Вестник МосУ МВД России. Вып. 11. 2008

Citation preview

ВЕСТНИК Учредитель: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации Начальник Московского университета МВД России генерал-лейтенант милиции канд. юрид. наук Н.В. Румянцев Научный редактор, ответственный за издание, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, докт. экон. наук, канд. юрид. наук, профессор Н.Д. Эриашвили E-mail: [email protected] тел.: 8-499-740-68-30 Редакция: Главный редактор А.Л. Миронов В подготовке номера участвовали: Л.С. Антоненко, И.Н. Гуледани, Е.Л. Каталина, О.Е. Кротова, И.И. Кубарь, Е.А. Максименко, Д.Г. Степанов, М.И. Эриашвили, Э.Э. Годжаев Верстка Т.А. Гридчина Журнал зарегистрирован Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации № 77-14723 Индекс по каталогу Агентства «Роспечать» – 84629 Адрес редакции: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д. 2 Тел.: 628-57-16 E-mail: [email protected]

МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ № 11 • 2008 СОДЕРЖАНИЕ МАТЕРИАЛЫ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ В.В. АРТЕМЬЕВА. Психологические особенности деятельности психолога по профилактике и преодолению девиантного поведения подростков Т.С. КЛИМЕНКО, В.В. БОРИСЕНКО. Психологическая адаптация сотрудников оперативных подразделений к профессиональной деятельности Э.В. МАРКИНА. Особенности методики преподавания дисциплины административной деятельности ОВД на факультете заочного и вечернего обучения с использованием инновационных технологий. Дистанционное обучение В.И. ПАШКОВ. Особенности освоения современными военнослужащими духовно-нравственных ценностей С.М. ТИХАНОВСКАЯ, Ю.И. МИНЯЖОВА, Е.В. КРЫЛОВА. Формирование базовых компетенций будущего специалиста в университетском комплексе Т.А. ФОМЕНКО. Функциональная смысловая зависимость в рамках глубинного уровня текста

3 8

11 15 18 20

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Ф.О. ВЕРТЛИБ. Формы обеспечения кредитных обязательств государств в рамках МВФ и ответственности за их неисполнение С.И. ГОРБАНЬ. Позиционирование коммерческой организации на рынке Г.В. ИВАНОВА. Концептуальные основы формирования эффективной промышленно-инвестиционной политики на предприятиях машиностроения О.П. КУРОВА. Совершенствование качества управления на основе использования интегрированных систем менеджмента на предприятиях Брянской области Н.Ю. МОДЕБАДЗЕ. Роль маркетинга в системе управления А.У. ОГОЕВ. Система управления реализацией стратегии финансового обеспечения инвестиционного процесса региона Д.А. РЕМИХАНОВА. К вопросу определения терминов, применяемых в практике бюджетного планирования Т.Ш. ТИНИКАШВИЛИ. Особенности организации и регулирования денежного хозяйства Ю.Г. НАУМОВ, Н.А. АРТЕМЬЕВ. Коррупция в России и проблемы ее учета

23 26 28 33 38 40 43 46 56

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ В.Л. АНДРЕЕВ. К вопросу о преступлениях в семейной сфере И.Ю. АНТОНОВ. Социальные нормы народов Крайнего Севера. Жертвоприношение как составная часть культового действия ненцев А.И. АНТОШИНА. Природа и условия квалификации банковских правонарушений М.А. БАЗАРНОВ. Правовые основы военно-народной системы управления Северным Кавказом Е.В. БОГАТОВА. Ответственность за жестокое обращение с животными А.С. БРЯНДИНА. Использование компьютерных технологий при совершении преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков: уголовно-правовая оценка

62 63 66 68 71 73

Оригинал-макет подготовлен издательством «ЮНИТИ-ДАНА», журналом «Закон и право» Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения авторов публикаций. Ответственность за содержание публикаций и достоверность фактов несут авторы материалов. В первую очередь редакция публикует материалы своих подписчиков. Редакция не вступает в переписку с авторами писем, рукописи не рецензируются и не возвращаются. При перепечатке или воспроизведении любым способом, полностью или частично материалов журнала «Вестник Московского университета МВД России» ссылка на журнал обязательна. В соответствии со ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», письма, адресованные в редакцию, могут быть использованы в сообщениях и материалах данного средства массовой информации, если при этом не искажается смысл письма. Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Никто не в праве обязать редакцию опубликовать отклоненное ею произведение, письмо, другое сообщение или материал, если иное не предусмотрено законом. Формат 60x84 1/8. Печ. л. 21 Печать офсетная Тираж 1500 экз. (1-й завод – 200) Отпечатано в ООО «Антей 21» Тел.: (495) 730-47-86 Цена свободная Заказ №

Ю.К. ВАЛЯЕВ. Общая характеристика разрешительной системы в механизме административно-правового регулирования общественных отношений В.Н. ДАНИЛКИН. О судоустройстве в городе Москве (теоретикоправовой, историко-правовой и организационный аспекты) И.О. ГАЦАЛОВ. Основы методики расследования разбоев на первоначальном этапе А.А. ГЕЗГЕРИЕВА. Компетенция судьи районного суда как субъекта административной юрисдикции второй инстанции А.Н. ГОЛОВИН. Особенности квалификации преступлений, посягающих на свободу человека. Квалификация преступлений, связанная с особенностями объективных признаков состава А.М. ДАНИЛОВ. Сфера бюджетного финансирования как объект деятельности подразделений БЭП С.М. ЗЫРЯНОВ. Цель как элемент статуса субъекта административного надзора И.В. ИСАКОВА. Поручения следователя органу дознания после производства неотложных следственных действий Д.В. КОНОПКИН. Административная регламентация индивидуальнопрофилактической деятельности участкового уполномоченного милиции Р.Н. КУЗНЕЦОВ. Соотношение категорий непреодолимой силы и форс-мажора в российском гражданском праве Г.Ю. КУРСКОВА. Политический режим и государственно-территориальное устройство России А.А. ЛАСКИН. Теоретико-методологические основы исследования природы и сущности административной реформы А.Н. ЛИНЕВ. Юридическая сила оснований освобождения подразделений ОВД от ответственности за ненадлежащее исполнение обязательства по охране имущества И.Н. МАРИНА. Место и роль правоприменения в механизме правового регулирования общественных отношений В.А. МОРОЗОВ. Функционирование правовой культуры: возможности и направления теоретико-правового анализа И.И. НАФИГОВ. Принуждение к совершению сделки или отказу от ее совершения: криминологическая характеристика личности преступника А.В. НИКИФОРОВ. Использование правовых доктрин при квалификации уклонения от уплаты налогов Б.В. НИКОЛАЕВ, Е.Н. ХАЗОВ. Конституционно-правовое регулирование вопросов государственного финансирования религиозных образовательных институтов и программ в США М.А. ПАНИН. Правовое обеспечение рынка ипотечных ценных бумаг в России Л.Б. САФАРЯН. Государственно-правовые воззрения М.Н. Капустина В.Н. СОФРОНОВ. Факторный анализ в профилактике преступлений против собственности Д.Г. СТЕПАНОВ. Нормативно-правовые приоритеты ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности А.Ю. ФЕДОРОВ. Приватизация и манипулирование в России И.И. ХАРИТОШИН. К вопросу о юридической природе договора участия в долевом строительстве и его месте в системе гражданско-правовых договоров А.А. ХАРЛАМОВА. К вопросу о субъекте уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица О.В. ХОТИН. Противодействие насильственной преступности ОВД (на примере Воронежской области) В.С. ЧЕТВЕРИКОВ. Конституционные и административно-правовые проблемы обеспечения целостной системы исполнительной власти в России С.В. ШУМСКИЙ. Индикаторы коррупционных преступлений А.В. ЮДИН. Концептуальные основания различения видов правопорядка С.А. СОЙНИКОВ. Некоторые аспекты повышения эффективности деятельности милицейских средств массовой информации А.Л. МИРОНОВ. Достижение целей правосудия путем оказания квалифицированной юридической помощи Уполномоченным по правам человека в РФ Ю.Л. МАРЕЕВ. О «комплексах» в ювенальной рекламе1: догматический аспект

75 80 82 84 89 93 96 100 102 107 109 113 115 116 118 121 123 126 130 132 135 138 143 145 149 152 155 158 159 161 163 166

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÑÈÕÎËÎÃÈ×ÅÑÊÈÅ ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÏÑÈÕÎËÎÃÀ ÏÎ ÏÐÎÔÈËÀÊÒÈÊÅ È ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ ÄÅÂÈÀÍÒÍÎÃÎ ÏÎÂÅÄÅÍÈß ÏÎÄÐÎÑÒÊÎÂ

В.В. АРТЕМЬЕВА, психолог наркологического диспансера № 12 г. Москвы

Исследование деятельности человека, которая реализуется в практике, является одной из главных задач психологической науки. Всякая деятельность включает в себя цель, средство. Следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность. В психологии под деятельностью понимается форма активного, целенаправленного взаимодействия человека с окружающим миром (включающим и других людей), отвечающая вызвавшей это взаимодействие потребности. Деятельность можно рассматривать как динамическую, саморазвивающуюся систему взаимодействий субъекта с окружающим его миром, в процессе которых происходит порождение психического образа, воплощение его в объекте, осуществление и преобразование опосредствованных психическим образом отношений субъекта в предметной деятельности. Наиболее широко распространенным подходом в отечественной психологии является психологический анализ деятельности. Он предполагает: �выделение психологической структуры деятельности; �рассмотрение отдельных элементов и связей между ними; �характер взаимодействия с окружающей средой; �возможности и особенности управления деятельностью. Деятельность, представляя единство психологического (внутреннего) и исполнительного (внешнего), рассматривается, с одной стороны, как основа функционирования психических свойств, состояний, процессов и т.п., а с другой – как фактор, влияющий на успешность ее протекания. К внешней стороне деятельности относятся предмет, средства, результат, действия и операции. Внутреннюю сторону, или содержание деятельности, составляют цели, мотивы, мыслительные, эмоциональные и волевые процессы, а также психические состояния, знания, навыки и умения. Психологическое описание профессиональной деятельности должно включать не только психику человека (функционирующую в деятельности), но и само профессиональное содержание этой деятельности и все те факторы и условия, которые этой психикой в процессе деятельности отражаются, влияют на нее и

ею обусловливаются. Субъект деятельности выступает важным интегрирующим компонентом системы, обеспечивающим ее жизнедеятельность, осуществляющим взаимодействие всех элементов системы и регуляцию целостной деятельности. Функционируя в деятельности, осуществляя регуляционные процессы, развивается и психика субъекта, соответственно претерпевает качественные изменения индивидуальная психологическая структура деятельности. Под психологической структурой понимается целостное единство психических явлений и их всесторонних связей, которые побуждают, программируют, регулируют и реализуют деятельность. В психологической структуре взаимосвязаны две стороны – внутренняя психологическая и внешняя (исполнительная, наблюдаемая). Исходя из многочисленности элементов деятельности, а также разнообразия взаимосвязей между ними существует тенденция в конкретных исследованиях объединять элементы психологической структуры в крупные блоки, или компоненты, отражающие функциональные особенности деятельности (действий) на конкретных ее этапах, а также соотносить эти блоки и компоненты с разными уровнями выполнения и регуляции деятельности. На каждом этапе деятельности исходя из ее конкретных условий, выполняемой функции вида, а также опыта и возможностей человека, может происходить перераспределение удельного веса и роли того или иного компонента, доминирование одного из них или их функциональное объединение в целях оптимального выполнения деятельности. Образуемая таким образом совокупность компонентов, опирающаяся на психологические и психофизиологические ресурсы-реализаторы человека, называется функциональной структурой деятельности. Функционирование деятельности выражается в постоянной смене функциональных структур сообразно целям и условиям деятельности, а развитие – в качественном изменении элементов психологической структуры деятельности, изменении характера взаимосвязей и отношений между ними. Задача психологического изучения деятельности заключается в том, чтобы раскрыть систему ее теоретических начал, показать, как в процессе целенаправленной активности личности преобразуется объективный мир, каков механизм психической регуляции

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

3

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

деятельности, как в процессе деятельности изменяется сам человек, как деятельность влияет на развитие возможностей человека и на завершение его природы и как сама деятельность принимает индивидуальный характер. С развитием психологии труда стало очевидным, что необходимым условием решения стоящих перед нею задач является определение психологического содержания конкретного вида деятельности. Можно выделить несколько актуальных направлений деятельности по профилактике и преодолению девиантного поведения подростков, для того чтобы найти в них вектор направления деятельности медицинского психолога. Первое направление – превенция девиантного поведения подростков, построение и осуществление стратегий профилактической работы. Эта работа сводится к обеспечению эффективного процесса социализации личности. Такая работа является системной и комплексной. Второе направление – специальная работа с девиантными, делинквентными детьми. Можно выделить научно-методическую разработку основных подходов к коррекционной работе, программ специальных тренингов и индивидуальной коррекционной работы. Отдельная задача – изучение и профессиональное освоение этих разработок практическими психологами. В качестве важных и актуальных областей таких разработок можно считать следующие: �формирование направленности личности и просоциальных установок; �развитие позитивной Я-концепции; �формирование социально-психологической компетентности и навыков адекватного межличностного взаимодействия в группе; �индивидуальная коррекционная работа при разных типах дисгармоничности характера; �развитие ответственности личности, или интернального локуса контроля. В рамках этого же направления важной задачей является построение эффективного взаимодействия и соподчиненной деятельности с педагогами и семьей. Третье направление – определение специфики и уточнение компетенции разных организационных форм деятельности в области превенции и коррекции отклоняющегося поведения, а также ресоциализации девиантных и делинкветных несовершеннолетних. Это такие социальные институты, как школа, ППМС-центры, подразделения по делам несовершеннолетних ОВД, специализированные консультативные центры, а также, в качестве так называемой проектной формы организации деятельности, специальные профильные программы районного и городского уровня. Четвертое направление – построение эффективной системы специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников в области

4

проблем девиантного поведения несовершеннолетних, ресоциализации личности. В настоящее время мало примеров удовлетворительного построения такой работы. Система подготовки должна оперировать теоретическими знаниями, реализуя его в методиках и программах профилактической и коррекционной работы с подростками. Подростки совершают общественно опасные деяния не внезапно. Причины индивидуального преступного поведения, иного правонарушающего поведения рассматриваются психологией во взаимосвязи с нравственно-психологическим, культурным, моральным развитием человека, его становлением как личности. Издержки социализации личности в раннем возрасте, пробелы и явные упущения семьи, школы, ближайшего окружения в ее воспитании могут проявиться немедленно, в конкретных видах девиантного поведения и в будущих преступных проявлениях. Антисоциальные свойства личности подростков формируются постепенно и задолго до совершения общественно опасного деяния, которое дает основание для качественно новой социально-правовой оценки личности подростка, вставшего на путь правонарушений. Предупреждение преступлений, выявление и устранение детерминирующих их факторов – главное направление в борьбе с преступностью, с преступностью несовершеннолетних в частности. Профилактика и преодоление общественно опасных деяний и иных правонарушений подростков является существенной предпосылкой воспитания законопослушного подрастающего поколения. Это положение нашло юридическое закрепление в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Так, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – это система социальных, правовых, педагогических мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, и мер, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении (ст. 1). Общество несет прямые и косвенные убытки от результатов влияния этих социальных аномалий, поэтому в работе по предупреждению и преодолению девиантного поведения большую роль играет своевременное реагирование на любые социальные отклонения в поведении подростков. Для эффективного функционирования система профилактики как основа деятельности по предупреждению и преодолению девиантного поведения подростков должна опираться на анализ механизма деформации личности и поведения. В большинстве случаев наблюдается постепенное развитие процес-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ са формирования общественно опасной личности правонарушителя по схеме «законопослушное поведение – асоциальное (антиобщественное) поведение – общественно-опасное деяние». Можно выделить следующие четыре основных этапа нравственной деформации личности подростков, в соответствии с которыми целесообразно строить профилактическую деятельность: 1) среда, не благоприятная для жизни и воспитания, еще не оказала отрицательного влияния на личность и поведение подростка. Нарушений поведения пока нет и деформация личности только намечается. Профилактика должна быть направлена на среду с целью не допустить деформацию личности; 2) усиление неблагополучной среды, которая оказывает влияние на подростка, происходит деформация отдельных сторон комплекса личностных качеств, что проявляется в совершении отдельных нарушений. Профилактика должна охватывать и среду, и личность. Ее цель – не допустить укрепления антиобщественных взглядов и формирования антисоциальной направленности личности, дальнейшей ее деформации; 3) воздействие серьезно деформированной среды. Личность приобретает антиобщественную направленность, что выражается в систематическом нарушении норм морали, правил поведения, иных общественных норм, в совершении правонарушений непреступного характера. Должно усилиться воздействие на среду и личность с целью не допустить перехода на преступный путь; 4) интенсивное воздействие отрицательной среды. Деформация личности и ее поведения продолжает углубляться, что проявляется в частоте правонарушений, отмечается обратное воздействие малолетнего на среду, при этом совершаются общественно опасные деяния. Профилактическое воздействие должно иметь интенсивный, направленный непосредственно на личность характер. Его цель – не допустить совершения нового общественно опасного деяния, рецидива. Каждому этапу соответствуют определенные профилактические меры воздействия на подростка. Чем сильнее деформация личности и ее поведения, тем интенсивнее должны быть характер воздействия и строже принимаемые меры (см. табл.). Субъекты профилактического воздействия: �на первом этапе – государственные органы и общественные организации, которые осуществляют профилактическую деятельность попутно с решением основных воспитательных и образовательных задач на своем уровне компетенции: школы, органы опеки и попечительства, общественные организации и др. Субъектом является семья, однако она может быть и объектом профилактики как элемент среды в случае ее отрицательного влияния на малолетних. В необходимых случаях действуют ОВД (участковые

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ уполномоченные инспекторы милиции, инспекторы по делам несовершеннолетних): изъятие детей из неблагополучной среды (лишение прав родителей, отрицательно влияющих на детей; пресечение иных источников антиобщественного воздействия); �на втором этапе к деятельности вышеперечисленных субъектов присоединяются ОВД, но их деятельность – основная; �на третьем этапе деятельность специальных органов, на которые возложены основные функции предупреждения правонарушений несовершеннолетних (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, ОВД (через подразделения по делам несовершеннолетних), приемники-распределители, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей), становится превалирующей, а деятельность государственных и общественных организаций – вспомогательной; �на четвертом этапе профилактическую деятельность осуществляют: в период дознания и следствия – сотрудники уголовного розыска, следователи, прокуроры; специальные воспитательно-исправительные учреждения (с 11 лет), а в последующем – эти специальные органы во взаимодействии с государственными и общественными организациями. Субъекты профилактики девиантного поведения подростков используют в этой работе разные формы и методы по основным направлениям, соответствующим их задачам. Они состоят в следующем: �предупреждение правонарушений и антиобщественных действий подростков, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; �обеспечение защиты прав и законных интересов подростков; �социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; �выявление и пресечение случаев вовлечения подростков в совершение общественно опасных деяний и антиобщественных действий. Особого внимания заслуживают меры, которые необходимо предпринимать субъектам профилактики против личностных деформаций подростков. При этом деятельность субъектов профилактики на каждом этапе должна представлять собой непрерывный, многоаспектный и многоуровневый процесс, содержащий необходимый комплекс воспитательных и профилактических мер. Среди этих мер на первом и втором этапах должны быть педагогические меры и медико-психологическая коррекция: коррекция дефектов в волевой сфере, коррекция отчужденности, тревожности, страхов, метод эмоционального сопереживания, коррекция бродяжничества, самокоррекция, организация положительной деятельности, физическое воспитание. На третьем этапе должны предусматриваться меры раннего предупреждения личностных деформаций,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

5

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

не исключая комплекс педагогических, медицинских, социально-психологических, правовых и организационных мер, одновременно ориентированных по трем основным направлениям: 1) нейтрализация или оздоровление неблагоприятных условий семейного, школьного и иного социального воспитания, способных детерминировать антиобщественное формирование личности; 2) устранение прямого и косвенного аморального и криминогенного влияния на детей; 3) осуществление комплекса воздействий, направленных на переориентацию антиобщественно формирующейся личности. Основные меры носят как воспитательный, так и правовой характер. Правовые меры дифференцируются по своей направленности, например меры по охране прав детей и подростков; меры правового воздействия (чаще всего гражданско-правового, административно-правового) на их воспитателей и лиц, негативно влияющих на нравственное и физическое здоровье детей и подростков. Среди воспитательных мер следует иметь в виду формирование у каждого подростка уверенности в своих силах; организацию индивидуальной помощи отстающим в учебе; привитие учащимся интереса к творческой деятельности; оказание помощи родителям в воспитании трудных детей и т.д. Четвертый этап охватывает меры непосредственной профилактики. Характеризуя основные направления предупредительного воздействия, мы одновременно характеризуем объект профилактики девиантного поведения – среду и личность. Оба эти направления взаимосвязаны. В зависимости от конкретных обстоятельств могут меняться акценты предупредительного воздействия. Оно может быть активнее в отношении неблагополучной среды, если личность и поведение не подверглись деформации, либо направлено на личность, когда поведение ее свидетельствует о происшедшей деформации. Воздействие на личность осуществляется параллельно с воздействием на среду, т.е., воздействуя на личность, необходимо держать в поле зрения среду, и наоборот. Среда, не благоприятная для жизни и воспитания подростков, является собирательным понятием, включающим в себя набор причин и условий, иных криминогенных факторов, обусловливающих деформацию личности и поведения, становления на путь антиобщественного поведения. Она рассматривается применительно к основным сферам жизнедеятельности подростков, а именно к учебе, дружбе, отношениям с коллективом и семьей, элементам творчества, самодеятельности, спорту, отношениям с лицами противоположного пола. Любая сфера может оказаться неблагоприятной для жизни и воспитания, но криминогенный потенциал увеличивается, если одновременно пораженными оказываются две и более

6

сфер (например, семейная и досуговая). Профилактическое воздействие на криминогенную среду осуществляется: во-первых, если она еще не оказала влияния на поведение подростка с целью не допустить деформации личности и поведения; во-вторых, если под ее влиянием деформация все же произошла, что выразилось в конкретных фактах поведения, не допустить углубления деформации и корректировки поведения. Применяются разные формы профилактического воздействия на среду: �в необходимых случаях производится изъятие подростка из семьи без лишения родительских прав; �лишение родительских прав; �установление опеки или попечительства; �направление в детский дом или школу-интернат; �применение мер к родителям; �отрыв от асоциальной или антиобщественной группировки; �применение предусмотренных законом мер к лицам, вовлекающим подростков в пьянство, проституцию, иную антиобщественную деятельность; �организация правовой пропаганды среди самих несовершеннолетних и лиц, воспитывающих и обучающих подростков, и т.п. Предупредительное воздействие на личность осуществляется в том случае, когда имеются факты поведения, свидетельствующие о том, что произошла ее деформация. Поведение позволяет судить о степени деформации: аморальное поведение, уклонение от выполнения социальных обязанностей, употребление спиртных напитков и переход к совершению правонарушений. Когда отдельные, эпизодические нарушения и проступки могут постепенно перейти в систематические, тогда устанавливается специальный контроль над поведением подростков со стороны ОВД, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Главное – полное выявление подростков, поведение которых характеризуется как девиантное, для своевременного принятия мер. Личностный аспект в профилактике и преодолении девиантного поведения подростков выражается в учете качеств личности психолога и его подготовки к этой деятельности. Он позволяет правильно оценить влияние психических процессов, состояний и свойств субъекта на эффективность его деятельности. Деятельностный аспект обеспечивает раскрытие специфики предупреждения поведенческих девиаций подростков как определенной психологической динамики, приводящей к количественным и качественным результатам. Социальный аспект дает возможность правильно понять развертывание в процессе деятельности отношений, интересов, потребностей, мотивов, направленности, поведения психолога при выполнении функциональных обязанностей во взаимодействии

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

с подростками. Изменения на социально-психологическом уровне возникают в связи с совместным преодолением трудностей, жизненных кризисов подростков. Любой вид деятельности определяется ее психологическим содержанием. Психологический анализ деятельности выявляет внешние (объект, средства,

результаты и их влияние на психику) и внутренние условия (мотивы, цели, способы), а также возможности управления и самоуправления. В психологической теории деятельности структурные моменты получают специфическую качественную определенность при соотнесении их с мотивами, целями и условиями осуществления действия.

Таблица Соответствие этапов деформации личности подростка соответствующим этапам профилактической работы и субъектам деятельности

Этапы деформации личности малолет� них Намечается де� формация лично� сти, нарушений поведения пока нет Происходит де� формация лично� сти, выражающая� ся в совершении отдельных нару� шений

Нарастает дефор� мация личности, выражающаяся в совершении сис� тематических про� ступков и правона� рушений непре� ступного характера

Углубление де� формации лично� сти, выражающее� ся в совершении общественно опасных деяний

Профилактика и ее цели

Субъекты профилактики

Профилактика среды с целью не допустить де� формацию личности

Государственные органы и общественные органи� зации: школы, органы опеки и попечительства, общественные организа� ции и др. К государственным и общественным органам добавляются ОВД

Профилактика и среды, и личности с целью не допустить укрепления антиобщественных взглядов и формирова� ния антисоциальной на� правленности, дальней� шей ее деформации Значительное усиление воздействия на среду и личность с целью не до� пустить перехода на пре� ступный путь

Интенсивное направ� ленное воздействие на личность с целью не до� пустить нового общест� венно опасного деяния

Специальные органы: комиссии по делам несо� вершеннолетних и защи� те их прав, ОВД (через подразделения по делам несовершеннолетних), приемники� распределители, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей Сотрудники уголовного розыска, следователи, прокуроры; специальные воспитательно� исправительные учреж� дения

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

7

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÑÈÕÎËÎÃÈ×ÅÑÊÀß ÀÄÀÏÒÀÖÈß ÑÎÒÐÓÄÍÈÊΠÎÏÅÐÀÒÈÂÍÛÕ ÏÎÄÐÀÇÄÅËÅÍÈÉ Ê ÏÐÎÔÅÑÑÈÎÍÀËÜÍÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ Т.С. КЛИМЕНКО, В.В. БОРИСЕНКО Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) является ключевой для многих подразделений МВД России, таких как уголовный розыск, подразделения по борьбе с организованной преступностью, с экономическими преступлениями, оперативно-поисковые подразделения1. Основные направления психологического сопровождения в рамках психологического обеспечения деятельности сотрудников ОВД отражены в некоторых нормативных документах и рекомендациях МВД России. Профессиональное психологическое сопровождение, являясь одним из направлений деятельности сотрудников ОВД по организации психологического обеспечения, согласно Положению о порядке организации психологического обеспечения сотрудников внутренних дел РФ, утвержденного приказом МВД России от 26 июня 2000 г. № 690, включает в себя: �психологическую адаптацию к деятельности в разные этапы службы, психологическую помощь молодым сотрудникам при их адаптации к началу трудовой деятельности, диагностику профессиональной работоспособности сотрудников; �реабилитацию и восстановление профессиональной работоспособности сотрудников, имеющих признаки психической дезадаптации, осуществление коррекции нервно-психической напряженности, переутомления и других неблагоприятных психических состояний, связанных с напряженной и экстремальной деятельностью; �индивидуально-психологическое консультирование руководителей подразделений, сотрудников и членов их семей; �психологическую помощь сотрудникам при их подготовке к выходу на пенсию. Слово «адаптация» подразумевает длительный процесс психосоциального приспособления сотрудников к разным этапам и условиям службы. Этот процесс включает в себя наблюдение и вмешательство в разрешение психологических ситуаций, связанных в том числе с профессиональной деятельностью, с целью наилучшей адаптации сотрудников к напряженным условиям труда и достижению определенных успехов в борьбе с преступностью. У оперативных сотрудников служба и адаптация к ней имеют особенности, круг проблем, начиная от поступления на службу в ОВД и заканчивая подготовкой к реадаптации (отставки), имеет границы, ограниченные, с одной стороны, профессиональными, а с другой – личностными и семейными проблемами.

8

Согласно Положению о порядке организации психологического обеспечения сотрудников внутренних дел РФ психологическую подготовку сотрудников ОВД нельзя рассматривать в отрыве от их профессиональной деятельности. Это единая система, в которой необходимо поставить в основу психологической подготовки сотрудника психодиагностику, после этого подобрать методы развития профессионально важных качеств и формирования знаний, умений и навыков, способствующих быстрой и оптимальной адаптации сотрудников к деятельности. С.В. Асямов, Ю.С. Пулатов и Е.Г. Самовичев считают, что для определения личностных качеств, обусловливающих эффективность профессиональной деятельности, которыми должен обладать сотрудник ОВД, необходимо подвергнуть психологическому анализу саму деятельность, выявить ее специфические особенности, раскрыть ее структуру2. Проблема повышения профессиональной квалификации и обеспечения собственной безопасности оперативных подразделений МВД России многоплановая и включает в себя вопросы, связанные с психологическими аспектами оперативно-служебной деятельности и особенностями их психосоциальной адаптации к службе в ОВД. В последние годы отсутствует профессиональная мотивация личного состава подразделений МВД России. Наблюдаются нарушения законности и дисциплины, коррупция и другие признаки делинквентного поведения молодых сотрудников. Возможно, это связано с тем, что не учитываются психологические требования, которые предъявляет профессия к сотруднику, не составляются профессиограмма и психограмма профессий, которые необходимо учитывать при психологическом отборе и обучении сотрудников на первых этапах деятельности. Не диагностируются морально-нравственные склонности будущих сотрудников при поступлении на службу. Профессиональная деятельность сотрудников оперативных подразделений принадлежит к разряду сложных видов деятельности, предъявляющих психологические и функциональные требования к кандидату и сотруднику. Требования связаны с наличием у кандидата и сотрудника психологических профессионально важных качеств, относящихся к познавательно-интеллектуальной, мотивационной, эмоционально-волевой, коммуникативной и другим сферам психики человека.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ Структура и содержание деятельности сотрудников оперативных подразделений складывается из многих сторон. Одной них является комплекс профессиональных психосоциальных особенностей этой деятельности (напряженность и экстремальность, необходимость общения с наиболее асоциальной частью населения, социальная контагиозность – «заразность» определенных влияний социума на психику и др.). Для безболезненной адаптации к этим трудностям оперативно-служебной деятельности сотруднику необходимо обладать психологическими профессионально важными качествами или предпосылками для их выработки и развития3. Следующей стороной является правовая регламентация этой деятельности. Она определяет наличие у сотрудников властных полномочий, конспиративный характер некоторых видов деятельности. Все стороны влияют на психологические особенности профессионального поведения сотрудников (адаптацию к деятельности, профессиональную надежность и др.). Психологические особенности правовой регламентации деятельности оперативных сотрудников. Требования к оперативным сотрудникам служебного характера регламентированы рамками закона и нормативными правовыми документами. Основным законом, регламентирующим деятельность оперативных подразделений МВД России, является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД) Оперативно-розыскная деятельность является ключевой для многих подразделений МВД России. Согласно ФЗ об ОРД принципы и правовая основа деятельности этих подразделений одинаковы (ст. 2–4), за исключением отдельных задач, связанных со специализацией деятельности. Руководство многими специалистами разных направлений служб одним ФЗ об ОРД объясняется, по-видимому, схожими методами решения оперативно-тактических задач по борьбе с преступностью и психологической общностью некоторых требований к личности оперативных сотрудников. Это подтверждают и некоторые функциональные задачи (обязанности) (ст. 6 «Оперативно-розыскные мероприятия»). Многие оперативно-розыскные мероприятия, относящиеся к наведению справок, опросу, наружному наблюдению с применением технических средств или без таковых, требуют наличия у сотрудника развитых психологических способностей. От оперативного сотрудника требуется также психологическая готовность к применению нравственно небезупречных методов вторжения в частную жизнь граждан. В зарубежной литературе такие методы называются интрузивными (вторжение в частную жизнь граждан), и к сотруднику полицейской разведки, работающему негласно, предъявляются основные квалификацион-

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ ные требования, без которых он не сможет служить4. Задачи оперативного подразделения ОВД на этапе направления кандидата на службу исходят из необходимости решения вопроса о пригодности кандидата к определенным видам деятельности, к которым у него есть психологическая предрасположенность. Для этого существуют методики и тесты, предназначенные для определения профиля личности и тех или иных психологических профессионально-важных качеств, необходимых для выполнения требований, связанных с конспиративностью, экстремальностью, вторжением в частную жизнь граждан5. Особенности психологического отбора кандидатов на службу в оперативные подразделения ОВД. Структура деятельности оперативного сотрудника отличается от большинства других в системе МВД России тем, что многие ее особенности не известны молодым кандидатам в сотрудники оперативных подразделений, определяющим свой профессиональный и жизненный путь, направленным на службу в оперативные подразделения. Если о других милицейских профессиях можно получить информацию из газет, журналов, общения с самими профессионалами, то подобной информации о профессии оперативного сотрудника очень мало. Если отечественные кинофильмы и детективный жанр освещают некоторые стороны работы оперативной деятельности и разведки, то чаще всего с романтической стороны. Г.С. Човдырова считает, что успешность профессиональной деятельности сотрудника, способность переносить тяготы службы и осознанно соблюдать служебную дисциплину не могут обнаружиться сразу даже при проведении тщательной психодиагностики. Эти качества частично должны воспитываться в процессе обучения и приобретения профессионального опыта, на примере сотрудников со стажем, в ходе предварительного обучения, «натаскивания» или путем «проб и ошибок», а также путем отработки психологических моделей поведения и психотренингов развития психологических профессионально важных качеств6. Учитывая закрытость отдельных направлений оперативных подразделений, процесс предварительного введения в профессию должен занимать длительное время и состоять из многих блоков, как это делается в странах Запада. Так, в Польше начальный курс ознакомления кандидатов с сущностью деятельности сотрудников полиции состоит из отдельных блоков учебной и практической подготовки в самих подразделениях, куда они направлены работать, и длится семь месяцев и три недели, состоит из восьми модулей7. После длительного обучения и введения в профессиональную деятельность, когда можно предположить, что кандидат имеет достаточное представление о предстоящих особенностях и трудностях службы, необходимо проводить психодиагностику для отбора и расстановки по конкретным направлениям (линиям) оперативно-служебной деятельности.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

9

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Наличие у кандидата на оперативную работу высоких профессиональных и личностных качеств не всегда может служить залогом успешности, если оно не подкрепляется позитивной мотивацией, которая может служить основой для воспитания и культивирования профессионализма, а следовательно, быстрой адаптации к деятельности. Отсутствие осознанной положительной мотивации при выборе профессии может привести к профессиональной неуспешности8, низкой эффективности деятельности, нарушениям законности и дисциплины, формированию определенных комплексов, т.е. к нарушениям адаптивности поведения. Существует мнение, что неудовлетворительная адаптация к условиям службы, обусловленная недостатком нужных психологических профессионально важных качеств и знаний, умений и навыков сотрудников оперативных подразделений, может проявляться в неадекватных поведенческих и коммуникативных реакциях, приводящих к нарушению законности и правопорядка, несоблюдении собственной безопасности, а в субъективной характеристике – мотивационной, интеллектуальной и психоэмоциональной неадекватности. В этих случаях серьезной опасностью является риск провала при оперативном внедрении и других мероприятиях. Ни специальная экипировка, ни легендированность действий не гарантируют оперативному сотруднику успешной адаптации к конспиративным условиям и легкого обнаружения доказательств преступных действий без наличия соответствующих психологических профессионально важных качеств и знаний, умений и навыков. Это предположение необходимо подтверждать углубленными научными исследованиями в этой области9. Процесс успешной психологической адаптации включает в себя проблемы правильного отбора кандидатов для профессиональной ориентации, их расстановки, совершенствования мастерства сотрудника, использования результатов его психодиагностики в процессе адаптации к деятельности для психокоррекции и профилактики нарушения адаптации и др. Концепция психологической адаптации сотрудников оперативных подразделений ОВД к деятельности. Нами проведены наблюдения по адаптации курсантов Московского университета МВД России, ранее находившихся согласно этой концепции на нулевом этапе и перешедших после окончания университета на первый этап адаптации к служебной деятельности. Изучение адаптации сотрудников (бывших курсантов) проводилось путем включенного наблюдения, психодиагностики профессионально важных качеств для расстановки по разным направлениям деятельности в зависимости от выявленных психологических качеств. Первый этап в подразделениях МВД России длится меньше, чем в странах Запада, и требует отдельного сравнительного изучения для оптимизации. У изучаемого контингента наблюдаются многие психо-

10

физиологические признаки общего адаптационного синдрома, описанного Г. Селье, связанного с предъявлением новых требований к бывшим курсантам, отличающихся от предыдущих. В первые 3–6 месяцев молодые сотрудники выявляли повышенную тревожность, неуверенность в себе в процессах коммуникации и при оформлении документации, при возникновении необходимости конкретного применения полученных в университете знаний, хотя в устной беседе большинство выявляли системные теоретические знания и готовность терпеливо преодолевать тяготы службы. Внешне поведенческие особенности бывших курсантов говорили о том, что им не хватает опыта, умений и навыков при достаточной теоретической подготовленности и они нуждаются в поддержке и поощрении старших опытных сотрудников, обмене опытом и практическими знаниями. Результаты включенного наблюдения за сотрудниками были дополнительно дифференцированы психодиагностическими методами совместно с нашими психологами и выявлялись применением методов Спилбергера–Ханина, САН, Люшера и др. Предварительные данные позволили выделить следующие три группы сотрудников. Первая группа, с хорошими показателями адаптации показала среднюю степень ситуативной тревожности, но внешнее поведение было вполне адаптивным, не выходило за рамки общепринятых в профессии уставных норм. Сотрудники были уверены, что справятся с заданиями и выдержат напряженный режим службы, проявляли азарт и склонность к выполнению рискованных задач, были общительными, находчивыми, доброжелательными, мотивированными на длительную службу в ОВД на оперативной работе. Группа имела явные перспективы работы в оперативных подразделениях МВД России. Вторая группа, со средними показателями адаптации, выявляла высокую степень личностной и ситуативной тревожности, при этом в их поведении замечались некоторые отклонения от общепринятых норм. Они часто опаздывали на работу по причине случайно возникших по ходу обстоятельств, не соблюдали точность при исполнении поручений, а иногда и при выполнении задания, хотя в ходе исполнения очень старались все сделать вовремя и были мотивированы на службу в ОВД. Сотрудники имели перспективу для выполнения аналитической документирующей деятельности. Третья группа сотрудников, с низкими показателями адаптации, обнаружила высокий или средний уровень тревожности. При использовании метода включенного наблюдения в их поведении отмечалось нежелание выполнять сложные задания, часто затягивалось их исполнение, находились разные причины. У них отмечалась вялость, отсутствие мотивации на оперативную работу и дальнейшую службу в практических подразделениях МВД России. Сотрудники

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ могут быть рекомендованы для выполнения неоперативных видов деятельности. Таким образом, изучение показателей адаптации бывших курсантов, закончивших криминальный факультет Московского университета МВД России, позволит провести адекватно качественный подбор кадров, имеющих профессионально важные качества, которые требует профессия оперативника от претендентов на этот вид деятельности. Такой подход позволит адекватно расставить кадры по направлениям профессиональной деятельности разных подразделений ОВД и отсеять сотрудников, не имеющих соответствующих оперативной работе профессионально важных качеств, которые обеспечивают их обладателю успешность, надежность, высокий профессионализм. 1 См.: Основные виды деятельности и психологическая пригодность к службе в системе органов внутренних дел. – М., 1997.

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ См.: Асямов С.В., Пулатов Ю.С. Профессионально-психологический тренинг сотрудников ОВД. Режим доступа: http. yurpsy. By.Ru./help/bib/tren/ tren/htm; Самовичев Е.Г. Психология оперативно-розыскной деятельности: Энциклопедия юридической психологии / Под ред. А.М. Столяренко. – М., 2003. – Разд. 5. – С. 148. 3 См.: Човдырова Г.С. и др. Психодиагностика и развитие психологических профессионально важных качеств сотрудников отдельных оперативных подразделений системы МВД России: Учеб.-метод. пособие. – М., 2004. 4 См.: Сурков К.В. Принципы полицейской разведки: Учеб. пособие. – СПб., 1995. 5 Човдырова Г.С. и др. Указ. соч. 6 Там же. 7 См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России. Зарубежный опыт // Подбор кадров на службу в полицию. – 2001. – Вып. 3. 8 См.: Маркова А.К. Психология профессионализма. – М., 1996. 9 См.: Човдырова Г.С. Психология деятельности сотрудников оперативных и специальных подразделений МВД России: Автореф. докт. психол. наук. – М., 2006. 2

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÌÅÒÎÄÈÊÈ ÏÐÅÏÎÄÀÂÀÍÈß ÄÈÑÖÈÏËÈÍÛ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÎÂÄ ÍÀ ÔÀÊÓËÜÒÅÒÅ ÇÀÎ×ÍÎÃÎ È ÂÅ×ÅÐÍÅÃÎ ÎÁÓ×ÅÍÈß Ñ ÈÑÏÎËÜÇÎÂÀÍÈÅÌ ÈÍÍÎÂÀÖÈÎÍÍÛÕ ÒÅÕÍÎËÎÃÈÉ. ÄÈÑÒÀÍÖÈÎÍÍÎÅ ÎÁÓ×ÅÍÈÅ

Э.В. МАРКИНА, кандидат юридических наук

Нововведения, или инновации, характерны для любой профессиональной деятельности человека. Инновации сами по себе не возникают, они результат научных поисков, передового педагогического опыта преподавателей и коллективов. Этот процесс не может быть стихийным, он нуждается в управлении. В контексте инновационной стратегии целостного процесса в профессиональном образовании Московского университета МВД России возрастает роль начальников университета, факультетов, кафедр и преподавателей как непосредственных носителей новаторских процессов. При многообразии технологий обучения (дидактических, компьютерных, проблемных, модульных и др.) реализация ведущих процессов остается за преподавателями. С внедрением в учебный процесс современных технологий преподаватель должен осваивать функции консультанта, советчика. Понятие «инновация» означает новшество, новизну, изменение; инновация как средство и процесс предполагает введение чего-либо нового. Приме-

нительно к административной деятельности ОВД в профессиональном образовании инновация означает введение нового в цели, содержание, методы и формы обучения, организацию совместной деятельности преподавателей и слушателей. Учебно-методическая база по административной деятельности ОВД, образовательно-информационные технологии не зависят от того, дневная ли это форма обучения или заочная. Если знания, учебный материал по административной деятельности ОВД, его дидактическая составляющая будут оформлены и находятся в формализованном виде, в компьютерах, то не имеет значения, куда подать эти знания: в аудиторию (соответственно оснащенную) или находящемуся за пределами образовательного учреждения слушателю. Одним из видов инноваций в организации профессионального образования может стать введение дистанционного обучения курса «Административная деятельность ОВД» в МосУ МВД России.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

11

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Технологические основы дистанционного обучения. Заочно можно получить не только высшее образование, но и изучить иностранный язык, подготовиться к поступлению в вуз и т.д. Однако в связи с плохо налаженным взаимодействием между преподавателями и слушателями и отсутствием контроля над учебной деятельностью слушателей-заочников в периоды между экзаменационными сессиями качество подобного обучения оказывается хуже того, что можно получить при очном обучении. Современные компьютерные телекоммуникации способны обеспечить передачу знаний и доступ к разнообразной учебной информации наравне, а иногда гораздо эффективнее, чем традиционные средства обучения. Качество и структура учебных курсов, как и качество преподавания при дистанционном обучении, могут быть лучше, чем при традиционных формах обучения. Новые электронные технологии, такие как интерактивные диски CD-ROM, электронные доски объявлений, мультимедийный гипертекст, смогут не только обеспечить активное вовлечение слушателей в учебный процесс, но и позволят управлять этим процессом в отличие от большинства традиционных учебных сред. Интеграция звука, движения, образа и текста создаст новую богатую по своим возможностям учебную среду, с развитием которой увеличится степень вовлечения слушателей в процесс обучения. Интерактивные возможности, используемые в системе дистанционного обучения программ, позволят обеспечить диалог и постоянную поддержку. Интерактивное взаимодействие. Термин «интерактивное взаимодействие» широко используется как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе. В узком смысле слова (применительно к работе пользователя с программным обеспечением вообще) интерактивное взаимодействие – это диалог пользователя с программой, т.е. обмен текстовыми командами (запросами) и ответами (приглашениями). При развитых средствах ведения диалога (например, при наличии возможности задавать вопросы в произвольной форме, с использованием «ключевого» слова, в форме с ограниченным набором символов) обеспечивается выбор вариантов содержания учебного материала и режима работы. Чем больше возможностей управлять программой, активнее пользователь участвует в диалоге, тем выше интерактивность. В широком смысле интерактивное взаимодействие предполагает диалог любых субъектов с использованием доступных им средств и методов. При этом предполагается активное участие в диалоге обеих сторон – обмен вопросами и ответами, управление ходом диалога, контроль над выполнением принятых решений и т.п. При дистанционном обучении субъекты в интерактивном взаимодействии – преподаватели и слушатели, а средства осуществления взаимодействия – электронная почта, телеконференции, диалоги в режиме реального времени и т.д.

12

Организационно-технологические модели дистанционного обучения. Единичная медиа – использование какого-либо одного средства обучения и канала передачи информации, например обучение через переписку, учебные радио- или телепередачи. В этой модели доминирующим средством обучения является, как правило, печатный материал. Практически отсутствует двусторонняя коммуникация, что приближает эту модель дистанционного обучения к традиционному заочному обучению. Мультимедиа – использование разных средств обучения: учебные пособия курса «Административная деятельность ОВД» на печатной основе, компьютерные программы учебного назначения на различных носителях, аудио- и видеозаписи и т.п. При необходимости используются элементы очного обучения – личные встречи обучающихся и преподавателей, проведение итоговых учебных семинаров или консультаций, очный прием экзаменов по дисциплине административной деятельности ОВД Гипермедиа – модель дистанционного обучения третьего поколения. Предусматривает использование новых информационных технологий при доминирующей роли компьютерных телекоммуникаций. Простейшей формой при этом является использование электронной почты и телеконференций, а также аудиообучение (сочетание телефона и телефакса). При дальнейшем развитии эта модель дистанционного обучения включает в себя использование комплекса таких средств, как видео, телефакс и телефон (для проведения видеоконференций по административной деятельности ОВД) и аудиографику при одновременном использовании видеодисков. Дистанционное обучение: модели и технологии. Термин «дистанционное обучение» означает такую организацию учебного процесса, при которой преподаватель разрабатывает учебную программу, базирующуюся на самостоятельном обучении слушателя в области административной деятельности ОВД. Слушатель в основном, а зачастую вовсе, отдален от преподавателя в пространстве или во времени; слушатели и преподаватели имеют возможность осуществлять диалог между собой с помощью средств телекоммуникации. Основные типы технологий. Используемые сегодня технологии дистанционного обучения можно разделить на три большие категории: 1) неинтерактивные – печатные материалы, аудио-, видеоносители; 2) средства компьютерного обучения – электронные учебники, компьютерное тестирование и контроль знаний, новейшие средства мультимедиа; 3) видеоконференции – развитые средства телекоммуникации по аудиоканалам, видеоканалам и компьютерным сетям. Видеокассеты – это уникальное средство для дистанционного обучения курса «Административная деятельность ОВД». Не требуя больших расходов на

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ тиражирование учебных видеоматериалов, видеомагнитофон получил широкое распространение. Видеокассеты используются как компоненты наборов учебных материалов по административной деятельности ОВД, частично заменяя традиционные лекции. Электронная почта является эффективной технологией, может быть использована в процессе обучения для доставки содержательной части курса «Административная деятельность ОВД» и обеспечения обратной связи слушателя с преподавателем. В то же время она имеет ограниченный эффект из-за невозможности реализации «диалога» между преподавателем и слушателем, принятого в традиционной форме обучения. Однако, если слушатели имеют постоянный доступ к персональному компьютеру с модемом и телефонному каналу, электронная почта позволит реализовать гибкий и интенсивный процесс консультаций. Видеоконференции по административной деятельности ОВД с использованием компьютерных сетей могут предоставлять возможность организации дешевого среднего качества видеосвязи. Этот тип видеоконференций может быть использован для проведения семинаров в небольших группах, индивидуальных консультаций, обсуждения отдельных сложных вопросов изучаемого курса. Помимо передачи звука и видеоизображения компьютерные видеоконференции будут обеспечивать возможность совместного управления экраном компьютера: создание схем и рисунков на расстоянии, передачу фотографического и рукописного материала. Методы дистанционного образования: �самообучение; �индивидуализированное преподавание и обучение; �активное взаимодействие всех участников учебного процесса. Самообучение есть метод обучения посредством взаимодействия обучаемого с образовательными ресурсами при минимальном участии преподавателя и других обучаемых. Для развития самообучения характерен мультимедийный подход, когда при помощи разнообразных средств создаются образовательные ресурсы (печатные, аудио- и видеоматериалы). Это прежде всего интерактивные базы данных, электронные журналы и компьютерные обучающие программы (электронные учебники). В интерактивных базах данных систематизируются массивы данных, которые могут быть доступны посредством телекоммуникаций. Используя эти ресурсы, разработчики курсов могут, например, поддерживать локальные базы данных как для слушателей, так и для преподавателей. Электронные журналы представляют собой периодические издания, которые распространяются среди подписчиков через компьютерные сети. Они становятся все более важным источником получения информации и обучения. Слушатели будут подписы-

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ ваться на такие журналы с целью использования их как неотъемлемой части курса «Административная деятельность ОВД». Для методов индивидуализированного преподавания и обучения характерны взаимоотношения одного слушателя с одним преподавателем или одного слушателя с другим слушателем. Эти методы реализуются в дистанционном образовании в основном посредством таких технологий, как телефон, голосовая почта, электронная почта. Значение методов, для которых характерно активное взаимодействие между всеми участниками учебного процесса, и интенсивность их использования возрастают с развитием обучающих телекоммуникационных технологий. Иными словами, интерактивные взаимодействия между самими обучающимися, а не только между преподавателем и обучающимися становятся важным источником получения знаний в области административной деятельности ОВД. Развитие этих методов связано с проведением учебных коллективных дискуссий и конференций. Технологии аудио-, аудиографических и видеоконференций позволят активно развивать такие методы в дистанционном образовании. Особую роль в учебном процессе будут играть компьютерные конференции, которые позволят всем участникам дискуссии обмениваться письменными сообщениями. Компьютерно-опосредованные коммуникации позволят активнее использовать такие методы обучения, как дебаты, моделирование, ролевые игры, дискуссионные группы, форумы. Электронный учебник как средство дистанционного обучения. Электронный учебник – это форма представления нового материала по административной деятельности ОВД. Кроме этого, электронный учебник может включать в себя одновременно практические работы и тесты по административной деятельности ОВД. Основной принцип дистанционного обучения – установление интерактивного общения между обучающимся и обучающим без обеспечения их непосредственной встречи и самостоятельное освоение определенного массива знаний и навыков курса «Административная деятельность ОВД» и его программы при заданной информационной технологии. Главной проблемой развития дистанционного обучения является создание новых методов и технологий обучения, отвечающих телекоммуникационной среде общения. Слушатели не просто пассивные потребители информации, а в процессе обучения они создают собственное понимание предметного содержания обучения. На смену прежней модели обучения должна прийти новая модель, основанная на следующих положениях: �в центре технологии обучения – слушатель; �суть технологии – развитие способности к самообучению;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

13

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

�слушатели играют активную роль в обучении; �в основе учебной деятельности – сотрудничество. Успешное создание и использование дистанционного учебного курса «Административная деятельность ОВД» должно начинаться с глубокого анализа целей обучения, дидактических возможностей новых технологий передачи учебной информации, требований к технологиям дистанционного обучения с точки зрения обучения конкретным дисциплинам, таким как Административная деятельность ОВД». Дидактические особенности курса дистанционного обучения обусловливают новое понимание и коррекцию целей его внедрения, которые можно обозначить следующим образом: �стимулирование интеллектуальной активности слушателей с помощью определения целей изучения и применения материала, а также вовлечения слушателей в отбор, проработку и организацию материала по административной деятельности ОВД; �развитие способностей и навыков обучения и самообучения, что достигается расширением и углублением учебных технологий и приемов. К числу дидактических принципов следует отнести следующие: �активность; �самостоятельность; �сочетание коллективных и индивидуальных форм учебной работы; �мотивация; �связь теории с практикой; �эффективность. Средства учебного назначения, которые используются в образовательном процессе дистанционного обучения, должны: �индивидуализировать подход к слушателю и дифференцировать процесс обучения; �контролировать обучаемого с диагностикой ошибок и обратной связью; �обеспечивать самоконтроль и самокоррекцию учебно-познавательной деятельности слушателя; �демонстрировать визуальную учебную информацию по административной деятельности ОВД; �моделировать и имитировать процессы и явления (на примере темы «Деятельность ОВД при возникновении чрезвычайных ситуаций»); �проводить практические занятия по административной деятельности ОВД в условиях виртуальной реальности; �прививать умение в принятии оптимальных решений; �повышать интерес к процессу обучения. Для построения четкого плана курса «Административная деятельность ОВД» необходимо определить основные цели, устанавливающие, что слушатели должны изучить по дисциплине, а также конкретизировать поставленные цели, определив, что слушатели должны уметь делать.

14

Важно добиваться того, чтобы поставленные цели помогали определить, что ожидается от слушателя после изучения курса «Административная деятельность ОВД». Конкретизация целей позволит дать представление о том, что слушатель в состоянии будет сделать в конце каждого занятия. Необходима постановка целей для каждого занятия курса. Цели помогают сконцентрироваться на развитии познавательной деятельности слушателя и определить, на какой стадии он находится. Правильно сформулированные цели позволят слушателям: �настроить мышление на тему обучения курса «Административная деятельность ОВД»; �сфокусировать внимание на важных проблемах в области административной деятельности ОВД; �подготовиться к тестам по административной деятельности ОВД, заданиям и другим средствам оценивания. При планировании и разработке дистанционного учебного курса «Административная деятельность ОВД» необходимо принимать во внимание, что основные три компонента деятельности педагога, а именно изложение учебного материала по административной деятельности ОВД, практика, обратная связь, сохраняют свое значение. Разработанный подход к дистанционному обучению заключается в следующем: � перед началом дистанционного обучения должно производиться психологическое тестирование слушателя с целью разработки индивидуального подхода к обучению; �учебный материал по административной деятельности ОВД должен быть представлен в структурированном виде, что позволит слушателям получать систематизированные знания по каждой теме курса. Первоначально обучающемуся предлагается комплекс психологических тестов и пробное занятие. Полученные результаты психологического тестирования обрабатываются, на основе этого строится психологический портрет учащегося, с помощью которого выбираются методы и индивидуальная стратегия обучения. Программа обучения курса «Административная деятельность ОВД» – один из наиболее важных видов раздаточных материалов для слушателей, которые будут обучаться дистанционно. Учащиеся обращаются к ней для получения точной информации. Такое руководство включает в себя: �информацию о системе и методах дистанционного обучения; �биографическую информацию о преподавателе; �технологию построения учебного курса «Административная деятельность ОВД»; �цели курса «Административная деятельность ОВД»; �критерии окончания обучения; �часы телефонных консультаций;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

�описание экзаменов, проектов письменных работ. Развитие дистанционного обучения требует использования новых инструментов и методов обучения, построения новых моделей обучения. Вместе с тем следует отметить и недостатки дистанционного обучения, а именно: �отсутствие прямого очного общения между обучающимся и преподавателем; �необходимость в персональном компьютере и доступе к Интернету, в постоянном доступе к источникам информации, т.е. нужна хорошая техническая оснащенность и готовность к использованию средств дистанционного обучения; �высокие требования к постановке задачи на обучение, администрированию процесса, сложность мотивации слушателей; �ощущение недостатка обучающимися в практических занятиях; отсутствие постоянного контроля над обучающимися; �высокая стоимость построения системы дистанционного обучения на начальном этапе создания системы, большие расходы на создание курсов дис-

танционного обучения и приобретение технико-технологического обеспечения; �высокая трудоемкость разработки курсов дистанционного обучения (создание 1 ч интерактивного мультимедийного взаимодействия занимает более 1 тыс. ч работы профессионалов). Научно-технический и информационный прогресс, к сожалению, мало повлиял на процесс юридического образования в России. Как в организационном, так и в методическом отношении обучение в вузах остается на низком уровне. Этому способствуют многие факторы, среди которых и искренняя убежденность, что можно подготовить необходимую массу высококачественных специалистов по лекалам прошлого, и недостаток средств, выделяемых для модернизации отечественного образования. В результате глобальная компьютеризация образования в России находится в зачаточном состоянии. Количество компьютеров и «евроремонт» помещений затмевают содержательную сторону процесса: зачем все это, что это дает и дает ли вообще, а современные образовательные технологии внедряются с большим трудом.

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÎÑÂÎÅÍÈß ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÛÌÈ ÂÎÅÍÍÎÑËÓÆÀÙÈÌÈ ÄÓÕÎÂÍÎ-ÍÐÀÂÑÒÂÅÍÍÛÕ ÖÅÍÍÎÑÒÅÉ В.И. ПАШКОВ Научный руководитель – С.Ю. Дивногорцева, кандидат педагогических наук, профессор В условиях современного образования одной из главных задач является передача традиционного для нашей страны духовного опыта, общих ориентиров, в качестве которых выступают духовно-нравственные ценности, связанные со становлением мировоззрения военнослужащих. Сложность и глубина проблемы духовно-нравственного воспитания состоит в понимании сути категорий «духовность» и «нравственность» для педагогики. Решение этой проблемы зависит от логики развития историко-педагогического процесса в обществе и объясняется воздействием общекультурных факторов на его членов. Это, в свою очередь, позволяет проследить динамику становления личностного духовного идеала человека. Следовательно, важно определить общие контуры становления категорий «духовность» и «нравственность». Традиционно философское понимание духовности включает в себя три начала – познавательное, эстетическое и нравственное. Этим трем способностям соответствуют три сферы духовной деятельности, со-

здающие научное знание, – философия, искусство и нравственность. В классической греческой философии высшими человеческими ценностями считались истина, добро, красота. Нравственность выступала регулятором отношения людей, обеспечивала здоровье общества в рамках нормы поведения через осознание долга и выполнение его. Античные философы, начиная с Сократа, учили доказательству каких-либо явлений в природе или особенного поведения человека через конкретное определение. Сократ говорил о душе как о части человека, но части, которая находится в высшем мире, духовном и вечном. Понимая, что существует объективная истина и пытаясь доказать людям, что эта истина существует, Сократ пришел к выводу, что люди творят зло по неведению, потому что не знают истины; если бы люди знали истину, они стали бы творить только добро. Философ особое значение придавал таким ценностям, как справедливость, честность, истина, названным позднее общечеловеческими ценностями. Он утверждал, что объектом исследования

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

15

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

должен быть человек. Такая позиция, отстаивающая единство духовности и нравственности в смысле существования вечных и неизменных, т.е. абсолютных моральных ценностей, была воспринята философами как подлинно духовно-нравственная позиция. Основу этики Платона составляют учение об идеях и учение о душе. В душе Платон различал три части и с каждой связывал только ей присущую добродетель (нравственные ценности): с разумной частью души – мудрость, с волевой частью – мужество, с чувствующей частью – воздержанность. Гармоничное сочетание трех основных нравственных добродетелей образует четвертую – справедливость. Высшая добродетель – мудрость. Главная задача нравственного воспитания – добровольное подчинение законам. Дух Платон понимал как сверхразумное начало. Духовность у него характеризуется как внутренняя свобода человека от внешних обстоятельств. Дух он считал общим, вселенским началом, а душу – началом индивидуальным, стремящимся к освобождению и слиянию с духом. Следовательно, духовность человека – это уровень приближения его души к Духу, что определяет взаимосвязь понятий духовности и душевности. Аристотель рассматривал душу как принцип самостоятельного движения единичной вещи, приписывая ей множество функций, которые современная наука оценивает как чисто физиологические. Однако он считал, что душа хотя и является бестелесной, тем не менее связана с материей. Душа есть везде, где есть ум, она неотделима от тела. Духовно-нравственные ценности античности сменились иными мировоззренческими установками и познавательными регулятивами христианства, ставшими истоками персоналистской традиции. Ценность личности в христианстве во многом соразмеряется совокупным духовным опытом всего человечества, основанным на традиционном понимании человека как образа Божия. В личностном аспекте христианская святоотеческая традиция различает в человеке образ Божий как природный дар Божий каждому человеку и подобие Божие – как духовнонравственную обязанность человека хранить этот дар и способствовать его проявлению. Образ Божий человеку дан, а подобие задано, поэтому конечная цель его земной жизни – достичь идеала Богоподобия (обожения, святости) при благодатной помощи свыше. Образ Божий «начертан» в высших нравственных свойствах человеческой души – в свободной воле, разуме, способности к чистой, бескорыстной любви. По мысли В.Н. Лосского, «быть образом Божиим – значит быть существом личным, т.е. свободным и ответственным»1. Христианство противопоставляет античному антропоцентризму человеческое стремление к личностному Абсолюту. Этой точки зрения, будучи людьми религиозными, придерживались многие видные ученые позднего Средневековья и эпохи Просвещения. Так, в трудах

16

Д. Бруно духовность человека определяется силой устремленности его к Богу, степенью познания Бога и готовностью к исполнению Его воли. Декарт главными идеями человека считал врожденные идеи о Боге, которые у него относятся к духовным. Я.А. Коменский считал, что сущность природы человека отличается от остальных природных существ возможностью уподобления Богу. Человек духовен и способен развивать эту духовность – подниматься до совершенства. Важнейшими функциями педагогики Коменский считал изучение законов духовной жизни и согласование с ними всех педагогических воздействий. «Настоящая жизнь не столько жизнь, сколько путь к жизни, которую достигнет тот, кто предуготовил себя верою, благочестием и христианским совершенством»2. Именно в этом он видел суть принципа природосообразности воспитания и его задачи понимал как «раскрытие прежде всего этих специфических человеческих способностей души, обращенной к Духу»3. Христианство, обладая возвышенным представлением о человеческой природе как предназначенной к обожению и вместе с тем весьма трезво оценивая наличное состояние человека после грехопадения, предлагает идеал для подражания – Христа, говорит об идеале жертвенной любви, вопрос власти решает на основе святоотеческого понимания принципа иерархии, основанного на одной из главных добродетелей христианства – смирении, т.е. здравой оценки себя перед лицом Божиим, которая простирается на отношения с ближними. Основными характеристиками христианской духовности являются смирение и любовь как высшая способность человека, понимаемые в русле догматического учения церкви. Русские педагоги и философы не мыслили духовное начало безличным. Более того, В.В. Зеньковский утверждал, что человек духовен в силу его личностного начала, которое является основным выражением богообразности человека, при этом духовность выступает в человеке не только как творческая сила, но и как начало целостности и иерархичности. Он утверждал примат духовного начала в человеке4. Известный русский религиозный философ И.А. Ильин в понимании духовности и духа отдельного человека пишет: «Духовность человека состоит прежде всего в уверенности, что в пределах его собственной души есть лучшее и худшее, на самом деле лучшее; такое, качество и достоинство которого надлежит признать и перед которым подобает преклониться. К этому лучшему и высшему надо прислушиваться, сосредоточенно испытывать его, вникать в него, предаваться ему. И по мере того как человек осуществляет это, он убеждается в том, что это высшее и лучшее совсем не исчерпывается его личными пределами, но является в нем самом как бы излучением и энергией действительно Высшего и Совершенного Начала, которому он и предстоит на

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ протяжении всей жизни. Приобщаясь этому Началу, духовный человек не может не радоваться Ему. И очень скоро он удостоверяется в том, что это желание драгоценно и жизненно необходимо, что эта любовь открывает ему настоящий доступ к жизненному свету, к истинной свободе, к подлинному бытию и личному духовному достоинству. В этом делании духовный человек научается преклоняться перед Богом, чтить самого, видеть и ценить духовность во всех людях и желать творческого раскрытия и осуществления духовной жизни на земле»5. Можно выделить следующие три направления в понимании духовности современной педагогической мыслью: 1) светское, связывающее духовность личности с гуманизмом и нравственными ценностями, с включением индивида в сферу духовной деятельности, под которой понимается совокупность эстетических, моральных, правовых взглядов на человека и окружающий мир. Существо духовности заключается в открытии духовных сил в самом себе, сответственно негативно относится к религиозной составляющей воспитательного процесса. Духовность – это способность человека сознательно управлять собой и своим поведением, осмысленно регулировать свою деятельность; 2) светско-религиозное, строящееся на приобщении к религиозным ценностям через культуру, искусство, признающее необходимость включения в содержание личностного воспитания современного человека религиозных духовных ценностей, но отрицающее конфессионализм в воспитательном процессе. Существо духовности это направление определяет тем смыслом, который его представители вкладывают в понятие «Бог». Такому пониманию духовности соответствует понятие «светская вера». Светская духовность не может быть сведена только к интеллектуальности. В какой-то мере можно предположить, что духовность в светском понимании есть работа по освоению смысла жизни; 3) религиозно-конфессиональное (православно ориентированное), которое, не отрицая в большинстве своем те же ценности и подходы, декларируемые первыми двумя направлениями, основной упор делает на источнике этих ценностей – личностном Боге и рассматривает систему христианских ценностей через призму Священного Предания, являющегося содержанием православной церковной традиции. Духовность и нравственность являются такими характеристиками личности, при которых духовность является внутренней мотивационной сферой, а нравственность – внешней. В религиозно-конфессиональном направлении духовностью можно назвать степень приближения человека к подобию Божию, основанного на принципе синергии, о котором апостол Павел говорит: «…Мы соработники у Бога» (1 Кор. 3, 9), т.е. при участии в этом процессе

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Благодати Божией, а нравственностью – выполнение совокупности общих принципов поведения людей по отношению друг к другу и обществу, основанное на исполнении заповедей Евангелия. В многообразных исследованиях феномена духовности есть нечто общее. Это, например, призвание наличия у человека смысла жизни как нормального (здорового) духовного состояния, а также необходимости переживания человеком нравственных чувств как побудителей духовного становления и саморазвития. Духовно-нравственное воспитание – это целенаправленная деятельность, связанная с приобщением человека к совместной жизни с Богом-Троицей через воздействие благодати Святого Духа и постепенным взращиванием цельной структуры личности, нравственно преображающей и обновляющей духовный облик человека6. Духовно-нравственное воспитание должно способствовать принятию военнослужащими православных духовно-нравственных ценностей, которые составляют фундамент гармонического развития личности, обеспечивают ее целостность, определяют приоритетность нравственного воспитания в арсенале педагогических средств формирования личности. Духовность, выступающая высшей качественностью нравственного воспитания, предполагает пробуждение души к национальному духовному опыту, развитие чувства собственного духовного достоинства и формирование основополагающих качеств духовной личности – Веры, Добра, Совести, Чести, Любви, понимаемых в свете святоотеческой традиции. В православии существует особое понимание духовности, понятие «дух» в его предельном значении идентично понятию «Бог»: «Господь есть Дух» (2 Кор. 3, 17). Бог открыл себя человеку в максимальной полноте в Иисусе Христе. Его образ для человека является идеалом для подражания. Православная религия говорит нам о том, что духовен тот, кто в наибольшей степени уподобился Богу. Основное условие для уподобления Богу – осознанный взгляд на самого себя, осознание человеком своей греховности с тем, чтобы в дальнейшем исправлять себя и самосовершенствоваться. Понятие духовности близко к понятию «святость». Вместе с тем в своем пределе духовность является проявлением сверхсознания – особого состояния сознания, характеризующегося проникновением в суть вещей, постижением духовных истин. Органом сверхсознания считается сердце, которое направляет желания, стремления, чувства человека. Происходит это благодаря способности сердца любить. С воспитанием сердца связан нравственный выбор человека. Забота о сердце должна стать главной заботой духовного воспитания. Это должна быть цель возвышения сердца, научения его любви, вкусу к доброте.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

17

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Духовное воспитание является основой воспитания личности, а потому благотворно влияет на все стороны и формы взаимоотношений человека с миром, на его этическое и эстетическое развитие, формирование мировоззрения, гражданской позиции, патриотическую и семейную ориентацию, интеллектуальный потенциал, эмоциональное состояние, общее физическое и психическое развитие. Первостепенное значение в воспитании человека должно придаваться духовности, которая предусматривает общение с Богом на земле и в вечности, достигнуть которую можно через Иисуса Христа, т.е. пребывая в Его православной церкви. В начале духовного пути каждому человеку полезно осмыслить свою личную жизнь, взглянуть на себя со стороны, понять, в чем мы отходим от Христа и Его заповедей, – это и рождает желание измениться. Итогом духовного воспитания является обретение внутренней системы ценностей, которая ляжет в основу всей жизни человека. Она должна быть движущейся, развивающейся, отражаться не в перечне дозволенного и недозволенного, а во внутренней обращенности, в приверженности, наконец в любви к истине.

Приобретение внутренней системы ценностей военнослужащими в процессе духовного воспитания ложится в основу всей жизни человека. Она способствует правильному пониманию каждым военнослужащим смысла жизни, желанию самосовершенствоваться, любить и делать добро, жертвовать собою ради других.

Лосский В.Н. Очерк мистического богословия восточной церкви // Лосский В.Н. Догматическое богословие. – М., 1991. – С. 240–249. 2 Коменский Я.А. Избранные педагогические сочинения: В 2 т. – М., 1982. – Т. 1. – С. 206. 3 Коменский Я.А. Выход из школьных лабиринтов // Коменский Я.А. Указ. соч. – С. 174–192. 4 См.: Зеньковский В.В. Проблемы воспитания в свете христианской антропологии. – М., 1996. – С. 50. 5 Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России: В 2 т. – М., 1992. – С. 262 6 См.: Дивногорцева С.Ю. Теоретическая педагогика. Ч. 1: Введение в педагогическую деятельность, теория и методика воспитания – М., 2004. 1

ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈÅ ÁÀÇÎÂÛÕ ÊÎÌÏÅÒÅÍÖÈÉ ÁÓÄÓÙÅÃÎ ÑÏÅÖÈÀËÈÑÒÀ Â ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒÑÊÎÌ ÊÎÌÏËÅÊÑÅ С.М. ТИХАНОВСКАЯ, Ю.И. МИНЯЖОВА, Е.В. КРЫЛОВА В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию в апреле 2007 г. отмечалось, что развитие современной демократии находится в неразрывной связи с уровнем культуры всего общества, где особое место отводится ее моральной и нравственной составляющим. В значительной степени данное заключение определяет задачу совершенствования системы формирования профессиональных компетенций будущего специалиста в системе профессионального образования, включающих в себя также и компетенции в сфере этики. Рассмотрим проблемы профессионально-этической подготовки в рамках специальности «Педагог профессионального обучения». Для того чтобы научить других людей профессиональному ремеслу, будущим педагогам профессионального обучения прежде всего необходимо познать профессиональные компетенции с учетом специфики своей профессии, научиться управлять собой, понять, каким образом необходимо воздействовать на молодое поколение в контексте становления у обучающихся твердых морально-нравственных убежде-

18

ний, здоровьесберегающего и продуктивного образа жизни, что предполагает знание основ созидательной этики взаимоотношений в обществе. Здесь уместно отметить высказывание социолога Г. Вурцбахера о том, что от педагогического воздействия на личность зависит, «станет ли человек гражданином своего общества или его проблемой». Взаимосвязь формирования социально-личностных компетенций с уровнем сформированности теоретических знаний и практических умений в области этики рассматривается в научных исследованиях В.И. Байденко, Т.В. Литвиненко, И.А. Зимней, А.М. Новикова, С.А. Паничева, Ю.В. Шаронина, Л.С. Гребнева и др. Внимание к данной задаче обусловлено в первую очередь тем, что именно профессионально-педагогические кадры обеспечивают воспроизводство главного общественного богатства – людей, способных ответственно относиться к своей трудовой деятельности, обладающих высоким уровнем профессионализма, нравственных качеств, гуманистическим отношением к окружающему миру, а главное, осознающих безаль-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ тернативность толерантности и этики во взаимоотношениях между людьми, обладающих высоким уровнем профессионализма, мобильности и конкурентноспособности в едином мировом и европространстве, которое уверенно развивается в настоящее время. Наше исследование показало, что большинство опрошенных выпускников квалификации «Педагог профессионального обучения» не владеют достаточными знаниями и умениями в области этики: более 37% опрошенных отмечают, что не справляются с конфликтными ситуациями в профессии; около 38% не владеют технологиями решения сложных вопросов морально-нравственного характера, а для большинства педагогов главное в сфере этики – знания психологии межличностных взаимоотношений (78,7%), поддержание корпоративной культуры (57%); более 6% опрошенных преподавателей считают одним из ведущих компонентов этики имидж преподавателя и уровень его профессиональной риторики, менее 15% ответили, что не задумывались над этим вопросом и не имеют четкой позиции по данной проблеме. Анализ содержания подготовки педагогов в техническом вузе показал, что проблеме формирования профессионально-этических знаний уделяется недостаточно внимания и решение данной проблемы осуществляется за счет дисциплины «Профессиональнопедагогическая этика», которая в блоке гуманитарных дисциплин учебного плана специальности составляет 7% от общего объема учебной информации. Как известно, проект Федерального государственного образовательного стандарта подготовки специалистов в высшей школе, внедрение которого планируется в 2009 г. основной задачей подготовки специалиста предусматривает формирование профессиональных компетенций выпускника, среди которых особое внимание уделяется социально-личностным компетенциям как базовому компоненту, определяющему гуманистическое мировоззрение личности. Наши исследования показали, что в структуре социально-личностных компетенций системообразующей основой являются профессионально-этические знания, отражающие взаимоотношения личности и социума, как феномен и приоритетная ценность в педагогической профессии. Это связано не только с социальной значимостью подготовки высококвалифицированных специалистов, но и с необходимостью нравственного воспитания молодого поколения. В связи с этим на правительственном уровне, на заседании коллегии Минюста РФ отмечалось, что «в настоящее время у нас даже не регистрируются все нарушения и морально-нравственные ошибки молодежи, что может привести к потере целого поколения в современном российском обществе». Таким образом, в современном обществе и на рынке труда сформировалась потребность в повышении уровня профессионально-этической подготовки будущего педагога профессионального обучения. Тем

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ не менее следует отметить, что не в полной мере выявлена приоритетность теоретических знаний и практических навыков в области этики. В связи с вышесказанным мы выделяем проблему, какими должны быть методы и формы профессионально-этической подготовленности будущего педагога профессионального обучения в системе профессионального образования, и определяем задачу разработки модели его профессионально-этической подготовки, предполагающую наличие основных дидактических компонентов: целей, подходов, принципов, инновационной направленности, содержания программы, результатов и определения целевых (воспитательной, обучающей и развивающей) и операционных (учебнометодической, организаторской, диагностической, производственно-технологической, научно-исследовательской, творческой и др.) функций профессиональной деятельности будущего специалиста. Наши исследования показали, что основные дидактические задачи в педагогической системе формирования профессионально-этических компетенций успешно решаются в условиях дополнительных форм обучения, таких как педагогическая студия, семинары-практикумы, «круглые столы» и др. Основная тематика таких занятий определяется современными проблемами: культура и этика личности, эмоции в нашей жизни (уместны ли они в профессиональной деятельности педагога?); авторские мастерские в контексте передачи опыта становления этики у будущих специалистов; конкурсы педагогического мастерства, обобщающие взаимоотношения педагога и учащихся; дискуссии по тематикам: нужна ли нам жесткая дисциплина, паритет закона и этики и др. Таким образом, ожидаемым результатом исследования являются разработанная структура содержания обучения в сфере этики, обеспечивающая формирование знания профессиональной этики как системообразующей основы социально-личностных компетенций, которые формируют конструктивную и созидательную позиции личности будущего специалиста в условиях поликультурного образовательного пространства, а также понимание безальтернативности толерантности, необходимого высокого уровня нравственных взаимоотношений, дружбы, любви, благополучия семьи и др. Литература 1. Соколянский В.В. Этика деловых отношений: Учеб.-пособие для вузов / Под ред. П.А. Златина. – М.: ИНФРА-М, 2004. 2. Этика деловых отношений: Учеб. пособие для вузов / Крекова М.М., Златина П.А. – М.: ИНФРА-М, 2004. 3. Попов Л.А. Этика; десять лекций. – М., 2001. 4. Зеленкова И.Л. Этика: тексты, комментарии, иллюстрации. – М., 2001. 5. Ермолаева Т.В. Дис... Профессионально-этическая подготовка будущего педагога профессионального обучения в высшей школе. – М., 2008.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

19

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÔÓÍÊÖÈÎÍÀËÜÍÀß ÑÌÛÑËÎÂÀß ÇÀÂÈÑÈÌÎÑÒÜ Â ÐÀÌÊÀÕ ÃËÓÁÈÍÍÎÃÎ ÓÐÎÂÍß ÒÅÊÑÒÀ

Т.А. ФОМЕНКО

Научный руководитель – доктор филологических наук, профессор И.Г. КОШЕВАЯ Одним из ведущих направлений современной лингвистики является, как известно, изучение текста. В данной статье мы берем за основу определение текста, которое разделяют такие лингвисты, как Л.И. Борисова, И.Р. Гальперин, С.В. Гринев, И.Г. Кошевая, Ю.Т. Лотман и др. Под текстом понимается законченная в смысловом и структурном отношении единица письменной речи, максимально объемная по отношению ко всем входящим в него и составляющим его структуру. Главной проблемой, стоящей перед семиотикой текста, является определение и функционирование вымысла как человеческой семиотической деятельности. Центральная задача данной дисциплины состоит в эксплицитной и, по возможности, четкой реконструкции того, как интерпретатор заставляет текст соотноситься с миром. В рамках текстологии различаются два направления: 1) описание внутренних свойств текста; 2) выяснение места текста в социальном контексте. Описание текста как такового обладает тремя аспектами: просодией, риторикой и нарратологией, которая связана с выявлением отношений внутри содержания текста. Под функциональной смысловой зависимостью (ФСМ) в соответствии с точкой зрения, установившейся в современной текстологии, понимается смысловая связанность текста, все компоненты которого функционируют в речи и находятся в строго

определенном иерархически зависимом подчинении друг другу. Смысловая организация речи представляет последовательную реализацию функциональной смысловой зависимости во всех структурных компонентах, как на поверхностном, так и на глубинном уровне текста. Это значит, что текст как двухуровневое построение основан на реализации действия функциональной смысловой зависимости. Но сам процесс ее реализации на глубинном и поверхностном уровнях носит различный характер. На глубинном уровне формой ее реализации выступает авторский ракурс (АР), который представляет собой закодированную прямолинейную структуру, лежащую в основе кодового построения макета произведения. Автор создает такой макет в своем сознании: во-первых, очерчивая линию, идущую от начала будущего текста, до его завершения; во-вторых, размещая в четкой пошаговой последовательности те смыслосодержащие моменты сюжета, которые являются строительным каркасом задуманного им произведения. Таким образом, создается линия авторского ракурса, охватывающая собой в кодированном виде весь текст. Схематично линия авторского ракурса выглядит следующим образом:

Ä‚ÚÓðÒÍËÈ ð‡ÍÛðÒ

燘‡ÎÓ

ãËÌË Äê

äÓ̈

ÔÓÒÚðÓÂÌË

ÔÓÒÚðÓÂÌË

ÚÂÍÒÚ‡

ÚÂÍÒÚ‡

á‡ÍÓ‰ËðÓ‚‡ÌÌÈ Ï‡ÍÂÚ ˆÂÎÓÒÚÌÓ„Ó ÔðÓËÁ‚‰ÂÌË

20

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Прямолинейность авторского ракурса предполагает наличие определенного количества кодовых единиц, функционирующих на глубинном уровне и, следовательно, являющихся выразителями функциональной смысловой зависимости именно на этом глубинном уровне. К ним относятся следующие кодовые единицы: 1) инвариант; 2) смысловое ядро; 3) центральное звено; 4) смысловой узел. Каждая из этих единиц, составляющих кодовый инвентарь глубинного выражения функциональной смысловой зависимости, характеризуется набором своих отличительных черт. Инвариант представляет собой наименьшую смысловыражающую единицу смысла, константную в своей основе и потому являющуюся формообразующей во всех дальнейших закодированных модификациях создающегося автором сюжетного макета текста. Смысловое ядро оказывается следующим компонентом содержательного раскрытия сюжета, где имеет место последовательное столкновение и слияние ряда

инвариантов, как бы нанизанных автором на единый объединяющий их логический стержень. Центральное звено выступает третьим в своей иерархической последовательности формой, служащей для объединения смысловых ядер в более крупный строительный блок, осуществляющий наиболее объемные фазы сюжетного действия. Но и в этом случае основным исходным элементом его построения остается инвариант как константное значение всего будущего произведения в его смысловой и логической последовательности. Смысловой узел оказывается тем заключительным моментом, который появляется на основе объединения всех центральных звеньев в их пошаговом следовании один за другим, где наблюдается неразрывная слитность фабульной основы и мировоззренческой концепции автора. В связи с этим функциональная смысловая зависимость, преломляясь на глубинном уровне через посредство авторского ракурса, находит свое выражение в тех компонентах кодового характера, которые имеют объемно расширяющийся план, а именно:

îÛÌ͈ËÓ̇θ̇ ÒÏÒÎÓ‚‡ Á‡‚ËÒËÏÓÒÚ¸ ÉÎÛ·ËÌÌÈ ÛðÓ‚Â̸ (ÔÓÒÚðÓÂÌË ÒÊÂÚ‡ Í‡Í Â„Ó

Ä‚ÚÓðÒÍËÈ ð‡ÍÛðÒ

àÌ‚‡ðˇÌÚ

ëÏÒÎÓ‚Ó ‰ðÓ

ñÂÌÚð‡Î¸ÌÓ Á‚ÂÌÓ

ëÏÒÎÓ‚ÓÈ ÛÁÂÎ

èðÓÏÂÊÛÚÓ˜Ì Á‚Â̸

Á‡ÍÓ‰ËðÓ‚‡ÌÌÈ Ï‡ÍÂÚ)

Ä‚ÚÓðÒÍËÈ ð‡ÍÛðÒ

Поэтому под авторским ракурсом понимается закодированная линия семантико-логического деления сюжета на определенные ключевые моменты, каждый из которых группируется вокруг четко выделенного инварианта, переходяще-

го постепенно путем расширения в смысловое ядро. При этом авторский ракурс как внутренняя глубинная часть функциональной смысловой зависимости характеризуется:

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

21

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

1) своей семантической завершенностью; 2) своей композиционно четкой и прямолинейной однонаправленностью; 3) логической последовательностью посылок и цельностью. На этом основании авторский ракурс подразделяется на три основных вида: а) начинательный ; б) ключевой ; в) заключительный . В этом плане можно с полным основанием утверждать, что именно функциональной смысловой зависимостью определяется сам принцип смыслового единства, который лежит в основе последовательного объединения и перехода более мелких семантических единиц в более крупные. Литература 1. Аникин В.П. Теория фольклорной традиции и ее значение для исторического изучения былин. – М, 1980. 2. Аникин В.П. Былины. Метод выяснения исторической хронологии вариантов. – М., 1984. 3. Аникин В.П. О предмете фольклористики // Первый Всероссийский конгресс фольклористов: Сб. докладов. – М., 2005. – Т. 1. – С. 58–71. 4. Бабкина И.А. Структурно-семантическая организация сонетов В. Шекспира КД. – М., 2006. 5. Брунова Е.Г. Пространство, время и число в древнеанглийском заговоре // Филологические науки. – 2005. – № 2. – С. 59–67. 6. Гумбольт В. фон. Язык и философия культуры. – М., 1985. 7. Ковальчук С.А. Монолог как речевая единица драматургического текста АКД. – М., 2007. – С. 34–78. 8. Кошевая И.Г. Текстообразующие структуры языка и речи. – М., 1983. – С. 4–5, 43–44. 9. Кошевая И.Г. Курс сравнительной типологии английского и русского языков. – М.: . Высшая школа, 2008. 10. Кошевая И.Г. Типологическая фонетика как аспект

22

общечеловеческой культуры // Человек в зеркале языка / Институт языкознания РАН. – М., 2005. – С. 275–292. 11. Лосев А.В. Философия. Мифология. Культура. – М., 1991. 12. Макарова В.А. Авторский ракурс как основа построения исторического текста КД. – М., 2007. 13. Маковский М.М. Сравнительный словарь мифологической символики в индоевропейских языках. – М., 1996. 14. Потебня А.А. О мифическом значении некоторых обрядов и поверий. – М., 1865. – С. 33. 15. Путилов Б.Н. Фольклор и народная культура. In memoriam. – СПб., 2003. – С. 26. 16. Родина Н.В. Авторский ракурс в средневековой народной англо-шотландской балладе КД. – М., 2005. 17. Сидорова С.Ю. Память мифа и фольклора – тайна преображения // Вестник Московского университета. – 2003. – № 1 (Серия 19 – Лингвистика и межкультурная коммуникация. – С 147–157). 18. Соколов Ю.М. Очередные задачи изучения русского фольклора // Сборник «Художественный фольклор» – Вып. 1. – М., 1926. – С. 5–29. 19. Стенник Ю.В. Системы жанров в историко-литературном процессе // Историко-литературный процесс. Проблемы и методы изучения. – Л., 1974. 20. Топоров В.Н. Миф. Ритуал. Символ. Образ: Исследования в области мифопоэтического: Избранное. – М., 1995. 21. Филиппова М. Роль авторского ракурса в построении драматургического текста АКД. – М., 2007. – С. 9–24. 22. Чернец Л.В. Литературные жанры: проблемы типологии и поэтики. – М., 1982. Словари 1. Ахманова О.С. Словарь лингвистических терминов. – 2-е изд. – С. 34, 462–463. 2. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. – Т. IV. – С. 573.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÔÎÐÌÛ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÊÐÅÄÈÒÍÛÕ ÎÁßÇÀÒÅËÜÑÒ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒ  ÐÀÌÊÀÕ ÌÂÔ È ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ ÇÀ ÈÕ ÍÅÈÑÏÎËÍÅÍÈÅ

Ф.О. ВЕРТЛИБ

Среди международных финансовых организаций Международный валютный фонд (МВФ) занимает особое место, обусловленное не только множеством участников, но и той ролью, которую он играет в процессе упорядочения глобальных экономических отношений. Фонд является специализированным учреждением ООН и служит институциональной основой мировой валютной системы1. МВФ – межправительственная организация, призванная регулировать валютно-кредитные отношения между государствами-членами и оказывать им финансовую помощь при валютных затруднениях, вызываемых дефицитом платежного баланса, путем предоставления кратко- и среднесрочных кредитов в иностранной валюте. МВФ был учрежден в 1944 г. на Международной валютно-финансовой конференции ООН в Бреттон-Вудсе (США). Конференция приняла статьи соглашения МВФ, которые исполняют роль его устава (вступил в силу 27 декабря 1945 г.). В соответствии с уставом МВФ преследует следующие основные цели: �содействие международному сотрудничеству в валютной сфере; �расширение сбалансированного роста международной торговли и соответственно рост занятости и улучшение экономик стран-членов; �обеспечение функционирования международной валютной системы путем согласования и координации валютной политики и поддерживания валютных курсов и обратимости валют стран-членов; обеспечение упорядоченных отношений в валютной области между странами-членами; �определение паритетов и курсов валют; �содействие в создании многосторонней системы платежей по текущим операциям между странамичленами и в устранении валютных ограничений; �помощь странам-членам путем предоставления займов и кредитов в иностранной валюте для урегулирования платежных балансов и стабилизации валютных курсов. В качестве основной формы деятельности МВФ использует практику предоставления кредитов, которые сопровождаются рекомендациями государствам-участникам по осуществлению внутренней экономической политики, использованию кредитных ресурсов. В уставе МВФ для идентификации его кредитной деятельности используются два понятия: 1) сделка – предоставление валютных средств странам

из его ресурсов; 2) операция – оказание посреднических финансовых и технических услуг за счет заемных средств2. МВФ осуществляет кредитные операции только с официальными государственными органами – казначействами, центральными банками, стабилизационными фондами и т.д. Следовательно, эта форма деятельности порождает у государств-заемщиков обязательства экономического (финансового) характера, состоящие в необходимости погашения заемщиками своих долгов и процентов по ним. С юридической точки зрения, эти обязательства являются международными и публично-правовыми. Они закрепляются в международных договорах, сторонами в которых выступают полноценные субъекты международного права. Тем не менее кредитные правоотношения, возникающие у МВФ с государствами, во многих аспектах напоминают гражданско-правовые, поскольку их предметом являются финансовые средства, а объектом – кредит как экономическая категория. В этом смысле общие правила, принципы гражданских кредитных отношений отражаются и в рамках аналогичных взаимоотношений публичноправовых субъектов. Однако специфика юридического международно-правового статуса государств и межправительственных организаций создает различия внутригосударственных и международных кредитных отношений. Одной из основных специфических черт является невозможность применения к государствам как заемщикам комплекса тех же средств обеспечения долгов, а также форм ответственности за невыполненные обязательства, которые обычно применяются к физическим и юридическим лицам. Государство-должник не может быть подвергнуто процедуре банкротства с распродажей в счет долгов его имущества; к государству-должнику не могут быть применены отдельные виды исковых требований или обеспечительных мер, поскольку в силу суверенитета последнее обладает рядом гражданско-правовых иммунитетов. В практике деятельности МВФ периодически возникают вопросы ответственности государств за нарушение кредитных обязательств3. Вызвано это тем, что МВФ, на первом этапе своего существования, кредитовавший развитые страны (или страны с высоким потенциалом экономического роста), с 1970-х годов стал предоставлять в долг валютные средства развивающимся государствам, государствам с переходной экономикой, которые априори являлись заемщиками

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

23

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ с невысоким уровнем надежности. Отказ от выполнения кредитных обязательств перед МВФ встречается нечасто, однако нарушения таких обязательств в виде неуплаты в срок платежей или непогашение процентов есть часть стандартной деятельности МВФ. Для того чтобы избежать данных последствий, а также в целях минимизации убытков, более чем 60летняя практика МВФ выработала меры по обеспечению исполнения государствами их экономических обязательств, а также формы ответственности за их неисполнение. В самом порядке заимствования, реализуемом МВФ, заложены элементы, позволяющие международной организации страховать свои финансовые риски. Так, страна – член МВФ, нуждающаяся в иностранной валюте, производит покупку или заимствование иностранной валюты либо специальных прав заимствования (СДР)4 в обмен на эквивалентное количество национальной валюты, которое зачисляется на счет МВФ в центральном банке страны. В рамках этой операции средства в иностранной валюте предоставляются государству-заемщику фактически под залог эквивалента в собственной валюте, которая одномоментно с предоставлением кредита поступает в распоряжение МВФ. Следовательно, валютные средства МВФ уже в момент их предоставления являются обеспеченными. МВФ предполагалось, что страны – члены организации будут предъявлять равномерный спрос на валюты, а поэтому их национальные валюты, поступающие в МВФ, станут переходить от одной страны к другой5. Эти операции не должны были являться кредитными в строгом смысле слова. Однако на практике в МВФ обращаются с просьбами о предоставлении кредита страны с неконвертируемыми валютами. МВФ, как правило, предоставляет валютные кредиты государствам-членам как бы под залог соответствующих сумм неконвертируемых национальных валют. Поскольку на них нет спроса, они остаются в МВФ до выкупа их странами – эмитентами этих валют. В этом случае проявляется еще одна мера по обеспечению исполнения финансовых обязательств перед МВФ. По истечении установленного периода странаучастник обязана произвести обратную операцию – выкупить национальную валюту у МВФ, вернув ему средства в СДР или иностранных валютах. Кроме того, страна-заемщик обязана досрочно выкупить свою излишнюю для МВФ валюту по мере улучшения ее платежного баланса и увеличения валютных резервов. Если находящаяся в МВФ национальная валюта страны-должника покупается другим государствомчленом, то тем самым погашается ее задолженность МВФ. Будучи юридически оформлены в специальных международных соглашениях, такие меры становятся гарантией от потери ликвидности валютных средств государства-заемщика, ставших предметом залога в МВФ.

24

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ У государства-должника есть две возможности выполнить свои экономические обязательства – выкупить собственную валюту с выплатой процентов либо дождаться, когда какое-либо иное государство такую валюту выкупит. В последнем случае в более выгодном положении оказываются страны с ликвидными на международном финансовом рынке активами. В соответствии с уставными актами доступ странчленов к кредитным ресурсам МВФ ограничен определенными условиями. Во-первых, сумма валюты, полученной страной-членом за 12 месяцев, предшествовавших его новому обращению в МВФ, включая испрашиваемую сумму, не должна была превышать 25% величины квоты страны; во-вторых, общая сумма валюты страны в активах МВФ не могла превышать 300% величины ее квоты (включая 75% квоты, внесенных в МВФ по подписке). В пересмотренном в 1978 г. уставе первое ограничение было устранено, что позволило странам-членам использовать их возможности получения валюты в МВФ в течение более короткого срока, чем пять лет, которые нужны были для этого прежде. Что касается второго условия, то в исключительных обстоятельствах и его действие может приостанавливаться. Будучи финансовым учреждением, по особенностям деятельности приближенным к банкам, МВФ взимает со стран-заемщиц распространенный в кредитных отношениях разовый комиссионный сбор в размере 0,5% суммы сделки и определенную плату, или процентную ставку, за предоставляемые им кредиты, которая базируется на рыночных ставках. Помимо залоговых экономических гарантий исполнения экономических обязательств перед МВФ этой организацией используются юридические формы. В частности, любые обязательства страны-заемщицы, предусматривающие проведение ею соответствующих финансово-экономических мероприятий, фиксируются в так называемом письме о намерениях, направляемом в МВФ. В соответствии с уставом, если МВФ сочтет, что страна использует кредит в противоречии с целями МВФ или не выполняет его предписаний, он может ограничить или полностью прекратить кредитование страны. Последнее в большей мере приближено к форме ответственности государства, чем к форме обеспечения. Учитывая, что само членство в организации для многих государств является едва ли не единственной возможностью покрывать дефицит бюджета за счет внешних источников, то полное прекращение финансирования в будущем само по себе становится санкцией за неисполнение экономических обязательств. Возникает вопрос: если государство-должник исправно погашает задолженность перед МВФ, но не выполняет «сопутствующих» указаний МВФ, подлежит ли оно ответственности в виде лишения финансирования? Все зависит от правового оформления кредитного соглашения. Если им предоставление

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ займа ставится в прямую связь с выполнением дополнительных условий, то их несоблюдение правомерно может повлечь прекращение финансирования. Относительно недавно введена еще одна форма ответственности государств-участников по своим обязательствам. Статьи соглашения МВФ, являющиеся уставным документом, трижды пересматривались. Третья поправка (1990–1992 гг.) предусматривала введение санкций в виде приостановки права участвовать в голосовании в отношении стран-членов, не выполнивших свои финансовые обязательства перед МВФ. Такие государства лишались права голоса на срок до шести месяцев, а по их истечении – на неопределенное время, вплоть до решения вопроса о судьбе задолженности6. Особые формы ответственности предусмотрены МВФ за представление ложной отчетности государствами-должниками. Наличие надежной информации имеет большое значение для любого аспекта деятельности МВФ, особенно в плане гарантии того, что ресурсы МВФ используются строго по назначению. На протяжении многих лет МВФ полагался в основном на доверие к готовности стран представлять необходимую информацию в рамках системы определенных правил и защитных механизмов. Случаи представления ложной информации или злоупотреблений при использовании ресурсов МВФ хотя и редки, но имеют серьезное значение, поскольку способны подорвать репутацию МВФ как органа, предоставляющего финансовую помощь предусмотрительным образом. Исполнительный совет МВФ недавно принял решение об усилении предохранительных механизмов, используемых в пределах стран-членов для контроля над должным использованием ресурсов МВФ, о более широком и систематическом применении существующих юридических средств в отношении случаев представления ложной отчетности, а также об укреплении порядка обработки информации в самом МВФ. От центральных банков всех стран, имеющих финансовые договоренности с МВФ, будет требоваться опубликование годовых финансовых отчетов, прошедших независимую аудиторскую проверку в соответствии с международно признанными стандартами. Постепенно вводится процесс двухэтапной проверки предохранительных механизмов в центральных банках, цель которого удостовериться в том, что системы контроля, бухгалтерского учета, отчетности и аудита в этих банках являются достаточными для контроля и мониторинга доверенных им ресурсов. Совет достиг также договоренности о более широком и систематическом применении имеющихся юридических средств в отношении случаев представления ложной отчетности и об обнародовании информации

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ о таких случаях. Наконец, сотрудники МВФ будут продолжать предпринимать меры для обеспечения того, чтобы информация, на основе которой принимаются решения МВФ, была наилучшей имеющейся информацией7. Таким образом, МВФ активно применяет систему мер ответственности государств-участников за неисполнение экономических обязательств. Прослеживается тенденция к развитию разных форм предварительного обеспечения исполнения обязательств, создания финансовых и материальных условий такого исполнения. Жесткие императивные меры ответственности применяются очень редко. Гораздо чаще возникает ситуация с предоставлением дополнительных займов в целях рефинансирования имеющейся задолженности, что можно рассматривать как форму ответственности, поскольку долги страны возрастают, а их обслуживание становится более дорогим. 1 См.: Шумилов В.М. Международное финансовое право. — М., 2005. — С. 117—119. 2 См.: Федякина Л.Н. Мировая внешняя задолженность: теория и практика международно-правового урегулирования. — М., 1998. — С. 29—44. 3 См.: Латиноамериканский опыт финансовой стабилизации // Деньги и кредит. — 2000. — № 12. — С. 43—54. 4 Интернациональные платежно-кредитные средства, выпускаемые с 1970 г. МВФ. Имеют вид кредитовых записей на специальных счетах в МВФ пропорционально квотам стран-участниц. Страна становится обладательницей определенной суммы СДР, которую может использовать для получения иностранной валюты от стран, «назначенных» МВФ; для операций по двустороннему соглашению с другой страной-участницей; для некоторых операций, отражаемых на общем счете МВФ. Государства-участники обязаны принимать СДР и по указанию Фонда предоставлять в обмен обратимую валюту. Распределение СДР не является классической формой кредита, так как на них не распространяются принципы срочности, возвратности и платности. Действие СДР не ограничено во времени; страны-участницы не обязаны восстанавливать их на своих счетах и платить процент. СДР как компонент международных ликвидных средств используются только на уровне правительств через центральные банки и международные организации. Их держателями не могут быть частные лица и банки. 5 См.: International Monetary Fund. IMF Adopts Added Safeguards on Use of its Resources // Public Information Notice. — 2000. — № 00/28. 6 См.: Эбке В.Ф. Международное валютное право: Пер. с нем.— М., 1997. — С. 98—112. 7 См.: Звонова Е.А. Международное внешнее финансирование в современной экономике. — М., 2002. — С. 79.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

25

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÎÇÈÖÈÎÍÈÐÎÂÀÍÈÅ ÊÎÌÌÅÐ×ÅÑÊÎÉ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÈ ÍÀ ÐÛÍÊÅ

С.И. ГОРБАНЬ кандидат экономических наук

Экономика и управление коммерческой организацией всегда уделяли большое внимание исследованию позиции и позиционированию коммерческой организации на рынке. Многие экономисты по-разному оценивают и трактуют такое понятие, как «позиция», «позиционирование». Термин «позиционное» связан с положением субъекта (в пространстве и времени), определяет характер его действий, формирует отношение субъекта к остальным элементам1. Позиция коммерческой организации на рынке – это положение коммерческой организации в рыночном пространстве, определяющее характер ее действий, который, в свою очередь, формирует отношение коммерческой организации к остальным элементам рыночной среды. Понятие «позиционирование» (от англ. positioning – расстановка, управление положением) восходит своими корнями к 1940-м годам, когда впервые появилось как элемент маркетинг-микс. Это понятие впервые ввели Э. Рис и Д. Траут. В своих работах они пришли к выводу, что «позиционирование начинается с продукта, с кусочка товара, сервиса, компании, учреждения и даже персоны»2. Позиционирование – это не то, что сделано в продукте и сервисе, но то, что сделано в голове потенциального покупателя. Существует два подхода к рассмотрению понятия «позиционирование». Одни специалисты видят позиционирование только как маркетинговое оружие, отводя ему место в методах и средствах продвижения товара на рынок. Другие считают, что позиционирование – это необходимое условие нормальной работы коммерческой организации на современном рынке и что без него невозможно ни существовать коммерческой организации и ее товарам, услугам, работам, ни развиваться во времени. Защитники второго подхода утверждают, что только постоянное определение места коммерческой организации относительно потребителей и конкурентов может быть залогом успеха. В литературе встречается несколько подходов к описанию этой концепции маркетинга. И хотя все они «всего лишь разные стороны одной монеты», правильнее было бы привести часто встречающиеся определения позиционирования. Ф. Котлер утверждает, что «позиционирование – это процесс создания коммерческой организацией услуг (товара) и имиджа, базирующегося на восприятии потребителями конкурентных услуг (товаров)»3. По мнению Д. Аакера, «позиционирование – это процесс создания образа и ценности у потребителей из целевой аудитории таким образом, чтобы они понимали, зачем

26

существует коммерческая организация или бренд по отношению к конкурентам»4. Позиционирование есть деятельность коммерческой организации, направленная на особое, отличающееся от конкурентов представление себя (коммерческой организации, продуктов, сотрудников и т.д.) потребителю5. Единого мнения в определении того, что такое позиционирование, пока не сформировалось, но Э. Рис и Д. Траут убеждены в необходимости ментального подхода. Суть позиционирования ярко выражается в нескольких словах, которые отличают марку от любой другой, и чем эффектнее они, тем лучше6. Позиционирование – это действия по разработке коммерческой организацией товарного предложения и имиджа по его реализации, направленные на то, чтобы занять благоприятное положение на рынке7. Следовательно, понятие «позиционирование» находится в тесной связи с такими понятиями, как «деятельность» и «поведение». Термин «деятельностное» характеризует систематическое применение силы в какой-либо содержательной (отрасль экономики, вид деятельности) области мышления. Термин «поведение» – это характеристика действий субъекта, опосредованная внутренним и внешним содержанием, приводящая к взаимодействию с кем-либо или чем-либо8. Под позиционированием коммерческой организации на рынке следует понимать деятельность коммерческой организации, направленную на определение ее позиции в пространстве и во времени, предполагающую ее активность по систематическому применению сил, опосредованную внутренним и внешним содержанием и определяющую характер его действий в своей отраслевой области мышления, формирующую отношение коммерческой организации во взаимодействии с кем-либо или чем-либо. Понятие «позиционирование» актуально рассматривать во взаимосвязи с понятием «конкурентоспособность»9. Пока не существует общепризнанного понятия конкурентоспособности. В экономической литературе оно имеет разные интерпретации, не одинаково анализируется, в частности в зависимости от того, к какому экономическому объекту применяется. Наиболее значительными в отношении конкурентоспособности коммерческой организации в 1990-е годы были исследования М. Портера, разработавшего теорию конкурентного преимущества. Исследователь анализирует разные подходы к объяснению причин конкурентоспособности отдельных фирм и нацио-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ нальной экономики страны. Он приходит к выводу, что конкурентное преимущество коммерческой организации как на внутреннем, так и на внешнем рынке во многом зависит от факторов, сформировавшихся в стране базирования коммерческой организации. Рассматривая такие факторы, как наличие рабочей силы, обилие природных ресурсов, протекционистская политика правительства, различия в практике управления коммерческими организациями, М. Портер пришел к выводу, что ни один из них, взятый в отдельности, не позволяет убедительно ответить на вопрос, что определяет успех или неуспех коммерческой организации в конкуренции. Отвечая на этот вопрос, он исходит из основополагающего принципа «конкурентоспособность отражает продуктивность использования ресурсов»10. Принцип справедлив на уровне как отдельной коммерческой организации, так и экономики государства. Исходя из него можно утверждать, что для обеспечения конкурентоспособности коммерческая организация должна постоянно заботиться о полном и эффективном использовании имеющихся в ее распоряжении ресурсов, а также приобретаемых для будущего производства всех видов ресурсов. Конкурентоспособность не является имманентным качеством коммерческой организации. Это означает, что конкурентоспособность может быть обнаружена (оценена) только в рамках группы коммерческих организаций, относящихся к одной отрасли, либо коммерческих организаций, выпускающих товарысубституты; т.е. конкурентоспособность коммерческой организации – понятие относительное, которое определяется как способность обеспечить лучшее предложение по сравнению с конкурирующей коммерческой организацией. Таким образом, деятельность коммерческой организации на рынке, направленная на определение ее позиции в пространстве и во времени, предполагающая ее активность по систематическому применению сил для эффективности и прибыльности ее деятельности, опосредованная внутренним и внешним содержанием и определяющая характер его действий в своей отраслевой области мышления, формирующая

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ отношение коммерческой организации во взаимодействии с тремя группами интересов (акционерами, советом директоров, топ-менеджеров), является конкурентным позиционированием коммерческой организации на глобальном и внутреннем рынке. Причем конкурентное позиционирование на внутреннем рынке опирается на наработанный потенциал, на внешнем рынке – на потенциальные факторы успеха. Для развития конкурентной позиции коммерческой организации необходимо гармоничное взаимодействие с рыночной средой, с одной стороны, а с другой – поддержание баланса ответственности между группами интересов: совета директоров перед акционерами, менеджмента перед советом директоров, собственников крупных пакетов акций перед миноритариями, наконец, корпорации перед обществом.

1 См.: Толковый словарь русского языка: В 3 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. — М., 2001. 2 Ries А., Trout J. The Positioning Era Commeth // Advertising Age. — 1972 (April). — Vol. 24. — P. 35—38. 3 Kotler Р. Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation and Control (9th edition). — Prentice Hall, 1997. 4 Aaker D. Building Strong Brands // Free Press. — 1995. December. 5 См.: Амблер Т. Практический маркетинг: Пер. с англ. / Под ред. Ю.Н. Каптуревского. — СПб., 1999. 6 См.: Ries А. Trout J. Positioning Cuts Through Chaos in Market Place // Advertising Age. — 1972 (May). — P. 51—53. 7 См.: Данько Т.П. Управление маркетингом: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2001. — С. 207. 8 См.: Толковый словарь русского языка. 9 Конкурентоспособность — это свойство объекта, характеризующего степень удовлетворения конкретной потребности по сравнению с лучшими аналогичными объектами, представленными на данном рынке; конкурентоспособность — способность выдерживать конкуренцию в сравнении с аналогичными объектами в условиях конкретного рынка. 10 Портер М. Международная конкуренция: конкурентные преимущества стран. — М., 1993.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

27

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÊÎÍÖÅÏÒÓÀËÜÍÛÅ ÎÑÍÎÂÛ ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÝÔÔÅÊÒÈÂÍÎÉ ÏÐÎÌÛØËÅÍÍÎ-ÈÍÂÅÑÒÈÖÈÎÍÍÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ ÍÀ ÏÐÅÄÏÐÈßÒÈßÕ ÌÀØÈÍÎÑÒÐÎÅÍÈß Г.В. ИВАНОВА Успешный вывод предприятий машиностроения из депрессивного состояния и их переход в устойчивое развитие зависит от эффективной промышленно-инвестиционной политики, проводимой каждым предприятием. Эффективность промышленно-инвестиционной политики выражается в выборе из множеств вариантов оптимального организационно-экономического, технического и кадрового потенциала предприятия, способного производить продукцию, требуемую рынком в необходимом объеме и нужного качества при минимуме привлекаемых инвестиционных и финансовых ресурсов (собственных и заемных). Это проблема решается на основе сочетания формализованных известных методов анализа, синтеза, моделирования и сравнительной оценки разных вариантов, принимаемых технических и организационных решений по созданию желаемого потенциала предприятия и величины привлекаемых финансовых средств, необходимых для его развития. Ее решение должно ответить на следующие вопросы: каким должно быть предприятие с точки зрения его положения на рынке и необходимого для этого уровня развития его организационно-экономического потенциала, а также организации производственной и хозяйственной деятельности предприятия по ведению его экономики? При ответе на эти вопросы следует выделить две группы проблем. Первая – функциональная, решается с помощью изменения образа действия функциональных подразделений управления (финансовый и плановые отделы, маркетинговый, службы главного инженера и др.), вторая – системная, требующая изменения технических средств труда, технологий и организации производства. Для предприятий машиностроения это означает внедрение многофункционального оборудования, автоматических линий и т.д. К проблемам относится также изменение форм и методов хозяйствования, а именно: �переход от ориентации на краткосрочные результаты деятельности к средне- и долгосрочным. Для предприятий машиностроения это особенно важно, поскольку ставится задача о выходе из депрессивного состояния и переходе к устойчивому экономическому росту; �повышение уровня знаний текущего и прогнозного состояния рынка. Это позволит в рамках осуществления промышленно-инвестиционной политики правильно расставить акценты по увеличению усилий ресурсов на прорывных направлениях развития промышленности. Так, эти усилия и ресурсы должны быть сосредоточены в расширении модель-

28

ного ряда производства автомобилей, а в тракторостроении – на увеличение производства навесной сельхозтехники, придаваемых к трактору. Изменениям должна быть подвергнута производственная инфраструктура в автомобилестроении и производстве летательной техники. Примером этого в авиастроении является выделение в самостоятельную подотрасль моторостроения. Это делается с помощью образования специализированных крупных корпораций. Примером является ФГП «Самолет», на базе которого создается корпорация по моторостроению. Все это в конечном счете усиливает сложность в осуществлении промышленно-инвестиционной политики, направленной, с одной стороны, на обоснование и проведение таких структурных и технологических изменений в производстве, которые обеспечивали бы выпуск конкурентноспособной продукции при максимуме ее производства и минимуме количества, привлекаемых средств производства. С другой – она нацелена на обеспечение финансовыми средствами в необходимом их объеме для реализации структурных изменений при условии достижения максимума производства продукции при минимуме затраченных финансовых средств. Сложность решения задач, возникающих в ходе формирования промышленно-инвестиционной политики и ее использования, обусловливается отсутствием опыта у предприятий по ее разработке. В период плановой экономики ее разработка происходила на уровне государства и доводилась до предприятий отраслевыми планами, задания которых были обязательны для выполнения каждым предприятием. Государственные плановые органы централизованно направляли финансовые ресурсы на строительство новых заводов и их модернизацию. Рыночной системе хозяйствования присущи следующие черты: �самостоятельность предприятий в принятии решений – какой и сколько продукции производить, как ее производить и с помощью каких технических средств, по каким ценам и кому ее продавать; �саморазвитие – предприятие самостоятельно решает вопрос о выборе путей своего развития; �самофинансирование – предприятие само изыскивает средства для своего развития В новых условиях хозяйствования трудности в промышленно-инвестиционной политике во много крат возросли. Результативность промышленно-инвестиционной политики зависит от того, насколько полно и обоснованно учитываются многочисленные факторы,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

влияющие не только на выбор проведения эффективных структурных изменений в составе технических средств, технологий и организации производства, но и на объемы финансового обеспечения по их реализации. Последнее особенно важно в условиях наблюдающегося дефицита инвестиционных ресурсов. Если задача по выбору технических средств, технологий и организации производства решается путем нахождения оптимального соотношения между объемами производства и количеством и качеством привлекаемых технических средств, то задача по привлечению инвестиционных ресурсов, необходимых для формирования требуемого потенциала, намного сложнее. Ее решение зависит как от складывающихся в стране и мире общих и правовых экономических и политических условий привлечения финансовых средств (развитость фондового рынка, величина процентной ставки, ее влияние на получение кредита, степень совершенства правовой среды и др.), так и от учета специфических факторов, воздействующих на ее осуществление (ведения).

Среди них основными факторами являются тип экономики предприятия и организационно-правовой статус предприятия (акционерное общество, холдинг, концерн, ФПГ и т.д.). Последнее важно для машиностроения, где особенностью его развития стало создание крупных интегрированных комплексов (особенно в авиапроме, автомобилестроении, судостроении, моторостроении и сельхозмашиностроении). Корпоративные образования вносят своеобразие в эффективность их инвестиционной деятельности. Так, важнейшим источником ресурсного обеспечения инвестиций в корпорациях становятся перераспределение синергетического эффекта от взаимодействия независимых дочерних предприятий и других производственных структур, входящих в концерн, использование общих основных средств и нематериальных активов предприятий корпорации на финансовых рынках в качестве залогового обеспечения при взятии кредитов, выпуска ценных бумаг и т.д. (рис. 1).

��������������� ������� � ������ ������������ ������������� �������� �������� ���-��� ������������� ���������� ��������

��������� ������ ���������� ���������� �������� ��������

������������ �������� ��������

�������������� �������������� ��������

������������� ����������� ��������������� ������� Рис. 1. Формирование синергетического эффекта

Учет всех этих факторов в условиях отсутствия опыта по формированию промышленно-инвестиционной политики диктует необходимость разработки концептуальных основ ее формирования и осуществления ее на практике, следуя которым каждое предприятие с учетом специфики, возможностей привлечения инвестиционных ресурсов формирует собственную промышленно-инвестиционную политику. Исходным звеном основ должно стать принятие такой методологии формирования и ведения промышленно-инвестиционной политики, которая обеспечивала бы создание промышленно-технологического и кадрового потенциала предприятия, позволяющего: �производить продукцию, востребованную рын-

ком, в необходимом количестве и нужного качества; �выпускать максимальное количество продукции при минимуме затрат на ее производство; �создать требуемый потенциал предприятия, минимизирующий величину привлекаемых инвестиционных средств в силу их дефицитности. Успешная реализация этих установок возможна при системном подходе к учету многочисленных факторов, влияющих на эффективность ее осуществления. Таким фактором может стать создание механизма, обеспечивающего организационную и методическую основу формирования промышленно-инвестиционной политики предприятия (рис. 2). Этот механизм состоит из экономических и правовых механизмов.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

29

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

������������� ��������

�������� ��������

1. ����������� � �������� 1.1. ����� ������� � ����������� 1.2. �������� � ������� ������������ � �������� ��������� 1.3. �������� � ������� �������� ������������

2. �������������� 2.1. ���������� � �������������� �������� 2.1.1. ������� ����� 2.1.2. ��������� ����� ����� 2.2. ���������������� ������� 2.2.1. �������������� �������� 2.2.2. ��������� ����������� �������������

3. ��������������� �������� ������ 3.1. ���������� � ���������������� ��������������� ���������� 3.2. ���������������� ������� �� ����� �������� ����������� � ����������� ������������ 3.3. ���������������� ������� �� ��������� ������� ���������������� �������

4. ������� �������� 4.1. �������������� ������� 4.2. ��������� �������� 4.3. ��������� ��������������

5. ��������������� ������������� 5.1. ������������� ����� ���������� 5.2. ������� ����������� � �������� �������� 5.3. ������������ ������� ������� 5.4. ��������� �������������� ���������� 5.5 ��������������� ��������� �������� 5.6. �������� 5.7. ��������� �������������� Рис. 2. Структура организационно-экономического механизма формирования промышленно-инвестиционной политики на предприятии

Системообразующей основой механизма развития являются рыночная конкуренция и развитие, ее дополняют акционерный механизм, традиционно воспроизведенный механизмом амортизационных отчислений, реинвестирования прибыли и заемного капитала. Накопление капитала достигается эмиссией

30

акций и ростом их курса на первичном и вторичном рынке ценных бумаг. Доля прибыли, реинвестируемой в развитие, должна определяться дивидендной политикой акционерного общества, которое зависит от структуры акционерной собственности, а также от наличия на инвестиционном рынке выгодных пред-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ложений. Этот акционерный механизм усиливается механизмом заемных средств. Привлечение собственных и заемных средств должно осуществляться с учетом государственного регулирования инвестиций в стране. Но это только одна сторона вопроса, объясняющая характер формирования промышленно-инвестиционной политики. Это важно, но недостаточно, чтобы можно было утверждать об ее эффективности. Таким достаточным условием должно стать, с одной стороны, обоснование целей и принципов ее формирования и ведения, а с другой – обоснование путей и методов реализации первых. Именно в таком контексте следует рассматривать концептуальные основы формирования не просто промышленно-инвестиционной политики, а эффективной политики. Достаточным условием эффективности промышленно-инвестиционной политики должно стать обоснование принципов ее формирования и путей и методов ее реализации. Такими принципами могут быть: �ориентация промышленной политики предприятия на постоянное возрастание ценности производимой продукции и оказываемых услуг; устранение тех видов деятельности, которые не приводят к росту прибыли; �системный подход к проводимым изменениям. Эффект от их изменений может быть получен при условии их увязки по всей технологической цепочке производства и реализации продукции начиная с поступления материалов, производства продукции и кончая ее сбытом; �опережающее развитие производственно-экономического потенциала предприятия по сравнению с конкурентами. что позволит превзойти стандарты, предлагаемые конкурентами в области цен, качества, сроков поставки и т.д., и повысить свою конкурентоспособность; �оптимальность в построении структуры управления повышением эффективности промышленно-инвестиционной политики, проявляющаяся в оптимизации управленческих связей; �мотивационное развитие производства, направленное на повышение научно-технического уровня производства, создание наукоемкой продукции, пользующейся спросом на рынке; �рациональное использование производственных ресурсов путем повышения производительности труда, сокращение сроков освоения продукции; �обеспечение максимизации дохода и эффективное его распределение; �возрастание капитализации предприятия; �использование государственной поддержки; �соблюдение принципа гибкой перестройки системы целей осуществления промышленно-инвестиционной политики; �соблюдение программно-целевого планирования развития производства (инвестиционные програм-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ мы, бизнес-планы и др.), имеющего организационно-экономическое содержание; �создание механизма организации оперативной и фундаментальной научно-технической информации о новейших достижениях науки и техники; �распространение (диффузия) нововведений на основе контактов с другими предприятиями; �рефлексное взаимодействие предприятий, конкурирующих на рынке; �наличие маркетинговой информации о состоянии рынка потребительских товаров, технологий и рынка интеллектуальной собственности. Принципы на начальной стадии формирования промышленно-инвестиционной политики закладывают (определяют) предпосылки ее эффективности (без учета того или иного принципа не может быть сформирована эффективная промышленно-инвестиционная политика). Само обеспечение эффективности промышленно-инвестиционной политики предполагает увязку этих принципов с общими законами развития экономики предприятия. На всем протяжении его жизненного цикла это достигается с помощью разработки стратегии предприятия. Для предприятий машиностроения главная особенность стратегии состоит в том, что она должна формироваться с учетом требований со стороны экономики страны, региона, отрасли и предприятия. Несмотря на то что в теории точно определена роль стратегии как необходимого инструмента рыночной экономики, российские руководители только начинают осваивать этот метод управления предприятием. Стратегическое мышление многих руководителей до сих пор ограничено рамками производственных активов, которыми эти предприятия располагают в настоящее время. Определенный теоретический и практический интерес представляют теории подходов к разработке стратегии развития, предложенных экспертами международной консультационной фирмы «Arthur D’Little». По их мнению, этими подходами могут быть следующие стратегии: �базирующаяся на ресурсах, которыми располагает компания; �базирующаяся на условиях, в которых функционирует компания; �движимая амбициями. Исходя из особенностей развития отечественного машиностроения его состояние и роли в развитии экономики страны формирование промышленно-инвестиционной политики на предприятиях машиностроения должно исходить из принятия амбициозной стратегии. Это диктуется значительным старением основных фондов и необходимостью повышения конкурентоспособности продукции машиностроения. Основная цель развития предприятий отрасли состоит в их ориентации на выпуск высокотехнологичной и высококонкурентной продукции. Это касается

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

31

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

прежде всего автомобильной и авиационной промышленности, космоса, судостроения, электроники и станкостроения. Успешная реализация этой стратегии возможна за счет повышения качества промышленно-инвестици-

онной политики на каждом предприятии. Последнее зависит от того, насколько промышленно-инвестиционная политика в своей реализации учитывает особенности внешней и внутренней среды, в которой функционирует предприятие (рис. 3).

������� ����� ������������ �����

������������� �����

�������� �����

����������

1. �������; 2. ��������������-�������� �����; 3. ���������; 4. ������; 5. ����������; 6. ����

�������

���������� �����

����������� ����������

���������� ����������

������-����������� ��������

����������

���������� ��������� �������

�������� ��������

������� ������� ����� ������� �����������

������� ������� ����� ���������� �����������

Рис. 3. Внешняя и внутренняя среда функционирования и развития предприятия

Применительно к внутренней среде речь должна идти прежде всего об организационно-экономическом потенциале предприятия и наличии собственных инвестиционных средств. Внешнюю среду следует рас-

32

сматривать как фактор, определяющий направленность развития предприятия (что и как производить и на какие рынки выходить), и как фактор, позволяющий привлечь необходимые инвестиционные ресурсы.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ÊÀ×ÅÑÒÂÀ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ÍÀ ÎÑÍÎÂÅ ÈÑÏÎËÜÇÎÂÀÍÈß ÈÍÒÅÃÐÈÐÎÂÀÍÍÛÕ ÑÈÑÒÅÌ ÌÅÍÅÄÆÌÅÍÒÀ ÍÀ ÏÐÅÄÏÐÈßÒÈßÕ ÁÐßÍÑÊÎÉ ÎÁËÀÑÒÈ О.П. КУРОВА Анализ функционирования предприятий Брянской области показал, что в регионе существует три типа организаций, обладающих своим видением и подходами к проблемам качества производимой продукции. К первой группе можно отнести предприятия, которые имеют сертифицированные системы менеджмента качества (ЗАО «Брянский машиностроительный завод», ОАО «Брянский арсенал» и др.). Ко второй группе относятся предприятия, на которых выпускают сертифицированную продукцию. Третья группа – предприятия, не имеющие СМК. К таким предприятиям относятся в основном небольшие организации, появившиеся в последние годы. В большинстве случаев на предприятиях формально подходят к системам управления на основе качества. Подтверждением изложенному служат исследования, проведенные автором работы [1], в которой говорится, что несмотря на широкую известность международных стандартов ИСО серии 9000 в России, внедрение этих стандартов на предприятиях не дает ожидаемого эффекта. В.А. Лапидус объясняет такое положение не только отсутствием улучшений в организационной структуре, в методах управления, но и нежеланием замены номенклатуры выпускаемой продукции соответствующей требованиям рынка [2]. В настоящее время отечественные предприятия имеют ряд проблем: �во-первых, несоответствие выпускаемой продукции в России требованиям качества в подавляющем большинстве случаев происходит по вине исполнителей. Автор [1] приводит примеры, в которых показано, что простейшие приемы мотивации сотрудников предприятия приводили к снижению уровня дефективности в 2-3 раза; �во-вторых, отсутствие на предприятиях четкой системы статистического управления качеством, которая не высыпается в общую систему управления. Ситуация в странах Европы, Японии, США иная, чем в России, так как там в основном проблемы улучшения качества решаются системой управления, где 96% проблем соблюдения качества лежат на ответственности системы менеджмента, а на долю исполнителей приходится только 4%. Поэтому в России для улучшения качества необходимо прежде всего совершенствование его системы менеджмента на основе создания интегрированных систем менеджмента качеством.

При проектировании систем менеджмента качеством необходимо учитывать следующие общие принципы [3]: �единство целей работников организации по улучшению качества; �эффективность (достижение цели при минимальных издержках); �соблюдение необходимого разнообразия, при котором сложность системы менеджмента качеством должна быть не меньше, чем сложность управления объектом. Помимо изложенных принципов при проектировании систем менеджмента качеством необходимо учитывать принципы СМК, заложенные в стандартах ИСО серии 9000. Принципы менеджмента, изложенные в ИСО 9001:2000: �ориентация на потребителя; �лидерство руководителя; �вовлечение работников; �процессный подход; �системный подход; �постоянное улучшение; �принятие решений, основанных на фактах; �взаимовыгодные отношения с поставщиками. На уровень качества производства, как показало исследование, оказывают влияние уровень менеджмента; мотивация и организация труда персонала; организация использования средств производства, производственных процессов контроля, испытаний и т.д. В соответствии с этапами жизненного цикла продукции система качества должна охватывать и область реализации, так как в ней формируется качество, на которое оказывают влияние уровень упаковки продукции, условия ее хранения, транспортировки, предпродажного и послепродажного сервиса. Все большее значение приобретает в глазах потребителя продукции качество потребления. Сюда следует отнести влияние таких факторов, как качество сохранения долговечности изделия в соответствии с техническими регламентами. Здесь немаловажную роль играет техническое обслуживание, информационная поддержка потребителей в процессе эксплуатации продукции в соответствии с ее назначением. В современных условиях, когда требуется принятие мер по охране окружающей среды, приобретает зна-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

33

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ чение качество системы утилизации продукции, которая отслужила свой срок. Предприятия, независимо от вида выпускаемой продукции или услуг, должны придерживаться непрерывного подхода к улучшению качества (рис. 1).

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ В работах [4, 5] представлены варианты интегрированных систем менеджмента: – создание аддитивных (additio – прибавление) моделей интегрированной системы менеджмента; – создание полностью интегрированных моделей, которые объединяют все системы менеджмента в единое целое. На рис. 2 представлена аддитивная модель интегрированной системы менеджмента. Она состоит из СМК – системы менеджмента качества как базовая система, в ряде случаев использующая требования НАССР; GMP (Good Manufacturing Practice – надлежащая производственная практика); стандарты систем, базирующиеся на принципах FSC (Forest Stewardship Council – лесной попечительский совет) и др.; OHSAC, «системы менеджмента в области профессиональной безопасности и здоровья»; стандарт SA 8000:1997 – «социальная ответственность».

Рис. 1. Схема непрерывного улучшения

Особое внимание следует обратить на цикл непрерывности процесса управления качеством, т.е. предприятие, добившись определенных результатов, должно поступательно двигаться вперед, улучшая все процессы. Процессы постоянного улучшения проходят четыре этапа. Для промышленных предприятий области предлагается использовать четыре этапа непрерывного улучшения исходя из тех соображений, что в работу по постоянному улучшению будут вовлекаться все сотрудники предприятия. Это обеспечит последовательное, непрерывное и постоянное улучшение качества выпускаемой продукции. С целью совершенствования системы менеджмента предприятий Брянской области нами предполагается создать модель интегрированной системы менеджмента, им ориентированной на изготовление качественной продукции и основанной на интеграции функционального менеджмента с использованием ТQМ при условии выполнения требований экологических, социальных нормативов и законодательства. В настоящее время в научных кругах сформировано представление об интегрированной системе менеджмента, которая может осуществляться на разных уровнях. Основой интеграции систем может быть любая система менеджмента, соответствующая требованиям предприятия.

34

Рис. 2. Аддитивная модель интегрированной системы [6]

На рис. 3 приведен пример варианта интегрированной системы менеджмента. При разработке интегрированной системы менеджмента организации в основу системы управления предприятия следует закладывать стандарт ИСО 9001:2000, в котором определены понятия и принципы, соответствующие понятиям общего менеджмента.

Рис. 3. Вариант интегрированной системы менеджмента

На рис. 4. приведена модель системы менеджмента качества, основанная на процессном подходе [5].

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Рис. 4. Модель системы менеджмента качества (→ – деятельность, ---→ – поток информации) Стандарты ИСО серии 9000 являются согласованными с другими стандартами, так, например, отмечается, что они имеют структуру, аналогичную стандарту ИСО 14001:1996 – «стандарту системы менеджмента окружающей среды». Следует отметить, что с базовым стандартом ИСО 9001:2000 согласовываются и другие стандарты, которые разработаны с целью обеспечения безопасности и здоровья потребителей и сотрудников предприятия. К таким стандартам следует отнести: – систему НАССР (см. гл. 2) ГОСТ Р 51705.1-2001 «Управление качеством пищевых продуктов на основе принципов ХАССП»; – OHSAS 18001:1997 «Система менеджмента безопасности в области профессиональной безопасности и здоровья. Спецификация». Стандарт OHSAS включает следующие основные элементы: – общие требования; – политику; – планирование (цели и программы менеджмента; оценку и управление риском; идентификацию опасностей и др.); – внедрение, управление (ответственность, обучение, консультирование и взаимодействие, документацию, управление документацией, операциями и др.);

– контроль и корректирующие мероприятия (измерения, несчастные случаи, предупреждающие действия и т.д.); – анализ, проводимый руководством. Стандарт OHSAS совместим не только с ИСО 14001, ИСО 9001, но и с ГОСТ Р 12.0.006-2002 «Общие требования к управлению охраной труда в организации», они дополняют требования российского законодательства в области промышленной безопасности и охраны труда. Стандарт SA 8000:1997 «Социальная ответственность» (Social Accontability) определяет требования к предприятию, организации в области социальной ответственности с целью управления проблемами, которые могут оказать негативное влияние. Специалисты отмечают [6], что стандарт SA 8000 «Социальная ответственность» дополняет стандарты ИСО серии 9000 и 14000. Приведем в качестве примера структуру четвертого раздела стандарта «Требования социальной ответственности»: «1. Труд ребенка 2. Принудительный труд 3. Здоровье и безопасность 4. Свобода объединения и право на переговоры о заключении коллективного договора

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

35

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

5. Дискриминация 6. Дисциплинарные меры 7. Оплата труда 8. Система управления 8.1. Политика 8.2. Проверка со стороны руководства 8.3. … 8.8. Контроль за поставщиками 8.12, 8.13. Доступность проверки»

Кроме указанных стандартов разработаны и другие со специфическими требованиями к производимой продукции. Примером такого стандарта можно считать стандарт QS-9000. Структура стандартов QS-9000 приведена на рис. 5. Данный стандарт имеет мультипликативный характер, используется как основной фирмой, так и поставщиками, субподрядчиками и т.д.

Рис. 5. Структура стандарта QS-9000

Проектируя интегральную систему менеджмента предприятия, необходимо отметить, что она имеет

ВХОД - миссия предприятия; - цели, стратегии организации; - цели руководителей; - информация о внешней среде и ее изменениях; - достижения науки управления

ПРОЦЕСС

свои входы и выходы. Схематично изложенное можно представить на рис. 6.

ВЫХОД - принципы управления предприятием; - организационная структура управления; - организационная культура; - функции подразделений; - средства обеспечения управления; - процессы управления, реализации и принятия управленческих решений

Рис. 6. Исходные и результативные характеристики при проектировании

При проектировании интегральной системы менеджмента должна учитываться специфика предприятий и выпускаемая ими продукция, реализуемая на рынке. Так, например, для предприятия Брянской области модель интегрированной системы может состоять из стандартов, сопрягающихся с выпускаемым видом продукции. Для предприятий машиностроения это

36

будет один вариант, для предприятий, выпускающих пищевую продукцию, – другой. Модель интегрированной системы менеджмента для предприятий Брянской области может иметь в своей основе четыре стандарта (рис. 7, 8). Как видно из рисунков, системы практически не отличаются друг от друга, за исключением ввода специфических стандартов.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Рис. 7. Интегрированная система менеджмента для предприятий пищевой промышленности

Рис. 8. Интегрированная система менеджмента для машиностроительных предприятий

Так, например, для предприятий, производящих пищевые продукты, вводится стандарт HASSP, обеспечивающий безопасность производства продуктов питания (рис. 7). Для предприятий машиностроительного комплекса области рекомендуется введение стандарта QS-9000, принципы которого вовлекают в процесс производства продукции высокого уровня качества поставщиков и субподрядчиков. Применение рекомендуемых моделей менеджмента повысит эффективность управления предприятиями и позволит достичь высокого уровеня конкурентоспособности. С целью оценки эффективности работы предприятия и для постоянного мониторинга его системы управления можно применять методологии «шесть сигм». В заключение следует отметить, что для создания интегрированной системы менеджмента следует в качестве основного компонента закладывать систему менеджмента качества ГОСТ Р ИСО 9001:2001, так как в этом стандарте сформированы понятия и принципы, отвечающие понятиям общего менеджмента.

В настоящее время ряд предприятий Брянской области, которые имеют сертифицированные системы менеджмента, качества, могут усилить свои позиции, создавая интегрированные системы менеджмента, повышая тем самым свою конкурентоспособность. Литература 1. Кубяк Т. Система интегрированного подхода. – 2004. – № 12. 2. Лаписус В.А. Всеобщее качество (TQM) в российских компаниях. – М,: ОАО «Типография «Новости», 2000. – С. 432. 3. Журавлев П.В. Теория системного менеджмента. – М.: 2002. – С. 175. 4. Ефимов В.В. Средства и методы управления качеством. – М.: КНОРУС, 2007. – С. 232. 5. Шокина Л.И. Оценки качества менеджмента компаний. – М.: КНОРУС, 2007. – С. 344. 6. Шонберир Р. Японские методы управления производством: Пер. с англ. – М.: Экономика, 1988. – С. 251. 7. ISO 9001: Система менеджмента качества. Требования.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

37

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÐÎËÜ ÌÀÐÊÅÒÈÍÃÀ Â ÑÈÑÒÅÌÅ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß Н.Ю. МОДЕБАДЗЕ По мере развития рыночных отношений в управленческих структурах хозяйствующего субъекта России все чаще формируется маркетинговый подход к решению проблем управления. Более того, маркетинг трактуется не только как функция управления, но и как маркетинговое управление конкурентоспособностью экономических систем разного уровня иерархии и сложности в условиях рынка. В современном понимании маркетинг молод, ему нет и ста лет. Как понятие новой экономической теории этот термин появился в 1902 г. в США: в нескольких американских университетах (Гарвардском, Иллинойском и Мичиганском) почти одновременно отдельные преподаватели создали и начали читать самостоятельный курс маркетинга, выделив его из общей экономической теории предпринимательства. В то время новый курс был схематичным и описывал в основном сбытовую деятельность промышленных фирм, а также основные операции оптовых и розничных торговцев. Спустя 20 лет его использовали во многих странах. Однако наибольшее развитие маркетинг получил во второй половине XX в. в силу следующих причин: �избыточного предложения товаров и услуг в результате промышленной революции; �возрастания уровня жизни и доходов населения; �изменившихся стандартов в образовании, культуре и пристрастиях людей; �улучшения транспортных коммуникаций, позволяющих людям путешествовать и привозить с собой не только новые товары, но и новые впечатления и потребности; �возросшего свободного времени и т.д. В 1970-е годы организация рассматривала свои рыночные проблемы изнутри, отводя конкуренции и внешней среде второстепенную роль. С таких же позиций рассматривались и проблемы управления и развития компаний. Маркетинг – это реакция бизнеса на перепроизводство товаров и услуг, под давлением которого фирмы были вынуждены подгонять свои товары под требования покупателей. Этот процесс коснулся и России в связи с переходом ее экономики к рыночной системе хозяйствования, который затронул организационно-правовой статус организаций и все стороны их хозяйственной деятельности. Политика любого российского предпринимателя изменилась, и руководство организаций вынуждено включать в аппарат управления маркетинговые службы. Маркетинг является философией производства начиная от НИОКР и заканчивая сбытом и сервисным обслуживанием товаров, которая полностью подчинена условиям и требованиям рынка, находящегося в постоянном изменении и развитии под

38

влиянием широкого спектра экономических, политических, научно-технических и социально-демографических факторов. В связи с различиями продукции организаций и разнообразием традиций хозяйственной практики разных стран понятие маркетинга и методов его организации встречается во множестве вариантов. В современной литературе по маркетингу приводится большое количество определений маркетинга1. Современный маркетинг можно рассматривать как деятельность по изучению, формированию и удовлетворению спроса, используя процесс производства и реализации продукции. Это сочетание строгой науки и искусства эффективной работы фирмы на рынке и внутри самой организации. В то же время основная задача современного маркетинга состоит в необходимости преодоления противоречия между общественными условиями воспроизводства, т.е. внешней окружающей средой, и деятельностью отдельной организации, что и предопределяет особенности его развития. Маркетинг – это не улучшение работы какоголибо «традиционного» подразделения организации (сбытового, производственного и т.п.), а выполнение принципиально новой функции по взаимодействию с рынком, когда на требования потребителей ориентируется вся деятельность хозяйствующего субъекта. По мере развития рыночных отношений маркетинг все более интегрируется в общую систему управления организацией, когда в основе принятия всех производственных, сбытовых, финансовых, административных и других решений будет лежать информация, поступающая от рынка. Все чаще формируется маркетинговый подход к решению проблем управления. Взаимоотношение менеджмента и маркетинга можно рассматривать, с одной стороны, и как отдельные, и как смежные сферы, а с другой – и как функцию менеджмента, часть менеджмента, ориентированную на отслеживание изменений в макроэкономической среде, внешних факторов и выработку адекватной реакции на них в виде индикативных управленческих решений. Эти подходы не противоречат, а лишь дополняют друг друга. Рассматривая соотношение понятий маркетинга и менеджмента, многие специалисты считают, что менеджмент включает в себя маркетинг как подход, возникший в связи с формированием рынка покупателя2. Вместе с тем маркетинг включает в себя менеджмент как активный управляющий компонент наряду с рыночными исследованиями3. Маркетинг и менеджмент представляют собой две неразрывные стороны управления организацией, при этом первый выполняет функции генератора идей, а второй должен обеспечить их достижение.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ Для бизнес-организаций использование маркетинга как философии управления может рассматриваться в качестве высшей формы реализации маркетинга как функции производственно-сбытовой деятельности, перерастания его в целостный маркетинг. В 1960–1990-е годы доминировала следующая парадигма менеджмента: цепочка подчинения, именуемая моделью «маркетинг-менеджмент». Маркетинговое управление (или менеджмент, ориентированный на маркетинг) – система управления организацией, управленческая концепция, ориентированная на удовлетворение потребностей рынка путем обмена. Цель маркетинг-менеджмента (по Ф. Котлеру – трансакционного маркетинга) состоит в том, чтобы повысить эффективность производственно-сбытовой деятельности самой организации. Главная проблема заключается в организации производства и сбыта, ориентируясь на требования рынка. Основной механизм модели «маркетинг-менеджмент» представляет собой стандартный маркетинг-микс (продукт, цена, распределение, продвижение). По мнению Котлера, маркетинг-менеджмент «имеет место, когда по крайней мере одна из сторон потенциального обмена разрабатывает и использует средства достижения желаемого отклика других сторон»4. На практике даже в странах с развитой рыночной экономикой существует множество организаций, где в силу специфики, особенностей рынка, продуктов, уровня конкуренции и т.д. маркетинг играет скромную роль. Однако большинство организаций в любом случае имеют сотрудников (службы), которые занимаются маркетингом, хотя концепция маркетинга не стала доминирующей для организации в целом. Развивая идеи маркетинга, в 1995 г. М. Треси и Ф. Вирсема предложили теорию, в основу которой положен анализ привлекательности фирмы для потребителя и превращение собственной уникальной ценности в долговременную стратегию. Они рекомендовали фирме избрать одну из трех ценностей: непрерывно улучшать либо производственные процессы, либо продукцию, либо приемы обслуживания клиентов. При этом фирме, сделавшей неправильный выбор, они предрекали крах5. Следует отметить недостатки этой теории: �жесткая ориентация на одну стратегию, необходимость безошибочного выбора, что при изменчивости рынка сделать довольно сложно; �использование конфликтной парадигмы маркетинга, которая рассматривает конкуренцию как битву, в которой «победитель получает все». Ущербность позиции сторонников конфликтной парадигмы справедливо подчеркивалась в экономической литературе. К середине 1990-х годов были сформулированы принципы парадигмы маркетинга отношений, которые впервые ввели в научный оборот М. Кристофер, А. Пейн и Д. Бэллантайн6. Маркетинг отношений базируется на следующих постулатах: �рынок – это система отношений, объединяющих

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ марку и потребителя на всех уровнях каналов распределения, включая конечных пользователей; �в основе маркетинга лежит не конкуренция, а взаимовыгодный обмен и сотрудничество сторон; конкуренция позволяет потребителю сделать выбор, стимулирует производителей к экономии и нововведениям, играя важную, но второстепенную роль; �долгосрочные отношения уменьшают риск при совершении сделок и таким образом становятся выгодными для обеих сторон; �установление прочных связей зависит не столько от суммы расходуемых при этом денег, сколько от проявленного сторонами внимания и заботы многими. Маркетинг отношений стал основой более широкого понимания деятельности, в которой одинаково важны как конкуренция, так и сотрудничество. Маркетинг отношений – новая маркетинговая управленческая концепция, концепция приоритета потребительской ценности; представляет собой процесс создания новых ценностей в тесном взаимодействии производителя и потребителя и совместного использования полученных от этого выгод. Маркетинг отношений решает три задачи: 1) определяет ценности (исследования, позиционирование); 2) создает и развивает ценности (полезность, выгоды, воспринимаемая ценность); 3) доставляет ценности клиенту (распределение, доступность, осведомленность)7. В современном понимании предпринимательской деятельности маркетинг отношении является более выгодным, поскольку предполагает готовность потребителей продолжать совершать покупки у предпринимателя. Формирование долговременных и постоянных связей с потребителями обеспечивает долгосрочный рост и прибыльность субъекта. Маркетинг отношений связан с внешней средой, определяющей рыночную деятельность организации. Его главная задача состоит в том, чтобы добиться наилучшего согласования внутренних возможностей организации (внутренней среды) с требованиями внешней среды для получения прибыли. 1 См.: Эванс Д.Р., Берман Б. Маркетинг : Пер. с англ. – М., 1990. – С. 17; Котлер Ф. Маркетинг-менеджмент. – СПб., 1999. – С. 37; Дайан А. Маркетинг. – М., 1993. – С. 8; Данько Т.П. Управление маркетингом: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М., 2001. – С. 1; Соловьев Б.А. Маркетинг: Учебник – М., 2005. – С. 22. 2 См.: Говорин А.А. Маркетинг и менеджмент. – М., 1997. – С. 116; Дойль П. Маркетинг-менеджмент и стратегии. 3-е изд. – СПб., 2003. – С. 403. 3 См.: Соловьев Б.А. Указ. соч. – С. 78. 4 См.: Котлер Ф. Указ. соч. – С. 46. 5 См.: Treacy M., Wiersema F. The Discipline of Market Leaders. – Reading (Mass.), 1995. 6 См.: Амблер Т. Практический маркетинг. – СПб, 1999. – С. 310. 7 См.: Соловьев Б.А. Указ. соч. – С. 25.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

39

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÈÑÒÅÌÀ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ÐÅÀËÈÇÀÖÈÅÉ ÑÒÐÀÒÅÃÈÈ ÔÈÍÀÍÑÎÂÎÃÎ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÈÍÂÅÑÒÈÖÈÎÍÍÎÃÎ ÏÐÎÖÅÑÑÀ ÐÅÃÈÎÍÀ А.У. ОГОЕВ, кандидат экономических наук Исходя из сущности определяющего эффективность менеджмента, принципа необходимого разнообразия, согласно которому субъект управления должен иметь не меньшее количество возможных состояний (функциональную сложность), чем объект, можно утверждать, что при формировании механизма управления надо применить системный подход. Он представляет собой методологию анализа (исследования) и синтеза (формирования) структурно сложных образований на основе их представления в виде совокупности элементов, взаимодействующих в процессе достижения заданной цели1. Системный подход позволит построить механизм управления реализацией стратегии финансирования регионального инвестиционного процесса в виде системы, включающей в себе набор ограниченного количества элементов, необходимых и достаточных для гибкого, своевременного и адекватного реагирования на отклонения от заданного хода выполнения стратегического плана. Согласно требованиям системного подхода2 объект его прикладного применения на этапе анализа следует исследовать с разных точек зрения, отражающих отдельные группы характеристик системы. Определяющими являются функциональный, элементный, структурный и коммуникационный кластеры, что позволит далее, на этапе синтеза, обеспечить его внутреннюю (по первым трем кластерам) и внешнюю (по последнему кластеру) целостность. Первичным является функциональный анализ и синтез, результаты которого составляют объективную основу для последовательной реализации остальных. Базовой задачей функционального анализа и синтеза системы управления является целеполагание. Оно включает в себя определение того результата, который должен обеспечить функционирование системы (формулирование цели) и установление показателя (совокупности показателей), позволяющего оценить степень соответствия такого результата установленным нормативным параметрам ее состояния (критерий достижения цели). Если первая задача целеполагания представляет собой очевидный и несомненный элемент системной методологии, то вторая является фактически методической, поскольку ее решение зависит не столько от общих свойств исследуемой и (или) формируемой системы, сколько от ее частной специфики и тех конкретных условий, в которых система функционирует в конкретный промежуток времени. Систему управления реализацией стратегии финансирования регионального инвестиционного процесса необходимо построить в виде иерархии, что обуслов-

40

лено многоступенчатостью объекта управления (распределенностью участников реализации стратегии по уровням социально-экономической системы региона). Методический подход к целеполаганию на этапе формулирования цели должен состоять в построении дерева целей, представляющего собой последовательную дефрагментацию общего результата функционирования системы на его составляющие, которые могут быть соотнесены с содержательными особенностями каждого уровня иерархии. Связь между целеполаганием, функциональной направленностью исследования и формированием системы определяется тем, что «в основе реализации функционального аспекта лежит построение дерева целей системы, вершиной которого является главная цель, а ветвями – локальные (обеспечивающие) цели, которых необходимо достичь для достижения главной. …Поскольку достижение цели любого уровня требует определенных действий, то каждая цель фактически адекватна некоторой функции-задаче системы, и дерево целей представляет собой фактически дерево функций-задач»3. Этот подход позволяет использовать дерево целей (см. рисунок). Дерево целей не связано с конкретным видом стратегии, избранным регионом в соответствии с решениями, обоснование которых ориентировано на то, чтобы позволить на практике построить целостный функциональный состав системы, включая в него только те цели, которые адекватно соответствуют каждому из таких решений. Кроме того, в схеме цели системы управления (см. рисунок) отражены в общем (агрегированном) виде, и каждая из них для решения комплекса задач организационного проектирования должна быть дифференцирована до такого уровня, который позволить представить ее в форме точно сформулированной задачи, отнесенной к компетенции определенного структурного подразделения. Базовым уровнем целеполагания в системе управления реализацией стратегии финансирования регионального инвестиционного процесса следует признать уровень представительной власти субъекта Федерации. Его деятельность должна обеспечить достижение такой агрегированной цели, как создание общих благоприятных условий формирования и распределения фонда инвестиций региона на основе принятия ряда законодательных актов (дифференцированные цели). Главные из них – законы о стратегическом инвестировании, о региональной инвестиционной стратегии и о бюджете субъекта Федерации. Закон о стратегическом инвестировании должен представлять собой общий документ, раскрывающий содер-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ жание дефиниций «стратегическое инвестирование» как формирование капитала, обеспечивающего создание и (или) развитие объектов, функционирование которых определяет направленность и темпы социальноэкономического развития региона в продолжительном промежутке времени (стратегическая перспектива), и «стратегический инвестор» как лицо, осуществляющее стратегическое инвестирование в объемах, существенных для развития этих объектов. Понятия в законе необходимо дополнить перечнем и количественными (относительными) значениями идентификаторов, соответствие которым позволяет отнести конкретную ситуацию к стратегическому инвестированию и лицо к стратегическим инвесторам, а также ввести в него описание преференций, предоставляемых последнему. Сроки действия закона являются неограниченными, и его нормы должны применяться в условиях любой региональной инвестиционной стратегии. Однако корректировка (внесение изменений в закон) не только допустима, но и необходима, особенно при переходе от одного типа стратегического решения (момент начала нового стратегического периода) к другому. На основе положений закона о стратегическом инвестировании следует разработать закон о региональной инвестиционной стратегии. Это документ с фактическим сроком действия, ограниченным стратегическим периодом, в течение которого избранная стратегия сохраняет свою эффективность. По истечении этого времени закон должен отменяться и в действие вводиться новый. Закон о региональной инвестиционной стратегии как нормативный акт общей юрисдикции следует ориентировать на утверждение основных подходов к построению инвестиционного процесса в субъекте Федерации в стратегическом периоде, включая в себя региональные отраслевые приоритеты инвестирования, укрупненный (открытый) перечень объектов стратегического инвестирования, рациональные в отношении адекватности инвестиционным потребностям и инвестиционным возможностям региона формы инвестирования. Центральный раздел закона – его часть, описывающая сущность обеспечивающих стратегий, в составе которых необходимо в виде точной и развернутой формулировки отразить основные положения принятой стратегии финансирования регионального инвестиционного процесса, Ежегодная конкретизация положений закона о региональной инвестиционной стратегии и корректировка количественных параметров стратегического инвестиционного, в том числе финансового, плана региона должна отражаться в соответствующих показателях закона о бюджете субъекта Федерации с выделением статей, определяющих финансовое участие региона в инвестиционном процессе. В практике бюджетной деятельности для этих целей в составе бюджетов выделяются бюджеты развития. Фактически они отражают капитальные затраты на создание и развитие тех объектов, которые отнесены соответствующим региональным законом к области

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ стратегического инвестирования. Однако целесообразно в качестве справочного дополнения (приложения) к этой части бюджета формировать данные о долевом участии в каждом случае частно-государственного партнерства, выделяя средства бюджета, частные инвестиции и общий объем инвестиционных ресурсов нарастающим (по кварталам) итогом. Это позволит оценить не только объем государственных инвестиций, но и, что следует признать главным, уровень готовности конкретного стратегического инвестиционного объекта. Такая информация позволит принять своевременные меры по корректировке подходов к финансированию регионального инвестиционного процесса посредством обоснованного изменения его инструментов, а в отдельных случаях – состава стратегических инвесторов и реципиентов инвестиций. Формируя требования к целеполаганию на уровне исполнительной власти субъекта Федерации, необходимо исходить из того, что ее действия обязательно должны осуществляться в рамках законодательного поля субъекта Федерации и, следовательно, обеспечивать достижение агрегированной цели. Последняя состоит в последовательной конкретизации положений соответствующего инвестиционного законодательства с позиций нормативного закрепления и контроля исполнения требований законов субъекта Федерации о стратегическом инвестировании, о региональной инвестиционной стратегии и о бюджете. В качестве дифференцированных целей уровня исполнительной власти следует выделить последовательные разработку и контроль исполнения стратегического финансового инвестиционного плана региона, создание и реализацию комплекта подзаконных актов по выполнению этого плана, составление и контроль исполнения тактического плана финансирования инвестиционного процесса. В результате разработки стратегического финансового инвестиционного плана региона силами исполнительной власти субъекта Федерации на основе методологических и методических решений он должен быть представлен в форме документа, структурированного по отраслям инвестирования и срокам стратегического периода с указанием объемов необходимых финансовых ресурсов и источников, форм и инструментов финансирования. Важным требованием является сбалансированность по всем параметрам. То, насколько будут выполнены плановые показатели, обусловлено качеством и исполнением ряда нормативных условий. Последнее положение предполагает формирование следующей совокупности взаимодополняющих подзаконных актов (постановлений, положений, указаний, инструкций и др.): положение о требованиях к эффективности стратегических инвестиционных проектов; постановление о порядке использования материальных ресурсов субъекта Федерации в качестве стратегических инвестиций; постановление о гарантиях прав граждан, участвующих в финансировании регионального инвестиционного процесса;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

41

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

регламент взаимоотношений субъекта Федерации возможность объективной оценки целесообразности их участия в стратегических инвестиционных проексо стратегическими инвесторами; инструкцию по оценке эффективности стратеги- тах региона. ческих инвестиционных проектов. Основное содержание положения о требованиях к эффективности стратегических инвестиционных 1 проектов должны составить перечень и количественСм.: Малин А.С., Мухин В.И. Исследование систем упные значения нормативов социальной и экономи- равления. — М., 2002. 2 ческой (финансовой) эффективности использования См.: Гиг Д. ван. Прикладная общая теория систем. — М., финансовых и материальных инвестиционных ресур- 1981. 3 сов субъекта Федерации. Такие нормативы позволят Бондарь Н.П. и др. Эффективное управление фирмой: точно определить границы возможности применения современная теория и практика. — СПб., 1999. — С. 61—62. региональ���� ������ ���������������� ных ресурсов в конкретных ������ �������� ��������� стратегических инвес������������ ��������������� ���� тиционных ���������� ��������� �������������� проектах и ������������� ��������������� �������� выделить в ���� ������ �������������� их совокупности те, ко������ �������� ��������� торые будут реализованы как государс���������� � ���������� ��������� ���������� � �������� ���������� твенные, те, ����������� ����� �� ���������� ��������������� ����������� для выпол��������������� ����������� ��������������� ����� ������� нения ко��������������� ����� ������� торых будет применяться принцип ������������ � �������� ���������� частно-госу������������ ����� �������������� дарственного ��������������� �������� партнерства, и те, которые следует отнести к об���� ������ ��������� ласти частно�������������� го инвестирования. �������� � ���������� �������������� Кроме того, �������������� �������� наличие критериев эффективности ���������� � ������������ ����, ������������ � ������������ государствен���������� �������������� �������������� �������������� �������� ного участия в финанси��������� ���������� ���������� ровании и материальной поддержке �������������� ���������� ���������������� �������� региональ�������������� ���������� �������� �������������� ���������� �������� ного инвестиционного процесса со���������� ������������ ����� �������� ���� ���������� ������� здаст условия, ���������� которые обеспечат негосударственным инвесторам

42

Рисунок. Укрупненная схема дерева целей системы управления реализацией стратегии финансирования регионального инвестиционного процесса

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ ÎÏÐÅÄÅËÅÍÈß ÒÅÐÌÈÍÎÂ, ÏÐÈÌÅÍßÅÌÛÕ Â ÏÐÀÊÒÈÊÅ ÁÞÄÆÅÒÍÎÃÎ ÏËÀÍÈÐÎÂÀÍÈß Д.А. РЕМИХАНОВА, кандидат экономических наук, профессор Необходимость определения эффективности бюджетных расходов связана с решением ряда вопросов: на что истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между полученным результатом и произведенными затратами? Возникает проблема в четком определении результатов финансирования. Зарубежный опыт стран показывает, что возможно создание работающей системы определения результатов бюджетного финансирования. Речь идет, конечно, о разумном обобщении накопленного практического опыта. Но Россия этот опыт приобретает в ходе проводимой бюджетной реформы. Согласно приказу Минфина России от 21 января 2005 г. № 5н в составе пояснительной записки к годовой и квартальной бюджетной отчетности с 01 октября 2005 г. вводится отдельная форма «Сведения об эффективности бюджетных расходов». Однако этот нормативный документ не содержит конкретных понятий и методики определения количественных показателей решения поставленных перед субъектами бюджетного планирования задач1. В постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которое поручено выполнить Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли РФ. Ни у кого не вызывает сомнения практическая значимость разработки методических указаний и правовых норм и механизмов для оценки эффективности бюджетных расходов, ибо без этого невозможно определить приоритетные направления расходования государственных денег, обеспечить целевое, рациональное и экономное их использование, осуществить контроль за ними. Решение этих задач требует четкой понятийной определенности. В практике бюджетного планирования во многих нормативных правовых актах об оценке результативности (эффективности) бюджетных расходов выделяются понятия «нецелевое», «рациональное» и «экономное» использование государственных бюджетных средств. При этом понятие нецелевого использования бюджетных средств охарактеризовано как «направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их

получения»2. Однако вопрос о толковании понятий рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен. На практике под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели эффективности и рациональности использования бюджетных средств не всегда совпадают. Возможны четыре варианта использования средств3: 1) рациональное и эффективное – выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности; 2) рациональное, но не эффективное – выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не соблюдался; 3) нерациональное, но эффективное – принцип эффективности соблюден в рамках выбранного пути решения, но данный путь не является наилучшим среди имеющихся; 4) нерациональное и неэффективное – кроме того, что выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся, при его реализации не был соблюден принцип эффективности. Трактовка понятий эффективности и рациональности требует, чтобы в тех документах, на основании которых будет производиться финансирование расходов, был точно определен результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (не достижении) требуемого результата. Основная идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Статья 34 БК РФ дает определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

43

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Также можно отметить, что указанная норма носит скорее декларативный характер, а ее применение на практике представляется достаточно затруднительным, поскольку может привести к двусмысленности толкования. Кроме того, на законодательном уровне не определено содержание термина «заданный результат», который используется в раскрытии содержательной части принципа эффективности использования бюджетных средств. Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что если никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ. Отсутствие системы терминов и соответствующих им легальных дефиниций в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (далее – Концепция) и Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Положение) было их существенным недостатком как нормативно-правовых документов. Необходимость и преимущества системы терминов очевидны. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации говорится: «Важнейшим системообразующим фактором в законодательстве является его понятийный аппарат… Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира… И в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство»4. В явной форме в Концепции определены только пять терминов: «необеспеченные мандаты», «администраторы бюджетных средств», «субъекты бюджетного планирования», «расходные обязательства» и «реестр расходных обязательств». В Положении в явной форме даны определения десяти терминам: «субъекты бюджетного планирования», «бюджет субъекта бюджетного планирования», «отчетный период», «плановый период», «стратегическая цель», «тактическая задача», «исполняемые расходные обязательства субъекта бюджетного планирования», «бюджетная целевая программа», «ведомственная целевая программа», «результативность бюджетных расходов».

44

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Однако такие ключевые слова, необходимые для понимания норм Концепции и Положения, как «результат», «результативность», «эффективность», «индикатор», «критерий», «параметр», «показатель», не содержат явных определений, т.е. дефиниции этих терминов отсутствуют. К примеру, термин «результативность». В Концепции этот термин чаще всего встречается в словосочетании «результативность бюджетных расходов», и дефиниция этого словосочетания приведена в Положении: «Результативность бюджетных расходов – соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности». Таким образом, определение смысла словосочетания «результативность бюджетных расходов» должно оцениваться в двух аспектах: по соотношению между результатами деятельности и расходами на их достижение (традиционно это называется эффективностью расходов); по степени достижения планируемых результатов деятельности, которая в соответствии с Положением определяется с помощью показателей достижения результатов. Слово «результативность» в Концепции встречается также и в словосочетании «результативность бюджетных программ». Определение этого словосочетания ни в Концепции, ни в Положении не представлено. Можно предположить, что авторы вышеназванных нормативно-правовых документов рассматривали термины «результативность бюджетных расходов» и «результативность бюджетных программ» как аналогичные понятия. Тогда, основываясь на определении одного понятия, можно вывести определение для другого: «Результативность бюджетных программ – это соотношение между результатами деятельности, направленной на решение задач программ, и кадровыми, финансовыми, информационными, энергетическими или другими ресурсами, обеспечивающими их решение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности». С точки зрения перечня учитываемых ресурсов, «результативность бюджетных расходов» является частным случаем «результативности бюджетных программ». В Концепции также широко используется термин «показатели». Этот термин употребляется со словами «распределение ассигнований», «измерение результатов», в словосочетании «показатели бюджета» и чаще всего – в контексте плановых (утвержденных, фактических, планируемых, прогнозных) показателей. Отметим противоречивость фразы «система показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности)». В начале говорится о показателях для измерения результатов, а затем в качестве пояснения или детализации в скобках упоминаются индикаторы

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ эффективности, использующиеся для измерения отношения результатов к соответствующим ресурсам, а не для измерения результатов. Наряду с термином «показатели» в Концепции используются термины «индикаторы», «критерии», «параметры», но в Положении и приложениях к нему нет индикаторов, параметров и критериев – есть только показатели, которые употребляются в словосочетаниях «показатели программы» и «показатели деятельности (субъекта бюджетного планирования)». Это скорее всего говорит о том, что в Положении словосочетания «показатели программы» и «показатели деятельности» используются как обобщение терминов «индикатор», «параметр», «критерий». Следовательно, термин «показатель» можно определить как родовое обозначение для индикатора, параметра и критерия. Определение критериев оценки эффективности бюджетных расходов и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеет своей целью перенос акцента при принятии бюджетных решений с обсуждения объема выделяемых ведомствам денежных средств на обсуждение демонстрируемых ими результатов расходования бюджетных средств. Для их адекватной оценки требуется разработка качественных и репрезентативных показателей, которые позволяют исключить возможность искажения информации о демонстрируемой ведомствами эффективности, а также возможность манипуляции значениями показателей. В случае отсутствия измеримых показателей достижения поставленных целей оценка эффективности бюджетных расходов и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти как таковая становится практически невозможной. Можно выделить следующие группы критериев оценки деятельности субъектов бюджетного планирования: результативность бюджетных расходов; соблюдение процедур при осуществлении бюджетных расходов; эффективность бюджетных расходов. Критерии оценки результативности расходов отражают соотношение целей и результатов произведенных расходов. В том числе, все ли результаты деятельности органа исполнительной власти соответствуют установленным целям. Если нет, то в какой мере достигнуты поставленные цели. Указанные критерии в явном виде не отражают, какой ценой удалось обеспечить достижение цели. Критерии оценки соблюдения процедур показывают, насколько точно соблюдались правила, в соответствии с которыми осуществлялись бюджетные расходы. Данные критерии не отражают в явной форме факт достижения намеченных целей, равно как и цену достижения поставленных целей. Критерии оценки эффективности бюджетных расходов демонстрируют соотношение затрат и резуль-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ татов при осуществлении расходов. Эффективность бюджетных расходов показывает, насколько низки затраты, с которыми были достигнуты конкретные результаты. Чем ниже затраты при данном объеме результата, тем выше эффективность. Критерий эффективности бюджетных расходов можно выразить следующей формулой: Р Э= , БР где Э – показатель эффективности бюджетных расходов; Р – достигнутые результаты; БР – бюджетные расходы. Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя путями: снижением (экономией) бюджетных расходов; увеличением количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств. В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата (Р = const, БР → min). На этой модели строится, к примеру, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене. Однако невозможно повысить эффективность бюджетных расходов только постоянным снижением (экономией) бюджетных средств. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Р → max, БР = const. В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Вышеперечисленным критериям можно поставить в соответствие группы показателей, с помощью которых можно дать количественную оценку деятельности органа исполнительной власти и эффективности бюджетных расходов. Учеными центра фискальной политики различаются следующие основные виды показателей5: показатели затрат, ресурсов, процесса, показатели социальноэкономического эффекта.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

45

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ Показатели затрат характеризуют объем ассигнований, необходимых для решения той или иной задачи, и представляют обобщенное финансовое выражение используемых при реализации программы ресурсов. Показатели ресурсов позволяют определить объем активов, необходимых для производства конкретного продукта или оказания услуг. Ресурсы измеряются в количественном или стоимостном выражении и включают в себя персонал (умения, квалификацию), основные фонды (земля, здания и сооружения, машины и оборудование), финансовые активы и нематериальные активы (интеллектуальную собственность), используемые для оказания услуг и получения соответствующего социально-экономического эффекта. Показатели процесса описывают суть проводимых мероприятий и их существенные количественные и качественные характеристики. Показатели процесса отражают деятельность субъекта бюджетного планирования. Показатели деятельности показывают, насколько «занята» организация и сколько ресурсов необходимо для выполнения той или иной программы или мероприятия. Объем работ и временные затраты на выполнение работы являются важным фактором в оценке качества выполнения программы. Использование показателей процесса обычно имеет своей целью снижение затрат на единицу выполняемых работ. Показатели результатов подразделяются на показатели непосредственного результата деятельности и показатели общественно значимого результата деятельности. Показатели непосредственного результата деятельности отражают объем выполненных работ или предоставленных услуг, и, как правило, именно эти показатели используются в качестве индикатора эффективности работы правительства (например, про-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ тяженность построенных дорог). Несмотря на то что эти показатели содержат в себе ценную информацию, они не могут дать ответ на вопрос о том, достигает ли правительство своих стратегических целей или нет (развитая транспортная система, безопасность мест проживания и т.д.). Показатели общественно значимого результата деятельности характеризуют результат реализации той или иной программы или предоставления услуги для ее получателя и определяют степень достижения цели правительства. Они отражают качественные изменения социально-экономической (общественной) среды, на которую направлено действие определенной программы. Таким образом, четкость применяемых определений в практике бюджетного планирования дает возможность оценить эффективность производимых бюджетных расходов, обосновать необходимость расходования бюджетных средств на приоритетные цели. 1 См.: Бородин А.Н. О результативности расходования бюджетных средств // Финансы. – М., 2005. – № 9. – С. 78. 2 Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Омега-Л, 2004. – 176 с. 3 См.: Коровкина Е.Б. К вопросу об эффективности расходования бюджетных средств // Финансы. – 2004. – № 11. – С. 57–58. 4 Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 г.) // http://www.council.gov.ru/ inf_ps/chronicle/2005/ 02/ index. html. 5 К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов. Центр фискальной политики / www. fpcenter.ru/

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÈ È ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÄÅÍÅÆÍÎÃÎ ÕÎÇßÉÑÒÂÀ Т.Ш. ТИНИКАШВИЛИ, кандидат экономических наук Структура денежного хозяйства. Экономические категории – финансы, деньги и кредит – в реальном секторе функционируют взаимообусловленно. Кумулятивный эффект действия этих категорий шире, чем эффект каждой из них. Последние объединены общей категорией – денежным хозяйством, ибо объективно все категории имеют денежную базу. Денежное хозяйство государства представляет собой систему денежных отношений, опосредующих воспроизводственный процесс, имеет главной целью обеспе-

46

чение материально-финансовой сбалансированности экономики и решение социальных задач общества. Каждое из структурных звеньев денежного хозяйства представляет собой обособленное понятие, выполняющее конкретную роль в экономике и претендующее на специфическое общественное назначение, реализуемое через свои функции (рис. 1). Но каждой из этих категорий присущи функции, общие с категорией «денежное хозяйство». Такими функциями являются образование и использование денежных фондов.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Денежное хозяйство представляет собой многофункциональную и сложную структурную динамическую систему, объединяющую в рамках институциональных взаимосвязей специфические денежные обороты. Состояние денежного хозяйства отражает качественный уровень воспроизводственного процесса, степень согласованности текущих денежных и инвестиционных потоков, ���������показывающих, в какой фазе своего раз������ вития находится экономика страны. Ка���������� чественные и количественные характе������� ристики взаимосвязи денежных средств, их размещения и использования по экономике определяются соотношением потоков поступлений денежных средств и потоков платежей, свидетельствуя об уровне организации и качестве ресурсного содержания денежного хозяйства. Система организации денежного хозяйства. Денежное хозяйство можно рассматривать с двух позиций – институциональной и функциональной. С институциональной точки зрения, денежное хозяйство представляет собой совокупность денежных отношений, опосредующих функционирование финансовой системы, кредитной системы,

�����������

��������� �������

���. ���-�� ��������� �������� �����-�� ��������

������������� �������

����� ������ �����

Рис. 1. Структура денежного хозяйства

страховой системы, рынка ценных бумаг, международных финансов, а также организаций разных отраслей воспроизводственного процесса (рис. 2).

�������� ���������

���������� �������

��������� �������

�������� ���-� ���. ���������

����� ������ �����

������������� �������

��������� ������� ������

���� ������

���. ���-� �/� ������. �����

�������� �����

����-� ������ ������� ��������

��������������� ������

������������ �����

���. ���-� �/� �������. �����

�������� �����

����-� ��������� ��������

���-��� �����������

������-� ��������� �����������

���. ���-�. ��. �������. ���-���

���������� ��������, �����������

����-� �������� ��������

������� ���-� �/�

����

����, �����. ����. �����

Рис. 2. Институциональная схема денежного хозяйства

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

47

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ С функциональной точки зрения денежное хозяйство представлено финансовыми потоками, денежными потоками организаций разных отраслей воспроизводственного процесса, кредитными и страховыми потоками, потоками ценных бумаг, международными финансовыми потоками. При этом денежные потоки, обслуживающие процесс общественного воспроизводства, находятся во взаимосвязи и взаимообусловленности. Хозяйствующие субъекты, за неимением собственных источников формирования оборотных средств, вынуждены заимствовать необходимые ресурсы на кредитном рынке, в результате чего расходы производителей продукции возрастают на величину банковского процента. Соответственно увеличиваются налоги, цена продукции, снижаются прибыль и инвестиционные возможности. Это, в свою очередь, приводит к замедлению, а зачастую к спаду экономического развития страны, сужению рынка потребления, к деформации нормального оборота денежных потоков в отечественной экономике. Роль денежного хозяйства в воспроизводственном процессе. Денежное хозяйство, являясь специфической составляющей социально-экономической структуры государства, в условиях рыночной экономики постоянно воспроизводится, проходя все фазы воспроизводственного процесса: производство, обмен, распределение, потребление. Воспроизводственные процессы в экономике опосредуются денежными отношениями. Последние, материализованные в разнообразных формах своего проявления (в наличных бумажных банкнотах, металлических монетах, банковских записях, различных формах электронного учета банков и т.д.), осуществляют собственное, в некоторой степени обособленное движение, определяемое функционированием и состоянием специфического денежного хозяйства. Образование и использование денежных и финансовых ресурсов связано со структурным распределением стоимости и, следовательно, охватывает совокупность стоимости, авансированной в оборот. Модель смешанной экономики предполагает формирование денежных и финансовых ресурсов в результате осуществления производственной деятельности, операций на фондовом, кредитном и страховом рынках. Денежные отношения хозяйствующих субъектов с рыночными структурами количественно определяются связывающими их потоками денежных и финансовых ресурсов. Бесперебойное формирование денежных потоков, их рациональное использование имеют большое значение, поскольку денежные потоки являются важнейшим источником расширенного воспроиз-

48

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ водства, роста материального и культурного уровня жизни народа. Снижение объема денежных потоков ограничивает возможности целенаправленного воздействия государства на развитие экономики, решение актуальных экономических и социальных задач, ведет к сокращению масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы, уменьшению фонда потребления в составе используемого национального дохода. Нехватка денежных потоков приводит к несбалансированности натурально-вещественной и стоимостной структуры общественного воспроизводства. Макроэкономическая категория «денежное хозяйство» обретает особый смысл тогда, когда общество переходит к регулированию экономического развития и появляется потребность в обеспечении сбалансированности материальных, денежных и финансовых потоков в масштабе экономики страны. Основная цель процесса государственного воздействия на организацию денежного хозяйства заключается в достижении материально-стоимостной сбалансированности последнего. Это, в свою очередь, предполагает: �воздействие на уровень процентных ставок; �воздействие на динамику цен; �регулирование объема денежной массы; �обеспечение стабильности денежного обращения; �регулирование уровня монетизации ВВП; �формирование единого воспроизводственного механизма взаимодействия денежных оборотов (платежного, финансового, кредитного, инвестиционного), функционирующих в рамках обособленных институциональных систем. Денежное хозяйство, являясь важным элементом процесса воспроизводства, приводит в действие весь его хозяйственный механизм, совокупность его звеньев (рис. 3). При активном участии денежных средств в их функциональном аспекте формируются основные стоимостные пропорции распределения ВВП и национального дохода, становится возможной передача импульсов ускорения или торможения между параметрами экономического развития, определяющими динамику фонда возмещения, фонда потребления и фонда накопления и их трансформация в стоимостные факторы, воспроизведение в структуре ВВП. В формировании экономики рыночной ориентации в нашей стране, в обеспечении ее устойчивости и дальнейшего развития большое значение имеет наличие эффективного механизма организации денежного хозяйства (рис. 4).

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

������

��������� �������

������ % �� ������

��������

�������� ������ �������� �������� ��������

���� ������ ����� (v)

��������� � �������� �� ������ �������

���� ��������� ������ ����� �� �������

���������� �������

������������: ������� �� �/�, ���������� ���������� �����������, ������� �� ������� � ���������� � ��.

������: �������� �����������, ���������, ������, �������, ����������� � ��.

�����������

���. 3. ���� ��������� ��������� � ������������������� ��������

����� ������ �����

��������� ��������������

������� ���������������

�������� �� ������� ������ ����� ����������� �������� ������� �/�

���������

������� (m)

�������� ������� ����������� ���������������

���������� ��������������� ������� ������������ (�)

������� �� ���������� ������� (�����, �����)

��������� �������

�������������

�����

������������

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

49

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

��������� �������������

����� ������������� ��������������

������ ���������������� ����� ������

������� ������ ����� ������

�������� �����������

��������� ����� �������� �����

�������� ���������

�������� �������������

������� � ���������� ��������� ����� ������

������� �������� �������

��������������� ��������� �����

���������� �������������

���������������� ������������� ������������� �������������

��������������� ������������� ��������� ���������

������ �������������� �����������

���. 4. �������� ���������������� ������������� ��������� ���������

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

��������������� �����

��������� �������������

��������� �������������

50

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Механизм организации денежного хозяйства реализуется в ходе процесса организации денежных потоков, осуществляется в результате действия многих факторов, оказывающих разнонаправленное влияние на движение денежных средств. Он предполагает выявление спе-

цифики денежных процессов в условиях современной российской экономики, исследование общих основ его формирования и воздействия на систему воспроизводства. К ним традиционно относят экономические и административные методы влияния (рис. 5).

����� � ������ ���������������� ������������� ��������� ��������� ������

���������

����������������

�������������

��������������� ����, ����������� ���������, ��������� ���������� ���������� ��������������� �����, ��������, ���������� � ��.

������� � ���������� ��������������� ������ ����� ��������� ������������� ������ �������� ��� ������ � �������� ����������� ��������������� ��������� ������ ������� ����� ����� ��������������� ���������� ���������� �������������

������ ���������������� ����� ������������� �������������� ��������� ������� ��������� �������� ����� �������� ����������� ������������� ������� ���������� ��������� ����� ������

Рис. 5. Формы и методы государственного регулирования денежного хозяйства

На практике разграничить экономические и административные методы регулирования довольно сложно. В любом административном регуляторе присутствует экономическая составляющая. Имеется в виду влияние административных методов на экономические интересы и производителей, и потребителей, и прежде всего на их материальную заинтересованность. Так, установление прямого контроля над ценами со стороны государства вынуждает хозяйствующих субъектов пересматривать производственные программы, искать новые источники средств, что создает особый экономический режим. В каждом экономическом регуляторе можно найти элементы администрирования хотя бы потому, что по нему принимается соответствующее административ-

ное решение, а его действие контролируется той или иной управленческой структурой. Административные методы регулирования – это методы воздействия, предполагающие регламентацию деятельности хозяйственного звена сверху, т.е. базирующиеся на силе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, имеет целью создание правовых условий. Административные методы подразделяются на меры запрета, разрешения и принуждения. Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству рус-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

51

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ло. Из них часто используются методы финансовой, Влияние налогов на денежное хозяйство осуществляденежной и кредитной политики; прогнозирование, ется в ходе налогового регулирования и представляет планирование и программирование экономики; воз- собой систему особых мероприятий в области налогодействие государственного сектора экономики (через обложения, направленных на вмешательство государсцены и тарифы). тва в рыночную экономику в соответствии с принятой Кроме того, инструментарий государственного воз- правительством концепцией экономического роста. Налоговое регулирование денежного хозяйства – действия можно классифицировать по видам регулирования (финансовое, денежное и кредитное) и по форме это встроенное в систему государственного регулироосуществления (прямая, косвенная и смешанная). вания звено, косвенно воздействующее через налогоРациональный механизм организации денежного вый механизм на систему денежных отношений путем изъятия у хозяйствующего субъекта или у физического хозяйства: �способствует росту финансового потенциала со- лица части его денежных средств (дохода), т.е. путем циально-экономической системы и расширению уменьшения возможностей его производительного и непроизводительного потребления, перераспределяя возможностей ее финансирования; �увеличивает денежную составляющую на всех посредством этого национальный доход. Отношения налогового регулирования возникают на структурных уровнях денежного хозяйства общества, создает рост объективных возможностей обеспечения всех уровнях хозяйствования и реализуются через обязафинансово-денежной сбалансированности рыночной тельные денежные платежи, сопряженные с ответственсистемы хозяйствования с одновременным ее совер- ностью получателя дохода. Благодаря этому отношения шенствованием и осуществлением структурных пре- принимают императивную форму и в этом качестве явобразований; ляются элементом экономического механизма (рис. 6). �позволяет качественно функционировать денежному хозяйству как системе его структурно-уровневым взаимодействием; ��������� �структурно упорядочивает органи����� зацию денежного хозяйства, повыша��������� ет уровни финансового и денежного ����������� обеспечения всего воспроизводствен��������� ного процесса, что влечет за собой рас������������� ������ ����� ширение отраслевых и межотраслевых ����������� �������� интеграционных границ взаимодейс������ � ��������� твий, диверсификацию спроса на де����������� ������� нежные средства и их предложения, формирование материальной основы �������� для развития институтов финансово��������� го рынка, адекватных перманентным эволюционным преобразованиям российской экономики. �������� Финансовое регулирование денеж��������������������� � ного хозяйства. Финансовое воздейс��� ������ �������� твие на денежное хозяйство осущест������� ������� вляется в ходе бюджетного и налогового регулирования, представляет ��������� собой систему особых мероприятий ��������� в области бюджетного перераспре����� � ������ деления стоимости и налогообложения, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику в целях развития материального произРис. 6. Налоговое регулирование денежного хозяйства водства, социальных и экономических отношений, систематически воспроизводящих Неотъемлемым и важным элементом государственнеобходимость их регулирования. ного воздействия на денежное хозяйство является В системе финансового регулирования денежного бюджетный механизм. Без его использования невозхозяйства особое место принадлежит налогам. Будучи можно достичь тесной увязки экономических, колфинансовой категорией, они обеспечивают образо- лективных, личных интересов, являющихся одной из вание централизованных фондов финансовых ресур- ключевых проблем социального развития. сов, а их экономическое содержание раскрывается в Посредством бюджетного механизма государство присущих им функциях и роли. оказывает воздействие на формирование стоимост-

52

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ной структуры ВВП и важнейших макроэкономических пропорций, на стимулирование роста производства и повышение его эффективности, возможность комплексно использовать экономические законы для достижения целей государственного регулирования экономики. Представляя собой совокупность установленных государством форм, методов и способов воздействия, используемых для регулирования социально-экономических процессов в обществе, механизм характеризует систему организации бюджетного воздействия на денежное хозяйство. Конкретные виды бюджетных доходов и расходов, соответствующие методы их мобилизации и предоставления, а также условия формирования отражают приемы бюджетного регулирования, а конкретные принципы взимания доходов и предоставления финансирования определяют характер этого влияния. Глубинный характер пороков денежного хозяйства в конце прошлого столетия в России породил невозможность нормального сбора поступлений средств в бюджет, хронический недостаток денег в экономике обусловил разрастание цепи неплатежей, возникновение в крупных размерах безденежного обмена, возникновение суррогатов денег, которые позволяют скрывать истинные суммы поступлений и доходов, уходить от налогообложения. Дефицит платежных средств стал существенной причиной роста просроченных платежей. Наряду с потерей предприятиями значительной части своих оборотных средств негибкая политика Банка России обусловила возникновение постоянного, хронического недостатка платежных средств в хозяйственном обороте. Это негативно отразилось на организации денежных отношений в экономике, стимулировало рост неплатежей предприятий друг другу, банкам, бюджету, внебюджетным фондам, во многом обусловило стагнацию производства. Между финансовыми ресурсами государства и денежной массой существует тесная взаимосвязь. Реально формирующиеся в экономике доходы становятся источниками финансовых ресурсов и могут быть использованы в этом качестве лишь в том случае, если представлены соответствующими денежными средствами. Рост финансовых ресурсов должен быть увязан с динамикой роста денежной массы. Денежная масса в обращении непосредственно воздействует на эффективность формирования финансовых ресурсов государства по двум направлениям. Первое – недостаток денежных средств является одной из основных причин платежного кризиса. Второе – при недостатке денежной массы процесс производства приспосабливается к ее существующей величине путем сокращения его объемов, что приводит к снижению размера формирующихся финансовых ресурсов. Денежная политика должна быть направлена не на сдерживание роста денежной массы, а на ее регулирование в соответствии с динамикой финансовых и денежных ресурсов, формирующихся в реальном секторе экономики. В таком случае размер денежной

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ массы в обращении будет оптимально отвечать потребностям национальной экономики, не вызывая ни роста инфляции, ни усиления дефицитности. Но одними инструментами регулирования бюджетной сбалансированности и денежной массы нельзя решить задачи антиинфляционной политики и реальной финансовой стабилизации. Сжатие на протяжении десяти лет бюджетных расходов в их реальном исчислении и жесткая денежно-кредитная политика (исключение ресурсов Банка России из кредитования экономики) не решают проблемы сведения инфляции до уровня ниже 10% в годовом периоде. Подобный метод борьбы с инфляцией приемлем, если бы она была связана только с избытком денежной массы. Но инфляция в России в последнее время не носит преимущественно монетарного характера и может быть охарактеризована как инфляция издержек. Возникающий в связи с этим рост инфляции усиливается резким повышением тарифов естественных и неестественных монополий и следующим за этим ростом издержек во всех секторах экономики. Попытка противостоять такого рода инфляции стерилизацией денежной массы в обращении безуспешна. С момента своего появления и до настоящего времени Стабилизационный фонд РФ используется как один из инструментов регулирования денежной массы за счет искусственного сжатия платежеспособного спроса посредством ограничения государственных расходов. Увеличение сальдо платежного баланса, возникшее под воздействием роста мировых цен на нефть, приводит к укреплению национальной валюты, спаду обрабатывающей промышленности и перемещению занятости в сферу услуг. Для борьбы с этим государство может использовать поддержание валютного курса путем скупки иностранной валюты, что, в свою очередь, ведет к росту денежного предложения и усилению инфляции, а это вызывает необходимость стерилизации избыточной ликвидности. В России сформировался естественным путем источник увеличения денежной массы в обращении в виде Стабилизационного фонда РФ, но его не пускают в оборот для «раскручивания экономики». Наоборот, осуществляется ограничение роста денежной массы путем приобретения ценных бумаг США и стран ЕЭС, а также досрочного погашения государственного внешнего долга федерального правительства. Однако главная проблема российской инфляции состоит в том, что с ее преимущественно немонетарными причинами денежные власти борются исключительно монетарными методами, снижая ликвидность и конкурентоспособность несырьевой экономики. Для борьбы с инфляцией следует использовать другие методы: сдерживать внутренние цены на сырье и энергоносители, по возможности не допуская их роста вслед за мировыми ценами, используя инструменты экспортных пошлин и отдельные налоговые меры; проводить активные антимонопольные мероприятия в области ЖКХ и осуществлять действенный контроль над тарифами, а также задействовать другие меры борьбы с ней.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

53

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Монетарное и кредитное воздействие на денежное хозяйство. Основополагающая цель денежной и кредитной политики состоит в том, чтобы помочь экономике достичь такого общего уровня производства, для которого характерны полная занятость ресурсов и отсутствие инфляции. Денежная политика заключается в изменении денежного предложения, направленном на стабилизацию совокупного объема производства, занятости и уровня цен. Это означает увеличение денежного предложения в периоды спада для поощрения расходов и сокращение денежного предложения в периоды инфляции для ограничения расходов. Целью кредитной политики является регулирование доступности кредита исходя из задач стабильного экономического роста. Однако кредитную цену денег можно регулировать по линии предложения денег, тем самым регулируя доступность самого кредита. Этот факт не дает оснований для сомнения в обоснованности выделения двух составляющих экономической политики. В одном случае он выступает как производный или даже побочный результат (регулирование доступности кредита в рамках проведения денежной политики, влияние на денежную массу в ходе проведения кредитной политики), в другом – является целью самой политики.

услуги в несколько раз превышали цены производителей. Все это обеспечивает инфляционный рост ВВП и денежной массы в стране. Кредитное регулирование денежного хозяйства направлено на смягчение экономических кризисов, сдерживание роста инфляции, поддержание рыночной конъюнктуры стимулирования капиталовложений в разные отрасли экономики, а основными его инструментами выступают рефинансирование, резервные требования, а также операции с ценными бумагами. Рефинансирование имеет сугубо экономический характер, поскольку учитывает закон спроса и предложения, действующий на рынке кредитных ресурсов. Официальная учетная ставка является ориентиром для рыночных процентных ставок. Изменение учетной ставки по представляемым Банком России кредитам, увеличивая или сокращая предложения кредитных ресурсов, регулирует тем самым и спрос на них. Снижение учетной ставки, т.е. удешевление кредитов Банка России, стимулирует банки к расширению объемов заимствования, в результате чего происходит рост денежной базы и предложения денег. При равных условиях это расширяет возможности кредитования и, удешевляя кредит, делает его более доступным для реального производства. Н о р м ы Кредитные факторы: Монетарные факторы: о б язатель� учетная ставка Банка России; � объем денежной массы; ных резер� ставка рефинансирования; � структура денежных вов – один агрегатов; � нормы обязательного резервирования; из наиболее � уровень монетизации ВВП; � золотовалютные резервы; простых и � прямые количественные ограничения и пр. � денежная эмиссия и пр. традиционных инструДенежное ментов рехозяйство гулирования Ценовые факторы: Финансовые факторы: � индекс цен в секторах � налоговая нагрузка; денежной экономики; � дефицит (профицит) бюджета; массы. Они � уровень и динамика цен � методы формирования устанавливапроизводителей; доходов; ются в про� уровень и динамика цен на � бюджетное финансирование; центах к обярынке жилья и пр. � резервные фонды и пр. зательствам коммерчесРис. 7. Факторы, влияющие на состояние денежного хозяйства ких банков Существующие в денежном хозяйстве России темпы дифференцированно в зависимости от вида привлероста инфляции характеризуются воздействием как ченных ресурсов, а также структуры денежных агрегатов. Выполняют две основные функции: 1) создамонетарных, так немонетарных факторов (рис. 7). Однако рост инфляции в России связан не только ют условия для текущего регулирования банковской с избытком денежной массы, но и с практикой моно- ликвидности, представляя собой инструмент «жестпольного повышения цен при отсутствии конкурен- кого регулирования»; 2) одновременно являются огции. Монопольные структуры в производственной и раничителем кредитной эмиссии. Значение второй товарно-распределительной системах овладели процес- функции постоянно возрастает, так как центральные сом реализации товарной массы, что привело к возмож- банки все больше предпочтений отдают более гибким ности монопольного установления цен. Кроме того, инструментам регулирования. определился специфический фактор, способствовавМежду нормами обязательных резервов и денежной ший росту цен в условиях российской экономики при массой существует тесная количественная связь: с их ее переходе к рынку. Этот фактор действует и в настоя- увеличением сужаются предложение денег и потенцищее время. Цены поднимали не столько производите- ал кредитования. Напротив, при снижении норм обяли, сколько посредники-перекупщики в сфере оптовой зательных резервов увеличивается мультипликатор, и розничной торговли. Розничные цены на товары и растет предложение денег и расширяются возможнос-

54

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ти банков в кредитовании. Политика резервирования должна быть сориентирована на долгосрочные цели развития экономики, поддержание хозяйственно-финансовых сделок, всего делового оборота на уровне, достаточном для выхода экономики на траекторию развития и устойчивого роста ВВП. Целесообразны следующие меры: синхронизация установления норм резервирования с изменением денежной массы; повышение эффективности использования резервного фонда Банка России в целях сокращения потерь в случае отзыва лицензий и объявления коммерческих банков банкротами. Повышение эффективности государственного регулирования денежного хозяйства. Повышение эффективности государственного регулирования денежного хозяйства, основанное на оптимизации финансового, налогового, бюджетного, денежного и кредитного воздействия, способствует росту потенциала развития социально-экономической системы и расширению возможностей финансирования ее самоорганизации, обеспечивает качественное его функционирование как системы его структурно-уровневым взаимодействием. Необходим следующий комплекс мероприятий в области соответственно финансового, денежного и кредитного регулирования. В части финансового регулирования денежного хозяйства: � существенное снижение налоговой нагрузки прежде всего за счет реформирования системы косвенного налогообложения, повышающего цену товаров, работ, услуг; � прогрессивное налогообложение прибыли организаций сверх нормативного уровня рентабельности, направленное на государственное регулирование цен (особенно это касается сферы торговли и транспорта); � изменение механизма исчисления и уплаты ЕСН, предусматривающее его отнесение не на себестоимость продукции, а за счет уменьшения налогооблагаемой прибыли организаций; � введение прогрессивного обложения доходов физических лиц исходя из важнейшего принципа налогообложения – его справедливости; � расширение платежеспособного спроса населения как основного рычага стимулирования развития производства путем повышения денежных доходов работников бюджетной сферы с одновременным снижением количества чиновников; � стимулирование привлечения зарубежного капитала в экономику России путем создания льготных условий таможенной, налоговой и валютной политики; � снижение уровня государственных внутренних заимствований России в условиях бюджетного профицита, направленного на стерилизацию денежной массы в обращении; � инвестирование средств государственных резервных фондов (резервного, будущих поколений) внутри страны, что будет способствовать повышению ак-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ тивности экономических агентов, эффективности их деятельности и расширению производства товаров и услуг, а следовательно, приведет к росту ВВП; � усиление антимонопольной политики, направленной прежде всего на жесткое регулирование тарифов естественных монополий. Необоснованный рост цен и тарифов должен изыматься в бюджет на налоговой или административной основе. В части монетарного регулирования денежного хозяйства: � регулирование необходимого объема денежной массы в целях обеспечения нормального функционирования экономики на основе баланса между последней и стоимостью производимых и реализуемых в стране товаров (услуг) с учетом движения их цен; � прекращение практики наращивания золотовалютных резервов страны за счет денежной эмиссии Банка России. Рост последних должен обеспечиваться либо за счет прибыли Банка России, либо за счет средств бюджета; � установление оптимальных пропорций наличного и безналичного денежного оборота (рост доли безналичных платежей) на основе повышения транспарентности к банковской системе, рациональной организации платежной системы страны; � нормализация оборота капитала и сокращение скорости оборота денег на основе синхронизации денежной массы с динамикой цен, соотношения спроса и предложения денег по разным секторам экономики за счет укрепления основы денежного обращения – рубля. В части кредитного регулирования денежного хозяйства: � дальнейшее снижение ставки рефинансирования Банка России до уровня, не превышающего норму рентабельности внутренне ориентированных секторов экономики в целях повышения доступности банковского кредита, его роли в обеспечении расширенного воспроизводства и пр.; � отказ от практики эмиссии денег под прирост валютных резервов на основе перехода к рефинансированию коммерческих банков под залог векселей платежеспособных организаций реального сектора; � переориентирование политики денежного предложения на рефинансирование производственной деятельности, что снимает проблему стерилизации «избыточной» денежной массы. Соответствующим регулированием процентных ставок обеспечивается ее связывание в кредитовании роста объемов и повышения эффективности производства и предложение товаров и услуг; � синхронизация установления норм резервирования с изменением денежной массы, ориентирование политики резервирования на долгосрочные цели развития экономики, поддержание хозяйственно-финансовых сделок, всего делового оборота на уровне, достаточном для выхода экономики на траекторию развития и устойчивого роста ВВП; � дифференциация нормативов обязательных резервов кредитных организаций, депонируемых

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

55

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ в Банке России, в зависимости от доли кредитов реальному сектору в общем объеме активов банков. Структурно упорядоченная организация денежного хозяйства приведет к повышению уровня финансового и денежного обеспечения всего воспроизводственного процесса. Это повлечет за собой

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ расширение отраслевых и межотраслевых интеграционных границ взаимодействий, диверсификацию спроса на денежные средства и их предложения, формирование материальной основы для развития институтов финансового и денежного рынка, адекватных перманентным эволюционным преобразованиям российской экономики.

ÊÎÐÐÓÏÖÈß Â ÐÎÑÑÈÈ È ÏÐÎÁËÅÌÛ ÅÅ Ó×ÅÒÀ

Ю.Г. НАУМОВ, кандидат экономических наук, доцент, заместитель начальника кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России; Н.А. АРТЕМЬЕВ

Элементы коррупции, как это ни парадоксально, присутствуют в деятельности любого общества и государственного устройства. Но в ряде стран это явление разрастается до масштабов, угрожающих национальной безопасности. По ряду причин, имеющих системный характер, данное социально-экономическое и общественное зло успешно прижилось и в нашей стране. Понимая это, Президент РФ и руководство страны указывают на необходимость срочных, действенных и реальных дел по организации и повышению эффективности борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях. Коррупция в России определяется неэффективностью государственного управления, особенностями общественного менталитета, спецификой политической культуры, неразвитостью гражданских институтов, призванных контролировать органы исполнительной власти. Это усугубляется тем, что постоянно меняются социально-экономические и политические условия жизни общества, обновляющие «коррупционное поле» социальных взаимодействий, вводящие в него новых лиц. Объекты и субъекты коррупционных отношений постоянно увеличиваются и расширяются. С коррупцией сталкиваются все граждане, но выявляются и соответственно наказываются лишь единичные факты, что в итоге способствует мифологизации этого явления. Большинство предлагаемых антикоррупционных мер связанно с противодействием коррупции уголовно-правовыми методами (усилить ответственность, ввести конфискацию имущества, запретить занимать государственные должности и т.п.). Однако опыт показывает, что этого недостаточно. Разрешение проблемы коррупционной преступности не связано только с ужесточением ответственности за коррупционные деяния. Чтобы противодействовать коррупции, необходимо раскрыть сущность этого явления, выявить его социально-экономические причины и на этой основе разработать соответствующие меры. Очевидно, что выявление экономической сущности коррупции

56

и создание прежде всего экономических условий, снижающих мотивационный уровень этого вида преступлений, может сыграть решающее значение в формировании системы эффективного ей противодействия. Главной составляющей противодействия коррупции являются мониторинг и криминологический анализ преступности. При анализе статистики коррупционных преступлений необходимо учесть следующие важные моменты. Во-первых, необходимо принимать во внимание высокую степень латентности преступности, искажающей наши преставления о ее реальном состоянии, структуре, географии и тенденциях развития. В частности, уровень латентности коррупционной преступности, по мнению разных специалистов, колеблется от 90–98 до 99,9%. По экспертным оценкам В.В. Лунеева, «удельный вес учтенной коррупции в структуре реальной коррупционной преступности в стране колеблется в пределах 1–5%. Если эти оценки признать более или менее адекватными, то реально в стране ежегодно совершается до 7 млн коррупционных деяний… Сегодня коррупция в финансовом выражении составляет 6% ВВП. При 10% наступает застой, а дальше – уже паралич власти»1. Можно дополнить список другими субъектами противоправной деятельности (теневой деятельности, организованных преступных формирований и т.п.), так или иначе втянутых в коррупционные отношения. При этом УК РФ не охватывает многих форм и видов социально опасной и реальной коррупции. Он не предусматривает ответственности за: �коррупционный лоббизм; �коррупционный фаворитизм; �коррупционный протекционизм; �непотизм (кумовство, покровительство родственникам); �тайные взносы на политические цели; �взносы на выборы с последующей расплатой го-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

сударственными должностями или лоббированием интересов взносодателя; �келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; �предоставление налоговых и таможенных льгот; �переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций; �коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; �совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д. В уголовном законе должны быть как можно скорее криминализированы все наиболее общественно опасные формы коррупционной преступности. После этого следует точно определить перечень коррупционных деяний для систематического отслеживания коррупционной преступности в целях выработки эффективных форм борьбы с ней и ее предупреждения. Во-вторых, есть недостатки, присущие формам статистической криминологической отчетности. Представленные ниже данные сформированы на основе нескольких форм статистической отчетности № 1-Г, 1-ОП (сведения о результатах деятельности ОВД по борьбе с организованной преступностью) и формы № 10 Минюста России. В таблицах указаны сведения о следующих наиболее опасных и распространенных коррупционных преступлениях: �злоупотребление должностными полномочиями (здесь и далее – в скобках по УК РСФСР – злоупотребление властью или служебным положением),

получение и дача взяток, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог (должностной подлог); �должностное присвоение или растрата (хищение государственного или общественного имущества, совершенные путем присвоения или растраты либо злоупотребления служебным положением), превышение должностных полномочий (превышение власти или служебных полномочий), воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей; �преступления из числа направленных против интересов службы в коммерческих и иных организациях: злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп. Коррупционная преступность прямо или косвенно, но далеко не полно включает в себя реальные общественно опасные деяния. УК РФ содержит лишь некоторые виды коррупционных преступлений, распределенных в разных главах. Вышеперечисленные составы преступлений репрезентативно представляют коррупционную преступность. Количество коррупционных преступлений в отдельном рассматриваемом году является суммой зарегистрированных в тот же промежуток времени составов преступлений в соответствии с действовавшим уголовным законом. В табл. 1 представлена динамика коррупционной преступности. Количество коррупционных преступлений равно сумме зарегистрированных преступлений в каждом году. 1990 г. является базовым, и данные этого года приняты за 100%.

Таблица 1 Динамика коррупционной преступности в России

Годы

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Количество зарегистри� рованных пре� ступлений

1 839 500 2 173 074 2 760 652 2 799 614 2 632 708 2 755 669 2 652 081 2 397 311 2 581 940 3 001 748 2 952 367 2 968 255 2 526 305 2 756 398 2 893 810 3 554 738 3 855 373 3 582 541

Динамика зарегистриро� ванных преступлений, %

100,00 118,13 145,79 152,19 143,12 148,80 144,17 130,32 140,36 163,18 160,49 161,36 137,34 149,84 157,32 193,24 209,59 194,76

Динамика заре� Количество гистрированных кор� зарегистриро� рупционных ванных преступлений, % коррупционных преступлений 100,00 54 464 49 884 91,59 89,02 48 488 46 238 84,89 89,97 49 004 50 377 92,49 104,07 56 686 61 203 112,37 127,10 69 228 72 804 133,67 151,67 82 603 85 402 156,81 148,62 80 944 82 534 151,54 181,17 98 673 107 586 197,54 109 641 201,31 116 255 213,45

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

Доля коррупционных преступлений в совокупности всех зарегистрированных преступлений, % 2,96 2,29 1,75 1,65 1,86 1,82 2,13 2,55 2,68 2,42 2,79 2,88 3,20 2,99 3,41 3,03 2,84 3,25

57

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

В 1991–1995 гг. наблюдался резкий спад (максимально – свыше 15% в 1993 г.) регистрируемой коррупционной преступности. Этому способствовала совокупность нескольких факторов. Прежде всего – несовершенство правовой системы, затем – передел собственности, проводимый якобы для создания «класса эффективных собственников» под лозунгом «Цель оправдывает средства». По сути, были легализованы деяния, ранее относившиеся к экономическим правонарушениям (включая преступления). Все это шло на фоне «реформирования» аппарата управления, правоохранительной системы, больше походившего на развал. Разрушающаяся система едва успевала реагировать на наиболее опасные виды корыстно-насильственной преступности и не могла должным образом противодействовать коррупции. Вследствие этого, несмотря на расширение коррупционной преступности, ее регистрируемая часть неуклонно снижалась. В то же время преступность отличала положительная динамика к базовому уровню. После 1996 г. наметилось увеличение количества учтенных преступлений. Это стало следствием активности правоохранительных органов перед президентскими выборами и желанием нового руководства продемонстрировать свою профессиональную пригодность. Усилившаяся на тот момент борьба старой и новой «элиты» за власть в центре и на местах нередко сопровождалась возбуждением уголовных дел в отношении представителей «проигравшего противника». Несомненную роль сыграло общественное осознание угрожающих масштабов коррупции, заставившее власти активизировать борьбу

с коррупционной преступностью. К тому времени правоохранительные органы смогли накопить опыт раскрытия и расследования этих сложных по доказыванию преступлений. В незначительной степени увеличение регистрируемых преступлений связано с криминализацией УК РФ следующих новых деяний: �воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); �регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); �злоупотребление полномочиями (ст. 201); �коммерческий подкуп (ст. 204); �незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289). Из-за малых величин нами не учтены криминализированные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ преступления, предусмотренные в УК РФ ст. 285.1 (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 285.2 (нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов). Темпы прироста общей преступности, на которую действовали те же факторы, что и на коррупционную ее составляющую, возросли с 30% (1997 г.) до 61% (2001 г.). В ее структуре значение коррупционной преступности варьировалось от 1,65% (1993 г.) до 2,96% (1990 г.), средняя цифра составила 2,31%, что мало с точки зрения реального масштаба коррупции. С 2002 г. темпы прироста регистрируемой коррупционной преступности превышают аналогичные показатели преступности в целом (см. рисунок). Структура коррупционной преступности в те годы представлена в табл. 2.

220

Общеее состояние преступности (% к 1990 г.)

200 180 160

Состояние коррупционной преступности (% к 1990 г.)

140 120 100 80 60 40 20 0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Рисунок. Схема динамики общей и коррупционной преступности

58

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Таблица 2 Доля отдельных видов преступлений в структуре коррупционной преступности, %

Годы

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Долж� ностные хище� ния

Полу� чение взятки

Дача взятки

Злоупот� ребление должност� ными пол� номочиями

79,63 78,32 76,05 71,62 68,64 72,27 70,09 70,94 64,82 66,54 64,77 63,74 60,75 60,67 61,46 60,45 60,42 63,21

2,57 2,84 4,06 5,81 6,04 5,79 5,96 5,81 5,88 5,83 5,19 5,64 5,65 5,39 5,39 5,36 6,00 5,84

2,25 2,11 2,67 3,68 3,64 3,49 3,98 3,35 3,82 3,55 3,35 3,66 3,42 3,56 3,73 3,84 4,12 4,15

4,60 4,91 5,49 6,04 6,61 5,02 5,59 4,65 5,51 5,74 5,72 4,86 4,73 5,36 5,14 6,50 6,07 5,03

Первое место в массиве коррупционных преступных деяний занимают должностные хищения. Видимо, это вызвано их низкой по сравнению с другими составами латентностью в силу ярко выраженной потерпевшей стороны и достаточного количества оставляемых материальных следов. Кроме того, этот вид преступлений зачастую не вызывает трудностей для расследования. Тенденция к сокращению удельного веса хищений более чем на 16% также свидетельствует о том, что коррумпированные лица уходят от примитивных, не сложных для раскрытия хищений к их более изощренным, сложным, замаскированным видам. Одновременно распространяются другие прибыльные, но более скрытые коррупционные преступления, которые не требуют непосредственной связи с предметом посягательства, явного использования должностных полномочий по распоряжению материальными ценностями. На втором месте по распространенности находится служебный подлог с постоянной долевой составляющей около 10%. Это вызвано тем, что должностные хищения часто сопровождаются служебным подлогом. Преступления, предусмотренные ст. 292 УК РФ, вменяются чаще как дополнительные, чем как основные.

Превыше� ние долж� ностных полномо� чий

1,65 2,23 2,69 3,62 4,45 4,52 4,95 3,52 4,46 4,12 4,10 4,34 6,71 7,54 8,09 8,38 8,41 5,79

Слу� жебный подлог

Злоупот� ребле� ние пол� номо� чиями

Ком� мерче� ский подкуп

9,18 9,45 8,85 8,96 10,25 8,48 8,94 9,53 9,83 9,20 9,23 9,57 10,20 10,13 10,83 10,05 10,39 11,51

— — — — — — — 1,36 3,31 3,24 4,70 4,73 5,04 4,20 3,22 3,21 2,75 2,19

— — — — — — — 0,77 2,16 1,7 2,85 2,99 3,45 3,04 2,07 2,04 1,60 1,54

Иные пре� ступ� ления

0,12 0,14 0,19 0,27 0,37 0,43 0,49 0,07 0,21 0,08 0,09 0,47 0,05 0,11 0,07 0,17 0,24 0,74

Третье и четвертое места делят получение взятки и злоупотребление должностными полномочиями (5—6%). Обращает на себя внимание почти двухкратное увеличение удельного веса взяточничества с 2% (начало 1990-х гг.) до 5,6—5,9% (1996—2001 гг.). К сожалению, нужно признать, что истинных масштабов взяточничества уголовная статистика не отражает. Близко к этой группе находится превышение должностных полномочий, доля которых за 15 лет почти пятикратно увеличилась (от 1,65 до 8,38%). Такое увеличение характерно и для впервые введенных УК РФ злоупотреблений полномочиями и коммерческим подкупом. Более обширную информацию можно почерпнуть при рассмотрении некоторых видов преступлений обособленно от других. Учет динамики выявленных и оконченных преступлений, соотношение числа выявленных и привлеченных к ответственности лиц, а также осужденных дает полную криминологическую характеристику коррупционной преступности. Наибольшую долю в структуре коррупционных преступлений составляли должностные хищения (табл. 3).

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

59

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Таблица 3 Статистические данные о хищениях путем присвоения или растраты или злоупотребления служебным положением (ст. 92 (147.1) УК РСФСР, ст. 160 УК РФ) Годы Зарегистрировано Преступления, за� Выявлено лиц, со� вершивших пре� преступлений вершенные рас� ступления следованием Абсолют� ные по� казатели

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

43 368 39 070 36 867 33 114 33 639 36 408 39 301 43 415 44 379 48 447 53 474 54 238 48 983 49 793 60 126 64 504 65 980 73 489

%

100,00 90,09 85,01 76,36 77,57 83,95 90,62 100,11 102,33 111,71 123,30 125,06 112,95 114,81 138,64 148,74 152,14 169,45

Абсолют� ные по� казатели

37 622 33 798 33 716 29 522 30 949 31 886 34 812 37 507 40 907 44 219 49 216 50 287 44 866 43 573 54 197 58 501 60 744 67 994

%

Абсолют� ные по� казатели

100,00 89,84 89,62 78,47 82,26 84,75 92,53 99,69 108,73 117,53 130,82 133,66 119,25 115,82 144,06 155,49 161,46 180,73

Динамика регистрируемых должностных хищений в основном соответствовала тенденциям, характерным для коррупционной преступности. Между тем наблюдаемый спад отличался большей глубиной (достигал почти одной четвертой) и продолжительностью. На этом отличия не заканчиваются, последующий прирост по своим темпам заметно ниже, чем у остальных видов преступлений вместе и по отдельности. На ситуацию воздействовали несколько факторов: превентивная роль совершенствующегося законодательства и восстановленная в некоторой степени система учета и контроля; совершенствование правоохранитель-

41 168 36 529 37 183 31 914 30 981 30 309 29 514 23 294 26 035 24 014 25 276 24 484 20 868 16 973 18 035 18 197 19 264 19 147

%

100,00 88,73 90,32 77,52 75,26 73,62 71,69 56,58 63,24 58,33 61,40 59,47 50,69 41,23 43,81 44,20 46,79 46,51

Число Привле� Доля от осужденных выяв� чено лиц ленных по основной и к уго� дополнитель� лиц ловной ной квалифи� ответст� кации венности

— — — — — — — — 11 747 14 432 14 720 14 732 8 952 11 067 11 760 13 892 14 900 13 616

— — — — — — — — 45,12 60,10 58,24 60,17 — — 65,21 76,34 77,35 71,11

8 646 9 749 7 222 8 077 3 636 8 707 11 458 12 298 11 343 14 408 17 181 15 658 10 028 10 351 12 291 10 140 13 194 15 761

ной практики; негативное общественное мнение, заставившее государственные институты реагировать. Соответственно менялась динамика преступлений, расследование которых закончено. Однако почти по каждому второму преступлению лицо, подлежавшее привлечению в качестве обвиняемого, не выявлено. Из числа выявленных лиц около половины не привлекались к уголовной ответственности. Из привлеченных к ответственности была осуждена лишь малая часть (с учетом перехода в суде уголовных дел прошлых лет) (данные о злоупотреблениях должностными полномочиями представлены в табл. 4).

Таблица 4 Статистические данные о злоупотреблении властью или служебным положением (ст. 170 УК РСФСР), должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) Годы

Зарегистрирова� но преступлений Абсо� лютные показа� тели

60

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2 505 2 451 2 662 2 794 3 240 2 528 2 717 2 848 3 157 4 176 4 797 4 133 3 811 4 400 5 033 6 941 6 634 5 852

%

100,00 97,84 106,27 111,54 129,34 100,92 108,46 113,69 126,03 166,71 191,50 164,99 152,14 175,86 200,92 277,09 264,83 233,61

Число Преступления, за� Выявлено лиц, со� Привле� Доля от осужденных выяв� чено лиц вершенные рассле� вершивших пре� к уголов� ленных по основной ступления дованием и дополни� лиц ной от� % % Абсолют� Абсолют� тельной ква� ветствен� ные по� ные по� лификации ности казатели казатели 2 260 2 263 2 325 2 477 3 025 2 254 2 232 2 216 2 635 3 517 3 997 3 560 3 172 Вестник 3 546 4 264 5 424 5 360 5 018

100,00 1 830 100,00 — — — 100,13 1 668 91,15 — — — 102,88 1 745 95,36 — — 109,60 1 686 92,13 — — 302 133,85 2 026 110,71 — — 225 99,73 1 200 65,57 — — — 98,76 1 032 56,39 — — — 98,05 815 44,54 — — 444 116,59 955 52,19 404 42,30 419 155,62 1 187 64,86 511 43,05 571 176,86 1 366 74,64 539 39,46 671 157,52 1 480 80,87 757 51,15 540 140,35 1 301 71,09 570 43,81 669 Московского России №530 11 138,52 1 277университета 69,78 751МВД 58,81 188,67 1 427 77,98 1 066 74,70 285 240,00 2 142 117,05 1 221 57,00 1 171 237,17 2 544 139,02 1 395 54,83 1 465 22,04 2 099 114,70 1 200 51,17 1 145

• 2008

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2 505 2 451 2 662 2 794 3 240 2 528 2 717 2 848 3 157 4 176 4 797 4 133 3 811 4 400 5 033 6 941 6 634 5 852

100,00 97,84 106,27 111,54 129,34 100,92 108,46 113,69 126,03 166,71 191,50 164,99 152,14 175,86 200,92 277,09 264,83 233,61

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

— — — 100,00 1 830 100,00 2 260 2 263 100,13 1 668 91,15 — — — — — 95,36 1 745 102,88 2 325 2 477 109,60 1 686 92,13 — — 302 225 — — 110,71 2 026 133,85 3 025 2 254 99,73 1 200 65,57 — — — — — — 56,39 1 032 98,76 2 232 Продолжение таблица 4 2 216 98,05 815 44,54 — — 444 данные властью или служебным положением 419 42,30 404 52,19 955о злоупотреблении 116,59 2 Статистические 635 (ст. 170 1УК РСФСР), полномочиями (ст. 285 УК РФ) 3 517 155,62 187 64,86должностными 511 43,05 571 671 39,46 539 74,64 1 366 176,86 3 997 3 560 157,52 1 480 80,87 757 51,15 540 669 43,81 570 71,09 1 301 140,35 3 172 3 546 138,52 1 277 69,78 751 58,81 530 285 74,70 1 066 77,98 1 427 188,67 4 264 5 424 240,00 2 142 117,05 1 221 57,00 1 171 1 465 54,83 1 395 139,02 2 544 237,17 5 360 1 145 51,17 1 200 114,70 2 099 22,04 5 018

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

Действовавший до 1997 г. УК РСФСР предусматривал ответственность за похожее преступление – «Злоупотребление властью или служебным положением» (ст. 170). Начиная с 1992 г. уровень ежегодно регистрируемых преступлений превышал показатели базового 1990 г. Первые три года отмечались стабильным ростом количества выявленных преступлений, который в 1995 г. сменился резким снижением (на 28,42%). Далее вновь наблюдался устойчивый прирост, особенно значительный в 1999–2001 гг. В середине 1990-х годов спад результативности расследования был продолжительнее (с 1995 по 1997 г.), а последующие темпы прироста несколько ниже уровня регистрируемых преступлений. До 1997 г. разница

между значениями поставленных на учет (зарегистрированных) и оконченных расследованием преступлений составляла от одной трети до одной четвертой. Показатели по количеству выявленных лиц, совершивших преступления, превысили уровень 1990 г. только спустя четыре года. Но и впоследствии на три выявленных и оконченных преступления приходилось только одно лицо, подлежавшее привлечению к уголовной ответственности. В реальности менее половины выявленных лиц стали обвиняемыми. Последние два года отмечались ростом большей части показателей (уголовная статистика таких преступлений, как превышение власти или служебных полномочий и должностных полномочий, см. табл. 5).

Таблица 5 Статистические данные о превышении власти или служебных полномочий (ст. 171 УК РСФСР), должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) Годы

Зарегистрировано Преступления, за� преступлений вершенные рас� следованием Абсолют� ные по� казатели

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

%

899 100,00 1 114 123,92 1 297 144,27 1 675 186,32 2 182 242,71 2 279 253,50 2 310 256,95 2 153 239,49 2 639 293,55 3 001 333,82 3 384 376,42 3 695 411,01 5 414 602,22 6 189 688,43 7 911 879,98 8 939 994,33 9 185 1 021,69 6 736 749,28

Абсолют� ные по� казатели 468 615 779 1 008 1 347 1 518 1 561 1 492 1 811 2 282 2 510 2 682 4 225 4 805 6 744 7 155 7 945 5 578

%

Выявлено лиц, со� Привле� Доля от Число осу� вершивших пре� чено лиц выявлен� жденных по основной и ных ступления к уголов� дополни� лиц ной от� Абсолют� % тельной ветствен� ные по� квалифи� ности казатели кации

100,00 131,41 166,45 215,38 287,82 324,36 333,55 318,80 386,97 487,61 536,32 583,08 902,77 1 026,71 1 441,03 1 528,85 1 697,65 1 191,88

Борьба с этим видом преступлений (см. табл. 5) велась активнее, чем с представленным в табл. 4, о чем свидетельствует постоянный прирост количества выявленных и оконченных преступлений, а также лиц, подлежащих при-

803 697 813 974 1 470 1 567 1 606 1 437 1 646 1 786 1 766 2 061 3 388 3 837 4 531 4 494 5 008 3 742

100,00 86,80 101,25 121,30 183,06 195,14 200,00 178,95 204,98 222,42 219,93 256,66 421,92 477,83 564,26 559,65 623,66 466,00

— — — — — — — — 1 411 1 539 1 409 1 290 1 338 1 490 2 141 1 645 2 213 1 720

— — — — — — — — 85,72 86,17 79,78 62,59 39,42 38,83 47,25 36,60 44,19 45,96

— — — 396 566 — — 831 989 1 149 1 383 1 174 1 298 1 262 1 428 1 844 4 727 1 726

влечению к уголовной ответственности за их совершение. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Мат-лы Всерос. науч. конф. (Москва, 6 июня 2007 г.). — М., 2007. — С. 59. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

61

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈßÕ Â ÑÅÌÅÉÍÎÉ ÑÔÅÐÅ Нельзя игнорировать связь уголовно-правовых проблем семейных отношений с близкими к ним сферами жизнедеятельности. Можно представить такую единую систему, как быт, досуг, семья, свободное время и улица1. Безусловно, такое единство относительно, поскольку существуют критерии отграничения каждой из этих сфер. Жестокое обращение с детьми вплоть до их убийства можно считать самым тяжким грехом не только потому, что дети беззащитны и находятся во власти взрослых, но и потому, что такие посягательства на них противоречат глубинному смыслу человеческого существования. Действительно, если люди будут жестоко относиться к детям и даже убивать их, то общество рискует погубить будущее, сделать бессмысленным свой труд и творчество. Такое отношение к детям безнравственно, формирует безнравственные личности2. Семья определяет «выход» личности в широкую социальную сферу. В криминологии глубоко изучена роль неблагополучной семьи как мощного криминогенного фактора, воспроизводящего противоправное поведение несовершеннолетнего. В УК введена ст. 156 «Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего», однако юридическая техника этого состава преступления небезупречна. Реформа уголовного закона, завершившаяся в 1996 г. принятием УК, вовсе не означает, что этот закон, отражающий все сложности переходного периода, полностью решил все вопросы. Уголовный закон не реагирует на многоженство и многомужество. Нет специальной статьи об ответственности за насилие в семье. Не предусмотрена уголовная ответственность за инцест. Необоснованно в ходе реформы уголовного закона занижен возраст потерпевших при сексуальном насилии. Нет специальной статьи об ответственности за уклонение от алиментных обязательств субсидиарного характера. Неудовлетворительно решен вопрос о криминальных формах отказа от бесплатного бюджетного лечения рожениц и детей грудного возраста. Нет статьи об использовании своих детей в целях собственного паразитического существования. Не в полном объеме организована борьба средствами уголовного закона с вовлечением несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий (ст. 151). При типичном, распространенном, реальном совершении таких посягательств до суда дела не доходят. Проблемы семейных преступлений имеют связь с обществом по схеме «личность – семья – общество». По этой схеме ученые определяют существенную связь семьи с бытом и досугом. Быт и досуг, отмечают некоторые из них, «окружают семью, сводя в единое

62

В.Л. АНДРЕЕВ

целое семейно-бытовые и досуговые отношения»3. Однако каждая сфера отношений (быт, досуг, семья и т.д.) должна исследоваться самостоятельно. Конечно, проблемы, накопившиеся в семейных отношениях, сами по себе решиться не могут. Необходимо приложить усилия, направленные на устранение тех негативных явлений, которые мешают реализации основных функций семьи, ее интересов. Самоустранение общества от решения этих проблем может привести к их обострению или возникновению новых проблем. Общество должно активно воздействовать на превращение семьи и быта в социальное «пространство», которое играет такую же большую роль в воспитании людей, в формировании нового человека, как сферы труда и общественной жизни. Необходимо разрешать возникающие в семейной сфере социальные противоречия. Ведь негативные явления, происходящие в семейных отношениях, способствуют формированию личности, не соответствующей современным требованиям общественного развития. Негативные явления формируют и так называемую личность «семейного преступника». Именно так образуется специальная группа преступлений, которые принято называть семейными. К сожалению, в настоящее время четкого ответа на все вопросы в отечественной уголовно-правовой и криминологической литературе не содержится. Исследования общественных отношений находятся на стадии развития, хотя многое уже сделано. Часто исследователи лишь констатируют, что преступление совершено на семейно-бытовой почве4. Такое положение наносит ущерб борьбе с преступностью, поскольку не позволяет объективно оценивать криминогенную обстановку. Семейные отношения многогранны, имеют особенности и органически включают в себя семейные и бытовые отношения, которые обеспечивают нормальное физическое и нравственное развитие, охрану жизни и здоровья личности и т.д. Иными словами, в «чистом» виде семейные отношения не существуют и, как и всякие фактические отношения, состоят из элементов. Среди последних можно выделить: субъекты отношений; взаимосвязь между субъектами (общественные отношения в собственном смысле слова); социальные ценности (предметы материального мира, идеологические ценности), по поводу которых возникают общественные отношения5. Преступное воздействие на любой из элементов общественного отношения неизбежно причиняет вред, т.е. разрушает отношения в целом. Начало криминальных процессов, происходящих в обществе,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ необходимо искать в семье, хотя роль конкретной личности игнорировать недопустимо. Семья определяет «выход» личности в широкую социальную сферу. Специфика бытовых отношений, возникающих по поводу удовлетворения материальных и духовных потребностей человека, заключается в том, что в жизни они носят семейно-личностный и непосредственно семейно-бытовой характер. Каждая группа отношений связана между собой и должна исследоваться самостоятельно. Таким образом, преступление против интересов семьи и несовершеннолетних есть результат разрешения общественно опасным деянием конфликта, возникшего между людьми, состоящими в определенных (в юридических и фактических) семейных (родственных) отношениях.

См., например: Финько Е.О. Преступления, совершаемые в сфере семейных отношений на почве наркомании и алкоголизма, и проблемы их предупреждения: Автореф. … канд. юрид. наук. — М., 2002. — С. 20. 2 См.: Антонян Ю.М. Жестокость в нашей жизни. — М., 1995. — С. 101. 3 Бельцов Н.И. Криминологический анализ и предупреждение преступлений, совершаемых в сфере быта и досуга: Автореф... канд. юрид. наук. — М., 1996. — С. 14—15. 4 См., например: Кудрявцев В.Н. Современные проблемы борьбы с преступностью в России: Доклад на заседании Президиума РАН, 1999 г. // Вестник РАН. — 1999. — Т. 69. — № 9. — С. 790—797; Карпец И.И. Криминология. Проблемы и перспективы // Соц. законность. — 1985. — № 10. — С. 32. 5 См.: Курс советского уголовного права. — Л., 1981. — Т. 5. — С. 482. 1

ÑÎÖÈÀËÜÍÛÅ ÍÎÐÌÛ ÍÀÐÎÄΠÊÐÀÉÍÅÃÎ ÑÅÂÅÐÀ. ÆÅÐÒÂÎÏÐÈÍÎØÅÍÈÅ ÊÀÊ ÑÎÑÒÀÂÍÀß ×ÀÑÒÜ ÊÓËÜÒÎÂÎÃÎ ÄÅÉÑÒÂÈß ÍÅÍÖÅÂ

И.Ю. АНТОНОВ

Жертвоприношение входит в группу ритуальных обрядов и является важной составной частью всякого культового действия. Жертвы делились на кровных – хан’ ты и бескровных – хангор’1. Приносились жертвы всем божествам и духам. Исследователь Ю.М. Кушелевский писал: «В жертву они приносят оленей, шкуры разных зверей, разноцветное сукно по несколько аршин, разные бумажные и шелковые платки, шерстяные пояски, кольца, мелкие серебряные деньги и обнорядки, которые покупают у русских промышленников». Существует пять видов жертвоприношений: «жертвы первинок», «возрастно-половые», «заупокойные», «межплеменные», «зачаточные». По представлениям ненцев, жертвоприношение соответствовало кормлению духов, божеств, которые взамен могли дать хороший улов, выздоровление больного, охрану оленей и т.д. Прежде чем начать церемонию, проводили очищение. При жертвоприношении зачитывалась молитва, причем особенно следили за тем, чтобы она была произнесена точно, так как малейшее искажение делало ее недействительной. У каждого хозяина семьи была личная молитва. Жертвенное животное подводилось к специальному месту, очищалось, потом его душили. В первую очередь кровью мазали идолов, мясо клали на священном месте, и только потом присутствующие приступали к трапезе. Обряды, совершавшиеся в священной роще Козьмин Перелесок, не только отмечали смену основных видов хозяйственной деятельности (оленеводство, охота), но и актуализировали важнейшие категории

культуры ненцев: мужское и женское; дикое и домашнее; сырое и вареное; чистое и нечистое; природа и культура. На южной оконечности острова Вайгач находилось множество языческих идолов, среди которых главенствующее положение занимал Вэсако (Старик). В северной части острова на мысе со стороны Карских ворот стоял идол, называемый ненцами Хадако (Бабушка). О Вэсако (мыс Болванский, на карте – мыс Дьяконов) и о Хадако достаточно описаний у архимандрита Вениамина (1855) и В. Иславина (1847). Вэсако был сожжен миссионерами в числе многих других идолов из дерева и камня: «...на возвышенности у морского берега разрушил (Вениамин) 14 каменных и 256 деревянных идолов различного типа». Жертвоприношения осуществлялись при переправах через Югорский пролив, отделяющий остров Вайгач от материка. Описание этого ритуала представляет особый интерес, поскольку относится к 1890-м годам, и мы приводим его в подробном изложении. Святилище Нэв» седе»э – высокая сопка с нагроможденными на ней рогами жертвенных оленей, шестов, палок. На самой вершине сопки стояли фигуры сядэев, на палках и ветках лиственниц висели амулеты, платки, ленты, веревочки с колечками. Некоторые сядэи были одеты в белые или черные оленьи шкуры. Люди останавливались на восточной стороне сопки, вели свои упряжки вокруг сопки по направлению солнца. Мужчины брали свои приношения (ленты, платки, шапки, колечки), прикрепляли на старые шесты, палки, на самих сядэев. Затем совершали обряд жер-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

63

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ твоприношения. Телят оленей привязывали друг к другу одной веревкой и душили медленно, обращаясь при этом к хозяину Нэв» седе»э: просили, чтобы олени были здоровыми, чтобы несчастья обошли семьи. Когда разделывали оленей, каждый отрезал кусочек оленьего уха, обмакивал в кровь и, поклонившись три раза Нэв» седе»э, поднимался, чтобы помазать кровью жертвенного оленя свои амулеты, а самое главное – помазать кровью личины сядэев. В древности люди просили идолов сначала безмолвно, потом вслух, а затем начинали кричать изо всей силы, с мольбой протянув руки к небу, к хозяину Нэв» седе»э. Во время трапезы почти все личины сядэев мазали водкой. После трапезы мужчины поднимались наверх, чтобы забрать свои ленточки, колечки. Из чума брали по два предмета для каждого приношения, чтобы один, освятив, взять с собой в чум, а другой оставить на священном месте. Женщины оставались внизу, так как им разрешается подниматься на священное место только по достижении определенного возраста. Затем варили мясо жертвенных оленей и готовили ритуальный чай, при этом люди рассказывали разные истории, связанные со святилищем. По одной из легенд, когда-то великий шаман рода Ядне поведал о том, что хозяин Нэв» седе»э (Сопки голов – сын Неба) захотел жениться на самой красивой девушке из рода Ядне. Пришлось снарядить семь нарт, на седьмую, женскую, украшенную, как для свадьбы, посадили красивую девочку, на колени ей положили мешочек с куклами и оставили ее одну на святилище Нэв» седе»э. После этого семь раз приезжали старейшины рода Ядне посмотреть на эту девочку. В первый раз увидели: полозья нарт опустились в землю; во второй раз – что уже ножки нарт стали уходить в землю; в третий – что опустилось в землю сиденье нарты; в четвертый – что ноги девочки стали уходить под землю вниз; в пятый – что по пояс в землю ушла она; в шестой – под землей оказались уже плечи девочки; а в седьмой – что даже и красивая головка девочки в белой шапке исчезла навсегда под землей. И потом они долго вспоминали, как эта девочка все время играла в куклы и весело пела. Так Нэв» седе»э принял себе в жены девочку из рода Ядне. С тех пор олени у этого рода стали хорошо расти, не болели, девушки перестали рано умирать – благополучие вернулось на их землю. Но вскоре Нэв» седе»э стал просить еще семерых девочек из этого же рода – теперь в жены для своих семерых сыновей. Семь холмов, находящихся в нескольких километрах от него, – это и есть семь его сыновей. И с тех пор существует такой обычай: ктонибудь из рода Ядне посвящает Нэв» седе»э какуюнибудь девушку, которую определяет шаман. Хэбидя ян’ сярвы пирибтя (досл. – привязанная к священному месту девушка). Посвященная священному месту не может семь лет выйти замуж. Она считается невестой духа святилища. Основной целью ритуальных действий на женском священном месте была просьба об обеспечении благополучия чума, семьи.

64

Когда мужчины производят на святилище заклание оленя, то в это время женщины на своем священном месте исполняют обряд в честь матери-духа (покровительницы), варят мясо жертвенного оленя. По верованиям ненцев, земля (я) создана Нумом. Многие исследователи приводят миф о сотворении земли. Земля, живущие на ней люди, животные и духи местностей – рек, гор, озер – являются Средним миром. Ненцы представляют землю живой, говорят: я’ илелъй» – земля ожила, я’ ха – земля умерла. Почитание земли в образе женщины-покровительницы я’ миня (от слова минесъ – нести), я’ мюня (от слова мюня – внутри, нутро) трактуется исследователями по-разному. Многие утверждают, что для ненцев не существует грани между Вселенской Матерью – Я’мюня и Старушкой чума – мяд’ пухуця. Богиня живет здесь, в этом чуме, потому что здесь рождается и продолжается жизнь. Ненцы часто вообще не разделяют понятий мяд’ пухуця и Я’ мюня (Я’ небя – Мать-земля) и именем последней называют куклу. По некоторым изречениям, Я’ мюня – это жена Нума, которая помогала при родах, вела запись срока жизни человека и «ведала судьбой родившегося вплоть до смерти». Известно, что у лесных ненцев было два периода жертвоприношений Нуму: первый – весной, когда всходит трава и появляются листья, возвращаются птицы и гремит первый гром; второй – осенью, когда исчезают перелетные птицы и выпадает первый снег. Посвящение живых оленей духам, богам, имеющимся в жизни гыданских ненцев, имеет важное значение. Нуму посвящается бык (склер). Он беловато-серый: шерсть белая, а подшерсток темный. Ежегодно осенью Нуму приносят в жертву оленя и кровью этого оленя ставят на посвященном Нуму животном богову тамгу – кровавую богову печать. Его называют нумд’ сярвы ты (букв. – привязанный Нуму олень). Горизонтальная линия, идущая от головы к хвосту, означает «божий спинной мозг» – нув’ пудо. Три изогнутые линии, идущие вниз, являются «божьими завязками» – нув’ иня. Этими завязками Нум удерживает оленя около себя, около своего мозга. Что касается трех дуг, соединяющих концы горизонтальной линии, то они изображают не что иное, как радугу – нув’ пан, или верхнюю одежду Нума. Посвящали ненцы оленей и солнцу. По понятиям хасова (само название ненцев), солнце – хаер» (мать света, яяя’ небя) и представляется женщиной. Ей посвящают белого двухгодовалого быка. Это хаер» ты или яяя’ ты (света олень). Нет ни одного оленевода, который в месяц яимбя’ иры – месяц орла (январь) – не принес бы солнцу жертву. На боку посвящаемого оленя ставят тамгу в виде овала, внутри которого изображена прямая линия с отходящими по обеим сторонам семью отростками; считается, что этими семью нитями солнце удерживает свет. Обряд жертвоприношения обставляется с особой торжественностью. Приглашаются гости и

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ соседи. Заклание происходит на высоком месте, на холме. Такой олень может быть принесен в жертву в случае болезни своего хозяина. Его душа посылается взамен души больного. Выздоровление приписывается произведенному обмену душ. У современных ненцев сохраняется традиция обожествления неба и солнца, посвящения оленей Нуму, проведения обрядов. Явления природы ненцами тоже одухотворялись. Признавалось, что ветер (мерця) – это взмахи крыльев мифической птицы Мишей, с семью крыльями на каждом боку. Минлей является одним из сыновей Нума. Грому (хэ’), молнии (хэхэ’ ту), грозе (хэхэ’ саре) – этим явлениям природы ненцы находили свои объяснения. У лесных юраков имеется верование, будто молния не переходит через протоптанное место, например через дорогу. Вне жилища при грозе не разводят огонь, в чуме очаг закрывают мхом, так как духи грозы гневаются при виде огня. Тундровые юраки также гасят огонь при грозе. Тундровые юраки Тазовской бухты говорили, что духи грозы – люди. Их небесное местожительство жаркое и гористое. Когда они едут, то гремит гром, а молнии возникают, когда каменная нарта натыкается на горячую гору. Тундровые ненцы верят, что молнии – это крылья птицы грома, имеющей вид железной утки. Духу грозы тоже приносят жертвы. Во время грозы или первого дождя из-под края покрытия чума в священном углу на улицу ставят пустую чашку со словами: «Дедушка Север, отправь нам ягод!» Если чашка наполнялась водой, это означало, что осенью будет много ягод. После грозы ставили на улице варить мясо в котле. Огонь разводили на склоне, обращенном к востоку. Пар уходил к небу. Отрезали семь кусков мяса, клали возле костра, обращались к фэрм’ сей ири, который считался хозяином Севера: «Хозяин Севера, приносим тебе дары, ты видишь нас, кочуй подальше от нас, на побережье кости наших предков, пусть дети и олени растут!» В настоящее время даже у кочевых ненцев обряд, посвященный духу грозы (обряд первой грозы), проводится не в полном объеме или варьирует в различных районах. Словесная сторона упростилась и не всегда передает символический смысл. Слово в обряде важно не само по себе, а лишь в контексте ритуальных действий. Например, этот обряд, выглядит так. Ежегодно весной и осенью приносят жертвы ид’ ере – духу воды. При весенних жертвоприношениях часть жертвенной крови обязательно выливается в реку, впадающую в море, так как Он (дух воды) обитает там. Обряд называется ид’ ерван ‘ханонтава. Череп жертвенного олененка, надетый на палку, выставляется на берегу. Под ним в положении плывущей помещается одна из рыб, пойманных в последнем неводе. Этой рыбой натирается шея жертвенного олененка для того, чтобы при удушении петля легче скользила. Вокруг водруженного черепа земля засыпается золой, взятой от

очага, и на этом месте кладется несколько костей от жертвы. Предварительно кости в течение нескольких дней лежат в чуме в переднем святом углу – синяцы, под шкурой жертвенного животного, причем ее обязательно сшивают так, что получается как бы целая шкура, но вывернутая наизнанку. По нашим данным, сейчас этот обряд упростился. Во время ледохода (паводков) жертвоприношение ид’ ере производится со словами «Доведите слова и дары наши до своего отца». Нельзя бросать камни, палки в воду. Детям говорят: «Проткнешь глаз дедушке хозяину – духу воды». Ненцы верят, что у устьев рек имеются водовороты, которые затягивают в воду лодки и судна, а также вызывают землетрясения и наводнения. Весной, во время первого лова рыбы и после его окончания, духу воды делают жертву; если забивают оленя, то выливают водку или кровь в воду, а течение доставит ему жертвенный дар. По приглашению дух приходит и на жертвенные места, удаленные от воды. Изображений водного духа не делают. Вероятно, существовал и более архаичный обряд приношения живого оленя духу воды. Об этом также есть сведения у жителей Севера. Поздней осенью, когда олени приходят из тундры к Оби, самоеды опускают в реку у проруби живого оленя, которому связывают ноги и привязывают груз, чтобы он опустился на дно. При этом говорят слова: «Водный дух, посылай мне также и в будущем рыб! Не дай мне утонуть в воде!» При этом нужно сделать также изображение из снега. В Тазовской бухте, на берегу Купеческой реки, Т. Лехтисало видел на верхушке столба старый череп оленя и высушенные сухожилия. Самоед из племени Яр рассказал ему, что они пожертвовали своего умершего отца духу воды. Один шаман рассказывал, что перед тем, как отправиться на охоту за тюленем, китом или белым медведем, жертвуют водному духу оленя со словами: «Старый водный дух! Мы приносим тебе жертву, дай нам вернуться живыми, здоровыми на это место!» или «Водный дух, наш дедушка, удостой нас добычи, сырую пищу мы приносим тебе», – молятся тундровые самоеды Тимана, при этом они бросают в море кости ног и череп удушенного оленя. Разнообразные формы имели обряды вызывания дождя, широко распространенные в быту многих народов мира. Магическим путем призывали мороз, имитируя его во время жары, чтобы уберечь оленей от комаров и оводов. Родившийся в мороз ребенок водой обрызгивает чум или голым бегает вокруг него. Это пример взаимосвязи между совершенным действием и ожидаемым событием, т.е. имитативная магия. Во время ветра, бурана, тумана человек, оставшийся в роду один, ставит топор лезвием на ветер. При жертвоприношении злым духам оставляют содержимое желудка оленя в виде семи кусков. 1

Хомич Л.В. Ненцы. – СПб.: Русский Двор, 1995. – С. 219.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

65

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÈÐÎÄÀ È ÓÑËÎÂÈß ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈÈ ÁÀÍÊÎÂÑÊÈÕ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈÉ

А.И. АНТОШИНА

Как известно, основанием административной ответственности является деяние, содержащее все признаки состава административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ или законами об административных правонарушениях субъектов Федерации. Однако для того чтобы привлечь лицо к ответственности, назначить ему справедливое и обоснованное наказание, необходимо точно установить, какие требования законодательства были нарушены и состав какого правонарушения они содержат, что достигается посредством квалификации. Анализ научной и учебной литературы, практики деятельности субъектов, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями, позволяет сформулировать следующее определение понятия квалификации административных правонарушений: это осуществляемая на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях предметно-мыслительная деятельность уполномоченных судей, органов, должностных лиц по оценке совершенного лицом деяния (действия или бездействия) как административного правонарушения. Поскольку квалификация осуществляется на всех этапах производства по делу об административном правонарушении, за исключением лишь стадий пересмотра и исполнения постановления, постольку можно выделить такие виды квалификации, как осуществляемая при возбуждении дела, производстве административного расследования, рассмотрении дела, пересмотре постановлений и решений. Представляется, что квалификация административных правонарушений, являясь видом процессуальной деятельности, проходит

66

определенные этапы (стадии). В частности, к ним следует отнести: �во-первых, установление и анализ признаков совершенного деяния; �во-вторых, выбор административно-правовой нормы, предусматривающей административную ответственность за совершенное деяние; �в-третьих, толкование выбранной административно-правовой нормы; �в-четвертых, сопоставление признаков совершенного деяния с признаками, содержащимися в выбранной административно-правовой норме, предусматривающей административную ответственность за совершенное деяние; �в-пятых, формулирование вывода о тождестве либо различии сопоставленных признаков, т.е. установление наличия или отсутствия в деянии лица признаков состава административного правонарушения. Таким образом, подводя итоги, следует отметить, что приведенные положения представляют собой отдельные теоретико-методологические аспекты общей теории квалификации административных правонарушений, которая, несмотря на свою актуальность и значимость, не получила должного развития в современной административно-правовой науке. В связи с этим, как нам представляется, заявленная в настоящей статье проблематика нуждается в отдельном комплексном исследовании. Проблема квалификации административных правонарушений применительно к правонарушениям, связанным с нарушением законодательства о банках и банковской деятельности, имеет свои особенности и характерные черты. Поскольку состав исследуемой группы правонарушений установлен ст. 15.26 КоАП РФ, постольку мож-

но говорить о полном опосредовании правовых и процессуальных оснований квалификации банковских правонарушений нормами федерального законодательства. Однако и здесь можно выделить такую особенность, как бланкетность правовой нормы, содержащейся в ст. 15.26 КоАП РФ, отсылающей правоприменителя к нормам, регулирующим производственную, торговую и страховую деятельность в РФ, а также нормативам и обязательным требованиям Банка России. В исследуемой нами области (гл. 15 КоАП РФ) обсуждению Пленума ВС РФ подверглись лишь только материалы судебной практики применения ст. 15.3–15.9, 15.11 (административная ответственность в области налогов и сборов), по которым были даны разъяснения вопросов их квалификации с учетом определения субъекта перечисленных составов правонарушений. Таким образом, вопросы применения административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе и их квалификации, не получили отражения. Рассмотрение вопросов административно-правовой квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности, как нам представляется, должно быть основано на трех основных подходах, определяющих методологию исследования заявленной проблематики и производных от обращения к проблемам квалификации: �во-первых, правовом институте административно-правовой материи (материально-правовой аспект проблемы); �во-вторых, комплексе познавательно-оценочных мер (деятельностный аспект проблемы);

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �в-третьих, системе процессуальных действий уполномоченных судей, органов, должностных лиц (процессуально-правовой аспект проблемы). С определенной долей уверенности можно говорить о том, что административно-правовая квалификация нарушений законодательства о банках и банковской деятельности представляет собой основанную на нормативных предписаниях КоАП РФ удостоверительно-познавательную деятельность лица, в производстве которого находится дело о нарушении банковского законодательства, связанную с анализом фактических признаков деяния и их отождествлением с признаками состава правонарушения, предусмотренными ст. 15.26 КоАП РФ. Таким образом, подводя итог по вопросу природы и условий квалификации банковских правонарушений, представляется возможным сформулировать ряд выводов: �во-первых, для того чтобы привлечь лицо к ответственности, назначить ему справедливое и обоснованное наказание, необходимо точно установить, какие требования законодательства были нарушены и состав какого правонарушения они содержат, что достигается посредством квалификации. С учетом этого, думается, КоАП РФ должен быть дополнен статьей следующего содержания: «основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава административного правонарушения». Данная норма позволила бы вести речь о квалификации как о полноценном институте административной юрисдикции и о ее неразрывном единстве с основанием административной ответственности; �во-вторых, с общетеоретических позиций квалификация правонарушения является многогранным феноменом, сочетающим в себе проявления различных сторон жизнедеятельности личности, общества и государства: социальные, фило-

софские, субъективные, правовые; �в-третьих, в социально-философском качестве квалификация представляет собой особую разновидность познавательной деятельности уполномоченного субъекта правоприменения, выражающуюся в его способности и возможности на основе имеющихся фактических знаний о совершенном деянии и действующем законодательстве получать и формулировать выводы, относящиеся к определению оценки деяния как противоправного или правомерного. С этих позиций процессуальная теория познания должна обращать внимание на важность наряду с познавательной также и удостоверительной стороны процесса квалификации: окончательный вывод о наличии в деянии лица признаков состава административного правонарушения может быть произведен тогда, когда в деле имеется надлежащим образом зафиксированная информация (доказательства); �в-четвертых, квалификация правонарушения как субъективная категория – специфическая мыслительная деятельность лица, проводящего квалификацию, подчиненная законам логики. С учетом этого квалификация заключается в последовательном осуществлении следующих взаимосвязанных операций: разграничение противоправного деяния от правомерного поведения; правовая оценка деяния с точки зрения отношения к нему законодателя (выбора, толкования и анализа нарушенной лицом нормы, предусматривающей ответственность за содеянное); принятие решения о наличии в совершенном деянии признаков какого-либо состава правонарушения; �в-пятых, в теории государства и права квалификация правонарушения определяется как установление соответствия идентификации, тождества содеянного лицом признакам состава правонарушения, предусмотренного диспозицией соответствующей нормы права. Квалифицировать – значит установить соответствие между

признаками реально совершенного деяния и признаками, содержащимися в правовой норме, предусматривающей ответственность за его совершение. Таким образом, квалификация базируется как на материально-правовых, так и на процессуально-правовых основах своего применения; �в-шестых, квалификация, являясь видом процессуальной деятельности, проходит определенные этапы (стадии): установление и анализ признаков совершенного деяния; выбор административноправовой нормы, предусматривающей административную ответственность за совершенное деяние; толкование выбранной административно-правовой нормы; сопоставление признаков совершенного деяния с признаками, содержащимися в выбранной административно-правовой норме, предусматривающей административную ответственность за совершенное деяние; формулирование вывода о тождестве либо различии сопоставленных признаков, т.е. установление наличия или отсутствия в деянии лица признаков состава административного правонарушения; �в-седьмых, правовой основой квалификации административных правонарушений являются их юридические составы, содержащиеся в нарушенной лицом правовой норме, которая может быть закреплена как в КоАП РФ, так и в законах субъектов РФ, принимаемых по вопросам административной ответственности; процедурно-прикладной – процессуальные правила производства по делам об административных правонарушениях, нормативно закрепленных в КоАП РФ. Между тем к ним также следует отнести такие источники административно-деликтного законодательства, как общепризнанные принципы и нормы международного права, а также Конституцию РФ; �в-восьмых, поскольку составы банковских правонарушений установлены ст. 15.26 КоАП РФ,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

67

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ постольку можно говорить о полном опосредовании правовых и процессуальных оснований их квалификации нормами федерального законодательства; �в-девятых, административноправовая квалификация нарушений законодательства о банках и банковской деятельности представляет собой основанную на нормативных предписаниях закона удостоверительно-познавательную деятельность лица, в производстве которого находится дело о нарушении банковского законодательства, связанную с анализом фактических признаков деяния и их отождествлением с признаками состава правонарушения, предусмотренными ст. 15.26 КоАП РФ; �в-десятых, квалифицировать банковское правонарушение – значит установить соответствие между признаками реально совершенного кредитной организацией деяния и признаками, содержащимися в правовой норме, предусматривающей ответственность за его совершение. Это предполагает:

детальное исследование структурных и содержательных признаков совершенного деяния на предмет выявления в них свойств, указывающих на нарушения банковского законодательства; анализ диспозиции ст. 15.26 КоАП РФ на предмет выявления в них обязательных признаков состава данного вида административного правонарушения; последовательное сравнение результатов исследования признаков совершенного деяния с результатами анализа диспозиции ст. 15.26 КоАП РФ; формулирование решения о тождестве либо различии такого сравнения; �в-одиннадцатых, квалификация нарушений законодательства о банковской деятельности является составной частью общей теории квалификации административных правонарушений, поэтому ей свойственны все признаки последней. Между тем она имеет собственные специфические черты: особую сферу применения – производство по делу об административном правонарушении,

связанном с нарушением законодательства о банках и банковской деятельности; особую группу субъектов квалификации – лица, уполномоченные возбуждать и рассматривать соответствующие категории дел; специфику применяемых приемов и методов – процессуальные средства и формы производства, допустимые к применению по делу, предусмотренному ст. 15.26 КоАП РФ; специфика содержания – установление тождества (различия) между признаками фактически совершенного деяния и признаками, содержащимися в норме, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Объектом квалификации являются деяния кредитных организаций как особой группы юридических лиц и представляющих их интересы должностных лиц – специальных субъектов ответственности. Квалификация банковских правонарушений требует наличия специальных познаний в сфере реализации банковского законодательства.

ÏÐÀÂÎÂÛÅ ÎÑÍÎÂÛ ÂÎÅÍÍÎ-ÍÀÐÎÄÍÎÉ ÑÈÑÒÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ÑÅÂÅÐÍÛÌ ÊÀÂÊÀÇÎÌ

М.А. БАЗАРНОВ

В годы Кавказской войны не существовала и не могла существовать цельная концепция развития социально-политической и экономической жизни народов Северного Кавказа. Сменявшие друг друга главнокомандующие Кавказской армии заботились, прежде всего, об усмирении края. По мнению ряда влиятельных российских политиков середины ХIХ в., «военно-народное управление» должно было заложить основы политической стабильности на Северном Кавказе, предотвратить распространение шариата и основанного на н�м движения мюридизма, как наиболее серь�зной опасности для российского вла-

68

дычества на Кавказе, постепенно создать в регионе условия для распространения общероссийской правовой системы1. Сущность системы «военно-народного управления», по словам Наместника Кавказского края И.И. Воронцова-Дашкова, «основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армией и на предоставлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам»2. Творца этой системы трудно определить, так как «она создавалась во время военных действий и под влиянием военной обстановки»3.

По поводу времени начала использования царскими властями отдельных принципов, составивших позднее основу военно-народной системы, в литературе встречаются различные точки зрения. Одним из первых и важнейших институтов управления горскими народами был институт приставов, впервые примененный в Кабарде в 1769 г.4 Выбор военно-народной формы управления горцами был определен следующими причинами. Вопервых, подавляющее большинство коренных народов к моменту присоединения к России не имели собственной государственности, следовательно, здесь невозможно было реализовать традиционную

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ для империи модель поглощения новых территорий с постепенным переходом от протектората к полной унификации административной системы по общероссийскому образцу. Во-вторых, особенности обычного права горцев делали его принципиально несовместимым с российской правовой системой. Адат не знал различий между гражданским и уголовным правом, понимая любое правонарушение как причинение ущерба, который мог быть возмещен по принципу талиона. В-третьих, была необходимость удерживать занятые территории в связи с военными действиями, расквартировывать воинские отряды на этих территориях. В-четвертых, покорность и лояльность горских племен была очень шаткой, в любой момент мог начаться мятеж, и, следовательно, для его быстрого подавления необходима была военная администрация. В 1860 г. на Северном Кавказе были созданы две области. Правое крыло Кавказской линии стало именоваться Кубанской областью, Левое – Терской областью5. Дагестанская область с ее четырьмя военными отделами административно принадлежала к Закавказскому краю6. В Дагестанской области, в отличие от Терской и Кубанской, военно-народное управление сохранялась вплоть до 1917 г.7 Одновременно произошло преобразование кавказских казачьих войск. Черноморское войско и шесть бригад Кавказского линейного войска, вошли в состав Кубанского казачьего войска. Из остальных бригад Кавказского линейного войска было образовано Терское казачье войско. В руках командующих войсками этих областей, получивших звания наказных атаманов, сосредоточивалась вся полнота военной и административной власти по отношению ко всем слоям населения, в том числе казакам и горцам, проживавшим в пределах этих областей, но «нижестоявшая администрация была раздельной для казаков и горцев, последние входили в особые округа8.

Первым своеобразным экспериментом по внедрению в практику управления «мирными горцами» принципов «военно-народного» управления явилось создание военно-административного управления, получившего название Чеченского управления, или «Мехкеме». Положение «Об устройстве управления в Большой и Малой Чечне»9 1852 г. учреждало должность «начальника Чеченского народа». При этом начальнике учреждалось для суда и разбора дел между мирными чеченцами народное судилище «Махкама Чачани». Положение «О некоторых изменениях в управлении покорными племенами Кавказа»10 1857 г. ликвидировало приставские управления, покорные племена Левого крыла разделялись по племенам на четыре округа. Для управления каждым из этих округов назначались особые начальники в чине полковников или генерал-майоров. К начальнику округа определялись помощники из военных штаб и обер-офицеров или туземцев, последние «по названию наибов» управляли участками округов. Для судопроизводства, разбора жалоб и тяжб, обсуждения вопросов и потребностей племени в каждом округе учреждался Народный суд, находившийся под председательством начальника округа и состоявший из Главного Кадия и нескольких депутатов. Первым актом, который законодательно закрепил систему военно-народного управления, явилось Положение «Об управлении Кавказской армии» 1858 г. Управлению Генерал-квартирмейстера кроме прочих обязанностей принадлежали дела по управлению кавказскими народами, не вошедшими в состав гражданского управления. Данное Положение даровало горцам-мусульманам право управляться по адату и шариату. Территория, занятая коренным населением, находилась под контролем военных властей и была отделена от гражданской

административной системы, возглавлявшейся наместником. Руководителем системы военно-народного управления являлся главнокомандующий Кавказской армии. После окончания войны, в 1865 г., отделение по управлению горскими народами, не вошедшими в состав гражданского управления, было преобразовано в Кавказское горское управление11. Первым официальным применением системы военно-народного управления стала изданная «Особая инструкция для окружных начальников Левого Крыла Кавказской линии»12 1860 г. Инструкция разъясняла управление округами и порядок назначения и полномочия всех чинов окружного управления. Округ возглавлялся начальником в чине генерала или полковника. Его главная обязанность заключалась в «постоянном и неусыпном попечении о благе туземцев» и охране «всеми состоящими в распоряжении его средствами общественного спокойствия и безопасности». Начальник округа должен был наблюдать за правильным распределением повинностей между жителями, в случае явного неповиновения он мог употребить силу оружия, используя содействие расположенных в округе военных частей. Абреков и вообще «людей вредных» мог, не предавая суду, ссылать на определенный срок или навсегда, на жительство во внутрь империи. Инструкция уделяла внимание проблеме разбирательства уголовных и тяжебных дел, а также устройству народных судов13. По Положению «Об управлении Терской областью»14 1862 г. область делилась на три военных отдела, которые в свою очередь подразделялись на округа. Начальник области сосредоточивал главную местную власть по всем частям управления краем. Для судебной расправы между туземцами учреждался Главный народный суд, состоящий из почетных лиц по выбору народа. Председательствующим в Народном суде

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

69

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ было особое лицо, утверждаемое Главнокомандующим Кавказской армией. Командующему Терской области предоставлялось: право использовать силы оружия против возмутившихся и упорствующих в неповиновении жителей; право суждения и наказания по военноуголовным законам преступников; право высылки из края «вредных» и преступных жителей из туземцев. Низшее звено администрации состояло из аульного правления: старшины, его помощников – десятских. Старшина выбирался из «почетных горцев», кандидатуры которых утверждались начальником округа. Положение «Об управлении горцами Кубанской области»15 1866 г. вводило по примеру существующих в Терской и Дагестанской областях военно-окружное правление. Все горские народы Кубанской области распадаются на пять округов. Военно-народные округа в Кубанской области просуществовали до 1871 г., а затем там было введено гражданское управление16. Администрация округов вверяется окружным начальникам, при которых для производства дел учреждаются окружные управления. Для разбирательства спорных и тяжебных дел туземцев в округах учреждаются Окружные словесные суды. Для наблюдения за порядком в аулах в каждом из них назначаются аульные старшины. Аульные старшины и депутаты Окружных судов избираются жителями округов и утверждаются приказом начальником области. Жители военно-народных округов Кубанской области за государственную измену, возмущение против правительства и за все уголовные преступления подлежат суду по военно-уголовным законам. Все дела исковые и тяжебные по претензиям туземцев к нетуземцам подлежат разбирательству окруж-

70

ных начальников на основании общих гражданских законов. Положение «О Кубанской и Терской областях» 1869 г. вводило новое административно-территориальное устройство, согласно которому было учреждено семь административно-территориальных округов. Округа делились на административные участки. Основная задача Положения заключалась в устранении особых учреждений для гражданского, казачьего и горского населения и управлении всем населением без этнических различий в рамках единых административно-территориальных единицах (округах). Управление в крае постепенно приближалось к общероссийским формам. Положение «О сельских (аульных) обществах и общественном управлении в Кубанской и Терской областях»17 1870 г. вводило «народное начало» в повседневную жизнь горцев, устанавливая, что сельское общество составляется из всех жителей данного селения без различия по сословиям и вере. Для горцев, включенных в состав военно-народного управления, создавались сельские (аульные) общества. Ими управляли выбранные на сельских сходах старшины, совмещавшие обязанности сельской администрации и суда. Главой общины стал сельский старшина. Низовым звеном в селах и аулах являлся сельский (аульный) сход. Таким образом, в результате долгого поиска адекватных форм управления горскими народами на Северном Кавказе после окончания Кавказской войны установилось военно-народное управление, которое создавало необходимые предпосылки для развития экономики и культуры горцев. См.: Зиссерман А.Л. Фельдмаршал князь Барятинский (1815–1879). – М., 1889. – Т. 1. – С. 217. 1

Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генераладъютанта графа И.И. ВоронцоваДашкова. – СПб., 1907. – С. 4. 3 Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. – Тифлис, 1907. – Т. 1. – С. 168. 4 В начале 50-х годов XIX в. правительство приступило к преобразованию приставских управлений в военно-народные округа. 5 ПСЗ РИ. Собрание второе. – Т. XXXV. – № 35421. 6 См.: Трехбратов Б.А. История Кубани с древнейших времен до начала XX в. – Краснодар, 2000. – С. 282. 7 См.: Бобровников В.О. Военнонародное управление в Дагестане и Чечне: история и современность. // Россия и Кавказ сквозь два столетия: Сб. ст. / Сост. Г.Г. Лисицына, Я.А. Гордин. – СПб., 2001. – С. 12. 8 ПСЗ РИ. Собрание второе. Отделение второе. – Т. XXXV. – № 36327. 9 ПСЗ РИ. Собрание второе. Отделение первое. – Т. XXVII. – № 26740. 10 ПСЗ РИ. Собрание второе. Отделение первое. – Т. XXXI. – № 32541. 11 Северный Кавказ в составе российской империи / Отв. ред. В.О. Бобровников, И.Л. Бабич. – М.: Новое литературное обозрение. 2007. – С. 195. 12 Акты, собранные Кавказской археографической комиссией. – Т. XII. – С. 1192. 13 Мачукаева Л.Ш. Система управления Северным Кавказом в конце XIX в. – начале XX в. Дис... канд. истор. наук. – М., 2004. – С. 198. 14 ПСЗ РИ. Собрание второе. Отделение первое. – Т. XXXVII. – № 38326. 15 ПСЗ РИ. Собрание второе. Отделение первое. – Т. XLI. – № 42913. 16 Народы Кавказа. Т. I / Под ред. М.О. Косвена, Л.И. Лаврова, Х.О. Хомаева. – М., 1960. – С. 280. 17 Положение о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностях государственных и общественных в Терской и Кубанской областях. – Владикавказ, 1896. 2

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÜ ÇÀ ÆÅÑÒÎÊÎÅ ÎÁÐÀÙÅÍÈÅ Ñ ÆÈÂÎÒÍÛÌÈ В последние годы в мире все большее признание получает мнение, что внимание к защите животных – один из показателей цивилизованности общества. Первые законодательные акты, защищающие животных от жестокости, появились в Европе в начале XIX в. Первый закон был принят в Великобритании в 1822 г. Вскоре законодательство по защите животных было принято в других европейских странах: с 1833 по 1840 г. такие законы были приняты германскими государствами, в 1850-х годах, вслед за Германией и Швейцарией, аналогичные законы были приняты в Скандинавских странах. Законодательство по защите животных в США было создано позднее – только в 30-е годы XX в. Под влиянием Англии были приняты законы по защите животных в таких англоязычных странах, как Канада, Южно-Африканский Союз, Австралия. В ХХ в. необходимость защиты животных от жестокого обращения была признана на международном уровне. В частности, Европейская конвенция по защите домашних животных (комнатных животных) № 125 от 13 ноября 1987 г. признает наличие у человека нравственного долга перед животными, указывает на ценность домашних животных для общества, а также на то, что человека и этих животных связывают особые узы. Основные принципы отношения к домашним животным включают запрещение причинения страданий животным и оставления их на произвол судьбы. Конвенция предусматривает охрану здоровья животных, защиту от эксплуатации при дрессировке, коммерческом разведении. В 1986 г. была принята Конвенция по защите экспериментальных животных, в которой также упоминался нравственный долг человека перед всеми животными и необходимость уменьшить страдания животных в эксперименте, поскольку животные способны испытывать боль и страх. В настоящее время уголовная ответственность за жестокое обращение с животными (как самостоятельный вид преступления) предусмотрена законодательствами Австрии, Алжира, Афганистана, Вануату, Гаити, Грузии, Индонезии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Киргизии, Коста-Рики, Кот д’Ивуара, Латвии, Литвы, Македонии, Нигерии, Сан-Марино, Словакии, Словении, Судана, Таиланда, Украины, Финляндии, Франции, Хорватии и др. При этом наблюдаются существенные различия в размерах уголовных санкций за указанное деяние. Так, в уголовном законодательстве Италии и КостаРики единственной санкцией за него является штраф. По УК Грузии жестокое обращение с животными наказывается исправительными работами на срок до

Е.В. БОГАТОВА

одного года, по УК Алжира виновному грозит до 10 дней тюремного заключения, по УК Казахстана – до 6 месяцев лишения свободы, по УК Австрии и Испании – до одного года тюрьмы. Наконец, в Латвии за жестокое обращение с животными виновный может получить срок до 4 лет лишения свободы. К сожалению, к настоящему времени приходится констатировать отсутствие в России достаточно надежных правовых гарантий защиты животных от жестокого обращения. Федеральный закон «О защите животных от жестокого обращения», принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, так и не вступил в силу из-за президентского вето. Оно было основано на отрицательном заключении Правительства РФ, где, в частности, говорилось о том, что животные не являются субъектами права. В силу этого обстоятельства правовая защита животных в нашей стране носит вторичный характер по отношению к защите прав людей. Сама категория «права животных» не получила официального признания и не нашла законодательного выражения. Но значение этой сферы и для людей также недооценено, а сами права людей на общение с животными и защиту животных постоянно нарушаются. Речь идет именно о правах и законных интересах людей, для которых животные особо значимы: детей, инвалидов, пенсионеров, одиноких людей и всех тех, кто просто любит животных и не может спокойно смотреть на их страдания. Согласно Федеральному закону РФ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»1, животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации. Вместе с тем животные часто являются предметом преступных посягательств, не только экологических, но и социально-бытовых. В крупных городах бродят одичавшие собаки и кошки, многие из которых оказались бездомными по вине людей. У многих из них ампутированы конечности, имеются порезы, ожоги и другие характерные увечья как результат их истязаний. Отмечаются случаи обнаружения на чердаках, в подвалах домов, заброшенных строениях повешенных, обгоревших, истерзанных трупов животных. Известны факты организации схваток между животными (собачьи, петушиные бои и т.п.), которые представляют собой кровавое зрелище, нередко заканчивающееся гибелью животных. Жестокость по отношению к животным,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

71

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ их истязание способствует формированию у граждан, особенно у подростков и молодежи, чувства равнодушия к страданиям живых существ. Не получая должной оценки, жестокость принимает у них устойчивый характер и постепенно превращается в черту личности, что впоследствии способствует совершению иных антиобщественных проступков, порождает агрессивность и насилие по отношению к окружающим, вандализм, облегчает вступление на путь преступлений. Жестокость не может быть поощряема по отношению к животным, в том числе, в российском законодательстве цель уголовно-правовой защиты животных от жестокого обращения реализована в ст. 245 УК РФ. Объектом данного преступления являются отношения, связанные с охраной общественной нравственности. Особая опасность нарушения общественных отношений в сфере общественной нравственности определяется огромным влиянием, которое они оказывают на поведение личности. Опираясь на выработанные обществом нравственные представления, усваивая их в процессе воспитания, личность может в значительной мере самостоятельно регулировать свое поведение. По нашему мнению, подобное определение объекта является слишком широким. Объектом следует считать только ту сферу общественной нравственности, которая определяет контакты человека с животным. Однако общественная нравственность представляет собой единый взаимосвязанный комплекс представлений. Нарушая нормы, определяющие взаимоотношения человека и животных, лицо тем самым пренебрегает общими правилами человеческого общежития о гуманном отношении к более слабым существам и др. Предметом данного преступления являются животные (и дикие, и домашние). Это высшие позвоночные, а именно: млекопитающие и птицы, как взрослые особи, так и их молодь. Рыбы, земноводные, пресмыкающиеся, беспозвоночные, как правило, не являются предметом посягательства анализируемого состава преступного деяния. Впрочем, существует точка зрения, что жестокость в смысле ст. 245 УК РФ можно проявлять по отношению ко всем позвоночным животным. Данная статья применима по отношению к действиям, направленным как на домашних, так и на диких животных. Объективную сторону рассматриваемого преступления составляет, прежде всего, жестокое обращение с животными. Жестокое обращение с животными может выражаться в систематическом избиении животных, мучительном лишении их жизни, например путем сдавливания шеи или применения других видов механической асфиксии, открытых или закрытых переломах, проникающих ранениях, ожогах, лишении их какого-либо органа или части тела либо утраты органом его функций (увечье), лишение животных

72

пищи и воды, применение при охоте запрещенных, калечащих или мучительных способов добычи и др. Жестокое обращение с животными является материальным составом и влечет уголовную ответственность лишь в случае гибели животного или его увечья. Гибель животного означает наступление его смерти, а увечье – телесное повреждение, связанное с потерей зрения, слуха или какого-либо органа либо утратой функции какого-либо органа. Уголовная ответственность за жестокое обращение с животными наступает при определенных обстоятельствах, характеризующих, в частности, способ и обстановку совершения данного преступления. К таким обстоятельствам относится совершение деяния с применением садистских методов, т. е. с особой, изощренной жестокостью, например сдирание шкуры с живого животного, поджигание живого животного и т.п., а равно совершение данного деяния в присутствии малолетних, т. е. детей в возрасте до 14 лет. Преступление является умышленным и может совершаться как с прямым, так и с косвенным умыслом: виновный осознает, что жестоко обращается с животным, предвидит причинение ему увечья или его гибель и желает этого или сознательно допускает, или относится к этим последствиям безразлично. Ответственность по данной статье наступает также, если деяние совершено из хулиганских или корыстных побуждений. Хулиганские побуждения состоят в стремлении бросить вызов обществу путем пренебрежения к общепризнанным нормам морали и гуманного обращения с животными. Корыстные побуждения предполагают жестокое обращение с животным для получения материальной выгоды, например выигрыша в схватке животных, если животное, на которого сделана ставка или которое по желанию владельца участвует в схватке, победит, а равно, использование меха домашних животных для изготовления шапок и т. п. Субъектом данного преступления является физическое, вменяемое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста. На основании вышеизложенного считаем необходимым ускорение принятия федерального и региональных законов «О защите животных от жестокого обращения», а также внесение соответствующих изменений и дополнений в уголовное, административное, гражданское законодательство, в том числе: �усиление уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за жестокое обращение с животными; хищение животных; хулиганство с вовлечением животных; обращение с животными, оскорбляющее общественную нравственность; �возмещение морального вреда, причиненного жестоким обращением с животными; �правовую возможность общественных объединений в защиту животных приобретать права потерпевшего в уголовном процессе по факту жестокого обращения с животными;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �ограничение (лишение) прав лиц, виновных в жестоком обращении с животными, содержать животных или заниматься деятельностью, связанной с использованием животных – на определенный срок; �запрет регулирования численности домашних и бездомных позвоночных животных в городах и других населенных пунктах летальными методами; �умерщвление животного в любом случае должно проводиться методами, исключающими предсмертные страдания животного;

�исключение страданий животных при их поимке, при дрессировке и содержании животных в сельском хозяйстве, в зрелищных и образовательных учреждениях, предприятиях и организациях; �пропаганда гуманного отношения к животным и запрет пропаганды жестокого обращения с животными. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (по состоянию на 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 17. – Ст. 1462. 1

ÈÑÏÎËÜÇÎÂÀÍÈÅ ÊÎÌÏÜÞÒÅÐÍÛÕ ÒÅÕÍÎËÎÃÈÉ ÏÐÈ ÑÎÂÅÐØÅÍÈÈ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈÉ Â ÑÔÅÐÅ ÍÅÇÀÊÎÍÍÎÃÎ ÎÁÎÐÎÒÀ ÍÀÐÊÎÒÈÊÎÂ: ÓÃÎËÎÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÀß ÎÖÅÍÊÀ А.С. БРЯНДИНА Распространение наркотиков и, как следствие, наркотизация общества остаются глобальной угрозой для всего человечества. И хотя согласно данным статистики отмечается снижение преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, это не означает, что опасность нас миновала, так как показатели этой категории преступлений велики. В январе–октябре 2008 г. выявлено 198,7 тыс. преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, что на 0,3% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. По сравнению с январем–октябрем 2007 г. на 2,9% снизилось количество преступлений, совершенных с целью сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а их удельный вес в числе преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, снизился с 53,9% в январе–октябре 2007 г. до 52,5%. Благодаря международному характеру и рыночной основе, наркобизнес незамедлительно реагирует на происходящие в мире изменения, используя глобализацию для расширения наркосети и экспансии по всем направлениям. В процессе глобализации незаконный оборот наркотиков не просто расширяется на новые регионы и страны с целью замкнуть мировую цепь, но и реконструируется изнутри. Это проявляется в применении таких ранее неизвестных способов совершения преступлений, как использование компьютерных технологий сети Интернет. По официальным данным, в 2007 г. ФСКН России совместно с МВД России и ФСБ России выявила в Интернете свыше 70 русскоязычных сайтов, предлагающих наркотики. Сотрудники ФСКН России возбудили несколько десятков уголовных дел против

наркодельцов, которые занимались распространением наркотиков через Интернет1. Правоохранительные органы признают, что схемы, к которым прибегают преступники, изобретательны и сложны. Уголовным законом не предусмотрено отдельной статьи, устанавливающей ответственность за совершение преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств и их аналогов с использованием компьютерных технологий (сети Интернет). Ответственность за совершение таких преступлений предусмотрена статьями УК за незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст. 228), незаконные производство, сбыт или пересылку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст. 228.1), склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ (ст. 230). Использование компьютерных технологий (сети Интернет) при совершении преступлений в сфере оборота наркотических средств и их аналогов предполагает следующие возможные варианты: �в случае незаконного приобретения наркотических средств и их аналогов через сеть Интернет – получение информации о возможности приобретения наркотических средств и их аналогов через сеть Интернет, заключение договора на приобретение через сеть Интернет, оплата товара через сеть Интернет; �в случае незаконной продажи, пересылки, нарушения правил оборота, склонения к потреблению наркотических средств и их аналогов – размещение соответствующей информации в сети Интернет: создание сайта, размещение баннера, рассылка соот-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

73

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ветствующей информации по электронной почте или иным способом. Первой в практике спецслужб нашей страны стала операция, в ходе которой удалось выявить новые технологии наркоторговли международной преступной организацией. Сотрудникам Главного управления по борьбе с контрабандой (ГУБК) ГТК России удалось установить, что из Новосибирска через Интернет сделан заказ на поставку экстази из Великобритании. Пробная партия таблеток должна была прибыть в столичный аэропорт «Шереметьево», а затем ее собирались переправить в Новосибирск. Действительно, посылка с английскими наркотиками (99 таблеток общей массой 20,6 г, спрятанных в конверте) была доставлена в Шереметьево по линии курьерских отправлений DHL. Под контролем посылка проследовала до адресата, а в Новосибирске получателя взяли с поличным. Оперативникам удалось задержать еще двух россиян, причастных к организации контрабандной схемы. В это же время операция по задержанию преступников международной наркоторговой организации проходила и в Великобритании. По информации, предоставленной ГУБК, английские правоохранительные органы задержали отправителя наркотиков – гражданина одного из прибалтийских государств. В Англии его уже разыскивали за нарушение миграционного режима. В результате международной операции выяснилось, что наркодельцы намеревались использовать новый канал для переброски крупных партий синтетических наркотиков в Сибирь2. Если рассматривать практику Свердловской области по расследованию преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, связанных с использованием компьютерных технологий, стоит отметить, что в течение 2008 г. было возбуждено несколько уголовных дел по фактам совершения преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков с использованием сети Интернет. В апреле 2008 г. старшим следователем Управления ФСКН РФ по Свердловской области жителю г. Екатеринбурга, гражданину Л., было предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 228.1 УК. В период до октября 2007 г. Л., общаясь через Интернет со своего персонального компьютера (ICQ-6, IE-6, Mozilla FireFox) с ранее знакомым ему гражданином Д., проживающим в Краснодарском крае, в г. Геленджик, намереваясь реализовать возникший умысел, направленный на незаконное приобретение с целью дальнейшей незаконной пересылки наркотического средства – амфетамина, посредством электронной переписки договорился с Д. о времени и условиях пересылки амфетамина. Одновременно с этим Д. обязался направить на имя Л. денежный перевод в сумме 1500 руб. для приобретения наркотического средства в г. Екатеринбурге.

74

После получения денежных средств от гражданина Д. Л. приобрел у не установленного следствием лица в неустановленном месте амфетамин и переслал его посредством почтовой связи Д. по адресу его проживания, т.е. в Краснодарский край, г. Геленджик. У здания отделения почтовой связи сотрудниками Новороссийского отдела Регионального управления ФСКН России по Краснодарскому краю в ходе проведения личного досмотра Д. был обнаружен и изъят почтовый конверт, отправленный Л., в котором находился фрагмент полимерной пленки с наркотическим средством амфетамином в количестве 0,0015456 г. Л. совершил преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 228.1 УК, – незаконная пересылка наркотических средств. По решению суда он был приговорен к двум годам лишения свободы. Способы совершения преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков перешли на новый уровень. Он не имеет границ и пределов, а именно использование глобальной сети Интернет. У Интернета нет собственника, так как он является совокупностью сетей, имеющих разное географическое положение. Информация, распространяемая через сеть, носит зачастую анонимный характер, и поэтому ее автора установить невозможно. Интернет не имеет единого внешнего управления, поэтому контролировать распространение информации в нем сложно, а зачастую невозможно. Реализация принципа законности требует прежде всего максимально точного описания непосредственно в законе объективных и субъективных криминообразующих признаков соответствующих деяний, признаваемых преступлениями, возникает необходимость принятия конкретных мер в сфере правового регулирования этого явления и привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении данных преступлений. Необходимо принять конкретные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере незаконного оборота наркотических средств и их аналогов в сети Интернет, а также устанавливающих ответственность за преступления в сфере незаконного оборота наркотических средств и их аналогов с использованием компьютерных технологий – сети Интернет. Кроме того, выявление и раскрытие таких преступлений требует специальных знаний в области как правового регулирования оборота наркотических средств, криминологической характеристики и профилактики наркопреступности, так и компьютерных и интернет-технологий. Нужно разработать критерии и рекомендации по вопросам квалификации этих деяний и привлечению к ответственности виновных лиц.

Режим доступа: http://expert.com.ua/. См.: Константинов В. Наркотики по Интернету // РГ. – 2004. – № 3436. 1

2

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÁÙÀß ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÀ ÐÀÇÐÅØÈÒÅËÜÍÎÉ ÑÈÑÒÅÌÛ Â ÌÅÕÀÍÈÇÌÅ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÏÐÀÂÎÂÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÕ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ

Ю.К. ВАЛЯЕВ

Широкое распространение разрешительного способа административно-правового регулирования в российском праве дает исследователям повод к выделению самостоятельного института административного права – института разрешений1. Исходя из того, что разрешительный способ регулирования обусловливает реализацию прав человека и гражданина, иначе говоря, создает препятствия, ограничивает в той или иной степени свободу, можно утверждать, что разрешительный способ должен вводиться при условии строгого соблюдения положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Данная конституционная норма также дает нам указание на основания применения разрешительного способа для регулирования тех или иных групп общественных отношений. Таким основанием может быть наличие угрозы правам, законным интересам других лиц, нравственности, основам конституционного строя, безопасности государства, окружающей среде (праву на благоприятную окружающую среду). А.П. Шергин пишет: «Разрешительный способ регулирования включается тогда, когда возникает потребность обеспечения (защиты) общественно значимых интересов, когда «автономность» поведения субъектов права входит в противоречие с этими интересами»2. Невозможно возразить ученому, напоминающему, что такое противоречие особенно ярко проявлялось в первые годы постсоветского развития России, когда в сфере экономики действовал принцип «все разрешено, что не запрещено». Такое ослабление государственного регулирования привело к тяжелым последствиям (неконтролируемая приватизация государственного имущества, финансовые пирамиды, незащищенность прав потребителей и др.). Уважаемый профессор допускает одну небольшую неточность: понятие «лицензирование хозяйственной деятельности» в постсоветской России впервые было использовано в Законе РСФСР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации»3, затем в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»4. Дальнейшее развитие институт лицензирования получил в Законе РСФСР от

25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»5. В то же время названные законы предоставляли широкую свободу предпринимательской деятельности, закрепив за государственными предприятиями монопольное право на осуществление деятельности, связанной с оборотом (производством) оружия, наркотических средств и психотропных веществ, радиоактивных материалов и некоторых других6. Впоследствии законодатель, спохватившись, установил разрешительный порядок для широкого круга видов предпринимательской деятельности Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»7. Всего было предусмотрено почти 210 видов деятельности. Кроме того, как отмечает Е.И. Спектор, действовало не менее десяти федеральных законов, предусматривавших лицензирование отдельных видов деятельности, помимо указанного Федерального закона (например, федеральные законы «О связи», «О средствах массовой информации», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и др.)8. Впоследствии новая редакция (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»9) значительно сократила перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. В дальнейшем в Федеральный закон неоднократно вносились изменения, посредством которых перечень лицензируемых видов деятельности непрерывно изменялся то в одну, то в другую сторону. В то же время эти бессистемные изменения в ретроспективе позволяют выявить общую тенденцию либерализации разрешительного способа. Либерализация проявляется в том, что в конечном итоге количество лицензируемых видов деятельности неукоснительно сокращается. В настоящее время насчитывается менее 90 видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование постепенно заменяется иными, в том числе и неадминистративными, способами регулирования, которые будут рассмотрены нами в данной работе. Однако разрешительный способ административноправового регулирования остается востребованным. Для данного утверждения имеются веские аргументы. Во-первых, разрешительная система10 вводится с целью обеспечения общественной безопасности и правопорядка в целом. Как правило, разрешение необходимо для осуществления действий, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, имуществу,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

75

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ окружающей среде, общественной нравственности, природным ресурсам. Так, в ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» названы критерии определения лицензируемых видов деятельности. В соответствии с данной статьей к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. В целях обеспечения безопасности дорожного, воздушного, водного движения, перемещения людей и грузов различными видами транспорта предусмотрены процедура допуска граждан, формализованная в предоставлении специального права – права управления транспортными средствами определенных вида и категории (воздушные суда, морские и речные суда, маломерные суда, тракторы и самоходные машины, трамваи и троллейбусы, мотоциклы и автомобили), а также регистрация транспортных средств. Кроме того, в целях обеспечения безопасного технического состояния автомототранспортных средств действует система государственных технических осмотров, по результатам которых оформляются талоны, содержанием которых является допуск транспортного средства к эксплуатации. А в отдельных случаях вводятся дополнительные разрешения: на перевозку опасных, тяжеловесных, крупногабаритных грузов. Во-вторых, разрешительная система позволяет исключить из участия в общественных отношениях определенного вида субъектов, не готовых к такому участию либо не способных в них участвовать по объективным и субъективным причинам. Так, для управления автомобилем, оборудованным для перевозки опасных грузов, водитель должен получить соответствующий документ, подтверждающий его квалификацию. Для получения лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в штате организации должны состоять квалифицированные специалисты. Разрешение на хранение и ношение гражданского огнестрельного оружия может быть предоставлено гражданину, не страдающему психическими заболеваниями, алкоголизмом или наркоманией. В-третьих, разрешительная система исключает из оборота предметы (орудия производства, транспортные средства, оружие и т.д.), не соответствующие по своим техническим характеристикам или по своему техническому состоянию предъявляемым к ним требованиям. Наиболее ярко это отражается в допуске к эксплуатации автомототранспортных средств, однако имеет место и во многих других случаях. Например, сотрудники Госавтоинспекции могут использовать для фиксации административных правонарушений (превышение разрешенной скорости движения)

76

только сертифицированные измерительные приборы, прошедшие периодическую поверку. В сфере торговли могут использоваться кассовые аппараты только определенных моделей. В-четвертых, разрешительная система позволяет устанавливать специальные требования, относящиеся непосредственно к разрешаемым действиям. Соответственно, появляется возможность осуществлять административный надзор за соблюдением этих требований. Тем самым повышаются эффективность действия права (за счет адресности), а также эффективность административного надзора (за счет специализации и конкретизации). В-пятых, субъектами разрешительной системы являются уполномоченные органы исполнительной власти, что значительно упрощает и ускоряет принятие решений о даче разрешений или об отказе. К тому же, зачастую субъекты разрешений впоследствии сами осуществляют и надзор за соблюдением установленных требований. Данное обстоятельство позволяет также оперативно реагировать на изменения внешних условий и приостанавливать действие разрешений при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях и т.д. В-шестых, разрешительная система обеспечивается административной (а в некоторых случаях и уголовной) ответственностью, что позволяет оперативно воздействовать на нарушителей установленного режима. Кроме того, нарушение соответствующих правил может повлечь приостановление действия или полную отмену разрешения. Представляется, что названные обстоятельства обеспечивают актуальность и востребованность административно-правовых разрешений в различных областях человеческой деятельности. Поскольку разрешительный способ рассматривается нами как один из элементов механизма административно-правового регулирования, он может быть охарактеризован через специальные юридические признаки. В научных работах попытки охарактеризовать разрешительный способ предпринимались неоднократно, что облегчает нашу задачу. Так, Д.Н. Бахрах назвал признаки разрешительной системы: 1) цель – обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом; 2) разрешительные правоотношения – это административно-правовые отношения, возникающие не по инициативе субъектов исполнительной власти. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений; 3) ядро (цель) этих правоотношений – получение разрешения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуального управомочивающего акта; 4) атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохраняются административно-правовые отношения; 5) за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий)11. Кроме того, ученый указал на еще один немаловажный признак, состоящий в том, что лицо, получающее разрешение, становится обладателем специального административно-правового статуса, включающего в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей с этим статусом связаны расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений12. Для того чтобы еще более точно определить место разрешений в механизме административно-правового регулирования, необходимо разграничить разрешения от других методов деятельности исполнительной власти или, реализуя нормативистский подход, определить соотношения института разрешений с другими институтами административного права: административного надзора13 и административной ответственности. В соответствии с логической последовательностью в первую очередь рассмотрим соотношение разрешений с административным надзором. В то же время административный надзор, лицензирование и регистрация признаются наиболее распространенными в практике государственно-управленческой деятельности административно-правовыми методами, самостоятельными методами управления14. К сожалению, в теории административного права единого мнения на предмет соотношения этих методов не сложилось. Часто можно встретить утверждения о том, что административный надзор является этапом, стадией, составляющей лицензирования. Так, А.Б. Багандов полагает, что лицензирование является одной из форм контрольно-разрешительной деятельности государства15. Однако далее он утверждает, что лицензирование необходимо рассматривать как составную часть разрешительной системы16. В результате не ясно, о какой системе идет речь – о разрешительной или о контрольно-разрешительной. А.Н. Орлов пишет, что надзор за соблюдением правил и условий разрешенной (при лицензировании) деятельности является самостоятельной стадией лицензионного производства, поскольку он начинается после исполнения решения о выдаче лицензии

(разрешения) индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу17. Также и А.В. Гущин утверждает, что лицензирование представляет, с одной стороны, осуществление мероприятий, связанных с предоставлением субъекту экономической деятельности разрешения на эту деятельность, а с другой – осуществление надзорной (контрольной) деятельности за соблюдением экономическим субъектом определенных требований и условий, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства18. Противоположное мнение высказывает Ю.П. Соловей, утверждающий, что административный надзор органов внутренних дел в содержательном плане включает в себя наблюдение, вмешательство в соответствующие ситуации, регистрацию, разрешение или лицензирование и регламентирование19. А.Т. Дмитриев причисляет выдачу разрешений, регистрацию, лицензирование к методам реализации административного надзора20. С.Н. Чмырев относит выдачу лицензий и регистрацию к административно-предупредительным мерам, применяемым Государственной инспекцией безопасности дорожного движения наравне с запрещением движения транспортных средств21. Р.А. Журавлев полагает, что государственная регистрация является способом административного надзора (контроля) за законностью регистрируемых действий и фактов, так как рассматриваемая процедура в сфере предпринимательских отношений преграждает путь в хозяйственный оборот сомнительным в правовом и экономическом отношении предпринимателям22. С другой стороны, как правовой институт в административном праве административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и лицензирования отдельных видов деятельности, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил государственной регистрации и лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил23. Одновременно в той же работе утверждается, что регистрация и лицензирование являются административно-процедурной деятельностью, а административная ответственность – административно-юрисдикционной24. Таким образом, оказывается, что, во-первых, регистрация (форма разрешения) – часть контрольнонадзорной деятельности, во-вторых, и регистрация, и лицензирование включают в себя контрольно-надзорную деятельность и ответственность, в-третьих, ответственность является иной по своей юридической природе деятельностью. Как все это совмещается в сознании Р.А. Журавлева – уму непостижимо. А.Б. Багандов полагает, что разрешительная система как вид административной деятельности заклю-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

77

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ чается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы; надзоре за соблюдением правил разрешительной системы; принятии мер административного воздействия и составлении материалов для привлечения к ответственности нарушителей правил разрешительной системы25. Административный надзор и разрешение действительно очень близки. Цель разрешительной системы вообще и лицензирования в частности – обеспечение безопасности граждан, общества, государства26. Цель административного надзора, по мнению Д.Н. Бахраха, – обеспечение безопасности граждан, государства, общества27. Разрешительная система неразрывно связана с социальной деятельностью людей, потенциально несущей в себе угрозу жизненно важным интересам личности, общества, государства28. Административный надзор также осуществляется в тех сферах социальной деятельности людей, где присутствует потенциальная опасность жизни, здоровью и нравственности людей, имуществу, окружающей среде, часто это деятельность, связанная с эксплуатацией источников повышенной опасности – транспортных средств, различных опасных производств, оружия и боевых припасов и т.д. Разрешение, как и административно-надзорная деятельность, есть деятельность межотраслевая по своему характеру (имеются в виду не отрасли права, а отрасли экономики, хозяйственной, предпринимательской деятельности). В ее процессе возникают вертикальные (диагональные) правоотношения, субъекты которых не связаны отношениями подчиненности. Одной из сторон правоотношений также выступает государственный орган. И для той и для другой деятельности характерно отсутствие горизонтальных правоотношений. Субъект действует всегда властно. Административный надзор, как и разрешение, влияет на круг общественных отношений в сфере управления извне. В основе такого влияния лежит невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, в частную деятельность граждан – субъектов разрешительных или надзорных правоотношений. Административному надзору и разрешению присущи признаки деятельности, обособленно регулируемой законами и подзаконными актами. Однако законодательство, регулирующее разрешение, не определяет порядок осуществления административного надзора за осуществлением разрешенных действий (деятельности), а лишь устанавливает, что за соблюдением соответствующих правил и условий осуществляется административный надзор. Часто разрешительная деятельность и административный надзор за соблюдением установленных норм и правил объектом разрешительной системы осуществляется одним и тем же субъектом. Обычно это надзор-

78

ный орган, даже если он не именуется государственной инспекцией. КоАП РФ наделяет правом составлять протоколы об административных правонарушениях должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий в пределах компетенции соответствующего органа29. Так, разрешительной деятельностью и административным надзором в сферах оборота оружия и боевых припасов, частной детективной деятельности, пожарной безопасности занимается тот же орган (милиция, Госпожнадзор). В некоторых случаях разрешения выдает один орган, обычно также надзорный, а надзор осуществляется также другими органами. В некоторых случаях разрешения выдаются федеральными агентствами, не обладающими надзорными полномочиями. Административно-надзорная и разрешительная деятельность имеют общий специальный объект – юридические нормы, регулирующие соответствующие виды деятельности. Но все вышеизложенное не дает права утверждать, что административный надзор и лицензионно-разрешительная деятельность представляют тождественную деятельность органов управления либо могут входить друг в друга как составные части или направления. Можно выделить ряд принципиальных моментов, разграничивающих эти два вида управленческой деятельности. В научных работах можно встретить различные трактовки понятия «административный надзор», но все они сводятся к тому, что административный надзор представляет форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера30. В процессе административного надзора, как уже отмечалось выше, обеспечивается неприкосновенность поднадзорных объектов не только от различного рода неправомерных посягательств, но и от стихийных явлений, способных нанести ущерб. Разрешение имеет целью именно налаживание функционирования объекта, поскольку для получения разрешения соискатель должен привести объект в соответствие установленным требованиям (обеспечить и подтвердить в компетентных органах безопасность производства работ, обучить исполнителей и т.д.). Процесс административного надзора имеет иную цель, не связанную с налаживанием функционирования объекта управления, что означает какиелибо качественные изменения в нем, а лишь в удержании поднадзорного объекта в заданном правовом режиме, в состоянии готовности поднадзорного объекта к последующему управляющему воздействию. С.М. Зырянов пишет, что административный надзор – постоянно работающее звено управляющей

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ системы, непрерывно влияющее на специальный объект и обеспечивающее только должное и запрограммированное состояние объекта. Процесс разрешения заканчивается с выдачей лицензии и уступает место надзору31. Добавим, что разрешительное производство может быть возобновлено по результатам административного надзора либо в случае обращения лица, получившего разрешение, в целях его переоформления, продления и т.д. Кроме того, поддержим С.М. Зырянова, указывающего на то, что лицензионные отношения являются специфической разновидностью правоотношений, возникающих по инициативе соискателей лицензии32. Действительно, надзорные правоотношения никогда не возникают по инициативе поднадзорного лица. С.М. Зырянов точно подметил еще одно различие разрешения и административного надзора, заключающееся в том, что рассматриваемые виды управленческой деятельности имеют принципиально различные юридические последствия для управляемых объектов33. В самом деле, результатом разрешительной деятельности является акт разрешения, порождающий гражданско-правовые отношения, либо акт отказа в разрешении, не порождающий таких отношений. Результатом административного надзора может быть возбуждение дела об административном правонарушении, возбуждение уголовного дела либо подтверждение соответствия поднадзорной деятельности установленным требованиям. Соответственно, разрешение и административная ответственность располагаются в механизме государственного управления еще дальше друг от друга, чем разрешение и административный надзор, поскольку основанием для ответственности может быть событие нарушения установленных правил осуществления разрешенных действий (деятельности), выявленное в процессе административного надзора. В то же время ученые справедливо указывают на существование в праве таких мер административного принуждения, как приостановление разрешения либо его полное прекращение. В связи с этим А.Б. Багандов вводит в научный оборот термин «институт лицензионной ответственности», предлагая понимать под ней приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, ограничение действия лицензии34. Г.В. Мельничук, осуществивший анализ наиболее значимых научных трудов В.Д. Ардашкина, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Н.И. Загородникова, О.Э. Лейста, А.Е. Лунева, С.Н. Кожевникова, Ю.Ю. Колесниченко, В.А. Кучинского, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, М.Х. Фарукшина, А.П. Шергина, посвященных теории государственного принуждения, и последних работ А.П. Алехина и И. Викторова, исследовавших

данный вопрос применительно к лицензированию, приходит к выводу, что приостановление действия лицензии является пресекательной мерой или мерой защиты, а аннулирование лицензии – мерой ответственности субъекта правонарушения, что требует распространения на них правового режима, предусмотренного КоАП РФ35. Представляется, что проблема лицензионной ответственности обусловлена несовершенством института административно-правового разрешения, во многом преодоленного в последнее время. В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях предусмотрены: �меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: временный запрет деятельности, отстранение от управления транспортным средством, запрещение эксплуатации транспортного средства и изъятие удостоверения на право управления транспортным средством; �меры административной ответственности – административные наказания: лишение специального права на определенный срок, дисквалификация на определенный срок и административный запрет деятельности также на определенный срок. Приостановление действия разрешения может совпадать с применением одной из названных мер либо следовать за ними, но не может применяться, минуя названные меры административного принуждения. См., напр.: Административное право России: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. – М., 2003. – С. 173–197; Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2001 и др. 2 См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – С 120. 3 См.: Ведомости ВС СССР. – 1988. – № 22. – ст. 355, Свод законов СССР. – Т. 5. – С. 6–34. 4 См.: ВВС РСФСР. – 1990. – № 27. – Ст. 357. 5 См.: Ведомости ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 418. Утратил силу с 1 июля 2002 года (Федеральный закон от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 12. – Ст. 1093). 6 Разрешительный способ публично-правового регулирования используется с давних времен. В частности, лицензирование в России известно с 1923 г., когда в Декрете СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» впервые был использован данный термин. См.: Мельничук Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 13. 7 См.: СЗ РФ. – 1998. – № 39. – Ст. 4853. 8 См.: Спектор Е.И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М., 2005. – С. 17. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

79

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ См.: СЗ РФ. – 2001. – № 33 (часть I). – Ст. 3430. Термин «разрешительная система» введен в оборот Д.Н. Бахрахом. См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996. – С. 45–46. 11 Там же. 12 Там же. 13 Необходимо пояснить, что мы придерживаемся традиционного представления о соотношении контроля и административного надзора, в соответствии с которым предметом контроля является законность и целесообразность, а предметом административного надзора – исключительно законность. Исходя из этого с разрешениями может соотноситься административный надзор, обеспечивающий соблюдение нормативных требований к совершению разрешенных действий (деятельности). Контроль же свойственен в большей степени вертикальным властным отношениям типа «начальник – подчиненный». 14 См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М., 1999. – С. 289, 290. 15 См.: Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Ростов н/Д, 2006. – С. 11. 16 См.: Там же. – С. 12. 17 См.: Орлов А.Н. Указ. соч. – С. 134. Данную позицию поддерживают и другие ученые. См., напр.: Куликова Т.В. Указ. соч. – С. 10; Мельничук. Г.В. Указ. соч. – С. 23 и др. 18 См.: Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: Правовые и организационные основы. – М., 2004. – С. 9, 23. 19 См., напр.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование де9

10

ятельности милиции в Российской Федерации. – Омск, 1993. – С. 145. 20 См., напр.: Дмитриев А.Т. Указ. соч. – С. 130. 21 См., напр.: Чмырев С.Н. Государственная инспекция безопасности дорожного движения как орган управления в сфере безопасности дорожного движения. Дис... канд. юрид. наук. – М. 2000. – С. 101. 22 См.: Журавлев Р. А. Указ. соч. – С. 15. 23 См.: Там же. – С. 12. 24 См.: Там же. – С. 7. 25 См.: Багандов А.Б. Указ. соч. – С. 12. 26 См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М., 2000. – С. 376. 27 Там же. – С. 395. 28 См., напр.: Орлов А.Н. Указ. соч. – С. 34. 29 См.: Ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ. 30 См., напр.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987. – С. 25; Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974. – С. 20; Иссерс Б.В. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государствоведения. Труды Иркутского государственного университета. – Т. 71. Серия юридическая. – Вып. 10. – 1979. – С. 140; Разаренов Ф.С., Котюргин С.И. Административный надзор советской милиции: Учеб. пособие. – М., 1979. – С. 10. 31 См.: Зырянов С.М. Административный надзор федеральных органов исполнительной власти: Монография. – М., 2004. – С. 35. 32 Там же. – С. 38. 33 Там же. 34 См.: Багандов А. Б. Указ. соч. С. 28. 35 См.: Мельничук Г. В. Указ. соч. С. 20 – 21.

Î ÑÓÄÎÓÑÒÐÎÉÑÒÂÅ Â ÃÎÐÎÄÅ ÌÎÑÊÂÅ (ÒÅÎÐÅÒÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ, ÈÑÒÎÐÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ È ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÎÍÍÛÉ ÀÑÏÅÊÒÛ)

В.Н. ДАНИЛКИН

И сегодня вопрос о судоустройстве и о его месте в системе российского права (в смысле наличия или отсутствия основания для выделения судоустройственного права в качестве самостоятельной отрасли права) остается дискуссионным. Некоторые ученые, пытаясь завуалировать указанную теоретико-правовую проблему, предлагают выделить судебное право, которое фактически представляет своей конгломерат нескольких отраслей права (гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и др.)1. Нам представляется, что ныне имеются основания для выделения судоустройственного права ввиду наличия у такового и предмета правового регулирования, и метода правового регулирования. После 1991 г. (с момента начала формирования в Российской Федерации рыночных общественно-

80

экономических отношений) вопрос о судоустройстве приобрел особую актуальность. В первую очередь речь идет о судоустройстве в субъектах Российской Федерации, являющихся городами федерального значения. Таковых, в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции РФ 1993 г., два – город Москва и город Санкт-Петербург2 . Итак, что же представляет собой судоустройство в городе федерального значения – Москве? Иначе говоря, какова судебная система в г. Москве? Вопрос о судебной системе в г. Москве достаточно детально освещен в одной публикации, подготовленной авторским коллективом под руководством известных российских ученых А.В. Ендольцева, О.А. Галустьян, А.П. Кизлык3. Мы же обратим внимание на несовершенство законодательства о судоустройстве в Российс-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ кой Федерации, в том числе и в г. Москве, и попытаемся сделать предложения по его совершенствованию. Судебная система Российской Федерации в целом и ее отдельных субъектов закреплена в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» от 26 декабря 1996 г. В ч. 4 ст. 4 указанного закона записано, что к судам субъектов Российской Федерации относятся: «конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации». В данном случае в одну группу объединены суды разных юрисдикций (конституционный (уставный) суд – это суд специальной юрисдикции и мировой судья – это суд общей юрисдикции). Кроме того, в субъектах Российской Федерации имеются суды еще двух звеньев: районный (городской) суд и суд самого субъекта Российской Федерации. И районный (городской) суд, и суд субъекта Российской Федерации – суды общей юрисдикции, а поэтому положения Федерального конституционного закона от 26 декабря 1996 г. нуждаются в уточнении (например, путем исключения положения о системе судов субъектов Российской Федерации). Основу судоустройства Российской Федерации в целом и судоустройства субъектов Российской Федерации в частности составляют федеративное устройство Российской Федерации, ее административно-территориальное и военно-административное деление. Судоустройство городов федерального значения предполагает учет особенностей административно-территориального деления субъектов Российской Федерации со статусом «город федерального значения». Административно-территориальное деление г. Москвы закреплено в Законе г. Москвы «О территориальном делении города Москвы» от 5 июля 1995 г.4 В соответствии с этим законом территориальными единицами г. Москвы являются районы (всего 123), административные округа (всего 10). Вероятно, в этой связи для наименования районных судов г. Москвы первоначально использовался термин «межмуниципальный суд». Таковых судов в г. Москве было учреждено 33 (как и до реформы административно-территориального деления г. Москвы 1995 г.). Термин «межмуниципальный суд» являлся несовершенным, ибо скрывал принадлежность судебных органов к государственным органам судебной ветви власти. Вопрос об именовании районных судов в г. Москве оказался столь значимым, что потребовалось принятие Федерального закона «О создании и об упразднении районных судов города Москвы и о внесении изменения в статью 21 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 18 июня 2003 г.5 В результате межмуниципальные суды г. Москвы были переименованы в районные суды. При этом общее количество районных судов не изменилось (всего 33). Что касается Закона г. Москвы от 5 июля 1995 г., то в нем

для именования территориальной единицы «районом» необходимо использовать термин «муниципальный район». В таком случае юрисдикция одного районного суда г. Москвы будет распространяться на несколько муниципальных районов. Нижестоящим судом по отношению к районному суду г. Москвы будет являться мировой судья. Организация и деятельность указанного низового звена общей юрисдикции урегулированы Законом г. Москвы «О мировых судьях в городе Москве» от 31 мая 2000 г.6 Помимо районных судов и мировых судей (всего 429), являющихся судами общей юрисдикции, в судебную систему г. Москвы входят и суды специальной юрисдикции. В данном случае речь идет о низовом звене системы арбитражных судов – Арбитражном суде г. Москвы, организация и деятельность которого урегулированы в Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 12 апреля 1995 г.7 Еще одним судом специальной юрисдикции в г. Москве является Уставный суд города Москвы, организация и деятельность которого урегулированы Законом г. Москвы «Об Уставном суде города Москвы» от 13 февраля 2002 г.8 В соответствии с ч. 1 ст. 1 этого закона Уставный суд г. Москвы – это «судебный орган уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством уставного судопроизводства как разновидности конституционного судопроизводства». Приведенное положение Закона г. Москвы от 13 февраля 2002 г. противоречит положению ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в которой закреплен перечень видов судопроизводств (в том числе и конституционное). Что же касается видов конституционного судопроизводства, то исчерпывающий перечень их (всего семь) приведен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 12 июля 1994 г.9 Помимо прочего, положения о судоустройстве в г. Москве содержатся и в нормативном правовом акте с наивысшей юридической силой для всякого города федерального значения (в том числе и для города Москвы) – уставе. Устав г. Москвы был принят 28 июня 1995 г.10 и содержит гл. 8 «Судебная власть и правоохранительные органы» (ст. 50–53). Конечно, подобное наименование необходимо привести в соответствие правилам формальной логики, ибо допущено смешение разных правовых категорий. Несомненный интерес представляет и законодательство г. Москвы о судоустройстве периода существования Российской империи. Аналогичным по форме Уставу г. Москвы от 28 июня 1995 г. являлось следующее «узаконение»: «Высочайше утвержденный Устав Столичнаго г. Москвы» от 17 января 1799 г. В данном «узаконении» (по современной терминологии – нормативный правовой акт) обращаем внимание на несколько структурных элементов: во-первых,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

81

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ на положения гл. II «О городском Правлении вообще» (§ 1–13) (§ 8. «Городское Правление состоит под апелляциею Сената непосредственно …»; § 9. «Городское Правление разделяется на 3 отделения: 1-е называется Юстицким гражданских дел, 2-е Юстицким криминальных дел, и 3-е Камеральным Департаментом»); во-вторых, на положения гл. III «О Юстицком гражданских дел Департаменте Городскаго Правления» (§ 1–3); в-третьих, на положения гл. IV «О Юстицком криминальных дел Департаменте Городскаго Правления» (§ 1–2). Также обращаем внимание на положения гл. VI « «О Полиции» (§ 1–34). В § 1 данной главы записано: «Полиция есть та часть Городскаго Начальства, которой вверено наблюдение в городе благочиния, добронравия и порядка». В главе VII «О Городовых Судах» (§ 1–9) речь идет непосредственно о судоустройстве. В § 1 этой главы записано: «В каждой части города, на основании Высочайшаго указа Июля 18 дня 1797 года, учреждены Городовые Суды». В § 2 предписывалось следующее: «В Городовом Суде заседают Частный Инспектор, выбранный от Ратгауза Судья и Унтер-Инспектор того квартала, где действие обнаружилось». Заключительной главой данного «узаконения» служила гл. VIII «О Конторе Правления запасных магазинов» (§ 1–20). Изложенное позволяет нам высказать суждение о необходимости реформирования судоустройства в г. Москве как субъекте Российской Федерации. В

частности, судебная система г. Москвы (по терминологии Федерального конституционного закона от 12 июля 1994 г. – «суды субъектов Российской Федерации») на момент подготовки данной статьи должна включать следующие судебные органы: Уставный суд города Москвы, Арбитражный суд города Москвы, Московский городской суд, районный суд (всего 33) и мировой судья (всего 429). См. об этом, например: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв.ред. И.Л. Петрухин. – М.: ТК Велби, Проспект, 2007. – С. 31. 2 См.: Российская газета. – 2009. – 21 января. 3 См.: Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов. 6-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.В. Ендольцевой, О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009. – С. 60-65. 4 См.: Ведомости Московской Думы. – 1995. – № 5. 5 См.: СЗ РФ. – 2003. – № 27 (часть I). – Ст. 2702. 6 См.: Ведомости Московской городской Думы. – 2000. – № 7. – Ст. 62. 7 См.: СЗ РФ. – 1995. – № 8. – Ст. 1589. 8 См.: Ведомости Московской городской Думы. – 2002. – № 3. – Ст. 10. 9 См.: СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447. 10 См.: Ведомости Московской Думы. – 1995. – № 4. – С. 4–61, 71–72. 1

ÎÑÍÎÂÛ ÌÅÒÎÄÈÊÈ ÐÀÑÑËÅÄÎÂÀÍÈß ÐÀÇÁÎÅ ÍÀ ÏÅÐÂÎÍÀ×ÀËÜÍÎÌ ÝÒÀÏÅ И.О. ГАЦАЛОВ Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, генерал-майор милиции Т.В. АВЕРЬЯНОВА Разбойные нападения на квартиры становятся все более трудно раскрываемыми. Преступники, совершая противоправные деяния, заранее тщательно готовятся, до мелочей продумывают свои действия и линию поведения, используя современные достижения науки и техники. Для противодействия методам, используемым преступниками, необходимо выявить с учетом реалий сегодняшнего дня ряд особенностей, связанных как с преступной деятельностью по совершению разбоев на жилище, так и с деятельностью по раскрытию и расследованию преступлений данного вида. В этой связи необходимо всегда обращать внимание на следующие методические основы первоначального этапа расследования разбоев. После получения сообщения о разбое необходимо немедленно опросить заявителя с целью получения данных об обстоятельствах совершенного преступления и внешних признаках преступников. При этом

82

следователь, а также дежурный по ОВД, оперативный работник обязаны принять меры по установлению места совершения преступления, обеспечению его охраны и последующего осмотра. Одновременно организуется комплекс оперативно-розыскных мероприятий по розыску и задержанию лиц, совершивших преступление. Получение данных о наличии объективных признаков разбоя влечет за собой немедленное возбуждение уголовного дела и начало расследования, в ходе которого подлежат установлению следующие обстоятельства: �имел ли место факт разбойного нападения; если да, то где и когда совершено преступление; �каков способ совершения преступления; �каков круг лиц, располагающих интересующей следователя информацией о разбойном нападении и виновных в его совершении;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �кто совершил разбой; если это группа лиц, то кто входил в ее состав и в чем конкретно выражалось участие каждого; как характеризуются обвиняемые по месту жительства и работы (учебы); �кто стал жертвой нападения (материальное положение, наличие виктимного поведения); какие последствия для жизни и здоровья потерпевшего повлекло преступление; �что похищено в результате совершения преступления, кому принадлежит похищенное имущество; где оно находится; каковы каналы его сбыта; �какие меры следует принять для возмещения потерпевшему материального ущерба; �каковы причины и условия совершения преступления; �какие меры следует предпринять для их устранения. На первоначальном этапе расследования, в зависимости от объема информации о лицах, совершивших разбои, может возникнуть одна из следующих типичных следственных ситуаций: 1) лицо, подозреваемое в совершении разбоя, задержано на месте преступления или сразу после его совершения; 2) преступник задержан при сбыте похищенного; 3) задержан скупщик или сбытчик похищенного имущества, которому известен преступник; 4) преступник известен, но скрылся, и его местонахождение неизвестно; 5) преступник неизвестен, но о нем есть неполные данные (признаки внешности, одежда, имя, кличка, места регулярного появления); 6) преступник неизвестен и о нем крайне мало данных. Последняя из вышеперечисленных следственных ситуаций представляется наиболее сложной и проблемной. Поэтому рассмотрим инструментарий ее разрешения более подробно. При этом следует отметить, что единого алгоритма действий, в отличие от указанных следственных ситуаций, здесь нет. Вместе с тем можно сформулировать следующие основные методические рекомендации по разрешению ситуации информационной неопределенности. 1. Использовать сведения, сообщенные потерпевшими и свидетелями – очевидцами, а также следы и предметы – вещественные доказательства, обнаруженные при осмотре. Нередко информация, полученная следователем из этих источников, позволяет ему с большей или меньшей степенью вероятности наметить тот круг лиц, среди которых следует искать лицо или лиц, совершивших расследуемое преступление. 2. Допросить всех лиц, на которых ссылаются в своих показаниях потерпевшие и свидетели. 3. Установить, не совершались ли в данной местности или в соседних районах другие нападения, которые еще не удалось раскрыть, и в положительном случае тщательно изучить материалы этих дел для выяснения того, не осуществлены ли они, судя по способу и приметам нападавших, одними и теми же ли-

цами. Этот прием позволит получить новые сведения о преступниках и тем самым сузить круг лиц, среди которых их нужно искать. 4. Принять меры к выявлению и проверке проживающих в данной местности лиц, поведение и образ жизни которых свидетельствуют об их внезапном обогащении, которое могло явиться результатом совершения преступления. Кроме того, следует выяснить, не появлялись ли в данной местности в период совершения нападения какие-либо посторонние лица (например, посещение родственников, приезд в гости или в отпуск), поведение которых носило подозрительный характер. 5. При наличии данных, указывающих на то, что в момент нападения преступник получил или мог получить те или иные телесные повреждения, следует произвести соответствующую проверку в находящихся в данной местности лечебных учреждениях, куда преступник мог обращаться за медицинской помощью. 6. Принять меры к выявлению возможных свидетелей из числа лиц, живущих недалеко от места нападения или систематически бывающих в этом месте (например, ежедневное хождение на работу и с работы и т.п.). 7. Принять меры к выявлению лиц из числа жителей данной местности, которые подверглись нападению, но по тем или иным причинам не заявили о случившемся. Выявление этих лиц следует проводить в тесном взаимодействии с общественностью, а также по данным станций «скорой помощи» о доставке в лечебные учреждения лиц в связи с нанесением им ножевых или иных ранений. 8. Произвести соответствующую проверку в местах возможного сбыта или хранения похищенного в целях установления, не находятся ли там похищенные у потерпевшего вещи (на рынках, развалах, в комиссионных магазинах, ломбардах, в скупочных пунктах, у часовых мастеров, в камерах хранения ручной клади) и не поступали ли они туда (проверить по приемным документам поступление предметов с индивидуальными номерами). Если проверка даст положительный результат, следует допросить работника, купившего или принявшего данную вещь на комиссию или на хранение, о приметах принесшего ее лица, а также изъять приемную квитанцию на эту вещь с распиской сдатчика. Кроме того, следует сообщить работникам указанных учреждений номера или приметы похищенных вещей с тем, чтобы они при появлении граждан с подобными вещами известили об этом работников милиции. 9. С помощью работников ГИБДД (ГАИ) принять меры к розыску автотранспортных средств, если по обстоятельствам дела видно, что нападавшие располагали такими средствами. 10. Широко использовать данные уголовной регистрации и криминалистических учетов, имеющиеся в органах внутренних дел.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

83

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 11. Использовать помощь общественности путем обращения к населению через средства массовой информации. 12. Направить в места возможного появления преступников (бары, казино, рестораны, центры досуга и пр.) поисковые группы оперативных работников милиции с включением в их состав потерпевшего или свидетеля – очевидца, запомнившего внешность нападавших. 13. Поручить органам дознания провести специальные мероприятия, направленные на выявление лиц, совершивших нападение, и на обнаружение похищенного. Выбор и последовательность проведения перечисленных выше мероприятий определяются следователем или оперативными работниками исходя из конкретных обстоятельств расследуемого нападения. На первоначальном этапе расследования разбоев выдвигаются и проверяются следующие типичные версии. 1. Преступление совершено при обстоятельствах, которые были сообщены заявителем. 2. Событие, о котором сообщает заявитель, имело

место, но содержит признаки другого преступления (например, хулиганства). 3. Разбой имел место, однако не при тех обстоятельствах, которые, сознательно или добросовестно заблуждаясь, искажает заявитель. 4. Преступления не было, имеет место инсценировка разбоя. При обнаружении признаков того, что преступление является проявлением организованной преступности, следователь должен немедленно организовать взаимодействие с региональным управлением по борьбе с организованной преступностью. В целях проверки указанных общих версий, типичных для первоначального этапа расследования, проводится ряд следственных действий. В заключение отметим, что в настоящее время имеется насущная необходимость усовершенствования криминалистической методики выявления и расследования преступлений, связанных с разбойными нападениями, совершенных с проникновением в жилище, с учетом изменившейся в последнее время преступности.

ÊÎÌÏÅÒÅÍÖÈß ÑÓÄÜÈ ÐÀÉÎÍÍÎÃÎ ÑÓÄÀ ÊÀÊ ÑÓÁÚÅÊÒÀ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÉ ÞÐÈÑÄÈÊÖÈÈ ÂÒÎÐÎÉ ÈÍÑÒÀÍÖÈÈ А.А. ГЕЗГЕРИЕВА В производстве по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях судья районного суда выступает как субъект административной юрисдикции, что позволяет рассматривать его наравне с другими судьями (мировыми, военных, арбитражных судов), а также с органами и должностными лицами. В этом отношении могут быть востребованы положения теории статуса субъекта административной юрисдикции, разработанные Д.Н. Бахрахом, А.Ю. Якимовым1. В соответствии с общепризнанными теоретическими положениями статус субъекта административной юрисдикции образуется совокупностью элементов, объединяемых в блоки: целевой, структурно-организационный, компетенционный (компетенция), а также самостоятельный блок, характеризующий деликтоспособность субъекта — ответственность. О.В. Осипова справедливо отмечает, что целевой блок предполагает выделение тех задач, для решения которых создан тот или иной орган. Однако она пытается увязать цель деятельности субъекта административной юрисдикции с выработкой и реализацией административной политики2. Отрицать то, что субъекты административной юрисдикции в своей деятельности реализуют госу-

84

дарственную административную политику, невозможно3, однако в ее выработке они не участвуют. Выработка административной политики, определение основных направлений противодействия административной деликтности — дело политиков, а не юристов, не правоприменителя. Цель как элемент статуса субъекта административной юрисдикции — реализация административной политики. Более точно цель определена А.Ю. Якимовым: защита объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений4. Эта формулировка соответствует задачам законодательства об административных правонарушениях, определенных в ст. 1.2 КоАП. Целевой блок статуса субъектов административной юрисдикции помимо цели включает в себя задачи. Задачи субъектов административной юрисдикции совпадают с задачами производства по делам об административных правонарушениях, закрепленными в ст. 24.1 КоАП: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовав-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ших совершению административного правонарушения. Структурно-организационный блок элементов статуса субъектов административной юрисдикции характеризует их положение в системе органов государственной власти. Судьи районных судов являются (следуя от общего к частному) представителями государственной власти, судебной системы, ее общеюрисдикционной ветви, федерального уровня, низшего (городского и районного) звена. Полномочиями на рассмотрение дел об административных правонарушениях и на пересмотр постановлений и решений по таким делам судьи районных судов, как справедливо замечает О.В. Осипова, наделены федеральным законом5. Судьи районных судов обладают общим статусом судьи, установленным Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации». Это лица, замещающие государственные должности России, на них не распространяется действие законодательства о государственной службе. В то же время законом установлены требования к кандидату на должность судьи и к лицу, назначенному судьей, порядок наделения приостановления и судей полномочиями, освобождения их от должности, правила о невмешательстве в судебную деятельность, меры обеспечения неприкосновенности судей, меры материального и социального обеспечения судей. К кандидату на должность судьи относятся общие конституционные требования: гражданство России ации, возраст не менее 25 лет, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Кроме того, кандидаты должны сдать квалификационный экзамен, получить рекомендации соответствующей квалификационной коллегии судей; кандидат на должность судьи не должен совершать порочащих его поступков. Статус судьи несовместим со статусом депутата, политика, предпринимателя. Судья может совмещать работу в должности судьи с научной, преподавательской и творческой деятельностью. Организационное положение судьи обязывает его поддерживать авторитет судебной власти. Компетенционный блок является ядром правового статуса, определяет правовые возможности субъектов административной юрисдикции и определяется как нормативно закрепленная совокупность полномочий по рассмотрению дел об определенных административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах6. Компетенция — не просто один из блоков правового статуса, а его сердцевина, определяющая механизм выполнения возложенных на орган задач7. Содержанием ее являются права и обязанности, носящие внешневластный характер8. А.Ю. Якимов выделяет четыре составных элемента административно-юрисдикционной компетенции: функциональный, предметный, территориальный и

процессуальный9. О.В. Осипова дополняет этот перечень совместной компетенцией10, Н.Н. Титов предлагает выделять штрафную, или наказательную, компетенцию11. Однако это надуманные элементы компетенции. Совместная компетенция — часть предметной компетенции, совпадающая для нескольких субъектов. Выделяя ее в качестве самостоятельного элемента, мы разрушаем предметную компетенцию. Оставшуюся ее часть следовало бы назвать, например, уникальной. То же относится и к штрафной компетенции, ее использование позволит лишь отграничить судей от остальных субъектов юрисдикции. Ограничение размеров административных штрафов, налагаемых некоторыми должностными лицами (ч. 3 ст. 23.3 КоАП), представляется неким рудиментом и не применяется в законодательстве об административных правонарушениях. Функциональная компетенция субъекта административной юрисдикции обычно определяется набором функций, осуществление которых возложено законом на субъекта. Основная сложность ее определения связана с детализацией функций. Можно ограничиться одной общей функцией (рассмотрение дел об административных правонарушениях)12, выделить две функции (рассмотрение дел и принятие решения по ним), несколько (квалификация деяний, применение отдельных видов наказаний)13, наложение административного наказания, передача дела по подведомственности и др.14 Так можно дойти до дробления одной функции на отдельные процедуры и смешать функциональную компетенцию с процессуальной. Интересно, что при обобщенном анализе статуса субъекта административной юрисдикции остается вне поля зрения вторая инстанция, выпадает функция судебного контроля. Поддерживая О.В. Осипову в том, что функция производства по делам об административных правонарушениях является цельной и не подлежит дроблению, добавим к ней функцию контроля над законностью. Предметная компетенция субъекта административной юрисдикции определяется всеми учеными через перечень статей, отнесенных законом (гл. 23 КоАП и законы субъектов Федерации) к ведению субъекта. Для судьи районного суда предметную компетенцию следует определять отдельно для первой и для второй инстанции. В первой инстанции согласно ч. 3 ст. 23.1 судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, производство по которым проводилось в форме административного расследования, а также дела о правонарушениях, влекущих административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы России либо административное приостановление деятельности. Во второй инстанции предметная компетенция более широка. Территориальная компетенция определяется границами территории обслуживания конкретного субъек-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

85

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ та административной юрисдикции. Для судьи районного (городского) суда – это территория района (города). С территориальной компетенцией необходимо увязывать правила определения подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 29.5 КоАП дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту совершения правонарушения; по просьбе лица, в отношении которого ведется производство по делу, оно может быть передано субъекту юрисдикции по месту жительства данного лица; в случае проведения административного расследования дело подлежит рассмотрению судьей районного суда, на территории которого находится орган, проводивший административное расследование; дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства; дело об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним либо в отношении несовершеннолетнего, подлежит рассмотрению по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу. Во второй инстанции территориальная компетенция судьи районного суда связана с местом нахождения субъекта административной юрисдикции, вынесшего пересматриваемое постановление. Процессуальная компетенция представляет собой процессуальные полномочия субъекта административной юрисдикции. А.Ю. Якимов считает, что этот элемент компетенции имеет немного характерных особенностей принципиального характера15. Очевидно, ученый имел в виду, что субъект административной юрисдикции анализирует, учитывает, планирует, собирает доказательства, истребует их, исследует и т.д., т.е. совершает множество процессуальных действий, свойственных разрешению любых индивидуальных административных дел. Некоторые процессуальные действия совершаются преимущественно в производстве по делам об административных правонарушениях, например разъяснение лицам, участвующим в рассмотрении дела, их прав и обязанности; рассмотрение заявленных отводов и ходатайств, вынесение определений; вынесение постановлений. Особенности статуса судьи районного суда наиболее ярко проявляются на стадии производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Первой особенностью является цель. На стадии пересмотра не столько реализуется административная политика и защищаются охраняемые законодательством об административных правонарушениях права, сколько осуществляется судебный контроль, защищаются права и свободы лиц, участвующих в производстве по делу, прежде всего лица, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшего. В то же время общая цель

86

производства по делам об административных правонарушениях не остается в стороне. Судья районного суда не связан доводами жалобы (протеста прокурора) и пересматривает дело в полном объеме. Задачи производства по делам об административных правонарушениях также могут быть названы в числе задач судьи районного суда при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Кроме того, следует перечислить новые задачи: 1) проверка правильности применения материального права; 2) проверка правильности применения процессуального права. Структурно-организационный блок элементов статуса судьи районного суда в производстве по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях может быть представлен как правила подведомственности жалоб и представлений. Судья районного суда вправе пересматривать: �постановления, вынесенные: мировым судьей; коллегиальным органом; судебным приставом-исполнителем; должностным лицом (в альтернативном порядке); иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Федерации; �решения по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенных вышестоящими должностными лицами. Эти правила определяют характер взаимоотношений между судьей районного суда и субъектами административной юрисдикции первой инстанции. Компетенция судьи районного суда как субъекта административной юрисдикции второй инстанции должна во многом совпадать с компетенцией субъекта административной юрисдикции первой инстанции, поскольку он пересматривает дело (заново рассматривает его). Одновременно в компетенции должны быть дополнительные полномочия, позволяющие преодолеть полномочия субъекта, вынесшего обжалуемое (опротестовываемое) постановление и решение. Наиболее существенными являются следующие права: �изменить постановление по делу об административном правонарушении; �отменить постановление и прекратить производство по делу; �отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение; �отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности. Кроме того, в КоАП закрепляются следующие права и обязанности судьи районного суда: �получать жалобы и устанавливать их подведомственность. В случае если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, направлять ее на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток (ч. 3 и 4 ст. 30.2), а жалобу на постановление судьи о назначении административного наказания в виде

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ административного приостановления деятельности – в день получения жалобы (ч. 6 ст. 30.2); �восстанавливать пропущенный срок обжалования по ходатайству лица, подающего жалобу (ч. 2 ст. 30.3), либо отклонять такое ходатайство с вынесением определения (ч. 4 ст. 30.3); �проводить подготовку к рассмотрению жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 30.4), при этом: а) выяснить, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данным судьей, а также обстоятельства, исключающие производство по делу (п. 1); б) разрешить ходатайства, при необходимости назначить экспертизу, истребовать дополнительные материалы, вызвать лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы (п. 2)16; �рассмотреть жалобу (протест) единолично в течение десяти дней со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд (ч. 1 ст. 30.5). Жалобу (протест) на постановление по делу о нарушении законодательства о выборах и референдуме судья обязан рассмотреть в 5-дневный срок (ч. 2), а жалобу на постановление об административном аресте, если наказанное лицо отбывает наказание, – в течение суток с момента подачи жалобы (ч. 3); �при рассмотрении жалобы (протеста) совершить следующие процессуальные действия, предусмотренные ст. 30.6: объявить, кто рассматривает жалобу, кем она подана, что обжалуется; установить явку лиц, участвующих в деле; проверить полномочия законных представителей, защитника и представителя; выяснить причины неявки участников производства по делу и принять решение о рассмотрении жалобы в отсутствие этих лиц либо об отложении рассмотрения жалобы; разъяснить лицам, участвующим в рассмотрении жалобы, их права и обязанности; разрешить заявленные отводы и ходатайства; огласить текст жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении; проверить законность и обоснованность вынесенного постановления; заслушать объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта; исследовать иные доказательства; заслушать заключение прокурора, если он участвует в рассмотрении дела. Судья должен проверить дело в полном объеме. По окончании рассмотрения жалобы выносится одно из предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП решений либо определение, предусмотренное ч. 3 той же статьи. Судья должен правильно оформить решение по жалобе (протесту) – указать в нем сведения, предусмотренные ч. 1 ст. 29.10. Судья должен огласить решение по жалобе (про-

тесту) немедленно после его вынесения (ч. 1 ст. 30.8 КоАП), копию решения в срок до трех суток после его вынесения вручить или выслать физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе (ч. 2 ст. 30.8). Решение по жалобе на постановление об административном аресте доводится до сведения органа, исполняющего наказание, лица, в отношении которого вынесено решение, а также потерпевшего в день вынесения решения (ч. 3 ст. 30.8). В соответствии с ч. 2 ст. 31.3 КоАП в случае рассмотрения жалобы, протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) на последующее решение по жалобе, протесту вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению, в течение трех суток со дня его вступления в законную силу. Следовательно, судья районного суда, вынесший решение, которым пересмотренное постановление оставлено в силе либо изменено (в сторону смягчения наказания), должен направить свое решение субъекту административной юрисдикции первой инстанции, вынесшему пересмотренное постановление. Подлежит направлению автору пересмотренного постановления решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение. В то же время закон не требует от судьи уведомления какимлибо образом субъекта административной юрисдикции первой инстанции о принятом решении, отменяющем вынесенное постановление и прекращающем производство по делу. Необходимо дополнить ст. 30.8 КоАП нормами, предусматривающими обязательность направления копии решения по жалобе (протесту) судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление. Норма п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП предусматривает возможность осуществления других процессуальных действий в соответствии с КоАП. Заслуживает внимания предметная компетенция судьи районного суда во второй инстанции. Во-первых, к его ведению не может быть отнесен пересмотр постановлений об административном выдворении, об административном приостановлении деятельности, постановлений по делам, по которым производство осуществлялось в форме административного расследования, – постановлений, вынесенных судьями районных судов. Во-вторых, к его ведению не относится пересмотр постановлений, вынесенных должностными лицами в отношении юридических лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, по делам об административных правонарушениях. Однако это правило действует не во всех случаях.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

87

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Президиум ВАС РФ рассмотрел дело по заявлению предпринимателя В.А. Пронькина о пересмотре постановления Государственной инспекции труда, в соответствии с которым он был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП за нарушение правил охраны труда в отношении нанятых им работников. Прекращая производство по делу за неподведомственностью спора, ВАС РФ исходил из того, что В.А. Пронькин выступал как работодатель, а не как субъект предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением (см. постановление Президиума ВАС РФ от 4 ноября 2003 г. № 8908/03). Следует согласиться с О.В. Панковой в том, что если правонарушение, совершенное индивидуальным предпринимателем, не связано с осуществлением им предпринимательской деятельности, вынесенное в отношении его постановление государственного органа или его должностного лица обжалуется в районный суд17. Еще одно обстоятельство характеризует компетенцию субъекта административной юрисдикции второй инстанции – юридическая сила итогового акта – решения по жалобе (протесту). Юридическая сила решения судьи районного суда зависит от того, какой акт подвергался пересмотру. Так, если пересматривалось постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное мировым судьей, решение судьи районного суда вступает в законную силу немедленно после его вынесения и может быть пересмотрено только в порядке надзора. Решения судьи районного суда, вынесенные по результатам пересмотра постановлений должностных лиц, коллегиальных органов и органов, созданных субъектами Федерации, могут быть обжалованы в вышестоящий (областной) суд. Таким образом, компетенция судьи районного суда в производстве по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях совпадает с его компетенцией в производстве по делам об административных правонарушениях. Отличия определяются иной целевой направленностью второй инстанции (проверкой законности и обоснованности пересматриваемого постановления) и заключаются в объеме предметной компетенции. Ключевым элементом компетенции является нормативное установление о том, что при пересмотре постановлений и решений судья не связан доводами жалобы и должен проверить дело в полном объеме. См., например: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. – М., 1993. – С. 25; Он же: Система субъектов 1

88

советского административного права // Сов. гос-во и право. – 1986. – № 2; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Моногр. – М., 1999. См. также: Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции: Автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2004; Шайхутдинова Т.Ф. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, возбужденных органами внутренних дел (милицией): Автореф. … канд. юрид. наук. – М., 2008. 2 См.: Осипова О.В. Указ. соч. – С. 44, 45. 3 Реализация административной политики может пониматься как комплекс мер политического, экономического, социального, правового, идеологического характера, направленных на нейтрализацию (сдерживание) факторов, обусловливающих совершение административных правонарушений, формирование системы оптимальных норм об административной ответственности и механизма их применения, создание условий для правомерного поведения. Субъекты административной юрисдикции лишь назначают административные наказания, обеспечивают их исполнение, а также принимают меры к устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Все остальное – задачи других субъектов – органов государственной власти. 4 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. – С. 34. 5 См.: Осипова О.В. Указ. соч. – С. 52. 6 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. – С. 35. 7 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. – С. 248. 8 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М., 1972. – С. 26–27. 9 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. – С. 35–39. 10 См.: Осипова О.В. Указ. соч. – С. 64. 11 См.: Титов Н.Н. Основания и порядок наложения милицией административных штрафов: Автореф. … канд. юрид. наук. – Киев, 1986. – С. 6. 12 См.: Осипова О.В. Указ. соч. – С. 66. 13 См.: Шергин А.П., Саввин М.Я. Административноюрисдикционная деятельность органов внутренних дел и пути повышения ее эффективности. – М., 1977. – С. 12; Титов Н.Н. Указ. соч. – С. 6. 14 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. – С. 35–36. 15 Там же. – С. 39. 16 Участие судьи районного суда в доказывании по делу об административном правонарушении ограничено состязательностью судебного процесса. 17 См.: Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. – 2005. – № 3.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈÈ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈÉ, ÏÎÑßÃÀÞÙÈÕ ÍÀ ÑÂÎÁÎÄÓ ×ÅËÎÂÅÊÀ Êâàëèôèêàöèÿ ïðåñòóïëåíèé, ñâÿçàííàÿ ñ îñîáåííîñòÿìè îáúåêòèâíûõ ïðèçíàêîâ ñîñòàâà А.Н. ГОЛОВИН По общепризнанному методологическому правилу, квалификация любого преступного деяния начинается с установления и анализа объекта преступного посягательства, что позволяет правоприменителю ориентироваться в первоначальном подборе уголовно-правовых норм, одна из которых впоследствии будет применена. Квалификация похищения человека, незаконного лишения его свободы, а также захвата заложника имеет свои особенности, связанные в первую очередь с тем, что они являются смежными преступлениями, так как в каждом из них в обязательном порядке присутствует такой объект преступного посягательства, как физическая свобода живого человека. Основным непосредственным объектом преступлений, предусмотренных ст. 126 и 127 УК РФ, а также дополнительным объектом захвата заложника (ст. 206 УК РФ) является физическая свобода живого человека. Квалификация анализируемых составов преступлений обусловлена особенностями объекта преступного посягательства и объективной стороны. К особенностям объекта необходимо отнести юридически значимые свойства лица, незаконно лишаемого физической свободы, либо его количественную характеристику. К первым относятся случаи, когда потерпевшими являются несовершеннолетний или женщина, находящаяся в состоянии беременности, незаконно лишаемые физической свободы (п. «д» и «е» ч. 2 ст. 126, ст. 127 и 206 УК

РФ), а также иные лица. К числу вторых – два или более лица, незаконно лишенных физической свободы (п. «ж» ч. 2 ст. 126, ст. 127 и 206 УК РФ). Данные квалифицирующие признаки должны вменяться виновному в том случае, если он достоверно знал о состоянии похищенной женщины либо о возрасте несовершеннолетнего. Сложная для квалификации преступления ситуация может возникнуть, если виновный считал, что посягает на физическую свободу женщины, находящейся в состоянии беременности, однако на самом деле она не являлась беременной. Например, потерпевшая при совершении преступления может умышленно заявить о мнимой беременности, рассчитывая на снисхождение. В действиях виновного в такой ситуации, по нашему мнению, возможны одновременно два вида субъективной ошибки: фактическая – в определении личности потерпевшего, а также юридическая – относительно квалификации действий. До настоящего времени в теории и практике не выработаны четкие критерии решения данной проблемы. Применительно к убийствам, где имеется аналогичный квалифицированный состав, предусматривающий повышенную ответственность за лишение жизни женщины, находящейся в состоянии беременности (п. «г» ч. 2 ст. 105 УК РФ), имеется три варианта оценки действий виновного. Первый: в действиях лица усматривается только покушение на преступление с отягчающими обстоятельствами

(ч. 3 ст. 30, п. «г» ч. 2 ст. 105 УК РФ). Второй: в действиях лица усматриваются одновременно оконченный состав неквалифицированного убийства и покушение на убийство беременной женщины (ч. 1 ст. 105 и ч. 3 ст. 30, п «г» ч. 2 ст. 105 УК). Третий: в действиях виновного содержится оконченный состав убийства беременной женщины1. Между тем постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам об убийствах (ст. 105 УК РФ)» не дает разъяснений и рекомендаций по данному вопросу. На наш взгляд, следует согласиться с первым вариантом решения применительно к похищению человека, незаконному лишению его свободы, а также захвату заложника. То есть действия виновного предлагается квалифицировать по соответствующей статье Особенной части УК РФ, предусматривающей ответственность за конкретное преступление, с обязательной ссылкой на ч. 3 ст. 30 УК РФ. Максимальное наказание в случае похищения женщины, находящейся в состоянии беременности, – 15 лет лишения свободы. Следовательно, в случае покушения на данное преступление на основании ст. 66 УК РФ виновный может получить немногим более 11 лет лишения свободы. Учитывая максимальный срок наказания за оконченное неквалифицированное похищение человека (ч. 1 ст. 126 УК РФ) в виде 8 лет лишения свободы, при такой квалификации будет адекватно учтено осознание виновным того обстоятельства, что он покушался на свободу женщины, находящейся в состоянии беременности. В данном

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

89

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ случае налицо юридическая фикция, однако в соответствии с принципом субъективного вменения, впервые объявленного на законодательном уровне, такое решение будет полностью соответствовать принципу справедливости, также закрепленному законодателем в ст. 6 УК РФ. Аналогичной должна быть квалификация действий виновного, допускающего ошибку относительно возраста лица, на физическую свободу которого он посягает, например считает, что похищает несовершеннолетнего, тогда как ему уже исполнилось 18 лет. Потерпевшим в результате похищения человека или незаконного лишения его свободы, кроме названных выше лиц, может быть и лицо правоохранительного органа, следователь либо государственный или общественный деятель, а также их близкие, когда действия виновных направлены на прекращение правомерной деятельности данных лиц либо из мести за указанную деятельность. Например, следователь, расследующий дело, может быть похищен с целью последующего «развала» этого дела либо из мести за уже расследованное ранее уголовное дело. Представляется, что захват в качестве заложника или удержание в качестве заложника указанных лиц могут быть совершены, но только с целью, указанной в ст. 206 УК РФ, а не из мести за правомерную деятельность. В такой ситуации действия виновного подлежат квалификации по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 126, 127 или 206 УК РФ, а также ч. 1 или 2 ст. 318 УК РФ в зависимости от объема примененного насилия. Если же потерпевшим было лицо, осуществлявшее иную служебную деятельность или выполнявшее общественный долг, а равно их близкие, действия виновного квалифицируются только по соответствующей статье, предусматривающей ответственность за посягательство на физическую свободу челове-

90

ка. Однако данное обстоятельство должно быть учтено судом в качестве отягчающего в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 63 УК РФ. К особенностям, относящимся к признакам объективной стороны анализируемых составов преступлений, можно отнести применение в ходе их совершения насилия, опасного для жизни или здоровья человека, либо угрозу применения такого насилия, а также применение оружия или предметов, используемых в качестве оружия (п. «в» и «г» ч. 2 ст. 126, ст. 127 и 206 УК РФ), и др. Отсутствие прямого указания на пределы насилия приводит к противоречивой трактовке его содержания как в теории, так и правоприменительной деятельности. Учитывая, что законодательное понятие насилия, опасного либо неопасного для жизни или здоровья человека, отсутствует, следует обратиться к судебному толкованию такого насилия. В то же время судебное толкование такого объема насилия юридически некорректно, так как постановления Пленума Верховного Суда не могут носить обязательный характер в принципе. В настоящее время по вопросам применения законодательства, предусматривающего ответственность за посягательство на физическую свободу живого человека, постановления Пленумов Верховного Суда РФ не существует, что затрудняет его применение. По этой причине правоприменитель нередко вынужден использовать постановления по другим делам, перенося их рекомендации на расследуемые преступные деяния. Так, применительно к определению насилия, опасного или неопасного для жизни, прокуроры, следователи и дознаватели ориентируются на постановления Пленумов ВС РСФСР (РФ) и СССР еще 1966, 1986, 1990 гг. и другие, обобщающие практику и содержащие руководящие разъяснения относительно грабежей, разбоев и иных противоправных посягательств на собственность.

Совершение любого анализируемого преступления с применением насилия, не опасного для жизни или здоровья, позволяет квалифицировать деяние только по части первой соответствующей статьи УК РФ. В случае применения виновным насилия, опасного для жизни или здоровья, его действия квалифицируются по п. «в» части второй соответствующей статьи УК РФ. При квалификации действий виновных, посягающих на физическую свободу живого человека, сопряженных с насилием, опасным для его жизни или здоровья, логично возникает вопрос о совокупности с преступлениями, предусматривающими ответственность за причинение ущерба здоровью человека (ст. 111, 112 или 115 УК РФ). По нашему мнению, квалификация преступлений по совокупности со ст. 111 или 112 УК РФ необходима в случае применения насилия, опасного для жизни или здоровья, при незаконном лишении свободы (ст. 127 УК РФ). Данный вывод следует исходя из наличия относительно мягкой санкции за незаконное лишение свободы при наличии особо квалифицированных признаков (до 5 лет лишения свободы) по сравнению с ч. 1 ст. 111 УК РФ (до 8 лет). В случае же причинения фактического вреда здоровью человека при совершении похищения или захвата заложника квалификация преступлений по совокупности не должна производиться в связи с тем, что санкции за совершение преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 126 и 206 УК РФ, выше, чем за причинение тяжкого вреда здоровью, в том числе при совершении квалифицированного и особо квалифицированного составов, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 111 УК РФ. При причинении вреда здоровью человека, повлекшего по неосторожности его смерть, действия виновных также не должны квалифицироваться по совокупности с ч. 4 ст. 111УК РФ, а подлежат ква-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ лификации только по ч. 3 ст. 126 или 206 УК РФ как причинившие по неосторожности смерть потерпевшего, согласно которой максимальное наказание предусматривается в виде 20 лет лишения свободы. В случае причинения смерти потерпевшему по неосторожности квалификация действий виновного дополнительно по ст. 109 УК РФ не требуется. Вместе с тем такая квалификация будет правильной только в том случае, если причинение смерти потерпевшего по неосторожности будет связано с процессом незаконного завладения живым человеком, его перемещения и удержания, т.е. в момент выполнения виновным объективной стороны любого из анализируемых преступлений. С учетом особой ценности человеческой жизни в случае причинения смерти человеку при его похищении, незаконном лишении свободы или захвате заложника должна учитываться повышенная общественная опасность действий, причинивших смерть, даже по неосторожности, что, на наш взгляд, совершенно адекватно отражено в действующем уголовном законодательстве Российской Федерации. Судебно-следственная практика исходит из того, что «дополнительное» деяние, входящее в составное (в том числе насильственное) преступление, следует квалифицировать по совокупности с ним во всех случаях, когда санкция нормы, предусматривающей наказание за «дополнительное» деяние как самостоятельное преступление, выше санкции нормы об ответственности за составное преступление или одинакова с ней2. Не могут быть квалифицированы действия лица как «повлекшие по неосторожности смерть потерпевшего», если отсутствует причинная связь между его действиями и наступившим результатом. Действия лица, совершившего похищение человека, незаконное лишение его свободы, а также за-

хват заложника, составляют совокупность преступлений в том случае, если по отношению к смерти потерпевшего будет установлен умысел, вне зависимости от его вида (прямой или эвентуальный). На практике вопросы, связанные с разграничением, с одной стороны, убийства и причинения смерти по неосторожности, а с другой – причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшего по неосторожности смерть, и причинение смерти по неосторожности, всегда вызывали значительные трудности. Отличие данных преступлений содержится именно в субъективной составляющей действий виновного. При убийстве умысел виновного направлен именно на лишение жизни человека, на что указывается в постановлении Пленума Верховного Суда от 27 января 1999 г. «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)». При решении вопроса о направленности умысла необходимо исходить из всех конкретных обстоятельств происшедшего (учитывая их взаимосвязь и взаимозависимость), в том числе способа и орудия совершения преступления, количества, характера и локализации телесных повреждений (нанесение, например, ударов в жизненно важные органы человека), а также поведения потерпевшего и виновного как до преступления, так и после него (например, виновный при наличии реальной возможности лишить потерпевшего жизни отказался продолжать наносить удары). Потерпевшим в подобной ситуации может быть не только лицо, лишаемое физической свободы, но и иные лица, например работники правоохранительных органов, принимающие участие в освобождении захваченного3. При этом вне зависимости от наличия иных квалифицирующих признаков действия виновного квалифицируются, с одной стороны, по ч. 3 любого из анализируемых составов как повлекшие наступление иных тяжких последствий, а с другой – по п. «в» ч. 2 ст. 105 УК

РФ при похищении человека или захвате заложника либо по ч. 1 ст. 105 УК РФ при незаконном лишении свободы4. С введением в УК РФ таких новых по сравнению с УК РСФСР квалифицирующих признаков убийства, как «сопряженное с похищением человека, захватом заложника, разбоем, вымогательством и бандитизмом», среди специалистов возникла дискуссия о квалификации в указанном случае действий виновного. Некоторые авторы считают, что в данной ситуации необходима квалификация только по статье, предусматривающей ответственность за квалифицированное убийство. Действующая судебно-следственная практика признает необходимым квалифицировать действия виновного, совершившего убийство, сопряженное с похищением человека и захватом заложника, по правилам совокупности преступлений, предусмотренных ст. 105 и 126, 206 УК РФ. По этому поводу имеется специальное указание в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 января 1999 г. «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)». На наш взгляд, квалифицировать действия виновного в такой ситуации надлежит именно по совокупности преступлений. Данный вывод вытекает из того, что виновный фактически совершает два хотя и связанных друг с другом, но совершенно разных уголовно наказуемых деяния. При этом не имеет значения, кому причинена смерть: заложнику или похищенному либо иным лицам, например лицу, препятствующему захвату, или сотруднику спецподразделения при освобождении заложника. В случае лишения жизни в процессе совершения похищения человека или захвата заложника не одного, а двух или более лиц действия виновного наряду с п. «в» ст. 105 УК РФ подлежат квалификации и по п. «а», если смерть указанных лиц охватывалась его

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

91

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ сознанием. Аналогичные мнения высказываются по этому поводу М. Феоктистовым и Е. Бочаровым5. При квалификации действий виновного по совокупности преступлений возникает вопрос, по какому пункту и какой части ст. 126 и 206 УК РФ квалифицировать действия виновного, совершившего убийство, сопряженное с захватом заложника. Здесь возможны два варианта: первый – квалификация по п. «в» ч. 2 ст. 126 или 206 УК РФ, т.е. похищение человека или захват заложника с применением насилия, опасного для жизни или здоровья; второй – квалификация по ч. 3 ст. 126 или 206 УК РФ, т.е. по признаку наступления иных тяжких последствий. По нашему мнению, более предпочтительным будет второй вариант, так как нелогично при совершении преступления, повлекшего причинение смерти по неосторожности, квалифицировать действия виновного в соответствии с нормой, предусматривающей более строгую ответственность, а в случае совершения умышленного убийства квалифицировать действия по норме, предусматривающей менее строгую ответственность (п. «в» ч. 2 ст. 126 или 206 УК), причем не за причинение смерти, а за насилие, опасное для жизни или здоровья. Свою особенность имеет квалификация действий лица, посягающего на физическую свободу человека с применением насилия, опасного для жизни или здоровья, либо угрозы такого насилия. Учитывая, что угроза насилия является квалифицирующим признаком только похищения человека (п. «в» ч. 2 ст. 126 УК РФ), действия лица, захватившего заложника или похитившего человека при применении такой угрозы, квалифицируются по частям первым соответствующих статей при отсутствии иных квалифицирующих признаков. Однако в случае угрозы убийством лица, захваченного в качестве заложника, действия виновного не могут дополнительно квалифици-

92

роваться по ст. 119 УК РФ, так как ч. 1 ст. 206 УК охватывает своим составом как угрозу убийством, так и угрозу причинением тяжкого вреда здоровью. Данное положение следует из сравнения максимальных санкций ч. 1 ст. 206 и ст. 119 УК РФ (соответственно 10 и 2 года лишения свободы). В случае угрозы убийством при незаконном лишении человека свободы в результате сопоставления санкций за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 127 и 119 УК РФ, можно сделать вывод о необходимости квалификации по совокупности указанных преступлений, поскольку они являются преступлениями небольшой тяжести; и в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 69 УК РФ окончательное наказание не может превышать максимального срока или размера наказания, предусмотренного за наиболее тяжкое из совершенных преступлений, т.е. не более 2 лет лишения свободы. На наш взгляд, такое решение законодателя с точки зрения принципа справедливости, провозглашенного в ст. 6 УК РФ, небесспорно. Нелогичность заключается прежде всего в том, что если действия лица, захватившего заложника и угрожавшего ему убийством (ч. 1 ст. 206 УК РФ), в суде в соответствии с законом будут переквалифицированы на ст. 126 УК РФ (например, в судебном заседании не подтвержден основной непосредственный объект преступного посягательства – общественная безопасность), следовательно, его действия должны быть квалифицированы по п. «в» ч. 2 ст. 126 УК РФ. Однако данный пункт не инкриминировался виновному, т.е. не остается иного выхода, как квалифицировать лишь по ч. 1 ст. 126 УК РФ при фактическом наличии такого квалифицирующего признака. На практике нередко возникают вопросы, касающиеся содержания угрозы насилия, опасного для жизни или здоровья человека. В подобной ситуации должны оцениваться

в совокупности все обстоятельства совершенного преступления: время совершения преступления, количество нападавших, их (либо его) физические данные, характер предметов, использованных преступниками, а также содержание их действий, которые должны восприниматься жертвой как реальная опасность для своей жизни и здоровья. Решение вопроса о признании угрозы насилия опасным или неопасным для жизни и здоровья потерпевшего имеет квалифицирующее значение, как указывалось выше, только применительно к похищению человека (п. «в» ч. 2 ст. 126 УК РФ). Действия же виновного, захватившего заложника или незаконно лишившего свободы человека, квалифицируются по ч. 1 ст. 206 или 127 УК РФ при отсутствии иных квалифицирующих или особо квалифицирующих обстоятельств, однако имеют уголовно-правовое значение, влияя на степень общественной опасности его действий. В последние годы действия преступников становятся все более изощренными, например виновный угрожает введением наркотика человеку, захваченному или удерживаемому в качестве заложника, который в результате этого может стать наркоманом6. Данные действия виновного являются угрозой насилия, т.е. причинением вреда здоровью человека, который в случае реализации угрозы может быть определен судебно-медицинской экспертизой как тяжкий. В случае если лицу, похищенному, незаконно лишенному свободы либо захваченному в качестве заложника, в течение длительного периода времени не давали пищи, воды, держали его связанным в неудобном положении, надевали на голову полиэтиленовый пакет, заклеивали рот скотчем либо совершали иные действия, причиняющие ему как физические, так и моральные страдания, действия виновных должны быть квалифицированы по п. «в» ч. 2 ст. 126, ст. 127 и 206 УК РФ, если указанное

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ насилие было опасно для жизни или здоровья, тогда как совокупность со ст. 117 УК РФ отсутствует. Однако в соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 63 УК РФ данное обстоятельство может быть учтено судом в качестве отягчающего при назначении наказания. При применении уголовного закона, предусматривающего ответственность за посягательство на физическую свободу человека, возникают трудности и при квалификации действий, совершенных с помощью оружия или предметов, используемых в качестве оружия (п. «г» ч. 2 ст. 126, 127 и 206 УК РФ). Так, в судебной практике встречаются случаи, когда виновный угрожает не настоящим оружием, а его макетом или заведомо негодным оружием. Применительно к разбою по данному поводу имеется разъяснение Пленума Верховного Суда РСФСР от 22 марта 1966 г. (в ред. от 23 декабря 1970 г.)7, в соответствии с которым указанные действия виновного надлежит квалифицировать как разбой без отягчающих обстоятельств. В случае похищения человека, незаконного лишения его свободы, когда виновный угрожает, например, макетом пистолета, гранаты или кейсом, в котором якобы находится

бомба, но он не желает и физически не в состоянии применить указанные предметы по их прямому назначению, такие действия при захвате заложника также должны быть квалифицированы по части первой соответствующей статьи УК РФ при отсутствии иных квалифицирующих обстоятельств. В случае применения в процессе захвата заложников не оружия, а боеприпасов, взрывных устройств или взрывчатых веществ, действия виновного также должны квалифицироваться по п. «г» ч. 2 ст. 126, 127 и 206 УК РФ как применение предметов, используемых в качестве оружия. Если оружие, применяемое при совершении анализируемых преступлений, ранее было приобретено, похищено либо незаконно изготовлено, действия виновного подлежат квалификации по совокупности преступлений по ст. 222, 223 и 226 УК РФ. Следует отметить, что в данной ситуации действия виновного не могут быть квалифицированы как незаконное ношение оружия в связи с тем, что это является способом совершения посягательства на физическую свободу человека. Если сознанием всех виновных охватывалось наличие и исполь-

зование оружия хотя бы одним из членов группы, им необходимо инкриминировать п. «г» ч. 2 ст. 206 УК РФ.

См.: Бородин С.В. Преступления против жизни. – М., 1999. – С. 104– 105. 2 См.: Насильственная преступность / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. – М., 1997. – С. 64. 3 См.: Бородин С.В. Указ. соч. С. 102. 4 Данное обстоятельство служит дополнительным аргументом как неосторожности, так и умысла виновного по отношению к наступлению иных тяжких последствий, предусмотренных в качестве особо квалифицирующего признака анализируемых деяний. 5 См.: Феоктистов М., Бочаров Е. Квалификация убийств: некоторые вопросы теории и практики // Уголовное право. – 2000. – № 2. – С. 66. 6 Современные синтетические наркотики (например, ЛСД) вызывают наркотическую зависимость уже после одной инъекции. 7 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 марта 1966 г. № 31 «О судебной практике по делам о грабеже и разбое» // Сб. постановлений Пленума Верховного Суда РФ. 1961–1993. – М.: Юридическая литература, 1994. 1

ÑÔÅÐÀ ÁÞÄÆÅÒÍÎÃÎ ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈß ÊÀÊ ÎÁÚÅÊÒ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÏÎÄÐÀÇÄÅËÅÍÈÉ ÁÝÏ

А.М. ДАНИЛОВ

Экономное и бережливое использование бюджетных средств в условиях финансово-экономического кризиса – общегосударственная задача. На ее решение мобилизованы усилия всех государственных органов, и особая роль отводится правоохранительным органам. Среди них подразделения по борьбе с экономическими преступлениями (БЭП) оказались головными в системе ОВД

по организации деятельности по предупреждению и раскрытию экономических и коррупционных преступлений в сфере экономики, включая бюджетное финансирование. Сфера бюджетного финансирования – один из основных объектов оперативно-розыскной деятельности (ОРД) подразделений БЭП. Связано это со следующими обстоятельствами.

В настоящее время существует много сфер (отраслей) экономики. Среди них сфера бюджетного финансирования занимает особое место, обусловленное следующими факторами: �бюджетное финансирование – единственная сфера, обеспечивающая финансовую поддержку организациям для их нормальной деятельности и развития, когда собственные средства недостаточ-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

93

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ны даже для покрытия текущих расходов; �за счет бюджетных средств содержатся жизненно важные сферы экономики: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение. Благодаря этим средствам реализуется социальная политика государства (социальное обслуживание и социальное обеспечение населения). Большие финансовые ресурсы, направляемые государством на решение социально значимых задач, объективно диктуют необходимость обеспечения защиты бюджетных средств от преступных посягательств. Сфера бюджетного финансирования для подразделений БЭП есть объект пристального оперативного внимания. Несмотря на принимаемые ими меры имеют место факты хищений бюджетных средств, нецелевого их расходования, злоупотреблений должностными полномочиями, получения взяток, служебного подлога, коммерческого подкупа. Эти и другие преступления являются источниками угроз экономической безопасности страны. Преодоление этих угроз – проблема комплексная. Одними усилиями подразделений БЭП (хотя они выступают как специализированные структуры в системе ОВД по обеспечению экономической безопасности) ее не решить. Для этого необходимо ориентировать на решение этой проблемы правоохранительные органы, включая органы, осуществляющие ОРД. Бюджетное финансирование – приоритетная сфера. Применительно к деятельности подразделений БЭП это означает, что сфера бюджетного финансирования – объект ОРД первоочередной важности, предполагает сосредоточение основных усилий сотрудников БЭП на своевременное выявление и пресечение прежде всего продолжающихся фактов проведения «заказных» конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение

94

работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (см. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»), схем «откатов». Последние получили широкое распространение в процессе выделения, распределения и расходования бюджетных средств. В худшую сторону меняется даже инвестиционный климат. Эти и другие факторы обусловливают необходимость принятия действенных мер со стороны подразделений БЭП, отнеся при этом сферу бюджетного финансирования к числу объектов ОРД повышенного внимания. Не менее важным обстоятельством являются ежегодно выделяемые государством средства на реализацию федеральных целевых программ. На них выделены большие объемы средств. Так, только на реализацию приоритетных национальных проектов из средств федерального бюджета выделено более 277 млрд руб., из которых 45,5 млрд – на «Образование», 32,4 млрд – «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», 53,78 млрд – на реализацию «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» и 145,8 млрд – на «Здоровье». Несмотря на наличие государственных контролирующих органов, осуществляющих функции контроля и надзора за целевым использованием бюджетных средств, недопустимо «ограничивать» внепроцессуальную деятельность подразделений БЭП. В настоящее время, когда «царит» всеобщий кризис, наоборот, должна усиливаться роль этих подразделений в обеспечении сохранности и экономного расходования бюджетных средств. Одними гласными мерами невозможно своевременно и быстро пресечь преступления экономической направленности в

сфере бюджетного финансирования. Как показывает многолетняя практика, умелое сочетание гласных и негласных мер приносит желаемые результаты. Еще одним обстоятельством, имеющим значение для деятельности подразделений БЭП, является законодательное ограничение внепроцессуальных прав ОВД, включая подразделения БЭП (см. Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»). Нововведение коренным образом меняет состояние ОРД подразделений БЭП. Ведь не секрет, что до недавнего времени около 60% преступлений экономической направленности выявлялись и раскрывались не по сведениям этих подразделений, а по официальным заявлениям и сообщениям. Теперь эти подразделения должны оправдать свое предназначение как оперативное подразделение. Вмешиваться в производственно-хозяйственную и предпринимательскую деятельность юридических лиц по иным основаниям посредством производства, например осмотров складских и торговых помещений либо изучения и изъятия документов, непозволительно. Сотрудники подразделений БЭП вправе проверять бюджетополучателей при наличии данных, указывающих на признаки преступления (хищение путем мошенничества, нецелевое расходование бюджетных средств). Эти данные следует получить оперативным путем, затем обязательно проверить, причем путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. После этого необходимо убедиться, что имеющиеся данные содержат признаки преступления. Сопровождение подразделениями БЭП государственных программ, финансируемых из бюджетов разного уровня, подразумевает осуществление совместными усилиями других правоохранительных и контролирующих органов

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ комплекса преимущественно оперативно-розыскных, а не гласных мероприятий. Проведение плановых и внеплановых мероприятий по контролю в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя должно проводиться территориальными органами финансово-бюджетного надзора и контроля. У подразделений БЭП иные функции, которые они вправе осуществлять в рамках ОРД. Посредством разработки и проведения (исходя из содержания данных) оперативно-розыскных мероприятий они устанавливают факты замаскированных хищений бюджетных средств. Благодаря документированию (ст. 10 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; далее – ФЗ об ОРД) сотрудники БЭП собирают фактические данные о преступлении и лицах, его совершивших, фиксируют и закрепляют их, которые в процессе доказывания по уголовному делу могут быть использованы для подготовки и осуществления следственных и иных действий (ст. 11). К обстоятельствам целесообразно отнести и то, что «живые» деньги притягивают к себе организованные преступные формирования. Естественно, это обстоятельство повышает общественную опасность совершаемых ими деяний в сфере бюджетного финансирования. Основная их цель – завладеть крупными суммами денег, используя прежде всего пробелы в финансовом, бюджетном, налоговом и гражданском законодательстве. Иными словами, «кучка людей» стремится разбогатеть за счет выделяемых из бюджета средств. Борьба с организованной преступностью, в частности в сфере бюджетного финансирования, возложена на подразделения БЭП ОВД (см. Указ Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»). Реальным рычагом противодействия преступным деяниям, например организованных групп, служат осуществляемые в

рамках ОРД мероприятия (ст. 6 ФЗ об ОРД). Эффективность их проведения во многом зависит от умелых действий самих сотрудников БЭП. К сожалению, из-за слабого профессионального ядра приходится «на ходу» исправлять ошибки. Для этого руководители ОВД применяют разные формы, в том числе наставничество, проведение занятий в системе служебной подготовки с привлечением ветеранов труда, квалифицированных специалистов образовательных учреждений системы МВД России, других правоохранительных и контролирующих органов, курсы повышения квалификации. Основной принцип организации деятельности подразделений БЭП – специализация сотрудников. Приходится «натаскивать» их. В плане повышения профессионализма сотрудников удалось многое сделать, но эту работу необходимо продолжить. Учитывая особую актуальность в современных условиях проблемы борьбы с коррупцией, следует выделить в отдельную группу обстоятельств противодействие коррупции в сфере бюджетного финансирования. Оно значимо в свете недавно принятых законодательных и иных нормативных правовых актов: Федерального закона «О противодействии коррупции», Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г., Плана реализации постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции», утвержденного МВД России 10 декабря 2008 г. Главное в этих документах – юридическое закрепление политической воли государства изба-

виться от такого зла, как коррупция. Сфера бюджетного финансирования в большей мере, нежели иные отрасли (сферы) экономики, оказалась пораженной коррупционными проявлениями (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т.п.). Невольно возникает вопрос: откуда могли появиться такие понятия, как «заказные» конкурсы или «откаты»? Это порождение самого явления коррупции. Пока существует разрешительный порядок выделения, распределения и расходования бюджетных средств, всегда есть место для коррупционных проявлений. Следовательно, существует большое поле деятельности для подразделений БЭП. В системе ОВД именно они выступают головными и в организации борьбы с коррупцией. Существенное значение имеет тенденция дальнейшей криминализации сферы бюджетного финансирования. Об этом свидетельствуют факты хищений бюджетных средств, нецелевого их расходования бюджетополучателями, взяточничества и злоупотреблений должностными полномочиями. Прослеживается тенденция: увеличение объемов бюджетного финансирования сопровождается увеличением количества преступлений экономической и коррупционной направленности. Это обусловлено отсутствием действенной системы контроля над движением средств централизованной государственной поддержки, бесконтрольной деятельности государственных чиновников (годами сформировалась масштабная вертикальная коррупция). На этом фоне, естественно, следует ожидать развития негативных тенденций, приводящих к дальнейшей криминализации. Средства консолидированного бюджета все чаще будут использоваться противоправным путем. Если не учесть эти и другие негативные процессы, то выделяемые государством в социальную сферу

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

95

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ целевые средства вряд ли дойдут до адресатов. Подразделения БЭП обязаны строить свою работу с учетом развития негативных тенденций в сфере бюджетного финансирования, а также связанных с ними правонарушений экономической направленности. Чтобы приостановить развитие негативных тенденций, подразделения БЭП должны наращивать усилия путем эффективности использования оперативно-розыскных сил, средств, методов и мероприятий, что предполагает укрепление материально-технических и информационных ресурсов. Обстоятельством, влияющим на организацию ОРД подразделений БЭП в сфере бюджетного финансирования, выступает легализация доходов, полученных криминально активными лицами преступным путем. Нас могут упрекнуть, мол, это одно из опаснейших преступлений, предусмотренных ст. 174.1 УК. Посредством получения субсидий, льготных кредитов, дотаций и т.п. лица с криминальной ориен-

тацией легко могут представить свои преступным путем добытые доходы как полученные правомерным путем (якобы государственная финансовая поддержка). Завуалированные формы легализации создают сложности в их своевременном и быстром распознании с целью последующего изобличения заинтересованных в этом лиц. Происходит своего рода смешивание правомерно и неправомерно полученных денежных средств. Причем проследить каналы и источники их приобретения непросто. Без проведения оперативно-розыскных мероприятий (при наличии на то достаточных оснований), которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, не обойтись. Наконец, к негативным обстоятельствам относится финансово-

экономический кризис, охвативший все сферы и отрасли экономики, включая бюджетное финансирование. Это обстоятельство главное. Каждый рубль должен быть на счету. Социально-бюджетная сфера больше всех нуждается в дополнительной поддержке со стороны государства. Дефицит бюджета, инфляция и другие негативные факторы, сопровождаемые кризисом, усиливают актуальность обеспечения защиты бюджетных средств от криминального влияния. В решении этой задачи подразделения БЭП принимают непосредственное участие. Таким образом, одним из объектов ОРД подразделений БЭП является сфера бюджетного финансирования – приоритетная сфера оперативного обслуживания. Негативные тенденции и связанные с ними экономические и должностные преступления в сфере бюджетного финансирования обусловливают необходимость ее отнесения к объектам первоочередного внимания.

ÖÅËÜ ÊÀÊ ÝËÅÌÅÍÒ ÑÒÀÒÓÑÀ ÑÓÁÚÅÊÒÀ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÃÎ ÍÀÄÇÎÐÀ

С.М. ЗЫРЯНОВ, кандидат юридических наук, доцент

Целевой блок элементов административно-правового статуса государственного органа является определяющим, поскольку цель создания органа первична, обусловлена необходимостью осуществления конкретных государственных функций. Правильное определение целей, задач и функций органа необходимо для формирования его компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, правильного соизмерения целей и средств их достижения. Ошибочно

96

выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта1. Взаимосвязь элементов целевого блока компетенции свидетельствует о его системности. И.Л. Бачило предложила свое видение этой системы. По ее мнению, можно выделить три уровня целей: цели первого уровня – собственно цели; на втором уровне цели проявляются в задачах органа; на третьем они выражаются как функции органа, или функциональные цели2. Под целями обычно понимают «предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить»3. Н.А. Игнатюк предлагает сформулировать цели федеральных министерств как то, к чему они в своей деятельности

должны стремиться при осуществлении надлежащего государственного управления в определенной сфере (отрасли)4. Цель субъектов административного надзора – охрана объектов правоохраны, поскольку юрисдикция следует за надзором, если надзор выявляет правонарушение. Однако в целевом блоке элементов статуса речь может идти о цели создания органа и о целях его деятельности, что не одно и то же. Прежде чем утверждать о цели системы, решать, что она может и «как», надо знать, для чего она создана, что собой представляет5. Необходимо определить, с какой целью государство учреждает тот или иной орган.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Эта цель ложится в основу статуса органа, от нее зависят организационная структура, подчиненность и компетенция органа. Отношение к государству как к институциональному образованию обусловливает необходимость соответствующего подхода к определению целей органов, осуществляющих административный надзор. В стройной системе множества целей четко проявляются несколько уровней. На первом, более общем, – цели государства. Государство существует для реализации политических, экономических и социальных функций (три группы функций, соответствующие трем сферам государственного управления). На втором уровне располагаются цели органов государственной власти, в том числе исполнительной власти. Органы исполнительной власти образуются для реализации конкретных функций. И.Л. Бачило отмечает: «В соответствии со спецификой и разнообразием сфер общественной деятельности, непрерывно развивающихся в условиях подлинной демократии, социалистических форм хозяйства и научно-технического прогресса, в государственном механизме образуются специальные системы управления, которые включают в свою структуру подсистемы, звенья, отдельные органы управления. Все они осуществляют определенные, присущие только им функции»6. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20 мая 2004 г. и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) принятие нормативных правовых актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государственных услуг.

Все четыре группы функций необходимы для осуществления государственного управления, для реализации политических, экономических и социальных функций государства. Эти группы функций исполнительной власти имеют место во всех трех сферах государственного управления, соответствующих трем группам функций государства. В качестве самостоятельной группы функций исполнительной власти выделяются функции по контролю и надзору. Это, безусловно, группа функций, включающая в себя, помимо собственно контроля и надзора, регистрационную, разрешительную (лицензионно-разрешительную) и административно-юрисдикционную функции. Но и контрольно-надзорная функция должна быть разделена на две самостоятельные: контрольную и надзорную, при этом контрольная функция не может быть выделена в качестве самостоятельной, принадлежащей каким-либо специальным органам исполнительной власти. Контроль имманентен управлению, неизбежно осуществляется в системе министерств, служб, агентств, комитетов, в Администрации Президента РФ, да и вообще во всяких социальных системах. Контроль осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ в отношении подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, министерствами в отношении подведомственных им федеральных служб и агентств, всеми федеральными органами исполнительной власти в отношении их структурных подразделений и территориальных органов, каждым руководителем в отношении своих подчиненных. Кроме того, существует надведомственный контроль над эффективным и законным использованием государственного имущества и бюджетных средств федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Необходимость эффективного осуществления государственных

функций, объединяемых в группу функций по контролю и надзору, обусловила создание специального вида федеральных органов исполнительной власти – федеральных служб. Одна из целей их создания – осуществление административного надзора. Третий уровень целей соответствует индивидуально определенному органу, осуществляющему административно-надзорную деятельность либо в системе этого органа. Цели различаются по предмету путем его специализации. Так, в системе Ростехрегулирования на третьем уровне присутствуют следующие цели: осуществление государственной функции в области экологии, градостроительной деятельности, атомной промышленности и энергетики, опасных промышленных производств. Территориальным органам индивидуально определенных органов исполнительной власти соответствуют цели четвертого уровня, различающиеся по территориальному признаку. С 2004 г. цели федеральных служб определяются в положениях об этих органах посредством указания на государственные функции: федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

97

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере7. При традиционном определении целей субъектов надзора необходимо исходить из того, что «установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей»8. С этой позиции выделяются цели деятельности федеральных служб, причем используются другие формулировки. В качестве цели административного надзора могут быть: проверка выполнения установленных законодательством требований9; обеспечение соблюдения отраслевого законодательства10; реализация отраслевых правил11; уменьшение возможного вреда12; сохранение окружающей среды13; охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства14; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения15. А.Ф. Ноздрачев и А.В. Калмыкова определяют основные цели федеральной службы (все цели, не только надзорные) следующим образом: �реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности; �осуществление в порученной сфере (области) деятельности в соответствии с законодательством контрольной (надзорной), регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства;

98

�обеспечение в установленном порядке вышестоящих и иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы; �содействие развитию межрегионального сотрудничества по вопросам, отнесенным к предмету ведения федеральной службы16. Исключая цели, связанные со смежными видами деятельности, получим в итоге, что цель субъекта надзора, по мнению исследователей, – осуществление надзорной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства. Но это цель создания органа. Отмечая единство объекта управления и надзора, Р.И. Денисов подчеркивал главную задачу органов надзора – охрану соответствующих общественных отношений от различного рода неправомерных посягательств17. Здесь также названа цель деятельности надзорных органов. Правильным является определение цели административного надзора как обеспечение отраслевой безопасности. Она достигается совокупностью нескольких способов (установлением специального административно-правового режима, правонаделением, надзором, реализацией юридической ответственности). Субъект административного надзора учреждается с целью реализовать один способ – административный надзор, при этом не исключается возложение на тот же орган осуществления и других функций: регистрационных, лицензионно-разрешительных, юрисдикционных.

Таким образом, цель административного надзора представляется как: �обеспечение заданного состояния поднадзорного объекта либо его сохранение18; �охрана и защита прав и законных интересов; �обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных правил. Проверка соблюдения поднадзорным объектом установленных правил не может быть названа целью деятельности. Для проведения проверок создается орган, но сами проверки – способ достижения целей, поставленных перед ним. Обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных правил позволяет обеспечить заданное его состояние. Заданное состояние поднадзорного объекта соответствует масштабу должного состояния, устанавливаемому государством с целью обеспечения безопасности функционирования объекта. Цель деятельности органов, осуществляющих административный надзор, – обеспечение безопасности функционирования поднадзорного объекта. Органы, осуществляющие административный надзор, создаются с целью реализации государственной функции по надзору за соблюдением участниками правоотношений обязательных для них правил, нормативов и стандартов. Административный надзор осуществляется этими субъектами с целью обеспечения заданного состояния поднадзорного объекта либо его сохранения; охраны и защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц; обеспечения соблюдения поднадзорным объектом установленных правил, нормативов и стандартов, а в конечном счете – обеспечения отраслевой безопасности. Субъекты административного надзора создаются для обеспечения соблюдения участниками правоотношений обязательных для них правил с целью обеспечения отраслевой безопасности.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2004. – – С. 43. 2 См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. – М., 1976. – С. 59. 3 Ожегов – С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1999. – С. 837. 4 См.: Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. – М., 2003. – С. 107. 5 См.: Бачило И.Л. Указ. соч. – С. 11. 6 Там же. – С. 60. 7 См., например, Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г., № 410, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398. 8 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. – С. 56. 9 См., например, Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденное постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305, Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. № 712. 10 См., например, Положение об осуществлении государственного лесно1

го контроля и надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394, Положение о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 273, Положение о проведении семенного контроля семян лесных растений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. № 1269, Положение о сортовом и семенном контроле сельскохозяйственных растений в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1200, Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 31. 11 См. Положение о государственном ветеринарном надзоре в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 706. 12 См. Положение о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 946. 13 См. Положение о проведении государственного экологического контроля в закрытых административнотерриториальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо

важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461. 14 См. Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, утвержденное Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711. 15 См. Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569. 16 См.: Ноздрачев А.Ф., Калмыкова А.В. Схема Типового положения о федеральной службе // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. – С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М., 2006. – С. 235. 17 См.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Автореф… докт. юрид. наук. – М., 1983. – С. 140. 18 Улучшение состояния атмосферного воздуха также можно рассматривать как обеспечение заданного состояния. Реальное состояние не соответствует заданному, поэтому улучшение направлено на приведение в соответствие заданному состоянию и не может рассматриваться как улучшение от заданного состояния к более лучшему.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

99

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÎÐÓ×ÅÍÈß ÑËÅÄÎÂÀÒÅËß ÎÐÃÀÍÓ ÄÎÇÍÀÍÈß ÏÎÑËÅ ÏÐÎÈÇÂÎÄÑÒÂÀ ÍÅÎÒËÎÆÍÛÕ ÑËÅÄÑÒÂÅÍÍÛÕ ÄÅÉÑÒÂÈÉ И.В. ИСАКОВА В соответствии с ч. 4 ст. 157 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) следователь по уголовному делу, по которому орган дознания проводил неотложные следственные действия, может поручать ему производство следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Также право следователя давать такие поручения предусмотрено п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ. Уголовно-процессуальное законодательство не содержит указания, какие именно следственные действия могут быть поручены органу дознания. Это ведет к тому, что следователи злоупотребляют своим правом и поручают органам дознания производство следственных действий, имеющих существенное доказательственное значение и являющихся сложными по порядку их проведения. Такие поручения часто выполняются некомпетентно, с процессуальными нарушениями, что затрудняет последующее расследование уголовного дела. В научной литературе по вопросу о том, производство каких следственных действий следователь может поручить органам дознания, высказаны различные суждения. Например, А.В. Гриненко считает, что следователь может направлять органам дознания поручения о выполнении действий по реализации прав участников уголовного процесса, например сообщать определенным лицам, что они признаны потерпевшими или гражданскими истцами по делу и разъяснить им их права1. По мнению А.М. Михайлова, «следователь может давать органам дознания поручения по собиранию и проверке доказательств (допросы свидетелей, потерпевших, о производстве различного рода экспертиз, о предъявлении для опознания лиц, трупов и предметов), по реализации прав отдельных участников уголовно-процессуальной деятельности (об ознакомлении того или иного гражданина с постановлением следователя о признании его потерпевшим или гражданским истцом по делу и разъяснении ему в связи с этим его прав и обязанностей), о применении мер процессуального принуждения (о наложении ареста на имущество, о производстве обыска и выемки, об отобрании подписки о явке к следователю), о выявлении фактических данных, характеризующих личность обвиняемого, условия его жизни, работы, о выявлении обстоятельств, способствовавших реализации обвиняемым преступного намерения и облегчению достижения им преступного результата»2. Н.И. Порубов назвал следственные действия, которые по его мнению следователь не должен поручать

100

органам дознания, – те, которые он может выполнить сам либо которые составляют его непосредственную процессуальную обязанность: предъявление обвинения, допрос обвиняемого, избрание меры пресечения, назначение экспертизы, признание лица потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком и допрос этих лиц, предъявление для ознакомления законченного производства3. Приведенный перечень Н.И. Порубов не считает исчерпывающим. А.М. Ларин полагал недопустимым поручать органу дознания выполнение таких следственных действий, которые обуславливают или определяют направление расследования, отражают оценку доказательств: осмотр места происшествия, допросы подозреваемого и обвиняемого, составление постановлений, представлений, обвинительного заключения. Он считал, что некомпетентное, безответственное вмешательство органа дознания в решение центральных вопросов предварительного следствия нередко порождает нарушение закона, тягчайшие следственные и судебные ошибки4. При решении рассматриваемого вопроса необходимо учитывать позицию Верховного Суда РСФСР, который в определении по делу Г. и других указал, что по делу, по которому обязательно производство предварительного следствия, лицо, производящее дознание, не вправе предъявлять обвинения, избирать в отношении обвиняемого меру пресечения, назначать производство экспертиз5. Мы считаем, что поручения о производстве отдельных следственных действий должны даваться в исключительных случаях: �если проведение следственных действий неразрывно связано с оперативно-розыскными действиями (установить и допросить свидетеля, найти и изъять); �при необходимости производства одновременно нескольких следственных действий в разных местах. Следователь вправе дать органу дознания поручения о производстве оперативно-розыскных и розыскных мероприятий, но не может диктовать, какие именно мероприятия обязан провести сотрудник органа дознания. Выбор средств и методов осуществления оперативно-розыскных и розыскных мероприятий является правом (обязанностью) сотрудника органа дознания. При этом изучение практики показывает, что в формулировке содержания поручения чаще всего обнаруживаются типичные недостатки, приводящие к

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ неэффективности результатов оперативно-розыскных мероприятий. Из этого можно сделать вывод, что следователь должен по возможности максимально информировать оперативного сотрудника об обстоятельствах, способствующих выполнению его поручения. По нашему мнению, в поручении следователя о производстве следственных действий и оперативнорозыскных мероприятий должны содержаться: а) изложение обстоятельств дела, которые могут потребоваться при исполнении поручения; б) формулировка вопроса, подлежащего выяснению; в) срок исполнения. Законодатель устанавливает письменную форму поручения следователя органам дознания. Роль письменного оформления поручений заключается в следующем. С одной стороны, как указывает Л.М. Карнеева, письменное поручение объясняет участие сотрудника органа дознания в предварительном следствии, производство которого поручается следователю. С другой стороны, оно позволяет правильно организовать действенный ведомственный контроль и прокурорский надзор за выполнением задания. Имея официальный характер, письменная форма поручений дисциплинирует участников правоотношений6. В литературе неоднократно высказывались мнения о возможности устных поручений следователей работникам органа дознания. Мы думаем, что такая точка зрения заслуживает критики. Поручение следователя может быть процессуально подтверждено только наличием письменной формы. При поручении следователя, сделанном устно, может в последующем возникнуть множество спорных вопросов о характере и содержании поручения. Но нельзя не согласиться с тем, что иногда возникает необходимость в экстренном проведении розыскных, следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий, когда нет достаточного времени для составления письменного поручения. Возможно, в крайних случаях поручение следователя может быть дано в устной форме, но с обязательным оформлением в последующем письменного поручения, подтверждающего полномочия органа дознания на производство того или иного следственного либо оперативно-розыскного действия. В противном случае можно говорить о грубом нарушении процессуального законодательства. Кроме того, одним из вопросов, активно обсуждаемых юристами, являются сроки, в течение которых должно быть выполнено поручение следователя. Нормы УПК РФ не устанавливают срок исполнения поручений следователя, если это не касается исполнения поручений в порядке ч. 1 ст. 152 УПК РФ, в которой указан срок не более 10 суток. Мы считаем, что конкретный срок исполнения поручения о производстве следственных и (или) оперативно-розыскных действий должен определяться

следователем. Данный срок для органа дознания должен быть обязателен. Согласно ч. 4 ст. 157 УПК РФ, в случае направления прокурору уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры по установлению лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах. Однако законодатель не указывает, в какой форме сотрудник органа дознания должен уведомлять следователя о результатах своей деятельности. Таким образом, на практике сотрудники органа дознания после направления уголовного дела в следствие, как правило, не осуществляют дальнейший розыск лица и тем более не уведомляют об этом следователя. В связи с этим следователи не всегда знают, осуществляется ли розыск лица, совершившего преступление. Мы предлагаем следователям в таком случае незамедлительно при получении уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, направлять начальнику органа дознания поручение о производстве розыскных и оперативнорозыскных мероприятий, которое обязывает сотрудника органа дознания выполнять эти действия. Кроме того, совместно с сотрудником органа дознания, которому поручено исполнение данного поручения, надо составить план работы и осуществлять системный обмен информацией. А после получения результатов по проведению оперативно-розыскных мероприятий следователь должен обсудить с сотрудником оперативного подразделения тактику их реализации для того, чтобы своими действиями не расшифровать источники и способы их получения. Учитывая вышесказанное, предлагаем внести изменения в ч. 4 ст. 157 УПК РФ и изложить ее в следующей редакции: «После направления уголовного дела руководителю следственного органа орган дознания может производить по нему следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя. Срок исполнения поручения устанавливается следователем. При невозможности выполнения поручения орган дознания обязан поставить следователя в известность о причинах неисполнения в письменной форме. В случае направления прокурору уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах в письменной форме». Резюмируя изложенное, необходимо сказать, что перед органами дознания и следствия стоят общие задачи уголовного судопроизводства. Успех в их решении в значительной мере зависит от того, насколько эффективны их совместные действия при расследовании каждого преступления. Взаимодействие органов предварительного следствия и дознания осуществляется с

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

101

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ целью повышения качества расследования уголовных дел, обеспечения быстрого и полного раскрытия преступлений. Комплексное сочетание средств и методов, которыми располагают орган дознания и следователь, позволяет целенаправленно и эффективно вести борьбу с преступностью, выполнять задачи, возложенные на них законом. См.: Руководство по расследованию преступлений: Учеб. пособие / Кол. авт. под рук. А.В. Гриненко. – М., 2002. – С. 106–107. 1

Михайлов А.М. Отдельное поручение следователя. – М.: Юридическая литература, 1971. – С. 18–34. 3 См.: Порубов Н.И. Научная организация труда следователя. – Минск: Высшая школа, 1970. – С. 234. 4 См.: Ларин А.М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. – М., 1986. – С. 126. 5 См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. – 1988. – № 5. – С. 5–6. 6 См.: Взаимодействие следователей с оперативными работниками органов внутренних дел / Кол. авт. под рук. Л.М. Карнеевой. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. – С. 41. 2

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÀß ÐÅÃËÀÌÅÍÒÀÖÈß ÈÍÄÈÂÈÄÓÀËÜÍÎ-ÏÐÎÔÈËÀÊÒÈ×ÅÑÊÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ Ó×ÀÑÒÊÎÂÎÃÎ ÓÏÎËÍÎÌÎ×ÅÍÍÎÃÎ ÌÈËÈÖÈÈ

Д.В. КОНОПКИН

Индивидуальная профилактика правонарушений – главная задача службы участковых уполномоченных милиции. В настоящее время эта деятельность осуществляется вне правового поля, поскольку ее правовое регулирование отсутствует. Специфика профилактической деятельности, заключающаяся в индивидуальности подхода к каждому объекту профилактики, осложняет установление строгих правовых рамок, поэтому для стороннего наблюдателя индивидуальная профилактика представляется неправовой формой деятельности органов внутренних дел. Объект индивидуальной профилактики ограничен в правах и свободах, значит, индивидуальная профилактика должна рассматриваться как совокупность административного предупреждения – разновидность мер административного принуждения. Это требует наличия правовых оснований индивидуальнопрофилактической деятельности участковых уполномоченных милиции. Первоочередное значение имеет принятие федерального закона об индивидуальной профилактике правонарушений. Он должен включать в себя следующие разделы: �общие положения; �требования к порядку осуществления индивидуально-профилактической деятельности; �административные процедуры; �порядок и формы контроля и надзора за осуществлением индивидуально-профилактической деятельности. Раздел «Общие положения» должен содержать нормы общего характера и дефиниции, а также определять цель и задачи индивидуальной профилактики, устанавливать ее формы, очерчивать круг лиц,

102

подлежащих административно-правовому воздействию. Федеральный закон должен определять порядок осуществления участковыми уполномоченными милиции индивидуальной профилактики преступлений и административных правонарушений. В нем следует перечислить нормативные правовые акты, образующие правовую основу этой деятельности. Необходимо определить, каких результатов мы ожидаем от осуществления профилактической деятельности – прекращение противоправного поведения, вовлечение в трудовую деятельность. Далее нужно определить основные направления и формы осуществления индивидуальной профилактики. Основные направления осуществления индивидуальной профилактики участковым уполномоченным милиции: �выявление и учет лиц, подлежащих профилактическому воздействию; �организация занятости лиц, не имеющих работы; �профилактика наркомании и токсикомании; �организация юридической помощи населению; �формирование общественного правосознания, в том числе с использованием средств массовой информации и социальной рекламы. Основными формами профилактики могут быть проведение профилактических бесед, постановка на профилактический учет, помощь в социальной адаптации, а также контроль над соблюдением установленных судом ограничений. Объектами профилактики правонарушений являются следующие лица, состоящие на профилактическом учете в ОВД:

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �предоставляющие помещения для занятия проституцией, наркоманией, токсикоманией; �ранее судимые; �освобожденные из мест лишения свободы, в отношении которых установлены ограничения в соответствии с законом; �обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу, а также осужденные к уголовному наказанию, не связанному с лишением свободы, и условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания, освобожденные от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием; �освобожденные от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям, получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора; �допускающие административные правонарушения против порядка управления, а также посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений; �хронические алкоголики, состоящие на учете в учреждениях здравоохранения; �больные наркоманией, а также допускающие потребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача, состоящие на учете в учреждениях здравоохранения; �психические больные, представляющие непосредственную опасность для себя и окружающих, состоящие на учете в учреждениях здравоохранения; �несовершеннолетние правонарушители, родители несовершеннолетних, состоящие на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних; �уклоняющиеся от военной службы; �находящиеся в розыске; �входящие в неформальные молодежные объединения экстремистского толка; �задерживавшиеся за нарушения общественного порядка при проведении массовых мероприятий; �без определенного места жительства; �занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством. В федеральном законе необходимо дать определения следующих терминов: �объекты профилактики правонарушений – лица, поведение которых указывает на возможность совершения ими правонарушений, подлежащие индивидуальному профилактическому воздействию в целях устранения или минимизации причин и условий совершения правонарушений; �профилактический учет – система мер по выявлению, регистрации, собиранию и анализу данных об объектах профилактики правонарушений; �антиобщественные действия – действия, выражающиеся в систематическом совершении администра-

тивных правонарушений, употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, злоупотреблении алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, занятии бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц. В разделе «Требования и порядку осуществления индивидуальной профилактики» следует, во-первых, определить юридические факты возбуждения профилактического дела, во-вторых, установить правила определения сроков нахождения граждан на профилактическом учете, в-третьих – основания прекращения индивидуальной профилактики. Кроме того, важным представляется закрепление прав профилактируемых лиц. В законодательстве не определен круг деяний, за совершение которых лицо подлежит постановке на профилактический учет. Исходным моментом при установлении надзора является констатация фактов антиобщественного, противоправного поведения лица, а также прогнозирование возможности совершения им преступного деяния. Поводами возбуждения профилактического дела могут быть следующие юридические факты: �заявление родственников лица, подлежащего индивидуальному профилактическому воздействию, или иных заинтересованных лиц об оказании им помощи по вопросам, входящим в компетенцию органов и учреждений системы профилактики правонарушений; �информация, поступившая из уголовно-исполнительной инспекции ФСИН России об условном либо не связанном с лишением свободы осуждении гражданина; �информация, поступившая от прокурора, следователя, органа дознания или начальника ОВД; �заключение, утвержденное руководителем ОВД, по результатам проведенной проверки жалоб, заявлений или других сообщений. Наличие любого повода требует рассмотрения его участковым уполномоченным милиции с целью принятия предварительного решения о необходимости взятия гражданина на профилактический учет либо об отсутствии такой необходимости. На этом этапе должна быть проведена профилактическая беседа. Необходимо определить сроки проведения профилактических мероприятий. Гражданин, в отношении которого такие мероприятия проводятся, должен знать, в течение какого времени он ограничивается в правах и на него возлагаются дополнительные обязанности. Сроки могут быть разными. Так, в случае установления судом ограничений в отношении лица, исполнившего наказание в виде лишения свободы, сроки действия ограничений определяются в судебном постановлении. Наблюдение за лицами, условно осужденными, должно осуществляться в течение

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

103

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ срока условного осуждения. Учет и наблюдение в отношении несовершеннолетних граждан продолжаются до достижения ими совершеннолетнего возраста. В отдельных случаях, например когда на учет в ОВД ставится гражданин, совершающий антиобщественные действия (семейный дебошир, хронический алкоголик и пр.), профилактические мероприятия должны проводиться до тех пор, пока гражданин не встанет на путь исправления. К сожалению, в нормативных правовых актах статус лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактика, регламентируется односторонне и к тому же опосредованно. Участковому уполномоченному милиции предоставлены права в отношении этих лиц. Следовательно, правам участкового уполномоченного должны корреспондировать обязанности профилактируемого лица. Эти обязанности не установлены, но предусмотрена юридическая ответственность за неисполнение законных требований сотрудника милиции, а также за неисполнение обязанностей, нарушение ограничений, установленных судом (ст. 19.24 КоАП). Права профилактируемых не определены. В связи с этим необходимо сформулировать права этих лиц: �лицам, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, обеспечиваются права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, нормами международного права, международными договорами России, иными нормативными правовыми актами, законами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации; �лица, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, должны иметь право на: а) уведомление о постановке на профилактический учет; б) разъяснение юридических последствий постановки на профилактический учет; в) получение доступа к персональным данным, имеющимся в органах профилактики правонарушений в порядке, установленном законодательством о персональных данных; г) обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики правонарушений, в вышестоящие органы этой системы, органы прокуратуры и суд; д) гуманное, не унижающее человеческого достоинства обращение; е) юридическую помощь адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом. Это краткий перечень, он не учитывает всех обстоятельств, которые возникают в каждом отдельном случае осуществления индивидуального профилактического воздействия на конкретного гражданина. Необходимо сделать оговорку о том, что перечисление прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав человека и гражданина. Постановка гражданина на профилактический учет в ОВД не может умалять его законных прав и свобод. По отношению к объектам профилактики не допускается применение: �физического и психического насилия;

104

�мер воздействия без учета личности профилактируемого; �мер, унижающих человеческое достоинство. К сожалению, невозможно определить обязанности лица, состоящего на профилактическом учете в ОВД. Нужно в Федеральном законе «О предупреждении правонарушений» закрепить обязанности граждан, необходимые для осуществления индивидуальной профилактики, в частности: �предупреждать участкового уполномоченного милиции о выезде за пределы населенного пункта, о смене места жительства; �не препятствовать посещению участковым уполномоченным милиции места своего проживания; �представлять по требованию участкового уполномоченного милиции необходимые документы и сведения, давать объяснения; �являться по вызову участкового уполномоченного милиции в помещение ОВД или в помещение участковых уполномоченных милиции. Неисполнение этих обязанностей следует квалифицировать как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.3 КоАП. В разделе «Административные процедуры» необходимо изложить последовательность осуществления индивидуальной профилактики. Стадия подготовки к рассмотрению дела о постановке на профилактический учет в ОВД. Наличие обстоятельств, служащих основанием проведения индивидуальной профилактики правонарушений, должно рассматриваться как повод к возбуждению индивидуального профилактического дела. Участковый уполномоченный милиции обязан провести проверку этих обстоятельств и профилактическую беседу с гражданином, подлежащим постановке на профилактический учет. В ходе беседы он должен предупредить гражданина о возможной постановке на такой учет. На это можно ориентировочно выделить семидневный срок. Проведение профилактической беседы должно быть задокументировано участковым уполномоченным милиции, а гражданину должно быть предложено поставить свою подпись в подтверждение того, что он был предупрежден о возможной постановке на профилактический учет в случае продолжения им антиобщественного поведения. Формой документа, подтверждающего проведение профилактической беседы, должен стать протокол. В случае повторного в течение года после проведенной профилактической беседы возникновения оснований для постановки на профилактический учет участковый уполномоченный милиции формирует учетное дело и в течение трех дней с момента возникновения таких оснований представляет начальнику милиции общественной безопасности ОВД (милиции) мотивированное представление о постановке на учет лица в форме рапорта.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Стадия рассмотрения дела о постановке лица на профилактический учет в ОВД. На этой стадии индивидуально-профилактического дела основным субъектом должен стать начальник милиции общественной безопасности, который должен рассмотреть представленные материалы. Можно выделить специальный этап подготовки к рассмотрению. В ходе подготовки начальник милиции общественной безопасности должен провести предварительную оценку представленных материалов и принять решение о прекращении производства по делу либо о его продолжении. В последнем случае он должен назначить время и место рассмотрения дела и принять меры к уведомлению гражданина, в отношении которого рассматривается дело. Здесь должны действовать общие правила рассмотрения дел, согласно которым в случае неявки надлежащим образом уведомленного гражданина по неуважительным причинам дело может быть рассмотрено в его отсутствие. Необходимо также присутствие при рассмотрении дела участкового уполномоченного милиции. Формой акта о постановке гражданина на профилактический учет должно быть избрано постановление, выносимое начальником милиции общественной безопасности и утверждаемое начальником ОВД. Лицу, поставленному на профилактический учет в ОВД, следует разъяснить его права и обязанности, а также порядок обжалования постановления и вручить под роспись копию постановления. Таким способом будет обеспечено его право на информацию об устанавливаемых в его отношении ограничениях. Стадия пересмотра принятого решения. На стадии обжалования (опротестования) вынесенного постановления должны действовать общие правила обжалования в административном или судебном порядке. Кроме того, гражданину должна быть предоставлена возможность подать жалобу прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законности в деятельности ОВД. Субъектом, уполномоченным пересматривать постановление о постановке гражданина на профилактический учет, должен быть начальник ОВД, поскольку постановление выносится его заместителем. Возможно и дальнейшее обжалование – в вышестоящий ОВД. В случае обращения с жалобой в органы прокуратуры прокурор обязан не просто перенаправить жалобу начальнику ОВД, а осуществить мероприятия по надзору за законностью принятия обжалуемого решения. В случае установления нарушений, необоснованной постановки на профилактический учет прокурор должен вынести представление начальнику ОВД об устранении нарушений. Представление должно рассматриваться как основание для пересмотра вынесенного решения и, в случае подтверждения указанных прокурором обстоятельств, отмены решения о постановке лица на профилактический учет в ОВД.

Гражданин, необоснованно, по его мнению, поставленный на профилактический учет, вправе обратиться в районный суд. Стадия исполнения постановления о постановке лица на профилактический учет в ОВД. Участковый уполномоченный милиции осуществляет собственно мероприятия по индивидуальной профилактике правонарушений, а именно: �контролирует поведение профилактируемого; �собирает и учитывает в профилактическом деле информацию о его поведении (сведения о совершении им административных правонарушений, о доставлении его в ОВД, медицинские вытрезвители и т.д.); �проводит профилактические беседы с профилактируемым и членами его семьи. Контроль над поведением профилактируемого может осуществляться в разных формах, например в посещении его по месту проживания; в вызовах профилактируемого в помещение ОВД или в помещение участковых уполномоченных милиции для профилактической беседы; в наблюдении за его поведением в общественных местах; в установлении фактов посещения развлекательных учреждений (ресторанов, казино, игорных домов и т.д.); посещения лиц, предоставляющих помещения для занятия проституцией, наркоманией, токсикоманией; общения с лицами, больными наркоманией, употребляющими наркотические средства и психотропные вещества без назначения врача. Важно обеспечить законность. Должна быть определена периодичность посещений участковым уполномоченным милиции профилактируемого по месту его проживания, а также периодичность вызовов его в помещение ОВД или участковых уполномоченных милиции для беседы. Эффективность достигается при посещении один раз в квартал и в вызовах не реже одного раза в полугодие, но не чаще одного раза в месяц. Профилактируемый может вызываться в ОВД по необходимости, например в случае получения сведений о противоправном или антиобщественном его поведении. Стадия прекращения профилактического учета в отношении гражданина. Постановка на профилактический учет в ОВД должна рассматриваться как вынужденная мера административного воздействия, применяемая только при наличии законных к тому оснований. Лицо, в отношении которого эта мера применяется, должно иметь возможность выхода изпод ее действия в случае прекращения ее оснований. Поводом для возбуждения вопроса о снятии с профилактического учета могут быть следующие обстоятельства: �ходатайство гражданина о прекращении проведения в отношении него индивидуального профилактического воздействия; �ходатайство членов семьи профилактируемого, администрации с места его работы; �представление прокурора;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

105

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �информация, поступившая из уголовно-исполнительной инспекции ФСИН России, о снятии (погашении) судимости или наступлении других обстоятельств, послуживших основаниями для постановки на профилактический учет в ОВД; �решение начальника ОВД, решение суда по жалобе гражданина, отменяющее постановление о постановке на профилактический учет в ОВД. При рассмотрении вопроса о снятии гражданина с профилактического учета в ОВД необходимо установить следующие факты: �принятие судом решения об освобождении от наказания или об отмене отсрочки отбывания наказания; �истечение испытательного срока условно осужденного лица; �исполнение уголовного наказания, не предусматривающего лишения свободы; �исправление1, излечение от алкоголизма, наркомании или токсикомании; �совершение преступления, если в отношении лица избрана мера пресечения в виде заключения под стражу или при его осуждении к лишению свободы; �неподтверждение материалов, послуживших основанием для постановки на учет; �наступление обстоятельств, исключающих возможность совершения правонарушений; �смерть, признание в установленном законодательством порядке умершим или безвестно отсутствующим. Необходимо также предусмотреть возможность заявления лицом, состоящим на профилактическом учете, заявления ходатайства о снятии его с учета. При этом следует определить сроки, по истечении которых ходатайство может быть заявлено. Снятие с профилактического учета в ОВД должно производиться в том же порядке, что и постановка на учет, и оформляться постановлением начальника милиции общественной безопасности, утвержденным начальником ОВД. Лицу, состоявшему на профилактическом учете в ОВД, в трехдневный срок со дня подписания постановления о снятии с учета должна быть направлена копия постановления. Сведения о получении информации, служащей поводом к возбуждению индивидуального профилактического дела, проведении профилактических бесед, принимаемых решениях, факты, характеризующие поведение лица, состоящего на профилактическом учете в ОВД, заносятся участковым уполномоченным в учетно-профилактическое дело, форма которого утверждена приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900. Раздел «Порядок и формы контроля и надзора за осуществлением индивидуально-профилактической деятельности» должен содержать указание на: субъект контроля и надзора; формы контроля и надзора; периодичность осуществления контроля и надзора.

106

Субъектами контроля над осуществлением индивидуальной профилактики являются: �старший участковый уполномоченный милиции; �начальник отделения участковых уполномоченных милиции; �начальник штаба городского, районного ОВД; �начальник милиции общественной безопасности; �начальник городского, районного ОВД; �уполномоченный сотрудник отдела организации деятельности участковых уполномоченных милиции вышестоящего ОВД; �подразделения собственной безопасности ОВД. Надзор за осуществлением индивидуальной профилактики осуществляется прокурором в соответствии с законодательством о прокуратуре. Контроль над осуществлением участковым уполномоченным милиции индивидуальной профилактики может осуществляться в следующих формах: �проведение плановых и внеплановых проверок; �проведение открытого и скрытого контроля; �проведение камеральных проверок (изучение порядка, правильности и полноты ведения профилактических дел) и выездных проверок (в помещении участковых уполномоченных милиции). Плановые проверки должны проводиться всеми субъектами контроля в соответствии с планами их работы. В федеральном законе необходимо определить, что плановые проверки осуществления участковым уполномоченным индивидуальной профилактики должны проводиться не чаще одного раза в квартал и преимущественно в форме камеральных проверок. В противном случае проверки будут отвлекать его от исполнения служебных обязанностей. Внеплановые проверки должны проводиться при наличии серьезных к тому поводов, например в случае совершения профилактируемым преступления или административного правонарушения, посягающего на общественный порядок или на порядок управления. В случае выявления недостатков в работе участкового уполномоченного милиции, фактов нарушения законности проверяющие обязаны принять меры к устранению нарушений, а также к оказанию дисциплинарного воздействия на участкового уполномоченного милиции. При этом необходимо использовать способы положительной мотивации: если участковый уполномоченный добросовестно исполняет свои служебные обязанности, добивается исправления граждан, состоящих на профилактическом учете в ОВД, он должен поощряться.

Лицо, состоящее на учете в ОВД, может считаться исправившимся, если в течение календарного года отсутствует информация о его противоправном или общественно опасном поведении. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÎÎÒÍÎØÅÍÈÅ ÊÀÒÅÃÎÐÈÉ ÍÅÏÐÅÎÄÎËÈÌÎÉ ÑÈËÛ È ÔÎÐÑ-ÌÀÆÎÐÀ Â ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÌ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÌ ÏÐÀÂÅ Р.Н. КУЗНЕЦОВ Договорная и внедоговорная практика имущественного оборота широко использует понятия обстоятельств непреодолимой силы и форс-мажорных обстоятельств1. При этом ни законодатель, ни различные авторы теоретических разработок не проводят разграничения данных категорий, а проводится их отождествление. Является ли это обоснованным? Законодатель в различных нормативных актах вкладывает в них различный смысл. Необходимо провести анализ особенностей правовых категорий «обстоятельства непреодолимой силы» и «форс-мажорные обстоятельства» с тем, чтобы провести их разграничение, выявив их отличительные особенности. За основу необходимо взять несколько критериев: 1) по этимологическому критерию; 2) по критерию источника происхождения; 3) по форме выражения; 4) по правовым последствиям. По критерию этимологических отличий непреодолимая сила, согласно закрепленным в ГК РФ отличиям, наделена признаками чрезвычайности и непредотвратимости. В.И. Даль в своем словаре не раскрывает содержание непредотвратимости, но вместе с тем дает анализ термина «предотвращать» как «действия по предотвращению чего-либо, предусматривать, отвратить завременным распорядком, устранить ранними мерами», т.е. явление, которое при нормальном развитии текущей действительности возможно предвидеть и предотвратить. Следовательно, «непредотвратимость» – это свойство явления, которое невозможно предвидеть и предотвратить ранними мерами, причем это не в силах предвидеть абсолютно все участники общественных отношений2. С.И. Ожегов под «непреодолимостью» понимает такое явление, которое невозможно преодолеть, устранить. Профессор Д.Н. Ушаков разъясняет «непреодолимость» как такое, которое невозможно преодолеть, которому невозможно противостоять3. Признак чрезвычайности также обозначает явления, превосходящие обычное развитие повседневных событий, исключительные явления4. Данные чрезвычайные явления предполагаются обладающими для участников общественных отношений одинаково непредвиденными признаками. Д.Н. Ушаков понимал под чрезвычайными явлениями превосходящий обычную меру, не такой, как обычно, исключительный5.

Из этимологического анализа термина «непредотвратимость» видно, что это такие обстоятельства, которые непредотвратимы для абсолютно всех субъектов гражданских правоотношений, их возникновение, изменение или прекращение не зависят от чьего-либо волеизъявления. Следует отметить особенности источников происхождения обеих данных правовых категорий. Совершенно справедливо И.А. Покровский, отмечал, признаки непреодолимой силы, относил к ней события стихийного, чрезвычайного характера, которые никакая человеческая сила предотвратить не может. Думается, И.А. Покровский понимал под непреодолимой силой явления исключительно естественного природного происхождения, стихийные явления, наводнения, метели, землетрясения, т.е. явления, возникающие независимо от воли человека, не имеющие социальной причины, произошедшие исключительно по причине «Высших Божественных сил»6. Данные обстоятельства имеют под собой естественную природную основу. Явления, отвечающие признаку непредотвратимости, не зависят как от воли одного человека, пускай даже и наделенного широкими государственновластными полномочиями, так и от воли широкого круга людей, больших общественных масс. Данные явления имеют под собой иную природу происхождения, совершенно отличную от, казалось бы, близких по природе происхождения явлений. Например, толпа – толпа бастующая, устраивающая несанкционированные забастовки, толпа, беснующаяся и устраивающая массовые беспорядки (погромы футбольных фанатов, бесчинства скинхэдов), толпа митингующая, устраивающая массовые манифестации, которые совершенно парализуют нормальную экономическую жизнь (например, события декабря 2004 г. в Украине в связи с президентскими выборами). В любом случае эти явления подконтрольны человеческой воли и, как правило, кем-то управляются, даже если на первый взгляд данная толпа является стихийной и совершенно неуправляемой. Таким образом, из анализа характера происхождения вышеназванные явления имеют под собой социальную основу. В равной мере публичные, государственные органы не в состоянии оказать влияние ни на момент возникновения обстоятельств, подпадающих под признаки непреодолимой силы, ни на процесс их развития, ни на момент их прекращения. Например: ура-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

107

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ганы, метели, землетрясения или бури. Последним ярким примером является декабрьское цунами 2004 г. в Юго-Восточной Азии, унесшее, по предварительным подсчетам, более 175 тыс. человеческих жизней, на фоне которого ураган «Джейн», пронесшийся над островами Карибского моря и Флоридой в сентябре 2004 г. и унесший около 2700 жизней, кажется сущей мелочью7. Согласно п. 1 ст. 417 ГК РФ, именно в результате соответственно волевого, целенаправленного издания акта государственного органа становится невозможным полностью или частично исполнить обязательство. К примеру, установление на основе федерального закона Правительством Российской Федерации отсрочки исполнения обязательств (мораторий); приостановление действия закона или иного правового акта, регулирующего соответствующее отношение; введение сокращения импорта определенных товаров по причине санитарных ограничений. Органы государственной власти принимают в этом случае осознанное, волевое решение на принятие и издание данного нормативного акта, обязательного для всех. Таким образом, принятие и издание нормативного акта не имеет признака непредотвратимости, а значит не подпадает под правовую категорию «непреодолимая сила». Это подтверждают слова М.М. Агаркова, считавшего, что непреодолимая сила – это такие обстоятельства, которые невозможно предотвратить никакими силами8. В то же время принятие нормативного акта, влекущего невозможность исполнения договора, ограничение импорта или экспорта товара, установление моратория на исполнение гражданско-правовых обязательств, принимается по субъективному решению одного или нескольких должностных лиц. По критерию правовых последствий обстоятельства непреодолимой силы и форс-мажорные обстоятельства имеют между собой различия. Основное состоит в том, что при наступлении форс-мажорных обстоятельств государство при принятии нормативного акта, повлекшего неисполнение договорных обязательств, полностью или частично обязано возместить причиненный вред. При наступлении же непреодолимой силы государство или иное публично-правовое образование не обязано возмещать имущественный вред, причиненный природными явлениями. Совершенно отличны друг от друга обстоятельства непреодолимой силы и форс-мажорные обстоятельства по критерию формы выражения. Форс-мажорные обстоятельства, как правило, выражаются во властных, публичных актах, таких, как, например, запреты на исполнение договорных обязательств, ограничение импорта или экспорта, а это прерогатива исключительно лишь государственно-властных органов, следовательно, находятся в зависимости от воли человека. Непреодолимая сила же является со-

108

бытием, происходящим независимо от воли человека и решений государственных органов, и не обличена в форму какого-либо документа, нормативного акта (природные, стихийные явления). Впрочем, сам законодатель пытается классифицировать обстоятельства непреодолимой силы в различных нормативных актах. Например, в Таможенном кодексе РФ в ст. 334 «Основания для предоставления отсрочки или рассрочки уплаты таможенных пошлин, налогов»9 отсрочка или рассрочка уплаты таможенных пошлин, налогов предоставляется плательщику таможенных пошлин, налогов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 1) причинение этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; 2) задержка этому лицу финансирования из федерального бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа; 3) товары, перемещаемые через таможенную границу, являются товарами, подвергающимися быстрой порче; 4) осуществление лицом поставок по межправительственным соглашениям. Следовательно, из смысла закона можно выделить две разновидности обстоятельств непреодолимой силы: первая – стихийные бедствия (наводнения, землетрясения и т.п.); вторая – технологические катастрофы (аварии и т.п.). Схожую классификацию обстоятельств непреодолимой силы дает проект Федерального закона № 9670018-2 «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного взрыва и ее финансовом обеспечении»10. В ст. 1 проекта дается традиционная дефиниция непреодолимой силы – чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства, к которым относятся: стихийные бедствия, военные действия, вооруженные конфликты. Налицо различный подход отечественного законодателя к определению содержания непреодолимой силы, отсутствие единого подхода в ее классификации. Можно сделать вывод о различной правовой природе обстоятельств непреодолимой силы и форсмажорных обстоятельств. Для этого имеется ряд существенных оснований. Во-первых, обстоятельства непреодолимой силы являются природными, естественными явлениями, в то время как форс-мажорные обстоятельства – социальными, исскуственными. Во-вторых, возникновение обстоятельств непреодолимой силы не зависит от воли человека, а находится в зависимости от явлений природы, окружающей среды. Возникновение же форс-мажорных обстоятельств находится в зависимости от воли человека, в виде решения государственного органа или решения организаторов забастовок, митингов и т.д. Примером первых являются наводнения, землетрясения, ураганы, метели, вторых – моратории, ограничения или отмена

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ действия закона, ограничение импорта или экспорта товаров, войны, революции, забастовки, массовые беспорядки, террористические акты. В-третьих, законодатель дает общий подход к определению только обстоятельств непреодолимой силы. В отношении же форс-мажорных обстоятельств законодатель этого не оговаривает. В-четвертых, законодатель императивно подчеркивает признаки обстоятельств непреодолимой силы: чрезвычайность и непредотвратимость при данных условиях обстоятельства. Признаки же форс-мажорных обстоятельств законодательно не упоминаются. В-пятых, обстоятельства непреодолимой силы являются основанием освобождения от гражданско-правовой ответственности в силу указания в законе их общих признаков. Форс-мажорные обстоятельства освобождают от ответственности, как правило, только в силу прямого указания в законе, ином нормативном акте или в договоре. В-шестых, вред, причиненный обстоятельствами непреодолимой силы участникам гражданских правоотношений, государством не возмещается. В отношении же форсмажорных обстоятельств законом может быть предусмотрено возмещение государством причиненного вреда пострадавшим. Из этого следует, что обстоятельства непреодолимой силы и форс-мажорные обстоятельства занимают юридически равное положение среди других обстоятельств, влияющих на динамику обязательственных

правоотношений и являющихся основанием для освобождения от гражданско-правовой ответственности. См.: Коршунова Н.П. Непреодолимая сила: новый взгляд на старую проблему // Журнал российского права. – 2008. – № 3. 2 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. – М.: Русский язык, 1982. – Т. 3. – С. 387. 3 См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. – М.: Гос. изд-во иностр. и национал. словарей, 1938. – Т. 2. – С. 535. 4 См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. – М.: Русский язык, 1998. – С. 791. 5 См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. – М.: Гос. изд-во иностр. и национал. словарей, 1940. – Т. 4. – С. 1291. 6 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М.: Статут, 2001. (по изд. 1917 г.). – С. 285. 7 См.: Глобальное подтопление // Коммерсант. Первый рейтинг. – 2005. – № 1. – С. 201. 8 См.: Агарков М.М. К вопросу о договорной ответственности // Вопросы советского гражданского права: Сб. 1 / Под ред. проф. М.М. Агаркова. – М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1945. – С. 117. 9 СЗ РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2066. 10 Редакция, принятая Государственной Думой РФ в первом чтении 9 декабря 1998 г. (по данным справочно-правовой системы «Консультант Плюс). 1

ÏÎËÈÒÈ×ÅÑÊÈÉ ÐÅÆÈÌ È ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎ-ÒÅÐÐÈÒÎÐÈÀËÜÍÎÅ ÓÑÒÐÎÉÑÒÂÎ ÐÎÑÑÈÈ

Г.Ю. КУРСКОВА, кандидат юридических наук, доцент

Вопрос о взаимосвязи государственно-территориального устройства и политического режима имеет для России большое значение: �управление огромной территорией России из единого центра априори не может быть эффективным; �сильно различие регионов России между собой по географическим, климатическим, природным условиям; �существенны различия в области историко-культурного развития страны вследствие полиэтнического и конфессионального состава; �существенна неоднородность экономического развития регионов России; �проявление дезинтеграционных процессов, усилившихся после распада СССР, вызванные национальным и региональным сепаратизмом, которые до

последнего времени играли существенную роль во взаимоотношениях центра и регионов. Демократические начала, характеризующие политический режим современной России, воплощаются в принципах федерализма, являющихся общими началами ее государственного устройства. В Конституции РФ закреплены как непосредственно принципы, на которых базируется федеративное устройство государства, так и иные принципы, без опоры на которые федеративные отношения существовать не могут. К первой группе относятся принципы, сформулированные в ст. 4, 5 и 15 Конституции РФ: государственная и территориальная целостность России, государственный суверенитет России над всей ее территорией, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

109

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов, равноправие субъектов Федерации, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России, единство конституционно-правовой системы. Это базовые принципы федеративного устройства, которые конкретизируются в последующих статьях Конституции РФ1. Так, ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей территории союзного государства, строгое соответствие ей всех законов и иных правовых актов, принимаемых в России, а также неукоснительное соблюдение требований федерального законодательства всеми органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В ст. 71, 72, 73 и 76 конкретизируются положения ст. 4 и 5. В Конституции РФ не выделен специально принцип разграничения предметов ведения, однако он органически вытекает из содержания вышеперечисленных статей. Ко второй группе можно отнести принципы, которые носят общедемократический, универсальный характер и в федеративном государстве приобретают специфику. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы народовластия, разделения властей, равенства прав и ответственности России и субъектов Федерации в пределах их предметов ведения, гарантии прав и свобод человека и гражданина, гарантированности местного самоуправления, защиты основ конституционного строя и безопасности государства. Демократический характер политического режима проявляется и в территориально-государственном устройстве России. Для многонационального и многоконфессионального государства конституционное закрепление гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка (ст. 19) имеет принципиальное значение. Российская модель федерализма, сочетающая разделение государственной власти по горизонтали и вертикали, дополняет и усиливает механизм сдержек и противовесов, что создает дополнительные гарантии государственной и территориальной целостности государства, гарантий обеспечения прав и свобод человека. Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как «демократическое федеративное государство с республиканской формой правления». Не употребляя термина «политический режим», что традиционно для всех конституций демократических государств, законодатель тем не менее зафиксировал в этих составляющих сущность установленного в России политического режима. Подлинный федерализм возможен только при демократическом режиме. Становление современной российской модели федерализма идет параллельно с развитием демократических институтов. Отступление от принци-

110

пов федерализма создает реальную угрозу демократическому политическому режиму, является прямым нарушением Конституции РФ, а следовательно, воли народа, одобрившего ее. Признавая возможность многоуровневого статуса субъектов федеративного союза и разнообразия моделей федерирования в рамках единого государства, следует обратить внимание на важнейшее условие стабильности федеративных государств – единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей. Суверенитет народа (народовластие) как основа демократического политического режима тесно связан с государственным суверенитетом. В то же время народовластие и государственный суверенитет являются базовыми принципами федерализма. Суверенитет народа един и неделим, что предполагает единое территориально-государственное пространство. Это, в свою очередь, означает государственную целостность, в рамках которой возможны разные варианты взаимоотношений между субъектами Федерации. Государственная целостность предполагает государственный суверенитет (независимость), что означает: никто не вправе не только навязывать свою волю народу, проживающему на данной территории, но и принимать решения, кроме самого народа. Триада «суверенитет народа – государственная целостность – государственный суверенитет» демонстрирует неразрывную связь политического режима и формы государственного устройства. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета России. Конституция РФ связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в России. Он, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Ведь федерализм – это договор между гражданами государства, а не только субъектами Федерации, которые, заключая договор от имени своих граждан, образуют новое государство, граждане которого становятся носителями суверенитета всего союза уже бывших государств, добровольно отказавшихся от своего суверенитета в пользу нового единого государства (федерации). Россия, как и любая федерация, представляет собой сложную систему и в этом смысле может быть рассмотрена под углом зрения такого системного качества, как целостность системы как важнейшего средства обес-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ печения политического режима. Закрепив в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности», законодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило государство. Однако закрепление государственной целостности как принципа не гарантирует спонтанности достижения поставленных целей, безопасности системы, ее стабильности, т.е. способности сохранять структурно-функциональную организацию, равновесие и устойчивость при резких колебаниях, вызванных экономическими, политическими и иными обстоятельствами. Принцип государственной целостности России тесно связан с принципом ее безраздельного суверенитета над всей ее территорией. Суверенитет России как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя. Суверенитет – это один из неотъемлемых атрибутов государства и до возникновения федераций рассматривался исключительно как международно-правовая категория. С появлением федеративных государств проблема суверенитета усложнилась за счет внутриполитического аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос решен окончательно в пользу суверенитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государства с сепаратистами2. Сепаратистские тенденции не везде удалось преодолеть и тем сохранить целостность федеративного государства3. В России проблема суверенитета не снята и по сей день. В научной литературе дискутируется вопрос о возможности разделения суверенитета между Россией и субъектами Федерации, об ограниченном суверенитете субъектов Федерации, обусловленности суверенитета рядом ценностей современной цивилизации и т.д.4 Автор разделяет точку зрения тех исследователей, которые стоят на позициях неделимости суверенитета5. Содержащееся в Конституции РФ решение проблемы о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит России. Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия разных регионов, включая национальную государственность разных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, а с другой – выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали – между Россией и субъектами Федерации. Демократические начала в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления (признак демократического политического режима) находят свое закрепление в федеративном устройстве. Глава 3 Конституции РФ отразила новый

подход к пониманию федерализма по сравнению с советскими конституциями. Это прежде всего отказ от основной идеи прежних конституций – принципа демократического централизма, суть которого заключалась в подчинении нижестоящих органов государственной власти вышестоящим во всех ветвях власти6. Суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории. Суверенитет России, исходя из Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Конституция РФ определила сферу компетенции органов государственной власти: общегосударственных (федеральных), региональных (субъектов Федерации), впервые закрепила разграничение предметов ведения между Россией и субъектами Федерации. Кроме того, ст. 72 включает в себя большую группу общественных отношений, составляющих сферу совместного ведения России и субъектов Федерации, а также совместной компетенции двух уровней органов государственной власти. С точки зрения демократизма, в этом проявляется принцип разделения власти не только между ее ветвями (по горизонтали), но и между Россией и субъектами Федерации (по вертикали). Принцип единства системы государственной власти в России основывается на конституционном положении о том, что ее единственным источником является многонациональный народ России. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), основанную на иерархической соподчиненности органов России и субъектов Федерации. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации не находятся в прямом организационном подчинении Правительству РФ, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти. Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр – регион» на трехзвенную «центр – округ – регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. Немаловажен учет интересов России и субъектов Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также законодательным (предста-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

111

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ вительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы предоставляет законодательным органам субъектов Федерации возможность самостоятельного участия в законотворческой деятельности на федеральном уровне. В последнее время скорректирован вектор преобразований в сфере взаимоотношений центра и органов исполнительной власти регионов. Речь идет о законодательном изменении порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, в соответствии с которым гражданин России наделяется полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта Федерации7. Новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Федерации во многом оказались от нее отстранены и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. был предусмотрен большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г. В 2005 г. принят Федеральный закон, внесший изменения в ст. 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. В переходный период законом субъекта Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления является установление такого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них. Это означает, что вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами власти. Вопросы, непосредственно касающиеся гражданина в его повседневной жизни, должны решаться местной (муниципальной) властью как ближайшим уровнем публичной власти к гражданину. Вопросы, требующие на межмуниципальном уровне концентрации сил и ресурсов (включая финансовые), должны решаться

112

органами государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, создаются уровни публичной власти с характерными для них полномочиями. Состояние прав и свобод человека и гражданина и их конституционная защита – показатель сущности политического режима. Единство федерации основано на единстве народа. Федеративное государство – это единое государство, поскольку его граждане представляют собой единое сообщество, имеют единое гражданство и выражают свою волю как единое целое. Самим фактом образования федерации устанавливается историческое единство, всякое посягательство на которое может быть квалифицировано как посягательство на право всего народа федеративного государства. Единство федерации основано на договоре граждан, и под этим единством понимается прежде всего единство территории, единство экономического пространства, единство и целостность конституционноправовой системы, единство системы государственной власти и управления на всей территории страны, единство судебной системы, обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдение гражданами государства своих конституционных обязанностей по отношению к государству и обществу. Поскольку федерация представляет собой договор между гражданами единого государства, а не между субъектами Федерации, то нарушение этого договора одним или несколькими субъектами Федерации означает ущемление интересов всего народа, всех граждан государства. Следует отметить опасные тенденции, создающие серьезные препятствия для реализации прав и свобод человека: �придание в ряде регионов в явочном порядке административным границам фактического статуса государственных; �попытки одностороннего изменения административных границ; �создание искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передвижения внутри страны продовольствия, товаров и услуг; �запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важнейших продуктов и т.д. Экономическая дезинтеграция, вызванная последствиями распада СССР, затрудняющая образование единого рыночного пространства, значительные различия экономического потенциала и фактического статуса субъектов Федерации поставили под сомнение равноправие ее субъектов, а следовательно, равенство прав людей, проживающих в субъекте Федерации. Анализ государственно-территориального устройства России и его соотношения с политическим режимом показывает следующее: �базовые принципы федерализма являются одновременно признаками демократического политического режима;

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ �суверенитет народа ассоциируется с государственной целостностью, предполагающей суверенитет государства; �суверенитет народа (народовластие) реализуется в демократических принципах (началах) формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единство системы власти; �единство системы власти невозможно вне единого государственного пространства; �единство системы власти не только не противоречит, но и невозможно без разделения власти, разграничения ее полномочий как по горизонтали, так и по вертикали, без системы сдержек и противовесов; �серьезным источником дестабилизации федерализма является диверсификация политических режимов в субъектах Федерации; �реализация прав и свобод человека и гражданина и их конституционная защита как показатель демократического политического режима возможны при реальном равноправии субъектов Федерации; �защита основ конституционного строя предполагает наличие правовой базы и равновеликой судебной власти, стоящей на страже закона и права. Такой фундаментальный принцип, как разграничение предметов ведения между Россией и субъектами Федерации, составляющий суть всякой федерации, не нашел закрепления в гл. 1 Конституции РФ, устанавливающей основы конституционного строя. 2 В Канаде за провинцией Квебек сохраняется право на сецессию, что дает основание полагать за этой провинцией право на суверенитет. Дважды Квебек был на грани выхода из состава федерации, причем в 1995 г. в ходе последнего референдума для реализации этого решения не хватило немногим более 40 тыс. голосов. 1

Примером могут служить процессы, проходившие в ряде стран как в прошлом, так и в нынешнем веке, которые привели к распаду ряда федераций. 4 См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994; Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. — М., 1995. 5 См., например: Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Сов. гос-во и право. 1991. — № 5; Разделит ли Россия участь Союза ССР? — М., 1993; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Моногр. — М., 1998. 6 В данном случае утверждать о ветвях власти можно условно, поскольку советская система властеотношений строилась на принципе единства законодательной и исполнительной власти. На заключительном этапе действия Конституции РСФСР в ней содержался принцип разделения властей, но отсутствовал механизм сдержек и противовесов, что делало этот принцип нежизнеспособным. Это привело к конфликту между законодательной и исполнительной властью, закончившемуся трагическими событиями октября 1993 г. С целью недопущения конфликта между ветвями власти на заре американского конституционализма механизм сдержек и противовесов был создан в США по инициативе Президента США Мэдисона. К сожалению, российские власти своевременно не воспользовались этим опытом. 7 Эту формулировку можно рассматривать как назначение на должность высшего должностного лица законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ, что соответствует формулировкам, используемым в Конституции РФ при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Председателя Правительства РФ, Председателя Банка России, Генерального прокурора РФ и других должностных лиц по представлению Президента РФ (ст. 83, 102, 103 Конституции РФ). 3

ÒÅÎÐÅÒÈÊÎ-ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈ×ÅÑÊÈÅ ÎÑÍÎÂÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈß ÏÐÈÐÎÄÛ È ÑÓÙÍÎÑÒÈ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÉ ÐÅÔÎÐÌÛ

А.А. ЛАСКИН, кандидат педагогических наук

Отрицать ведущую роль государства в обществе как важнейшего фактора общественного развития, а следовательно, государственного управления невозможно ни с исторической, ни с политической точек зрения. Однако проблема адекватной современным политико-правовым условиям идентификации места, форм и методов управленческого воздействия государства на социальную жизнедеятельность общества по-прежнему остается одной из актуальных, инициирующих дискуссию как в научных кругах, так

и среди представителей практики государственного управления (регулирования). В практике государственного строительства России приоритетное значение приобретает нормативная модель сильного и эффективного государства. Ее качественные характеристики измеряются не карательной силой, а безопасностью, защищенностью общества и личности, гарантированием прав и свобод человека и гражданина. Эффективное государство – основа реализации современной политики, устремленной

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

113

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ в будущее, необходимое условие развития демократических процедур народовластия и институтов гражданского общества. Достижение необходимого уровня эффективности государства требует последовательной модернизации всех его организационных и институциональных систем, в частности административной реформы. Как полагает Ю.А. Тихомиров, важно учитывать, что, будучи объектом модернизации, государство само является ее доминирующим субъектом, призванным обеспечить не только создание инструментальной структуры публично-правового управления, направленной на снятие кризисных явлений, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов рационализации и оптимизации как во внутригосударственном, так и в международном контексте1. Модернизация публично-правовой сферы российской государственности находится в двухплоскостной системе отношений, направленных, во-первых, на снятие социальных противоречий и напряженности (диалектическая основа любой реформы); во-вторых, на оптимизацию, рационализацию и повышение эффективности организованной социальной системы (реформирование в собственном смысле слова). Решение этих задач предполагает поиск эффективных и соразмерных форм, методов и средств государственного воздействия на общественные отношения, которые должны быть опосредованы административно-правовым регулированием. Административная реформа должна реализовываться преимущественно за счет совершенствования правовых форм и методов государственного управления в единстве их материальных и процессуальных аспектов. Содержание административной реформы не может быть сведено лишь к проблемам обновления нормативных правовых актов или их отдельных положений, совершенствованию системы государственного управления. Ее осуществление выходит за рамки процедурных вопросов и задач юридической техники. Сущность административной реформы как важного этапа в развитии каждого общества и соответственно одной из категорий административно-правовой доктрины определяет необходимость рассмотрения ее с позиций онтологии, гносеологии и аксиологии права. Исследование этого сложного процесса предполагает определение подходов к его познанию, исследование порядка и принципов его осуществления, социально-правового «бытия», анализ тех ценностей, которые приобретают политико-правовое выражение в результате преобразований. Развитие представлений об административной реформе как процессе конструктивных преобразований административно-политической сферы государственности предполагает формирование системных научных представлений о целях и целевых приорите-

114

тах реформы, экономических, социально-политических, идеологических, организационных и правовых принципах ее проведения, предпосылках и порядке осуществления, включая в себя изучение проблем структурирования и содержания основных стадий реформирования, а также анализ теоретического развития и реализации перспективной модели организационных и функциональных основ механизма эффективного осуществления исполнительной власти как итога административной реформы. Этот подход позволяет определить основные признаки административной реформы, выявить общие закономерности и различия в ее проведении. Решение этих задач позволит типологически описать административную реформу, а также смоделировать реформу и выработать меры, способствующие ее эффективному осуществлению. Множество признаков, обладающих разными характеристиками, определяет необходимость уяснения объема и содержания понятия административной реформы. Сегодня трудно признать, что такое понятие устоявшееся и бесспорное. В настоящее время продолжается дискуссия о разграничении и соотношении понятий «административная реформа» и «административная модернизация». Они зачастую отождествляются, что противоречит «духу» проводимых преобразований в административной сфере и не способствует их конструктивному осуществлению. Одно из наиболее удачных определений предложил В. Балытников. Он справедливо полагает, что реформа предполагает пересмотр или даже смену модели какого-либо государственноправового феномена или института, в то время как модернизация означает его совершенствование через развитие позитивных элементов и минимизацию негативных2. Административная реформа – это системный комплекс мер, реализация которого предполагает концептуальную ревизию системы управления и ее кардинальное изменение. Следовательно, административная реформа не может быть сведена лишь к временной «компании», связанной с совершенствованием отдельных элементов административного механизма. Вместе с тем в современных условиях реформа отражает масштабные социально-политические и экономические преобразования, происходящие как в России, субъектах Федерации, так и в муниципальных образованиях.

См.: Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. — 2004. — № 4. 2 См.: Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя — сохранять, сохраняя — обновлять // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2000. — № 2. — С. 116. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÀß ÑÈËÀ ÎÑÍÎÂÀÍÈÉ ÎÑÂÎÁÎÆÄÅÍÈß ÏÎÄÐÀÇÄÅËÅÍÈÉ ÎÂÄ ÎÒ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ ÇÀ ÍÅÍÀÄËÅÆÀÙÅÅ ÈÑÏÎËÍÅÍÈÅ ÎÁßÇÀÒÅËÜÑÒÂÀ ÏÎ ÎÕÐÀÍÅ ÈÌÓÙÅÑÒÂÀ

А.Н. ЛИНЕВ

Общий принцип исполнения обязательств заключается в исполнении обязательства надлежащим образом в соответствии с его условиями и требованиями закона. Сторона, не исполнившая или ненадлежащим образом исполнившая обязательства (должник), должна возместить кредитору причиненные в результате этого убытки. Ответственность в форме возмещения убытков наступает, когда лицо, потерпевшее от гражданского правонарушения, понесло убытки – те отрицательные последствия, которые наступили в его имущественной сфере в результате совершенного против него гражданского правонарушения. Убытки складываются из реального ущерба, т.е. расходов, которые потерпевший должен произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения его имущества, и из упущенной выгоды, т.е. неполученных доходов, которые он получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. В характеристике гражданско-правовой ответственности подразделений ОВД, возникающей в связи с исполнением договора на охрану имущества физических и юридических лиц, интерес представляет изучение такого условия ее наступления за нарушение предусмотренных договором обязательств, как вина должника. В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Форма вины не играет того существенного и принципиального значения, которые она имеет, скажем, в уголовном праве. Как правило, вина в гражданском обороте имеет форму неосторожной, т.е. в действиях должника обычно отсутствуют элементы намеренности. Эта форма вины имеет место, когда поведение должника не направлено сознательно на совершение гражданского правонарушения, но в то же время в его поведении отсутствует должная внимательность и осмотрительность. Это относится как к гражданам, так и к юридическим лицам, вина которых иначе и не может проявляться, как только через виновное поведение их работников при исполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей.

Гражданско-правовая ответственность при осуществлении участниками хозяйственного оборота предпринимательской деятельности строится на началах риска. Неспроста нормами п. 3 ст. 401 ГК устанавливаются более широкие основания имущественной ответственности за нарушение договорных обязательств лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Так, если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанности со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств. Предприниматель несет повышенную ответственность, отвечает за случайное (невиновное) неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства при осуществлении предпринимательской деятельности. С принятием постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» в системе МВД России создано федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана». Оно приняло на себя часть обязательств, вытекающих из договоров, ранее заключенных подразделениями вневедомственной охраны и исполнявшихся ее военизированными, сторожевыми и проектно-монтажными подразделениями. Это обстоятельство предопределило новации в правоотношении, возникающем по поводу охраны имущества подразделениями ОВД, в том числе в вопросах ответственности участников договора. Так, учитывая, что в договоре на охрану имущества физических и юридических лиц в качестве одного из соисполнителей выступает предприятие «Охрана», являющееся коммерческой организацией, к отношениям, вытекающим из нарушения последним договорных обязательств должны применяться правила об ограничении ответственности стороны лишь теми обстоятельствами, которые не зависят от ее воли. Ответственность подразделений вневедомственной охраны, участвующих в гражданском обороте в

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

115

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ организационно-правовой форме государственных учреждений, не преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, наступает на общих основаниях, т.е. при наличии вины. Исходя из общих принципов гражданско-правовой ответственности условиями заключаемого договора может устанавливаться, что подразделения вневедомственной охраны освобождаются от имущественной ответственности в случаях, когда они могут доказать отсутствие своей вины и назвать особые обстоятельства, исключающие их ответственность перед контрагентами. В качестве таких обстоятельств чаще всего предусматриваются: �несоблюдение администрацией охраняемого имущественного комплекса требований инструкций и иной технической документации по эксплуатации средств охранной сигнализации; �невыполнение рекомендаций исполнителей по технической укрепленности охраняемого объекта;

�устранение неисправностей в работе технических средств своими силами или с привлечением посторонних лиц; �непредставление исполнителям информации о передаче охраняемых помещений в пользование иным лицам. Сторонами могут быть согласованы и другие условия договора о случаях виновного поведения заказчика, создающего предпосылки для осуществления посягательства на охраняемое имущество, при котором ответственность подразделений вневедомственной охраны за допущенное хищение принятых под охрану материальных ценностей не наступает. В случае смешанной вины исполнителей и заказчика, когда убытки в обязательстве по охране имущества возникают в результате виновного поведения участников не только на стороне должника, но и кредитора, наступившие убытки распределяются по усмотрению суда в зависимости от степени вины каждой стороны и конкретных обстоятельств дела.

ÌÅÑÒÎ È ÐÎËÜ ÏÐÀÂÎÏÐÈÌÅÍÅÍÈß Â ÌÅÕÀÍÈÇÌÅ ÏÐÀÂÎÂÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÕ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ

И.Н. МАРИНА

В отечественной правовой науке базовым для исследования правоприменения традиционно становится вопрос о его месте и роли в механизме правового регулирования. Несмотря на длительную историю разработки соответствующей тематики, единого мнения не выработано. Изучением проблемы правоприменения отечественные авторы начали заниматься в начале XX в. Ее аспекты нашли отражение в трудах Л.Е. Владимирова, А.Ф. Кони, В.А. Случевского, И.Я. Фойницкого, Г.Ф. Шершеневича и др. Начало систематической разработки вопросов, связанных с местом правоприменения в механизме правового регулирования, относят к середине XX в., когда после защиты Э.Б. Атамановой диссертации на тему «Применение норм советского социалистического права» на страницах журнала «Советское государство и право» развернулась дискуссия по ряду ключевых для понимания правоприменения проблем. Результатом дискуссии явилось признание применения норм права одним из способов реализации правовых норм. При этом был сделан вывод о том, что теория права и законодательство связывают термин «применение норм права» с тем способом осуществления юридических норм, «который характеризуется властными действиями компетентных государственных органов по отношению к другим государственным органам, общественным организациям и гражданам»1. Несмотря на то что научная дискуссия сыграла положительную роль в осмыслении места применения

116

норм права в механизме правового регулирования, окончание спорам вокруг него так и не было положено. В ходе дальнейшей разработки проблематики большинство ученых сошлись в том, что правоприменение выступает особой формой реализации права, в рамках которой воплощение в жизнь правовых предписаний обеспечивается посредством осуществляемой компетентными субъектами государственновластной деятельности, направленной на уточнение правового положения субъектов и обеспечивающей контроль над возникновением прав и обязанностей2. Точка зрения, согласно которой правоприменение предстает именно как особая форма реализации права, остается наиболее распространенной и сегодня. При этом учеными, предлагающими рассматривать правоприменение в качестве особой формы реализации права, как правило, не приводятся аргументы в обоснование собственного мнения. Этот факт свидетельствует о том, что в основе подобного понимания сущности применения норм права лежит не фактический анализ его места и роли в механизме правового регулирования, а сложившаяся в отечественной юридической науке традиция. Иными словами, то обстоятельство, что применение норм права является формой правореализации, принимается за априори известное в силу того, что подобная трактовка широко распространена. В науке такие рассуждения недопустимы и могут привести к неверному пониманию сущности изучаемого явления. Многими исследователями отрицается возможность признания правоприменения самостоятельной

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ формой реализации права3, при этом приводятся серьезные аргументы, свидетельствующие о недопустимости рассмотрения правоприменения в одном ряду с использованием, исполнением и соблюдением правовых норм. А.С. Пиголкин уже в начале 1960-х годов указывал на то, что применение права нельзя ставить в один ряд с другими формами реализации права, поскольку это ведет к нарушению единого основания классификации4. И действительно, выделение применения в качестве формы реализации права невозможно по тем критериям, которые используются для различения остальных форм. Исполнение, использование и соблюдение могут быть разграничены только на основании различия диспозиций реализуемых правовых норм в соответствии с их делением на запрещающие, обязывающие и управомочивающие. Однако правоприменение не может быть выделено по тому же основанию, поскольку его осуществление не обусловливается спецификой диспозиции реализуемой нормы. Даже если признать правоприменение самостоятельной формой реализации права, невозможно будет не обратить внимания на то, что по своему содержанию, функциональному назначению, порядку осуществления и конечным результатам оно отлично от использования, исполнения и соблюдения правовых норм. Правоприменение в строгом смысле слова – это не всегда реализация конкретной законодательно закрепленной нормы. Оно может осуществляться не только при условии наличия норм, регулирующих соответствующие правоотношения, но и тогда, когда отношение не урегулировано нормами права. Правоприменитель при наличии пробела в законодательстве не может отказаться от решения юридического дела, хотя и должен учитывать отсутствие законодательно закрепленной нормы при вынесении конкретного решения. Правоприменение не может быть признано формой реализации права. Понятие «форма» традиционно используется для характеристики или способа внешнего выражения, организации чего-либо или качественно обособленного типа, вида предмета, явления, процесса. Однако правоприменение не является ни способом внешнего выражения, ни особым типом, видом правореализации. В рамках правоприменения не осуществляется фактическое воплощение предписаний правовых норм, создаются лишь предпосылки для их реализации. Само по себе вынесение правоприменительного акта не гарантирует того, что применяемая норма найдет фактическую реализацию в поведении участников правовых отношений. Значит, правоприменение отличается от реализации норм права в любой из его форм той ролью, которую оно играет в правовом регулировании. Среди ученых, не признающих правоприменение особой формой реализации правовых норм, нет единого мнения относительно его места в механизме правового регулирования. Одни ученые отстаивают точку зрения, согласно которой правоприменение

является особым способом организации реализации права5. Однако рассматривать правоприменение с этой точки зрения не совсем правильно. Как отмечает С.Б. Швецов, «применение нормы права само по себе еще не означает претворение в жизнь содержащегося в ней предписания, так как для этого требуется обычно совершение тех или иных фактических, материально-технических действий, предусмотренных актом применения нормы права. Практика изобилует примерами того, как вынесенные судами или исполнительными органами решения оставались лишь на бумаге, что создавало почву для бюрократизма, ущемления прав и законных интересов граждан»6. Другие исследователи высказывают мнение, что применение норм права выступает определенным этапом, стадией процесса правового регулирования, предшествующей правореализации7. Действительно, стадии, этапы – это последовательно сменяющие друг друга ступени развития правового регулирования, а правоприменение по времени предшествует реализации правовых норм и одновременно выступает одной из ее предпосылок. Все же имеются обстоятельства, свидетельствующие о том, что указание на правоприменение как на самостоятельный этап, стадию правового регулирования не позволяет максимально точно раскрыть его сущность и природу. Подобный вывод позволяет сделать анализ функциональной направленности правоприменения. В.В. Попов справедливо указывает на то, что «сущность правоприменения как властной организующей деятельности компетентных субъектов обусловлена тем, что в определенных случаях необходимо установление особых организационных начал во взаимоотношениях различных субъектов права»8. Смысл правоприменения состоит не просто в разрешении юридически значимой ситуации, которая не может быть разрешена без участия государства, а именно в индивидуальном регулировании общественных отношений с учетом их специфики. Под индивидуальным регулированием понимается конкретизация юридических норм участниками правовых отношений – решение ими юридически значимых вопросов, которым законодатель не дает исчерпывающей нормативной регламентации9. В процессе правоприменения происходит индивидуализация содержания нормативных предписаний, и издаваемый в индивидуальном порядке акт воспроизводит содержание применяемой нормы, сужая его до веления, адресованного персонально определенному субъекту – участнику конкретного общественного отношения. Однако аналогичные функции, помимо правоприменительного акта, выполняет индивидуальный договор; следовательно, индивидуальное (казуальное) регулирование было бы неоправданно сводить только к применению правовых норм. Правоприменение и индивидуально-договорное регулирование занимают одинаковое место в логической цепи процесса правового регулирования. Применение норм права можно признать не просто

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

117

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ определенным этапом, стадией механизма правового регулирования, предшествующей правореализации, а формой индивидуального (казуального) регулирования как его факультативной стадии. Критериями при решении вопроса о выборе нормативного или казуального способа правового регулирования выступают типичность, повторяемость, распространенность того или иного общественного отношения. Путем издания нормативного акта можно внести в поведение людей единообразие и порядок, оно позволяет решить такие задачи, как очерчивание пространства, определение поля для деятельности субъектов путем установления полюсов желательного (прогрессивного, перспективного) поведения и нежелательного (запрещенного, вредного), а также путем обозначения всех точек опоры (целей, задач, принципов, общих положений)10. Индивидуальное регулирование, в свою очередь, позволяет уточнить права и обязанности сторон правоотношения в случае, когда они закреплены правовой нормой в абстрактном виде либо не закреплены вообще (и в первом и во втором случае возникает препятствие реализации субъектами права их правомерных притязаний). Ни в рамках правоприменения, ни в рамках индивидуально-договорного регулирования не происходит реализации правовых норм, нормирующих соответствующие отношения. Создаются необходимые предпосылки для их реализации в специальном акте, не являющемся актом общего действия, конкретизируются права и обязанности участников правоотношения. И правоприменительные акты, и индивидуальные договоры являются дополнительными юридическими фактами, без которых возникновение, изменение и прекращение правоотношений на основе норм законодательства невозможно. Они констатируют наличие предусмотренных нормами права фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений, подтверждают специфическое правовое положение субъектов, уточняют содержание субъективных прав и юридических обязанностей. Информация, содержащаяся в индивидуальном акте (акте правоприменения или индивидуальном

договоре), является обязательной для его адресатов: в обоих случаях документ, выступающий результатом индивидуального регулирования, если он не противоречит законодательству, обеспечивается возможностью применения государственного принуждения. Различие между правоприменением и индивидуально-договорным регулированием состоит в том, что в первом случае регулирование является императивным, во втором – диспозитивным. Выбор между императивным или диспозитивным способами индивидуального регулирования определяется особенностями самого регулируемого правоотношения, основаниями его возникновения и т.д. Правоприменение не является особой формой реализации норм права, а выступает основанной на императивном методе формой индивидуального (казуального) правового регулирования. 1 К итогам дискуссии о применении норм советского права // Сов. гос-во и право. 1955. № 3. С. 44—53. 2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. — М., 1981. — Т. 1. — С. 321; Левченко И.П. Механизм применения права (опыт системного исследования). — Смоленск, 1997. — С. 5; Теория государства и права / Отв. ред. Н.Г. Александров. — М., 1974. — С. 563. 3 См., например: Аносова М.М. Объекты правоприменительных отношений: проблемы теории и практики. — Владимир, 2006. — С. 99; Серветник А.А. Применение договорного права. — Саратов, 2007. — С. 10. 4 См.: Пиголкин А.С. Формы реализации норм общенародного права // Сов. гос-во и право. — 1963. — № 6 . — С. 36. 5 См.: Серветник А.А. Указ. соч. — С. 10; Попов В.В. Обыкновения правоприменительной деятельности: Автореф… канд. юрид. наук. — Волгоград, 2000. — С. 7. 6 Швецов С.Б. Эффективность правоприменительной деятельности: Автореф. … канд. юрид. наук. — СПб., 2004. — С. 13. 7 См.: Аносова М.М. Указ. соч. — С. 99; Швецов С.Б. Указ. соч.— С. 10. 8 Попов В.В. Указ. соч. — С. 17. 9 См.: Молодкин Н.Е. Функции судебных актов в правовом регулировании: Автореф… канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 17—18. 10 См.: Кашанина Т.В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования // Правоведение. — 1991. — № 4. — С. 59.

ÔÓÍÊÖÈÎÍÈÐÎÂÀÍÈÅ ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÊÓËÜÒÓÐÛ: ÂÎÇÌÎÆÍÎÑÒÈ È ÍÀÏÐÀÂËÅÍÈß ÒÅÎÐÅÒÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÃÎ ÀÍÀËÈÇÀ

В.А. МОРОЗОВ

Одним из наиболее примечательных феноменов второй половины ХХ в. является активное развертывание интеграционных процессов. Поскольку последние затрагивают в том числе и правовое пространство, очевидную актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием и функционирова-

118

нием в условиях интеграции правовых культур, как статичных, консервативных образований, менее всего подверженных каким-либо изменениям. Вследствие сложности и многоаспектности процессов трансформации правокультурного пространства отдельные их аспекты по-прежнему остаются мало-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ исследованными. В частности, на сегодняшний день в отечественной правовой науке не имеется исследований, в которых была бы предпринята попытка комплексного изучения вопросов функционирования правовых культур, что, как представляется, в значительной степени является следствием отсутствия четких представлений о сущности и содержании пригодной для этого методологии. В этой связи весьма интересным представляется вопрос о возможностях и направлениях теоретико-правового анализа соответствующей проблематики. Исследование проблем функционирования правовой культуры требует в первую очередь выбора адекватного подхода к пониманию сущности и содержания последней. Необходимость решения поставленной задачи обусловливается множественностью трактовок понятия правовой культуры в отечественной правовой науке, которая, в свою очередь, предопределяется отсутствием единого понимания культуры в целом. Различия в понимании сущности и содержания правовой культуры предопределили формирование целого ряда самостоятельных направлений в ее исследовании, среди которых наиболее распространенными являются аксиологический, деятельностный, функциональный и семиотический подходы. В рамках аксиологического направления правовая культура рассматривается как сложная система ценностей, созданных человеком в сфере права. Такой подход обеспечивает характеристику правовой культуры как меры гуманизации человека и общества1, позволяет четко отграничить правовую культуру от других взаимосвязанных с нею явлений и феноменов правовой действительности. Деятельностный подход к исследованию правовой культуры рассматривает ее через призму различных сторон и характеристик человеческой деятельности. С точки зрения данного подхода правовая культура отождествляется с творческой деятельностью человека в правовой сфере, рассматривается как воплощение творческих сил общества. При этом деятельность граждан признается «необходимым условием для производства, распространения и освоения ценностей культуры»2. Функциональный подход предполагает рассмотрение правовой культуры как совокупности всех элементов правовой надстройки в их динамике. Преимуществом данного подхода является то, что он позволяет говорить о связи содержательной стороны правовой культуры со степенью развитости социальных качеств субъектов права, а также исследовать активную преобразующую роль человеческого мышления в сфере правовой культуры3. В рамках семиотического подхода предметом научного анализа становятся знаковая, текстологическая и символическая составляющие правовой культуры. Применение данного подхода характерно в основном для неюридических общественных наук4. В отечественной юридической науке понятие «правовая культура», как правило, используется для характеристики всей правовой надстройки общества

в целом. Вместе с тем, на наш взгляд, исследование проблем функционирования правовой культуры целесообразно осуществлять в первую очередь именно через призму аксиологического подхода, в контексте которого она предстает как система духовно-нравственных ценностей, находящих свое выражение в достигнутом уровне развития правовой действительности, нормативных правовых актах, правосознании, в соответствии с которыми формируется законопослушный образ жизни и осуществляется правовое регулирование общественных отношений, устанавливается режим правопорядка в стране. Правовые ценности выступают предельными основаниями, лежащими в основе воспроизводства всего правового, характерного для жизнедеятельности конкретного общества – правовых норм, правового поведения, правовых отношений и т.д. В силу этого неизменно прослеживается связь между содержанием правовых ценностей и правовой реальностью, которая осуществляется через связь актов правового сознания и правового поведения людей в ситуациях, требующих выбора. При этом непосредственным основанием выбора становятся не правовые ценности как таковые, поскольку они указывают лишь на значимость определенных объектов и явлений, а обусловленные ими принципы как основополагающие, базовые побудительные начала. Принципы, в свою очередь, формируются не на основе ценностей как таковых, а на основе тех идей, которые подытоживают ценностный опыт, обобщают его. Следует отметить, что сама необходимость выведения основополагающих правокультурных принципов обусловливается именно постановкой вопроса о функционировании правовой культуры как ценностной системы, поскольку для ее изучения в содержательном аспекте бывает достаточно анализа составляющих ее правовых идей. Последнее, в частности, подтверждается тем, что имеющиеся исследования правовой культуры, в которых основной целью ставится изучение ее содержательных особенностей, оказываются вполне успешными, будучи основанными как раз на анализе содержания базовых идей5. Если поставить вопрос непосредственно об особенностях функционирования той или иной правовой культуры, то обнаруживается, что он принципиально не решаем в контексте анализа содержания правовых идей, поскольку последние предстают именно как интеллектуально-духовные6, но не волевые, побудительные установки. Помимо того, целесообразность исследования функциональных проявлений правовой культуры именно через призму характерных для нее принципов обусловливается тем, что такой способ познания позволяет: �во-первых, отграничить существенные функциональные проявления от несущественных (их смешение может быть обусловлено множественностью процессов и явлений правовой жизни, в той или иной степени связанных с функционированием правовой культуры; принципы правовой культуры позволяют

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

119

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ их разграничить в силу того, что выступают выразителями именно сущностных моментов правовой культуры); �во-вторых, не допустить подмены функциональных появлений правовой культуры связанными с ними процессами (в том числе имеющими экономическую, политическую или сугубо юридическую природу); �в-третьих, выявить те функциональные проявления, которые обусловливаются спецификой данной конкретной, отдельно взятой правовой культуры, отграничить их от закономерностей функционирования, характерных для любой правовой культуры; �в-четвертых, дать оценку характеру правокультурных изменений (любая правовая культура развивается, периодически обновляясь, при этом динамика системы ее принципов оказывается важным показателем характера происходящих изменений, поскольку принципы выступают устойчивыми установками. Если принципы модернизируются, это означает, что в процессе изменений трансформируется сама сущность правовой культуры, если же они остаются неизменными, имеются все основания говорить о том, что изменения в правокультурной сфере не носят сущностного характера). Далее полагаем необходимым определить возможные направления теоретико-правового анализа проблем функционирования правовой культуры, которые, на наш взгляд, обусловливаются непосредственно связями, существующими у правовой культуры с явлениями правовой действительности. Прежде всего необходимо указать на связь правовой культуры и действующего права, которая обусловливается тем, что «в правотворческой деятельности законодатель, принимая вполне определенные по своему содержанию нормы, не действует по произволу. На его деятельность оказывает влияние, среди прочих условий, определенный эталон правовой жизни, или правовой идеал, объективно сложившийся в обществе»7. Нормы правовой культуры фактически выступают той основой, на которой «вырастают» нормы права, и в этом проявляется организующее воздействие правовой культуры. Связь права с правовой культурой через систему принципов последней выступает весьма значимым фактором, обеспечивающим эффективность права как регулятивной системы. Указанное обстоятельство обусловливается тем, что правовая культура выступает не только результатом деятельности людей, но и сама по себе предстает как система регулирующих механизмов, включающих правила, инструкции, служащие для управления поведением; не обусловленное культурными моделями поведение человека стало бы практически неуправляемым, сводилось бы к спонтанным бессмысленным поступкам и безудержным эмоциям, у человека практически не мог бы сформироваться опыт. При этом, поскольку правовая культура выступает именно иррациональным регулятором, а право – в первую очередь регулятором

120

рациональным, расхождение между ними по направлениям и содержанию воздействия приводит к неэффективности именно последнего. Очевидной и в силу этого общепризнанной является связь правовой культуры и правового сознания. Как справедливо отмечает Р.С. Байниязов, «право в принципе не есть совокупность, пусть даже логически выстроенных, юридических норм. Нельзя сводить право к «чистой форме», это уже будет квазиправо»8. В этой связи ограничивать воздействие правовой культуры на правовую сферу исключительно действующим правом необоснованно. Более того, приходится признать, что связь между правовой культурой и правом только и имеет место потому, что связанными являются правовая культура и правовое сознание. Подтверждением высказанного суждения служит в первую очередь то, что трансляция правового опыта, которая является важнейшей предпосылкой и неотъемлемым условием формирования правовой культуры, возможна только посредством общественного правосознания, когда в последнем находят свое отражение те или иные ценности, идеалы и принципы. Воздействие на правосознание выступает не просто направлением функционального воздействия правовой культуры; связь между правосознанием и правовой культурой является неразрывной, и в этой связи даже предлагается новое направление в общей теории правосознания – духовно-культурологическое9. Неразрывность связи правосознания и правовой культуры проявляется в том, что они и формируются, и развиваются во взаимодействии. Любому специфическому типу правовой культуры соответствует особый, неповторимый тип общественного правосознания. Трансформация правовой культуры влечет за собой изменение ценностно-идейного строя и, как следствие, базовых принципов правосознания. Достаточно четко прослеживаются функциональные проявления правовой культуры в правотворчестве и правореализации. Названное обстоятельство обусловливается тем, что и первое и вторая представляют собой объективно-субъективные по природе и характеру детерминирующих их факторов явления. Правовая культура, выступая в качестве организационного и координирующего фактора, предопределяет появление таких норм деятельности, которые являются объективными, не зависящими от индивидов, выступающих субъектами правотворчества или правореализации. Возникающие нормы оказывают весьма существенное влияние на поведение субъектов правотворчества и правореализации. Взаимосвязь правовой культуры, с одной стороны, и правотворчества, правореализации – с другой проявляется прежде всего во взаимосвязи принципов правовой культуры и принципов правотворческой и правореализационной деятельности. В основе как правотворческой, так и правореализационной деятельности лежат принципы двух видов –

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ идейные и организационные. Организационные принципы выступают сугубо формально-юридическими руководящими началами, направленными на обеспечение установленного порядка осуществления правотворчества и правореализации, и имеют лишь опосредованную связь с принципами правовой культуры – в силу того, что они формируются с учетом содержания идейных принципов и не могут противоречить последним. Формулирование идейных принципов проистекает из поиска неких духовных ориентиров правотворческой и правореализационной деятельности, а поскольку такие ориентиры объективно можно отыскать, только опираясь на общепризнанные в данном обществе ценности и идеи, идейные принципы объективно оказываются основанными на характерных для конкретной правовой культуры принципах. Принципы правовой культуры находят свое выражение не только в принципах правотворческой и правореализационной деятельности. Они оказывают весьма существенное влияние на содержание требований, предъявляемых к правотворчеству и правореализации, а также критериев их эффективности10. Принципы правовой культуры также в значительной степени определяют выбор средств и механизмов правотворчества и правореализации, а также выступают духовно-культурной основой легитимации органов, их осуществляющих. Подводя итог рассмотрению проблемы, полагаем необходимым еще раз подчеркнуть важность исследования вопросов функционирования правовой культуры на основе анализа адекватной теоретико-правовой методологии. Правовая культура в своем функционировании оказывает значимое воздействие на все сферы правовой действительности, выступает весьма существенным фактором детерминации действующего права,

правосознания, правотворчества и правореализации. В этой связи оставлять без внимания ее практические проявления – значит не иметь полного и достоверного представления о ее специфике. 1 См.: Сальников В.П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект: Автор. дис... докт. юрид. наук. – Л., 1990. – С. 14–16. 2 Бондаренко М.В. Правовая культура и правомерное поведение в современном российском обществе: Дис... канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 19. 3 См.: Лебедева Н.Н. Правовая культура личности и Интернет: Теоретический аспект: Дис... канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 19. 4 См.: Уразметов Т.З. Взаимодействие правовых культур континентально-европейской семьи в эпоху Средневековья: Автореф. дис... канд. культуролог. – Уфа, 2005. 5 См.: Величко А.М. Государственные идеалы России и Запада. Параллели правовых культур. – СПб., 1999; Медушевская Н.Ф. Интеллектуально-духовные корни современного российского права. – М., 2005; Сигалов М.К. Общее и особенное в западноевропейской и мусульманской правовой культуре: Дис ... канд. юрид. наук. – М., 2006; Смоленский М.Б. Правовая культура: опыт социокультурного анализа / Науч. ред. Ю.С. Борцов. Ростов н/Д, 2002 и др. 6 См.: Малахов В.П. Философия права. – М., Екатеринбург, 2002. – С. 388. 7 Клейменова Е.В., Моралева К.А. Правовая культура и ее стандарты в конституциях Российской Федерации // Правоведение. – 2003. – №1. – С. 52. 8 Байниязов Р.С. Мировоззренческие основы общероссийской правовой идеологии // Журнал российского права. – 2001. – №11. – С. 46. 9 См.: Байниязов Р.С. Правосознание и правовой менталитет в России: Автореф. дис... докт. юрид. наук. – Саратов, 2006. – С. 10. 10 Так, например, весьма существенное влияние на содержание требований и критериев эффективности правотворчества и правореализации оказывает трансформация принципа законности в принцип правовой законности.

ÏÐÈÍÓÆÄÅÍÈÅ Ê ÑÎÂÅÐØÅÍÈÞ ÑÄÅËÊÈ ÈËÈ ÎÒÊÀÇÓ ÎÒ ÅÅ ÑÎÂÅÐØÅÍÈß: ÊÐÈÌÈÍÎËÎÃÈ×ÅÑÊÀß ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÀ ËÈ×ÍÎÑÒÈ ÏÐÅÑÒÓÏÍÈÊÀ

И.И. НАФИГОВ

Центральной проблемой в криминологии является тема изучения личности преступника. Значение данной проблемы заключается в том, что «преступление, будучи актом сознательной человеческой деятельности, в значительной мере обусловлено сущностью и особенностями лица, избирающего подобную форму поведения»1. Установление всех обстоятельств, характеризующих личность преступника, имеет существенное значение для определения характера ответственности и меры наказания. При этом следует иметь в виду, что отрицательной оценке подвергаются не все черты виновного в совершении преступления, а лишь

те, которые проявились в совершении общественно опасного деяния2. Основные черты криминологической характеристики личности преступника представляют собой систему признаков, свойств, качеств, иных показателей, которые в своей совокупности характеризуют лицо, совершающее то или иное преступление, различные стороны и проявления его общественного существования и жизненной практики и прямо или косвенно связаны с антиобщественным поведением человека, обусловливают или облегчают совершение преступления либо помогают понять причины его совершения3.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

121

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Для осмысления проблемы личности преступника необходимо систематизировать ее свойства и качества, а также понятия, такие как «типология личности преступника», «классификация преступников», «мотивация преступного поведения». Под типологией личности в области криминологии следует понимать совокупность всех социально-психологических особенностей определенной группы преступников, а под классификацией – выделение группы преступников согласно их индивидуальным признакам. Следовательно, прежде классификация, а потом – типология. Типология личности, совершающей преступления против собственности, может быть построена по двум классифицирующим основаниям: характеру антисоциальной направленности; глубине и стойкости этой направленности. В то же время по характеру антисоциальной направленности лицам, совершающим преступления против собственности, в целом присущ корыстный тип поведения. При этом любое преступление относится к одному из видов специфической деятельности человека, представляет собой волевой поведенческий акт, включающий выбор цели и средства, а также мотив и оценку действий4. На основе вышеизложенного можно выделить основные криминологические характеристики личности преступника, совершающего рассматриваемое преступление: �социально-демографическая; �уголовно-правовая; �нравственно-психологическая; �интеллектуальная; �место жительства. Изучение уголовно-правовой характеристики лиц, осуществляющих принуждение к совершению сделки или отказу от ее совершения, имеет существенное значение, так как оно дает нам представление именно о тех чертах личности преступника, существование которых приводит к совершению преступления, предопределяя степень его общественной опасности. Серьезность намерений преступников, профессионализм и четкость действий прослеживаются при совершении преступлений в сфере экономической деятельности, а также наблюдается причастность к их подготовке и осуществлению принуждения к совершению сделки или отказу от ее совершения организованных преступных групп. Получение же достоверной информации об их деятельности не представляется возможным. Поэтому следует согласиться с мнением ученых, анализировавших информацию об организованной преступности, ее масштабах и степени ее влияния на жизнь общества и государства. Учитывая любой мотивационный аспект той или иной сферы преступной деятельности, ученые признают, что мотив является внутренним поведением преступника. Мнения большинства юристов сходятся в том, что мотивация преступного поведения выступает критерием эффективности уголовных норм. Исследования, предпринятые учеными в данной области (мотива преступления), не вступают в противоречие между собой, а отражают и оттеняют грани дан-

122

ной проблемы и дают полное истинное представление о ней. Таким образом, можно считать приемлемыми определения мотивов как «осознанного побуждения (стремления) к совершению конкретного целенаправленного поступка (волевого акта), представляющего общественную опасность и предусмотренного уголовным законом в качестве преступления»5. Исходя из вышесказанного, анализ мотивов преступлений в сфере экономической деятельности имеет важное значение как для назначения уголовного наказания, так и для профилактики преступлений. Лица, совершающие преступления в сфере экономической деятельности, в 99% желали обогатиться. В их действиях прослеживалась связь мотива с результатами совершенного деяния. Лица, совершавшие преступления, стремились стать обеспеченными, ни в чем не нуждаться, улучшить свое материальное положение, рассчитаться с долгами, построить дом, уехать проживать за границу, развлекаться. Таким образом, механизм преступного поведения, преступлений в сфере экономической деятельности включает не только корыстные, но и иные мотивы. Для характеристики личности преступника существенны его роль и статус в обществе. Социальные роли – это реальные социальные функции индивида, обусловленные его положением в системе существующих общественных отношений, принадлежностью к определенным социальным группам, взаимоотношениям и взаимодействиям с другими людьми, учреждениями, организациями в различных сферах общественной жизни6. Изучая личность преступника, мы выявляем типичные ситуации, позволяющие нам раскрыть причины преступного поведения, вместе с социально-демографическими и уголовно-правовыми признаками раскрываем особенности личности с его внешней стороны. Нравственные свойства и психологические особенности подчеркивают внутреннее содержание личности. Совокупность нравственных свойств и психологических особенностей подразделяют на две группы: �установившиеся отношения к различным социальным и моральным ценностям и различным сторонам действительности; �уровень, характер, социальная значимость испытываемых лицом потребностей и притязаний и избираемые способы их удовлетворения. По мнению специалистов, «преступность, направленную против бизнеса, во многом порождает та часть бизнесменов, которая стала на незаконный путь. Капиталы, которые наживаются нелегально, прежде всего, попадают под прицел преступных элементов7. Это в особенности касается такого преступления, как принуждение к совершению сделки или отказу от ее совершения. Изучение личности преступника, совершающего исследуемый состав преступления, позволяет сделать выводы: �правоохранительным органам следует совершенствовать свою деятельность, учитывать особенности и свойства личности преступника, социальнодемографический, уголовно-правовой, нравственно-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ психологический и интеллектуальный уровень; �для большинства лиц, совершивших данное преступление, характерна корысть, сознательное избрание нелегальных способов удовлетворения личных потребностей; �криминальная деятельность при совершении преступления в виде принуждения к совершению сделки или отказу от ее совершения в большинстве случаев носит групповой характер. Таким образом, типология личности, совершающей преступление в сфере экономической деятельности, может быть построена по двум классифицирующим основаниям: характеру антисоциальной направленности, глубине и устойчивости этой направленности. По характеру антисоциальной направленности лицам, совершающим преступления в сфере экономической деятельности, присущ корыстный тип поведения. При этом принуждение к совершению сделки или отказу от ее совершения относится к одному из видов специфической деятельности человека и представляет собой волевой поведенческий акт, включаю-

щий в себя выбор цели и средств. При рассмотрении личности преступника, осуществляющего принуждение к совершению сделки или отказу от ее совершения, следует выделить основные криминологические характеристики: социально-демографическую; уголовно-правовую; нравственно-психологическую; интеллектуальную; место жительства и ряд других. См.: Сахаров А.Б. Учение о личности преступника и его значение в профилактической деятельности органов внутренних дел. – М., 1984. – С. 11 2 См.: Антонян Ю.М. Изучение личности преступника. – М., 1982. – С. 3. 3 См.: Сахаров А.Б. Указ. соч. – С. 27. 4 См.: Филановский И.Г. Социально-психологические отношения субъекта к преступлению. – М., 1970. – С. 56. 5 Тарарухин С.А. Преступное поведение. – М., 1974. – С. 14. 6 См.: Сахаров А.Б. Указ. соч. – С. 29. 7 Степашин В.С. Роль и возможности Федеральной службы контрразведки в становлении предпринимательства. – М., 1995. – С. 7. 1

ÈÑÏÎËÜÇÎÂÀÍÈÅ ÏÐÀÂÎÂÛÕ ÄÎÊÒÐÈÍ ÏÐÈ ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈÈ ÓÊËÎÍÅÍÈß ÎÒ ÓÏËÀÒÛ ÍÀËÎÃÎÂ А.В. НИКИФОРОВ Невозможно увильнуть от налогов. От них можно уклониться законным или незаконным способом. Оба способа так же стары, как и сама налоговая система. Сирил Паркинсон. Закон и доходы Процесс квалификации преступления – это точное установление и юридическое закрепление соответствия между фактическими признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовным законом, а также другими законами и (или) нормативными правовыми актами, ссылки на которые содержатся в бланкетных диспозициях статей Особенной части УК РФ1. Как мы видим, при квалификации преступлений важное значение имеет выявление фактических признаков совершенного деяния, которые впоследствии будут сопоставлены с признаками конкретного состава преступления, закрепленного в УК РФ. Ввиду того, что все способы уклонения от уплаты налогов описать в диспозиции нормы уголовного закона не представляется возможным, законодатель отказался от применения описательного способа формулирования уголовно-правового запрета2, из-за многочисленности и изменчивости существующих способов уклонения от уплаты налогов, что несовместимо с принципами постоянства уголовно-правового запрета. В диспозиции ст. 199 УК РФ «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации» указаны следующие способы уклонения, а именно:

�путем непредставления налоговой декларации или иных документов, представление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах является обязательным; �путем включения в налоговую декларацию или документы, представление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах является обязательным, заведомо ложных сведений. Как мы видим, законодатель предусмотрел два способа уклонения от уплаты налога, так как, по его мнению они описывают все имеющиеся в действительности способы умышленного уклонения от уплаты налогов и позволяют тот или иной конкретный способ уклонения от уплаты налогов, примененный налогоплательщиком, сопоставить с указанными выше способами уклонения от уплаты налогов. Анализ практики работы правоохранительных органов показывает, что большую часть известных способов умышленного уклонения от уплаты налогов трудно отнести к законодательно закрепленным способам. На практике вопрос о наиболее характерных и распространенных способах уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организаций является весьма важным. Данная трудность вызвана тем, что при установлении признаков конкретного состава преступления, предусмотренного ст. 199 УК РФ, всегда приходится разграничивать категории «оптимизация налогообложения» и «уклонение от уплаты налогов», которые являются видами (формами) уменьшения налоговых обязательств, при

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

123

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ этом данные категории отличаются друг от друга по способу уменьшения налоговых обязательств. Для решения данного вопроса необходимо обратиться к опыту зарубежных стран, в которых уклонение от уплаты налогов жестко преследуется и является предметом рассмотрения уголовного права. У правоохранительных органов зарубежных стран также возникают трудности при отграничении уклонения от уплаты налогов от оптимизации налогообложения. В качестве ответной меры государство выработало доктрины (концепции)3, которыми должны руководствоваться правоохранительные и судебные органы, не позволяя налогоплательщикам, применяющим так называемые налоговые комбинации избегать заслуженной ответственности. Всего можно выделить три правовые доктрины (концепции), которые используются зарубежными странами при борьбе с уклонением от уплаты налогов: 1. Доктрина запрета злоупотребления правом; 2. Доктрина приоритета сущности над формой; 3. Доктрина деловой цели4. Запрет злоупотребления правом5. Согласно этому принципу, никто не может осуществлять свои права вразрез функции, которую выполняет это право. Если единственным или преобладающим мотивом сделки является избежание налогообложения, форма сделки может быть проигнорирована на том основании, что налогоплательщик злоупотребил своим правом использовать такую форму. Пример, при котором возможно применить данную доктрину, – это так называемая незаконная схема уклонения через «проблемные» банки, при котором налогоплательщик совместно с банком, не имеющим денежных средств на корреспондентских счетах, искусственно через «вексельные схемы» создает задолженность банка перед налогоплательщиком, за счет чего у налогоплательщика якобы имеются средства на счете. После этого налогоплательщик дает банку поручение перечислить денежные средства в бюджет, однако банк, не имея денежных средств на своих корреспондентских счетах, не может выполнить данное поручение, вследствие чего налоговое обязательство фактически остается невыполненным. Повторное требование к налогоплательщику предъявить нельзя ввиду формального надлежащего выполнения им своего обязательства6, а взыскать данные платежи с банка также нельзя, так как банк не имеет никаких средств (как правило, он банкрот). Доктрина приоритета существа сделки над ее формой гласит, что при наличии у налоговых органов веских подозрений налоговые последствия определяются экономическим существом сделки, а не ее правовой формой. Нередко причитающиеся суммы налогов не поступают в бюджет в результате намеренного искажения правовой формы, ее несоответствия реальному содержанию конкретной сделки. Например, трудовой договор оформляется как договор подряда, договор аренды – как договор о совместной деятельности; организация

124

указывает в своем штате инвалидов, которые на самом деле не работают. Конституционный суд РФ в определении от 8 апреля 2004 г. указал на недопустимость такой ситуации, которая позволяла бы недобросовестным налогоплательщикам с помощью инструментов, используемых в гражданско-правовых отношениях, создавать схемы незаконного обогащения7. С целью выявления подобных ситуаций во многих своих решениях8 Конституционный суд РФ указал, что судам необходимо исследовать по существу все фактические обстоятельства дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения нормы закона. Другой пример. Судебная практика последних двух лет подтвердила, что поставщик не обязан уплачивать НДС со штрафов, пеней, процентов, неустоек, которые он получает от покупателя (в случае срыва срока оплаты, отказа от товара и т. п.). Однако желание скрыть под видом таких регулярных «санкций» выручку за поставленные товары должно быть квалифицировано как уклонение от уплаты налогов и при наличии других обстоятельств (крупного размера уклонения от уплаты налога, квалифицированного по ст. 199 УК РФ). На практике получается, что после того как арбитражным судом будет установлена умышленная форма вины контрагентов таких сделок, к налоговой ответственности привлекаются налогоплательщики (организации), а должностные лица данных организаций, совершивших по сути умышленное уклонение от уплаты налогов избегают ответственности. Согласно доктрине деловой цели сделки любая сделка должна иметь разумную деловую (экономическую, коммерческую) цель. Если сделка не несет в себе такой цели, а направлена лишь на уменьшение налогов, она не признается при исчислении налогов. Уменьшение налогов само по себе деловой целью не признается и совершение сделки не оправдывает. Для определения налоговых обязательств не принимаются во внимание сделки, лишенные смысла (например, заведомо убыточные), единственной целью которых является уменьшение налогов9. Арбитражные суды РФ уже взяли на вооружение эту доктрину10. На выявление разумной деловой цели сделки, проверку ее на предмет фиктивности (мнимости и притворности) и согласованности действий поставщиков и покупателей, не дожидаясь указаний законодателя, ориентирует суды Высший арбитражный суд РФ11. В практике судов немало примеров, когда сделки признавались совершенными лишь в целях ухода от налогов или обогащения за счет бюджета12. Следует отметить, что налоговые органы наделены правом переквалифицировать для целей налогообложения как сделки, так и статус и характер деятельности налогоплательщика13. Например, налоговые органы вправе поставить под сомнение статус юридического лица, если обнаружены признаки несамостоятельности фирмы на рынке. Именно с помощью данной доктрины был привлечен к уголовной ответственности М.Б. Ходорковский, однако это является

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ скорее исключением, чем правилом, что недопустимо в уголовной политике, так как нарушает один из основных принципов уголовного права – принцип неотвратимости наказания. Как мы видим, правовой механизм применения данных правовых доктрин в нашей стране существует, однако используется только в рамках налогового законодательства, тогда как требуется его применение и в уголовном праве. В российском законодательстве для целей применения указанных выше судебных доктрин можно было бы использовать институт недействительности сделок, в частности нормы ст. 168 и 170 Гражданского кодекса РФ. Также необходимо законодательное закрепление в налоговом праве института злоупотребления правом. Закрепление данного института в налоговом законодательстве будет способствовать на законодательном уровне обеспечению баланса публичных и частных интересов. Как отмечено Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлевым, «одним из важнейших средств гармонизации интересов и является установление надлежащего соотношения и оптимального использования возможностей как публичного, так и частного права. Если посредством частного права участники отношений наделяются экономической свободой, то посредством публично-правового регулирования устанавливаются оптимальные границы этой свободы, чтобы в результате злоупотребления ею не ущемлялись существенным образом права и интересы других лиц. Оптимальное сочетание публичного и частного права в том и состоит, чтобы экономическая свобода не подавлялась, чтобы обеспечивались ее границы с учетом прав и интересов других лиц. Нельзя поэтому исходить из того, что частное право – это хорошо, а публичное – плохо, либо, наоборот, полагать, что публичное всегда хорошо, а частное – плохо. И то и другое необходимо, и то и другое хорошо, но в состоянии их должного равновесия»14. Присутствие описанных доктрин в постановлениях арбитражных судов и Конституционного суда РФ при отсутствии законодательного закрепления делает невозможным их применение в уголовном праве. Исходя из того что норма, предусматривающая уголовную ответственность за уклонение от уплаты налогов, является бланкетной, законодательное закрепление данных доктрин в налоговом законодательстве автоматически позволит привлекать к уголовной ответственности без внесения изменений в УК РФ. В заключение следует отметить, что при установлении при помощи данных доктрин признаков умышленного уклонения от уплаты налогов будет возможно квалифицировать действия должностных лиц, умышленно уклоняющихся от уплаты налогов с организации по ст. 199 УК РФ, в силу чего будет реализован принцип неотвратимости наказания. Более того, следует, как и в других зарубежных странах, создать официальные списки неправомерных налоговых схем. В России подобного документа нет, хотя Ми-

нистерство финансов объявляло о своем намерении его написать. 1 См.: Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. – М.: Юридическая литература, 1972. – С.8; Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. – 2-е изд., перераб. и дополн. – М.: Юристъ, 2001. – С. 5. 2 Казуальный (описательный) способ – способ, при помощи которого в статьях правового акта подробно описываются права и обязанности, или меры наказания, или правила поведения, по которым должны следовать участники правоотношений. См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – 3-е изд. – М.: Юриспруденция, 2000. – С. 357. 3 Доктрина – учение, научная или философская теория. 4 Налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000, – С. 594–596. 5 Правовые доктрины противодействия уклонению от уплаты налогов раскрыты на основе работ: Чаплыгин М.А. Механизм предотвращения уклонения от уплаты налогов в сфере внешнеэкономической деятельности: Дис... кнад. экон. наук. — М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2003. – С. 120—127; Лесова A.M., Безбородов Н.Ю. Злоупотребление правом в налоговой сфере: опыт Германии // Налоговед. �2006. �№ 6. �C. 57—68; № 7. �C. 48—51. 6 В соответствии со ст.45 НК РФ «обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком… с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа». 7 Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 № 168-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чуфарова Андрея Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 7 закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» и абзаца первого пункта 2 статьи 172 Налогового кодекса Российской Федерации»// Вестник Конституционного Суда РФ». – 2004. – № 6. 8 Постановления Конституционного суда РФ от 06.06.1995 №7-П, от 13.06.1996 №14-П, от 28.10.1999 №14-П, от 14.07.2003 №14-П. 9 См.: Цикунов Е.А. Способы противодействия злоупотреблению правом в сфере налогообложения в зарубежных странах и в России // Финансовое право. – 2005. – № 5. – С. 45. 10 Постановление Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды» // Вестник ВАС РФ. – 2006. – № 12. – Декабрь. 11 Письмо ВАС РФ № С5-7/уз-1355 от 11.11.2004 «Об определении Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 № 169-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Пром Лайн» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса РФ». 12 Определение Конституционного суда РФ от 08.06.2004 №226-О, постановления Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 09.03.2004 №12073/03 и от 8.02.2005 №10423/04, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19.05.2005 №КА-А40/3867-05 и др. 13 Пункт 1 ст. 45 НК РФ // СЗ РФ. – 03.08.98. – Ст. 3824. 14 Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). – М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. – С.168.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

125

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ ÂÎÏÐÎÑÎÂ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈß ÐÅËÈÃÈÎÇÍÛÕ ÎÁÐÀÇÎÂÀÒÅËÜÍÛÕ ÈÍÑÒÈÒÓÒÎÂ È ÏÐÎÃÐÀÌÌ Â ÑØÀ Б.В. НИКОЛАЕВ, кандидат юридических наук; Е.Н. ХАЗОВ, кандидат юридических наук, профессор Американское государство с момента своего основания демонстрировало тесную взаимосвязь религиозного начала, пронизывающего всю американскую общественную и правовую культуру, с принципом светского государства, воспринятого из идеологии Просвещения и воплощенного в конституционном законодательстве и политической практике молодой республики. Несмотря на истечение уже более двухсот лет с момента образования нового государства, вопросы религиозной свободы, соотношения государственной власти и религиозной веры продолжают оставаться наиболее актуальными как в рамках американского общества в целом, так и в рамках системы современного высшего образования США. В настоящее время в США действует 723 института высшего образования религиозной направленности (что составляет примерно шестую часть всех институтов высшего образования)1. Результаты проведенного в 2005 г. опроса 764 президентов и канцлеров высших учебных заведений показали, что 55,2% из них являлись протестантами, 25,5% – католиками, 5,1% – иудеями и лишь 10,6% не заявили о принадлежности к какому-либо вероисповеданию2. Таким образом, лишь чуть более десяти процентов президентов высших учебных заведений не имеют ясно выраженной религиозной принадлежности. Основной текст Конституции США не содержит специальных положений относительно религии, но Первая поправка к Конституции гласит: «Конгресс не должен издавать законов, относящихся к установлению религии либо запрещающих свободное ее использование…». Таким образом, во-первых, поправка содержит запрет на установление религии каким бы то ни было конституционным или законодательным актом. Во-вторых, она запрещает и принятие законов, нарушающих или ограничивающих свободное осуществление религии, что порождает определен-

126

ное противоречие, порождающее и соответствующую противоречивую законодательную и правоприменительную практику. Положения Конституции содержат скорее общий критерий для правоприменительной деятельности в этой области, тогда как федеральное законодательство должно установить более конкретные правила и стандарты государственного финансирования религиозных институтов. Наиболее известным законом, касающимся, прежде всего, оказания финансовой помощи студентам и распространяющим свои полномочия на частные колледжи, явился так называемый «Билль о правах военнослужащих» (Закон о помощи и льготах демобилизованным и военнослужащим) 1944 г., предоставивший финансовую помощь ветеранам войны, желающим обучаться не только в колледжах и университетах, но и в теологических семинариях. Существовали и другие программы помощи ветеранам, но в них не был четко прописан механизм предоставления помощи светским и религиозным высшим учебным заведениям. В течение 1957–1958 гг. члены Конгресса США внесли на рассмотрение около 1500 законопроектов, свыше 80 из которых были приняты. Завершением дебатов явился Закон об образовании в целях национальной обороны, принятый Конгрессом 2 сентября 1958 г. В Подразделе II закона устанавливаются низкопроцентные займы для студентов, желающих посещать публичные или частные вузы, а в Подразделе IV содержатся положения о предоставлении специальных стипендий выпускникам, желающим продолжить карьеру преподавателя университета (такие стипендии выдавались как студентам, так и вузам, в которых они обучались). В 1964 г. были введены ограничения в отношении предоставления данного вида стипендий лицам, готовящимся стать преподавателями семинарий или других религиозных учебных заведений. Эта

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ поправка, однако, не повлияла на финансирование других компонентов религиозного образования. Закон о материально-техническом обеспечении высших учебных заведений 1963 г. осуществил своего рода прорыв в предоставлении федеральной финансовой помощи религиозным колледжам и университетам. Единственным ограничением явилось то, что построенные на эти средства различного рода строения не могли быть использованы для совершения молитв и предоставления консультирующей помощи религиозной направленности. В преддверии принятия закона сенатор С. Эрвин внес предложение о принятии поправки, запрещающей предоставление финансовой помощи религиозным учебным заведениям, ссылаясь на то, что само содержание закона делает эту часть неконституционной. Это предложение не было принято во внимание, во многом с меркантильной точки зрения, поскольку, если бы поправка и была принята, то часть конгрессменов, представляющих частные и религиозные вузы, не допустила бы принятие закона в целом3. Вопросы государственного финансирования строительных программ религиозных колледжей не раз становились предметом судебного разбирательства, в том числе в Верховном суде США. Новые государственные субсидии были установлены Законом о высшем образовании 1965 г. 4 Подразделы 1 и 2 предоставляли средства на оказание различных услуг, включающих покупку библиотечного фонда и предоставление грантов на получение послевузовского образования. В обоих случаях закон не распространялся на предоставление консультаций по религиозным вопросам и проведение молитв. Подраздел 3 указывал на предоставление фондов для совместного сотрудничества «развивающихся вузов» и уже преуспевающих университетов. Термин «развивающийся» был использован с целью исключения из списка вузов с явно религиозной направленностью. Однако религиозные высшие учебные заведения могут получать помощь, направленную на предоставление нерелигиозного образования в стенах данных учебных заведений. Такие ограничения не зафиксированы в подразделе 4 (А) и (В), в соответствии с которым особо нуждающимся выпускникам средних школ предоставляются гранты и стимулирующие программы по предоставлению низкопроцентных займов. В подразделе 4 (С) имеется информация об ограничениях, касающихся получения грантов «учеба–работа», запрещающая студентам работать на строительстве объектов, поддерживаемых религиозными колледжами и выполнять другую работу, связанную с данной деятельностью. Предоставление стипендий преподавателям осуществлялось на основании подраздела 5 (С), но не распространялось на те программы, которые напрямую связаны с факультетом богословия. Поправки к Закону о высшем образовании 1968 г., а затем 1998 г. расширили круг предоставляемой помощи. Новейшие поправки в Закон о высшем образовании, предполагающие финансовую поддержку жертвам стихийных бедствий (ураган «Катрина»), также не содержат специальных ограничений

в отношении религиозных институтов5. Необходимо заметить, что федеральное правительство более благосклонно отнеслось к предоставлению грантов религиозным колледжам, чем отдельные штаты. Конституции практически всех штатов (исключение представляет Конституция штата Вермонт) содержат запрет публичного финансирования религиозных институтов и программ. Такой запрет может носить абсолютный характер, но может и содержать ряд оговорок и ограничений. Исследователи выделяют семь основных моделей формулировки данного конституционного положения: «(1) публичные школьные фонды могут быть использованы только для поддержки общих школ; (2) никакие публичные гранты или ассигнования не могут предназначаться институтам, не находящимся под контролем штата; (3) никакие публичные ассигнования не могут быть выделены для какой-либо сектантской цели, института или общества; (4) помощь со стороны штата не может предоставляться институтам, находящимся под контролем сектантских конфессий; (5) никакая помощь со стороны штата не может предоставляться сектантским школам; (6) никакая помощь со стороны штата не может предоставляться частным школам; (7) никакие публичные ассигнования не могут быть предоставлены школам, в которых преподаются сектантские доктрины»6. Так, в соответствии с первой моделью «ни деньги, ни собственность, принадлежащие публичному школьному фонду или Штату для блага школ или университетов, не должны использоваться для иных целей» (Поправка 52 §2 «Школьные фонды» Конституции штата Арканзас 1874 г.). Положение Конституции Алабамы 1901 г. (§73) является примером второй модели: «никакие ассигнования не должны направляться любым благотворительным или образовательным институтам, которые не находятся под абсолютным контролем штата». Третий подход демонстрирует «запрещение публичной помощи для религиозных целей и институтов» (§8 Ст. 9 «Образование» Конституции штата Миссури). Конституция штата Иллинойс 1970 г., демонстрируя четвертую модель (§3 Ст. 10), устанавливает запрет публичных личных фондов для сектантских целей, в том числе «… для колледжа, университета, литературного или научного института, контролируемого любой церковной или сектантской деноминацией», а согласно §9 Статьи 10 Конституции штата Юта «ни штат Юта, ни его политические подразделения не могут осуществлять никакие ассигнования для прямой поддержки любой школы или образовательного института, контролируемого религиозной организацией». Конституция штата Монтана (Ст. 10 § 6) согласно пятой модели запрещает помощь сектантским школам, а шестой подход проявляется в Конституции штата Коннектикут 1965 г. (Ст. 8 «Об образовании» § 4), которая устанавливает возможность использования школьных фондов только для публичных школ и тем самым устанавливает запрет соответствующего публичного финансирования частных учебных заве-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

127

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ дений. Седьмая модель представлена в следующем конституционном положении: «никакая публичная собственность или средства не могут быть переданы институтам, в которых провозглашаются или преподаются доктрины, верования или догматы христианской или другой религиозной секты» (§ 2 ст. 10 Конституции штата Миннесота 1857 г.). Следует отметить и иные модели конституционного регулирования в штатах США. В частности, значительное число конституций штатов содержат одновременный запрет публичного финансирования как частных, так и религиозных учебных заведений: например, запрет «прямой помощи религиозным и другим частным образовательным институтам… со стороны Штата и любых его политических подразделений» (§ 4 Ст. 11 Конституции штата Южная Каролина). Согласно § 1 Ст. 7 Конституции штата Аляска 1956 г. «не допускается публичное финансирование для прямого блага любого религиозного или другого частного института». Подобное положение содержится и в Конституции штата Вайоминг 1889 г. (Ст. 7 § 8): «никакая часть любого школьного фонда не может использоваться для поддержки (или помощи) какой-либо частной школы, или любой школы, академии, семинарии, колледжа или другого обр. института, контролируемого церковью или сектантской организацией или религиозной деноминацией». Некоторые конституции устанавливают запрет контроля публичных образовательных фондов со стороны религиозных сект (Конституция штата Канзас (Ст. 6 § 6 (с))). Вопросы финансирования религиозных институтов составляют одну из наиболее весомых составных частей прецедентного права Верховного суда по вопросам взаимодействия религии и образования. Принципиальный критерий оценки конституционности действий государства в этих случаях получил название «Лемон-тест» по названию соответствующего дела Lemon v. Kurtzman7, хотя данный критерий результат более длительной практики Верховного суда США. Данное правило включает три критерия: 1) законодательный акт или действие государства должны иметь светскую цель; 2) основное действие закона не должно ни давать преимущества религии, ни препятствовать ей, 3) недопустимо поощрение «чрезмерного вовлечения государства» в религиозные вопросы. В деле Everson v. Board of Education8 суд признал конституционной практику государственного финансирования проезда в транспорте до частных школ. Равным образом суд поддержал возможность выдачи учебников по светским предметам (дело Board of Education of Central School District № 1 v. Allen)9, федеральную программу строительных грантов для колледжей в деле Tilton v. Richardson10 и подобную программу Южной Каролины, предназначенную для финансирования строительных проектов в частных некоммерческих колледжах, не обнаружив «убедительно сектантского» характера соответствующего колледжа и использования предоставленных финансовых средств для специфически религиозных целей (Hunt

128

v. McNair)11, повторив аргумент об отсутствии «убедительно сектантского» характера колледжа, что позволило поддержать ежегодные гранты четырем католическим колледжам по программе помощи частным институтам высшего образования штата Мериленд в деле Roemer v. Board of Public Works of Maryland12. Суд счел конституционной практику государственного финансирования проведения обязательных образовательных тестов (Committee for Publuc Education and Religious Liberty v. Regan13), предоставление гранта студенту христианского колледжа в деле Witters v. Washington Department of Services for Blinds при условии общего характера такой программы и предоставлении гранта непосредственно студенту, а не соответствующему учебному заведению14, государственного финансирования служб сексуального консультирования для учащихся в религиозных наряду с другими учебными заведениями (Bowen v. Kendrick 1988)15. В деле School District of Grand Rapids v. Ball 1985 г.16 суд признал неконституционной деятельность New York City and Grand Rapids, Michigan, выплативших заработную плату учителям, преподающим в частных религиозных школах «программы для отстающих» и факультативные курсы, на основании того, что подобные отношения не демонстрируют определенных отношений между церковью и государством, что может привести к непреднамеренному вовлечению преподавателей в продвижение определенных религиозных идей и косвенному чрезмерному сближению государства и религии. Но уже в деле Agostini v.Felton (1997)17 суд отозвал свое решение от 1985 г. и позволил учителям, читающим «курсы для отстающих» в религиозных школах, получать вознаграждение из государственных фондов. В соответствии с решением 1993 г. (Zobrest v. Catalina Foothills School District) суд признал конституционность выплат из общественных фондов сурдопереводчику, выполняющему данную деятельность в религиозной школе18. В 2000 г. дело Mitchel v. Helms указало на возможность получения материальных средств (книги, компьютеры) от государства религиозными школами, если подобная помощь распространяется на все учебные заведения и предназначена для светских, нейтральных, неидеологичеких программ19. Следует отметить, что во многих случаях решения суда принимались минимальным большинством (5–4), а в последнем случае и вовсе голоса разделились по модели 3–2–3, и в результате было достигнуто лишь так называемое плюральное мнение, не являющееся связывающим прецедентом для дальнейших решений суда в этой области. В 2002 г. (Zelman v. Simmons-Harris)20 суд признал правомерным предоставление ваучеров детям из малообеспеченных семей с целью обучения в частной религиозной школе. В деле были задействованы 4,5 тысячи детей из Огайо, которым разрешалось посещение 41 религиозной школы. Высказывалось сомнение в правомерности данных решений, поскольку обучение детей в религиозных школах не является обязательным и у каждого родителя есть выбор при

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ решении данного вопроса. Это оказалось положительным моментом в деле образовательной политики Дж. Буша, для которого предоставление школьных ваучеров стало козырной картой21. Также недвусмысленно суд поддержал возможность предоставления финансовых льгот учащимся и их родителям даже в случае выбора ими частных, в том числе религиозных, учебных заведений (Meuller v. Allen 1983)22. Однако суд объявил (Committee for Public Education v. Nyquist 1973)23 неконституционным положение об особых финансовых льготах в отношении учащихся приходских и других частных школ. Исследователи отмечают неопределенный и, в некоторых случаях, «случайный» (ad hoc) характер суждения суда, который запрещает терапевтические и диагностические услуги в религиозной школе, но при этом допускает таковые в нейтральном помещении и даже в передвижном помещении и допускает много иных весьма пограничных случаев24. Сами судьи признают некоторую степень неопределенности, допуская, что «не существует какой-то «точной науки» для определения степени взаимосвязанности церкви и государства» и все уместные факторы должны рассматриваться «кумулятивно» с целью определения степени такой взаимосвязанности25. Следует обратить внимание и на значительное число решений суда в пользу возможностей государственного финансирования (на уровне как федерации, так и штатов) при условии нейтральной светской цели такого финансирования и отсутствия дискриминации. В отношении высшей школы Верховный суд представляется даже более «либеральным», что объясняется, прежде всего, чрезвычайно децентрализованным характером высшей школы США, наличием лишь косвенного контроля со стороны федерации, практически отсутствием федеральных высших учебных заведений и значительной долей частных университетов и колледжей, в том числе религиозного характера. Сам суд объясняет такую особенность своей позиции и тем, что студенты высших учебных заведений более самостоятельны и в этом смысле менее восприимчивы к пропаганде (в том числе религиозной)26. В деле Locke v. Davey27 суд рассматривал вопрос о конституционности программы финансовой помощи штата Вашингтон, которая не была распространена на программы получения ученой степени по теологии. Подтвердив некоторое противоречие двух положений федеральной конституции, суд указал на дополнительные прерогативы в этом случае властей штата, который вполне мог в этих условиях отдать предпочтение ценностям отделения церкви от государства, воплощенным в конституции штата по сравнению с федеральным интересом обеспечения свободы совести личности. Таким образом, суд подчеркнул, что штат мог распространить свою программу и на теологию, однако положение о свободе вероисповедания не требует от него в обязательном порядке такого действия, применив, таким образом, по выражению У. Каплина, правило «менее строгого» анализа, в от-

личие от классического правила «строгого анализа», применяемого в значительной группе случаев, и «минимального анализа»28, примененного, например, в случае Employment Division v. Smith29. Такая позиция существенно расширяет прерогативы штатов по определению своей финансовой политики в отношении религиозных институтов и программ. Проблемы государственного финансирования религиозных образовательных институтов продолжают сохранять свою актуальность не только в связи с сохранением значительного числа религиозных высших учебных заведений, но и в связи с развитием значительного числа религиозных программ в частных и публичных заведениях, расширением конституционного и законодательного регулирования данной проблемы и соответствующей правоприменительной практики. Соответствующая законодательная и судебная практика демонстрирует стремление к сбалансированному подходу, учитывающему и безусловный императив светского государства, и права и интересы представителей различных религиозных групп и организаций. 1 Higher Education Directory 2006 / Ed. by J.M. Burke. – Wash.: Higher Education Publ., 2006. – P. XLVI- XLVIII 2 Almanac // The Chronicle of Higher Education. – Vol. LIII. – 2006. – 1. – P. 29. 3 Kern A., Erwin S.S. College and university law. – Charlottes ville (Va): Michie Co., 1972. – Р. 126. 4 A Compilation of Federal Education Laws. – Vol. 3. Higher Education. – Wash.: US Government pr. off., 1995. – P. 1–604. 5 Public Law 109–67 ; Public Law 109–66. 6 Kern A., Erwin S.S. College and university law. – Charlottesville (Va): Michie Co., 1972. – Р. 119. 7 403 U.S. 602 (1971). 8 330 U.S. I (1947). 9 392 U.S. 236 (1968). 10 403 U.S. 672 (1971). 11 413 U.S. 734 (1973). 12 426 U.S. 736 (1976). 13 444 U.S. 646 (1980). 14 474 U.S 481 (1986). 15 487 U.S. 589 (1988). 16 473 U.S. 373 (1985). 17 521 U.S. 203 (1997). 18 Grant A. The American political process. 7th ed. – L., N.Y.: Routledge, 2004. – Р. 155. 19 503 U.S. 793 (2000). 20 536 U.S. 639 (2002). 21 Grant A. The American political process. 7th ed. – L., N.Y.: Routledge, 2004. – Р. 156. 22 463 U.S. 388 (1983). 23 413 U.S. 756 (1973). 24 Choper J.H. Securing Religious Liberty. Principles for Judicial Interpretation of the Religion Clauses. – Chicago, L.: The University of Chigo Press, 1995. – Р. 175–176. 25 Roemer v. Board of Public Works of Maryland, 426 U.S. 736 (1976). 26 Tilton v. Richardson 403 U.S. 672 (1971). 27 540 U.S. 712 (2004). 28 Kaplin W. A., Lee B. A. The Law of Higher Education. – 4-th ed. – San Francisco: John Wiley a. Sons, Inc., 2007. – Р. 53, 29 494 U.S. 872 (1990).

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

129

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ÐÛÍÊÀ ÈÏÎÒÅ×ÍÛÕ ÖÅÍÍÛÕ ÁÓÌÀà  ÐÎÑÑÈÈ М.А. ПАНИН Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор П.В. АЛЕКСИЙ Правовое обеспечение рынка ипотечных ценных бумаг в России состоит из положений Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих правоотношения, связанные с финансированием деятельности под уступку денежного требования, и (специальных) федеральных законов, в частности Федеральных законов «Об ипотеке» и «Об ипотечных ценных бумагах». Под договором финансирования под уступку денежного требования понимается такой договор, по которому одна сторона (финансовый агент) передает или обязуется передать другой стороне (клиенту) денежные средства в счет денежного требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающего из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу, а клиент уступает или обязуется уступить финансовому агенту это денежное требование. Денежное требование к должнику может быть уступлено клиентом финансовому агенту также в целях обеспечения исполнения обязательства клиента перед финансовым агентом. Обязательства финансового агента могут включать ведение для клиента бухгалтерского учета, а также предоставление клиенту иных финансовых услуг, связанных с денежными требованиями, являющимися предметом уступки (пп. 1 и 2 ст. 824 ГК). Действующий Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» устанавливает требования к качеству ипотечных кредитов, при несоответствии которым кредит не может быть включен в ипотечное покрытие и, следовательно, рефинансирован путем выпуска облигаций с ипотечным покрытием1. Закон предусматривает, что недвижимое имущество, заложенное в обеспечение исполнения обязательства, должно быть застраховано от риска утраты или повреж-

130

дения, причем страховая сумма не может быть меньше, чем размер обеспеченного ипотекой требования (абз. 4 ст. 3 ч. 2). Так, согласно Федеральному закону � 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в случае когда для обеспечения исполнения обязательств по договору кредита (договору займа) предоставляется ипотека, такого рода залог по умолчанию обеспечивает как возврат основной суммы долга, так и уплату процентов (ст. 3). Как следствие, выражение «обеспеченное ипотекой требование» может быть истолковано как включающее требование: а) о возврате основного долга и б) об уплате процентов. Такое истолкование может привести к тому, что требование в таком виде будет исполняться либо игнорироваться, при этом оба эти варианта несут с собой существенные негативные последствия. В первом случае, когда от заемщика требуется страховать недвижимость в размере основного долга и процентов, увеличиваются издержки: размер процентов за весь предусмотренный договором срок, как правило, превышает сумму основного долга, в результате страховая сумма в таком случае должна быть больше стоимости недвижимого имущества в 2-3 раза. Уплата страховой премии, размер которой определяется в процентном отношении к страховой сумме, в конечном счете ложится на заемщика и снижает доступность ипотечного кредита. Перебор, возникающий при указанном выше истолковании закона, подтверждается общим мнением участников ипотечного рынка, согласно которому достаточным признается то, что страховая сумма покрывает выплату только основного долга, поскольку общий размер процентов в случае досрочного возврата суммы основного долга фактически всегда меньше того размера, который

изначально предусмотрен в самом договоре кредита (займа). Во втором случае, когда игнорируется требование страховой суммы в размере, равном основной долг + проценты2, возникают правовые риски. В результате выпуск облигаций с ипотечным покрытием может быть признан недействительным на том основании, что ипотечное покрытие сформировано с нарушением закона. Наличие такого риска, даже если он невелик, может привести к дисконтированию выпуска облигаций с ипотечным покрытием и (или) проблемам в поиске андеррайтера. Как видно, оба варианта страдают серьезными недостатками, поэтому полагаем, что в законе полезно предусмотреть размер страховой суммы не менее суммы только основного долга. Закон предусматривает, что в случае если должником по обеспеченному ипотекой обязательству является физическое лицо, его жизнь и здоровье должны быть застрахованы, выгодоприобретателем по договору страхования в соответствии с законом должно быть само физическое лицо (заемщик) (абз. 4 ст. 3 ч. 2). Из приведенной нормы следует, что для включения в состав ипотечного покрытия страхование жизни и здоровья должника по ипотечному кредиту/займу является обязательным, т. е. в отсутствие такого страхования обеспеченное ипотекой требование не может быть включено в состав ипотечного покрытия. Однако на практике кредиты/займы выдаются как при наличии такого страхования, так и при отсутствии его. Кроме того, стандарты большинства банков в России на сегодняшний день требуют, чтобы выгодоприобретателем по договору страхования был не должник (заемщик), а кредитор (банк). По-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ лучается, что на данный момент те ипотечные кредиты, где выгодоприобретателем назначен кредитор (банк), не могут быть рефинансированы с помощью выпуска облигаций с ипотечным покрытием. Для того чтобы исправить эту ситуацию, соответствующее требование необходимо исключить из закона. Закон предусматривает, что требования по обеспеченным ипотекой обязательствам могут входить в состав ипотечного покрытия только в том случае, когда недвижимое имущество, заложенное в обеспечение исполнения соответствующего обязательства, застраховано от риска утраты или повреждения в течение всего срока действия обязательства (абз. 4 ст. 2 ч. 2). Для обеспечения выполнения требований к качеству ипотечных кредитов на протяжении всего срока обращения облигаций в законе установлена санкция: при несоответствии ипотечного кредита требованиям закона такой кредит не учитывается при определении размера ипотечного покрытия, что может привести к досрочному погашению соответствующих облигаций. Такая достаточно строгая санкция установлена только для случаев, которые названы в специальном перечне, закрепленном в абз. 2 ст. 3 ч. 4 закона. Проблема в этой связи состоит в том, что в указанном перечне нет случая, когда отсутствует страхование недвижимого имущества, заложенного в обеспечение исполнения обязательств от утраты или повреждения. Поскольку страхование предмета ипотеки является существенным обстоятельством, направленным на обеспечение надежности ипотечного покрытия, необходимо отсутствие такого страхования закрепить как основание для того, чтобы при определении размера ипотечного покрытия не учитывались требования, предмет ипотеки по которым не застрахован (например, в течение более 6 мес.). Закон не содержит обязанности включать поступающие по ипотечному покрытию денежные средства в состав ипотечного покрытия. Опасность такого положения заключается в том, что эмитенту в этом случае предоставлена воз-

можность использовать указанные денежные средства на иные цели, нежели обеспечение и исполнение обязательств перед владельцами облигаций с ипотечным покрытием. Следовательно, на инвесторов возлагаются операционные и кредитные риски эмитента, что не согласуется с природой ипотечных ценных бумаг, по которой риски владельцев этого вида ценных бумаг должны быть ограничены рисками лишь ипотечного покрытия. Определенная степень свободы в использовании поступающих по ипотечному покрытию денежных средств может быть предоставлена, если в качестве эмитента облигаций с ипотечным покрытием выступает кредитная организация. Однако и в этом случае следует возложить на кредитную организацию обязанность включать в состав ипотечного покрытия денежные средства, поступающие именно по ипотечному покрытию, и смягчить такую обязанность ее размером. Денежные средства, поступающие в счет выплаты процентов по ипотечным требованиям, должны включаться в ипотечное покрытие в объеме, который необходим для соблюдения требований к ипотечному покрытию. Закон не содержит прямого ответа на вопрос, действует ли очередность исполнения обязательства в таких особых случаях, как обращение взыскания на ипотечное покрытие (ст. 15) или досрочное погашение облигаций с ипотечным покрытием (ст. 16). В отсутствие ясного указания закона, видимо, следует сделать вывод, что в этих особых обстоятельствах установленная между выпусками очередность не действует, что в итоге существенно снижает саму ценность установления очередности между выпусками. Полагаем, что для обеспечения полноты действия очередности между выпусками облигаций с одним ипотечным покрытием следует распространить действие очередности на случаи обращения взыскания (ст. 15) и досрочного погашения облигаций с ипотечным покрытием (ст. 16). Практически это может быть достигнуто за счет отсрочки осуществления права на обращение взыскания (досрочное погашение) одними выпусками до

осуществления такого права другими выпусками либо каким-то иным образом. Закон устанавливает, что в случае когда осуществляется эмиссия нескольких выпусков облигаций, обеспеченных одним ипотечным покрытием, требование к размеру ипотечного покрытия должно выполняться по всем выпускам облигаций с ипотечным покрытием (абз. 2 ст. 11 ч. 2). Отрицательная сторона действия требования к размеру ипотечного покрытия относительно всех выпусков облигаций с одним ипотечным покрытием состоит в том, что при нарушении этого требования досрочно может быть погашен выпуск последней («младшей») очереди, в результате чего выпуски предшествующей («старшей») очереди останутся без преимущества, на которое они рассчитывали при покупке облигаций своего (привилегированного) выпуска. Структура преимуществ может быть сохранена только в случае, если выпуск последней («младшей») очереди останется в игре. Технически это может быть достигнуто путем простого лишения права владельцев «младшего» выпуска в соответствующих случаях обращаться к эмитенту с досрочным погашением своих облигаций либо путем введения специальной регламентации порядка определения размера ипотечного покрытия (например, размер ипотечного покрытия в таком случае может соотноситься с непогашенной частью облигаций за вычетом выпуска последней очереди). С точки зрения логики регулирования обязательственных отношений последний вариант более предпочтителен. Однако в таком случае остается возможность рефинансировать такие кредиты путем выпуска обычных (корпоративных) облигаций, в частности с залоговым обеспечением в виде закладных. 2 Следует заметить, что такое понимание больше согласуется со здравым смыслом и соответствует положениям гражданского законодательства, согласно которым, если договором страхования имущества не предусмотрено иное, страховая сумма не должна превышать действительную стоимость страхуемого имущества (п. 2 ст. 947 ГК РФ). 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

131

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÛÅ ÂÎÇÇÐÅÍÈß Ì.Í. ÊÀÏÓÑÒÈÍÀ

Л.Б. САФАРЯН

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор М.М. РАССОЛОВ Имя Михаила Николаевича Капустина, ныне известное лишь достаточно узкому кругу ученыхюристов, незаслуженно забыто, хотя во второй половине XIX в. оно было широко известно в Российской империи. В памяти многих, если не страны в целом, он остался личностью многогранной, человеком, сделавшим немало на научном правовом поприще, а также в сфере подготовки квалифицированных юристов, совершенствования учебного процесса, перевоспитания несовершеннолетних мальчиков-правонарушителей. Не будучи богатым, он едва ли не со студенческой скамьи активно занимался благотворительностью. Профессор М.Н. Капустин – один из тех немногих российских юристов-теоретиков, кому удалось свои правовые воззрения реализовать на практике, результатами которой мы пользуемся и сегодня. М.Н. Капустин (1828–1899) родился в дворянской семье Екатеринославской губернии. По окончании в 1845 г. гимназии он поступил на юридический факультет Московского имперского университета. Будучи еще студентом, он стал тесно сотрудничать с журналом «Московитянин», в котором публиковал свои рецензии на новые книги по юриспруденции. В этом журнале и в «Московских ведомостях» были опубликованы его первые научные статьи о Русских посланниках и о Признании царского титула1. Не случайно, видимо, уже в 1852 г. он успешно защитил магистерскую диссертацию на тему «Дипломатические сношения России с Западной Европой во второй половине XVII века». При этом его главным оппонентом выступил профессор Московского университета В.Н. Лешков (1810–1881), специализирующийся, пользуясь современным языком, именно в области международного права. Его весьма благоприятный отзыв на диссертацию был опубликован в «Москвитянине». Профессор Лешков высказал в нем, можно сказать, пророческую надежду на то, что М.Н. Капустин окажет предмету (т.е. международному праву в современном звучании) «весьма важные услуги, находя новые основания для его положений в истории дипломатии и привязывая его отвлеченные начала к истории и жизни нашего Отечества»2. Именно так все и произошло. Расставшись с третьей московской гимназией, где он после окончания университета преподавал законоведение, «некоторое время курс торговых законов на реальном отделении и даже был секретарем педагогического совета»3, и которой, по словам будущего профессора Московского

132

университета «он обязан дальнейшим направлением своей педагогической деятельности и воспоминание о которой ему всегда будет дорого»4, М.Н. Капустин с ноября 1852 г. занял вакантную после ухода профессора В.Н. Лешкова кафедру общенародного правоведения. Уже на следующий год он был избран экстраординарным профессором, а в 1865 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Очерк истории права в Западной Европе», став ординарным профессором кафедры, которая по Университетскому уставу 1863 г. стала называться кафедрой международного права. Его научная и педагогическая деятельность складывалась весьма успешно. За восемнадцать лет работы в Московском университете им были опубликованы следующие работы: «Древнерусское поручительство» (1855), «Обозрение предметов международного права» (1856), «О значении национальности в международном праве» (1863), «Общие явления истории права в Западной Европе» (1865), «История положительного права у нехристианских народов» (1868), «История права у древних народов» (1868), «Этнография и право» (1868), «Теория права (юридическая догматика)» (1868). Заметим, что первая половина XIX в. была во многом переломным периодом в истории развития российского законодательства. Русским правоведам того времени был свойственен широкий взгляд на задачи юриспруденции, которая рассматривалась не только средством приобретения сведений в области права, но и фактором воспитания нравственности5. В Манифесте о создании Государственного совета провозглашалась идея «усовершенствований на твердых и непримиримых основаниях закона», а также утверждалось, «что чувство законности… дает нам возможность самим судить о праведном и неправедном», что «одни сведения без такого чувства составляют мертвое богатство»6. Если приставить к этому провозглашенную М.М. Сперанским (1772–1839) кодификацию законодательства, начавшиеся работы по подготовке судебной реформы, крестьянскую реформу 1861 г., судебные уставы 1864 г., публикацию тридцати томов Свода законов Российской империи и возникшую в связи с этим острейшую необходимость подготовки в будущем значительного контингента юристов-практиков, хорошо знающих российское законодательство, то вполне можно себе представить внутренний мир и заботы, волновавшие профессора М.Н. Капустина в то время. Важнейшим трудом М.Н. Капустина является уже названная выше монография «Теория права (юриди-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ческая догматика)», ставшая своего рода событием для ученых-правоведов того времени. Дело в том, что в России с начала XIX в. подобные научные исследования было принято называть «энциклопедиями», хотя само это слово, как известно, буквально означает научное справочное издание, содержащее свод знаний по всем или отдельным отраслям знаний7. К примеру, К.А. Неволин (1806–1855) характеризовал свой труд «Энциклопедия законоведения» (1839), как «теорию наук законоведения» и одновременно их сокращенное изложение 8. Имея в виду неопределенность содержания и безграничность материала, который мог бы войти в ее состав, М.Н. Капустин предлагал именовать науку не энциклопедией, а теорий права. По мнению Капустина, данное название книги более других соответствовало ее содержанию, которое представляло собой именно общее догматическое изложение права и его институтов. К тому же к концу 60-х годов XIX в. судебная практика в соответствии с судебными уставами новых судов уже основательно нуждалась именно в догматическом и систематическом изучении права. По этой причине автор и составил руководство, разъяснившее читателям и, конечно, студентам основные юридические понятия, и указал формы, в которых эти понятия выразились9. Заметим, что в своих научных трудах М.Н. Капустин создал новую теорию права и тем самым сохранил единство принципов ее освещения. Его заслуга перед современниками, по нашему мнению, состоит в систематическом изложении современной науки, сборе сведений, необходимых каждому образованному юристу, облегчении изучения различных, самых трудных областей юриспруденции. В частности, рассматривая общество как организм, в котором все части и функции находятся между собою в неразрывной связи, М.Н. Капустин подверг критике воззрения на государство как на некоторое искусственное целое, приводя в качестве примера теории, рассматривающие государство как результат соглашения и коммунистическую модель общества. Отдавая должное заслугам Ж.-Ж. Руссо, М.Н. Капустин в то же время обосновал, что главные выводы его относительно идеи общественного договора ошибочны. Еще более решительно выступал в своих трудах М.Н. Капустин против коммунистической модели общества, называя ее бесперспективной. Для него не только искусственным, но и безличным представлялось общество, построенное коммунистами. По мнению коммунистов, писал М.Н. Капустин, общество есть все, а отдельный человек считается рабом общества, отдельное лицо не существует, теряет свое значение, должно отказаться от своих внутренних наклонностей и должно подходить под общую марку. Быть рабом общества равно унизительно, как и рабское подчинение отдельному человеку10. «Искоренить в природе человека, – обосновывал он, чувство отдельности невозможно и нежелательно… ибо никакой внешний механизм общества не в состо-

янии заменить силу личной энергии человека и его свободу»11. Поэтому, с одной стороны, он был противником коммунистической теории, а с другой – защитником неотъемлемых прирожденных прав человека. Понятия о праве и о лжи, говорил он, несовместимы одно с другим; любовь и стремление к истине служат великою движущею силою духовной жизни, а истина достигается только убеждением и верою. Нельзя представить себе общество, в котором все члены были бы обязаны понимать истину только в определенной обязательной форме. Свобода от такой обязательности, отдельность и неприкосновенность духовной области каждого составляет необходимое для всех равное право и выражается в том, что от лица нельзя требовать предписываемых ему верований, а также исповедовать такие, которое лицо не разделяет. «Основанием и центром органического порядка жизни служит лицо в его выражении – единичном и общественном»12. Одно и то же лицо проявляет себя не в одном каком-либо обществе и в других. Сначала существуют отдельные лица, потом семья, отдельные общины, народы и государство, но все эти отдельные организмы находятся во взаимной связи. Без малого организма не может быть и единства. Общество, писал М.Н. Капустин, в своем развитии проходит несколько ступеней, форм, не останавливается в своем развитии на государстве, ибо оно не достаточно для достижения всех целей человеческой жизни. Религиозные верования, чувства национальные и цели хозяйственные не ограничиваются одним государством, но переходят и в другие. Потребность в удовлетворении различных целей влечет соединение одного государства с другим, объединение в международный союз. Цель международного союза – удовлетворение всех нужд народа и развитие цивилизации посредством права. «Совместная жизнь, возможна только под условием подчинения праву… отступление от начал права, для какой бы то ни было цели, всегда имеет следствием шаткость юридического института и потому расслабляет весь общественный организм»13. «Право есть направляющая сила деятельности, которая охраняет блага во взаимоотношениях между людьми. Из этого понятия о праве вытекают основные отличительные его свойства: право предоставляет каждому лицу самодеятельность в приобретении и охранении блага; право выступает только там, где существуют отношения между лицами (физическими и юридическими); право устанавливает меру отдельности и зависимости лица относительно других лиц, в какой мере та и другая необходима для охранения блага; право ограничивается охранением движущих сил в их внешнем выражении. Целью права или формального определения деятельности служит достижение средств для развития человека; и так как высшее благо жизни есть сама жизнь, то она составляет высшую, конечную цель права»14.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

133

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Идеал общества, в котором все отношения определялись бы исключительно нравственностью, никогда не осуществится: даже в семье и в церкви необходим внешний порядок и принуждение. Право по своему характеру как основа внешнего порядка не обнимает собою всех отношений между лицами, но оно дает этим отношениям устойчивость и обеспеченность. Следует отметить, что М.Н. Капустин не разделял мнения Р. Иеринга о том, что право и основанный на нем порядок представляют собой выражение силы. «Сила», – отмечал М.Н. Капустин, – как бы она велика ни была, не может удержать за собой продолжительное господство, если она не опирается на право; возмущенное чувство справедливости способно уничтожить такое господство и против одной силы выставить другую. Вопрос о праве получает особое значение именно по отношению к бессильным, для которых оно служит защитою… Можно сказать поэтому, что право не только не тождественно с силою, но противоположно ей». Равным образом и государство, по мнению М.Н. Капустина, не есть только внешняя сила. Государство призвано охранять право; иначе оно потеряло бы свой нравственный характер и против него, как силы, могла бы выступить и бороться другая сила. Единственный случай, когда право устанавливается силой, по мнению Капустина, представляет собой война, так как воюющие государства сами избирают для себя мерилом силу. Мерило физической силы есть исключительное и является результатом отсутствия твердого юридического порядка. Под юридическим порядком он понимал мирное развитие всех и каждого, обеспечение пользования благами и их приобретение. Обобщая блага, право охраняет их одинаково для всех: равенство есть необходимое условие права, и отсутствие равенства служит синонимом не права. Охраняющая сила действует на всех одинаково, потому что все призваны к жизни. Но сумма охраняемых благ зависит от энергии и производительности сил каждого лица или от его действительного участия в движении жизни; поэтому право должно основываться на соразмерности или справедливости: suum cuique – каждому по заслугам. Справедливость представляется здесь нам мерилом и соразмерностью – равенством и неравенством в каждом отдельном отношении между людьми. М.Н. Капустин также правильно считал, что нельзя признать другого принципа права, кроме справедливости, и нельзя признавать иного порядка в отношениях между людьми, как основанного на справедливости. Устанавливая внешний порядок независимо от личного убеждения и нравственной свободы, право служит основанием для принуждения. Оно становится карающею силою строгою, неподкупною, бесстрастною; к праву обращаются все, как к божественной силе, которая снизошла на землю, водворила мир и постоянно управляет вселенною, сохраняя свое господство и власть над отдельными людьми и целыми народами. Без господства права все шатко, изменчи-

134

во, случайно, тревожно; где право теряет значение, там выступает насилие и грозит порабощение. Юридическое принуждение выражается в двоякой форме: для охранения благ, право или запрещает действия, или предписывает их. Предписания имеют двоякий характер: одни из них, безусловно, определяют действия, касающиеся непосредственно блага, например, платить налоги; другие же устанавливают формы охранения благ, но не обязывают каждого пользоваться этими формами. В последнем случае право называется посредствующим. При невозможности определить все разнообразие жизненных отношений, запрещение и предписание определяют пределы юридической области: все, что не запрещено и не предписано, по логической необходимости считается дозволенным. В отношениях, существующих между людьми, он выделяет два элемента: объективный и субъективный. Объективное право – лежит в существе человека и человеческих отношений и не зависит от воли отдельного лица. Право в объективном смысле состоит из юридических положений, с которыми каждое лицо должно согласовывать свою деятельность. Объективное право возводит жизненные отношения на степень юридических институтов (собственности, государства, семейства, договоров) и охраняет их. Право в субъективном смысле – это совокупность требований лица относительно других лиц в размере, который определяется объективным правом. При этом важным моментом при характеристике права является его пользование. Пользование есть в этом смысле приложение права, а не самое право; защита является как последствие нарушения права; наконец, право имеет свое бытие независимо от выраженной воли лица. Оба значения права – субъективное и объективное – совпадают; одно немыслимо без другого. Объективное право существует только для субъектов; субъективное право получает свое определение, конкретное содержание только в юридических институтах. Однако право, как известно, не может «жить», применяться без обязанностей. Поэтому, на наш взгляд, из понятия права с логической необходимостью вытекает и понятие об обязанности. Так, если лицо может требовать чего-либо от других лиц, то эти последствия должны подчиниться его требованиям; в противном случае эти требования не будут иметь юридического характера. Обязанность вообще заключается в подчинении предписаниям и запрещениям, которые выражены в юридической норме. Из всего сказанного следует заметить, что целью права является достижение блага в отношениях между людьми; его содержание определяется отношениями, которые существуют между людьми для достижения целей их жизни; право также есть «организм». Идея права есть органическая идея, ибо находится в тесной связи с идеей добра и блага; право есть принцип исторический и национальный. Идея права есть вечная, но развитие ее зависит от истории.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ В целом анализ показал, что М.Н. Капустин справедливо выделял и три ступени права. Отсюда можно заметить, что своем развитии этим «ступеням» соответствуют три вида права: право естественное, право формальное или строгое и справедливость. Естественное право является или как сила и природа вещей, необходимо вытекающее их определенных явлений жизни, или как нравственные требования, коренящиеся неистребимо в общем сознании человечества, служащие вечным источником направляющей силы. Строгое право устанавливает твердые типические формы внешних действий и охраняет только те факты, которые с ним совпадают; строгое право для всех равно, и самые формы его не представляют собой чего-либо случайного, но служат необходимым выражением жизни; на этой ступени право получает значение правды, милости, справедливости. См.: Юридическая литература в 1851 г. // Московитянин. – М.: 1852. – № 5. – С. 7. 2 Грабарь, но лучше посмотреть в «Москвитянине». 1

Виноградов П.А. Краткий исторический очерк 50-летия 3-й Московской гимназии. – М., 1889. – С. 175. 4 Там же. – С. 54. 5 См.: Министерство юстиции за 200 лет (1802–2002): Историко-правовой очерк. – М.: Норма. 2002. – С. 21. 6 Там же. – С. 23–24. 7 См.: Словарь иностранных слов. 11-е изд., стереотип. – М.: Рус.яз., 1984. – С. 588. 8 См. подробнее: Кузнецов Э.В. Энциклопедия права (из истории русской правовой мысли) // Правоведение. – 1981. – № 5. – С. 56–62. 9 См.: Капустин М.Н. Теория права: (Юридическая догматика). – Т. 1. – М.: Унив.тип. (Катков и К0), 1868. 10 Он же. Энциклопедия права. – М., 1859–60. 11 Он же. Чтения о политической экономии и финансах. – Ярославль: Тип. Губ. правл., 1879. 12 Он же. Теория права: (Юридическая догматика). – С. 21 13 Там же. – С. 69. 14 Там же. – С. 52. 3

ÔÀÊÒÎÐÍÛÉ ÀÍÀËÈÇ Â ÏÐÎÔÈËÀÊÒÈÊÅ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈÉ ÏÐÎÒÈÂ ÑÎÁÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ В.Н. СОФРОНОВ, кандидат юридических наук Факторный анализ (от лат. factor – действующий, производящий и греч. analysis – разборка, разложение целого на составные части) – это метод исследования, заключающийся в выделении отдельных сторон, составных частей (факторов) объекта изучения1 и установления зависимости между ними. Деятельность подразделений криминальной милиции по выявлению и предупреждению преступлений против собственности требует изучения факторов, оказывающих влияние на структуру и динамику этих преступлений, в целях оптимизации тактики борьбы с ними. Традиционно в философии причинность определяется как объективная связь между явлениями, при которой одно или несколько явлений (причин) порождает другое явление (следствие). Исходя из общетеоретической посылки большинство современных ученых понимают под причинами преступности «негативные социальные явления, которые порождают и воспроизводят преступность и преступления как свое закономерное следствие»2. А.Л. Репецкая и В.Я. Рыбальская определяют причины преступности как «социально негативные явления и процессы, опасные для защищаемых уголовным законом общественных отношений, порождающие преступность и определяющие ее природу»3. Н.Ф. Кузнецова приходит к выводу, что «причины и условия преступности и преступлений – это система негативных для соответствующей экономической формации, государства и общества явлений, детерминирующих преступность как свое следствие»4.

А.И. Долгова отмечает, что преступность порождается не только негативными явлениями и процессами, «преступность порождается отнюдь не комплексом только негативных обстоятельств. В этом комплексе самые позитивные факторы могут взаимодействовать с рядом негативных и в итоге давать криминальный эффект»5. Несмотря на то что у этого мнения есть оппоненты, считающие, что «то, что порождает преступность, уже по определению не может быть позитивным»6, все же позиция Долговой представляется более аргументированной. Так, для совершения противоправных деяний против собственности преступники используют расширение экономических, социальных и иных связей между регионами внутри страны и за ее пределами, современные достижения науки и техники, информатизацию всех сфер общества, процессы приватизации и т.д. Преступность порождается комплексом не только негативных, но и позитивных обстоятельств. Значительную роль на структуру и динамику преступлений против собственности оказывают явления социальной действительности, которые не порождают преступность как закономерное следствие, однако способствуют ее возникновению, иными словами, «способствуют возникновению у человека намерения совершить преступление»7. Сочетание и взаимодействие причин и условий приводит к совершению преступлений против собственности. По мнению Н.Ф. Кузнецовой, «большинство криминогенных детерминант

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

135

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ носят объективно-субъективный характер с преобладанием объективного либо субъективного»8. Определим значимые криминогенные факторы субъективного и объективного характера, оказывающие влияние на совершение преступлений против собственности. Криминогенные факторы социально-экономического характера. Большинство современных ученых склонны объяснять высокий уровень преступлений против собственности социально-экономическими деформациями современного общества, проявляющимися в противоречивости экономических отношений, недостатках государственной экономической политики, проблемах и пороках экономических реформ, региональных особенностях развития экономики. Появление новых форм государственного управления, изменение административного деления России, недостатки в регулировании экономических отношений, несоответствие законодательства реально происходящим в обществе процессам порождают негативные проявления в обществе, среди которых имущественная преступность занимает главенствующее место. Динамизм современного общества, формирование новой политической системы, сопровождающиеся разрушением устоявшихся экономических и социальных отношений, выступают факторами, влияющими на негативные тенденции в структуре и динамике преступлений против собственности. «История подтверждает, что все коренные преобразования, все крутые переломы в жизни общества всегда сопровождаются ростом преступности, причем в наиболее опасных формах»9, причина которых кроется в невозможности и несвоевременности государственного регулирования. Прогнозы ученых относительно преодоления экономических проблем неутешительны. Среди прочих активно обсуждаются следующие: �снижение темпов развития экономики; �высокие издержки производства и ухудшение финансового состояния как отдельных групп предприятий, так и целых отраслей экономики; �нарастание объемов импорта, ухудшение его структуры, вытеснение отечественного производителя из многих секторов внутреннего рынка; �замедление темпов инвестиционной активности; �повышение социальной и дотационной нагрузки на бюджеты всех уровней. В обществе развивается экономическое неравенство, которое сопровождается расслоением людей по уровню доходов, безработицей, нищетой. Большая часть населения находится за чертой бедности, плохо питается, не имеет нормального жилья и возможности достойно проводить досуг и отдыхать. Имущественное неравенство порождает зависть и корысть как социально-психологические явления. Пока существуют люди, выделяющиеся своим материальным достатком, будут появляться и отдельные индивиды, стремящиеся преступным путем уравнять свое поло-

136

жение или хотя бы приблизиться к желаемому уровню благополучия10. Вместе с тем утверждать, что бедность, или в широком понимании этого слова нищета, является причиной всех преступлений против собственности, не совсем верно, иначе богатство исключало бы противоправную деятельность. Иногда мы наблюдаем противоположную картину, где за нажитым капиталом кроется криминальное прошлое его владельца. В ряде случаев криминальная мотивация у богатых людей намного выше, чем у бедных, а материальный ущерб от их действий составляет миллионы и миллиарды рублей. Для этого достаточно вспомнить печальный опыт таких финансовых пирамид, как «МММ», «Властелина», «Русский дом «Селенга». Следует отметить зависимость структуры, динамики, уровня и других параметров преступлений против собственности от внутрисистемных проблем современной экономики. Дифференциация общества по уровню доходов, отсутствие социального и государственного контроля над криминально активными слоями населения, насаждение корыстной психологии приводят к негативным тенденциям в сфере борьбы с имущественными преступлениями. Криминогенные факторы нравственно-психологического характера. Исследование процессов социально-экономического характера имеет весьма большое значение для предупреждения преступлений против собственности. Действительно, «отраженная действительность перерабатывается в соответствии с потребностями, интересами и мотивацией социальных общностей и личности и становится регулятором деятельности людей»11. Причинами и условиями преступного поведения являются синтез ситуационных составляющих (возможность совершения преступления) и криминогенно значимое восприятие ситуации индивидуумом (допустимость противоправного поступка). Нравственно-психологические детерминанты преступлений против собственности взаимодействуют между собой и являются разновидностью всеобщего универсального взаимодействия, с философской точки зрения представляющего собой процесс воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Следует согласиться с мнением С.В. Склярова, что поведение обусловлено как личностными, так и ситуационными факторами и является при этом результатом взаимовлияния индивидуальных диспозиций и особенностей актуальной ситуации12. Причинами социально-психологической направленности, порождающими преступления против собственности, являются упущения в формировании правовой психологии в обществе, коллективе и у отдельных граждан, наличии и привитии криминальных моральных принципов и установок. Среди последних ярко выделяется антисоциальная направленность личности, корыстно потребительская ориентация индивидуума и социальный паразитизм. Этому спо-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ собствует овеществление большинства отношений в обществе и превалирование материальных ценностей над духовными. В современном обществе насаждаются индивидуализм, протестантский культ успеха в бизнесе, получение прибыли любыми путями и способами, включая обман и злоупотребление доверием. Идеологический вакуум привел к утрате уважения к нормам морали, нравственности и права. Правовой нигилизм, отсутствие страха перед наказанием являются основными причинами социальнопсихологической направленности, проявляющимися во всех сферах жизнедеятельности современного общества. К этому процессу примыкают духовная дезориентация личности, потеря нравственности и морали. Наблюдается отсутствие воспитательной работы в коллективах, формирование антисоциальных установок индивидуума способствует бесхозяйственности и бесконтрольности со стороны руководства организаций за распределением материальных ресурсов на производстве, имеют место формальное реагирование администрации организаций на нарушения технологического процесса, правил хранения, транспортировки материальных ценностей, а нередко и злоупотребления руководителей производств, носящие противоправный характер. Негативно на формирование личности оказывают безнаказанность и неприятие уголовноправовых мер к виновным за совершение преступлений против собственности, что создает представление об обычности незаконного приобретения материальных благ, вследствие чего возникает иллюзия безнаказанности подобных действий13. Подразделения криминальной милиции по объективным и субъективным причинам не проводят беседы и выступления среди населения, в молодежных и производственных коллективах с разъяснением правовых последствий совершения преступлений против собственности. Отсутствует государственный подход к формированию законопослушного поведения в обществе. Существовавший при административно-командной системе механизм укрепления правовой психологии в обществе, несомненно, имел недостатки, но государство в лице своих законодательных и исполнительных органов не разработало действенных мер по предупреждению преступлений против собственности, соответствующих современным реалиям. Особое место в негативном воспитании личности, соблюдении правовых установок общества занимает резкое снижение авторитета правоохранительных и контролирующих органов, произошедшее за последнее десятилетие, связанное с «грубыми нарушениями законности и произволом многих сотрудников милиции, которые вызваны недостаточным уровнем компетенции, нравственности и правовой культуры»14. Кроме того, слабая профессиональная подготовка, текучесть кадров и просчеты в планировании сказываются на результативности деятельности по предупреждению преступлений против собственности, ведут к функционированию преступных групп в результате

неэффективной борьбы правоохранительных органов с преступными проявлениями. Таким образом, среди нравственно-психологических детерминант, обусловливающих преступления против собственности, ярко проявляются упущения в организации мер по укреплению правовой психологии в обществе, коллективе и у отдельных граждан. В качестве самостоятельных факторов совершения преступлений против собственности необходимо рассматривать недостатки в организации оперативнорозыскной деятельности оперативных подразделений ОВД по борьбе со сбытом похищенного имущества и скупкой краденого. Характерно, что упущения в этой деятельности в качестве криминогенного фактора назвали 70% опрошенных сотрудников оперативных подразделений ОВД. Криминогенные факторы, влияющие на структуру и динамику преступлений против собственности, носят как субъективный, так и объективный характер. Среди социально-экономических факторов негативную роль на динамику преступлений против собственности оказывают внутрисистемные проблемы экономики: имущественное расслоение общества; слабый оперативно-розыскной контроль над лицами, склонными к совершению преступлений против собственности; превалирование в обществе корыстной психологии; упущения в организации мер по укреплению правовой психологии. 1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 2003. — С. 24. 2 Четвериков В.С. Криминология: Учеб. пособие. — М., 1996. — С. 45. 3 Репецкая А.Л., Рыбальская В.Я. Криминология: Общая часть: Учеб. пособие. — Иркутск, 1999. — С. 92. 4 Криминология: Учеб. пособие / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой. — М., 1996. — С. 50. 5 Криминология: Учебник / Под ред. А.И. Долговой. — М., 1997. — С. 266—267. 6 Кудрявцев В.Н. Генезис преступности. Опыт криминологического моделирования: Учеб. пособие. — М., 1998. — С. 15. 7 Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. — М., 1995. — С. 76. 8 Кузнецова Н.Ф. Проблемы криминологической детерминации. — М., 1984. — С. 53. 9 Организованная преступность / Под ред. А.И. Долговой, С.В. Дьякова. — М., 1993. — С. 10. 10 См.: Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Бурлакова, Н.М. Кропачева. — СПб., 2005. — С. 285. 11 Репецкая А.Л., Рыбальская В.Я. Указ. соч. — С. 104. 12 См.: Скляров С.В. Мотивы индивидуального преступного поведения и их уголовно-правовое значение. — М., 2000. — С. 25. 13 См.: Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Бурлакова, Н.М. Кропачева. — С. 287. 14 Кононенко Б.И. Высокая правовая культура как необходимое условие построения правового государства // Юбилейный сборник научных трудов Московской академии МВД России. — М., 2000. — С. 11.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

137

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÍÎÐÌÀÒÈÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÛÅ ÏÐÈÎÐÈÒÅÒÛ ËÈÊÂÈÄÀÖÈÈ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÛÕ ÎÃÐÀÍÈ×ÅÍÈÉ ÏÐÈ ÎÑÓÙÅÑÒÂËÅÍÈÈ ÏÐÅÄÏÐÈÍÈÌÀÒÅËÜÑÊÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ Д.Г. СТЕПАНОВ Научный руководитель – кандидат юридических наук А.И. СТАХОВ Общепризнанно, что развитие малого и среднего бизнеса важно для России как в экономическом, так и в политическом плане. Участники этого бизнеса способны стать основой для нового гражданского общества. Поэтому развитие малого и среднего предпринимательства становится новым национальным приоритетом. Подтверждением этого заключения стало официальное признание малого и среднего бизнеса как «одного из решающих факторов инновационного развития экономики», состоявшееся на заседании Президиума Государственного Совета РФ 27 марта 2008 г. Предварительными итогами административной реформы стало некоторое снижение административных издержек предпринимательского сообщества, что является наиболее актуальным моментом в развитии малого и среднего бизнеса в России. Однако одними из самых высоких административных барьеров продолжают оставаться налоговые проверки, избыточность сферы бухгалтерского учета и отчетности, лицензирования отдельных видов деятельности и др., которые делают просто невыгодным открытие нового дела, налаживание выпуска новых продуктов, выход на рынок с новой услугой, в то время как современная экономика, тем более в условиях мирового финансового кризиса, требует как раз обратного. В конечном счете инициативы власти должны привести к достижению перспективной цели, озвученной Президентом РФ: к 2020 г. 60–70% активного населения страны должны заниматься предпринимательской деятельностью. В этой связи в разработке нуждаются практические механизмы реализации мер по развитию предпринимательства и ответственности за их надлежащее выполнение. Поскольку в конечном счете снятие излишних барьеров, издержек отечественного бизнеса и повышение производительности предприятий способно повысить эффективность и конкурентоспособность отечественной экономики. И это объективно содействует тому, что бизнес и руководство страны должны двигаться в одном направлении при решении озвученных вопросов. По ходу административного реформирования государственного участия в урегулировании экономических процессов были достигнуты отдельные результаты в области организационно-функционального обустройства исполнительной власти, процедурнооперациональных форм и методов ее реализации.

138

Но реформа затронула лишь сферу позитивных вопросов, решаемых в сфере государственного управления экономикой. Вопросы негативного (контрольно-юрисдикционного) плана остались за рамками ее проведения. Сегодня же как никогда ранее особенно обострилась проблема многочисленности проверок предпринимательской деятельности и допускаемых в ходе их проведения злоупотреблений, что подтверждается статистическими данными. Только на федеральном уровне насчитывается порядка около 30 государственных надзорных органов и 85 – регионального уровня, осуществляющих деятельность по 45 видам контроля. Согласно результатам опросов ВЦИОМ подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отмечают, что контрольные действия в рамках комплексных, плановых и внеплановых проверок производятся в их организациях от одного до трех раз в полугодие (на производстве, потребительском рынке и в сфере общественного питания проверки проводятся шести и более раз в полугодие). В Минэкономразвития посчитали, что в настоящее время в России проходит более 20 млн проверок в год, которые обходятся федеральному бюджету в более чем 162 млрд рублей. Они обременяют и создают дополнительные издержки не только государству, но в большей степени представителям малого и среднего бизнеса, являясь основой для коррупции и административного произвола. Так, основным видом преступлений, совершаемых проверяющими субъектами, являются получение взяток и вымогательство, которые составляют порядка от 30 до 50% от общего количества преступлений. В этой связи изменения в законодательстве, связанные с совершенствованием процедуры проверок предпринимательской деятельности, направлены в первую очередь на защиту хозяйствующих субъектов от различного рода злоупотреблений со стороны контрольно-надзорных органов государственной власти. По мнению Д. Медведева, информация о случаях злоупотреблений проверяющих обязательно должна предаваться огласке: «чтобы неповадно было соваться, когда не следует». Оно было озвучено Президентом России в ходе рабочей встречи с Генеральным прокурором. Важным событием для предпринимательства стало подписание Президентом РФ 15 мая 2008 г. указа

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»1. Днем ранее глава государства провел совещание по вопросам развития предпринимательства, на котором акцентировал внимание на мерах по развитию малого предпринимательства, в частности на необходимости снятия избыточных административных барьеров. Как сообщала пресс-служба Президента РФ, на совещании обсуждались вопросы, связанные с уменьшением числа проверок, устранением внепроцессуальных прав органов внутренних дел в этой сфере, переходом к уведомительному порядку регистрации предприятий малого бизнеса. В частности, в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства, Правительству РФ поручалось разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих: а) исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности; б) проведение планового мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля); в) проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации; г) усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Для интенсификации развития малого и среднего предпринимательства предложенные меры защиты – это только половина задачи. Необходимо не только и не столько защитить бизнес от административного произвола, но и создать благоприятные условия для его развития, сформировать новую архитектуру для масштабного, свободного, инновационного малого и среднего предпринимательства. Поэтому указом также запланированы переход к преимущественно уведомительному порядку начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления; замена лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом определять порядок предоставления субъектам

малого и среднего предпринимательства помещений в аренду на долгосрочной основе. Примечателен тот факт, что полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере малого и среднего предпринимательства было поручено образовать советы по содействию развитию малого и среднего предпринимательства, а соответствующим федеральным органам исполнительной власти – совещательные (координационные) органы по вопросам, затрагивающим интересы малого и среднего предпринимательства, с привлечением к их работе представителей субъектов малого и среднего предпринимательства и (или) их общественных объединений. Следствием выполнения поручений Президента РФ явилось внесение Правительством РФ в Государственную Думу проектов Федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». Распоряжением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 1155-р официальным представителем Правительства при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов указанных законов был назначен статс-секретарь – заместитель министра экономического развития. К настоящему моменту Президентом России подписаны законы, исключающие внепроцессуальные полномочия милиции при проверках и предусматривающие сокращение общего количества проверок на малых и средних предприятиях и повышение их эффективности. Речь идет о законах, разработанных Правительством в рамках исполнения указа № 797 от 15 мая 2008 г.: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». 19 декабря 2008 г. Госдумой принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности», ко-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

139

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ торый был одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.2 Им вносятся изменения в целый ряд нормативноправовых актов: 1) Закон РФ «О милиции»; 2) Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; 3) Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Ряд нормативно-правовых актов подвергся корректировке (признанию утратившими силу отдельных правовых предписаний): 1) Закон РФ от 1 июля 1993 г. № 5304-I «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» (ст. 4)3; 2) Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» (абз. 20 п. 10 ст. 1)4; 3) Федеральный закон от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (абз. 6 ст. 1)5; 4) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (п. 7 ст. 4)6; 5) Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (ст. 2)7. Рассмотрим наиболее существенные новации законодательства более подробно. Проведенный анализ показывает, что документ исключает из Закона РФ «О милиции»8 некоторые нормы в части прав органов внутренних дел, связанных с осмотром производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; досмотром транспортных средств; изучением документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность; требованием предоставления в пятидневный срок копий документов; изъятием отдельных образцов сырья, продукции и товаров. Об этом свидетельствует исключение (признание утратившим силу) п. 25 ст. 11 («Права милиции») из Закона РФ «О милиции». Что касается специфики деятельности милиции по борьбе с налоговыми правонарушениями (преступлениями), то теперь она будет осуществляться в форме участия в налоговых проверках в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, по запросам налоговых органов.

140

Согласно внесенным изменениям и дополнениям в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»9 (п. 1 ч. 1 ст. 15 «Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»), при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, производить при их проведении изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ. Напомним, что ранее субъекты оперативно-розыскной деятельности обладали правом изъятия лишь только предметов, материалов и сообщений. Теперь же на них распространено право изъятия и документов с установлением соответствующей процедуры ее проведения и оформления, которая также распространяется на случаи изъятия предметов и материалов. Между тем, как видно из этого, она не распространяется на изъятие сообщений, что свидетельствует о том, что данные вопросы (порядок изъятия и оформления соответствующих действий) остались за рамками правового регулирования. В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства РФ. При изъятии документов с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. При невозможности изготовления копий или передачи их одновременно с изъятием должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем также делается запись в протоколе. Если в течение пяти дней после изъятия документов их заверенные копии не были переданы лицу, у которого были изъяты документы, они в течение трех дней подлежат направлению по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления (по адресу места нахождения юридического лица или места жительства физического лица, указанному в протоколе). Аналогичные процедуры изъятия документов и их оформления введены и в административно-юрисдикционную практику деятельности милиции как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Ст. 27.10 («Изъятие вещей и документов») Кодекса РФ об административных правонарушениях10 изложена в новой редакции (в плане ее дополнения ч. 5.1). Исключением являются лишь случаи изъятия документов, указанных в ч. 3 ст. 27.10 КоАП РФ. Это водительское удостоверение,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), удостоверение судоводителя, удостоверение пилота, изымаемые при совершении административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством соответствующего вида. 26 декабря 2008 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который был принят Государственной Думой 19 декабря и одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.11 Нормативно-правовой акт направлен на усиление гарантий защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Им устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, их права и обязанности, а также порядок взаимодействия при организации и осуществлении проверок. К числу существенных законодательных нововведений следует отнести нормативное определение принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в первую очередь – презумпцию добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также недопустимость проводимых в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. Отныне проведение выездной внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством РФ к субъектам малого или среднего предпринимательства, будет производиться после согласования с органом прокуратуры. Следует подчеркнуть законодательное установление того, что при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В случае необоснованного воспрепятствования проведению проверок, уклонения от их проведения или неисполнения в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, юридические лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители несут ответственность в соответс-

твии с законодательством Российской Федерации. Важно отметить, что нормативно-правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей анализируемому закону, со дня его вступления в законную силу до дня приведения их в соответствие с ним12. Между тем принятие анализируемых законодательных актов не является полным решением всех проблем в исследуемой сфере. В связи с этим в декабре 2008 г. в Генпрокуратуре было проведено специальное совещание по вопросам контроля за соблюдением законодательства в части защиты прав предпринимателей. На нем, в частности, Генеральным прокурором было заявлено: «В части Генпрокуратуры мы будем с этого периода мониторить ситуацию по проведению внеплановых проверок, по правоприменению самого закона». В рамках реализации этого направления в Генпрокуратуре создана специальная рабочая группа, которой предстоит выработать комплекс организационных мер, необходимых для реализации инициатив президента. 6 февраля 2009 г. состоялось расширенное заседание коллегии МВД России, на котором к собравшимся со вступительным словом обратился Президент РФ. В своем выступлении Д. Медведев, подводя итоги работы министерства за год и обозначая основные направления деятельности на 2009 г., подчеркнул, что «ситуация в сфере борьбы с преступностью, криминогенная ситуация в стране остается весьма сложной. И статистика, которой вы оперируете, знаете ее не понаслышке, свидетельствует о том, что, конечно же, ситуация в этой сфере далеко не соответствует ожиданиям общества. Только в прошлом году было зарегистрировано более 3200 тысяч преступлений, более полутора миллионов из них – это преступления в экономической сфере, кражи, грабежи, преступления против собственности». Далее президент отметил: «Неблагополучно обстоят дела и с установлением виновных в совершении преступлений против собственности. Конечно, в значительной мере все это связано с качеством оперативно-следственной работы. Критерий эффективности здесь только один – раскрываемость, привлечение к ответственности и последующее осуждение». Не обошел своим вниманием глава государства и вопрос о милицейских проверках предпринимательской деятельности, который держит под постоянным контролем. Затрагивая данную проблематику, он в очередной раз пояснил: «...в последнее время мы много говорим о том, чтобы чиновники не мешали развитию бизнеса, особенно среднего, малого бизнеса, а сотрудники правоохранительных органов, естественно, и милиции в том числе, не подменяли борьбу с преступностью бесконечными проверками организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. Напомню еще раз, что проверять мы должны только при наличии заявления о совершенном преступлении и в рамках возбужденного уголовного дела»13.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

141

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ С докладом об основных результатах оперативнослужебной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2008 г. и приоритетных задачах на 2009 г. выступил министр внутренних дел РФ. В плане освещения интересующих нас вопросов Р. Нургалиев отметил, что «чрезвычайную важность имеет антикоррупционная защита малого и среднего бизнеса, особенно на региональном и муниципальном уровнях власти, в том числе и в области налогового администрирования. Безопасность субъектов предпринимательской деятельности является одной из основных задач, стоящих перед органами внутренних дел. Первым шагом по поддержке предпринимателей явилось сокращение административных барьеров: количество проверок, проводимых органами внутренних дел в организациях данной категории, уменьшилось кратно»14. Следует отметить, что впервые расширенное заседание коллегии транслировалось во всех субъектах Федерации, что обеспечило возможность услышать выступающих в режиме реального времени не только собравшемуся руководству органов внутренних дел, всему личному составу, но и гражданам. Это, на наш взгляд, способствует ведению конструктивного диалога МВД России с представителями гражданского общества, обеспечивает прозрачность организации и деятельности его подразделений по проверкам малого и среднего предпринимательства. Таким образом, подводя промежуточные итоги проведенного исследования, следует сформулировать ряд выводов, представляющих, на наш взгляд, известное теоретическое и практическое значение: �во-первых, проводимая государством работа по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности является неотъемлемой частью общей концепции и стратегии административной реформы, начатой задолго до ее проведения; �во-вторых, она затрагивает в основном интересы представителей малого и среднего бизнеса и учитывает их как базовую основу проводимых преобразований; �в-третьих, наиболее актуальными современными проблемами, с которыми сталкиваются хозяйствующие субъекты в сфере малого и среднего предпринимательства, являются многочисленность проверок предпринимательской деятельности и допускаемых в ходе их проведения злоупотребления; �в-четвертых, они определяют ключевые ориентиры и приоритетные направления применяемых мер по ликвидации административных барьеров, которые, исходя из «болевых точек» развития предпринимательства, находятся в организационно-правовой и функционально-процедурной плоскости юрисдикционной сферы деятельности контрольно-надзорных органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего органов внутренних дел; �в-пятых, в данной связи ведущими направлениями преобразований выступает законотворческая

142

деятельность, связанная с уменьшением количества проверок – до одной проверки в три года (с тем, чтобы внеплановые проверки происходили на основании специального решения или согласования органов прокуратуры); устранением так называемых внепроцессуальных прав органов внутренних дел по проведению проверок малого и среднего бизнеса; усилением гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.; �в-шестых, современный этап ознаменован началом реализации указанных мероприятий, эффективность применения которых будет во многом зависеть от качества соответствующего административного нормотворчества, в том числе МВД России, а также применяемого комплекса организационных, финансово-экономических и материально-технических мер по их опосредованию; �в-седьмых, успешность инициатив государства во многом будет определяться степенью консолидированности и согласованности участия депутатов Государственной Думы, представителей профильных министерств и ведомств, деловых бизнес-кругов, научных и общественных организаций в деле их реализации, а показателем эффективности и прозрачности принимаемых мер может стать усиление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. См.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2293. 2 См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (часть I). – Ст. 6248. 3 ВСНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1231. 4 СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1666. 5 СЗ РФ. – 2003. – № 27. – Ст. 2700. 6 СЗ РФ. – 2003. – № 50. – Ст. 4847. 7 СЗ РФ. – 2005. – № 19. – Ст. 1752. 8 См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503; 1993. – № 10. – Ст. 360; – № 32. – Ст. 1231; СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1666; 2000. – № 46. – Ст. 4537; 2002. – № 18. – Ст. 1721; 2003. – № 2. – Ст. 167; – № 27. – Ст. 2700; – № 28. – Ст. 2880. – № 50. – Ст. 4847; 2005. – № 13. – Ст. 1078; – № 19. – Ст. 1752; 2006. – № 31. – Ст. 3452. 9 См.: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. – 1995. – № 33. – Ст. 3349. 10 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. – 2002. – № 1. – Ст. 1; 2007. – № 31. – Ст. 4007. 11 См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1), – Ст. 6249. 12 В основе своего содержания закон вступает в силу с 1 июля 2009 г. 13 По материалам официального сайта МВД России. См.: http://www.mvd.ru. 14 Там же. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÈÂÀÒÈÇÀÖÈß È ÌÀÍÈÏÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ Â ÐÎÑÑÈÈ А.Ю. ФЕДОРОВ, кандидат юридических наук Приватизация в России носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по технологии, где в полной мере были задействованы механизмы манипуляции. Манипуляции осуществлялись на нескольких уровнях: на уровне бытового сознания, экономическом, внутриполитическом и международном. На бытовом уровне использовалась ложь о целях приватизации1. Летом 1992 г. президент Б.Н. Ельцин познакомил страну с идеей ваучерной приватизации: «Нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров. В этой новой экономике у каждого будут равные возможности, остальное зависит от нас… Каждый гражданин России, каждая семья получит свободу выбора. Приватизационный ваучер – это для каждого из нас билет в мир свободной экономики»2. На самом деле никто не объяснил населению роль ваучера в механизме приватизации, это было известно только непосредственным ее организаторам и лицам из их окружения, которые и воспользовались этими знаниями в своих корыстных интересах. Население было введено в заблуждение относительно реальной стоимости приватизационного чека. Если А. Чубайс (возглавлявший в то время Госкомимущества России) обещал, что стоимость каждого ваучера будет эквивалентна цене двух новых автомобилей «Волга», то еще до начала масштабной приватизации (к концу 1992 г.) за 10 тыс. рублей (номинальную стоимость ваучера) можно было купить только две бутылки дешевой водки. Стоимость ваучеров была обесценена введением свободных цен и галопирующей инфляцией. При том, что каждый ваучер можно было купить на улице за 7 долл., выходило, что гигантские промышленные и природные ресурсы страны оценивались примерно в 5 млрд долл.3 На экономическом уровне распространялась дезинформация относительно доходов от приватизации, которые должны были пополнить государственный бюджет и создать финансовую базу для эффективного проведения реформ. В служебной записке В.В. Полеванова на имя В.С. Черномырдина указывалось, что 500 крупных предприятий, стоимостью не менее 200 млрд проданы на чековых аукционах за 7,2 млрд долл.4 В.В. Полеванов, в момент направления документа возглавлявший Госкомимущества России, пытался привлечь внимание Председателя Правительства Российской Федерации к тому, что предприятия необходимо приватизировать с учетом инфляции, по реальной стоимости, а не по ценам 1991 г. Его попытка осталась без внимания, если не считать того, что он был отстранен от должности. Интересы приватизаторов расходились с интересами государства и населения. Стоимость 324 заводов составила в среднем менее 4 млн долл. ЗИЛ (стоимость основных фондов не менее

1 млрд долл.) был продан за 4 млн долл., «Уралмаш» – за 3,72 млн, Челябинский металлургический завод – за 3,7 млн, Челябинский тракторный завод – за 2,2 млн долл. Для сравнения: средняя хлебопекарня в Европе стоит 2 млн долларов, средний колбасный завод в Швейцарии – 3,3 млн, цех по разделке леса и выпуску вагонки в этой же стране – 4,5 млн долл.5 За бесценок продавались высокорентабельные стратегически важные предприятия, что, конечно, не отвечало общественным интересам. Это объяснялось необходимостью срочного пополнения бюджета даже в ущерб долгосрочным интересам государства. Между тем затраты на осуществление первого (ваучерного) этапа приватизации: создание и финансирование деятельности специальных учебных центров, формирование инфраструктуры фондового рынка, изготовление приватизационных чеков и т.д. были значительно выше, чем доходы от распродажи государственного имущества6. На политическом уровне манипуляции имели отношение к тезису, что приватизация направлена на повышение эффективности деятельности предприятий. В действительности производство целенаправленно разрушалось, предприятия умышленно подводились к банкротству. Этому способствовали исключительно жесткие критерии банкротства, разработанные в ведомствах А. Чубайса и П. Мостового. По мнению американских специалистов, применение этих критериев в США позволило бы признать 80% предприятий банкротами. Банкротами в России признавались даже успешно работавшие предприятия, выполнявшие государственный заказ, с которыми государство не рассчиталось за произведенную продукцию. На основе этих критериев банкротами становились наиболее развитые, наукоемкие и технологичные современные производства. Комиссия, проверявшая деятельность Госкомимущества в 1996 г., в своем заключении откровенно записала: «Анализ показывает, что целенаправленно разрушаются отрасли оборонной промышленности. Подведение под банкротство серьезно поощрялось. За распродажу имущества обанкротившихся предприятий Госкомимущества А. Чубайса получало 4%, а Федеральное управление по делам о несостоятельности П. Мостового – 20% выручки»7. Остается добавить, что приватизацию в Росии А. Чубайсу помогали осуществлять два кадровых разведчика ЦРУ – А. Шлейфер и Д. Хэй8. Слой новых собственников формировался, главным образом, из вчерашних воротил теневой экономики, крупных государственных чиновников и хозяйственников, использовавших власть и положение для обретения собственности, удачливых спекулянтов, уголовно-мафиозных элементов, представителей иностранных компаний. По оценкам экспертов,

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

143

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ около 30% общего стартового капитала в частном секторе экономики имеет криминальную природу, пропуская вперед только капитал, нажитый в торгово-посреднических операциях (51%). Около 20% капитала составляет доля, полученная от приватизации с использованием должностного положения9. Приватизация по-российски служила легальным прикрытием для крупных мошеннических операций с государственной собственностью. Так, многие суда рыболовного флота России приватизировались за символическую плату – за 1 долл. США. Мотивировалось это тем, что необходимо обновлять флот, строить новые суда, для чего нужны кредиты в зарубежных банках. Эти кредиты можно получить под залог эксплуатирующихся судов, но только в том случае, если они оформлены как частная собственность (под залог государственной собственности, по утверждению организаторов аферы, кредиты не дают). Поэтому, предлагали они, следует провести символическую приватизацию рыболовецких судов, под залог которых получить кредиты и развивать отечественный рыболовный флот. В действительности символическими оказались благие обещания. Приватизированные за 1 долл. США суда стали ходить под либерийским флагом. Наиболее громкая афера связана с крупнейшими рефрижераторными компаниями – «Востоктрансфлот», «Югтрансфлот», «Калининградрефтрансфлот», «Севрыбхолодфлот», которые в период 1991– 1995 гг. передали большинство своих судов в пул, управляемый американской фирмой «Транс Оушен Экспресс». Фирма была учреждена двумя эмигрантами из России (один из которых проходил по уголовному делу В. Иванькова («Япончика»)). 79 судов «Рыбкомфлота», построенных под гарантии государства, затем перешли с помощью мошеннических манипуляций в собственность коммерческих структур практически безвозмездно. В результате Россия утратила значительную часть рыболовного флота10. Наряду с легальными формами присвоения собственности – получением руководителями акционерных обществ (АО) крупных пакетов акций своих предприятий – были широко распространены нелегальные: безвозмездная передача государственного имущества на баланс негосударственных структур; скупка приватизационных чеков на средства, выделявшиеся государством на развитие производства; покупка за бесценок принадлежащей государству недвижимости; открытие на государственных предприятиях нескольких расчетных счетов, позволяющих скрывать прибыль, и др.11 Итогом этого стало формирование нового типа собственника – криминализированного. Произошла трансформация добросовестного управленца в недобросовестного собственника, который, приобретя опыт незаконных операций, стал внедрять его в последующую профессиональную деятельность. Предполагается, что реальный собственник должен заботиться о своем предприятии, чтобы выдержать конкуренцию. Но это при «нормальном» капитализме. В российских же условиях большая

144

часть собственности, прежде всего крупной, получена не за счет производительной деятельности предпринимателя, а в результате раздачи или покупки по заниженным ценам прежней государственной собственности12. Полукриминальный или криминальный характер приобретения собственности осознается ее владельцами, которые не верят, что эта собственность не будет истребована обратно. Отсюда и нерыночное поведение собственников, которые нередко предпочитали обескровливать свои предприятия. Поэтому большая часть приватизированных крупных предприятий – основа советской и пока еще российской индустрии – работала менее эффективно. Характерно, что само осуществление реформ носило манипулятивный характер – в том смысле, что политическое руководство России управлялось извне. Это признают члены правительства 1990-х годов Так, Е.Г. Ясин (занимавший должность министра экономики) пишет: «В российских реформах МВФ и МБРР сыграли определенную положительную роль – они передали ценный профессиональный опыт, они поддержали и обеспечили движение страны по либеральному вектору. Не будь их давления на слабое российское правительство, их поддержки, их кнута и пряника, либералов очень скоро бы выбросили за борт»13. При этом Западом, разумеется, было дано много обещаний, например исключить продвижение НАТО на Восток, которые потом не выполнялись. На международном уровне манипулирование внедряло в сознание мировой общественности тезис о том, что Россия идет по пути цивилизованной приватизации, соответствующей общепринятым международным стандартам. В действительности, как показано в аналитическом отчете Счетной палаты Российской Федерации об итогах приватизации в России за период 1993–2003 гг., эти стандарты нарушались как в законодательстве, так и в практике приватизации. В результате государство понесло не только колоссальные экономические потери, но и допустило иностранных собственников в ту сферу, которая имеет отношение к обороноспособности страны. По мнению Счетной палаты России, необходимым элементом развития отношений собственности может стать Федеральный закон «О процедурах национализации и мунипализации», т.е. закон о правовых основах, принципах возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (мунипализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства14. 1 См.: Клейменов М.П., Федоров А.Ю. Криминальное манипулирование в сфере экономической деятельности: криминологическая характеристика и предупреждение: Монография. – Омск: ГП Омская областная типография, 2008. – С. 4, 47. 2 Цит. по Хлебников П. Крестный отец Кремля Борис Бе-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ резовский или История разграбления России. – М.: Детектив-Пресс, 2001. – С. 126. 3 См.: Хлебников П. Указ. соч. – С. 127. 4 См.: Служебная записка В.В. Полеванова В.С. Черномырдину. 5 См.: Исправников В.О. Приватизация в России // Россия и мир (информационный бюллетень). – 1997. – № 1. – С.17. 6 См.: Улюкаев А. Российские реформы и предпосылки экономического роста // Вопросы экономики – 1996. – № 2. – С. 53. 7 Плахов В. Приватизация по Чубайсу // Российская газета. – 1996. – 22 февр. 8 См.: Американские миллиарды Чубайса // http:// rusref. nm/ru.harvard.htm – 14.05.2008.

См.: Рогов В. Портрет приватизации // Социально-политический журнал – 1995. – № 1. – С. 12. 10 См.: Константинов С. Рыбпром спускает пиратский флаг // Эксперт. – 2000. – 27 марта. 11 См.: Никитин А.М. Криминологические проблемы развития отношений собственности при переходе к рынку: Автореф. дис... докт. юрид. наук. – М.: Академия управления МВД России, 2000. – С. 30. 12 См.: Максимов А. Бандиты в белых воротничках. Как разворовывали Россию. – М.: ЭКСМИ–Пресс, 1999. 13 См.: Ясин Е.Г. Российская экономика. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 405. 14 См.: Национализация (мунипализация): новый взгляд // htt://rusref.nm.ru/priv14.htm. – 14.05.2008. 9

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÏÐÈÐÎÄÅ ÄÎÃÎÂÎÐÀ Ó×ÀÑÒÈß Â ÄÎËÅÂÎÌ ÑÒÐÎÈÒÅËÜÑÒÂÅ È ÅÃÎ ÌÅÑÒÅ Â ÑÈÑÒÅÌÅ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÛÕ ÄÎÃÎÂÎÐÎÂ

И.И. ХАРИТОШИН

Гражданско-правовая природа договора участия в долевом строительстве1 является фактом едва ли не общепризнанным2 и определяется исходя из его легального содержания, закрепленного в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»3. Однако этим еще не предрешается ответ на вопрос о гражданско-правовой сущности этого договора, позволяющий однозначно отнести его к тому или иному договорному типу4. В литературе по этому поводу нет единого мнения5. Одни авторы считают данный договор разновидностью простого товарищества (договора о совместной деятельности), другие – договором, квалифицируемым то как договор простого товарищества, то как обычный синаллагматический договор, в зависимости от содержания и целей (Ю.В. Романец), третьи – договором sui generis (Козлова Е.Б., Маковская А.А.), четвертые – комплексным договором (К.И. Скловский), пятые – смешанным договором подрядного типа либо даже разновидностью договора подряда. Встречаются также утверждения о том, что такие договоры могут квалифицироваться как договоры купли-продажи (О.Г. Ломидзе), договоры на возмездное оказание услуг (Ю.А. Свирин6), в том числе комиссии (В.В. Мельник7), агентирования (А.Б. Савельев8). Квалификация договора участия в долевом строительстве в качестве разновидности договора о совместной деятельности не выдерживает критики. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно, внимательно ознакомиться с содержанием ст. 2 Закона и сравнить ее со ст. 1041 ГК. По договору простого товари-

щества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. Сторонами этого договора могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации. Закон же под договором об участии в долевом строительстве подразумевает договор, в силу которого «одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства, а другая сторона (участник долевого строительства) обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости». Можно только догадываться, почему такая позиция вообще получила распространение. Отсутствие закона, специально регулировавшего этот вид отношений, позволяло на практике применять к обязательственным отношениям, складывающимся здесь с участием «бизнес структур», модель простого товарищества в том числе и к отношениям, на это не рассчитанным, и вызывала искушение у застройщиков распространить ее систему распределения рисков на отношения с участием не-предпринимателей. Не случайно Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ приводит ряд дополнительных признаков, отсутствие которых не позволяет квали-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

145

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ фицировать подобный договор как договор простого товарищества: в частности, отсутствие у граждан права участвовать в управлении общими делами, права на долю в общем имуществе, права на получение прибыли9. В литературе приводились и другие доводы, доказывающие несостоятельность данной точки зрения10. Примыкает к первой точке зрения, хотя и не совпадает с ней вполне позиция Ю.В. Романца, полагающего, что договор долевого участия в строительстве может квалифицироваться как договор о совместной деятельности. При этом А.В. Майфат несколько поспешно, на наш взгляд, приписывает ему отождествление договора «долевого участия в строительстве» с разновидностью договора о совместной деятельности11. В действительности Ю.В. Романец считает, что «договор долевого участия» может заключаться либо как договор простого товарищества, либо как обычный синаллагматический договор с присущими этому договору противоположностью целей и интересов, выражающихся во встречной направленностью прав и обязанностей12. Другими словами, договор долевого участия предлагается понимать как некое общее имя, объединяющее несколько разных по типу договоров общим признаком единства сферы применения. Нечто подобное тому, что мы можем наблюдать в случае с договором агентирования, объединяющим две договорные модели – поручения и комиссии. Такая позиция опиралась на сложившуюся практику и могла бы быть принята за основу, если бы не одно обстоятельство. Закон, закрепивший признаки договора участия в долевом строительстве, вывел его за рамки договора о совместной деятельности, предусмотрев в нем признаки, делающие его не совместимым с договором простого товарищества. Вместе с тем, Закон и не отменил возможности заключения договора о совместной деятельности с целью возведения общего объекта, полагая, что такой договор возможен, если он не вторгается в сферу отношений, прямо урегулированных Законом об участии в долевом строительстве. В противном случае к этому договору в силу принципа lex specialis будут применяться нормы Закона об участии в долевом строительстве. Не менее спорной представляется точка зрения, относящая данный договор к числу смешанных договоров подрядного типа. Не лишено интереса, однако, что какое-то время даже суды признавали у этого договора наличие элементов, свойственных подрядным отношениям13. Вероятно, это в какой-то мере поддерживало тех лиц, которым этот договорный тип казался наиболее оптимальным для регулирования отношений, складывающихся в области участия в долевом строительстве. А.В. Майфат в своей работе приводит наиболее полный перечень аргументов, почему эта точка зрения не может быть принята: 1) при долевом участии в строительстве отсутствует правовая связь с лицом, осуществляющим строительство с подрядчиком; 2) инвестор-дольщик не имеет правовой возможности определять деятельность лица,

146

получившего инвестиции, а подрядчик при создании объекта не действует по заданию инвестора; 3) в качестве объекта строительных работ в этом договоре должна указываться только часть объекта недвижимости, которую инвестор заказывает, оплачивает и принимает от подрядчика; 4) квартира, являющаяся предметом договора долевого участия, строится за рамками и вне зависимости от заключения конкретного договора долевого участия; 5) поскольку объектом строительства выступает не отдельная квартира, а многоквартирный жилой дом, на стороне кредитора выступает множество лиц-дольщиков, а это представляется невозможным в конструкции договора подряда14. Возможность квалификации анализируемого договора в качестве договора купли-продажи признает О.Г. Ломидзе15. По ее мнению, «единственное препятствие, обусловливающее невозможность заключения договора продажи жилого помещения в строящемся доме, – необходимость регистрации договора продажи жилого помещения. Наблюдаем ситуацию, в которой потенциал Гражданского кодекса РФ блокируется техникой построения ЕГРП. Такое положение дел представляется неправильным»16. Исходя из этого она предложила использовать технические возможности реестра и для обеспечения законных интересов участников отношений, предметом которых выступает получение в будущем жилых помещений. Для этого, по ее мнению, нужно обеспечить регистрацию в ЕГРП с присвоением условного номера будущего жилого дома при наличии необходимой проектной документации и разрешения на строительство, зарегистрированных органами местного самоуправления в соответствии с п. 4 ст. 62 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ. Регистрация договоров купли-продажи будущего жилого помещения в ЕГРП приведет к тому, что возможностью заключать такие сделки будет обладать только лицо, имеющее земельный участок в собственности или на ином праве и зарегистрированное в органе местного самоуправления разрешение на строительство17. Позиция О.Г. Ломидзе отчасти находит поддержку в лице В.В. Витрянского, высказавшегося однажды в том духе, что к этому договору можно было бы подходить как к продаже с предоплатой18. Противники такого подхода утверждали, что такой договор нельзя считать договором купли-продажи из-за невозможности согласования предмета договора, что является существенным условием куплипродажи жилого помещения19. В настоящее время Закон о долевом участии в строительстве определяет в качестве существенного условия договора участия в долевом строительстве необходимость определения подлежащего передаче конкретного объекта долевого строительства. Такой объект определяется в договоре в соответствии с проектной документацией застройщиком после получения им разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости. И значит это возражение

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ отпадает. Дело, однако, в том, что в данном договоре существенным условием является не сама по себе передача в собственность «объекта долевого строительства», но «его создание», что для купли-продажи совершенно исключено. И хотя такие обязанности могут иметь в ней место, но носят при этом исключительно сопутствующий характер (доукомплектование, подгонка по габаритам и т.п.)20. Немаловажно и то обстоятельство, что право собственности у дольщика-инвестора является первоначальным, а у покупателя – производным21. Близкими друг к другу являются позиции авторов, предлагающих относить данный договор к договорам возмездного оказания услуг, поручения, комиссии, агентирования. Недостатки такого подхода подробно рассмотрены в литературе. В отличие от принципала в агентском договоре, например, правообладатель на момент заключения договора долевого участия уже заключил одну или несколько сделок, направленных на получение объекта недвижимости себе в собственность22. Комиссионер, так же как и агент, обязан к совершению сделок в пользу комитента. Использование же инвестиций не входит в предмет обязательств организатора. Денежные средства (инвестиции), которые инвестор передает организатору, не являются платой за услуги, оказываемые инвестиционной компанией, они представляют собой имущественный эквивалент приобретаемого объекта недвижимости23. Поскольку все эти замечания разрушают конструкцию договора как договора по оказанию специальных услуг, постольку к нему не может быть применена в полной мере и конструкция более общего договорного типа возмездного оказания услуг. После всего сказанного остается сделать выбор между авторами, считающими этот договор договором sui generic либо самостоятельным комплексным договором. Первых представляет Б.В. Муравьев, который не относит договор долевого участия в строительстве ни к одному из видов гражданско-правовых договоров, предусмот¬ренных ГК РФ, выделяя его как договор особого рода, правомерность существования кото¬рого обоснована на ст. 421 ГК РФ, где указано, что стороны вправе заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законами или иными правовыми актами.24 С. Фокин предложил считать его самостоятельным видом гражданско-правового договора25, а самый последовательный сторонник данной точки зрения даже предложила включить в ГК РФ главу, посвященную договору долевого участия в строительстве, что означало бы полное признание за ним статуса самостоятельного вида гражданско-правового договора26. Интересно, что Верховный Суд РФ в свое время не стал давать характеристику таким договорам, указав только на возможность применения к ним норм Закона о защите прав потребителей27, а законодатель подвел черту под такими устремлениями, ограничившись принятием специального закона, ре-

гулирующего особенности заключения и исполнения договора участия в долевом строительстве28. И хотя это обстоятельство не остановило попыток доказать «самобытную» сущность данного договора29 Можно ли из этого сделать вывод о том, что правда торжествует на стороне тех, кто почти с самого начала обращал внимание на сложный и противоречивый состав обязательства, возникающий в результате заключения «договора долевого участия»? Так, например, К.И. Скловский одним из первых (если не первый) стал утверждать, что договор долевого участия - комплексный, соединяющий черты различных договоров30. Правда, это относилось к тому времени, когда еще ни практика, ни тем более законодатель не определились в своем отношении к данной категории сделок, предпочитая, по образному выражению, Ю.С. Гамбарова, наблюдать и корректировать процесс становления юридических понятий из социальных отношений, чтобы после их возникновения приписывать себе привилегию творчества на эти образования31. С этим можно было бы согласиться, если бы не одно обстоятельство. Особенностью комплексного договора, как известно, является то, что он служит «…порождает два и более обязательства, объединенных единой хозяйственной целью»32. В нашем же случае под именем договора участия в долевом строительстве всякий раз возникает единое обязательство, но всякий раз разное, в зависимости от субъектного состава участников, что говорит о том, что перед нами смешанный договор, сочетающий в себе элементы разных договоров. Это название закрепилось за договором после принятия закона. До этого на практике его именовали по-разному (чаще всего «договор долевого участия», «договор о долевом инвестировании», «о совместной деятельности в строительстве дома», «о долевом участии в инвестициях в строительство дома». Подробнее см.: Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006.– С. 124 и далее). 2 Имеют место, правда, попытки охарактеризовать названный договор как комплексный, «инвестиционный», поскольку к отношениям сторон, возникающим после заключения данного договора, применяются нормы инвестиционного законодательства, как договор, сочетающий черты организационного договора, распределяющего роли инвестора, заказчика и пользователя объекта, определяющего взаимоотношения основных субъектов инвестиционной деятельности, устанавливающего пределы их компетенции, и черты основного договора, фиксирующего обязательства сторон по исполнению инвестиционной программы (Предпринимательское (хозяйственное) право: В 2-х т. – Т. 2: Учебник / Под ред. О.М. Олейник (Institutiones). – М.: Юристъ, 2002. – С. 61–61, 63–автор главы Кодрашкова О.Н.). Этот аспект достоин отдельного обсуждения. Здесь же отметим только, что Закон не упоминает ни словом о таких правах обязанностях в ст. 2, где излагается содержание данного договора. Кстати, и называть его «договором долевого участия» сегодня уже неправильно, поскольку закон говорит о «договоре участия в долевом строительстве». 3 Далее – Закон о долевом строительстве, Закон. 4 На важность решения данного вопроса обратил внимание А.В. Майфат, полагающий, что «Анализ отношений по 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

147

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ долевому участию в строительстве жилого дома предполагает, прежде всего, необходимость определения правовой природы договора, лежащего в основании возникновения соответствующих правоотношений» (Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 123). Автор, правда, сознательно, ограничил предмет анализа кругом договоров, связанных со строительством (созданием) многоквартирных жилых домов и иных объектов социального назначения. 5 До принятия Закона не было единого подхода к квалификации этого договора и на практике. См. подробнее: Маковская А. Договор участия в долевом строительстве // Хозяйство и право. – 2005. – № 5. – С. 24. 6 Свирин Ю. Инвестор или потребитель? О долевом финансировании строительства жилья // РЮ. – 1997. – № 3. – С. 37–36. 7 Мельник В.В. Договоры о долевом участии в строительстве // Вестник ВАС РФ. – 2004. – № 2. – С. 192. 8 Савельев А.Б. Договор простого товарищества // Актуальные проблемы гражданского права. – М.: Статут, 1998. – С. 296. 9 Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2003. – № 2. – C. 19, 20, 21. 10 Отсутствие совместной деятельности и общей цели (Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – C. 125, 126); отсутствие обязанности инвестирования у застройщика (Савельев А.Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М. И. Брагинского / Памяти Станислава Антоновича Хохлова. – М.: Статут, 1998. – С. 296); отсутствие обязательного признака предпринимательской деятельности для всех участников (Фокин С. Договор долевого имущества в строительстве // Закон. – 2003. – № 6. – С. 121). 11 См.: Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 125. 12 Романец Ю.В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 1999. – № 12. – С. 101; Он же: Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. – 2000. – № 3. – C. 75–76. Кстати, А.В. Майфат в своей работе ссылается на статью Ю.В. Романца в Хозяйстве и праве, которая является просто сокращенным вариантом ранее опубликованной статьи в Вестнике ВАС. Но и там Ю.В. Романец повторяет свой основной тезис о том, что: «Договором долевого участия может быть как общецелевое обязательство простого товарищества, так и правоотношение со встречной направленностью интересов сторон. Поэтому при квалификации конкретного правоотношения долевого участия в строительстве необходимо, в первую очередь, ответить на вопрос: является оно договором простого товарищества или «иным» договором?» (с. 75). При таких обстоятельствах мы не может считать его сторонником однозначной квалификации «договора долевого участия» как договора о совместной деятельности. 13 Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, от 19 сентября 2002 г. // БВС РФ. – 2003. – № 2. Там в числе прочих правовых квалификаций упоминается договор строительного подряда. 14 Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 124–125.

148

И эта точка зрения, как и все прочие, не является чистым плодом догматического анализа, поскольку практика, для которой кратчайший путь к цели важнее чистоты юридического решения, нередко прибегала к модели договора продажи будущей недвижимости и даже примеряла к данному договору статус предварительного (см.: Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 126). 16 Ломидзе О., Ломидзе Э. Распоряжение вещами: потенциал правового регулирования и приемы его реализации // Хозяйство и право. – 2004. – № 4. – С. 49. 17 Там же. – С. 50, 51. 18 Витрянский В.В. Стенограмма семинара «Актуальные проблемы применения гражданского законодательства и законодательства о банкротстве в практике Высшего арбитражного суда РФ с участием С.С. Алексеева и В.В. Витрянского от 15 июня 2001 г.» // Цивилистическая практика. – Екатеринбург, – 2002. – Вып. 4. – С. 53. 19 Чубаров В.В. Комментарий части второй Гражданского кодекса РФ / Под ред. М. Садикова. – М., 1998. – С. 632– 632; Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. – 2003. – № 6. – С. 113–117. 20 Сказанное, конечно, совсем не означает невозможности заключения договоров продажи квартир у застройщика в доме, выстроенном с использованием механизма долевого участия. 21 Об этом см.: Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 126. 22 Фокин С. Договор долевого имущества в строительстве // Закон. – 2003. – № 6. – С. 123. 23 Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 127; Муравьев Б.В. Договор с участием инвесторов в строительстве // Законодательство. – 1999. – № 6. 24 Муравьев Б.В. Договор с участием инвесторов в строительстве // Законодательство. – 1999. – № 6. 25 Фокин С. Договор долевого имущества в строительстве // Закон. – 2003. – № 6. – С. 125. 26 Козлова Е.Б. Поиск модели договора долевого участия в строительстве и его учетная регистрация//Хозяйство и право. – 2002. – № 2. – С. 82. 27 Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, от 19 сентября 2002 г. // БВС РФ. – 2003. – № 2. 28 «Закон о долевом строительстве закрепляет не только наименование договора – «договор участия в долевом строительстве», но и дает его определение» (Маковская А. Договор участия в долевом строительстве // Хозяйство и право. – 2005. – № 5. – С. 25). 29 В литературе взгляд на этот договор как на самостоятельный договор (договор sui generis) отстаивает А.А. Маковская, полагающая актуальной задачей науки гражданского права определение места этого договора в системе гражданско-правовых договоров; договоры по передаче имущества, по выполнению работ и по оказанию услуг (Маковская А. Указ. соч. – С. 25). 30 Скловский К.И. К вопросу о долевом участии в строительстве//Собственность в гражданском праве. – М.: Дело, 1999. – С. 111. 31 Гамбаров Ю. С. Гражданское право: Общая часть: Учебник. предисл. В.А. Томсинова / Под ред. Томсинова В. А. (Русское юридическое наследие). – М.: Зерцало, – 2003. – С. 7–8. 32 Собчак А.А. Смешанные и комплексные договоры в гражданском праве // Советское государство и право. – 1989. – № 1. – C. 61–66. 15

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÑÓÁÚÅÊÒÅ ÓÊËÎÍÅÍÈß ÎÒ ÓÏËÀÒÛ ÍÀËÎÃÎÂ È (ÈËÈ) ÑÁÎÐÎÂ Ñ ÔÈÇÈ×ÅÑÊÎÃÎ ËÈÖÀ

А.А. ХАРЛАМОВА

Субъектом преступления является вменяемое физическое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности. Однако данных признаков (вменяемость и достижение шестнадцати лет) недостаточно для того, чтобы признать виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 198 УК РФ. Субъект этого преступления обладает специфическими признаками, отличающими его от общего субъекта. И, по мнению А.В. Ковалева, это, прежде всего, – наличие «налоговой правосубъектности»1. В соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан уплачивать законно установленные налоги. В ст. 19 НК РФ указано, что налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом РФ возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. В соответствии с первоначальной редакцией ст. 198 УК РФ ответственность предусматривалась за уклонение гражданина от уплаты налога, что порождало немало дискуссий, в том числе и по поводу того, может ли иностранный гражданин либо лицо без гражданства быть субъектом этого преступления. В следующей редакции ст. 198 УК РФ ответственность предусматривалась за уклонение от уплаты налога физического лица, что также вызывало споры ученых. В декабре 2003 г. в указанную статью были внесены изменения, и «в действующей редакции субъект преступления в определенной степени обезличен»2. Теперь ответственность предусмотрена за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица. Такая редакция статьи, по мнению А.В. Пирогова, дает основания полагать, что ответственность могут понести не только налогоплательщики, но и иные лица3. В литературе встречаются различные определения субъекта преступления, предусмотренного ст. 198 УК РФ. Ранее действовавшее Постановление от 4 июля 1997 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами РФ уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов» разъясняло, что «субъектом преступления, предусмотренного статьей 198 УК РФ, является физическое лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства), достигшее шестнадцатилетнего возраста, имеющее облагаемый налогом доход и обязанное в соответствии с законодательством представлять в целях исчисления и уплаты налога в органы налоговой службы декларацию о доходах»4.

А.В. Пирогов определяет субъекта состава преступления, предусмотренного ст. 198 УК РФ, как физическое лицо, достигшее установленного законом возраста – 16 лет, являющееся налогоплательщиком5. О.А. Цирит считает, что субъектом «может быть вменяемое физическое лицо, достигшее 16 лет, обязанное уплачивать необходимые налоги в соответствующие сроки»6. По мнению И.Н. Соловьева субъектом преступления признаются «физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства), достигшие 16 лет, вменяемые, обладающие полномочными правами на занятие трудовой деятельностью, в том числе занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязанные в установленном законом порядке продекларировать свой доход»7. На наш взгляд все эти определения являются неточными. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» по сравнению с предыдущим постановлением дополнило круг лиц, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 198 УК РФ. Здесь субъектом названо «достигшее шестнадцатилетнего возраста физическое лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства), на которое в соответствии с законодательством о налогах и сборах возложена обязанность по исчислению и уплате в соответствующий бюджет налогов и (или) сборов, а также по представлению в налоговые органы налоговой декларации и иных документов, необходимых для осуществления налогового контроля, представление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах является обязательным»8. Пожалуй, это самое удачное определение, наиболее полно характеризующее признаки специального субъекта данного преступления. Физическими лицами для целей налогообложения в ст. 11 НК РФ признаны граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Выделение в налоговом законодательстве особой категории физических лиц, признаваемых для целей налогообложения индивидуальными предпринимателями, тем не менее не лишает их статуса физического лица. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, но не зарегистрировавшиеся в качестве индивидуальных предпринимателей в нарушение требований граж-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

149

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ данского законодательства Российской Федерации, при исполнении обязанностей, возложенных на них Налоговым кодексом, не вправе ссылаться на то, что они не являются индивидуальными предпринимателями. По мнению А.Н. Ткача, с внесением изменений в формулировку ст. 198 УК РФ к субъектам данного преступления «отнесены помимо налогоплательщика и его законные представители»9. Чтобы разобраться в этом, необходимо обратиться к налоговому законодательству. В соответствии с п. 1 ст. 45 НК РФ налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, «т. е. от своего имени и за счет собственных средств, уплатить соответствующую сумму налога в бюджет»10. Следовательно, налоговым законодательством не установлена обязанность уплачивать налог лично. Помимо этого, п. 1 ст. 26 НК РФ предусматривает возможность налогоплательщика участвовать в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, через законного или уполномоченного представителя. А в п. 2 ст. 26 НК РФ указано, что личное участие налогоплательщика в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не лишает его права иметь представителя, равно как участие представителя не лишает налогоплательщика права на личное участие в указанных правоотношениях. На основании п. 2 ст. 27 НК РФ законными представителями налогоплательщика – физического лица признаются лица, выступающие в качестве его представителей в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Такими лицами в соответствии с Гражданским кодексом РФ являются: родители, усыновители, опекуны, попечители. Уполномоченным представителем налогоплательщика в соответствии со ст. 29 НК РФ признается физическое или юридическое лицо, уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в отношениях с налоговыми органами (таможенными органами, органами государственных внебюджетных фондов), иными участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Уполномоченный представитель налогоплательщика – физического лица осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством РФ. Так могут ли вышеперечисленные лица нести уголовную ответственность по ст. 198 УК РФ? По мнению А.Н. Ткача, «...в том случае, если налогоплательщик – физическое лицо в силу своего возраста или по иным обстоятельствам имеет законного представителя, он не подлежит уголовной ответственности, поскольку именно на последнего распространяется обязанность подавать налоговую декларацию

150

или иные документы, представление которых в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах является обязательным, а также гарантировать правильность сведений (точнее – отсутствие заведомо ложных сведений), содержащихся в налоговой декларации или иных документах. В этой ситуации субъектом уголовной ответственности по статье 198 УК РФ будет законный представитель. В свою очередь, уполномоченный представитель налогоплательщика не является субъектом уголовной ответственности по статье 198 УК РФ»11. А.В. Пирогов также отмечает, что «наделение уполномоченного представителя правами на составление декларации о доходах и направлении ее в налоговую инспекцию не дает основания считать его налогоплательщиком и соответственно субъектом преступления по ст. 198 УК РФ»12. А В.А. Ковалев делает вывод об отсутствии «у уполномоченного представителя признаков субъекта преступления, предусмотренного ст. 198 УК РФ, потому что в отличие от законного представителя он совершает юридически значимые сделки не вместо представляемого лица, а по его волеизъявлению»13. С позицией, что законный представитель может являться субъектом преступления, не согласны А.П. Зрелов и М.В. Краснов14. Указанные авторы ссылаются на Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.200115, в котором отмечалось, что субъектом налогового правоотношения является сам налогоплательщик, независимо от того, лично он участвует в этом правоотношении либо через законного или уполномоченного представителя. При решении вопроса о привлечении налогоплательщика к ответственности за то или иное нарушение законодательства о налогах и сборах действия (бездействие) его представителя расцениваются как действия (бездействие) самого налогоплательщика. При этом последствия ненадлежащего исполнения законным или уполномоченным представителем возложенных на него обязанностей в сфере налогообложения определяются для представителя правилами соответственно гражданского, семейного или трудового законодательства. Ф.Н. Цветков придерживается мнения, что ответственность представителей проблематична, потому что представители налогоплательщиками не являются, как не являются и налоговыми агентами, так как действуют в интересах представляемых (чужих интересах) и от их имени16. По нашему мнению, уполномоченный или законный представитель могут привлекаться к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица, если в их действиях присутствует состав преступления. Такой же позиции придерживается и Верховный Суд Российской Федерации17. На практике нередко возникают ситуации, когда в качестве индивидуального предпринимателя заре-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ гистрировано одно лицо, а фактически предпринимательской деятельностью занимается другое лицо. По этому поводу в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда указано, что «в тех случаях, когда лицо, фактически осуществляющее свою предпринимательскую деятельность через подставное лицо (например, безработного, который формально был зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя), уклонялось при этом от уплаты налогов (сборов), его действия следует квалифицировать по статье 198 УК РФ как исполнителя данного преступления, а действия иного лица в силу части четвертой статьи 34 УК РФ – как его пособника при условии, если он сознавал, что участвует в уклонении от уплаты налогов (сборов) и его умыслом охватывалось совершение этого преступления»18. Таким образом, к уголовной ответственности по ст. 198 УК РФ может быть также привлечено лицо, формально не участвующее в налоговых правоотношениях, но намеренно избегающее такого участия в целях уклонения от уплаты налогов (сборов). Более того, лицо, которое недобросовестно действует через подставное лицо, будет являться исполнителем этого преступления.

Ковалев В.А. Налоговые преступления: взаимосвязь норм уголовного и налогового права: Дис. … канд. юрид. наук. – Ульяновск, 2005. – С. 128. 2 Зрелов А.П., Краснов М.В. Налоговые преступления. М.: Издательско-консультационная компания «Статус-Кво 97», 2004. – С. 33. 3 См.: Пирогов А.В. Налоговые преступления (толкование, применение, совершенствование уголовного законодательства): Дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 2004. – С. 104. 4 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов» (утратило 1

силу) // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1997. – № 9. 5 См.: Пирогов А.В. Указ. соч. – С. 104. 6 Цирит О.А. Уклонение от уплаты налогов: уголовноправовая и криминологическая характеристика: Дис. … канд. юрид. наук. – Калининград, 2004. – С. 9. 7 Соловьев И.Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика налоговых преступлений по УК РФ 1996 г. // Вестник Московского ун-та. – Серия 11. Право. – 1999. – № 1. – С. 63. 8 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» // Бюллетень Верховного Суда РФ, – 2007. – № 3. 9 Ткач А.Н. Новое в уголовной ответственности за налоговые преступления: Комментарий к пп.123 и 124 ст. 1 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ (ст. 198, 199 Уголовного кодекса РФ) // Право и экономика. – 2004. – № 1. – С. 66–74. 10 Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 41-О // Экономика и жизнь. – 2004. – № 20. 11 Ткач А.Н. Указ. соч. – С. 68. 12 Пирогов А.В. Указ. соч. – С. 105. 13 Ковалев В.А. Указ. соч. – С. 141. 14 Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. – С. 37. 15 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ» // Экономика и жизнь. – 2001. – № 13. 16 См.: Цветков Ф.Н. Представительство в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах // Иваново-Вознесенский юридический вестник. – 2002. – № 3. – С. 25. 17 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2007. – № 3. 18 Там же.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

151

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÎÒÈÂÎÄÅÉÑÒÂÈÅ ÍÀÑÈËÜÑÒÂÅÍÍÎÉ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÈ ÎÂÄ (íà ïðèìåðå Âîðîíåæñêîé îáëàñòè)

О.В. ХОТИН

Одним из наиболее специфических признаков большинства преступлений против личности является применение насилия. Именно это обстоятельство позволяет некоторым исследователям определять совокупность преступлений против личности как понятие, тождественное насильственной преступности. Под ним понимается совокупность таких преступлений (и лиц, их совершивших), в которых насилие или угроза его применения представляют собой элемент мотивации, а не просто средство достижения цели1. Такой подход может вызывать обоснованные возражения, так как с уголовно-правовой точки зрения понятие преступлений против личности представляется гораздо более емким по своему содержанию. Это подтверждается тем, что в число преступлений против личности законодателем включены такие составы, как заражение венерической болезнью (ст. 121 УК), заражение ВИЧ-инфекцией (ст. 122), незаконное производство аборта (ст. 123), неоказание помощи больному (ст. 124), оставление в опасности (ст. 125). Четвертую часть предусмотренных законодателем преступлений против личности нельзя отнести к насильственным. Однако следует признать, что эти преступления против личности в судебной практике встречаются реже, чем преступления насильственные. Насильственные преступления относятся к числу наиболее опасных посягательств. Они во многом определяют конфликтогенность общества, вызывают наибольший общественный резонанс, связаны прежде всего с умышленным посягательством на телесную неприкосновенность и свободу человека2. В юридической литературе встречается и более широкая трактовка криминального насилия. Некоторые авторы к этим деяниям относят, кроме прочего, преступления против общественной безопасности, против государственной власти3. К насильственным преступлениям следует относить большинство преступлений против жизни и здоровья, половой свободы и половой неприкосновенности личности, хулиганство. Состояние и динамика этих преступлений преимущественно характеризуют насильственную преступность в целом. Основой объединения рассматриваемых преступных деяний в отдельную криминологически значимую группу являются такие критерии, как способ действия, насильственная мотивация, форма вины и объект посягательства преступника. Иногда грабежи, разбои, захват заложников, терроризм и ряд других преступлений также рассматривают в группе насильственных. Одна-

152

ко, руководствуясь тем, что насилие здесь используется сугубо как средство достижения цели (политической, корыстной и др.), этот круг преступных деяний в числе насильственных нами не рассматривается. К насильственным преступлениям против жизни и здоровья относятся все виды убийств (ст. 105–108 УК), доведение до самоубийства (ст. 110), умышленное причинение вреда здоровью различной степени тяжести (ст. 111–115), побои (ст. 116), истязание (ст. 117). Убийства и другие преступления против жизни в последние годы перестают быть наименее латентными. Рост их латентности происходит за счет увеличения количества лиц, пропавших без вести, числа трупов с неустановленной причиной смерти и неопознанных трупов. Чаще всего подобные преступления имеют место в маргинальной среде, регионах, для которых характерны национально-этнические конфликты, в Вооруженных Силах РФ. Тревожной тенденцией является увеличение доли убийств, совершаемых из корыстных побуждений; остается стабильно большой доля убийств, совершаемых из хулиганских побуждений. Особую тревогу вызывает распространение убийств, совершаемых на почве национальной ненависти, вражды, ранее не известных нашему обществу. Значительную общественную опасность представляет уличная насильственная преступность. Ее состояние усугубляется увеличением количества экстремистских группировок, а также наличием национально-этнических конфликтов в отдельных регионах. Эти конфликты могут сопровождаться массовыми беспорядками, погромами, поджогами, изнасилованиями, убийствами. Именно к категории уличной насильственной преступности следует отнести получившие широкую огласку случаи убийств иностранных студентов и иных иностранных граждан, совершенные в Москве, Санкт-Петербурге, Воронеже и ряде других городов. К следующей категории насильственных преступлений относятся преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности: изнасилование (ст. 131 УК), насильственные действия сексуального характера (ст. 132), понуждение к действиям сексуального характера (ст. 133). Лица, совершающие такие преступления, руководствуются стремлением к удовлетворению половой страсти. Иногда сексуальные побуждения виновного в изнасиловании могут сочетаться с хулиганскими мотивами, стремлением унизить, отомстить, поглумиться над потерпевшей

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ и т.п. Чаще всего изнасилование сопровождается интенсивным применением виновным физического насилия либо характеризуется оказанием активного сопротивления со стороны потерпевшей. К числу насильственных преступлений относится и хулиганство. Это объясняется общностью причин, способов совершения этих деяний, конкретных ситуаций совершения преступления, личностных качеств преступников. Многие насильственные преступления совершаются из хулиганских побуждений во время массовых беспорядков при межэтнических, межконфессиональных и межнациональных конфликтах. Поскольку насильственная преступность включает в себя разнообразные по содержанию деяния, специфичны причины и условия их возникновения. Система криминогенных детерминант насилия рассматривается в юридической литературе преимущественно в классическом варианте на каждом из трех уровней исследования социальных процессов: общесоциальном, локальном (микросреды) и индивидуальном, что, впрочем, не исключает и других подходов4. Противоречия, продуцирующие насилие на национальной почве, связаны с разными криминогенными факторами, обусловливающими преступное поведение. Помимо факторов, обусловливающих воспроизводство и прирост преступности, они включают: �противоречия в политической сфере между отдельными слоями общества в борьбе за власть, выражающиеся в противостоянии разных ветвей власти, противоборстве политических партий, общественных организаций и движений; �противоречия в духовно-нравственной сфере, реализующиеся в насаждении идеологических догматов, националистических призывах отдельных общественных деятелей, конфликтах на национальноэтнической почве, культе насилия, агрессивности, разнузданности; �противоречия между социальными группами, основанные на разных целях, мировоззрении, достатке. Межнациональная напряженность на постсоветском пространстве и связанный с ней поток мигрантов продуцируют насильственные преступления5. Отсутствие сплошной хорошо охраняемой границы России с государствами СНГ, а также упрощенная система выдачи виз и порядка въезда граждан государств СНГ относятся к факторам, ухудшающим криминогенную ситуацию. Статистические данные позволяют сделать вывод о некотором сокращении количества насильственных преступлений и снижении их удельного веса в последние годы как в целом по России, так и в Воронежской области в частности. Сокращение носит объективный характер и свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к дальнейшему снижению их числа. В 2006 г. количество убийств и покушений на убийство сократилось на 11% по сравнению с 2005 г., а в 2007 г. – на 19,1% по сравнению с 2006 г. В Воро-

нежской области в 2007 г. зарегистрировано 213 преступлений, предусмотренных ст. 105 УК, а в 2006 г. их было зарегистрировано 252 (снижение на 15,4%). За последние три года на территории Воронежской области имеется устойчивая тенденция снижения количества таких преступлений, как убийство и покушение на убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью. К сожалению, этого нельзя утверждать относительно динамики количества изнасилований. С 1999 по 2007 г. количество этих преступлений волнообразно колебалось, достигая максимумов в 1999 и 2004 гг. Существенное снижение, имеющее характер тенденции, наметилось только в 2005 г. Снижение весьма существенно: в 2005 г. – 24%, в 2005 г. – 25 и в 2007 г. – 14,7%. Предпосылки для прогноза снижения количества изнасилований в ближайшие несколько лет существуют. Эти преступления совершаются, как правило, лицами в возрасте 14–29 лет (в 2006 г. в стране этой категорией лиц совершено 66,7% преступлений), а в силу существенного снижения рождаемости в 1990-х годов структурная доля этой возрастной группы также демонстрирует устойчивое сокращение. Москва и Воронежская область относятся к группе регионов с наименьшими коэффициентами преступлений против личности в расчете на 100 тыс. населения, причем этот коэффициент также проявляет тенденцию к снижению. Вместе с тем за внешними позитивными изменениями статистических показателей нами не исключается рост латентной части преступлений против личности. Об этом свидетельствует рост числа лиц, пропавших без вести (в Воронежской области в 2007 г. в розыске находилось 396 пропавших без вести граждан). Кроме того, по данным исследований ряда зарубежных и отечественных ученых, до 80–90% потерпевших женщин не обращаются в правоохранительные органы по фактам изнасилования, не надеясь на получение помощи, опасаясь возможной расправы со стороны преступников и их окружения, опасаясь огласки и т.д. На состоянии борьбы с насильственной преступностью негативно отражаются отсутствие эффективной системы защиты жертв преступлений и помощи им, недостаточная законодательная урегулированность этой проблемы. К сожалению, слабо решаются проблемы реставрации положительных форм работы и участия населения в профилактике преступности. Народные дружины, молодежные, в частности студенческие, оперативные отряды содействия милиции составляют исключение. Целевые комплексные программы по борьбе с преступностью несовершеннолетних, наркопреступностью и др. не достигают желаемого результата по причине разобщенности действий исполнителей и слабой материально-технической, ресурсной обеспеченности. Одним из наиболее значимых факторов, влияющих на криминогенную ситуацию, является состояние и

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

153

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ результаты работы правоохранительных органов. От эффективности их деятельности зависит уровень преступности в регионе. Несмотря на проблемы профессиональной компетентности сотрудников, материальной обеспеченности, технической оснащенности, социальной защищенности, недостаточного финансирования и др., следует отметить ряд положительных моментов, связанных с активизацией деятельности органов власти и правоохранительных органов Воронежской области по профилактике, предупреждению, пресечению и раскрытию насильственных преступлений и правонарушений. Постановлениями губернатора области образована Межведомственная комиссия по профилактике правонарушений на территории Воронежской области, дополнительно введена штатная численность милиции общественной безопасности в количестве 273 единиц. Воронежской областной думой одобрены коррективы в целевую программу профилактики правонарушений на 2007–2011 гг. для придания ей комплексного характера и увеличения объемов финансирования, принят разработанный областной прокуратурой и ГУВД по Воронежской области Закон «О профилактике правонарушений». Система ОВД и прокуратура области стали более открытыми для граждан. Возросло количество телевизионных, радиопередач и публикаций правоохранительной направленности. Открыты и начали функционировать официальные интернет-сайты областной прокуратуры и ГУВД по Воронежской области, на которых, в частности, предусмотрено несколько элементов онлайн-общения с населением, а также проведение интерактивных социологических опросов. В 2007 г. создан Общественный совет при ГУВД по Воронежской области. В его состав вошли люди с активной гражданской позицией, знающие проблемы правоохранительной деятельности. Изучен опыт Ростовской области по созданию комплексной системы видеонаблюдения «Безопасный город». Проведен предварительный подсчет финансирования на приобретение оборудования, необходимого для функционирования системы «Безопасный город» на территории Воронежа. Внедрение этой системы позволит: �эффективно проводить профилактические мероприятия; �оптимизировать систему управления силами и средствами; �уменьшить затраты на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, в том числе насильственных, совершенных на территории Воронежа; �сбалансировать нагрузку на личный состав, осуществляющий охрану общественного порядка; �оперативно реагировать на изменения криминогенной обстановки в городе; �минимизировать возможность совершения терактов;

154

�повысить уровень безопасности объектов разной категории важности. Во взаимодействии с заинтересованными ведомствами и учреждениями регулярно проводятся оперативно-профилактические мероприятия: «Условник», «Бытовик», «Профилактика», «Подросток», «Мак», «Нелегальный мигрант», «Арсенал». Организованы мероприятия, направленные на предупреждение экстремистских проявлений и ксенофобии, в том числе в молодежной среде. Работа по предупреждению подростковой насильственной преступности строится в тесном взаимодействии с учреждениями системы профилактики. В 2007 г. в ходе проведения совместных целевых мероприятий выявлено 2382 безнадзорных несовершеннолетних и детей, находящихся в социально опасном положении, каждому второму оказана комплексная помощь со стороны государства. На территории Воронежской области в течение 2007 г. проводилась акция «Здравствуйте, я ваш участковый!». Участковые уполномоченные милиции посетили более 600 тыс. квартир и около 800 тыс. частных домовладений. Все проживающие там граждане лично познакомились со своими участковыми, получили их визитные карточки с контактными телефонами, информацией о днях и часах приема, а также со сведениями о способах защиты от преступных посягательств. В жилом секторе на зданиях многоквартирных домов, общественных сооружениях размещено почти 17 тыс. информационных табличек, содержащих сведения об участковом уполномоченном милиции, который обслуживает данный административный участок. В рамках акции «Здравствуйте, я ваш участковый!» удалось обратить внимание руководителей всех звеньев исполнительной власти на низкий уровень материально-технического обеспечения деятельности участковых. Главами районов было дополнительно выделено более 15,5 млн руб. для закупки служебного автотранспорта, компьютеров, оргтехники, мебели, а также для ремонта участковых пунктов милиции. Выделено 100 помещений под участковые пункты милиции, отремонтировано 282 пункта, в том числе 38 – в Воронеже. По области в ходе проведения акции «Здравствуйте, я ваш участковый уполномоченный милиции!» в 2007 г. оснащенность службы автотранспортом возросла более чем на 25% по сравнению с 2006 г., компьютерной и оргтехникой – на 7, мобильными радиостанциями – на 3,5%. Укрепление материально-технической базы не могло не оказать положительного влияния на результаты работы сотрудников службы. По итогам деятельности в 2007 г. каждое четвертое преступление общего числа раскрытых в области лично раскрыто участковым уполномоченным милиции. С начала акции раскрыто 930 преступлений, задержано 25 подозреваемых. Количество особо тяжких и бытовых преступлений снизилось. За время проведения акции укрепилось доверие к ОВД со стороны населения. Это подтверждают дан-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ные мониторинга общественного мнения. Работу участковых уполномоченных милиции оценили как удовлетворительную около 66% опрошенных. Эффективная работа по профилактике насильственной преступности невозможна без привлечения социально активной части населения к охране правопорядка. В области действует 1700 общественных формирований правоохранительной направленности численностью более 7 тыс. человек, в том числе 337 народных дружин, 24 – казачьих, 1968 внештатных сотрудников милиции. В 2007 г. с участием общественности раскрыто 2656 преступлений. Приняты меры по обеспечению контроля над местами массового пребывания граждан. В условиях недостаточного финансирования в области имеются 81 система видеонаблюдения, из них в Воронеже – 60; три передвижных пункта милиции в Воронеже; 21 стационарный пост милиции, из них в областном центре – 16; две системы экстренного оповещения «гражданин – милиция» в Борисоглебском районе. Налажено информационное обеспечение профилактики. В региональных печатных и электронных средствах массовой информации с начала 2007 г. опубликовано свыше 2 тыс. материалов профилактического характера. Регулярно освещались мероприятия профилактической направленности, проводимые ГУВД и ГРУОВД области, положительные примеры раскрытия преступлений и задержания лиц за совершение правонарушений. В практику вошли социологические опросы общественного мнения, которые проводит независимый

центр «Контент». Выясняется мнение населения по поводу эффективности профилактических мер, принимаемых воронежской милицией. Результаты публикуются в программе «Градус народной любви» на телеканале «РБК-«Край Воронежский». Осуществление этих и других мероприятий положительно влияет на состояние оперативной обстановки в области. Все это позволило добиться улучшения криминогенной ситуации. Безусловно, многое предстоит сделать для эффективности противодействия насильственной преступности, однако опыт такой работы в Воронежской области может быть полезен и для других субъектов Федерации.

См.: Насильственная преступность / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. – М., 1997. 2 См.: Криминология: Курс лекций / Под ред. В.А. Лелекова, С.Т. Гаврилова, А.Н. Ильяшенко, А.В. Долгова. – Воронеж, 2004. 3 См.: Шестаков Д.А. Криминология. Преступность как свойство общества: Краткий курс. – СПб., 2001; Гилинский Я.И. Криминология: Курс лекций. – СПб., 2002; Криминология – ХХ век: Науч.-учеб. издание / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова. – СПб., 2000. 4 См.: Максимов С.В., Ревин В.П. Насильственные преступления в сфере семейно-бытовых отношений и проблемы их профилактики: Учеб. пособие. – М., 1993. 5 См.: Кобец П.Н., Гладких В.И. Криминологическая характеристика и профилактика преступлений, совершаемых жителями стран СНГ в Москве. – М., 2001. 1

ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÛÅ È ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÏÐÀÂÎÂÛÅ ÏÐÎÁËÅÌÛ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÖÅËÎÑÒÍÎÉ ÑÈÑÒÅÌÛ ÈÑÏÎËÍÈÒÅËÜÍÎÉ ÂËÀÑÒÈ Â ÐÎÑÑÈÈ

В.С. ЧЕТВЕРИКОВ, кандидат технических наук

В последнее время в центре внимания юридической науки находятся конституционные и административно-правовые проблемы обеспечения целостной системы функционирования исполнительной власти как основы обеспечения качества государственного управления1. Для проведения реформы необходимо выявить актуальную проблему, сформулировать ее цели, определить объекты реформирования и их этапы проведения с учетом наличия ресурсного обеспечения. Недопустимо игнорировать общемировые тенденции применения теории разделения властей, преемственность отечественного положительного опыта, традиции и состояние правовой культуры развития общества. В настоящее время они проявляются

в новом понимании роли государства, его функций и задач, взаимоотношений общества и государства в лице его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами, задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и изменением роли государства, превращением его из надзирателя в партнера, действующего в интересах общества2. Именно этой основной цели должны соответствовать прогнозируемые результаты административной реформы. Анализ теории и практики законодательного регулирования деятельности федеральной системы исполнительной власти как управляющей подсистемы

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

155

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ в системе исполнительной власти в России приводит к мысли о необходимости четкого структурного и статусного определения составляющих ее элементов. Деятельность исполнительной власти, опирающаяся на нечеткую конституционно-правовую модель, регламентируемая в основном подзаконными актами управления, дает сбои и не способствует процессу обеспечения единства системы исполнительной власти. Необходимо обеспечить конституционный приоритет законодательного регулирования конституционных правоотношений в деятельности исполнительной власти, что создаст условия для повышения качества государственного управления. Системный анализ и разработка оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти является комплексным процессом познания и требует учета политических, исторических, правовых, экономических, социальных и иных факторов3. Ю.Н. Старилов отмечает, что перед административным правом возникают сложные задачи обеспечения публичных интересов, прав и свобод, законности в государстве, поэтому необходимо создание эффективной системы исполнительной власти4. Конституционные правоотношения не могут быть успешно разрешены без принятия соответствующего конституционного законодательства. Некоторые исследователи, оценивая логическую конструкцию Конституции РФ, не без основания полагают, что «она привела к неопределенности и неясности как в понимании приоритетов в системе публичной власти, так и в практике ее воплощения»5. Идеализация принципа трех ветвей власти, понимаемого многими как равенство ветвей власти, может привести либо к состоянию «паралича» власти, либо к другой крайности (разделение властей) до их непримиримой конфронтации образца 1993 г. Без учета истории и анализа современного политического и социально-экономического состояния России в условиях влияния международных факторов глобализации проблематично обеспечить единую исполнительную систему власти в соответствии ч. 2 ст. 77 Конституции РФ и с учетом Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Во многом справедливо утверждение А.Ф. Ноздрачева, что министерства в России были и есть главными институтами государственного управления. Решение задач совершенствования организации и деятельности должно осуществляться с учетом не только новых условий современности, но и отечественной истории их функционирования6. По мнению И.Л. Бачило, нет сомнений, что на смену «хаотически устроенной системы государственного управления» должна прийти научно выверенная, опирающаяся на положительный опыт истории и национальный интерес государственная система уп-

156

равления. Функциональные проблемы деятельности органов исполнительной власти являются не только приоритетными, но и своеобразным ключом разрешения другой проблемы – обеспечения целостности системы исполнительной власти в России7. Выявление объективных государственных функций, а не их инвентаризация в современных условиях обеспечит разработку оптимальной структуры органов исполнительной власти. Приступая к реформе федеральных органов исполнительной власти, следует теоретически выявить самую актуальную проблему государственного управления, затем сформулировать цель поэтапного разрешения этой приоритетной проблемы с учетом национальных интересов государства и ресурсов (кадровых, финансовых, информационных, административных, материально-технических, социально-экономических, временных и др.). Сами цели по разрешению актуальной проблемы формулируются в результате научно обоснованного анализа состояния организации управления и могут быть квалифицированы как стратегические, промежуточные и текущие. Для достижения разного уровня целей как результатов полного или частичного разрешения актуальной проблемы уполномоченным органом, должностным лицом ставятся задачи для достижения конкретной цели, осуществляются подбор и расстановка квалифицированных кадров на государственные должности, за которыми нормативно закреплены функции государственного управления, а также предметные и обеспечивающие функции. В последнее время формируется концепция взаимодействия ветвей государственной власти, что успешно осуществляется в зарубежной практике. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти является одним из основных полномочий Президента РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Обобщение теории и практики показывает продуктивность такого взаимодействия функционально самостоятельных форм государственной власти, что повышает эффективность государственного управления и правового регулирования. При выявлении актуальной проблемы процесса обеспечения целостного единства системы исполнительной власти имеются сложные правовые вопросы. Например, «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10). Между этими статьями имеется правовая коллизия, и ее главный смысл в том, что в ст. 5 закреплены не только государственная целостность как единство его территории, но и интегрированное качество го-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ сударственной системы власти, включающее в себя политические, правовые, организационно-технические, социально-экономические, демографические, административные и иные аспекты. Обширные полномочия исполнительной власти в сфере оперативного управления всеми ресурсами страны при ее недостаточном правовом статусе и преобладании подзаконного регулирования организации ее деятельности негативно сказывается на эффективности государственного управления. Для России предпочтителен вариант совмещения правового статуса Президента РФ с должностью Председателя Правительства РФ (США). Часть 1 ст. 11 Конституции РФ желательно изложить в следующей редакции: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации как высшее должностное лицо исполнительной власти Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), суды Российской Федерации». Эта же идея единой исполнительной власти закреплена в ч. 2 ст. 78 и ч. 2 ст. 90. Статью 10 Конституции РФ следует изложить в следующей редакции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее функционального разделения на исполнительную, законодательную и судебную. Приоритет такого разделения власти обеспечит целостное единство системы исполнительной власти, ее динамическую устойчивость в решении функций и задач государственного управления». Целесообразность объединения институтов президента и исполнительной власти обосновывается следующими конституционными положениями. Президент РФ формирует Правительство РФ (ст. 83 Конституции РФ) и осуществляет особые полномочия по вопросам внутренней и внешней политики, издает указы и распоряжения по пробельным вопросам законодательства, однако при этом его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 84, 87–90), имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83); отменяет постановления Правительства РФ (ч. 3 ст. 115). Президент РФ реализует основные полномочия высшего должностного лица исполнительной власти, что и следует закрепить в ч. 1 ст. 11. Предлагаемые изменения в ст. 10 и 11 Конституции РФ вступают в правовую коллизию с гл. 9, но разрешить ее можно не только на основании ст. 135 посредством принятия федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», которое представит проект новой Конституции РФ для всенародного голосования. Во всех демократических государствах носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, а высшим непосредственным выражением власти народа – референдум и свободные выборы. Необходимо с помощью референдума изменить эти статьи.

Одновременно должна быть начата разработка проекта федерального конституционного закона «О статусе Президента Российской Федерации», в котором будут регламентированы полномочия Президента РФ как главы государства и как высшего должностного лица системы исполнительной власти. Правительство РФ должно быть упразднено, а министры федеральных органов исполнительной власти будут состоять в должности министров – советников Президента РФ (по предметам ведения конкретного федерального органа исполнительной власти), остальные же органы исполнительной власти, не имеющие права на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности, должны быть преобразованы в структурные подразделения соответствующих министерств, в подчинении которых они находятся. За министрами-советниками должен быть нормативно закреплен перечень функций по организации государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции, а не в положениях о федеральных органах исполнительной власти, где в настоящее время закреплены около сотни основных (предметных) и обеспечивающих функций. Концепция по разработке конституционного законодательства по совершенствованию целостного единства системы исполнительной власти обеспечит повышение качества государственного управления за счет исключения дублирования функций Правительства РФ Администрацией Президента РФ, дифференциации полномочий и закрепления юридической ответственности за их реализацию.

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. – М., 1998. – С. 68–70; Исполнительная власть. Организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М., 2000; Вишняков В.Г. Правовые проблемы совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти / Под ред. И.Н. Барцица. – М., 2006. 2 См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. – 2006. – № 11. 3 См.: Вишняков В.Г. Указ. соч. – С. 24. 4 См.: Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М., 2003. – С. 85. 5 Полянский В.В. Системность и проблемы гармонизации публичной власти (исполнительная власть в системном измерении) // Там же. – С. 109. 6 См.: Ноздрачев А.Ф. Министерская система управления в истории и современной России // Там же. – С. 47. 7 См.: Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы // Там же. С. 15. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

157

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÈÍÄÈÊÀÒÎÐÛ ÊÎÐÐÓÏÖÈÎÍÍÛÕ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈÉ С.В. ШУМСКИЙ Проявления коррупции как у нас в стране, так и за рубежом столь многолики и разноплановы, что могут образовывать длинный шлейф различного рода злоупотреблений властью и (или) служебным положением. Это могут быть как проступки морально-нравственного характера, так и опасные преступления. В криминальный реестр входят: �взяточничество; �криминальный лоббизм; �непотизм (покровительство на основе личных связей); �незаконное участие в предпринимательской деятельности лично либо через лиц, состоящих с чиновником в родственных или доверенных отношениях; �незаконное предоставление эксклюзивных прав в целях их корыстного использования; �приобретение или отвлечение государственных средств и собственности для своей корпоративной группы; �проведение приватизации путем организации незаконных конкурсов, аукционов, фактического захвата пактов акций, находящихся в федеральной собственности; �незаконное применение системы преференций в отношении различных промышленных, финансовых, торговых и иных корпоративных групп; �незаконное использование или манипулирование служебной информацией, в том числе инсайдерской, в личных или групповых интересах; �прямые или косвенные взносы в период избирательных кампаний в пользу определенных партий или лиц, а также на иные политические цели; �незаконное распределение кредитов и инвестиций; �полное или частичное освобождение от налогов и (или) таможенных платежей и др. Осмысление содержания коррупционной преступности невозможно без изучения институциональных признаков коррупции. Такими признаками могут быть индикаторы, необходимые ввиду: �явной недостаточности для наступательной борьбы с коррупцией статистической информации; �необходимости постоянного отслеживания причин и условий возрастающей интенсивности проявлений коррупции; �концептуальной важности отказа органов власти от фетишизации уголовного наказания как единственного и эффективного средства борьбы с коррупцией. Применительно к феномену коррупции индикаторы способны, во-первых, проникнуть в глубинное содержание этого явления, обнаруживая его наличие в социальных отношениях; во-вторых, активизировать моральное и нравственное содержание правовых установок социума; в-третьих, добиться устранения пробелов между нравственными установками социума и разными отраслями права.

158

Вместе с тем индикаторы – это либо этические нарушения, либо криминологические показатели. Такие сведения видимо не могут заменить собой операциональных признаков, предусмотренных в конкретных нормах уголовного закона. Они должны быть добыты в установленном законом порядке и уполномоченным на то государственным органом. Индикаторы не могут рассматриваться как юридический факт до тех пор, пока не начинают проявляться регулярно и в определенных сочетаниях. Видимо, только тогда их можно рассматривать в качестве обстоятельства, запускающего механизм арсенала юридических средств. Сведения, относящиеся к индикаторам, неоднородны. В зависимости от того, какие индикаторы регистрируются в той или иной социальной среде и с какой частотой, зависят выводы о степени коррупционной пораженности этой среды и соответственно меры, необходимые для оздоровления ситуации. Во всем многообразии признаков, свидетельствующих о коррупционной пораженности, следует выделить две группы социолого-криминологических индикаторов – нейтральные и особенные. К нейтральным индикаторам коррупции относятся следующие: �необъяснимые решения чиновников; �явное несоответствие образа жизни чиновника с официально получаемыми им доходами; �выставление чиновником напоказ символов своего статуса; �общественные и личные проблемы (зависимость, пристрастие, долги, хвастовство и пр.); �оплата другими лицами банкетов в ресторанах, кафе, барах и т.п.; частые встречи с государственными подрядчиками или лицами, предлагающими свои услуги; �необычная щедрость подрядчиков; �неожиданные отказы принять предложения о повышении по службе и др. В отличие от нейтральных индикаторов особенные индикаторы должны взять на себя роль предупредительных сигналов присутствия признаков именно коррупции. В их числе: �поддержка предложений каких-либо лиц или подрядчиков при выдаче контрактов, проведении тендеров, конкурсов; недопустимое расширение имеющихся полномочий; �уклонение от контроля и проводимых аудитов, хотя для них могут иметься важные причины; �преднамеренное избежание в критических случаях начальства или лиц, отвечающих за принятие решений; �регулярные встречи вне офиса без каких-либо разумно приемлемых объяснений того, как они связаны с выполняемой работой, и др. Индикаторы могут стать существенным подспорьем органам власти в современной антикоррупционной борьбе.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÊÎÍÖÅÏÒÓÀËÜÍÛÅ ÎÑÍÎÂÀÍÈß ÐÀÇËÈ×ÅÍÈß ÂÈÄΠÏÐÀÂÎÏÎÐßÄÊÀ А.В. ЮДИН К праву можно подходить как к социальной подсистеме, обеспечивающей такую непрерывную динамику функционирования общества, при которой в соответствии с потребностью в реализации начал нормативности достигается постоянное и стабильное воспроизводство и, следовательно, сохранение и утверждение выраженных в праве социальных ценностей, условий и механизмов функционирования общества. Подходя к праву как к системе санкционируемых и охраняемых государством норм, выражающих государственную волю общества, можно его определять и как общую волю, являющуюся результатом согласования частных или специфических интересов, выраженную в законе или иным способом признаваемую государством. Сведение права только к его юридической форме приводит к выпадению из поля внимания многих пластов правовых культур не только в историческом прошлом, но и в настоящем. Если рассматривать право с точки зрения концепции широкого правопонимания, тогда оно должно охватывать своими средствами реальную жизнь. Право пронизывает все общество и охватывает своим регулятивным воздействием разные отношения. По мнению С.И. Гессена, не многообразие форм права предопределяет различие правопорядков, а скорее, наоборот – расширение идеи права требует признания множественности правопорядков1. Важное методологическое значение имеет различение правопорядка как итога деятельности государства и правопорядка как результата массовой стихийной социальной деятельности граждан. Как следствие появляется возможность выявить пути, ведущие не только к различению официального и неофициального правопорядков, но и к их согласованию. Однако в рамках традиционного юридического подхода такое согласование правопорядков невозможно, потому что доктрина правопорядка пока «не замечает» этого феномена. В объективном смысле порядок является характеристикой правовой реальности как структуры, устойчивой связанности социальных отношений и действий людей. Идея порядка призвана выразить право как всеобъемлющую структуру, качественное состояние общества и самой правовой системы, представить право как каркас социальной реальности. Но порядок не может быть отождествлен со структурой, хотя всякая структура обладает атрибутивным свойством упорядоченности. Порядок является лишь характеристикой жесткости, формальной определенности структуры, показателем ясности и однозначности составляющих его элементов. Для стихийно складывающихся социальных структур, существующих непродолжительное время и не имеющих признаков упорядоченности, порядок не характерен, поэтому требование порядка является не

просто принципиальным, но и в какой-то мере самодостаточным для социальной реальности. Социальный порядок возможен только в условиях определенной формы, которая становится для совокупности общественных отношений внешней. В частности, правовая форма имеет тенденцию к самодавлению. Внешность такой формы оказывается активной стороной социальной жизни. Следовательно, в идее порядка качественная характеристика явлений оказывается существенной только в их связанности, единстве. Порядок является специфической правовой закономерностью. Это значит, с одной стороны, что хотя элемент случайности, произвольности неотделим от порядка, тем не менее порядок не случаен, а стало быть, степени порядка и его оптимальность имеют объективные критерии различения. С другой – необходимость порядка носит субъективный характер в том смысле, что он задается социальной реальности как правовая воля и норма, является результатом сложного сочетания стихии общественных отношений и сознательного правотворчества. Самодавление заданной, оговоренной, установленной упорядоченности правовых отношений и действий является непременным условием правового порядка. Его отсутствие ведет к неопределенности в оценках правового содержания тех или иных решений и действий, размывает границы между приемлемым и целесообразным, правомерным и полезным, необходимым и желательным. Сам порядок понимается как содержащий внутреннюю напряженность между потребностью в переменах и потребностью в стабильности2. Порядок в широком смысле этого слова – и высокая организованность мысли и отношений, и их внешние формы – оказывается условием и правильности понимания и выражения правовых фактов, ситуаций, действий, и доказательности, и критерием истинности правовых суждений. Категория правопорядка ориентирована на исходную категорию «правовая система». Последняя, в свою очередь, конкретизируется всеми понятиями теории права, с помощью которых выражается диалектика развития и действия права. Порядок, рассмотренный с точки зрения подчиненности некоторой совокупности целей и наличности соответствующих условий, средств, механизмов, готовых форм (норм), должен быть понят как организованность правовой жизни. Порядок видится в полноценности правомочий и правообязанностей, в обычной готовности общества (в лице определенных органов и уполномоченных) и очевидного большинства людей воспроизводить существующие правовые отношения. Идея порядка отражает качественное состояние правовой жизни, характеризующееся тем, что и общество, и очевидное большинство людей готовы вос-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

159

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ производить сложившиеся и поддерживаемые всеми регулятивными средствами отношения, позиции, роли, ценности, а также результативно сопротивляться социально негативным процессам, действиям, обстоятельствам. Конкретные права членов общества осуществляются правовым способом только при наличии порядка. В противном случае реализация прав носит силовой и, в сущности, случайный характер. Правопорядок существует в двух базовых формах – официальной и неофициальной. Каждая из них устанавливается и поддерживается разными средствами и способами. Теоретическое обоснование и определение состава неофициального права дан Л.И. Петражицким в контексте психологического учения о праве. На необходимости изучения конкретного правового оборота настаивал и С.А. Муромцев: «Предмет правоведения – правовой порядок – не следует смешивать ни с юридическими нормами, ни со справедливостью, ни с правовым порядком будущего времени, как представляется он нам в научных предположениях и догадках. Правовой порядок есть существующий или существовавший порядок отношений; названные же нами явления составляют лишь некоторое состояние идей – совокупность представлений о порядке, который должен быть, которого желают, который считают возможным, но который не совпадает с существующим или существовавшими порядками»3. Особенности соотношения двух форм правопорядка позволяют вырабатывать целостную картину правового состояния общества, дать более разностороннюю оценку качества общественной правовой жизни. Общество может считаться «здоровым», нормальным, когда официальный и неофициальный правопорядки согласованы на уровне не только принципов, но и конкретных действий, поведения. Общество находится в ненормальном, чреватом крупными негативными последствиями состоянии, если официальный правопорядок представляет собой лишь зону внешнего принуждения, давления властных органов, форму, безразличную к существенному для отдельного человека содержанию, а неофициальный правовой порядок обособляется от позитивного, восполняет его кажущуюся или действительную неэффективность ситуативными, социально неоднозначными и даже сомнительными связями, которые в конце концов стимулируют конфликтность в обществе, криминализуют общественную жизнь. Если исходным понятием общей теории права является само право и если понятийный аппарат этой теории представляет собой систему, то в понятии правопорядка эта система находит свое завершение. Правопорядок является интегральной и итоговой характеристикой права с точки зрения его действительности. Успешная правовая политика возможна только в случае, если существенной окажется ее коррекция в отношении каждой из форм правопорядка. Общая теория права должна рассматривать все основные элементы правовой реальности в аспекте их

160

пространственно-временных свойств. Это относится прежде всего к правопорядку. Но анализ и отечественной, и зарубежной литературы по вопросам государства и права показывает, что пространственновременные свойства правовых явлений выведены за пределы теоретико-правового познания. Это утверждение может показаться сомнительным, поскольку каждый мало-мальски знакомый с юридической теорией человек в состоянии указать на целый ряд вопросов, при рассмотрении которых понятие пространства используется активно. Тем не менее есть основания утверждать, что тот смысл, который придается понятию пространства в общей теории права и государства, не в состоянии придать теоретическим суждениям о праве дополнительную конкретность. Следует выяснить, в каком значении понятие пространства необходимо применять в юридической теории и каковы проблемы, связанные с раскрытием пространственных свойств права. Понятие пространства в юридической теории отражает один из признаков, обязательно присущих действию права как нормативного строя общественной жизни. Этим признаком является определенность действительности и силы правовой нормы (а точнее – силы нормативного правового акта) пределами оговоренной законодателем территории: отдельной страной, государством или государственным образованием в рамках отдельного государства (например, субъектом федерации), а также территориями, «перекрываемыми» полномочиями государства (например, территории посольства страны за границей, военные и гражданские морские суда). Иными словами, понятие пространства употребляется в его исходном и самом простом смысле: как характеристика физической реальности, как свойство и форма физического мира, причем принимаемого в классическом виде как некая пустота, вместилище для любого содержимого. Содержимое может быть разным, пространство от этого не меняется. От содержания форма не зависит. Такое пространство не является ни характеристикой структуры множества норм, ни фактором, влияющим на их содержание. Значение имеет граница, придающая пространству конкретность, связанность с определенными группами предметов, отношений. Юристы, как правило, обращают внимание на очевидный факт, что действительное право (а право в иной форме юриста-практика вряд ли интересует) всегда обнаруживается как право конкретного общества или право, сформированное на основе взаимовлияния национальных правовых систем; нет права, одинакового для всех, но право конкретного общества имеет особенности, которые необходимо учитывать. Правовые системы носят межобщественный характер, перекрывают своим действием группы государств, однородных по тому или иному признаку или по их совокупности. Тем не менее правовые системы носят территориальный характер. Позитивное право является формой осуществления государственных интересов и целей, формой госу-

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ дарственной жизни. А поскольку пространство отождествляется с пустой формой, в которую помещаются нормы, предписания, законы и т.д., постольку в рамках юридической теории происходит отождествление пространства с его границами как с тем, что единственно в состоянии придать пространству определенность и конкретность. Граница как форма, тождественная правовому пространству, имеет самостоятельное и даже самодовлеющее значение, и это – граница государства. Помимо позитивного права, в обществе функционирует обыкновенное, стихийно и в повседневной социальной практике складывающееся право. В обыкновенном праве сплавлены многолетние и даже вековые обычаи, традиции, стереотипы поведения и принятия решений не только в повседневной жизни людей, но и в сфере осуществления властных возможностей. В нем стереотипы и представления о желательном и должном поведении также закрепляются в виде норм правового характера. Конечно, обыкновенное, неофициальное право существует в тесной связи с позитивным правом, но требованиями и нормами позитивного права эта форма права обусловлена не так однозначно, как этого хотелось бы законодателю. Нередко оно воспроизводится, так сказать, в противовес официальному праву и действует как право теневое и даже криминализованное. Самих форм обыкновенного права много, но пространственные свойства у них одни и те же. Для государства существенны именно две формы, они и образуют две формы правопорядка – государственный и гражданский. При этом позитивное право является формой государственно-политической жизни, а обыкновенное (неофициальное) право – формой негосударственной жизни, наиболее самостоятельной формой которого и является гражданское общество. Следует согласиться с Ф. фон Хайеком, что сохранить свободное общество можно только при

условии понимания некоторых аспектов, не получивших прежде адекватного выражения4. Вопервых, для этого необходимо различать организованный и самовозникающий, стихийный порядок. Их различение основывается на том, что в них преобладают разные виды правил. Разнятся и механизмы формирования порядков. Во-вторых, рассмотрение такого феномена, как «распределительная справедливость», имеет смысл только в рамках порядка первого типа – организованного, но лишено смысла и несовместимо со вторым порядком – стихийным. В обществе существуют отношения, которые невозможно сделать объектом юридической защиты. Но в силу того, что отношения существуют, значит, их реализация приводит к появлению определенного порядка, не относящегося к государственному. Соответственно существуют иные механизмы защиты такого рода отношений. Юридическая теория позволяет определить множество факторов, показывающих, что помимо официального правопорядка существуют и другие формы, являющиеся следствием существования или формой отражения неофициального права. Выбранная методология и обусловила возможность выявления специфических черт этих видов правопорядков. См.: Гессен С.И. Избранные сочинения. – М., 1999. – С. 378–379. 2 См.: Берман Г.Д. Западная традиция права: эпоха формирования. – М., 1998. – С. 37. 3 Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. – СПб., 2004. – С. 150. 4 См.: Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. – М., 2006. – С. 21. 1

ÍÅÊÎÒÎÐÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ ÏÎÂÛØÅÍÈß ÝÔÔÅÊÒÈÂÍÎÑÒÈ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÌÈËÈÖÅÉÑÊÈÕ ÑÐÅÄÑÒÂ ÌÀÑÑÎÂÎÉ ÈÍÔÎÐÌÀÖÈÈ

С.А. СОЙНИКОВ, кандидат юридических наук, доцент Научный консультант – доктор юридических наук, профессор И.Ш. КИЛЯСХАНОВ

На встрече с журналистами в День российской печати министр внутренних дел Российской Федерации Рашид Нургалиев заявил: «Сегодня роль средств массовой информации возрастает и по другим направлениям общественно-политической жизни страны. В том числе – и в сфере внутренних дел. Взаимодействие с прессой было и остается для МВД России приоритетным направлением». Утверждена «Концепция совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерс-

тва внутренних дел России со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009–2014 годы», которая позволит значительно расширить сотрудничество МВД России со СМИ и общественностью, создать новые, более эффективные формы и методы информационно-пропагандистской работы. С учетом субъектов Российской Федерации ведомственные СМИ МВД России насчитывают 48 газет, 10 журналов и бюллетеней. Пресс-службами

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

161

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ МВД, ГУВД и УВД выпускается 76 телевизионных программ и 36 радиопередач. В системе МВД России созданы и плодотворно работают электронные и печатные средства массовой информации. Общий тираж периодических изданий Объединенной редакции в 2008 г. оставил около 3 млн экземпляров. Ежемесячная молодежная общественно-правовая газета «Опасный возраст» – о жизни современного подростка, о том, что мешает ему стать полноправным членом общества и кто не позволяет ему свернуть с правильного пути. Еженедельная газета Министерства внутренних дел Российской Федерации «Щит и меч» выходит еженедельно тиражом около 45 тыс. экземпляров. Это одно из наиболее информированных изданий в сфере правоохранительных отношений. Ежемесячный публицистический международный журнал «Милиция» учрежден МВД Российской Федерации и Объединенной редакцией МВД РФ. Является общественно-правовым изданием, комплексно и всесторонне освещающим деятельность органов внутренних дел. Раз в два месяца выходит научно-практический журнал «Медицинский вестник МВД РФ». Правовой альманах МВД России «Профессионал» – это методическое, консультативное издание, в котором в популярной форме публикуются материалы, имеющие практическое значение для сотрудников органов внутренних дел. «Экономический вестник МВД РФ» журнал является совместным изданием Объединенной редакции МВД России и Международного центра финансовоэкономического развития (МЦФЭР). Издается международный журнал Совета Министров внутренних дел стран СНГ «Содружество». В МВД России постоянно внедряются современные технологии взаимодействия с журналистами, благодаря чему повышаются оперативность предоставления информации, качество работы с представителями СМИ. Министерство внутренних дел России является учредителем радиостанции «Милицейская волна». Музыка занимает значительную часть эфирного времени. Музыкальная концепция радиостанции сопровождается серьезным информационным вещанием. Радиостанция информирует своих слушателей обо всех основных событиях, происходящих в стране и за рубежом, уделяя особое внимание деятельности МВД РФ. Радиостанция «Милицейская волна» ведет активную работу, направленную на деятельное возрождение и поддержание в среде радиослушателей позитивного образа сотрудника правоохранительных органов и повышение доверия граждан к деятельности Министерства внутренних дел. Новости выходят в эфир ежедневно в начале и в середине часа в течение всего дня. В конце каждого дня подводятся информационные итоги.

162

Программа «Прямой разговор» с руководством МВД посвящена информированию и обсуждению с аудиторией насущных проблем, стоящих перед министерством, достижений в области борьбы за общественный правопорядок и актуальных событий, происходящих в сфере деятельности правоохранительного ведомства. Программа выходит по будням дважды в день. По особым информационным поводам в эфир выходят специальные программы. Помимо обычных блоков новостей в эфире радиостанции присутствуют информационные и культурно-познавательные программы: «Свежие отпечатки» (обзор прессы), «Веселый уикенд» (авторская юмористическая программа), «Хит-порядок» (хит-парад по итогам недели). Редакция радиостанции «Милицейская волна» ведет активную работу по расширению географии приема станции. В настоящее время позывные станции можно услышать в следующих городах: Казань, Липецк, Саратов, Кемерово, Новокузнецк, Ростов-наДону, Краснодар, Орел, Муром, Новомосковск, Самара, Уварово, Серпухов, Махачкала и Грозный. В сети Интернет представлен официальный сайт Министерства внутренних дел РФ, который по оценкам независимых экспертов является одним из самых посещаемых среди подобных ведомственных сайтов. Так, в 2008 г. опубликовано около 10 тыс. информационных материалов. На базе Киностудии учебных фильмов МВД России, действовавшей до 1996 г., и Телерадиостудии МВД России создана Телередакция. Деятельность Телередакции направлена на участие в создании популярных телепрограмм правоохранительной тематики на различных телевизионных каналах, а также на производство учебных и документальных фильмов. Творческий коллектив Телередакции – профессионалы высокого класса, лауреаты международных фестивалей и престижных премий, авторы более 200 документальных, учебно-методических фильмов, которые широко используются в воспитании, обучении сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, а также работников частных охранных предприятий. Телередакция располагает уникальным Кинофондом МВД СССР и МВД России, включающим учебные и документальные кинофильмы, созданные за сорокалетний период начиная с 60-х годов. Телередакция имеет современную съемочную и монтажную аппаратуру. Телередакция выпустила более 150 учебных фильмов о подготовке сотрудников правоохранительных органов, охранных структур и служб безопасности, подготовке профессионалов спецподразделений, действиях сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск в «горячих точках», в чрезвычайных ситуациях; документальные фильмы о специальных операциях по обезвреживанию особо опасных преступников, бандитских формирований, террористических групп; о страницах истории Министерства внутренних дел России.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ В настоящее время Телередакция ежегодно производит 8–10 учебных и документальных фильмов по различным направлениям деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Фильмы Телередакции широко используются в качестве учебных пособий в образовательных учреждениях МВД России, учебных центрах и в различных подразделениях на занятиях по служебной подготовке сотрудников органов внутренних дел. На сегодня вся информация о деятельности МВД РФ представлена на большинстве федеральных каналов в виде авторских передач, расследований преступлений, сериалов о деятельности сотрудников органов внутренних дел и т.д. Весь спектр представленных средств массовой информации актуален и востребован аудиторией. Вместе с тем представляется актуальным предложение по созданию федерального телевизионного канала Министерства внутренних дел РФ, объединяющего достаточно большой спектр информации, направленной на информирование граждан о розыске, доведение информации об изменениях законодательства, обеспечение безопасности дорожного движения, о деятельности вузов, обеспечении общественного порядка, о борьбе с преступностью, повышение престижа профессии и т.д. Новый канал заполнит «белые пятна», существующие в современном российском телевидении, будет сориентирован на три основные целевые аудитории –

дети и подростки, социально активные люди, старшее поколение. При этом тематика охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью привлечет внимание не только сотрудников органов внутренних дел, представителей всех силовых ведомств, но и всех россиян, которым не безразличен правопорядок в государстве. В сетку вещания целесообразно включить: �информационно-аналитические программы (новости, ток-шоу, реалити-шоу); �патриотические программы (о службе в органах внутренних дел); �кинофильмы (сериалы о деятельности милиции); �документальные фильмы; �познавательные программы; �программы для детей; �спортивные программы (спортивные клубы МВД РФ, соревнования, проводимые в структурных подразделениях МВД РФ); �музыкально-развлекательные программы; �программы, содержащие актуальную, оперативную информацию; �выпуски новостей в прямом эфире. Создание данного телеканала логически дополнит существующие милицейские средства массовой информации, позволит значительно улучшить информирование населения, повысить уровень информационно-пропагандистской работы.

ÄÎÑÒÈÆÅÍÈÅ ÖÅËÅÉ ÏÐÀÂÎÑÓÄÈß ÏÓÒÅÌ ÎÊÀÇÀÍÈß ÊÂÀËÈÔÈÖÈÐÎÂÀÍÍÎÉ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÏÎÌÎÙÈ ÓÏÎËÍÎÌÎ×ÅÍÍÛÌ ÏÎ ÏÐÀÂÀÌ ×ÅËÎÂÅÊÀ  ÐÔ А.Л. МИРОНОВ Научный руководитель: Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор В.О. ЛУЧИН Уполномоченный по правам человека является государственным органом, который участвует во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи. Осуществляя свою деятельность, он взаимодействует с другими государственными органами. По нашему мнению, взаимодействие государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, следует подразделять на внутреннее и внешнее. Внутреннее взаимодействие - это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого. Внешнее взаимодействие - это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина

в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи. Институт Уполномоченного по правам человека в РФ не стремится заменить, вытеснить уже существующие средства защиты прав и свобод граждан, но является важным дополнением к тем способом защиты прав и свобод граждан, которые сложились и функционируют в рамках национальной правовой системы. Вот почему для конкретизации деятельности Уполномоченных по правам человека любого уровня, а также в целях ограждения от потока не относящихся к их ведению обращений, в Федеральном конституционном законе и практически во всех региональных законах закреплено, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке, но не согласен с принятыми решениями.

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

163

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Так, в 2007 году к Уполномоченному поступило всего 48235 обращений, в том числе 28617 жалоб. В приемной заявлений граждан аппарата Уполномоченного принято более 4,5 тыс. посетителей, оформлено 1826 жалоб граждан. К сотрудникам аппарата по телефону поступило более 26 тыс. вопросов и обращений, на которые даны консультации и разъяснения. Во время поездок Уполномоченного и работников аппарата в субъекты Российской Федерации принято на личном приеме более 750 граждан. Многие вопросы оперативно решались на месте. В иных случаях принимались жалобы для их дальнейшего рассмотрения. Подавляющее большинство жалоб (98,2 %) поступило от заявителей с территории Российской Федерации. Остальные – из стран СНГ и Балтии, а также из «дальнего зарубежья». В 2007 году по сравнению с предыдущими годами практически не изменился круг проблем, с которыми граждане обращаются к Уполномоченному. Больше всего к Уполномоченному поступило жалоб с просьбой защитить гражданские (личные) права граждан - 14224. Их доля в общем количестве поступивших жалоб возросла на 3,1% по сравнению с предыдущим годом и составила 50,1%. Возросла доля жалоб, связанных с проблемами нарушения конституционных прав человека в области судопроизводства, - до 24,9 %. В группе жалоб, посвященных соблюдению гражданских прав, преобладающими являются жалобы с просьбами оказать содействие в пересмотре приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу. Их доля в этой группе составила 35,1%, что на 0,7% больше, чем в прошлом году. Следующими по численности стали жалобы по вопросам судопроизводства, обоснованности привлечения к уголовной ответственности, отказа в возбуждении уголовного дела, нарушений исполнительного производства, сроков содержания под стражей. Их доля составила 27,5 % в объеме данной группы прав1. Обязательность предварительного использования заявителями первоначальных средств правовой защиты обуславливается тем, что государственным органам, органам местного самоуправления и иным возможным нарушителям прав человека до того, как они будут подвергнуты контролю со стороны Уполномоченного, должна быть предоставлена возможность для самостоятельного устранения допущенных ими нарушений. Поэтому в случае несоблюдения заявителем указанного предварительного порядка судебного или административного обжалования, Уполномоченный по правам человека вправе разъяснить заявителю те средства, которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод. При этом Уполномоченный, рассматривая жалобы на действия, предварительно обжалованные заявителем в судебном порядке, должен проверить не законность и обоснованность решения суда, вступившего в законную силу, что выходит за рамки его законодательного мандата, а сопоставить использованную судом

164

практику толкования основных конституционных прав и свобод человека с нормами международного права, прецедентным правом Европейского Суда по правам человека, а также документами контрольных органов, учрежденных международными договорами, участником которых является Россия2. Фактически можно говорить о том, что Уполномоченный по правам человека используя такие механизмы воздействия оказывает заявителю квалифицированную юридическую помощь, указывает возможные механизмы восстановления нарушенного права и направляет заявителя в те органы, в компетенцию которых входит решение такого рода вопросов. Данная деятельность, несомненно, способствует достижению правосудия. Это находит подтверждение при анализе законодательства. Так уполномоченный по правам человека, получив жалобу, не относящуюся к сфере правового регулирования прав человека, вправе передать ее государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Положительным моментом является закрепление в Законе Удмуртской Республике положение о том, что жалобы, направленные для рассмотрения по подведомственности, берутся Уполномоченным на контроль до их разрешения по существу. В случае несогласия с принятым решением Уполномоченный обращается от своего имени в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В случае отказа в принятии жалобы к рассмотрению Уполномоченные указывают на мотивы, тем самым обеспечивая заявителя в необходимых случаях возможностью для устранения существующих препятствий. В соответствии с Федеральным конституционным законом Уполномоченный по правам человека (ст.29) по результатам рассмотрения жалобы с учетом характера выявленных нарушений вправе обратиться в суд с заявлением в защиту лица, права и свободы которого нарушены решениями или действиями (бездействием) органов или должностных лиц, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. В настоящий момент Уполномоченный по правам человека либо его представитель участвуют в гражданском процессе в порядке статьи 46 ГПК РФ, регулирующей обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, по делам, вытекающим из публичных правоотношений, хотя в Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации подобная процедура четко не прописана, что указывает на его (ГПК РФ) несоответствие Федеральному конституционному закону. В этой связи необходимо внести в ГПК РФ, в частности в статьи 46, 245 и 251, уточнения, закрепляющие право Уполномоченного на вступление в гражданский процесс в качестве заявителя по делам, возникающим из публичных правоотношений. Федеральный конституционный закон и большинство региональных законов (например, Республика

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Саха (Якутия), Карачаева-Черкесская Республика) предоставляют Уполномоченному по правам человека и соответственно Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ по результатам рассмотрения жалобы право обратиться в суд или в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи, в случае выявления нарушений прав человека, способных повлиять на законность и обоснованность судебного акта. Способ обращения Уполномоченного по правам человека с упомянутым ходатайством не урегулирован Законами Республики Коми, Калининградской, Кемеровской, Пермской, Свердловской, Смоленской областей, г. Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом Нижегородской области Уполномоченный по правам человека обладает правом обратиться с ходатайством о проверке вступившего в законную силу приговора, решения, определения, постановления суда к компетентному лицу, а согласно Законов Алтайского края, Брянской области - непосредственно к прокурору. Такая ситуация вполне объяснима. Если реализация права обращения Федерального Уполномоченного по правам человека с ходатайством о проверке вступивших в законную силу судебных решений, определений, постановлений в суд в настоящее время и вызывает сомнения, то реализация такого права для Регионального Уполномоченного невозможна, поскольку действующее уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и административное законодательство3 не допускает возможности непосредственного рассмотрения в суде ходатайств данных должностных лиц о проверке в порядке надзора актов правосудия, наделяя правом опротестования (внесения надзорного представления) только прокуроров (и, разумеется, стороны по делу), в связи с чем Региональный Уполномоченный с указанным ходатайством фактически может обратиться только в прокуратуру. Кроме того, налицо еще одно противоречие федеральных законов (в данном случае УПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ) федеральному конституционному закону. Федеральный Уполномоченный по правам человека вправе изложить свою позицию по вопросу нарушения прав человека должностному лицу, правомочному вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора. При этом, присутствуя на заседаниях надзорной инстанции, Уполномоченный по правам человека не может поддерживать доводы протеста. Подобным правом

наделены Уполномоченные по правам человека в Республике Саха (Якутия), в Республике Ингушетия, в Карачаево-Черкесской Республике, в Республике Татарстан, в Республике Марий Эл, в Красноярском крае, в Ставропольском крае, в Приморском крае, в Амурской, Самарской, Липецкой, Калужской, Астраханской, Тюменской, Архангельской, Саратовской областях. Остальные региональные законы не предоставляют Уполномоченным право на изложение своих доводов указанным лицам. Важнейшим правом, предоставленным Федеральному Уполномоченному по правам человека, является право обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушения конституционных прав свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, в случае признания им действий органов и должностных лиц, хотя и соответствующими требованиям федерального законодательства, но в то же время противоречащими общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. При этом практика показывает, что Федеральный Уполномоченный по правам человека достаточно активно использует данное ему право обращения в Конституционный Суд.4. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 года // Российская газета. 14 марта 2008 г. 2 Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом. Дисс… канд. юрид. наук. М. –2002. – С.100. 3 См. часть 1 статьи 402 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статью 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 1, 2 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 4 См. Определение КС РФ от 30 сентября 2004 г. N 252-0 «По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Е.Я. Янковского частью седьмой статьи 236 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. //Правовая система «Консультант- Плюс».2005. Февраль; Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. №733-О-П «По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Торкова Андрея Авенировича частью второй статьи 63 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Правовая система «Гарант». 2009. март. 1

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

165

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Î «ÊÎÌÏËÅÊÑÀÕ»  ÞÂÅÍÀËÜÍÎÉ ÐÅÊËÀÌÅ1: ÄÎÃÌÀÒÈ×ÅÑÊÈÉ ÀÑÏÅÊÒ Ю.Л. МАРЕЕВ, кандидат юридических наук, доцент Несовершеннолетние занимают специфическое место в «рекламных отношениях». Они не могут считаться «полноценными адресатами рекламы», поскольку не обладают дееспособностью, достаточной для полной реализации конечной цели рекламы1. Отсюда реклама, обращающаяся к несовершеннолетним как к потребителям, имеет узкие законные рамки, за которые она выходить не вправе: только такие объекты, которые несовершеннолетние в состоянии приобретать самостоятельно. Несовершеннолетние для рекламы поэтому скорее средство, чем адресат воздействия2. Но средство крайне эффективное, поскольку с его помощью бывает легче всего достучаться до самых сокровенных чувств истинных потребителей рекламы – их родителей, усыновителей, опекунов и попечителей, и разорвать сковывающие их товарный аппетит и так страстно ненавидимые продавцами всего мира стереотипы скаредности и расчетливости3. Чадолюбие – мощный ресурс в руках рекламы, и она старается выжать из него максимум возможного. Существует, впрочем, только два основных направления, по которым реклама может задействовать этот ресурс4: 1) реклама, напрямую обращенная к родителям (воспитателям, попечителям, опекунам), выдавливающая из их кошельков нужные средства на далеко не всегда нужные товары путем переполнения объема их сердец самыми разнообразными эмоциями: от жалости и любви к ребенку до стыда перед окружающими; 2) реклама, напрямую обращенная к несовершеннолетним. Эта эксплуатирует старый как мир конфликт «отцы и дети», возбуждая в несовершенно-

166

летних желание выступить перед своими родителями в роли назойливых рекламных агентов, которых те не смогут просто так выставить за дверь. Сам объект рекламирования в этом случае второстепенен. Им может быть как товар, предназначенный для несовершеннолетних, так и любой другой товар, который пригоден для использования ювенального ресурса. Запретить рекламе использовать этот ресурс – почти то же самое, что запретить саму рекламу. В конечном счете и торговля, которую обслуживает реклама, работает в качестве необходимого звена в процессе воспроизводства личного фактора общественного производства. В результате полем ее воздействия стало бы стерилизованное общество, бесперспективное для торговли. Другое дело – способы, к которым прибегает реклама, использующая этот ресурс. Закон не может относиться к ним одинаково, как не могут одинаково относиться к ним и сами рекламодатели. Из их числа постепенно отбираются такие, которые объявляются недопустимыми с точки зрения добросовестной конкуренции и потому неправомерными. Перечень таких запрещенных способов использования ювенального ресурса в рекламе содержится в ст. 6 Закона «О рекламе»5. Одним из оснований признания «ювенальной рекламы» ненадлежащей является формирование комплекса неполноценности у несовершеннолетних, не обладающих рекламируемым товаром. Данное основание комментаторы Закона старательно обходят стороной, лишь мельком упоминая о нем, как если бы никаких пояснений оно не требовало. Это отчасти объясняется, видимо, полным

молчанием практики, создающим иллюзию невостребованности данной нормы, как бы выполняющей функцию гарантии «на всякий случай». Но так ли это? Закон не дает объяснения ни тому, что следует понимать под «комплексом неполноценности», ни тому, какие действия либо какое содержание рекламы могут квалифицироваться как действия по «формированию» этого комплекса, ни, наконец, тому, должны ли эти действия носить виновный характер, либо достаточно одного факта причинно-следственной связи между этими действиями и указанным результатом. Очевидно только одно – сам результат никакого значения не имеет: возникновение комплекса неполноценности у некоторой части несовершеннолетней аудитории само по себе не считается необходимым основанием для квалификации рекламы ненадлежащей. М.А. Спиридонова рассматривает комплекс неполноценности как идею «личной физической или умственной недостаточности, дефективности»6, возникающую помимо прочего и от знакомства с «рекламными идолами». Это заблуждение. Комплекс неполноценности, как и всякий другой психологический комплекс, представляет собой не идею, а «синдром сложной группы, образованной несколькими элементами» или группу «разнородных психических элементов, связанных единым эффектом». По С. Ожегову «Комплекс неполноценности – болезненное осознание своих недостатков, неполноценности в какомнибудь отношении. С комплексом – так говорят о том, кто болезненно недоволен чем-нибудь в себе самом. «Без комплексов» – о том, кто нормален, уверен в себе». По А. Адлеру

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ комплекс неполноценности – ощущение индивидом своих органических или психических недостатков7. В современной психологии комплекс неполноценности (inferiority complex) – бессознательное и сильно преувеличенное чувство собственной маловажности или неполноценности, которое проявляется в оборонительном или каком-либо компенсирующем это чувство поведении (например, в агрессии). В психоанализе – это комплекс, возникающий в результате конфликта между «эдиповыми желаниями» и недостатком действительных возможностей к их осуществлению у ребенка. Это может приводить к развитию у ребенка чувства собственной неполноценности. Исходя из сказанного, комплекс неполноценности несовершеннолетних применительно к данному случаю не может считаться комплексом в истинном смысле этого слова, поскольку ни ощущением органических недостатков, ни сознанием психических недостатков он не отличается. Речь идет о сознании несовершеннолетним своего более низкого социального статуса в сравнении несовершеннолетними, у которых такой товар есть. Такие мироощущения складываются в сознании несовершеннолетнего объективно, поскольку отражают объективное положение дел, ежедневно подтверждаемое его личным жизненным опытом – столкновением со сверстниками, которых взрослые склонны постоянно ставить ему в пример. Тем не менее, сознание отсутствия социальных возможностей к осуществлению собственных желаний порождает у несовершеннолетнего сложный и противоречивый комплекс чувств, в основе которых – ощущение собственной «социальной второсортности», которое может приводить к ответной агрессивной реакции. Позволять кому бы то ни было, а тем более рекламе, эксплуатировать это опасное свойство психики несовершеннолетнего законодатель справедливо считает не допустимым. Отсюда понятно, почему этот

запрет попал в российское законодательство о рекламе. Однако, надо признать, что сделано это было далеко не лучшим образом. Во-первых, эта статья уже до этого предусмотрела запрет, в основе которого также лежит идея недопустимости педалирования чувства неполноценности. Так, создание у несовершеннолетних «впечатления о том, что обладание рекламируемым товаром ставит их в предпочтительное положение перед их сверстниками», автоматически основано на культивировании чувства неполноценности у тех, кто пока лишен возможности эти товары приобрести. Во-вторых, в дополнение к общей норме, запрещающей воздействовать на несовершеннолетнего в общем направлении «формирования» у того комплекса неполноценности по причине отсутствия у него рекламируемых товаров, понадобилось чуть позднее предусмотреть еще один специальный запрет для рекламы, аналогичным образом использующей в собственных целях повышенное внимание несовершеннолетних к своему внешнему облику. Но главное, что при этом, в-третьих, в качестве квалифицирующего условия названо «формирование» комплекса неполноценности. Объяснить, что это такое в действительности с юридической точки зрения не представляется возможным, поскольку «процесс формирования» этого комплекса юридическому описанию не поддается. А значит и о достоверном доказывании этого факта говорить не приходится. И нужды в этом нет, поскольку в действительности речь идет не о «формировании комплекса неполноценности», а об использовании любых средств, способных прямо либо косвенно вызывать ощущение собственной социальной неполноценности у несовершеннолетней аудитории. А.Н. Кайль полагает, что это основание является полной противоположностью предыдущего: «Если первое направлено на запрет на формирование у несовершеннолетнего ложного представления о

том, что он будет обладать какими-либо выдающимися качествами при приобретении определенного товара, то комментируемое положение устанавливает запрет на указание в рекламе на неполноценность того несовершеннолетнего, который не обладает рекламируемым товаром»8. Очевидно, это можно считать ошибкой. Данные основания действительно антиподы, но только с точки зрения свойств объекта воздействия. В первом случае – это позитивный стимул к лидерству, во втором – негативный стимул страха. При этом в первом случае совсем не обязательно речь должна идти о приобретении «выдающихся качеств». В большинстве случаев скорее лишь о зависти окружающих к лицу, обладающему товаром, и о возникновении у последнего чувства превосходства над окружающими. Во втором же реклама пытается сыграть на чувстве страха несовершеннолетнего лица перед угрозой стать посмешищем в глазах окружающих. Не зависть его к окружающим, а страх остаться «белой вороной» в таких ситуациях стоит у рекламы на первом месте. Хотя, конечно, такой страх почти всегда, видимо, сопровождается завистью к тем, кто его не испытывает. К тому же, как мы только что видели, позитивный стимул зависти неизбежно сопровождается негативным комплексом неполноценности у лица, лишенного возможности избавиться от этого чувства покупкой рекламируемого товара. Собственно, сам по себе такой результат – только один из множества вариантов вероятного развития событий и совсем не обязательно, чтобы реклама в действительности приводила к такой деградации личности несовершеннолетнего в массовых масштабах. Достаточно, чтобы ее содержание культивировало такой психологический стереотип: сознание собственной неполноценности, устраняемое простым актом потребления: одежда от продавца, у

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008

167

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ которого покупают все, кто считается достойным членом общества (настоящим парнем, современной девушкой и т.д.)9 Предыдущий закон не предусматривал такого специального основания. Он одинаково запрещал рекламу, которая привлекала внимание несовершеннолетних к товару путем возбуждения в них как желания получить какие-либо преимущества перед другими несовершеннолетними, так и желания подняться до уровня остальных путем покупки рекламируемого товара. Формулировка, кстати сказать, на наш взгляд более точная10. Реклама, формирующая у несовершеннолетних комплекс неполноценности, связанный с их внешней непривлекательностью, также не допускается. Кажется, что в свете сказанного выше о комплексе неполноценности данный запрет уже не нуждается в особом пояснении. Вот только вопрос о том, зачем понадобилось отдельной строкой выделять этот вид комплекса неполноценности, остается без ответа. Слов нет, отношение несовершеннолетних, особенно подростков, к своей внешности отличается повышенной чувствительностью, так что реклама здесь воздействовать на одну из самых уязвимых точек в их психологии. Но и здесь она, как и в общем случае, воздействовать может двояким образом – либо раздавая посулы, привязанные к особым свойствам рекламируемых товаров (достижение результатов, не достижимых в природе, сглаживание естественных дефектов внешности и т.п.), либо угрожая адресату деградацией внешнего облика без употребления таковых. Так что, никаких существенных юридических причин выделять этот комплекс неполноценности отдельной строкой не имеется. Гораздо правильнее (более технологично и экономично) было бы ограничиться общей нормой, запрещающей рекламе воздействовать любыми средствами на психологию несовершеннолетних, если

168

результатом такого воздействия может быть возникновение либо поддержание в них чувства собственной социальной, физической либо иной неполноценности. 1 Даже подростки, в отношении которых торговый обычай, возлагающий риск недееспособности покупателя на продавца (caveat venditor), только облегчает совершение ими большинства сделок, в которых малолетним, возможно, было бы отказано, но не делает их действительными. 2 Удивительно, но об этом как-то сразу забывают почти все, кто пишет о рекламе, полагая несовершеннолетнего самодостаточным адресатом рекламы, между тем как он для рекламы всего лишь «марионетка», «наживка», «подсадная утка», хотя и очень ценная. Несовершеннолетний, разумеется, весьма дорог торговле и как покупатель де-факто: «Фактическая способность к совершению сделки и исполнению возникших из нее обязательств, определяемые индивидуально в каждом конкретном случае, а также соответствие содержания сделки характеру потребностей данного конкретного малолетнего лица - таковы, на наш взгляд, критерии способности совершать сделки несовершеннолетних в возрасте до шести лет» (о торговых и иных юридически релевантных обычаях применительно к несовершеннолетним см.: Белов В. А. Занимательная цивилистика // Законодательство.– 2003.– № 6). Однако реклама по понятным причинам практически никогда это обстоятельство (в основной массе речь идет о натуральных обязательствах либо в лучшем случае об обязательствах обычного права) прямо использовать не имеет права. И она научилась обходить это затруднение, делая несовершеннолетних негласной частью общей своей аудитории, т.е. обращаясь к ним как к взрослым, сознательно включая в рекламу элементы, привлекающие внимание молодого поколения (яркость, крикливость, броскость, громкость и т.д.). Исключить такое воздействие почти невозможно, но крайние проявления все же стараются предотвращать (реклама в обычных местах массового нахождения несовершеннолетних может быть только рекламой для несовершеннолетних при условии, если допустима вообще). 3 Которые реклама, впрочем, также научилась эффективно использовать с помощью изощренного механизма скидок, придач и самых разнообразных распродаж. 4 Кажется, только случаи, подпадающие под общее определение «безвку-

сицы», остаются еще вне поля зрения, поскольку жизнь дает массу примеров непрофессиональных рекламных решений. 5 В составе источников правового регулирования рекламы с недопустимым использованием «ювенального ресурса» помимо закона «О рекламе» следует назвать также Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который в ст. 14 устанавливает необходимость принятия мер по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от национальной, классовой, социальной нетерпимости, от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от пропаганды социального, расового, национального и религиозного неравенства, а также от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение. 6 Спиридонова М. А. Комментарий к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» / Под ред. к.э.н., доцента Лариновой В. А.– М.: «Консультант-Плюс», 2007.– С. 60. 7 Советский энциклопедический словарь. Изд. четвертое, исправл. и доп.– М.: Советская энциклопедия, 1989.– С. 621. – Это теоретическое понятие в индивидуальной психологии А. Адлера обозначает энергетический потенциал психической активности, вызванный переживанием каждым человек в раннем детстве ощущения собственной недостаточности. Происходит вытеснение этого чувства в бессознательное и придание ему за счет этого характера постоянной ненасыщаемости, а стремление к позитивному переживания чувства компетентности стимулирует различные виды деятельности, в которых возможен реальный или мнимый успех. 8 Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе».– М.: «СПС «Гарант»«, 2008.– С. 106 9 Профилактика и ремонт «двигателя торговли» (интервью с С.А. Пузыревским, начальником Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции ФАС РФ, к.ю.н.)/ ЭЖ-Юрист, 2007, № 44. 10 Буквально так: «привлечение внимания несовершеннолетних к тому, что обладание теми или иными товарами дает им какое-либо преимущество над другими несовершеннолетними, а также к тому, что отсутствие этих товаров дает обратный эффект».

Вестник Московского университета МВД России № 11 • 2008