Umweltschutz und Schuldentausch: Neue Wege der Umweltschutzfinanzierung am Beispiel lateinamerikanischer Tropenwälder 9783964567758

Table of contents :
Vorwort des Herausgebers
Inhalt
Einleitung
Teil 1: Umfeld der Konzepte zur Umweltfinanzierung
Teil 2: Debt-for-nature swaps
Teil 3: Konsequenzen für Handlungsstrategien der Zukunft
4. Fazit
Anhang

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Dirk Kloss

Umweltschutz und Schuldentausch

Schriftenreihe des Instituts für Iberoamerika-Kunde • Hamburg Band 40

Mit jeder Minute, während der Sie eine Seite lesen, gibt es auf der Welt 60 Menschen mehr und 40 Hektar Tropenwald weniger. (Pro Sekunda 1 Mensen und 20 Mio ha WaWJahr (=20Mk>h*/3i,5Mk>

sac); nach UNFPA- und FAO-Dalen.)

Zum Autor: Dirk Kloss, Jahrgang 1965, Dipl.-Geog., studierte Geographie, Politische Wissenschaften, Europäische Ethnologie, Medienwissenschaften und Journalistik in Marburg/Lahn, Urbana-Champaign, III./USA und Hamburg. Seit 1987 freier Journalist, z.Z. GTZ-Mitarbeiter, Umweltprojekte, Indien.

Dirk Kloss

Umweltschutz und Schuldentausch Neue Wege der Umwettschutzfinanzierung am Beispiel lateinamerikanischer Tropenwälder

Vervuert-Verlag

Frankfurt am Main 1994

Institut für Iberoamerika-Kunde • Hamburg

Verbund Stiftung Deutsches Übersee-Institut

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Kloss, Dirk: Umweltschutz und Schuldentausch : neue Wege der Umweltschutzfinanzierung am Beispiel lateinamerikanischer Tropenwälder / Dirk Kloss. ^Institut für Iberoamerika-Kunde ; Verbund Stiftung Deutsches Übersee-Institut]. - Frankfurt am Main : Vervuert, 1994 (Schriftenreihe des Instituts für Iberoamerika-Kunde, Hamburg; Bd. 40) ISBN 3-89354-240-X NE: Institut für Iberoamerika-Kunde : Schriftenreihe des Instituts...

© Vervuert Verlag, Frankfurt am Main 1994 Alle Rechte vorbehalten Umschlaggestaltung: Konstantin Buchholz Printed in Germany: Rosch-Buch, Hallstadt Holzfrei, säurefrei, chorfrei gebleicht

Vorwort des Herausgebers Daß eine vielschichtige Einbindung in die Weltwirtschaft nicht nur Segen bringt, hat die Erfahrung der 80er Jahre mit der Verschuldungskrise zur Genüge gezeigt. Der Zwang zur Erwirtschaftung von Devisen brachte zahlreiche Länder des Südens dazu, ihre eigenen brachliegenden Ressourcen für die Exportwirtschaft inwertzusetzen. Daß diese unter anderem ausgerechnet im Regenwald gesucht und gefunden wurden, verschärfte das Umweltdrama in diesen Ländern erheblich - und machte zugleich den Schnittpunkt zwischen Schulden- und Umweltproblem überdeutlich. Allmählich stellt sich heraus, daß ohne massive Umweltschutzinvestitionen auch des Nordens in den Süden hier nichts zu bewegen sein wird. An einem der Mechanismen zur Vergrößerung dieser Umweltschutzfinanzierung arbeiten einige kleinere Länder im größeren Maßstab, nämlich an dem Konzept der Umwandlung von Schuldtiteln in Umweltschutzinvestitionen ("debt-for-nature swaps"). Damit begannen diese Länder, den Zusammenhang von Verschuldung und Umweltzerstörung in sein Gegenteil umzukehren. Das vor allem in Costa Rica und Bolivien entwickelte Konzept stellt einen Versuch dar, diesen umgekehrten Zusammenhang in das Alltagsgeschäft von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft umzumünzen. Der Versuch ist sicher erst in Ansätzen und in zaghaften Beispielen sichtbar. Eine zusammenfassende Darstellung des Anliegens und der Möglichkeiten eines solchen Konzeptes hilft hier, tragfähige Elemente zu erkennen und auszubauen - bevor das Konzept als Ganzes wieder untergeht. Der Verfasser, Diplom-Geograph an der Universität Hamburg, hat es verstanden, die auseinanderlaufenden Linien zwischen Konzept und Umsetzung, zwischen NichtRegierungsorganisationen und Regierungsbehörden, zwischen Volks- und Betriebswirtschaft, zwischen Gesellschaft und Politik auf den einen Punkt zusammenzuführen: Inwieweit können im Rahmen von debt-for-nature swaps Einzelprojekte und Einzelprogramme im Umweltschutz derart gefördert werden, daß daraus eine Signalwirkung für eine umweltgerechtere Wirtschafts- und damit auch Verschuldungs- und Gesellschaftspolitik erwartet werden kann. Mit einer umfassenden, und zugleich detaillierten Darstellung empfiehlt sich diese Studie nicht nur für Fachkreise in Universität und Forschungsinstituten, sondern darüber hinaus auch für entwicklungspolitisch Interessierte in Wirtschaft, Verwaltung und Politik. Das Institut für Iberoamerika-Kunde hofft damit einen Beitrag zu leisten, der weltweit erhobenen Forderung nach umfassendem Umweltschutz im Süden auch durch verstärkte Zuwendungen des Nordens Nachdruck zu verleihen.

Inhalt

Einleitung

Teil 1:

11

Umfeld der Konzepte zur Umweltfinanzierung

1.1 Die Problematik: Waldzerstörung und Überschuldung 1.1.1 Die Tropenwaldzerstörung in der globalen Umweltsituation 1.1.1.1 Die Tropenwaldzerstörung: Ausmaß und endogene Ursachen 1.1.1.2 Exogene Rahmenbedingungen der Waldzerstörung 1.1.2 Die Überschuldungskrise 1.1.3 Zusammenhänge zwischen Verschuldung und Umweltzerstörung 1.2 Lösungsversuche der Schuldenkrise 1.2.1 Konservativ: Umschuldungsmaßnahmen 1.2.2 'Alternativ': Entschuldungsinitiativen 1.3 Lösungsansätze der Umweltkrise in Entwicklungsländern 1.3.1 Zur grundsätzlichen Problematik reiner Umweltschutz-Ansätze 1.3.2 Waldmanagement-und Aufforstungsprogramme 1.3.3 Internationale Tropenwald-Schutzprogramme 1.3.3.1 Das Tropenwald-Aktionsprogramm (TFAP) 1.3.3.2 Das Internationale Tropenholz-Abkommen (ITTA) 1.3.3.3 Handelsbeschränkungen für Tropenholz 1.3.4 Beitrag öffentlicher Entwicklungshilfe zum Umwelt- bzw. Waldschutz 1.3.5 Umweltbeitrag nichtstaatlicher/privater Entwicklungshilfe 1.3.6 Umwelt-Konditionen für Entwicklungshilfe und Schuldenerlaß

IS 13 15 21 28 29 35 39 40 42 48 50 54 58 58 63 65 68 72 75

Teil 2:

Debt-for-nature swaps

2.1 G r u n d l a g e n marktorientierter I n s t r u m e n t e 2.1.1 Der Sekundärmarkt für Schuldentitel 2.1.2 Debt-equity swaps 2.1.3 Implikationen für die Umwelt 2.2 D e b t - f o r - n a t u r e : Idee, A k t e u r e , deren Rollen, Interessen u n d Konflikte 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6

78 80 81 83 86

89

Die Funktionsweise von debt-for-nature swaps NGOs in Industrieländern NGOs in Schuldnerländem Regierungen und Nationalbanken der Schuldnerländer Gläubigerbanken Regierungen der Industrieländer

90 94 97 99 102 104

2.3 Bisher d u r c h g e f ü h r t e s w a p s mit G e s c h ä f t s b a n k - K r e d i t e n

106

2.4 Fallbeispiel Bolivien

110

2.4.1 Die bolivianischen swap-Vereinbarungen 2.4.2 Wirtschaftliche, politische und legislative Umsetzungsprobleme 2.4.3 Organisatorische Probleme und Nutzungskonflikte beim Schutz des Beni 2.4.4 Finanzielle Bewertung des swap 2.4.5 Bewertung der Umwelteffekte des swap 2.5 Fallbeispiel Costa Rica 2.5.1 Schulden und Umwelt in Costa Rica 2.5.2 Der Zusammenhang von Verschuldung und Umwelt in Costa Rica als Ansatz für debt-for-nature swaps 2.5.3 Die Vorläufer von debt-for-nature swaps in Costa Rica 2.5.4 Costa Ricas erster debt-for-nature swap 2.5.5 Rentabilitätsuntersuchung der folgenden fünf swaps Costa Ricas 2.5.5.1 Der zweite swap, mit ungünstigeren Konditionen für die NGOs 2.5.5.2 Der größte swap, erstmals mit Spenden einer Nord-Regierung (Holland) 2.5.5.3 Schweden zieht mit 24,5 Mio$ nach, erhält bessere Konditionen 2.5.5.4 Swaps werden institutionalisiert, auf debt-for-development erweitert, aber unrentabler 2.5.5.5 Neue Ansätze mit multilateralen Bankschulden (CABEI)

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132 132 133 134 136

2.5.6 Exemplarische Untersuchung swap-geförderter Umweltprojekte 2.5.6.1 Corcovado Nationalpark 2.5.6.2 Nationalpark Guanacaste 2.5.6.3 Niederländisches Aufforstungsprojekt für Kleinbauern 2.5.7 Bewertung der Effekte der swaps für Costa Rica

2.6 Bewertung der sonstigen durchgeführten und geplanten swaps 2.6.1 Die weiteren Umweltswaps in Lateinamerika 2.6.2 Debt-for-nature swaps in Afrika 2.6.3 Ansätze in Asien und Osteuropa

2.7 Auswertung der bisherigen und potentiellen Nutzeffekte 2.7.1 2.7.2 2.7.3 2.7.4 2.7.5

Bedeutung für die Entschuldung Bedeutung für den Tropenwaldschutz Nutzen für die Gläubiger-Länder und -Banken Nutzen für die Schuldnerländer Nutzen für die Umweltschutzorganisationen

2.8 Auswertung bezüglich der Risiken, Grenzen und Probleme 2.8.1 Politisches Risiko: Zahlungs- und Vertragsmoral von Entwicklungsländern 2.8.2 Begrenzte Leistungsfähigkeit von NGOs 2.8.3 Enger Sekundärmarkt verteuert swaps und begünstigt die Banken 2.8.4 Finanztechnische Hemmnisse und geringe swap-Bereitschaft der Banken 2.8.5 Das Inflationsrisiko 2.8.5.1 Auslösung zusätzlicher Inflation durch die swaps 2.8.5.2 Schaden der bestehenden Inflation für die swaps 2.8.6 Die Souveränitätsdiskussion 2.8.7 Legitimitätsdebatte um die Verschuldung der Entwicklungsländer 2.8.8 Entwicklungspolitisch ungewollte Folgen der Finanzierung mit debt-for-nature swaps für NGOs 2.8.9 Landnutzungskonflikte zwischen Naturschutz und Subsistenzbedürfnis 2.8.10 Geographisch ungleiche Verteilung der debt-for-nature Aktivitäten

2.9 Swaps staatlicher Kredite - die zweite Generation 2.9.1 Umweltkonditionen deutscher Umschuldungen in Kenia, Äthiopien und Brasilien 2.9.2 Umweltorientierter Schuldenerlaß der "Enterprise for the Americas" Initiative 2.9.3 Die entwicklungsorientierte Entschuldungsfazilität der Schweiz

136 137 139 141 144

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164 165 167 168 170 172 174 176 180 180 185 186

188 192 194 196

Teil 3:

Konsequenzen für Handlungsstrategien der Zukunft 198

3.1 Haben die swaps selbst noch eine Zukunft? 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Das quantitative Potential 198 Das qualitative Potential 200 Möglichkeiten zur Forderung und Institutionalisierung von debt swaps 201 Zusammenfassender Ausblick 209

3.2 Kompensationsleistungen an den Süden für Umweltschutz

4

198

211

3.2.1 Das Problem der Quantifizierbarkeit der Kosten von Umweltschäden 3.2.2 Aktuelle politische Einschätzungen des Bedarfs und der Möglichkeiten 3.2.3 Einrichtung eines Umweltfonds 3.2.3.1 Problematik des Aufbaus und der Finanzierung 3.2.3.2 Umweltfondsfinanzierung durch Global Environment Facility (GEF) und IDA 3.2.4 Problematik direkter Transfers 3.2.5 Indirekte Transfers: Umweltorientierung der Wirtschafts- und Handelspolitik 3.2.6 Konditionierte Entschuldung als Teil der Kompensationsstrategie 3.2.7 Zu einer Gesamtstrategie weltweiter Umweltschutzfinanzierung

229 230 231

Fazit

233

Anhang Bibliographie Interviewpartner Abkürzungs Verzeichnis

214 220 222 222 224 227

235 235 257 258

Einleitung Zwei Problemkomplexe dominieren seit nunmehr zehn Jahren die entwicklungspolitische Diskussion: die erdrückende Auslandsverschuldung der armen Länder und das bedrohliche Ausmaß der Umweltzerstörung. Nahezu alle Länder der Erde erleben eine selbstverursachte und grenzüberschreitende Bedrohung ihrer Lebensgrundlagen: durch Verschmutzung von Luft, Böden und Trinkwasser, durch den Verlust fruchtbarer Böden aufgrund falscher oder übermäßiger Nutzung und nicht zuletzt durch die Abholzung der Regenwälder und damit durch Klimaveränderungen und den unwiederbringlichen Verlust der biologischen Artenvielfalt. Die Notwendigkeit der angemessenen Nutzung und Erhaltung der Umwelt und der Bedarf an Investitionskapital hierfür sind heute größer als je zuvor. Die Entwicklungsländer (EL) im Süden (und Osten) werden die für Umweltschutzmaßnahmen erforderlichen Summen jedoch nicht ohne Hilfe aufbringen können, da sich ihre Auslandsverschuldung allein in den Jahren 1970 bis 1993 auf 1770 Mrd$ versiebzehnfacht hat (WORLD BANK 1993b: 170) und in diesem Jahr 1800 Mrd$ weit übersteigen wird: Unter diesem Schuldendruck verschärft sich für die EL eine ökonomische Situation, in der sie auf ökologische Probleme kaum noch Rücksicht nehmen können. Seit Mitte der 80er Jahre fordern vor allem umweltorientierte Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), den Abbau der hohen Auslandsverschuldung und die Verringerung der Umweltzerstörung miteinander zu verbinden. Mangels ausreichender staatlicher oder multilateraler Unterstützung haben nordamerikanische NGOs ein Konzept entwickelt, das der damalige Exekutiv-Vizepräsident des World Wildlife Fund (WWF), Thomas E. Lovejoy, 1984 erstmals vorstellte und das seit 1987 vor allem in Lateinamerika durchgeführt wird: debt-for-nature swaps (DFNS), d.h. Tausch von Auslandsschulden gegen Umweltschutz. Dieser primär finanzpolitische Ansatz beinhaltet im wesentlichen den Erwerb von Schuldentiteln durch Dritte (z.B. NGOs), wenn als Gegenleistung für den Erlaß dieser Verbindlichkeiten das jeweilige Land konkrete Naturschutzmaßnahmen durchführt oder finanziert, etwa Schaffung und Management von Schutzgebieten. Die Verbindung der Entschuldung mit Umweltschutzmaßnahmen ist vor allem deshalb sinnvoll, weil eine finanzielle Entlastung der Entwicklungsländer (EL) allein noch keine Verringerung der umweltzerstörerischen Wirtschaftsweise beinhaltet. Im Gegenteil: Erhöhte Geldvorräte würden ohne lenkende Maßnahmen höchstwahrscheinlich für eine wenig umweltfreundliche, forcierte Industrie- und Agrarentwicklung eingesetzt. Der für EL existenziell notwendige Ausbau des Industrie- und Agrarsektors würde zunächst langfristige ökologische Bedenken in den Hintergrund drängen. Die Komplexität des Themas macht im Rahmen dieses Buches einige Eingrenzungen notwendig. Das Ausmaß der globalen Umweltzerstörung wird beispielhaft anhand der Problematik um den tropischen Regenwald dargelegt. Die Rodung dieser Wälder gilt als eine der wichtigsten Ursachen der anthropogen verursachten Klimaerwärmung, da sie allein etwa 10 bis 30% der zusätzlichen C0 2 - Emissionen ausmacht (ENQUFITEKOMMISSION 1990: 512). Außerdem werden die Tropenwälder von zahlreichen Bürgerbewegungen zu einem Symbol der von Industrienationen mitverschuldeten Umweltzerstörung in EL gemacht. So betont etwa die Arbeitsgemeinschaft Regenwald und Artenschutz (SCHÜCKING/WOLTERS 1990: 26): 11

"Unser Verbrauch von im Raubbauverfahren gewonnenen Regenwaldprodukten, Bodenschätzen und auf ehemaligen Regenwaldflächen angebauten agro-industriellen Produkten ist ein gewichtiger Beitrag zu der progressiven Zerstörung tropischer Ökosysteme."

Zahlreiche Gruppen in Nord und Süd rufen daher demonstrativ zum Boykott von Tropenholz auf (vgl. z.B. BUKO 1989; IBASE 1991). Neben der großen Bedeutung für das globale Klima liegt die Bedeutung des Regenwaldes vor allem in der genetischen Artenvielfalt. Sie ist von großem ökologischen und wirtschaftlichen Wert und kann, einmal zerstört, nicht wiederhergestellt werden. Da die Erhaltung ihrer komplexen Ökosysteme große zusammenhängende Waldflächen voraussetzt, ist die Schaffung von Bioreservaten erforderlich, die den größten Teil des noch verbliebenen unberührten Primärwaldes umfassen sollten und die von Pufferzonen eingeschränkter Nutzung umgeben sind (OBERNDÖRFER 1989b: 438). Der Schutz der Tropenwälder wird durch das Auftreten unterschiedlicher Interessen erschwert. Die Holzwirtschaft betrachtet die Wälder als Rohstoff; Entwicklungsökonomen betrachten sie als investionsreifes ruhendes Kapital; Naturschützer sehen die Tropenwälder als vor jeder nichttraditionellen menschlichen Störung zu schützendes Ökosystem; Umweltpolitiker betonen vor allem ihren Wert als riesige KohlenstoffSpeicher, und schließlich ist eine oft vernachlässigte Bevölkerung auf diesen Lebensraum angewiesen. Diese gegensätzlichen Interessen können nur dann miteinander versöhnt werden, wenn sich die menschliche Nutzung der Regenwälder auf bereits erschlossene bzw. wieder aufzuforstende Rodungsflächen beschränkt und wenn diese Areale auch durch nachhaltige Konzepte einen dauerhaften Bestand erhalten. Erkenntnisinteresse Die Erarbeitung von Finanzierungsmöglichkeiten der zuletzt genannten Schutzkonzepte ist das Thema des vorliegenden Buches. Dabei steht zunächst die Untersuchung der Leistungsfähigkeit und Wegbereiterfunktion von DFNS im Mittelpunkt, die anfänglich überschätzt und daher später umso hastiger als unzureichend abgetan wurden. Zur objektiveren Einordung werden zunächst die Länderbeispiele Costa Rica und Bolivien analysiert und bewertet. Außerdem werden Umweltfinanzierungsstrategien untersucht, die über konventionelle swaps und die bisherigen Strategien staatlicher und multilateraler Entwicklungshilfe hinausgehen, wie z.B. swaps mit bilateralen Schulden und globale Umweltfonds. Aufbau des Buches Um ein angemessenes Finanzierungskonzept für Umweltschutz in EL erarbeiten zu können, das die eingangs geschilderte Verbindung mit der Entschuldung nutzt, werden zunächst die herkömmlichen Lösungsversuche der Schuldenkrise (Um- bzw. Entschuldung) und der Umweltproblematik (meist im Rahmen national begrenzter Entwicklungshilfe) in Teil 1 kritisch beleuchtet. Dazu werden in Kapitel 1.1 die Probleme und Zusammenhänge zwischen Überschuldung und Tropenwaldzerstörung umrissen. Die Frage nach den Ursachen der Umweltkrise in den EL führt über die lokalen symptomatischen Prozesse hinaus (z.B. Abholzung zur Brennholzbeschaffung etc.) auch zu den Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft, die unter anderem über die Schuldenkrise wirken. 12

Einleitung

Kapitel 1.2 stellt die bisher unternommenen Um- und Entschuldungsmaßnahmen gegenüber den ärmsten Ländern dar. Im Mittelpunkt stehen dabei Leistungsfähigkeit und Grenzen dieser Maßnahmen. Es ist zu prüfen, ob bisherige Um- und Entschuldungskonzepte die ökonomische Situation der EL effektiv verbessern können. Kapitel 1.3 untersucht die heute praktizierten Lösungsansätze für die Tropenwaldproblematik. Dabei werden beispielsweise die Leistungsfähigkeit singulärer Aufforstungsprogramme und erster Versuche international koordinierter Tropenwaldkonzepte sowie die Wirksamkeit von Handelsbeschränkungen für Tropenholz hinterfragt. Ferner wird differenziert zwischen dem Umweltbeitrag staatlicher Entwicklungshilfe und nichtstaatlicher/privater Entwicklungshilfe (NGOs). In Teil 2 wird der vor allem von einigen innovativen Umwelt-NGOs wie dem WWF, Conservation International und The Nature Conservancy praktizierte debt-fornature-Ansatz untersucht. DFNS sind nur möglich, wenn ein Markt existiert, auf dem die Schuldtitel der EL den Geschäftsbanken zu erheblichen Abschlägen abgekauft werden können. Daher ist der sog. Sekundärmarkt die Grundlage dieses Instruments zur Umweltschutzfinanzierung. Seine Funktionsweise wird in Abschnitt 2.1 dargestellt. In Kapitel 2.2 wird die Idee des DFNS umfassend entwickelt. Dabei sollen die beteiligten Akteure charakterisiert und zu erwartende Interessenkonflikte herausgearbeitet werden. Im anschließenden Kapitel 2.3 stellt Tabelle 108 über vier Doppelseiten alle bekannten und bisher von NGOs durchgeführten DFNS synoptisch dar. Die bisher durchgeführten swaps werden daraufhin problemorientiert anhand der Fallbeispiele Costa Rica und Bolivien analysiert (2.4 und 2.5). Die anderen durchgeführten und die noch geplanten swaps faßt Abschnitt 2.6 zusammen. Bei der nachfolgenden Auswertung der Fallstudien werden zunächst in Kapitel 2.7 die Nutzeffekte der swaps hinsichtlich ihrer Zielsetzung allgemein (Umweltschutz und Schuldenabbau) und für die einzelnen Akteure untersucht (Gläubiger-Länder und -Banken, Schuldnerländer und internationale bzw. lokale NGOs). In Kapitel 2.8 werden die in den Fallstudien herausgearbeiteten Grenzen und Probleme der DFNS analysiert. In Kapitel 2.9 werden die Möglichkeiten geprüft, DFNS auch mit staatlichen Krediten durchzuführen, die bis 1991 generell nicht für swaps zur Verfügung standen. Dies ist vor allem für afrikanische Länder wichtig, denn sie sind stärker bei Regierungen und multilateralen Institutionen verschuldet als bei Geschäftsbanken. Diese zweite Stufe des innovativen DFNS-Konzepts ist in Lateinamerika bereits weit gediehen. In Teil 3 werden auf der Basis der Grenzen der DFNS und der herkömmlichen Entwicklungshilfe konsequentere Strategien zur Realisierung einer leistungsfähigen Umweltschutzfinanzierung erarbeitet. Kapitel 3.1 versucht zunächst, das zukünftige Potential des DFNS-Ansatzes quantitativ und qualitativ abzuschätzen und Möglichkeiten zur Verbesserung des DFNS-Mechanismus zu entwickeln. Kapitel 3.2 zeigt abschließend auf, daß Umweltschutz in EL im notwendigen Umfang nur durch einen erheblichen Mitteltransfer von Nord nach Süd finanziert werden kann, der die EL für den Verzicht auf umweltzerstörerische Nutzungsformen entschädigt. Neben der Bestimmung der potentiellen Höhe dieses kompensatorischen Mitteltransfers wird untersucht, welche Rolle die zuvor diskutierten Finanzierungsstrategien (DFNS bzw. eine konditionierte Entschuldung, neu geschaffene Umweltfonds etc.) in koordinierter Form beim Aufbringen und Einsatz dieser Mittel spielen können. 13

Allgemeiner Forschungsstand und empirische Grundlagen dieser Untersuchung Seit Beginn der ersten DFNS sind erst sechs bis sieben Jahre vergangen, so daß noch wenige Erfahrungen aus den Projekten selbst vorliegen. Zum Beispiel sind die swaps in Costa Rica auf 6- bis 20jährige Laufzeiten angelegt. Es gibt eine Fülle von USamerikanischen Zeitschriftenartikeln, die sich allgemein mit der Thematik befassen oder einzelne politische oder ökologische Aspekte beleuchten und die ab 1988/89 auch im deutschen Sprachraum aufgegriffen worden sind. Einige Studien beschäftigen sich mit der allgemeinen theoretischen Darstellung der Funktionsweise oder etwa der juristischen Problematik der DFNS. Es liegen jedoch keine umfassenden Untersuchungen vor, die auf detaillierten Fallstudien beruhen und Implikationen für künftige Strategien zur Umweltschutzfinanzierung erarbeiten. Hinzu kommt, daß die durchführenden NGOs und Banken bisher nur Eckdaten ihrer Projekte veröffentlichen, sich aber in der Darstellung der Schwierigkeiten mit den swaps relativ bedeckt halten. Um die Wirkung der DFNS auf lokaler Ebene zu ermitteln, wurden in drei der von swaps profitierenden Naturschutzparks Costa Ricas Interviews geführt, z.B. mit dem Direktor des Parque Nacional Corcovado, Miguel Madrigal; zusätzlich wurden Anwohner zu ihrer Reaktion auf die Schaffung der Parks befragt. Auskunft über die Bewertung der DFNS in der Regierung gaben u.a. der Berater des ersten Umweltministers und Alvaro Ugalde, damaliger Leiter der Nationalpark-Verwaltung. Der Direktor der Treuhandbank BANCOOP, die die Zahlungen der Regierung verwaltet und auf die Projekte verteilt, trug außerdem dazu bei, die ablehnende Einstellung der Nachfolgeregierung gegenüber der von der Arias-Administration initiierten Umweltpolitik zu durchschauen. Das Selbstverständnis und die Schwierigkeiten ihrer als Mittler zwischen Regierung und lokalen Projekten fungierenden NGO beleuchtete ein Gespräch mit der Direktorin der QUANGO Fundación de Parques Nacionales. Um mehr Details über die Vorbereitungsverhandlungen für die einzelnen swaps zu erhalten, die z.B. oft nur aufgrund persönlicher Bekanntschaft zwischen Repräsentanten der Spenderorganisationen, der Schuldnerregierungen und der Banken gelungen sind, hat der Verfasser engen Kontakt mit US-amerikanischen NGOs aufgebaut, vor allem mit dem WWF und The Nature Conservancy (TNC). Besonderer Dank gilt Randall K. Curtis, dem Umweltfinanz-Direktor des TNC-Lateinamerikaprogramms. Zum besseren Verständnis der Organisationsstruktur und der Arbeitsweise der internationalen NGOs diente ein Besuch bei der Zentrale des WWF-International in Gland bei Genf. Ihr Vize-Generaldirektor ermöglichte die Durchsicht interner Dokumente und erklärte beispielsweise, wie hoch der finanzielle Gewinn aus einem swap sein muß, damit sich der immense Aufwand für NGOs überhaupt lohnt. Aktuelle Trends in der Einstellung der deutschen und multilateralen Entwicklungshilfeinstitutionen zu herkömmlichen DFNS und Ansätzen zu swaps mit bilateralen Forderungen vermittelten Gespräche mit Dr. Gerhard Böhmer vom Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit. Die Abteilung Sonderaufgaben der Deutsch-Südamerikanischen Bank hat maßgebliche aktuelle Daten zur Einschätzung der Sekundärmarktentwicklung beigetragen. Das Datum der jeweiligen Kontakte und die Funktionen bzw. Organisationen der zitierten Befragten sind entsprechend gekennzeichnet und am Ende der Bibliographie angegeben.

14

Einleitung

Teil 1: Umfeld der Konzepte zur Umweltfinanzierung 1.1

Die Problematik: Waldzerstörung und Überschuldung

Die ökologischen Schäden menschlichen Wirtschaftens bedrohen unsere Zukunft und die Existenz des ganzen Ökosystems Erde; die Tragweite wird in seltener Einmütigkeit von Wissenschaftlern und Politikern gegensätzlichster Provenienz erkannt. In den vergangenen 20 Jahren mehrten sich die Warnungen: von MEADOWS (1972 & 1992) bis BRUNDTLAND (1987), v o n Stockholm 1972 bis R i o 1992. D i e Zerstörung des

Tropenwaldes ist eng mit dem Gefüge dieser Ursachen und Folgen verwoben. So muß sie im weiteren vor den Hintergrund sowohl ihrer weltweiten, regionalen und lokalen Bedeutung als auch ihrer auslösenden Rahmenbedingungen gestellt werden (Kap. 1.1.1). Kapitel 1.1.2 untersucht eines der Schlüsselprobleme der Entwicklungsländer, das sowohl Folge als auch auslösende Rahmenbedingung von Unterentwicklung ist: die Verschuldungskrise. Gemeinsam stellen diese Bedingungen das Umfeld dar, in dem jede Umweltinitiative zu bestehen hat.

1.1.1

D i e T r o p e n w a l d z e r s t ö r u n g in d e r g l o b a l e n U m w e l t s i t u a t i o n

Aus der Reihe globaler ökologischer Bedrohungen hat die Tropenwaldzerstörung einen wichtigen Platz im öffentlichen Bewußtsein eingenommen. Das ist zwar grundsätzlich zu begrüßen; vielfach wird jedoch aufgrund von politischen Interessenkonflikten, wechselnden "Moden" in der gesellschaftlichen Diskussion oder einfach aufgrund zu intensiver Beschäftigung mit diesem Teilthema (wie z.B. in der vorliegenden Untersuchung) leicht die Gewichtung der global-ökologischen Hauptprobleme verschoben und verdrängt, wer sie verursacht. Am Beispiel weltweiter Klimaveränderungen wird deutlich, worauf viele Wissenschaftler i m m e r wieder hinweisen (z.B. BRUNDTLAND, BRUENIG, EKINS, HARBORTH

und die zahlreichen Experten in der immerhin von einer konservativen Bundesregierung eingesetzten Enquete-Kommission): Die Industrieländer (IL) sind die Hauptverursacher der weltweiten Umweltschäden; direkt durch eigene Emissionen und indirekt durch die von ihnen bestimmten weltweiten Wirtschaftsverhältnisse. Der Einfluß der Umweltschäden in EL ist bereits jetzt erheblich und wird zukünftig bedrohliche Steigerungsraten erfahren. Das durch Waldrodung in die Atmosphäre emittierte Kohlendioxid (C0 2 ) trug 1980 schätzungsweise 15 bis 30% zur gesamten anthropogenen C02-Emission bei und dürfte bei gestiegenem Rodungsausmaß seinen Anteil am Treibhauseffekt noch ausgeweitet haben (DB 1990a: 433). Den Löwenanteil verursachen jedoch Energieerzeugung und Industrie (vgl. Abb. 17a); daran sind die 20% der in IL lebenden Weltbevölkerung zu 80% beteiligt. Sie haben also die Pflicht zu massiven Verbesserungen im eigenen Land. Diese Verantwortung des Nordens sollte bewußt sein, wenn im folgenden meist 15

von Umweltschutznotwendigkeiten im Süden die Rede ist. Industrievertreter betonen gerne die Einsparpotentiale bei Verhinderung der Tropenwaldzerstörung, um v o n der eigenen Verantwortung abzulenken. Richtig daran ist nur, daß die Chance genutzt werden muß, das zur Beseitigung der endogenen Umweltschäden notwendige qualitative Wirtschaftswachstum in den E L durch optimale Technologie so umweltschonend wie möglich zu gestalten. Dort ist zunächst und bei Vermeidung nachholender Entwicklungsfehler auch langfristig ein größeres Potential als durch Reduzierungen bei ILEmissionen gegeben. Die unbestreitbare Priorität einer massiven Reduzierung im Norden ist nicht Thema dieses Buches, darf darüber aber nicht vergessen werden. U m die Wichtigkeit des Problems zu unterstreichen, werden hier zunächst die schwersten Auswirkungen der Tropenwaldvernichtung skizziert: Veränderung des Weltklimas, Meeresspiegelanstieg, Veränderung des Regionalklimas, Bodenerosion, Artenverlust, soziale Konsequenzen. Abbildung 19' verdeutlicht die Interdependenz von Ursachen, Prozessen und Auswirkungen über alle Maßstabsebenen. A u s m a ß und Ursachen der Waldvernichtung sind Inhalt des folgenden Kapitels. Die Auswirkungen für das Weltklima sind erheblich. Der derzeitige Anteil der Tropenwaldvernichtung an den globalen C0 2 -Emissionen wird, wie oben vermerkt, auf bis zu 30% veranschlagt. Damit hat der Wald eine Schlüsselfunktion im globalen Gashaushalt. Die weltweit in der terrestrischen Biomasse gespeicherte Menge an Kohlenstoff (C) wird auf etwa 600 bis 1000 Gt (Gigatonnen = M r d t ) geschätzt. Seit Beginn der industriellen Revolution stieg der C-Gehalt der Atmosphäre von 275 parts per million auf 355 ppm. Etwa die Hälfte dieses historischen Anstiegs geht auf die C0 2 -Freisetzung durch Waldrodung und Humusverlust zurück (DB 1992: 47). Allerdings liegt der heutige Anteil der EL an den C-Emissionen noch deutlich unter dem der IL. Während beispielsweise Brasilien Mitte der achtziger Jahre jährlich 336 Mio t C durch Entwaldung und nur 53 Mio t aus fossilen Brennstoffen emittierte, lag der C-Ausstoß der USA aus Verbrennung fossiler Brennstoffe bei 1.224 und der alten B R D bei 182 M i o t ( P O S T E L 1988: 26, 29; DB 1990a: 434). 2 Entsprechend ist der Anteil a m resultierenden künstlichen Treibhauseffekt und den Folgen der Erwärmung der Atmosphäre. Die Verschiebung der Klimazonen bewirkt unter anderem: • Naturkatastrophen durch Wetterereignisse, deren Extreme zunehmend auseinanderstreben, • Verringerung der Regenfälle in gemäßigten und Ausbleiben in subtropischen Zonen abwechselnd mit verheerenden Gewitterstürmen, beides bedeutet drastische Produktionseinbußen in der Landwirtschaft, • Artenverluste, da die Klimaänderung schneller als die Artenausbreitung wird, • Meeresspiegelanstieg durch Erwärmungsdehnung und (v.a. Polar-)Eisschmelze, • Überflutung weiter Küstengebiete.

1 Numerierung der Tabellen und Abbildungen entspricht der jeweiligen Seitenzahl, um das Auffinden zu erleichtern. 2 POSTEL überschaut allerdings den Effekt der Kohlenstoff-Senke tropischer Wälder (vgl. Kap. 1.3.2): Selbst bei optimalem Aufforstungswachstum kann der Kohlenstoff-Sammeleffekt nur unwesentlich mehr C-Elemente aus der Atmosphäre binden, als ohnehin bei optimaler Pflanzendecke vor dem Eingriff des Menschen gebunden war. Eine den Emissionen aus fossilen Brennstoffen äquivalente Menge macht dann den KohlenstoffÜberschuß in der Atmosphäre aus. Nur ein geringer Teil könnte nach Ansicht einiger Biologen (DB 1990a,b) evtl. zusätzlich gebunden werden, da sich bei größerem Angebot der C-Verbrauch der Pflanzen erhöht.

16

Teil l: Umfeld der Konzepte zur Umweltfinanzierung

Abb. 17a:

Quellen der Treibhausgase

Abb. 17b:

Anthropogene Ursachen

Ursachen des Treibhauseffekts Der durch den Menschen bedingte Beitrag (zusätzlicher Treibhauseffekt) Konzentration von Traitjhausgasen in der Erdatmosphäre seit 1750 Kohlendioxyd (ppmv)

Schätzung des Anteils verschiedener Gase an der zusätzlichen Treibhauswirtung

FCKW (11) (ppbv)

n.

/

a a Kohlendioxyd (50%) E33 B l FCKW (22%) Methan (13%) Ozon1 (7%) Distickstoffoxyd (5%) Wasserdampf2 (3%)

\

^

^

'

i

r

1

1 Ozon Ozon iiin der Troposphäre 2 stratosphärischer Wasserdampt

Schätzung des Anteils unterschiedlicher Verursacherbereiche

1800 1900 2000 1800 1900 ppmv - 1 Teil aul «ins Million Volumeftanteile ppbv > ! Teil 3it! eine Milliarde Volumenanteile

2000

0 Energie, Verkehr (50%) E D Chem. Produkte (20%) • I Vernichtung der Tropenwälder (15%) • H Landwirtschaft und andere Bereiche1 (15%) 1 inkl. Mülldeponien, Zementherstellung

Quellen: Erster Bericht der Enquete-Kommission .Schutz der Erdatmosphäre", Bundestags-Drucksache 12/2400 vom 31.3.1992. Schönwiese, Christian-Dietrich, Klima im Wandel. Stuttgart 1992

17

Allein vor dem zu erwartenden Meeresspiegelanstieg um 50 bis 100 c m in den kommenden 100 Jahren (vgl. Kap. 3.2.1, S. 217) müßten weltweit 350.000 km Küstenlinie, ca. 6.400 km städtische Küstenlinie, 10.700 km touristisch genutzte Sandstrände und 1.800 km 2 Hafenflächen geschützt werden. Dies sind eher noch konservative Szenarien. WMO/UNEP-Wissenschaftler verweisen darauf, daß während der EemWarmzeit von 125.000 Jahren das Abschmelzen des westantarktischen Schelfeises zu einem Meeresspiegelanstieg von etwa 6 m führte. Damals lag die globale Mitteltemperatur nur um 2°C über dem vorindustriellen Wert (OERLEMANS/WARRICK 1990: 26181). Bei einer nun erwarteten anthropogen beeinflußten globalen Erwärmungsrate von (je nach C0 2 -Einsparung) 3-5°C ist in den nächsten 100 Jahren (DB 1992: 60, 69) mit den höchsten Temperaturen der vergangenen 200.000 Jahre zu rechnen. Das tropische und subtropische Regionalklima wird sowohl trockener als auch von periodischen Überschwemmungen und Bodenerosion betroffen. Da mehr als die Hälfte der tropischen Niederschläge durch Selbstverdunstung über Regenwäldern entstehen, werden mit dem Abstand von der Küste Dürre und Staubwüsten zunehmen. Ungleichmäßigere Niederschläge werden Überschwemmungen und extreme Bodenerosion bewirken. Die jährliche weltweite Bodenerosion wird auf 75 Mrd t geschätzt (MYERS 1984: 40-1). Allein 25,4 M r d t Ackerkrume werden jährlich weltweit weggeschwemmt oder -geweht. Dadurch geht jährlich Acker- und Weideland von der Fläche Österreichs endgültig verloren und weitere 200.000 km 2 (fast die Fläche der alten BRD) werden soweit degradiert, daß ihre Nutzung unwirtschaftlich ist (WORLDWATCH 1989). Nach neueren Studien gehen z.B. 84% der Bodenerosion auf Palawan (Philippinen) auf Straßenbau und Holzeinschlag zurück. Bei Kahlschlag droht j e nach Hanglage völlige Bodendegeneration bis hin zum Verlust. Bei Untersuchungen auf Malaysia reduzierte der selektive Einschlag die Bodenbedeckung auf 64% und führte zu einer Bodenerosion von 10,3 t pro ha und Jahr (DB 1990a: 512). Weltweit sind nach Angaben der UN mehr als 20 Mio km 2 Land von Desertifikationstendenzen bedroht ( G L O B A L 2000: 78), nach Schätzung der Enquete-Kommission sogar 45 Mio km 2 durch Erosion und Verödung (35% der Landfläche der Erde; DB 1990a: 509). Überschreitung der kritischen Bevölkerungdichte beschleunigt bei Übernutzung der extrem nährstoffarmen Böden den Teufelskreis von Bodenverlusten und Rodungsausweitung (WEISCHET 1980). Der Verlust der biologischen Diversität ist am dramatischsten in den Tropen: Schätzungen liegen zwischen 20 und 50% beziehungsweise 500.000 und mehreren Millionen Arten bis zum Jahr 2000. 3 Da 75-90% aller Arten in den tropischen Wäldern vermutet werden, obwohl sie nur 6-7% der Erdoberfläche bedecken, dürften zwischen Beginn und Ende dieses Jahrhunderts weltweit 20-50% der Tier- und Pflanzenarten ausgestorben sein. Verschwand Anfang der siebziger Jahre eine Art pro Tag, so war es Mitte der achtziger Jahre eine pro Stunde. Laut BRUNDTLAND-Bericht (1987: 152) starb im Verlauf der vergangenen 200 Mio Jahre - also unter Einbeziehung langer v o m Menschen unbeeinflußter Zeiträume - durchschnittlich sogar nur eine Art in eineinneuntel Jahren aus.

3 Eine gute tabellarische Nebeneinanderstellung der wichtigsten Schätzungen leistet DB (1990a: 496).

18

Teil!:

Umfeld der Konzepte zur Umweltfinanzierung

Abb. 19

Bedingungen der Waldvernichtung in Entwicklungsländern

Doch auf Parks basierende Schutzstrategien sind nur bedingt erfolgversprechend: Wenn beispielsweise die Wälder Amazoniens außerhalb heutiger Parks und Reservate vernichtet sind, werden etwa 7 0 % der Pflanzen- und Tierarten aussterben. Selbst eine Erhöhung der erhaltenen Flächen von unter 5 auf 20% würde im Ökosystem Amazoniens zu Feuchtigkeitsverlusten (s.o.) und damit zu einer Degradierung auch dieser 20% Parks führen (BRUNDTLAND 1987: 153-4) - ganz abgesehen davon, daß viele bislang nur auf dem Papier existieren. Die ökonomischen Aspekte des Verlusts an Genmaterial werden in Kapitel 3.2.1 untersucht. Die sozialen Folgen der Regenwaldvernichtung reichen vom unmittelbaren Entzug des Lebensraumes und der kulturellen Identität von Millionen Waldbewohnern (Kanzlerberater OBERNDÖRFER (1990: 7) spricht offen von Völkermord) über die mittelbare Aushungerung der subtropischen Dürregürtel bis zur Versorgungs- und Landwirtschaftskrise in gemäßigteren Breiten. Migration von hunderten Millionen wird die sozialen Folgen weiter verbreiten und selbst zu einem Umweltfaktor werden. Der Artenverlust macht die Erhaltung der Wälder zur wichtigsten Priorität gegenüber den meisten anderen Umweltproblemen. Die Wasser-, Boden- und Luftqualität ist zwar schwierig zu schützen, aber oft reversibel. Hingegen werden mit der Zerstörung der Tropenwälder Millionen von Arten unwiederbringlich vernichtet. Dabei hat die Erhaltung der wenigen noch intakten Primärwälder die höchste Priorität. Dafür ist die Schaffung großflächiger Bioreservate erforderlich (ebd.). Im folgenden Unterkapitel werden die Nutzungsformen zusammenfassend untersucht, die zur Zerstörung der tropischen Wälder beitragen. Dabei müssen zwei Konzepte grundsätzlich definiert werden, die landläufig auf falschen Annahmen fußen: Zum einen würde die Vernetztheit der Problemverursachung ignoriert, wenn für die Zerstörung in den EL auch nur dort nach den Gründen und möglichen Lösungen gesucht wird. Auch die meisten empirischen Untersuchungen sind hauptsächlich mit den unmittelbar regionalen Konsequenzen befaßt. Es gelangen aber in jüngerer Zeit zunehmend mehr Studien zur Veröffentlichung, die, wie zu Anfang dieses Teils, die globale Vernetztheit der Ökosysteme der "einen Welt" verdeutlichen und die Vermutungen und Widersprüchlichkeiten der Anfangsphase der ökologischen Diskussion durch fundierte Untersuchungen ersetzen. Zum anderen werden jene Aktivitäten und Prozesse, die anscheinend direkt zur Schädigung und Zerstörung der Tropenwälder beitragen, häufig als Ursachen bezeichnet; sie sind in Wirklichkeit jedoch nichts anderes als die sichtbaren Erscheinungsformen der Waldvernichtung (in Abb. 19 der mittlere Kreis; vgl. Reihenfolge der häufigsten Landnutzungsformen ehemals unberührten Waldes, S. 24). Dazu gehören: • der subsistenzwirtschaftliche, kleinbäuerliche Wanderfeldbau (shifting cultivation), • die agroindustrielle Erzeugung von exportorientierten cash crops (z.B. Soja, Mais) und Produkten aus Dauerkulturen (Kaffee, Tee, Palmöl, Bananen, Plantagenkautschuk, Kakao), • die extensive Viehwirtschaft (z.B. riesige Rinderfarmen in Lateinamerika), • der Einschlag von Nutzhölzern, • die Brennholzgewinnung, • die Zerstörung durch Abbau mineralischer und Nutzung energetischer Ressourcen (Erzgewinnung, Staudämme) sowie deren begleitende Infrastruktur.

20

Teil 1: Umfeld der Konzepte zur Umweltfmanzierung

Die tieferliegenden Ursachen dieser Aktivitäten bzw. Prozesse, die erst zu einer großflächigen Tropenwaldzerstörung führen, sind die verschlechterten wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen. Abbildung 19 illustriert dieses Wirkungsgefüge. In gleicher Weise differenzieren die beiden folgenden Unterkapitel die Prozesse daher von den zugrundeliegenden Rahmenbedingungen. Dies sind einerseits solche, die in fast allen EL vorherrschen und deren verheerenden Auswirkungen in der Tropenwaldproblematik besonders deutlich werden (Armut, Bevölkerungswachstum, ungerechte Landverteilung), sowie andererseits diejenigen Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft, deren Wertgesetze und Austauschverhältnisse direkt und über die Verschuldungskrise die Vernichtung der Tropenwälder mitverursachen. Nachfolgend werden zunächst die dramatischen Zerstörungen und ihre sichtbaren Formen bzw. Prozesse in den EL geschildert; auch in Abbildung 19 sind sie im Zentrum placiert. Ihre bedrohlichen Auswirkungen für den gesamten Globus sind ja letztlich die Motivation für die Bemühungen um Umweltschutzfinanzierung. Um Umfeld, Möglichkeiten und Grenzen dieser Hilfsmaßnahmen bewerten zu können, werden kurz die Mißstände, sozialen Ungerechtigkeiten und politischen Machtverhältnisse in den EL untersucht, die die zerstörerischen Prozesse (mit)verursachen (Kap. 1.1.1.1). Am Ende (Kap. 1.1.1.2) stehen die sie auslösenden oder verstärkenden Ursachen seitens der durch die IL dominierten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen.

1.1.1.1 Die Tropenwaldzerstörung: Ausmaß und endogene Ursachen Wie bereits eingangs begründet, konzentriert sich diese Untersuchung auf diejenigen Umweltzerstörungen in EL, die den tropischen (Regen-) Wald betreffen. Die Tabellen 21 und 22 fassen das Ausmaß der Waldzerstörung zusammen, das im folgenden dargestellt wird, um die Dimensionen des Problems und die Ansatzpunkte der später diskutierten Lösungsansätze zu verdeutlichen: Tab. 21

Gesamter Waldbestand 1980 nach Regionen und Typen,

Region

Fläche km') 13,39 11,25 9,01 1,58 6,69 9,30 1,78

(Mio

Afrika Südamerika N-& Mittelamerika Pazifische Inseln Asien UdSSR Europa Gesamt

53,00

Veränderungsraten

Die drei größten Fläche (Mio km») Waldökotypen 19,0 Tropische Wälder davon: Feuchtwälder 10,0 Trockenwälder 9,0 Trop. Sekundärwälder 4,1 Boreale Wälder 9,2 gemäßigte Breiten Gesamtfläche

7,7

Veränderungen (Mio km1) - 0,18/Jahr - 0,16/Jahr - 0,2 /Jahr - 1 bis -3 von 1980-90 +2,5%eit 1900

40,0

Quellen: F A O (1988); MYERS (1989); DB (1990a, 1992); POSTEL (1988)

1.1 Die Problematik: Waldzerstörung 50%) + WWFSpenden

S w a p g e g e n L a n d e s w ä h r u n g (Kwachas). Problem: 100% Inflation, Anlagezinsen nur 2 5 - 3 1 % . K w a c h a s w u r d e n d a h e r schnellstmöglich ausgegeben. 3 0 % bis 30.3.90 (break even bei 2 0 % ) , R e s t bis 30.6.90. Schnelle V e r w e n d u n g durch a: Materialkauf f ü r die P r o j e k t e [Schutz der 2 wichtigsten F e u c h t g e b i e t e ( K a f u e Fiats und B a n g w e u l u Basin), U m w e l t e r z i e h u n g und M a ß n a h m e n gegen Bodenerosion, Habitatdegeneration & Ausrottung von Wildtieren (v.a. Nashorn, E l e f a n t e n ) u.a. im L o w e r Z a m b e z i T a l ] und b: U n t e r s t ü t z u n g d e r Nationalparkverwaltung ( W W F 1989e; eigene & interne K o m m u n i k a t i o n W W F - I n t . ) .

USAID, CARE, Red Cross, Harvard University

10/89 v e r a b s c h i e d e t e die R e g i e r u n g ein 5 0 M i o $ debt-for-development P r o g r a m m , das erstmals über DFNS hinausging. Die Zentralbank wird j e Projekt m a x i m a l 5 M i o $ zu 5 0 % in 'bonos d e estabilización' einlösen, die nach 7 Jahren fällig werden und deren Zinssatz inflationsneutral an die M a r k t e n t w i c k l u n g indexiert ist. Zinsen & A u s z a h l u n g in Sucres können soziale, kulturelle, U m w e l t - o d e r Bildungs-Prog r a m m e (nur ecuad. 'Wohlfahrtsgesellschaften') fördern ( U S A I D 1991: 16; JUNTA MONETARIA 1989). 3 0 0 . 0 0 0 $ in S u c r e - B o n d s mit 4 0 % Zinsen werden von URI, d i e das AID-Projekt in E k u a d o r d u r c h f u h r t , verwendet, um die lokale N G O Fundación M a l d o n a l d o zu stärken und deren M a ß n a h m e n zu finanzieren. D a z u gehören die (Aus-)Bildung einer Küstenrangereinheit, a l l g e m e i n e B i l d u n g s a n g e b o t e auf G e m e i n d e e b e n e u n d S c h u l u n g e n i m U m g a n g mit den Naturressourcen in Küstengebieten ( U S A I D 1991:3).

(682000$)

USAID

Forts. Tab. 10S ->

TransVeraktrags- tionsdadatum tum

Schuldnerland

4/90

Ekua-

Teil 3

max. Rahmen

Nominalwert

Kaufpreis im Sek.markt (% d. Nom. (in (Mio$) (Mlo$) wert) Mio$) 5,00

14,0%

0,70

5,00

14,0%

Einlösepreis (% d. Nona.werts) 50%

ErzielInvestlete Mul rende Lokale Gelder (Nord-) Umsetfe|J Organi- zungsor(Mio$) satlon ganisation 2,50

3,6 World Mercy Fund

0,70

2,SO

3,6

13-14% ca.3,78 50-70%

k.A.

d o r

Gläubiger-/ Händlerbank

WMF, Rotary Club Quito-Valle interoceánico

2/90 (7/90) Teil 4 6/90

910/90

Ekua-

150,00

28,00

2,9

7/90

11/89

12/89

1/90

Polen

offen Argenti-

0,05

0,05

k.A.

ca. 16% ca.0,7

50%

23,0% 0,012

100%

ca. 1,45

0,05

4.1 WWFInt., WWFSchwed.

5/90

k.A.

Banco Santander (ais Händler)

Banco Santander k.A.

NMB

3/90

Dominikanische Republik

80,00

0,582

20,0%

0,116

100%

0,582

5,o PRCT, TNC

PRONATURA MG-First Fund Boston

1/91

Moda-

5,00

0,119

50,0%

0,059

100%

0,119

2.0 CI

k.A.

Teil 1

gaskar

0,60

0,60

60,0%

0,360

90%

0,54

1.5 RA, MCL, TNC

MCL

CABEI, American Expr.Bank

1.00

1.00

25,0%

0,25

100%

1,00

4,0 D D C , CI, SI

k.A.

k.A.

4,00

0,25

72,0%

0,18

100%

0,25

1.4

CI

k.A.

k.A.

(nach Bedarf)

0,25

Bankspende

0

100%

0,25

/

CI

k.A.

k.A.

0

100%

0,25

1 WWF

k.A.

k.A.

Teil

1

Costa Rica

1/91

2/91

1/91

1/91 Ghana

2/91

( " ? )

Fundación Neoquén, (TNC ?) Fundación Lorenzo Parodi (Vi)

60.00

nien

3/90

? )

Fundac. Investigación Acción para el Desarollo, Conferencia Episcopal Ecuatoriana (Dachorganisat. d. kath. Kirche) Father Maclnnes Colin (röm.kath. Maclnnes Priester) Harvard Fundación Univ. Capacitar

d o r

2,30

("

Teil 1 Teil 2 Teil 3

Tab. 108.3

Mexiko

0,25

Gesamtübersicht aller bekannten debt-for-nature swaps mit

k.A.

Geschäftsbankschulden

¥ Spender

Inhalte (Bedingungen)

und

Ziele d e r s w a p s

World Erster debt-for-health-development swap. W o r l d M e r c y Fund, eine seit 1960 bestehende W o h l f a h r t s Mercy F u n d Organisation (Alexandria, Va., USA), will cerebrale Cistercircosis (Hirnschwellung nach D a r m w u r m (Alexandria) I n f e k t i o n ) bei e t w a 500.000 Ekuadorianern behandeln. ( L D C DEBT REPORT 30.4.1990: 2) Rotary Club, Edward Bridges k.A.

k.A.

k.A.

M i t Mitteln des R o t a r y C l u b Alexandria, Va., (und seines Finanzvertreters E. Bridges) werden die Titel a m S e k u n d ä r m a r k t g e k a u f t u n d f ü r ein A n t i - M a l a r i a - P r o g r a m m in E s m e r a l d a s eingesetzt ( L D C DEBT REPORT M a r c h 5, 1990: 4). D e r dabei m a ß g e b l i c h e W o r l d M e r c y F u n d plant weitere debt-for-health s w a p s in M e x i k o , Peru, Chile, Brasilien, Nikaragua, Honduras u n d Paraguay ( L D C D R 30.4.90: 2). Seit Juni 1990 hat d i e R e g i e r u n g das s w a p - P r o g r a m m u m ein weiteres Jahr verlängert und den R a h m e n auf 150 M i o $ a n g e h o b e n . Sie erwägt die Erweiterung der Liste genehmigter V o r h a b e n u m a n d e r e Arten von E n t w i c k l u n g s p r o j e k t e n ( U S A I D 1991: 3). Offensichtlich wurde dabei auch die B e g r e n z u n g auf 5 M i o $ pro s w a p überschritten. B a n c o Santander hat der Kirche j e d e n f a l l s m e h r e r e T r a n c h e n zwischen 3-5 M i o in diversen W ä h r u n g e n ( D M , SFR, U S $ ) angeboten, insgesamt ca. 28 M i o $ ( K o m m u n i k a t i o n mit D t . - S . A m . B a n k ) . Verwdg.: E r n ä h r u n g s p r o g r a m m der Kirchen ( L D C DEBT REPORT Oct. 1990). W a s s e r v e r s o r g u n g s p r o j e k t f ü r ein S l u m bei Quito. B e i d e swaps erhielten wahrscheinlich noch einen relativ h o h e n Prozentsatz von der Zentralbank, weil ein großer Teil 'tranche 6' Schulden dabei waren, die schon 1991 abliefen. Bis 10/1990 lagen bereits über 175 M i o $ in Anträgen vor ( L D C D R Oct. 1990). debt-for-education\ Stipendien f ü r bedürftige ekuadorianische Studenten, die sich f ü r Harvard qualifizierten sowie F o r s c h u n g & L e h r e von Harvard-Mitgliedern in E k u a d o r ( L D C DEBT-REPORT 22.4.1991: 3).

k.A.

Dieser s w a p d i e n t e als 1. Versuch f ü r ein schwedisch-polnisches G r o ß p r o j e k t zur W i e d e r h e r s t e l l u n g und R e n a t u r i e r u n g der Vistula Flußlandschaft. Er finanziert eine unterstützende Studie zur E n t w i c k l u n g und z u m M a n a g e m e n t des B i e b r z a Nationalparks. Das Folgeprojekt ist w e g e n Sloty-Knappheit und großer U m s c h u l d u n g s v e r h a n d l u n g e n unsicher (DOGSG/DROSTE 1990: 87; pers. K o m m u n i k a t i o n m i t W W F - I n t . ) . A r g e n t i n i e n s Nationale E n t w i c k l u n g s b a n k ( B A N A D E ) g e n e h m i g t e den T a u s c h von bis zu 60 M i o $ Schulden g e g e n spezielle B A N A D E U m w e l t - B o n d s , die mit 3 0 - 5 5 % LIBOR-Zinsen e n t w e d e r in Australes o d e r Dollar auszahlbar sind, j e nach Projektbedarf. B e i d e lokale N G O s sollen j e die H ä l f t e des G e g e n wertes d e r 6 0 M i o $ erhalten. Die F. N e u q u e n will ihren Teil in W a s s e r s c h e i d e - G e b i e t e in Patagonien, nördl. d a v o n in Parks der N e u q u e n Provinz u n d den Igua9Ü-Park investieren (ORME 1990: 53, 56).

PRCT

D e r PRONATURA F u n d (11 dominikanischen U m w e l t - & E n t w i c k l u n g s g r u p p e n ) erreichte, d a ß die Z e n tralbank ein P r o g r a m m auflegte, mit d e m innerhalb von 4 Jahren bis zu 80 M i o $ (9,4% der d o m i n i kanischen G e s c h ä f t s b a n k s c h u l d e n ) zu 100% f ü r U m w e l t p r o j e k t e eingelöst werden k ö n n e n . D e r erste swap durch den Puerto Rico Conservation Trust finanziert 4 Projekte, die T N C gemeinsam mit PRONATURA e n t w i c k e l t e : W a s s e r s c h e i d e n - und W a l d s c h u t z , Ausbildung, Parkerweiterungen & g e f ä h r d e t e Habitate (inkl. M a n g r o v e n u n d Krokodil-Populationen) ( T N C 1990b: 1-3; BRAND 1990: 25; ORME 1990: 53).

CI

D i e R e g i e r u n g hat C I zugesagt, über die k o m m e n d e n 5 Jahre insgesamt 5 M i o $ G e s c h ä f t s b a n k s c h u l d e n u n d H a n d e l s k r e d i t e z u m N e n n w e r t ( 1 0 0 % ) swappen zu k ö n n e n . D e r Ertrag kann in lokalen B a n k e n als F ö r d e r u n g s f o n d s zinsbringend angelegt werden. D i e U m w e l t s c h u t z m a ß n a h m e n sollen Inventuren g e f ä h r deter Arten, M a n a g e m e n t von 4 Reservaten ( Z a h a m e a n a , M i d o n g y Sud, M a n o n g a r i v o und N a m o r o k o ) sowie A u s b i l d u n g s p r o g r a m m e (u.a. auf Universitätslevel) u n d umweltschutzorientierte E n t w i c k l u n g s f ö r d e r u n g u m f a s s e n (N.Y. TIMES 28.8.90: C 4 ; WORLD BANK 1991b: 52; W R I 1992: 309).

RA, M C L , TNC

Erster s w a p m i t multilateraler Entwicklungsbank ohne Beteiligung der Z e n t r a l b a n k ! R A k a u f t e A m e x den C A B E I - S c h u l d t i t e l ab und verkaufte ihn an C A B E I gegen Colones, V e r w e n d u n g : L a n d k a u f und S c h u t z f ü r Int. K i n d e r r e g e n w a l d i. M o n t e v e r d e (RAINFOREST ALLIANCE 1991; WORLD BANK 1991b: 52).

k.A.

W i r d v e r w e n d e t f ü r die S c h a f f u n g des K a k u m Natural Park in G h a n a s Central R e g i o n und die 'kolonialgeschichtlich wichtige Restaurierung dreier Festungen und Schlösser aus d e m 17. Jh.' ( L D C DEBT REPORT 23.9.91: 12; WORLD BANK 1991b: 52). N a c h A n g a b e n in CROMER (1992) w u r d e n von U S A I D sogar 5,7 M i o $ f ü r das P r o j e k t bereitgestellt, die d u r c h den s w a p verdreifacht wurden.

k.A.

(WORLD BANK 1991b: 52) Laut L D C DEBT REPORT (25.2.91: 1, 6) ist der g e s a m t e U m f a n g von 4 M i o $ bereits mit C I vereinbart, f ü r 2,6 M i o $ ( 6 5 % ) . Dies scheint teuer, d a der Sekundärmarktpreis selten über 5 0 % lag. D i e Pesos sind vorgesehen f ü r einige Forschungsstationen, U m w e l t e r z i e h u n g , H i l f e f ü r die m e x i k a n i s c h e U m w e l t a g e n t u r und das Institut f ü r Naturgeschichte im Staat Chiapas, der einige der wichtigsten m e x i k a n i s c h e n Ö k o s y s t e m e besitzt (ebd.).

Bank of America

Forts. Tab. 108 -»

Vertragsdatum

Transaktionsdatum

max. Rah-

Nominaiwert

Schuld-

Kaufpreis im Sek.markt ( % d. Nom. (in

Einlösepreis d. Nom.-

Erzielle Gelder

Investierende (Nord-) E'" Organii

Mul

Lokale Umsetzungsor-

Gläubiger-/ n ru_ii. Händler-

4/91

4/91

Mexiko

(2,9)

2,9

68,0%

1,97

100%

2,00

1.5 Harvard Univ.

Fundación k.A. México en Harvard

7/91

7/91

Nigeria

2,0

0,15

43,3%

0,065

62%

0,093

1.4 NCF

NCF

10/91 1992

10/91 1992

Guatemala

0,10 2,00

0,10 1,334

75,0% 90,0%

0,075 1,20

90% 100%

0,09 1,334

k.A. 1,2 TNC CUISAID k.A. 1.1

10/91

10/91

Jamaika

0,60

0,437

68,6%

0,30

100%

0,437

M

4/91

2/92

10,00

9,847

50,8%

5,00

86,8%

8,816

1992

6/92

Philippinen Brasilien

100,00 (|ÜM.)

2,2

34 %

0,748

100%

2,2

1992

1992

Panama

30,0

30,0

25 %

7,5

100%

30,0

6/92 Teil 1 Teil 2

11,50

5,75

81 %

0355

100%

68,3%

12,97

90%

Madagaskar

3,0 (nach Bedarf)

1,868

48,6%

0,909

100%

1,868

1,3

Spende

0

80%

1,04

Jamaika

n.B.

a. 0,6

ca. 6 5 %

0,4

100%

ca. 0,6

Abkürzungen:

4,0

/

12/93

Tab. 108.4

Fundación k.A. Natura FUNATURA

0,47

19,00

683,27 244,408

2,9 TNC

8 %

19,00

Summen Durchschnitt

k.A.

1,38

Philippinen

verh.

k.A.

24 %

8/93

6/94

1.8 W W F

0

nach Bedarf

0,441

k.A.

0

Bankspende

5,75

22,9%

55,94

62,6%

0,355

17,10

CABEI k.A.

k.A.

/

Mexiko

1993

1994

Bolivien

TNC. USAID, PRCT

k.A.

CI

k.A.

k.A.

TNC

FAN

WWFUS

FONAMA

J.P. Morgan Bank

k.A.

k.A.

1.2 CI, USAID

1,3 WWF-US F P E

Lazard Frères & Co.

2.1 WWF-US W W F

k.A.

WWF-D

WWF

Dt.Bank

USAID

TNC

k.A.

153,042 2,7

Gesamtübersicht aller bekannten debt-for-nature swaps nut Geschäftsbanhchulden

k.A. = keine Angaben verfügbar verh. = wird noch verhandelt ABCN = Asociación Boliviana para la Conservación de la Naturaleza C A B E I = Central American Bank f. Economc Integration AICF = Action Internationale Contre la Faim CCFD=Comité Cath. contre la Faim & pour le Ceveloppement CI = Conservation International FAN = Fundación Amigos de la Naturaleza DDC = Debt-for-Development Coalition FONAMA = Fondo Nacional para el Medio Ambiente FPH = Foundation for the Philippine Environment FPN = Fundación de Parques Nacionales IFESH = Internat. Foundation for Education ind Self-Help INBlO = Instituto Nacional para la Biodiversidad M B G = Missouri Botanical Garden MIRENEM=Minist. d. Recursos Naturales, Energía y Minas M C L = Monteverde Conservation League MSF = Médecins Sans Frontières NCF = Nigerian Conservation Foundation NMB = Nederlandsche Middenstandsbank (ING) PRCT = Puerto Rican Conservation Trust RA = Rainforest Alliance TNC = The Nature Conservancy W W F = World Wildlife Fund/Worldwide Futd for Nature USAID - US-Agency for International Development

cgr

Spender

Inhalte (Bedingungen)

und

Ziele d e r s w a p s

k.A.

debt-for-education: Stipendien f ü r b e d ü r f t i g e m e x i k a n i s c h e Studenten, die sich f ü r Harvard qualifizierten sowie F o r s c h u n g und L e h r e v o n Harvard-Mitgliedern in M e x i k o ( L D C DEBT-REPORT 22.4.1991: 3).

k.A.

(WORLD BANK 1993b: 116, T N C s w a p - T a b e l l e 12/1992)

k.A. USAID

H i l f e f. L a n d k a u f und Schutz des Sierra d e las M i n a s Biosphären-Reservats ( W R I 1992: 309). (WORLD BANK 1993b: 116)

USA1D, F i n a n z i e r u n g und S c h u t z von M o n t e g o M a r i n e Park, Blue M o u n t a i n / J o h n C r o w M o u n t a i n ( W R I 1992: TNC, P R C T 309), l ä u f t Uber National Parks Trust F u n d (BRAND 1990: 27). WWF

( L D C DEBT REPORT 17.6.1991: 3; W W F Daten Sept. 1992)

TNC

B i s l a n g einziger g e n e h m i g t e r s w a p in 7/91 mit jährlich 100 Mio$ angekündigten DFNS-Programm Brasiliens. T N C k a u f t e 20-jährige Schuldtitel und spendete den Ertrag in L a n d e s w ä h r u n g zur langfristigen F i n a n z i e r u n g des Unterhalts des G r a n d e Sertäo Veredas Nationalparks (840 k m 2 T r o p e n w a l d i m Staat M i n a s G e r a i s ; T N C 1993).

k.A.

(WORLD BANK 1993b: 116)

J.P. M o r g a n Bank

T N C wird seine H ä l f t e an der B a r a u s z a h l u n g (1,38 M i o $ ) mit F A N hauptsächlich f ü r die Unterstützung des an d e r G r e n z e zu Brasilien gegründeten Noel K e m p f f - N a t i o n a l p a r k s einsetzen (CURTIS 1993). Dieser und der A m b o r o Nationalpark sind auch Ziel des W W F - A n t e i l s , der allerdings w e g e n Konversionsverz ö g e r u n g e n % a n W e r t verloren hat ( K o m m u n i k . m. RESOR 5/1994).

USAID

(WORLD BANK 1993b: 116). Laut CURTIS gab CI 0,23 M i o $ und erhielt 0,28 M i o $ zur Fortsetzung des DFNS-Programms von C I in M e x i k o ( K o m m u n i k . m . CURTIS 5/1994).

USAID

Mit 12,97 M i o $ von U S A I D k a u f t e der W W F Brady Bonds, die er gegen einen T r e u h a n d f o n d s in Pesos und einen Unterstützungsvertrag des U m w e l t m i n i s t e r i u m s tauschte. Die Zinsen des Fonds nutzt F P E f ü r U m w e l t p r o j e k t e ( W W F 1993).

WWF, USAID Dt. B a n k

F o r t f ü h r u n g des M a d a g a s k a r - P r o j e k t s (s.o. 8/89, 8/90; W W F 1993). 2. S p e n d e d e r Dt.Bank f ü r M a d a g a s k a r - P r o j e k t (1. w a r 1989 kein swap, nur Zinsspende.vgi. Kap.

2.6,2).

wahrscheinlich F o r t f ü h r u n g des s w a p von Oktober 1991 ( K o m m u n i k a t i o n m. CURTIS 5/1994).

Jahr 1989 1990 1991 1992 1992 1992 1992 1993 1993 1993 1993 1994 1993 1994

Nominalwert

Land Sudan

Jamaika Madagaskar Philippinen

Bolivien Madagaskar Senegal Peru

Gesamt

Tabelle 109

6,26 7,02 8,00 38.07 4,00 4.00 0,49 0,25 1,23 15.00 2,00 2,00 24,00 10,80 123,12

Kaufpreis imSekmarkt (in %) (in M i o $ )

-

0 0 0 0 2.88 2.00 0,25 0 0,86 2.40 0,94 1,00 6,00 0

13,4%

16,53

-

71.9% 50.0% 50,4% 70.4% 16,0% 47,0% 50.0% 25.0%

UNICEF debt-for-development

Einlösenreis

Erzielte Geldei

Multipl.effekt

8,7% 11,3% 9,2% 3.1% 100 % 100% 67,7% 72,0% 81,5% 24,0% 100 % 100 % 45,8% 25.1%

0,55 0,80 0,74 1.20 4,00 4.00 0,33 0,18 1.00 3,60 2,00 2,00 11.00 2.72

Spende Spende Spende Spende 1.4 2,0 U Spende 1.2 1.5 2,1 2,0 1,8 Spende

27,6%

34,11

2,1

Projekte Wasser (W), Gesundheit (G)

G G, B i l d u n g (B) Kriegskinder Bildung Bildung Bildung W , G, B Zvklonhilfe G , W , B, Kinder Länderprogramm

swaps mit Geschäftsbankschulden

(Mio$)

2.4

Fallbeispiel Bolivien

Das weltweit erste debt-for-nature Abkommen wurde am 13. Juli 1987 zwischen der bolivianischen Regierung und der Washingtoner Umweltorganisation Conservation International (CI) unterzeichnet. Dieser Prototyp war relativ einfach strukturiert und wurde bei späteren swaps verändert und verbessert. Er weist jedoch schon eine Vielzahl der elementaren Eigenschaften und Probleme auf. Die einem swap vorausgehenden (bzw. prinzipiellen) Interessen und Abwägungen der einzelnen Akteure wurden in den vorherigen Kapiteln ausführlich erarbeitet (vgl. Tabelle 105). Hier werden daher nur diejenigen aufgegriffen bzw. um neue Aspekte erweitert, die den eigentlichen Umsetzungsprozeß betreffen. Im Hinblick auf die abschließende Bewertung ist es hilfreich, die Aspekte der finanziellen Transaktion und die des Umweltschutzes zu unterscheiden.

2.4.1 Die bolivianischen swap-Vereinbarungen Die achtmonatigen Verhandlungen basierten auf jahrelanger Kooperation zwischen den Beteiligten. Die internationale NGO Conservation International (CI) entstand neu im Vorfeld dieses ersten swaps, wurde aber von ehemaligen Mitgliedern der NGO The Nature Conservancy (TNC) gegründet, die an der Schaffung des Beni-Parks, seiner Verwaltung und seines Management-Planungsprozesses Anfang der achtziger Jahre beteiligt war (WALSH 1987:597). Die finanzielle Transaktion (vgl. swap-Übersicht) bestand darin, daß CI, vertreten durch die Citicorp Bank, am Sekundärmarkt bolivianische Schuldtitel im Nominalwert von 650.000 $ von ungenannten Schweizer Geschäftsbanken für 100.000$ kaufte - ein Dollar Schulden kostete zu der Zeit nur 15 Cents. Das Geld wurde von der privaten US-amerikanischen Wohlfahrtsstiftung Frank Weeden Foundation gespendet (BORRELLI 1988: 42). Im Gegenzug für die Streichung der 650.000 $-Schuld verpflichtete sich Bolivien zur Einrichtung eines Umweltfonds mit 250.000$ in Landeswährung (Bolivien-CI-Abkommen § 11). 150.000$ davon übernimmt die Entwicklungshilfeagentur der USA (USAID 1991: 4). Der Umweltschutz-Anteil des Abkommens geht weit darüber hinaus. Die bolivianische Regierung verpflichtet sich, um das 1353 km2 große Beni Biosphere Reserve herum, das 1982 durch einen Erlaß als Modell für den integrierten Schutz von lokalen Ethnien und Natur geschaffen wurde, ein 15.167 km2 großes Schutz- und Puffergebiet einzurichten (CI 1987; PALCA 1987: 373). Es ist ein saisonal überschwemmtes Regenwald- und Savannengebiet im amazonischen Tiefland Nordostboliviens, bekannt für seine außergewöhnliche biologische Vielfalt. Es ist Rückzugsraum von 13 der 18 geschützten Tierarten des Landes und Lebensraum für 6-8000 Kormophyten (Gefäßpflanzen) sowie mindestens 500 Vogelarten (GIBSON/CURTIS 1990: 356). Beide Zonen erhalten den höchsten legalen Status und sind so erstmals durch ein Gesetz (sog. "höchstes Dekret") geschützt, das, anders als der administrative Erlaß, nicht ohne weiteres zurückgenommen werden kann (SHABECOFF 1987). Zur geschützten Kernzone gehören dann neben dem Beni auch der Yacuma Regionalpark und das CORDEBENI35-

35 Lokale Entwicklungsbehörde

110

Teil 2: Debt-for-nature swaps

Hydrologische Becken (zusammen 3.550 km2). Das 11.617 km2 große Chimän36 Waldreservat37 wird eine Pufferzone mit dauerhaften Nutzungsmöglichkeiten für die lokale (Indianer-)Bevölkerung (CI 1987). So bietet es die Möglichkeit zur Umsetzung des UNESCO-MAB-Konzepts, nachdem der Beni 1986 zum "Man and the Biosphere Reserve" erklärt wurde38. Der o.g. Fonds unterstützt die Finanzierung des Schutzgebietes. Das Gebiet bleibt im Besitz der bolivianischen Regierung, die auch bei der Verwaltung letzte Kompetenz behält. CI mußte eine lokale Institution als Repräsentanten zur Umsetzung des Abkommens ernennen. Das Landwirtschaftsministerium entscheidet jedoch über deren Genehmigung (Bolivien-CI-Abkommen §§ 5, 6). CI wählte den Umweltverband Liga de Defensa del Medio Ambiente (UDEMA). Das Abkommen sieht ferner vor, daß CI wissenschaftliche, technische, finanzielle und administrative Hilfe bei der Entwicklung und Durchführung von dauerhaften Nutzungs- und Schutzprogrammen leistet (ebd. § 2), und zwar für fünf Jahre (§ 16). Bei allen Aktivitäten bedarf CI der Zustimmung durch das Landwirtschafts- und das Planungs- und Koordinationsministerium. Außerdem muß CI diesen beiden und dem Außenministerium Arbeitspläne und jährliche Tätigkeitsberichte vorlegen (ebd. § 14). Der o.g. Fonds wird durch eine von CI und Landwirtschaftsministerium eingesetzten Institution verwaltet (§ 11). Diese gemischte 'Interinstitutionelle Technische Kommission' besteht aus Vertretern von LIDEMA, der von der nationalen Akademie der Wissenschaften betriebenen Biologischen Station Beni, der Holzhandelskammer, der regionalen Forstbehörde des Landwirtschaftsministeriums, des Umweltinstituts der San Andres Universität und CI (DOGSE/DROSTE 1990: 30). Die Fondsumme soll Stiftungsvermögen für die Biologische Station Beni werden, und mit den Zinsen sollen etwa zwei Drittel der Personal-, Verwaltungs- und Unterhaltungskosten des Reservats gedeckt werden (PAGE 1989: 279).

2.4.2 Wirtschaftliche, politische und legislative U m s e t z u n g s p r o b l e m e Das bolivianische debt-for-nature Abkommen wurde erst nach langer Zeit und mit vielen Mängeln und Verlusten umgesetzt. Dies sind die Hintergründe: Erstes Hemmnis: Durchfiihrungsverzögerungen Eines der Hauptprobleme für NGOs ist, daß sie wenig in der Hand haben, wenn die Zahlungsmoral der Schuldnerregierung auch oder gerade gegenüber ihren Verpflichtungen gering ist (vgl. Tab. 105). Die bolivianische Regierung zahlte ihren Anteil in Bolivianos entsprechend 100.000$ erst am 10. April 1989 (PAGE 1989: 278), fast 21 Monate nach Unterzeichnung des Abkommens. USAID wiederum hatte ihren Zuschuß (Bolivianos im Wert von 150.000 $) für den von der Regierung einzurichtenden Fonds von deren Zahlung abhängig gemacht. CI schätzt, daß die Verzögerung zu einem

36 Schreibweise in allen CI- und Folgeveröffentlichungen: C h i m a n e 37 W o h n g e b i e t der n o m a d i s c h e n C h i m ä n , M o j e x a , Sirionö, Y u r a c a r i und anderer Indios (SORIA 1991: 6) 38 Gute Z u s a m m e n f a s s u n g d e s M A B - K o n z e p t s der U N E S C O in DOGSß/DROSTE (1990: 77-80) 2.4

Fallbeispiel

Bolivien

111

Zinsverlust von 60.000$ führte - mehr als die Hälfte der ursprünglichen Spende, beziehungsweise ein gutes Viertel der vorgesehenen Fondsmittel. Ursache war der Wirtschaftskollaps, der 1984 und 1985 zu Hyperinflationsraten von mehreren 1000% geführt hatte. Da die Regierung mit einem umfassenden Austeritätsprogramm und der Einstellung der Schuldenzahlungen reagieren mußte, hatte "money for a forest in a remote section of the country (...) a low priority" (GIBSON/ CURTIS 1990: 357, Fußn. 124). Das Landwirtschaftsministerium hatte die Summe bereits zweimal im Haushalt für den Fonds eingeteilt, doch jedesmal für andere Zwecke verwenden müssen (PAGE 1989: 279). Glücklicherweise sollte 1987 neben dem ersten Umweltswap auch ein anderes marktkonformes Entschuldungsinstrument erstmals in Bolivien getestet werden: das Schulden-Rückkauf-Modell (buyback; vgl. S. 81, 85), bei dem die Gläubigerbanken auf die i/iarmg-Klausel verzichten und 'moral hazard' (vgl. S. 44) in Kauf nehmen, um die völlige Zahlungseinstellung zu verhindern. 49 von über 100 Gläubigerbanken erklärten sich 1988 bereit, daß Bolivien 278 Mio$ seiner nicht öffentlich garantierten Bankschulden zum Sekundärmarktpreis von 11% selbst zurückkaufen kann (KULKE 1988: 23). Darüber hinaus wurden 72 Mio$ in Boliviano-Investmentbonds und -Schuldscheine mit 25jähriger Laufzeit konvertiert (WOLRD BANK 1990b, vol.2: 441); da dies unverzinste (Zero Cupon) Bonds sind, erfolgt dadurch ebenfalls eine Senkung auf nur noch etwa 11% des Nennwertes. Das Programm wurde weitergeführt und die Bedingungen 1992 nochmals erleichtert. Im gleichen Zeitraum wurden mehr als 1 Mrd$ öffentlicher Schulden erlassen und nochmal soviel umgeschuldet. 1993 konnte Bolivien schließlich alle verbliebenen Geschäftsbankverpflichtungen (170 Mio$) mit Hilfe von öffentlichen Darlehen vor allem der IDA mit einem Mal aufkaufen. Dennoch ist das Land mit den verbliebenen öffentlichen Gesamtausständen, die 1993 wieder über 4,5 Mrd$ betrugen, weiterhin am Rande der Zahlungsunfähigkeit. Doch immerhin sank die Inflationsrate zwischen 1985 und 1994 von 8 171% auf ein selbst von reicheren Nachbarstaaten beneidetes Niveau von 9% (DSB 1/94: 127).

Politische Hindernisse: Souveränitätsängste Die Umweltschutzgruppen aus den reichen IL haben in Bolivien sofort beim ersten swap ein weiteres wichtiges Hindernis zu spüren bekommen: Die Zahlungsverzögerung des gemessen an den o.g. Schuldensummen kleinen Betrags von 100.000$ (zumal nur in Landeswährung) beruhte auch auf der Hypersensibilität der EL gegen Souveränitätseinschränkungen. Die bolivianische Presse schenkte der Ankündigung des swaps zwar große Aufmerksamkeit - aber sehr negative. In einer kleinen Bemerkung hatte der bolivianische Botschafter in Washington vor kleinem Kreise gescherzt, derjenige, der die gesamte Schuld von 4 Mrd$ streichen würde, "could have half the country" (PAGE 1989: 278). Das erzeugte den falschen Eindruck, Besitz an bolivianischem Boden könnte gegen Schuldenerlaß getauscht werden. Dies wurde noch dadurch verschärft, daß der volle Wortlaut des Abkommens nicht sofort verbreitet wurde und die Regierung keine Richtigstellung veröffentlichte. Es blieb den noch unerfahrenen bolivianischen NGOs überlassen, in Pressekonferenzen und Artikeln die Fakten über Umweltswaps zu verbreiten und die Öffentlichkeit über die Vorteile zu informieren. Der Patzer hatte jedoch zwei positive Nebeneffekte. Er lehrte die lokalen NGOs die Grundlagen 112

Teil 2: Debt-for-nature

swaps

und die Notwendigkeit guter Öffentlichkeitsarbeit, und er erzeugte ein erfreulich breites nationales Umweltbewußtsein.

Legislative Langsamkeit und Auslegbarkeit Auch die Macht der NGOs zur Durchsetzung der nichtfinanziellen Verpflichtungen Boliviens aus dem swap-Vertrag ist gering. Selbst drei Jahre nach dem Abkommen hat die Regierung noch nicht den zugesagten maximalen Rechtsschutz für das Reservat geschaffen. Anstelle eines spezifischen Gesetzes zur Sicherung des großen Benigebietes wurde eine grundsätzliche Umweltgesetzgebung entworfen. Allein für sich wäre dies eine in Entwicklungsländern recht seltene, positive Initiative. Aber das Parlament vertagte sich für die 1989er Wahlen, bevor das Unterhaus über die Gesetzes vorläge abstimmen konnte. Die Hoffnung, daß sie in der anschließenden Legislaturperiode neu erwogen werden könnte (GIBSON/CURTIS 1990: 357), ist die letzte Information, die dazu in der Literatur zu finden ist. Solange wartete das Reservat auf Schutzgesetze. Auch das Abkommen selbst formuliert bereits einen recht ungenauen SchutzStandard. Demnach müssen CI und LIDEMA Programme schaffen und unterhalten, die einen "sustained use of renewable natural resources" erlauben (Bolivien-CI-Abkommen § 2). Die Paragraphen 4 , 9 und 11 untersagen auch der Regierung jegliche Entwicklung des Reservats, die einer dauerhaften Strategie widerspräche. Die Begriffe 'dauerhaft' bzw. 'nachhaltig' wurden bereits in Kapitel 1.3 kritisiert; mit dieser weichen Formulierung könnte die Regierung alle Nutzungen als dauerhaft auslegen, die nicht gerade Kahlschlag und Weidewirtschaft bedeuten. Im Gegensatz zu den o.g. Bedenken der Presse verschafft das Abkommen so der Regierung eine ganz außergewöhnliche Souveränität bei der Vertragserfüllung. Das zeigt sich auch in der eingangs bereits genannten Laufzeitbeschränkung: das Abkommen mit CI gilt für fünf Jahre und kann nach Evaluation für wahrscheinlich weitere fünf Jahre verlängert werden, "unless one of the parties notifies the other in writing 90 days in advance of its desire to rescind the Agreement" (ebd. § 16). Diese Klauseln schwächen die Verbindlichkeit des Abkommens erheblich, dessen Sinn es ja sein sollte, die langfristige Sicherheit des Gebiets vor Rodung zu garantieren und die bolivianische Seite dabei einzubinden. Selbst der kurzfristige Schutz ist in Frage gestellt, wenn die Regierung diesen Absatz so auslegt, daß nicht nur die Verlängerung, sondern auch das Abkommen selbst binnen dreier Monate gekündigt werden kann; bestenfalls wird es evaluiert und mit gleicher Kündigungsunsicherheit verlängert. Der kalifornische Umweltjurist HAMLIN (1989: 1085-8) kritisiert neben der Auslegbarkeit vor allem die mangelnden vertraglichen Bestimmungen zur eventuellen Konfliktlösung, falls beispielsweise einer der Partner den Vertrag bricht. Diese mangelnde Rechtssicherheit fördert die Nichterfüllung der im debt-for-nature Abkommen unterzeichneten Gegenleistungen seitens der Regierung. Sie trägt mit zu den im folgenden untersuchten Problemen bei, die den vertragsgemäßen Schutz des Beni erschweren.

2.4 Fallbeispiel

Bolivien

113

2.4.3 Organisatorische Probleme und Nutzungskonflikte beim Schutz des Beni Die genannten Umsetzungsprobleme wären bei einer herkömmlichen, direkten Projektfinanzierung und -durchführung nicht oder nicht so gravierend aufgetreten - hier hat der Finanzierungsmechanismus der swaps mit zusätzlichen Abhängigkeiten und Unsicherheiten einen erschwerenden Einfluß gehabt. Die im Verlauf des Projekts entstandenen Nutzungskonflikte hingegen wären bei der Durchführung solcher Umweltmaßnahmen in jedem Fall aufgetreten - ob durch swaps oder direkt finanziert - , wie dieses Kapitel zeigt. Nutzungskonflikte mit der durch die Regierung protegierten Holzwirtschaft Die erheblichen Rodungsaktivitäten in großen Teilen des Schutzgebietes sind sowohl Folge der mangelhaften legislativen und administrativen Absicherung als auch des fehlenden Willens oder der Unfähigkeit der Regierung, den vereinbarten Schutz umoder durchzusetzen. Noch während der Vorverhandlungen für das Abkommen gab die bolivianische Regierung an sieben Holzfirmen Lizenzen für neue Sägewerke im Chimän Wald, der laut Abkommen zu einer Pufferzone für das Biosphärenreservat werden soll, in der nur bestimmte dauerhafte Nutzungen durch die lokale Bevölkerung stattfinden dürfen. Mit den Lizenzen waren keinerlei Einschlagbeschränkungen verbunden; nur eine allgemeine Richtlinie verlangt von den Holzfirmen die Organisation von Aufforstungsmaßnahmen. Noch im selben Jahr wurden 14% der bolivianischen Holzproduktion, darunter 2 500 Mahagonibäume, im Chimän "geerntet" - ohne Aufforstungsmaßnahmen (COLLETT 1989). Zwischen 1985 und 1989 hat sich der gesamte Holzexport Boliviens von 6 auf 44 Mio$ fast verachtfacht (DSB 2/91: 29). Da sich der Einschlag im Chimän 1988 noch verdoppelte, beschloß die Regierung 1989 die Einführung von Mengenbegrenzungen (DOGSE/DROSTE 1990: 31). Doch die jungen und politisch einflußlosen NGOs konnten die Holzindustrie noch nicht vom Wert einer "nachhaltigen" Holzwirtschaft überzeugen, so daß weiterhin hauptsächlich das einträgliche Mahagoni eingeschlagen und der restliche Wald dabei zerstört wird. Hinzu kommen organisatorische Ungleichgewichte. So wird nicht nur die gemischte Interinstitutionelle Kommission von der Vertreterzahl der öffentlichen Seite dominiert. Vielmehr sind darüber hinaus die regionalen Entwicklungsbehörden, mit denen sie das Gebiet gemeinsam verwaltet, völlig von den Steuerzahlungen der Vieh- und Holzwirtschaft abhängig. Die 11 %ige Abgabe auf den Bruttowert pro m3 Holz ist ihre wichtigste Einnahmequelle (PAGE 1989: 280). Eine Reduktion der Holzausbeutung würde auch (oder zuerst) das Umweltbudget treffen. Das bindet also beispielsweise die CORDEBENI-Mitarbeiter in Interessenkonflikte, selbst wenn sie die langfristigen Vorteile einer dauerhaften Holzwirtschaft einsehen. Nutzungskonflikte mit Indios und (Coca-)Bauern Der unmittelbarste Nutzungskonflikt besteht zwischen den etwa 25.000 indianischen Bewohnern des Schutzgebietes und den Holzfirmen. Die Moxo-Indios (bzw. Mojexa; SORIA 1991:6) sind einer der drei größten Stämme des Chimän-Gebietes und erheben Anspruch auf mindestens 2000 km 2 (ein Sechstel) des Waldes (COLLETT 1989). Die 114

Teil 2: Debt-for-nature

swaps

Konzessionäre weisen natürlich alle Ansprüche auf Flächen zurück, deren Nutzung ihnen die Regierung überlassen hat. Die Holzfäller haben Straßen in die Wälder getrieben, und die Indios befürchten eine Invasion landloser Bauern, die den Wald in Farmen und Weideland verwandeln würden. Zunächst haben auch die Umweltschützer die indianischen Bewohner nicht ausreichend berücksichtigt. Die Nutzungsplanung des Benigebietes wurde ohne vorherige Untersuchung der dort lebenden Völker aufgestellt. Erst nach starkem Protest veranlaßte CI eine sozioökonomische Studie der Chimän-Indianer, deren erster Teil 1989 vorlag. Sie kam den Ansprüchen der Indios insoweit entgegen, als sie die Einrichtung von festen Indio-Gebieten vorschlug. Sie widersprach jedoch deren Interessen, indem sie sich nicht für ein großes, sondern - im Sinne der Regierung - für mehrere kleine Territorien aussprach (PEARCE 1990b). Die Indios protestierten gegen diese Art der Problemlösung durch CI und die Regierung mit einem mehr als 30 Tage und 600 Kilometer langen "marcha por el territorio y la dignidad" von ihren Wohngebieten in die Hauptstadt (SORIA 1991:6). Sie erreichten den Erlaß einiger Dekrete, die die Rechte der Bewohner der Zone anerkennen, die jedoch noch lange nicht erfüllt wurden. Immerhin gestand auch der Vizepräsident des CI-Lateinamerikaprogramms, James D. Nations, ein, daß CI eine Wendung um 180° machen müsse, um die Partizipation der ethnischen Gruppen zu erhöhen und sie als die stärksten Verbündeten des Umweltschutzes zu erkennen und zu fördern (ebd.). Einen ganz anderen Stellenwert auf der globalen Maßstabsebene hat der zweite Nutzungskonflikt zwischen einem wachsenden Teil der lokalen Bevölkerung und dem Umweltschutz. Die Beni-Region ist eines der wichtigsten Kokain-Herstellungsgebiete Boliviens (WINTHROP 1990: 139). Die Nähe zu Kolumbien und Brasilien sowie die Unzugänglichkeit macht sie attraktiv für die narcotraftcantes. Der traditionelle Anbau von Coca hat sich infolge der rapide gestiegenen internationalen Nachfrage zu einer wichtigen Einkommensquelle für die arme Hochlandbevölkerung entwickelt. Mehr als 10% der Arbeitsplätze hängen vom Coca ab und die rückgeführten Devisen entsprechen etwa 50 bis 100% der legalen Exporteinnahmen des Landes (HEALY 1988; DER SPIEGEL 50/1988: 120-39). Zwar hat der Coca-Anbau trotz seiner bodenauslaugenden Wirkung eine geringere ökologische Brisanz als die legale und illegale Waldvernichtung durch Holzfäller (MAHNKE 1987), jedoch werden zunehmend traditionelle, den Oberboden schonende Anbautechniken zugunsten zeitsparender, aber erosionsfördernder Methoden aufgegeben. Hinzu kommt nicht nur die Boden- und Wasservergiftung durch Dünger, Herbizide und Chemikalien der Kokainherstellung - auf internationalen, namentlich US-amerikanischen Druck wurden auch große Aktionen zur chemischen Zerstörung der Pflanzungen durchgeführt, die sowohl diese als auch die umliegenden Ökosysteme massiv belasteten. Statt Agrarhilfe lassen die USA Berater, Waffen und hunderte Soldaten einfliegen. Eine sinnvollere Lösung der lokalen Ursachen versucht das von der Paz Zamora-Regierung eingeleitete Substitutionsprogramm mit alternativen Anbauprodukten, das auch Bonn mit 15 Mio DM unterstützte; doch nach Schätzungen der bolivianischen Polizei wären dafür jährlich 300 Mio$ nötig (LUCHS 1991: 363).

2.4 Fallbeispiel Bolivien

115

2.4.4 Finanzielle Bewertung des swap Die einzelnen Akteure haben unterschiedlichen finanziellen Vorteil aus dem swap gezogen. Der potentielle (und der tatsächliche) Nutzen für Geschäftsbanken, Conservation International und die Regierung unterscheidet sich jedoch von dem hypothetischen swap in Abbildung 93, wie die folgende Grafik zeigt: Abb. 116 Potentieller Regierung

finanzieller

Nutzen des swaps für

Banken,

Cl und

bolivianische

Preisabschlag im Sekundärmarkt ( B a n k e n v e r l u s t e tragen A k t i o n ä r e u n d Schweizer S t e u e r z a h l e r )

550000 $ Sekundärmarktpreis

0

Nominalwert

Eininsepreis in Bolivien

100000$

Anreizspanne der Bank 100 0 ( 1 0 $ (statt Totalverlusti

Gewinnspanne für CI 150 0 0 0 $ ( - 60 000 Zinsverlust)

Anteil am Abschlag für die bolivianische Regierung 40Ü 0 0 0 $ (falls sonst R ü c k z a h l u n g e r f o l g t w ä r e ) + 1 0 0 0 0 0 $ {da U m w e l t f o n d s im I a n d investiert) + 1 5 0 0 0 0 $ ( U S A I D - Z u s c h u ß zu U m w e l t f o n d s )

Grafik. D Kkss

Der finanzielle Nutzen für CI und die Regierung erwächst aus dem realisierten Verlust der Gläubigerbzinken von 550000 $. Doch auch die Bank hatte einen Gewinn von 100000 $ gegenüber der zu erwartenden weiteren Zahlungsunfähigkeit Boliviens und damit der Gefahr weiterer Zins-, Währungs-, Liquiditäts- oder gar Total Verluste. CI hatte einen potentiellen Nutzen von 150000 $, der sich durch die Durchführungsverzögerung jedoch auf 90 000 $ verringerte. Der weitere Wert des lokalen Umweltfonds ist von dem gewährten Zinssatz und der Inflationsrate abhängig sowie, insbesondere wenn die Inflation höher ist, von der Geschwindigkeit, mit der die Mittel verbraucht werden. Die bolivianische Regierung gewann mit 60% den größten Anteil an den Sekundärmarktabschlägen: Sie konnte 650.000 $ an Devisenschulden mit nur 250 000 $ in Landeswährung tilgen. Davon wiederum brauchte Bolivien selbst nur 100.000 aufzubringen, da der Rest durch USAID bezuschußt wurde — der Gewinn betrug also 550.000 $. Hinzu kommt, daß auch die an CI gezahlte Summe im Inland investiert wird und so die besteuerbaren wie die indirekten langfristigen Vorteile ebenfalls Bolivien zuwachsen. Unter diesen Umständen ist der Nutzen für die bolivianische Regierung größer, als wenn sie die Zahlungen überhaupt nicht hätte leisten können oder wollen, wie vielfach unter Verweis auf die 'Illegitimität' der Schulden gefordert (vgl. Kap. 2.8.7). Denn sie hat durch diese Bereitschaft eine zusätzliche Investition von 100000$ durch CI und 150000$ durch USAID erhalten. A u ß e r d e m v e r w e i s t HAMLIN (1989: 1083-4) d a r a u f , d a ß Bolivien nicht nur f i n a n -

zielle Vorteile suchte, da es ja mit den aufgewendeten 100.000 $ (dann allerdings in 116

Teil 2: Debt-for-nature swaps

Devisen) die Schuldentitel selbst hätte zurückkaufen können. Daß stattdessen der Fonds und verbesserter Rechtschutz für das Benigebiet zugesagt wurden, deutet er als Zeichen dafür, daß Bolivien weniger an kleinmaßstäbiger Schuldenreduzierung als vielmehr an einem zukunftsweisenden Rahmen für Zusammenarbeit mit Umweltexperten interessiert war, durch die eine dauerhafte Entwicklung umweltsensibler Bereiche erforscht und implementiert werden könnte. Eine Art Multiplikator- oder Anstoßeffekt dieser ersten Kooperationen bewirkt weitere finanzielle, ökologische und zusammenarbeitsfördernde Vorteile. So hat CI durch diese Projektbindung bereits weitere direkte Investitionen getätigt und geplant, hauptsächlich für Forschung und Ausbildung im Zusammenhang mit dem Reservat. 3 ' DOGSE/DROSTE (1990: 35) schätzen, daß die investierenden NGOs etwa zwei Dollar zusätzlich zu jedem swap-Dollar für weitere Projektausgaben oder dadurch neu geschaffene Projektmöglichkeiten investieren. Sie können auch neue Investitionen anderer NGOs, internationaler oder multilateraler Organisationen auf sich ziehen. So hat die ITTO beispielsweise Ende 1988 beschlossen, den Forstwirtschaftsplan der bolivianischen Regierung mit 1,26 Mio$ zu unterstützen. 40 Bereits 1990 hieß es, Bolivien wolle mehr als 6 Mio$ swappen (HRYNIK 1990: 163). Im April 1993 spendete die J.P. Morgan Bank ihre gesamten verbliebenen Schuldtitel im Wert von 11,5 Mio$ dem WWF und TNC, die mit dem swap-Erlös, knapp 2 Mio$, Teile des Parks in Peril-Ptogramms unterstützen (vgl. große swap-Übersicht). Boliviens Umweltfonds FONAMA war v.a. bei europäischen und multilateralen Spendern bemerkenswert erfolgreich und hat in nur 3 Jahren mehr als 47 Mio$ an Zuschüssen und weitere 33 Mio$ Zusagen erhalten - darin 4,8 Mio$ von der Weltbank und 4,5 Mio$ von der Globalen Umweltfazilität GEF (CURTIS 1993: 1). Hinzu kommen 1,8 Mio$ durch die US-Enterprise for the Americas Initiative, anläßlich derer Boliviens Regierung noch einen zusätzlichen zehnjährigen 20 Mio$ Bond bei FONAMA angelegt hat (US-TREASURY 19933: 97).

2.4.5 Bewertung der Umwelteffekte des swap Die zuletzt genannten Multiplikatoreffekte für die externe Umweltfinanzierung sind schon nicht mehr zu den direkten Erscheinungen des swap zu rechnen. Gemeinsam mit anderen meßbaren und nichtmeßbaren Vorteilen, die sich als Folge der eigentlichen Transaktion ergeben können (vgl. Tab. 105), sind sie als zusätzlicher Nutzen zu werten. Diese Zusätzlichkeit ist auch bei den Umwelteffekten bedeutsam. Der eigentliche Umweltschutzbeitrag aus dem swap besteht in der erzielten Geldmenge für den Investor CI. Hier konnte die investierte Summe verdoppelt werden. Die Rentabilitätsfrage müßte lauten, ob die damit finanzierten Umweltmaßnahmen auch doppelt so groß oder effektiv wie eine direkte Investition der 100.000$ sind. Diese Frage ist jedoch nur annäherungsweise zu beantworten. Dies liegt zum einen daran, daß der Fonds erst Mitte 1989 eingerichtet wurde und noch keine unabhängigen Erfolgsuntersuchungen vorliegen. Vor allem ist eine solche Frage sehr hypothetisch, weil einer direkten

39 Dazu gehören die genannten sozioökonomischen Studien. Bodenkartierongen und Untersuchungen verschiedener Tierarten (CI 1990). 40 Da die o.g. Nutzungskonflikte zwischen Indios, Umweltschutzern und Holzfirmen den Plan erschwerten und die Holzkonzessionäre kaum zu Aufforstungen bereit waren, wurden die Mittel bis auf weiteres eingefroren. 2.4

Fallbeispiel

Bolivien

117

Investition nicht dieselben Maßnahmen zur Verfügung gestanden hätten; die Zustimmung der Regierung zu einem Projekt in diesem großen Gebiet wäre wahrscheinlich zögerlicher und nicht mit dem Ergebnis so enger Kooperation erfolgt. Andererseits hat die Regierungsbeteiligung dem Projekt auch geschadet, insbesondere durch Restriktionen bei Entscheidungen über die Mittelverwendung sowie durch (bürokratische) Zeitverluste und Kompetenzkonflikte bei den durchgeführten Maßnahmen (Interv. SCHMIDT/WWF 1.3.1991). Möglicherweise werden diese Nachteile durch eine engere, vertrauensvollere Kooperation mit den Behörden wettgemacht. Auch die Nutzungskonflikte mit der lokalen Bevölkerung werden hier bewußt nur unter dem Umweltaspekt bewertet. Dabei war die bisherige Kooperation mit den Indios wenig ruhmreich; Hoffnung machen jedoch die geänderte Politik CIs und die Emanzipationsbewegungen der Indios, die sich u.a. in größeren Schutzgebieten niederschlagen (s.u.). Unterstützung demonstrierten auch die in der Regionalversammlung der Bürgerbewegungen organisierten Bewohner des Gebietes, indem sie entschieden, 7% der Steuereinnahmen aus der Holzwirtschaft, die eigentlich CORDEBENI erhalten würde, der biologischen Station zukommen zu lassen (BORELLI 1988: 42-43); dies entspräche 20.000$, scheiterte bislang jedoch daran, daß keine formelle Bestätigung des Beschlusses erfolgte. Weiterhin problematisch bleibt der Zustrom landsuchender Siedler. Auf jeden Fall beinhaltet bereits der bolivianische swap-Vertrag eine von keinem späteren DFNS erreichte Additionalität im Umweltbereich. Denn zusätzlich zu dem Fonds wurde die Unterschutzstellung eines großen Gebietes zugesagt, ohne daß von dem geswappten Geld zum Beispiel etwas für Landkäufe verwendet werden mußte. Auch wenn sich die Erteilung des Schutzrechts hinauszögerte: Die Regierung wurde auf die ökonomischen und ökologischen Interessenkonflikte, die sie teilweise selbst noch kurz zuvor ausgelöst hatte, aufmerksam gemacht und hat sich zu ihrer Lösung verpflichtet. Die Chance zu dieser und zu zukünftigen Kooperationen ist ein wichtiger zusätzlicher Effekt, der mit der Wahl des debt-for-nature Mechanismus erzielt wurde. Das Ausmaß des positiven Anstoßeffektes dieses ersten swap zeigen die folgenden Entwicklungen, die sich nach dem Vertrag ergeben haben und die als Folge eines dadurch in Gang gesetzten Denkprozesses zu werten sind. Zum einen hat Bolivien per Präsidentschaftsdekret vom 12.12.1990 den nationalen Umweltfonds FONAMA (Fondo Nacional para el Medio Ambiente) gegründet, der sowohl die Finanzierung z.B. über swaps (bilateral und kommerziell) als auch die Projektorganisation übernehmen soll (BOLIVIA 1991) und mittlerweile schon ein bemerkenswertes Budget aufbauen konnte (s.o.). Zum anderen wurde am 25.8.1990 das Übereinkommen zwischen den Regierungen Boliviens und der Vereinigten Staaten unterzeichnet, mit dem 372 Mio$ an bilateralen Schulden gegen die Emission eines Bonds getauscht werden, der über einen Zeitraum von 10 Jahren jährlich 2 Mio$ zur Finanzierung von Umweltprojekten ausschütten muß. Die Verwaltung und Organisation wird vom Secretaría General del Medio Ambiente und FONAMA übernommen (SORIA 1991: 6). FONAMA soll auch die "Pausa Ecológica Histórica" einleiten und überwachen, die mit Beginn des Jahres 1991 erlassen wurde und die unter anderem einen fünfjährigen Konzessionsstopp neuer Einschlaggebiete beinhaltet (ebd.: 7-8). Entsprechend einem Memorandum mit den USA bei der Vereinbarung der Umweltfinanzierung wurde - basierend auf einem Umweltaktionsplan für Bolivien - die Schaffung von Schutzregionen im Amazonastiefland angekündigt, die zukünftig etwa 11% des Staatsgebietes umfassen sollen. 118

Teil 2: Debt-for-nature

swaps

2.5

Fallbeispiel Costa Rica

Costa Rica ist der Schwerpunkt der empirischen Untersuchung, weil hier die weitaus meisten debt-for-nature swaps durchgeführt wurden. Das ist sowohl auf die politische und wirtschaftliche Situation als auch auf ökologische Bedingungen zurückzuführen, die in den folgenden beiden Kapiteln dargestellt werden. Die Vorgehensweise für die anschließende Untersuchung der einzelnen swaps wird auf den Seiten 124f festgelegt.

2.5.1 Schulden und U m w e l l in Costa Rica Costa Rica ist - nicht ohne Zynismus - bezüglich seiner katastrophalen Schulden- und Umweltsituation fast musterhaft für die Anwendung von debt-for-nature swaps geeignet. Die in Teil 1 herausgearbeitete Problematik ist hier überdeutlich. Es fiele schwer, das Ausmaß der Schuldenkrise in Costa Rica zu übertreiben. Importsubstituierende Industrialisierung sowie der Ausbau zu einem bezüglich seiner Sozial-, Bildungs- und Gesundheitsversorgung beneideten Tropenland führte in Zeiten billiger Kredite (70er Jahre) zu einer sich bis 1983 stetig beschleunigenden Verschuldung. Ihre Abzahlung wurde dann zu einer schweren Belastung der Wirtschaft. Ende der achtziger Jahre mußten die gesamten Einnahmen aus dem damals wichtigsten Exportprodukt, dem Kaffee, für den Schuldendienst aufgewendet werden (CALVO 1990: 357). Durch verschiedene Um- und Entschuldungsvereinbarungen haben sich die Auslandsverbindlichkeiten von 4,7 Mrd$ 1987 auf 3,5 Mrd$ 1990 verringert (DSB 3/91: 52), sind seitdem aber wieder Uber 4 Mrd$ geklettert. Mit einer Pro-KopfVerschuldung von etwa 1.200$ behauptet das Land noch immer einen der traurigen Spitzenränge Lateinamerikas. Die Verschlechterung der 'terms of trade' hält die Wirtschaftsbilanz defizitär, und die Inflationsrate hat sich zwischen 1989 und 1992 von 10 auf 27% verdreifacht (DSB 2/92), wodurch neue, bereits ausgehandelte IMF-Kredite gefährdet wurden. 1993 soll sie wieder unter 10% gedrückt worden sein (DSB 1/94). Der Name Costa Rica, den das Land von den nach Gold jagenden Spaniern erhielt, wird heute oft als Symbol für seinen biologischen Reichtum verwendet (z.B. WWF 1988). Doch wie bei der Verschuldung zählt das Land heute auch bei der Zerstörung dieses Reichtums, der Rodung der Wälder, zu den weltweit Führenden. Mit einer von 1950 bis 1988 auf 600 km2 verdoppelten jährlichen Waldvernichtung (RODRIGUEZ/ VARGAS 1988: 18; vgl. Abb. 120) gehen heute jedes Jahr etwa 4% der verbliebenen Wälder verloren. "Zwar sind die jährlichen Waldverluste [...] auf jetzt etwa 180 km2 zurückgegangen, dies liegt vor allem aber daran, daß es außerhalb von Naturschutzgebieten kaum noch etwas abzuholzen gibt" (BMZ 1993b: 8). Diese Situation hatte der ehemalige Umweltminister sogar erst für Ende der 90er Jahre prophezeit (UMANA 1987: Sp. 4). Die übergeordneten Ursachen entsprechen den in Kapitel 1.1.1.2 genannten; vor allem weltmarktorientierte Produktion von Kaffee, Bananen und Zucker, später Vieh. Als Lösung der Verschuldung wird von IWF mit Weltbank-Hilfe weiterhin verstärkt die Agrarexportwirtschaft gefördert, insbesondere von Produkten mit hohem Kapitalaufwand und Produktionsrisiko, wie Schnittblumen, Ziersträucher oder MacadameaNüsse. Von den in Kapitel 1.1.1.1 genannten lokalen Vernichtungsprozessen dominie2.5 Fallbeispiel Costa Rica

119

Abb. 120

Phasen der Waldzerstörung

in Costa Rica

(aus: CALVO 1990:355;

ELLENBERG

1987:32)

ren in Costa Rica kommerzielle Landwirtschaft, Holzeinschlag und kleinbäuerliche Expansion verbunden mit destruktiven Landnutzungsmethoden. Der geschichtlich wichtigste Einzelfaktor bei der Rückdrängung des Waldes ist die Ausdehnung der Weideflächen. Fast 90% der Rodungsgebiete werden heute zunächst als Weide genutzt. Die extreme Erosion - selbst bei nur 1-3 Rindern pro Hektar "kostet" ein Kilo produziertes Rindfleisch 2.500 kg Erde - macht viele Flächen nach 5-8 Jahren unbrauchbar (ELLENBERG 1989: 37). Ein Drittel der Landesfläche wird derzeit beweidet, obwohl nur 8% dafür geeignet sind. Jährlich werden allein 725 Mio t Humus weggespült 120

Teil 2: Debt-for-nature swaps

(NZZ 25.5.92). Wegen des schlechten Wegenetzes wird das Rodungsholz dieser Weiden kaum verwertet. Mit an anderer Stelle eingeschlagenem Holz nahm zumindest bis Ende der 80er Jahre der Export von Nutz- und Brennholz weiter zu (ELLENBERG 1987: 43). Bei steigendem Weltmarktpreis bewirkten unzureichende Schutzversuche nur die Verlagerung auf illegale Rodung, die zwischen 1957 und 1977 schon bei 56% lag (RODRIGUEZ/VARGAS 1988) und in den 80er Jahren auf 2/3 anwuchs (NZZ 25.5.92). Dagegen tragen landsuchende Kleinbauern heute nur noch geringfügig zur allgemeinen Rodung bei, verstärken jedoch bei wachsendem Bevölkerungsdruck durch intensivere Nutzung, auch auf marginalen Böden, den anschließenden Zerstörungsprozeß. Die Gefahren für unterfinanzierte Schutzparks in einer instabilen Wirtschaft illustriert am besten die Invasion landloser campesinos in das biologische Reservat Carara 1983, die zum Verlust eines Drittels der geschützten Fläche führte (RODRIGUEZ/ VARGAS 1988)4'.

2.5.2 Der Zusammenhang von Verschuldung und Umwelt in Costa Rica als Ansatz für debt-for-nature swaps Nahezu alle in Kapitel 1.1.3 genannten Zusammenhänge zwischen Verschuldung und Umweltzerstörung treffen auch auf Costa Rica zu und müssen daher hier nicht noch einmal im einzelnen untersucht werden. Der wichtigste Faktor ist die Verstärkung des makroökonomischen Drucks auf die nationale Ebene zur Exportproduktion. Dies ist die exogene Ursache des steigenden Holzexports und der Expansion der Landwirtschaftsflächen. Sie schlägt sich auch in der nationalen Agrarpolitik nieder, die als "agricultura de cambio" risiko- und kapitalintensive Produkte fördert, während sinkende Einnahmen einer wachsenden Bevölkerung ebenfalls den Landnutzungsdruck verstärken. Da aus Geldmangel Maßnahmen gegen diese wirtschaftlichen und sozialen Probleme - d.h. gegen die tieferen Ursachen der Waldzerstörung - ungenügend bleiben, können erst recht kaum direkte Umweltmaßnahmen finanziert werden. So erreichte 1990 das Budget für den Servicio de Parques Nacionales im MIRENEM mit 90 Mio(C (ca. 1 Mio$) knapp 0,07% der gesamten Staatsausgaben (MORA 1991: 13), so eben ausreichend, um die 200 Mitarbeiter zu bezahlen, die immerhin 1.500 km 2 Schutzgebiete betreuen müssen (Interv. UGALDE 7/91). Für die praktisch ungeschützten 'paper parks' ist ausländische Umweltfinanzierung unverzichtbar. Aber an dieser Stelle muß an zwei Ergebnisse der ausführlichen Diskussion in Teil 1 angeknüpft werden: Erstens, daß die Umweltfinanzierung, selbst wenn sie sich nicht nur auf Parks beschränkt, die zugrundeliegenden Ursachen natürlich nicht beseitigen kann. Private Umweltschutz- und Entwicklungsprogramme können bei derzeitigem Budget wenig mehr als die Reduzierung von Schlimmerem, das Abmildern von Symptomen bewirken. Die wichtigste Funktion von DFNS ist, daß sie das Budget signifikant vergrößern können. Zweitens, daß die Beseitigung der Schuldenkrise von debt-for-nature swaps nicht erwartet wird; jeder Beitrag dazu ist als zusätzlicher Vorteil zu werten. Der

41 Filr eine ausführliche Darstellung der Phasen und Prozesse der Waldvernichtung in Costa Rica siehe ELLENBERG (1987 & 1989) und RODRIGUEZ/VARGAS (1988), letztere besonders zur staatlichen Forstpolitik.

2.5 Fallbeispiel Costa Rica

121

Druck auf die innerhalb und außerhalb der Parks bedrohten Flächen wird ohne internationale und nationale Wirtschaftsreformen, Bevölkerungsstabilisierung und -ausbildung kaum nachlassen. Die Arbeitshypothese (vgl. S. 89) aus dem Zusammenhang von Verschuldung und Umwelt bleibt also auch für das Fallbeispiel Costa Rica, daß die Initiatoren von DFNS ihn nur deshalb nutzen, um das Umweltbudget zu vergrößern.

Abb. 122 Schutzregionen Costa Ricas. Die drei gewählten schiedliche Schutzintensität an

Schraffurstufen

deuten die

unter-

/ V

3tf Teil 2: Debt-for-nature

swaps

Tab. 131 Gegenwartswert diverser NGOs, Ende d. InvestiJahres tion -0,92 0 1 2 3 4 5 6 7 E

-0,92

und Auszahlungsverlauf 1988

Kapitalauszahlungen 0 0 0 0 1,01 1,01 1,01 1,01 4.04

der Anleihen

Zinseinnah- Gesamte Einmen (25%) nahmen E, 0 -0,92 1,01 1,01 1,01 1.01 1,01 1,01 1,01 2,02 0,76 1,77 0,51 1,52 0,25 1,26 5,56

(Eigene Berechnungen; Daten siehe große swap-Übersicht)

8,68

aus dem 5,4 Mio$

Abzugsfaktor (l+i)(i=30%) 1 0,78 0,59 0,46 0,35 0,27 0,21 0,16

swap

Gegenwartswert GW -0,92 0,79 0,60 0,46 0,71 0,48 0,32 0,20 2,63 (in Mio US$)

wurden. Der Unterschied zwischen offiziellem und freiem Wechselkurs betrug etwa 10% ( B C C R gab 74 statt etwa 82