TTIP: Wie das Handelsabkommen den Welthandel verändert und die Politik entmachtet 9783839434123

Like no other negotiations in recent history, the bilateral agreements on the Transatlantic Trade and Investment Partner

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TTIP: Wie das Handelsabkommen den Welthandel verändert und die Politik entmachtet
 9783839434123

Table of contents :
Inhalt
Abkürzungen
Danksagung
Einleitung
Warum TTIP jetzt?
Der Verhandlungsprozess
Jenseits der Übertreibung
1. Wachstum und Beschäftigung
Ein Ausweg aus der Krise
Ökonomische Modellbildung und das »Management fiktionaler Erwartungen«
Modelle für TTIP
Zweifel an ökonomischer Modellbildung
2. Globale Standards setzen
Der Niedergang Amerikas und die Ernüchterung über die Marktmacht Europa
Regulierungszusammenarbeit: Der Teufel steckt im Modus
TTIP führt wahrscheinlich nicht zu globalen Standards
3. Die Quintessenz: Bürokratieabbau
Regulierung im Fadenkreuz des globalen Handelsregimes
Regulierungspolitik in der EU und in den USA
Die Unternehmensagenda zu TTIP
Sorgen über einen »Regulatory Chill« bleiben
Bürokratieabbau von beiden Seiten
Deregulierung als Verhandlungsdruckmittel
Politischen Handlungsspielraum durch Investorenschutz aufgeben
Die Politik aus der Regulierung heraushalten?
4. TTIP kritisch hinterfragt
Veränderte Muster von Mobilisierung
NGOs und die TTIP-Verhandlungen
Die Schwierigkeiten beim Verkaufen von Freihandel
Eine erfolgreiche Mobilisierung?
Schlussbetrachtungen: Die Gunst der Stunde nutzen
Die globale Handelspolitik überdenken
»Zugunsten der Bürgerinnen und Bürger«
Drei Szenarien für TTIP
Anmerkungen
Literatur
Register

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Ferdi De Ville, Gabriel Siles-Brügge TTIP

X T E X T E

Für Merel und Sjarlotte

Ferdi De Ville, Gabriel Siles-Brügge

TTIP Wie das Handelsabkommen den Welthandel verändert und die Politik entmachtet Übersetzt aus dem Englischen von Michael Schmidt

Copyright © Ferdi De Ville and Gabriel Siles-Brügge Im Rahmen des UK Copyright, Design and Patent Act 1988 verfügen Ferdi De Ville und Gabriel Siles Brügge über das Recht der Urhebernennung. Titel der englischen Originalausgabe TTIP: The Truth about the Transatlantic Trade and Investment Partnership (1st Edition) veröffentlicht 2016 von Polity Press. This edition is published by arrangement with Polity Press Ltd., Cambridge

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © 2016 transcript Verlag, Bielefeld

Die Verwertung der Texte und Bilder ist ohne Zustimmung des Verlages urheberrechtswidrig und strafbar. Das gilt auch für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und für die Verarbeitung mit elektronischen Systemen. Umschlaggestaltung: Kordula Röckenhaus, Bielefeld Übersetzung aus dem Englischen: Michael Schmidt Satz: Justine Haida, Bielefeld Redaktion: Michael Volkmer, Bielefeld Printed in Germany Print-ISBN 978-3-8376-3412-9 PDF-ISBN 978-3-8394-3412-3 EPUB-ISBN 978-3-7328-3412-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier mit chlorfrei gebleichtem Zellstoff. Besuchen Sie uns im Internet: http://www.transcript-verlag.de Bitte fordern Sie unser Gesamtverzeichnis und andere Broschüren an unter: [email protected]

Inhalt

Abkürzungen | 7 Danksagung | 11 Einleitung | 15 Warum TTIP jetzt? | 16 Der Verhandlungsprozess | 19 Jenseits der Übertreibung | 22 1. Wachstum und Beschäftigung | 25 Ein Ausweg aus der Krise | 26 Ökonomische Modellbildung und das »Management fiktionaler Erwartungen« | 28 Modelle für TTIP | 34 Zweifel an ökonomischer Modellbildung | 42 2. Globale Standards setzen | 45 Der Niedergang Amerikas und die Ernüchterung über die Marktmacht Europa | 48 Regulierungszusammenarbeit: Der Teufel steckt im Modus | 55 TTIP führt wahrscheinlich nicht zu globalen Standards | 62 3. Die Quintessenz: Bürokratieabbau | 65 Regulierung im Fadenkreuz des globalen Handelsregimes | 67 Regulierungspolitik in der EU und in den USA | 69 Die Unternehmensagenda zu TTIP | 72 Sorgen über einen »Regulatory Chill« bleiben | 78

Bürokratieabbau von beiden Seiten | 82 Deregulierung als Verhandlungsdruckmittel | 84 Politischen Handlungsspielraum durch Investorenschutz aufgeben | 86 Die Politik aus der Regulierung heraushalten? | 88 4. TTIP kritisch hinterfragt | 91 Veränderte Muster von Mobilisierung | 93 NGOs und die TTIP-Verhandlungen | 98 Die Schwierigkeiten beim Verkaufen von Freihandel | 105 Eine erfolgreiche Mobilisierung? | 117 Schlussbetrachtungen: Die Gunst der Stunde nutzen | 121 Die globale Handelspolitik überdenken | 124 »Zugunsten der Bürgerinnen und Bürger« | 128 Drei Szenarien für TTIP | 130 Anmerkungen | 133 Literatur | 143 Register | 169

Abkürzungen

ACTA

Anti-Counterfeiting Trade Agreement = Anti-Produktpiraterie Handelsabkommen AFL-CIO American Federation of Labour and Congress of Industrial Organizations = mitgliederstärkster GewerkschaftsDachverband der USA ATTAC Association pour la taxation des transactions financières et pour l’action citoyenne = Vereinigung zur Besteuerung von Finanztransaktionen im Interesse der BürgerInnen Bureau of European Union Consumer Organisations = BEUC Europäischer Verbraucherverband BIP Bruttoinlandsprodukt Bilateral Investment Treaty = BIT Bilaterales Investitionsabkommen Corporate Europe Observatory = 1997 gegründete NGO CEO mit dem Ziel, den Zugang und den Einfluss von Lobbygruppen und Unternehmen auf die EU offenzulegen und zu bekämpfen Centre for Economic Policy Research = CEPR Zentrum für wirtschaftspolitische Forschung EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement CETA = umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada computable general equilibrium = berechenbares CGE allgemeines Gleichgewichtsmodell Directorate-General = GD, Generaldirektion DG der Europäischen Kommission endokrin aktive Substanzen EAS EBI Europäische Bürgerinitiative

ED EGB EP EPA ESF ETUC EU FDA FQD FTA GATS GATT GMO HLWG IA ICS INTA

ISDS KMU MAI MEP MRA MRL NAFTA NATO

endokrine Disruptoren Europäischer Gewerkschaftsbund (englische Abkürzung: ETUC) Europäisches Parlament Environmental Protection Agency = Umweltschutzbehörde der USA European Services Forum = Unternehmensnetzwerk des europäischen Dienstleistungssektors englische Abkürzung für EGB Europäische Union Food and Drug Administration = Lebensmittelüberwachungsund Arzneimittelzulassungsbehörde der USA Fuel Quality Directive = EU-Biokraftstoffrichtlinie Free Trade Agreement = Freihandelsabkommen General Agreement on Trade in Services = Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen General Agreement on Tariffs and Trade = Allgemeines Zoll-und Handelsabkommen gentechnisch modifizierter Organismus High Level Working Group on Jobs and Growth = Hochrangige Arbeitsgruppe für Wachstum und Beschäftigung impact assessment = Folgenabschätzung Investment Court System = Investitionsgerichtsbarkeit International Trade Committee of the European Parliament = Ausschuss für internationalen Handel beim Europäischen Parlament investor-to-state dispute settlement = Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten kleine und mittlere Unternehmen Multilateral Agreement on Investment = Multilaterales Abkommen über Investitionen Mitglied des Europäischen Parlaments mutual recognition agreement = Abkommen über die gegenseitige Anerkennung maximum residue level = maximaler Restwert North-American Free Trade Agreement = nordamerikanisches Freihandelsabkommen North Atlantic Treaty Organisation

NGO NHS NTA NTB OIRA OSHA RCB REACH

REFIT

RoHS

S2B SPS TABD TACD TAFTA TBT TNI TPA TPN TPP

non-governmental organisation = Nichtregierungsorganisation National Health Service = staatlicher Gesundheitsdienst im Vereinigten Königreich New Transatlantic Agenda = Dialogplattform für EU und USA non-tariff barrier = nichttarifäres Handelshemmnis Office of Information and Regulatory Affairs = US-Behörde für Informations- und Regulierungsangelegenheiten Occupational Safety and Health Administration = US-Behörde zur Durchsetzung des Bundesarbeitssicherheitsgesetzes regulatory cooperation body = Gremium für Regulierungszusammenarbeit Regulation on the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals = EU-Verordnung für die Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung von Chemikalien Regulatory Fitness and Performance Programme = Programm der EU-Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung Restriction of Hazardous Substances Directive = EU-Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten Seattle-to-Brussels Network sanitary and phytosanitary (measures) = gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen Transatlantic Business Dialogue = Transatlantischer Wirtschaftsdialog Transatlantic Consumer Dialogue = Transatlantischer Verbraucherdialog Transatlantic Free Trade Area = Vorschlag für eine Transatlantische Freihandelszone technical barriers to trade = technische Handelshemmnisse Transnational Institute = internationale Denkfabrik Trade Promotion Authority = Vollmacht des US-Präsidenten für Handelsabkommen Transatlantic Policy Network = Gremium des Transatlantischen Wirtschaftsrates Trans-Pacific Partnership = Transpazifische Partnerschaft

TRIPS

Agreement on Trade-Related Intellectual Property Rights = Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums TSCA Toxic Substances Control Act = US-amerikanisches Gefahrstoff-Überwachungsgesetz Transatlantic Trade and Investment Partnership = TTIP Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft UEAPME European Association of Craft, Small and Medium-Sized Enterprises = Europäischer Dachverband des Handwerks und der kleinen und mittleren Unternehmen UNECE United Nations Economic Commission for Europe = Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen United States Trade Representative = USTR Handelsvertreter der USA Directive on Waste of Electrical and Electronic Equipment = WEEE EU-Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte WTO World Trade Organisation = Welthandelsorganisation

Danksagung

Sehr viel ist geschehen, seit wir erstmals eine gemeinsame Untersuchung der Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) angedacht haben, dem Handelsabkommen, über das derzeit die Europäische Union (EU) und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) verhandeln. Im April 2013 nahmen wir beide an einer akademischen Konferenz teil, die im Europäischen Parlament stattfand. Genau wie andere »Handelsnerds« haben wir kaum erwartet, dass diese Verhandlungen so viel Interesse wecken würden, wie dies in den letzten beiden Jahren geschah. Machen wir uns nichts vor: Handelspolitik gilt oft als ein extrem fachspezifisches, von Abkürzungen wimmelndes, ja ermüdendes Gebiet der Politik, das man am besten Bürokraten überlässt. Während Ferris Bueller im Kultfilm der Achtzigerjahre »Ferris macht blau« die Schule schwänzt, langweilt sein Geschichtslehrer die Klasse mit einer Lektion über die US-Zollpolitik während der Wirtschaftskrise (obwohl dies an sich auch kein unwichtiges Problem ist, auf das wir im Buch eingehen werden). Auf Partys und bei anderen gesellschaftlichen Zusammenkünften wollte keiner von uns beiden ausführlich über das plaudern, was wir in unseren »Tagesjobs« tun. Und doch wirkt sich Handelspolitik zunehmend folgenschwer auf unser »tägliches« Leben aus, indem sie nicht nur den Preis der Waren beeinflusst, die wir konsumieren, sondern auch immer mehr die Art und Weise gestaltet, wie unsere Regierungen Maßnahmen gegen die gesundheitlichen, sozialen und umweltbezogenen Risiken ergreifen können, mit denen wir in unseren Gesellschaften konfrontiert werden. Und daher ist die Debatte über TTIP so sehr zu begrüßen, geht es doch dabei genau darum, wie sich Handelsabkommen auf die Fähigkeit von Regierungen auswirken, unser Leben im öffentlichen Interesse zu regulieren. Der Handel ist einfach zu wichtig, als dass man ihn einfach nur den Experten überlassen sollte. Das Wissen, das die Teilnehmer bewiesen

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bei den vielen Veranstaltungen, an denen wir während der letzten beiden Jahre teilnahmen – von öffentlichen Demonstrationen bis zu Debatten im Europäischen Parlament –, macht uns doch Hoffnung, dass die Tage gezählt sind, da Handelspolitik als »langweilig« gilt. Wir sind daher den Verlagsteams bei Polity wie bei transcript äußerst dankbar, dass wir über TTIP für ein breiteres Publikum schreiben dürfen und nun auch für die deutschsprachige Welt, die einige der intensivsten Diskussionen über das Problem erlebt hat und weiter erlebt. Unsere Lektorin bei Polity, Louise Knight, hat uns nicht nur entschieden dazu ermutigt, dieses Projekt überhaupt zu verfolgen, sondern auch in jeder Phase so viel Interesse, Engagement und Orientierung bekundet, wie wir es uns nur erhoffen konnten. Ebenfalls bei Polity möchten wir Pascal Porcheron für seine ausgezeichnete redaktionelle Unterstützung danken, wobei er auch mit genau dem richtigen Nachdruck darauf beharrte, dass wir das Originalmanuskript einigermaßen termingerecht ablieferten. Überaus dankbar sind wir auch Michael Volkmer bei transcript für sein Interesse an unserer Arbeit wie dafür, dass er die Verhandlungen mit Sarah Dobson bei Polity führte, die es ermöglichten, dass diese aktualisierte deutsche Übersetzung erscheinen kann. Während die Gutachter eine Reihe einfühlsamer Kommentare lieferten, die großartig dazu beitrugen, die Argumentation des Buches auszufeilen, nahmen sich etliche vielbeschäftigte Menschen die Zeit, Teile des Manuskripts (oder den gesamten Text) zu lesen und/oder mit einem ebenfalls äußerst hilfreichen Feedback zu reagieren. Wir nutzen daher die Gelegenheit, ihnen an dieser Stelle zu danken: Tony Heron (der uns auch dazu veranlasste, über den Unterschied zwischen »normativem« und »distributivem« Handelskonflikt nachzudenken), Niels Gheyle, Henrik Hermansson, Joelle Dumouchel, Sacha Dierckx, Nicolette Butler, Dorte Sindbjerg Martinsen, Donna Lee, Jean-Christoph Graz, Jens Ladefoged Mortensen, Yelter Bollen, Marjolein Derous und Stijn Van Wesemael. Für alle verbliebenen Fehler sind allein wir verantwortlich. Gleichfalls möchten wir all denen danken, die bereit waren, für dieses Buch interviewt zu werden, und die wir im Interesse der Bewahrung ihrer Anonymität nicht bei Namen nennen können – ebenso wie all denen, die mit uns während der letzten beiden Jahre über TTIP diskutiert und unser Wissen über Handelspolitik immens bereichert haben. Überdies schulden wir großen Dank der Presseabteilung der Universität Manchester (insbesondere Mike Addelman) sowie den Menschen bei Policy@Manchester (speziell Alex

Danksagung

Waddington), die uns dabei geholfen haben, unsere Forschung über TTIP einem größeren Publikum zu vermitteln. Wir danken dem Verlag Taylor & Francis für die Erlaubnis, uns auf Materialien (in einer erheblich überarbeiteten und erweiterten Form) zu stützen, die wir zuvor (2015) in folgendem Zeitschriftenbeitrag veröffentlicht haben: »The Transatlantic Trade and Investment Partnership and the role of computable general equilibrium modelling: an exercise in ›managing fictional expectations‹«, in: New Political Economy, 20 (5), S.  653-678. Gabriel dankt dem Centre for European Union Studies der Universität Gent, an dem er im November und Dezember 2014 zu Gast sein durfte. Dies war für ihn eine unschätzbare Chance, eng mit Ko-Autor Ferdi zusammenzuarbeiten – und dem politischen Geschehen um TTIP in Brüssel aus unmittelbarer Nähe zu folgen. Sehr dankbar ist er auch dem Fachbereich Politikwissenschaft der Universität Kopenhagen, der ihn als Gastdozenten (und als externen Mitarbeiter am EuroChallenge-Forschungsprojekt) während einiger der entscheidenden Monate der Arbeit an diesem Buch (Februar bis Juli 2015) und in einer äußerst anregenden Forschungsumgebung aufnahm, sowie dem Fachbereich Politik an der Universität Manchester. Schließlich dankt Gabriel dem UK Economic and Social Council, der einen Teil der in diesem Buch dargestellten Forschung sowie der Übersetzungskosten finanziell unterstützte. Auf einer eher privaten Ebene möchte Ferdi seiner Freundin Merel danken – für sie wird TTIP zwar nicht sehr hilfreich sein, um bei ihr ein Interesse an Handelspolitik zu wecken; um so wichtiger aber ist es, dass sie ihn daran erinnert, dass es so viele andere wesentlichere und erfreulichere Dinge gibt als dieses Abkommen. Und danken möchte er auch seiner Familie wie seinen Freunden und Kollegen für all ihre Unterstützung und Ermutigung. In einer schwierigen Zeit während der letzten Monate hat Gabriel so viel einem Menschen verdankt, dem dieses Buch zum Teil gewidmet ist. Merci dass ech duerch dech d’Liewe rëm entdeckt hunn. Gabriel dankt auch seinen Freunden, insbesondere Chris, Laura und Holly, seiner Familie (seinem Vater José und seiner Mutter Martina sowie seinem Bruder Oscar) und Larissa für all die Unterstützung, die sie ihm im Laufe vieler Jahre gewährten. Ohne sie wäre dieses Buch nicht möglich gewesen. Ferdi De Ville und Gabriel Siles-Brügge Gent und Manchester, November 2015

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Einleitung

Befürworter und Gegner der Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) sind sich nur in sehr wenigen Punkten einig. Aber beide sind der Ansicht, dass die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen (FTA) zwischen den beiden größten Volkswirtschaften der Welt, der Europäischen Union (EU) und den Vereinigten Staaten von Amerika (USA), eine »Wende« darstellen. Den Anhängern zufolge ist TTIP ein »Selbstläufer«, der uns allen zu mehr Wohlstand verhelfe und es der EU und den USA ermögliche, die Standards für die globale Wirtschaft zu setzen. Kritiker dagegen warnen davor, dass TTIP nur den Großkonzernen nutzen und uns allen schlechtere Arbeitsbedingungen und weniger Sicherheit in Bezug auf Umwelt, Nahrung und Gesundheit bescheren werde – durch Geheimverhandlungen und die Errichtung von Wirtschaftsschiedsgerichten mit dem Recht, nationale Gesetze in Frage zu stellen, höhle das Abkommen überdies unsere Demokratie aus. George Monbiot, ein führender britischer Kommentator und Umweltaktivist, geht sogar so weit, es einen »Frontalangriff auf die Demokratie« zu nennen. Aber wer hat nun recht? Wie lautet die Wahrheit über TTIP? Wird das Abkommen uns aus der Wirtschafts- und Finanzkrise führen und es Europa und den USA ermöglichen, weiterhin eine globale Führungsrolle im 21. Jahrhundert zu spielen, wie Befürworter behaupten? Oder werden die Europäer bald ahnungslos »Chlorhühnchen« und hormonbehandeltes Rindfleisch kaufen, während ihre demokratischen politischen Entscheidungen von Wirtschaftsschiedsgerichten unterlaufen werden, wie Kritiker behaupten? Während diese Debatte extrem polarisiert, behaupten wir, dass keine dieser krassen Vorhersagen nach diesem Abkommen in Erfüllung gehen wird.1 Einerseits konzentriert sich die Debatte zu sehr auf »Horrorgeschichten« und zu wenig auf die ökonomischen, geopolitischen und

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regulatorischen Auswirkungen von TTIP. Allerdings warten wir auch bislang vergeblich darauf, dass die TTIP-Befürworter klare, überzeugende Argumente vorbringen, wie dieses Abkommen zu den prophezeiten ökonomischen und geopolitischen Gewinnen führen wird, die sie beharrlich proklamieren. Wir hoffen, in diesem Buch über diese Karikaturen des Abkommens hinauszukommen, und versuchen sorgfältiger herauszufinden, welche Konsequenzen es wahrscheinlich haben wird. Während wir dies schreiben, ist TTIP zwar noch weit von einem Abschluss entfernt und sein Schicksal bleibt ungewiss, doch wir wollen hier einmal den umfassenden Einfluss des Abkommens auf die Politik des globalen Handels betrachten. Diese Verhandlungen haben nämlich bereits einige interessante ungewollte Konsequenzen (abgesehen davon, dass sie die zuvor relativ leeren Terminkalender für »Öffentlichkeitsarbeit« von Akademikern auffüllen, die sich mit Handelsproblemen befassen). Selbst wenn die Debatte teilweise zur allzu starken Vereinfachung neigt, ist es doch eine sehr zu begrüßende Entwicklung, dass das öffentliche Interesse an Handelspolitik – meist eine recht technokratische und verschwiegene politische Domäne – im Laufe der Verhandlungen doch erheblich zugenommen hat, wobei die Thematik eine größere Mobilisierung von zivilgesellschaftlichen Gruppen ausgelöst hat. TTIP mag zwar noch nicht das Thema eines mit Weltstars besetzten Films wie »Battle in Seattle« sein – der berüchtigten Proteste bei der Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1999. Aber das geplante Abkommen hat das Potenzial, auf seine Weise bahnbrechend zu sein, und diese Chance sollte ergriffen werden, um die Debatte über Handelspolitik im 21. Jahrhundert zu vertiefen. Dieses Buch möchte ein kritischer Beitrag zu dieser Debatte sein.

W arum T TIP je t z t ? In diesem Buch befassen wir uns mit den Motiven für TTIP und dessen Konsequenzen. Aber zunächst einmal wollen wir den Rahmen für das Ganze abstecken, indem wir den Lesern einige Hintergrundinformationen über die Geschichte der Handelsbeziehungen zwischen der EU und den USA liefern und erklären, warum diese Verhandlungen gerade jetzt stattfinden. Vor den TTIP-Verhandlungen diskutierten die EU und die USA Handelsfragen in erster Linie innerhalb des multilateralen Handels-

Einleitung

systems unter dem Dach des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), das sich 1995 in die Welthandelsorganisation (WTO) verwandelte. Anfangs übernahmen die USA die Führung in diesem System, indem sie die allmähliche Handelsliberalisierung in der globalen Wirtschaft förderten, während die EU seit der Uruguay-Runde (1986-1994) eine aktivere Führungsposition einnahm. Durch eine Reihe solcher Welthandelsrunden seit der Errichtung von GATT im Jahr 1947 sind die Zölle dramatisch gesenkt worden. Mittlerweile ist die Mitgliedschaft von GATT und WTO erheblich größer geworden, ebenso wie die Agenda für die Verhandlungen. Im Falle von EU und USA ist es zu dieser neuen Handelsagenda gekommen, weil Zölle ein fast zu vernachlässigendes Importhemmnis geworden sind. Im Durchschnitt betragen die Zölle für die »Meistbegünstigten« (die aufgrund der nichtdiskriminierenden Liberalisierung in GATT und WTO ausgehandelt wurden) 5,2 Prozent für die EU und 3,5 Prozent für die USA, wobei beide Parteien tatsächlich noch niedrigere Zölle auf die jeweiligen Importe erheben, im Durchschnitt unter drei Prozent (Europäische Kommission 2013a: 17). Wie wir in späteren Kapiteln ausführlicher erläutern werden, befassen sich Wirtschaftsverhandlungen seit den späten 1970er-Jahren zunehmend mit »nichttarifären Handelshemmnissen« (auch diesen Begriff werden wir später aufdröseln). Dazu zählen Unterschiede in Produkt- und Dienstleistungsregulierungen, fehlender Schutz für Investoren- und Urheberrechte, geschlossene Märkte für das öffentliche Beschaffungswesen und so weiter. Dies führte zu einer Menge neuer Abkommen über solche Probleme während der Uruguay-Runde. Die Doha-Runde (die 2001 begann) sollte die Reichweite des globalen Handelssystems weiter vergrößern, vermochte aber bislang dieses ehrgeizige Ziel nicht umzusetzen. Weil es dem multilateralen Handelssystem nicht gelang, die »tiefe Liberalisierung« voranzutreiben, führte dies dazu, dass zuerst die USA und dann die EU wirtschaftlich motivierte Freihandelsabkommen (FTA) betrieben. Beide beschlossen oder verhandeln noch Abkommen mit einer Reihe meist (latein-)amerikanischer und asiatischer Länder, nämlich mit Kanada, Kolumbien, Südkorea, Peru und Singapur, die alle »WTO-plus«Verpflichtungen zu handelsbezogenen Problemen enthalten. Die USA haben auch vor Kurzem biregionale Verhandlungen mit elf asiatisch-pazifischen Ländern2 in der sogenannten Transpazifischen Partnerschaft (TPP) abgeschlossen. TTIP stellt somit die neueste Wiederholung eines

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allgemeineren Trends dar, eine immer größere Liste von »Handelsfragen« nicht ausschließlich innerhalb der WTO, sondern durch eine Vereinbarung mit einem bevorzugten Partner zu verhandeln. Es gibt noch zwei weitere Faktoren, die oft als Rechtfertigungen für die Aufnahme von TTIP-Verhandlungen genannt werden (und mit denen wir uns im 1. und 2. Kapitel befassen wollen). Erstens wird behauptet, die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, die 2008 begann, habe die äußere Nachfrage zu einer willkommenen und sogar notwendigen Quelle für inneres Wachstum gemacht. Zweitens trete TTIP vor dem Hintergrund des angeblichen Aufstiegs Chinas und anderer Schwellenländer gegenüber der EU und den USA an, die nicht nur Konkurrenten in den globalen ökonomischen Strömen, sondern auch Mitbewerber um die globale ökonomische Governance sind – wobei politische Entscheidungsträger auf beiden Seiten des Atlantiks Bedenken äußern, dass sie an geopolitischer und globaler ökonomischer Relevanz verlieren. Das Stagnieren der DohaRunde der Weltwirtschaftsgespräche ist großenteils auf den Aufstieg dieser Schwellenmächte zurückzuführen, die das »Duopol« der EU und der USA in der globalen Handelsgovernance gebrochen haben (Grant 2007; Narlikar 2010). Neu an TTIP ist das Ausmaß der angestrebten »tiefen Liberalisierung«. Die Verhandlungen versuchen explizit, die regulatorischen Praktiken der EU und der USA so weit wie möglich einander anzupassen. Das hat jedoch auch eine eigene Geschichte. Wiederholt versuchten die EU und die USA nach dem Ende des Kalten Kriegs eine Transatlantische Freihandelszone (TAFTA) oder einen entsprechenden Markt zu errichten. Der erste Schritt in diese Richtung war die »Transatlantic Declaration« von 1990, in der sie zum ersten Mal ihre bilaterale Beziehung institutionalisierten und sich zur Kooperation in wirtschaftlichen, kulturellen und Sicherheitsfragen verpflichteten. Aber die Ergebnisse erwiesen sich bald als enttäuschend, und zwar aufgrund eines mangelnden Interesses seitens der Mitgliedsstaaten und weil die Europäische Kommission unbedingt die Identität der EU erhalten wollte, bevor sie sich auf eine transatlantische Kooperation einließ (Steffenson 2005: 24). Als klar wurde, dass eine TAFTA zu heikel wäre, einigten sich die EU und die USA 1995 auf die Dialogplattform der New Transatlantic Agenda (NTA). Die Hauptergebnisse der NTA waren Abkommen über gegenseitige Anerkennung (MRA), die 1997 für eine kleine Anzahl von Branchen unterzeichnet wurden und doppelte Test- und Zertifizierungssysteme ausschließen sollten.

Einleitung

In den späten 1990er-Jahren versuchte der damalige EU-Kommissar für Außenwirtschafts- und Handelspolitik (Leon Brittan) auch einen »Neuen Transatlantischen Markt« zu errichten, der Zoll- und Nichtzoll-Hemmnisse für den Handel in erheblichem Maße beseitigt hätte (Pollack/ Shaffer 2001: 16). Diese Pläne wurden schließlich 1998 zugunsten einer weniger ambitionierten und vagen »Transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft« aufgegeben, die den transatlantischen Markt eher schrittweise aufzubauen versuchte. Aber keine dieser Initiativen hielt eigentlich, was sie versprochen hatte. Vor allem wurden letztlich aufgrund des administrativen Widerstands auf Seiten der USA nur zwei der sechs MRAs, die bereits unterschrieben waren, umgesetzt. In den 2000er-Jahren versuchten die EU und die USA wiederholt, diesen Prozess der Zusammenarbeit in Regulierungsfragen wiederzubeleben, was jedoch erneut nur sehr begrenzte Ergebnisse zeitigte. Der letzte Versuch vor TTIP, eine transatlantische Freihandelszone zu errichten, galt daher als »überambitioniert« und »wahrscheinlich nicht realisierbar« (Peterson u.a. 2004: 76-79). Vielleicht weil sie über die fehlende Unterstützung für die letzten Versuche einer transatlantischen Kooperation hinwegkommen wollen, fühlen sich politische Entscheidungsträger heute so bemüßigt, die Verheißungen der derzeitigen Verhandlungen so aufzuhübschen.

D er V erhandlungsprozess Nach diesem kurzen Überblick über die Geschichte der transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen stellen wir den Lesern nun (erneut kurz und bündig) den Verhandlungsprozess für TTIP und die jeweilige wirtschaftspolitische Maschinerie in der EU und in den USA vor. Die gegenwärtigen transatlantischen Wirtschaftsverhandlungen gehen auf einen Gipfel im November 2011 zwischen US-Präsident Barack Obama, dem Präsidenten des Europäischen Rates Herman Van Rompuy und dem Präsidenten der Europäischen Kommission José Manuel Barroso zurück. Dabei wurde eine Hochrangige Arbeitsgruppe für Wachstum und Beschäftigung (HLWG) eingerichtet, unter Führung der Generaldirektion (DG) der Europäischen Kommission für Handel und der Behörde des USHandelsvertreters (USTR) sowie mit dem Auftrag festzustellen, wie eine Zunahme von Handel und Investition zur Schaffung von Beschäftigung, Wirtschaftswachstum und Wettbewerbsfähigkeit beitragen könnte. Ihr

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Abschlussbericht wurde im Februar 2013 veröffentlicht und gelangte zur Schlussfolgerung, dass »ein umfassendes Handels- und Investitionsabkommen für beide Volkswirtschaften den größten Nutzen brächte« (HLWG 2013: 5). Im Anschluss daran wurden die TTIP-Verhandlungen von Präsident Barack Obama während seiner Rede zur Lage der Union 2013 offiziell verkündet. Danach mussten auf EU-Seite die Mitgliedsstaaten die Europäische Kommission ermächtigen, die Verhandlungen aufzunehmen (da die EU als zuständig für Handelspolitik gilt). Nach einigen Diskussionen über die Verhandlungsrichtlinien (»das Mandat«), insbesondere über die Frage des Ausklammerns von »audio-visuellen Dienstleistungen«, gab der Rat der Europäischen Union schließlich im Juni 2013 grünes Licht. Einen Monat später begannen die Verhandlungen. Die Verhandlungsteams beider Seiten – die Europäische Kommission und die Behörde des US-Handelsvertreters, die dem Executive Office des Präsidenten unterstellt ist – kommen mehr oder weniger genau alle zwei Monate abwechselnd in Brüssel und in Washington (sowie in anderen amerikanischen Städten wie New York oder Miami) zu einwöchigen Verhandlungsrunden zusammen. Dazwischen erledigen die Verhandlungsteams fachliche Arbeiten in jeder »Hauptstadt«. Die Verhandlungen werden in drei Hauptbereiche und eine größere Anzahl von Verhandlungsgruppen eingeteilt (siehe Rat der Europäischen Union 2013). Der erste Hauptbereich widmet sich der »Verbesserung des gegenseitigen Marktzugangs« und umfasst Dinge wie Zollverhandlungen für Güter und die Liberalisierung von Dienstleistungen, Investitionen und das öffentliche Beschaffungswesen. Der zweite Hauptbereich gilt der »Zusammenarbeit in Regulierungsfragen« und befasst sich mit technischen Handelshemmnissen (TBT), gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen (SPS) oder damit, wie die EU und die USA systematisch zusammenarbeiten könnten, um die gegenwärtige und künftige Regulierung3 kompatibler zu machen. Dieser Hauptbereich der Verhandlungen soll somit eine größere Anpassung zwischen den Regulierungssystemen der EU und der USA herbeiführen. Der dritte Hauptbereich ist »Bestimmungen« gewidmet, um gemeinsame Probleme im Zusammenhang mit Handel und Wirtschaft wie nachhaltige Entwicklung, Rechte am geistigen Eigentum, Energie und Rohstoffe oder Handelserleichterungen ebenso wie Investitionsschutz (einschließlich der Investor-Staat-Streitbeilegung [ISDS]) anzusprechen.

Einleitung

Wenn (oder falls?) die Verhandlungen abgeschlossen sind, muss das Abkommen von jeder Partei innenpolitisch ratifiziert werden. In der EU bedeutet dies, dass mindestens eine qualifizierte Mehrheit4 von Mitgliedsstaaten im Rat und eine einfache Mehrheit im Europäischen Parlament das Abkommen akzeptieren müssen. Doch aufgrund des Umfangs der Verhandlungen ist zu erwarten, dass dies ein »gemischtes Abkommen« wird, mit geteilter Zuständigkeit zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten, sodass das Abkommen einstimmig im Rat sowie von den Parlamenten aller 28 Mitgliedsstaaten angenommen werden muss (obwohl es vor der parlamentarischen Ratifizierung »vorläufig angewandt« werden kann; mehr über die Verfahren für die Handelspolitik der EU siehe Woolcock 2012: 51-61). Auf der Seite der USA, wo dem Kongress formell die Macht eingeräumt ist, die Handelspolitik der Verfassung zu unterstellen, hängt der Ratifizierungsmechanismus großenteils von der vorhergehenden Entscheidung durch den Kongress ab, dem Executive Office »Trade Promotion Authority« (TPA)5 einzuräumen, auch »fast track« genannt, was er schließlich auch im Juni 2015 nach erbitterter Debatte tat (Weisman 2015). Gemäß der TPA definiert der Kongress Verhandlungsziele für den USTR und segnet die Vereinbarung am Ende der Verhandlungen mit einem »Up-or-down«-Votum ohne die Möglichkeit für Nachbesserungen ab. Überdies müssen beide Kammern gemäß dem »Fast-Track-Verfahren« dem internationalen Abkommen ihre Zustimmung mit einfacher Mehrheit erteilen, während der Senat ohne TPA die höhere Schwelle einer DreiFünftel-Mehrheit benötigt, um eine Verzögerungstaktik zu überstehen. Eine fehlende TPA wurde somit als abträglich betrachtet für die Aussichten, nicht nur TTIP zu ratifizieren, sondern folglich auch für den Auf bau von gegenseitiger Zuversicht und Vertrauen zwischen beiden Parteien, dass TTIP zeitgerecht und ohne Ergänzungen erörtert würde. Es überrascht daher nicht, dass die Zustimmung des Kongresses schließlich von den Verhandlungsführern beider Seiten begrüßt wurde – selbst wenn die Regelung am 1. Juli 2018 ausläuft, mit der Möglichkeit einer Erneuerung bis zum 30. Juni 2021 (Garcia-Bercero/Mullaney 2015; mehr über die Verfahren der US-Handelspolitik bei Destler 2005).

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J enseits der Ü bertreibung Das von den EU-Verhandlungsführern bewiesene beispiellose Maß an Transparenz (mehr dazu im 4. Kapitel) hat für uns als Forscher enorme Vorteile. Wir müssen uns nicht (völlig) auf undichte Stellen und Spekulationen darüber verlassen, was in den Verhandlungen gerade diskutiert und entschieden wird, um uns an einer sinnvollen Debatte über TTIP zu beteiligen, während die Gespräche noch im Gang sind. Dies ermöglicht uns auch, Änderungen in Verhandlungspositionen zu verfolgen und zu versuchen zu erklären, was diese verursacht hat. Gleichwohl ist noch immer ein Vorbehalt angebracht. Zu unserer Frustration als Forscher, aber auch zu der mehrerer Politiker und zivilgesellschaftlicher Organisationen werden nicht alle Verhandlungsdokumente veröffentlicht (insbesondere der »konsolidierte  Text« wird nach wie vor unter Verschluss gehalten). Überdies sollten wir als Wissenschaftler stets misstrauisch sein gegenüber strategischen Überlegungen, wenn es darum geht, was (und was nicht) und wann veröffentlicht wird. Infolgedessen stützt sich dieses Buch auch auf eine Reihe von Interviews mit EU-Verhandlungsführern und anderen Offiziellen sowie mit zivilgesellschaftlichen Aktivisten und Vertretern von Interessengruppen (denen angesichts der kontroversen Gespräche allseitige Anonymität zugesichert wurde). Dies hat es uns ermöglicht, zusätzliche Einblicke in die Motive und Überlegungen der Akteure zu gewinnen und unsere Interpretationen der Verhandlungen mit informierten Teilnehmern zu triangulieren. Außerdem haben wir uns der verfügbaren Sekundäranalysen von Akademikern wie von Aktivisten bedient, im letzteren Fall nur dann, wenn sie auf einer Analyse von sachgemäßer Dokumentation statt auf bloßer Spekulation beruhen. Als kritische Beobachter der EU- und US-Handelspolitik analysieren wir die Behauptungen hinsichtlich der Folgen von TTIP. Aber wir behalten auch die Behauptungen seitens der Gegner im Auge. So glauben wir beispielsweise nicht, dass TTIP eine Hochkonjunktur der Deregulierung (direkt) zur Folge haben wird, die dazu führt, dass mit Chlor behandelte Hühnchen und hormonbehandeltes Rindfleisch akzeptiert werden, sondern wir meinen, dass es eine Reihe tieferliegender Bedenken gibt, die sehr ernst genommen werden sollten. TTIP wird durch zwei Hauptargumente promotet. Das erste Argument, mit dem wir uns im 1. Kapitel befassen werden, besagt, dass TTIP den krisengeschüttelten Volkswirtschaften der USA und insbesondere

Einleitung

der EU heiß ersehntes Wachstum und Beschäftigung bringen werde. Ein zweites Argument, Thema des 2. Kapitels, behauptet, ein »transatlantischer Markt« wäre ein Instrument, um die dominante ökonomische Position der EU und der USA zu erhalten und den geopolitischen und geoökonomischen Aufstieg Chinas und anderer Schwellenwirtschaften in Grenzen zu halten. Wir sezieren diese Logik und untersuchen die Annahmen, auf denen sie fußt. Dies führt uns zu der Schlussfolgerung, dass es auf der Grundlage dessen, was wir bereits über die TTIP-Verhandlungen wissen, sehr unwahrscheinlich ist, dass sich diese optimistischen Projektionen materialisieren werden. Wir wollen unser Buch nicht mit der simplen Feststellung dessen beenden, was TTIP nicht schaffen wird. Stattdessen suchen wir nach den wahrscheinlich realen Konsequenzen und Motiven. Im 3. Kapitel behaupten wir, dass die subtileren, aber nicht weniger wichtigen Effekte von TTIP (wie sie von den Verhandlungsführern geplant sind) die Fähigkeit von Regierungen, ambitionierte, den Markt korrigierende Regulierungen trotz fehlender klarer wissenschaftlicher Beweise zu übernehmen, weiter disziplinieren werden, indem sie ihnen das Kriterium der MinimalRestriktivität für den Handel und Kosten-Nutzen-Analysen abverlangen. TTIP ist der Höhepunkt eines Trends, Regulierungen in erster Linie als irritierende Hemmnisse für Handel, Investitionen und Unternehmertum zu betrachten. Die Logik und der Diskurs dahinter sind vergleichbar mit binnenländischen Versuchen, eine regulatorische Politik weiter zu entpolitisieren und sie einer ökonomischen Logik zu unterwerfen. Das berüchtigte ISDS-Vorhaben ist nur das offenkundigste Beispiel für die Art und Weise, wie dieses Abkommen den Primat der Politik zugunsten privaten Unternehmertums einschränken soll. Doch diese Agenda stößt auf erheblichen Gegenwind seitens zivilgesellschaftlicher Gruppen, bislang hauptsächlich in Europa. Wie wir im 4. Kapitel darlegen werden, ist es diesen Gruppen gelungen, das Abkommen in der öffentlichen Sphäre als eine Bedrohung der Demokratie und der schwer errungenen Schutzvorkehrungen für Sozialpolitik, Umwelt und öffentliche Gesundheit anzuprangern – was in vielerlei Hinsicht die Argumente von Globalisierungsgegnern um die Jahrtausendwende widerspiegelt. Der Widerstand basiert auf einer »normativen« (oder auf Werten basierenden) Kritik an dem Abkommen und seiner Agenda einer »tiefen Liberalisierung« und ist von politischen Entscheidungsträgern mit Geschichten über »Wachstum und Beschäftigung und globale Wirt-

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schaftsführung« viel schwerer zu unterdrücken als bei früheren Handelskonflikten um Verteilungsfragen zwischen verschiedenen ökonomischen Interessengruppen. Infolgedessen behaupten wir, dass TTIP weniger als Vorbote der Entpolitisierung von regulatorischer Politik zu verstehen ist, sondern vielmehr bislang zu einer zunehmenden (Re-)Politisierung von Handelspolitik geführt hat, gewöhnlich eine Domäne technokratischer Politik, die großenteils gegen öffentliche Kontrolle abgeschirmt wird. In unseren Schlussüberlegungen fragen wir uns daher, ob und wie TTIP zu einer dauerhaften Umwandlung der Handelspolitik des 21. Jahrhunderts führen kann.

1. Wachstum und Beschäftigung

Befürworter von TTIP auf beiden Seiten des Atlantiks sind rasch bei der Hand, das Abkommen als gewaltigen Beitrag zu »Wachstum und Beschäftigung« zu beschreiben. Die Beseitigung verbliebener Hemmnisse für transatlantische Handels- und Investitionsströme sei ein Segen für Unternehmen, Arbeitnehmer wie Verbraucher. So hat US-Präsident Barack Obama erklärt, TTIP könne dazu beitragen, »Millionen gut bezahlter amerikanischer Jobs« zu fördern (White House 2013a), während der britische Premierminister David Cameron sogar behauptet hat, die Wirtschaftsankurbelung durch TTIP sei ein »Volltreffer, wie es ihn nur einmal in einer Generation gibt« (zitiert in BBC News 2013). Im europäischen Kontext haben diese Behauptungen eine zusätzliche Bedeutung. Bei der gebotenen Sparpolitik sei TTIP, so der damalige EU-Kommissar für Handel Karel De Gucht, »das billigste Konjunkturprogramm, das man sich vorstellen kann« (De Gucht 2013b). Entscheidungsträger der EU-Handelspolitik nahmen teilweise die Kontroverse vorweg, die sich über die Verhandlungen ergießen sollte, als sie darin (ebenso wie im »Setzen globaler Standards«, siehe 2. Kapitel) ausdrücklich eines der Schlüsselgebiete erkannten, dass sie in ihrer »Informationskampagne« (lies: Public-Relations-Kampagne) um TTIP pushen wollten. Um diese Geschichte um »Wachstum und Beschäftigung« zu unterstützen, gab die EU-Kommission eine Reihe von Wirtschaftsstudien in Auftrag, die die ökonomischen Vorteile des Abkommens beweisen wollten. Die maßgeblichste Studie sagte Gewinne für die EU in Höhe von 0,48 Prozent und für die USA in Höhe von 0,39 Prozent des jährlichen BIP voraus und spielte eine wichtige Rolle im Diskurs von europäischen und amerikanischen Politikern. Was sollen wir angesichts der damit verbundenen offenkundigen politischen Bedeutung mit diesen Behauptungen anfangen?

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In diesem Kapitel hinterfragen wir das Argument von »Wachstum und Beschäftigung«, wobei wir uns insbesondere mit der Verwendung dieser ökonomischen Modelle befassen. Wir behaupten, dass sie nicht nur dazu dienen, die Vorteile von TTIP zu übertreiben, sondern auch gezielt ihre potenziellen Sozialkosten herunterzuspielen. Wie der Wirtschaftssoziologe Jens Beckert (2013a, 2013b) es formulierte, kann solche Modellbildung als eine »Übung im Management fiktionaler Erwartungen« verstanden werden. Die Unsicherheit, die Modellen sozialer Phänomene innewohnt, die weitaus zufälliger sind als die Berechnungen von Wirtschaftswissenschaftlern, wird der Öffentlichkeit verschleiert. Auf diese Weise machen die Modelle unrealistische Annahmen über das Ausmaß, in dem TTIP Handelshemmnisse zu beseitigen vermag (insbesondere angesichts der bislang bestenfalls gemischten Bilanz der transatlantischen Zusammenarbeit), weil diese Modelle unausgewogene Daten verwenden, die aus Umfragen bei Wirtschaftsvertretern gewonnen wurden. Dies wiederum lenkt von den potenziellen Kosten des Abkommens ab, die weitaus schwieriger zu quantifizieren sind. Sie umfassen die Sozialkosten von makroökonomischer Anpassung (da sich Arbeitsplätze wahrscheinlich zwischen verschiedenen Industriezweigen verlagern werden) sowie den Einfluss von potenzieller Deregulierung auf Sozialpolitik, Umweltschutz und Gesundheitswesen. Die Modelle und das breitere Narrativ, das sie untermauern, sind ein wichtiger Teil der weiteren »Politik«, die die Verhandlungen umgibt und auch (wie wir in den folgenden Kapiteln veranschaulichen werden) die Einstellung von Verhandlungsführern prägt, Regulierungen in einem engen, ökonomistischen Sinn zu verstehen.

E in A usweg aus der K rise In der EU ist Handelspolitik eine zentrale Komponente ihrer Reaktion auf die anhaltende Wirtschaftskrise geworden. Mit einer reduzierten Binnennachfrage und den Realitäten der Austeritätspolitik konfrontiert, behaupten politische Entscheidungsträger zwei Dinge. Erstens, die »wirtschaftliche Erholung […] muss durch stärkere Verbindungen mit den neuen globalen Wachstumszentren konsolidiert« werden, und zweitens ist das »Ankurbeln des Handels eines der wenigen Mittel zur Stärkung des Wirtschaftswachstums ohne den Rückgriff auf stark eingeschränkte öffentliche Finanzen« (Europäische Kommission 2012: 4). Handelspolitik

1. Wachstum und Beschäf tigung

wird damit als eines der Instrumente dargestellt, die Europa aus der Krise hinausführen. Mit den Worten der Kommission: »Nie war Außenhandel für die Wirtschaft der Europäischen Union so wichtig wie heute.« (Europäische Kommission 2013e: 1, Hervorhebung im Original) Die öffentlichen Bekundungen führender EU-Politiker zu TTIP bilden den Höhepunkt dieser besonderen Rhetorik. De Guchts Aussage, das Abkommen sei »das billigste Konjunkturprogramm, das man sich vorstellen kann«, ist in dieser Hinsicht besonders krass und veranschaulicht eine umfassende Tendenz, TTIP als Ausweg aus der Krise zu verstehen. Die USA haben sich natürlich nicht auf die gleiche Weise wie die Eurozone für Austerität entschieden, und daher spielt die Krise dort nicht eine so totemistische Rolle im handelspolitischen Diskurs. Davon abgesehen hat der USTR durchweg den Beitrag von TTIP wie von TPP für »Wachstum und Beschäftigung« hervorgehoben, ein Diskurs, der auch auf präsidentieller Ebene in allen Ansprachen zur Lage der Union seit dem Beginn der TTIP-Verhandlungen geführt wird (White House 2013a, 2014, 2015). Infolgedessen war die EU nicht nur »demandeur« (die fordernde Partei) dieser Verhandlungen, sondern sie hat ihnen eindeutig eine etwas größere politische Bedeutung beigemessen als die USA. Wie die Kommission in einem inoffiziell verbreiteten internen Memo vom November 2013 erkannte: »Eine starke politische Kommunikation wird entscheidend sein für den Erfolg der Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), und zwar sowohl um die EU-Verhandlungsziele umzusetzen wie dafür zu sorgen, dass das Abkommen schließlich ratifiziert wird.« Das Ziel sollte es sein, »in dieser frühen Phase der Verhandlungen den Rahmen der Debatte festzulegen, und zwar mit einer positiven Kommunikation dessen, worum es bei TTIP geht (wirtschaftliche Zugewinne und eine führende Position im Welthandel)« (Europäische Kommission 2013d). Auf das letzte Element dieses Arguments, »globale Führung«, werden wir im 2. Kapitel eingehen. Hier konzentriert sich unser Augenmerk auf den Gedanken, bei TTIP gehe es um »ökonomische Gewinne« für beide Parteien. Um diese Behauptung abzustützen, gab die Kommission eine Reihe ökonometrischer Studien in Auftrag, wobei die maßgeblichste von der Londoner Denkfabrik Centre for Economic Policy Research durchgeführt wurde (CEPR 2013). Diese Studie stützt sich wiederum auf Schätzungen für nichttarifäre Handelshemmnisse (NTBs) aus einer früheren Studie der holländischen Managementberatungsfirma ECORYS (2009a). Und dies sind die schlagzeilenträchtigen Zahlen, die immer wieder von

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EU-Offiziellen, aber gelegentlich auch von führenden US-Persönlichkeiten zitiert werden: Eine »ehrgeizige« TTIP werde ein zusätzliches Bruttoinlandsprodukt (BIP) für die EU in Höhe von jährlich 119 Mrd. Euro oder von 545 Euro pro Durchschnittshaushalt und für die USA 95 Mrd. Euro (120 Mrd. Dollar) bzw. 655 Euro (830 Dollar) pro Familie generieren. Es gibt auch eine Reihe anderer neuerer Modellübungen für TTIP, die meist auf ganz ähnlichen Modellbildungstechniken basieren wie die CEPR- und ECORYS-Studien (CEPII 2013; ECIPE 2010; Bertelsmann und ifo 2013). Darin wird fast immer prophezeit, dass TTIP einen positiven Einfluss auf Handel und BIP von EU und USA haben werde. Doch die Größenordnung dieses positiven Einflusses schwankt erheblich nicht nur zwischen den Studien (z.B. zwischen einem Nullprozent-Zuwachs im EU/US-BIP in einem CEPII-Szenarium und einem Aufschwung um 4,82 Prozent für die USA in der Studie von Bertelsmann und dem ifo), sondern auch innerhalb von einzelnen Studien. Dies liegt daran, dass diese Studien als solche verschiedene Szenarien enthalten (ebenso wie eine Baseline, nach der die Veränderungen im BIP und in den Exporten berechnet werden), vom ganz bescheidenen – nach dem nur ein kleiner Anteil von transatlantischen Handelshemmnissen beseitigt würde – bis zum ganz ambitionierten Szenarium, demzufolge eine ganz erhebliche Menge beseitigt würde. In der Öffentlichkeit zitieren Offizielle stets nur die schlagzeilenträchtige Zahl des CEPR – die sich aus dem »ehrgeizigsten« Szenarium ergäbe –, aber nicht den Umfang der Einflüsse oder die Tatsache, dass diese sich erst vollständig im Jahr 2027 materialisieren würden. Überdies wurde festgestellt, dass diese schlagzeilenträchtigen Zahlen nur auf »eine zusätzliche Tasse Kaffee pro Person pro Woche« (Moody 2014) hinauslaufen würden, was die bombastische Rhetorik kaum rechtfertigt. Und damit sind wir bei der Politik der ökonomischen Modellbildung angelangt.

Ö konomische M odellbildung und das »M anagement fiktionaler E rwartungen « Inwiefern ist ökonomische Modellbildung ein politisches Instrument? Zwar ist schon viel über ökonomische Diskurse in der Politischen Ökonomie gesagt worden, doch weitaus weniger erfahren wir (zumindest von Politikwissenschaftlern) über eine andere einflussreiche Form von öko-

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nomischer Rhetorik, nämlich die allgegenwärtige Verwendung von Wirtschaftsmodellen und -vorhersagen. Dies mag daran liegen, dass diejenigen, die auf dem Gebiet der Politischen Ökonomie arbeiten, sich zuweilen scheuen, sich auf Quantifizierung und die spezifischen Erkenntnisse von Wirtschaftswissenschaftlern einzulassen (Blyth 2009). Das ist wirklich sehr schade, da hinter dem Gebrauch ökonomischer Vorhersagen eine klare Politik steckt, die vorgibt, eine Übung in »objektiver« und zuverlässiger Wissenschaft zu sein, die aber in Wahrheit alles andere als das ist. Sowohl die EU wie die USA können auf eine Geschichte des Missbrauchs ökonomischer Modelle zurückblicken. Eine der Gipfelleistungen der EU, der Binnenmarkt, der zahlreiche existierende NTBs zwischen europäischen Volkswirtschaften beseitigte, ist ein typisches Beispiel. Eines der einflussreichsten Papiere der Kommission, das damals erschien, der sogenannte Cecchini-Bericht, schätzte BIP-Gewinne aus dem Abschluss des Binnenmarktprogramms auf zwischen 4,25 und 6,5 Prozent (Europäische Kommission 1988: 10). Dies erwies sich als absolut übertrieben. Selbst ein Bericht der Kommission über den Binnenmarkt von 2007 schätzte die Gewinne auf rund die Hälfte der unteren Grenze der Cecchini-Schätzungen, nämlich auf 2,15 Prozent (Europäische Kommission 2007a: 3). Was ist dann angesichts einer solchen Fehlermarge in der Berechnung der Vorteile des Binnenmarkts der vorhergesagte BIPAufschwung von 0,48 Prozent aus TTIP für die EU wert? Ähnlich krass ist die Verwendung von ökonomischen Modellen, um das North American Free Trade Agreement (NAFTA) einer skeptischen Öffentlichkeit in den USA zu verkaufen. Während der US-Präsidentschaftskandidat Ross Perot Kapital aus großen Bedenken im Hinblick auf Outsourcing und Arbeitsplatzverluste schlug, indem er vom »riesigen Sauggeräusch« der Verlagerung von US-Jobs nach Mexiko sprach, berief sich die US-Regierung auf eine Fülle von Wirtschaftsstudien, die alle Aussagen über die Schaffung von Arbeitsplätzen und mehr Wachstum durch NAFTA zu bestätigen schienen. In manchen Fällen belief sich die prophezeite Zunahme des Wachstums auf 10,6, 2,1 und 13,1 Prozent für die kanadische, die US- bzw. die mexikanische Volkswirtschaft (Stanford 2003: 31). Diese überoptimistischen Modelle werden seither weithin belächelt, angesichts des Befundes, es gebe »keinerlei sichtbaren Einfluss einer kontinentalen Handelsliberalisierung auf die gesamten Wirtschaftswachstumsraten in den drei NAFTA-Mitgliedsvolkswirtschaften« (ebd.: 37). Dies mag zumindest teilweise erklären, warum politische Führungs-

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persönlichkeiten der USA vorsichtiger sind, wenn sie über TTIP reden, und sich weniger auf spezifische Zahlen beziehen als ihre europäischen Gegenspieler. Tatsächlich sollte Präsident Obama in seiner Ansprache zur Lage der Union von 2015 »zugeben, dass frühere Handelsabkommen nicht immer dem Hype um sie gerecht wurden« (White House 2015).

Das Management fiktionaler Er wartungen Wir hoffen hier indes, über den Aphorismus hinauszugehen, der Benjamin Disraeli zugeschrieben wird, nämlich dass es »Lügen, verdammte Lügen und Statistiken« gebe, und eine komplexere Kritik an der ökonometrischen Modellbildung zu entwickeln. Dazu beziehen wir uns auf Arbeiten des Wirtschaftssoziologen Jens Beckert (2013a, 2013b) und insbesondere auf seinen Gedanken der »fiktionalen Erwartungen«. Beckert versteht die soziale Welt als immanent zufallsbedingt und die Zukunft als grundlegend ungewiss. Es gebe viel zu viele eingreifende Faktoren, als dass wir exakt vorhersagen könnten, wie sich die Dinge entwickeln werden. Das extreme Beispiel dafür ist Nassim Talebs (2007) Konzept des »schwarzen Schwans«, eines Ereignisses mit dramatischen Folgen, das so selten und unvorhersagbar ist (etwa wie die Entdeckung bis dahin unbekannter schwarzer Schwäne durch europäische Forscher in Australien), dass sich sein Eintreten nicht aus früheren Erfahrungen schlussfolgern lässt (Stichwort globale Finanzkrise von 2008). Diese Annahme einer grundlegenden Ungewissheit unterscheidet solche Arbeiten von der von neoklassischen Mainstream-Wirtschaftswissenschaftlern (ebenso wie von anderen rationalistischen Sozialwissenschaftlern), die annehmen, die Wirtschaft (und die Gesellschaft) operiere nach genau definierten und regulären Faktoren, die sich exakt und verlässlich im Modell nachbilden und auf die Zukunft übertragen lassen. Wenn aber die soziale und ökonomische Zukunft nicht vorhersehbar ist, wie kommen wir dann in unserem sozialen Leben zurecht? Wenn Ihnen ein Unternehmen gehört, wie können Sie dann für das laufende Jahr kalkulieren – oder Waren auf wöchentlicher Basis bestellen? Beckert behauptet, dass wir uns mit sogenannten fiktionalen Erwartungen behelfen. Dies seien »Vorstellungen von künftigen Situationen, die eine Orientierung bei der Entscheidungsfindung gewähren trotz der Ungewissheit, die der Situation innewohnt« (Beckert 2013a: 222, Hervorhebung im Original). Es gibt hier eine wichtige Analogie zu literarischen Texten, in-

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sofern wir in beiden Fällen bereit sind, unseren Zweifel außer Kraft zu setzen, wenn auch aus ganz unterschiedlichen Gründen. Was die Literatur betrifft, ist dies der ganze Zweck einer guten Story: Was hat es für einen Sinn, eine unglaubliche Handlung in Frage zu stellen, wenn sie eine unterhaltsame Geschichte ergibt? Und was die fiktionalen Erwartungen betrifft, so stellen diese im Grunde eine Möglichkeit dar, sich durch eine immanent unsichere soziale Welt hindurchzuwursteln. Auf diese Weise »repräsentieren sie künftige Ereignisse, als ob sie wahr wären, indem sie Akteure in die Lage versetzen, zielstrebig zu agieren […], selbst wenn diese Zukunft tatsächlich unbekannt, unvorhersagbar und damit in den fiktionalen Erwartungen nur vorgegaukelt ist«. Überdies sind solche Erwartungen »zwangsläufig falsch, weil die Zukunft nicht vorhersehbar ist« (ebd.: 226, Hervorhebung im Original). Natürlich sind nicht alle »fiktionalen Erwartungen« gleich: Ein kleiner Ladenbesitzer, der Waren auf der Basis antizipierter Verkäufe bestellt, spielt nicht in der gleichen Liga wie ein Wall-Street-Finanzier, der auf dem Immobilienmarkt spekuliert. Während die Aktivitäten des Ersteren für ganz normal und routiniert gelten würden – ja, Beckert hält solche Praktiken für notwendig, um den Kapitalismus und die Märkte zu erhalten –, werden die Erwartungen von Teilnehmern an Finanzmärkten als eine wichtige Determinante ihrer Fragilität verstanden. Letztlich interessiert uns als Politikwissenschaftler, die wir uns mit dem Begriff Macht befassen, der Gedanke, dass »Akteure unterschiedliche Interessen im Hinblick auf vorherrschende Erwartungen haben und daher versuchen werden, sie zu beeinflussen« (Beckert 2013b: 326). Dieses »Management fiktionaler Erwartungen« ist genau das, was unserer Meinung nach im Fall der ökonomischen Modellbildung im Zusammenhang mit TTIP geschieht.

Die Politik der ökonomischen Modellbildung Von den ökonomischen Studien über TTIP stützen sich fast alle (außer der von Bertelsmann und dem ifo) auf sogenannte berechenbare allgemeine Gleichgewichtsmodelle (»computable general equilibrium« oder CGE). Diese Modelle vereinfachen die ungeheuer komplexe soziale Welt da draußen, indem sie sie auf eine Anzahl von Schlüsselvariablen reduzieren, um den ökonomischen Einfluss bestimmter politischer Entscheidungen zu erklären. So könnten sie beispielsweise den Einfluss, den eine Steuererhöhung auf den Konsum hat, oder (wie in diesem Fall) das

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Problem, ob eine Handelsliberalisierung zu erhöhtem Wachstum führt, modellhaft darstellen. Innerhalb dieser »Modellwelt« (Watson 2014) sind Individuen sogenannte rationale Nutzenmaximierer – das heißt, sie sind stets in der Lage (und willens), ihre eigenen Vorteile logisch zu bestimmen und sie in ihrem Handeln zu wahren. Vor allem aber, wie schon der Begriff general equilibrium (allgemeines Gleichgewicht) verrät, folgt das CGE der ökonomischen Standardtheorie1, indem es davon ausgeht, der natürliche Zustand ökonomischer Märkte sei es, im Gleichgewicht zu sein. Jedes Angebot findet seine eigene Nachfrage auf perfekt effizienten und durch vollständige Konkurrenz geprägten Märkten (obwohl zuweilen auch unvollständige Konkurrenz bei Märkten zugelassen wird wie im CEPR-TTIP-Modell). Dies bedeutet für jeden Markt, dass alles, was produziert wird, auch konsumiert wird und dass es keine Arbeitslosigkeit gibt, da jedem Arbeitsangebot eine entsprechende Nachfrage gegenübersteht. Der ganze Sinn von Modellbildung besteht darin, die Komplexität der Wirtschaft wegzudenken – die andauernde Arbeitslosigkeit beispielsweise ist ein klares Zeichen dafür, dass es um die Welt des allgemeinen Gleichgewichts nicht zum Besten steht.2 Modellierer möchten nichts weiter, als eine vereinfachte Gleichung zu generieren, die die Beziehung erfasst, für die sie sich interessieren (z.B. zwischen Besteuerung und Konsum, Handelsliberalisierung und BIP) und die »kalkulierbar« ist, damit sie Daten eingeben und eine Regression anstellen können, die konkrete Zahlen generiert. Auf diese Weise ist das CGE-Modell inzwischen eine der Standardformen der modellhaften Darstellung des wirtschaftlichen Einflusses politischer Entscheidungen geworden, seit es in den 1960erJahren entwickelt wurde (Dixon/Rimmer 2010), insbesondere auf dem Gebiet der Handelsliberalisierung, wo die Zahlen, die dazu dienten, NAFTA zu verkaufen, eines der ersten prominenten Beispiele für die Anwendung solcher Modelle waren. Wie können wir von einem »Management fiktionaler Erwartungen« sprechen, wenn es um das CGE-Modell geht? Einerseits sind dies eindeutig »fiktionale Erwartungen«, insofern sie Vorhersagen über den künftigen Zustand der Wirtschaft produzieren, die künftiges Handeln leiten sollen. Besonders bemerkenswert ist jedoch der Umstand, dass die produzierten Vorhersagen unglaublich unzuverlässig sind. Ein erfahrener Entwickler solcher Modelle, Clive George (ein Architekt der Folgenabschätzung [IA] für die Nachhaltigkeit des Handels in der EU), behauptet: »In manchen Fällen ist die Unsicherheit größer als die [von solchen Modellen

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erzeugte] Zahl an sich, und zwar so sehr, dass eine als positiv vorhergesagte Zahl leicht negativ werden könnte.« (George 2010: 25) Die oben aus dem Cecchini-Bericht zitierten Beispiele sowie die Modellbildung um NAFTA sind typische Fälle. Beckerts Anmerkung, solche Erwartungen müssten ihrem Wesen nach falsch sein, weil sich die Zukunft nicht vorhersehen lässt, ist somit doppelt wahr, und zwar sowohl aufgrund des immanenten Problems der Unsicherheit als auch weil die Modelle keine begründeten Vorhersagen generieren können. Aber wie steht es um das »Management« dieser Erwartungen? Wie können wir von einer wohlüberlegten Strategie, sie zu »beeinflussen«, sprechen? Wir möchten behaupten, dass CGE-Modelle dies auf mindestens dreierlei Weise tun. Zuerst einmal enthalten sie eine Reihe von Annahmen, die nicht nur unrealistisch sind – was, wie schon gesagt, ihre Zuverlässigkeit abschwächt –, sondern auch eine bestimmte Weltanschauung bevorzugen (Ackerman 2004). Über die Annahme eines allgemeinen Gleichgewichts hinaus, des Ergebnisses mit dem größten Pareto-Optimum3 und daher aus der Sicht von Wirtschaftswissenschaftlern wünschenswert, sind solche Modelle anscheinend agnostisch in Bezug auf andere Fragen, etwa nach den Ungleichheiten, die sich ergeben können. Wie zwei prominente Modellierer es formuliert haben: »Die Entscheidungen, wie potenzielle Kompromisse [zwischen Gleichheit und Effizienz] aufgelöst werden sollen, müssen auf der Grundlage sozialer Werte und politischer Entscheidungen getroffen werden.« (Böhringer/Löschel 2006: 50) Doch dieser Agnostizismus ist alles andere als das. Werte sind erheblich verschwommener als Zahlen, das heißt, sie wirken viel weniger objektiv als die »Realitäten« und »Imperative« von Märkten (der Domäne der Entwickler von ökonomischen Modellen). Oder wie Fioramonti (2014: 9) es formuliert: »Märkte sind dehnbarer für eine Messung« als »soziale Beziehungen und die Welt der Natur«. Der Grundstückswert eines Nationalparks lässt sich relativ leicht ermitteln, ebenso wie vielleicht die damit verbundenen Einnahmen durch den Tourismus, aber weitaus schwieriger ist zu quantifizieren, was viele Menschen seinen »inneren Wert« als Naturschutzgebiet nennen mögen (ebd.: 104-143). Noch eklatanter als diese weitgehende, implizite Voreingenommenheit in CGE-Modellen ist die Macht, die Forscher besitzen, die Ergebnisse ihrer Modellbildung zu gestalten. Allein schon eine Veränderung der verwendeten Daten, der kalkulierten Variablen oder der Werte auf den Koeffizienten in der Regressionsgleichung kann sich massiv auf die Er-

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gebnisse auswirken. Oder wie es sogar der Economist (2006, zitiert in Scrieciu 2007: 681), eine für ihre Befürwortung des freien Marktes bekannte Zeitung, im Zusammenhang mit Studien formulierte, die die Beziehungen zwischen Handel, Produktivität und Wachstum untersuchten: »Wenn der [CGE-]Modellierer glaubt, dass der Handel Produktivität und Wachstum anheben werde […], dann werden die Ergebnisse des Modells dies automatisch bestätigen.« Obwohl CGE-Modelle inzwischen zunehmend unter Beschuss von Wirtschaftswissenschaftlern geraten, sind sie aus einem dritten Grund mächtige politische Instrumente. Sie sind im Grunde »Black Boxes« (Piermantini/Teh 2005: 10), die oft undurchdringlich sind für die meisten Laienleser, die mit der Theorie des allgemeinen Gleichgewichts nicht vertraut sind. Dies dient dazu, ihre Voreingenommenheiten und ihren Mangel an Zuverlässigkeit vor der Öffentlichkeit abzuschirmen. Wir sind bereit, »unsere Zweifel außer Kraft zu setzen«, weil wir einfach keine andere Möglichkeit haben. Kein Wunder, dass der heterodoxe Wirtschaftswissenschaftler Ha-Joon Chang (2014) die Öffentlichkeit aufgerufen hat, sich in Bezug auf die Wirtschaft mehr zu bilden! In diesem Sinn wird es Zeit, dass wir uns ansehen, wie CGE-Modelle dazu benutzt werden, TTIP vor Kritik abzuschirmen, wobei wir bei den übertriebenen Vorteilen des Abkommens anfangen wollen. Zuvor allerdings müssen wir betonen, dass wir uns nicht auf eine detaillierte, fachliche Kritik an der für TTIP verwendeten ökonometrischen Modellbildung einlassen oder unsere eigenen Zahlen generieren wollen. Vielmehr werden wir auf die immanent politische Beschaffenheit von Modellen verweisen.

M odelle für T TIP Wie gelangen die Modellierer zu TTIP-Zahlen für »Wachstum und Beschäftigung«? Wir werden uns hier speziell auf das CEPR-Modell konzentrieren, weil es am bekanntesten ist. Es wurde nicht nur im März 2013 mit einigem Tamtam von der EU-Kommission in einer Pressemitteilung angekündigt (Europäische Kommission 2013f), sondern bildete auch die Grundlage für die »Folgenabschätzung« von TTIP durch die EU (Europäische Kommission 2013a). Und dies sind auch die Zahlen, die am ehesten von Befürwortern von TTIP zitiert werden. Aber während viele der Annahmen, bei denen wir hier nachbohren wollen, spezifisch für

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das CEPR-Modell (2013) sind, lassen sich die umfassenden Argumente breiter anwenden. Die meisten Studien zum ökonomischen Einfluss von TTIP verwenden CGE-Modelle. Sie machen daher ganz ähnliche simplifizierende Annahmen, verwenden ganz ähnliche Handelsdaten und sind offen für ganz ähnliche Voreingenommenheiten wie der CEPR-Bericht. Zuerst müssen wir untersuchen, welche Art von Annahmen die Modellierer in ihre Studie eingebaut haben. Das Modell enthält eine Reihe verschiedener Szenarien – oder mutmaßlicher Ergebnisse der Verhandlungen zwischen der EU und den USA –, für die verschiedene Ergebnisse generiert werden. Das erste Szenarium ist ein sogenanntes Baseline-Szenarium, das davon ausgeht, das kein Handelsabkommen unterzeichnet wird. Alle anderen Szenarien werden an dieser Benchmark gemessen, und dazu gehören solche Szenarien, die den Effekt abschätzen, dass nur Zölle abgebaut oder nur Hemmnisse für den Handel mit Dienstleistungen oder für das staatliche Beschaffungswesen (den Einkauf von Gütern und Dienstleistungen durch öffentliche Körperschaften) eliminiert werden. Die Vielfalt von Szenarien in diesem Modell (und natürlich auch in anderen Modellen) erklärt die große Bandbreite in den Ergebnissen, die wir bereits festgestellt haben. Am oberen Ende der CEPR-Schätzungen liegt das wichtigste Szenarium – das einzige, das gewöhnlich von Unterstützern des Abkommens zitiert wird. Es geht von der Annahme aus, dass ein »umfassendes« und »ehrgeiziges« Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA unterzeichnet werde, das alle Arten von Handelshemmnissen abdecke. Insbesondere unterstellt es, dass TTIP alle Zölle auf Güter im Handel zwischen der EU und den USA und 25 Prozent aller nichttarifären Hemmnisse abbauen werde, die den Handel mit Gütern und Dienstleistungen einschränken. Diese Zahl von 25 Prozent enthält auch die 50-prozentige Beseitigung von Hemmnissen auf dem Gebiet des staatlichen Beschaffungswesens. Die Studie erkennt auch »Spillover-Effekte« an – Exporteure in der EU und in den USA ebenso wie in Drittländern könnten von weniger transatlantischen Handelshemmnissen und von einer mutmaßlichen Auswirkung von TTIP auf den Rest der Welt profitieren, der seine Standards an den neuen »transatlantischen Marktplatz« angleichen werde. Mit diesen Annahmen gelangen die Modellierer zu den folgenden berühmt-berüchtigten Ergebnissen: einem BIP-Zuwachs per annum von 0,48 Prozent im Fall der EU und von 0,39 Prozent im Fall der USA oder

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von 119 Milliarden Euro für die EU und von 95 Milliarden Euro für die USA (CEPR 2013: 2). Sind diese Annahmen plausibel? Wird TTIP liefern, was da versprochen wird? Wie Abbildung 1.1 eindeutig veranschaulicht, stammt eine überwiegende Mehrheit der geschätzten Gewinne für die EU wie für die USA letztlich aus den hypothetischen Reduzierungen von NTBs und nicht aus der Beseitigung von Zöllen. Im Fall der EU stammen ganze 59 Prozent der BIP-Gewinne aus der regulatorischen Angleichung (und nur 23 Prozent aus der Beseitigung von Zöllen), während diese Zahl für die USA sage und schreibe 74 Prozent beträgt (und nur elf Prozent der Gewinne aus der Beseitigung von Zöllen stammen)! Wie schwer könnte es möglicherweise sein, 25 Prozent der existierenden regulatorischen Handelshemmnisse zu beseitigen? Abbildung 1.1: Aufschlüsselung der Gewinne aus einer Handelsliberalisierung in TTIP, in Milliarden Euro 140 120

SpilloverEffekte

100

NTBs

80

Zölle

60 40 20 0 EU

USA

Quelle: Modifiziert übernommen von De Ville und Siles-Brügge (2015b: 665)

Übertriebene Vorteile Wir behaupten, dass dies eine weitaus heroischere Annahme ist, als sie die Modellierer selbst folgern. Zum einen gelten sogar nur 50 Prozent der NTBs zwischen der EU und den USA innerhalb der von der Studie verwendeten Daten als »einklagbar«. Mit anderen Worten: Nur die Hälfte ist das direkte Ergebnis politischer Entscheidungen, die sich durch ein Handelsabkommen wie TTIP angehen lassen (CEPR 2013: 27). Andere

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NTBs sind etwa solche Dinge wie der Geschmack von Konsumenten, die über den Geltungsbereich eines Handelsabkommens hinausgehen. Somit könnte TTIP zwar beispielsweise regulatorische Hemmnisse für den Verkauf gentechnisch modifizierter Organismen (GMOs) in Europa theoretisch beseitigen, aber unmöglich direkten Einfluss nehmen auf das oft bemerkte Misstrauen europäischer Verbraucher gegenüber solchen Produkten. Also verwandeln sich 25 Prozent aller NTBs in 50 Prozent »einklagbare« NTBs, eine insgesamt signifikantere Aussage. Überdies ist die Definition dessen, was »einklagbar« ist, auch ziemlich großzügig, insofern sie jede Maßnahme einschließt, die sich theoretisch im Bereich der Politik ansprechen ließe. Wie wir bereits in der Einleitung dieses Buchs dargelegt haben, leidet die Geschichte der transatlantischen Regulierungszusammenarbeit zwischen der EU und den USA unter zahllosen Schwierigkeiten; selbst bescheidene Versuche einer regulatorischen Angleichung durch gegenseitige Anerkennungsabkommen wurden blockiert, weil staatliche Regulierer der USA unbedingt auf ihrer Fähigkeit zu regulieren beharrten. Es hat auch eine Reihe prominenter transatlantischer Handelsdispute um Differenzen im Umgang der EU mit Lebensmittelsicherheit etwa bei hormonbehandeltem Rindfleisch oder GMOs gegeben (Pollack/Shaffer 2009). Die Aussichten, solche Differenzen zu überwinden, sind relativ gering, besonders wenn wir an die beiden Hauptsektoren denken, bei denen man erwartet, dass sie von dem Abkommen profitieren. Dies sind Autos und Chemikalien, auf die zusammen 59 Prozent der erwarteten Exportzunahmen für die EU aus TTIP entfallen (und 54 Prozent für die USA; die Berechnung der Autoren basiert auf Daten von CEPR 2013: 64, 66). Bei den Chemikalien ist viel Aufhebens gemacht worden um das »Vorsorgeprinzip« der EU in Bezug auf Regulierungen nach der Verordnung für die Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung von Chemikalien (REACH) – wobei die Beweislast bei den Herstellern liegt, die nachweisen müssen, dass ihre Chemikalien sicher sind, bevor sie zugelassen werden – sowie um das laxere »wissenschaftsbasierte« Prinzip der USA, das von der Umweltschutzbehörde EPA den Beweis verlangt, dass Chemikalien schädlich sind (Vogel 2012: 154-178). EU und USA sind in dieser Frage so weit auseinander, dass die Kommission sich gezwungen sah, zu Beginn der Verhandlungen einzuräumen, dass »weder volle Harmonisierung [die Errichtung eines gemeinsamen EU/US-Standards] noch gegenseitige Anerkennung [wobei beide Seiten ihre jeweiligen Stan-

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dards akzeptieren] auf der Grundlage der existierenden Rahmengesetzgebungen in den USA und in der EU machbar erscheinen: [Diese] sind zu unterschiedlich in Bezug auf einige grundlegende Prinzipien.« (Europäische Kommission 2013g: 9) Aber wie steht es um die Autos? Diese sind insofern das Paradebeispiel der Befürworter von TTIP, als allgemein anerkannt wird, dass Sicherheitsstandards von Autos und anderen Motorfahrzeugen auf beiden Seiten des Atlantiks weitgehend kompatibel sind (ECORYS 2009a: 44, 46f.). Nur wenige Streitpunkte gäbe es wegen der genauen Position von Scheinwerfern, der Farbe von Kontrollleuchten oder einiger eher technischer Spezifikationen für Sicherheitsgurte. Aber während sich die Regulierungsergebnisse in diesem Sektor nicht erheblich unterscheiden könnten, muss die regulatorische Angleichung mit vielen Gerichtsbarkeiten in den USA rechnen (aufgrund der vielfältigen Emissionspolitik in einzelnen Staaten) – ebenso wie mit wichtigen Unterschieden in der Art und Weise, wie die Übereinstimmung mit solchen Standards eingeschätzt wird. Die Kommission sah sich nämlich auch gezwungen, in ihrem Positionspapier für die Verhandlungen einzuräumen, eine gegenseitige Anerkennung technischer Anforderungen »könnte nicht auf eine Konformitätseinschätzung ausgeweitet werden, angesichts der breiten Divergenz zwischen Konformitätseinschätzungssystemen (vor einer Typzustimmung in der EU, in Übereinstimmung mit dem System der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen [UNECE] und vor der Selbstzertifizierung mit Marktüberwachung in den USA)« (Europäische Kommission 2014c: 2, Hervorhebung hinzugefügt). Dazu kommt, dass die Ansicht, regulatorische Konvergenz für den Automobilsektor sei irgendwie »leicht« zu erzielen – was oft als die »tief hängende Frucht« der Verhandlungen bezeichnet wird (Lester/Barbee 2014) –, den Eifer ignoriert, mit dem sich die mächtigen, unabhängigen US-Regulierer an ihre Unabhängigkeit klammern, wie die frühere Erfahrung der Regulierungszusammenarbeit zwischen der EU und den USA in den 1990er-Jahren beweist, als die Lebensmittelüberwachungs- und Arzneimittelzulassungsbehörde der USA (FDA) und die US-Behörde zur Durchsetzung des Bundesarbeitssicherheitsgesetzes (OSHA) die Implementierung einer Reihe von Abkommen über die gegenseitige Anerkennung (MRAs) blockierten (House of Lords 2013: 3f.). Doch selbst wenn ein Abkommen einen Durchbruch auf dem einen oder anderen Sektor herbeiführt, sind die Gewinne aus TTIP kaum ge-

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sichert, da die Modelle wichtige Verkettungen zwischen Sektoren unterstellen. Mit anderen Worten: Sie gehen von einer regulatorischen Angleichung aller Sektoren aus – in einer vernetzten Wirtschaft, die auf verschiedenen Versorgungsketten basiert, überschneiden sich die Effekte im Umgang mit regulatorischen Hemmnissen in einem Sektor eindeutig mit denen in anderen Sektoren. So wird beispielsweise das Herabsetzen von Hemmnissen für Chemieproduzenten einen wichtigen Dominoeffekt für industrielle Nutzer von Chemikalien ebenso wie für ihre anderen Geschäftskunden oder Endverbraucher haben. Die Zahlen aus der ECORYS-Studie von 2009 – die die Zahlen über NTBs für die EU und die USA für die CEPR-Studie liefert – beweisen somit, dass die Summe der Liberalisierungen in jedem Sektor nur grob ein Viertel der Gewinne für die EU und ein Drittel für die USA ergibt, wenn man sie mit der Liberalisierung auf breiter Front vergleicht (ECORYS 2009a: XXI-XXII). Wenn wir TTIP mit einem Versuch vergleichen, eine Kette von Dominosteinen umzustoßen, dann wird sich das Herausnehmen irgendeines Steins (oder einer Branche) wahrscheinlich drastisch auf das Endergebnis auswirken. Zu allem Überfluss gibt es auch Beweise für eine Voreingenommenheit in den NTB-Zahlen selbst, die mit Hilfe einer Reihe von EU- und US-Wirtschaftsvertretern produziert wurden, die ein starkes Interesse am Abschluss der Verhandlungen haben (siehe 3. Kapitel). Sie entstammen einer Kombination von Diskussionen mit vierzig Branchenexperten mit engen Verbindungen zur Wirtschaft, Literaturanalysen – die von diesen Branchenexperten durchgeführt wurden, »unterstützt« von ECORYS und einer Reihe transatlantischer Wirtschaftsgruppen – sowie einer »Unternehmensbefragung« mit rund 5500 Teilnehmern (ECORYS 2009a: 9f.). Wie die Autoren einer kritischen Studie festgestellt haben, haben solche Wirtschaftsakteure (und diejenigen, die ihnen nahestehen) ein eindeutiges Interesse daran, sowohl die Kosten von NTBs wie das Ausmaß zu übertreiben, in dem TTIP sie angehen könnte (im Jargon ihre »Einklagbarkeit«) (Raza u.a. 2014). Was den ersten Punkt betrifft, schätzten Literaturanalyse, Unternehmensbefragung und Branchenexperten, dass NTBs die transatlantischen Handelskosten um 10,7 oder 8 Prozent erhöhen (ECORYS 2009a: 9), während andere Studien eine viel niedrigere Zahl nennen, im Bereich von 3 Prozent (Raza u.a. 2014: VIII).4 In diesem Zusammenhang sollte betont werden, dass die ECORYS-Studie eine viel breitere Definition von NTBs verwendet als diese frühere Forschung, die nicht nur »Grenzmaßnahmen« (wie Quoten) umfasst, sondern potenziell

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alle staatlichen Regulierungsmaßnahmen (ebd.: 35). Was die Frage betrifft, ob diese NTBs sich durch Politik angehen lassen, gilt ein ähnliches Verdikt: Die bei der Vorbereitung der Daten konsultierten Wirtschaftsvertreter und andere mögen durchaus »eine Tendenz erkennen lassen, die Einklagbarkeit zu überschätzen. Somit ist die Einschätzung der Einklagbarkeit im Grunde eine mehr oder weniger durchdachte Mutmaßung einer Gruppe von Personen mit Kapitalinteressen«, um das Potenzial von TTIP schönzureden (ebd.: 21). An diesem Punkt müssen wir betonen, dass wir versuchen, nicht in die gleiche Falle zu gehen wie die ökonometrischen Studien, und daher auch keine unerschütterlichen Vorhersagen machen wollen. Selbst wenn TTIP zur signifikanten Liberalisierung führt – dies zu Beginn mit problematischen Modellen vorherzusagen ist ein eindeutiges Beispiel für das Management fiktionaler Erwartungen (die »zwangsläufig falsch« sind, weil sich die Zukunft nicht vorhersagen lässt), insbesondere angesichts der vergangenen Geschichte von begrenzter Integration, der von der Kommission selbst akzeptierten Begrenzungen der Liberalisierung in TTIP und der eindeutigen Voreingenommenheit in den NTB-Zahlen.

Das Herunterspielen der potenziellen Kosten Allerdings geht das »Management fiktionaler Erwartungen« über die spezifischen Annahmen der Studien oder ihre Verwendung problematischer Daten hinaus. Das Gerede vom »gewaltigen« (und kostenlosen) Aufschwung für Wachstum und Beschäftigung in der EU und in den USA erlaubt es politischen Entscheidungsträgern, einige der potenziellen Kosten des Abkommens kleinzureden. Es zieht vor, was sich (auf eine recht fehlerhafte Weise) messen lasse – künftige wirtschaftliche Gewinne –, gegenüber dem, was schwerer zu quantifizieren ist: den umfassenden Einfluss des Abkommens auf Gesellschaft und/oder Umwelt. Wie wir im Folgenden darlegen werden, zählen dazu die umfassenden ökonomischen Kosten für die Anpassung an einen freieren Handel sowie die potenzielle Deregulierung, die sich aus dem Angleichen von Standards ergeben könnte. Und genau das ist die große Angst, die Gegner des Abkommens artikulieren (siehe 4. Kapitel). Die »makroökonomischen Anpassungskosten« (wie der Fachterminus lautet) können solche Dinge betreffen wie Verluste an Zolleinnahmen, destabilisierende Veränderungen in der Handelsbilanz und die

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»Verlagerung« von Arbeitskräften aus wettbewerbsunfähigen Industrien (Raza u.a. 2014: V-VI). Natürlich lassen sich Statistiken so gestalten, dass sie derartige Entwicklungen berücksichtigen: Die CEPR-Studie wartet selbst mit einer Schätzung von 400.000 bis 1,1 Millionen Arbeitsplätzen auf, die »verlagert« werden (Arbeitskräften, die von einem Arbeitsplatz zu einem anderen wechseln; ebd.: IV). Aber die Annahme, die der Theorie des allgemeinen Gleichgewichts folgt, lautet, dies sei eine bloße »Verlagerung« von Arbeitskräften von einem Sektor in einen anderen – oder um einen vielbelächelten Ausspruch zu wiederholen, der oft (irrigerweise) dem damaligen konservativen britischen Minister Norman Tebbit zugeschrieben wird: Arbeiter werden sich einfach »auf ihr Fahrrad schwingen« und neue Arbeit finden. Alles in allem werde die Arbeitslosigkeit nicht zunehmen. Dies spielt nicht nur die ungleiche Verteilung von Gewinnen aus TTIP herunter – wie bei jedem Handelsabkommen laufen eine Reihe von Branchen sowohl in der EU wie in den USA Gefahr, durch ein Abkommen zu verlieren, das den Handel liberalisiert –, sondern auch die umfassenden Sozialkosten von Arbeitslosigkeit. Man nimmt an, die Wirtschaft werde in der Lage sein, sich unproblematisch dem äußeren Konkurrenzdruck anzupassen, was nicht ganz den Erfahrungen mehrerer deindustrialisierter Regionen in Europa und in den USA entspricht (Nordengland und der »Rustbelt« im Nordosten der USA fallen einem da sofort ein). Dieser Punkt ist prominenten Kritikern von TTIP und TPP in den USA (wie Joseph Stiglitz, Robert Reich, Clyde Prestowitz oder Paul Krugman) nicht entgangen, und zwar im Kontext der anhaltenden Debatte über eine Erneuerung der »Fast-Track«-Verhandlungsautorität (Krugman 2014; Stiglitz 2014; Reich 2015; Prestowitz 2015). Noch signifikanter ist angesichts der Fokussierung von TTIP auf Regulierung der potenziell deregulatorische Einfluss, den das Abkommen haben kann. Während wir im 3. Kapitel näher darauf eingehen werden, ist es wichtig, hier zu unterstreichen, wie die Modelle den Einfluss einer solchen Entwicklung bewusst herunterspielen. Wie andere Kritiker festgestellt haben, »wird die Beseitigung von NTBs zu einem potenziellen Wohlfahrtsverlust der Gesellschaft führen, insofern diese Beseitigung Ziele der öffentlichen Politik bedroht (z.B. Verbrauchersicherheit, Gesundheitswesen, Umweltsicherheit)« (Raza u.a. 2014: VI). Es ist daher ein wenig unredlich, wenn die Modellierer behaupten, dass ihre Studien »nicht beurteilen, ob ein spezifisches NTB richtig oder falsch ist oder ob ein Regulierungssystem besser als das andere ist«. Doch das Fokussieren

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auf das Ziel, »Divergenzen in Regulierungssystemen zu ermitteln, die zusätzliche Kosten verursachen oder den Marktzugang für ausländische Firmen begrenzen« (ECORYS 2009a: XXXV), lässt sich schwerlich als neutrale Übung bezeichnen. Wie wir bereits sahen, werden durch die Verwendung einer umfangreichen Definition von NTBs diese »Divergenzen« als bloße »Hemmnisse« für den Handel beschrieben, die es zu beseitigen gelte – statt als potenziell einem legitimen sozialen Zweck dienend (mehr dazu, wie die Vorteile von Regulierung heruntergespielt werden, bei Myant/O’Brien 2015). Überdies ist der künftige deregulatorische Einfluss von TTIP nicht nur sehr schwer zu messen, sondern auch grundlegend ungewiss, und das macht es so schwer, den »harten« Zahlen der Modellierer zu widersprechen (die natürlich alles andere als objektiv sind). Auf diese Weise versuchen sowohl die Modellierer wie die Europäische Kommission die Unsicherheit herunterzuspielen, die die CEPRStudie verrät. Vielmehr wird diese als eminent vernünftig und in ihren Schlussfolgerungen sogar als vorsichtig dargestellt. Die Modellierer charakterisieren ihre Annahmen in Bezug auf das Ausmaß der NTBLiberalisierung als »relativ bescheiden«, während sie zugleich auch die Fortschrittlichkeit ihrer CGE-Modelle betonen (CEPR 2013: 21f., 27). Die Kommission ihrerseits stellt fest, dass diese Studie ein »hochmodernes« Modell mit Annahmen verwende, die »so plausibel wie möglich sind, damit sie der realen Welt so nahe wie möglich kommen«. Überdies liege das Modell »im mittleren Bereich der meisten anderen Studien über TTIP«, wobei »die Kommission an eine konservative Methode zur Analyse von Politikveränderungen glaubt« (Europäische Kommission 2013h: 2f.). Keinerlei »Warnhinweise« werden hinzugefügt, denn dies könnte die Nützlichkeit des Modells als eine Übung im »Management fiktionaler Erwartungen« untergraben.

Z weifel an ökonomischer M odellbildung Zahlen sind ein Hauptkampfgebiet im Ringen um TTIP geworden. Um die Debatte über das Abkommen »aus ihm selbst heraus« zu gestalten, sponserte die Kommission eine Studie, die »signifikante« ökonomische Gewinne »aus dem Bürokratieabbau« beiderseits des Atlantiks nachzuweisen schien – bis zu 545 Euro für eine vierköpfige Familie in der EU (oder 830 Dollar für eine Familie in den USA). Seit ihrer Veröffentlichung

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allerdings wächst die Skepsis an ihr, insbesondere da immer mehr Stimmen laut werden, ihre Methodologie basiere »auf unrealistischen und fehlerhaften Annahmen« (Raza u.a. 2014: VII). Ein Bericht des Europäischen Rechnungshofes von 2014 über das Management von Präferenzhandelsabkommen seitens der Kommission befand, sie habe »nicht angemessen alle ökonomischen Auswirkungen eingeschätzt«. Der Bericht enthielt auch einen ganzen Anhang über die »Grenzen des CGE-Modells«, das die Kommission so gern in seinen Einschätzungen von Handelsabkommen verwende (Europäischer Rechnungshof 2014: 8, 45). Die Ironie hinter all dem besteht natürlich darin, dass ein CGE-Modell verwendet wird, um ein Handelsabkommen zu rechtfertigen, das angeblich die EU aus der Krise führt, während doch eine ganze Kombination solcher Modelle des allgemeinen Gleichgewichts (genauer: Modelle des dynamischen stochastischen allgemeinen Gleichgewichts) völlig darin versagte, die Finanzkrise von 2007/08 vorherzusagen (Watson 2014). Noch interessanter aus unserer Sicht ist der Umstand, dass die Präsentation dieses Modells durch die Kommission von zivilgesellschaftlichen Gruppen weithin kritisiert wird. In einem Brief von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wurde die Kommission der »Übertreibung« bezichtigt (weil sie nur die oberen ökonometrischen Schätzungen zitiert habe), außerdem habe sie nur unzureichende Informationen geliefert (weil sie nicht erwähnt habe, dass sich die Gewinne erst 2027 vollständig materialisieren werden) und sich »einer Sprache der Verdunkelung bedient […], die für Laien nur sehr schwer zu verstehen ist« (BEUC/Friends of the Earth Europa 2014: 1f.) – lauter Merkmale des Managements fiktionaler Erwartungen, das wir oben beschrieben haben. Gefährlich daran ist, dass manche dies mitbekommen und dann versuchen, Feuer mit Feuer zu bekämpfen und den negativen Einfluss des Abkommens zu quantifizieren. Eine Studie – auf die sich vorrangig kritische Akteure berufen und die sich einer Alternative bedient, nämlich der keynesianischen Methode, die nicht von Vollbeschäftigung ausgeht (das UN Global Policy Model) – spricht vom EU-weiten Verlust von 600.000 Arbeitsplätzen und einem BIP-Rückgang von 0,07, 0,29 bzw. 0,48 Prozent in Großbritannien, Deutschland und Frankreich (Capaldo 2014). Außerdem gibt es Versuche, den deregulatorischen Einfluss von TTIP zu messen.5 Doch so wenig sich die Gewinne aus TTIP vorhersagen lassen, müssen wir doch gedanklich ehrlich sein und akzeptieren, dass ihre potenziellen Kosten »erheblicher Unsicherheit unterliegen«, insbesondere während die Ge-

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spräche noch laufen (Raza u.a. 2014: IV). Selbst sobald die Verhandlungen über TTIP abgeschlossen sind, würden wir der Vorstellung widersprechen, man könne den Einfluss des Abkommens auf die Regulierung von Sozialpolitik, Umwelt und Gesundheitswesen schlicht auf eine Reihe ökonomischer Statistiken reduzieren. Dies hieße in die Falle zu gehen, die umfassenden normativen Voreingenommenheiten ökonometrischer Modelle zu akzeptieren. Und während die Zahlen hinter TTIP zunehmend bestritten werden und damit ein kritisches Narrativ über die Verhandlungen gespeist wird (siehe 4. Kapitel), schlagen die Befürworter zurück. Dabei fahren sie nicht nur die Rhetorik herunter und sprechen nur noch allgemein über »Wachstum und Beschäftigung« (ohne sich zwangsläufig auf spezifische Zahlen zu berufen), sondern betonen auch entschiedener die Vorteile von TTIP »beim Bürokratieabbau«. Davon sollen nicht bloß große, multinationale Exporteure profitieren, sondern auch kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Dazu der US-Handelsvertreter Michael Froman (2015): »Viele Menschen nehmen an, Exportieren sei ein Spiel nur der Großunternehmen, doch tatsächlich sind 98 Prozent unserer 300.000 Exporteure kleine Unternehmen.« Er wie sein Gegenpart, die EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström, betonen eifrig das Potenzial von TTIP für solche kleinen Unternehmen, wobei sie häufig Beispiele spezifischer KMU zitieren, die von einem freieren transatlantischen Marktplatz profitieren würden (Froman 2014; Malmström 2015a).6 Mittlerweile haben verschiedene Wirtschaftsorganisationen Berichte herausgebracht, die auf Fallstudien verschiedener KMU basieren, die von einer reduzierten transatlantischen Regulierungsbelastung profitieren sollen (z.B. British American Business 2015). Damit ist klar, dass Zahlen und Behauptungen ökonomischer Gewinne eine Hauptarena im Kampf um TTIP bleiben. Eine weitere ist das Argument, das Abkommen werde es der EU wie den USA erlauben, die globale ökonomische Governance in den kommenden Jahren zu gestalten. Darauf werden wir nun eingehen.

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TTIP, so seine Befürworter, sei nicht nur eine »Patentlösung«, die der EU und den USA dringend benötigtes Wachstum und Beschäftigung bringen werde, sondern werde es auch beiden Parteien ermöglichen, weiterhin die Standards für die globale Wirtschaft im 21. Jahrhundert zu setzen. Zunehmend herrschen strategische, geoökonomische und geopolitische Argumente vor, die das eher traditionelle ökonomische Plädoyer für FTAs mit verbesserter Effizienz, erhöhtem Einkommen und zusätzlicher Beschäftigung begleiten.1 Dieser Diskurs um das »Setzen globaler Standards« hat eine doppelte Funktion. Indem man die Aussicht betont, dass China und andere Schwellenwirtschaften in naher Zukunft die Meister der globalen ökonomischen Governance sein könnten, wenn die EU und die USA nicht miteinander kooperieren, wirft man (progressiven) Skeptikern von TTIP vor, zum Niedergang des Westens beizutragen. Und indem man die Vorstellung von China als »die anderen« beschwört, wird gleichzeitig der Eindruck verstärkt, dass die regulatorischen Kulturen der EU und der USA ziemlich ähnlich seien und den Weg für eine Regulierungszusammenarbeit bereiten würden. Dieses Kapitel untersucht kritisch die Annahmen und Konsequenzen dieses Arguments. Schon vor der Finanzkrise, die 2008 ausbrach und offensichtlich Industrienationen mehr schadete als Schwellenvolkswirtschaften, wurde viel über den (ökonomischen) »Niedergang des Westens und den Aufstieg der restlichen Welt« (Zakaria 2009) geredet. Insbesondere den BRIC-Ländern (Brasilien, Russland, Indien und China) – ein 2001 von Jim O’Neill von Goldman Sachs geprägter Begriff – bescheinigte man, die Nachkriegsdominanz der USA und später auch der EU über die globale Wirtschaft in Frage zu stellen. Seither ist man sich in politischen Kreisen in Amerika und speziell in Europa immer stärker bewusst, dass sie die globale ökonomische Governance immer weniger im Griff haben. Diese An-

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sicht ist durch das Scheitern der Doha-Runde angesichts des Widerstands von Seiten Indiens und (in einem geringeren Ausmaß) Chinas verstärkt worden. Durch all das sahen sich wichtige politische Akteure wie die damalige US-Außenministerin Hillary Clinton oder NATO-Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen veranlasst, TTIP als »Wirtschafts-NATO« zu bezeichnen (van Ham 2013: 2; Rasmussen 2013). Die Logik hinter diesem Argument lautet folgendermaßen: Nur durch ein Zusammenhalten können die EU und die USA ihr Abgleiten in die ökonomische und geopolitische Bedeutungslosigkeit aufhalten. Ein »Gemeinsamer transatlantischer Wirtschaftsraum«, wie Barroso (2014) dies nannte, mit gemeinsamen Normen und Regeln, der fast die Hälfte des BIP der Welt und ein Drittel des Welthandels abdecken würde, würde es Europäern und Amerikanern ermöglichen, weiterhin die Regeln der Globalisierung festzulegen. »Jetzt oder nie« laute die Parole, denn in ein paar Jahren werde China die größte Volkswirtschaft der Welt sein und die globalen Regeln bestimmen, während sich die einst mächtigen westlichen Regierungen damit begnügen müssten, diese Regeln zu akzeptieren. Diese Behauptung spielt nur deshalb eine so zentrale Rolle für die Befürwortung von TTIP, weil die Welt und insbesondere Europa offensichtlich ein unsicherer Ort geworden ist, mit Turbulenzen sowohl an der Südgrenze der EU mit der arabischen Welt wie in ihrer östlichen Nachbarschaft, angesichts des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine. In dieser turbulenten geoökonomischen und geopolitischen Umgebung verweisen Befürworter einer transatlantischen ökonomischen Integration auf die relative Homogenität europäischer und amerikanischer Interessen und Werte, die nicht durch die relativ kleinen Meinungsverschiedenheiten der Vergangenheit (oder die nun im Kontext der TTIP-Verhandlungen aufkommenden) gestört werden sollte. Dieses zweite Hauptnarrativ vom »Setzen globaler Standards« angesichts des Aufstiegs von Ländern wie China stellt somit ein zusätzliches Argument dar, um jene zu überzeugen, die hinsichtlich der im vorigen Kapitel erörterten Behauptung von »ökonomischen Gewinnen« ziemlich skeptisch sind. Je mehr das ökonomische Grundprinzip und TTIP generell umstritten sind, desto mehr stützt man sich auf diese zweite, geoökonomische Rechtfertigung. Sie ist insbesondere deshalb so eindrucksvoll, weil sich damit eine kaum verschleierte Drohung gegen jene richtet, die befürchten, dass TTIP sich auf die Qualität der Regulierung von Sozialpolitik, Umwelt und Gesundheitswesen (speziell in der EU) negativ aus-

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wirken würde – wohl die Hauptsorge der Kritiker (siehe 4. Kapitel). Die Alternative zu einer transatlantischen Kooperation, so warnen Befürworter, bestehe inzwischen darin, dass Standards in ein paar Jahren von China festgelegt würden, das sich viel weniger um solche Dinge wie den Sozial- und Umweltschutz kümmere. »Ist es das, was ihr wollt?«, scheint der Subtext zu lauten. Dieses Narrativ hat anscheinend einen gewissen Einfluss auf wichtige politische Entscheidungsträger. In der EU sind viele Sozialdemokraten, die gemischte Gefühle in Bezug auf TTIP haben, ausschlaggebend für die Sicherung einer Mehrheit im Europäischen Parlament zugunsten des Abkommens, und sie gehören auch in einer Reihe wichtiger Mitgliedsstaaten wie Frankreich, Italien und Deutschland der Regierung an. In Deutschland gibt es eine lebhafte Debatte über TTIP, insbesondere im Hinblick auf Lebensmittelsicherheit und ISDS (siehe 3. und 4. Kapitel). Aber im Februar 2015 sprach sich der sozialdemokratische deutsche Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel entschieden für TTIP aus – wobei er seine frühere zögerliche Haltung revidierte –, als er erklärte, würde das ehrgeizige Abkommen nicht zustande kommen, wäre der Einfluss der EU in der globalen Wirtschaft gefährdet (Fox 2015). Bei seinen Reaktionen auf Gegner der Trade Promotion Authority innerhalb seiner eigenen Demokratischen Partei hat auch Präsident Obama immer häufiger dieses Argument beschworen. In diesem Kapitel werden wir daher diese geoökonomische Behauptung hinterfragen. Kurz erörtern wir die Debatten über die Position der USA und der EU in der globalen politischen Ökonomie nach dem Kalten Krieg. Diese Diskussionen reichen von der Behauptung einer US-dominierten Unipolarität über ein sanft-machtbasiertes Infragestellen der US-Hegemonie seitens der EU bis zur jüngsten Auffassung, dass beide westlichen Mächte sich gegenüber Schwellenmärkten im Niedergang befänden. Gerade letztere Wahrnehmung hat zu der Schlussfolgerung geführt, dass die EU und die USA sich verbünden müssten, um die globale ökonomische Governance zu gestalten. In der Lage zu sein, die globalen Regeln festzulegen, ist ein besonders wichtiges Ziel für die EU, die angesichts des Fehlens einer entwickelten militärischen Leistungsfähigkeit ihre »Marktmacht« als ihre Hauptquelle für Stärke in der globalen Politik betrachtet. Wir warnen allerdings davor zu glauben, eine Regulierungszusammenarbeit von EU und USA werde automatisch zum Setzen globaler Standards führen, wie TTIP-Verfechter behaupten.

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Insbesondere verweisen wir auf einen wichtigen Unterschied zwischen den Konsequenzen von Harmonisierung und der gegenseitigen Anerkennung von Regulierungen im Hinblick auf die Möglichkeiten von TTIP, Standards zu setzen. Letztere bergen nicht nur die Gefahr einer dynamischen »Abwärtsspirale« in Bezug auf das Niveau einer transatlantischen Risikoregulierung, sondern werden auch wenige oder keine Anreize für Drittländer bieten, ihre Normen und Regeln an die in der EU und in den USA anzugleichen. Es gibt auch noch ein zweites Problem mit dem für TTIP sprechenden Argument vom »Setzen globaler Standards«. Entscheidend für das Narrativ von der transatlantischen Regulierungsführung ist das Betonen einer Ähnlichkeit in den regulatorischen Zielen und Philosophien auf beiden Seiten des Atlantiks, im Gegensatz zu der im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts geäußerten Ansicht, die regulatorischen Philosophien von EU und USA würden einander grundlegend widersprechen. Eine Verharmlosung des besonderen Umgangs mit Marktregulierung seitens der EU könnte, so warnen wir, die Aussicht auf ehrgeizige globale Standards in der Zukunft eher mindern als fördern.

D er N iedergang A merik as und die E rnüchterung über die M arktmacht E uropa Die Ansicht, die USA und die EU müssten gegenwärtig zusammenarbeiten, um zu verhindern, dass China die nächste regulatorische Supermacht wird, wird als common sense verkauft. In den USA steht dies im Einklang mit der Vorstellung vom Niedergang der amerikanischen Hegemonie im globalen Wirtschafts- und Politiksystem, wobei es bislang mehrere Wellen von »Niedergangsdenken« gegeben hat (Huntington 1989). Während in der Frühzeit des Kalten Kriegs die Angst umging, die USA würden an Stärke in Relation zur Sowjetunion verlieren, entwickelte sich Japan in den 1970er- und 1980er-Jahren zum kommerziellen Hauptfeindbild – aus Besorgnis darüber, dass sich die relative Wettbewerbsfähigkeit der USA mit beharrlichen Handelsdefiziten verband. Im Gegensatz dazu wird die Zeit nach dem Ende des Kalten Kriegs und mit Sicherheit nach der japanischen Anlagenpreisblase der 1990er-Jahre und des darauffolgenden (langen) verlorenen Jahrzehnts als die unipolare Ära der USA definiert – als ein Moment, in dem ihr Modell des liberalen Kapitalismus über Alternativen triumphierte. Die vorherrschende Ansicht allerdings ist heutzutage

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weit weniger zuversichtlich, da die »chinesische Bedrohung« ernster genommen wird als ein früheres Infragestellen der US-Macht: »Diesmal ist es (angeblich) anders« als bei früheren Episoden relativen Niedergangs, unter anderem deshalb, weil die traditionellen Verbündeten der USA etwa um die gleiche Zeit ebenfalls an (wirtschaftlicher) Schlagkraft verlieren (Rachman 2012). Die europäische Integration ist immer (zumindest teilweise) mit Blick auf das Erzielen eines Gleichgewichts von ökonomischer und politischer Macht mit den USA betrieben worden. Und etwa ein Jahrzehnt lang, von Mitte der 1990er-Jahre bis Mitte der 2000er-Jahre, schienen sich politische Entscheidungsträger der EU und einige Beobachter – die über die militärische Leistungsfähigkeit hinaussahen – darin einig zu sein, dass die »sanfte Macht« der EU ihre Führung im 21. Jahrhundert ermöglichen würde. Dies beruhte zum Teil gerade darauf, dass sich ihre geopolitische und sozioökonomische Politik von der der USA unterschied. Aber die langwierigen Auswirkungen der Wirtschaftskrise haben die Hoffnungen auf ein europäisches Jahrhundert zerschlagen, das auf einer solchen normativen Führung beruht. Im Folgenden nehmen wir das Argument auseinander, das die transatlantische Kooperation als selbstverständliche Gegenmaßnahme gegen den Niedergang des Westens darstellt. Wir werden zeigen, dass während der kurzen Phase, in der Optimismus in Bezug auf die Regulierungs- und Marktmacht der EU herrschte, die EU als Gegengewicht zu den USA statt als gleichgesinnter Partner wie im Diskurs um TTIP verstanden wurde. Dann werden wir den Gedanken in Frage stellen, dass sich eine transatlantische Regulierungszusammenarbeit automatisch in eine fortgesetzte globale Führung von EU und USA übersetzen ließe.

Gemeinsame Werte? Wie sich die Dinge doch ändern. Während heute Führungspersönlichkeiten in der EU und in den USA die Bedeutung von Partnerschaft betonen, waren nur ein Jahrzehnt zuvor die transatlantischen Beziehungen angespannt, weil man uneins war wegen des Kriegs im Irak und wegen des Umgangs mit terroristischen Bedrohungen. Keine Einigkeit herrschte auch im Hinblick auf die Dringlichkeit und die Art und Weise des Kampfes gegen den Klimawandel oder in Bezug auf die richtige Vorgehensweise, die Bürger vor ungewissen Umwelt- und Lebensmittelrisi-

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ken durch die Anwendung des »Vorsorgeprinzips« zu schützen, also der Vorstellung, dass Regulierer Maßnahmen ergreifen sollten, selbst wenn unzweideutige wissenschaftliche Beweise für derartige Risiken fehlten. Die EU und die USA führten erbitterte Debatten vor dem WTO-Streitschlichtungsgremium (Dispute Settlement Body) über das EU-Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch und chlorbehandelten Hühnern sowie ein de-facto-Verbot von GMOs. Im selben Zeitraum lobbyierte das US-Außenministerium massiv gegen das neue (und sehr strenge) EU-System für die Regulierung von Chemikalien (REACH) ebenso wie gegen ähnlich strenge Regulierungen von Recyclingverpflichtungen für elektrische und elektronische Geräte (die Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte [WEEE]) und Verbote gefährlicher Substanzen in elektrischen und elektronischen Geräten (die Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe [RoHS]). Außer dem Kyoto-Protokoll zum Klimawandel hatten die USA auch eine Reihe internationaler, von der EU vertretener Umweltabkommen nicht ratifiziert, nämlich das Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe, das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung, das Rotterdamer Übereinkommen über den Handel mit gefährlichen Chemikalien sowie Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmitteln sowie sechs der acht Kernarbeitsabkommen der Internationalen Arbeitsorganisation. Berühmt sind seither die Worte, mit denen Robert Kagan in seinem Buch Macht und Ohnmacht (2004: 7) über diese Entwicklungen reflektierte: »Wir sollten nicht länger so tun, als hätten Europäer und Amerikaner die gleiche Weltsicht oder als würden sie auch nur in der gleichen Welt leben.« Diese Divergenz zwischen der EU und den USA fiel mit einer Zeit der Selbstgewissheit der europäischen Seite zusammen, die Welt durch hochfliegende Normen und Regeln beeinflussen zu können. Nach dem vermeintlichen Erfolg der neuen Euro-Währung und dem »Urknall« der osteuropäischen Erweiterung von 2004 und ungeachtet der Ablehnung des Verfassungsvertrags durch die französischen und niederländischen Wähler herrschte viel Selbstvertrauen im Hinblick auf das europäische Integrationsprojekt (Cafruny/Ryner 2007). Man kann sich heute tatsächlich nur schwer vorstellen, nach gerade einmal gut fünf Jahren der ökonomischen, politischen und sozialen Krise in der EU (und insbesondere im Euro-Raum), dass das erste Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts

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von erheblicher Begeisterung über die Macht und die Aussichten der EU geprägt war – wenn schon nicht in der allgemeinen Öffentlichkeit, dann doch zumindest bei einer Reihe wichtiger politischer Entscheidungsträger und Koryphäen. Eines der heiß diskutierten Bücher über internationale Politik war damals Mark Leonards Buch Warum Europa die Zukunft gehört (2005), das der EU zutraute, den Rest der Welt durch ihre sanft regulierende Macht zu beeinflussen. Ein Jahr später plädierte der damalige belgische Premierminister Guy Verhofstadt in seinem »Manifest« Die Vereinigten Staaten von Europa (2006) für eine tiefer integrierte EU, die ihre Spuren in einer globalisierten Welt hinterlassen könne. Der damalige amerikanische EU-Botschafter Rockwell Schnabel erklärte wehmütig: »Machen wir uns nichts vor – man muss mit ihnen verhandeln. Sie haben die Macht dieses Marktes.« (Fuller 2002) Selbst der Economist (2007), nicht immer für Europa-Begeisterung bekannt, machte 2007 mit folgender Schlagzeile auf: »Brüssel herrscht okay: Wie die Europäische Union Chefregulierer der Welt wird«. Im gleichen Stil behauptete der investigative Journalist Mark Shapiro in seinem Buch Exposed: The Toxic Chemistry of Everyday Products and What’s at Stake for American Power (2007), die USA seien nicht in der Lage, ihre Bürger vor gefährlichen Substanzen und Produkten zu schützen, wie es der EU gelinge, und würden daher rasch ihre (sanfte) Macht verlieren, die Welt zu gestalten. Noch länger haben Wissenschaftler die Regulierungsmacht der EU gepriesen. Bereits 1995 behauptete David Vogel, dass die EU dank ihres großen Binnenmarktes und ihres relativ hohen Niveaus von Produktvorschriften (insbesondere in Bezug auf den Umweltschutz) Regeln jenseits ihrer Grenzen beeinflussen könne (Vogel 1995). Anschließend prägte Ian Manners (2002) den Begriff von der »normativen Macht Europa«, um die Rolle der Europäischen Union in der Welt verständlich zu machen, ein Begriff, der großenteils auf ihrer Fähigkeit basiert, die Wahrnehmungen dessen zu verändern, was in Weltangelegenheiten als normal gilt. Sein bahnbrechender Artikel über das Thema wurde vom damaligen Präsidenten der Europäischen Kommission Barroso als eine der einflussreichsten Arbeiten über die EU im vorhergehenden Jahrzehnt gewürdigt, was nur belegte, wie sehr diese Vorstellung die Selbstwahrnehmung von EUBeamten prägte. Vor nicht allzu langer Zeit erklärte Chad Damro, »die EU kann am besten als Marktmacht Europa verstanden werden, die ihre Macht durch die Externalisierung von Regulierungsmaßnahmen und Politiken im marktwirtschaftlichen und damit verbundenen sozialen

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Umfeld ausübt« (2012: 682, Hervorhebung der Autoren). Diese Macht wird durch die Größe des EU-Marktes und seine institutionellen Fähigkeiten bestimmt, ehrgeizige Regeln zu übernehmen und zu externalisieren, zusammen mit der Unterstützung von Interessengruppen, um Normen global zu verbreiten. Einige Zeit sind sich EU-Funktionäre der Fähigkeit der Union bewusst gewesen, ihre Regeln, Werte und ihr Modell ins Ausland zu exportieren. 2005 veröffentlichte die Europäische Kommission eine Mitteilung über »Europäische Werte in einer globalisierten Welt«, in der sie ausdrücklich das »europäische Modell« von anderen Modellen auf der Welt unterschied, einschließlich der USA, und feststellte, dass »europäische Bürger größere Erwartungen an den Staat haben als die Bürger in Asien oder Amerika« (Europäische Kommission 2005: 4). 2007 hieß es in einem Dokument über die äußeren Dimensionen des Binnenmarkts (Europäische Kommission 2007b: 2, 5, 8): »Auf vielen Gebieten […] wird die EU als regulatorische Führungsmacht und als Standardsetzerin betrachtet«, und der Binnenmarkt sei »ein Instrument zur Förderung von Regeln und Standards von hoher Qualität«. Sie erkannte auch »ein Zeitfenster, um globale Lösungen voranzutreiben«. Doch mit der Krise und der zunehmenden Konkurrenz von Schwellenmärkten ist dieses Selbstvertrauen offensichtlich in den letzten Jahren geschwunden, womit in vielerlei Hinsicht der Weg zu größerer transatlantischer Kooperation bereitet wurde. Der Fokus in Europa hat sich immer mehr vom »Exportieren von Regeln« zu den Zwängen einer Stärkung der »Wettbewerbsfähigkeit« verlagert, die bereits ein immer mehr in den Mittelpunkt rückendes Konzept in der EU-Politik seit der Lissabon-Agenda vom März 2000 und ihrer Wiederbelebung in der Mitte des Jahrzehnts geworden war. In der EU-Binnenmarktakte von 2010 wurde der Binnenmarkt weniger als ein Instrument zum Aufstellen globaler Regeln verstanden, sondern mehr als »eine Art ›Basislager‹, in dem sich die europäischen Unternehmen für den internationalen Wettbewerb rüsten und von dem aus sie neue Märkte erobern« (Europäische Kommission 2010a: 20). Oder wie ein NGO-Aktivist 2013 spitz bemerkte: »Die politische Priorität ist nicht mehr die Rettung des Planeten, sondern die Rettung deines Jobs.« (Milevska 2013) Die Krise hat die EU tatsächlich hart getroffen, und zwar nicht nur in rein ökonomischer Hinsicht, sondern auch in Bezug auf die Art und Weise, wie politische Entscheidungsträger die Position der EU in der Welt

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wahrnehmen. So heißt es im Vorwort zum Nachfolgedokument der Lissabon-Agenda, der neuen übergreifenden Zehnjahres-Strategie für die EU mit dem Titel »Europa 2020«: »Die Krise ist ein Weckruf. Wir müssen erkennen: ein ›Weiter so wie bisher‹ würde uns in der neuen Weltordnung schrittweise in die Zweitrangigkeit zurückfallen lassen.« (Europäische Kommission 2010b: 2) Seit der Krise geht die politische Vision führender EU-Politiker zunehmend dahin, dass der Kontinent wettbewerbsfähiger werden müsse, um im »globalen Rennen« zu überleben und zu florieren. Was im vorigen Jahrzehnt noch mit einigem Stolz als ausgeprägte Zukunftsmöglichkeiten für das europäische Modell verstanden wurde, wird nun oft als finanziell untragbarer Widerstand gegen die Wettbewerbsfähigkeit Europas dargestellt. Ein in den letzten Jahren zuerst von Angela Merkel und später von anderen EU-Führern unermüdlich wiederholtes Mantra lautet, die EU habe sieben Prozent der Weltbevölkerung, 25 Prozent ihres BIP und 50 Prozent ihrer Sozialausgaben (zitiert in The Economist 2013). Diese plakative Statistik besagt nichts anderes, als dass die Union nicht mehr so großzügig sein könne, sonst werde sie im Konkurrenzkampf mit den Schwellenvolkswirtschaften verlieren. EU-Politiker, so heißt es, sollten aufhören, naiverweise zu glauben, dass die Schwellenmächte weiterhin die hochfliegenden Regeln und Werte der EU übernehmen würden. Das unverwechselbare »europäische Sozialmodell« wird damit zu einer Last herabgesetzt, die von der EU im globalen ökonomischen Rennen zu tragen ist. Zahlreiche Entscheidungsträger in der EU sind somit der Meinung, dass die EU zwar für kurze Zeit im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts einige der Regeln für die Globalisierung geschrieben haben mag, doch ihre Herrschaft sei nun vorbei. Sie könne es sich nicht mehr leisten, so großzügige und bindende Regeln für Sozialpolitik, Umwelt und Gesundheitswesen zu haben. Es ist natürlich unbestreitbar, dass die relative globale Marktgröße der EU wie der USA aufgrund des Aufstiegs der Schwellenvolkswirtschaften inzwischen schrumpft. Folglich betrachten Politiker auf beiden Seiten des Atlantiks China als einen Hauptkandidaten für die globale ökonomische und politische Führung. Während sich die Anteile der USA und der EU an den globalen Importen 2002 auf 25,7 bzw. 18,9 Prozent (insgesamt also auf 44,6 Prozent) beliefen, gingen diese Anteile ein Jahrzehnt später auf 16,2 und 16 Prozent (oder insgesamt 32,2 Prozent) zurück. Im selben Zeitraum hat sich Chinas Anteil an den globalen Importen verdoppelt – von 6,3 Prozent auf 12,6 Prozent (Eurostat 2015).

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In so einem Kontext des rapide zurückgehenden ökonomischen Einflusses wird argumentiert, die USA und die EU »müssen ihren Einfluss maximieren, indem sie zusammenhalten« (De Gucht 2014a). Diese Ansicht wird voll und ganz geteilt von der neuen EU-Handelskommissarin, der schwedischen Liberalen Cecilia Malmström. In ihrer Anhörung vor dem Europäischen Parlament stellt sie fest, dass »es für die Regulierungsarbeit [in TTIP] eine strategische Dimension gibt. Wenn es den beiden größten Mächten der Welt gelingt, sich in Bezug auf den Handel auf Standards zu einigen, wäre dies die Grundlage für eine internationale Zusammenarbeit, um globale Standards zu schaffen.« (zitiert in Europäisches Parlament 2014: 8) Ähnliche Statements gibt es auch auf amerikanischer Seite. So erklärte beispielsweise US-Präsident Obama in seiner Ansprache zur Lage der Union 2015: »Genau in diesem Augenblick will China die Regeln für die am schnellsten wachsende Region der Welt vorschreiben […] Warum sollten wir zulassen, dass dies geschieht? Wir sollten diese Regeln schreiben.« (White House 2015; siehe auch White House 2013b) Die akute Besorgnis der USA über den Aufstieg Chinas, der unter anderem dazu führt, dass es der »Dreh- und Angelpunkt Asiens« wird, bedeutet, dass TPP und TTIP ausdrücklich als Möglichkeiten verstanden werden, China ökonomisch in Grenzen zu halten. Dies ist eine noch aggressivere Version der geoökonomischen Grundüberlegung, wie sie üblicherweise von EU-Führungskräften geäußert wird. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass für die Befürworter von TTIP ein zentrales Argument die Fähigkeit ist, gemeinsame globale Standards angesichts des Aufstiegs von China (und anderer Schwellenmächte) zu setzen. Diese Darstellung liegt auf einer Linie mit der Wahrnehmung, wie sie speziell in der EU nach der Krise vorherrscht, dass es mit der europäischen und amerikanischen Marktmacht bergab geht. Dies hat zu einer bemerkenswerten Neudefinierung der Beziehung zwischen der EU und den USA im Zusammenhang mit den Werten und der Kultur von Regulierungen geführt. In den ersten Jahren dieses Jahrtausends wurde immer wieder das einzigartige »europäische Modell« betont, das sich von den Laissez-faire-Visionen des Kapitalismus in den USA unterscheide, insbesondere im Hinblick auf die Verantwortung des Staates, auf die Steuer- und Sozialpolitik sowie auf die Rolle des Vorsorgeprinzips in der Umwelt- und Gesundheitspolitik. Angesichts der Globalisierung musste dieses einzigartige Modell durch eine unverwechselbare Handelspolitik geschützt werden, die auf das »Managen der Globalisierung« (eines vom

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damaligen EU-Handelskommissar Pascal Lamy geprägten Begriffs) abzielte, oft gegen die US-Perspektive einer eher zügellosen Globalisierung (Jacoby/Meunier 2010). Mittlerweile ist die Betonung von Unterschieden zwischen der EU und den USA von der Betonung grundlegender Ähnlichkeiten zwischen den Werten und den Politikmodellen auf beiden Seiten des Atlantiks abgelöst worden, um eine transatlantische Kooperation natürlicher erscheinen zu lassen. Dieser Wandel von der Hervorhebung paradigmatischer Unterschiede zu der von grundlegenden Ähnlichkeiten in Bezug auf regulatorische Werte und Modelle der EU und der USA ist nicht nur ein Schlüsselargument, um einer Kritik an transatlantischer Regulierungskonvergenz zu begegnen. Er ist auch ein notwendiger Baustein für die Konstruktion des Narrativs, dass sich die EU und die USA einigen können, »globale Standards zu setzen«. Doch wir werden in diesem Kapitel noch darlegen, dass selbst wenn es (um des Arguments willen) der EU und den USA gelingen sollte, regulatorische Differenzen zu überwinden, dies nicht automatisch zur Errichtung globaler Standards führen würde. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, regulatorische Angleichung zu erzielen, und diese haben ganz unterschiedliche Konsequenzen.

R egulierungszusammenarbeit : D er Teufel steckt im M odus Wir wollen hier keine ausführliche Geschichte des internationalen Handelsregimes schreiben oder ausgiebig erklären, wann und warum regulatorische Hemmnisse auf die Agenda kamen. Diese Fragen wollen wir umfassender im 3. Kapitel ansprechen. Es genügt, die Aufmerksamkeit der Leser auf das zu lenken, was in der Literatur »Rifftheorie« genannt wird. Dabei werden traditionelle Handelshemmnisse wie Zölle und Quoten (die »Meereshöhe«) mit anderen, sogenannten NTBs oder »Barrieren hinter der Grenze« (den »Riffen«) verglichen. Solche Riffe werden zunehmend sichtbar, weil Hindernisse für den internationalen Handel – die Meereshöhe – abgesenkt wurden, nachdem in aufeinanderfolgenden Runden multilateraler Handelsabkommen (unter GATT/WTO) die Zölle auf historische Tiefs reduziert und Quotenbeschränkungen abgeschafft wurden. In den 1970er-Jahren wurden nichttarifäre Hemmnis-

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se noch immer auf eine ziemlich begrenzte Weise als Hemmnisse für den Handel verstanden, die keine Zölle waren, aber auf ähnlich explizite Weise den Handel einschränken wollten, wie Ausgleichs- oder Anti-Dumping-Abgaben, freiwillige Exportbeschränkungen oder direkte Subventionen für Unternehmen. Zunehmend umfasst der Begriff »nichttarifäres Hemmnis« inzwischen Regulierungen, die primär nicht den Handel einschränken sollen, sondern anderen potenziell legitimen politischen Zielen dienen wie z.B. dem Schutz von Gesundheit, Verbrauchern und Umwelt. Wie wir im nächsten Kapitel darlegen werden, sind nichttarifäre Hemmnisse nicht einfach aufgrund einer natürlichen Absenkung der Meereshöhe »entdeckt« worden. Großenteils basiert der Begriff auch auf einer »Neudefinition des alltäglichen Begriffs des ›Handelshemmnisses‹« (Lang 2011: 224). Unterschiede in Regulierungen, die spezifische Produkt- oder Dienstleistungsanforderungen vorschreiben oder die Art und Weise regeln, wie ein Produkt oder eine Dienstleistung erzeugt und/oder geliefert wird, sind in den letzten Jahrzehnten als die wichtigsten verbliebenen Hindernisse für den internationalen Handel ausgemacht worden. Dies gilt auch für die transatlantische Handelsbeziehung. Im Bericht zur Folgenabschätzung, der die TTIP-Verhandlungen vorbereitete, heißt es: »Regulierungsmaßnahmen stellen das größte Hindernis für den zunehmenden Handel und für Investitionen zwischen der EU und den USA dar, wie es in zahlreichen Studien, Umfragen und öffentlichen Konsultationen ebenso wie über anekdotische Evidenz festgestellt wurde.« (Europäische Kommission 2013a: 17) Wie können Staaten mit diesen Regulierungsunterschieden umgehen, während sie die negativen Auswirkungen zu begrenzen versuchen, die diese Unterschiede auf den Handel haben? Eine der allgemeinen Handelsregeln der WTO, die sich auch auf Regulierungen bezieht, ist die sogenannte »Inländerbehandlung« – danach können Staaten sich frei entscheiden, welche Regulierungen sie anwenden, müssen dies aber auf eine nichtdiskriminierende Weise für alle Anbieter tun, für ausländische wie für inländische. Die TBT- und SPS-Abkommen der WTO enthalten eine Reihe anderer, meist verfahrenstechnischer Vorschriften für die Übernahme von Regulierungsmaßnahmen, doch die EU und die USA haben eindeutig erklärt, dass sie die Absicht haben, bei TTIP viel weiter zu gehen und in einem signifikanten Ausmaß »regulatorische Divergenz zu eliminieren«. Allerdings haben sie bislang noch nicht klar spezifiziert,

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wie dies realisiert wird. Dennoch ist dies ganz entscheidend für die geoökonomische Rechtfertigung von TTIP. Falls Staaten in Bezug auf die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen noch einen Schritt weitergehen wollen, über die Inländerbehandlung hinaus, haben sie zwei prinzipielle Optionen (mit einigen weiteren Unterschieden, die wir unten darlegen werden): entweder eine »Harmonisierung« ihrer bislang verschiedenen Regeln oder schlicht eine »gegenseitige Anerkennung« existierender Regeln (die damit unterschiedlich bleiben). Im Fall der Harmonisierung (Modus 1 in Tabelle 2.1) wird die regulatorische »Vielfalt überwunden, indem man einen gemeinsamen Nenner findet« (Schmidt 2007: 261). Falls die EU und die USA beispielsweise unterschiedliche Anforderungen für Scheinwerfer, Stoßstangen oder Sicherheitsgurte für Autos haben (ein Beispiel, das die Europäische Kommission gern benutzt), könnten sie künftig entscheiden, einfach entweder die EU-Bestimmungen oder die der USA anzuwenden oder gemeinsam einen internationalen Standard zu übernehmen – vielleicht von der UNECE (wie dies im Fall von Motorfahrzeugen vorgeschlagen wurde). Doch wie eine genaue Lektüre von Positionspapieren der Europäischen Kommission nahelegt und was sich in einer Reihe von Interviews, die wir mit politischen Entscheidungsträgern geführt haben 2, bestätigt hat, ist nicht zu erwarten, dass der Harmonisierungsansatz weitgehend, wenn überhaupt, in TTIP übernommen wird. Auf ihrer Internetseite mit Fragen und Antworten zum Abkommen erklärt die Kommission ausdrücklich: »Eine Harmonisierung steht nicht auf der Agenda.« (Europäische Kommission 2015f) Dies wird damit begründet, dass es für die Verhandlungsführer als (politisch) sehr schwierig und administrativ mühsam angesehen wird, sich bei jeder einzelnen Regulierung darauf zu verständigen, welche Regelungen einer Partei vorrangig sein und von der anderen Seite übernommen werden sollen, oder anzuerkennen, dass beide in der Vergangenheit Standards angewendet haben, die einer bereits existierenden internationalen Regulierung untergeordnet sind, die fortan angewendet wird. Überdies wird das Ergebnis einer Harmonisierung gegenüber bestehenden Bestimmungen oder Standards einer Partei aus einer politisch-ökonomischen Perspektive als Nullsumme verstanden: Nur eine der Parteien würde unter den kompletten Übernahmekosten leiden müssen, während die andere keine zu tragen hätte. Wahrscheinlich wird man sich daher eher an die Methode der gegenseitigen Anerkennung halten.3 Dieser Modus einer Regulierungszusam-

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menarbeit lässt sich definieren als »Gestaltung von Bedingungen, nach denen sich die beteiligten Parteien zu dem Prinzip bekennen, falls sich ein Produkt oder eine Dienstleistung rechtmäßig nach einer Rechtsprechung verkaufen lässt, kann es rechtmäßig nach jeder anderen beteiligten Rechtsprechung verkauft werden« (Nicolaïdis/Shaffer 2005: 264). Nach dieser Methode würden die EU und die USA ihre unterschiedlichen Autosicherheitsstandards für Stoßstangen oder Sicherheitsgurte zwar beibehalten, aber formell anerkennen, dass diese Teile ihres Regulierungssystems für Motorfahrzeuge auf umfassende Weise gleich sind in Bezug auf ihre Auswirkung auf die Sicherheit. Dieser Modus hat den praktischen Vorteil, dass sich nicht beide Parteien darauf verständigen müssen, welcher Standard überlegen sei, und dass damit nicht einer Seite die Anpassungskosten auferlegt werden. Doch während die gegenseitige Anerkennung aus der Sicht eines Verhandlungsführers vorgezogen werden könnte, können sich eine Reihe von Problemen aus der Übernahme eines solchen Modus der regulatorischen Konvergenz ergeben. Die oben erörterten Vorgehensweisen für eine regulatorische Angleichung unterscheiden sich grundlegend, wenn es um ihre Vorstellungen von der Beziehung zwischen Staat und Markt und damit um deren Konsequenzen geht.4 Bei der Inländerbehandlung (dem Status quo) gibt es den Primat der (nationalen) Politik, insofern Regierungen erhebliche Freiheit haben, Standards zu setzen, die der Zielsetzung öffentlicher Politik dienen. Bei der gegenseitigen Anerkennung gibt es den Primat des Marktes, insofern Firmen die Wahl haben, welchen Standard sie erfüllen wollen. Bei der Harmonisierung schließlich wird die politische Lenkung des Marktes auf der supranationalen Ebene wiedereingeführt, wobei ein neuer Standard als Ergebnis einer politischen Verhandlung festgelegt wird. Folglich kann Joel Trachtmann (2007: 783) behaupten, dass »[gegenseitige] Anerkennung ihrem Wesen nach rein deregulatorisch ist«, insofern sie es Firmen erlaubt, höhere Standards zu umgehen. Daher stellt er fest, dass gegenseitige Anerkennung nur dann wünschenswert sein könne, wenn sie sich auf wesentliche Harmonisierung stütze, wobei man sich auf einen Mindeststandard einigen müsse wie im EU-Binnenmarkt. Ausführlicher werden wir im 3. Kapitel auf die Folgen für den unterschiedlichen Risikoschutz und die demokratische Entscheidungsfindung eingehen, die die verschiedenen Methoden für eine Regulierungszusammenarbeit haben. Hier wollen wir uns jedoch noch der Frage zuwenden, wie sich die Wahl des Modus der Regulierungszusammenarbeit darauf

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auswirkt, wie die EU und die USA gemeinsam »globale Standards setzen« können. Wir müssen daher noch einige weitere subtile, aber bedeutsame Unterscheidungen vornehmen. Erstens können Parteien von Abkommen zur Regulierungszusammenarbeit beschließen, ihre jeweiligen substanziellen Standards nicht anzuerkennen und zu akzeptieren, dass ihre Unterschiede in aktuellen Standards legitim und plausibel sind. Sie können sich jedoch dennoch darauf verständigen, dass es für Exporteure unnötig kostspielig ist, ihre Produkte doppelt überprüfen zu lassen – nicht nur in ihrem Heimatland, sondern auch im Bestimmungsland. In diesem Fall könnten sie beschließen, die Unterschiede in substanziellen Standards weiterbestehen zu lassen, aber ihre jeweiligen Verfahren und Körperschaften zur Konformitätsprüfung anzuerkennen (Modus 4 in Tabelle 2.1). Alternativ dazu könnten sie einen Schritt weiter gehen und beschließen, ihre jeweiligen substanziellen Standards anzuerkennen (wie im obigen Beispiel der Autosicherheit). Auch das kann auf zweierlei Weise geschehen. Die Vorteile der gegenseitigen Anerkennung können auf den Rest der Welt ausgedehnt werden, und das bedeutet, dass alle Exporteure in die EU und in die USA davon profitieren würden, sich nur an die Vorschriften eines der TTIP-Partner halten zu müssen, um Zugang zu beiden Märkten zu haben. Dies nennt man eine gegenseitige Anerkennung erga omnes (Modus 2 in Tabelle 2.1), und danach funktioniert der EU-Binnenmarkt – um Ängsten in Drittländern während der späten 1980er-Jahre zu begegnen, dass seine Vollendung (»Europa 1992«) zu einer protektionistischen »Festung Europa« führen würde (siehe Hanson 1998). Im Gegensatz dazu könnten die Vorteile der gegenseitigen Anerkennung auf Anbieter beschränkt werden, die in einer der Parteien angesiedelt sind, und zwar durch eine sogenannte bilaterale gegenseitige Anerkennung (Modus 3 in Tabelle 2.1). In diesem Fall könnte ein in der EU nach den Sicherheitsbestimmungen der EU hergestelltes Auto in den USA vermarktet werden, ohne an US-Standards angepasst werden zu müssen. Doch dieser Vorteil des Marktzugangs würde sich nicht auf Anbieter von außerhalb der EU erstrecken (oder von außerhalb der USA im Falle des EU-Marktes). Dies würde eine Kostenreduzierung für EU- und US-Autohersteller bei Verkäufen auf der anderen Seite des Atlantiks bedeuten, doch der gleiche Vorteil würde Drittlanderzeugern nicht gewährt werden. Außenseiter hätten sogar einen Wettbewerbsnachteil, da sie weiterhin

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verschiedene Automodelle herstellen müssten, die unterschiedlichen regulatorischen Anforderungen entsprächen, während ihre Konkurrenten in der EU und in den USA von dieser Belastung ausgenommen wären. Tabelle 2.1 Modi ordnungspolitischer Zusammenarbeit und TTIP 1 Harmonisierung

gegenseitige Anerkennung von Regulierungen

2 erga omnes

3 bilateral

4  von Konformitätsprüfung

Wahrscheinlichkeit, in TTIP erreicht zu werden

ausgeschlossen

gering

mäßig für eine Reihe von Sektoren

hoch in einer Reihe von Sektoren

Potenzial, globale Standards zu setzen

hoch

mittel

gering

kein

Auswirkung auf inländische Standards

Potenzial für Wettlauf an die Spitze*

hohes Potenzial für Wettlauf nach unten

mäßiges Potenzial für Wettlauf nach unten

begrenzt



ehrgeiziger weniger ehrgeizig

*Anmerkung: Allerdings garantiert eine Harmonisierung keine Dynamik eines Wettlaufs an die Spitze. Dies würde nur dann geschehen, wenn beide Parteien sich auf die Übernahme des höchsten Standards einigen würden, sei es eines existierenden US-, EU- oder internationalen Standards oder eines neuen, ehrgeizigeren Standards.

Die Verhandlungsführer haben zwar noch nicht detailliert mitgeteilt, wie sie eine Regulierungszusammenarbeit für verschiedene Sektoren verfolgen wollen, wenn wir von dem ausgehen, was in Positionspapieren geschrieben steht oder was wir in Interviews erfahren haben.5 Doch wir behaupten, dass man vernünftigerweise erwarten kann, dass für die Sektoren, in denen eine substanzielle regulatorische Konvergenz verfolgt wird, die bilaterale gegenseitige Anerkennung die gewählte Vorgehens-

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weise sein wird. Die EU hat ihre Präferenz für diesen Modus erklärt, weil er eine Regulierungszusammenarbeit für die Sektoren attraktiver mache, die sich Gewinne von einer Regulierungszusammenarbeit erhoffen, während die Kosten für jene Sektoren begrenzt würden, die bei einer realen regulatorischen Angleichung verlieren können. Für den Automobilsektor, einem der größten Nutznießer eines ehrgeizigen umfassenden Abkommens laut der Folgenabschätzung der Europäischen Kommission, stellt die Kommission fest: »Vernünftigerweise kann man davon ausgehen, dass in Wirklichkeit das Ergebnis der Verhandlungen über die NTMs [nichttarifären Maßnahmen] […] eher zu einer bilateralen als zu einer erga omnes Anerkennung von Sicherheitsstandards führen würde; […] [in diesem Fall] könnte der positive Effekt auf die Produktionsleistung im Automobilsektor sogar noch größer sein«, weil nur EU-Firmen ein leichterer Zugang zum US-Markt, aber nicht anderen gewährt würde, und umgekehrt (Europäische Kommission 2013a: 43, Hervorhebung hinzugefügt). Die Kommission gelangt zur gleichen Schlussfolgerung für den Elektromaschinensektor, der durch TTIP erheblich verlieren kann. Um Ängste zu beschwichtigen, heißt es, dass sich »die erwartete Vorgehensweise, die in den Verhandlungen mit den USA verfolgt werden soll, auf regulatorische Kohärenz und ein gewisses Maß an gegenseitiger Anerkennung zwischen den EU- und den US-Standards konzentrieren würde«, ohne dass dies »Spillover-Effekte für Drittländer« zur Folge hätte. Ein erhöhter Wettbewerbsvorteil durch verbesserten Marktzugang wäre dann auf USFirmen beschränkt und würde nicht für den Rest der Welt gelten (ebd.: 41). Eine Analyse von Statements, wie eine Regulierungszusammenarbeit in TTIP verfolgt wird (eine Aufgabe, die die Beherrschung »der Kunst des Lesens von Fußnoten« erfordert), ergibt, dass es wohl eher zu einer gegenseitigen Anerkennung als zu einer Harmonisierung kommen wird und dass diese eher bilateral als erga omnes gelten soll. Wie wir im 3. Kapitel sehen werden, entspricht diese Entscheidung der Präferenz multinationaler Unternehmen, die auf beiden Seiten des Atlantiks aktiv sind, und sie ist mit dem Risiko verbunden, eine deregulatorische Dynamik auszulösen. Hier aber müssen wir zunächst die entscheidende Schlussfolgerung ziehen, dass eine bilaterale gegenseitige Anerkennung keine zusätzlichen Anreize für Firmen aus Drittländern bietet, EU/US-Standards zu übernehmen, da damit keine weiteren Vorteile gegenüber dem Status quo verbunden wären.

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T TIP führt wahrscheinlich nicht zu globalen S tandards Je mehr (die ökonomische Begründung für) TTIP während der letzten beiden Jahre kritisiert worden ist, desto mehr haben die Befürworter eine geoökonomische und geopolitische Begründung vorgebracht. Diese richtet sich oft an progressivere Kritiker, indem sie ihnen die Möglichkeit der Errichtung hoher globaler Standards verspricht, während sie auch die düstere Aussicht beschwört, man müsse sich chinesischen Regeln anpassen, falls TTIP nicht abgeschlossen werde. Wir haben jedoch in diesem Kapitel aufgezeigt, dass sich TTIP nicht automatisch in eine andauernde ökonomische Führung für die EU und die USA übersetzen lässt. Ja, das Abkommen kann den Niedergang in der ordnungspolitischen Führung für beide Parteien und insbesondere für die EU sogar beschleunigen. Die Wahrscheinlichkeit, dass TTIP »transatlantische Regulierungsmacht« generieren wird, hängt von den Modalitäten des Abkommens und spezifischer vom Modus der Regulierungszusammenarbeit ab. Ein harmonisierter Standard – wobei man sich auf ein und denselben Standard gemeinsam verständigt – kann die größte Chance bieten, dass er von Drittländern übernommen und damit eine wahrhaft globale Regelung wird. Aber die Verhandlungsführer haben angedeutet, dass dies kein mögliches Ergebnis der Verhandlungen auf den meisten Gebieten sei. Eine gegenseitige Anerkennung erga omnes, die unserer Meinung nach ebenso wenig wahrscheinlich sein dürfte, könnte auf ähnliche Weise einen attraktiven Anreiz für Drittländer darstellen, ihre Regulierungen denen der EU oder der USA anzugleichen, weil ihnen dies unmittelbar den Zugang zum Markt der anderen Partei gewähren würde. Wenn sich EU und USA allerdings dafür entscheiden, ihre jeweiligen Regelungen nur bilateral gegenseitig anzuerkennen, was wir für am wahrscheinlichsten halten, wird dies für Drittländer kein Anreiz sein, ihre Standards den transatlantischen anzugleichen. Das hieße dann, dass die Unternehmen in Drittländern nicht die Vorteile von TTIP genießen und folglich wenig oder keinen Grund hätten, ihre derzeitigen Praktiken zu ändern (oder ihre Regierungen beeinflussen zu wollen, ihre Regulierungen anzugleichen). Im Gegenteil – sie werden wettbewerbsmäßig im Nachteil gegenüber Firmen auf beiden Seiten des Atlantiks sein und könnten letztlich ihre Präsenz auf dem transatlantischen Markt verlieren. Infolgedessen könnten sich Umleitungen von Handelsströmen

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ergeben (wie sich das auf Entwicklungsländer auswirkt, siehe Rollo u.a. 2013); Anbieter von außerhalb der transatlantischen Region würden hier Marktanteile an EU- und US-Konkurrenten verlieren und daher vielleicht ihre Exporte anderswohin verlagern. Dieser Effekt kommt noch zu der Umleitung von Handelsströmen hinzu, die aus der bilateralen Zollbeseitigung resultiert. Darum ist es vielleicht eher weniger wahrscheinlich, dass Drittländer ihre Regulierungen an die der EU und/oder der USA angleichen würden. Somit würden die transatlantischen Partner wegen TTIP eher Marktmacht verlieren als gewinnen. Die gegenseitige Anerkennung kann sich auch auf eine zweite Weise negativ auf die globale ordnungspolitische Führung auswirken, selbst wenn sie erga omnes angewendet werden sollte. In Fällen, in denen es signifikante Unterschiede zwischen gegenwärtigen EU- und US-Standards gibt, könnten Drittlandfirmen sich einfach an den kostengünstigsten Standard halten und freien Zugang zum anderen Markt genießen. Für die Partei mit dem derzeit höheren Schutzniveau hieße dies, dass sie im Vergleich zum derzeitigen Stand der Dinge Einfluss auf die Regulierungspraktiken von Drittländern verlöre, da sie den Wettbewerbsdruck aller Firmen zu spüren bekäme, die für den niedrigeren Standard optieren. Angesichts der Tatsache, dass EU-Standards generell (wenn auch nicht immer; siehe 3. Kapitel) stringenter sind, würde die EU vergleichsweise mehr Einfluss verlieren als die USA. Drittens kann TTIP auch die sanfte Macht der EU schwächen, da die angebliche Unverwechselbarkeit ihres ökonomischen und regulatorischen Modells, die Mitte der 2000er-Jahre so sehr begrüßt wurde, verwässert wird (siehe Defraigne 2013). Dies wäre nicht bloß die Folge eines TTIP-Abkommens mit erheblichen ordnungspolitischen Konvergenzbestimmungen, sondern folgt bereits aus dem breiteren Diskurs, wie er von Befürwortern eines transatlantischen Abkommens beschworen wird, das gemeinsame EU- und US-Werte (und konkreter ordnungspolitische Ziele, Systeme und Ergebnisse) sowie die von China ausgehende Bedrohung als einer aufkommenden ordnungspolitischen Macht betont. Es ist ein Fehler anzunehmen, dass TTIP automatisch zum »Setzen globaler Standards« durch die EU und die USA führen und damit den Aufstieg Chinas in Grenzen halten werde. Doch das Argument, die transatlantische Allianz solle die früheren Streitigkeiten hinter sich lassen, um in der globalen Ordnung nicht abzusteigen, ist nützlich, um die Menschen zu überzeugen, nicht die transatlantische Regulierungszu-

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sammenarbeit, sondern ihr Fehlen sei zu fürchten. Und damit sind wir bei der wichtigsten Dimension und dem entscheidenden Ziel von TTIP angelangt, worauf wir uns im folgenden Kapitel konzentrieren werden: bei der Überbrückung ordnungspolitischer Differenzen und beim Bürokratieabbau.

3. Die Quintessenz: Bürokratieabbau

Nachdem wir dargelegt haben, wie unwahrscheinlich es ist, dass TTIP zu einem spektakulären Aufschwung bei »Wachstum und Beschäftigung« führen oder zur globalen Wirtschaftsführung durch die EU und die USA beitragen werde, wollen wir in diesem Kapitel untersuchen, was stattdessen von diesem Abkommen erwartet werden könnte. Warum wird all diese Mühe für die Verhandlungen aufgewendet? Wir teilen nicht die Meinung einiger der lautstärksten Kritiker, dass TTIP es US-Konzerninteressen (und einer fünften Kolonne von multinationalen EU-Konzernen) erlauben werde, europäischen Verbrauchern hormonbehandeltes Rindfleisch, »Chlorhühnchen« und genetisch modifiziertes Gemüse aufzunötigen oder das staatliche Gesundheitssystem Großbritanniens (NHS) mit einem Federstrich zu privatisieren. Was Ersteres betrifft, so haben die EU und die USA bereits eine Reihe hochpolitisierter Handelsstreitigkeiten bei der WTO ausgetragen, die es aufgrund des institutionell tief verwurzelten »Vorsorgeprinzips« auf einem hoch umstrittenen Gebiet nicht vermocht haben, EU-Bestimmungen substanziell zu ändern. Zusätzlich geht es bei den in TTIP erkannten Liberalisierungsverpflichtungen von Dienstleistungen großenteils um ein »Lock-in« (Verankerung) existierender Niveaus der Vermarktlichung von öffentlichen Dienstleistungen statt um eine Privatisierung von oben (Raza 2015). Die Effekte von TTIP sind somit wohl viel subtiler, wenn auch nicht unwichtig, weil sie institutionelle Mechanismen und Prozesse verankern, die wahrscheinlich einen deregulierenden Einfluss haben. Während eine genaue Überprüfung der Verhandlungen durch zivilgesellschaftliche Gruppen zu einer Abmilderung der tatsächlichen Schärfe geführt hat, die die Verpflichtungen zur Regulierungszusammenarbeit haben mögen, erwartet man als Hauptkonsequenz von TTIP eine Verstärkung öko-

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nomistischer Regeln für die Entscheidungsfindung. Mit anderen Worten: Dies kann dazu führen, dass die Effekte ordnungspolitischer Vorschläge zunehmend nach ihren Konsequenzen für Handel, Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum beurteilt werden. Was in dem Abkommen vorgeschlagen wird, liegt somit großenteils auf einer Linie mit den Präferenzen von Unternehmen beiderseits des Atlantiks, die durch eine Minimierung nicht nur der Hemmnisse für den transatlantischen Handel, sondern auch des Einflusses inländischer Vorschriften und Bestimmungen ihre Kosten reduzieren wollen. Entscheidend ist, dass TTIPs Fokus auf den Abbau von »Bürokratie«, wie die Befürworter des Abkommens oft Regulierungen nennen, mit Initiativen in der EU übereinstimmt, Vorschriften genau unter die Lupe zu nehmen. Oder wie Colin Crouch (2014: 2) es formuliert: »Ein Handelsvertrag mit den USA verstärkt anscheinend den Druck, der bereits in Europa wirksam ist, eher denn irgendeine ausgesprochen amerikanische Bedrohung.« Zu Beginn dieses Kapitels wollen wir einen gewissen Kontext zu den Verhandlungen über die Regulierungszusammenarbeit liefern, die im Zentrum von TTIP steht. Die Art und Weise, wie sich der neoliberale Schwung im wirtschaftlichen Denken und Handeln seit den späten 1970er-Jahren auch auf das Handelsregime ausgewirkt hat, beruht vor allem auf dem unkritischen Akzeptieren der Prämisse, dass ein breites Spektrum innenpolitischer Strategien tatsächlich »nichttarifäre Hemmnisse« seien. Während TTIP als »bahnbrechend« verstanden wird (in vielerlei Hinsicht mit gutem Grund), gibt es doch eine erhebliche Kontinuität zwischen diesen Verhandlungen und allgemeineren Trends in der globalen Handelspolitik. Anschließend werden wir kurz die Regulierungssysteme in der EU und in den USA miteinander vergleichen, die die Verhandlungsführer zu versöhnen suchen, und Vorschläge für eine Regulierungszusammenarbeit in TTIP erörtern. Diese spiegeln entschieden die Präferenzen von Unternehmen in der EU und in den USA wieder, insbesondere ihr Eintreten für gegenseitige Anerkennung, horizontale Regeln und Koordinationsinstitutionen für ordnungspolitische Strategien als Möglichkeit, ordnungspolitische Differenzen zu reduzieren. Doch während der Widerstand gegen TTIP an Stärke gewinnt, sehen sich die Verhandlungsführer gezwungen, die Öffentlichkeit zu beruhigen, indem sie die Ambitionen für eine Regulierungszusammenarbeit abschwächen. Gleichwohl behaupten wir, dass die Verhandlungsführer zwar versprechen mögen, TTIP werde nicht direkt zu einem niedrigeren Schutz-

3. Die Quintessenz: Bürokratieabbau

niveau in der EU und in den USA führen, doch die Verfahrensregeln und –institutionen für eine ordnungspolitische Entscheidungsfindung, die vielleicht verhandelt werden – und der zunehmende Wettbewerb, den eine transatlantische Liberalisierung per definitionem zur Folge hätte1 –, würden dennoch eine weitere Einschränkung öffentlicher politischer Entscheidungen darstellen. Die Konzentration auf »Bürokratieabbau« in TTIP entspricht ziemlich genau einer ähnlichen derzeitigen Agenda von »besserer Regulierung« innerhalb der EU. Und so interpretieren wir auch die Bestimmungen zu ISDS, die wahrscheinlich zu einem ordnungspolitischen »Abschreckungseffekt« in der Politikgestaltung führen. TTIP sollte als ein Versuch betrachtet werden, den Markt noch stärker vor politischer Einmischung zu schützen, selbst wenn das Niveau des politischen Widerstands gegen das Abkommen bedeutet, dass es bislang noch nicht ganz erfolgreich ist.

R egulierung im F adenkreuz des globalen H andelsregimes Mit TTIP kulminiert ein umfassender Prozess, bei dem Verhandlungen über den internationalen Handel sich zunehmend in die Autonomie von Innenpolitik einmischen, ein Trend, der fast vier Jahrzehnte zurückreicht. Genauso wie der Start der TTIP-Verhandlungen oft als Reaktion auf die jüngste Krise bezeichnet worden ist, erfolgte auch ein bedeutender qualitativer Sprung im globalen Handelsregime angeblich als Reaktion auf die Ölpreis- und Stagflationskrise der 1970er-Jahre. Dazu schreibt Andrew Lang in seiner Darstellung des Wandels vom »eingebetteten Liberalismus« (ein Begriff von Ruggie 1982) zum Neoliberalismus im globalen Handelsregime: Bis Anfang der 1970er-Jahre hatte GAT T dazu gedient, nur einen stark eingeschränkten Bereich internationaler Regulierungsregeln in Frage zu stellen, die den internationalen Handel auf direkte und offenkundig diskriminierende Weise beeinträchtigten. Ende der 1990er-Jahre jedoch, als informelle Normen, die den Anwendungsbereich der Regulierungsregeln von GAT T begrenzten, nach und nach wiederhergestellt wurden, hatte sich die Bandbreite von Regeln, die in Frage gestellt wurden […] erheblich ausgeweitet. (Lang 2011: 223)

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Nachdem man anfangs ohne offenkundigen Erfolg bei protektionistischen politischen Strategien Zuflucht gesucht hatte, bestand die Reaktion auf die Krisen der 1970er-Jahre darin, eine weitere und tiefere Liberalisierung durch regionale Integration und das multilaterale Handelssystem zu verfolgen. Dies führte schließlich zur Errichtung des Binnenmarktes in der Europäischen Union (1992) und von NAFTA in Nordamerika (1994). Auf der multilateralen Ebene behandelte die 1979 abgeschlossene Tokio-Runde des GATT-Abkommens nichttarifäre Regeln erstmals in einer Reihe von »Codes«. Später führte die anschließende Uruguay-Runde (1994) nicht nur die WTO ein, die einen verstärkten Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten aufwies, sondern auch eine Reihe von Abkommen, die sich mit Fragen befassten, die hinter der Grenze relevant waren, wie Dienstleistungsregulierungen (GATS, das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen), technische und die Lebensmittelsicherheit betreffende Maßnahmen (die Abkommen zu TBT und SPS) sowie Urheberrechte (TRIPS, das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums). Auf einer grundlegenden Ebene verschob sich in diesem Zeitraum die Wahrnehmung dessen, was ein Handelshemmnis ausmacht. Dies beschränkte sich fortan nicht mehr auf gezielt diskriminierende Regeln, sondern wurde ausgeweitet, um potenziell jede staatliche Handlung zu umfassen, die mutmaßlich die Wettbewerbsbedingungen zwischen ausländischen und inländischen Produkten [verzerrt], verglichen mit den Wettbewerbsbedingungen, die in einem imaginären ›freien‹ Markt existieren würden […] Infolgedessen wird die Vorstellung einer ›Handelsverzerrung‹ in der Praxis mit der Existenz einer kommerziell bedeutsamen Institution oder eines regulatorischen Unterschieds zwischen Ländern gleichgesetzt. (Lang 2011: 226f., Hervorhebungen hinzugefügt)

Auf genau diese Weise werden verbliebene Handelshemmnisse in TTIP verstanden, wobei Verhandlungsführer auf beiden Seiten immer wieder betonen, der »wichtigste [Bereich der Verhandlungen ist]: das Reduzieren regulatorischer Unterschiede, um den Handel zu erleichtern« (De Gucht 2014b, Hervorhebung hinzugefügt). Inländische Regulierungsunterschiede zwischen der EU und den USA werden neu definiert als nichttarifäre Hemmnisse oder als »Bürokratie«, wobei der Fokus auf ihren ökonomischen, quantifizierbaren Effekten liegt, und zwar nicht bloß zwi-

3. Die Quintessenz: Bürokratieabbau

schen Modellierern, wie wir im 1. Kapitel sahen, sondern auch zwischen politischen Entscheidungsfindern. Eine solche Formulierung kann einen erheblichen Einfluss darauf haben, ob die Einmischung von Handelsverhandlungen in Innenpolitik als akzeptabel betrachtet wird. Bürgern und Wählern fällt es viel leichter, Regulierungsverpflichtungen in Handelsabkommen zu akzeptieren, wenn diese als »Bürokratieabbau« statt als gegenseitige Zugeständnisse bei Regeln zur Gesundheitsvorsorge dargestellt werden. Das Umdefinieren von Regulierungen als Hemmnisse oder Bürokratie ist somit ein erheblicher politischer Akt, der zur »Herstellung von Konsens« für unpopuläre politische Entscheidungen beitragen kann (Herman/Chomsky 1988). Wie wir noch sehen werden, liegen diese Darstellung von Unterschieden in der Regulierung als nichttarifäre Hemmnisse und die Absicht, sie in TTIP durch gegenseitige Anerkennung und erhöhte Maßnahmen und Zusammenarbeit in der Vorbereitung künftiger Regulierungen anzusprechen, ganz auf der Linie der Präferenzen transatlantischer Großunternehmen. Bevor wir jedoch auf diese Fragen eingehen, wollen wir einen kurzen Überblick über die Hauptunterschiede zwischen den Regulierungsregimes in der EU und in den USA geben.

R egulierungspolitik in der EU und in den USA Die Regulierung in der EU und in den USA unterscheidet sich nicht nur in Bezug auf ihr Ergebnis, sondern auch auf den Prozess, durch den Regeln aufgestellt werden. Dies ist einer der Gründe, warum sich ungeachtet vieler Versuche zu einer transatlantischen Regulierungszusammenarbeit diese als großenteils schwer erreichbar erwiesen hat (siehe Einleitung). Wie wir noch sehen werden, soll TTIP zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Durch eine Reduzierung der Unterschiede in dem Prozess, durch den Regulierungen entstehen (unter dem Schlagwort »horizontale Kooperation«), soll sie auch eine Konvergenz regulatorischer Ergebnisse erleichtern (»sektorale Kooperation«). Die Regulierungspolitik von EU und USA unterscheidet sich auf vielerlei Weise (siehe Alemanno 2014). Während die Verfassung der USA dem Kongress die alleinige Macht zur Gesetzgebung überträgt, gibt es über 100 Bundesbehörden (wie die FDA, die OSHA oder die EPA) mit einem bestimmten Aufgabenbereich, der es ihnen gestattet, Vorschriften

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oder Bestimmungen auf einem bestimmten Gebiet zu erlassen, die sich wie Gesetze auswirken. Der Kongress erteilt diesen Behörden nur generelle Anweisungen und übt eine umfassende Aufsicht über sie aus. In der EU können Bestimmungen und Vorschriften direkt per Gesetzgebung (des Europäischen Parlaments und des Rats nach einer Initiative durch die Kommission durch das sogenannte »Ordentliche Gesetzgebungsverfahren«) oder durch die Europäische Kommission erlassen werden, und zwar aufgrund ihrer Zuständigkeit, delegierte und Durchführungsrechtsakte zu entwerfen, die von Fall zu Fall der Aufsicht durch Mitgliedsstaaten im Rat (und zuweilen im Europäischen Parlament) unterliegen. Daher ist die Rolle von (direkt) politisch rechenschaftspflichtigen Akteuren im alltäglichen Regulierungsprozess in der EU viel stärker als in den USA, wo Risikoabschätzung und Risikomanagement nichtmehrheitlichen Behörden übertragen sind. Im Hinblick auf die Standardisierung, insbesondere das Definieren technischer Standards für Waren und Dienstleistungen (etwa von Form und Größe von Glühlampen), ist der Prozess in der EU als ein zentralisiertes öffentliches System charakterisiert worden, während es in den USA als dezentralisiert definiert wird, wobei die Privatwirtschaft eine Schlüsselrolle beim Definieren der Standards spielt (siehe CEN/CENELEC 2013). Zweitens gilt die Beteiligung der Privatwirtschaft an der Gestaltung von Ordnungspolitik in den USA als stärker. Nach dem Administrative Procedure Act gibt es dort ein System von »Bekanntmachen und Kommentieren«, wonach alle Behördenvorlagen, die Kraft und Wirkung eines Gesetzes aufweisen, einen tiefgreifenden Prozess der Konsultation von Interessenvertretern durchlaufen müssen. Insbesondere dieser Prozess räumt Unternehmen, die über entsprechende Mittel und Fachkenntnisse gebieten, die Chance ein, Lobbyarbeit in Bezug auf Regulierungsvorschläge zu betreiben. Darüber hinaus ist in den USA die Behörde für Informations- und Regulierungsangelegenheiten (OIRA) dafür zuständig zu überprüfen, ob vorgeschlagene Bestimmungen eine Reihe von Anforderungen erfüllen, etwa ob sie auf dem neuesten Stand der Wissenschaft basieren oder dass sie in einem Prozess mit öffentlicher Beteiligung verfasst wurden, die am geringsten belastende Alternative darstellen und auf einer Kosten-Nutzen-Analyse basieren. Dieser Behörde wird von NGOs wie etwa Public Citizen (2013) vorgeworfen, sie verzögere neue Regulierungen in den USA und lege bei der Überprüfung von Regulierungen eine deregulatorische Voreingenommenheit an den Tag (siehe auch Stein-

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zor 2012; Paltrow 2015). Diese verfahrenstechnischen Anforderungen werden auch einer Normenkontrolle unterzogen. Drittens: Während Folgenabschätzungen in der EU immer mehr zur Norm werden, waren sie lange ein weniger strenges formales Erfordernis, wobei ihre Parameter weniger detailliert vorgeschrieben waren, obwohl sich dies neuerdings im Kontext der Agenda für bessere Rechtsetzung geändert hat (vgl. Europäische Kommission 2015k).2 Doch in der EU gibt es noch keine (auf dem Gesetzweg durchsetzbare) Verknüpfung zwischen dem Ergebnis einer Folgenabschätzung und der Entscheidung, die später im Regulierungsprozess übernommen wird. Eine Studie der Generaldirektion der Europäischen Kommission für Unternehmen und Industrie bezeichnete 2007 das bindende IA-Verfahren der USA als »quantitative ökonomische Analyse«, während das Verfahren der EU charakterisiert wurde als »ein integriertes Verfahren, das keine Rangordnung zwischen ökonomischen, sozialen und umweltbezogenen Folgen von politischen Optionen aufstellt« (O’Connor Close/Mancini 2007: 4).3 Dies hängt natürlich auch mit dem Einfluss des »Vorsorgeprinzips« (der Möglichkeit, die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen sowie die Umwelt rasch zu schützen, wo wissenschaftliche Daten für eine Risikobewertung vielleicht unvollständig sind) in der EU zusammen, das in Artikel 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankert ist. Das Vorsorgeprinzip ermöglicht es somit Regulierern, beim Risikomanagement andere Informationen und Erwägungen als streng wissenschaftliche sowie ökonomische Kosten-Nutzen-Analysen zu berücksichtigen (siehe Bergkamp/Kogan 2013). Aus alldem ergibt sich für die TTIP-Verhandlungen, dass eine Regulierungszusammenarbeit vor der Herausforderung steht, recht unterschiedliche Verwaltungssysteme unter einen Hut zu bringen. Eine weitere Konsequenz: Im dezentralisierten System der USA ist es weniger selbstverständlich, dass von der Bundesregierung eingegangene Verpflichtungen von den Hunderten von Behörden befolgt werden, die für Regulierungen oder das Setzen von Standards zuständig sind. Dieses Risiko der inländischen Nichteinhaltung durch dezentralisierte Behörden ist einer der Gründe dafür, warum die USA zögern, sich auf sektorale Abkommen in den TTIP-Verhandlungen einzulassen, und war schuld daran, dass die Umsetzung der meisten MRAs zwischen der EU und den USA in den späten 1990er-Jahren scheiterte. Abgesehen von diesen praktischen Erwägungen hat der Versuch, diese zwei ziemlich unterschiedlichen Regulie-

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rungssysteme miteinander zu vereinbaren, einige grundlegendere Folgen für eine inländische Politikgestaltung. Diesen Folgen wollen wir uns im Rest dieses Kapitels zuwenden. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Regulierungssystem der EU noch immer mehr am Prinzip des Primats der Politik festhält (wobei demokratisch generierte gesellschaftliche Präferenzen höher bewertet werden als wissenschaftliche Überlegungen in der Risikomanagemententscheidung) ebenso wie an der vorsorglichen und auf möglichen Gefahren basierenden Analyse (»des Potenzials einer Substanz, einer Aktivität oder eines Prozesses, Schaden oder negative Auswirkungen zu verursachen«; Lofsted 2011: 149) als an einer strenger risikobasierten Analyse (»einer Kombination von Wahrscheinlichkeit und Schwere, dass eine Substanz, Aktivität oder ein Prozess Schaden verursacht«; ebd.). Alles in allem gilt das Gegenteil für die USA. Wir werden im Folgenden darauf eingehen, dass das Regulierungssystem der EU im letzten Jahrzehnt einige Veränderungen erlebt hat, die es näher an das der USA heranbringen (siehe auch Meuwese 2011), ein Prozess, den TTIP durchaus vorantreiben kann. Im nächsten Abschnitt zeigen wir, dass Fokus und Vorgehensweise von TTIP im Hinblick auf eine Regulierungskonvergenz ganz auf einer Linie liegen mit den Präferenzen von Großunternehmen, bevor wir erörtern, wie ein interner Reformprozess die Regulierungspolitik der EU bereits der der USA näherbringt.

D ie U nternehmensagenda zu T TIP Wirtschaftliche Interessen, insbesondere der größeren, multinationalen Firmen, die über Grenzen hinaus aktiv sind, werden unter anderem von BUSINESSEUROPE (einem supranationalen europäischen Arbeitgeberverband) und von der US-Handelskammer vertreten. Diese Organisationen und ihre größten Mitglieder können auf eine Geschichte der Zusammenarbeit zurückblicken und haben ihre Meinung zu Fragen von transatlantischem Wirtschaftsinteresse beigetragen, etwa durch den Transatlantischen Wirtschaftsdialog (TABD), der 1995 vom US-Handelsministerium und der Europäischen Kommission begründet wurde (Cowles 2001: 168-170). Seit Jahren betreiben sie Lobbyarbeit für eine nachhaltige Regulierungszusammenarbeit und -konvergenz und konnten auf dieser Arbeit in ihren TTIP-Aktivitäten aufbauen. Mittlerweile haben

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BUSINESSEUROPE und die US-Handelskammer zusammen mit einer Reihe anderer Organisationen4 die »Business Alliance for a Transatlantic Trade and Investment Partnership« gestartet, um »für den erfolgreichen Abschluss von TTIP zu unterrichten und einzutreten« (BUSINESSEUROPE u.a. 2013). BUSINESSEUROPE und die US-Handelskammer hatten ihre positive Einstellung zu den Verhandlungen bereits klar übermittelt – Monate bevor diese in Präsident Obamas Rede zur Lage der Union 2013 offiziell angekündigt wurden. Verblüffend ist die Ähnlichkeit der Positionen dieser Organisationen mit der späteren offiziellen Agenda für TTIP, insbesondere in ihrem Aufruf zur gegenseitigen Anerkennung und zu Verpflichtungen für eine horizontale Regulierungszusammenarbeit (BUSINESSEUROPE/ US-Handelskammer 2012). Natürlich haben diese beiden Spitzenverbände kein Monopol auf eine Vertretung von Unternehmen in der EU und in den USA. Auch andere Organisationen haben sich an Konsultationen mit politischen Entscheidungsträgern beteiligt. Alasdair Young (2013) hat die Vorlagen analysiert, die von Wirtschaftsorganisationen bei der gemeinsamen Konsultation von EU und USA über Regulierungsfragen eingereicht wurden, die von der Hochrangigen Arbeitsgruppe für Beschäftigung und Wachstum (HLWG) im Oktober 2012 organisiert wurde. Er fand heraus, dass gegenseitige Anerkennung die am meisten bevorzugte Form von Regulierungszusammenarbeit von transatlantischen Unternehmenskoalitionen (die sich großenteils aus multinationalen Firmen zusammensetzen) wie von den meisten »Spitzenverbänden« in den USA und in der EU ist. Der gleichen Meinung sind auch Großkonzerne auf beiden Seiten des Atlantiks. Nur in der Landwirtschaft, dem am wenigsten transnationalen Sektor, herrscht eine klar abweichende Präferenz für eine Harmonisierung vor, die auf heimischen Bestimmungen und Vorschriften basiert. Die US-Landwirtschaftsverbände sind gegen die Anwendung des Vorsorgeprinzips durch die EU und fordern, dass die EU auf eine »seriös wissenschaftliche« Methode des Risikomanagements umsteigt. Andreas Dür und Lisa Lechner (2015) sind zu ganz ähnlichen Ergebnissen mit Hilfe einer größeren Stichprobe von Wirtschaftsvorlagen, Positionspapieren und Reden über TTIP gelangt. Auch ihre Schlussfolgerung lautet, dass die handelspolitischen Positionen von EU und USA großenteils diese Wirtschaftsinteressen widerspiegeln. Im Hinblick auf die Angleichung der Regulierungsprozesse in der EU und in den USA treten Unternehmen auf beiden Seiten seit Langem

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dafür ein, dass »langfristig gemeinsame Regulierungsmethodiken geschaffen werden müssen« (AmCham EU 2008: 1). Auf EU-Seite sprechen sich Unternehmen auch dafür aus, dass sich die EU der US-Praxis einer strengen Kosten-Nutzen-Analyse annähern und »die voraussichtliche Belastung für betroffene Unternehmen angemessen betonen sollte« (BDI 2008: 4). Der Bundesverband der deutschen Industrie ist sogar so weit gegangen vorzuschlagen, dass »Regulierungsbehörden der USA und der EU einen gemeinsamen Schwellenwert in Erwägung ziehen sollten, um festzustellen, wann Regulierungspläne beendet oder modifiziert werden müssen, die auf den durch die Kosten-Nutzen-Analyse generierten Nettokosten basieren« (ebd.). Der Abschlussbericht der HLWG, der zu der Entscheidung führte, die Verhandlungen über TTIP zu eröffnen, listet fünf Grundkomponenten auf, die ein TTIP-Abkommen enthalten sollte (und die auf einer Linie mit der gerade dargestellten Unternehmensposition liegen): eine SPS-PlusKomponente (also ein Abkommen zu SPS, das über existierende WTORegeln auf diesem Gebiet hinausgeht, beispielsweise in Bezug auf eine wissenschaftliche Risikoabschätzung zur Lebensmittelsicherheit), eine TBT-Plus-Komponente (die über WTO-Regeln hinausgeht, beispielsweise im Hinblick auf eine Reduzierung unnötiger Belastungen, die aus unterschiedlichen Anforderungen in der Konformitätsabschätzung entstehen), sektorenbezogene Anhänge mit detaillierten Verpflichtungen für spezifische Waren- und Dienstleistungssektoren, übergreifende Maßnahmen zur Regulierungskohärenz und -transparenz sowie ein Rahmenwerk für Regulierungszusammenarbeit in der Zukunft.5 Was letzteres Anliegen betrifft, so verrät das »erste Positionspapier« der Europäischen Kommission über »handelsübergreifende Regeln und institutionelle Vorschriften« (Europäische Kommission 2013c), wie ehrgeizig man noch zu Beginn der Verhandlungen war. Dieses Papier entstand noch vor der hitzigen öffentlichen Debatte über die Verhandlungen. Die horizontalen Regeln für den Regulierungsprozess sollten für »alle Maßnahmen einer allgemeinen Anwendung [gelten] […] ungeachtet der Ebene, auf der sie übernommen werden, und dem Gremium, das sie übernimmt« (ebd.: 2). Die horizontalen Regeln und die Verpflichtungen zur Regulierungsarbeit werden verstanden als Zwischenschritte zum »späteren Ziel eines integrierteren transatlantischen Marktes, wo von einer Partei in Übereinstimmung mit ihren Regulierungsanforderungen produzierte Waren und Dienstleistungen von der anderen ohne Anpassung

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vermarktet werden könnten« (ebd.: 3), ein ausdrücklicher Hinweis auf das endgültige Ziel der Schaffung eines Binnenmarktes (analog zum europäischen), der auf dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung basiert. Doch die Verhandlungsführer erkannten bereits in diesem Stadium, dass sich dieses Ziel nicht auf einen Schlag verwirklichen ließe. TTIP würde als Zwischenschritt fungieren und Verfahrensverpflichtungen für EU und USA enthalten, sich bei der Entwicklung von Regulierungen besser zu beraten und zu kooperieren (indem man sich auf Regulierungsprinzipien, best practices und Transparenz verständigen würde), um die Folgenabschätzung von Regulierungen für den internationalen Handel und die Investitionsströme zu stärken und bei der Ausführung von Folgenabschätzungen gemeinsame oder ähnliche Kriterien und Methoden anzuwenden. TTIP würde ein »lebendiges Abkommen« werden, das eine Regulierungszusammenarbeit über seinen formalen Abschluss hinaus ermöglichen werde. Dies wäre dann die Aufgabe des institutionellen Regulierungsrahmens, der folgende Hauptkomponenten aufweisen müsse (hier lohnt es sich, den Wortlaut des Positionspapiers der Kommission ausführlich zu zitieren): • Ein Konsultationsverfahren, um auf Verlangen einer der Parteien Probleme zu diskutieren und anzusprechen, die in Bezug auf EU- oder US-Regulierungen oder Regulierungsinitiativen entstehen. • Ein rationelles Verfahren, um die Sektorenanhänge von T TIP zu ergänzen oder neue hinzuzufügen, durch einen vereinfachten Mechanismus, der keine innenpolitischen Ratifizierungsverfahren nach sich zieht. • Ein Gremium mit Regulierungskompetenzen (ein Rat oder ein Komitee für Regulierungszusammenarbeit), unterstützt, wenn es angebracht ist, von Sektorenarbeitsgruppen, die beauftragt werden könnten, die Umsetzung der Regulierungsvorschriften von TTIP zu beaufsichtigen und dem Gremium mit Entscheidungsmacht nach TTIP Empfehlungen auszusprechen. Dieses Gremium für Regulierungszusammenarbeit würde z.B. konkrete Vorschläge überprüfen, wie sich eine größere Kompatibilität/Konvergenz erreichen ließe, etwa durch Anerkennung der Gleichwertigkeit von Regulierungen, gegenseitige Anerkennung etc. (Ebd.: 5, Hervorhebung hinzugefügt)

Eine der aufschlussreicheren Passagen in diesem Dokument (oben kursiv gesetzt) enthält den Gedanken, dass ein schließlich bestelltes Gremium für Regulierungszusammenarbeit in der Lage wäre, das Abkommen ohne

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innenpolitische Ratifizierung zu ergänzen. Solche starken Worte wurden allerdings rasch kritisiert, und zwar sowohl von NGOs (z.B. CEO 2013c) wie von um die Souveränität besorgten Politikern (EU Trade Insights 2015). Folglich wurde der Wortlaut abgemildert, als dieses Positionspapier in einen inhaltlichen Vorschlag der EU für die Verhandlungen übersetzt wurde. Nun hieß es: »Das Gremium […] wäre nicht befugt, Rechtsakte zu beschließen.« (Europäische Kommission 2015a: 11) Auch der Geltungsbereich der horizontalen Regeln wurde ein wenig begrenzt und betrifft auf eingeschränktere Weise die nichtzentrale Ebene (EU-Mitgliedsstaaten und US-Staaten; siehe Europäische Kommission 2015g). Doch während der Geltungsbereich und das Greifen der horizontalen Regeln bis zu einem gewissen Grad abgemildert wurden, würden diese Verfahren noch immer die kommerziellen Interessen an der Bestimmung der Prioritäten für die Regulierung (also dessen, was reguliert werden soll) stärken und solchen Interessen beim Abwägen der Kosten und Nutzen alternativer Lösungen (wie diese Risiken reguliert werden sollen) mehr Gewicht einräumen. Es ist bemerkenswert, wie sehr die anfänglichen Ideen der EU für die Regulierungsdimension von TTIP ein »Abklatsch« unternehmerischer Forderungen sind. Doch Verhandlungsführer wie ihre Unterstützer in Unternehmen behaupten, nicht nur Unternehmen würden durch TTIP und insbesondere durch eine Regulierungszusammenarbeit gewinnen, sondern auch die Verbraucher (siehe z.B. American Chambers of Commerce to the European Union 2014: 15), was in gewisser Weise eine Analogie zu der Behauptung darstellt, nicht bloß Großunternehmen, sondern KMU würden von TTIP profitieren (siehe 1. und 4. Kapitel). In akademischen und politischen Debatten werden die Verbraucher oft als die Verlierer der »kollektiven Handlungsdynamik« dargestellt, wenn es um Handelspolitik geht (siehe Olson 1965). Wegen ihres diffusen Interesses, das von der Liberalisierung durch niedrigere Preise und eine größere Produktauswahl profitiert, heißt es, dass sie sich nicht mobilisieren ließen, im Gegensatz zu den konzentrierten Verlierern einer Handelsliberalisierung, die üblicherweise Lobbyarbeit betreiben für ihren Schutz. Allerdings gibt es sowohl in der EU wie in den USA tatsächlich Verbraucherorganisationen, die sich in Bezug auf Handelspolitik mobilisieren lassen und überwiegend kritische Ansichten über TTIP äußern. In der EU ist der Europäische Verbraucherverband BEUC der hoch angesehene Dachverband für vierzig nationale Verbraucherorganisationen aus

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31 europäischen Ländern, während es in den USA eine größere Anzahl von Verbraucherorganisationen mit unterschiedlichen Prioritäten und Strategien gibt. Verbraucherverbände sind auch auf beiden Seiten des Atlantiks im Transatlantischen Verbraucherdialog (TACD) organisiert. In einem seiner Positionspapiere über die Verhandlungen spricht sich der BEUC zunächst für eine allgemeine Unterstützung einer ausgewogenen, bedingten Handelsliberalisierung aus, erklärt aber dann unter der Überschrift »Nichttarifäre Hemmnisse (NTBs) und Regulierungskohärenz«, es sei von wesentlicher Bedeutung, dass die Verhandlungsführer anerkennen, dass Verbraucherschutzgesetze nicht als Handelsbestimmungen interpretiert werden, sondern dazu da sind, der Gesellschaft insgesamt zugutezukommen […] Der Fokus auf eine Reduzierung von nichttarifären Hemmnissen weckt daher unvermeidlich Sorgen, das Abkommen könne als Hintertür zur Reduzierung von Schutzbestimmungen benutzt werden oder durch Absenken harmonisieren. (BEUC 2014a: 5-6, Hervorhebung hinzugefügt)

Der Transatlantische Verbraucherdialog nimmt eine ganz ähnliche Position zu TTIP ein (TACD 2013). Verbraucherorganisationen äußern sich demnach nicht nur lautstärker, als gemeinhin angenommen, sondern sind auch weniger überzeugt vom einseitigen Fokus auf Kostenreduzierung, den Unternehmensverbände und Verhandlungsführer als einen der prinzipiellen Gewinne von TTIP hervorheben. Stattdessen lenken BEUC, TACD und Ihresgleichen die Aufmerksamkeit auf die Vorzüge von Regulierung (siehe auch Myant/O’Brien 2015). Wie wir im nächsten Abschnitt darlegen werden, haben sie gute Gründe für ihr Misstrauen, dass es im Falle von TTIP zu einer Deregulierung durch die Hintertür kommen werde. Die Regulierung in der EU wird derzeit anhand ähnlicher Logiken, Argumente und Konzepte eingehend überprüft. Es gibt eine auffällige Parallele zwischen den in den TTIP-Verhandlungen diskutierten Verpflichtungen zur Regulierungszusammenarbeit und der Überprüfung von Regulierungen und den Regulierungsprozessen, wie sie zurzeit in der EU im Gange ist. Dies findet den Beifall des US-Botschafters bei der EU, der sein »großes Interesse [an dem,] was die EU gerade intern tut […] in Bezug auf das REFIT-Programm« zum Ausdruck gebracht hat (Vincenti 2014).6

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S orgen über einen »R egul atory C hill« bleiben Aufgrund der unerwarteten zivilgesellschaftlichen Auseinandersetzung mit TTIP (siehe 4. Kapitel) müssen die Verhandlungsführer, insbesondere auf EU-Seite, unter Druck immer wieder versprechen, keine Vorschrift in dem Abkommen werde zu einem Absenken des Schutzniveaus in der Regulierung führen. Wir behaupten hingegen, dass dies zwar in einem formalen Sinn gelten könnte – so wird TTIP beispielsweise höchstwahrscheinlich die EU nicht ausdrücklich dazu verpflichten, ihr Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch aufzuheben, oder sie zwingen, ihre Regulierungen in Bezug auf Chemikalien fallenzulassen –, aber das Abkommen könnte dennoch die Regulierung auf indirekte Weise beeinflussen, indem es eine abschreckende Wirkung (»regulatory chill«) für gegenwärtige und künftige Schutzniveaus hat. Wir wollen uns nun mit drei Gründen befassen, warum die von den Verhandlungsführern vorgesehenen sektoralen Verpflichtungen (in Bezug auf spezifische Produkte und Dienstleistungen) und die horizontalen Regeln (die das oben beschriebene »Gremium für Regulierungszusammenarbeit« kennzeichnen und flächendeckend gelten) trotz aller Beteuerungen Anlass zur Sorge geben. Wir wollen hier zunächst vor der vereinfachenden Behauptung warnen, dass die EU immer das höhere Schutzniveau hat (siehe z.B. Wiener u.a. 2010). Generell wird anerkannt, dass die EU7 im Durchschnitt während der letzten Jahrzehnte höhere Niveaus von Sozial- und Umweltschutz entwickelt hat als die USA (Vogel 2012). Genau aus diesem Grund unterstützen Gewerkschaften in den USA TTIP stärker als ihre europäischen Gegenparts.8 Aber im Bereich pharmazeutischer Produkte oder medizinischer Geräte beispielsweise behaupten Fachleute und Interessenvertreter (z.B. BEUC 2014b), dass das Regulierungssystem in den USA ein mindestens genauso hohes Schutzniveau für menschliche Versuchspersonen und Patienten garantiere wie das in der EU. Ein weiteres Beispiel und ein Kernstreitpunkt zwischen der EU und den USA in den TTIPVerhandlungen ist der Bereich der Finanzdienstleistungen. Während die EU Druck macht, eine Zusammenarbeit bei Finanzregulierungen in die Verhandlungen einzubeziehen, weigern sich die USA (und insbesondere ihre Regulierer im Finanzministerium), dies zu tun, weil sie fürchten, dies könne das strengere Verfahren der makroprudenziellen9 Regulierung schwächen, das in den USA nach der Finanzkrise eingeführt wurde, vor allem den Dodds-Frank Act (siehe Jones/Macartney 2016). Selbst die

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offizielle Position des USTR in Bezug auf einen Ausschluss der Regulierungszusammenarbeit bei den Finanzen aus den Verhandlungen reicht nicht aus, die Angst einiger demokratischer Kongressabgeordneter wie Elizabeth Warren (2015) zu beschwichtigen, dass andere Elemente des Abkommens (etwa ISDS oder der Marktzugang für Anbieter von Finanzdienstleistungen) die Wall-Street-Reform aushöhlen könnten.10 Um wieder auf das Problem des »regulatory chill« zurückzukommen: Diese regulatorische Abschreckung könnte sich vor allem aus den dynamischen Effekten einer gegenseitigen Anerkennung ergeben, wenn sie in Fällen angewendet würde, in denen Regulierungen in Bezug auf ihre Ergebnisse nicht völlig gleichwertig sind. Unternehmen, die mit strengeren und damit kostspieligeren Regulierungen rechnen müssen, werden dann vielleicht Lobbyarbeit bei ihren Regierungen betreiben, sich für den kostengünstigeren Standard zu entscheiden, indem sie mit einer Standortverlegung zur anderen Partei drohen. Die Verhandlungsführer reagieren auf diese Sorge, indem sie behaupten, eine sektorale Regulierungskonvergenz in TTIP betreffe nur Bereiche, in denen sich EU- und US-Regulierungen nur in der Methode unterschieden, während sie in der Wirkung gleichwertig seien. Um diese Behauptung zu untermauern, beruft man sich immer auf das gleiche Beispiel, nämlich die technischen und Sicherheitsstandards für Autos (z.B. De Gucht 2013a).11 Und selbst in diesem Fall wird behauptet, dass beispielsweise Unterschiede in den technischen Standards für Stoßstangen für unterschiedliche Präferenzen in der EU und in den USA stehen, wenn es um die Abwägung des Fahrerschutzes gegenüber Zusammenstößen von Autos und der Fußgängersicherheit gehe (Asian Trade Centre 2015). Der von den Verhandlungsführern hochgehaltene Ehrgeiz zielt darauf ab, nicht bloß Regulierungsunterschiede in Bezug auf die Sicherheit von Autos zu beseitigen, sondern auch eines von zwei »einklagbaren« NTBs (um die ehrgeizigen ökonomischen Gewinne in den Modellen für TTIP zu realisieren). In den Anhängen der im ersten Kapitel behandelten Studie über nichttarifäre Hemmnisse im transatlantischen Handel (ECORYS 2009b: 327-352) finden wir eine umfangreiche Liste der von Fachleuten und Industrievertretern ermittelten NTBs. Es liegt auf der Hand, dass dieser Katalog viel mehr umfasst als nur unempfindliche Bereiche, über die sich ein relativer Konsens erzielen ließe, dass EU- und US-Regulierungen praktisch gleichwertig sind. In dieser Liste von NTBs finden wir nämlich auch all jene EU-Regulierungen, die ebenso zu ernsthaften Spannungen

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mit den USA geführt wie zu Europas Status als globaler Regulierungsführer beigetragen haben (siehe 2. Kapitel): REACH, RoHS, WEEE, das Verbot von Tierversuchen für Kosmetika, der Emissionshandelsplan im Luftfahrtsektor (der nachträglich verwässert worden ist) und mehrere Direktiven für Energieeffizienz. Das GMO-Zustimmungssystem der EU und ihr Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch sind zwar auch aufgeführt, aber obwohl die US-Industrie und einflussreiche Senatoren wie der ehemalige Finanzausschussvorsitzende Marc Baucus dem »USTR dringend nahelegen, diese und andere unerwünschte landwirtschaftliche Hemmnisse als Teil der FTA-Verhandlungen zu beseitigen« (US Senate 2013), vermuten wir, dass sich der USTR darüber im Klaren ist, diese Punkte ließen sich keineswegs direkt angehen. Zwar hat es schon früher Versuche zu einer Regulierungszusammenarbeit zwischen der EU und den USA im Bereich Lebensmittelsicherheit gegeben, bei denen EU-Regulierer die Ansicht ihrer US-Gegenparts teilten, dass man sich auf ein »wissenschaftsbasiertes« Risikomanagement hinbewegen müsse, aber der Widerstand von Mitgliedsstaaten und zivilgesellschaftlichen Gruppen (sowie das Vorhandensein zahlreicher Vetopunkte innerhalb der institutionellen Struktur der EU) verhinderte jede erfolgreiche Übereinkunft (Pollack/Shaffer 2009: 85-112). Auf US-Seite wurden der Clean Air Act und ähnliche Gesetze ebenfalls von der Studie als NTBs herausgehoben, die es potenziell anzugehen gelte. Bei einer Reihe dieser Anliegen mussten die Verhandlungsführer bereits erkennen, dass sich eine sinnvolle Regulierungsangleichung direkt durch TTIP nicht erreichen lässt.12 Man denke beispielsweise an die große Kluft zwischen den jeweiligen Regulierungssystemen der EU und der USA für Chemikalien (REACH und TSCA), die politische Entscheidungsträger veranlasste, zu Beginn der Gespräche zu bemerken, dass »weder eine volle Harmonisierung noch eine gegenseitige Anerkennung machbar erscheinen« (Europäische Kommission 2013g: 9; siehe 1. Kapitel). Aber in anderen Sektoren muss eine Regulierungskonvergenz angestrebt werden, denn sonst können die Versprechen von »Wachstum und Beschäftigung« und »globaler Regulierungsführung« hinfällig sein. Die entscheidende Frage in alldem lautet daher, wie Regulierungen behandelt werden, die der »Grauzone« angehören – zwischen unleugbaren (und wohl unüberbrückbaren) substanziellen Regulierungsunterschieden (etwa für Lebensmittelsicherheit und Chemikalien) und Regulierungen, die offensichtlich nur in ihren konkreten Vorschriften unterschiedlich,

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aber in ihrer Wirkung großenteils gleich sind (wie Autoscheinwerfer). Doch wer wird über ihre Gleichwertigkeit entscheiden? Auf der Grundlage welcher Kriterien? Und wie weit wird eine Regulierungsangleichung gehen? Ein zweiter Grund, warum TTIP zu einem »regulatory chill« führen könnte: Selbst wenn eine gemeinsame Übernahme von internationalen Standards statt eine gegenseitige Anerkennung (die meist eher einen deregulierenden Einfluss hat) angestrebt wird, kann dies zu einem weniger ehrgeizigen Ergebnis in Bezug auf die Schutzniveaus führen als der Status quo. Ein Beispiel lässt sich im Textvorschlag der EU für das SPS-Kapitel finden. Darin wird angeordnet, dass »maximale Restwerte« (MRLs) an Pestiziden in Lebensmitteln oder Tiernahrung, die in der Codex Alimentarius Commission übernommen wurden – einem Fachausschuss, der international anerkannte Lebensmittelsicherheitsstandards unter der Leitung der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation und der Weltgesundheitsorganisation festlegt –, zwischen den Parteien zwölf Monate nach ihrer Annahme gelten sollten (Europäische Kommission 2015b: 3). Wie das Center for International Environmental Law dargelegt hat, sind »aufgrund des Einflusses der USA und der Lobbytätigkeit von Unternehmen« (Smith u.a. 2015: 11ff.) Codex-MRLs in vielen Fällen signifikant niedriger als die in der EU geltenden. Ein drittes (und nach unserer Meinung das größte) Risiko von TTIP lässt sich in den Verfahrensregeln für »Transparenz und Konsultation« in der regulatorischen Politikgestaltung feststellen (den »horizontalen« Regulierungsverpflichtungen). Nach dem Vorschlag der EU sollten Regulierungsvorschläge an die andere Partei zur Kommentierung durch ihre Regulierer und Interessenvertreter weitergereicht werden, falls dies verlangt werde, bevor sie die jeweiligen Gesetzgeber zu Gesicht bekommen. Verständlicherweise befürchten NGOs, dass dies Regulierungsprozesse verlangsamen und gut ausgestatteten Unternehmensverbänden einen privilegierten Zugang zu diesem komplexen vielschichtigen Regulierungssystem verschaffen könnte (siehe 4. Kapitel). Überdies könnte die (von den Verhandlungsführern vorgesehene) Verpflichtung, den Effekt von Regulierungen auf transatlantischen Handel und Investitionen zu »berücksichtigen«, wenn Folgenabschätzungen für eine neue Politik vorgenommen werden, weiterhin kommerzielle Erwägungen vor anderen bevorzugen. Was nun die horizontalen Verpflichtungen angeht, so lautet die entscheidende Frage, wie dynamisch sich diese auf die Schutzniveaus aus-

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wirken werden. Wenn sich schon gegenwärtig EU- und US-Regulierungen oft unterscheiden (und zwar ganz signifikant in einer Reihe von Fällen), warum sollten dann künftige Standards glatt konvergieren? Wird es im Vergleich zum derzeitigen Trend einen Wettlauf nach oben oder nach unten geben? Wie wird sich das mangels eines »Transatlantischen Parlaments« – einem wichtigen Unterschied zwischen dem Binnenmarkt der EU und dem transatlantischen Markt, wie er Befürwortern von TTIP vorschwebt – auf die demokratische Entscheidungsfindung und die Legitimität künftiger Regulierungen auswirken? Diese Fragen sind in diesem Stadium zwar schwerlich definitiv zu beantworten, aber wir behaupten, dass wir ein besseres Gefühl dafür bekommen können, wohin die Reise geht, wenn wir laufende Veränderungen von Regulierungspolitik untersuchen, wie sie gerade innerhalb der EU im Gange sind. Wir behaupten, dass das internationale Regulierungsreformprogramm nicht nur mit der zugrunde liegenden Philosophie von TTIP übereinstimmt, sondern durch das Abkommen auch verstärkt wird. Für diejenigen, die eine Deregulierung in der EU vorantreiben, ist dies wohl das Hauptziel des Abkommens.

B ürokr atie abbau von beiden S eiten »Bürokratie« wird gerade energisch nicht nur durch TTIP, sondern auch innerhalb der EU abgebaut. Initiiert 2012 unter der früheren Barroso-Kommission (aber zurückgehend auf den Mandelkern-Bericht über intelligente Regulierung von 2001, einer der Initiativen nach der Lissabon-Strategie von 2000), zielt das Regulatory Fitness und Performance Programme (REFIT) darauf ab, Regulierung in der EU »leichter, einfacher und kostengünstiger« zu machen. Neben TTIP steht es auch ganz oben auf der Prioritätenliste der neuen Juncker-Kommission (Juncker 2014). »Bessere Regulierung« ist der Kernarbeitsbereich des neuen Ersten Vizepräsidenten der Kommission, Frans Timmermans, der als Außenminister der Niederlande an einer »Subsidiaritäts-Überprüfung« der EU-Politik beteiligt war. Diese Aufgabe ist vergleichbar mit der »Review of the Balance of Competences« in Großbritannien (Foreign and Commonwealth Office 2012), was zum Teil erklären mag, warum Timmermans als Kandidat für die Kommission von einer britischen Regierung begrüßt wurde, die mit der Frage einer Fortsetzung der EU-Mitgliedschaft ringt. Ja, eine erste in-

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teressante Parallele lässt sich zwischen TTIP und dem REFIT-Projekt der »besseren Regulierung« feststellen, nämlich dass beide zu den wenigen EU-Initiativen gehören, die von der britischen Regierung begrüßt und zuweilen als zweckdienlich verstanden werden, um Großbritannien in der EU zu halten (Traynor/Neslen 2014).13 REFIT ist die aktuellste Initiative in einer Kommissions-Agenda für »bessere« und »intelligentere« Regulierung, die bereits über ein Jahrzehnt alt ist. 2007 beispielsweise wurde das Ziel gesetzt, den Verwaltungsaufwand für Unternehmen bis 2012 um 25 Prozent zu reduzieren – ein Echo davon sind die NTB-Abbauziele in TTIP. Genauso wie die Definition von NTBs im Bereich des internationalen Handels erweitert worden ist (wobei bloße Differenzen in der Regulierung zwischen einzelnen Ländern als »Bürokratie« definiert werden), gilt dies großenteils auch für das, was in der EU-internen Agenda für bessere und intelligentere Regulierung für »Bürokratie« steht. Sollte sich das ursprünglich allein auf den Verwaltungsaufwand beschränken, umfasst dies inzwischen substanzielle Regulierungen und zielt den NGOs und Gewerkschaften zufolge speziell auf umwelt-, gesundheits- oder sicherheitsbezogene (Vorschläge für) Regulierung ab. Unter REFIT hat die Europäische Kommission bereits entschieden, die Vorschläge nicht vorzulegen, die sie über Beschäftigungssicherheit und die Gesundheit von Friseuren, Muskel-Skelett-Erkrankungen, Umweltbelastungen durch Tabakrauch sowie Karzinogene und Mutagene vorbereitet hatte. Sie hat auch sogenannte Fitness-Checks14 zu Regulierungen für den Schutz von Vögeln und Habitaten (Natura 2000 genannt), für Abfallpolitik und erneuerbare Energie initiiert (Europäische Kommission 2014b).15 Somit stehen hinter TTIP und REFIT anscheinend die gleichen Interessen, und sie scheinen von vergleichbaren Ideen vorangetrieben zu werden. Die Macht der Worte wird gleichzeitig auf internationaler wie nationaler Ebene ausgeübt. Wie die europäische Handelskommissarin Cecilia Malmström in ihrer Anhörung vor dem Europäischen Parlament feststellte: »Ein echter Beitrag zum Wachstum wäre die Beseitigung der Regulatorien [sic!] und ein Abbau der Bürokratie, die auch vielen KMU in Europa das Leben schwer macht.« (2014, Hervorhebung hinzugefügt)16 Diese Parallele spiegelt sich auch in einigen der speziellen kritischen Anmerkungen zu der allgemeinen Agenda »Bessere Regulierung« durch Mitglieder der Stoiber-Gruppe wider. Diese »Hochrangige Gruppe zum Bürokratieabbau« unter dem Vorsitz des ehemaligen bayerischen Minis-

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terpräsidenten Edmund Stoiber legte ihren Abschlussbericht im Oktober 2014 vor.17 In einer »abweichenden Stellungnahme« lehnten vier Mitglieder der Gruppe eine Reihe der Empfehlungen im Abschlussbericht ab. Sie würden »eindeutige Deregulierungsziele« verfolgen, nämlich »ein Nettoziel zur Verringerung der Regulierungskosten festlegen […], Folgenabschätzungsentwürfe (und Textentwürfe) zur öffentlichen Konsultation freigeben« (wodurch »eine Situation der ›Paralyse durch Analyse‹ geschaffen« werde), die Entwicklung von Regulierungen verzögern oder behindern oder die »›administrative Prüfung auf Wettbewerbsfähigkeit‹ der EU-Rechtsvorschriften« verstärken – lauter Einwände, wie sie so oder ähnlich auch gegenüber TTIP geäußert werden. Die Abweichler erklären, es sei Sache der »politischen Entscheidungsträger« zu entscheiden, »wie viel relatives Gewicht einem Faktor gegenüber einem anderen zugemessen wird« – auch das ein Echo der Kritik an TTIPs horizontalen Regeln, die bei der regulatorischen Entscheidungsfindung kommerziellen Überlegungen den Vorrang geben würden (Kosinska u.a. 2014: 3). Überdies ist es nicht nur das Ziel des Programms zur besseren Regulierung, das sein Echo in der (de-)regulatorischen Dimension von TTIP findet, sondern es sind auch die gleichen Versicherungen, die gegenüber Kritikern geäußert werden, nämlich dass »[REFIT nicht] auf Kosten der Gesundheit und Sicherheit von Bürgern, Verbrauchern, Arbeitskräften oder der Umwelt« umgesetzt werde (Europäische Kommission 2014b: 17).

D eregulierung als V erhandlungsdruckmittel Eines der Ziele der Regulierungszusammenarbeit bei TTIP ist es, in Zukunft das Auftreten von Differenzen bei Regulierungen zwischen der EU und den USA zu verhindern. Allein die Tatsache, dass Verhandlungen im Gang sind, kann bereits einen derartigen Effekt haben und politische Entscheidungsträger veranlassen, Regulierungsvorschläge, die die andere Partei verärgern können, aufzugeben oder abzumildern. So wird berichtet, dass die Entscheidung der Europäischen Kommission (im Februar 2013, ein paar Tage vor der Ankündigung der TTIP-Initiative), ihr Verbot für in Milchsäure gewaschenes Rindfleisch fallenzulassen, die USA zufriedenstellen sollte (EurActiv 2013). Auch wurde eine Verbindung zwischen TTIP und der Verzögerung von Regulierungsvorschlägen der Kommission unterstellt, Maßnahmen gegen endokrin aktive Substan-

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zen (EAS) in Pestiziden einzuleiten (Horel/CEO 2015). Das berüchtigtste Beispiel dafür, wie Handelsverhandlungen gleichzeitige innenpolitische Regulierungsgestaltungen beeinflussen, ist die Biokraftstoffrichtlinie der EU (FQD), insbesondere die Frage der Zuordnung höherer Treibhausgasrichtwerte für Kraftstoffe, die aus Ölsanden und Ölschiefern gewonnen werden. Diese werden hauptsächlich in Kanada extrahiert und in den USA raffiniert, und daher hätte die Richtlinie den Effekt, Importe aus diesen »schmutzigeren« Ölquellen zu begrenzen. Die Industrie in beiden Ländern versucht durch Lobbyarbeit bei ihren Regierungen zu bewirken, dass die FQD-Thematik in das Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) zwischen der EU und Kanada bzw. in die TTIP-Gespräche aufgenommen wird. Ihre Forderungen wurden auch von Spitzenunternehmerverbänden wie dem Transatlantic Business Council erhoben (siehe Friends of the Earth Europe/Transport and Environment 2014). Diese Lobbyarbeit zeitigt offenbar eine gewisse Wirkung. So hat es Presseberichte gegeben, wonach die kanadische Regierung die CETAVerhandlungen zu blockieren drohe, falls die EU Teersandöle nicht aus ihrer Liste schmutziger Kraftstoffe streiche. Inzwischen soll USTR Michael Froman das FQD-Thema während der TTIP-Verhandlungen zur Sprache gebracht haben. Während der USTR in der Öffentlichkeit erklärt, die USA würden die umfangreichen klimapolitischen Ziele der EU nicht beeinträchtigen wollen und hätten schlicht nur Bedenken wegen mangelnder Transparenz und Konsultation der Öffentlichkeit bei der Niederschrift der FQD-Richtlinie, ergab eine Anfrage der Friends of the Earth Europe nach Zugang zu Dokumenten, dass die USA Lobbyarbeit im Hinblick auf das substanzielle Anliegen der Biokraftstoffrichtlinie betreibt.18 Schließlich entschied sich die Kommission dafür, Teersande in der FQDRichtlinie nicht als »schmutzig« zu bezeichnen. In einem Statement vor dem Votum für die Richtlinie im Europäischen Parlament verband BUSINESSEUROPE-Generaldirektor Markus J. Beyrer (2014, zitiert in Crisp 2014) die Notwendigkeit dieser Ausnahme ausdrücklich mit umfassenderen handelspolitischen Geboten: »Mit dem CETA-Abkommen haben wir uns darauf verständigt, Handelshemmnisse abzubauen. Das betrifft auch Energie […] Ölsande auf die schwarze Liste zu setzen ist ein falsches Zeichen und wäre eine Hürde im Handel mit Kanada, einem stabilen, verlässlichen und demokratischen Partner der EU.« BUSINESSEUROPE berief sich auch auf geopolitische Argumente (siehe 2. Kapitel), indem man erklärte, man solle die Energiesicherheit be-

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rücksichtigen, da die Ukrainekrise zeige, dass ein erhöhter Bedarf bestehe, die Energieversorgung der EU zu diversifizieren (Crisp 2014). Friends of the Earth Europe und Transport and Environment (2014: 3) sind daher zu dem Schluss gelangt, dass »Handelsabkommen nicht nur nach ihrem Abschluss die Umweltpolitik gefährden. Umweltauflagen, wie sie sich derzeit anbahnen, etwa die FQD-Richtlinie, werden bereits verzögert und im Verhandlungsprozess potenziell geschwächt.« Diese Bedenken sind sogar von über zehn Mitgliedern des US-Kongresses geäußert worden, die feststellten, dass »Handels- und Investitionsbestimmungen dazu benutzt werden können, wichtige klimapolitische Entscheidungen anderer Länder auszuhöhlen oder zu gefährden« (Whitehouse u.a. 2014).

P olitischen H andlungsspielr aum durch I nvestorenschut z aufgeben Der »Abschreckungseffekt« von TTIP wird auch deutlich in dem Vorschlag, ISDS in das Abkommen einzubeziehen, wahrscheinlich das am meisten umstrittene Anliegen in der öffentlichen Debatte über die Verhandlungen (siehe 4. Kapitel). Solche Bestimmungen ermöglichen es ausländischen Investoren, Regierungen wegen vermeintlicher Verletzungen ihrer Investorenrechte vor unabhängigen Schiedsgerichten zu verklagen. Diese kommen meist in Geheimsitzungen zusammen und bestehen aus drei Schlichtern, von denen jeweils einer von jeder Partei und ein dritter gemeinsam gewählt oder von einer der Organisationen berufen wird, die Investorstreitigkeiten beilegen (wie etwa das International Centre for the Settlement of Investment Disputes). Investorenrechte, wie sie in zahlreichen bilateralen Investitionsabkommen (BITs) verankert sind, umfassen gewöhnlich nicht nur Bestimmungen über »direkte Enteignung« – wenn eine Regierung einem ausländischen Investor sein Eigentum direkt wegnimmt –, sondern auch über »indirekte Enteignung«, wobei sich das Regulierungshandeln einer Regierung »äquivalent« zu einer direkten Enteignung auswirkt, was von Schiedsgerichten oft so interpretiert wird, dass dies auch Auswirkungen von Regulierungsentscheidungen auf den künftigen Gewinn von Unternehmen umfasst. Gewöhnlich wird auch von Gastgeberstaaten verlangt, ausländische Investoren »fair und gerecht« zu behandeln, was häufig von Schlichtern weit ausgelegt wird. In diesem Sinne wird in der Literatur über Investmentpolitik oft bemerkt,

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dass Schlichter nicht nur erheblichen Spielraum bei der Interpretation von Investitionsschutz haben, sondern auch alles andere als unparteiisch seien, insofern sie finanziell davon profitieren, dass Investoren wiederholt gegen Staaten klagen (Van Harten 2014). ISDS ist schon früher ein Ziel der Kritik gewesen, da ein umfangreiches Netzwerk von BITs mit solchen Bestimmungen bereits existiert. Aber diese Abkommen sind meist zwischen entwickelten und Entwicklungsländern geschlossen worden. In der EU beispielsweise haben nur eine Reihe von mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten ein derartiges Abkommen mit den USA.19 Die traditionelle Begründung für BITs lautet, dass sie ein notwendiges Instrument seien, um unterentwickelte Rechtssysteme zu ergänzen und Investitionsstreitigkeiten zwischen Staaten zu »entpolitisieren«, die andernfalls »hässlich werden« könnten (wobei oft das Bild der »Kanonenbootpolitik« des 19. Jahrhunderts zwischen Kolonialmächten und den »Kolonisierten« beschworen wird; z.B. Puig 2013: 601). Im Kontext eines Handels- und Investitionsabkommens zwischen zwei Volkswirtschaften mit großenteils entwickelten Rechtssystemen, wo Investoren betreffende Streitigkeiten bekanntermaßen nicht zu größeren übergreifenden politischen Konflikten eskalieren, klingen solche Rechtfertigungen ein wenig hohl. Ja, solche Schiedsgerichte »gewähren multinationalen Unternehmen erhebliche Vorteile auf Kosten staatlicher Flexibilität«, indem sie ein System von privatisierter transnationaler Governance errichten (Van Harten 2005: 600). Auch wenn sie offiziell Gesetze nicht außer Kraft setzen dürfen, führt der Schadensersatz, den sie anordnen können, letztlich zur Regulierungsabschreckung, genau wie die vorgeschlagenen Bestimmungen von TTIP zur Regulierungszusammenarbeit (Poulsen u.a. 2015). Letzten Endes entspricht ISDS der umfassenden Entpolitisierung von Regulierungspolitik, wie sie im Abkommen vorangetrieben wird. Dies läuft nicht ganz auf die »Horrorstory« hinaus, die manche Kritiker von TTIP verbreiten, nämlich dass ISDS einem »Frontalangriff auf die Demokratie« gleichkomme, der von Konzernen inszeniert werde (Monbiot 2013; siehe auch Wallach 2012). Im Allgemeinen spricht wenig dafür, dass ausländische Investoren (lies: multinationale Unternehmen) oft Investorenschutzbestimmungen verlangen (z.B. Basedow 2014) – wenngleich gesagt werden muss, dass sie darauf gedrängt haben, solche Bestimmungen in TTIP aufzunehmen (siehe z.B. BUSINESSEUROPE 2014: 9). Rechtssysteme in der EU und in den USA sind, wie gesagt, gut entwickelt, und damit

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sind Klagen weniger wahrscheinlich, während Schiedsgerichte keine Gesetze außer Kraft setzen dürfen (sie können nur Schadensersatz anordnen). Schließlich schlug die Europäische Kommission im September 2015 eine Reihe von Reformen für ISDS vor, und zwar eine größere »Ausnahme« von Investorenschutzbestimmungen für Regulierungsmaßnahmen und die Errichtung eines öffentlich bestellten »Investment Court System« (ICS) (mit einem stärkeren Verhaltenscode für Schlichter und Transparenzvorschriften), das vielleicht einen »Missbrauch« des Systems durch Multinationale weniger wahrscheinlich macht (siehe 4. Kapitel). Nichtsdestotrotz lautet die Schlussfolgerung einiger Fachleute auf diesem Gebiet, dass ISDS in TTIP »keine geringen Kosten in Form von Prozesskosten und einen reduzierten politischen Spielraum verursachen kann«. Überdies »würde ein Investitionskapitel fast mit Sicherheit ausländischen Investoren größere Rechte einräumen, als sie derzeit unter EU-Recht und dem Recht von Mitgliedsstaaten genießen« (Poulsen u.a. 2015: 1, Hervorhebung hinzugefügt). Seine Auswirkungen mögen somit zwar subtiler sein, als der Aufruhr um die Bestimmung suggeriert, sind aber dennoch von Bedeutung.

D ie P olitik aus der R egulierung her aushalten ? TTIP zielt hauptsächlich darauf ab, Regulierungsunterschiede zwischen der EU und den USA zu beseitigen. Solche Unterschiede, die einer Umsetzung des theoretischen Konstrukts eines globalen freien Marktes im Weg stehen, sind in den letzten Jahrzehnten zu »Bürokratie« umbenannt worden – und zwar im internationalen Handelssystem wie inländisch (wie die REFIT-Agenda der EU betont). Zum einen betreibt TTIP die Beseitigung von Regulierungsunterschieden direkt durch Verpflichtungen in spezifischen Sektoren, mit gegenseitiger Anerkennung als bevorzugter Vorgehensweise. Aber die Verhandlungsführer sind sich auch der politischen und administrativen Grenzen bewusst, gegenseitige Anerkennung durch TTIP zu erreichen. Sie streben daher eine »horizontale« Zusammenarbeit an, indem sie Bestimmungen und Institutionen einführen, die eine künftige Regulierungskonvergenz herbeiführen und inländische Regulierungspolitik disziplinieren sollen. Wir haben vor dem Risiko gewarnt, dass dies zu einer Regulierungsabschreckung führen könnte. Diese Effekte können von TTIP erwartet werden, selbst wenn wir das Versprechen der Verhandlungsführer akzeptieren, dass keine Verpflich-

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tungen im Abkommen formell existierende Schutzniveaus absenken werden. Sie disziplinieren eine den Markt korrigierende Politik und neigen das Gleichgewicht zwischen Staat und Markt letzterem zu. Bronwen Morgan (2003) hat solche Reformen des Regulierungsprozesses, auch »Metaregulierung«20 genannt, kritisch überprüft. Sie bezeichnete die soziale Logik hinter dieser Metaregulierung als Beispiel für »nichtgerichtliche Rechtsauffassung«, die zur »Ökonomisierung« von Regulierungspolitik führe. Regulierungspolitische Entscheidungen würden zunehmend in Bezug auf »Marktversagen« oder »Marktverzerrungen« formuliert statt in Bezug auf Notwendigkeit, Verletzbarkeit oder Schaden. Das Ergebnis und wohl auch das Ziel dieses Prozesses sei das Unterdrücken alternativer Gerechtigkeitsmodi, insbesondere derer, die auf Moral oder Verteilungsgerechtigkeit basieren – wie es ISDS und die Privilegierung von Investorenrechten krass veranschaulichen würden. In diesem Kapitel haben wir die Neudefinierung von Regulierung in der Begrifflichkeit von ökonomistischen »Kosten« auf der Ebene des globalen Handelssystems wie inländischer Regulierungsprozesse beleuchtet, die durch TTIP verstärkt wird. Regulierer neigen dazu, die administrativen Regeln zu verinnerlichen, die sie strikt dazu verpflichten zu belegen, dass ihre Vorschläge den freien Markt – und insbesondere den transatlantischen Handel – so wenig wie möglich behindern, und daher sind sie wahrscheinlich zunehmend in der »Handelsumgebung« sozialisiert, in der sie gezwungen sind, mit ihren Gegenparts auf beiden Seiten des Atlantiks zu kooperieren. Während es sich zwar beruhigend anhören mag, dass Regulierer aktiv an den TTIP-Gesprächen (und anderen Verhandlungen zu Handelsabkommen) beteiligt sind, spielen sie überdies ein »Auswärtsspiel« gegen Verhandlungsführer, für die das Verhandeln solcher Abkommen einen Heimvorteil darstellt. Bei unseren Interviews mit Verhandlungsführern21 hat sich wiederholt herausgestellt, dass es oft tiefe Gräben zwischen ihrer »Handelsperspektive« und der Perspektive der Regulierer gibt. Diese »Ökonomisierung von Regulierungspolitik« – und insbesondere ISDS – ist jedoch bei NGOs heiß umstritten, was uns direkt ins nächste Kapitel führt. Dort wollen wir näher ausführen, wie der Versuch, in TTIP die Politik aus der Regulierungspolitik herauszuhalten, tatsächlich bei der (Wieder-)Einführung der Politik in die Handelspolitik enden könnte.

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4. TTIP kritisch hinterfragt

Nachdem wir einige der spezifischen Themen in den TTIP-Verhandlungen skizziert haben, treten wir einen Schritt zurück, um zu betrachten, was diese über den allgemeinen Zustand der globalen Handelspolitik aussagen. Das Abkommen ist wohl einer der umstrittensten Handelsverträge seit über einem Jahrzehnt. In Großbritannien hat George Monbiot (2013) als eine der profiliertesten Persönlichkeiten von der »Bedrohung« geschrieben, die TTIP für die »Demokratie« und das »Rechtsstaatsprinzip« darstelle. In den USA haben Gruppen, die in den 1990er-Jahren gegen NAFTA agitierten, etwa Public Citizen’s Global Trade Watch, vor TTIP als einem trojanischen Pferd gewarnt, das (in den Worten von Gründerin Lori Wallach) den »Abbau jedes Sozial-, Verbraucher- und Umweltschutzes« heimlich herbeiführe (Wallach 2013). Und in Deutschland, wo die Debatte über TTIP sehr hitzig geführt wird, ist der prominente Umweltaktivist Thilo Bode über das geplante Abkommen in einem Bestseller hergezogen: Die Freihandelslüge. Warum TTIP nur den Konzernen nützt – und uns allen schadet (2015). Der Widerstand gegen das Abkommen aus zivilgesellschaftlichen Gruppierungen (und aus einigen politischen Parteien) konzentriert sich in Europa, wo eine »Stopp TTIP«-Kampagne gestartet worden ist (USGruppen konzentrieren sich überwiegend auf TPP). Einer ihrer Erfolge war eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) (eine paneuropäische Petition) gegen TTIP, die über drei Millionen Unterschriften einbrachte. Eine ausgesprochen fachliche Konsultation der Kommission über den geplanten ISDS-Mechanismus erlebte über 100.000 Eingaben. Und in den Twitter-Hashtags #StopTTIP, #noTTIP und einfach nur #TTIP wimmelt es nur so vor lauter kritischen Stimmen von NGOs, Aktivisten und normalen Bürgern.

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Abgesehen davon, dass viele der gleichen Gruppen und Aktivisten daran beteiligt sind, spiegeln eine Reihe von Argumenten in der Stopp/No TTIP-Kampagne die der Antiglobalisierungsproteste der späten 1990erund der frühen 2000er-Jahre wider – wie der berühmten »Battle in Seattle« 1999 beim beabsichtigten Start der »Millennium-Runde«. Die Details der Debatte sind heute natürlich etwas anders, aber es ist doch sehr interessant festzustellen, wie viele der damals ausgemachten Probleme – insbesondere die Angst davor, dass Handels- und Investitionsabkommen die demokratische Legitimität aushöhlen und multinationale Konzerne stärken – erneut auf der politischen Agenda stehen. Derartige kritische Äußerungen finden sich auch in der marxistisch inspirierten kritischen Literatur, die auf die Macht transnationaler Kapitaleliten verweist, über Handelsabkommen die neoliberale Globalisierung zu »konstitutionalisieren« (oder gesetzlich zu verankern) (Gill 1995; Raza 2015). In diesem Kapitel legen wir dar, dass TTIP sich nicht in eine Story von unkontrollierter Konzernmacht verwandelt. Seit sie nicht mehr in den Grenzen von technokratischer Entscheidungsfindung gefangen ist, hat sich Handelspolitik (re-)politisiert. Wir wollen zunächst einen kurzen Überblick über die sich wandelnde gesellschaftliche Mobilisierung in Bezug auf globale Handelspolitik geben. Während sich internationale Handelsverhandlungen zunehmend auf Handelsmaßnahmen »hinter der Grenze« konzentrieren, gibt es eine Verschiebung weg vom rein distributiven Handelskonflikt (an dem konkurrierende Wirtschaftsinteressen beteiligt sind) hin zu Konflikten um die normative Kritik zivilgesellschaftlicher Gruppen an der Expansion der internationalen Handelsagenda, insbesondere bei den Antiglobalisierungsprotesten um die Jahrhundertwende. Der Erfolg dieser »transnationalen Advocacy-Netzwerke« (Keck/Sikkink 1998) lag an ihrer Fähigkeit, das globale Handels- und Investitionsregime diskursiv als Gefahr für grundlegende Werte neu darzustellen. Dies hatte eine ähnliche Dynamik wie die, die wir in der Kampagne gegen TTIP erkennen, die vorwiegend von zivilgesellschaftlichen Gruppen in Europa geführt wird, mit denen wir uns in diesem Kapitel befassen. Der zunehmende Aufruhr um die transatlantischen Verhandlungen verweist auf die Schwierigkeiten, den freien Handel mit ökonomistischen Argumenten (etwa mit ökonomischen Modellen; siehe 1. Kapitel) oder der Idee zu verkaufen, dass das Abkommen »globale Standards setzen« werde (siehe 2. Kapitel). Beides haben Unternehmensgruppen und mit ihnen verbündete politische Entscheidungsträger zu tun versucht. Bislang, und

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dies veranschaulicht den europäischen Schauplatz der zivilgesellschaftlichen Kampagne, sah sich die Europäische Kommission veranlasst, die Verhandlungen über den ISDS-Mechanismus auszusetzen, einige von dessen Vorschlägen über Regulierungskonvergenz abzuschwächen und aus einem Drang zu Transparenz mehr Verhandlungsdokumente herauszugeben als je zuvor. Und während die Initiierung von TTIP und die dahinter stehende Agenda einer regulatorischen Entpolitisierung ein bedeutendes Beispiel für unternehmerischen Einfluss darstellen, beweist ihre Verhandlung, dass die Öffentlichkeit beträchtlichen Raum zur Auseinandersetzung von Seiten der Zivilgesellschaft bietet und die oft festgestellte strukturelle Macht der Wirtschaft begrenzt (Sell/Prakash 2004: 169). TTIP leitet damit potenziell eine »Wende« für die globale Handelspolitik ein, aber auf eine andere Weise, als es seinen Initiatoren vorschwebte.

V er änderte M uster von M obilisierung Bevor wir uns diesen Fragen zuwenden, müssen wir verstehen, was die Handelspolitik während eines Großteils der Nachkriegszeit belebte, der »eingebettet liberalen« Zeit, mit der wir uns im vorigen Kapitel befasst haben. Die globalen ökonomischen Institutionen, die in der Nachkriegszeit errichtet wurden – der Internationale Währungsfonds, die (sogenannte) Weltbank und GATT –, sollten dafür sorgen, dass der globale Handel und allgemeiner die ökonomische Governance eine geordnete Grundlage bekamen. Insbesondere das GATT sollte einen Rahmen bieten, in dem eine Handelsliberalisierung stattfinden konnte – »mit dem Ziel, Lebensstandards anzuheben«, wie seine Präambel verdeutlichte. Die liberale Nachkriegsvereinbarung hatte auch eine »eingebettete« Seite. Der Begriff selbst stammt aus Karl Polanyis bahnbrechendem Werk The Great Transformation (1944), in dem er über die zerstörerische Wirkung eines zügellosen Kapitalismus des freien Marktes schrieb, der zum Zweiten Weltkrieg geführt hatte. Er war, so Polanyi, von der Gesellschaft »entbettet«, was gewaltige sozioökonomische Brüche auslöste, die im Aufstieg extremistischer Parteien und im Zusammenbruch der internationalen Ordnung kulminierten. Die Wiedereinbettung des Kapitalismus wurde laut John Gerrard Ruggie das Ziel der Architekten des Nachkriegssystems der globalen ökonomischen Governance, »eines Systems, das die Suche nach innerer Stabilität gewährleisten und sogar unterstützen

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würde, ohne gleichzeitig die wechselseitig zerstörerischen äußeren Folgen auszulösen, die die Zwischenkriegszeit heimgesucht hatten« (Ruggie 1982: 393). Die Erhaltung des innenpolitischen Raums wurde als ein entscheidendes Mittel verstanden, die eher interventionistische Politik von entstehenden Wohlfahrtsstaaten zu ermöglichen, die offenkundig nach der Wirtschaftskrise gefehlt hatte. Folglich enthielt das GATT-Abkommen von 1947 eine ganze Reihe von »Absicherungen, Befreiungen, Ausnahmen und Einschränkungen […], um eine Vielfalt von inländischer Sozialpolitik zu schützen« (ebd.: 396). Dieses Nachkriegssystem der globalen Governance des Handels zeichnete sich vorwiegend durch einen distributiven Handelskonflikt aus. In der Handelspolitik ging es darum, wer von sich öffnenden Märkten gewann und wer verlor – und wie sich diese Gewinne und Verluste auf unterschiedliche Gruppen verteilten. Danik Rodrik (2011: 57) hat im Hinblick auf die US-Wirtschaft darauf hingewiesen, dass jeder durch die Handelsliberalisierung generierte Einkommensdollar eine Umverteilung von rund 50 Dollar in der Wirtschaft erfordere. Wenn wir den Auf bau der traditionellen Handelstheorie untersuchen, dann ist diese völlig darauf fokussiert, den Konflikt zu erklären zwischen denen, die am Protektionismus interessiert sind, und denen, die an der Liberalisierung interessiert sind. Entscheidenderweise war das GATT, mit seiner Betonung reziproker Handelsverhandlungen, so aufgebaut, dass sich »Regierungen hauptsächlich auf die Mobilisierung von exportorientierten Unternehmenslobbys verließen, um einer inländischen protektionistischen Opposition entgegenzuwirken«, indem sie auf eine nachhaltige multilaterale Marktöffnung drängten. Dies wurde als »Fahrradtheorie« bekannt (Walter 2001: 54). Demnach musste man »in die Pedale treten« (liberalisieren), um zu verhindern, dass das »Fahrrad« (das Handelssystem) umkippte. Die Mobilisierung von Exporteuren wurde ein Element des Entpolitisierungsprinzips des »eingebetteten Liberalismus« – ein anderes war der Konsens, dass der innenpolitische Raum erhalten werden musste, damit die Staaten eine interventionistische makroökonomische Politik betreiben konnten. Wohlfahrtsstaaten spielten bei der Abmilderung der Auswirkungen der Handelsliberalisierung eine Rolle, indem sie dem liberalen Handelsregime den Umverteilungsstachel (wenigstens teilweise) nahmen (Rodrik 2011). Die in den ersten Jahrzehnten der GATT-Verhandlungen unternommene Liberalisierung war somit auf Maßnahmen »an der Grenze« fokussiert.

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Erst mit der Uruguay-Runde (1986-94) änderte sich der Inhalt der Handelsverhandlungen erheblich. Während Zölle auf der Agenda blieben, führte die »neue Handelspolitik« den Handel in den Bereich inländischer Regulierungen ein, wie wir in früheren Kapiteln dargelegt haben. Zusammen mit anschließenden bilateralen Handelsabkommen, die ähnliche Anliegen umfassten, haben diese Regulierungen – darin ist man sich generell einig – in den politischen Raum insbesondere von Entwicklungsländern eingegriffen und damit effektiv ihre Fähigkeit eingeschränkt, eine wirksame Industriepolitik zu betreiben (Wade 2003). Überdies konnten diese Regulierungen nun über einen effektiven und unabhängigen Streitbeilegungsmechanismus durchgesetzt werden – im Gegensatz zum GATT, wo die Entscheidung eines Schiedsgerichts durch den Einspruch eines einzelnen Mitglieds blockiert werden konnte, wodurch das System undurchsetzbar wurde. Diese wachsende Zudringlichkeit des globalen Handels- und Investitionsregimes wurde zunehmend von neuen Gegenkräften der Handelspolitik bekämpft – (transnationalen) zivilgesellschaftlichen Akteuren, oft als NGOs bezeichnet.1 Die Proteste gegen die Thunfisch-Regelung von GATT im Jahr 1991 – die gegen das US-Verbot von Thunfischimporten entschieden hatte, die nicht gewissen Schutzstandards entsprachen – und gegen NAFTA waren frühe Beispiele für diesen Aktivismus. Aber erst die Proteste gegen das Multilaterale Abkommen über Investitionen (MAI) erwiesen sich als Wendepunkt, wobei ihr Scheitern als entscheidend dafür angesehen wird, »den Aufschwung einer antikapitalistischen Bewegung anzuregen, die zunehmend die Tätigkeit multilateraler ökonomischer Institutionen in Frage stellt« (Egan 2001: 91). Aktivisten nannten das geplante Abkommen – das die Rechte ausländischer Investoren gestärkt und ihnen Zugang zu einem ISDS-Mechanismus verschafft hätte – ein »Abkommen der Konzernherrschaft«, das die nationale Volkssouveränität bedrohe (zitiert in Johnston/Laxer 2003: 53), was dazu beitrug, dass die OECD-Verhandlungen über MAI 1998 für unbegrenzte Zeit ausgesetzt wurden (Walter 2001; Johnston/Laxer 2003). Viele dieser Organisationen beteiligten sich später auch an den emblematischen Protesten des »Battle of Seattle« bei der WTO-Ministerkonferenz von 1999, an der Kampagne gegen die GATS-Verhandlungen von 2000, die den Geltungsbereich von GATS erweitern wollten, sowie an den Protesten zu Beginn der DohaRunde (Gill 2000; Strange 2011). Ein neues Kommunikationsinstrument, das Internet, ermöglichte die Informationsübermittlung und damit das

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Entstehen dieser globalen Netzwerke von Aktivisten, auch wenn manche darin nur »Werkzeuge« für die interne Kommunikation sahen, die nicht entscheidend dazu führten, dass solche Abkommen wie MAI scheiterten (Warkentin/Mingst 2000; Johnston/Laxter 2003: 62). Während manche in dieser Mobilisierung zivilgesellschaftlicher Gruppen – die oft als »Anti/Alternative-Globalisierungsbewegung« bezeichnet wird – eine zusammenhängende globale soziale Bewegung oder den Beweis für das Entstehen einer »globalen Zivilgesellschaft« erblicken, verwenden andere lieber den lockereren Begriff »transnationales Advocacy-Netzwerk« (Johnston/Laxer 2003: 47-49). Dieser geht auf die Arbeit von Keck und Sikkink (1998: 1) zurück, die solche Gruppen als »Netzwerke von Aktivisten« definieren, die »sich großenteils durch die zentrale Bedeutung prinzipientreuer Ideen oder Werte unterscheiden, die ihre Bildung motiviert«. Statt eine Massenmobilisierung von Bürgern anzustreben, wie in »transnationalen sozialen Bewegungen«, konzentrieren sich solche Netzwerke (die aus einer kleineren Anzahl engagierter Aktivisten oder Anliegen/Norm-»Unternehmer« bestehen) in erster Linie darauf, die Bedingungen der Debatte zu verändern und Anliegen diskursiv in der politischen Sphäre (um-)zuformulieren, um Druck auf die politische Führung auszuüben. Derartige Kampagnen sind oft auch durch ihr spezifisches Anliegen begrenzt, was wiederum die Fähigkeit zu langfristigen Kampagnen einschränkt (Morin 2011). Während wir auf dieses Thema später eingehen werden, lohnt es sich an dieser Stelle, kurz über den Einfluss nachzudenken, den diese transnationalen Aktivisten auf das Wesen von Handelspolitik hatten. Die Mobilisierung von NGOs in Seattle und bei anderen Handelskonferenzen sowie ihre beachtlichen Erfolge (z.B. ihr Beitrag zum Scheitern von MAI oder der Doha-Erklärung zu TRIPs) verweisen darauf, dass es bei Handelspolitik nicht mehr nur darum ging, dass ökonomische Interessen für die Gewinne der Handelsliberalisierung kämpfen. Vielmehr stellt diese Mobilisierung eine laut Keck und Sikkink »prinzipientreue« Opposition gegen das globale Handels- (und Investitions-)Regime und seinen umfassenden Einfluss auf die Gesellschaft dar. In einem gewissen Sinn geht es in der heutigen Handelspolitik immer häufiger um den »Alltag«, indem sie die Art und Weise beeinflusst, wie Bürger ihr Leben führen (Hobson/ Seabrooke 2007). Wie einige andere Wissenschaftler, die sich in ähnlicher Weise mit der »Alltagspolitik« des globalen Handels befassen (z.B. Hurt u.a. 2013), sprechen wir von einem »normativen« Handelskonflikt. NGOs

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trugen dazu bei, die Bedingungen von Debatten in der globalen Handelspolitik zu verändern, indem sie sie um Werte kreisen ließen, die das Alltagsleben aller Menschen betreffen (z.B. Demokratie, Lebensmittelsicherheitsstandards, öffentliche Dienstleistungen). Hatte der »eingebettete Liberalismus« des Nachkriegshandelsregimes innenpolitische Autonomie mit einer allgemeinen Verpflichtung zur Handelsliberalisierung vereint und damit Handelskonflikte auf Verteilungsfragen begrenzt, die sich aus der Beseitigung von Zöllen ergaben, so drohte das neue Regime durch eine Beschränkung von öffentlicher Politik im Interesse von Liberalisierung, Märkte zu »entbetten« und angeblich die Macht von Großunternehmen zu etablieren. Damit soll natürlich nicht gesagt sein, dass distributive Handelskonflikte verschwunden wären – was etwa die Einbeziehung von Gewerkschaften beim »Outsourcing« widerlegt –, sondern vielmehr dass neue Debatten (zumindest einstweilen) in den Mittelpunkt gerückt waren. Natürlich lehnten nicht alle Organisationen das globale Handelsregime pauschal ab. Es ist wichtig, zwischen »Ablehnern«, die gegen den globalisierten Kapitalismus per se waren, und »reformistischen« Organisationen zu unterscheiden, die innerhalb des Systems arbeiten wollten, um die Strukturen der globalen Wirtschaftsführung zu verbessern (die Terminologie stammt von Scholte 2003). Überdies spricht einiges dafür, dass NGOs, die sich aktiv mit Handelsfragen befassen, sich zunehmend als »Reformisten« positionieren wollen, um Glaubwürdigkeit bei handelspolitischen Entscheidungsträgern bei der WTO zu erlangen. Kritische, profilierte öffentliche Kampagnen wenden sich in vielen Fällen einer routinierten fachlichen Arbeit und der Bereitstellung von Fachwissen zu (z.B. für unterbesetzte ständige Vertretungen von Entwicklungsländern bei der WTO) (Hopewell 2009; Hannah 2014). Zusammen mit dem Stagnieren der Doha-Runde kann dies auch erklären, warum einige NGO-Aktivisten, die wir interviewten, seit Mitte der 2000er-Jahre einen Rückgang im globalen Aktivismus in Bezug auf Handelsfragen feststellten.2 Zwar haben eine Reihe anderer Handelsthemen seither durchaus lebhafte NGO-Kampagnen veranlasst – vor allem die zwischen der EU und den Staaten Afrikas, den Karibik- und Pazifik-Staaten verhandelten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) und das Anti-Produktpiraterie-Handelsabkommen (ACTA) –, doch die Entstehung von TTIP (und sein Ehrgeiz zu »entbetten«) wird von mehreren dieser Aktivisten als ein Augenblick der Neudefinition in der Geschichte des zivilgesellschaftlichen Aktivismus zu Handelsfragen betrachtet.3

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NGO s und die T TIP-V erhandlungen Zivilgesellschaftliche Gruppen in den USA äußern sich zwar auch zum Thema eines transatlantischen Handelsabkommens, fokussieren ihre Energie aber bislang großenteils auf die Transpazifische Partnerschaft (TPP) zwischen den USA und den Pazifik-Anrainerstaaten. Dies ist nicht völlig überraschend, wenn wir daran denken, dass diese Verhandlungen sich in einem weiter fortgeschrittenen Stadium befanden (und im Oktober 2015 abgeschlossen wurden) und anscheinend auch Vorrang für die Obama-Administration haben (Lauer/Ducourtieux 2015). TTIP wird überdies von manchen zivilgesellschaftlichen Gruppen als ein Mittel betrachtet, US-Standards auf einer Reihe von Gebieten zu denen in Europa nach oben zu harmonisieren, vor allem von der US-Gewerkschaftsbewegung (AFL-CIO 2015), während die TPP-Auswirkungen weitgehend als deregulierend und als Gefährdung von US-Arbeitsplätzen wahrgenommen werden. Folglich sind es NGOs in Europa, die ein Crescendo von Stimmen entweder gegen das gesamte Abkommen oder gegen bestimmte Aspekte davon anführen. Den Startschuss für diesen Aktivismus gaben die Zustimmung zum Verhandlungsmandat der EU für TTIP und der Beginn der Gespräche im Juni und Juli 2013 ab. In Führung gingen ursprünglich eine Reihe von Netzwerken mit einer Geschichte von Kampagnen gegen Handelsfragen in Brüssel, das sogenannte Seattle-to-Brussels Network (S2B) mit seinen prominentesten Mitgliedern Corporate Europe Observatory (CEO) und Transnational Institute (TNI) sowie verschiedenen Mitgliedern des Netzwerks Association for the Taxation of Financial Transactions and Aid to Citizens (ATTAC) – lauter Veteranen der ersten größeren Mobilisierung gegen Handels- und Investitionsabkommen der späten 1990er- und frühen 2000er-Jahre.4 Damit soll nicht gesagt werden, dass die Kampagne gegen TTIP 2013 einfach »aus heiterem Himmel« erfolgte. So erfuhren wir von einem prominenten NGO-Aktivisten, der an der Arbeit von S2B beteiligt war, dass ein Großteil der Vorbereitungsarbeit für die Kampagne bereits in den Jahren davor getan worden war, als sich das Netzwerk darauf fokussiert hatte, die Implikationen der neuen Zuständigkeit der EU, über Investitionen zu verhandeln, in einer Reihe von politischen Papieren zu studieren und zu beleuchten (z.B. S2B 2010).5 Zum Teil deshalb konzentrierte sich ein Großteil der frühen Kritik an dem Handelsabkommen auf ISDS (von Sommer bis Ende 2013), ins-

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besondere durch CEO, das eine führende Rolle in der sich entwickelnden öffentlichen Debatte über TTIP übernahm (CEO 2013a, 2013b; S2B2013). Diese erste Phase der Kampagne kulminierte in einem Brief an De Gucht im Dezember 2013, der von fast 200 NGOs (meist europäischen, aber auch einigen US-Organisationen) unterschrieben worden war und ihren »Widerspruch gegen die Aufnahme von [ISDS] in [TTIP]« artikulierte (CEO u.a. 2013:1). Als Reaktion »auf das überaus große öffentliche Interesse an den Gesprächen« verkündete die Kommission kurz darauf (im Januar 2014), sie werde die Verhandlungen aussetzen und wolle zunächst »die Öffentlichkeit zu den Investitionsvorschriften in einem geplanten Handelsabkommen der EU mit den USA […] konsultieren« (Europäische Kommission 2014a). Sie setzte außerdem eine spezielle Beratungsgruppe ein, die ein breites Spektrum von Interessen vertritt. Diese reichen von Themen der Umwelt, der Gesundheit, den Verbraucher- und Arbeitnehmerinteressen bis zu den Interessen der Unternehmen aus verschiedenen Wirtschaftszweigen. Die Gruppe hat die Aufgabe, die Verhandlungsführer der EU mit einer hochwertigen Beratung in den Bereichen zu unterstützen, die Gegenstand der Gespräche über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (T TIP) bilden. (Europäische Kommission 2014e)

Natürlich war ISDS nicht das einzige Thema, das in der Kampagne gegen das Abkommen eine Rolle spielte (sogar in diesem frühen Stadium). Im November 2013 startete auch das Alternative Trade Mandate, eine Reihe von vorläufigen und weitreichenden Ideen über »Alternativen zum gegenwärtigen Handels- und Investitionsregime«, mit einer größeren Rücksichtnahme auf soziale und umweltbezogene Ziele über den Handel hinaus und einer »fair[er]en Einkommensverteilung in globalen Wertschöpfungsketten« (Alternative Trade Mandate 2013: 2-5). Das »Chlorhühnchen« wurde ein Symbol, das nachhaltig mit den Verhandlungen in einer Reihe von EU-Mitgliedsstaaten (vor allem Deutschland) assoziiert wurde, während auch Beschwerden über hormonbehandeltes Rindfleisch die Runde machten (Faoila 2014). Durchweg haben NGOs auch den Mangel an Transparenz in den Verhandlungen und den angeblich privilegierten Zugang für Wirtschaftslobbyisten lautstark beklagt. Aber es ist sicher fair zu sagen, dass ISDS ein Hauptblitzableiter für den Widerstand ist: Die öffentliche Konsultation über das Thema, die zwischen März und Juli 2014 stattfand und auf einem ein wenig geheimnisvollen

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und legalistischen Dokument basierte (Europäische Kommission 2014f), bekam insgesamt 149.399 Reaktionen aus der ganzen EU (Europäische Kommission 2015d), selbst wenn die meisten Entwurfsvorlagen waren, die auf Veranlassung zivilgesellschaftlicher Kampagnen in einer Reihe von Mitgliedsstaaten eingereicht wurden. Dieses unerwartet hohe Interesse führte zum Absturz der Internetseite, und die Kommission sah sich gezwungen, den Abgabetermin um zehn Tage zu verlängern (Europäische Kommission 2014g). Es war zumindest teilweise eine Reaktion auf diesen Aktivismus, dass Mitgliedsstaaten, die zuvor einstimmig die Aufnahme von ISDS in das EU-Verhandlungsmandat unterstützt hatten, anscheinend kalte Füße bekamen (EurActiv 2015a). Das normalerweise ziemlich pro Liberalisierung eingestellte Deutschland6 nahm zuerst im März 2014 eine kritische Haltung gegenüber der Aufnahme von ISDS in TTIP an (Donnan/Wagstyl 2014), eine Position, die anschließend ein Echo bei anderen Mitgliedsstaaten (etwa Frankreich) und mehreren nationalen Parlamenten fand (der österreichischen Bundesversammlung, dem niederländischen Unterhaus und dem französischen Senat). Bei den (im Mai 2014 abgehaltenen) Wahlen für das Europäische Parlament vertraten auch verschiedene politische Parteien Europas eine oft kritische Einstellung gegenüber TTIP, insbesondere in Bezug auf ISDS. Sowohl die Europäischen Grünen wie die Vereinte Europäische Linke sind gegen TTIP und Investoren-Schiedsgerichte. Die Gruppe der Sozialdemokraten wiederum nimmt bislang eine verklausulierte Position der bedingten Unterstützung eines transatlantischen Handelsabkommens ein, vorausgesetzt, es würde keine Standards absenken. Die Sozialdemokraten haben jedoch die Herausnahme von ISDS gefordert – auch wenn sie in dieser Frage eher gespalten zu sein scheinen. Während die konservative Europäische Volkspartei generell eher eine »Pro-TTIP-Linie« verfolgt, sah sich ihr Kandidat für den Vorsitz der Kommission (Jean-Claude Juncker) während der Kampagne zur Europawahl gezwungen einzuräumen, eine »Absenkung von Standards« sei »nicht verhandelbar« (zitiert in De Ville/Siles-Brügge 2014). Vorgänge7 im Umfeld der Anhörung der neuen Handelskommissarin Cecilia Malmström (im September 2014) ließen vermuten, dass der Kommissionspräsident weitaus weniger begeistert von ISDS war als sein Vorgänger (De Gucht 2014), wobei Juncker schließlich die Verantwortung für den Beschluss der endgültigen Aufnahme von ISDS an seinen Vizepräsidenten Frans Timmermans delegierte (Financial Times 2014). Die zunehmende

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Giftigkeit des Themas veranschaulicht auch der Aufruhr um das zuvor unumstrittene CETA-Abkommen zwischen der EU und Kanada. NGOs hatten davor gewarnt, CETA könnte ein »trojanisches Pferd« für TTIP werden, weil US-Niederlassungen in Kanada seine Vorschriften für Investoren-Schiedsgerichte ausnutzten (Eberhardt u.a. 2014). In diesem zunehmend feindseligen Klima gab Deutschland eine Reihe kritischer Statements zu den ISDS-Vorschriften von CETA ab und verzögerte die Unterzeichnung des Abkommens, die ursprünglich für September 2014 vorgesehen war (Hall 2014; EurActiv 2014a).8 Inzwischen kam es zu einer weiteren wichtigen Initiative. Zuerst von einer Koalition deutscher NGOs vorgeschlagen, unter Beteiligung einer Reihe von Veteranen der NGO-Kampagnen gegen Handelsabkommen in den 1990er- und frühen 2000er-Jahren, wurde im Juli 2014 eine EBI gegen TTIP und CETA gestartet. Europäische Bürgerinitiativen (EBI) sind ein Instrument nach EU-Recht, das es EU-Bürgern ermöglicht, sich direkt an die Kommission zu wenden, um einen Rechtsakt auf einem Gebiet vorzuschlagen, für das die EU zuständig ist, vorausgesetzt, sie können eine Million Unterschriften sammeln (einschließlich der Mindestanzahlen von Unterschriften in mindestens sieben EU-Mitgliedsstaaten). Obwohl sie während des Sommers in kurzer Zeit eine beträchtliche Anzahl von Unterschriften zu sammeln vermochte, wurde die EBI von der Kommission im September 2014 zunächst mit der technischen Begründung abgelehnt, eine Aufforderung zum Widerruf eines Verhandlungsmandats »fällt nicht in den Geltungsbereich der Regelung« von EBIs (Europäische Kommission 2014h: 2). Ungeachtet dieser Schlappe beschlossen die Organisatoren, ihre Kampagne zum Sammeln von Unterschriften fortzusetzen, wobei sie die EBI zu einer »selbstorganisierten Europäischen Bürgerinitiative« (sEBI) umbenannten und die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof verklagten (Stop TTIP 2015a). Die sEBI bekam eine Million Unterschriften am 4. Dezember 2014 zusammen, und als sie im Oktober 2015 abgeschlossen wurde, hatte sie knapp 3,3 Millionen Unterschriften gesammelt und die Unterschriftsschwelle auch in nicht weniger als 23 Mitgliedsstaaten erreicht (Stop TTIP 2015b) – etwas, das nur ganz wenigen EBIs gelang. All diese Kampagnen von NGOs wirkten sich direkt auf die Einstellung der Kommission zu den Verhandlungen aus, und zwar nicht nur in Bezug auf ISDS. Wie wir im 3. Kapitel sahen, war sie gezwungen, ihre anfänglichen Vorschläge (von 2013) für den Geltungsbereich des Kapitels der ho-

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rizontalen Regulierungszusammenarbeit abzuschwächen, sodass (wie es in Dokumenten vom Januar 2015 hieß) das noch zu berufende Gremium für Regulierungszusammenarbeit »nicht die Macht hat, Rechtsakte vorzunehmen«. Überdies fiel die Berufung der neuen Handelskommissarin Cecilia Malmström – die allgemein als effektivere Kommunikatorin gilt als ihr Vorgänger Karel De Gucht – mit der Ankündigung eines »Neustarts« der Verhandlungen zusammen (Europäische Kommission 2014i; Europäische Kommission 2015e). Dies erforderte höchst bezeichnenderweise eine »Transparenzinitiative«, die von Malmströms Vorgänger De Gucht eingeführte Maßnahmen ergänzte, die darauf abzielten, auf Kritiker einzugehen: die TTIP-Beratungsgruppe, ein relativ aktiver Twitterfeed (@EU_TTIP_Team) und die offizielle Freigabe des EU-Verhandlungsmandats durch den Ministerrat, obwohl es bereits seit über einem Jahr eine inoffiziell verbreitete Fassung dieses Dokuments gab. Malmströms Initiative veranlasste die Kommission, die Vertraulichkeitsregeln für den Zugang zu Dokumenten durch Mitglieder des Europäischen Parlaments (MEP) zu ändern (sodass alle MEPs statt nur einige beim International Trade Committee [INTA] Zugang zu Verhandlungstexten bekamen) und vor allem zahlreiche von der EU eingebrachte Verhandlungstexte zu veröffentlichen. Das ist, muss man betonen, eine bis dahin noch nie dagewesene Offenheit für EU-Handelsverhandlungen, da zuvor der Zugang zu solchen Dokumenten routinemäßig mit der Begründung abgelehnt worden war, dies könnte »den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf […] die internationalen Beziehungen« beeinträchtigen (Verordnung Nr. 1049/2001) – was wir als Forscher auf diesem Gebiet aus eigener Erfahrung bestätigen können. Im Januar 2015 gab die Kommission auch ihren Bericht über die ISDS-Konsultation heraus, die den verbreiteten Widerstand gegen die Vorschrift erkannte und eine Reihe von Gebieten für Verbesserungen des Systems der Investoren-Schiedsgerichte vorschlug. Diese wurden anschließend in ihren Reformvorschlägen vom September 2015 konkretisiert (Europäische Kommission 2015d, 2015h). Ermutigt von der Transparenzinitiative und vom ISDS-Bericht üben NGOs weiterhin erheblichen Druck auf diese beiden Themen aus – ungeachtet des »Neustarts«. Viel hergemacht wurde mit dem Befund des ISDS-Berichts, dass 97 Prozent der (meist doppelten) Reaktionen auf die Konsultation die Aufnahme der Vorschrift ablehnten (wobei viele auch ihre generelle Skepsis über TTIP äußerten; siehe z.B. CEO 2015). In unseren Interviews erklärten uns auch zivilgesellschaftliche Gruppen, dass sie Malmströms

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neue Betonung von Transparenz aufgegriffen hätten, um auf die Veröffentlichung von konsolidierten Verhandlungstexten zu drängen (die noch immer geheim waren) und für die Zukunft Transparenz zu »institutionalisieren«.9 Dies beginnt vielleicht auch schon Ergebnisse zu zeitigen: Die neue übergreifende Handelsstrategie der Kommission »Handel für alle« (die im Oktober 2015 herauskam) sieht ausdrücklich vor, die für die TTIPVerhandlungen übernommenen Praktiken auf »alle Handels- und Investitionsverhandlungen« auszuweiten (Europäische Kommission 2015j: 19).

Eine transnationale Bewegung? »Als ich mein Transparent für die morgige Demo fertig mache, wird mir echt klar, dass das nicht bloß eine TTIP-Kampagne ist – das ist der Beginn einer Bewegung« (Sheikh 2015). Dies sind die im Februar 2015 ins Netz gestellten Überlegungen einer britischen Aktivistin. Doch können wir tatsächlich von einer zusammenhängenden »transnationalen sozialen Bewegung« gegen TTIP sprechen? Oder sehen wir hier am Werk, was sich am besten als transnationales Advocacy-Netzwerk charakterisieren ließe? Genau wie während der Antiglobalisierungsproteste der 1990er-Jahre wird in der Anti-TTIP-Kampagne ausgiebig Gebrauch vom Internet gemacht. Großenteils wird der Aktivismus durch Mailinglisten, soziale Medienplattformen wie Twitter und die Blogwelt geschleust. EBI und sEBI wurden über das Internet verbreitet, während die Reaktion auf die ISDS-Konsultation viel den »internetbasierten« NGOs oder »dotcauses« (Clark/Themudo 2006) wie 38 Degrees in Großbritannien und Campact in Deutschland verdankt. Allerdings spricht einiges dafür, dass Anti-TTIPGruppen auf sozialen Medienplattformen überrepräsentiert sind (Bauer 2015). Meinungsumfragen lassen vermuten, dass die meisten Europäer (58 Prozent) und Amerikaner (53 Prozent) für ein Handels- und Investitionsabkommen zwischen der EU und den USA sind, wobei nur die Öffentlichkeit in Deutschland, Österreich und Luxemburg überwiegend gegen ein mögliches TTIP ist (Europäische Kommission 2014j: 32; Pew Research Centre 2014). So deuten auch öffentliche Demonstrationen gegen TTIP noch nicht auf eine Massenbewegung zu diesem Thema hin, auch wenn die Zahlen im Lauf der Zeit zunehmen. Eine europaweite Demonstration am 11. Oktober 2014 und ein ähnlicher »globaler Aktionstag« gegen Freihandelsabkommen (TTIP und TPP) am 18. April 2015 verzeichneten nur eine

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begrenzte Beteiligung. In Deutschland beispielsweise, wo es eine der hitzigsten nationalen Debatten über TTIP gibt, zog der besser besuchte »globale Aktionstag« landesweit nur wenige zehntausend Demonstranten an (EurActiv 2014b; Der Spiegel 2015). Bei europaweiten Demonstrationen gegen TTIP (und CETA) am 10. Oktober 2015 gingen zwar größere Massen auf die Straße, besonders in Berlin – hier waren es zwischen 100.000 und 250.000 Menschen (je nachdem, ob Zahlen der Polizei oder der Organisatoren zitiert werden; Johnston 2015). Doch derartige Teilnehmerzahlen sind bislang noch nirgendwo sonst erreicht worden – auch wenn wachsende Massen bei Demonstrationen vermuten lassen, dass das Interesse der Öffentlichkeit an TTIP zunimmt. Was den Aktivismus gegen TTIP etwas signifikanter eingrenzt, ist der Umstand, dass sich dieser entschieden auf die europäische Seite des Atlantiks konzentriert. US-Organisationen wie Public Citizen (und insbesondere ihre Abteilung Global Trade Watch) veranstalten Kampagnen zu dem Thema – wobei sie ausdrücklich TTIP mit dem umstrittenen NAFTA zu verknüpfen suchen, indem sie es TAFTA nennen (Public Citizen 2015) – und arbeiten mit ihren europäischen Gegenparts bei der Formulierung gemeinsamer Positionen und bei der Koordinierung ihrer Kampagnen zusammen. Doch in den USA erregt TTIP weitaus weniger Aufmerksamkeit als TPP in der kontroversen Debatte über das »Fast-Track-Verfahren«. Und selbst in Europa und trotz eines erheblichen Aktivismus von in Brüssel ansässigen NGOs, der in unseren Interviews mit NGO-Vertretern und Kommissionsbeamten bestätigt wurde10, schwankt die Reaktion in einzelnen Ländern erheblich. Wenn wir die ISDS-Konsultation untersuchen, dann stammen allein 79 Prozent der Eingaben aus Großbritannien, Österreich und Deutschland zusammen (Europäische Kommission 2015d), während aus vielen anderen, zum Teil auch größeren Ländern (z.B. Polen, Italien) jeweils weniger als 300 Eingaben kamen. Eine ähnliche Schwankungsbreite gibt es bei der Anzahl von Unterschriften von EBI und sEBI (Stop TTIP 2015b) und bei der Teilnahme an verschiedenen Anti-TTIP-Demonstrationen. Somit haben wir Ausreißerländer wie Großbritannien und Deutschland, wo TTIP das Thema von Parlamentsdebatten, regelmäßigen Nachrichtensendungen und Demonstrationen ist und wo es relativ gut organisierte Anti-TTIP-NGOs gibt, während das Thema in anderen Ländern so gut wie kaum in der Öffentlichkeit diskutiert wird. Doch obwohl sich die Kampagne anscheinend auf die Arbeit bestimmter Organisationen (die wir »Anliegen-Unternehmer« nennen könnten)

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beschränkt, die in einem (zuweilen fragmentierten) transnationalen Advocacy-Netzwerk arbeiten, gelingt es ihr dennoch, Befürworter von TTIP in die Defensive zu drängen und den konkreten Inhalt der Verhandlungen zu beeinflussen. Es scheint sich um einen Fall von begrenzter Konzernmacht zu handeln. Darüber hinaus ermöglicht es die Ambitioniertheit von TTIP den Aktivisten, in vielerlei Hinsicht im Widerspruch zum themenspezifischen Charakter früherer Kampagnen zu Handels- und Investitionsthemen zu stehen (wie z.B. beim Fokus der MAI-Kampagne auf die »Herrschaft der Konzerne« oder im Falle von GATS auf öffentliche Dienstleistungen).

D ie S chwierigkeiten beim V erk aufen von F reihandel »Soweit es eine öffentliche Debatte über TTIP gibt, sind die EU-Mitgliedsstaaten die Verlierer. Dies liegt zum Teil daran, dass sie sich unregelmäßig an ihr beteiligen und stets in der Defensive.« (House of Lords 2014: 72) So steht es in einem Bericht des britischen Oberhauses über TTIP vom Mai 2014. Seither sah sich die Kommission auch gezwungen zuzugeben, dass »Glaubwürdigkeit und Vertrauen noch immer gering sind« (Rat der Europäischen Union 2014a: 6). Dies ist besonders problematisch aus der Sicht eines politischen Entscheidungsträgers, wenn wir daran denken, dass das Europäische Parlament jedem Handelsabkommen seine Zustimmung erteilen muss. Dies kann durchaus auch für nationale Parlamente gelten, wenn man davon ausgeht, dass es sich um ein »gemischtes« Abkommen im Zuständigkeitsbereich sowohl der EU als auch der Mitgliedsstaaten handelt. Folglich ist das »Verkaufen« von TTIP an ein skeptisches Publikum eine der Prioritäten der neuen Handelskommissarin Cecilia Malmström, wie es eindeutig in der Pressemitteilung des Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker zum Handelsportfolio heißt (Europäische Kommission 2014l:4). Dies ist auch ein Thema in mehreren Beschlüssen von Gremien der EU-Mitgliedsstaaten wie dem Rat für Auswärtige Angelegenheiten und dem Europäischen Rat (Rat der Europäischen Union 2014b; EurActiv 2015b). Mittlerweile war die Debatte in den USA über eine Erneuerung der TPA ebenfalls vom lautstarken Widerstand von Seiten der Gewerkschaften und anderer zivilgesellschaftlicher Gruppen geprägt, auch wenn für die Administration und für zivilgesellschaftliche Gruppen eher TPP als

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TTIP im Mittelpunkt steht (siehe Hamilton 2014: 87). Barack Obama musste sich auf die Unterstützung durch die Republikaner verlassen, um im Juni 2015 die Gesetzesvorlage für TPP zu verabschieden, nachdem der Widerstand des damaligen demokratischen Mehrheitsführers im Senat, Harry Reid, verhindert hatte, dass der Präsident 2014 die Vollmacht für Handelsabkommen erhielt, und die überwiegende Mehrheit der demokratischen Kongressmitglieder 2015 gegen die Gesetzesvorlage votiert hatte (Mauldin/Hughes 2014; Donnan 2015; Weisman 2015). Überdies haben wir bereits festgestellt, wie die Anti-TTIP-Kampagne den Umgang mit den Verhandlungen auf EU-Seite geprägt hat, indem diese die Verhandlungen über ISDS aussetzte, Vorschläge zur Regulierungszusammenarbeit abschwächte und eine neue »Transparenzinitiative« eröffnete. Aus der Sicht der Verhandlungsführer und der Wirtschaftsinteressen liefen die Dinge nicht so wie gedacht. Auf EU-Seite hatte insbesondere die Kommission die Notwendigkeit einer PR-Strategie zum Kontern des NGO-Narrativs im Blick, wobei sich diese Strategie darauf fokussierte, die aus TTIP zu realisierenden wirtschaftlichen Gewinne zu verkaufen (hier kommt das ökonometrische Modellieren ins Spiel – siehe 1. Kapitel) und den Beitrag von TTIP zum globalen Ansehen Europas zu betonen (siehe 2. Kapitel). Auch der USTR hatte das Potenzial von TTIP für »Wachstum und Beschäftigung« und seinen Beitrag für das Setzen globaler Regeln propagiert.

Verkaufen der Handelsliberalisierung Sowohl politische Entscheidungsträger der EU und der USA wie auch für den Freihandel eintretende Wirtschaftsinteressen können auf eine Geschichte der Anwendung der ersten Art von ökonomistischem Argument zurückblicken, nämlich insbesondere um die Gestaltung von Handelspolitik zu entpolitisieren und die Handelsliberalisierung voranzutreiben.11 In jüngerer Zeit war es der EU unter Berufung auf solche Ideen möglich, trotz des durch die Krise erzeugten Drucks eine ziemlich aktivistische Handelspolitik zu verfolgen. Die Botschaft lautet, dass Europa keine andere Wahl habe, als die Märkte offen zu halten, da der Handel mit Drittparteien eine Möglichkeit darstelle, die nachlassende EU-Nachfrage anzukurbeln. Daher unterzeichnete die EU trotz des lautstarken Widerstands der europäischen Autoindustrie ihr bislang ehrgeizigstes FTA mit Südkorea, weil es politischen Entscheidungsträgern gelang, das Abkommen als eine »Notwendigkeit« darzustellen, angesichts

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der Bedeutung einer Ankurbelung der Konkurrenzfähigkeit der EU in einer globalisierten Wirtschaft. Dies isolierte den Automobilsektor, der weithin betrachtet wurde als »ein protektionistisches Überbleibsel, das es versäumt hatte, sich an den Wandel der globalen Wirtschaft anzupassen« (Siles-Brügge 2014: 120). Dies suggeriert nichts anderes als den Erfolg solcher Darstellungen, die sich mit den klassischen, distributiven Ursachen von Handelskonflikten befassen – zwischen den Unternehmen, die materiell von einer Handelsöffnung gewinnen, und denen, die dabei den Kürzeren ziehen. Die Verlierer als »protektionistische« Sonderinteressen darzustellen, die dem zunehmenden Wohlstand für alle, der sich aus der Handelsliberalisierung ergebe, im Weg stehen (wie dies Mainstream-Wirtschaftswissenschaftler unablässig behaupten), dient seit Langem dazu, Gegner von Handelsabkommen zu stigmatisieren. Das Wort »protektionistisch« ist eine der schlimmsten Beleidigungen im Wortschatz von Mainstream-Wirtschaftswissenschaftlern – wobei dieses Politikrezept in handelspolitischen Kreisen weithin (und fälschlicherweise) als eine Hauptursache und als Beitrag zur Weltwirtschaftskrise von 1929 betrachtet wird, während es tatsächlich eher ein Symptom war (Strange 1985). Der Fall TTIP veranschaulicht, wie beschränkt es ist, das Abkommen diskursiv zu entpolitisieren. Dies liegt daran, dass das Abkommen weniger ein Beispiel für einen distributiven als für einen normativen Handelskonflikt ist, wobei die Fronten großenteils zwischen Wirtschaftsinteressen, die überwältigend dafür sind (siehe 3. Kapitel), und zivilgesellschaftlichen Organisationen gezogen werden – statt zwischen unterschiedlichen Wirtschaftsinteressen (wie in der traditionellen politisch-ökonomischen Theorie). Während der normative Konflikt kaum neu ist (wie wir mit unserer Darstellung der Errichtung der WTO festgestellt haben), geht TTIP über die WTO mit seinen »Entbettungsambitionen« und seinem Einfluss auf den »Alltag« hinaus, da zwei der beteiligten Länder die Führungsrolle übernommen haben, eine größere Liberalisierung »hinter der Grenze« bei der WTO und in bilateralen Handelsabkommen voranzutreiben. Infolgedessen veranschaulicht TTIP schlicht, dass es für die »Ökonomisierung von Regulierungspolitik« klare Grenzen gibt, wie wir im 3. Kapitel gesehen haben – das heißt, für den Versuch, die sozioökonomische Regulierung zu entpolitisieren, indem sie rein ökonomisch als nichttarifäres Hemmnis für den Handel dargestellt wird, was ein zentrales Ziel der Agenda der TTIP-Verhandlungsführer ist.

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Die Tiefe des normativen Konflikts um TTIP wird teilweise veranschaulicht, wenn man die Arten von Organisationen untersucht, die sich mobilisiert haben. TTIP hat nicht nur Kritik bei den »üblichen Verdächtigen« – den »ablehnenden« NGOs – erregt, sondern auch bei anderen, die eine eher »reformistische« Haltung einnehmen. Eine der prominentesten Organisationen, die an der zivilgesellschaftlichen Kampagne beteiligt ist, nämlich BEUC – die paneuropäische Organisation, die Verbraucher vertritt (siehe 3. Kapitel) und ein Mitglied der TTIP-Beratungsgruppe ist –, erklärt ausdrücklich auf ihrer Internetseite: »Ein Freihandelsabkommen könnte Verbrauchern zugutekommen.« (BEUC 2015) Auch die offizielle Position der wichtigsten Arbeitsorganisationen, des Europäischen Gewerkschaftsbunds (EGB) und des Gewerkschaftsdachverbands der USA AFL-CIO, ist nicht uneingeschränkt ablehnend: Sie sind zwar besorgt, dass das Abkommen sich auf Arbeiter auswirken könne, haben jedoch erklärt: Es »kann dazu beitragen, dass mehr echte Arbeitsplätze entstehen und es zu einem gemeinsamen Wohlstand auf beiden Seiten des Atlantiks kommt, wenn das Projekt auf offene, demokratische und partizipatorische Weise angegangen und abgeschlossen wird« (ETUC/AFL-CIO 2014: 1). Eine Reihe von NGO-Vertretern betonte uns gegenüber, es gebe einen konzertierten Versuch, an die Kommission mit »konstruktiven Vorschlägen« heranzutreten, da dies ihren Sorgen größere Legitimität verleihen würde.12 Doch in Bezug auf TTIP behaupten wir, dass dies kaum auf das routinemäßige Entgegenkommen und den bloßen Vorhalt technischer Kompetenz hinausläuft, wie sie viele der jüngeren Auseinandersetzungen von NGOs mit der WTO charakterisiert haben (siehe z.B. Hannah 2014). Auch wenn sie nicht ausdrücklich gegen die Verhandlungen opponieren, machen BEUC, EGB und der AFL-CIO ihre Unterstützung doch davon abhängig, dass TTIP sich nicht nachteilig auf bestehende Schutzniveaus für Sozialpolitik, Umwelt und Verbraucher in der EU und in den USA auswirkt. In diesem Sinn tragen sie zu einem wichtigen kritischen Narrativ über TTIP bei, das dank dem NGO-Aktivismus entstanden ist.

T TIP, wie es NGOs verstehen Einer der Blitzableiter für den Widerstand sind die vorgeschlagenen Investorenschutzbestimmungen des Handelsabkommens, insbesondere ISDS. Während es durchaus einige Nuancen in der ISDS-Debatte gibt, sind die meisten NGOs uneingeschränkt gegen seine Aufnahme in TTIP. Dies liegt an der Wahrnehmung, dass es ausländische Investoren gegen-

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über staatlichen Regulierungsmöglichkeiten im öffentlichen Interesse übermäßig begünstigt. Allein schon der Gedanke, dass die Rechte ausländischer Investoren einen zusätzlichen Schutz benötigen, wird am eher »ablehnenden« Ende des NGO-Spektrums als ein Beispiel für eine »transatlantische Freiheitsurkunde für Unternehmen« (CEO 2013a) verstanden, während eher »reformistische« Gruppen den »diskriminierenden« Charakter betonen, da nur ausländische Firmen darauf zugreifen können. Entscheidend dabei ist die Befürchtung, die durchweg von Gruppen geäußert wird, die ISDS kritisch gegenüberstehen, nämlich dass »Regulierungen für Verbraucher, Gesundheit, Arbeit und Umwelt regelmäßig als Verletzungen von ›Investorenrechten‹ in Frage gestellt werden« (BEUC 2014c: 1). Im engeren Sinne wird die Möglichkeit, dass Schiedsgerichte gegen Regierungen entscheiden und kostspielige Schiedssprüche verhängen können, als Bedrohung der Regulierungsfähigkeit von Staaten verstanden. NGOs sprechen durchweg vom »regulatorischen Abschreckungseffekt« von ISDS gegenüber Regierungen, die aus Furcht vor kostspieligen Schiedsgerichtsklagen von vornherein eine Gesetzgebung vermeiden werden (CEO 2014a).13 Und im Hinblick auf die Funktionsweise des Schiedsgerichtssystems selbst wird befürchtet, dass es übermäßig verzerrt ist zugunsten der Rechte von Investoren: So sind nicht nur die Verhandlungen geheim, sondern es gibt auch einen systemischen Interessenskonflikt in einem System, das auf der Stammkundschaft ausländischer Investoren basiert, die allein Forderungen geltend machen können. Ein letzter Kritikpunkt, der zuweilen vorgebracht wird, lautet, dass das System als solches unnötig sei, um ausländische Investoren zu schützen, da die Rechtssysteme von EU-Mitgliedsstaaten und der USA bereits angemessen ihre Interessen schützen (CEO u.a. 2013:2). Kurz gesagt: Während es eine gewisse Bandbreite in den Positionen verschiedener Gruppen gibt, wird ISDS so gut wie rundweg abgelehnt mit der prinzipientreuen Begründung, dass es – wie es in dem von über 200 NGOs unterzeichneten Brief gegen ISDS vom Dezember 2013 heißt – »die demokratische Entscheidungsfindung aushöhlt« (ebd.). Während die NGOs sich viel Zeit für ISDS nehmen, spielt auch das Thema der Regulierungskonvergenz eine ziemlich prominente Rolle in den Kampagnen der meisten NGOs, von ablehnenden wie CEO bis hin zu reformistischen wie BEUC und EGB. Es wird befürchtet, dass TTIP zu einer Verwässerung legitimer Regulierungen im Interesse eines Bürokratieabbaus für die Wirtschaft führe. Wir haben uns damit bereits ein-

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gehend im 3. Kapitel befasst und werden daher diese Argumente hier nur kurz rekapitulieren. Erstens wird befürchtet, dass TTIP bei Standards auf beiden Seiten des Atlantiks zu einem »Wettlauf nach unten« führen werde, insbesondere (wenn auch nicht ausschließlich) in Europa, wo es im Allgemeinen ein hohes Niveau bei der Risikoregulierung gibt. Infolgedessen sind Chlorhühnchen und das hormonbehandelte amerikanische Rindfleisch, die Gefahren einer unkritischen Übernahme des US-Verfahrens des »Gas-Fracking« und das Risiko des Absenkens von Arbeitsrechten Weckrufe auf EU-Seite für einen Großteil der Kampagnen gegen TTIP geworden (Faiola 2014; Friends of the Earth Europe 2014b; ETUC 2013). Zweitens wird befürchtet, dass TTIP aufgrund seiner Bestimmungen zur Regulierungszusammenarbeit ein »lebendiges Abkommen« werden könnte, dass einen »Abschreckungseffekt« (etwa wie ISDS) auf die künftige Regulierung hat. Nach einem von CEO erarbeiteten Bericht hieße dies, dass die »künftige Entscheidungsfindung [über die Regulierung sozioökonomischer Risiken] in den Untergrund gehen, sich demokratischer Überprüfung entziehen und weit offen sein wird für Wirtschaftslobbyismus« (CEO 2013c). In ähnlicher Weise beginnen NGOs damit, Verknüpfungen zwischen TTIP und dem umfassenderen EU-Programm REFIT herzustellen, aus Sorge, dass die Verhandlungen mit den USA als Ausrede dafür benutzt werden, Regulierungen in der EU aufzuheben, vor allem die Biokraftstoffrichtlinie und die Regulierung von EASs (siehe 3. Kapitel). Schlüsselthemen für NGOs sind schließlich, wie die Ausführungen über das »lebendige Abkommen« gezeigt haben, die Transparenz und der allgemeine Prozess von Handelsverhandlungen, insbesondere auf europäischer Seite. Beharrlich beschwert man sich darüber, dass die Verhandlungen hinter verschlossenen Türen geführt werden, während die Öffentlichkeit und zivilgesellschaftliche Organisationen nicht in der Lage sind, den Inhalt der laufenden Verhandlungen zu hinterfragen. Für ablehnende NGOs liegt dies daran, dass »es zu verbreitetem Widerstand führen könnte, wenn die Menschen die potenziellen Auswirkungen verstünden« (CEO 2013d). Die US-Organisation Public Citizen versteht ihre eigene Kampagne daher als eine »Dracula-Strategie«: um Handelsabkommen wie TTIP »und TPP ans Licht zu zerren, damit diejenigen, die mit ihren Folgen leben müssen, wissen können, was kommt, und aktiv werden« (Wallach 2012). Reformisten argumentieren in Bezug auf Transparenz zwar ein wenig anders, gelangen jedoch zu ganz ähnlichen Schlussfolge-

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rungen: Mehr »Offenheit und Verantwortlichkeit« seien nötig, um »die Gespräche zu retten« vor einem Widerstand gegen die undemokratische Art und Weise, wie sie geführt werden (BEUC 2014d: 1). Überdies kritisieren NGOs durchweg den begrenzten Wert der bestehenden Konsultationsmechanismen der Generaldirektion Handel, wobei »Ablehner« ihn zusätzlich dem privilegierten Zugang für Wirtschaftslobbyisten gegenüberstellen (CEO 2014b). US-Gruppen äußern eine ähnliche Kritik, insbesondere am System der Trade Advisory Committees, die trotz der Beteiligung von NGOs Wirtschaftsinteressen privilegieren (Ingraham/ Schneider 2014). Es gibt natürlich noch viele andere kritische Stellungnahmen zu TTIP, etwa im Hinblick auf seinen Einfluss auf öffentliche Dienstleistungen (wobei man oft befürchtet, das Abkommen werde zu weiterer Privatisierung oder genauer: zum »Lock-in« bestehender Privatisierung führen), auf geistige Eigentumsrechte oder den Datenschutz (Hilary 2015). Aber wir haben uns hier auf die drei Themen konzentriert, die unserer Meinung nach am regelmäßigsten in den Kampagnen von NGOs zu TTIP vertreten sind.14 Zusammen zeichnen sie ein Bild von TTIP als einer Gefahr für die demokratische Entscheidungsfindung und Regulierung im öffentlichen Interesse – nicht zuletzt wegen des Mangels an Transparenz und Verantwortlichkeit im Verhandlungsprozess.

Die Grenzen des Verkaufens von T TIP Somit ist klar, dass die Versuche, die Gestaltung von Handelspolitik über das »ökonomistische« Argument von »Beschäftigung und Wachstum« oder den Diskurs von »globaler Führung« zu entpolitisieren, bislang gescheitert sind. Während die Europäische Kommission vom Nutzen von Investitionsschutz und ISDS gesprochen hat, als »einem Instrument für Staaten auf der ganzen Welt, FDI [ausländische Direktinvestition] anzuziehen und zu halten, um ihre Wirtschaft zu stützen« oder als einer Maßnahme, »ihre Handelspartner zu überzeugen von der Notwendigkeit klarerer und besserer Standards«15 für den Investitionsschutz (Europäische Kommission 2013i: 3, 4, Hervorhebung im Original), muss die Kommission meist betonen, wie sehr sie das System des Investorenschutzes zu reformieren hoffe (Europäische Kommission 2014f, 2015d). Dies gipfelte im September 2015 in der Veröffentlichung eines neuen Textentwurfs für das TTIP-Investitionskapitel (Europäische Kommission 2015h).16 Darin sucht die Kommission »das Recht zu regulieren« weiter zu schützen, indem sie einen

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speziellen Bezug darauf in den Text des Kapitels aufgenommen hat, den Geltungsbereich von indirekter Enteignung und »fairer und gerechter« Behandlung zu klären (und ein wenig einzuschränken) sowie parallele Verfahren zwischen Investitionsschiedsgerichten und inländischen Gerichten zu vermeiden, indem die Investoren gezwungen werden sollen, entweder den Ausgang eines nationalen Verfahrens abzuwarten oder ihre Forderung zurückzuziehen, bevor sie zum Schiedsgericht gehen (eine sogenannte »Wendeverbot«-Bestimmung). Vor allem aber hofft die Kommission ein »Investment Court System« zu errichten, mit einem Berufungsgremium, das mit öffentlich ernannten »Richtern« besetzt ist. Diese sollen die Klagen öffentlich anhören und an einen strengen Verhaltenskodex gebunden sein. Insbesondere hat die Kommission eilig behauptet, »das [ICS] würde den bestehenden Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus (ISDS) in allen laufenden und künftigen EU-Investitionsverhandlungen ersetzen«. Sie hoffe auch, einen dauerhaften International Investment Court »parallel« zu den laufenden TTIP-Verhandlungen zu entwickeln (Europäische Kommission 2015i), obwohl man erst noch sehen muss, ob die USA irgendeine dieser vorgeschlagenen Reformen akzeptieren werden, da sie doch von ihrem eigenen »BIT-Modell« abweichen. Freilich haben diese Vorschläge in Verbindung mit der Vorstellung, TTIP werde es der EU erlauben, »globale Standards zu setzen« (siehe 2. Kapitel), anscheinend einen Einfluss auf manche Sozialdemokraten. In gewisser Weise sind sie ein Echo auf die Vorschläge, die der deutsche Wirtschaftsminister und Vizekanzler Sigmar Gabriel für ein reformiertes Investor-Staat-Schiedsgerichtssystem auf einer Konferenz führender Sozialdemokraten im Februar 2015 in Madrid vorgetragen hatte. Aber die prinzipientreue und grundlegende Klage, die viele Gruppen gegen die Einbeziehung von ISDS vorgebracht haben, lässt vermuten, dass eine derartige »reformistische« Strategie vielleicht nur so weit geht, die Opposition zu beschwichtigen. Zum einen steht ein Großteil der Basismitglieder der deutschen Sozialdemokratischen Partei der Bestimmung weiterhin zutiefst skeptisch gegenüber, während die Gruppe der progressiven Allianz von Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament in ihrer Sitzung vom 4. März 2015 dagegen votierte, »ISDS in Handelsabkommen [aufzunehmen], in denen es andere Optionen zur Durchsetzung des Investitionsschutzes gibt« (Socialist and Democrats Group 2015a: 1; EurActiv 2015c; Kinkartz 2015).

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Die Gruppe der Sozialisten und Demokraten (auf deren Unterstützung die Zustimmung zu TTIP angewiesen ist) vertritt natürlich zu diesem Thema keine völlig einheitliche Position. Aber bislang deutet selbst diese Uneinheitlichkeit auf einen harten Kampf für Verteidiger von ISDS hin, zumal die Sozialdemokraten zuvor eine Entschließung des Europäischen Parlaments zur Eröffnung der TTIP-Verhandlungen im Mai 2013 breit unterstützt hatten, die das Abkommen befürwortete und ISDS nicht ausdrücklich erwähnte (Europäisches Parlament 2013a, 2013b). Das jüngste EP-Votum über eine TTIP-Entschließung, die vom INTA-Vorsitzenden Bernd Lange erarbeitet wurde – der selbst der Bestimmung ein wenig kritisch gegenüberstand (siehe INTA 2015) –, verweist in gewisser Weise darauf. So vertraten nicht nur eine Reihe der anderen EP-Ausschüsse, die sich an der Entschließung beteiligten, kritische Ansichten über die Schiedsgerichte für private Investoren (z.B. EMPL 2015: 5; ENVI 2015: 12-13), sondern auch das Plenarvotum wurde aufgrund von Unstimmigkeiten innerhalb der sozialdemokratischen Gruppe um einen Monat verschoben. Diese war gespalten im Hinblick darauf, ob schwächere Formulierungen in Bezug auf ISDS akzeptiert werden sollten – anscheinend im Gegenzug zu Konzessionen bei Formulierungen von durchsetzbaren Kernarbeitsstandards (siehe Gheyle 2015). Während die TTIP-Entschließung schließlich im Juli 2015 angenommen wurde, mit einem Text über ISDS, der als kompatibel mit den Vorschlägen der Kommission vom September interpretiert werden kann und damit auf eine Schwächung des sozialdemokratischen Beschlusses zu diesem Thema verweist17, blieb diese parlamentarische Gruppe doch nicht unerheblich gespalten. Insgesamt 65 ihrer Abgeordneten enthielten sich der Stimme oder stimmten gegen die Entschließung (36 Prozent der Anwesenden), und dies trotz erheblichen Drucks von Seiten der EP-Führung, dafür zu stimmen (VoteWatch Europe 2015). Auch unter zivilgesellschaftlichen Gruppen herrscht beträchtliche Skepsis gegenüber den vorgeschlagenen Reformen, wobei die meisten die Rhetorik der Kommission ablehnen, dass das »ICS« ein grundlegend »neues« System darstelle, das das »alte« ISDS ersetze (manche benutzten für diese Schönrederei die englische Metapher »putting lipstick on a pig«; Global Justice Now 2015b). In diesem Klima sind mehrere Befürworter von TTIP so weit gegangen, die Kommission aufzufordern, die Bestimmung fallenzulassen, um die Zustimmung zum Handelsabkommen zu ermöglichen (Ikenson 2014; Dullien u.a. 2015). Die beharrliche Klage der Kommission – und an-

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derer Befürworter –, die NGOs hätten den »technischen« Zweck der Konsultation in den Grenzen des EU-Politikprozesses missverstanden (und ihre koordinierte Massenvorlage als »Angriff« etikettiert; Wettach 2014), veranschaulicht letztlich die große Herausforderung, vor der die Kommission steht, wenn sie ihre technokratische Vorstellung von Handelsund Investitionspolitik in einem politisierten Kontext »verkaufen« will. Auch in Bezug auf die Regulierungskonvergenz finden die Argumente (die wir im 1. und 2. Kapitel kritisierten), dass »ein Abbau unnötiger Bürokratie die Kosten für Unternehmen reduzieren würde […], Milliarden an neuem Wachstum für unsere Volkswirtschaften wert« wäre und zu »gemeinsamen Vorgehensweisen [führen würde] […], die wahrscheinlich auf der ganzen Welt befolgt würden«, ein weitaus geringeres Echo als die vermeintliche Gefahr von »Chlorhühnchen«, »Hormonrindfleisch« oder die Verbreitung des Fracking (Europäische Kommission 2013b: 2). Die normative Kritik, das Handelssystem würde den Interessen von Großunternehmen durch eine deregulatorische Agenda dienen, übertrumpft den Gedanken im öffentlichen Diskurs, dass Regulierung schlicht ein »nichttarifäres Hemmnis« für den freien Warenaustausch und die Maximierung des Wohlstands sei oder dass die EU und die USA die Globalisierung nach ihren »gemeinsamen Werten« gestalten wollten. Die Erwiderung der Kommission und des USTR, dass es keine Verwässerung von Standards geben werde, vermochte bislang die Kritiker nicht zu beschwichtigen. Auf einer Ebene ist es schwer, den vielen von Kritikern von TTIP hervorgehobenen Beispielen von potenzieller Deregulierung mit nur ganz wenigen Gegenbeispielen zu begegnen, insbesondere mit dem Beispiel der Autos (Sicherheitsgurte und Scheinwerfer), mit dem wir uns im 3. Kapitel befasst haben. Überdies bleiben die entscheidenden Verhandlungstexte geheim, und man hat den Eindruck, dass die Wirtschaft einen privilegierten Zugang zu den Verhandlungsführern genießt. Folglich könnten wir sagen, dass wir hier einen Fall von umgekehrter »Fahrradtheorie« erleben: Während in der Vergangenheit (als Handelskonflikte großenteils distributiver Natur waren) die Lobbyarbeit von Interessengruppen, die für eine Liberalisierung waren, als entscheidend für die Unterstützung der Bewegung zum Freihandel als einem Gegengewicht zum Protektionismus verstanden wurde, nährt die Lobbyarbeit von Großunternehmen im Fall von TTIP anscheinend den Verdacht, dass die Verhandlungen im Wesentlichen ein »Insiderjob« seien. Zwar haben die Kommission und der USTR dem zu begegnen versucht, indem sie KMU

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zugunsten von TTIP mobilisieren wollten – wobei sie von den Vorteilen des »Bürokratieabbaus« für alle Unternehmen tönten, der sich »insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen auswirkt« (Europäische Kommission 2014d: 2) –, doch diese sind bislang alles andere als begeistert. In Deutschland – wo KMU oder der Mittelstand als eine der Säulen für den Exporterfolg des Landes gelten – waren bei einer Umfrage nur 15 Prozent der Meinung, TTIP würde wirtschaftliche Chancen generieren (Der Spiegel 2014), während sich der Bundesverband mittelständische Wirtschaft gegen eine Einbeziehung von ISDS in TTIP aussprach (BVMW 2014). Und während der UEAPME, der Europäische Dachverband des Handwerks und der kleinen und mittleren Unternehmen, sich zwar generell für TTIP ausspricht, hat er doch auch Vorbehalte in Bezug auf die Dimension der Regulierungszusammenarbeit des Abkommens. In einer Anhörung vor dem Europäischen Parlament stellte sein Direktor für Außenhandelsbeziehungen fest, der UEAPME müsse »erst noch die (negativen) Auswirkungen auf europäische KMU und ihre Politik bewerten, insbesondere auf dem Gebiet der Standardisierung« (UEAPME 2014: 3). Dies erklärt, warum sich die Kommission im Rahmen ihres »Neubeginns« der TTIP-Verhandlungen unter Malmström für eine neue Transparenzinitiative entschieden hat. »Dieses Abkommen muss offen und transparent verhandelt werden«, so Malmström, und »jeder, der ein Interesse daran hat, muss die Möglichkeit haben, es zu kommentieren« (Malmström 2014: 2). Doch später erklärte die Kommissarin: »Der Preis der Zulassung zu einer Diskussion, die so wichtig ist wie diese, besteht darin, dass man seine Argumente auf Fakten, nicht auf Entstellungen stützt.« (Malmström 2015b: 5) Wie diese Auszüge klar machen, hofft sie, »zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen«, indem sie die kritischen Äußerungen, die TTIP-Verhandlungen seien undemokratisch, anspricht und sich zugleich mit den angeblichen »Fehlinformationen« über die Verhandlungen befasst – damit soll EU-Bürgern (und anderen interessierten Parteien) zu verstehen gegeben werden, dass sie von dem Handelsabkommen nichts zu befürchten hätten. Aber in unseren Augen wird dies wohl kaum die normative Herausforderung bewältigen, die von NGOs und ihrer diskursiven Politisierung von TTIP ausgeht. Zum einen geht dies nicht weit genug, um die Kritik anzusprechen, die Verhandlungen seien undemokratisch und nicht transparent; die EU gibt nur ihre eigenen Verhandlungstexte heraus und nicht den konsolidierten Text des Abkommens (den konkreten Text, der

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verhandelt wird und Vorschläge beider Seiten vereint) – wie uns gegenüber in Interviews mit NGO-Vertretern wiederholt betont wurde. Der dafür angegebene Grund – dass US-Verhandlungsführer gegen derartige Offenlegungen seien – lenkt ebenfalls die Aufmerksamkeit auf den USTR und seine Politik der begrenzten Dokumentfreigabe und der geschlossenen Konsultation in Handlungsberatungsausschüssen. Darin sehen sich NGOs durch einen Bericht der europäischen Bürgerbeauftragten über Transparenz in den TTIP-Verhandlungen bestärkt (dem Ergebnis einer Untersuchung von Transparenz und Informationszugang bei TTIP) – auch Emily O’Reilly sprach davon, wie wichtig es sei, »gemeinsame Verhandlungstexte der EU-Öffentlichkeit zugänglich zu machen, bevor das TTIP-Abkommen endgültig entschieden« werde (Europäischer Bürgerbeauftragter 2015). Wenn zum andern Transparenz als Waffe gegen die »Mythen« und »Horrorgeschichten« von NGOs verstanden wird, dann wird das vorliegende Problem grundlegend als ein Problem von »Fehlinformation« fehldiagnostiziert und nicht als wertebasierter Widerstand gegen Elemente (oder die Gesamtheit) der TTIP-Initiative begriffen, der in vielen Fällen auf einer detaillierten Analyse relevanter Texte basiert. Zwar sind Malmströms Einlassungen weniger aggressiv als frühere Ausfälle des Kommissars De Gucht, der zivilgesellschaftliche Gruppen bezichtigte, sie würden »Lügen und Fehlinformationen« verbreiten, aber sie legen die Vermutung nahe, dass die Kommission ihre Vorgehensweise beim »Verkaufen« von TTIP nicht grundlegend geändert hat. Eine Stellungnahme für die Zeitung The Guardian von Malmström und dem EU-Kommissar für Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Union der Kapitalmärkte Jonathan Hill vom Februar 2015 trug die bezeichnende Überschrift »Glauben Sie den Anti-TTIP-Hype nicht – wachsender Handel ist ein Selbstläufer«. Sie wiederholte den inzwischen Standard gewordenen Diskurs, TTIP stelle »einen Adrenalinschub für Beschäftigung und Wachstum« dar und regle, »wer die globalen Standards für die Regulierung von Waren und Dienstleistungen im 21. Jahrhundert setzen wird«, wobei auch noch die Gewinne aus TTIP für KMU hervorgehoben wurden (Malmström/Hill 2015). Derart vollmundige Ankündigungen unterstellen natürlich, dass Gegner von TTIP rückwärtsgewandte »Antiglobalisten« und »Wachstumsgegner« seien. Aber eins hat die Politisierung von TTIP bislang gezeigt: Um die »Herzen und Köpfe« zivilgesellschaftlicher Gruppen zu gewinnen – und die Initiative im Sinne eines öffentlichen Diskurses wieder zu ergreifen –,

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ist viel mehr vonnöten, als ihnen ein paar Dokumente zu zeigen, die wirtschaftlichen und geostrategischen Vorteile des Abkommens anzupreisen oder sie als »Lügner« und »Miesmacher« zu bezeichnen.

E ine erfolgreiche M obilisierung ? In seinem Buch How Numbers Rule the World (2014: 6) erklärt Lorenzo Fioramonti: »Zahlen werden in Governance-Prozessen dazu benutzt und missbraucht, um die Macht von Märkten zu verankern und die öffentliche Debatte zu untergraben.« Genau dies war das Ziel hinter den im Auftrag der Europäischen Kommission erstellten ökonometrischen Studien, Übungen im »Managen fiktionaler Erwartungen«. Indem diese Modelle Regulierung zu potenziellen nichttarifären Handelshemmnissen reduzierten, sollten sie auch zu dem umfassenderen Prozess einer »Ökonomisierung von Regulierungspolitik« beitragen, den wir im 3. Kapitel beschrieben haben. Ergänzt durch das Argument, TTIP werde es der EU und den USA ermöglichen, durch das Setzen globaler Standards ihre »gemeinsame« Regulierungsmethode zu erhalten, sind diese Versuche eines »Herstellens von Zustimmung« zu TTIP allerdings eindeutig nicht erfolgreich gewesen. Wir haben dargelegt, wie NGOs (bislang vorwiegend in Europa, aber auch in den USA) eine höchst kontroverse öffentliche Debatte über die größeren gesellschaftlichen Auswirkungen, die TTIP haben kann, entfacht haben. Dabei geht es großenteils um Normen und Werte (die die ganz allgemeine und zugleich »alltägliche« Frage betreffen, wie Handelsabkommen die demokratische Entscheidungsfindung und die regulatorischen Entscheidungen beeinflussen, die jene auf dem Gebiet von Sozial- und Umweltschutz produziert) statt schlicht um engere Fragen der Verteilung (welche Wirtschaftsgruppen durch freieren Handel gewinnen). Dies ist Teil eines größeren Trends, der mit der breiteren Abwendung vom »eingebetteten Liberalismus« im globalen Handelsregime und der Auseinandersetzung mit ihm einhergeht (z.B. die »Battle in Seattle«). TTIP geht jedoch weit über bestehende Versuche einer »Entbettung« des globalen Handelssystems hinaus und löst damit eine noch stärkere Reaktion aus, die in gewisser Weise die spezifischen Anliegen früherer Handelskampagnen übersteigt. Dies wird unterstrichen durch die Beteiligung nicht nur der »üblichen Verdächtigen« von ablehnenden NGOs in

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der kritischen Debatte über TTIP, sondern auch derer, die in Bezug auf das globale Handelssystem eine eher »reformistische« Linie verfolgen. Beide Gruppen von NGOs artikulieren eine ziemlich konsistente Kritik an verschiedenen Elementen des Abkommens – vor allem an ISDS, der Regulierungskonvergenz und der Transparenz –, und die Befürworter von TTIP sind eindeutig beunruhigt und verlangen mehr »politisches Engagement auf höchster Ebene«, um ein Scheitern der Verhandlungen zu verhindern (Vastine u.a. 2015). Dieses Kapitel bezieht somit Erkenntnisse aus der Literatur über »transnationale Advocacy-Netzwerke«, die sich bereits in den späten 1990er- und frühen 2000er-Jahren mit der Politisierung von Handelsproblemen durch ein globales Netzwerk von Aktivisten befasste. Aber der Fall TTIP verlangt, dass wir uns mehr mit der Frage beschäftigen, warum die Politik des globalen Handels anscheinend eine effektivere Politisierung und Infragestellung neoliberaler »alternativloser« Narrative erlebt als andere Gebiete der globalen ökonomischen Governance wie etwa die globale Finanzwelt oder die Austeritätspolitik (Hay/Rosamond 2002; Blyth 2013). In einem kurzen, konzentrierten Buch wie diesem fehlt natürlich der Platz, eingehend darüber zu reflektieren, warum dies der Fall sein kann. Es ist jedoch interessant festzustellen, dass zivilgesellschaftliche Aktivisten ein klares Problem mit TTIP erkennen und eine Lösung fordern, die für sein Scheitern spricht – oder zumindest ein radikales Überdenken seiner Ziele. Viele NGOs verknüpfen TTIP auch mit vergangenen (und in ihren Augen ganz erfolgreichen) Kämpfen gegen das MAI oder die WTO (z.B. Global Justice Now 2015a) in dem Bemühen, Aktivisten und Ressourcen zu mobilisieren. Zusammen umfassen diese Elemente die drei Merkmale, die in der Literatur über soziale Bewegungen entscheidend für den Erfolg zivilgesellschaftlicher Mobilisierung sind: »Diagnostizieren«, »Prognostizieren« und »Motivieren« (Snow/Benford 1988). Es ist natürlich noch zu früh, um sagen zu können, wie sehr sich die NGO-Kampagne auf TTIP auswirken wird. Die Tatsache, dass zivilgesellschaftliche Gruppen oft Druck ausüben durch ihren Einfluss auf die öffentliche Meinung (Dür/Mateo 2014) – und damit auf gewählte Amtsträger –, legt die Vermutung nahe, dass TTIP trotz der intensiven Kampagne weit davon entfernt ist, zum Scheitern verurteilt zu sein. Meinungsumfragen deuten darauf hin, dass die meisten Europäer das Abkommen offenbar noch unterstützen – auch wenn in Deutschland, wo es eine der stärksten nationalen Kampagnen gegen TTIP gibt, anscheinend

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eine Mehrheit gegen ein transatlantisches Handelsabkommen ist. Eigentlich können wir nicht von einer transnationalen »Bewegung« gegen TTIP sprechen, sondern vielmehr von einem eher begrenzten Advocacy-Netzwerk, das darauf setzt, die Verhandlungen in ein negatives Licht zu rücken, um politische Entscheidungsträger unter Druck zu setzen. Obwohl es dieser Strategie gelungen ist, Widerspruch gegen verschiedene Themenfelder anzumelden, gibt es für sie noch immer erhebliche Grenzen. Zum einen haben die ökonomischen und geostrategischen Argumente für TTIP, die wir im 1. und 2. Kapitel untersucht haben, nach wie vor großen Einfluss auf europäische sozialdemokratische Parteien – auf deren Unterstützung die Zustimmung zu TTIP im Europäischen Parlament angewiesen sein kann und die auch eine Schlüsselposition in so ausschlaggebenden Mitgliedsstaaten wie Deutschland einnehmen. Sie sind nicht nur darauf bedacht, Beschäftigung und Wachstum für ihre Wähler zu erzielen – und da gibt es eine gewisse Affinität zwischen ihrem paneuropäischen Argument gegen Sparpolitik und für einen größeren Einsatz von Finanzinstrumenten und Investitionen (Socialist and Democrats Group 2015b) und der Vorstellung, dass TTIP als »das preiswerteste Konjunkturpaket, das man sich vorstellen kann« fungieren könne –, sondern das Versprechen, »globale Standards zu setzen« auf der Grundlage des ambitionierten europäischen Regulierungsmodells, kann durchaus ihre fortschrittliche Sensibilität ansprechen. Auch demokratische US-Abgeordnete (und zivilgesellschaftliche Gruppen) sind potenziell anfällig für solche Argumente. Zum anderen ist der Umstand, dass ISDS sich für einen Großteil der Kampagne zum Brennpunkt entwickelt hat, eine potenzielle Quelle der Schwäche und öffnet die Tür zu einem taktischen »Fallenlassen« des Themas oder zu einer Verwässerung der Vorschriften für Investitionsschutz und Schiedsgerichtsverfahren, die dem Widerstand gegen das Abkommen ein wenig den Stachel nehmen könnte. Und dies erkennen wir tatsächlich bereits bei den Reformvorschlägen der Kommission, die bestrebt sind, das Investor-Schiedsgerichtsverfahren als ein öffentliches internationales Rechtssystem zu etablieren (das ICS). Dies hat eine erhebliche (wenn nicht gar totale) Resonanz unter sozialdemokratischen Politikern im Europäischen Parlament gefunden, die schließlich im Juli 2015 im Parlament eine abgemilderte Sprachregelung zu ISDS akzeptierten. Mittlerweile lassen sich Ängste, das Abkommen werde zum Import von Chlorhühnchen und hormonbehandeltem Rind-

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fleisch führen, durch den Hinweis auf die »Unangreif barkeit« europäischer Standards der Lebensmittelsicherheit beschwichtigen. Damit stellt sich die Frage, wie wahrscheinlich es ist, dass das gegenwärtige Interesse an globalen Handelsfragen verpuffen wird, so wie es schließlich nach den Protesten von Seattle geschah, besonders dann, wenn die TTIP-Verhandlungen sich noch mehr in die Länge ziehen oder nur sehr geringe Ergebnisse zeitigen. Wie die Literatur über soziale Bewegungen in Bezug auf das »Framing« nahelegt, ist es viel einfacher, den Widerstand gegen die unmittelbare Bedrohung durch ein spezifisches Abkommen zu mobilisieren, als eine komplexere Reform des globalen Handelssystems voranzutreiben. Wir werden uns diesem Thema und dem, was es für die globale Handelspolitik bedeutet, im abschließenden Kapitel zuwenden.

Schlussbetrachtungen Die Gunst der Stunde nutzen

Dieses Buch hat versucht, über Schlagzeilen wie die über Chlorhühnchen, Unternehmenstribunale und »Wachstum und Beschäftigung« hinauszugehen und die Triebfedern und Auswirkungen von TTIP kritisch zu untersuchen. Wir wollen natürlich nicht behaupten, eine definitive Antwort geben zu können, was die vollen Auswirkungen von TTIP oder die »real« zugrundeliegenden Absichten derer betrifft, die auf ein Abkommen drängen (die Verhandlungsführer und die Wirtschaft). Wir glauben allerdings, dass wir die von Befürwortern wie Gegnern aufgestellten Behauptungen über die »wahre« Natur von TTIP analysieren konnten. Dabei haben wir uns bemüht, alle Spekulationen zu vermeiden, und unsere Analyse auf so viele offizielle Informationen gestützt, wie sie öffentlich zur Verfügung stehen und die wir mit Interviews und Belegen aus der Sekundärliteratur von Wissenschaftlern und Aktivisten ergänzt haben. In den ersten beiden Kapiteln haben wir die Hauptnarrative untersucht, mit denen Promotion für TTIP betrieben wird, nämlich dass es zu einem signifikanten Aufschwung für die transatlantische Wirtschaft führen und der EU wie den USA dabei helfen werde, weiterhin die Regeln für die globale Wirtschaft im 21. Jahrhundert zu bestimmen. Wir gelangten zu der Schlussfolgerung, dass diese Behauptungen bestenfalls zweifelhaft sind. Im 1. Kapitel haben wir erkannt, dass das Versprechen von »Wachstum und Beschäftigung« auf Projektionen einer Form von ökonometrischem Modellieren (des berechenbaren allgemeinen Gleichgewichts) basiert, deren Vorhersagen von Echtwelttrends zunehmend kritisiert werden, selbst innerhalb der Wirtschaftswissenschaften, zumal ähnliche Modelle auf dem Gebiet der Finanzen den Crash von 2008 nicht vorhergesagt haben (Watson 2014). Insbesondere das TTIP-Modell

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ist mit Daten über Regulierungskonvergenz gespeist worden, die sowohl unrealistisch wie voreingenommen sind, weil sie die Gewinne aus einer transatlantischen Liberalisierung übertreiben und deren potenzielle (nichtökonomische) Kosten herunterspielen. Damit stellt dieses Modell eine Übung im »Management fiktionaler Erwartungen« dar – es erzeugt falsche Bilder einer Zukunft, die nur schwer angreif bar sind für Menschen ohne das nötige Fachwissen, um das detaillierte ökonometrische Modell aufzudröseln. Auf ähnliche Weise erkannten wir im 2. Kapitel, dass die Behauptung, TTIP sei die letzte Chance für die EU und die USA, globale Standards vor dem Aufstieg von Schwellenvolkswirtschaften (insbesondere Chinas) zu setzen, ebenfalls zutiefst problematisch ist. Die Verhandlungsführer (und die multinationalen Konzerne) ziehen es vor, mit einer bilateralen gegenseitigen Anerkennung eine Regulierungskonvergenz zu erzielen – mit anderen Worten: Die EU und die USA erkennen ihre Standards als äquivalent nur für Exporteure beider Parteien an. Dies ist wohl kaum ein Anreiz für dritte Parteien, EU- und US-Standards zu übernehmen – weil dies keinen Vorteil gegenüber dem Status quo darstellt –, und kann tatsächlich die gegenteilige Wirkung haben, nämlich die transatlantische Regulierungsführung untergraben, da es zu Umleitungen von Handelsströmen kommt und Standards potenziell verwässert werden. Das 3. Kapitel untersuchte sowohl die Triebfedern wie die Auswirkungen von TTIP. Wird das Abkommen Umweltschutzstandards völlig aushöhlen, wie von kritischen NGOs behauptet wird, oder kann eine ambitionierte Regulierungskonvergenz erreicht werden, ohne dass der Schutz von Umwelt, Gesundheit und Arbeitsplätzen abgesenkt wird, wie von den Verhandlungsführern beharrlich behauptet wird? Wir haben dargelegt, dass die Vorgehensweise der gegenseitigen Anerkennung potenziell riskiert, eine Abwärtsspirale in Gang zu setzen, wodurch Bestimmungen auf beiden Seiten im TTIP nicht direkt unterhöhlt werden (wie Verhandlungsführer immer wieder versprechen), sondern vielmehr durch einen verstärkten Regulierungswettbewerb, nachdem das Abkommen abgeschlossen ist. Überdies enthält das Abkommen Bestimmungen für eine »horizontale« (oder übergreifende) Regulierungszusammenarbeit, die Handels- und Wettbewerbsfähigkeitstests für Regulierungsvorschläge verstärken kann. Diese doppelte Dynamik unterstreicht, was wir als die Hauptgefahr von TTIP erkennen: Während das Abkommen durchaus keinen direkten Angriff auf Regulierungen und geschätzte öffentliche

Schlussbetrachtungen: Die Gunst der Stunde nut zen

politische Strategien zum Inhalt haben mag, könnte es verschiedene Vorschriften enthalten, die sich als »regulatory chill« in der Zukunft auswirken, wie die viel kritisierte ISDS-Bestimmung, die das Deregulieren erleichtert und die Übernahme ehrgeiziger politischer Strategien zum Schutz und zur Verbesserung von Umwelt, Gesundheit oder Arbeitsbedingungen erschwert. TTIP, und das ist nicht ganz überraschend, ähnelt zentralen Merkmalen und Trends in der EU- und US-Politik. Sie hat etwas Entpolitisierendes mit neueren Trends in der europäischen Integration gemeinsam, wo Entscheidungen auch zunehmend an nichtgewählte Gremien und fern von demokratischen Institutionen delegiert werden (Scharpf 1999; Macartney 2014) – dies kann durchaus erklären, warum die Anti-TTIP-Stimmung zum Teil einen Beigeschmack von Euroskeptizismus hat. Gleichzeitig kann mit TTIP die Macht ökonomischer Interessengruppen in der regulatorischen politischen Entscheidungsfindung der EU verstärkt werden, sodass sie eher dem US-System gleicht. Es gibt auch wichtige Parallelen zwischen TTIP und dem REFIT-Programm der EU, das die regulatorische und administrative Belastung für die Wirtschaft zu reduzieren versucht. Beide stellen die Regulierung in einem negativen Licht dar, als ein potenzielles »Handelshemmnis« oder als »Bürokratie«, die so weit wie möglich abgebaut werden soll. Und dies ist unsere Hauptschlussfolgerung in Bezug auf TTIP: Das Abkommen wird von einer Philosophie wie von einem Diskurs angetrieben, die das effiziente Funktionieren von Märkten idealisieren und die Beschränkungen durch die demokratische Entscheidungsfindung in der öffentlichen Politik zu minimieren suchen, die als immanent anfällig verstanden wird für die Vereinnahmung durch Sonderinteressen und somit auch für ineffiziente politische Ergebnisse. Dies ist eine dominante Annahme in der neoklassischen Ökonomie (»die These der politischen Ineffektivität«) ebenso wie in der politikwissenschaftlichen Schule der »Neuen Politischen Ökonomie«, einer der MainstreamAnsätze des Studiums der Regulierungs- und Handelspolitik (mehr dazu später; zur Neuen Politischen Ökonomie siehe Hay 2004). Somit gibt es eine Übereinstimmung zwischen dem zu Beginn der TTIP-Verhandlungen produzierten ökonomischen Mainstreammodell und dem Inhalt dieser Gespräche: In beiden geht es im Wesentlichen darum, Regulierungen und darüber hinaus die öffentliche Politik so viel wie möglich zu disziplinieren. Beide basieren auf der »fiktionalen Erwartung« der Schaffung eines perfekten Marktes.

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Aber während die TTIP-Agenda bislang eindeutig die Interessen derer vertritt, die Handels- und Regulierungspolitik entpolitisieren wollen, haben wir im 4. Kapitel gezeigt, dass eine solche Agenda klare Grenzen hat. Zivilgesellschaftliche Gruppen (insbesondere in Europa) stehen im Mittelpunkt einer erbitterten Kampagne gegen viele dieser Aspekte von TTIP und das Abkommen insgesamt. Sie unterstreichen, dass das Abkommen die demokratische Entscheidungsfindung durch eine Verankerung der Rechte privater Investoren zu untergraben droht, betonen, dass TTIP den Sozial- und Umweltschutz verwässern kann, und erheben Einwände gegen das Maß an Geheimhaltung, das die Gespräche angenommen haben. Dies hat zur Aussetzung der Verhandlungen über einen der umstrittensten Aspekte des Abkommens, ISDS, geführt, politische Entscheidungsträger veranlasst, ihre Vorschläge für eine horizontale Regulierungszusammenarbeit abzuschwächen, und eine noch nie dagewesene »Transparenzinitiative« ausgelöst, dank der die meisten EU-Verhandlungsvorschläge veröffentlicht worden sind (ein Vorgehen, das inzwischen bei anderen Handels- und Investitionsverhandlungen angewandt werden soll). Während wir das Ausmaß der Infragestellung von TTIP durch die Zivilgesellschaft nicht übertreiben sollten – es ist noch zu früh zu sagen, wie sehr sich die zivilgesellschaftliche Kampagne auswirken wird –, glauben wir, dass TTIP daher ein Überdenken unserer Analyse der globalen Handelspolitik auslösen sollte, während sich potenziell Möglichkeiten auftun, das Abkommen in einem progressiveren Sinn umzugestalten.

D ie globale H andelspolitik überdenken Wie oben festgestellt, entstammt das beherrschende Paradigma für das Verstehen der globalen Handelspolitik der politikwissenschaftlichen Schule der Neuen Politischen Ökonomie und ihrer Betonung des Rent-SeekingVerhaltens von organisierten ökonomischen Interessen, Bürokraten und Politikern, das dem effizienten Funktionieren von Märkten im Weg steht (siehe dazu Hiscox 2002; Destler 2005). Im Kontext von Handelspolitik hat diese vermeintliche Ineffizienz etwas besonders Totemistisches, nämlich in der Fehldiagnose, dass der Protektionismus – und vor allem der SmootHawley Tariff Act von 1930, mit dem die US-Zölle beträchtlich angehoben wurden – die Weltwirtschaftskrise verursacht habe und hat damit auch zu bestimmten Handelspolitiken geführt. Laut Elmer Eric Schattschneider,

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einem der Doyens der amerikanischen Politikwissenschaft, bestand das Problem darin, dass der Act »politisch unschlagbar« war, weil »der Druck [auf den Kongress] zur Befürwortung des Zolls überwältigend war angesichts der Tatsache, dass der Widerstand dagegen zu vernachlässigen ist« (Schattschneider 1935: 285). Der renommierte Politikwissenschaftler Mancur Olson (1965) päppelte Schattschneiders Gedanken auf, als er von der inzwischen bekannten »Logik des kollektiven Handelns« sprach. Angesichts der Mobilisierungskosten in Bezug auf Zeit und Ressourcen vermochten wohl nur ökonomische Gruppen politisch zu mobilisieren. Und da eine derartige Mobilisierung wohl erst dann stattfand, wenn sich ein gemeinsames ökonomisches Interesse entwickelt hatte, würden wahrscheinlich eher Protektionisten als Exporteure oder Verbrauchergruppen die Handelspolitik beeinflussen (und nichtökonomische Interessengruppen wie NGOs würden wohl kaum effektiv mobilisieren) – die Verluste aus dem Importwettbewerb ließen sich stets leichter ermitteln als die Gewinne aus dem Freihandel für Verbraucher und Exporteure. Aus diesem Verständnis von Handelspolitik ergaben sich zwei Empfehlungen für die Politik. Erstens müssten Entscheidungsträger der Handelspolitik von protektionistischen »Sonderinteressen« isoliert werden. Hier kommen die »Fast-Track-Methode« in den USA und das Delegieren von Handelspolitik an eine supranationale Einheit in der EU ins Spiel (Destler 2005; Meunier 2005). Zweitens müsste eine Maßnahme gefunden werden, um Exporteure dazu zu motivieren, Lobbyarbeit für eine Handelsliberalisierung als Gegengewicht zum Protektionismus zu betreiben, was wiederum die »Fahrradtheorie« auslöste, von der in diesem Buch bereits die Rede war – also die Idee, dass die Liberalisierung durch gegenseitige Zugeständnisse über Handelsabkommen aufrechterhalten werden müsse (»weitertreten«), um eine Rückkehr zum Protektionismus (»vom Rad fallen«) zu verhindern. Wir widersprechen sowohl dieser Analyse wie dem damit verbundenen politischen Rezept. Im 4. Kapitel haben wir gesehen, dass es bei der Auseinandersetzung mit TTIP in erster Linie darum geht, sich von der Vorstellung zu verabschieden – wie sie die gerade kritisch untersuchte Literatur belegt –, dass Handelspolitik sich in erster Linie um Fragen der Verteilung dreht. Statt dass wir erleben, wie Wirtschaftsinteressen um die Gewinne einer Liberalisierung (oder Nichtliberalisierung) des transatlantischen Handels kämpfen, geht TTIP mit einer Konfrontation zwischen einem ziemlich vereinten Wirtschaftsklientel und zivilgesellschaftlichen Gruppen einher, die gegen die umfassenden Auswirkungen des Abkom-

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mens auf sozioökonomische Ziele (wie auf die Regulierungen und die politischen Prozesse, mit denen sie erreicht werden sollen) protestieren. Wir bezeichneten dies als einen normativen Handelskonflikt, weil es dabei um tiefere Werte und Prinzipien ging, um die »Alltagspolitik« der globalen Wirtschaft (siehe Hobson/Seabrooke 2007), und dieser Konflikt lässt sich viel schwerer entschärfen, wenn man sich (wie die Befürworter von TTIP) auf »Wachstum und Beschäftigung« oder »globale Wirtschaftsführung« beruft. In gewisser Weise birgt diese Form von Handelskonflikt viel mehr Zündstoff, da es dabei eher um emotionsgeladene, wertebasierte Fragen geht (bei allem Respekt gegenüber Woll/Artigas 2007). Dies legt es uns nahe, dass wir nicht nur eine großzügigere Auffassung davon vertreten müssen, auf welche Akteure es in der Handelspolitik ankommt, sondern dass wir auch die wichtige Rolle betrachten, die Ideen in der Gestaltung von Handelspolitik spielen. Statt die Auffassung zu vertreten, dass Handelspolitik das Ergebnis von Wettbewerb zwischen rationalen, ökonomischen Akteuren sei, wollen wir mit anderen Autoren auf die wichtige Rolle verweisen, die das »Framing« beim Legitimieren und Befürworten der Übernahme einer bestimmten Handelspolitik hat (Wilkinson 2014; Hurt u.a. 2013). Insbesondere die Grenzen der »Fahrradtheorie« der Handelsliberalisierung im Falle von TTIP – wo die ständige Mobilisierung von Unternehmen zugunsten des Abkommens den Verdacht eines unternehmerischen »Insiderjobs« anheizt – unterstreichen, wie wichtig ein diskursives Formulieren gegenüber einer »kollektiven Dynamik des Handelns« ist. Unser Verständnis von Handelskonflikten als normativ (statt als rein distributiv) verbindet sich auch mit unserer Kritik an den politischen Empfehlungen der Neuen Politischen Ökonomie für die Handelspolitik. Der Gedanke, dass das Festlegen von Handelspolitik am besten entpolitisierten, technokratischen Einheiten (wie dem USTR oder der Europäischen Kommission) zu überlassen sei, ist in unseren Augen besonders problematisch, wenn wir die umfassenden Folgen der Agenda der »tiefen Liberalisierung« betrachten, die mit einem Abkommen wie TTIP verbunden sind. Wie wir dargelegt haben, droht dies die demokratische Entscheidungsfindung durch eine »Ökonomisierung von Regulierungspolitik« und eine Unterordnung unter die Imperative des Marktes auszuhöhlen. Und wenn die Absicht darin besteht, dass TTIP in seiner reinsten Form »postdemokratisch« wird, wie Colin Crouch (2014) behauptet, dann hängt dies ganz davon ab, ob alles seinen gewohnten Gang geht oder nicht.

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In diesem Sinne ist es ermutigend, dass sich die EU zu größerer Transparenz hinbewegt (vor allem mit der Veröffentlichung einer Reihe von Verhandlungstexten). Dies wird man in Zukunft schwerlich rückgängig machen können, insbesondere da die Kommission in ihrem Strategiepapier »Handel für alle« vom Oktober 2015 verkündete, sie werde diese Praxis auf all ihre Handels- und Investitionsverhandlungen ebenso wie auf die zunehmende Transparenz in Handelsabwehrverfahren (z.B. Antidumping) ausweiten. Dies ist eine Reaktion auf den erheblichen Druck von zivilgesellschaftlichen Aktivisten und sogar von Befürwortern von TTIP (z.B. Fjellner 2015), den Umfang von Transparenz zu vergrößern. Aber viele dieser zivilgesellschaftlichen Gruppen sind nach wie vor großenteils unzufrieden, was die Tiefe der Transparenz angeht, und darin wurden sie auch von der europäischen Bürgerbeauftragten unterstützt (siehe 4. Kapitel). Die Kommission veröffentlicht gerade nicht den konkreten, »konsolidierten« Text von TTIP, während er noch verhandelt wird (sie plant auch keine ähnlichen Schritte für andere Verhandlungen), und es wird unterstellt, dass sie die Diskussionen um TTIP immer mehr auf Entwurfstexte verlagern will, um das Abkommen dem Geltungsbereich ihrer neuen Transparenzinitiative zu entziehen.1 Der Kampf um Transparenz in Handelsverhandlungen ist noch nicht vorbei. Überdies zählt Transparenz wenig, wenn niemand politische Entscheidungsträger im Auge behält und sie dazu anhält, Rechenschaft abzulegen. Ein Interesse an globalen Handelsthemen wachzuhalten ist daher ganz entscheidend, wenn wir das gegenwärtige Handelssystem reformieren wollen (samt allen damit verbundenen Problemen, siehe z.B. Wilkinson 2014), zumal wenn wir daran denken, dass frühere Kampagnen gegen eine »tiefe Handelsliberalisierung« auf multilateraler Ebene verhallt sind und wir nun erleben müssen, wie diese Themen in bilateralen Verhandlungen wie denen zur Einführung von TTIP in stärkerer Form wiederauftauchen. Wir würden gern hoffen, dass NGOs und andere Gruppen, die so viel Zeit, Energie und Personal auf die Überwachung von TTIP verwendet haben, sich auch weiterhin für Handelspolitik interessieren und über diese speziellen Verhandlungen hinaus aktiv bleiben. Ein Scheiternlassen von TTIP wird nicht von sich aus zu einem Paradies von nachhaltigem und fairem Handel führen. Aber wie ließe sich die Dynamik, die TTIP erzeugt hat, nutzen, um Handelspolitik in einem progressiveren Sinn zu gestalten?

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»Z ugunsten der B ürgerinnen und B ürger « Nachdem wir unsere negative Funktion als Wissenschaftler erfüllt und die Probleme mit TTIP kritisch untersucht haben, sollten wir dann nun auch die positive Funktion ausüben und Alternativen vortragen (Bourdieu 2003)? Um dem gerecht zu werden, wäre ein ganz eigenes Buch über TTIP oder sogar allgemein über Handelspolitik erforderlich. Gleichwohl wollen wir einige ganz vorläufige Gedanken darüber vortragen, wie dieses Abkommen und Handelspolitik generell »zugunsten der Bürgerinnen und Bürger« abgefasst werden könnte, wie die EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström es selbst in ihrer Anhörung vor dem Europäischen Parlament formulierte (2014). Ein Ausgangspunkt könnte die Frage sein, ob die EU und die USA eigentlich die richtigen Prioritäten setzen, nachdem sie bereits (zum Zeitpunkt der Arbeit an diesem Buch) etwa 200 Vollzeitbeschäftigte und ein Vielfaches davon in Verhandlungsstunden für eine weitere Liberalisierung von Handel und Investition investiert haben. Die Logik hinter TTIP lautet doch, dass der »bilaterale Handel [zwischen EU und USA] nicht sein Potenzial erfüllt« und dass es ungenutzte Chancen für Handel und Investition gibt, aber bereits 2011 betrug der jährliche Handel mit Waren und Dienstleistungen bereits etwa 702,6 Milliarden Euro und der Bestand an bilateralen Investitionen rund 2,35 Milliarden Euro (Europäische Kommission 2013a: 9, 12). Natürlich lässt sich der Handel immer erhöhen durch weitere Spezialisierung und das Versenden von Teilen von Waren über den Atlantik, aber die Frage lautet doch, wie sehr dies das Wohlergehen der Bürger wirklich verbessert (die von den im 1. Kapitel erörterten Modellen generierten Zahlen deuten selbst im Nominalwert nur auf ganz bescheidene Verbesserungen hin). Es könnte also möglicherweise andere, drängendere Prioritäten für eine transatlantische Zusammenarbeit geben als Handel und Investition. Stellen Sie sich nur einmal vor, all die Ressourcen, das Personal und die Zeit, die für TTIP ausgegeben werden, würden in den gemeinsamen Kampf gegen den Klimawandel, gegen Steuerhinterziehung und unfairen Steuerwettbewerb oder für anständige Arbeitsbedingungen und anständige Löhne, für weniger Ungleichheit investiert werden … Sie können es sich aussuchen! Befürworter von TTIP werden nun wahrscheinlich erwidern, dies sei ein Handelsabkommen und daher nicht der Ort, um derartige Herausforderungen anzugehen. Bei Handelsabkommen gehe es nun einmal

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um Handelsthemen, und sie sollten nicht mit anderen Problemen überfrachtet werden. Diese Ansicht wird oft von Gegnern von TTIP geteilt, die meist aus normativen Gründen erklären, Handelsabkommen sollten sich von Themen wie Umwelt- oder Sozialschutz fernhalten. Wir hegen zwar eine gewisse Sympathie für diese Einstellung, aber das Problem ist doch, dass Handelsabkommen längst über Handelsthemen im strengen Sinn weit hinausgehen. TTIP ist das exemplarische Beispiel für diesen Trend. Zölle – die traditionell im Mittelpunkt von Handelsverhandlungen stehen – sind ein relativ unbedeutender Teil der Verhandlungen. Wie wir in diesem Buch gezeigt haben, geht es bei TTIP in erster Linie um Binnenregulierungen, denen (oft sehr weitgehend) ein Einfluss auf den Handel unterstellt wird. In einer globalisierten Welt der wechselseitigen Abhängigkeiten lässt sich fast jeder Regulierung ein Einfluss auf den internationalen Handel auf die eine oder andere Weise unterstellen, und daher kann sie durchaus unter den Aufgabenbereich von Gesprächen über Handelsabkommen als potenzielles »nichttarifäres Hemmnis« subsumiert werden. Infolgedessen ist es sehr einseitig zu sagen, TTIP müsse dafür sorgen, dass die Binnenregulierung den Erfordernissen des internationalen Handels angepasst werde, aber man dürfe nicht erwarten, dass es zu anderen Nichthandelszielen wie dem Kampf gegen den Klimawandel beitrage. Unserer Meinung nach sollte dieser Widerspruch offengelegt werden. Die Mobilisierung für TTIP könnte sich tatsächlich transformierend auf die EU, die USA und die globale Handelspolitik auswirken, wenn es NGOs und (fortschrittlichen) Politikern gelänge, das Verständnis von Handelspolitik zu verändern – von einem Gebiet der Politik, das auf die Beseitigung von Handelshemmnissen ausgerichtet ist (im Streben nach dem »imaginären globalen freien Markt«) hin zu einem Instrument, das gesellschaftliche Präferenzen im globalen Markt schützt und fördert. Wir haben es eben nicht mit einer Situation zu tun, in der zu viele innenpolitische autonome Entscheidungen das volle Potenzial des freien Handels aushöhlen – vielmehr höhlt gerade zu viel freier Handel innenpolitische Entscheidungen aus. Dies kann an sich schon auf lange Sicht sogar die Unterstützung für ein offenes globales Handelssystem untergraben (Polanyi 1944; Rodrik 2011). Wir brauchen also eine Kurswende bei TTIP. So könnten beispielsweise die EU und die USA ein Ausräumen der Regulierungsunterschiede durch ein konsequentes Harmonisieren nach oben beschließen. Sie könn-

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ten sich auch darauf einigen, Steuern an den Grenzen zu erheben, die nicht nur für faire Bedingungen für Sozial- und Umweltschutz sowie auf anderen Gebieten zwischen ihnen, sondern auch für die übrige Welt sorgen würden, was wiederum Unternehmen daran hindern würde, ihren Standort zu verlagern, um von einer laxeren Politik zu profitieren und Regierungen durch Regulierungswettbewerb zu disziplinieren (siehe dazu De Schutter 2015).2 Beide Schritte würden ernsthafter mit der Behauptung im Einklang stehen, dass TTIP für Wachstum und Beschäftigung sowie globale Standards sorgen könnte, ohne Schutzniveaus abzusenken – aber beides ist derzeit nicht zu erwarten. Und statt TTIP dazu zu benutzen, um die Reichweite von Investorenschiedsgerichten zu erweitern, indem Bestimmungen für ISDS eingeführt würden, könnte die öffentliche Debatte, die TTIP ausgelöst hat, aufgegriffen werden, um umfassendere Änderungen des globalen Investorenschutzregimes zu beschleunigen. Schließlich ist dies ein Gebiet, das viel Kritik von Wissenschaftlern, Aktivisten und sogar von einigen politischen Entscheidungsträgern auf sich gezogen hat, das aber leider großenteils relativ unbekannt ist. Mögliche Reformen dieses Systems könnten darin bestehen, dass das Anrufen solcher Schiedsgerichte für ausländische Investoren eingeschränkt wird und ihre Verpflichtungen gegenüber Gastgeberstaaten und -gesellschaften klarer ausgesprochen werden. Wir behaupten zwar nicht, mit einer eindeutigen Antwort aufwarten zu können, wie sich das globale Handelssystem umgestalten ließe, doch wir hoffen, dass diese ersten Betrachtungen – und die TTIP-Verhandlungen, die sie ausgelöst haben – eine allgemeinere Debatte über die Rolle unterstützen können, die das Betreiben von Handelspolitik in der Gesellschaft spielen sollte.

D rei S zenarien für T TIP Wir sehen drei potenzielle Szenarien für TTIP voraus – die allerdings mit Vorsicht behandelt werden sollten (getreu unseren Ausführungen im 1. Kapitel über fiktionale Erwartungen). Erstens könnte TTIP scheitern. Dies könnte durchaus während der Verhandlungen geschehen, da es viele Stolpersteine gibt (etwa das staatliche Beschaffungswesen, geografische Indikationen oder der Investorenschutz), die die Gespräche potenziell zu Fall bringen könnten; oder weil die Unterstützung durch Großunternehmen unter ein kritisches Niveau sinkt, da deren Ambitionen wegen

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des Widerstands von Seiten der Zivilgesellschaft und von skeptischen Politikern zunehmend heruntergeschraubt werden. TTIP könnte auch nach dem Abschluss der Verhandlungen die Ratifizierungshürde nicht nehmen, weil der US-Kongress, das Europäische Parlament oder EUMitgliedsstaaten (und möglicherweise deren nationale Parlamente) über das endgültige Vertragspaket nicht glücklich sind. In beiden letzteren Fällen würde die wahre Ursache für das Scheitern darin bestehen, dass die erwarteten Vorteile des Abkommens nicht ausreichen, um gegen den Widerstand Unterstützung zu mobilisieren. Dies würde vielleicht einen taktischen Sieg für die Gegner von TTIP darstellen, aber kaum einen strategischen Sieg ausmachen, da das globale Handelssystem (mit all seinen erkannten Mängeln) bestehen bliebe. Aus der Sicht der beteiligten NGOs darf der Widerstand gegenüber TTIP kein Selbstzweck sein. Zweitens könnte TTIP erfolgreich abgeschlossen und ratifiziert werden, weil die Verhandlungsführer eine Strategie betreiben, Kompromisse bei einigen der heikelsten politischen Themen einzugehen (wie bei ISDS – das reformiert oder gar völlig aufgegeben werden könnte – und/oder eine entschiedene Verpflichtung, kein »Hormonrindfleisch« und keine »Chlorhühnchen« zu importieren), während sie zugleich an Hauptelementen aus einer wirtschaftlichen Perspektive festhalten (z.B. an einer »horizontalen« Regulierungszusammenarbeit). Dies wäre für Gegner von TTIP ein wahrer Pyrrhussieg, da es zu einem Handelsabkommen mit vielen potenziell negativen Effekten (minus ein paar hoch umstrittenen Themen) im Hinblick auf eine Entpolitisierung von Regulierung käme. Ein drittes Szenario – das wir allerdings selbst für das unwahrscheinlichste halten – bestünde darin, dass die Lobbyarbeit der NGOs gegen TTIP Erfolg hat und sich die Bedingungen der Debatte und der Verhandlungen so verändern, dass Handelspolitik ein Instrument zum Erreichen anderer politischer Ziele wird (insbesondere bei inter- und transnationalen Fragen wie dem Kampf gegen den Klimawandel und gegen Steuerflucht). Eine Grundvoraussetzung dafür wäre, dass NGOs auf beiden Seiten des Atlantiks mehr zusammenarbeiten, als sie es heute tun, und sich an zutiefst konstruktiven Diskussionen darüber beteiligen, wie sich das globale Handelssystem so gestalten ließe, dass es anderen politischen Zielen dient. Bevor wir überhaupt dieses Stadium erreichen, sind mehr Aufmerksamkeit und Mobilisierung für TTIP in den USA erforderlich, wo das Thema noch nicht so politisch ausgereift ist wie in der EU. Wir hoffen, dass unser Buch zumindest dazu einen kleinen Beitrag leistet.

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Anmerkungen E inleitung 1 Oder zumindest nicht direkt. Die möglichen indirekten deregulatorischen Auswirkungen von TTIP werden wir im 3. Kapitel erläutern. 2 Australien, Brunei, Kanada, Chile, Japan, Malaysia, Mexiko, Neuseeland, Peru, Singapur und Vietnam. 3 In diesem Buch sind Begriffe wie »Bestimmungen«, »Regulierungen« und »Standards« austauschbar. Zwar gibt es einige beachtliche Unterschiede zwischen Regulierungen, die verpflichtend, und Standards, die freiwillig sind, doch zumindest in der EU bezieht man sich in der rechtsverbindlichen Gesetzgebung auf Standards, und damit gleichen sie Regulierungen. Vor allem aber glauben wir, dass sich die meisten Probleme, die wir in diesem Buch im Hinblick auf die »Regulierungszusammenarbeit« (diesen übergreifenden Begriff verwenden die Verhandlungsparteien selbst) erörtern, gleichermaßen auf Regulierungen wie auf Standards beziehen lassen. 4 Eine »qualifizierte Mehrheit« im Rat erfordert normalerweise eine »doppelte Mehrheit«: 55 Prozent der Mitgliedsstaaten (bzw. 16 von den heutigen 28), die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Während der Vertrag von Lissabon eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit als normale Regel für Handelsabkommen vorschreibt, können Mitgliedsstaaten noch ein einstimmiges Wahlergebnis verlangen, wenn sie erklären, dass die kulturelle Vielfalt in der EU oder ihr Handlungsvermögen, Bildungs-, Gesundheits- oder soziale Dienstleistungen anzubieten, gefährdet sei. 5 Vollmacht des US-Präsidenten für Handelsabkommen (Anm. d. Übs.).

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1. W achstum und B eschäf tigung 1 Wissenschaftler sprechen vom Arrow-Debreu-Theorem. 2 Überdies beweist das Sonnenschein-Mantel-Debreu-Theorem axiomatisch (das heißt nach seiner eigenen hoch mathematischen Logik), dass sich individuelle Marktgleichgewichte nicht zu einem allgemeinen, einzigartigen Gleichgewichtspunkt hochskalieren lassen (Watson 2014: 22-24). 3 Das Pareto-Optimum wird als eine Situation definiert, in der das Wohlergehen eines Akteurs sich nur auf Kosten des Wohlergehens eines anderen verbessern lässt, und ist charakteristisch für eine Allokationsseffizienz, durch die die produktive Nutzung von Ressourcen in einer Volkswirtschaft nach dem wirtschaftswissenschaftlichen Mainstreamdenken maximiert wird. 4 Wir danken Jean-Christoph Graz, der uns bei der Klärung dieses Punktes geholfen hat. 5 Persönlicher E-Mail-Austausch mit einem der Autoren am 10. April 2014. 6 Es gibt auch Bestrebungen, ein KMU-Kapitel im Rahmen des Abkommens zu verhandeln, obwohl (wenn wir an den EU-Vorschlag dazu denken) sein Geltungsbereich sich anscheinend darauf beschränken wird, einen neuen Ausschuss zur Behandlung von KMU-Fragen sowie ein »Helpdesk« im Internet ins Leben zu rufen, das Informationen über US-Import- und Investitionsverfahren liefert (Europäische Kommission 2015c).

2. G lobale S tandards se t zen 1 In diesem Kapitel befassen wir uns mit dem Argument, TTIP werde es der EU und den USA ermöglichen, die regulatorischen Standards für das 21. Jahrhundert zu setzen, ein ausdrückliches Ziel politischer Entscheidungsträger auf beiden Seiten. TTIP ist auch als eine Perspektive der Sicherheit und des Machtgleichgewichts interpretiert worden (als eine »Wirtschafts-NATO« zum Schutz gegen die von China und Russland ausgehende Bedrohung). Wir werden auf diese Frage nur beiläufig eingehen. Und auch die Frage, wie TTIP sich auf das multilaterale Handelssystem um die WTO auswirken könnte, ist ein

Anmerkungen

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interessantes Problem, dem wir in einem kurzen Buch wie diesem nicht gerecht werden können. Interviews mit Beamten der Europäischen Kommission in Brüssel im Dezember 2014. Zuweilen wird »regulatorische Äquivalenz« als alternativer Begriff für gegenseitige Anerkennung verwendet. In beiden Fällen entscheiden die Parteien, dass ihre Schutzniveaus auf der Grundlage einer Bewertung des Ergebnisses von Regulierung gleichwertig sind. Meist bezeichnet regulatorische Äquivalenz das Akzeptieren eines gleichwertigen Regulierungsrahmens oder -systems für eine Waren- oder Dienstleistungsart insgesamt (z.B. ein Regulierungsregime für Kreditratingagenturen). Wir dürfen hier nicht vergessen, dass Beobachter wie Praktiker gleichermaßen bis vor Kurzem behaupteten, die EU und die USA hätten unterschiedliche Vorstellungen vom angemessenen Geltungsbereich regulierenden Handelns. Interviews mit Beamten der Europäischen Kommission in Brüssel im Dezember 2014.

3. D ie Q uintessenz : B ürokr atie abbau 1 Eine wichtige Frage, auf die wir in diesem Buch nicht ausführlich eingehen können, lautet, wie eine Liberalisierung die Position von Arbeitgebern, Investoren und Aktionären verstärken würde. Diese könnten nämlich glaubwürdiger Gewerkschaften und Regierungen drohen, ihre Investitionen zu verlagern (und damit ihre »Exit-Option« zu erhöhen), falls vorgeschlagene Lohn- und Arbeitsvereinbarungen, Steuern oder Regulierungen die Kosten für ihre Geschäftstätigkeit erhöhen und damit ihre Gewinne schmälern. Auf diese Weise hat eine »negative« Integration (die Beseitigung von Hemmnissen für Handel und Kapitalbewegungen) ohne eine gewisse »positive« ökonomische Integration (die Schaffung gemeinsamer Institutionen, die Besteuerung und Regulierung anheben können) einen disziplinierenden Effekt auf Arbeitskräfte und Regierungen. In diesem Kapitel konzentrieren wir uns auf die für TTIP spezifischen Maßnahmen, die zum allgemeinen disziplinierenden Effekt von FTAs hinzukommen.

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2 Die überarbeiteten Folgenabschätzungs-Richtlinien (Europäische Kommission 2015k) enthalten folgende Anforderungen: eine logische Verknüpfung zwischen Problem und Politikoption, frühe Gelegenheit zur Stellungnahme für Interessenvertreter, ein Vergleich von Optionen, der auf einem (quantitativen) Vergleich ökonomischer, sozialer und umweltbezogener Folgen basiert sowie ein Ausschuss für Regulierungskontrolle, der eine positive Meinung zu einer Folgenabschätzung abgeben muss, bevor ein Vorschlag angenommen werden kann. Dies kommt den Kontrollfunktionen der OIRA nahe. 3 Ein anderer Hauptunterschied ist die Terminierung der Folgenabschätzung. In der EU erfolgt sie vor dem Regulierungsvorschlag (durch die Kommission), der anschließend durch die Gesetzgeber debattiert wird (und signifikant verändert werden kann), während in den USA die IA durch die Behörde zum Zeitpunkt des Beschließens der Regulierung erfolgen muss (O’Connor Close/Mancini 2007: 8). 4 Dies sind Eurochambres, das European Services Forum (ESF), der Europäische Dachverband des Handwerks und der kleinen und mittleren Unternehmen (bekannt durch seine französische Abkürzung UEAPME), das Transatlantic Business Council, das Transatlantic Policy Network (TPN), die American Chamber of Commerce bei der EU (AmChamEU) und das European Council of American Chambers of Commerce (AmChams in Europa). 5 Bis zu einem gewissen Maß lassen sich ähnliche Bestimmungen in anderen bilateralen Handelsabkommen der »neuen Generation« finden, die von EU und USA abgeschlossen wurden oder gerade verhandelt werden. Allerdings hat es noch nie so ehrgeizige Verpflichtungen zur sektoralen und horizontalen Regulierungszusammenarbeit gegeben wie bei TTIP. 6 Ein US-Spitzenbeamter für Handel hat sogar ausdrücklich erklärt, dass »die USA transatlantische Handelsverhandlungen dazu benutzen, einen fundamentalen Wandel in der Art und Weise voranzubringen, wie Wirtschaftsregulierungen in der EU formuliert werden, um es Unternehmensgruppen zu ermöglichen, ihre Vorgaben schon früher in dem Verfahren einzubringen« (zitiert in Donnan 2014; siehe auch Myant/O’Brien 2015). 7 Hier und anderswo beziehen wir uns auf das Regulierungssystem und das Schutzniveau sowohl auf supranationaler Ebene wie auf der der Mitgliedsstaaten.

Anmerkungen

8 Auf der Internetseite der American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) (2015), die sich mit TTIP befasst, können wir lesen, dass »in vielerlei Hinsicht die Sozialprogramme der europäischen Nationen zum Schutz von Familien und Umwelt über die von US-Gesetzen und -Regulierungen hinausgehen – und jedes US-EU-Abkommen darf nicht als Werkzeug benutzt werden, diese höheren Standards zu deregulieren oder zu drücken«. 9 Den gesamten Finanzbereich betreffend (Anm. d. Übs.). 10 Ähnliche Sorgen werden noch entschiedener in Bezug auf TPP artikuliert. 11 Es ist angemerkt worden, es sei doch ein wenig verdächtig, dass dieses Beispiel so häufig zitiert werde (Moody 2015), da dies suggeriere, dass die Verhandlungsführer vielleicht Mühe hätten, weitere Beispiele von Regulierungsbereichen anzuführen, bei denen die meisten Menschen zustimmen könnten, dass die Schutzniveaus auf beiden Seiten des Atlantiks gleichwertig seien. 12 Wie uns ein Beamter im Generaldirektorat Handel erklärte, habe sich herausgestellt, dass mehrere der Bereiche, die von gemeinsamen Industrievorlagen bei der High Level Working Group als »leichte« Möglichkeiten für eine Regulierungsangleichung bezeichnet worden waren, unüberbrückbare Schwierigkeiten aufwiesen (oder nur sehr schwer anzugleichen waren), sobald die betreffenden Regulierer während der Verhandlungen konsultiert wurden. Interview mit einem Beamten der Europäischen Kommission in Brüssel im Dezember 2014. 13 Die Billigung von REFIT durch den Europäischen Rat im Oktober 2013 wurde von einem Bericht begleitet, den der britische Premierminister David Cameron vorlegte, der von seiner Business Taskforce erarbeitet worden war und den Titel Cut EU Red Tape (»Abbau der EUBürokratie«) trug. Cameron (2013) lobte die Beschlüsse des Europäischen Rates, weil sie »ganz entschieden zur Deregulierung« beitragen würden. 14 Dazu gehört auch eine umfassende Politikbewertung, die abschätzt, ob der Regulierungsrahmen für einen bestimmten Politiksektor »seinen Zweck erfüllt«. Dies impliziert eine evidenzbasierte Analyse, die überprüft, ob EU-Aktionen ihren Zielen angemessen sind und die erwarteten Ergebnisse liefern.

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15 Die neue Juncker-Kommission hat die Priorität, die für sie die Agenda der besseren Regulierung hat, sofort in die Praxis umgesetzt. In ihrem Programm von 2015 verkündete sie die Rücknahme von 80 Vorschlägen, während sie gleichzeitig nur 23 initiierte (Europäische Kommission 2014k). Obwohl Vizepräsident Timmermans betont, bessere Regulierung sei nicht mit Deregulierung gleichzusetzen, haben EU-Parlamentarier aus dem gesamten politischen Spektrum nicht zugestimmt (siehe Keating 2014). 16 Eine weitere Ähnlichkeit zwischen TTIP und REFIT besteht darin, dass zunehmend KMU als Hauptnutznießer beider Initiativen herausgehoben werden. 17 Inzwischen ist Stoiber auch zum Sonderberater von Timmermans berufen worden. 18 Der »eindeutige Beweis« war eine interne E-Mail an die Europäische Kommission des für die USA und Kanada zuständigen politischen Beamten im Generaldirektorat Energie, in der es hieß, dass »die USGesandtschaft uns formell darüber unterrichtete, dass die US-Behörden Sorgen wegen der Transparenz und des Prozesses ebenso erhebliche Bedenken in Bezug auf den existierenden Vorschlag haben« (zitiert in Friends of the Earth Europe/Transport and Environment 2014: 13, Hervorhebung hinzugefügt). 19 Bulgarien, die Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei und Kroatien (Poulsen u.a. 2013: 31). 20 Dies wird definiert als Bestimmungen über den Regulierungsprozess, die »die Spannungen zwischen den ›sozialen‹ und ›ökonomischen‹ Zielen der Regulierungspolitik bewältigen, Spannungen, die einen leidenschaftlichen und hoch verwickelten politischen Konflikt um die ethischen Grenzen des globalen Kapitalismus entfachen« (Morgan 2003: 488). 21 Interviews mit Beamten der Europäischen Kommission in Brüssel im Dezember 2014.

4. T TIP kritisch hinterfr agt 1 Manche halten den Begriff »Zivilgesellschaft« für ziemlich nebulös, sei er doch mehr durch das definiert, was er nicht ist – der Staat oder die Wirtschaft –, als durch das, was er ist. Gleichwohl liefert Jan-Aart

Anmerkungen

Scholte (2001: 6) eine hilfreiche Definition: Für ihn ist die Zivilgesellschaft »ein politischer Raum, in dem freiwillige Zusammenschlüsse ausdrücklich die Regeln (im Sinne einer spezifischen Politik, umfassender Normen und tieferer sozialer Strukturen) zu gestalten suchen, die den einen oder anderen Aspekt des sozialen Lebens bestimmen«. Natürlich bleiben da noch ein paar Unklarheiten, da die Grenze zwischen einigen Arten von zivilgesellschaftlichen Akteuren wie Forschungsinstituten und NGOs ziemlich verschwommen sein kann (Bellmann/Gerster 1996), aber diese Definition verweist immerhin auf die wichtige politische Interessenvertretung, die von solchen Gruppen aus nichtökonomischen Motiven übernommen wird. 2 Interviews mit NGO-Vertretern in Brüssel im Dezember 2014. 3 Ebd. 4 Eine vollständige Mitgliederliste findet sich bei S2B (2015). 5 Interview mit einem NGO-Vertreter in Brüssel am 10. Dezember 2014. 6 Deutschland ist eines der ersten Länder gewesen, das ISDS in seine eigenen bilateralen Investitionsabkommen eingeführt hat, und hat sich wegen der Ausweitung der Verhandlungskompetenz der EU über dieses Thema im Anschluss an den Vertrag von Lissabon an Grabenkämpfen mit der Europäischen Kommission beteiligt – zum Teil aus Sorge darüber, dass ein Vorgehen der EU den Investitionsschutz, den Deutschland bereits gesichert hatte, verwässern könnte. Dieses anhaltende Ringen um die Verhandlungsautorität über Investitionsfragen kann daher auch die deutsche Position geprägt haben – genauso wie Kämpfe innerhalb der SPD, deren Mitgliederbasis entschieden gegen ISDS ist (Kinkartz 2015). 7 Die Anhörung wurde überschattet durch die abenteuerliche Story, Junckers Kabinettschef Martin Selmayr habe angeblich Malmströms schriftliche Erwiderungen so verändert, dass sie suggerierten, ISDS würde aus CETA und TTIP herausgenommen werden, ein politischer Schachzug, den das designierte Kommissionsmitglied entschieden bestritt (De Gruyter 2014). 8 Zum Zeitpunkt des Entstehens dieses Buches (November 2015) war es noch immer nicht offiziell unterzeichnet. 9 Interviews mit NGO-Vertretern in Brüssel im Dezember 2014. 10 Interviews mit NGO-Vertretern und Beamten der Europäischen Kommission in Brüssel im Dezember 2014.

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11 So war z.B. die Verknüpfung zwischen Handel und geistigem Eigentum, wie sie sich im TRIPS-Abkommen der WTO verkörperte, großenteils das Ergebnis davon, dass US-Wirtschaftsgruppen strategisch ein Narrativ einsetzten, das »die zentrale Bedeutung von Waren und Dienstleistungen, die auf geistigem Eigentum basieren, für die Konkurrenzfähigkeit der USA« und deren Wirtschaftsleistung betonte (Sell/Prakash 2014: 159). 12 Interviews mit NGO-Vertretern in Brüssel im Dezember 2014. 13 Zu den Kosten von Klagen siehe Friends of the Earth Europe (2014a). 14 Das Thema der öffentlichen Dienstleistungen beispielsweise spielt eine herausragende Rolle hauptsächlich in Großbritannien, wegen seiner Verbindung mit dem staatlichen Gesundheitssystem NHS. 15 Implizites Ziel solcher Bemerkungen ist oft China, mit dem die EU derzeit wegen eines Investitionsabkommens verhandelt. Man behauptet, es wäre wahrscheinlich nicht bereit, das ISDS in diesem Abkommen zu unterzeichnen, wenn die EU es nicht in TTIP aufnähme, doch dies ignoriert die Tatsache, dass China ein eifriger Nutzer solcher Bestimmungen geworden ist, da es selbst ein zunehmend wichtiger ausländischer Investor wird (Poulsen/Berger 2015). 16 Dies wird wahrscheinlich der formelle Verhandlungsvorschlag der EU gegenüber den USA werden, sobald die Kommission noch Mitgliedsstaaten, das Europäische Parlament und andere Interessenvertreter konsultiert hat. 17 Die Entschließung lehnte das Prinzip von Schiedsgerichten für ausländische Investoren nicht ab und verlangte einfach, dass das ISDSVerfahren »den demokratischen Grundsätzen entspricht und der demokratischen Kontrolle unterliegt, in dessen Rahmen etwaige Streitsachen in öffentlichen Verfahren transparent von öffentlich bestellten, unabhängigen Berufsrichtern verhandelt werden, eine Berufungsinstanz vorgesehen ist, die Kohärenz richterlicher Urteile sichergestellt wird, die Rechtsprechung der Gerichte der EU und der Mitgliedsstaaten geachtet wird und die Ziele des Gemeinwohls nicht durch private Interessen untergraben werden können« (Europäisches Parlament 2015).

Anmerkungen

S chlussbe tr achtungen : D ie G unst der S tunde nut zen 1 Interview mit einem NGO-Vertreter in Brüssel am 16. Juli 2015. 2 Um dem vorhersehbaren Vorwurf zu begegnen, dass dies auf einen »egoistischen Protektionismus« hinauslaufe, könnten die EU und die USA beschließen, Einkünfte aus solchen Grenzsteuern Projekten in Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen, um ihnen beispielsweise dabei zu helfen, den Klimawandel abzuschwächen oder sich ihm anzupassen oder soziale Sicherungssysteme zu entwickeln.

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Register A Abfallpolitik  50, 83 Abkommen über die gegenseitige Anerkennung siehe MRAs Abschreckungseffekt auf Regulierung  78-79, 81-82, 109-110, 123 BITs 86-87 ISDS  67, 79, 86-89, 109-110, 123 Abwärtsspirale  48, 60, 82, 122 ACTA (Anti-ProduktpiraterieHandelsabkommen) 97 Administrative Procedure Act  70 AFL-CIO  98, 108 Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen siehe GATS allgemeines Gleichgewicht  31-32, 34, 41, 43 siehe auch CGE Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen siehe GATT Alternative Trade Mandate  99 Anti-Produktpiraterie Handelsabkommen siehe ACTA Anti-TTIP-Gruppen  103-106, 123124 siehe auch zivilgesellschaftliche Gruppen; NGOS Arbeitsbedingungen 123 Arbeitslosigkeit  32, 41

Arbeitsplätze Ängste vor Verlust  29, 43 Verlagerung  29, 41 siehe auch Outsourcing Arbeitsrechte 110 siehe auch Kernarbeitsstandards; Arbeitsbedingungen Arrow-Debreu-Theorem 134 ATTAC (Association for the Taxation of Financial Transactions and Aid to Citizens)  98 ausländische Direktinvestition (FDI) 111 ausländische Investoren  87-88, 95, 108-109, 130 Ausschuss für internationalen Handel beim Europäischen Parlament siehe INTA Ausschuss für Regulierungskontrolle 136 Autosektor Europa  37-38, 59-61, 106-107 Sicherheitsmaßnahmen  38, 5760, 79-81, 114

B Barrieren hinter den Grenzen  55, 67, 92, 107 siehe auch NTBs Barroso, J.M.D.  19, 46, 51

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Barroso-Kommission 82 Basler Übereinkommen  50 Battle in Seattle  16, 92, 95-96, 117, 156 Baucus, M.  80 Beckert, J.  26, 30-31, 33 berechenbares allgemeines Gleichgewichtsmodell siehe CGE Bertelsmann- und ifo-Studie  28-31 Beschäftigungswachstum siehe Wachstum und Beschäftigung BEUC (Bureau of European Union Consumer Organisations)  43, 76-77, 108-109, 111 Beyrer, M.  85 Bilaterales Investitionsabkommen (BIT) 86-87 Binnenmarkt  29, 51-52, 58-59, 68 BIP (Bruttoinlandsprodukt)  28-29, 35-36, 43 Böhringer, C.  33 »Brexit« 82-83 BRIC-Länder 45 Brittan, L.  19 Bruttoinlandsprodukt siehe BIP Bürokratie und Bürokratieabbau KMU  83, 115 Konvergenz 114 REFIT 82-84 Regulierungsunterschiede 68, 110, 123-124 Ziel von TTIP  42, 44, 63-64, 66-67 Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI)  74 Bundesverband mittelständische Wirtschaft 115

Bureau of European Union Consumer Organisations siehe BEUC Business Alliance for a Transatlantic Trade and Investment Partnership 73 BUSINESSEUROPE  72-73, 85, 87

C Cameron, D.  25, 137 Campact 103 Cecchini-Bericht  29, 33 Center for International Environmental Law  81 Centre for Economic Policy Research siehe CEPR CEO siehe Corporate Europe Observatory CEPII 28 CEPR (Centre for Economic Policy Research)  27-28, 34-36, 41-42 CETA (Umfassendes Wirtschaftsund Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada)  85, 101 CGE (computable general equilibrium)  31-35, 42-43, 122 Chang, H.-J.  34 Chemiesektor  37,38, 80 China als Bedrohung  45-48, 122 als die »Anderen«  45, 48 Doha-Runde 46 Geoökonomie  23, 53-54 globale Governance  18, 46-47 Investitionsabkommen 140 Obama, B.  47 Chlorhühnchen  15, 22, 50, 65, 99, 110, 114, 119, 121, 131

Register

Clean Air Act  80 Clinton, H.  46 Codex Alimentarius  81 computable general equilibrium siehe CGE Corporate Europe Observatory  76, 98, 108-109 Crouch, C.  66, 126

D Damro, C.  51 Datenschutz 111 De Gucht, K. Brief von NGOs  99 TTIP als wirtschaftlicher Anreiz 25-27 über Sicherheitsstandards  79 über zivillgesellschaftliche Gruppen 116 Malmström 102 zur Regulierungskonvergenz 68 De Ville, F.  100 Demokratie  23, 87, 91, 97 »postdemokratisch« 126 Deregulierung als Verhandlungsdruckmittel 84 Anpassung von Standards  40 Einfluss  22, 26, 41-44, 56 Europäischer Rat  137 innerhalb der EU  82 KMU 44 Öffentliches Gesundheitswesen 26 Sicherheitsmaßnahmen 114 Timmermans, F.  138 Verbraucherverbände 77

Deutschland »Globaler Aktionstag« gegen Freihandelsabkommen 104 ISDS  47, 100, 139 KMU 114-115 Lebensmittelsicherheit 47 Die Vereinigten Staaten von Europa (Verhofstadt) 51 Dodd-Frank Act  78-79 Doha-Runde  17-18, 46, 95, 97 Dür, A.  73

E ECI siehe Europäische Bürgerinitiative ECORYS  27-28, 38-39 EGB (Europäischer Gewerkschaftsbund) 108-109 Elektromaschinensektor 61 Emissionshandel 80 endokrin aktive Substanzen (EAS) 84 Energieeffizienz 80 Enteignung, direkte/indirekte  86 Entpolitisierung EU-Integration 123 Handelspolitik  106-107, 111, 126-127 ISDS 87 Regulierung  93, 107, 130-131 EP siehe Europäisches Parlament EPA (Environmental Protection Agency = Umweltschutzbehörde der USA)  37, 69 Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen siehe FAO

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Erneuerbare Energien  83 ESF (European Services Forum = Unternehmensnetzwerk des europäischen Dienstleistungssektors)  136, 145 EU siehe Europäische Union EU-Biokraftstoffrichtlinie siehe FQD EU-Richtlinie über Elektround Elektronik-Altgeräte (WEEE)  50, 80 EU-Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten (RoHS)  50, 80 Europa 2020  53 Europäische Bürgerinitiative (EBI)  91, 101, 103, 105 selbstorganisierte Europäische Bürgerinitiative  101, 103, 105 Europäische Kommission aufgehobene Verbote  84 Ausschuss für Regulierungskontrolle 136 Binnenmarkt  29, 52 CGE 42 Europa 2020  53 »Europäische Werte in einer globalisierten Welt«  52 Folgenabschätzung  34, 61 FolgenabschätzungsRichtlinien 136 Handelspolitik 26 Harmonisierung 57 ICS  88, 111-112, 119 Investorenschutz 111 ISDS  87-93, 1131-112, 119-120

NGOs  100-102, 112-113 ökonometrische Studien  2627, 117 Regulierungsprozess 73-76 Transatlantischer Wirtschaftsdialog (TABD)  72 Transparenz  102-103, 115 TTIP 25-27 TTIP-Beratungsgruppe  99, 102 USTR 114 zivilgesellschaftliche Gruppen über 35 siehe auch REFIT Europäische Union (EU) Deregulierung 82 Erweiterung 50 EU-Biokraftstoffrichtlinie (FQD) 84-85 Finanzkrise  49, 52-53 Folgenabschätzung 71-72 Gewerkschaften 107-108 Globalisierung 53 Handelspolitik  20-21, 25-27 Integration 127 Lebensmittelsicherheit 37 NGOs 98-99 Regulierungsprozesse  51, 54-55, 69-72, 74, 82 Risikomanagement 71-72 sanfte Macht der EU  47-51, 63-64 Transparenz 127 und USA  16-17, 49-51, 131, 137 zivilgesellschaftliche Gruppen 91-93 Zölle 17 Europäische Volkspartei  100, 127

Register

Europäischer Bürgerbeauftragter  116, 127, 137 Europäischer Dachverband des Handwerks und der kleinen und mittleren Unternehmen siehe UEAPME Europäischer Gewerkschaftsbund siehe EGB Europäischer Rat  105 Europäischer Rechnungshof  43 Europäisches Parlament (EP)  21, 47-48, 70, 100, 102, 105, 113, 119, 130-131 European Services Forum siehe ESF Euro-Währung 50 EU-Verordnung für die Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung von Chemikalien siehe REACH Exposed (Shapiro)  51, 164

F Fahrradtheorie (Liberalisierung)  94, 114-115, 125-126 »faire und gleichberechtigte« Behandlung von Investoren  8687 FAO (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen)  81 »Fast-Track-Verfahren« siehe Vollmacht des US-Präsidenten für Handelsabkommen FDA (Food and Drug Administration = Gesundheitsbehörde der USA)  38, 69 Festung Europa  59

fiktionale Erwartungen (Beckert)  26, 30-31 Beispiel des schwarzen Schwans  30-31, 130 CGE  32, 42-43 Kosten/Nutzen von TTIP  122123, 130 ökonometrisches Modellieren  26, 28-31, 40, 42-43, 117 Finanzdienstleistungen  78-79, 116 Finanzkrise  43, 45, 49-53, 121 Fioramonti, L.  33 How Numbers Rule the World 117 Folgenabschätzung Deregulierung  22, 26, 41-44, 56 Europäische Kommission  3435, 61 Handelsnachhaltigkeit 32-33 kommerzielle Erwägungen  81 Folgenabschätzungs-Gremium 136 Food and Drug Administration siehe FDA FQD (EU-Biokraftstoffrichtlinie) 110-111 Fracking  110, 114 Freihandelsabkommen siehe FTAs Friends of the Earth  43, 85-86 Froman, M.  44, 85 FTAs (Freihandelsabkommen)  15, 17

G Gabriel, S.  47, 112 GATS (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen)  68, 95, 105

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GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen)  17, 67-68, 93-95 gegenseitige Anerkennung  57-61 Abwärtsspirale 122 bilaterale  60, 62-63, 122 Binnenmarkt (EU), Errichtung von 74 erga omnes 59-63 EU 59-61 Großunternehmen 72-73 NTBs 69 geistiges Eigentum siehe Rechte am geistigen Eigentum Generaldirektorat Handel  19, 111, 137 gentechnisch modifizierte Organismen siehe GMOs geoökonomische Faktoren  23, 45, 46, 47, 54, 57, 62 Geopolitik  85, 119 George, C.  32-33 Gesundheitsfragen  26, 122 gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen siehe SPS Gewerkschaften  78, 98, 97, 119 siehe auch AFL-CIO; ETUC Global Trade Watch  91, 104 globale ökonomische Governance  44-45, 93-94, 111-112, 126 globale Standards Annahmen 63-64 China als Bedrohung  45-48, 122-123 Europäische Sozialdemokraten 111-113

Kosten/Nutzen von TTIP  54, 62-64, 117-118, 135 Regulierungskonvergenz 55 USTR 106 »Globaler Aktionstag« gegen Freihandelsabkommen 103-104 globaler Handel  16, 67-69, 117-118 Globalisierung 53-55 siehe auch Anti-Globalisierung Globalisierungsgegner  91-93, 96, 103-104 GMOs (gentechnisch modifizierte Organismen)  37, 50, 80 Gremium des Transatlantischen Wirtschaftsrates 136 Gremium für Regulierungszusammenarbeit siehe RCB Grenzzölle 131 Großbritannien  82-83, 103-105 Grüne, europäische  100 Gruppe der Linken im Europäischen Parlament  100

H Handelshemmnis, Begriff  55-56, 68 Handelskonflikt distributiver  92-94, 106-107, 114-115, 119, 123-124 normativer  96, 107, 114, 126127, 129 WTO 65-68 Handelsliberalisierung  32, 36, 9394, 106-108, 125-127 Handelspolitik Entpolitisierung  106-107, 111112, 126-127 EU  20-21, 25-27

Register

Europäische Kommission  2627 Mobilisierung 93-97 NGOs 127 Politik 89-95 Protektionismus 124-125 Repolitisierung  24, 91 Verbraucher 76-77 Wirtschaftsinteressen 74 Handelsvertreter der USA siehe USTR Hanson, B.T.  59 Harmonisierung  37, 48, 57-58, 6061, 73, 80 Hill, J.  116 Hochrangige Arbeitsgruppe für Beschäftigung und Wachstum  1920, 73-74, 137 hormonbehandeltes Rindfleisch  15, 22, 37, 50, 65, 78, 80, 110, 114, 119, 131 How Numbers Rule the World (Fioramonti) 117 Huntington, S.  48

I Indien 45-46 Inländerbehandlung 56-58 INTA (Ausschuss für internationalen Handel beim Europäischen Parlament)  102, 113 International Centre for the Settlement of Investment Disputes 86 Internationale Arbeitsorganisation (IAO) 49-50 Internationaler Währungsfonds (IWF) 93

Internet  93, 95, 103 interventionistische Politik  92, 94 Investorenrechte  86, 87, 89, 108111, 123-124 siehe auch Ausländische Direktinvestition (FDI); ISDS ICS (Investment Court System = Investitionsgerichtsbarkeit) 88, 111-112, 119 ISDS (Investoren-Staat-Streitbeilegung) abschreckende Wirkung  67, 86-89, 110, 123-124 ausländische Investoren  95 Deutschland  47, 100-101, 139 Entpolitisierung 87 Europäische Kommission  88, 93, 111-112, 119-120 Europäisches Parlament  112-113 Investitionsgerichtsbarkeit 130 Marktzugang 20 NGOs  99-100, 108-109 Politik/Privatunternehmen 23 Regulierungspolitik 89 USA 78-79

J Japan 48 Johnston, J.  95-96 Juncker, J.-C.  82, 100, 105 Juncker-Kommission 138

K Kagan, R., Macht und Ohnmacht 50 Kanada  85, 101 Kapitalismus  31, 48, 54, 93, 97, 138 Keck, M. E.  92, 96

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Kernarbeitsstandards 49-50 Keynesianische Modellierung  43 Klimawandel  49-50, 128-129, 131 KMU (kleine und mittlere Unternehmen) Bürokratie  83-84, 115 Deregulierung 44 TTIP  76, 144-117, 134 139 kollektives Handeln, Logik  125-126 kommerzielle Erwägungen  81, 83-85, 114 Konformitätseinschätzung 38, 59-60, 114 Konkurrenzfähigkeit  52-53, 83, 89, 106-107, 122-123, 141 Konvergenz bei Regulierung Autos  37-38, 114 Bürokratie 114 De Gucht, K.  69 globale Standards  54 horizontale Zusammenarbeit  69-70, 88 kommerzielle Erwägungen  7279 NGOs  81, 98-100 sanfte Macht der EU  63 sektorale Unterschiede  79-81 TTIP-Modell 121-122 Wachstum und Beschäftigung  80, 130 siehe auch gegenseitige Anerkennung; Harmonisierung Kosmetikindustrie 80 Krugman, P.  41 Kyoto-Protokoll 50

L Lamy, P.  54 Landwirtschaft  73, 81 Landwirtschaftsverbände 73 Lang, A.  56, 67-68 Lange, B.   113 Laxer, G.  95-96 Lebensmittelsicherheit  37, 47, 4950, 68, 74, 80-81, 97, 120 siehe auch Chlorhühnchen; GMOs; hormonbehandeltes Rindfleisch Lechner, L.  73 Leonard, M., Warum Europa die Zukunft gehört 51 Liberalisierung Arbeitsrechte 135 Dienstleistungen 65 Fahrradtheorie  94, 114, 125-126 Investitionen  20, 66-67, 135 nichttarifäre Handelshemmnisse (NTBs)  39-40, 42, 77 öffentliches Beschaffungswesen  20, 35, 130 Sektoren 39 tiefere  18, 23, 68, 126 siehe auch Handelsliberalisierung Liberalismus, »eingebetteter«  67, 93-94, 96, 117 siehe Neoliberalismus 67 Lissabon, Vertrag von  139 Lissabon-Agenda  52, 82 Löschel, A.  33 Lofsted, R. E.  72 Luftfahrtsektor 80 Luftverschmutzung 81

Register

M Macht und Ohnmacht (Kagan) 50 Märkte Angebot und Nachfrage  32 CGE 32 Eiffizienz der  123-124 entbettete 97 fiktionale Erwartungen  31 Fioromonti über  33-34 freie  34, 68, 88-89, 93, 129 sanfte Macht der EU  48-49, 51 soziale Beziehungen  33-34 transatlantische  19, 23, 35, 44, 63, 74, 82 und Staaten  58, 89 westliche, im Niedergang  47, 53-55 siehe auch Binnenmarkt MAI (Multilaterales Abkommen über Investitionen)  95-96, 105, 118 Malmström, C.  54, 83, 100, 102, 105, 115-116, 128, 139 Mandelkern-Bericht über intelligente Regulierung  82 Manners, I.  51 Marktzugang  20, 42, 59, 61, 79 marxistischer Umgang mit Globalisierung  92 maximale Restwerte (MRLs)  61 medizinische Geräte  78 Ministerrat/Rat der Europäischen Union  20, 102 Rat für Auswärtige Angelegenheiten 105 Mitglieder des Europäischen Parlaments (MEP)  102, 140 Monbiot, G.  15, 91

Moody, G.  28 Morgan, B.  89 MRAs (Abkommen über die gegenseitige Anerkennung)  1819, 38, 47-48, 57-58, 71 MRLs siehe Maximale Restwerte multilaterale Handelsabkommen  16-17, 55 Multilaterales Abkommen über Investitionen siehe MAI multinationale Unternehmen  7273, 87

N Nachhaltigkeit  20, 32, 127 NAFTA (Nordamerikanisches Freihandelsabkommen)  29, 32-33, 68, 91, 95, 104 NATO (NordatlantikpaktOrganisation)  46, 134 Natura 2000  83 New Transatlantic Agenda (NTA) 18 NGOs (Nichtregierungsorganisationen) EU 98-99 Europäische Kommission  100101, 213-214 GATT 95 Handelspolitik 128 ISDS  99-100, 108-109 reformistische/ablehnende 97, 108-109, 110-113, 118-120 Regulierungsprozesse 81, 109-110 TTIP  75-76, 98-103, 108-111, 118-119 USA  91-92, 98-99

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zu OIRA  70 zu Transparenz  99, 116 NHS (Staatlicher Gesundheitsdienst im Vereinigten Königreich)  65, 140 Nichtregierungsorganisationen siehe NGOs nichttarifäre Handelshemmnisse siehe NTBs nichttarifäre Maßnahmen siehe NTMs Nicolaïdis, K.  58 Nordamerikanisches Freihandelsabkommen siehe NAFTA Nordatlantikpakt-Organisation siehe NATO normative Kritik an Handelsabkommen  23-24, 51, 92, 96, 114, 116 Handelskonflikt  12, 96, 107, 126, 128-129 NTA siehe New Translantic Agenda NTBs (nichttarifäre Handelshemmnisse)  17, 55-56 Auswirkung von Deregulierung 41-42 Beseitigung von  35, 83 BEUC über  77 Binnenmarkt 29 ECORYS 27 Einklagbarkeit  36-37, 40, 79 gegenseitige Anerkennung  69 Neoliberalismus 66 Regulierungen  114, 129 Voreingenommenheit in Zahlen  39 NTMs (nichttarifäre Maßnahmen) 61

O O’Neill, J.  45 Obama, B.  19-20, 25, 30, 47, 54 öffentliche Dienstleistungen  65, 97, 105, 111, 140 ökonometrische Studien  23-24, 26, 29-30, 117-118 ökonometrisches Modellieren  2830, 31-35, 42-44, 121 Ölsande 85 Ölschiefer 85 Olson, M.  125 OSHA (US-Behörde zur Durchsetzung des Bundesarbeitssicherheitsgesetzes) Outsourcing  29, 97

P Pareto-Optimum  33, 134 Perot, R.  29 Pestizide  50, 81, 85 Peterson, J.  19 pharmazeutische Produkte  78 Polanyi, K., The Great Transformation 93 Prestowitz, C.  41 Privatisierung  65, 111 Privatsektor  23, 70-71 Programm der EU-Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung siehe REFIT Protektionismus Autos 107 egoistischer 141 Handelspolitik 125 Smoot-Hawley Tariff Act (1930) 124

Register

und Handelsliberalisierung  94, 119 Public Citizen  70, 91, 104, 110 siehe auch global Trad Watch

R Rasmussen, A.F.  46 rationale Nutzenmaximierer  32 Raza, W.  39, 41, 43-44, 65 RCB (Gremium für Regulierungszusammenarbeit)  75, 78, 102 REACH (Verordnung für die Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung von Chemikalien)  37, 50, 80 Rechte am geistigen Eigentum  68, 111 siehe auch TRIPS REFIT (Programm der EU-Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung)  77, 82-84, 110, 123, 137, 138 regulatorische Äquivalenz  135 siehe auch gegenseitige Anerkennung Regulierung als NTB  114, 129 ausgeräumte Divergenzen  56-57 chilling effect (Abschreckungseffekt)  78-79, 80-81, 109110, 123 Entpolitisierung 107-131 EU/USA  51, 54-55, 67-72, 74-76, 82 Finanzdienstleistungen 78-79 globaler Handel  67-69 lokal/international 128-129 pharmazeutische Produkte  78 Politik  69-72, 81, 83-84, 88-89, 118

Zusammenarbeit  45-46, 49, 54, 74, 115 Regulierungsangleichung  37, 39, 58, 66 Regulierungszusammenarbeit abgeschwächte Vorschläge der Europäischen Kommission  76, 106 horizontale  69-70, 73, 88-89, 102-103, 124, 131, 136 Modi  60, 62-63 neoliberale 66 Risikoschutz 58 sektorale  78-80, 136 Reich, R.  41 Reid, H.  106 Review of the Balance of Competences 82 Rifftheorie 55 Rimmer, M. T.  32 Risikomanagement  58, 70-73, 80 Rodrik, D.  94 RoHS siehe (EU-Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten) Rollo, J.  63 Ruggie, J.G.  67, 93-94

S Schattschneider, E.E.  125 Schmidt, S.K.  57 Scholte, J.-A.  97 Schutz öffentlicher Gesundheit  26 »Schwarzer Schwan«  30-31 Seattle-to-Brussels Network (S2B) 98

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Selmayr, M.  139 Shaffer, G.  58 Shapiro, M., Exposed 51 Sicherheitsmaßnahmen Autosektor  37-38, 57-61, 79-81, 114 Deregulierung 114 für Verbraucher  41, 84 Lebensmittel  37, 47, 49-50, 68, 74, 80-81, 97, 119-120 Umwelt  41, 49-50 siehe auch OSHA Sikkink, K.  92, 96 Siles-Brügge, G.  100, 107 Smoot-Hawley Tariff Act  124 Sonnenschein-Mantel-DebreuTheorem 134 Sozialdemokraten  47, 100, 112-113, 119 Sozialdemokratische Gruppe im Europäischen Parlament  112 Soziale Medien  91, 101, 103 Sozialkosten  26, 41, 117 Sozialschutz 129 Sparmaßnahmen  26-27, 118-119 SPS (gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen)  20, 56, 68, 74, 81 siehe auch WTO (Welthandelsorganisation) Staat und Markt, Beziehung zwischen  58, 88-89 Staatlicher Gesundheitsdienst im Vereinigten Königreich siehe NHS Standardisierung  69-70, 115 Stiglitz, J.  41 Stockholmer Übereinkommen  50

Stoiber, E.  83-84 Stoiber-Gruppe 83 Stop/No TTIP  91-92 Strange, S.  107 Streitschlichtungsgremium der WTO  50, 95 Subsidiarität 82 Südkorea 106 S2B siehe Seattle-to-Brussels Network

T TABD siehe Transatlantischer Wirtschaftsdialog TACD siehe Transatlantischer Verbraucherdialog TAFTA (Vorschlag für eine Transatlantische Freihandelszone)  18, 104 Taleb, N.  30 TBT (technische Handelshemmnisse)  20, 56, 68, 74 siehe auch WTO (Welthandelsorganisation) The Economist  34, 51, 53 The Great Transformation (Polanyi) 93 These der politischen Ineffektivität 123 Thunfisch-Regelung (GATT)  95 Tierversuche 80 Timmermans, F.  82, 100, 138 TNI siehe Transnational Institute Tokio-Runde 68 TPA siehe Vollmacht des USPräsidenten für Handelsabkommen TPN siehe Gremium des Transatlantischen Wirtschaftsrates

Register

TPP (Transpazifische Partnerschaft)  17, 98, 104-106, 137 Befürworter/Kritiker 41 »Globaler Aktionstag« gegen Freihandelsabkommen 103 US-Proteste  91, 98, 101, 105-106, 110-111 Wachstum und Beschäftigung 26-27 Trachtman, J.  58 Trade Advisory Committees  111 Trade Promotion Authority (TPA) siehe Vollmacht des US-Präsidenten für Handelsabkommen Transatlantic Business Council  85 Transatlantic Declaration  18 Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft siehe TTIP Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft 19 Transatlantischer Verbraucherdialog (TACD)  77 Transatlantischer Wirtschaftsdialog (TABD) 72 Transnational Institute (TNI, Internationale Denkfabrik)  9, 98 transnationale soziale Bewegungen 103-105 transnationale AdvocacyNetzwerke  92, 96, 103, 105, 118-119 Transparenz 22 Europäische Kommission  102103, 115 Fehlen von  99, 110-111, 123-124 ISDS  87-88, 106, 124

NGOs über  99, 116, 127 Schiedsgerichte 112 und Konsultationen  81 Transpazifische Partnerschaft siehe TPP TRIPS (Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentum)  68, 96, 140 TSCA siehe US-amerikanisches Gefahrstoff-Überwachungsgesetz TTIP (Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft)  11, 12, 36 als Gefahr  110-111 als Wende  66-67, 92 Befürworter/Kritiker  15-16, 2223, 41-42, 65-66 Informationskampagne 25 Kosten  44, 117, 122-123 Logik von  128-129 postdemokratisch 126-127 spezielle Beratungsgruppe  99, 102 Zukunft 130-131 siehe auch globale Standards; Wachstumd und Beschäftigung; Bürokratie

U UEAPME (Europäischer Dachverband des Handwerks und der kleinen und mittleren Unternehmen)  115, 136 Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte

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des geistigen Eigentums siehe TRIPS Ukraine  46, 86 Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada siehe CETA Umleitung von Handelsströmen  63, 122 Umweltschutz  26, 41, 49-50, 78, 84-86, 122-124, 129-130 Umweltschutzbehörde der USA siehe EPA UN Global Policy Model  43 UNECE (Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen)  38, 57 Uruguay-Runde  17, 68, 95 US Chamber of Commerce  72-73, 145 USA siehe Vereinigte Staaten von Amerika US-amerikanisches GefahrstoffÜberwachungsgesetz 10 US-Behörde für Informationsund Regulierungsangelegenheiten  70, 136 US-Behörde zur Durchsetzung des Bundesarbeitssicherheitsgesetzes  38, 69 USTR (Handelsvertreter der USA) FQD 85 Landwirtschaft 80 Transparenz 116 und Europäische Kommission 114-115 Verhandlungsziele  21, 79 Wachstum und Beschäftigung  19, 26-28, 106

V Van Rompuy, H.  19 Verbraucherschutz 77 siehe auch BEUC Vereinigte Staaten von Amerika (USA) Folgenabschätzung 71-72 Gewerkschaften 98 Hegemonie im Niedergang  4849 ISDS 79 Landwirtschaftsverbände 73 Mobilisierung für TTIP  130-131 NGOs  91-92, 98-99 nichtratifizierte Abkommen  50 Regulierungsprozesse 69-70 soziale Bewegungen  104 TPA  21, 105-106 TPP  91, 98, 104, 106, 110 TTIP 20-21 und EU  15-17, 49-51, 130-131, 137 Verbraucherorganisationen 7677 Zölle 16-17 Verhofstadt, G., Die Vereinigten Staaten von Europa 51 Vogel, D.  51 Vollmacht des US-Präsidenten für Handelsabkommen  9, 21, 41, 47, 104-106, 125, 133 Vorsorgeprinzip  50, 54, 65, 71, 73

W Wachstum und Arbeitsplätze als Nutzen von TTIP  23-24, 25-27, 40-41, 43-45, 65, 116, 121-122 Entpolitisierung 111

Register

Kosten 40-41 normativer Handelskonflikt 126 ökonometrisches Modellieren  34-35, 122 Regulierungskonvergenz 80, 129 TTP 27 USTR  19, 27-28, 106 Wallach, L.  91 Warren, E.  79 Warum Europa die Zukunft gehört (Leonard) 51 Watson, M.  43 WEEE siehe EU-Richtlinie über Elektro- und ElektronikAltgeräte Weltbank 93 westliche Staaten  45, 49 WHO (Welthandelsorganisation)  81 Wirtschaft  72-79, 110-111 Interessen  72-79, 110-111, 125126, 130-131 strukturelle Macht  93, 97, 110111, 114 Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen siehe UNECE Wirtschaftspartnerschaftsabkommen 97 Wohlfahrtstaaten 94 WTO (Welthandelsorganisation) 134 Errichtung der  68 Handelsstreitigkeiten 65-66 Handelsvorschriften 56 NGOs 118 normativer Konflikt  107

SPS-Abkommen  56, 68, 74 Streitschlichtungsgremium 50 TBT-Abkommen  56, 68, 74 TRIPS 140 siehe auch Battle in Seattle

Y Young, A.R.  73

Z Zakaria, F.  45 zivilgesellschaftliche Gruppen Anti-TPP 98 Anti-TTIP  78, 91-93, 97, 118, 123-124 De Gucht über  116 Demokratie  23-24, 95, 140 Regulierung 81 sozioökonomische Ziele  126 über Europäische Kommission 43 über Transparenz  127 zu CGE  43 siehe auch NGOs Zölle  17, 62, 95, 97, 124-125, 129 38 Degrees  103

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