüpfungstechnik die CO₂-Steuer erhoben wird. Dabei stehen mit dem Emissionsansatz und dem kraftstoffbasierten Ansatz zwei unterschiedliche Anknüpfungsmethoden zur Verfügung. Der Emissionsansatz knüpft direkt an die bei den Emittenten ausgestoßenen Treibhausgase an. Die von der CO₂-Steuer erfassten Personen müssen dadurch die individuell ausgestoßene Menge an Treibhausgasen ermitteln und Aufzeichnungen führen. Die in der Praxis umgesetzten CO₂-Steuern, die dem Emissionsansatz folgen, sind auf große Industrieanlagen beschränkt, um den Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Da große Industrieanlangen in der EU in der Regel auch vom EU-ETS erfasst sind, könnten sich beide Instrumente überschneiden, wodurch der EU-ETS gestört werden könnte. Der kraftstoffbasierte Ansatz knüpft bereits an den vorgelagerten Realakt, wie beispielweise den Verkauf von fossilen Kraftstoffen und Energieträgern, an. Die Höhe der Steuer orientiert sich am Kohlestoffgehalt der von der Steuer umfassten Erzeugnisse. Der kraftstoffbasierte Ansatz wurde von den meisten Ländern gewählt, die eine CO₂-Steuer eingeführt haben. CO₂-Steuern könnten dabei an bestehende Energiesteuersysteme (zB Mineralölsteuer) anknüpfen. Die CO₂-Steuer in Schweden ist in Einklang mit den unionsrechtlichen Vorgaben der Energiesteuer-RL ausgestaltet, und könnte für Österreich als Vorbild dienen. Insgesamt sieben Mitgliedstaaten der EU wenden eine CO₂-Steuer nach dem kraftstoffbasierten Ansatz an. Besonders entscheidend für die ökologische Wirksamkeit der CO₂-Steuer ist die Höhe der Steuer. Um die Pariser Klimaziele zu erreichen, bedarf es nach der High-Level-Commission on Carbon Price im Jahr 2020 mindestens eines CO₂-Preises (Steuersatz) von 40 bis 80 US-$ pro Tonne CO₂ und im Jahr 2053 ca 261 Vgl The World Bank, Carbon Tax Guide 29.

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50 bis 100 US-$ pro Tonne CO₂. In der Praxis ist die Bestimmung des „exakten“ Steuersatzes nicht notwendig, solange im Rahmen einer „Trial-and-Error“-Politik der Steuersatz regelmäßig angepasst wird, um den gewünschten ökologischen Lenkungseffekt zu erreichen. Darüber hinaus ist von hoher Relevanz, wie Überschneidungen mit anderen Klimaschutzinstrumenten (zB EU-ETS) bei der Einführung von CO₂-Steuern verhindert werden können. Dem EU-ETS unterliegen rund 45 % der CO₂-Emissionen in der EU, wodurch im Umkehrschluss 55 % keiner Bepreisung durch den EU-ETS unterliegen. Eine mögliche Strategie bei der Ausgestaltung von CO₂-Steuern ist den Anwendungsbereich von CO₂-Steuern auf Sektoren zu beschränken, die dem EU-ETS nicht unterliegen, wie etwa der Verkehrs- und Gebäudesektor. Zahlreiche europäische Länder folgen bei der Einführung nationaler CO₂-Steuern dem „komplementären Ansatz“ und wenden die CO₂-Steuer für Emissionen an, die nicht dem EU-ETS unterliegen. Unternehmen könnten dabei von der CO₂-Steuer befreit werden, wenn sie dem EU-ETS unterliegen, um die Überschneidung beider Instrumente zu verhindern. Soziale Härtefälle könnten etwa durch die pauschale Zahlung eines Klimabonus verhindert werden. Außerdem könnten niedrigere Steuersätze oder Befreiungen für von Carbon Leakage besonders betroffene Unternehmen angewendet werden. Ökologisch sind Befreiungen bedenklich, weil der Lenkungseffekt der CO₂-Steuer wegfällt. Dabei sind jedoch die Einschränkungen durch das Beihilferecht zu beachten, welche die Einhaltung der Mindeststeuerbeträge der Energiesteuer-RL fordern. Eine Alternative dazu ist der Einsatz von Steuerrabatten, worin sich Unternehmen zur Reduktion von Treibhausgasen verpflichten und im Gegensatz dazu Steuerreduktionen erhalten.

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich – unverzichtbar zur Erreichung der Ziele des Paris Abkommens Heinz Kopetz

1. Einleitung Das aktuelle Steuersystem eines Landes ist das Ergebnis einer historischen Entwicklung. Der Staat hat immer versucht, eine Bemessungsbasis für die Besteuerung zu finden, die auf Dauer sichere und steigende Einkommen garantiert. Schon bald nach Beginn der Industrialisierung und der damit verbundenen wachsenden Zahl an Arbeitskräften kam daher die Arbeitskraft in den Fokus der Steuergesetzgebung. Daran hat sich in Österreich bis heute nicht viel geändert. Die auf die Arbeitskraft bezogenen Steuern und Abgaben machen den Großteil des Steueraufkommens aus. Im Jahr 2016 erreichten die Steuern und Abgaben 151,5 Mrd Euro, davon entfielen annähernd 107 Mrd (das sind etwa 70%) auf überwiegend arbeitsbezogene Abgaben (Sozialbeiträge, Lohnsteuer, Einkommensteuer, Steuern auf Lohnsumme, ohne arbeitsbezogener Teil der Mehrwertsteuer).1 Die Energiesteuern (Mineralölsteuer, Energieabgaben) brachten 5,2 Mrd Euro, das ist 3,4% des gesamten Abgabenaufkommens. Die geringe Besteuerung des Energieeinsatzes und der Ressourcen begünstigt ein Wirtschaftssystem mit einem ständig wachsenden Material- und Energiedurchsatz. Diese Entwicklung ist in einem begrenzten System, wie es unser Planet Erde darstellt, nicht nachhaltig und führt zur Störung lebenswichtiger Stoffkreisläufe der Natur. Dies zeigt sich besonders deutlich am natürlichen Kohlenstoffkreislauf. In einem ersten Schritt wird daher in diesem Beitrag vorgeschlagen, CO₂ fossilen Ursprungs als Hauptverursacher des Klimawandels stärker zu besteuern und Abgaben und Steuern zu senken, die auf die Arbeitskraft bezogen sind. In weiteren Schritten sollte ein tiefgreifender Umbau der Bemessungsgrundlagen für das Steueraufkommen erfolgen, in der Form, dass personenbezogene Abgaben weiter gesenkt und Abgaben auf Stoffkreisläufe und alle fossilen Energieströme, auch im Flug-und Schiffsverkehr, eingeführt und weiter erhöht werden. 1

https://www.agenda-austria.at/steuern-abgaben-oesterreich (1. 6. 2019). Der Beitrag wurde im Juni 2019 abgeschlossen.

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2. Der natürliche Kohlenstoffkreislauf Das Kohlenstoffmolekül bewegt sich im Kreislauf zwischen den großen Kohlenstoffdepots, das sind die Atmosphäre, die Biosphäre und die obere Wasserschicht der Ozeane. Im Mittelpunkt dieses Kreislaufes stehen die grüne Pflanze und die Algen. Mittels der Photosynthese holen sich die Pflanzen den Kohlenstoff für den Aufbau der Pflanzenmasse in Form von CO₂ aus der Atmosphäre und die Algen aus den oberen, von Sonnenlicht durchfluteten Schichten der Wasserflächen. Die Blätter der Pflanzen fungieren wie Mini-Chemiefabriken, die CO₂ aus der Luft absorbieren, in Kohlenstoff und Sauerstoff spalten, den Sauerstoff zurück an die Atmosphäre geben, und das Kohlenstoffmolekül mit dem Wasserstoff, den sie aus der Hydrolyse von Wasser gewinnen, kombinieren. So entstehen alle Kohlenwasserstoffe, die wir zum Leben brauchen, wie Glukose, Stärke, Fette, Eiweißstoffe, Zellulose usw. Die Leistungsfähigkeit der Photosynthese ist so groß, dass die globale Vegetation in weniger als zehn Jahren den gesamten Kohlenstoffvorrat der Atmosphäre absorbieren könnte. Doch der Kohlenstoff bleibt nicht in der organischen Substanz. Er wird wieder an die Atmosphäre zurückgegeben durch die Oxydation der Biomasse, durch Atmung, durch biologischen Abbau. Über die letzten 10.000 Jahre war dieser Rückfluss an Kohlenstoff in die Atmosphäre etwa gleich groß wie die Kohlenstoffaufnahme durch die Photosynthese und trug dazu bei, dass sich der CO₂-Gehalt der Atmosphäre bei 0,028 Prozent (280 ppm) einpendelte, das galt zumindest bis vor 150 Jahren.2

2.1. Der Energiestrom Sonne – Erde Der natürliche Kohlenstoffkreislauf braucht große Mengen an Energie. Diese Energie kommt von der Sonne. Die Sonnenstrahlung wird in der Pflanzenmasse in Form chemischer Energie gespeichert. Diese Energie steht den Menschen und Tieren in den Nahrungs- und Futtermitteln zur Verfügung. Durch die Verdauung wird Energie und CO₂ freigesetzt; auf diese Weise sind auch die Lebewesen Teil des natürlichen Kohlenstoffkreislaufes. Die Sonne strahlt mehr als 10.000 Mal so viel Energie auf die Erde ein als der kommerzielle Energieverbrauch. Die Photosynthese benötigt nur einen kleinen Teil davon, ein bis zwei Prozent und auch diese Energie wird durch den Abbau der organischen Substanzen wieder frei. Nur wenn der Rückfluss an Energie von der Erde 2

Kopetz, Nachhaltigkeit als Wirtschaftsprinzip (1991).

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in das Weltall gleich groß ist wie der Zufluss an Sonnenenergie kann es auf Dauer stabile Temperaturen geben. Dieser Rückfluss an Wärmeenergie in das All hängt von der Zusammensetzung der Atmosphäre ab.

2.2. Die Atmosphäre und ihre Spurengase Die Atmosphäre der Erde besteht zu 99,93% aus drei Gasen: 78,1% Stickstoff, 20,9% Sauerstoff und 0,93% Argon. Die Spurengase wie CO₂, CH₄, SO₂ und geringe Mengen anderer Gase und Aerosole machen nur 0,07% aus. Die Hauptbestandteile der Atmosphäre – Stickstoff, Sauerstoff, Argon – lassen die Sonnenstrahlen ebenso ungehindert auf die Erde einfallen wie die Wärmestrahlen wieder zurück in das Weltall fließen. Ganz anders die Funktion der Spurengase. Sie lassen auch die Sonnenstrahlen auf die Erde durch, aber sie absorbieren einen Teil der rückfließenden terrestrischen Infrarotstrahlung. Sie sind daher entscheidend für die Regelung der Erdtemperatur und dafür verantwortlich, dass in den letzten Jahrtausenden die Durchschnittstemperatur der Erde um einen Mittelwert von 15°C schwankte; ohne Spurengase wäre es um 33°C kälter also minus 18° gewesen. Das wichtigste Spurengas ist CO₂. Kohlenstoff ist daher in der Form von CO₂ nicht nur der wichtigste Pflanzennährstoff, sondern spielt als CO₂-Molekül in der Atmosphäre auch eine entscheidende Rolle in der Temperatursteuerung auf der Erde.

3. Der gestörte Kohlenstoffkreislauf Der natürliche Kohlenstoffkreislauf hat sich über Jahrmilliarden entwickelt und die gesamte Erdgeschichte entscheidend beeinflusst. Er wird seit Beginn der Industrialisierung gestört. Durch die Nutzung von Kohle, Öl und Gas kommt zusätzlich CO₂ in die Atmosphäre. Dies hat bis zur Mitte des letzten Jahrhunderts wegen der geringen Mengen keine besondere Rolle gespielt. Doch das hat sich in den letzten Jahrzehnten drastisch verändert. Zuletzt (2018) wurden durch die Verbrennung von Öl, Gas und Kohle 10,1 Mrd t Kohlenstoff von der Erdkruste in die Atmosphäre verfrachtet, um 2,7% mehr als 2017.3 Die natürlichen Kohlenstoffsenken wie die Ozeane und die Vegetation können diese Mengen nicht aufnehmen und daher steigt die CO₂-Konzentration in der Atmosphäre immer weiter an, zuletzt (im Mai

3

https://www.scinexx.de/news/geowissen/CO₂-ausstoss-steigt-ungebremst (4. 6. 2019).

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2019) auf 0,0415 % (415 ppm).4 In 150 Jahren ist somit die Menge des wichtigsten Spurengases um 48% gestiegen. Damit greift die Menschheit auf massive Weise in einen lebensentscheidenden globalen Stoffkreislauf ein, mit der Folge, dass sich der Energiezufluss und Rückfluss zwischen Sonne, Erde und Weltall verändern. Angesichts der riesigen Energiemenge, die von der Sonne auf die Erde einströmt, bedeutet dieser Eingriff, dass sich auf der Erde ein neues, höheres Temperaturniveau einpendeln wird. Die Temperatur wird solange steigen, bis Energiezufluss und Rückfluss wieder im Gleichgewicht sind. Ob dieses neue Temperaturniveau um 1°, 2° oder 5°C höher sein wird als das bisherige, hängt vom Verhalten der Menschen in den kommenden Jahren ab.

4. Die internationale Reaktion auf die Störung des Kohlenstoffkreislaufes Die zuvor dargestellten Zusammenhänge sind der Wissenschaft und auch den politischen Entscheidungsträgern seit Jahrzehnten bekannt. Schon 1988 haben die Industriestaaten in Toronto beschlossen, die CO₂-Emissionen um 20% bis 2005 zu senken, um den weiteren Anstieg der CO₂-Konzentration in der Atmosphäre zu bremsen; damals war diese Konzentration bei 340 ppm und man war der Ansicht, man müsse alles unternehmen, um diese Konzentration unter 400 ppm zu halten. Die Beschlüsse von Toronto wurden nicht eingehalten. 1997 folgte in Kyoto ein weiterer Beschluss zur Senkung der Emissionen der entwickelten Länder. Die Konzentration in der Atmosphäre lag 1997 schon bei 370 ppm. Doch auch nach Kyoto stiegen die CO₂-Emissionen weiter, sodass die CO₂-Konzentration in der Atmosphäre 2014 erstmals den Wert von 400 ppm überschritt – das war ein Jahr vor der Klimakonferenz von Paris. In Paris wurde schließlich beschlossen, den Temperaturanstieg auf 1,5° bis 2°C zu beschränken. Doch die Emissionen nehmen immer noch zu. Jetzt hat die CO₂-Konzentration eine Höhe erreicht, die jene Schwelle weit übersteigt, die man vor 40 Jahren als unvereinbar mit dem damals vorherrschenden Klima ansah. Jetzt stehen wir am Kipppunkt. Eine Stabilisierung und spätere Senkung der CO₂-Konzentration in der Atmosphäre kann nur gelingen, wenn die Welt um 2020 beginnt, die Emissionen drastisch zu senken und vor 2050 aus der Nutzung fossiler Energien überhaupt aussteigt. Genau das hat die weltweite Staatengemeinschaft in Paris beschlossen; die Industrieländer haben sich verpflichtet, in diesem Prozess eine Vorreiterrolle zu übernehmen. So heißt es in Art 4 Abs 4 des Paris Abkommens: „Die Vertrags4

https://de.CO₂.earth/daily-CO₂ (4. 6. 2019).

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parteien, die entwickelte Länder sind, sollen weiterhin die Führung übernehmen, indem sie sich zu absoluten gesamtwirtschaftlichen Emissionsreduktionszielen verpflichten“.5 Aus der Zielvorgabe des Paris Abkommens ergibt sich die Kohlenstoffmenge, die weltweit zwischen 2017 und 2050 noch emittiert werden darf. Diese Menge – das globale CO₂-Budget – wurde mit 700 Gt ermittelt.6 Daraus lässt sich unter Hinweis auf Art 4 Abs 4 des Abkommens ableiten, dass die Industrieländer schon vor 2040 weitgehend aus den fossilen Energieträgern aussteigen müssen, um dem Paris Abkommen zu entsprechen.7 Oder wie Schellnhuber formuliert: „Wir brauchen eine Trendumkehr und eine Halbierung der CO₂-Emissionen pro Dekade“.8 Die internationale Klimapolitik ist eine Politik von 30 Jahren nicht genutzter Chancen. Jetzt gebietet die ökologische Situation eine besondere Dringlichkeit im Handeln. Diese wird in öffentlichen Diskussionen oft übersehen.

5. Die Situation in Österreich Die Republik Österreich hat bei den drei internationalen Klimakonferenzen (Toronto 1988, Kyoto 1997, Paris 2015) mitbeschlossen, die Treibhausgasemissionen deutlich zu senken, doch keine dieser Verpflichtungen wurde erfüllt. Im letzten Berichtsjahr (2017) waren die Emissionen mit 82,3 Mio t deutlich höher als 1990, dem Bezugsjahr für internationale Vereinbarungen und sie sind seit 2015 sogar wieder gestiegen.9 Dies ist besonders gravierend, weil mit dem aktuellen Emissionsniveau das verfügbare Kohlenstoffbudget, das für Österreich eine Größe von 984 Mio t für die Periode von 2017 bis 2050 umfasst, schon vor 2030 aufgebraucht wäre. Ein Festhalten am aktuellen Emissionsniveau würde bedeuten, dass Österreich im Sinne des Paris Abkommens ab 2031 keine fossilen Energieträger mehr verwenden dürfte. Das ist praktisch undurchführbar. Ohne neue Lenkungsmaßnahmen wird Österreich das Paris Abkommen nicht einhalten und zu einer Erwärmung von weit über 2°C beitragen. Die Chance, das Paris Abkommen zu erfüllen, bleibt nur gewahrt, wenn Österreich sofort – also 2019/2020 – Rahmenbedingungen schafft, die einen jährlichen 5 6

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:22016A1019(01) (4.6. 2019). Meyer/Steininger, Das Treibhausgas-Budget für Österreich, Wissenschaftlicher Bericht 72–2017 des Wegener Center für Klima und Globalen Wandel der Universität Graz (2017). 7 https://www.heise.de/tp/features/CO₂-Ausstoss-muss-spaetestens-2035-enden-3378672.html?seite=all (4. 6. 2019). 8 Schellnhuber, Wir sind sowieso im falschen Film, Die Presse (Feuilleton) 9. 5. 2019, 25. 9 Umweltbundesamt, Austria`s Annual Greenhouse Gas Inventory 1990 – 2017, REP-0672 (2019).

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich

127

Rückgang der Emissionen um zumindest 5%, also um 4 Mio t sicherstellen. Abb. 1 zeigt, dass selbst dann das Budget schon 2034 aufgebraucht wäre.

Österreich, C-Budget, Mio.t CO2e

bei minus 4 Mio.t ab 2021 reicht das Budget bis 2034! 90 80 70 60 50 40

30 20

10 0

Abb. 1: Kohlenstoffbudget Österreichs. Quelle: ENERGYPEACE.

5.1. Die Klima- und Energiestrategie 2018 – mission2030 Die im Jahre 2018 von der Regierung beschlossene österreichische Klima- und Energiestrategie „mission2030“10 entspricht nicht den Vorgaben des Pariser Abkommens. Die darin festgelegten Ziele entsprechen nicht den Paris-Vorgaben und die Maßnahmen reichen nicht einmal aus, um die zu geringen Ziele zu erreichen. Österreich braucht daher eine neue Klima- und Energiestrategie, die auf den Erkenntnissen der Wissenschaft und den Vorgaben des Paris Abkommens basiert. Mit den bisher in Österreich eingesetzten Instrumenten ist der dazu notwendige Rückgang der Emissionen nicht erzielbar. Diese Fakten sind jenen bewusst, die sich mit diesen Fragen näher befassen und führen zur Frage der Verantwortung für das Gemeinwohl in der Zukunft. Dabei ist zu beachten, dass die Hauptverantwortung für die Klima- und Energiepolitik bei den Nationalstaaten liegt, denn sie allein haben die Kompetenz, notwendige ordnungspolitische Maßnahmen zu beschließen. Natürlich ist auch ein internationaler Rahmen notwendig. Die Staatengemeinschaft hat mit dem Vertrag von Paris diesen 10

https://mission2030.info/wp-content/uploads/2018/10/Klima-Energiestrategie.pdf (4. 6. 2019).

128

Heinz Kopetz

Rahmen vorgegeben. Wer jetzt argumentiert, diesen Vertrag nicht zu erfüllen, solange dies auch andere Länder nicht tun, handelt gegen die ethischen und rechtlichen Grundsätze unserer Gesellschaft. Ein weiterer Einwand gegen die strikte Umsetzung des Paris Abkommens besteht in dem Hinweis auf die wirtschaftlichen Nachteile, die sich aus der Einhaltung des Vertrages ergeben. Abgesehen davon, dass dieses Argument nicht stimmt, wie einige Länder etwa Schweden vorzeigen, wird übersehen, dass ein Festhalten am fossilen Energiesystem und die damit verbundene weitere massive Störung des Kohlenstoffkreislaufes und des Energiehaushaltes Sonne – Erde – All dazu führen, dass in diesem Jahrhundert die Grundlagen unseres ökonomischen Systems zerstört werden. Diese wirtschaftlichen Nachteile, die auf die kommenden Generationen zukommen, sind um ein Vielfaches größer als die Kosten einer Energiewende. Dazu kommt, dass die Schäden und auch die Umstellungskosten umso größer werden, je länger wir zuwarten. Die Einsicht in diese Zusammenhänge hat in den USA zu einer intensiven Diskussion zum Thema „New economics for climate change“ geführt. So sagt Mazzucato „A Green New Deal should create new opportunities for investment, so that growth and sustainability move hand in hand”.11 Nach meiner Ansicht sollte der ökosoziale Steuerumbau die Basis für diesen neuen grünen Aufschwung liefern.

5.2. Die ökosoziale Steuerreform Die naturwissenschaftlichen Fakten, die Struktur des Steueraufkommens in Österreich und die bisherige Performance Österreichs in der Klimapolitik unterstreichen, dass Österreich das Paris Abkommen nur erfüllen kann, wenn jetzt ein ökosozialer Steuerumbau als Schlüsselmaßnahme der notwendigen Energiewende beschlossen wird. Die Dringlichkeit wird noch unterstrichen durch die seit 2014 im Schnitt um 50% gesunkenen Rohölpreise. Die tiefen Rohölpreise und in der Folge Gaspreise führen in unserem marktwirtschaftlichen System zu einer erhöhten Nachfrage nach fossilen Energien und damit zu steigenden Emissionen. Um die Diskussion zu konkretisieren hat ENERGYPEACE einen einfachen und konkreten Vorschlag für den ersten Schritt eines solchen Steuerumbaus ausgearbeitet. Der Vorschlag zielt darauf ab, rasch starke Anreize zur Verminderung der CO₂-Emissionen zu schaffen. Die Grundsätze für diesen Vorschlag lauten: 11 Vgl Rotman, New economics for climate change, MIT Technology Review. The climate issue, MayJune 2019, 20.

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich

129

Ölpreise Dollar/Fass 2014-2019 140 120 100

80 60 40 20 0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Abb. 2: Ölpreise Dollar/Fass 2014–2019. Quelle: https://www.raiffeisen.at/schauplatzboerse/996110063741329502-99611 (4. 6. 2019).

- - - - -

Ausreichende Lenkungswirkung und dies möglichst rasch Sozial ausgewogen Aufkommensneutral Wirtschaftsfreundlich Einfache Administration

Im Hinblick auf die Dringlichkeit, rasch ausreichende Anreize für den Ausstieg aus den fossilen Energien zu setzen, darf die Höhe der CO₂-Steuer nicht zu gering sein. Gleichzeitig ist sicherzustellen, dass es durch die Einführung keine sozialen Härten gibt und die Abgabenbelastung insgesamt nicht erhöht wird. Der Vorschlag gliedert sich daher in zwei Teile, nämlich a) steuerliche Entlastung und b) Finanzierung - Aufbringung der Mittel. a) Entlastung: - Klimabonus von 200 Euro jährlich pro Person - Senkung der Lohnnebenkosten um einen Prozentpunkt - Sonderregelungen für sensible Bereiche (Exportindustrie, Landwirtschaft, Pendler)

130

Heinz Kopetz

Der Vorschlag sieht vor, dass jede Person mit Hauptwohnsitz in Österreich, unabhängig vom Alter, einmal im Jahr einen Klimabonus von 200 Euro ausgezahlt erhält. Also ein Haushalt mit vier Personen einen Betrag von 800 Euro im Jahr. Dadurch sollen höhere Kosten beim Einkauf von Gas, Öl oder Treibstoffen ausgeglichen werden. Unternehmer sollen eine Senkung der Lohnnebenkosten um einen Prozentpunkt erhalten. Für sensible Bereiche wie die Industrie im ETS Bereich (ETS = Emission Trading System), für die Landwirtschaft und für Pendler soll es Sonderregelungen geben. Die Industrie im ETS Bereich soll von der Steuer voll ausgenommen werden, die Landwirtschaft, die auf den Agrarmärkten im Wettbewerb mit allen anderen Ländern steht, soll einen Ausgleich für die erhöhten Treibstoffkosten erhalten bis ein Konzept zur Umstellung auf Biotreibstoffe zur Anwendung kommt; für die Pendler wird eine spezifische Förderung der E-Mobilität in Verbindung mit der Photovoltaik vorgeschlagen. b) Finanzierung Durch eine Klimaschutzabgabe von 100 Euro je Tonne CO₂-Emission zusätzlich zu bestehenden Steuern (Verbrauchsteuern, Mehrwertsteuer) sollen die Mittel für obige Maßnahmen aufgebracht werden. Das bedeutet: flüssige Energieträger zahlen eine Klimaabgabe von 27 Cent/Liter, gasförmige 19,2 Cent/Kubikmeter, jeweils ohne Mehrwertsteuer gerechnet. Die administrative Umsetzung ist denkbar einfach und kann durch Einrechnung in die bestehenden Energieabgaben erfolgen. Die Industrie im Emissionshandel wird ausgenommen. Tab. 1: Eckdaten für das ENERGYPEACE Modell.

Gegenstand CO₂-Emissionen Bevölkerung Agrarfläche (Acker, Spezialkulturen, Grünland, intensiv genutzt Lohnnebenkosten CO₂-Emissionen, Industrie im ETS CO₂-Emissionen, Kraftwerke im ETS Quelle: ENERGYPEACE.

Einheit Mio t Mio Mio ha Mio Euro Mio t Mio t

Betrag 69 8,9 2,0 140 22 9

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich

131

Ausgehend von diesen Eckdaten wurden die erwarteten Einnahmen und Ausgaben ermittelt. Die Einnahmen ergeben sich aus den 69 Mio t CO₂-Emissionen multipliziert mit dem Wert von 100 Euro je Tonne CO₂, das macht daher 6,9 Mrd Euro. Das müssen reine Bundesabgaben sein, da auch die Refundierung vom Bund finanziert wird. Dazu kommen zusätzliche Mehrwertsteuereinnahmen, die nach dem Schlüssel im Finanzausgleich aufgeteilt werden. Die Verwendung der Einnahmen ist aus der Tab. 2 ersichtlich. Tab. 2: Finanzübersicht für das ENERGYPEACE Modell

Gegenstand 200 Euro Klimabonus Senkung Lohnnebenkosten um einen Prozentpunkt Ausnahme Industrie im ETS Rückerstattung Landwirtschaft Pendlerunterstützung (E –Mobilität kombiniert mit PV) Unvorhergesehenes Summe, Ausgaben CO₂-Steuer, 100 Euro/t Mehrwertsteuer, Endverbraucher Summe Einnahmen

Betrag Mio Euro 1.800 1.450 2.200 90 140 1.550 7.230 6.900 330 7.230

Quelle: ENERGYPEACE.

Die Einnahmen sollen zum größten Teil an die Haushalte und die Wirtschaft direkt refundiert werden, ohne zusätzlichen bürokratischen Aufwand. Die Reserve von 1.550 Mio Euro dient in erster Linie dazu, erwartete Einnahmenrückgänge durch den Rückgang der Emissionen auszugleichen. Die Frage, ob ein solcher Umbau in einem Schritt oder verteilt über einige Jahre eingeführt wird, sollte im politischen Raum entschieden werden. Entscheidend ist jedenfalls, dass mit Beginn der Einführung der weitere Fahrplan beschlossen wird, sodass alle Investoren – Haushalte wie Unternehmen – wissen, welche Steuersätze in den kommenden Jahren gelten. Der Vorschlag ist so konzipiert, dass die Preise fossiler Energien nach Einführung wieder ähnlich hoch wären wie 2014, vor dem Rückgang der Rohölpreise, mit dem Unterschied, dass jetzt alle einen Ausgleich bekommen (Klimabonus, Senkung der Lohnnebenkosten), den es vor 2014 nicht gab.

132

Heinz Kopetz

Das bestehende Steuersystem wird als Ausgangspunkt genommen und dazu die CO₂-Steuer hinzugefügt. Das ist eine pragmatische Vorgangsweise ähnlich wie in Schweden; dort hat man die ursprünglichen Verbrauchssteuern (Mineralölsteuer, Erdgasabgabe etc) als Energieabgabe bezeichnet und dazu neu die CO₂-Abgabe eingeführt. Endverbraucher zahlen daher dann die Mehrwertsteuer von dem Rohstoffpreis, der Energiesteuer und der CO₂-Steuer. Natürlich gibt es auch andere Denkansätze, die auf eine einheitliche generelle CO₂-Besteuerung hinauslaufen. Dies wird hier nicht vorgeschlagen, und zwar aus zwei Gründen: es würde zum Teil sehr starke Preiserhöhungen auslösen, etwa bei Heizöl oder Erdgas und damit die Akzeptanz des Konzeptes gefährden und zum anderen, weil auch die Besteuerung der Energieströme auf Dauer notwendig sein wird, unabhängig von der CO₂-Emission; denn wenn einmal die fossilen Energien gegen Null reduziert sind, wird auch der Energieeinsatz auf Basis erneuerbarer Energien eine wichtigere Bemessungsbasis für das Steueraufkommen, das gilt besonders auch für die Elektrizität. Allerdings bevor es soweit ist, gilt es alle Möglichkeiten zu nutzen, um die Einnahmen aus der Nutzung fossiler Energien zu erhöhen: durch Streichung der Subventionen für fossile Energien, durch Einbeziehung des Flugverkehrs durch eine höhere Ticketabgabe in Österreich, und durch Einbeziehung des Flugtreibstoffes (das erfordert allerdings eine Einigung auf europäischer Ebene und die kann lange dauern). 5.2.1. Erwartete Effekte Die Durchrechnung von Einzelbeispielen zeigt folgendes Ergebnis: Haushalte mit geringem Einkommen und geringem Energieverbrauch werden durch den Vorschlag nicht belastet sondern haben in der Regel finanzielle Vorteile. Haushalte dagegen, die große Mengen fossiler Energie verbrauchen – Beispiel: große Häuser mit Öl oder Gas geheizt, große Autos – haben nach dem Steuerumbau höhere Ausgaben als derzeit und damit auch einen Anreiz, auf erneuerbare Energien umzusteigen oder einfach zu sparen. Der besondere Vorteil des Steueransatzes liegt darin, dass alle Konsumenten und Produzenten erfasst werden und klare ökonomische Anreize zu besserer Effizienz, zu mehr Sparen und zum Umstieg auf erneuerbare Energien erhalten, und das ohne bürokratischen Aufwand. Dies ist mit Förderprogrammen allein nicht möglich, abgesehen von den fehlenden budgetären Mitteln. Wie wichtig ein solch umfassendes Konzept ist, zeigt ein Blick auf die Vorgaben des Paris Abkommens. Dessen Einhaltung erfordert eine Reduktion der Emissionen um 20 Mio t bis 2025 und um mindestens 40 Mio t bis 2030.

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich

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Ein besonderer Effekt des Steuerumbaus wird im Verkehrsbereich und in der Wärmeversorgung erwartet. Der „Tanktourismus“ würde teilweise wegfallen – das ist in der Einkommensrechnung berücksichtigt – und es würde wieder weniger gefahren und der Anreiz, sparsamere Autos zu kaufen, würde steigen. Im Wärmesektor würde die fossile Energie flächendeckend gegen die erneuerbare Energie an Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Wie entscheidend diese generelle Lenkungswirkung eines Steuerumbaus ist, zeigt Tab. 3. Hier wird die erwartete Reduktion der Emissionen gemäß der Klima- und Energiestrategie der Regierung den Vorschlägen gegenübergestellt, die ENERGYPEACE in einer eigenen Publikation für eine zukunftweisende Klima- und Energiestrategie für Österreich 2018 präsentiert hat.12 Die Schlüsselmaßnahme in dieser Publikation ist der Steuerumbau. Tab. 3: Geschätzte CO₂-Einsparung 2025 gegenüber 2019 in Mio t CO₂.

100.000 Dächer PV E-Mobilität, 125.000 Einheiten Wasserstoffstrategie alle anderen Maßnahmen Steuerumbau beschleunigter Ökostromausbau, Schließung der Kohlekraftwerke Maßnahmenbündel ENERGYPEACE (zB Bioethanol 10% Beimischung, Reduktion der Öl- und Gasheizungen um ein Viertel, Umstellung Fernwärme auf erneuerbare Energie, Effizienzinitiative, etc Summe

aktuelle Klima- und Energiestrategie 0,3 0,2 0,0 2,5

Vorschläge Energypeace

10,0 4,0 6,0

3,0

20,0

Die Tabelle 3 beruht auf Schätzungen von ENERGYPEACE; sie zeigt mit aller Deutlichkeit, dass mit der Regierungsstrategie die Vorgaben des Paris Abkommens nie erreicht werden können.

Die vorgeschlagene Halbierung der Emissionen bis 2030 erfordert einen Rückgang der fossilen Energien um 50% und gleichzeitig die Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien auf über 60%. Auf diese Weise würden jährlich fünf bis sieben 12

ENERGYPEACE, Zukunftsweisende Klima- und Energiestrategie für Österreich als Grundlage für die Umsetzung der Klima- und Energiewende in Österreich (2018).

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Milliarden Euro an Devisenausgaben für Energieimporte wegfallen und Strafzahlungen in Milliardenhöhe wegen Verfehlung der europarechtlich vorgegebenen Reduktionsziele eingespart. 5.2.2. Die Gegenargumente Trotz dieser erdrückenden Argumente wurde bisher ein Steuerumbau nicht in Angriff genommen. Einige Argumente gegen den Steuerumbau seien kurz erwähnt. Argument 1: Österreich ist in der Klimapolitik ohnehin führend. Dieses Argument war vor 30 Jahren zutreffend, heute leider nicht mehr. Österreich hat in diesen 30 Jahren seine führende Rolle verloren und zählt bei wichtigen Indikatoren zur Klimapolitik mittlerweile zum letzten Drittel in Europa. Das Argument stimmt daher nicht. Argument 2: Das geht nur auf EU-Ebene. Das ist schlichtweg falsch. Länder wie Schweden, Frankreich, Großbritannien oder die Schweiz zeigen, dass rasch nur nationale Lösungen möglich sind. Auf EUEbene gilt in Steuerfragen Einstimmigkeit und es besteht keine Chance, dass sich alle Länder auf einen Energiesteuervorschlag einigen, der zu einer ausreichenden Senkung der Emissionen führt. Zu unterschiedlich sind die Interessen und die Gegebenheiten der EU-Länder. Wer daher die Steuerlösung auf die EU-Ebene abschiebt, sollte ehrlicherweise gleich sagen, dass er die höhere Besteuerung fossiler Energien ablehnt und damit zufrieden ist, dass die Langsamsten in Europa das Tempo bestimmen. So werden die Klimaziele sicher verfehlt. Argument 3: Ökoabgaben wirken nicht. Auch dieses Argument ist falsch. Länder, die solche Abgaben einführten, haben eine deutliche Senkung der Emissionen erreicht – Beispiel: Frankreich, Schweiz, Schweden, Großbritannien – während Länder, die auf dem Konzept der Niedrigsteuern für fossile Energien beharren – wie bisher Österreich – keine dauerhafte Senkung der Emissionen erreichen. Argument 4: CO₂-Abgaben gefährden die Staatsfinanzen. Dieses Argument ist richtig, wenn es keine längerfristig geplante Gesamtstrategie zur Sicherung des Steueraufkommens gibt. Kurzfristig wird diesem Einwand in dem Vorschlag Rechnung getragen, dass eine Reserve eingeplant ist, die einen Rückgang der Einnahmen bis zu 20% kompensiert. Längerfristig ist die Balance zwischen Einnahmen und Ausgaben zu sichern, und zwar durch eine mögliche Erhöhung der Hebesätze – diesen Weg ging Schweden in den letzten zwei Jahrzehnten –, durch die Ausweitung der Bemessungsgrundlage, durch Wegfall von Förderungen und Steuerprivilegien für fossile Energien und auch durch Reduktion der Ausgaben.

Ökosozialer Steuerumbau in Österreich

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6. Zusammenfassung Eine erfolgreiche Klimapolitik basiert auf den Ergebnissen und Erkenntnissen der modernen Naturwissenschaft und der Anerkennung der ökonomischen Gesetze von Angebot und Nachfrage. Der Anstieg des wichtigsten Spurengases CO₂ um fast 50% stellt eine existenzielle Bedrohung für die kommenden Generationen dar. Und dieser Anstieg wird von den Menschen durch die Verbrennung von Kohle, Öl und Gas verursacht und nicht von außerirdischen Kräften. Der Einfluss der Menschheit auf den aktuellen Klimawandel ist unbestritten. Der Hauptgrund für diesen Anstieg ist das aktuelle, fossile Energiesystem. Durch die gesunkenen Energiepriese (nominell und noch stärker real) steigen der Verbrauch und damit die Emissionen in Österreich aber auch weltweit. Das Abkommen von Paris, das die letzte Chance für die Verhinderung einer unkontrollierbaren, weiteren Erwärmung bietet, erfordert, dass die Industrieländer binnen 20 Jahren ein Energiesystem weitgehend ohne fossile Energien aufbauen. Die wichtigste Maßnahme für diese tiefgreifende Transformation des Energiesystems ist der Umbau des Steuersystems im Sinne einer höheren Besteuerung des CO₂ in Verbindung mit dem raschen Ausbau der erneuerbaren Energien wie Windenergie, PV, Wasserkraft und Biomasse. Dieser Umbau ist extrem dringlich. Denn seit Toronto vergingen 31 Jahre ohne wirksame Maßnahmen gegen den Anstieg der CO₂-Konzentration. Jetzt muss sofort gehandelt werden, um die Weichen zu einem raschen Rückgang der Emissionen zu stellen. Die Wissenschaft ist besorgt, weil ein Fortsetzen der aktuellen Politik zum Überschreiten von Kipppunkten führen wird mit abrupten, irreversiblen Änderungen der Lebensumstände für viele Menschen. Ein Beispiel für einen solchen Kipppunkt ist das Abschmelzen des Grönlandeises. Das kann noch in diesem Jahrhundert eintreten, wenn die Politik den Vorstellungen der Klimaleugner folgt. Die Folge wäre ein Anstieg des Meeresspiegels um 5 bis 7 Meter und damit verbunden das Untergehen zahlreicher Küstenstädte. Ein anderes Beispiel ist das beschleunigte Auftauen der Permafrostböden in Sibirien, in Alaska, im Norden Kanadas und Chinas. Dieser Prozess setzt zusätzliche Mengen an CO₂ und Methan frei und beschleunigt im Sinne einer Rückkoppelung die Erwärmung.13

13 https://www.dw.com/de/klimawandel-gefahr-durch-tauenden-permafrost-in-sibirien/a-46628132 (11. 6. 2019).

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Im Blick auf diese größeren Zusammenhänge ist der Umbau des Steuersystems unverzichtbar und überfällig. Denn ohne diesen sofortigen Umbau scheitert die Klimapolitik endgültig und Österreich würde überdurchschnittlich stark – gemessen an seiner Größe – zur weiteren Erderwärmung beitragen.

III. Steuerrechtliche Aspekte: WTO – EU – Österreich

Designing Carbon Added Tax within the World Trade Organisation and European Union Legal Systems Lydia Omuko-Jung

1. Introduction While carbon pricing is considered one of the most cost-effective ways to reduce global emissions,1 the uncoordinated carbon pricing mechanisms around the world has led to fears of loss of competitiveness and free riding by countries without strict climate policies. As a response, countries with carbon pricing schemes protect domestic industries through either carbon tax reductions and exemptions2 or free allocation of emission permits to trade sensitive or vulnerable sectors.3 These measures do not however force foreign producers to internalise the cost of their emissions and neither do they incentivize both domestic and foreign producers to produce in a less carbon intensive manner. Consequently, policymakers have called for some kind of measures that would require both foreign and domestic industries to pay for the price of carbon. At the European Union (EU) for instance, political leaders have repeatedly called for carbon border tariffs on imports from countries not taking sufficient measures. The European Union Commission President in her “European Green Deal” pre-election speech, proposed a Carbon Border Tax to ensure European companies compete on a level playing field.4 Similarly, the French President has severally called for carbon tariffs on imports from non-EU countries not taking sufficient climate measures.5 1 2

3

4

5

High-Level Commission on Carbon Prices, Report of the High-Level Commission on Carbon Prices (2017) 9 f. For instance, Swedish manufacturing industries receive tax reliefs and/or exemptions under the carbon tax system in Sweden. See Brännlund/Lundgren/Marklund, Carbon intensity in production and the effects of climate policy – Evidence from Swedish industry, Energy Policy Vol. 67/2014, 844 (846). EU ETS’s response to competitiveness (and carbon leakage) concerns has been free allocation of permits for trade sensitive sectors. See Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC. The pre-election speech of the European Commission President Ursula von der Leyen titled “My Agenda for Europe: Political Guidelines for the Next European Commission 2019–2024” available at https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf (accessed on 1 October 2019) Simon, France to Push for EU Carbon Price Floor and Border Tariff, EURACTIV 22.03.2018.

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One of the policy instruments that would address these fears is a consumptionbased carbon tax that targets both imports and domestic products, otherwise known as Carbon Added Tax. A Carbon Added Tax (CAT) is a tax levied on emissions embodied in products by the jurisdiction where the products are consumed as opposed to where they are produced.6 Ideally, it would be implemented like a Value Added Tax (VAT) where producers are taxed for their added carbon which is passed to the consumer to pay the full carbon cost over the entire production period.7 The tax would be similarly levied on both imports and domestic products, thus addressing free riding and competitiveness concerns and therefore weaken the argument of industries demanding exemptions in the name of carbon leakage.8 Unilateral introduction of a carbon tax aimed at influencing consumption patterns may end up being protectionist in nature and there are arguments that such a tax could be challenged at World Trade Organisation (WTO) and EU dispute settlement bodies. This Chapter however argues that a CAT is not outrightly illegal under the WTO nor EU law but can be designed to be compatible with these legal systems. Account must however be given to the provisions of WTO Agreements (like GATT)9 and Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) which prohibit adoption of fiscal instruments that discriminate among products from different members. This chapter examines the compatibility of CAT with WTO and EU law. Specifically, it focuses on GATT and TFEU provisions on non-discrimination and free movement of goods that may be impacted by implementation of CAT. Section 2 provides a brief description of CAT design with the main focus being similar treatment of domestic and imported products. The design proposed is similar to VAT implementation, where carbon added at each point of production is taxed and this cost passed down to the consumer. Thereafter, Section 3 analyses the CAT design against WTO law, specifically GATT provisions on non-discrimination. In section 4, the compatibility of CAT with TFEU provisions on free movement of goods is analysed. These two sections examine caselaw from both the WTO and the Court 6

7 8 9

Stiglitz, Sharing the Burden of Saving the Planet: Global Social Justice for Sustainable Development Lessons from the Theory of Public Finance, in Kaldor/Stiglitz (Eds.), The quest for security: protection without protectionism and the challenge of global governance (2013) 161; McAusland/ Najjar, Carbon Footprint Taxes, Environmental and Resource Economics Vol. 61/2015, 37. Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax as an Alternative Climate Policy Instrument (2015) 16; Stiglitz in Kaldor/Stiglitz 161. Laurent/Le Cacheux, An Ever Less Carbonated Union? Towards a Better European Taxation against Climate Change (2009) 51. General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).

Designing Carbon Added Tax

141

of Justice of the European Union (the Court) on interpretation of these provisions to flesh out the principles applicable to CAT implementation. The Chapter concludes by showing that a CAT designed in a manner that is neither de jure nor de facto discriminatory would pass the legality test under WTO and EU law.

2. Carbon Added Tax: Design A Carbon Added Tax is a consumption-based tax which targets emissions released everywhere in the world as a result of goods consumed within a jurisdiction. The collecting jurisdiction is where the goods are consumed as opposed to where they are produced. This is different from a territorial based carbon tax currently existing in various jurisdictions which prices carbon emissions resulting from production within that jurisdiction. The aim of the instrument would be to tax the carbon embodied in products so that the products are taxed based on the GHG emissions released during the production process. It would be designed in a similar way as the VAT where the additional carbon released in each production stage is taxed and companies are taxed only for their own added carbon which is passed to the final consumers who pay the full carbon cost over the entire production period.10 The tax would be a predetermined fixed rate for every value (which may be expressed in kilogram) of CO₂ equivalent emitted. Imports would be taxed at the point of importation where all the added emissions up to the point of importation would be subject to the tax and any additional carbon thereafter continues to be taxed until the product reaches the consumer. The CAT system would be designed in a way that both imports and exports are being brought under the same taxation regime so that if the products fall under a category with pre-determined rates, the rate would apply equally to domestic producers and importers.11 This would be effective if a monitoring, reporting and 10

11

This design follows the proposal by Nobel laureate Joseph Stiglitz in his 2009 speech during the International Economic Association meeting in Istanbul in which he stated: “A carbon added tax (CAT), levied at each stage of production, would have some of the same advantages that a value-added consumption tax has. Each producer would have to show receipts for the carbon tax paid on inputs into its production…The taxes levied at each stage of production would be passed on to consumers. It is as if the tax were imposed on consumers…” The speech can be accessed here: Stiglitz in Kaldor/Stiglitz 161; See also Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax as an Alternative Climate Policy Instrument (2015). Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax 28.

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verification (MRV) scheme is set up, where companies would be required to have a record of the flows of CAT received and paid as well as CO₂ emissions added to the overall production process.12 In order to avoid discrimination against imports, it would be prudent to open up the MRV requirements to foreign producers as well so that they can also base their CAT rates on the basis of the MRV system.13 For companies that do not wish to adhere to the MRV system, whether domestic or foreign, product benchmarks can be set up defining the benchmark CAT rate for each particular product or a class of products.14 Considering that CAT is consumption-based, exports would not be liable for the tax since the consumption does not take place within the taxing country. Exports would be eligible for tax rebates for any CAT paid on inputs and exports would be zero rated.15 This means that an exporting producer would be eligible for reimbursement of the taxes already paid when purchasing inputs for their products, but would not be taxed (a zero-tax rate) for their own added emissions in the products.

3. Implementing CAT within the WTO system: Legal Issues Let’s look at a hypothetical case, and say for instance the European Union (or even one of its Member States) decides to implement a CAT on steel. There are two kinds of steel producers who would like to access the EU market; one producer from China who produces steel in an energy intensive furnace using coal thereby causing higher emissions and a second producer from EU who produces in an energy efficient manner using electric furnace. Applying the design above, the steel produced in China and imported to the EU will incur higher CAT amount compared to the domestic steel. China is unhappy with this tax arrangement, arguing that the steel from China is being discriminated against and challenges this at the WTO. The question would be, is EU’s CAT incompatible with WTO law? How would the WTO dispute resolution mechanism deal with China’s complain? The main WTO Agreement that deals with tariffs and taxes like CAT is the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Generally, GATT does not interfere with domestic tax policies as long as the principles of Most Favoured Nation (MFN) under Article I16 and non-discrimination between foreign and domestic 12 13 14 15 16

Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax 26. Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax 28. Bruyne, de/Koopman/Vergeer, Carbon Added Tax 49. McAusland/Najjar, The WTO Consistency of Carbon Footprint Taxes, Geo. J. Int’l L 46, 765, 5. The MFN principle under Article I requires that any advantage or favour granted by any contrac-

Designing Carbon Added Tax

143

like products under Article III are observed. In fact, Article II.2(a) GATT allows a WTO member to impose a charge on an imported product as long as the charge is equivalent to an internal tax that the member concerned has imposed on “like” domestic products or on an article from which the imported product has been produced in whole or in part.17 The WTO Appellate Body considers a charge triggered by an internal act, such as the sale or the consumption of goods to be subject to Article III GATT.18 Even where the taxes are imposed at the border, they are not to be construed as border charges if the act that triggers the charge, such as consumption, is an internal act.19 Considering that CAT proposed here is triggered by carbon consumption and taxed on sale of products internally, it would be subject to Article III GATT. Consequently, legality of a CAT in this chapter will be analysed against provisions of Articles II.2(a) and III of GATT.

3.1. Article III.2 GATT: Identical Tax on Imports and Like Domestic Products Article III.2 first sentence prohibits a contracting party from imposing on imports “internal taxes or other internal charges of any kind in excess of those applied, directly or indirectly, to like domestic products.” For CAT to comply with this provision, two issues need to be determined; what are “like” products and what amounts to “in excess of ”? In our hypothetical case, would the high carbon content steel imported from China considered to be “like” the low carbon domestic steel? If the two are considered like, then they must be treated the same in terms of taxation. If they are considered “unlike” but still considered to be directly competitive, then the tax system should not be applied to afford protection to domestic products.20 Of course if the two are unlike and not directly competitive nor substitutable, then the EU in this case can tax the two products in a different manner as it wishes.

17 18 19 20

ting party to any product originating in or destined for any other country to be accorded immediately and unconditionally to the like products originating in or destined for the territories of all other contracting parties. General Agreement on Tariffs and Trade 1948, Article III and II.2(a). China – Measures Affecting Imports of Automobile Parts (China-Auto Parts), WTO Appellate Body 15. 12. 2008, WT/DS339/AB/R. WTO Appellate Body 15. 12. 2008, WT/DS339/AB/R. Art III.2 second sentence GATT.

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3.1.1. Likeness The WTO jurisprudence favours a narrow approach to the interpretation of likeness, with the reasoning being that the interpretation should not condemn measures that in strict terms should not be condemned.21 Whereas “likeness” is determined on a case to case basis, the 1970 Report of the Working Party on Border Tax Adjustment,22 set out the following criteria: 1) the product’s end-uses in a given market; 2) consumers, tastes and habits, which change from country to country; and 3) the product’s properties, nature and quality.23 A fourth criteria that has developed through caselaw is tariff classification,24 which basically means the categorisation of products in subheadings and further divisions of tariff codes according to which the products are taxed. How has the criteria been applied? In Japan-Alcoholic Beverages II, Japan implemented an internal tax system on all liquors which were taxed differently based on the category they fell in. Under this tax system, sochu, a Japanese liquor, was taxed at a lower rate than other products such as vodka, gin, rum, whisky and brandy. One of the issues for determination was whether the other alcoholic beverages (vodka, gin, rum, whisky and brandy) were like domestic sochu. The Appellate Body (AB) mainly agreed with the finding of the Panel that sochu and vodka were like products but that sochu on one hand and gin, rum, whisky and brandy on the other hand were unlike but directly competitive. The Panel found that vodka and sochu were like because they shared most characteristics despite having different alcohol strength. In the Panel’s view, except for filtration, there is virtual identity in definition of the two products… a difference in the physical characteristic of alcoholic strength of the two products did not preclude a finding of likeness especially since alcoholic beverages are often drunk in diluted form.25 21 22 23 24

25

Japan – Taxes on Alcoholic Beverages (Japan — Alcoholic Beverages II), WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. GATT Working Party on Border Tax Adjustments, Report by the Working Party on Border Tax Adjustments L/3464, adopted on 2 December 1970, BISD 18S/97. GATT Working Party on Border Tax Adjustments 5. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. See also EEC – Measures on Animal Feed Proteins, GATT Panel 2. 12. 1977, BISD 25S/49; Japan – Customs Duties, Taxes and Labelling Practices on Imported Wines and Alcoholic Beverages (Japan Alcoholic Beverages I), GATT Panel 13. 10. 1987, BISD 34S/83; United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9. GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R.

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The same decision had been reached by a different Panel in an earlier dispute in Japan Alcoholic Beverages I that also involved the Japanese liqour tax system.26 This Panel had also found that sochu and vodka were like products under Article III.2 because they were both white/clean spirits, made of similar raw materials, and the end users were virtually identical.27 Another reason why the Panel found the two to be like is because both vodka and sochu were classified in the same heading in the Japanese tariffs. It was noted that under the system, only sochu and vodka were under the same heading of tax classification at the time of the dispute, which reinforced the fact that they were like products. However, the Panel noted that when it comes to tariff classifications, only those that are “extremely precise with regard to product description” are considered to provide guidance as to identification of like products. Classifications that include a wide range of products are not reliable in determining likeness28 but this is decided on a case to case basis. If the analysis were to end here, then we could reach a conclusion that the two types of steel in our hypothetical case are like products. Looking at the physical features or characteristics, it can be assumed that the two basically have similar characteristics and common end use, the only difference is the manner in which they are produced – one being carbon intensive production. The Japan Alcoholic-Beverages decisions tend to suggest that commonality in end user is a necessary determinant but not sufficient criterion. The two products must share, in addition to commonality in end user, essentially the same physical characteristics. The other determinant of likeness is consumer tastes and habit. For purposes of CAT, it is relevant to determine whether carbon content or environmental aspect could lead to a finding of unlike based on consumer tastes. The Appellate Body in European Communities — Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos (EC Asbestos)29 held that all the evidence must be considered and weighed against each of the four criteria as opposed to examining the evidence against only one or part of the four criteria. Whereas the case related to a sales ban and was considered under Article III.4 GATT, it provides some light on determination of like products based on consumer preference and quality of products. To control the health risks associated with asbestos, the French government imposed a ban on asbestos and on products containing asbestos. Canada complained

26 27 28 29

GATT Panel 13. 10. 1987, BISD 34S/83. GATT Panel 13. 10. 1987, BISD 34S/83. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. WTO Appellate Body 12. 3. 2001, WT/DS135/AB/R.

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alleging that asbestos containing construction materials were like asbestos free construction materials. The Appellate Body, while overturning the Panel’s finding on likeness, found the two to be unlike and considered the carcinogenicity or toxicity as constituting a defining aspect in determining physical properties of the product. The Appellate Body faulted the Panel for excluding the health risks associated with asbestos fibres from its examination of physical properties of products. It further highlighted that consumer tastes and habits are “very likely to be shaped by health risk associated with a product.”30 In this respect, it held that, A manufacturer cannot, for instance, ignore the preferences of the ultimate consumer of its products. If the risks posed by a particular product are sufficiently great, the ultimate consumer may simply cease to buy that product. This would, undoubtedly, affect a manufacturer’s decisions in the marketplace. Moreover, in the case of products posing risks to human health, we think it likely that manufacturers’ decisions will be influenced by other factors, such as the potential civil liability that might flow from marketing products posing a health risk to the ultimate consumer, or the additional costs associated with safety procedures required to use such products in the manufacturing process.31

While this decision did not deal with fiscal measures under Article III.2 and the Appellate Body clarified that scope of likeness under Article III.4 is broader than that under Article III.2 first sentence (but not broader than Article III.2 combined), the case provides some insights relating to consideration of likeness due to the GHG emissions impact of products. It provides an inference that the WTO jurisprudence allows distinction based on health impacts for purposes of Article III GATT without necessarily invoking the exception under Article XX. Firstly, the Appellate Body suggested that the health risk associated with a product should be included in determining physical properties since it affects the quality and secondly, that health impact would affect consumer preference. The inference of “health risk posed by products” can be extended to include carbon intensity of products. Climate change has an impact on the environment and ultimately on health.32 It can be argued that the high carbon steel’s contribu30 31 32

WTO Appellate Body 12. 3. 2001, WT/DS135/AB/R. WTO Appellate Body 12. 3. 2001, WT/DS135/AB/R. See for instance Smith et al, Human health: impacts, adaptation, and co-benefits, in Field et al (Eds.), Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change 709.

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tion to climate change creates a greater health risk and should therefore be a determinant of unlikeness of the two kinds of steel. Another reasoning that was given by the Appellate Body in determining consumer preference is the potential of civil liability arising from the health risk associated with the product.33 There are reports showing how climate change litigation is now becoming a material risk to companies and there are companies already facing civil liability for their contribution to climate change.34 This could be a necessary contribution to consumer preference and therefore a determination that the two kinds of steel in the hypothetical case are unlike. Horn and Mavroidis however argue that it may be difficult for a finding of unlike due to climate change since “[e]ach buyer’s consumption of a climate-unfriendly good has negligible impact on the buyer’s health – instead, the environmental impact is largely an externality.”35 While it is true that environmental impact is an externality and does not immediately affect the buyer’s health, there is scientific evidence that climate change ultimately impacts on human health and it has a direct impact not only on the consumer themselves but also on general public health36 which poses a great risk of civil liability. Another thing that cannot be overlooked is the rising number of environmentally (or climate friendly) aware consumers especially in the global north. These consumers would distinguish between climate friendly and carbon-intensive products which would affect their preference. From such a consumer’s perspective, it can be argued that it should justify to treat high carbon content goods as unlike low carbon content goods. Of course, this will depend on the circumstances of each case and the context of the country and referred 33 34

35

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WTO Appellate Body 12. 3. 2001, WT/DS135/AB/R. See for instance Lennarz, Climate Change Liability – New Litigation Risks, in Okányi/Bridge (Eds.), International Disputes Digest (2019), 4 (4 f ). While summarising lawsuits against companies, Lennarz notes that in the U.S for example, a number of tort claims have been filed. The claimants argue that the companies’ emissions contribute to climate change which causes extreme events resulting to damage which in turn has a detrimental effect on public health. Some examples of existing cases include: County of San Mateo v. Chevron Corp. [2017] 9th Circ 18-15499 where local governments in California have sued fossil fuel companies for knowingly producing, marketing and using fossil fuel and for concealing the hazards of those products. The local governments seek compensatory and punitive damages, abatement of alleged nuisance and disgorgement of profits. Another one is the Dutch case of Milieudefensie et al v. Royal Dutch Shell plc. where the Plaintiffs allege that Shell’s contribution to climate change violate its duty of care under Dutch law and that its inadequate action on climate change amounts to unlawful endangerment of Dutch citizens. Horn/Mavroidis, Border Carbon Adjustments and the WTO (2010) 32; Horn/Mavroidis, To B(TA) or not to B(TA)? On the Legality and Desirability of Border Tax Adjustments from a Trade Perspective, The World Economy Vol. 34/2011, 1911 (1917). Smith et al in Field et al 709.

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market since the climate impact of production methods may have a big influence on consumers in some countries or markets but not in others. Another WTO decision that may lead to an inference of the two types of steel being unlike is Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program (Canada — Feed-In Tariff Program).37 The Appellate Body determined that environmental externalities is a reason to consider market for electricity from renewable energy to be different from general electricity market. In reference to market for electricity from renewable energy sources, the Appellate Body considered whether electricity from different technologies is substitutable since the final consumer may not distinguish between electricity on the basis of generation technology.38 It was of the view that the supply side of electricity should be considered in determining the reference market and in doing so, found that the different technologies are not substitutable. Consequently, the market for electricity from wind and solar PV was a separate market and therefore their reference market is not the market as a whole but instead a separate competitive market for wind and solar.39 One of the justifications for this finding was that governments’ considerations in differentiating electricity markets vary, among them being “reducing reliance on fossil fuels to secure the sustainability of electricity markets in the long term, as well as addressing the negative and positive externalities that are associated with conventional and renewable electricity production”.40 This issue was also not decided in the context of Article III.2 GATT but under the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. Nevertheless, it shows that environmental externalities could provide a basis for considering the markets of the two kinds of steel to be separate and therefore the two cannot be like.41 3.1.2. If Products are found to be like, what is “in excess” In the event that the two kinds of steel are found to be “like”, then it needs to be determined whether the imported high carbon steel is taxed “in excess of ” domestic like steel. Does “excess of ” basically relate to the tax amount? Is the higher tax amount on high carbon imported steel in “excess of ” the tax on low carbon domestic steel?

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WTO Appellate Body 6. 5. 2013, WT/DS412/AB/R. WTO Appellate Body 6. 5. 2013, WT/DS412/AB/R. WTO Appellate Body 6. 5. 2013, WT/DS412/AB/R. WTO Appellate Body 6. 5. 2013, WT/DS412/AB/R. For further analysis on the impacts of the decision, see McAusland/Najjar, Geo. J. Int’l L 46, 14.

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The Appellate Body in the Japan – Alcoholic Beverages II, established a strict standard for the term “in excess of ” under Article III:2, first sentence. In the Appellate Body’s opinion, even the smallest excess is considered to be in violation of this rule, otherwise known as the de minimis standard.42 In determining “in excess”, it does not matter what the actual effect of the tax on the market is since the prohibition of discriminatory taxes in Article III:2, first sentence is not conditional on a “trade effects test”.43 Most tax systems that have been found to apply in excess and therefore contrary to Article III.2 first sentence have been based on different tax rates on products that were found to be like.44 A case in point is the Japan Alcoholic Beverages II in which the Appellate Body and the Panel found that vodka and sochu were like products. The Japanese Liquor tax law was found to be in violation of Article III.2 first sentence because vodka was taxed at 9,927 Yen per degree of alcohol while domestic sochu was taxed at 6,228 Yen per degree of alcohol.45 A similar finding was reached in Chile — Taxes on Alcoholic Beverages dispute46 where the Chilean tax system imposed different rates of excise tax on distilled spirits depending on the type of alcohol (for example pisco, whisky) and alcohol content. On analysing the tax system, both the Panel and Appellate Body found that the products were not similarly taxed since most imported products attracted heavier tax burden of 47% than most domestic products which incurred a tax burden of 27%. In another decision of United States – Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances case (Superfund case),47 Canada and the European Economic Community (EEC) challenged U.S tax which was imposed on petroleum and on certain imported substances manufactured from taxable feedstock chemicals.48 As regards the tax on certain imported substances, the Panel concluded that it was consistent with GATT Articles II.2(a) and III because the amount of tax on any of the imported substances equals in principle the amount of the tax which would have been imposed under the Superfund Act on

42 43 44

45 46 47 48

WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. Hillman, Changing Climate for Carbon Taxes: Who’s Afraid of the WTO? (2013), available at http://www.gmfus.org/publications/changing-climate-carbon-taxes-whos-afraid-wto (accessed on 21. November 2019) (9). GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. WTO Appellate Body 13. 12. 1999, WT/DS87/AB/R. GATT Panel 17. 6. 1987, L/6175-34S/136. GATT Panel 17. 6. 1987, L/6175-34S/136.

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the chemicals used as materials in the manufacture or production of the imported substance if the taxable chemicals had been sold in the United States for use in the manufacture or production of the imported substance.49

However, the tax on petroleum was found to be inconsistent with GATT Article III.2 because the tax rate applied to the imported products was 3.5 cents per barrel higher than the rate applied on domestic products.50 While defining what amounts to “charge equivalent to an internal tax” under Article II.2(a), the Panel held that “if a [charge] is imposed on perfume because it contains alcohol, the [charge] to be imposed must take into consideration the value of the alcohol and not the value of the perfume, that is to say the value of the content and not the value of the whole.” Following this analogy, it seems that CAT would be safe where the tax rate is levied similarly for a value of CO₂ equivalent so that the determining factor of the total amount of tax payable is the carbon content of the product. This would for instance mean 2 euros per unit (can be kilogram) of CO₂ equivalent and this rate is similarly applicable to both the imported and domestically produced steel. At the end of the day, the steel with lower carbon content will be taxed less than its high carbon counterpart but this does not make CAT illegal since a similar rate is applied on both. However, the comparison does not simply end with the amount of tax payable by imports on one hand and domestic products on the other. This is in light of the WTO jurisprudence that have deemed it necessary to not only consider the tax rate but also the actual tax burdens. In Argentina-Hides and Leather51 and Japan-Alcoholic Beverages II52 it was opined that the method of comparison between the tax burdens imposed on imports and on domestic like products for the purpose of Article III:2, first sentence, requires a comparison of actual tax burdens rather than merely of nominal tax burdens.53 Particularly, even where imported and like domestic products are subject to similar tax rates, the actual tax burden can still be heavier on imported products and this could be for instance, where different methods of computing tax bases are used, leading to a greater actual tax burden for imported products. A Panel was thus of the opinion that:

49 50 51 52 53

GATT Panel 17. 6. 1987, L/6175-34S/136. GATT Panel 17. 6. 1987, L/6175-34S/136. GATT Panel 19. 12. 2000, WT/DS155. GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. GATT Panel 19. 12. 2000, WT/DS155; GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R.

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in assessing whether there is tax discrimination, account is to be taken not only of the rate of the applicable internal tax but also of the taxation methods (e.g. different kinds of internal taxes, direct taxation of the finished product or indirect taxation) by taxing the raw materials used in the product during the various stages of its production) and of the rules for the tax collection (e.g. basis of assessment).54

In this sense, the WTO dispute bodies have been of the view that the analysis of excess in this provision does not squarely lie on the amount of tax payable but also on administrative requirements and if any measure indirectly affects the condition of competition between imported and like domestic products, then it will fall under the purview of AIII.2 first sentence. Looking at the example of a Thai VAT system under which VAT for domestic cigarettes was collected at manufacturer level while for imported cigarettes was passed on through the distribution chain to the consumers,55 the Panel disagreed with Thailand’s argument that Article III.2 focuses on how much tax is collected. The Panel was of the view that the fact that VAT is passed on to the final consumer does not eliminate the possibility that imported cigarettes may still be potentially exposed to excess taxation through the manner in which resellers of imported cigarettes in the distribution chain are held liable for the VAT obligations.56 It reiterated the Appellate Body’s finding in Canada — Certain Measures Concerning Periodicals (Canada – Periodicals) that “any measure that indirectly affects the conditions of competition between imported and like domestic products would come within the provisions of Article III:2”.57 It therefore follows that the methodology of tax calculations, the rules of assessment and collection (and even the stage of collection) should be similarly applied to domestic and imported products. In the case of CAT, it applies the same concept as VAT, where each entity in the supply chain pays taxes for their own added emissions while importers pay at the point of entry, but this tax is ultimately paid by the consumer. Thus, ensuring that administrative requirements are similarly applied assures the tax compatibility with Article III.2 first sentence.

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GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. Thailand – Customs and Fiscal Measures on Cigarettes from the Philippines (Thailand – Cigarettes (Philippines)), GATT Panel 15. 11. 2010, WT/DS371/R. The matter went on Appeal and the Appellate Body upheld the Panel’s finding on this issue. See Thailand — Customs and Fiscal Measures on Cigarettes from the Philippines (Thailand – Cigarettes (Philippines)) WTO Appellate Body 17. 6. 2011, WT/DS371/AB/R. WTO Appellate Body 30. 6. 1997, WT/DS31/AB/R.

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3.2. Directly competitive under GATT Article III.2 second sentence Even if products are unlike but are directly competitive or substitutable, the taxation on the imported good should not be applied so as to afford protection to the domestic goods.58 This is in light of Article III.2 second sentence which provides that internal taxes shall not be applied so as to afford protection to domestic production.59 In explaining the difference between like products under first sentence and directly competitive or substitutable products, the Appellate Body in Japan Alcoholic case II held that that the latter required a dynamic and broad interpretation taking into account the purpose and objective of Article III as whole and importing the principle in Article III.1.60 How broad the interpretation should be is a matter to be determined on a case to case basis taking into account all factors relevant to the case. Thus, the Appellate Body in Korea-Alcoholic Beverages, while reviewing the negotiating history of Article III:2 second sentence, gave examples that apples and oranges could be directly competitive or substitutable, or that domestic linseed oil and imported tung oil as well as domestic synthetic rubber and imported natural rubber could be competitive or substitutable.61 3.2.1. Directly Competitive or Substitutable What then is considered in this dynamic approach of interpreting directly competitive and substitutable? The WTO jurisprudence looks at not only matters such as physical characteristics, common end-uses and tariff classification but also at the “market place”, that is, competition in relevant market.62 It however seems that greater emphasis is placed on the competition in the market which is examined by the elasticity of substitution.63 This means the responsiveness of consumers of 58 59 60

61 62 63

GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R; Horn/Mavroidis, The World Economy Vol. 34/2011, 1920. Article III.2 second sentence GATT. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R; See also Korea – Taxes on Alcoholic Beverages (Korea – Alcoholic Beverages), WTO Appellate Body 18. 1. 1999, WT/DS75/AB/R where it was noted that Article III.1 GATT informs Article III.2 through specific reference and that Article III:1 sets forth the principle ‘that internal taxes … should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production.’ Consequently, the term ‘directly competitive and substitutable’ must be read in the light of this principle, which embodies the object and purpose of the whole of Article III. WTO Appellate Body 18. 1. 1999, WT/DS75/AB/R. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. The Panel in the Japan-Alcoholic Beverages dispute noted that independent of similarities with respect to physical characteristics or classification in tariff nomenclatures, greater emphasis should be placed on elasticity of substitution.

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products to the price changes in the substitute so that for instance if there are price changes in the domestic clean steel, how would consumers respond to this? Would they still purchase the “clean” steel or would they respond by significantly purchasing a different kind of steel? This requires undertaking a market survey to consider the consumer choice from a range of products with different prices and if the prices of products within the range changes, how this would affect consumer choice. Determining elasticity of substitution thus involves a market study to find out the proportionate change in relative demand of the “competing” products relative to change in their prices. Thus, in the Japan case, the Panel relied on a market study on price elasticity between sochu on one hand and five brown spirits on the other to hold sochu was directly competitive and substitutable with “brown spirits” (whisky, brandy and cognac).64 Theoretically speaking, it may be difficult to conclude whether the two kinds of steel are directly competitive and substitutable. Other than the physical characteristics, a market survey would need to be undertaken to determine how consumers would respond to the price changes in the products. However, considering how widely this is interpreted, there is a likelihood that they may be considered as competitive, since the environmental aspect does not really play a role unless the consumers directly react to this aspect in their purchases. If by any chance it is established that the two products are directly competitive or substitutable, then two issues are to be determined – firstly the directly competitive or substitutable imported and domestic products are ‘not similarly taxed’; and secondly, the dissimilar taxation is ‘applied … so as to afford protection to domestic production’. 3.2.2. Not similarly taxed To be considered “not similarly taxed”, the tax burden on imported products must be heavier than on ‘directly competitive or substitutable’ domestic products. In contrast to “in excess of ” in the first sentence, the differential taxation in the second sentence must be more than de minimis, which is determined on a case to case basis.65 While determining similarity of tax in the Japanese liquor tax system, the Panel considered tax per litre, tax per degree of alcohol, ad valorem taxation and the tax/ price ratio. In taxation per kilolitre, sochu with 25o alcohol was taxed at 155,700 Yen 64 65

GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R.

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while whisky and brandy of 40o alcohol taxed at 982,300 Yen.66 In respect to taxation per degree of alcohol, tax on sochu was 6,228 Yen while that on brandy and whisky 24,558 Yen.67 The Panel concluded that the amounts of tax were not similar and the differences not de minimis. This basically means that if the difference in the tax burden is large, then it is considered to be not similarly taxed. When it comes to the hypothetical case, then a CAT system cannot for instance apply different tax rates to different kinds of steel. For instance, EU cannot say that the rate of 8 euro per unit of CO₂ equivalent for imported steel because it is too dirty (or for any other reason) while the tax on domestic steel is 2 euros per unit of CO₂ equivalent. This would bring it into question of “not similarly” taxed. If found to not be similarly taxed, then there is a further inquiry of whether the dissimilar taxation is aimed at affording protection to domestic production. 3.2.3. So as to afford protection to domestic production The first determinant on whether the dissimilar tax offers protection to domestic products is the magnitude of dissimilarity. If the difference is very huge, then a conclusion of protection can be drawn. This can for instance be seen from the Japanese Liquor tax system where the tax difference between imported whisky and rum on one hand and domestic sochu on the other was high (the former taxed 24,558 Yen while the latter 6,228 Yen per degree of alcohol). If the differential tax burden favours domestic products and it is huge, then it will be found to be protective.68 However, the case of whether the differential is huge is a matter that is determined on a case to case basis considering the context of the case. The other thing that is considered is the intent and objective of legislation, which is derived from either the objects clause of the regulation or legislative intent in enactment process. While the Appellate Body in Japan Alcoholic Beverages II alluded to the fact that the intent of legislators and regulators in the drafting and enactment process is irrelevant in ascertaining that a measure is applied to afford protection to domestic production,69 subsequent cases have decided otherwise. For instance, the Appellate Body in Canada-Periodicals placed importance on the statements of representatives of the Canadian executive about the policy objectives of the part of the Excise Tax Act at issue.70 It noted from reading a Task Force Report that the design 66 67 68 69 70

GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. GATT Panel 11. 7. 1996, WT/DS8/R. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. WTO Appellate Body 25. 9. 1996, WT/DS8/AB/R. WTO Appellate Body 30. 6. 1997, WT/DS31/AB/R.

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and structure of the Act was “to prevent the establishment of split-run periodicals in Canada, thereby ensuring that Canadian advertising revenues flow to Canadian magazines.”71 The Appellate Body even went ahead to look at the statement of the Minister Designate of Canadian Heritage at the time the Task Force Report was released, who issued the following statement summarizing the Government of Canada’s policy objectives for the Canadian periodical industry: The Government reaffirms its commitment to protect the economic foundations of the Canadian periodical industry, which is a vital element of Canadian cultural expression. To achieve this objective, the Government will continue to use policy instruments that encourage the flow of advertising revenues to Canadian magazines and discourage the establishment of split-run or “Canadian” regional editions with advertising aimed at the Canadian market.72

In another case of Mexico — Tax Measures on Soft Drinks and Other Beverages (Mexico Taxes Soft Drinks),73 a Panel went on to consider the intent of legislators in drafting the tax measures noting that the declared intention of legislators cannot be ignored, particularly if the explicit objective of the measure is to afford protection of domestic production.74 In case of the CAT here, the design that applies similar rates on domestic and imported steel will likely save it from this provision. However, the issue of legislative intent is matter to be determined once the measure has been passed, in which case the WTO body will look at not only the design and structure of the measure but also from political discussions during the enactment process. This should therefore serve as a warning to countries that wish to implement such a tax that the political discussions should not centre around “protecting our domestic markets” but more about climate change measures.

3.3. Exceptions under Article XX GATT Even where there are doubts on compatibility with GATT Article II.2 and III (CAT is found to be discriminatory or protective), refuge may still be sought in the excep-

71 72 73 74

WTO Appellate Body 30. 6. 1997, WT/DS31/AB/R. WTO Appellate Body 30. 6. 1997, WT/DS31/AB/R. WTO Appellate Body 6. 3. 2006, WT/DS308/AB/R. WTO Appellate Body 6. 3. 2006, WT/DS308/AB/R.

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tions under Article XX GATT. The Article allows members to adopt and enforce measures necessary to protect human, animal and plant life and health as well as measures relating to the conservation of exhaustible natural resources.75 Thus CAT may fit into exemptions under Article XX GATT on environmental effectiveness. The caveat is that it should not be applied in a manner that would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade.76 A measure under Article XX(g) GATT needs to fulfil two conditions – firstly, that it relates to conservation of exhaustible natural resource and secondly, must be made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption. Would CAT pass the test? In determining exhaustive natural resource, the WTO Appellate Body has emphasized on the need for a dynamic rather than static interpretation of the term “exhaustible”, noting the need to interpret this term “in the light of contemporary concerns of the community of nations about the protection and conservation of the environment.”77 One of the examples of an exhaustible natural resource was determined in the US-Gasoline dispute.78 The dispute related to the implementation by the U.S of “Gasoline Rule” under its Clean Air Act of 1990 to control toxic and other pollution caused by the combustion of gasoline manufactured in or imported into the U.S. The Act set out the rules for establishing baseline figures for gasoline sold on the U.S market (different methods for domestic and imported gasoline), with the purpose of regulating the composition and emission effects of gasoline to prevent air pollution. In the dispute, the Panel found that clean air was an exhaustible natural resource.79 Whereas the matter went for Appeal, the AB did not decide on this issue and consequently this finding remained intact.80 The Appellate Body however disagreed with the Panel on the meaning of “relating to” conservation of the environment. According to the Panel, there needs to be a “direct connection between less favourable treatment of imported gasoline that was chemically identical to domestic gasoline, and the United States objective of improving air quality in the United States” and that “the less favourable baseline establishments methods at issue in this case were not primarily aimed at the conservation

75 76 77 78 79 80

GATT Article XX (b) and (g). GATT (n 50), Article XX. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9. GATT Panel 29. 1. 1996, WT/DS2/R. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9.

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of natural resources”.81 The Appellate Body reversed this finding and held that the U.S’ measure was justified under Article XX(g). In interpreting the term “relating to” under Article XX(g), the Appellate Body noted that the term was equivalent to “primarily aimed at.”82 In another decision in China — Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials (China – Raw Materials), the Appellate Body held that the word “conservation” with respect to the first clause of Article XX(g) means “the preservation of the environment, especially of natural resources.”83 In conclusion, clean air is considered an exhaustible natural resource, and conservation of exhaustible natural resource amounts to preservation of the environment. Thus, for a measure to qualify here, it needs to be primarily aimed at preserving the environment. Looking at CAT, it goes without saying that it would meet this condition. Climate change affects air quality and a measure towards addressing climate change is indeed aimed at protecting the environment. It can be concluded that CAT is primarily aimed at addressing climate change and therefore the environment. The analysis does not however end here. CAT must meet the second requirement – made effectively in conjunction with restrictions on domestic production. The Appellate Body in US Gasoline case explained that the requirement that “such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic product or consumption” means that the measures concerned ought to impose restrictions, not just in respect of imported products but also with respect to domestic products.84 It went ahead to stress that …if no restrictions on domestically-produced like products are imposed at all, and all limitations are placed upon imported products alone, the measure cannot be accepted as primarily or even substantially designed for implementing conservationist goals. The measure would simply be naked discrimination for protecting locally-produced goods.85

Therefore, the second clause of Article XX(g) requires a member seeking to rely upon Article XX(g) for environmental preservation to demonstrate that it imposes restrictions, not only in respect of international trade, but also in respect of domestic production.

81 82 83 84 85

GATT Panel 29. 1. 1996, WT/DS2/R. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9. WTO Appellate Body 30. 1. 2012, WT/DS394/AB/R. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9. WTO Appellate Body 29. 4. 1996, WT/DS2/9.

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Applying the above standards, CAT would fit into the exceptions under Article XX GATT. Considering the findings in the US-Gasoline case, clean air is considered a natural exhaustible resource and thus arguable that a CAT would be a measure relating to conservation of natural resource, that is clean air. However, to gain the protection of Article XX, its design and implementation need, for instance, to impose a tax rate and base without differentiation between foreign and domestic products or to make available MRV or benchmarks to foreign producers as well as domestic producers.

4. Compatibility of CAT with European Union Law In section 3, we looked at the possibility of implementing a CAT at the EU level and how this would be judged against WTO Law. However, with the current political and legal situation, it seems that implementation of a CAT at the EU level in the near future is highly unlikely as previous attempts to do so have been unsuccessful.86 This has been attributed to the interpretation of Articles 192 and 113 of TFEU which require legislations of primarily fiscal nature and rules on indirect taxation to be enacted unanimously by the council in accordance with a special legislative procedure.87 Whereas it is still unclear whether carbon taxes can be considered as environmental or energy policy requiring ordinary legislative process and there is uncertainty on the interpretation of “primarily fiscal nature”, such environmental taxes are believed to require unanimity of council.88 Consequently, the European Commission does not seem to easily embrace the idea of an EU level tax for environmental purposes, which leaves Member States at liberty to unilaterally implement such taxes. It is therefore necessary to examine implementation of CAT at EU Member State level. Going back to the hypothetical case of steel producers; in this case we say Austria introduces a CAT and there are two (or more) steel producers who want to access 86

87

88

In 1992, the EU Commission proposed a directive introducing a tax on CO₂ emissions and energy. The carbon tax was rejected by Member States. In 1995, the Commission proposed an amendment to the 1992 proposal which was again unsuccessful. Article 113 TFEU provides that the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament and the Economic and Social Committee, to adopt provisions for the harmonisation of Member States’ rules in the area of indirect taxation. Article 192 (2)(a) additionally provides that provisions primarily of fiscal nature shall be adopted by the Council acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Weishaar, Carbon Taxes at EU level: Introduction Issues and Barriers (2018) 4 ff.

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the Austrian market. There is a domestic producer who produces in a less carbon intensive manner and a German producer exporting to Austria who produces in a carbon intensive manner. A CAT is applied to both producers and the German producer has to pay higher tax amount due to higher carbon content of its steel. The German producer believes that the tax is discriminatory since they have to pay higher taxes than the Austrian steel producer selling in the domestic market. How would this be judged against the European Union law? EU Member States have freedom to impose and determine their internal taxes, except where harmonised at EU level, as long as they comply with the neutrality principle under Article 110 TFEU. The provision is aimed at ensuring free movement of goods within the European Union market and prohibits Member States from imposing directly or indirectly, on the products of other Member States any internal taxation of any kind in excess of that imposed directly or indirectly on similar domestic products.89 Furthermore, no Member State shall impose on the products of other Member States any internal taxation of such a nature as to afford indirect protection to other products.90

The prohibition is aimed at preventing protectionist measures on goods within the borders of Member States against goods imported from other Member States. Accordingly, the purpose of the provision is to ensure free movement of goods between the Member States in normal conditions of competition91 by eliminating disguised restrictions on the free movement of goods which may result from the tax provisions of a Member State.92

4.1. Is CAT an internal tax within the meaning of Article 110 Before determining legality of CAT under Article 110, it is important to consider whether CAT is an internal tax within the meaning of Article 110. An internal tax 89 90 91

92

TFEU Art 110 first sentence. TFEU Art 110 second sentence. CJEU C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten, Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH v Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Stadtgemeinde), ECLI:EU:C:2007:372 (30). CJEU C-20/76, Schöttle & Söhne OHG, Oberkollwangen v Finanzamt Freudenstadt (Schöttle & Söhne), ECLI:EU:C:1977:26 (12).

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is a pecuniary charge “resulting from a general system of internal taxation applied systematically, in accordance with the same objective criteria, to categories of products irrespective of their origin or destination.”93 In determining what is a pecuniary charge for purposes of this provision, the Court of Justice of the European Union (the Court) verifies whether such a charge has an immediate effect on the cost of the national and imported products. The Advocate General in the Stadtgemeinde case confirmed that “a tax on activities involving products fall within Article 90 [currently Article 110 TFEU] only where it has an immediate effect on their cost.”94 Considering the general scheme of and objective of the provision, the Court has held that the concept of tax on a product must be interpreted in a wide sense.95 Consequently, even charges which are not directly imposed on goods, such tax on road usage,96 or a levy on waste disposal,97 have been considered as tax within this provision, due to the fact that they impact cost of the products. The impact of CAT would increase the price or costs of products, since the main aim is to increase price of carbon intense products and encourage consumers to go for environmentally friendly products. On the second point of whether it is applied “systematically, in accordance with an objective criteria …. irrespective of origin or destination”, it has been discussed in Section 2 that CAT would be based on a uniform rate chargeable on all similar products within the applicable category irrespective of their origin, whether imported or domestic products. It therefore falls within the definition by the Court in Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe Gmbh, Trockenmilchwerk v Hauptzollamt Paderborn,98 which described internal tax as “all taxation which is actually and specifically imposed on the domestic product at all earlier stages of its manufacture and marketing or which corresponds to the stage at which the product is imported from other Member States.” Thus, CAT falls within the meaning of internal tax within the scope of Article 110 and would therefore need to comply with the non-discriminatory requirement. Consequently, a member can adopt it as long as the imposition of the tax is neither discriminatory against imported products nor in favour of domestic products.99 Having considered that CAT would fall within Article 110 TFEU, how does it 93 94 95 96 97 98 99

CJEU C-305/17, FENS spol. s r.o. v Slovak Republic, ECLI:EU:C:2018:986. See Advocate General’s opinion in CJEU C-221/06, Stadtgemeinde, ECLI:EU:C:2007:372 (36). CJEU C-20/76, Schöttle & Söhne, ECLI:EU:C:1977:26 (13). CJEU C-20/76, Schöttle & Söhne, ECLI:EU:C:1977:26. CJEU C-221/06, Stadtgemeinde, ECLI:EU:C:2007:372 (38). CJEU 4. 3. 1968, C-28/67 ECLI:EU:C:1968:17. CJEU C-68/96, Grundig Italiana v Ministero delle Finanze (Grundig Italiana), ECLI:EU:C:1998:299 (12).

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need to be assessed? Would the CAT design proposed here comply with Article 110 TFEU? Article 110 TFEU first paragraph prohibits imposing on the products of Member States internal tax in excess of that imposed on similar domestic products. Two concepts need to be considered – what amounts to similar products and what is “in excess of ” or discriminatory?

4.2. Similarity between domestic and imported products From the hypothetical case, what would happen if Austria implements a CAT is that the German producer with high carbon content steel will likely pay a higher tax than the Austrian steel producer. Would these two kinds of steel with different carbon content be considered similar for purposes of Article 110 TFEU? Unlike the WTO jurisprudence, the Court has adopted a broad interpretation of the concept of similarity, assessing it based on product characteristics and consumer needs as opposed to whether the products are strictly identical.100 This reasoning was adopted by the Court in C45/75 REWE Zentrale, where it was held that the relationship of similarity, within the meaning of Article 95 (now Article 110), exists between “products which, at the same stage of production or marketing, have similar characteristics and meet the same needs from the point of view of consumers.” The same reasoning has been followed in subsequent judgements.101 As regards similar characteristics, the Court has found that synthetic alcohol derived from petroleum is similar to alcohol obtained from fermentation of agricultural products since they are ‘chemically identical and fully interchangeable in their user’.102 Or that second hand cars imported into Greece were comparable to second hand cars marketed domestically.103 Although the Court did not in C-375/95 Commission v Greece specifically clarify whether they were similar or competing, the determination of the tax system being contrary to Article 95 (now Article 110) was 100 101

102 103

Sadeleer, EU Environmental Law and the Internal Market (2014) 252. For instance, in paragraph 9 in CJEU C-184/85, Commission of the European Communities v Italian Republic, ECLI:EU:C: 1987: 207, while discussing whether bananas were similar to other table fruits like pears, the Court held that “...in order to assess similarity, account must be taken, on the one hand, of a set of objective characteristics of the two categories of product in question, such as their organoleptic characteristics and their water content, and, on the other hand, whether or not the two categories of fruit can satisfy the same consumer needs”. CJEU C-140/79, Chemial Farmaceutici SpA v DAF SpA. ECLI:EU:C:1981:1. CJEU C-375/95, Commission of the European Communities v Hellenic Republic (Commission v Greece) ECLI:EU:C:1997:505 (17).

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based on the first paragraph which prohibits discrimination of similar imported goods.104 It follows that the Court considered the two to be similar. The Greek government’s defence that the system was meant to discourage circulation of old, dangerous and polluting vehicles and encourage use of new vehicles with ‘anti-pollution’ technology did not save the tax-system from a finding of incompatibility with Article 95 and neither was it sufficient for to show dissimilarity.105 As to whether the consumers perceive them as being usable in the similar manner, the relevant criteria is interchangeability of the products, that is “whether products have sufficient properties in common to be considered an alternative choice for the consumer.”106 For instance, denatured alcohol from petroleum is considered interchangeable and an alternative choice to alcohol fermented from agricultural products.107 Or that wine made from grapes is similar to wine made from other fruits since they satisfy the same needs from the consumer’s view and are highly substitutable.108 Considering the approach of the Court, it seems that environmental impacts is not a sufficient reason for a finding of dissimilarity between products for purposes of Article 110 TFEU, unlike the WTO narrow interpretation of “like products”. This means that the carbon content of these two types of steel is not a sufficient reason to consider the two as different. De Sadeleer however raises an important aspect regarding the rise of environmentally sensitive consumers in some countries with the EU. Would such consumers consider cleaner products to be interchangeable with carbon intensive ones? He therefore points out that this should “force Courts to evaluate the degree of similarity in new light.”109 The Commission has also called upon the Court to consider “whether goods with the same function but different environmental properties due to content or differences in production methods could be regarded as being different goods.”110 Until when this is considered by Court, the current position based on caselaw seems to be that the two kinds of steel are similar despite the difference in the carbon content. 104

Where the products are found not to be similar but competing, then the second paragraph of Article 110 applies. The second paragraph prohibits imposing internal taxes of protective nature. See a further analysis in Section 3.4. of this chapter. 105 CJEU C-375/95, Commission v Greece, ECLI:EU:C:1997:505. 106 Sadeleer, EU Environmental Law 252. 107 CJEU C-140/79, Chemial Farmaceutici ECLI:EU:C:1981:1. 108 CJEU C-106/84, Commission of the European Communities v Kingdom of Denmark, ECLI:EU:C:1986:99. 109 Sadeleer, EU Environmental Law 252. 110 European Union Commission, COM(97)9 Communication on Environmental Taxes and Charges in the Single Market, 26.03.1997.

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4.3. What amounts to “in excess of ” Since the two kinds of steel are considered similar, can they be taxed differently? What would then be considered “excess” when taxing differently? Before discussing the issue, it is important to first point out that despite the limitation under Article 110 TFEU, the provision does not condemn excessiveness of the level of taxation which a Member State may adopt for particular products, as long as they are not discriminatory or protective in nature.111 In judgment of C-200/85 Commission v Italy, the Court held that Member States are at liberty to subject products such as cars to a system of tax which increases progressively in amount according to an objective criterion, such as cylinder capacity, provided that the system of taxation is free from any discriminatory or protective effect.112 In C-140/79 Chemial Farmaceutici the Court found that the different taxation system where denatured synthetic alcohol was taxed higher than alcohol produced by fermentation from agricultural products to be compatible with Article 110 TFEU. As such, members are at liberty to impose a higher tax on carbon intensive products to encourage consumers to go for environmentally friendly products, as long as the tax on imports is not “in excess of ” similar domestic products. Regarding the “excess of similar domestic products,” Article 110 of TFEU does not prohibit Member States from adopting differentiated taxation between similar products as long as the tax is part of a general taxation regime that applies the same criteria to domestic and foreign products and is objectively pursued so that the tax has the same effect on tax-payers, whether domestic or foreign.113 This position was confirmed by the Court in C-140/79 Chemial Farmaceutici which held that Community law does not restrict the freedom of each Member State to lay down tax arrangements which differentiate between certain products on the basis of objective criteria, such as the nature of the raw materials used or the production processes employed. Such differentiation is compatible with Community law if it pursues economic policy objectives which are themselves compatible with the requirements of the Treaty and its secondary law and if the detailed rules are such as to avoid any form of discrimination, direct or indirect, 111

112 113

CJEU C-402/14, Viamar – Elliniki Aftokiniton kai Genikon Epicheiriseon AE v Elliniko Dimosio ECLI:EU:C:2015:830 [35]; CJEU C-132/88, Commission of the European Communities v Hellenic Republic, ECLI:EU:C:1990:165. CJEU C-200/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C:1986:492 (8–10). Sadeleer, EU Environmental Law 253; CJEU C-200/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C:1986:492 (8–10) (7–8).

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in regard to imports from other Member States or any form of protection of competing domestic products.114

For the differentiation to be legal, it must meet 3 requirements: objectivity, nondiscriminatory and compatibility with TFEU and secondary law. Note that the provision is interpreted widely so as to cover all taxation procedures which, directly or indirectly, undermine the equal treatment of domestic and imported products. The prohibition therefore applies whenever a fiscal charge is likely to discourage imports of goods from other Member States to the benefit of domestic production.115 4.3.1. Objective Criteria The objectivity criteria is considered to be met when the differentiation is based on the distinctions linked to the nature of raw materials used in the production116 or the production process.117 In Chemical Farmaceutici v DAF, the Court found that Italy’s differential taxation between denatured synthetic alcohol and that produced from fermentation was justified since it pursued an objective of legitimate industrial policy, which is to promote the distillation of agricultural products as against the manufacture of alcohol from petroleum derivatives. In C-213/96 Outokumpu Oy, Court was of the view that differentiated tax according to manner electricity is produced and the raw materials used was allowed in so far as it is was based on environmental considerations.118 Looking at caselaw, it can be argued that the different tax amounts based on carbon content of the two types of steel is justified on the ground that the distinction is based on the nature of materials used in production as well as the production process. Thus, the steel where the production process involves release of high CO₂ emissions would justifiably be subject to a higher tax as opposed to products with low carbon content even with the application of similar taxation methodology. 4.3.2. Pursuing TFEU objectives and secondary law requirements The differentiation is allowed where either the differentiation itself or the criteria 114 115 116 117 118

CJEU C-140/79, Chemial Farmaceutici ECLI:EU:C:1981:1; CJEU C-221/06, Stadtgemeinde ECLI:EU:C:2007:372 (56). CJEU C-221/06, Stadtgemeinde, ECLI:EU:C:2007:372 (49). CJEU C-46/81, S.pA Vinal v S.pA Orbat [1981] ECR I-77 (13). CJEU C-213/96, Outokumpu Oy, ECLI:EU:C:1998:155. CJEU C-213/96, Outokumpu Oy, ECLI:EU:C:1998:155.

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for differentiation is compatible with or promotes the objective of TFEU and secondary law. In C-213/96 Outokumpu Oy, it was held differentiated tax according to manner electricity is produced is allowed in so far as it is based on environmental considerations because protection of environment is an important objective of the Union and it is compatible with the Union’s energy policy. The Court, while relying on the judgment in C-302/86 Commission v Denmark, stated that [P]rotection of the environment constitutes one of the essential objectives of the Community. Moreover, since the entry into force of the Treaty on European Union, the Community’s task includes the promotion of sustainable and non-inflationary growth respecting the environment (Article 2 of the EC Treaty) and its activities include a policy in the sphere of the environment.119

One of the objectives of TFEU is to improve the quality of environment and promote international measures to combat climate change.120 Consequently, the Union has committed to emission reduction targets of 20%, 40% and up to 95% below 1990 levels by 2020,121 2030122 and 2050123 respectively. A number of legislations have been enacted to that effect including the Effort Sharing legislation which provides members with flexibility on implementing measures to reach their targets.124 It can be argued that CAT not only promotes the Union’s objective to combat climate change but is also a measure used by a Member State to implement the Effort Sharing legislation. Implementation of CAT by a Member State will not only amount to fulfilling this legislation through the territorial emission reduction but would also impact on emission reduction in other Member States exporting to the implementing state. 119 120 121

122

123

124

CJEU C-213/96, Outokumpu Oy, ECLI:EU:C:1998:155 (31–33). Article 191(1). Decision 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020. European Council, EUCO 169/14 Conclusions of the Council Meeting of 24 October 2014: 2030 Climate and Energy Policy Framework; see also European Union Commission, COM(2014)15 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, 22.01.2014. European Union Commission, COM(2018)773 Communication from the Commission: A Clean Planet for all, A European strategic long-term vision for a prosperous, modern, competitive and climate neutral economy, 28.11.2018. Decision 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020.

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4.3.3. Non-discriminatory Even where CAT is designed in a way that differentiation meets the objective criteria and is aimed to combat climate change, it will still infringe Article 110 TFEU if it is applied in a discriminatory manner. The fact that it protects the environment has no bearing on a finding of infringement125 and such environmental measures must not be enacted in a way which gives rise to discrimination against imported products.126 It is compatible with Article 110 TFEU only if the detailed rules are such as to avoid any form of discrimination, direct or indirect, against imports from other Member States or any form of protection of competing domestic products.127 What amounts to discrimination? According to caselaw, a tax system would be discriminatory where a tax charged on imported product and that charged on similar domestic product are calculated in a different manner based on different criteria which may lead to a higher taxation being imposed on the imported product.128 In assessing whether Article 110 TFEU has been infringed, it is necessary to take into consideration the tax rate, the taxable base, the control systems for charging the tax and the detailed rules for collection of the tax.129 The determining factor for purposes of comparison under Article 110 TFEU is the actual effect of each tax on domestic production, on the one hand, and on imported products, on the other.130 Thus a system of taxation where domestic beer is taxed on the basis of the quantity of hot wort used, without account being taken of the quantity lost during the transformation of the hot wort into beer, with the result that an efficient producer enjoys a tax advantage, while imported beer is taxed on the basis of the quantity of the finished product, to which a flat-rate adjustment is applied to take account of the presumed quantity of hot wort used to produce the beer is discriminatory.131 Or a pollution tax on imported second hand vehicles levied on registration but no tax on second hand cars already registered in Romania is discriminatory as it has the ef125

126 127 128 129 130 131

CJEU C-402/09, Ioan Tatu v Statul român prin Ministerul Finanţelor şi Economiei, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Sibiu, Administraţia Finanţelor Publice Sibiu, Administraţia Fondului pentru Mediu and Ministerul Mediului (Ioan Tatu) ECLI:EU:C:2011:219. See paragraph 38 of the Advocate General’s opinion in C-402/09 Ioan Tatu. CJEU C-213/96, Outokumpu Oy ECLI:EU:C:1998:155 (38). CJEU C-221/06, Stadtgemeinde, ECLI:EU:C:2007:372 (49). CJEU C-228/98, Charalampos Dounias v Ypourgio Oikonomikon, ECLI:EU:C:2000:65; Case C55/79 Commission of the European Communities v Ireland, ECLI:EU:C:2000:65 (8). CJEU C-68/96, C-68/96 Grundig Italiana, ECLI:EU:C:1998:299 (13). CJEU C-152/89, Commission of the European Communities v Grand Duchy of Luxembourg (Commission v Luxembourg), ECLI:EU:C:1991:272.

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fect of promoting sale of domestic second hand vehicles and discouraging imported second hand vehicles.132 The rules of implementation need to specify a clear methodology of calculation and ensure transparency and predictability in the taxation system for domestic and foreign producers. The Court in C-152/89 Commission v Luxemburg133 reiterated that a system of taxation must be transparent to the extent that it is at least possible to determine objectively whether the burden falling on products imported from other Members States exceeds that falling on similar domestic products. It should however be noted that the mere fact that the tax is levied predominantly on imports is not enough to deem it discriminatory and the decisive criterion is the actual financial burden of each tax falling on national products on the one hand and on products of other Member States on the other.134 Looking at the CAT design proposed here, it can be argued that it is non-discriminatory. The fact that the MRV system is open for both domestic and imported producers to base their calculations, and the tax rate and criteria is similar irrespective of the products’ origin makes it compliant with Article 110 first paragraph. The fact that the tax burden will be different based on the carbon content of the various products does not make it illegal as long a similar objective criteria is applied. Even where the tax rate is the same, the effect of the tax may vary according to the detailed rules for the assessment and collection applied to domestic production and imported products. Discrimination does not only relate to the final tax amount but also applies to the mode of applying the rules. This will therefore require the implementing country to develop implementation rules that ensure tax assessment and collection do no favour domestic products as opposed to imports. For instance, where deadlines for payment of tax on domestic production are longer than those applied to imported products, then such a benefit reserved for domestic products amounts to different treatment to the detriment of imported products and therefore contrary to Article 110 TFEU.135

4.4. Article 110 Second Paragraph: Internal Tax of Protective Nature In the unlikely event that the two kinds of steel are found to be dissimilar under the first paragraph, it still needs to be assessed whether the two compete, in which

132 133 134 135

CJEU C-402/09, Ioan Tatu (53-56). CJEU 26. 6. 1991, C-152/89, ECLI:EU:C:1991:272. CJEU C-200/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C: 1986: 492 (9). CJEU C-68/96, C-68/96 Grundig Italiana, ECLI:EU:C:1998:299 (23).

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case the second paragraph applies. The second paragraph prohibits imposing on the products of Member States any internal taxation of such a nature as to afford indirect protection to other products.136 The Court has held that the purpose of this provision is to cover all forms of indirect tax protection where products are in competition, even partial, indirect or potential competition with each other.137 4.4.1. The concept of competing products The idea of “competing products” seems to cast a wide net on comparability of products and consequently on application of Article 110 TFEU. Whereas this is decided on a case to case basis, looking at various aspects such as the type and characteristic of products and their market, it is highly unlikely that the carbon content of products will make them escape this provision. It seems that as long as there are some pronounced common characteristics between the products, then they are considered to be in or potentially in competition. In this regard, the Court has held that even in cases in which it is impossible to recognize a sufficient degree of similarity between the products concerned, there are nevertheless … common characteristics which are sufficiently pronounced to accept that in all cases there is at least partial or potential competition. It follows that the application of the second paragraph of Article 95 [now Article 100] may come into consideration in cases in which the relationship of similarity between the specific varieties … remains doubtful or contested.138

The other thing the Court uses to determine whether the products compete is consumer choice or interchangeability. In C-184/85 Commission v Italy, whereas the Court found that bananas and other table fruits (such as pears and apples) are not similar, they were nevertheless regarded as being in competition because bananas do afford an alternative choice to consumers of fruit.139 Looking for instance at the two kinds of steel in our hypothetical case, they still have common characteristics and can provide alternatives despite the fact that production process lead to different carbon contents. Based on caselaw, the two kinds will still be considered competing, if not similar. 136 137 138 139

TFEU Art 110 second paragraph. CJEU C-184/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C:1987:207; CJEU C-169/78, Commission v Italy, ECLI:EU:C:1980:52; CJEU C-171/78, Commission v Denmark, ECLI:EU:C:1980:54 (6). CJEU C-171/78, Commission v Denmark, ECLI:EU:C:1980:54 (12). CJEU C-184/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C:1987:207 (12).

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4.4.2. Protective Aspect Having found that the issue of “competing products” will probably bring CAT into the purview of Article 110 second paragraph (in case first paragraph does not apply), the next thing to determine is the protective aspect. While the discriminatory aspect in the first paragraph of Article 110 deals with comparison of tax burdens in terms of the rate, mode of assessment or other detailed rules of application, the second paragraph is based on a more general criterion of the protective nature of the internal tax system.140 The EU Commission noted that in assessing the protective nature of a tax system, the actual situation and the potential market should be taken into consideration.141 Whereas it may be difficult to provide a blanket conclusion on whether a CAT would be considered protective since this depends on the circumstances and such a determination can only be made by looking at specific products challenged and impact in the market, a few things can be pointed out from caselaw. The difference in tax burden and its consequential influence in the market play a big role in determining whether there is indirect protection. For instance, in C-184/85 Commission v Italy, the tax system where Italy levied a consumption tax on bananas (which were mainly imported) and did not apply the same tax to other table fruits such as pears typically produced in Italy was found to be protective. This is because the “difference in taxation influences the market in the products in question by reducing the potential consumption of the imported products”.142 It should however be noted that even if there is a difference in the tax burden on competing products, CAT may escape the “protective nature” scope if shown that the tax is not applied to imported products alone, or products from a specific Member State alone but that domestic products with higher carbon content will also attract a similar tax.143 The mere fact that the higher tax is levied predominantly on imports is not enough to deem it protective. Thus, in C-200/85 Commission v Italy, the Court found that the Italian system that levied a higher VAT on cars of cubic capacity exceeding 2,500cc (which predominantly affected imported dieselengine cars) was not protective because the higher tax rate also affected Italian made 140 141 142 143

CJEU C-171/78, Commission v Denmark, ECLI:EU:C: 1980: 54 (7). European Union Commission, COM(97)9 Communication on Environmental Taxes and Charges in the Single Market, 26.03.1997, 9. CJEU C-184/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C: 1987: 207 (13). In C-112/84 Humblot v Directeur des services fiscaux, ECLI:EU:C:1985:185, the Court ruled that Article 95 of the EEC Treaty (now Article 110 TFEU) prohibits differential tax where the only cars subject to a special tax are imported and in particular from other Member States.

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cars in the same category.144 This means that for instance if most Austrian producers use cleaner technologies while most German steel producers use carbon intense production methods, the higher taxes in this case will predominantly be on German producers exporting to Austria, but this does not make it protective. Using the analogy of the Court in C-200/85 Commission v Italy,145 where an Austrian producer uses carbon-intensive production method, they would also be subject to the high tax burden. Applying this analogy, CAT would be safe because similar rates apply across board irrespective of origin and where a product has a higher carbon content, it attracts similar tax burdens irrespective of whether it is domestically produced or imported.

5. Conclusion Carbon Added Tax provides an opportunity for countries to enlarge their emission reduction landscape without necessarily compromising the competitiveness of domestic industries, since both domestic and foreign companies are placed on an equal footing. However, the problem with such consumption-based approaches is that they are seen as an attempt by a country to extend its legislation beyond its borders, which potentially brings such measures in conflict with international and supranational law. In fact, some authors suggest that the only way to legally implement consumption-based policy is through an international agreement.146 This chapter has however shown that consumption-based instruments like CAT can be unilaterally implemented and designed to comply with WTO and EU law, specifically the GATT and TFEU provisions on non-discrimination and free movement of goods. The legality of CAT within the context of these provisions will largely depend on the determination of like products under GATT and similarity under TFEU (or competition), that is, whether products with low and high carbon content are considered like or similar. As argued here, carbon content may be a reason to consider products as unlike under GATT, particularly if environmental externalities and health risks associated with climate change are taken into consid144

145 146

CJEU C-200/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C: 1986: 492 (21); see also C-140/79, Chemial Farmaceutici where a tax system where the product subject to heavier taxation (synthetic alcohol) is imported did not amount to being protective since if there exists a similar synthetic alcohol domestically, then it would attract similar tax, and alcohol obtained from fermentation attracts similar tax whether imported or nationally produced. CJEU C-200/85, Commission v Italy, ECLI:EU:C: 1986: 492. Lininger, Consumption-Based Approaches in International Climate Policy (2015) 46.

Designing Carbon Added Tax

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eration. Conversely, this is not the case for similarity under TFEU, where caselaw shows that environmental aspect may not be a reason for a finding of dissimilarity. Consequently, the methodology of calculating GHG emissions in the production process, the applicable tax base and rate per unit of emissions as well as the rules of assessment and collection need to be devoid of any form of discrimination. Thus, the way CAT proposed herein is to be implemented by imposing the same tax rate and tax base as well as similar taxation methodology on domestic and imported products under the same circumstances would arguably be compatible with Article 110 TFEU and Articles II and III GATT. Additionally, the fact that the MRV scheme is open for use to both domestic and foreign entities so that similar basis and rules are applied makes it compliant with the non-discriminatory requirement. One thing that policymakers and politicians however need to be wary of when adopting CAT (and any consumption-based policy) is the narrative of “protecting our industries” and instead focus on environmental objective. This not only provides evidence that the measure is aimed at protecting domestic production contrary to the Article III of GATT but also increases the political controversies and objections by trading partners.147

147

Some authors have pointed out that as long as the political rhetoric remains “protecting our markets” consumption-based approaches will continue to be a politically controversial idea. Grubb for instance argues that developed countries should abandon the rhetoric about trade protection to force other countries do more, but rather focus on legitimate goals. Grubb, International climate finance from border carbon cost levelling, Climate Policy 11(3)/2011, 1050 (1056). See also Lininger, Consumption-Based Approaches 46.

Verfassungsrechtliche Vorgaben für CO₂- und Umweltsteuern in Österreich Hedwig Unger

1. Völkerrechtliche, unionsrechtliche und politische Rahmenbedingungen1 Das im Dezember 2015 als völkerrechtlicher multilateraler Vertrag auf der UN-­ Klimakonferenz abgeschlossene Übereinkommen von Paris (Paris Agreement)2 verpflichtet die unterzeichnenden Staaten zur Reduktion ihrer CO₂-Emissionen, um bis zum Ende des 21. Jahrhunderts die globale Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Zeitalter zu beschränken. Da wissenschaftliche Analysen davon ausgehen, dass ein globaler Temperaturanstieg von 2 Grad Celsius irreversible Auswirkungen nach sich ziehen würde, wurde in Paris vereinbart, darüber hinaus Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf nur 1,5 Grad Celsius zu begrenzen.3 Dass die Treibhausgasemissionen und darunter vor allem die CO₂-Emissionen maßgeblich zur Erwärmung der Atmosphäre und damit zum aktuellen Klimawandel mit all seinen beobachtbaren negativen Folgen für die Bevölkerung und Umwelt beitragen, ist inzwischen großteils anerkannt und wissenschaftlich erwiesen.4 Dem bottom up-Ansatz des Pariser Über1

Für wertvolle Hinweise danke ich Univ.-Prof.in Dr. Tina Ehrke-Rabel und Assoz.-Prof.in Dr. Yvonne Karimi-Schmidt. Der Beitrag wurde im Februar 2020 abgeschlossen. 2 Vgl etwa Binder, Umweltvölkerrecht, in Ennöckl/Raschauer/Wessely (Hrsg), Handbuch Umweltrecht3 (2019) 55 (61 f, 82 f ); Fitz/Ennöckl, Klimaschutzrecht, in Ennöckl/Raschauer/Wessely (Hrsg), Handbuch Umweltrecht3 (2019) 757 (766 f ); Karimi-Schmidt, Klimaschutz aus völkerrechtlicher Sicht unter besonderer Berücksichtigung der zivilen Luftfahrt, ZÖR 2019, 147 (164 f ); Karimi-Schmidt, Internationales Klimaschutzrecht nach dem UN-Klimagipfel in Paris 2015, in Kirchengast/Schulev-Steindl/Schnedl (Hrsg), Klimaschutzrecht zwischen Wunsch und Wirklichkeit (2018) 53 mwN. 3 Vgl Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 761 f mwN. Im Jahr 2018 veröffentlichte der Weltklimarat (Intergovernmental Penal on Climate Change, IPPC), einen Sonderbericht, der die Vorteile einer Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 Grad Celsius im Vergleich zu 2 Grad deutlich machte: IPPC, Global warming of 1,5° C. An IPPC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emissions pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty (2018). 4 Vgl zu den Ursachen des Klimawandels etwa IPPC, Climate Change 2014: Synthesis Report (2014) 40 f; Umweltbundesamt GmbH, Klimaschutzbericht 2019 (2019) 19 f. Siehe auch Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 761 mwN.

Verfassungsrechtliche Vorgaben für CO₂- und Umweltsteuern in Österreich

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einkommens entsprechend baut der globale Beitrag zum Klimaschutz eines Landes in gewisser Weise auf Freiwilligkeit und generationenübergreifendem Verantwortungsbewusstsein auf; insb die national festgelegten Beiträge (nationally determined contributions, NDC) der Selbstverpflichtung zur CO₂-Reduktion sind nicht Teil des Pariser Abkommens ieS, sondern werden in einem öffentlichen Register des UN-Klimasekretariats eingetragen. Dafür kommt den verbindlichen prozeduralen Vorschriften eine umso größere Bedeutung zu:5 Die Länder trifft eine Bemühensverpflichtung zur Erreichung der nationalen Reduktionsziele sowie die Pflicht, diese regelmäßig und in jeweils gesteigerter Höhe zu übermitteln.6 Das notwendige Zusammenspiel von rechtlicher, politischer und moralischer Verpflichtung zur Erreichung der akkordierten Ziele wird hier besonders deutlich. Österreich hat ebenso wie die Europäische Union (EU) das am 4. November 2016 in Kraft getretene Pariser Klimaübereinkommen ratifiziert, das damit für Österreich sowie für die EU völkerrechtlich verbindlich ist.7 Daneben gelten für Österreich die Zielvorgaben der EU, die auch als Beitrag (NDC) der EU zum Pariser Übereinkommen dem UN-Klimasekretariat gemeldet wurden und die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten mit zahlreichen Sekundärrechtsakten und vereinzelten Bestimmungen im Primärrecht konkretisieren.8 Für die Periode 2021 bis 2030 wurde ein verbindliches EU-weites TreibhausgasEmissionsreduktionsziel (Klimaziel) von mindestens 40% gegenüber dem Jahr 1990 festgelegt. Die Umsetzung innerhalb der EU erfolgt einerseits über das EUEmissionshandelssystem (EU Emissions Trading System)9, das im Wesentlichen die Emissionen der Energieunternehmen, der großen Industrie sowie des innereuropäischen Luftverkehrs erfasst, und andererseits mittels Lastenteilung (Effort Sharing) in den Sektoren außerhalb des Emissionshandels (Verkehr, Gebäude, Gewerbe, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft, flourierte Gase). Österreich unterliegt damit entsprechend dem EU-Rahmen für die Klima- und Energiepolitik 2030 einer verbindlichen Reduktionszielverpflichtung bis 2030 von 36% im Vergleich zu 2005 für die Sektoren, die nicht vom Emissionszertifikatehandel umfasst sind.10 Weitere unions5 Vgl Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 769. 6 Vgl Binder in Ennöckl/Raschauer/Wessely 82; Karimi-Schmidt in Kirchengast/Schulev-Steindl/Schnedl 56. 7 Vgl BGBl III 2016/197 idF BGBl III 2019/191. 8 Vgl Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 770. 9 Vgl dazu etwa Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 775 f, 790 f mwN. 10 Rechtsgrundlage dafür ist die „Effort Sharing“-Verordnung (EU) 2018/842 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur

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rechtliche Zielverpflichtungen betreffen die Bereiche Steigerung der Energieeffizienz (mindestens 32,5%) sowie des Anteils erneuerbarer Energien (auf mindestens 32% am Endenergieverbrauch der EU).11 Das Verfehlen der Ziele ist mit rechtlichen und erheblichen finanziellen Konsequenzen verknüpft: So sind die Mitgliedstaaten zunächst zum Kauf von Emissionszuweisungen anderer Staaten verpflichtet, die ihre Ziele mehr als erfüllt haben. Gelingt dies nicht, drohen Vertragsverletzungsverfahren und Strafzahlungen, was Österreich bevorstehen könnte.12 Für die Periode zwischen 2021 und 2030 geht Österreich davon aus, dass je nach CO₂-Preis Kosten in der Höhe von 1,3 bis 6,6 Milliarden Euro für den Ankauf von Emissionszertifikaten anfallen könnten.13 Daraus wird deutlich, dass die Verfehlung der CO₂-Reduktionsziele, zu denen Österreich sowohl völkerrechtlich als auch unionsrechtlich verpflichtet ist, Steuergeld in beträchtlichem Ausmaß kostet. Die Frage nach den wirksamsten nationalen Maßnahmen für die Erreichung dieser Ziele hat daher erheblich an Bedeutung gewonnen. Als wirksamste Maßnahme wird seit längerem die Bepreisung von CO₂ diskutiert, die die negativen externen Effekte des CO₂-Ausstoßes internalisieren soll.14 Da eine europaweite und idealerweise weltweite Einführung einer solchen Verteuerung des CO₂-Ausstoßes am Widerstand zahlreicher Länder scheitert, sind die Staaten auf nationale Lösungen angewiesen. Die Bepreisung von CO₂ im Wege einer CO₂-Abgabe wurde von einigen europäischen Ländern, wie etwa Schweden, Großbritannien und der Schweiz, bereits umgesetzt und hat sich als effektive Maßnahme zur Senkung der Treibhausgase erwiesen.15 In Österreich – wie auch in Deutschland16 – wird un-

11 12 13

14 15 16

Änderung der Verordnung (EU) Nr 525/2013, ABl L 2018/156, 26. Vgl für einen Überblick über die Zielvorgaben der EU https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_de (abgerufen am 13.2.2020). Vgl idS Umweltbundesamt GmbH, Klimaschutzbericht 2019, 34 f. Diesen Annahmen wurden Preise zwischen 20 und 100 Euro je Tonne CO₂ zugrunde gelegt. Vgl Der Standard, Köstinger gibt zu: Verfehlte Klimaziele kosten so viel wie Steuerentlastung (2. Mai 2019), https://www.derstandard.at/story/2000102349261/koestinger-gibt-zu-verfehlte-klimazielekosten-so-viel-wie-steuerentlastung (abgerufen am 8.2.2020). Vgl dazu etwa den Beitrag von Florens Flues/Kurt Van Dender in diesem Band. Vgl zB für Schweden den Beitrag von Gustav Melin sowie für einen Überblick und Großbritannien den Beitrag von Florens Flues/Kurt Van Dender in diesem Band. Für die deutsche Diskussion vgl etwa Ismer, Umweltschutz durch Steuern und Abgaben, in Sieker im Auftrag der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft e.V. (Hrsg), Steuerrecht und Wirtschaftspolitik (2016) 429; Lessenich/Lange, CO₂-Preis jetzt – sozialverträglich und verursachergerecht, ZfWP 2019, 141; Kemfert/Schill/Wägner/Zaklan, Umweltwirkungen der Ökosteuer begrenzt, CO₂-Bepreisung der nächste Schritt, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) Wochenbericht 13 (2019); in Bezug auf die Verabschiedung eines eigenen Klimaschutzgesetzes vgl Saurer, Perspektiven eines Bundes-Klimaschutzgesetzes, NuR 2018, 581.

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ter dem Stichwort Ökologisierung des Steuersystems17 bereits seit einiger Zeit über eine stärkere Berücksichtigung des CO₂-Ausstoßes im Steuersystem diskutiert, wobei sich befürchtete Wettbewerbsnachteile neben anderen Gründen als großer Hemmschuh erwiesen haben. Einige Maßnahmen wurden dennoch innerhalb der letzten rund zwei Jahrzehnte umgesetzt (Einführung der Energieabgaben, Ökologisierung der Bemessungsgrundlage der Mineralölsteuer und der Normverbrauchsabgabe etc)18. Insgesamt führte bisher jedoch die fehlende Gesamtstrategie angesichts des Vorhandenseins sowohl positiver als auch negativer Anreize immer wieder zu Kritik.19 In Entsprechung des zur Unterstützung der Emissionszielerreichung der Mitgliedstaaten jüngst etablierten Governance-Systems der Energieunion20 hat Österreich Ende 2019 den Integrierten nationalen Energie- und Klimaplan für Österreich für die Periode 2021–2030 an die Europäische Kommission übermittelt, der die wesentlichen nationalen Ziele und Maßnahmen zur Zielerreichung enthält und auf der „mission2030“ genannten nationalen Klima- und Energiestrategie aus 2018 aufbaut. Darin werden steuerliche Maßnahmen als zentraler Baustein im Bereich der Ökologisierung bezeichnet und im Überblick präsentiert.21 In der ebenfalls als Teil des Governance-Mechanismus erstellten Langfriststrategie 2050 werden als mögliche Instrumente zur Zielerreichung neben Förderungsanreizen, ordnungspolitischen Maßnahmen und einem Handelssystem auch steuerliche Lenkungsinstrumente erwähnt.22 Ein verursachergerechter „CO₂-Preis mit entsprechender An-

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Vgl für Österreich etwa: Zur Ökologisierung des Steuersystems, SWK 1995, 041; Kirchmayr/Achatz, Reform des Steuersystems durch Ökologisierung? taxlex 2012, 41; Mayr/Müllbacher, Die Grenzen einer ökologischen Steuerreform, SWK 2016, 547; Bieber, Ökologisierung des Steuersystems? – Einige Gedanken zur Kohleabgabe, SWK 2019, 519. Vgl den Überblick bei Tina Ehrke-Rabel in diesem Band; Luketina, Umweltlenkungsabgaben und 18 deren ökologische Wirksamkeit, ÖStZ 2018, 228 (Teil 1) bzw ÖStZ 2018, 360 (Teil 2). 19 Vgl dazu etwa den Beitrag von Tina Ehrke-Rabel in diesem Band; s auch bereits die Kritik in Rechnungshof, Bericht des Rechnungshofes, Reihe Bund 2006/4, III-210 der Beilagen XXII. GP (2006) 27 f (32 f ). 20 Dabei handelt es sich um einen strukturierten Informationsaustauschprozess; vgl Fitz/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 771 f. 21 Vgl Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus (Hrsg), Integrierter nationaler Energie- und Klimaplan für Österreich. Periode 2021–2030, gemäß Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Governance-System für die Energieunion und den Klimaschutz (2019) 10–13, 173–175, https://www.bmlrt.gv.at/umwelt/klimaschutz/klimapolitik_national/nationaler-energie-und-klimaplan.html (abgerufen am 7.2.2020). 22 Vgl Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus (Hrsg), Langfriststrategie 2050 – Österreich gemäß Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Governance-System für die Energieunion und den Klimaschutz (2019) 15, https://www.bmlrt.gv.at/ umwelt/klimaschutz/langfriststrategie-2050.html (abgerufen am 7.2.2020).

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reiz- bzw Lenkungswirkung“ wird darin überdies aus umweltökonomischer Sicht als „unabdingbar“ bezeichnet.23 Mit dem Steuerreformgesetz 202024 wurden in der Tat nunmehr weitere Akzente in Richtung einer stärkeren Berücksichtigung des CO₂-Ausstoßes bei der Bemessungsgrundlage bereits bestehender umwelt- und klimarelevanter Abgaben gesetzt (zB Normverbrauchsabgabe, motorbezogene Versicherungssteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Steuerbefreiungen für E-Mobilität). Eine einheitliche CO₂-Abgabe, etwa auch in Form eines CO₂-Zuschlags, fehlt jedoch noch. Die seit Anfang des Jahres 2020 im Amt befindliche Bundesregierung aus ÖVP und Grünen hat in ihrem Regierungsprogramm eine „ökologisch-soziale“ Steuerstrukturreform „mit Lenkungseffekten zur erfolgreichen Bekämpfung des Klimawandels“ in Aussicht gestellt und die Einsetzung einer Task Force zu einer weitergehenden Ökologisierung des Steuersystems samt CO₂-Bepreisung angekündigt.25 Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden die österreichischen verfassungsrechtlichen Vorgaben für Umweltsteuern im Allgemeinen und die CO₂-Steuer im Besonderen analysiert.26 Nach einer begrifflichen Annäherung und grundsätzlichen Überlegungen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an Abgaben, werden im ersten Teil die finanzverfassungsrechtlichen Aspekte der Kompetenzverteilung und der Abgabenbegriff als solcher näher untersucht. Im zweiten Teil werden die grundrechtlichen Grenzen der Umweltsteuern aufgezeigt, die auch bei der Ausgestaltung der CO₂-Steuer zu beachten sind. Diese sind im Wesentlichen durch den Gleichheitssatz in seiner Ausprägung durch den VfGH bestimmt. Schließlich wird untersucht, ob nicht die Verfassung selbst in ihrem Normenbestand Vorgaben bereithält, die ein staatliches Tätigwerden im Dienste des Klimaschutzes und damit die stärkere steuerliche Berücksichtigung des CO₂-Ausstoßes nahelegen würden.

23 Vgl Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus (Hrsg), Langfriststrategie 2050 – Österreich 30. 24 BGBl I 2019/103; vgl dazu die Erläuterungen, die die Erreichung der völker- und unionsrechtlichen Reduktionsziele explizit zum Motiv für die verstärkte steuerliche Berücksichtigung des CO₂-Ausstoßes erklären, https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVI/ME/ME_00147/fname_751120. pdf (abgerufen am 10.2.2020). Für einen Überblick vgl Sadlo, Das Steuerreformgesetz 2020 im Überblick, ÖStZ 2019, 698. 25 Vgl Neue Volkspartei/Die Grünen, Aus Verantwortung für Österreich, Regierungsprogramm 2020– 2024 (2020) 75, 77 f; vgl dazu etwa Rzeszut/Pirringer, Das türkis-grüne Regierungsprogramm im steuerpolitischen Überblick, SWK 2020, 58. 26 Die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen bleiben weitestgehend außer Betracht.

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2. Grundsätzliches zu CO₂- und Umweltsteuern 2.1. Umwelt- und CO₂-Steuern: Begriffsabgrenzung Aus umweltrechtlicher Perspektive zählen Umweltsteuern bzw synonym auch Umweltabgaben zu den Steuerungsinstrumenten des Umweltverwaltungsrechts, und zwar zu den Instrumenten indirekter Verhaltenssteuerung.27 Als ökonomisches bzw marktwirtschaftliches Instrument dienen sie vor allem dazu, das dem Umweltrecht immanente Verursacherprinzip28 durchzusetzen. Im Kern ist das Verursacherprinzip als Kostenzurechnungsprinzip zu verstehen, das die Kosten der Vermeidung, Beseitigung oder Verminderung von Umweltbelastungen demjenigen aufbürdet, der für ihre Entstehung verantwortlich ist.29 Anders als bei den Instrumenten direkter Verhaltenssteuerung, die vor allem in Form von Geboten, Verboten und Beschränkungen dem Einzelnen zwingend ein bestimmtes Verhalten vorschreiben und dann auch zwangsweise und damit ordnungsrechtlich durchgesetzt werden können, setzt der Staat mithilfe der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung positive oder negative Anreize, ein bestimmtes, im Sinne des Umweltschutzes gewünschtes Verhalten zu setzen. Dies kann einerseits im Wege von Umweltförderungen30 geschehen, die im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung von Bund und Ländern in zahlreichen Erscheinungsformen gewährt werden, und andererseits durch Umwelt­ abgaben. Aus begünstigenden Tatbeständen von Abgabenvorschriften (Steuerbefreiungen etc) ergibt sich ebenfalls eine (indirekte) Förderung. Durch Umweltabgaben werden die Betroffenen zwar bewusst in ihrer wirtschaftlichen, nicht aber in ihrer rechtlichen Entscheidungsfreiheit eingeschränkt, dh auch das unerwünschte Verhalten bleibt vorerst weiter rechtmäßig. Umweltabgaben verteuern aber umweltschädigende Aktivitäten.31 Damit sind zugleich die Grenzen des Einsatzes von 27

Vgl etwa Schnedl, Umweltrecht im Überblick2 (2014) Rz 198–223; Schulev-Steindl, Instrumente des Umweltrechts – Wirksamkeit und Grenzen, in FS Raschauer (2013) 527 (544 f ); Raschauer/Ennöckl, Umweltrecht Allgemeiner Teil, in Ennöckl/Raschauer/Wessely (Hrsg), Handbuch Umweltrecht3 (2019) 19 (27 f ). 28 Den Gegensatz bildet das Gemeinlastprinzip. Andere zentrale Prinzipien des Umweltrechts stellen etwa das Vorsorge-, das Kooperations- und das Nachhaltigkeitsprinzip dar. Vgl Schnedl, Umweltrecht Rz 73–91; Raschauer/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 25 f. 29 Vgl Schnedl, Umweltrecht Rz 78, 81, 163 f; Raschauer/Ennöckl in Ennöckl/Raschauer/Wessely 27. 30 Hier sind vor allem auch die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für die Gewährung von staatlichen Umweltförderungen (insb das Beihilfenrecht) zu beachten; vgl dazu Eberhard/Kittl, Umweltförderungsrecht, in Ennöckl/Raschauer/Wessely (Hrsg), Handbuch Umweltrecht3 (2019) 870. 31 Vgl Schnedl, Umweltrecht Rz 166 f, 200 f.

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Umweltabgaben als Steuerungsinstrument aufgezeigt: Sie sind nur dort vertretbar, wo auch das umweltschädigende Verhalten noch bis zu einem gewissen Grad akzeptabel erscheint. Aus finanzrechtlicher Perspektive ist vorweg festzuhalten, dass die Begriffe Abgabe und Steuer in der österreichischen Rechtsordnung – im Gegensatz zur klaren finanzwissenschaftlichen Unterscheidung – uneinheitlich verwendet werden.32 Die folgenden Ausführungen orientieren sich am Abgabenbegriff der Finanzverfassung und verwenden die Begriffe in weiterer Folge synonym. Der Begriff der Umweltsteuern bzw Umweltabgaben hat in der Zwischenzeit Eingang in die Rechtsordnung gefunden, die auch eine Art Legaldefinition bereithält: Unter „Umweltsteuern, -abgaben oder -belastungen“ werden „insbesondere die Beiträge zur Förderung erneuerbarer Energiequellen oder der Kraft-Wärme-Kopplung oder Abgaben auf CO₂, SO₂- oder andere Emissionen, die mit dem Klimawandel in Zusammenhang stehen“33 verstanden. Mit dieser demonstrativen Aufzählung wird der Fokus auf einen bestimmten Sektor von Umweltabgaben gelegt, nämlich jene im Stromsektor, die sich allesamt in den Dienst des Klimaschutzes und der Emissionsreduktion stellen. Die hL versteht Umweltabgaben jedoch umfassender. Mit Ruppe werden darunter Steuern verstanden, „deren Hauptzweck oder deren Nebenzweck der Schutz der Umwelt ist, indem sie an umweltbelastende Sachverhalte (einschließlich der bloßen Nutzung der Natur) anknüpfen oder umweltrelevante Tatbestandsmerkmale zum Anlaß für Differenzierungen nehmen, deren Zweck wiederum der Umweltschutz ist.“34 Unter Umweltschutz wird hier in Anlehnung an die Begriffsbestimmung des im Jahr 2013 erweiterten Bundesverfassungsgesetzes (BVG) über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasserund Lebensmittelversorgung und die Forschung35 die Bewahrung der natürlichen 32 Vgl Kirchmayr in Doralt/Ruppe I12 (2019) Rz 3: In der finanzwissenschaftlichen Terminologie werden unter Abgaben als Oberbegriff Steuern, Beiträge und Gebühren zusammengefasst. Steuern bezeichnen dabei Geldleistungen, denen keine unmittelbare Gegenleistung gegenübersteht; Beiträge meinen Geldleistungen, die jemandem auferlegt werden, der an der Errichtung oder Erhaltung einer öffentlichen Einrichtung ein besonderes Interesse hat; Gebühren gelten als öffentlich-rechtliches Entgelt für eine besondere Leistung einer Gebietskörperschaft. 33 § 7 Abs 3 Z 3 Preistransparenzverordnung – Gas und Strom 2012, BGBl II 2012/140; wortgleich auch § 14 Abs 3 Z 3 Preistransparenzverordnung – Gas und Strom 2012. 34 Vgl Ruppe, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Umweltabgaben, in FS Krejci (2001) 2079 (2080). Dieser Beitrag wurde nochmals abgedruckt in Achatz/Ehrke-Rabel/Heinrich/Leitner/Taucher (Hrsg), Finanzverfassung und Rechtsstaat (2007) 323. Für die Qualifizierung als Umweltsteuer nach diesem Verständnis genügt es nicht, dass der Ertrag einer Abgabe ganz oder teilweise für umweltpolitische Zwecke verwendet wird. IdS Ruppe in FS Krejci 2081. BGBl I 2013/111 idF BGBl I 2019/82. 35

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Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen vor schädlichen Einwirkungen verstanden, insb durch Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft, des Wassers und des Bodens sowie zur Vermeidung von Störungen durch Lärm. Die angeführte Definition deckt sich im Kern mit der international üblichen Begriffsbestimmung, wonach die umweltbelastende Bemessungsgrundlage entscheidend für die Qualifikation einer Abgabe als Umweltabgabe ist.36 Untechnisch werden diese oft auch als Ökosteuern bezeichnet. Indem umweltbelastendes Verhalten bzw umweltschädliche Effekte mit finanziellen Nachteilen belegt werden, soll eine Verhaltenssteuerung hin zu umweltfreundlicherem Verhalten erfolgen – damit ist den Umweltabgaben ein gewisser Lenkungszweck begrifflich immanent. Umweltlenkungsabgaben stellen eine zentrale Kategorie der Umweltabgaben dar.37 Die CO₂-Steuern setzen am Ausstoß von klimaschädlichem CO₂ bzw verwandten Treibhausgasen als CO₂-Äquivalent an, die beim Verbrauch fossiler Energieträger (Kohle, Gas, Erdöl) entstehen.38 CO₂-Steuern bzw CO₂-Abgaben stellen daher einen Unterfall von Umweltsteuern bzw Umweltabgaben dar.39

2.2. Verfassungsrechtliche Vorgaben im Überblick Im Wesentlichen weisen Abgabenbelastungen in zweifacher Hinsicht verfassungsrechtliche Bezüge auf.40 Dies gilt auch für Umweltabgaben und damit auch für die CO₂-Abgabe. In kompetenzrechtlicher Hinsicht sind Fragen der Finanzverfassung angesprochen, in grundrechtlicher Hinsicht die Reichweite und Ausgestaltung der Abgaben, weil jede Steuer als staatlicher Eingriff zu werten ist, der grundrechtliche Positionen zumindest berührt.41 Betroffen sind hier in erster Linie der Gleich36

Vgl etwa die Definition der Umweltsteuern in EUROSTAT, Environmental taxes: A Statistical Guide (2013) 9: „A tax whose tax base is a physical unit (or a proxy of it) of something that has a proven, specific negative impact on the environment.“ Siehe dazu auch die Beiträge von Robin Damberger und Tina Ehrke-Rabel in diesem Band. 37 Vgl für eine detaillierte Einteilung und begriffliche Abgrenzung der Umweltabgaben Moritz, Umweltabgaben in Österreich (1999) 26 f mwN. 38 Für die verschiedenen Modelle des Steueransatzes vgl den Beitrag von Robin Damberger in diesem Band. 39 Dies entspricht auch der international üblichen Definition von CO₂-Steuern. Vgl dazu die Definition der Weltbank in The World Bank, Carbon Tax Guide (2017) 27: „A carbon tax is a tax that explicitly states a price on greenhouse gas emissions or that uses a metric directly based on carbon (that is, price per tCO₂e).“ Vgl dazu auch den Beitrag von Robin Damberger in diesem Band. 40 Vgl Ruppe in FS Krejci 2081. 41 Vgl dazu etwa grundlegend F. Kirchhof, Abgaben und Grundrechte, in Merten/Papier (Hrsg),

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heitssatz sowie das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums und eventuell die Erwerbsfreiheit. Grundsätzlich zu beachten sind die Vorgaben, die sich aus den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien ableiten lassen. Die österreichische Bundesverfassung ist nach weitgehend übereinstimmender Auffassung durch das demokratische, das republikanische, das bundesstaatliche und das rechtsstaatliche Grundprinzip geprägt.42 Diese Prinzipien spiegeln sich auch im Finanz- und Steuerrecht wider. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang das rechtsstaatliche Prinzip, das in seiner Ausprägung als Legalitätsprinzip statuiert, dass die Verwaltung nur aufgrund der Gesetze tätig werden darf (Art 18 Abs 1 B-VG). Daher dürfen auch Abgaben nur vorbehaltlich einer gesetzlichen Grundlage eingehoben werden, die überdies klar und bestimmt sein muss (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, Determinierungsgebot).43 Durch die damit geforderte Gesetzmäßigkeit wird zugleich dem Anliegen der Rechtssicherheit Rechnung getragen. Das rechtsstaatliche Prinzip verlangt überdies auch die Möglichkeit des Rechtsschutzes, der nach der Jud des VfGH ein Mindestmaß an faktischer Effizienz aufweisen muss.44 Zugleich ist damit auch das demokratische Prinzip berührt: Die verfassungsrechtliche Vorgabe einer gesetzlichen Grundlage für jeden Steuereingriff bedeutet nämlich auch, dass der Gesetzgebungsprozess eingehalten werden muss. Der Beschlussfassung eines Gesetzes hat daher ein demokratischer Willensbildungsprozess innerhalb des Parlaments voranzugehen, der zumeist von einer Debatte im öffentlichen Raum begleitet wird. Jedes Gesetz muss beraten und beschlossen werden. Dies gilt auch für die Einführung einer CO₂-Abgabe. Eine sachlich geführte wissenschaftliche und öffentliche politische Debatte trägt wesentlich zur demokratischen Legitimation und Akzeptanz einer solchen Maßnahme in der Bevölkerung bei.

3. Finanzverfassungsrechtliche Anforderungen Im Zusammenhang mit Umweltabgaben bzw einer CO₂-Abgabe stehen aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht zwei Problemfelder im Fokus: Einerseits geht es um den

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Grundfragen der Grundrechtsdogmatik (2007) 35. Vgl etwa Berka, Verfassungsrecht7 (2018) Rz 109–202; Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts11 (2015) Rz 146. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12 (2019) Rz 75, unterscheiden zusätzlich noch das gewaltenteilende und das liberale Prinzip. Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit ist auch speziell in § 5 Finanz-Verfassungsgesetz verankert. Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe, Grundriss des österreichischen Steuerrechts Bd II8 (2019) Rz 26, 31. Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 51.

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Abgabenbegriff selbst und damit die grundsätzliche Anwendbarkeit der Finanzverfassung und andererseits um die Kompetenzverteilung zwischen den Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) im Bereich des Abgabenwesens.45

3.1. Abgabenbegriff: Fiskalzweck versus Lenkungszweck? Durch Art 13 B-VG wird die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Abgabenwesens einem eigenen Bundesverfassungsgesetz vorbehalten. Dieses Finanz-Verfassungsgesetz (F-VG)46 knüpft am Begriff der öffentlichen Abgabe als Schlüsselbegriff an, ohne diesen zu definieren. Eine Legaldefinition des Begriffes Abgabe existiert in der österreichischen Rechtsordnung nicht, was zur Ausformung eines konkreten Begriffsverständnisses durch die Jud geführt hat. Nach der stRsp des VfGH sind unter Abgaben Geldleistungen an Gebietskörperschaften auf hoheitlicher Grundlage (kraft öffentlichen Rechts, im Wesentlichen auf gesetzlicher Grundlage) zwecks Deckung ihres Finanzbedarfs (Erzielung von Einnahmen) zu verstehen.47 Im Bereich der Umweltabgaben kann in der Praxis jedes dieser Merkmale Probleme aufwerfen.48 Besonders diskutiert wird das von der Jud für den Abgabenbegriff grundsätzlich geforderte Kriterium der Erzielung von Einnahmen, weil damit das Spannungsverhältnis von Fiskal- und Lenkungszweck49 einer Abgabe angesprochen ist, das insb bei Umweltabgaben eine Rolle spielt. Primärer Zweck der Abgabenerhebung ist die Deckung des Finanzbedarfs der Gebietskörperschaften (Fiskalzweck). Nach der Jud des VfGH ist aber zusätzlich die Verfolgung von Lenkungszwecken zulässig. Die Verfolgung umweltpolitischer Ziele, wie sie charakteristisch für Umweltabgaben ist, oder etwa auch von Zielen der Verteilungsgerechtigkeit ist daher prinzipiell legi-

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Vgl den Problemaufriss bei Ruppe in FS Krejci 2088 f; vgl auch Moritz, Umweltabgaben 47 f; Gutknecht/Holoubek/Schwarzer, Umweltverfassungsrecht als Grundlage und Schranke der Umweltpolitik, ZfV 1990, 553 (563 f ). Vgl Bundesverfassungsgesetz über die Regelung der finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den übrigen Gebietskörperschaften (Finanz-Verfassungsgesetz 1948 – F-VG 1948), BGBl 1948/45 idF BGBl I 2012/51. VfSlg 1465/1932; 3919/1961 ua; vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 3 ff. Zum Problem der Einordnung von Geldleistungen, die öffentlich-rechtlichen Fonds zufließen, die von Gebietskörperschaften verwaltet werden, vgl etwa Moritz, Umweltabgaben 49; Ruppe in FS Krejci 2090. Vgl zur Lenkung durch Abgaben etwa Ruppe, Das Abgabenrecht als Lenkungsinstrument der Gesellschaft und Wirtschaft und seine Schranken in den Grundrechten (1982); Moritz, Umweltabgaben 28 f mwN; für Deutschland vgl etwa G. Kirchhof, Die lenkende Abgabe, Die Verwaltung 2013, 349.

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tim.50 Dabei ist nicht das Motiv, sondern der Effekt maßgebend bzw „die Eignung einer Regelung, einen bestimmten Effekt zu erreichen.“51 Eine CO₂-Abgabe verfolgt durch die Verteuerung des CO₂-Ausstoßes das Ziel, die CO₂-Emissionen zu drosseln und das Verhalten der Steuerpflichtigen in Richtung einer sparsameren Verwendung CO₂-emittierender Energieträger sowie einer stärkeren Verwendung erneuerbarer Energieträger umzulenken. Sie dürfte grundsätzlich auch geeignet sein, diesen Effekt zu erreichen, wobei es hier im Einzelfall auf die konkrete Ausgestaltung ankommt. Dieser Lenkungszweck der CO₂-Abgabe tritt zu ihrem Fiskalzweck hinzu und wirft die Frage auf, ob er diesen nicht eventuell in seiner Bedeutung überlagert. Sind dem nichtfiskalischen Einsatz des Abgabenrechts Grenzen gesetzt? Diese Grenzen sind dann erreicht, wenn mit der abgabenrechtlichen Regelung nicht mehr die Erzielung von Einnahmen, sondern de facto die Verhinderung des steuerauslösenden Sachverhalts intendiert ist - die grundsätzliche Eignung der Regelung zur Erreichung dieses Zwecks vorausgesetzt. Überwiegt also der Lenkungszweck einer Abgabe derart, dass jeglicher fiskalische Zweck fehlt, kann nicht mehr von einer Abgabe im Sinne der Finanzverfassung ausgegangen werden. Es stellt sich dann die Frage des Rechtsformenmissbrauchs, der kompetenzrechtliche Konsequenzen hat.52 Eine solche Regelung käme inhaltlich einem Verbot gleich, was jenem Gesetzgeber zustünde, der von der Kompetenzverteilung des B-VG dazu berufen wäre.53 Diese Abgabenform wird in der Literatur auch als Erdrosselungssteuer bezeichnet, weil durch die finanzielle Belastung das unerwünschte Verhalten praktisch nicht mehr beibehalten werden kann und die Abgabe zum Versiegen der Steuerquelle führt.54 Der VfGH zieht die Grenze schon früher und geht von einem Missbrauch der Abgabenform und damit von einer Überziehung der Abgabenkompetenz aus, wenn eine Abgabe aufgrund ihrer besonderen Ausgestaltung so intensiv in eine andere Materie hineinwirkt, dass sie als Regelung der Materie selbst angesehen werden muss.55 50 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 7 mit Verweis auf VfSlg 19.933/2014 (Einschränkung des Betriebsausgabenabzuges für Managementgehälter); s auch Berka/Binder/Kneihs, Die Grundrechte. Grund- und Menschenrechte in Österreich2 (2019) 545 f mwN. 51 Vgl Ruppe in FS Krejci 2089. 52 Vgl Moritz, Umweltabgaben 50; vgl auch Funk, Finanzverfassungsrechtlicher Abgabenbegriff und bundesstaatliche Kompetenzverteilung, in Achatz/Ehrke-Rabel/Heinrich/Leitner/Taucher (Hrsg), Steuerrecht, Verfassungsrecht, Europarecht, FS Ruppe (2007) 132 (135 f ). 53 Vgl Ruppe in FS Krejci 2089. 54 Vgl dazu Moritz, Umweltabgaben 50, 52 mwN. 55 Ruppe in FS Krejci 2089, unter Verweis auf die Jud des VfGH, etwa auch die Entscheidung zur Salzburger Zapfsäulenabgabe, VfSlg 14.597/1996 (die dann letztlich nicht als Eingriff in eine kom-

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Entscheidend sind dabei vor allem Zweck und Dichte der Regelung sowie die Intensität der Auswirkung auf den fremden Sachbereich.56 Eine Materienregelung würde nach Ansicht des VfGH dann vorliegen, wenn die Regelung so intensiv wäre, dass sie den Steuerpflichtigen wirtschaftlich zu einem bestimmten Verhalten „geradezu zwingt, also eine Wirkung entfaltet, wie sie einem hoheitlichen Gebot oder Verbot entspricht“.57 Kompetenzrechtliche Bedenken würden sich in diesen Fällen nur dann ergeben, wenn die Materienkompetenz bei einem anderen Gesetzgeber angesiedelt wäre als die Abgabenkompetenz.58 Fraglich ist aber, ob dann überhaupt noch von einer Abgabe im Sinne der Finanzverfassung gesprochen werden kann. Umgelegt auf eine CO₂-Abgabe ist vor diesem Hintergrund zunächst der mögliche Einwand zu entkräften, dass bei der CO₂-Abgabe der Lenkungszweck überwiege und sie eigentlich auf die Verhinderung des steuerauslösenden Sachverhalts hinziele, was im Effekt auf den Verlust von staatlichen Steuereinnahmen hinauslaufe. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber im Wege einer Erhöhung der Steuersätze nachjustieren kann.59 Sind keine kompetenzrechtlichen Probleme zu erwarten, weil Materiengesetzgeber und Abgabengesetzgeber ident sind, ist dabei weiters die Frage aufzuwerfen, ob eine derart lenkende CO₂-Abgabe noch vom Abgabenbegriff im Sinne der Finanzverfassung erfasst sein kann oder ob es sich nicht vielleicht um ein aliud handelt: Denkbar wäre es in dieser Perspektive, die CO₂-Abgabe als eine öffentliche Geldleistungsverpflichtung eigener Art zu qualifizieren, die angesichts des überbordenden öffentlichen Interesses an der CO₂-Reduktion trotz abnehmendem Fiskalzweck und eventuellem Erdrosselungseffekt sachlich gerechtfertigt werden könnte.60

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petenzfremde Materie qualifiziert wurde); siehe auch Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 7 mit Verweis auf VfSlg 18.183/2007; vgl auch B. Raschauer, Abgabenbegriff und Rechtsformenmißbrauch, in FS Stoll (1990) 226. Vgl dazu etwa Achatz, Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen der Einhebung von Landesumweltabgaben am Beispiel einer Abgabe auf Sendeanlagen, in Bergthaler/Wagner (Hrsg), Interdisziplinäre Rechtswissenschaft – Schutzansprüche und Schutzaufgaben im Recht, FS Kerschner (2013) 673 (682 f ); Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 7; Moritz, Umweltabgaben 190, jeweils mit Verweis auf VfSlg 10.403/1985 (Wiener Abgabe auf leerstehenden Wohnraum, die unter die Bundeskompetenz Volkswohnwesen subsumiert und damit als Kompetenzüberschreitung des Landesgesetzgebers qualifiziert wurde). Vgl das Erk zum Energieförderungsgesetz, wo der VfGH Steuerbegünstigungen für bestimmte Energieversorgungsunternehmen kompetenzrechtlich noch als vom Kompetenztatbestand Abgabenwesen umfasst sah und damit eine Kompetenzüberschreitung verneint hat, VfSlg 11.143/1986; vgl dazu Moritz, Umweltabgaben 52. Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 7. Vgl dazu etwa die Analyse bei Ismer in Deutsche Steuerjuristische Gesellschaft e.V. (Hrsg) 437. Für diese Überlegung danke ich Tina Ehrke-Rabel.

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Darüber hinaus ist der größere Zusammenhang zu beachten: Durch eine CO₂-Abgabe soll ein bestimmtes Verhalten, nämlich der Verbrauch fossiler Energieträger, wirtschaftlich unattraktiv gemacht werden, weil der damit verbundene CO₂-Ausstoß zum Klimawandel und zur Verfehlung der Reduktionszielverpflichtungen beiträgt. Wie in der Einleitung aufgezeigt, ist Österreich zur Erreichung der Reduktionsziele aber völker- und unionsrechtlich verpflichtet, was auch mit finanziellen Konsequenzen verbunden ist. Der Ankauf von KlimaschutzZertifikaten,61 den Österreich bei Überschreitung der zulässigen Höchstmengen von Treibhausgasemissionen zu leisten hat, zieht beträchtliche Staatsausgaben nach sich. Dazu kommen eventuelle Strafzahlungen und die finanziellen Aufwendungen zur Abfederung konkreter negativer Auswirkungen des Klimawandels auf dem Staatsgebiet (Naturkatastrophen wie Überschwemmungen oder Murenabgänge, außergewöhnliche Wetterereignisse, Ernteausfälle, Hitzeschäden etc) und Kosten für Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel. Es ist davon auszugehen, dass der abnehmende Steuerertrag einer erfolgreichen, im Sinne einer klimafreundlich verhaltenslenkenden CO₂-Abgabe durch die Einsparungen etwa im Bereich des Ankaufs von Klimaschutz-Zertifikaten zumindest teilweise, wenn nicht überschießend, wettgemacht werden kann. Bei dieser gesamthaften Sichtweise, die freilich den Abgabenbegriff ebenso (wie auch oben angedeutet) transzendiert, würde die CO₂-Abgabe dank ihres Lenkungseffekts dazu beitragen, die Staatsfinanzen zu schonen und Steuereinnahmen verfügbar zu halten – und obendrein das Wirtschaftssystem zu dekarbonisieren und damit nachhaltig umzugestalten. Die hL dürfte davon ausgehen, dass der CO₂-Abgabe neben ihrem unbestreitbaren und im Lichte dieser Argumentation verfassungskonformen Lenkungszweck auch ein mehr oder weniger bedeutender Fiskalzweck zukommt. Dies führt zu Überlegungen, wie die CO₂-Abgabe sozial und wirtschaftlich verträglich ausgestaltet werden kann. Im Hinblick auf die Kompetenzverteilung ergibt sich folgendes Bild: Im Kern lässt sich die CO₂-Abgabe nicht nur als Abgabe, sondern auch als Klimaschutzmaßnahme qualifizieren, weil sie einen klaren Lenkungszweck verfolgt. Klimaschutz ist so wie Umweltschutz eine Querschnittsmaterie innerhalb der österreichischen Kompetenzverteilung, wobei maßgebliche Kompetenzen beim Bund angesiedelt sind.62 Es ist davon auszugehen, dass sich eine CO₂-Abgabe kompetenzkonform 61 62

Vgl dazu etwa die Kostentragungsregel für den Ankauf von Klimaschutz-Zertifikaten, die eine Aufteilung von 80% Bund und 20% Länder vorsieht, in § 29 FAG 2017. Vgl dazu etwa Horvath, Klimaschutz und Kompetenzverteilung (2014). Vgl darin insbes die Analyse der Kompetenztatbestände „Maßnahmen zur Abwehr von gefährlichen Belastungen der Umwelt, die durch Überschreitung von Immissionsgrenzwerten entstehen“ (Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG), „Luftreinhaltung, unbeschadet der Zuständigkeit der Länder für Heizungsanlagen“ (Art 10 Abs

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ausgestalten lässt. Inwieweit hier eventuell auch die Länder ihr Abgabenerfindungsrecht ins Spiel bringen können, soll im folgenden Abschnitt erörtert werden.

3.2. Kompetenzverteilung und Abgabenerfindungsrecht Das die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der Abgaben regelnde F-VG nennt nur bestimmte abstrakte Abgabentypen nach dem Kriterium der Ertragshoheit, womit die Verfügungskompetenz über den Abgabenertrag gemeint ist, und weist diese dann den Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen der Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) zu (vgl § 6 F-VG). So ist etwa der Bund zur Gesetzgebung im Bereich der Bundesabgaben ermächtigt (§ 7 F-VG). Darunter fallen im Wesentlichen ausschließliche Bundesabgaben und geteilte Bundesabgaben, zu denen die gemeinschaftlichen Bundesabgaben zu zählen sind. Letztere sind solche, die durch den Bund erhoben werden und bei denen der Ertrag zwischen Bund und Ländern (bzw Gemeinden) aufgeteilt wird.63 In der Praxis dominiert dieser Abgabentypus, weil im Sinne der verbundenen Steuerwirtschaft die fiskalisch wichtigsten Steuern, wie zB die Einkommensteuer, als gemeinschaftliche Bundesabgaben ausgestaltet sind. Auch die Mineralölsteuer, die Elektrizitätsabgabe, die Erdgasabgabe und die Kohleabgabe sind als gemeinschaftliche Bundesabgabe ausgestaltet.64 Die Kompetenz-Kompetenz, worunter man in diesem Fall die Ermächtigung zur Verteilung der Besteuerungsrechte zwischen Bund und Ländern bzw Gemeinden versteht, wird dem einfachen Bundesgesetzgeber überlassen (vgl § 3 Abs 1 F-VG) – eine österreichische Besonderheit, die das hohe Maß an zentralistischem Gehalt der Bundes- und Finanzverfassung widerspiegelt. In der Praxis erfolgt die Verteilung der Besteuerungsrechte im Wesentlichen durch das Finanzausgleichsgesetz (FAG), ein einfaches Bundesgesetz, das jeweils nur befristet für einige Jahre erlassen wird und zwischen den Finanzausgleichspartnern (Bund, Ländern, Gemeinden) in oft zähen Verhandlungen ausverhandelt wird (paktierter Finanzausgleich).65 Dabei ist der einfache Gesetzgeber auch an den Gleichheitsgrundsatz gebunden, wobei ihm 1 Z 12 B-VG) sowie „einheitliche Emissionsgrenzwerte für Luftschadstoffe“ (Art 11 Abs 5 B-VG) 165 f. 63 Vgl dazu etwa Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12 (2019) Rz 259 f; Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 11. 64 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 11, 24. Weiters werden noch ausschließliche Landesabgaben, zwischen Ländern und Gemeinden geteilte Landesabgaben sowie ausschließliche Gemeindeabgaben unterschieden. 65 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 9 f. Derzeit ist das FAG 2017, BGBl I 2016/116 idF BGBl I 2018/30, in Kraft, das bis 31.12.2021 befristet ist.

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bei der Auswahl der anzustrebenden Ziele und der einzusetzenden Instrumente ein weiter rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zukommt. Der in den Verhandlungen schließlich im Einvernehmen erzielten Lösung wird von der Jud eine Sachlichkeitsvermutung zugemessen.66 Im Hinblick auf die Schaffung neuer Umweltabgaben und insb die Einführung einer CO₂-Abgabe bedeutet dies, dass der einfache (Bundes)gesetzgeber aufgrund seiner Kompetenz-Kompetenz legitimiert ist, bei Wahrung der in § 6 F-VG vorgesehenen finanzverfassungsgesetzlichen Typologie neue Abgaben zu erfinden. In Analogie zu den Energieabgaben, die im Wesentlichen innerhalb der letzten 20 Jahre entwickelt wurden, ist es dem (Bundes)gesetzgeber daher grundsätzlich nicht verwehrt, auch eine CO₂-Abgabe neu zu beschließen, wobei dann freilich auch der finanzverfassungsgesetzliche Typus gem § 6 F-VG zu bestimmen ist.67 Auch die Länder besitzen ein originäres, dh ein von einer bundesgesetzlichen Ermächtigung unabhängiges Abgabenerfindungsrecht, was sich aus § 8 Abs 1 iVm § 8 Abs 3 F-VG ergibt.68 Dieses findet seine Grenze aber im Wesentlichen69 in der Gleichartigkeit bestehender Bundesabgaben, wobei die Gleichartigkeit nach der Jud des VfGH anhand eines Vergleichs der wesentlichen Bestimmungen und deren Übereinstimmung im Steuertatbestand vorzunehmen ist. Dies bleibt aber im Einzelnen diffus und kasuistisch. Ermächtigt der Bund selbst im FAG die Länder zur Erhebung bestimmter Abgaben, ist eine eventuelle Gleichartigkeit mit bestehenden Bundesabgaben ohne Relevanz.70 Den Gemeinden kommt ein eigenes Abgabenerfindungsrecht nicht zu. Sie sind auf eine Ermächtigung zur Abgabenausschreibung durch den Bundes- oder Lan-

66 Vgl Holoubek in Korinek/Holoubek/Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Art 7 Abs 1 S 1, 2 B-VG (14. Lfg 2018) Rz 273–275; vgl auch Ruppe in Korinek/Holoubek/ Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Art 4 F-VG 1948 (12. Lfg 2016) Rz 6 f. 67 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 13. 68 Vgl § 16 FAG 2017, der die ausschließlichen Landes(Gemeinde)abgaben nur demonstrativ aufzählt. 69 Als eine weitere Schranke der Landesgesetzgebung ist § 8 Abs 4 F-VG zu beachten, der das Gebot der Einheit des Wirtschaftsgebietes sowie das Verbot grenzüberschreitender Verbrauchsabgaben enthält; vgl dazu etwa Achatz in FS Kerschner 673 (676 f ). Demnach sind Verbrauchsteuern der Länder bzw Gemeinden, die sich auch auf den Verbrauch außerhalb des Geltungsgebietes der Abgabe beziehen, nicht zulässig. 70 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 14 f mit Verweis auf VfSlg 18.183/2007. Bei der Beurteilung der Gleichartigkeit ist der VfGH sehr strikt. So ist die Identität des Abgabengegenstandes entscheidend, wobei bereits das Erfassen eines Ausschnitts etwa aus einer Bundesabgabe genügt, um eine Landesabgabe mit Verfassungswidrigkeit zu belasten, vgl idS VfSlg 19.638/2012.

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desgesetzgeber angewiesen.71 Ist eine solche erfolgt, können die Gemeinden kraft ihres freien Beschlussrechtes materielles Steuerrecht schaffen.72 Dabei verbleibt den Gemeinden ein gewisser eigener Spielraum im Bereich der Festsetzung kommunaler Benützungsgebühren. Da Gemeinden im Rahmen der Daseinsvorsorge von Gesetzes wegen nicht auf Gewinnmaximierung ausgerichtet, sondern bei der Erfüllung ihrer Aufgaben den Geboten der Sparsamkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit verpflichtet sind, ist dieser Spielraum begrenzt: Die Gebühren unterliegen nach der Jud des VfGH dem sog „Doppeldeckungserfordernis“, wonach „der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigen“73 darf. Sofern die Gesamtäquivalenz eingehalten wird, wobei eine Mehrjahresbetrachtung von bis zu zehn Jahren erfolgt, können höhere als kostendeckende Gebühren zu Lenkungszwecken festgelegt werden.74 Daraus folgt, dass grundsätzlich auch die Länder und bei entsprechender gesetzlicher Ermächtigung auch die Gemeinden zur Erfindung von Umweltabgaben und auch CO₂-Abgaben berechtigt sind. Für Landesabgaben ist dabei jedenfalls § 8 Abs 2 F-VG zu beachten.

4. Grundrechtliche Vorgaben aus dem Gleichheitssatz Dem besteuernden Staat setzt die Verfassung nicht nur in formeller Hinsicht Grenzen, sondern auch in materieller Hinsicht: Durch die Grundrechte ist die individuelle Sphäre der Bürgerinnen und Bürger gegen ungerechtfertigte (steuerliche) Eingriffe des Staates geschützt.75 Von überragender Bedeutung ist dabei der Gleichheitssatz. Daneben spielen auch die Eigentumsgarantie, vereinzelt auch die Freiheit der Erwerbsbetätigung im steuerrechtlichen Kontext eine (untergeordnete) Rolle.76 71 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 16. 72 Eine solche Ermächtigung gem Art 7 Abs 5 F-VG enthält etwa § 16 Abs 1, 2 FAG 2017; vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 18. 73 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 1206. 74 Vgl Ehrke-Rabel, Zur Bemessung der Benützungsgebühren von Gemeindeeinrichtungen, ÖGZ 2015, 55 (56 f ). 75 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 52. Für die deutsche Diskussion vgl etwa F. Kirchhof in Merten/Papier 35. 76 Die Vorschreibung einer Abgabe bewirkt zwar nach stRsp einen Eingriff in das Eigentum, wobei dieser aufgrund des Gesetzesvorbehalts in Art 5 StGG nur bei Verfassungswidrigkeit des herangezogenen Gesetzes selbst oder bei gesetzlos erfolgtem Eingriff verfassungswidrig sein kann. Im

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Exemplarisch wird daher im Folgenden analysiert, welche Anforderungen für Umweltabgaben und insb eine CO₂-Abgabe aus dem Gleichheitssatz abzuleiten sind.

4.1. Auswahl von Besteuerungsobjekten und Ausgestaltung der Abgaben Im Kern besagt der im Wesentlichen in Art 7 B-VG und Art 2 StGG77 verankerte Gleichheitssatz, dass alle Bürger vor dem Gesetz gleich sind und daher auch die Gesetze auf alle Bürger in gleicher Weise anzuwenden sind. Erst im Lauf der Zeit hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass der Gleichheitssatz nicht nur die Vollziehung und damit in erster Linie die Verwaltung, sondern vor allem auch die Gesetzgebung bindet. Heute dient der Gleichheitssatz unter allen Grundrechten dem VfGH am häufigsten zur Begründung einer Gesetzesaufhebung und stellt damit die praktisch wirksamste verfassungsrechtliche Grenze der Gesetzgebung dar.78 Dies gilt auch im Abgabenrecht, wo der Gleichheitssatz „im Ergebnis die Funktion der Gewährleistung einer sachgerechten und somit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entsprechenden Besteuerung“79 übernimmt. Durch die Jud des VfGH hat der Gleichheitssatz eine immer feinere Ausdifferenzierung erfahren, die sich heute im Wesentlichen in drei Dimensionen zeigt: Der Gleichheitssatz verbietet es dem Gesetzgeber, andere als sachlich begründbare Differenzierungen zwischen den Normadressaten zu schaffen, mit anderen Worten: Tatsächlich Gleiches ist auch rechtlich gleich zu behandeln. Neben diesem Verbot unsachlicher Differenzierung enthält der Gleichheitssatz auch ein Gebot differenzierender Regelung, was bedeutet, dass wesentliche Unterschiede im Tatsächlichen auch zu einer unterschiedlichen rechtlichen Regelung führen müssen: Tatsächlich Ungleiches muss auch rechtlich ungleich behandelt werden. Schließlich leitet der VfGH aus dem Gleichheitssatz auch ein allgemeines Sachlichkeitsgebot ab, das es dem Gesetzgeber verbietet, unsachliche, insb unverhältnismäßige, Regelungen zu treffen.80 Eine Zweckmäßigkeitsprüfung intendiert der VfGH damit nicht, sondern geht grundsätzlich in stRsp von einem „weiten rechtspolitischen Gestaltungsspielraum Ergebnis beruht die behauptete Verfassungswidrigkeit zumeist auf einer Gleichheitswidrigkeit. Vgl zB VfSlg 3923/1961 und Ruppe in FS Krejci 2082; vgl auch Pöschl, Gleichheitsrechte, in Merten/Papier/Kucsko-Stadlmayer (Hrsg), Handbuch der Grundrechte, Bd VII/1 Grundrechte in Österreich2 (2014) Rz 60 mwN. 77 Vgl auch Art 20 GRC: „Alle Personen sind vor dem Gesetz gleich.“ 78 Vgl nur Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12 Rz 760; Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht Rz 1356. 79 Vgl Holoubek in Korinek/Holoubek/Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg (Hrsg), Bundesverfassungsrecht, Art 7 Abs 1 S 1, 2 (14. Lfg 2018) Rz 254; s zu diesem Themenkreis auch Ehrke-Rabel in Doralt/ Ruppe II8 Rz 53. 80 Vgl für diesen Überblick etwa Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12 Rz 761–765.

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des Gesetzgebers“ aus.81 Von diesem rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist es nach der Jud des VfGH auch gedeckt, wenn der Steuergesetzgeber neben rein fiskalischen Zwecken auch andere Zwecke verfolgt und dabei Anreize für eine Verhaltenslenkung setzt, etwa auch im Dienste des Umwelt- und Klimaschutzes82 – vorausgesetzt, er bedient sich dabei nicht von vornherein völlig ungeeigneter Mittel.83 Die Wahl grundsätzlich geeigneter Mittel für die Erreichung eines bestimmten intendierten Lenkungswecks lässt sich somit als erste Vorgabe aus dem Gleichheitssatz auch für Umweltabgaben ableiten. Für eine CO₂-Abgabe bedeutet dies, dass die Ausgestaltung der Abgabe geeignet sein muss, den CO₂-Ausstoß steuerlich zu erfassen und die Wirkung entfalten sollte, diesen zu reduzieren. 4.1.1. Leistungsfähigkeit, Äquivalenz und Verhaltenslenkung als sachliche Rechtfertigungsgründe Im Zusammenhang mit Umweltabgaben und der Einführung einer CO₂-Abgabe stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob der Gesetzgeber in der Auswahl seines Besteuerungsgegenstandes an spezifische gleichheitsrechtliche Vorgaben gebunden ist. Die Jud des VfGH lässt sich diesbezüglich derart zusammenfassen, dass steuerpolitische Belastungsentscheidungen, dh die Auswahl von Besteuerungsobjekten, zwar grundsätzlich im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liegen, aber jedenfalls einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen.84 Sachlich nicht begründbaren Regelungen ist daher mit Hilfe des Gleichheitssatzes ein Riegel vorgeschoben. Als sachliche Rechtfertigungsgründe für die Auswahl von Besteuerungsobjekten lassen sich mit Ruppe folgende drei Argumente anführen: Leistungsfähigkeit, Äquivalenz und Verhaltenslenkung.85 Mit der Leistungsfähigkeit ist der 81

Die Grenze kann dabei fließend verlaufen; vgl idS etwa Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht Rz 1356. 82 So hat der VfGH etwa eine steuerliche Begünstigung von Anlagen zur Herstellung biogener Kraftstoffe im Rahmen landwirtschaftlicher Betriebe im Vergleich zu anderen Produktionsbetrieben für diese Kraftstoffe im Mineralölsteuergesetz nicht als gleichheitswidrig beurteilt; ein begünstigender Steuersatz aus umweltpolitischen Gründen liegt daher im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (VfSlg 13.718/1994); vgl dazu Holoubek in Korinek/Holoubek/Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg (Hrsg), Art 7 Abs 1 S 1, 2 B-VG Rz 261; Berka/Binder/Kneihs, Grundrechte 545 f. 83 Vgl insb VfSlg 10.403/1985, 14.597/1996 sowie VfSlg 19.933/2014 (Managergehälter); Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 57. Vgl auch Pöschl in Merten/Papier/Kucsko-Stadlmayer Rz 36, 60. 84 Vgl Moritz, Umweltabgaben 72. 85 Vgl dazu und im Folgenden Ruppe in FS Krejci 2084 f; idS auch Holoubek in Korinek/Holoubek/ Bezemek/Fuchs/Martin/Zellenberg (Hrsg) Art 7 Abs 1 S 1, 2 B-VG Rz 257 mit Verweis auf VfSlg

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Umstand gemeint, dass „eine steuerliche Belastung eines bestimmten Tatbestandes mit der besonderen Leistungsfähigkeit einer Personengruppe oder bestimmter Steuergegenstände begründet werden kann“86. Äquivalenz im Sinne von Kostenäquivalenz meint, dass der Allgemeinheit durch ein Verhalten oder einen Vorgang besondere Kosten entstehen bzw im Sinne von Nutzenäquivalenz, dass jemand aus öffentlichen Einrichtungen einen besonderen Nutzen zieht. Mit Verhaltenslenkung ist schließlich die Überlegung angesprochen, dass bestimmte Verhaltensweisen oder Zustände im öffentlichen Interesse, so etwa auch aus Umweltschutzgründen, gefördert oder verhindert werden sollten. Dabei ist eine typisierende Betrachtungsweise vorzunehmen.87 Bei Umweltabgaben und insb einer CO₂-Abgabe ist von einer Kombination aus diesen Rechtfertigungsgründen auszugehen. Während sich die bestehende Mineralölsteuer etwa aus einer Kombination von Leistungsfähigkeitsüberlegungen (Belastung der nicht-existenziellen Mittelverwendung) und Verhaltenslenkungsabsicht (wobei letzterer bisher wohl geringerer Stellenwert zugekommen ist) sachlich rechtfertigen lässt,88 bieten sich bei der CO₂-Abgabe neben Leistungsfähigkeitsüberlegungen vor allem die intendierte Verhaltenslenkung in Kombination mit dem Argument der Kostenäquivalenz als sachliche Rechtfertigungsgründe an. Die besonderen und steigenden Kosten für die Allgemeinheit, die sich aus den klimawirksamen CO₂-Emissionen ergeben, sollten im Sinne des Kostenäquivalenzarguments als sachliche Rechtfertigung für die Einführung einer CO₂-Abgabe gelten können ebenso wie das Momentum der Verhaltenslenkung – eine CO₂-Abgabe soll den Verbrauch fossiler Energien unattraktiver machen und das Verhalten in Richtung der Verwendung erneuerbarer Energien umlenken. Diese Argumente können daher als Rechtfertigungsgründe für die Auswahl des Steuergegenstandes CO₂-Ausstoß dienen, der vor diesem Hintergrund sachlich gerechtfertigt erscheint. 4.1.2. Weitere Anforderungen aus dem Gleichheitssatz Im Hinblick auf das dem Gleichheitssatz immanente erste Gebot, Gleiches gleich zu behandeln, ist weiters zu untersuchen, ob und in welchem Ausmaß steuerliche Maßnahmen durch die Auswahl des Besteuerungsgegenstandes geeignet sind, un-

10.001/1984, 15.980/2000, 16.454/2002 im Hinblick auf das Erfordernis einer sachlichen Rechtfertigung bei der Auswahl des Abgabengegenstandes. Ruppe in FS Krejci 2085 f. 86 87 Vgl Ruppe in FS Krejci 2086. 88 IdS Ruppe in FS Krejci 2086.

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sachliche Differenzierungen zwischen grundsätzlich gleichen Fällen zu bewirken.89 Umgelegt auf die Idee der CO₂-Abgabe, die ja am Ausstoß von CO₂ ansetzt, würde das etwa bedeuten, dass eine Einheit CO₂ grundsätzlich gleich besteuert werden sollte, egal ob sie aus dem Verbrauch von Kohle, Öl oder Gas stammt.90 Steuerbefreiungen oder Rückvergütungen bedürften einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Der steuerpolitische Gestaltungsspielraum wird weiters durch den Gleichheitssatz in seiner zweiten Ausprägung als Gebot differenzierender Regelung eingeschränkt. Gibt es für eine differenzierende Regelung sachliche Gründe, ist der Gesetzgeber zur rechtlichen Ungleichbehandlung verhalten, wobei diese jedenfalls verhältnismäßig ausgestaltet sein muss.91 Unter der Prämisse der CO₂-Reduktion, wie sie eine CO₂-Abgabe intendiert, lässt sich in diesem Sinne etwa für Strom, der aus einer Photovoltaikanlage und damit erneuerbar entstanden ist, ableiten, dass er anderen und zwar geringeren steuerlichen Belastungen unterliegen sollte als Strom, der aus einem kalorischen Kraftwerk stammt und unter Verbrauch fossiler Energie, etwa Kohle oder Erdgas, entstanden ist. Schließlich ist der Rechtfertigungsbedarf auch von der Art der Steuer abhängig. So ist bei Personensteuern und sonstigen direkten Steuern eine größere Vorsicht in gleichheitsrechtlicher Hinsicht angezeigt als bei Objektsteuern, bei denen die persönliche Betroffenheit etwa in Bezug auf den Vermögenseingriff herabgemindert bzw ein zumutbares Ausweichverhalten möglich sein kann. Wo dies aber nicht möglich oder zumutbar sein kann, Verbrauchsniveaus unterschiedlicher Höhe denkbar sind und auch der Steuereingriff materiell beachtlich ist, muss die Sensibilität höher sein.92 Für die CO₂-Abgabe stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage nach der regressiven Wirkung, der sozialen Ausgewogenheit bzw den Auswirkungen auf die Energiekosten im Bereich niedriger Einkommen.93 Hier gebietet der Gleichheitssatz sachlich differenzierende Regelungen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nicht nur die Auswahl eines Abgabengegenstandes sachlich rechtfertigbar sein muss, sondern auch die nähere Ausgestaltung der jeweiligen Abgabenregelung dem Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes entsprechen und damit verhältnismäßig sein muss. Dies betrifft etwa auch Fragen der

89 Vgl Ruppe in FS Krejci 2086. 90 Zur Kohleabgabe vgl Bieber, Ökologisierung des Steuersystems? – Einige Gedanken zur Kohleabgabe, SWK 2019, 519. 91 Vgl Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe II8 Rz 57. 92 Vgl idS Ruppe in FS Krejci 2087; ihm folgend Pöschl in Merten/Papier/Kucsko-Stadlmayer Rz 60. 93 Für ein CO₂-Abgabemodell, das das Anliegen der sozialen Ausgewogenheit berücksichtigt, vgl etwa den Beitrag von Heinz Kopetz in diesem Band.

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Rechtstechnik und möglicher Steuerbefreiungen.94 Den analysierten verfassungsrechtlichen Anforderungen müssen Umweltabgaben im Allgemeinen und auch eine CO₂-Abgabe im Besonderen genügen, wobei davon auszugehen ist, dass eine gleichheits- und damit verfassungskonforme Ausgestaltung grundsätzlich möglich ist.

5. BVG Nachhaltigkeit und Verantwortung für zukünftige Generationen: Verpflichtung zum Klimaschutz? Abschließend soll die Frage aufgeworfen werden, ob nicht die Verfassung selbst auch objektivrechtliche Vorgaben bereithält, im Sinne des Umwelt- und Klimaschutzes tätig zu werden. In diesem Kontext ist das BVG Nachhaltigkeit95 zu untersuchen. Als im Jahr 1984 die Besetzung der Hainburger Au das an der Donau geplante Wasserkraftwerk zu verhindern vermochte, reagierte die BReg auf das kollektive Erwachen des Umweltschutzanliegens mit der Vorlage eines eigenen BVG zum umfassenden Umweltschutz.96 Im Jahr 2013 wurde dieses BVG Umweltschutz durch eine Nachfolgeregelung abgelöst, die das BVG Umweltschutz in sich aufnahm, darüber hinaus jedoch noch durch andere Anliegen ergänzte. Es besteht Einigkeit darüber, dass dieses BVG keine subjektiven Rechte enthält, sondern (nur) eine (objektivrechtliche) Staatszielbestimmung darstellt – einen Verfassungsauftrag, der sich in erster Linie an die Staatsorgane selbst richtet, zugleich aber auch einen Auslegungsmaßstab und darüber hinaus eine Verankerung öffentlicher Interessen im Verfassungsrang bildet.97 Bemerkenswert ist allerdings, dass sich hier der Gesetzgeber explizit „zum Prinzip der Nachhaltigkeit bei der Nutzung der natürlichen 94 Vgl Ruppe in FS Krejci 2088. 95 BGBl I 2013/111 idF BGBl I 2019/82; vgl dazu etwa Sander/Schlatter, Das Bundesverfassungsgesetz über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung, in Baumgartner (Hrsg), Jahrbuch Öffentliches Recht 2014 (2014) 235. 96 BGBl 1984/491. Als Ergebnis eines politischen Kompromisses einigte man sich (nur) auf eine objektivrechtliche Bestimmung, die auch als „Grundrechtsverhinderungsbestimmung“ qualifiziert wurde, vgl Marko, Umweltschutz als Staatsziel, ÖJZ 1986, 289 (290). 97 Zum Rechtscharakter von Staatszielbestimmungen vgl etwa Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12 Rz 90; Schnedl, Umweltrecht Rz 136; jüngst Zahrl, Gesellschaftliche Herausforderungen und objektives Verfassungsrecht. Neues zu den Staatszielbestimmungen, in Becker/Hofer/Paar/Pail/ Reiter/Romirer/Saywald-Wedl/Schneeberger (Hrsg), Gesellschaftliche Herausforderungen - Öffentlich-rechtliche Möglichkeiten. Tagung der Österreichischen Assistentinnen und Assistenten Öffentliches Recht (2019) 35.

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Ressourcen“ bekennt, „um auch zukünftigen Generationen bestmögliche Lebensqualität zu gewährleisten“ (§ 1 BVG Nachhaltigkeit). Das Nachhaltigkeitsprinzip98 – öffentlichkeitswirksam erstmals im 1987 veröffentlichten Brundtland-Bericht der UN-Kommission für Umwelt und Entwicklung formuliert – beruht im Sinne des anerkannten „Drei-Säulen-Modells“99 auf der Verbindung der ökologischen mit der ökonomischen und sozialen Dimension wirtschaftlicher Entwicklung und enthält daher im Kern auch ein Prinzip der Generationengerechtigkeit. Dies wirft die Frage auf, ob nicht auch der Klimaschutz im Sinne einer Bewahrung der menschenverträglichen klimatischen Bedingungen zur Gewährleistung bestmöglicher Lebensqualität auch für zukünftige Generationen100 damit zu einer Verpflichtung des Staates wird, zu der er sich auch in diesem BVG bekannt hat.101 In dieser Perspektive tritt das im BVG Nachhaltigkeit artikulierte Bekenntnis als eine Art Selbstverpflichtung des Staates zu den völker- und europarechtlichen Verpflichtungen zum Klimaschutz hinzu. Allerdings hat der VfGH in seiner Jud rund um die Bewilligung der dritten Piste am Flughafen Wien102 einer derartigen Auslegung des BVG Nachhaltigkeit eine Absage erteilt, indem er dem Klimaschutz und dem BVG Nachhaltigkeit als Ausprägung dieses öffentlichen Interesses keine absolute Vorrangwirkung vor dem einfachgesetzlich wahrzunehmenden öffentlichen (wirtschaftlichen) Interesse zugemessen hat. Konkrete Handlungs- bzw Gestaltungsaufträge lassen sich also derzeit aus dem BVG Nachhaltigkeit nicht ableiten. Dennoch enthält diese Staatszielbestimmung insb durch ihren Verweis auf die Nachhaltigkeit und die Gewährleistung bestmöglicher Lebensqualität auch für zukünftige Generationen mE einen rechtlichen Samenkern, der sich in Zukunft über die derzeitige Bedeutung als immerhin rechtlich verbindlichen Verfassungsauftrag, Verankerung eines öffentlichen Interesses und Interpretationsmaxime hinaus in Richtung einer stärkeren Pflicht des Staates zu aktivem Handeln entwickeln könnte. Das BVG Nachhaltigkeit könnte 98

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Orientiert an diesem Prinzip versteht man eine Entwicklung, „die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen.“ Vgl Madner in Holoubek/Lienbacher (Hrsg), GRC-Kommentar (2014) Art 37 GRC Rz 21 mwN; zum Nachhaltigkeitsprinzip vgl bereits Kopetz, Nachhaltigkeit als Wirtschaftsprinzip (1991). Darauf nehmen die EB explizit Bezug, vgl EB 2316/A, 24. GP. Vgl dazu etwa Lachmayer, Der Schutz zukünftiger Generationen in Österreich, RdU 2016, 137. Für eine Einbindung des Klimaschutzes in das Staatsziel Umweltschutz vgl etwa auch Kerschner, Klimaschutz aus umweltrechtlicher, insb auch aus völkerrechtskonformer Sicht, RdU 2019, 49. VfSlg 20.185/2017; vgl kritisch dazu etwa Madner/Schulev-Steindl, Dritte Piste – Klimaschutz als Willkür? ZöR 2017, 589; Kerschner, VfGH 3. Piste und juristische Methode: Verfassungskonforme Auslegung verfassungswidrig? RdU 2017, 190; Fuchs, Interessenabwägung, Ermessen, dritte Piste Flughafen Wien, ÖZW 2017, 192.

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dann auch als verfassungsgesetzlicher Auftrag an den Gesetzgeber verstanden werden, im Rahmen seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums Maßnahmen im Sinne der Nachhaltigkeit und des Klimaschutzes zu ergreifen, wie sie etwa eine CO₂-Abgabe darstellt.

6. Zusammenfassung und Ausblick Abschließend ist festzuhalten, dass die österreichische Verfassung der Einführung einer CO₂-Abgabe gewisse Vorgaben macht, ihr aber keine unüberwindlichen Hindernisse in den Weg legt. So ist insb die Kompetenzverteilung der Finanzverfassung zu beachten, die am spezifischen, auf ein austariertes Verhältnis zwischen Fiskalund Lenkungszweck hingeordneten Abgabenbegriff anknüpft. Grundrechtliche und hier insb gleichheitsrechtliche Vorgaben betreffen die Auswahl der Besteuerungsobjekte, die sachlich gerechtfertigt sein muss, ebenso wie die Ausgestaltung der Abgaben, die unsachliche Differenzierungen vermeiden und verhältnismäßig sein muss. Insgesamt kommt es auf die konkrete Ausgestaltung der Abgabe im Einzelnen an. Die Untersuchung hat jedoch auch gezeigt, dass der klassische Abgabenbegriff, wie ihn die Jud zur Finanzverfassung entwickelt hat, bei der Einordnung der CO₂-Abgabe an seine Grenzen stößt. Es drängt sich der Eindruck auf, dass das Konzept der Priorisierung des Fiskalzweckes vor dem Lenkungszweck bei Umweltabgaben und insb bei der CO₂-Abgabe ihrem Wesen nicht ganz gerecht werden kann. Ein Ausweg könnte darin liegen, die CO₂-Abgabe mit ihrem explizit intendierten Lenkungszweck im Sinne einer öffentlichrechtlichen Geldleistungsverpflichtung anderer Natur weiterzudenken, die durch das starke öffentliche Interesse der CO₂-Reduktion sachlich gerechtfertigt und damit verfassungskonform ausgestaltet werden kann. Aus dem größeren, insb völker- und unionsrechtlichen Kontext ergibt sich in der Tat die Verpflichtung, im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzips und der Verantwortung gegenüber zukünftigen Generationen, wie sie auch im BVG Nachhaltigkeit zumindest bekenntnishaft festgelegt sind, die rechtlichen Zielvorgaben der Emissionsreduktion mit wirksamen Maßnahmen umzusetzen. Freilich wird eine CO₂-Abgabe nur eine Maßnahme in einer umfassenden Gesamtstrategie im Dienste des Klimaschutzes darstellen können. Ihre positive Anreizwirkung für die Lenkung menschlichen Verhaltens sollte dabei nicht unterschätzt werden.

Umweltsteuern in Österreich Tina Ehrke-Rabel

1. Begriffsbestimmung Der terminologischen Ungenauigkeit im Schrifttum und in der österreichischen Rechtsordnung Rechnung tragend werden die Begriffe Umweltabgaben, Umweltsteuern und Ökosteuern im vorliegenden Zusammenhang synonym verwendet.1 Die EU definiert umweltbezogene Steuern als Steuern, deren Bemessungsgrundlage eine physische Einheit oder eine Ersatzgröße einer physischen Einheit von etwas ist, das nachweislich eine bestimmte negative Auswirkung auf die Umwelt hat, und die im ESVG 1995 als Steuer gekennzeichnet ist.2 Eurostat3 differenziert innerhalb der Umweltabgaben nach Energiesteuern, Transportsteuern, Verschmutzungssteuern („pollution taxes“) und Steuern auf Ressourcen (ausgenommen Steuern auf Öl und Gas). Diese Definitionen klären nicht, welches Ziel durch die Erhebung von sog Umweltsteuern verfolgt wird. Umweltsteuern können somit schlicht das Ziel verfolgen, die Staatsfinanzierung zu sichern und damit allein fiskalzweckorientiert sein. Ihre Funktion kann auch oder nur die Verhaltenslenkung dahingehend sein, dass umweltschädliches Verhalten reduziert werden soll. Sie könnten aber auch als Ersatz für Kosten qualifiziert werden, die durch die Nutzung von natürlichen Ressourcen entstehen, welche – entgegen der über viele Jahrzehnte der modernen Menschheitsgeschichte herrschenden Auffassung – nicht unbegrenzt erneuerbar sind. Gebühren im finanzwissenschaftlichen Sinn würden in diesem Fall jedoch nur dann vorliegen, wenn die Kosten des Staates, die durch das umweltschädigende Verhalten entstehen, eindeutig quantifizierbar wären. Dies scheint derzeit grundsätzlich nicht möglich zu sein, sodass Umweltabgaben, die auf Verursacher von Umweltschäden erhoben würden, grundsätzlich nicht als Gebühren im finanzwissenschaftlichen Sinn qualifiziert werden können.

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Zur uneinheitlichen Terminologie siehe auch Luketina, Umweltlenkungsabgaben und deren ökologische Wirksamkeit (Teil 1), ÖStZ 2018, 228 f. Art 2 Z 2 VO 691/2011/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.7.2011 über europäische umweltökonomische Gesamtrechnungen, ABl L 192. https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do (abgerufen am 5.6.2020).

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Fest steht, dass es sich bei dem Begriff „Umweltsteuern“ nicht um einen rechtswissenschaftlichen Begriff handelt.4 Der vorliegende Beitrag will sich nicht mit einer Bestandsaufnahme der Umweltsteuern begnügen. Er will auch nicht die finanzverfassungsrechtlichen Grenzen von Umweltsteuern ausloten. Beides wurde im vorliegenden Band und andernorts bereits hervorragend dargelegt. Er will einen Schritt weitergehen und den Versuch unternehmen, vor dem Hintergrund der durch den Verfassungsgerichtshof anerkannten (finanzwissenschaftlichen) Funktion von Steuern und des Staatszieles Umweltschutz, die Ambivalenz der bestehenden österreichischen Umweltsteuerpolitik – so man eine solche unterstellen kann – aufzuzeigen. Dies soll erkennbar machen, dass Umweltabgaben zwar wesentlicher Bestandteil einer nachhaltigen Umweltpolitik sein müssen, aber für sich allein nicht geeignet sind, nachhaltigen Umweltschutz zu bewirken.

2. Steuern und Umweltschutz Steuern als Geldleistungen, die ein Staat kraft öffentlichen Rechts (dh mit Zwang) erhebt, haben zunächst das Ziel, den Staat in seiner Aufgabenerfüllung zu finanzieren. Der Wohlfahrtsstaat verfolgt mit Steuern jedoch auch das Ziel, Einkommen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern umzuverteilen, um die Schwachen zu unterstützen und so sozialen Frieden zu wahren. Außerdem werden Steuern bisweilen als wirtschaftspolitische Instrumente eingesetzt. Steuerrechtliche Bestimmungen können etwa Investitionen durch verschiedenartige Begünstigungen ankurbeln, Steuersatzermäßigungen bei Konsumsteuern können – so sie durch den Steuerschuldner weitergereicht werden – den Konsum ankurbeln. Mithilfe steuerrechtlicher Belastungen kann auch wirtschaftspolitisch unerwünschtes Verhalten reduziert werden. All diese Maßnahmen beeinflussen die Volkswirtschaft insgesamt. Steuerrechtliche Bestimmungen können auch individuelles Verhalten bis zu einem gewissen Grad lenken, indem etwa die private Altersvorsorge oder die private Krankenversicherung als steuerrechtlich relevanter (steuerschuldreduzierender) Aufwand berücksichtigt wird. Die Ausgestaltung des Steuerrechts folgt daher oft neben reinen Fiskalzielen auch wirtschafts- und sozialpolitischen Zielen. Steuern können auch umweltpolitische Ziele verfolgen. Anders als bei der Wirtschafts- und Sozialpolitik, die letztendlich das Verhalten der Steuerpflichtigen in 4

So schon Ruppe, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Umweltabgaben, in Bernat (Hrsg), FS Heinz Krejci zum 60. Geburtstag: Zum Recht der Wirtschaft (2001), 2078 (2080).

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eine gewisse Richtung lenken wollen um ein bestimmtes gesamtwirtschaftliches oder gesellschaftspolitisches Ziel zu erreichen, ist das Ziel der Umweltpolitik nicht von vornherein klar: Geht es der Umweltpolitik darum, umweltschonendes Verhalten herbeizuführen oder geht es schlicht darum, für die durch umweltschädigendes Verhalten verursachten Kosten (kurz-, mittel- und langfristigen Schäden) eine Vergütung zu erhalten? Ich denke, in vielen Fällen verfolgt Umweltpolitik beide Ziele. Dass umweltschädigendes Verhalten externe Kosten erzeugt, ist inzwischen unbestritten.5 Unbestritten ist inzwischen auch, dass die natürlichen Ressourcen, die der Mensch und damit auch die Wirtschaft in der Vergangenheit selbstverständlich und ohne Besonnenheit genutzt haben (vor allem die Luft) nicht unbegrenzt erneuerbar sind. Unbestritten ist, dass der Umgang des Menschen mit den natürlichen Ressourcen sowohl den natürlichen Lebensraum als auch die Qualität eines Menschenlebens nachhaltig beeinflusst.6 Ein Teil der Schäden, den umweltschädigendes Verhalten erzeugt, kann weder kurz- noch mittelfristig beseitigt werden. Ein anderer Teil kann beseitigt werden. Dafür hat der Staat aufzukommen. Aufzukommen hat der Staat auch für die Begleitschäden, die durch umweltschädigendes Verhalten entstehen können. Dabei handelt es sich etwa um vermehrte gesundheitliche Probleme, die in einem Wohlfahrtsstaat österreichischer Prägung vom staatlichen Gesundheitssystem zu tragen sind. Unbestritten ist auch, dass das derart massive Schäden verursachende Verhalten inzwischen einzelnen Personen (seien sie natürliche oder juristische Personen, damit auch Unternehmen) zugerechnet werden kann. Diese Personen nicht mit den Kosten ihres Verhaltens zu belasten, bedeutet eine Belastung der Allgemeinheit mit diesen Kosten (sog Gemeinlastprinzip). Ob die Allgemeinheit und nicht der einzelne Verursacher diese Kosten (oder zumindest einen Teil davon) tragen soll, ist letztlich eine Wertungsentscheidung, die auch vom gesamtgesellschaftlichen Nutzen abhängig sein wird, den das umweltschädigende Verhalten mit sich bringt.7 Den Verursacher mit den Kosten spezifisch zu belasten, entspricht aber jedenfalls dem Äquivalenzprinzip iwS8 und taugt damit als 5 6 7

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Dazu etwa im Detail Issmer, Umweltschutz durch Steuern und Abgaben, in Sieker (Hrsg), DStJG 39, Steuerrecht und Wirtschaftspolitik (2016), 429 (434). Dazu ausführlich Luketina, ÖStZ 2018, 228. So bringt etwa die Aufrechterhaltung des internationalen wirtschaftlichen Flugverkehrs zumindest kurzfristig einen Wohlfahrtsgewinn in Form von verstärktem wirtschaftlichem Austausch und erweiterten Möglichkeiten zur privaten Bedürfnisbefriedigung. Dagegen ist die mittel- und langfristige unumkehrbare Umweltschädigung abzuwiegen. Das Äquivalenzprinzip im weiteren Sinn soll hier als ein möglicher Rechtfertigungsgrund für die Erhebung von Steuern verstanden werden: Wer eine staatliche Leistung in Anspruch nimmt bzw ihr Anfallen verursacht, soll dazu in Form einer Abgabe beitragen. Dabei ist noch unerheblich, ob die Höhe der Abgabe tatsächlich auch der Höhe der staatlichen Leistung entspricht. Das Äquiva-

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Rechtfertigung vor dem Gleichheitssatz für eine spezifische Steuer oder eine spezifisch höhere Steuerbelastung, die nur die Verursacher trifft.9 Dass der durch das umweltschädigende Verhalten verursachte Schaden bisweilen nicht präzise quantifiziert werden kann, macht die verursachten Kosten nicht zu einem untauglichen Rechtfertigungsgrund für eine Belastung mit spezifischen Steuern, verlangen doch Steuern – anders als Gebühren – selbst bei Anknüpfung an das Verursacherprinzip keine Äquivalenz zwischen der staatlichen Leistung (im Fall von Umweltschäden wären das die Aufwendungen für deren Behebung) und der Abgabe.10 Offen bleibt aber, ob die Belastung der Verursacher von umweltschädigendem Verhalten das Problem löst. Wenn der Schaden, der durch umweltschädigendes Verhalten entsteht, nicht oder nicht zur Gänze behoben werden kann, dann ist eine Belastung mit den Kosten – abgesehen von den Quantifizierungsproblemen11 – vielleicht nicht das probate Mittel zur Lösung des Problems.12 Wirklich gelöst könnte das Problem – unter der Annahme, dass der erzeugte Schaden nicht behoben werden kann – nur werden, indem das Verhalten als solches nicht mehr gesetzt wird. Das wirksamste Instrument dafür ist das sanktionsbewehrte und effizient kontrollierte Verbot.13 Eine Gesellschaft, die die individuelle Freiheit zum Ausgangspunkt ihres Systems macht und die dem Kapitalismus frönt, die Wirtschaftswachstum zum höchsten Ziel erhebt und damit auf fortwährend zunehmenden Konsum setzt, würde durch das umfassende Verbot jeglichen umweltschädlichen Verhaltens jedoch zerstört. Sie müsste sich grundlegend ändern und grundlegend andere Ziele verfolgen. Wenn das Verbot nicht funktioniert, weil es die Aufrechterhaltung eines von der Mehrheit

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lenzprinzip im engeren Sinn verlangt hingegen ein gleichwertiges Verhältnis zwischen der Abgabenleistung und der staatlichen Gegenleistung. Echte Gebühren (solche im finanzwissenschaftlichen Verständnis) haben dem Äquivalenzprinzip im engeren Sinn zu folgen. Ruppe, Verfassungsrechtliche Schranken der Gesetzgebung im Steuerrecht, in Österreichische Juristenkommission (Hrsg), Rechtsstaat – Liberalisierung und Strukturreform (1998) 119 ff, abgedruckt in Achatz/Ehrke-Rabel/Heinrich/Leitner/Taucher, Finanzverfassung und Rechtsstaat (2007) 185 (191). Für Gerichts- oder Rechtsgeschäftsgebühren gilt etwa das Verursacherprinzip, ohne dass die Höhe der Gebühr in irgendeinem Verhältnis zum Wert der erbrachten Staatsleistung steht. Dagegen hat der VfGH angesichts des Steuercharakters dieser Gebühren keine verfassungsrechtlichen Bedenken gehegt (VfGH 18.6.2018, E 421/2018). – AA für Deutschland Issmer in Sieker (Hrsg), DStJG 39, 435. Dazu etwa Issmer in Sieker (Hrsg), DStJG 39, 435. So hat schon Tichy festgestellt, dass Ökosteuern das Problem nicht lösen, aber dabei helfen können, eine Lösung zustande zu bringen (Tichy, Ökosteuern und ihre wirtschaftspolitische Funktion, FJ 1991, 65). Die Wirksamkeit von Verbotsnormen setzt voraus, dass der Normverstoß mit hinreichend großer Wahrscheinlichkeit entdeckt und hinreichend streng sanktioniert wird.

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unbestritten für funktionierend und optimal erachteten Systems unmöglich machen würde, kann nur der Kostenersatz ein taugliches Instrument darstellen. Wenn der Kostenersatz aber nicht zur Behebung des Schadens taugt, weil der Schaden schlicht nicht behebbar ist, dann kann er vielleicht zur Schadensminimierung beitragen, indem er das Verhalten beeinflusst. Dem Homo oeconomicus wird unterstellt, perfekt rational danach zu trachten seinen Nutzen zu maximieren. Dies gelingt unter anderem durch Minimierung seiner Kosten. Je teurer bestimmte Handlungen, desto eher wird der Homo oeconomicus seine Handlungen nur setzen, wenn ihm eine Alternativhandlung nicht zur Verfügung steht.14 Der Preis seiner Handlung kann ihn daher bewegen, entweder diese Handlung nur dann zu setzen, wenn es absolut notwendig ist – was zu einer Verringerung des schädigenden Verhaltens führen kann – oder weniger schädigende Alternativhandlungen zu entwickeln. So internalisiert ein Akteur die externen Kosten seines umweltschädigenden Verhaltens (sog „Pigou-Steuer“).15 Insoweit können Steuern geeignet sein, umweltpolitische Ziele zu verwirklichen.16 Trotz ihrer Eignung umweltbewusstes Verhalten zu fördern, darf nicht vergessen werden, dass der primäre Zweck von Steuern in der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des Staatswesens liegt. Aus verfassungsrechtlicher Sicht dürften Umweltsteuern daher nie das Ziel haben, ein bestimmtes Verhalten zur Gänze zu beseitigen.17 Verfassungsrechtlich zulässig dürfte es aber sein, Umweltabgaben auch dann zu erheben, wenn ihr Aufkommen gemessen am staatlichen Vollzugsaufwand relativ gering, ihre Eignung zur umweltpolitischen Verhaltenslenkung jedoch erwiesen ist: So hat der VfGH18 in seinem Erkenntnis zur Neuordnung der Besteuerung von Kapitaleinkünften (sog „KESt-NEU“) festgehalten, dass eine aus legitimen rechtspolitischen Gründen erhobene Steuer nicht deswegen verfassungswidrig wird, weil ihr Ertrag im Verhältnis zum Erhebungsaufwand gering ist. Er betont sogar, dass eine Verfassungswidrigkeit nicht allein dadurch bewirkt wird, dass der Erhebungsaufwand in einem Missverhältnis zum Ertrag der eingehobenen Abgabe steht. 14 15 16

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In diesem Sinn auch OECD, The Economics of Climate Change Mitigation (2009) 58; OECD, Taxing Energy Use 2015: OECD and Selected Partner Economies (2015) 17 f. Dazu genauer etwa Luketina, ÖStZ 2018, 228. Zum Verhältnis von absoluten Verboten umweltschädigenden Verhaltens und Verhaltenslenkung durch Steuern siehe auch ausführlich Ismer in Sieker (Hrsg), DStJG 39, 436 ff. – Es sei darauf hingewiesen, dass der verhaltenslenkende Effekt von Ökosteuern nicht unumstritten ist (siehe zB Herglotz/Klik, Ökosteuern (2018) [https://news.wko.at/news/oesterreich/finanzpolitik.html]; OECD, The Economics of Climate Change Mitigation (2009) 13). Siehe dazu bereits den Beitrag von Hedwig Unger in diesem Band. VfSlg 19.412/2011.

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Umweltsteuern kommen daher in erster Linie dort in Betracht, wo ein absolutes Verbot aus anderen als umweltpolitischen Gründen nicht möglich erscheint.19 Die Verhaltenslenkung kann ein Nebenziel sein, primäres Ziel muss die Generierung von Aufkommen durch eine verursacheradäquate Belastung sein.

3. Bestandsaufnahme: Umweltsteuern in Österreich 3.1. Überblick Soll man einen Befund über Ökosteuern in Österreich abgeben, gilt es zunächst festzuhalten, dass Österreich bislang keine kohärente Ökosteuerstrategie zu verfolgen scheint. Dennoch gibt es in Österreich Abgaben, die als Umweltabgaben iSd europäischen Definition zu qualifizieren sind. Festgehalten kann auch werden, dass Österreich in seinem Steuersystem vereinzelt umweltschonendes Verhalten fördert und vereinzelt umweltschädigendes Verhalten durch Erleichterungen zumindest nicht verhindert. Folgt man der Typisierung der Umweltabgaben durch die Eurostat, so zählen zu den österreichischen Energiesteuern die Mineralölsteuer20, die Elektrizitätsabgabe21, die Erdgasabgabe22 und die Kohleabgabe23.24 Auch der Handel mit Emissionszertifikaten25 wird bisweilen zu den Umweltsteuern gezählt.26 Bei Emissionszertifikaten handelt es sich aber gerade nicht um Umweltabgaben, sondern um ein alternatives Instrument zur Einpreisung umweltschädigenden Verhaltens.27 19 20 21 22 23 24

Ähnlich auch Hedwig Unger in ihrem Beitrag in diesem Band. Geregelt im Mineralölsteuergesetz 1995, BGBl I 1994/630 idF BGBl I 2019/104. Geregelt im Elektrizitätsabgabegesetz, BGBl I 1996/201 idF BGBl I 2019/103. Geregelt im Erdgasabgabegesetz, BGBl I 1996/201 idF BGBl I 2019/103. Geregelt im Kohleabgabegesetz, BGBl I 2003/71 idF BGBl I 2004/91. Zu den ökologischen Wirkungen diverser Änderungen durch das Steuerreformgesetz 2020, BGBl I 2019/103: Chroustovsky/Resenig, Die Rolle von Steuern im Klima- und Umweltschutz in Österreich, ÖStZ 2020, 24 (27 ff). 25 Geregelt im Emissionszertifikategesetz 2011, BGBl I 2011/118 idF BGBl I 2015/128. 26 Etwa Chroustovsky/Resenig, ÖStZ 2020, 25. 27 Bei Emissionszertifikaten handelt es sich um die in einem Zertifikat verbriefte Erlaubnis, für einen bestimmten Preis eine bestimmte Menge an Emissionen zu erzeugen. Die Gesamtmenge an zulässig erzeugbaren Emissionen wird im Voraus von einer zentralen staatlich oder supranational gelenkten Einheit festgelegt. Anders als bei einer Steuer wird nicht einfach das schädigende Verhalten mit einer Abgabe belastet, sondern darf das schädigende Verhalten nur gesetzt werden, wenn man im Besitz des Emissionsrechts ist, das mengenmäßig beschränkt ist. In der Literatur werden sog „Emission-Trading-Schemes (ETS)“ daher regelmäßig als Alternative zu Abgaben auf Emissionen

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Zu den Transportsteuern zählen die Kraftfahrzeugsteuer28, die motorbezogene Versicherungssteuer,29 die Normverbrauchsabgabe30, die Flugabgabe31, unter den Mautgebühren die fahrleistungsabhängige Maut (sog LKW-Maut) und die zeitabhängige Maut (sog Autobahnvignette)32. Weder bei der fahrleistungsabhängigen Maut noch bei der zeitabhängigen Maut handelt es sich um Abgaben im finanzrechtlichen Sinn. Unter die Steuern auf Ressourcen ausgenommen Erdgas und Erdöl fallen die Grundsteuer B33, Jagd- und Fischereiabgaben34, Landschafts- und Naturschutzabgaben35 und die kommunalen Benützungsgebühren36. Die kommunalen Benützungsgebühren werden bisweilen in Umweltverschmutzungsgebühren und Ressourcengebühren unterteilt und gemeinsam mit den Transportgebühren (Parkgebühren37 und Mautgebühren) als „ökologisch relevante Zahlungen“ bezeichnet.38 Auf diese Einteilung wird noch zurückzukommen sein. Keine Umweltabgaben im engeren Sinn stellen die Umsatzsteuer, die Steuern bezogen auf Grund und Boden (Grunderwerbsteuer, Grundsteuer A), die Verbrauchsteuern auf Alkohol und Tabak und die Einkommensteuern dar. In die mate-

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beschrieben (zB OECD, The Economics of Climate Change Mitigation – Policies and Options for Global Action beyond 2012 (2009) 61; Issmer in Sieker (Hrsg), DStJG 39, 439 f; Domioni/Heine, Behavioural Economics and Public Support for Carbon Pricing: A Revenue Recycling Scheme to Address the Political Economy of Carbon Taxation, European Journal of Risk Regulation, Vol 10, 2019, 554). Geregelt im Kraftfahrzeugsteuergesetz 1992, BGBl I 1991/449 idF BGBl I 2019/103. Geregelt im Versicherungssteuergesetz 1953, BGBl I 1953/133 idF BGBl I 2019/103. Geregelt im Normverbrauchsabgabegesetz 1992, BGBl I 1991/695 idF BGBl I 2019/103. Geregelt im Flugabgabegesetz, BGBl I 2010/111 idF BGBl I 2019/104. Geregelt im Bundesstraßen-Mautgesetz 2002, BGBl I 2002/109 idF BGBl I 2019/107. Geregelt im Grundsteuergesetz 1955, BGBl I 1955/149 idF BGBl I 2019/104. Bei den Jagd- und Fischereiabgaben handelt es sich um Landesabgaben iSv § 8 Abs 2 F-VG, die nach den jeweiligen Landesgesetzen zum Teil in das freie Beschlussrecht der Gemeinden überantwortet wurden (§ 8 Abs 5 F-VG). Bei den Landschafts- und Naturschutzabgaben handelt es sich um Landesabgaben iSv § 8 Abs 2 F-VG, die nach den jeweiligen Landesgesetzen zum Teil in das freie Beschlussrecht der Gemeinden überantwortet wurden (§ 8 Abs 5 F-VG). Bei den kommunalen Benützungsgebühren handelt es sich um ausschließliche Gemeindeabgaben, die der Bund nach § 7 Abs 5 F-VG in das freie Beschlussrecht der Gemeinden überantwortet hat (§ 16 Abs 1 Z 15 iVm § 17 Abs 3 Z 4 FAG 2017, BGBl I 2016/116 idF BGBl I 2019/91). Bei den Parkgebühren handelt sich ebenfalls um ausschließliche Gemeindeabgaben, die der Bund nach § 7 Abs 5 F-VG in das freie Beschlussrecht der Gemeinden überantwortet hat (§ 16 Abs 1 Z 18 FAG 2017 iVm § 17 Abs 3 Z 5 FAG 2017. Chroustovsky/Resenig, ÖStZ 2020, 25, unter Verweis auf Statistik Austria und Luketina, ÖStZ 2018, 228.

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riell-rechtliche Ausgestaltung dieser Steuern kann jedoch ein Anreiz zu umweltschädigendem oder umweltschonendem Verhalten „verpackt“ sein. Im Folgenden soll anhand ausgewählter Steuern gezeigt werden, auf welch unterschiedliche Art umweltpolitische Ziele im österreichischen Steuersystem ihren Niederschlag finden. Außerdem soll gezeigt werden, dass umweltpolitische Ziele mit anderen (wirtschafts-)politischen Zielen konfligieren können, sodass ein Ausgleich dieser Ziele letztendlich in einen Kompromiss führt, der weder das eine noch das andere Ziel vollständig zu erreichen vermag. Das Aufkommen an Umweltabgaben im Verständnis der Eurostat belief sich in Österreich im Jahr 2018 insgesamt auf rund 8,8 Milliarden EUR. Davon entfielen rund 5,4 Milliarden EUR auf Energiesteuern, rund 3,3 Milliarden EUR auf Transportsteuern und rund 104 Millionen EUR auf Verschmutzungs- und Ressourcensteuern.

3.2. Umweltsteuerpolitik anhand ausgewählter Beispiele 3.2.1. Der PKW als Emittent umweltschädlicher Substanzen Das österreichische Steuerrecht fördert Verhalten, das den CO₂-Ausstoß reduziert, indem im Rahmen der Umsatzsteuer für Personenkraftwagen, Kombinationskraftwagen und Krafträder grundsätzlich kein Vorsteuerabzug39 – und zwar unabhängig davon, für welche Zwecke diese Fahrzeuge verwendet werden – zusteht (§ 12 Abs 2 Z 2 lit b UStG). Etwas anderes gilt nur für Personenkraftwagen, Kombinationskraftwagen und Krafträder mit einem CO₂-Emissionswert von 0 Gramm pro Kilometer. Für sie steht ein Vorsteuerabzug unter den allgemeinen Voraussetzungen zu (§ 12 Abs 2 Z 2a UStG). In der Einkommensteuer können Aufwendungen für PKW nicht steuerbemessungsgrundlagenmindernd berücksichtigt werden, soweit die Anschaffungskosten des Fahrzeuges EUR 40.000,- überschreiten (§ 20 Abs 1 Z 2 lit b EStG iVm § 1 PKW-Angemessenheitsverordnung).40 Da PKW zu Anschaffungskosten von mehr als EUR 40.000,- im Regelfall einen höheren Schadstoffausstoß aufweisen, kann diese Maßnahme (auch) als Anreiz für schadstoffreduzierendes Verhalten verstanden werden. Dass eine solche Interpretation nicht unbedingt der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers entspricht, zeigt sich bei jenen KFZ, 39

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Beim Vorsteuerabzug handelt es sich um die Erstattung der Umsatzsteuer, die einem Unternehmer für bezogene Leistungen, die er seinerseits im Rahmen seines Unternehmens verwendet, in Rechnung gestellt werden. Verordnung des BMF betreffend die Angemessenheit von Aufwendungen im Zusammenhang mit Personenkraftfahrzeugen, BGBl II 2004/466.

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deren CO₂-Ausstoß bei 0 Gramm und deren Anschaffungskosten gleichzeitig bei über EUR 40.000,- liegen: Auch für sie gilt die Angemessenheitsgrenze von EUR 40.000,-. Die Angemessenheitsgrenze war somit nicht umweltpolitisch motiviert, sondern vor dem Hintergrund der Verteilungsgerechtigkeit gesetzt. Für Wirtschaftsgüter, die neben ihrer Eignung und bisweilen Notwendigkeit zur Einkünfteerzielung auch einen privaten Nutzen oder gar privates Prestige verschaffen, soll die steuerrechtliche Beachtung betragsmäßig beschränkt werden. Die Nichtberücksichtigung dieser Angemessenheitsgrenze durch die Ermöglichung einer uneingeschränkt einkünftemindernden Berücksichtigung von Aufwendungen für PKW mit einem CO₂-Ausstoß von 0 Gramm wäre umweltpolitisch jedenfalls gerechtfertigt. Den Steuergesetzgeber leiten aber nie allein umweltpolitische Ziele. Außerdem wird die Anschaffung von Elektrofahrzeugen im Betrieb gefördert, indem für Arbeitnehmer, denen der arbeitgebereigene PKW auch für Privatfahrten zur Verfügung gestellt wird, kein Sachbezug anzusetzen ist, wenn der normativ definierte CO₂-Emissionswert des PKW 0 Gramm beträgt (§ 4 Abs 1 Z 3 SachbezugswerteVO41). Bei einem CO₂-Emissionswert von nicht mehr als 141 Gramm pro Kilometer ist ein verminderter Sachbezugswert42 anzusetzen (§ 4 Abs 1 Z 2 lit a SachbezugswerteVO).43 Die Normverbrauchsabgabe, die anlässlich der erstmaligen Zulassung eines Kraftfahrzeuges in Österreich zu entrichten ist, orientiert sich der Höhe nach ebenfalls am CO₂-Emissionswert des Fahrzeuges. Ähnliches gilt für die KFZ-Steuer und die motorbezogene Versicherungssteuer. Das österreichische Steuersystem enthält auch Bestimmungen, die Verhalten mit erhöhtem CO₂-Ausstoß zu fördern scheinen. So steht etwa unter bestimmten Voraussetzungen eine sog Pendlerpauschale als Werbungs- oder Betriebsausgabenabzug zu, wenn ein Steuerpflichtiger in einer gewissen Entfernung zu seiner Arbeitsstätte wohnt und/oder ihm die Verwendung eines Massenbeförderungsmittels nicht zumutbar ist.44 Bisweilen wird vertreten, dass diese Pendlerpauschale umweltschädliches Verhalten fördern würde, indem sie die Menschen nicht davon abhalten würde, ihren Wohnsitz an entlegenen Orten zu begründen und zur Überwindung der Wege zur Arbeit leistungsstarke und damit emissionsintensive Fahrzeuge anzuschaffen. 41 42 43 44

Verordnung über die Bewertung bestimmter Sachbezüge, BGBl II 2019/314 (kurz: SachbezugswerteVO). Beim Sachbezugswert handelt es sich um jenen Betrag, der als geldwerter Vorteil aus der Privatnutzung des PKW bei der Lohnsteuer zu berücksichtigen ist. Der Grenzwert von 141 Gramm pro Kilometer reduziert sich nach dem 31. März kontinuierlich nach Maßgabe des § 4 Abs 1 Z 2 lit a SachbezugswerteVO. Siehe dazu im Detail § 16 Abs 1 Z 6 EStG.

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Ob die Pendlerpauschale tatsächlich als ein umweltbelastendes Verhalten förderndes Anreizinstrument zu sehen ist, lässt sich jedoch nicht eindeutig beantworten: Das Steuerrecht, und vor allem das Einkommensteuerrecht, ist vom sog Leistungsfähigkeitsprinzip geprägt.45 Dabei handelt es sich nach der stRsp des VfGH um einen Grundsatz, der aus dem Gleichheitssatz abzuleiten ist und insb das Einkommensteuerrecht prägt.46 Dieser Grundsatz enthält im Wesentlichen zwei Unterprinzipien, einerseits das subjektive Nettoprinzip und andererseits das objektive Nettoprinzip. Nach dem objektiven Nettoprinzip soll nur jener Betrag dem Steuerzugriff des Staates offenstehen, der dem Steuerpflichtigen nach Abzug der für die Erzielung der Einnahmen getätigten Ausgaben verbleibt.47 Das subjektive Nettoprinzip berücksichtigt persönliche Umstände, wie etwa Unterhaltspflichten gegenüber Kindern und LebenspartnerInnen unter bestimmten Voraussetzungen, erhöhte Kosten, die wegen einer Krankheit entstehen, als einkünftemindernd.48 Für den Weg von zur Arbeit nach Hause und umgekehrt entstehen jedem Steuerpflichtigen regelmäßig Aufwendungen. Diese Aufwendungen dienen dem Erwerb von Einkünften. Sie müssen daher nach dem objektiven Nettoprinzip auch abzugsfähig sein. Um Missbräuche in der Praxis durch Festsetzung überhöhter Aufwendungen, deren Kontrolle durch den Staat schwierig wäre, hintanzuhalten, hat sich der österreichische Steuergesetzgeber für eine Pauschalierung entschieden: Die Aufwendungen eines Steuerpflichtigen für den Weg von zu Hause zu seinem Arbeitsplatz und umgekehrt werden durch einen Pauschalbetrag, den sog Verkehrsabsetzbetrag49, einkommensmindernd angesetzt. Für Steuerpflichtige, die – ebenfalls pauschal gesetzlich festgelegte – weitere Wegstrecken zurückzulegen haben, steht zusätzlich zum Verkehrsabsetzbetrag eine Pendlerpauschale als Werbungskosten oder Betriebsausgaben (dh Einnahmen-mindernd) zu. Der Anspruch auf die Pauschale ist einerseits an die Wegstrecke und andererseits an die Zumutbarkeit, ein Massenbeförderungsmittel zu verwenden, geknüpft.50 Fest steht, dass die Pauschalbeträge am unteren Ende der tatsächlich entstehungsmöglichen Kosten angesetzt sind.51 Aus 45

Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe, Steuerrecht II8 (2019) Rz 53; Kirchmayr/Bodis/Hammerl in Doralt/ Ruppe, Steuerrecht I12 (2019) Rz 22. 46 Dazu Sumper, Effizienz und Leistungsfähigkeit im Spannungsfeld eines demokratischen Steuersystems, ZfV 2020, 11 ff mwN. 47 Kirchmayr/Bodis/Hammerl in Doralt/Ruppe, Steuerrecht I12 Rz 25. 48 Dies erfolgt einerseits über die sog Absetzbeträge nach § 33 Abs 3 ff EStG und andererseits durch die Berücksichtigung von Sonderausgaben (§ 18 EStG) und außergewöhnlichen Belastungen (§ 34 EStG); dazu Kirchmayr/Bodis/Hammerl in Doralt/Ruppe, Steuerrecht I12 Rz 26. 49 § 33 Abs 5 EStG. 50 § 16 Abs 1 Z 6 EStG. 51 Die Pendlerpauschale ermöglicht es daher nicht, einen leistungsstarken PKW durch Wohnsitz-

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verfassungsrechtlicher Sicht sind Pauschalierungen nur zu Gunsten einer effektiven und effizienten Anwendung von Gesetzen zulässig. Wenn sie unwiderlegbar sind, wie dies bei den hier in Frage stehenden Aufwendungen der Fall ist, müssen sie als Durchschnittsbetrachtungen so ausgestaltet sein, dass sie mit den tatsächlichen Verhältnissen grundsätzlich übereinstimmen können.52 Bedenken gegen Pauschalierungen hegt der VfGH vor dem Hintergrund des Gleichheitssatzes dann, wenn der Maßstab so gewählt ist, dass die Mehrzahl der Fälle gar nicht von der pauschalierenden Regelung erfasst sein kann oder wenn er offensichtlich jeglichen Erfahrungen widerspricht.53 Fraglich ist, ob der Gesetzgeber aus umweltpolitischen Gründen den Werbungskosten- oder Betriebsausgabenabzug, entgegen dem objektiven Nettoprinzip, für derartige Fälle zur Gänze versagen dürfte. Der VfGH hat die Einschränkung genau des objektiven Nettoprinzips aus Gründen der Verteilungsgerechtigkeit für gleichheitsrechtlich zulässig gehalten, wenn die gesetzte Maßnahme zur intendierten Verhaltenslenkung nicht gänzlich ungeeignet ist. So hielt er etwa das Abzugsverbot auf Seiten des Arbeitgebers für an leitende Angestellte bezahlte Gehälter ab einem Jahresbezug von EUR 500.000 für geeignet, die Einkommensschere zwischen den Arbeitnehmern eines Arbeitgebers zu verringern.54 Als der im Verhältnis zur direkten Beschränkung der Vertragsfreiheit gelindere Eingriff hielt das Abzugsverbot der Prüfung vor dem Gleichheitssatz stand. Übertragen auf die Pendlerpauschale könnte also ihre Abschaffung vor dem Gleichheitssatz mit einer umweltpolitischen Zielsetzung gerechtfertigt werden: Die Durchbrechung des objektiven Nettoprinzips müsste zum Ziel haben, Menschen davon abzuhalten, ihren Wohnsitz in entlegenen Gegenden ohne Anbindung an den öffentlichen Verkehr zu nehmen, um Schadstoffemissionen zu reduzieren. Bei einer solchen Maßnahme müssten aber die Nebeneffekte einer erfolgreichen Verhaltenslenkung bedacht werden. Vielleicht würden sie die Abwanderung aus ländlichen Gebieten weiter fördern und die Städte weiter überfüllen, weil der öffentliche Verkehr nicht hinreichend ausgebaut ist. Selbst wenn dies aus der Perspektive der Treibhausgasemissionsreduktion von Vorteil wäre, könnten die Nebeneffekte unerwünscht sein.

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nahme außerhalb des Einzugsbereiches des Arbeitsplatzes ohne Anbindung an den öffentlichen Verkehr steueroptimal zu berücksichtigen. VfSlg 7082/1973, 10.165/1984, 14.601/1996, 20.042/2016. Dazu ausführlich Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe, Steuerrecht II8 Rz 61 mwN. VfSlg 19.933/2014.

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3.2.2. Besteuerung des Energieverbrauchs Die Lieferung und der Verbrauch von elektrischer Energie unterliegen in Österreich nach Maßgabe des Elektrizitätsabgabegesetzes der Elektrizitätsabgabe. Damit wird ein Verhalten besteuert, das Auswirkungen auf die Umwelt hat. Gleichzeitig wird aber der Einsatz von erneuerbarer Energie entlastet und damit gefördert: Wer elektrische Energie mittels Photovoltaik von Elektrizitätserzeugern oder von Erzeugergemeinschaften selbst erzeugt und nicht in das Netz einspeist, sondern selbst verbraucht, ist seit 1.1.2020 für die jährlich bilanziell nachweisbar selbst verbrauchte Energie von der Elektrizitätsabgabe befreit (§ 2 Z 4 ElAbgG). Ähnliches gilt für die Lieferung und die Verwendung von Erdgas. Sie unterliegen nach Maßgabe des § 1 Erdgasabgabegesetz der Erdgasabgabe. Von der Erdgasabgabe befreit ist seit 1.1.2020 Biogas, das die Voraussetzungen des § 3 Abs 1 Z 3 lit a ErdgasAbgG erfüllt, ausschließlich aus erneuerbaren Energien hergestellter Wasserstoff unter den Voraussetzungen des § 3 Abs 1 Z 3 lit b ErdgAbgG und unter den Voraussetzungen des § 3 Abs 1 Z 3 lit c ErdgAbgG synthetisches Gas, das aus erneuerbarem Wasserstoff hergestellt worden ist. Die Lieferung und der Verbrauch von Kohle unterliegen nach Maßgabe des § 1 Kohleabgabegesetz der Kohleabgabe. Da es in diesem Kontext kein umweltfreundliches Alternativverhalten gibt, können im Kohleabgabegesetz auch keine Anreize für ein solches Verhalten durch Steuerbefreiungen oder -ermäßigungen geschaffen werden. Unter den Voraussetzungen des Energieabgabenvergütungsgesetzes werden Energieabgaben jedoch zumindest zum Teil refundiert. Produktionsbetriebe, dh Betriebe, deren Schwerpunkt nachweislich in der Herstellung körperlicher Wirtschaftsgüter besteht, werden von den Energieabgaben unter bestimmten Voraussetzungen entlastet. Bei dieser Entlastung handelt es sich um eine Beihilfe iSd Unionsrechts, die von der Europäischen Kommission zu genehmigen war und genehmigt wurde.55 Im Ergebnis begünstigt sie umweltschädigendes Verhalten. Auch diese Regelung zeigt die Ambivalenz des Steuergesetzgebers im Hinblick auf die Verwirklichung umweltpolitischer Ziele. Die durch die Energieabgabenvergütung bewirkte Senkung des Energiepreises reduziert die Anreizwirkung der Energieabgaben zur effizienten Energienutzung und konterkariert damit das umweltpolitische Ziel dieser Abgabe.56

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EuGH 21.7.2016, C-493/14 Dilly’s Wellnesshotel; 7.3.2018, C-31/17 Cristal Union. So auch Chroustovsky/Resenig, ÖStZ 2020, 34.

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3.2.3. Besteuerung des Flugverkehrs Eine andere Abgabe, die Verhalten belasten soll, das erhöhte CO₂-Emissionen nach sich zieht, ist die Flugabgabe. Der Flugabgabe unterliegt der Abflug eines Passagiers von einem inländischen Flughafen mit einem motorisierten Luftfahrzeug (§ 1 Flug AbgG). Die Flugabgabe bemisst sich nach der Lage des Zielflugplatzes und nach der Anzahl der beförderten Passagiere (§ 4 FlugAbgG). Sie fällt je Passagier an und differenziert nach Kurzstrecke, Mittelstrecke und Langstrecke (siehe im Detail § 5 FlugAbgG). Da sich der CO₂-Ausstoß mit der zurückgelegten Distanz erhöht, kann die Anknüpfung der Flugabgabe an die zurückgelegte Distanz umweltpolitisch gerechtfertigt werden: Je länger die zurückgelegte Strecke, desto höher der CO₂-Ausstoß und umso höher die durch den Flug verursachten externen Kosten. Obwohl der österreichische Gesetzgeber Flüge mit einer spezifischen Abgabe belastet und damit, gerechtfertigt durch das Äquivalenzprinzip, den Verursacher spezifischer Umweltschäden höher belastet, entlastet er gleichzeitig den grenzüberschreitenden Flugverkehr von der Umsatzsteuer (§ 6 Abs 1 Z 3 UStG). Bei dieser Befreiung handelt es sich um eine sog echte Steuerbefreiung, Flugzeugbetreiber belasten ihre eigenen Leistungen nicht mit Umsatzsteuer, erhalten aber die auf bezogene Lieferungen und Leistungen verrechnete Umsatzsteuer in Form der Vorsteuer refundiert (§ 12 Abs 3 Z 1 UStG). Da die Umsatzsteuer als Konsumsteuer den Verbraucher belasten soll, werden grenzüberschreitende Flüge trotz ihres erwiesenermaßen umweltschädigenden Effekts von der Konsumsteuer entlastet, die im Übrigen grundsätzlich auf jede Art von Konsum anfällt. Die Entlastung wird durch die Flugabgabe in keiner Weise kompensiert. Hinzu kommt, dass der gewerbliche Flugverkehr nach § 4 Abs 1 Z 1 Mineralölsteuergesetz auch von der Mineralölsteuer befreit ist.57 Dieser Zustand deutet jedenfalls auf eine inkonsistente Umweltpolitik im Bereich der Besteuerung hin. Sie Österreich vorzuwerfen wäre aber zu kurz gegriffen, denn bei der Umsatzsteuer handelt es sich um eine unionsrechtlich harmonisierte Abgabe. Die Steuerbefreiung ist durch die Mehrwertsteuersystemrichtlinie der EU vorgegeben. Eine nationale Ausgleichsabgabe auf den befreiten grenzüberschreitenden Flugverkehr zu erheben, wäre Österreich unionsrechtlich verboten, sodass eine konsistente Umweltpolitik in diesem Bereich nur unter Mitwirkung sämtlicher Mitgliedstaaten der EU möglich wäre.58

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Dazu bereits kritisch Chroustovsky/Resenig, ÖStZ 2020, 33. Steuerrechtliche Vorschriften auf EU-Ebene verlangen nach Art 192 Abs 2 lit a AEUV die Einstimmigkeit im Rat. Eine Abschaffung der Steuerbefreiung setzt also die Zustimmung aller Mitgliedstaaten voraus.

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3.2.4. Belastung der Nutzung von natürlichen Ressourcen Die Gemeinden sind gem § 15 Abs 1 Z 14 iVm § 16 Abs 3 Z 4 FAG 2017 ermächtigt, für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, die für Zwecke der öffentlichen Verwaltung betrieben werden – mit Ausnahme von Wege- und Brückenmauten –, Gebühren zu erheben. Dabei handelt es sich um Abgaben kraft freien Beschlussrechtes, die auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung (§ 7 Abs 5 F-VG iVm § 14 Abs 1 Z 14 FAG 200859) ohne Tätigwerden der Landesgesetzgebung erhoben werden können. Der Höhe nach dürfen diese Gebühren bis zu einem Ausmaß festgesetzt werden, „bei dem der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Einrichtung oder Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigt“60. Bei diesen Benützungsgebühren für Gemeindeeinrichtungen handelt es sich nicht um Steuern, sondern um Gebühren im finanzwissenschaftlichen Sinn. Anders als bei Steuern steht den Benützungsgebühren eine klare Gegenleistung gegenüber.61 Nach der stRsp des VfGH62 gilt für sie das Äquivalenzprinzip insoweit, als die Gebührenhöhe grundsätzlich durch die Kosten der Gemeindeeinrichtung bestimmt wird, es sei denn, dass durch diese Gebühr auch Lenkungsziele (zB ökologischer Art63) verfolgt werden, die in einem inneren Zusammenhang mit der finanzierten Einrichtung stehen.64 Bei der Kalkulation der Benützungsgebühren von Gemeindeeinrichtungen sind daher einerseits die Kosten zu berücksichtigen, die aus der Nutzung der natürlichen Ressourcen tatsächlich entstehen, andererseits kann die Gebühr zur Verfolgung von ökologischen Lenkungszielen ohne konkrete Kosten erhöht werden. Ein ökologisches Lenkungsziel wäre es etwa, über die Höhe der Wassergebühr den sorgsamen Umgang mit der Ressource Wasser anzuregen. Eine solche Maßnahme erwiese sich dann als geeignet, wenn im Ergebnis tatsächlich sorgsamer mit der Ressource Wasser umgegangen würde. Die Verpflichtung zur Berücksichtigung umweltpolitischer Konsequenzen bei der Wassergebührenkalkulation ergibt 59 60 61 62 63 64

BGBl I 2004/154 idF BGBl I 2007/103. Vgl § 15 Abs 4 Z 5 FAG 2008. Vlg etwa Zimmermann/Henke/Broer, Einführung in die Finanzwissenschaft11 (2012) 541. VfGH 11.3.2014, B 462/2013 ua, Rz 36 mwN. ZB VfSlg 16.319/2001. Eine über das einfache Äquivalenzprinzip hinausgehende Gebührenüberdeckung ist darüber hinaus zur Abdeckung von Folgekosten oder zur Abdeckung von Kosten zur Ausweitung der Anlage zulässig. Dazu im Detail etwa Ehrke-Rabel, Zur Bemessung von Benützungsgebühren für Gemeindeeinrichtungen, ÖGZ 2015, 55 (56); Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe, Steuerrecht II8 Rz 1206.

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sich auch unmittelbar aus der Wasserrahmenrichtlinie. Nach Art 9 Abs 2 leg cit haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und so zu den Umweltzielen der Richtlinie beizutragen. Außerdem müssen die Wassernutzungen in verschiedene Sektoren aufgegliedert werden und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips so bemessen werden, dass sektorspezifisch ein angemessener Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen geleistet wird. In diesem Zusammenhang noch unbeantwortet ist in Österreich die Frage, wie mit einem etwaigen Mehrergebnis aus Gebührenerträgen umzugehen ist, die sich aus einer umweltpolitisch motivierten Gebührenerhöhung ohne entsprechend unmittelbar gegenüberstehender Kosten ergeben. Je nachdem, worin das umweltpolitische Lenkungsziel liegt, müsste die umweltpolitisch motivierte Gebührenerhöhung eine ressourcenschonende Verwendung und damit eine mengenmäßige Verringerung des Wasserverbrauches nach sich ziehen oder aber bei gleichbleibendem Wasserverbrauch schlicht eine verursacheradäquate höhere Gebührenleistung bewirken. Da es sich bei Benützungsgebühren für Gemeindeeinrichtungen um echte Gebühren im finanzwissenschaftlichen Sinn handelt, muss ihnen nach der stRsp des VfGH eine entsprechende Gegenleistung gegenüberstehen. Die angemessene und finanzausgleichsrechtlich zulässige Höhe von Benützungsgebühren bestimmt sich daher nach den Kosten, die einer Gemeinde bei einer sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Führung der Einrichtung tatsächlich entstanden sind oder entstehen würden. Dies verlangt eine Kalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen und erlaubt keinen Ansatz von Gewinnmargen.65 Kosten für die Beseitigung quantifizierbarer Umweltschäden können und sind daher in die Gebührenkalkulation einzubeziehen. Über die tatsächlichen Kosten hinausgehende Einnahmen dürfen aus einer Benützungsgebühr für Gemeindeeinrichtungen allerdings nach der Rsp des VfGH nur erzielt werden, wenn der innere Zusammenhang zur Gebühr gewahrt wird und die einzelne Gebühr insgesamt das doppelte Jahreserfordernis nicht überschreitet.66 Als Gründe für einen inneren Zusammenhang kommen für den VfGH unter anderem die Finanzierung von Folgekosten der Einrichtung sowie die Verfolgung von Lenkungszielen in Betracht.67 Ein vom VfGH anerkanntes Lenkungsziel ist etwa der Umweltschutz. Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen können daher nicht nur so ausgestaltet werden, dass sie die Kosten für die Nutzung einer natürlichen Ressource verursachergerecht zuweisen, 65 Dazu Ehrke-Rabel, ÖGZ 2015, 55 f. 66 ZB VfGH 11.3.2014, B 462/2013 ua, Rz 36 mwN. 67 ZB VfGH 11.3.2014, B 462/2013 ua, Rz 42.

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sondern sie auch die Steuerung eines ressourcenschonenden Verhaltens zum Ziel haben. Letzteres rechtfertigt Gebühren, die höher sind als die der Gemeinde tatsächlich entstehenden Kosten. Nicht geklärt ist bislang, wie eine solche sog Gebührenüberdeckung im Haushalt der Gemeinde verwendet werden darf. ME dienen Überdeckungen, die durch ein Lenkungsziel gerechtfertigt werden, von vornherein nicht unmittelbar der Erhaltung und dem Betrieb der Einrichtung, sondern einem politischen Ziel. Daher erscheint es sachgerecht, solche Überdeckungen in den allgemeinen Haushalt der Kommune fließen zu lassen. Die Erhöhung des allgemeinen Gemeindehaushaltsbudgets aus etwa ökologischen Lenkungsmaßnahmen ist allerdings nicht unbeschränkt: Da Lenkungsmaßnahmen einen bestimmten Zweck verfolgen, muss die Erreichung dieses Zwecks auch überprüft werden. Wird der Zweck wider Erwarten nicht erreicht, ist davon auszugehen, dass die Maßnahme ihr Lenkungsziel verfehlt hat. In einem solchen Fall zwingen das Gewinnerzielungsverbot im Zusammenhang mit Leistungen der Daseinsvorsorge einerseits und das Verbot, eine Gebühr in eine Steuer zu verwandeln und so den Äquivalenzgrundsatz im engen Sinn zu durchbrechen, zur Anpassung der Gebührenkalkulation.68 Praktisch stellt sich freilich die Frage, wie eine Veränderung des Nutzerverhaltens hin zu einer höheren Ressourcenschonung gemessen werden kann.

4. Zusammenfassung Es wurde gezeigt, dass das österreichische Steuersystem an verschiedenen Stellen und auf unterschiedliche Art Umweltaspekte berücksichtigt. Deutlich wurde aber, dass nicht sämtliche als im Einklang mit dem Umweltabgabenbegriff der EU umweltrelevant bezeichneten steuerrechtlichen Maßnahmen tatsächlich dem Umweltschutz dienen. Wirken die Maßnahmen belastungserhöhend und knüpfen sie in irgendeiner Form an eine natürliche Ressource an, so tragen sie jedenfalls dazu bei, die negativen Externalitäten, die aus der Nutzung der natürlichen Ressource stammen, verursachergerecht zuzurechnen. Dies führt im Ergebnis dazu, dass jene Personen, die natürliche Ressourcen intensiv nützen und nutzen, in stärkerem Ausmaß zur Finanzierung des Staates beitragen als jene Personen, welche die natürlichen Ressourcen weniger intensiv nützen. Dies erscheint jedenfalls auf den ersten Blick gerechter als alle durch allgemeine, nicht umweltbezogene Steuern, gleichermaßen zu belasten, um auch die negativen Externalitäten aus umweltschädigendem Verhalten einzelner zu beheben. Wenn das umweltschädigende Verhalten des Einzel68

Ehrke-Rabel in Doralt/Ruppe, Steuerrecht II8 Rz 1206.

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nen aber auch einen gewissen volkswirtschaftlichen Nutzen mit sich bringt – und dies sollte für jegliches umweltschädliches Verhalten gelten, das nicht verboten ist –, reicht der Verursachungszusammenhang allein nicht unbedingt für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer Umweltsteuer aus. Auch wenn in Österreich umstritten ist, in welchem Ausmaß und ob überhaupt das Leistungsfähigkeitsprinzip auch außerhalb des Ertragsteuerrechts gilt, so scheint es doch, dass dieses Prinzip zumindest indirekt bei all jenen Abgaben einen aus dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz abgeleiteten Gerechtigkeitsmaßstab darstellt, die an Lebenssachverhalten anknüpfen, deren Verwirklichung nicht für unbedingt vermeidbar angesehen wird. Ein Steuersystem, das den Steuergegenstand ausschließlich nach dem Staatskostenverursachungszusammenhang bestimmt, wäre daher im österreichischen Wohlfahrtsstaat verfassungsrechtlich unhaltbar. Das bestehende Steuersystem könnte aber teilweise so verändert werden, dass die Verursacher von umweltrelevanten Schäden höher belastet werden. Da Umweltsteuern als Steuern weiterhin primär der Finanzierung der Staatsaufgaben dienen müssen, dürfen sie verhaltenslenkende Ziele nur als Nebenziele verfolgen. Ein Steuersystem, das stärker auf die Belastung von umweltschädigendem Verhalten abstellt, darf daher nie dazu führen, das umweltschädigende Verhalten gänzlich zu erdrosseln.69 Die Verhaltenslenkung darf vielmehr immer nur als Begleiterscheinung der Steuer in Betracht kommen, sozusagen als Hoffnungsträger für umweltbewusstes Verhalten und für Befeuerung des Innovationsgeistes zur Erfindung umweltverträglicher Alternativen. Vor diesem Hintergrund stellt sich dann die Frage, ob eine Ökologisierung des Steuersystems zu einer Erhöhung der Abgabenquote führen soll und darf oder nur die Verteilung der Steuerbelastung weg von der Allgemeinheit zu den einzelnen Verursachern der Umweltschäden nach sich ziehen soll und darf. Eine Erhöhung der Abgabenquote stößt verfassungsrechtlich nur dort an Grenzen, wo die Abgaben insgesamt einer Enteignung gleichkommen, sodass eine Erhöhung der Abgabenquote jedenfalls grundsätzlich zulässig erscheint. Voraussetzung ist angesichts der verfassungsrechtlich gebotenen primären Finanzierungsfunktion von Steuern jedoch, dass ein Mehrbedarf an Abgabenerträgen auf Seiten des Staates tatsächlich besteht. Ist ein solcher Mehrbedarf gegeben und entscheidet sich der Gesetzgeber für eine Erhöhung der Abgabenquote durch Umweltabgaben, stellt sich die Frage, wie der daraus resultierende Mehrertrag im Staat verwendet werden soll. In Betracht kommen eine Zweckbindung etwa für Umweltschutzziele oder aber die Verwendung im allgemeinen Haushalt. Nach Auffassung der OECD ist die Bindung von 69

Dazu schon Hedwig Unger in ihrem Beitrag in diesem Band.

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Umweltabgaben an bestimmte Ausgaben grundsätzlich abzulehnen, weil sie ein von steuerschuldauslösenden Ereignissen abhängiges staatliches Ausgabeverhalten irrelevant für den Nutzen und die Kosten der jeweiligen Ausgabe machen. Es sei besser, Einnahmen aus Ökosteuern dem allgemeinen Staatshaushalt zuzuordnen und zur Verringerung anderer (verzerrender) Steuerbelastungen oder zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden. In pragmatischer Hinsicht könne die temporäre Zweckbindung eines Teiles der Ökosteuern jedoch dazu beitragen, Verhaltensänderungen schneller herbeizuführen. So könnten geringe Beträge des Steueraufkommens dafür verwendet werden, die durch die Steuer zur Verhaltensänderung angehaltenen Zielgruppen „anzustupsen“. Das könnten entweder zielgerichtete, zeitlich befristete Förderungen oder Werbekampagnen sein.70 Bei der Entscheidung für eine Erhöhung der Abgabenquote durch zusätzliche Umweltabgaben in Österreich ist jedoch folgendes zu bedenken: Die Abgabenquote ist in Österreich im OECD- und im EU-Durchschnitt relativ hoch. Wie nachgewiesen wurde, senkt eine als zu hoch empfundene Abgabenquote die Steuermoral, was letztendlich zu einer Verringerung der Produktivität und so des Abgabenaufkommens führen kann. Eine Erhöhung der Abgabenquote durch die Einführung von neuen oder mehr Ökosteuern erscheint daher in Österreich nicht sinnvoll. Wenn die Abgabenquote aber nicht erhöht werden soll, sondern Ökosteuern nur zu einer anderen Verteilung der Abgabenbelastung zwischen den Bürgerinnen und Bürgern führen sollen, dann ist die Erzielung von Lenkungseffekten unter Umständen weniger gewiss. Dann muss in Kauf genommen werden, dass Umweltsteuern vielleicht gar nicht die Umwelt zu retten vermögen. Ein Bewusstsein für Umweltschutz können sie allemal entstehen lassen und so zumindest einen möglichen Beitrag zur Rettung der Umwelt leisten. Fest steht aber, dass Umweltabgaben nur ein Instrument zur Bewirkung eines sorgsamen Umganges mit unserer Umwelt sein können, sie aber primär der Finanzierung von Staatsaufgaben dienen und damit primär als Rechtfertigungsgrund für eine Steuerbelastung taugen.

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OECD, Economic Outlook, Volume 2015, Issue 2 (2015) 76.

IV. Strategische Aspekte der internationalen Umsetzung

Border Carbon Adjustments: Eine spieltheoretische Betrachtung Kann ein Anreiz für Kooperation im internationalen Klimaschutz geschaffen werden? Michael Finus / Eva Wretschitsch

Abstract Anhand eines ökonomischen Modells wird der Frage nachgegangen, ob und unter welchen Bedingungen „Border Carbon Adjustments“ (BCAs) dazu führen, dass effektive Kooperation im internationalen Klimaschutz leichter etabliert werden kann. Ziel dieses Instruments ist es, zwei große Probleme im globalen Klimaschutz zu adressieren. Zum einen können durch einseitige Emissionsvermeidungsmaßnahmen entstandene Wettbewerbsnachteile der Industrie vermindert, zum anderen können die Effekte von „carbon leakage“ reduziert werden. Die Abschwächung dieser beiden Probleme reduziert die Freifahreranreize im internationalen Klimaschutz, was zu effektiveren Abkommen führen kann. In einem einfachen Handelsmodell werden die Effekte von BCAs untersucht. Gleichzeitig wird geprüft, inwiefern sich Eigenschaften und Anreize dadurch verändern. Es wird gezeigt, dass BCAs die Kooperationsbereitschaft von Ländern fundamental verändern können, der Erfolg jedoch von der konkreten Ausgestaltung eines Klimaabkommens abhängt. Dieser Beitrag umfasst eine nicht-technische Zusammenfassung der wesentlichsten Ergebnisse von Al Khourdajie und Finus (2020).

1. Das Problem der internationalen Kooperation im Klimaschutz Das Problem der Erderwärmung wird durch den erhöhten Ausstoß sog Treibhausgase verursacht: Es besteht eine Beziehung zwischen der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre und der Erderwärmung. Die Konzentration wird durch die Akkumulation von Treibhausgasen bestimmt, wobei es keine Rolle spielt, welches Land diese Treibhausgase ausstößt. Lediglich die Gesamtemissionsmenge ist für die Erwärmung entscheidend. Daher ist klar, dass ein einzelnes Land durch Emissionsvermeidung nur marginal die Erderwärmung bremsen kann. Vielmehr ist eine international konzertierte Aktion zur Vermeidung von Treibhausgasen notwen-

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dig. Im Jahre 1992 wurde dieser Zusammenhang in der Klimakonvention von Rio de Janeiro festgehalten und von fast allen Ländern unterzeichnet. Konkrete Emissionsvermeidungsziele wurden später im Kyoto-Protokoll im Jahre 1997 kodifiziert, wobei sich hier nur 38 Staaten zu konkreten Emissionszielen bereit erklärt haben. Das Kyoto-Protokoll trat schließlich erst 2005 in Kraft, nachdem genügend Staaten eine Ratifizierung vorgenommen hatten. Die USA haben das Abkommen nachträglich verlassen, da sie es nicht ratifiziert haben. Erst mit dem Abkommen von Paris im Jahr 2015 konnte angesichts einer weiteren globalen Steigerung der Treibhausgase ein neues Abkommen beschlossen werden. Obwohl dieses Abkommen von fast allen Staaten mit Ausnahme der USA unterzeichnet wurde, sind viele Beobachter skeptisch, ob die Erderwärmung mit einem derartigen Abkommen auf 2 Grad Celsius begrenzt werden kann. Dies liegt daran, dass die vorgeschlagenen Emissionsvermeidungsziele nur freiwillig sind, voraussichtlich nicht oder nur teilweise eingehalten werden und im Gesamten jedenfalls viel zu gering sind, um das 2 Grad Ziel zu erreichen. Donald Trump erklärte 2017 für die USA, dass er dem Pariser Abkommen nicht beitreten könne, da es Nachteile für die USA im internationalen Wettbewerb implizieren würde (Mehling et al 2017). Aber auch in anderen Ländern wird insb von Seiten der Industrie Skepsis gegenüber zu restriktiven Emissionszielen geäußert. Diese kurzen Erläuterungen beschreiben ansatzweise das Dilemma, das in internationalen Klimaabkommen eine entscheidende Rolle spielt. Nachstehend folgen nähere Erläuterungen zu dieser Problematik.

1.1. Das Freifahrerverhalten Das sog Freifahrerproblem entsteht im Kontext von globalen Umweltproblemen wie dem Klimawandel: Die Schäden des Klimawandels betreffen alle Länder, wenn auch nicht im gleichen Ausmaß. Durch den Charakter eines öffentlichen Gutes profitiert ein Land von jeder Emissionsverminderung und somit Reduktion der Schäden unabhängig davon, ob es selbst dazu beiträgt. Dadurch sind der individuelle Nutzen und die einzelnen Kosten von Klimaschutzmaßnahmen auch von den Handlungen der anderen Länder abhängig (Perman et al 2011, 282 f ). Eine solche Problematik kann innerhalb der Spieltheorie im einfachsten Fall durch ein soziales Dilemma (siehe Tab. 1) mit zwei Ländern dargestellt werden. Das Dilemma entsteht dadurch, dass das eine Land von der Vermeidungspolitik des anderen Landes profitiert, ohne selbst die Kosten dafür zu tragen. Dies ist der Effekt des Freifahrens. Es resultiert ein ineffizientes Gleichgewicht (repräsentiert durch die in dunkelgrau hinterlegte Fläche), in dem sich beide Länder gegen aktive Maßnahmen der Emissionsvermeidung entscheiden. Das Gleichgewicht ist deshalb ineffizi-

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ent, da im kooperativen Gleichgewicht (dargestellt durch die hellgraue Fläche), in dem beide Länder Emissionen vermeiden würden, auch beide Akteure von einem höheren Nettonutzen profitieren könnten. Der Nettonutzen wird dabei definiert als die Differenz zwischen dem Bruttonutzen und den Kosten der Emissionsvermeidung. Jedoch wäre solch eine denkbare Situation aufgrund des Anreizes, von der kooperativen Lösung abzuweichen und freizufahren, nicht stabil (Perman et al 2011, 283–287). Konkret ist die Vermeidung von Emissionen zwar mit zusätzlichen (marginalen) Kosten C verbunden, generiert dafür aber einen zusätzlichen Nutzen B für jedes Land. Wenn also beide Länder ihre Emission vermeiden, dann erhalten sie einen Nettonutzen von 2 B – C. Verhält sich hingegen nur ein Land kooperativ, erhält dieses Land einen Nettonutzen von B – C , während der Freifahrer einen Nettonutzen von B erlangt. Dies spiegelt Tab. 1 wider, indem der erste Eintrag in der jeweiligen Zelle für den Nettonutzen von Land 1 und der zweite für den Nettonutzen von Land 2 steht. Nun wird unterstellt, dass Kooperation global sinnvoll ist, wenn der globale Nettonutzen bei kooperativer Vermeidung größer als in den übrigen Fällen ist. Es muss gelten, dass 2 (2 B – C ) > B – C+B und 2 (2 B – C ) > 0 ist. Diese Gleichungen lassen sich zu 2 B – C > 0 beziehungsweise 2 B > C vereinfachen. Kooperation ist also global rational, wenn die Summe des zusätzlichen Bruttonutzens die individuellen zusätzlichen Kosten übersteigt. Allerdings ist aus Sicht eines einzelnen Landes der eigene marginale Bruttonutzen nur B und per Annahme geringer als die eigenen marginalen Kosten C . Es gilt B < C . Aus dieser Annahme ergibt sich folgende Situation: Entscheidet sich Land 2 für „Vermeiden“, gilt für Land 1 2B – C < B . Wählt Land 2 „Nicht vermeiden“, ergibt sich B – C < 0 . Entsprechende Überlegungen gelten für Land 2, da das Spiel spiegelsymmetrisch ist. Unabhängig von der Entscheidung des anderen Landes, ist es für ein Land immer lukrativ, die Option „Nicht Vermeiden“ zu wählen. Verglichen mit globaler Rationalität ergibt sich aus individueller Rationalität ein anderes Verhalten, beide stehen nicht miteinander im Einklang. Tab. 1: Soziales Dilemma (Perman et al 2011, 284).

Land 1/ Land 2 Vermeiden Nicht Vermeiden

Vermeiden 2B-C, 2B-C B, B-C

Nicht Vermeiden B-C, B 0,0

Diese Illustration vereinfacht das Dilemma in vielerlei Hinsicht stark. Trotzdem wird deutlich, dass individuelle und globale Rationalität bei globalen Umweltprob-

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lemen divergieren. In erweiterten Modellen, die beispielsweise mehr als zwei Spieler oder auch eine dynamische Komponente der strategischen Interaktion zwischen Staaten berücksichtigen, zeigt sich, dass das Freifahrerproblem zwar gemildert auftritt, jedoch nicht vollständig verschwindet. (Finus 2003, Finus und Caparrós 2015 und Perman et al 2011 sowie Abschnitt 1.3 unten).

1.2. Carbon Leakage und Wettbewerbsnachteile Der Effekt von „carbon leakage“ tritt auf, wenn Länder einseitig und ohne bindendes Abkommen beschließen, stärkere Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen. Dies kann zum Beispiel in Form von strengeren technischen Vorschriften oder der Implementierung einer CO₂-Steuer geschehen. Dadurch werden im ersten Schritt die Emissionen ausgehend von einem Land X reduziert. Folgend werden weitere Effekte ausgelöst, die zu einem Wettbewerbsnachteil dieses Landes und negativen umweltrelevanten Konsequenzen führen können (Mehling et al 2017). Basierend auf Fischer (2015) können zwei wichtige Kanäle von „carbon leakage“ hervorgehoben werden: Zunächst lassen sich die Auswirkungen auf den Energiemarkt beschreiben. Wenn die Wirtschaft des Landes X groß genug ist, kann die globale Nachfrage nach fossilen Rohstoffen durch umweltpolitische Maßnahmen signifikant reduziert werden. Dadurch sinkt der globale Rohstoffpreis und Länder ohne umweltpolitische Regulierung werden zu diesem Preis mehr konsumieren. Daraus resultierend ist der gesamte Nachfragerückgang geringer als jener des Landes X. Der zweite Effekt wird wohl am häufigsten mit „carbon leakage“ in Verbindung gebracht: Durch die einseitige Vermeidungspolitik erfährt das Land X einen Wettbewerbsnachteil, da sich die Emissionsvermeidung in den Produktionskosten der Unternehmen niederschlägt. Durch eine Vermeidungsstrategie wie der Einführung einer CO₂-Steuer werden Emissionen höher als bisher bepreist. Die „pollution haven“ Hypothese besagt, dass dadurch heimische Unternehmen dem internationalen Wettbewerb nicht standhalten können und deshalb ihre Produktion entweder reduzieren oder komplett verlagern. Die heimische, „saubere“ Produktion wird durch die ausländische, „schmutzige“ Produktion substituiert. Auch dieser Effekt führt zu einem negativen Anreiz für einseitige Emissionsreduktionen, neben der Tatsache, dass die Effektivität von Vermeidungsmaßnahmen eingeschränkt ist. Das Ausmaß des Verlagerungseffektes wird in der Literatur sehr unterschiedlich eingeschätzt (Böhringer et al 2012 und Cosbey et al 2019). Jedenfalls spielt er als Argument in der politischen Diskussion eine wichtige Rolle, weshalb er nicht außer Acht gelassen werden sollte (Helm et al 2012). Eine Möglichkeit gegen den Effekt von

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„carbon leakage“ vorzugehen, besteht in handelspolitischen Maßnahmen: So kann versucht werden, die inländische Produktion für den Export zu begünstigen bzw direkt oder indirekt zu subventionieren. Beispielhafte Instrumente hierfür wären allgemeine Output-Subventionen oder eine freie Verteilung von Emissionszertifikaten für Industrien, die dem internationalen Wettbewerb stark ausgesetzt sind (Mehling et al 2017). Diese Maßnahmen, die in der englischsprachigen Literatur als „export rebates“ zusammengefasst werden, sind jedoch aus zwei Gründen zweifelhaft: Erstens werden umweltpolitische Maßnahmen mit der umweltschädlichen Wirkung der Produktion und des Konsums begründet, weshalb eine Ausnahmeregelung für Exportgüter unlogisch erscheint. Zweitens mögen Exportsubventionen zwar strategisch angezeigt sein, reduzieren aber die globalen Emissionen unmerklich. Eine effektivere und überzeugendere Methode zur Reduktion von „carbon leakage“ ist der Einsatz von Umweltimportzöllen, wobei der Zollsatz dem Steuersatz oder allgemein dem Preis von einheimischen Emissionen entsprechen soll (Fischer 2015). Exportsubventionen und Importzölle werden beide unter dem Begriff der „Border Carbon Adjustments“ (BCAs) zusammengefasst. Das in diesem Aufsatz betrachtete Modell von Al Khourdajie und Finus (2020) berücksichtigt ausschließlich Importzölle.

1.3. Koalitionsmodelle Eine Erweiterung des einfachen sozialen Dilemmas sind Koalitionsmodelle (siehe Finus 2003 und Finus und Caparrós 2015). In der ersten Stufe entscheiden die einzelnen Länder, ob sie einem Abkommen beitreten oder sich nicht daran beteiligen wollen. In der zweiten Stufe wählen die Länder ihr Emissionsvermeidungsniveau. Die Länder der Koalition kooperieren und wählen daher das Vermeidungsniveau so, dass ihr gemeinsamer Nettonutzen maximiert wird. Die Nicht-Unterzeichner maximieren im Gegensatz dazu nur ihren individuellen Nutzen. Die Größe der stabilen Koalition wird vom Anreiz eines Beitritts und dem Anreiz einer Ablehnung des Abkommens bestimmt. „Leakage Effekte“ und Freifahreranreize können so dazu führen, dass die große Koalition (dh vollständige Kooperation) kein stabiles Gleichgewicht und die resultierende stabile Teilnehmerzahl gering sein kann. Näheres zu den einzelnen Entscheidungsstufen findet sich in Abschnitt 3. Barrett (1994) spricht in diesem Zusammenhang vom „Paradox of Cooperation“. Wenn die globalen Wohlfahrtsgewinne zwischen vollständiger Kooperation und vollständiger Nicht-Kooperation besonders groß wären, dann können internationale Umweltabkommen wenig erreichen: Die Teilnahme an einem stabilen Abkommen wird eher gering sein, wenn wesentliche Verhaltensänderungen von Staaten

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notwendig sind, um große Wohlfahrtsgewinne zu realisieren und diese zusätzlich mit großen Freifahreranreizen verbunden sind. Umgekehrt möge ein Abkommen eine große Mitgliederanzahl umfassen, wenn nur geringe Verhaltensveränderungen verlangt werden. Allerdings sind dann auch die globalen Wohlfahrtsgewinne gering. Ein gutes Beispiel für den letztgenannten Fall ist die bereits oben erwähnte Rahmenkonvention zum Klimaschutz von 1992, die im Grunde nur eine Absichtserklärung darstellt und keine expliziten Forderungen an die Staaten stellt: Sie wurde von fast allen Staaten unterzeichnet. Ähnlich verhält es sich mit dem Pariser Klimaabkommen, da die von den einzelnen Staaten eingegangen Selbstverpflichtungen relativ gering sind. Ein Beispiel für die erste Kategorie von Abkommen ist das Kyoto-Protokoll, das zumindest für einige Staaten weitreichende und verpflichtende Emissionsreduktionen vorsah, jedoch nur von wenigen Staaten ratifiziert wurde.

2. Border Carbon Adjustments 2.1. Allgemeines Im Zuge der Umsetzung des Kyoto-Protokolls entschied sich die Europäische Union (EU) 2005 für die Einführung eines Emissionshandelssystems (EU-ETS). Die Gesamtemissionsmenge wurde festgelegt und in Form von handelbaren Zertifikaten aufgeteilt. In Verbindung mit diesem Instrument wurden häufig Bedenken bezüglich entstehender Effekte wie „carbon leakage“ und Wettbewerbsnachteile geäußert. Um diesen Effekten entgegenzuwirken, wurde auch die Einführung von Border Carbon Adjustments (BCAs) diskutiert (van Asselt und Brewer 2010, Mittal 2017 und van Asselt et al 2019). BCAs sollen den durch einseitige Reduktionsbemühungen von Emissionen entstehenden Wettbewerbsnachteil am internationalen Markt ausgleichen (Mehling et al 2017). Der Preis für ein Produkt soll neben den Produktionskosten auch die Umweltschäden unabhängig vom Produktionsort widerspiegeln (Cosbey et al 2019). Aufgrund höherer Preise wird entsprechend auch der Konsum von umweltschädlichen Gütern eingeschränkt (Mittal 2017). Trotz mehrerer Vorschläge und Ausarbeitungen zu diesem Thema kam es bisher zu keiner Umsetzung, da sich innerhalb der EU neben Befürwortern auch Gegner von BCAs finden (van Asselt und Brewer 2010). Erst in den letzten Jahren entstand die Idee, innerhalb der Zementindustrie Zölle auf Importe zu erheben. 2017 wurde dieser Vorschlag von der Europäischen Kommission jedoch abgelehnt (Cosbey et al 2019). Zu den Befürwortern zählen ua der französische Präsident Emmanuel Macron und die neue Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen, die beide

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BCAs als Teil der zukünftigen europäischen Umweltpolitik sehen (van Asselt et al 2019). Das Konzept der BCAs erklärt sich wie folgt: Zunächst entstehen weltweit unterschiedliche nationale Emissionspreise aufgrund einer unterschiedlichen Bepreisung der Treibhausgase. Im Falle einer Steuer entspricht dieser Preis dem Steuersatz t, der auf eine Tonne CO₂ erhoben wird. Nimmt man an, dass sich ein Klimaabkommen bildet, kann das Ungleichgewicht mit tS > t NS beschrieben werden. S bezeichnet dabei die Menge aller Staaten die das Abkommen unterstützen, NS bezeichnet alle Nicht-Signatarstaaten. Für die Koalition gibt es aufgrund des höheren Emissionspreises im weiteren Schritt zwei Möglichkeiten, um einen Ausgleich zu erreichen und Freifahreranreizen und Wettbewerbsnachteilen entgegenzuwirken. Zum einen können Produkte bei der Einfuhr zusätzlich besteuert werden. Dann gilt für den Export von Nicht-Signatarstaaten t NS + τ , wobei τ die Höhe des Exportzolls ist. Zum anderen können heimische Produkte, die einem höheren Emissionspreis unterliegen, beim Export subventioniert werden. Somit gilt tS −ψ , wobei ψ die Höhe der Exportsubvention ist. In beiden Fällen würde der Wettbewerbsnachteil verschwinden, falls = tS t NS + τ beziehungsweise tS −ψ = t NS gilt. Im Vergleich der beiden oben ausgeführten Möglichkeiten von BCAs wird meistens die Importsteuer gegenüber einer Exportsubvention bevorzugt. Beispielsweise wird im spieltheoretischen Modell von Al Khourdajie und Finus (2020) eine Subvention der Exporte nicht in Betracht gezogen, weil bereits infolge einer Importsteuer positive Effekte beobachtet werden können (siehe die nachfolgenden Kapitel). Wie oben bereits erwähnt, ist eine Exportsubvention außerdem kritisch zu betrachten. Hecht und Peters (2018) zeigen in ihrem Modell, dass ein gleichzeitiger Einsatz von Importsteuer und Exportsubvention eine Emissionsreduktion verhindern könnte. Auch aus einer gesetzlichen Perspektive scheint eine Steuer auf Importe die bessere Wahl gegenüber der Exportsubvention zu sein. (siehe Abschnitt 2.3 unten).

2.2. Ökonomischer Hintergrund Helm et al (2012) kommt zu dem Ergebnis, dass richtig ausgestaltete BCAs zur Beseitigung von Verzerrungen im Handel, zu einer Reduktion von „carbon leakage“ und zu einer größeren Beteiligung an Klimaabkommen führen können. Es werden zwei Hauptargumente für die Implementierung von BCAs beschrieben, auf die sich die folgenden Erläuterungen stützen. Das erste Argument richtet sich gegen die konventionelle Auffassung, dass BCA als handelspolitisches Instrument in den freien Handel eingreift und somit effizi-

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enzstörende Verzerrungen schafft (Helm et al 2012). Als Problem werden vielmehr die bereits bestehenden Verzerrungen im Handel gesehen, die durch eine implizite Subventionierung von CO₂ entstehen: Der Preis für Emissionen als Inputfaktor fließt in die Kosten der Produktion ein, jedoch in einem zu geringen Ausmaß, da die negativen Externalitäten auf die Umwelt nicht vollkommen internalisiert werden. Der Preis für CO₂ ist durch dieses Marktversagen zu gering, was eine implizite Subvention darstellt (Stiglitz 2006). Dies löst die eigentliche Verzerrung aus, die ua durch BCAs korrigiert werden kann. Zu unterscheiden ist hierbei zwischen „first-best“ und „second-best“ Gleichgewichten. In einer „first-best world“ gibt es einen freien Handel, der analog zur Theorie von Ricardo zu einer höheren Wohlfahrt für alle Handelspartner führt. Jedoch wird dabei angenommen, dass die Preise aller Inputfaktoren die „wahren“ sozialen Kosten widerspiegeln. In der CO₂-Problematik ist dies nicht der Fall. Eine Lösung für dieses Problem wäre ein uneingeschränkter Handel mit einer globalen Emissionssteuer, wodurch der Preis alle sozialen Kosten enthalten würde (Stiglitz 2006). Da eine solche globale Steuer (derzeit) nicht denkbar ist, befinden wir uns in einer „second-best world“, in der man nicht mehr davon ausgehen darf, dass freier Handel wohlfahrtssteigernd ist. Um in dieser Welt eine effiziente Lösung zu forcieren, kann BCA als geeignetes Instrument dienen. Solch ein Eingriff in den Handel wird zwar das Handelsvolumen reduzieren, jedoch ist dieses durch die unvollständige Bepreisung ohnehin zu hoch (Helm et al 2012). Darüber hinaus können BCAs verhindern, dass durch unilaterale Vermeidungspolitik ein Wettbewerbsnachteil entsteht. Durch einseitige Maßnahmen haben Unternehmen den Anreiz ihre Produktion zu verlagern, wodurch es analog zur Verlagerung von Emissionen kommt. Ein Ausgleich der Emissionspreise im Zuge von BCAs könnte solch einen Effekt verhindern oder zumindest abschwächen (Helm et al 2012). Das zweite Argument besagt, dass BCAs als „game changer“ in stagnierenden Verhandlungen zu Klimaabkommen positiv wirken können (Helm et al 2012). In diesem Sinne können sie ein wichtiger Aspekt in solchen Verhandlungen sein, da unilaterales Handeln durch BCAs attraktiver und vor allem glaubwürdiger gemacht wird. Wie sich diese Eigenschaft als „game changer“ in Klimaabkommen bemerkbar macht, wird im Folgenden anhand des spieltheoretischen Modells von Al Khourdajie und Finus (2020) detaillierter erläutert (vgl Abschnitt 3). Zusammengefasst kann der Einsatz von BCAs durch zwei ausschlaggebende Argumente gerechtfertigt werden, die auch in Mehling et al (2017) als zentrale Funktionen gelistet werden. BCAs stellen das Wettbewerbsgleichgewicht wieder her und reduzieren somit den Effekt von „carbon leakage“. Des Weiteren können nationale

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umweltpolitische Maßnahmen und globale Klimaabkommen durch eine Reduktion des Freifahrerproblems unterstützt werden.

2.3. Gesetzliche Perspektive Da BCAs in jeder möglichen Ausführung eine handelspolitische Maßnahme darstellen, bedarf es neben einer ökonomischen Rechtfertigung auch eines gesetzlichen Rahmens, in dem die relevanten Bestimmungen erfüllt sind. Die Welthandelsorganisation (WTO) hat zur Sicherung eines freien Handels Regeln erlassen, die faire Bedingungen für alle Akteure garantieren sollen. Hier kommt vor allem das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen („General Agreement on Tariffs and Trade“, kurz GATT) zur Anwendung (Ismer und Neuhoff 2007 sowie Helm et al 2012). Zu einem wichtigen Aspekt in der gesetzlichen Frage dürfte das Verbot von Diskriminierung werden. Das Prinzip der Inländerbehandlung aus Artikel III des oben erwähnten Abkommens erfordert eine Gleichbehandlung von vergleichbaren Produkten aus dem In- und Ausland. Demnach darf eine Form von BCAs nicht dazu führen, dass importierte Güter eine schlechtere Behandlung als heimische Güter erfahren (Cosbey et al 2019). Eine damit verbundene Schwierigkeit könnte die gerechte und unvoreingenommene Bestimmung des CO₂-Gehaltes von Importen sein (Fischer und Fox 2012). Ein weiteres Verbot der Diskriminierung ist in dem Meistbegünstigungsprinzip („most favoured nation principle“) nach Artikel I verankert. Hier ist geregelt, dass kein Vertragspartner willkürlich bevorzugt oder benachteiligt werden darf (Cosbey et al 2019). In Anbetracht dessen ist es von Bedeutung, wie das Anpassungsniveau durch BCAs bestimmt wird und ob es zwischen Ländern Unterscheidungen gibt (Mehling et al 2017). Wenn BCAs auf alle Importe unabhängig vom Herkunftsland angewandt werden, würde das in Einklang mit diesem Prinzip stehen (Ismer und Neuhoff 2007). Den genannten Verboten von Diskriminierung sind Ausnahmen nach Artikel XX eingeräumt (Helm et al 2012), die unter bestimmten Voraussetzungen erfüllt sein können. Zunächst muss ein klarer Beweggrund für den Einsatz von BCAs angeführt werden. Handelt es sich dabei um eine umwelt- bzw klimaorientierte Zielsetzung, wäre ein Einklang mit den Bestimmungen des GATT im Sinne der Artikel XX(b) oder XX(g) möglich (Mehling et al 2017). In diesen Artikeln wird festgelegt, dass Ausnahmen zum Schutz von Menschen, Tieren, Pflanzen sowie der Gesundheit oder zur Erhaltung von erschöpfbaren natürlichen Ressourcen gewährt werden können. Ausschlaggebend für die Glaubhaftigkeit einer solchen Begründung sind neben dem angegebenen Ziel auch die Relevanz und Effektivität der geplanten

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Maßnahmen hinsichtlich der Bekämpfung des Klimawandels (Ismer und Neuhoff 2007). Im Gegensatz dazu würde eine rein ökonomische Begründung den Eindruck von Protektionismus erwecken und eine gesetzliche Konformität erschweren (Mehling et al 2017). Des Weiteren spielt die Entscheidung über die genaue Form der Anpassung eine wichtige Rolle: Exportsubventionen unterliegen beispielsweise anders als Importsteuern dem „Agreement on Subsidies and Countervailing Measures“ (SCM). In diesem Abkommen werden im Allgemeinen sämtliche Subventionen von Exporten, die Wettbewerbsvorteile schaffen würden, verboten (Cosbey et al 2019). Relevant ist auch, dass Subventionen die geforderte umweltbezogene Begründung unglaubwürdig machen, da sie im Vergleich zu Steuern nicht den gleichen Vermeidungseffekt erzielen (Mehling et al 2017). Selbst wenn BCAs in Einklang mit der WTO sind, bedarf es einer Prüfung jedes einzelnen Falles, in der das genaue Ausmaß und das Design in Bezug auf die oben erwähnten Bestimmungen in Betracht gezogen werden (Helm et al 2012). Auf dieser Basis argumentieren jedoch mehrere Autoren, wie Helm et al (2012), Mehling et al (2017) und Ismer und Neuhoff (2007), dass BCAs die gesetzlichen Anforderungen erfüllen können.

2.4. Literatur Die gegenwärtig existierende Literatur zu Border Carbon Adjustments orientiert sich an drei unterschiedlichen Perspektiven. Zunächst werden das Design und die praktische Umsetzbarkeit von BCAs sowie die gesetzliche Kompatibilität beleuchtet (vgl beispielsweise Fischer und Fox 2012, Fischer 2015, Mehling et al 2017 und Cosbey et al 2019). Zweitens wird versucht, auf ökonomischer Ebene die Sinnhaftigkeit von BCAs mit Blick auf Effizienz und Kosten zu erörtern (siehe Stiglitz 2006 oder Helm et al 2012). Drittens wird die Wirksamkeit von BCAs in der Literatur durch allgemeine Gleichgewichtsmodelle und spieltheoretische Modelle untersucht. Allgemeine Gleichgewichtsmodelle wie bei Fischer und Fox (2012), Dissou und Eyland (2011) oder Böhringer et al (2012, 2015 sowie 2017a, b) simulieren die makroökonomischen Effekte der Einführung von BCAs auf die verschiedenen Sektoren von Volkswirtschaften. Es wird versucht den Emissionsverlagerungseffekt abzuschätzen, wobei nationale umweltpolitische Ziele exogen angenommen werden. Im Gegensatz dazu bilden spieltheoretische Modelle die strategischen Interaktionen zwischen Ländern ab, aus denen die jeweilige Vermeidungspolitik endogen abgeleitet wird (siehe beispielsweise Eyland und Zaccour 2012 und 2014, Anoulies 2014, Baksi und Chaudhuri 2017, Hecht und Peters 2018 oder Kuhn et al 2019). Während sich die

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meisten Modelle auf Zwei-Länder-Modelle konzentrieren und daher nicht in der Lage sind, die Bildung von Klimaabkommen umfassend abzubilden, untersuchen Al Khourdajie und Finus (2020) die Auswirkungen von BCAs auf die globale Wohlfahrt und die Vermeidungsstrategien in einem Koalitionsbildungsmodell. Die nachfolgenden Ausführungen skizieren dieses Modell sowie dessen Resultate, verzichten jedoch auf eine detaillierte mathematische Darstellung.

3. Modell eines Klimaabkommens 3.1. Überblick Der gesamte Prozess der Bildung eines Klimaabkommens wird in einem dreistufigen Modell abgebildet. In der ersten Stufe wählen die einzelnen Länder, ob sie einem Abkommen beitreten wollen oder nicht. Mitglieder werden als Signatarstaaten bezeichnet. In der zweiten Stufe wählen Regierungen das Niveau der nationalen Umweltpolitik. Es werden zwei Politikszenarien unterschieden: eine Umweltsteuer ohne und eine mit BCAs. Wie oben erwähnt, wird nur eine Importsteuer, jedoch keine Exportsubvention im Falle von BCAs betrachtet. Nicht-Signatarstaaten wählen den Steuersatz nicht-kooperativ. Das heißt, sie wählen den Steuersatz so, dass ihre nationale Wohlfahrt maximiert wird. Im Gegensatz dazu bestimmen die Signatarstaaten einen gemeinsamen Steuersatz, unter dem ihre gemeinsame Wohlfahrt maximiert wird. Demnach sind sich Signatarstaaten der gegenseitigen externen Effekte zwischen ihnen bewusst und internalisieren diese. Daraus resultiert eine Situation, in der die Signatarstaaten im Vergleich zu den Nicht-Signatarstaaten eine höhere Steuer wählen. In der dritten Stufe bestimmen Firmen ihre Produktionsmenge. Neben den Produktionskosten und den Weltmarktpreisen ist der Steuersatz, dem sie sich gegenübersehen, ein Entscheidungskriterium. Der Steuersatz hängt wiederum davon ab, ob eine Firma in einem Signatarstaat oder in einem Nicht-Signatarstaat ansässig ist. Das Spiel wird durch Rückwärtsinduktion gelöst. Entsprechend werden die drei Stufen nachfolgend in umgekehrter Reihenfolge betrachtet. Wichtig ist dabei zu erwähnen, dass das Modell zur Vereinfachung anfänglich von symmetrischen Akteuren ausgeht: Alle Firmen haben daher dieselben Produktionskosten mit Ausnahme der eventuell unterschiedlichen Steuersätze und genauso haben alle Länder dieselbe Wohlfahrtsfunktion. Unterschiede bezüglich der Akteure ergeben sich dann aufgrund unterschiedlichen Verhaltens von Ländern, die entweder einem Abkommen beitreten oder nicht und deshalb unterschiedliche Steuersätze wählen.

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3.2. Dritte Stufe: Wahl des Produktionsniveaus Es wird angenommen, dass in jedem Land eine repräsentative Firma ihren Sitz hat. Ziel dieser Firma ist es, ihren Profit zu maximieren. Der Profit versteht sich als Differenz aus den Einnahmen abzüglich der Produktionskosten der verkauften Produkte. Die Einnahmen wiederum ergeben sich aus der Multiplikation des Preises mit der verkauften Menge. Der Preis hängt von der Nachfrage der Konsumenten ab, die Produktionskosten von den direkten Produktionskosten sowie dem Steuersatz. Es wird vereinfachend angenommen, dass jede Outputeinheit eine Emissionseinheit generiert und die Emissionen mit dem Steuersatz t belegt werden. Somit gleicht die Emissionssteuer de facto einer Outputsteuer. Entsprechend sieht sich eine Firma in einem Signatarstaat der Steuer ts gegenüber, während eine Firma in einem Nicht-Signatarstaat die Steuer t NS bezahlt. Die Steuer der Signatarstaaten ist dabei höher als jene der Nicht-Signatarstaaten. Es gilt tS > t NS . Jede Firma produziert für den einheimischen und ausländischen Markt. Ohne BCAs wird somit jede Outputeinheit mit einem Steuersatz ts belegt, sofern die Firma in einem Signatarstaat ansässig ist und dementsprechend mit einem Steuersatz t NS , wenn sich der Firmensitz in einem Nicht-Signatarstaat befindet. Der Markt, in dem das Produkt schlussendlich verkauft wird, spielt dabei keine Rolle. Mit BCAs ändert sich diese Situation für Firmen in Nicht-Signatarstaaten. Die Steuer t NS gilt nur noch für Produkte, die für den Verkauf in einem Nicht-Signatarstaat bestimmt sind. Wird das Produkt in einen Signatarstaat exportiert, erhöht sich die Steuer zu t NS + τ , wobei τ der Importzoll ist, der von den Signatarstaaten erhoben wird. Dieser Zoll τ soll per Annahme so gewählt werden, dass t NS + τ = tS gilt. Für solch ein sog „full border adjustment“ gibt es zwei Gründe: Erstens kann man zeigen, dass es für Signatarstaaten niemals sinnvoll wäre τ so zu wählen, dass t NS + τ < tS gilt. Zweitens ist der Fall t NS + τ > tS aufgrund der Antidiskriminierungsrichtlinie des GATT aus gesetzlicher Perspektive nicht möglich. Aufgrund von tS > t NS sind Firmen in Signatarstaaten ohne BCAs sowohl auf dem einheimischen als auch auf dem ausländischen Markt gegenüber Firmen aus Nicht-Signatarstaaten benachteiligt. Mit BCAs wird dieser Wettbewerbsnachteil zumindest im Markt der Signatarstaaten egalisiert. Abschließend sei darauf verwiesen, dass die Intensität des Wettbewerbs im Markt im Modell durch einen „Taste for Variety Parameter“ (TFV-Parameter) beschrieben wird. Jede Firma produziert eine bestimmte Ausprägung eines Produktes, wodurch sich Produkte unterscheiden lassen. Zum Beispiel können Produkte in unterschiedlicher Qualität auf dem Market angeboten werden. Der TFV-Parameter beschreibt,

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inwiefern Konsumenten unterschiedliche Produkte schätzen. Ist der TFV-Parameter γ = 1, sind die Güter der verschiedenen Hersteller perfekte Substitute und es herrscht maximale Wettbewerbsintensität zwischen den Firmen. Dem Konsumenten ist es nicht wichtig, welche Art des Produktes er konsumiert. Durch Vielfalt im Güterbündel erlangt er keinen zusätzlichen Nutzen. Im Gegensatz dazu sind Güter mit einem TFV-Parameter γ = 0 keine Substitute. In diesem Fall agiert jeder Produzent de facto als Monopolist und die Wettbewerbsintensität ist gering. Im Modell werden alle Werte zwischen den Extremen γ = 0 und γ = 1 berücksichtigt. Allgemein gilt, dass die jeweilige Outputmenge einer Firma steigt, wenn die eigene Steuer sinkt oder die Steuer im Ausland erhöht wird. Davon gibt es jedoch zwei Ausnahmen: Zunächst ist der Output im Fall γ = 0 durch die Monopolbildung unabhängig von der Steuer im Ausland. Ohne Wettbewerb gibt es auch keine Konkurrenzsituation der Steuersätze. Zweitens sinkt der für den Export gedachte Output einer Firma in einem Nicht-Signatarstaat mit dem Steuersatz, der in Signatarstaaten erhoben wird. Dies liegt daran, dass für den Export nicht der Steuersatz t NS , sondern stattdessen der effektive Steuersatz ts herangezogen wird, da durch den Importzoll t NS + τ = tS gilt. Ohne BCAs besteht aus der Sicht einer Firma also kein Anlass, Märkte differenziert zu betrachten, nachdem die Produktionskosten nur von der lokalen Steuer abhängen. Im Gegensatz dazu ist eine solche Marktsegmentierung jedoch sehr wohl nach der Einführung von BCAs sinnvoll. Für Firmen in Signatarstaaten ist es attraktiver für den heimischen Markt zu produzieren, da sie im Gegensatz zum ausländischen Markt hier keinen Wettbewerbsnachteil haben. Für Firmen in Nicht-Signatarstaaten ist es ebenfalls attraktiver für den heimischen Markt zu produzieren, wo sich im Gegensatz zum ausländischen Markt ein Wettbewerbsvorteil ergibt.

3.3. Zweite Stufe: Wahl des Steuersatzes In Kenntnis der Outputwahl in Abhängigkeit der Steuersätze durch die Firmen in der dritten Stufe entscheiden die Regierungen in der zweiten Stufe über die Höhe des Steuersatzes. Die Mitglieder der Koalition wählen eine gemeinsame Steuer, die ihre aggregierte Wohlfahrt maximiert. Im Gegensatz dazu bestimmen die Nicht-Unterzeichner ihre Steuer durch individuelle Wohlfahrtsmaximierung. Die Maximierungsaufgabe wird simultan gelöst. Im Gleichgewicht legen die Signatarstaaten einen Steuersatz ts fest, der die beste Antwort auf den Steuersatz der Nicht-Signatarstaaten t NS ist und umgekehrt. Für das Politikszenario ohne BCAs ist dies unmittelbar einsichtig, für das Szenario mit BCAs lässt sich das Problem vereinfachen. Statt einen Steuersatz ts und einen Importzoll τ zu bestimmen, muss

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nur der Steuersatz ts gewählt werden, da per Annahme automatisch t NS + τ = tS gilt. Die Wohlfahrtsfunktion eines Signatarstaates ist wie folgt definiert: WS = CS S + PS S − DS + TRS + BCRS . Für die Wohlfahrtsfunktion eines Nicht-­Unterzeichners wird WNS = CS NS + PS NS − DNS + TRNS angenommen. Somit unterscheiden sich die Funktionen nur durch den letzten Term BCRS , der die Einnahmen durch BCAs, die Importzolleinnahmen, beschreibt. Die Konsumentenrente CS ist ein Maß für den Nutzen aus dem Konsum und leitet sich aus den Präferenzen der Konsumenten ab. Der Nutzen ist dabei nicht nur von der gesamt konsumierten Menge abhängig, sondern auch von der Zusammensetzung der differenzierten Güter. Dies wird durch den „Taste for Variety-Parameter“ (TFV-Parameter) modelliert. Die Produzentenrente PS ist identisch mit dem Gewinn und setzt sich aus den Einnahmen, die am eigenen Absatzmarkt und aus jenen, die im Ausland erzielt werden, abzüglich der Produktionskosten und der Steuerzahlungen zusammen. Der Schaden D ist für beide Ländergruppen gleich und nur abhängig von den insgesamt produzierten Emissionen, die wiederum direkt proportional zur gesamt produzierten Menge sind. Die nationalen Steuereinnahmen TR ergeben sich aus dem Produkt des Steuersatzes und der im eigenen Land produzierten Menge. Falls kein Importzoll erhoben wird, ist BCRS = 0 . Durch einen Importzoll erhalten die Signatarstaaten zusätzliche Einnahmen, welche als Produkt aus Importzoll τ und der importierten Menge aus den Nicht-Signatarstaaten definiert sind.

3.4. Erste Stufe: Teilnahme am Abkommen Aus der zweiten Stufe sind die Steuersätze im Gleichgewicht für Signatarstaaten und Nicht-Signatarstaaten für die zwei Politikszenarien bekannt. Somit können die gleichgewichtigen Produktionsmengen der dritten Stufe bestimmt werden. Dies erlaubt es, alle Wohlfahrtskomponenten der Wohlfahrtsfunktionen zu berechnen. Wenn n die Anzahl der Länder und m die Anzahl der Mitglieder eines Abkommens bezeichnet ( 1 ≤ m ≤ n ), dann kann für jedes denkbare m die Wohlfahrt eines Signatarstaates WS ( m ) und eines Nicht-Signatarstaates WNS ( m ) berechnet werden. Die Wohlfahrt ist also abhängig von der Anzahl der Teilnehmer an einem Abkommen. Für die gesamte Wohlfahrt ergibt sich dann W(m) = m⋅WS(m) + (n − m)⋅WNS. Zwei Benchmarks sind hier hervorzuheben: Erstens, wenn kein Abkommen zustande kommt, dann besteht kein Unterschied zwischen den beiden Politikszenarien. Importzölle können nur erhoben werden, wenn sich ein Abkommen mit m ≥ 2 konstituiert. Zweitens, wenn alle Länder einem Abkommen beitreten, werden

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keine Importzölle erhoben, da keine Nicht-Signatarstaaten verbleiben. Ein solches Abkommen wäre aus sozialer Sicht optimal, da per Annahme alle Staaten die aggregierte Wohlfahrt maximieren. Die maximale globale Wohlfahrt wird mit einem globalen Abkommen erzielt. Aus dieser Schlussfolgerung stellt sich die Frage, ob ein Abkommen mit m = n Teilnehmern stabil ist. Ein sog stabiles Abkommen wird wie folgt definiert: Interne Stabilität: Externe Stabilität:

WS ( m ) ≥ WNS ( m − 1 ) WNS ( m ) ≥ WS ( m + 1 )

Interne Stabilität bedeutet, dass kein Signatarstaat einen Anreiz hat das Abkommen zu verlassen. Ist externe Stabilität erfüllt, besteht für einen Nicht-Signatarstaat kein Grund dem Abkommen beizutreten. Die Anzahl der Staaten, die im Gleichgewicht Teil eines intern und extern stabilen Abkommens sind, wird mit m* bezeichnet.

4. Ergebnisse 4.1. Steuern ohne Importzölle Für dieses Politikszenario stellt sich ein Ergebnis ein, welches aus einfacheren Modellen bereits bekannt ist: Die Anzahl der Mitglieder in einem stabilen Abkommen m* ist aufgrund von Freifahreranreizen gering. Der Beitritt zu einem Abkommen reduziert zwar die Schäden als Folge von Emissionen, aber Firmen in Signatarstaaten sind gegenüber jenen in Nicht-Signatarstaaten benachteiligt. Analysiert man die Wohlfahrt eines Nicht-Signatarstaates, stellt sich heraus, dass diese mit der Anzahl der Mitglieder steigt. Diese Eigenschaft wird in der spieltheoretischen Literatur als positive Externalität bezeichnet. Je größer m, desto anspruchsvoller das Emissionsreduktionziel innerhalb des Abkommens und desto höher auch die Steuer. Nicht-Signatarstaaten profitieren davon, weshalb es attraktiv ist, selbst dem Abkommen nicht beizutreten. Da m* im Vergleich zu n klein ist, ist die globale Wohlfahrt weit geringer als dies im sozialen Optimum der Fall wäre. Es zeigt sich, dass bei einem geringeren Wert des TFV-Parameters, also bei einer geringen Wettbewerbsintensität, die Anzahl der Mitglieder im Gleichgewicht zunimmt, aber m* selbst bei einem Wert von γ = 0 klein bleibt.

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4.2. Steuern mit Importzöllen Mit BCAs können Signatarstaaten ihre Produzenten durch Zölle schützen, weshalb sie einen höheren Steuersatz ts im Gleichgewicht wählen werden. Für Nicht-Signatarstaaten ist die optimale Reaktion abhängig von mehreren gegenläufigen Faktoren und wird letztendlich durch die Parameterwerte des Modells bestimmt. Zum einen haben Nicht-Signatarstaaten einen Anreiz ihren Steuersatz zu reduzieren, um als Ausgleich zum Importzoll auf Exporte die Produktion für den heimischen Markt zu begünstigen. Außerdem kann dadurch auch den Konsumenten in Nicht-Signatarstaaten ein Ausgleich für die höheren Weltmarktpreise aufgrund der hohen Steuersätze in Signatarstaaten geboten werden. Zum anderen gibt es einen Anreiz t NS analog zu ts zu erhöhen, um die Verschiebung der Steuereinnahmen ins Ausland einzuschränken: Signatarstaaten können für alle importierten Güter die Differenz zwischen der höheren eigenen Steuer und der ausländischen Steuer t NS abschöpfen. Das kann nicht im Interesse der Nicht-Signatarstaaten sein. Insgesamt zeigt sich, dass im Politikszenario mit Importzöllen das durchschnittliche Steuerniveau höher ist und somit die globalen Umweltschäden geringer sein werden. Durch Importzölle erhöht sich die Wohlfahrt der Signatarstaaten, während sich jene der Nicht-Signatarstaaten reduziert. Damit wird die Teilnahme an einem Abkommen lukrativer. Aus Perspektive der Nicht-Signatarstaaten ist dieser negative Effekt offensichtlich. Aus der Sicht der Signatarstaaten erweist sich der positive Effekt weniger deutlich: Zwar erhöht sich die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Industrie und die Importzölle führen zu zusätzlichen Einnahmen, jedoch geht dies zu Lasten ihrer Konsumenten, da höhere Steuern und Importzölle die Preise für Güter erhöhen. Insgesamt resultiert allerdings, dass die positiven die negativen Effekte überwiegen. Abhängig vom TFV-Parameter besteht im Gleichgewicht durch die Einführung von Importzöllen entweder eine Teilnahme aller oder zumindest der meisten Länder. Importzölle reduzieren die Freifahreranreiz erheblich und tragen so zum Erfolg eines Abkommens bei. In diesem Zusammenhang ist interessant, dass sich durch Importzölle die positive Externalität in einem Abkommen ohne Importzölle zu einer negativen Externalität verwandeln kann. Wenn das Abkommen sukzessive erweitert wird, sind Nicht-Signatarstaaten davon negativ betroffen, weshalb der Beitritt zu einem Abkommen durch Importzölle attraktiv wird.

4.3. Veränderungen unter anderen Annahmen In der bisherigen Analyse wurde angenommen, dass der Zutritt zu einem Abkommen jedem freisteht (Offene Mitgliedschaft) und die Länder simultan entscheiden,

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ob sie einem Abkommen beitreten. Werden diese beiden Annahmen nun schrittweise verändert, kann untersucht werden, inwiefern die Ergebnisse robust sind. Zuerst wird die Annahme über die simultane Entscheidung der Mitgliedschaft aufgegeben. Stattdessen entwickelt sich ein Abkommen graduell. Vorreiter bilden ein Abkommen und nachfolgend entscheiden Staaten, ob sie diesem beitreten wollen. Die Stabilitätsbedingung verändert sich insofern, dass nun jede „Zwischenkoalition“ intern stabil sein muss. Ist sie auch extern stabil, dann erfolgt kein weiterer Beitritt. Ist dies nicht der Fall, werden weitere Staaten beitreten. Der Prozess endet, wenn eine Koalition mit der Größe m* sowohl intern als auch extern stabil ist. Al Khourdajie und Finus (2020) kommen zu dem Ergebnis, dass sich die in den vorhergegangenen Unterkapiteln dargelegten Erkenntnisse durch diese alternative Annahme nicht wesentlich ändern und somit robust sind. Im zweiten Schritt wird die Annahme der offenen Mitgliedschaft aufgegeben. Der Beitritt zu einem Abkommen ist nur möglich, wenn alle derzeitigen Mitglieder diesem zustimmen. In solch einem Fall spricht man von einer exklusiven Mitgliedschaft. Dies ist natürlich nur interessant, wenn ein Anreiz zum Beitritt bestehen würde, also wenn ein Abkommen extern nicht stabil ist. Sinkt die Wohlfahrt der Signatarstaaten durch einen weiteren Beitritt, werden die bestehenden Mitglieder diesen ablehnen. Aus welchen Gründen könnte so ein negativer Wohlfahrtseffekt auftreten? Zunächst können sich nachteilige Wettbewerbseffekte ergeben, da das Emissionsvermeidungsniveau mit dem Beitritt eines Staates steigt. Des Weiteren hat die Koalition durch die Importsteuer eine zusätzliche Einnahmequelle, die mit zunehmender Mitgliederanzahl weniger ergiebig wird und in einem Abkommen, welches von allen Staaten unterzeichnet wird, vollständig versiegt. Deshalb kann es sein, dass bei exklusiver Mitgliedschaft die gleichgewichtige Anzahl an Mitglieder geringer als bei offener Mitgliedschaft ist. Al Khourdajie und Finus (2020) zeigen, dass exklusive Mitgliedschaft keine Auswirkungen auf das Politikszenario ohne Importzölle hat, da die gleichgewichtige Mitgliedschaft hier sowieso gering ist. In einem Politikszenario mit Importzöllen kann es allerdings zu wesentlich kleineren Abkommen kommen. Das ist insofern problematisch, da dies erhebliche negative Konsequenzen für die globale Wohlfahrt haben kann. Während ohne Importzölle die globale Wohlfahrt mit der Anzahl der Mitglieder wächst, muss dies aufgrund der negativen Externalitäten mit Importzöllen nicht der Fall sein. Die globale Wohlfahrt bei voller Mitgliedschaft ist zwar maximal, kann aber bei einer Teilmitgliedschaft sehr gering sein. Dies liegt daran, dass Importzölle einen Eingriff in den globalen Handel darstellen. Die Emissionen und damit auch die Umweltschäden werden zwar reduziert, aber die negativen Konsequenzen für Produzenten und Konsumenten können beträchtlich sein. Unter

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offener Mitgliedschaft offenbart sich dieses Problem nicht, da ein umfassendes Abkommen stabil ist und Importzölle de facto nur eine Drohkulisse zur Durchsetzung eines Abkommens bieten, aber entweder überhaupt nicht oder nur in einem geringen Umfang implementiert werden. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass fast alle Umweltabkommen eine offene Mitgliedschaft vorsehen, während Handelsabkommen typischerweise mit einer exklusiven Mitgliedschaft versehen sind. Daher erscheint es wichtig in den Vordergrund zu stellen, dass BCAs ein umweltpolitisches Ziel erreichen sollen und dafür handelspolitische Maßnahmen nutzen. Dabei werden jedoch nicht per se handelspolitische Ziele verfolgt, weshalb eine offene Mitgliedschaft wichtig ist.

5. Schlussfolgerungen Der Einsatz von Border Carbon Adjustments muss auf den unterschiedlichsten Ebenen diskutiert werden, bevor auf die Sinnhaftigkeit eines solchen Instrumentes geschlossen werden kann. In den vorstehenden Kapiteln wurden drei dieser Ebenen näher beleuchtet. Aus einer ökonomischen Perspektive wird der Einsatz von BCAs dadurch gerechtfertigt, dass eine Möglichkeit geschaffen wird, zwei wichtigen Problemen in der Umsetzung von Umwelt- und vor allem Klimaabkommen zu begegnen. Zum einen bedeuten zu geringe umweltpolitische Maßnahmen eine Subventionierung einer schädlichen Produktion und Konsumption. Die wahren sozialen Kosten werden nicht widergespiegelt, was zu handelspolitischen und wohlfahrtsökonomischen Verzerrungen führt, die durch BCAs zumindest teilweise korrigiert werden können. Zum anderen kann dem Freifahreranreiz vorgebeugt werden. Abkommen mit nur einer geringen Teilnehmerzahl sind ineffektiv, da sie zu einer Verlagerung von Emissionen („carbon leakage“) führen. Dieser Effekt entsteht durch die unterschiedliche Umweltpolitik der Länder und die daraus resultierenden unterschiedlichen Emissionspreise. Für jene Länder mit einer strikteren Vermeidungspolitik ergibt sich ein Wettbewerbsnachteil, der durch Implementierung von BCAs reduziert werden soll. Hier wurden zwei unterschiedliche Ausführungen von BCAs diskutiert: Die eigene Vermeidungsstrategie in Form einer CO₂-Steuer oder einem Zertifikathandelssystem wird erweitert mit einer Steuer auf Importe (auch Importzoll genannt) oder einer Subvention der eigenen Exporte. In jeder Form handelt es sich um ein handelspolitisches Instrument, das nur in Einklang mit diversen gesetzlichen Bestimmungen umgesetzt werden kann. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) schreibt dabei vor, dass keine Diskriminierung zwischen vergleichbaren

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heimischen und importierten Gütern praktiziert werden darf. Dem stehen jedoch auch Ausnahmen in Artikel XX gegenüber: Bezogen auf diesen Artikel sind ua Ausnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit oder erschöpfbarer natürlicher Ressourcen legitim. Deshalb ist es bei der Umsetzung von BCAs besonders wichtig ein umweltorientiertes Leitmotiv zu verfolgen, um keinen Anschein von protektionistischen Maßnahmen zu vermitteln. Auf einer weiteren Ebene können BCAs hinsichtlich ihrer grundsätzlichen Wirksamkeit unter Verwendung von spieltheoretischen Modellen untersucht werden. In einem Koalitionsbildungsmodell wurde gezeigt, dass aufgrund von „carbon leakage“ und Wettbewerbsnachteilen der heimischen Industrie, es nicht möglich ist, ein stabiles Klimaabkommen mit einer umfangreichen Teilnehmerzahl zu erzielen. Mit BCAs in Form einer Importsteuer gelingt es den Mitgliedern eines Abkommens, die Wettbewerbsverzerrung in ihren eigenen Absatzmärkten zu beseitigen. Sie profitieren von zusätzlichen Importzolleinnahmen und geringeren Umweltschäden. Diese positiven Effekte führen zu einer besseren Gesamtsituation für die Unterzeichner eines Abkommens, was im Gleichgewicht zu einem umfangreichen Klimaabkommen führen kann. Aus der spieltheoretischen Perspektive können BCAs als „game changer“ in globalen Klimaabkommen wirken. Sie bilden einen Anreiz dem Abkommen beizutreten, da sie gleichzeitig die Probleme des Verlagerungseffektes und des Freifahrens adressieren können. Die Wohlfahrt der Unterzeichner steigt und ihre Position wird gestärkt. Unilaterales Handeln von Signatarstaaten wird glaubhafter. Jedoch wurde darauf hingewiesen, dass der Zugang zu Klimaabkommen, die durch handelspolitische Maßnahmen unterstützt werden, für alle Staaten offen sein muss, um die negativen Effekte einer exklusiven Mitgliedschaft zu vermeiden. Die zukünftige Forschung muss sich der praktischen Ausgestaltungsmöglichkeiten von BCAs widmen, die in diesem Artikel nicht behandelt wurden.

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Verzeichnis der Autorinnen und Autoren Robin Damberger, MSc Masterstudium Steuern und Rechnungslegung an der WU Wien; seit 2017 Doktoratsstudium Wirtschaftsrecht an der WU Wien, Dissertationstitel: „CO₂-Steuern – eine rechtliche Einordnung möglicher Ausgestaltungsoptionen in Österreich“; seit 2016 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Österreichisches und Internationales Steuerrecht an der WU Wien; Mitglied des „Subcommittee on Environmental Taxation“ des „Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters“ der Vereinten Nationen. Ing. Mag. Dr. Rudolf Dujmovits Nach Absolvierung einer Höheren Technischen Bundeslehranstalt mehrjährige Tätigkeit als Mess- und Regelungstechniker; ab 1983 Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität Graz (Mag. rer. soc. oec. 1990; Dr. rer. soc. oec. 1994); seit 1990 Assistent, seit 2000 Assistenzprofessor am Institut für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft der Universität Graz; Lehrtätigkeiten an der Universität Graz und an der FH Campus 02 Graz; Forschungsschwerpunkte und Publikationen in den Bereichen Sozialpolitik, Steuerlehre, Staatsverschuldung, Umwelt- und Regionalökonomik. Mag. Dr. Tina Ehrke-Rabel Studium der Rechtswissenschaften an den Universitäten Graz, Université de Paris X – Nanterre, Paris I Panthéon-Sorbonne, zahlreiche Forschungsaufenthalte im Ausland (Mag. iur. 1998, Dr. iur. 2003); 1998–2006 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Finanzrecht, Universität Graz; 2005 Habilitation in den Fächern Finanzrecht (inklusive verfassungsrechtliche Bezüge) und Europarecht; seit 2006 Partnerin bei Rabel & Partner Wirtschaftsprüfungs- und SteuerberatungsGmbH; 2008–2010 Professorin für Finanzrecht an der JKU Linz, seit 2010 Professorin am Institut für Finanzrecht der Universität Graz und Leiterin desselben; aktuelle Forschungsschwerpunkte: Herausforderungen des globalen Wandels und der Digitalisierung für das Internationale Steuerrecht und den Abgabenvollzug vor dem Hintergrund der europäischen und verfassungsrechtlichen Grundlagen; Europäisches und Österreichisches Umsatzsteuerrecht; verfassungsrechtliche Fragen der Besteuerung. Dr. Michael Finus Studium der Agarwissenschaften an der Universität Hohenheim und Gießen (Di-

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pl.-Ing-agr. 1992), Advanced Studies Programme, Kiel (1993), Promotion 2000 und Habilitation 2005 Fernuniversität Hagen im Fach Volkswirtschaftslehre; Senior Lecturer University Stirling 2007–2009, Associate Professor 2009–2011 University of Exeter und Professor 2012–2018 University of Bath (2012–2014 Director of Research, 2014–2017 Head of Department); seit 2018 Professur für Klima- und Umweltökonomie an der Universität in Graz, Institut für Volkswirtschaftslehre; Forschungsaufenthalte: National University of Singapore, 2006; University of Algarve, Faro, Portugal, 2007; Smith School, University of Oxford, 2010; University of Bordeaux, 2011; Institute of Public Policy, Madrid, 2013, 2014, 2016, 2018; University Dauphine, Paris 2013 und 2014; Institute Henri Poincaré, Paris, 2013; INRA, Paris, 2017; University of Autonoma, Madrid, 2018; Université Paris-Est, Marne-la-Vallée, Paris 2018; Co-Editor of Environmental and Resource Economics (seit 03/2012) und Lead-author, IPCC Report 2014, Working Group III (2011–2014); Organisation des “Environmental Protection and Sustainability Forum”, University of Exeter, 2011, University of Bath, 2015 und Universität Graz 2020; zahlreiche Veröffentlichungen in internationalen Zeitschriften, ua Journal of Public Economics, Journal of Public Economic Theory, European Economic Review, Social Choice and Welfare, Public Choice, Oxford Economic Papers und Environmental and Resource Economics. Dr. Florens Flues Centre for Tax Policy and Administration, OECD, Paris; Ökonom in der Abteilung Steuerpolitik und Statistik des OECD-Zentrums für Steuerpolitik und -verwaltung; zuvor Tätigkeit am ZEW in Mannheim, Leiter der Forschungsgruppe Energieökonomie in der Abteilung Umweltökonomie; Promotion zur politischen Ökonomie des Emissionshandels an der Universität Zürich; arbeitet dazu, wie Steuern und andere marktbasierte Politikinstrumente Umweltauswirkungen und das Wohlergehen der Gesellschaft effektiv verbessern können; besonderer Schwerpunkt auf einem besseren Verständnis steuerpolitischer Verteilungs- und Wohlfahrtsaspekte und der daraus resultierenden öffentlichen Unterstützung politischer Maßnahmen; leitet die Arbeit der OECD zu effektiven Kohlenstoffpreisen. Gernot Klimascek, BA, BSc, MSc Studium der Volkswirtschaftslehre (BA Econ. 2015), der Betriebswirtschaft (BSc 2017) und der Politischen und Empirischen Ökonomik (MSc Econ. 2019) an der Universität Graz; Masterarbeit über Ökologische Steuerreformen im Kontext der Doppelten-Dividenden-Hypothese in Europa; laufendes Masterstudium der Betriebswirtschaft mit Schwerpunkt auf Controlling, Corporate Finance sowie Organisation und Institutionenökonomik an der Universität Graz; Auslandssemester via

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Erasmus an der Università di Bologna, Italien (SS 2017) sowie via ISEP an der East Carolina University, USA (WS 2018/19). Dipl. Ing. Dr. Heinz Kopetz, MSc Studium an der Universität für Bodenkultur in Wien, Fachrichtung Landwirtschaft (Diplom 1964, Doktorat 1967); Studium der Nationalökonomie an der Iowa State University, USA (MSc 1966) und der französischen Sprache an der Alliance française (Paris 1963); 1967–1973 Tätigkeit im Landwirtschaftsministerium, Wien, in der Landwirtschaftskammer Kärnten, im Wirtschaftsforschungsinstitut (Wien) und an der Johannes Kepler Universität Linz; 1974–2006 Direktor der Landwirtschaftskammer Steiermark; Vorsitzender des österreichischen Biomasseverbandes (Wien, 1984–2000); Vorsitzender des Europäischen Biomasseverbandes (Brüssel, 2005– 2010); Vorsitzender des Welt-Biomasseverbandes (Stockholm, 2012–2016); zuletzt Initiator des Vereins ENERGYPEACE und Senior Consultant des Welt-Biomasseverbandes; viele Jahre Mitglied im Aufsichtsrat der Energie Steiermark; Mitglied des Beratungsausschusses für Energie bei der Europäischen Kommission, Brüssel (1997–2000); zahlreiche Bücher, Artikel und Vorträge zu den Themen Agrarpolitik, Bioenergie, Klimaschutz und ökosozialer Steuerumbau. Gustav Melin, MSc Since 2008 Chief Executive Officer (CEO) of SVEBIO, the Swedish Bioenergy Association who works with biopower, bioheat and biofuel production and market development; before starting as CEO member in the Board of the Swedish Bioenergy Association for twelve years; SVEBIO arrange conferences work with policy and steering instruments; SVEBIO owns and publish the magazine www.BioenergyInternational.com; MSc in Agriculture from the Swedish University of Agriculture, Uppsala; activities in bioenergy business since 1988; Director of the board of Bioenergy Europe and President of Bioenergy Europe 2010–2016; expert in energy crops and CEO of Agrobränsle AB developing SRC willows for several years; other expert areas are energy policy, steering instruments and incentives. Lydia A. Omuko-Jung, LL.M. Studied law at University of Strathclyde in Glasgow/Scotland (LL.M. in Climate Change Law and Policy, 2015), at Kenya School of Law in Nairobi/Kenya (PgDip-Law, 2012) and at Moi University in Eldoret/Kenya (LL.B. 2010); Research Fellow and Doctoral Student at the Institute of Public Law and Political Science and the Doctoral Programme Climate Change at University of Graz (since 2018); National Rapporteur for Kenya in the SCELG Climate Change Litigation Initiative

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(since 2017); Advocate of the High Court of Kenya; member of the Law Society of Kenya and the East Africa Law Society; Associate at V.A. Nyamodi & Co. Advocates (Nairobi, 2013–2017); awardee of the Colin Donald Environmental Law Award; author of publications on climate change law particularly on climate litigation and sub-national climate governance. Dr. Johannes Pfeiffer Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität Regensburg und der Ludwig-Maximilians-Universität München (BSc 2008; MA 2010); Promotion an der Universität Regensburg im Bereich Klima- und Ressourcenökonomie (Dr. rer. pol. 2016); seit 2010 zunächst als Doktorand, seit 2016 als Referent tätig am ifo Institut – Leibniz Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München im Zentrum für Energie, Klima und Ressourcen; wissenschaftlicher Referent beim Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU, ab 2016) sowie von 2018–2020 Referent im Direktorium des Projekts Energiesysteme der Zukunft (ESYS) der deutschen Wissenschaftsakademien (acatech, Leopoldina, Akademienunion). Dr. Karen Pittel Studium der Volkswirtschaftslehre an der Georg-August-Universität Göttingen und der University of North Carolina at Chapel Hill, Promotion an der Technischen Universität Chemnitz und Habilitation an der ETH Zürich; seit 2010 Professorin für Volkswirtschaftslehre an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Leiterin des Zentrums für Energie, Klima und Ressourcen am ifo Institut – Leibniz Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München; seit 2016 Mitglied und seit 2020 Co-Vorsitzende des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU); seit 2019 stellvertretende Vorsitzende des Lenkungskreises der Wissenschaftsplattform zum Deutschen Klimaschutzplan 2050; seit 2016 Mitglied des Direktoriums des Projekts „Energiesysteme der Zukunft“ der deutschen Wissenschaftsakademien; Mitglied im Komitee für Nachhaltigkeitsforschung in Future Earth der Deutschen Forschungsgemeinschaft (2013– 2018) und des Vorstands der European Association auf Environment and Resource Economists (EAERE, 2014–2017); Vorsitzende des Ausschusses für Umwelt- und Ressourcenökonomik des Vereins für Socialpolitik (2018–2020). Dr. Cyril Stephanos Studium Diplom Physik an der Universität Augsburg (Diplom 2008; Dr. rer. nat. 2012); 2012–2014 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Max-Planck-Institut für Fest-

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körperforschung; seit 2014 Mitarbeiter, seit 2016 stellvertretender Leiter der Geschäftsstelle „Energiesysteme der Zukunft“ bei acatech – Deutsche Akademie der Technikwissenschaften. Dr. Richard Sturn Studium der Volkswirtschaftslehre (1983 Magisterium, 1988 Doktorat) an der Universität Wien; 1996 Habilitation und seit 1997 Universitätsprofessor am Institut für Finanzwissenschaft in Graz; von 2004 bis Oktober 2007 Forschungsdekan der Sozial- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Graz; seit 2006 Leiter des Instituts für Finanzwissenschaft und Öffentliche Wirtschaft; 2015 Bestellung zum Joseph A. Schumpeter Professor für Innovation, Entwicklung und Wachstum sowie Bestellung zum Leiter des Graz Schumpeter Centres; Gastprofessuren an der University of Minnesota, USA, an der Universität Lyon und der Aix-Marseille School of Economics; Mitglied in diversen wissenschaftlichen Vereinigungen, ua den Ausschüssen „Wirtschaftswissenschaften und Ethik“ (dort auch Vorsitzender) und „Dogmengeschichte“ des Vereins für Socialpolitik/Gesellschaft für Wirtschaftswissenschaften; Mitglied im Erweiterten Vorstand des Vereins für Socialpolitik und der Ständigen Kommission der deutschen Akkreditierungsagentur AQAS; Managing Editor des „European Journal of the History of Economic Thought“, Herausgeber des „Jahrbuchs für normative und institutionelle Grundlagen der Ökonomik“ sowie Mitglied des Editorial Boards des „Journal of Contextual Economics: Schmollers Jahrbuch“; Mitherausgeber (zusammen mit C. Fuchs, M. Pöschl, F. Merli, E. Wiederin und A. Wimmer) von drei Bänden „Staatliche Aufgaben, private Akteure“ im Manz Verlag, Wien. Mag. Dr. Hedwig Unger Studium der Rechts- und Politikwissenschaften an den Universitäten Graz und Wien sowie am Institut d’études politiques (Sciences Po) in Paris (Mag. iur. 2000; Dr. iur. 2004); 2001–2007 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz, anschließend verfassungsrechtliche Mitarbeiterin am Verfassungsgerichtshof in Wien; ab 2014 wissenschaftliche Projektmitarbeiterin und seit 2017 PostDoc am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz. Dr. Kurt Van Dender Centre for Tax Policy and Administration, OECD, Paris; Leiter der Abteilung Steuern und Umwelt im Zentrum für Steuerpolitik und -verwaltung der OECD; seine Arbeit konzentriert sich auf den Einsatz von Steuern zur Verfolgung umwelt-, ver-

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kehrs- und klimapolitischer Ziele sowie auf die Wechselwirkungen zwischen Umweltsteuern und dem breiteren Steuersystem; arbeitet auch an der Verknüpfung von Steuer- und Investitionspolitik und leitet die Erstellung von OECD-Flaggschiffveröffentlichungen, die sich auf die Entwicklung der Kohlenstoffpreise und die Besteuerung von Energie konzentrieren; bevor er dem OECD-Zentrum für Steuerpolitik und -verwaltung beitrat, war er Chefökonom des Weltverkehrsforums und Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Universität von Kalifornien in Irvine; Doktortitel in Wirtschaftswissenschaften von der Universität Löwen in Belgien. Eva Wretschitsch, BSc Abgeschlossenes Bachelorstudium Umweltsystemwissenschaften (Schwerpunkt Volkswirtschaftslehre) an der Universität Graz (BSc 2020); laufendes Masterstudium Umwelt- und Bioressourcenmanagement an der Universität für Bodenkultur Wien.