Transformación estructural y reforma económica en El Salvador

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Alexander Segovia

T r a n s f o r m a c ió n ESTRUCTURAL Y REFORMA ECONÓMICA e n E l Sa l v a d o r E l f u n c io n a m ie n t o e c o n ó m ic o DE LOS NOVENTA Y SUS EFECTOS SOBRE EL CRECIMIENTO, LA POBREZA Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Transformación estructural y reforma económica en El Salvador

Alexander Segovia © Alexander Segovia Primera edición

2002 Impreso en Guatemala D em ocracia y D esa rro llo , C on su lto res Edelberto Torres-Rivas Luis Pásara Alexander Segovia Secundino González 6a. avenida 20-25, zona 10 Edificio Plaza Maritima, quinto nivel, oficina 5-7 Guatemala, Guatemala, Centro América Telefax: (502) 333 5082 y 333 5133 Fax: (502) 337 0442 [email protected] www.dydcon.com F&G E ditores 31 avenida “C” 5-54 zona 7 Colonia Centroamérica Guatemala, Guatemala Telefax: (502) 433 2361 [email protected] www.fygeditores.com ISBN: 9 9 9 2 2 -6 1-19 -6 De conformidad con la ley se prohíbe la reproducción parcial o total de esta obra en cualquier tipo de soporte, sea este mecánico, fotocopiado o electrónico, sin la respectiva autorización del autor. Guatemala, abril de 2002

A mis amadas Marías: Ana, Elisa y Alejandra

A mi abuela “Cala”, que en pa% descanse

Y a mi madre Rosa por su sacrificio y su amor

■KHÜKS

Agradecimientos

D eseo expresar mi profundo agradecim iento a todas las personas que de diferentes maneras contribuyeron a la realización del presente trabajo. En prim er lugar, quiero expresar mi gratitud a V íctor Bulmer-Thomas, quien además de brindarme una supervisión oportuna y adecuada y m ostrar una gran paciencia en tratar de entender mi pobre inglés, me m otivó a retom ar mis estudios de doctorado. En segundo lugar, quiero expresar mi agradecim iento a Jeannette Lardé, econom ista salvadoreña, quien de manera constante colaboró conmigo en la recopilación y sistem atización de inform ación estadística, así com o en la elaboración y revisión de algunos ejercicios numéricos que se incluyen en el libro. En tercer lugar, quiero dar las gracias a V ícto r Ramírez, D elm y de G irón, Salvador Melgar y al personal de la Dirección de Inform ación Social del M inisterio de Econom ía de El Salvador, por su valiosa ayuda en la obtención de inform ación socioeconóm ica, sin la cual difícilm ente hubiera podido realizar la presente investigación.

vii

Contenido

Lista de cuadros xiii Lista de gráficos xix Siglas utilizadas xxiii Prólogo xxv Introducción 1 Capítulo I La búsqueda de nuevos modelos económicos en El Salvador desde 1980 Introducción / 7 1.

La disputa por los modelos económicos en la época de guerra y sus efectos sobre el modelo agroexportador / 9

lx

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

2.

Los intentos de instauración de nuevos modelos económicos en la década de los noventa / 29

3.

Conclusiones / 48 Capítulo II El fin del modelo agroexportador

Introducción / 53 1. Hacia una caracterización del modelo agroexportador / 57 2.

El fin del modelo agroexportador / 61

3.

El fin del Estado agrario / 88

4.

Conclusiones / 89 Capítulo III El ingreso de recursos externos y su impacto en el modelo agroexportador

Introducción / 93 1.

La magnitud de los recursos externos recibidos y su naturaleza / 95

2.

El impacto del ingreso de recursos externos en la economía salvadoreña / 108

3.

Conclusiones / 125 Capítulo IV Patrón de crecimiento, mercados laborales y equidad salarial en El Salvador en la década de los noventa

Introducción / 129 1.

Características principales del patrón de crecimiento de los años noventa / 132

2.

La evolución de los mercados laborales y de la productividad laboral / 139

3.

Patrón de crecimiento, diferencias salariales y desigualdad / 160

4.

Conclusiones / 170

x

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

Capítulo V Pobreza y crecimiento en El Salvador en la década de los noventa Introducción / 175 1.

Evolución y principales características de la pobreza en El Salvador en la década de los noventa / 177

2.

Algunos determinantes de la pobreza / 213

3.

Conclusiones / 217 Capítulo VI Hacia una caracterización del nuevo modelo económico en formación en El Salvador

Introducción / 221 1.

Los pilares del nuevo modelo económico en formación / 223

2.

Hacia una caracterización del NME en formación / 228

3.

Conclusiones / 246 Capitulo VII Conclusiones generales 251 Anexos

Anexo 1: Cuadros estadísticos / 263 Anexo 2: Descomposiciones en el empleo y la productividad / 275 Crecimiento de la tasa de ocupación / 275 Crecimiento de la productividad del trabajo / 276 Anexo 3: Metodología sobre las mediciones del ingreso y la pobreza / 279 Fuentes de información / 279 Medición del ingreso / 279 Definición de pobreza y línea de pobreza / 280

xi

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

Axiomas / 281 índices de pobreza

FGT

Aditividad del índice

/ 282

FGT

/ 284

Contribución a la pobreza nacional / 284 Descomposiciones en el nivel de pobreza / 285 Bibliografía 287

Lista de cuadros

1.1 1.2 1.3

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

2.7

Capítulo I El Salvador: algunos indicadores del sector agropecuario. 1980-1989 18 El Salvador: matriz de condicionalidad cruzada. 1991-1994 33 El Salvador: evolución de la tasa de interés y de la inflación. 1989-1999 47 Capítulo II El Salvador: evolución de principales indicadores macroeconómicos y del sector agroexportador. 1975-1999 El Salvador: importancia macroeconómica de las remesas familiares. 1980-1999 El Salvador: evolución del fmanciamiento de la inversión interna bruta. 1970-1999 El Salvador: distribución del crédito otorgado por el sistema bancario. 1985-1999. (Estructura porcentual) El Salvador: valor y composición de las exportaciones totales. 1970-1999. (Millones de dólares y porcentajes) El Salvador: descomposición de las fuentes efectivas del crecimiento de la demanda agregada total. 1976-1999. (En porcentajes sobre el crecimiento de la demanda agregada) El Salvador: descomposición de las exportaciones como fuente de crecimiento de la demanda agregada. (En porcentaje sobre el crecimiento de la demanda agregada total)

xiii

63 66 68 71 72

76

78

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

2.8

El Salvador: valor agregado del sector agropecuario. 1975-1999. (Precios constantes de 1990) 2.9 El Salvador: estructura del producto interno bruto. 1970-1999. (Porcentajes) 2.10 El Salvador: evolución de la PEA por sectores. 1991-1999. (Estructura porcentual) 2.11

3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

82 83

El Salvador: evolución de la PEA agrícola

por área geográfica y sexo. 1991-1999 2.12 El Salvador: estructura tributaria. 1970-1999

3.1

80

Capítulo III El Salvador: ingreso neto de recursos externos. 1975-1999. (Millones de dólares) El Salvador: ingreso neto de recursos externos. 1975-1999. (Como porcentaje del PIB) El Salvador: impacto de las transferencias oficiales durante los años ochenta El Salvador: composición de la deuda externa total. 1980, 1985 y 1989 El Salvador: cuenta de ingreso y producto nacional. 1970-1999. (Porcentajes del PIB) El Salvador: evolución de la demanda agregada. 1975-1999 El Salvador: inflación, tipo de cambio nominal y efectivo real. 1980-1999. El Salvador: balanza de pagos. 1980-1999

84 87

96 97

101 104 110 113 117 123

Capítulo IV 4.1

4.2 4.3 4.4 4.5

El Salvador: evolución del PIB. 1990- 1999. (Tasas de crecimiento real anual) El Salvador: descomposición del crecimiento del producto interno bruto. 1990-1997 El Salvador: evolución de la tasa de participación y del desempleo abierto, por zonas geográficas y por sexo. 1991-1999 El Salvador: tasa de crecimiento de los ocupados por rama de actividad económica, según área geográfica. 1991 y 1999 El Salvador: ocupados por rama de actividad económica. 1991- 1999. (Miles de personas y porcentajes)

xiv

135 136 140 142 144

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

4.6 4.7

4.8

4.9 4.10 4.11 4.12 4.13

4.14 4.15 4.16

4.17 4.18

5.1 5.2 5.3 5.4

El Salvador: ocupados por rama de actividad económica, por regiones y por sexo. 1991-1999. (Estructura porcentual) 146 El Salvador: mujeres ocupadas por años de estudio aprobados, según sexo y rama de actividad económica. 1991 y 1999. (Porcentajes) 148 El Salvador: hombres ocupados por años de estudio aprobados, según sexo y rama de actividad económica. 1991 y 1999 149 El Salvador: ocupados por sector de ocupación, según género y rama de actividad económica. 1991 y 1999. (Estructura porcentual) 150 El Salvador: ocupados por años de estudio aprobados, según rama de actividad económica. 1991 y 1999 154 El Salvador: evolución del producto, el empleo y la productividad. 1991-1999. (Crecimiento promedio) 156 El Salvador: evolución de los salarios nominales y reales. 1990-1999 162 El Salvador: evolución de los salarios mensuales reales promedio por segmento de mercado y sector económico. 1991 y 1999. (En colones de 1992) 163 El Salvador: incrementos de salarios mensuales promedio por sexo y área geográfica. 1991-1999 165 El Salvador: diferencias de salarios nominales promedio según nivel educativo, sexo y área geográfica. 1991 y 1999 166 El Salvador: diferencias de salarios nominales por sexo, según área geográfica y nivel educativo. 1999 y 1991. (Salario hombre/salario mujer) 167 El Salvador: diferencias de salarios nominales promedio entre zonas geográficas, según nivel de educación. 1991 y 1999 168 El Salvador: evolución de la desigualdad del ingreso per cápita. 1991-1999 169 Capítulo V El Salvador: evolución de P0, P1 y P2 por área geográfica. 1991-1999 El Salvador: evolución de P0, P1 y P2 por área geográfica y sexo del jefe de familia. 1991-1999 El Salvador: evolución de algunos indicadores sociales. 1990-1999 El Salvador: descomposiciones de pobreza por sexo del jefe de familia y área geográfica. 1991

xv

180 181 183 186

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13

5.14

5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20

6.1 6.2

El Salvador: descomposiciones de pobreza por sexo del jefe de familia y área geográfica. 1999 El Salvador: cambios en el nivel de pobreza por sexo del jefe de familia y área geográfica. 1991-1999 EL Salvador: descomposiciones de la pobreza según principales características del jefe de familia. 1991 EL Salvador: descomposiciones de la pobreza según principales características del jefe de familia. 1999 El Salvador: cambios en el Indice de pobreza por característica del jefe de familia. 1991 y 1999 El Salvador: descomposiciones de pobreza por características del jefe de familia según sector económico. Total país. 1991 El Salvador: descomposiciones de pobreza por características del jefe de familia según sector económico. Total país. 1999 El Salvador: cambios en el nivel de pobreza 1991-1999 según sector económico El Salvador: descomposiciones de pobreza por características del jefe de familia según segmento de mercado y condición laboral. 1991 El Salvador: descomposiciones de pobreza por características del jefe de familia según segmento de mercado y condición laboral. 1999 El Salvador: cambios en el nivel de pobreza por segmento de mercado, condición laboral y tipo de educación. 1991-1999 El Salvador: perfil de la pobreza extrema, según sexo del jefe de hogar y ubicación geográfica El Salvador: importancia distributiva de las remesas familiares. 1991 y 1999 El Salvador: impacto de las remesas sobre la pobreza. 1991 y 1999 El Salvador: cambios en el índice de pobreza según tenencia de remesas. 1991-1999 El Salvador: cambios en la pobreza y el ingreso. 1991-1999 Capítulo VI El Salvador: grado de integración al mercado de Estados Unidos. 1990-1998 Centroamérica y Belice: inversión extranjera directa. 1990-1998. (En millones de dólares)

xvt

187 188 190 192 196 198 199 201

202

203 205 206 209 211 212 214

226 231

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

6.3 6.4

1 2

3 4 5 6

7 8

9 10

11

12 13

El Salvador: financiamiento de la inversión interna bruta. 1990-1999 234 El Salvador: importación de bienes de capital. 1980-1999 240 Anexos El Salvador: descomposición de la tasa de ocupación según rama de actividad económica. 1991-1995 El Salvador: descomposición de la tasa de ocupación según rama de actividad económica. 1995-1999 El Salvador: descomposición de los cambios en la productividad según rama de actividad económica. 1991-1995 El Salvador: descomposición de los cambios en la productividad según rama de actividad económica. 1995-1999 El Salvador: líneas de pobreza mensual según ingreso per cápita. 1991-1999. (Colones nominales) El Salvador: datos utilizados para la estimación de los determinantes de la pobreza. 1991-1999 El Salvador: oferta y demanda. 1970-1999 (Millones de colones a precios corrientes) El Salvador: oferta y demanda. 1970-1999 (Millones de colones precios constantes de 1990) El Salvador: cuentas del ingreso nacional. 1970-1999. (Millones de colones a preciss corrientes) El Salvador: Población, PIB real y PIB per cápita real. 1970-1999. (Colones a precios de 1990 y porcentajes de variación anual) El Salvador: PIB por sectores. 1970-1999. (En millones de colones a precios corrientes) El Salvador: PIB por sectores. 1970-1999. (A precios constantes de 1990) El Salvador: índice de precios al consumidor y tasa de inflación. 1970-1999. (Porcentajes de variación anual)

xvii

263 264 265 266 266 267 268 269 270 271 272 273 274

Lista de gráficos

1.1

1.2

2.1 2.2 2.3

3.1 3.2 3.3

Capítulo I El Salvador: tasa de crecimiento real de producto interno bruto. 1978-1999. (Precios constantes de 1990) El Salvador: evolución del tipo de cambio nominal. 1980-1999. (Colones corrientes por dólar) Capítulo II El Salvador: remesas familiares y exportación de productos primarios. 1980-1999. (Millones de dólares corrientes) El Salvador: tasa de crecimiento real de producto interno bruto. 1978-1999. (Precios constantes de 1990) El Salvador: evolución del PIB agropecuario y del PIB total. 1975-1999. (Tasas anuales de crecimiento, a precios constantes de 1990) Capítulo III El Salvador: composición de los recursos externos. 1975-1999. (Estructura porcentual) El Salvador: evolución de la ayuda económica de Estados Unidos. 1981-1989. (Millones de dólares) Evolución de las remesas y del ingreso neto de capital hacia América Latina. 1980-1999. (Porcentaje de variación anual)

xix

39 41

65 73

81

98 100 105

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

3.4

El Salvador: evolución del precio promedio del café y de las reservas internacionales del BCR.

3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

4.1 4.2 4.3 4.4

4.5 4.6

5.1

6.1

1975-1999. (Porcentajes de variación anual) El Salvador: evolución de las exportaciones totales. 1975-1999. (Porcentajes) El Salvador: evolución de las exportaciones en relación con el PIB. 1975-1999. (Porcentajes) El Salvador: evolución de las importaciones totales. 1975-1999. (Porcentajes) El Salvador: Evolución del déficit comercial. 1975-1999. (Como porcentaje del PIB) El Salvador: evolución de las reservas internacionales netas del BCR. 1980-1999. (Millones de dólares) Capítulo IV El Salvador: evolución del PIB real y del PIB per cápita. 1975-1999. (Tasas anuales de crecimiento real) El Salvador: evolución del crédito interno neto. 1990-1999. (Variación porcentual anual) El Salvador: distribución de la población ocupada del área rural según tipo de actividades. 1991 y 1999. (Estructura porcentual) El Salvador: distribución de la población ocupada del área rural por sexo y según tipo de actividades. 1991 y 1999. (Estructura porcentual) El Salvador: contribución de los sectores económicos al crecimiento de la ocupación. 1991-1995 y 1996-1999. (Porcentajes) El Salvador: contribución de las ramas de actividad económica al crecimiento de la productividad del trabajo. 1991-1995 y 1996-1999. (Porcentajes)

106 118 119 121 122 125

133 137 152

153 158

159

Capítulo V El Salvador: importancia de las remesas dentro del ingreso total de las personas. 1991 y 1999. (Remesas como porcentaje del ingreso total)

208

Capítulo VI El Salvador: grado de apertura externa. 1975-1999. (Exportaciones totales más importaciones totales como % del PIB)

232

XX

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

6.2

6.3

6.4 6.5

El Salvador: evolución del ahorro financiero y el ahorro real. 1975-1999. (Como porcentaje del PIB) El Salvador: evolución de la inversión interna bruta y de la formación bruta de capital fijo. 1970-1999. (Como porcentaje del PIB) El Salvador: rentabilidad patrimonial del sistema bancario y de la banca privada. 1992-1999. (Porcentajes) El Salvador: evolución del gasto total, ingresos tributarios y formación bruta de capital fijo del Gobierno Central. 1970-1999. (Como porcentajes del PIB)

xxi

237

238 242

245

Siglas utilizadas

AGES AID AMSS ANEP ARENA ASI ASPAE BCR B1D BM CBA CENITEC CEPAL CNA D1GESTYC FAES FAO FMI

Asociación de Gerentes y Ejecutivos de El Salvador Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos Area Metropolitana de San Salvador Asociación Nacional de la Empresa Privada Alianza Republicana Nacionalista Asociación Salvadoreña de Industriales Asociación Salvadoreña de Profesionales de Administración de Empresas Banco Central de Reserva de El Salvador Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Canasta básica alimentaria Centro de Investigaciones Tecnológicas y Científicas Comisión Económica para América Latina y el Caribe Canasta no alimentaria Dirección General de Estadística y Censos Fuerza Armada de El Salvador Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fondo Monetario Internacional

X X lll

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

FMLN FUSADES IFI IIB IMF INBD IPC ISI IVA MCCA MINEC MIPLAN NME OCDE OIE OMS PCN PDC PEA PIB PNC PNUD SECONAN UCA USA1D

Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social Instituciones financieras internacionales Inversión interna bruta International Monetary Fund Ingreso nacional bruto disponible Indice de precios al consumidor Industrialización sustitutiva de importaciones Impuesto al valor agregado Mercado Común Centroamericano Ministerio de Economía Ministerio de Planificación Nuevo modelo económico Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico Organismo de Inteligencia del Estado Organización Mundial de la Salud Partido de Conciliación Nacional Partido Demócrata Cristiano Población económicamente activa Producto interno bruto Policía Nacional Civil Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Secretaría de la Comisión Nacional de Alimentos y Nutrición Universidad Centroamericana José Simeón Cañas Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos

xxiv

Prólogo

A ntes de los años ochenta, la econom ía de El Salvador era frecuentem ente citada como la más exitosa de Centroam érica y una de las más dinámicas en Am érica Latina. Los investigadores señalaban la notable fortaleza m acroeconóm ica — baja inflación, balanza de pagos saludable, ausencia de déficit fiscales— y el espíritu em presarial de sus habitantes. Por otra parte en dicho período se registró un proceso de sustitución de im portaciones que no pareció in terferir con la prom oción de exportaciones, siendo El Salvador particularm ente exitoso en vender productos al resto de la región después del lanzam iento del M ercado Común Centroam ericano. A hora sabemos, por supuesto, que la realidad fue más compleja. La m odernización capitalista en El Salvador increm entó el ingreso total, pero la distribución de los recursos adicionales generados fue muy desigual, el acceso a la tierra fue extrem adam ente lim itado y muchos salvadoreños pobres sufrieron duras penalidades. Ju n to con el régimen político autoritario prevaleciente antes de 19 7 9 , esta situación fue la receta para la revolu ción social y eso fue exactam ente lo que pasó. La guerra civil de los ochenta ha sido tradicionalmente analizada en térm inos estratégicos, políticos e inclusive geopolíticos. Sin

xxv

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

embargo, este excelente libro de A lex Segovia muestra que también hubo un proceso de transform ación económ ica que tuvo serias im plicaciones de largo plazo. En particular, los cambios de los ochenta condujeron en la siguiente década a la destrucción del m odelo económ ico agroexportador tradicional de desarrollo y a la transición hacia un nuevo paradigma en el cual los servicios en general y el sistema financiero en particular son dom inantes. El declive del m odelo agroexportador ha tom ado a muchos observadores por sorpresa. Hasta fines de los setenta, El Salvador fue casi sinónim o de café, azúcar y algodón. ¿C óm o fue posible que estas exportaciones tradicionales dejaran de jugar un papel dinámico de manera tan rápida? Alex Segovia contesta esta pregunta tanto de manera cuantitativa com o cualitativa y el lector queda convencido de que el m odelo agroexportador ya no está vigente. En cierta medida, estos cambios se han reflejado en el resto de Centroam érica. Las exportaciones tradicionales ya no son tan im portantes en los países vecinos, pero el caso salvadoreño es el más extrem o. Esto se debe en parte al rol de las remesas en la econom ía. Después de todo, la función de las exportaciones tradicionales era proveer una oferta permanente de divisas, función que ahora está siendo desempeñada por las remesas. En este sentido no es extraño que el sector agroexportador tradicional haya perdido im portancia. Si el m odelo agroexportador colapso, ¿qué lo ha sustituido? A lex Segovia deja claro que El Salvador está en una transición hacia un nuevo paradigma. El proceso aún no está term inado y es probable que sea afectado por la dolarización que está teniendo lugar en el país. En el nuevo paradigma tanto los servicios com o la industria de la maquila son claram ente fundam entales. Sin embargo, el sistema financiero juega un rol central proporcionando los recursos a los grupos dom inantes de la econom ía salvadoreña para im plem entar sus estrategias corporativas. Si la guerra civil fue causada en parte por el fracaso del m odelo previo en enfrentar cuestiones de equidad tales com o la pobreza y la distribución del ingreso, ¿cuáles son las perspectivas del nuevo m odelo económ ico ahora en form ación? Esta es una parte central del lib ro. R ecurriendo a un cuidadoso análisis

xxvi

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

estadístico, Alex Segovia muestra los cambios que se han operado en el m ercado laboral, cual ha sido el im pacto en la pobreza y com o ha evolucionado la distribución del ingreso. El panoram a que emerge del análisis no es el más alentador. P or lo tanto no hay espacio para com placencias si El Salvador quiere evitar que se repita su trágica historia. Lo que se necesita es un análisis objetivo de la situación económ ica con el fin de diseñar políticas que puedan m ejorar el bienestar sin m inar la inversión y el dinamismo de la clase capitalista. Este estudio de A lex Segovia, basado en su tesis doctoral de la U niversidad de Londres es un paso crucial en esta dirección. Hay lecciones en el presente libro para el resto de Centroamérica. El cambio hacia una econom ía de servicios está teniendo lugar en otros países y el sistema financiero se está volviendo más dominante. Todos los países de la región reciben remesas y hay un debate muy activo sobre la conveniencia de la dolarización salvadoreña para los países vecinos. Los cambios en la estructura productiva de El Salvador pueden, por tanto, ser de relevancia para el resto de la región. Este libro fue escrito antes de que el Presidente Bush anunciara en enero de 2 0 02 su interés de buscar un acuerdo de libre com ercio con los países de Centroam érica. Sin em bargo, la integración con Estados Unidos es parte de la lógica de la transición económ ica que A lex Segovia analiza en el libro. Las econom ías de El Salvador y Estados Unidos están estrecham ente relacionadas a través del mercado laboral y la industria de la maquila ya que aproximadamente la mitad del com ercio total de El Salvador se lleva a cabo con Estados Unidos. Lograr que una integración creciente produzca beneficios para la m ayoría de los salvadoreños no será fácil. Com o este libro m uestra, el im pacto del nuevo m odelo económ ico vigente en El Salvador en la pobreza y la distribución del ingreso no siem pre es beneficioso. Por otra parte, el país también enfrenta grandes problem as para lidiar con el daño m edioam biental incluyendo la deforestación y la escasez de agua. Integrar la equidad con el ambiente en el nuevo paradigma — con o sin un acuerdo de libre com ercio con Estados Unidos— es p o r tanto esencial.

X X V ll

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

A lex Segovia representa una nueva generación en El Salvador que está determ inada a evitar los errores del pasado y a encontrar soluciones pacíficas a los problem as del presente. Su libro es una excelente contribución al debate sobre el desarrollo económ ico de la región y la búsqueda de un nuevo paradigma. M erece por tanto ser leído ampliamente y tom ado muy en serio.

V íctor Bulm er-Thom as

R oja l Institute o f International A ffairs London.

xxviii

Introducción

Hoy en día es am pliam ente aceptado que com o resultado de 12 años de guerra, de los efectos de la crisis económ ica de los ochenta y la respuesta de política económ ica a dicha crisis y de la aplicación de la reform a económ ica de los noventa, en las últimas dos décadas El Salvador registró importantes cambios socioeconóm icos que m odificaron el funcionam iento global de la economía, alteraron las relaciones sociales en el campo, aceleraron el paso de una sociedad agraria a una más urbana, e incidieron en el balance del poder político al interior de los grupos de poder económ ico. Sin em bargo, no existe acuerdo alguno sobre la naturaleza ni el alcance de los cambios registrados, ni sobre los efectos de dichos cambios sobre el m odelo económ ico agroexportador, cuyo origen se rem onta al últim o cuarto del siglo XIX y que hasta fines de los setenta se mantenía vigente pese alas importantes transform aciones socioeconóm icas registradas en el país en el período p o sterior a la II G uerra M undial.11

1 Por ejemplo, Pelupessy [1997], argumenta que pese a los cambios ocurridos, el modelo agroexportador continúa vigente en El Salvador.

1

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

Tam poco existe acuerdo sobre las causas que explican el notable desem peño económ ico y social de la prim era mitad de los años noventa, período en el cual tuvo lugar un ajuste expansivo,2 ni sobre la naturaleza de la desaceleración económica y del crecimiento lento que se registró en la segunda parte de la década. Particularmente, existe un profun do disenso sobre el papel jugado por la reform a económ ica aplicada en el prim er quinquenio tendiente a instaurar un m odelo económ ico basado en la iniciativa privada y en el libre juego de las fuerzas del m ercado.3 En nuestra opinión, además de razones de naturaleza ideológica y política, los desacuerdos sobre la naturaleza y el alcance de los cambios socioeconóm icos y sobre los efectos de la reform a económ ica de los noventa en el com portam iento de la econom ía están relacionados con el notable vacío de conocim iento existente sobre lo acaecido en El Salvador en la década de los ochenta, período en el cual la m ayoría de estudios se centraron en el análisis del conflicto político-m ilitar entre la guerrilla y las fuerzas guberna­ m entales y en la dim ensión política de la guerra, descuidándose casi por com pleto la dim ensión socioeconóm ica.4

2 Por ajuste expansivo queremos decir que el proceso de reforma económica fue acompañado de un crecimiento real del PIB, de una reducción de la inflación, de un mejoramiento en los indicadores sociales, y de una reducción de la poblreza. 3 Por una parte, está la posición sostenida por el gobierno, las instituciones financieras internacionales y el sector privado organizado, que considera el comportamiento económico de los noventa como una historia exitosa resultante fundamentalmente de la reforma económica aplicada en el período 1989-1994. Por otra parte, está la posición sostenida por la oposición política, algunas universidades y centros de investigación, así como por analistas nacionales y extranjeros, que afirma que el desempeño económico-social de los noventa tuvo más que ver con fenómenos ajenos al manejo económico (particularmente con el ingreso de remesas familiares y con el fin de la guerra y el consecuente proceso de recuperación post-bélica), que con la aplicación de la reforma económica, la cual es considerada además como causante de más desigualdad y marginación social. 4 Esto puede comprobarse fácilmente al revisar la bibliografía sobre El Salvador en los ochenta, la cual está compuesta de forma abrumadora por estudios sobre la dimensión política de la guerra y sobre la guerra misma.

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Introducción

D ebido a lo anterior, los años ochenta son generalm ente recordados únicamente como una década perdida en térm inos de desarrollo económ ico y social, lo cual explica a su vez la tendencia bastante generalizada consistente en desvincular el com portam iento económ ico y social de los noventa de lo acaecido en el país en los ochenta. De hecho, existe una especie de versión oficia l de la historia económ ica del país en los últim os 20 años, difundida por el gobierno, los organism os financieros internacionales y el sector privado, en la cual la década de los ochenta es la década del retroceso económ ico y social causada por la guerra y por la aplicación de una política económica intervencionista que ahogó la iniciativa privada; mientras que la década de los noventa es considerada una historia económica exitosa resultado casi exclusiva­ mente de la aplicación de la reform a económ ica fundam entada en la iniciativa privada y en el libre juego de las fuerzas del m ercado. Utilizando un enfoque más heterodoxo y de econom ía política, el presente trabajo busca contribuir al debate sobre la naturaleza y el alcance de los cambios socioeconóm icos ocurridos en El Salvador desde 19 8 0, así como coadyuvar al logro de un m ejor entendim iento de los factores económ icos, sociales y políticos que están detrás del desempeño económ ico y social de los noventa. Para alcanzar tales objetivos, hemos adoptado un enfoque que parte de reconocer que el com portam iento socioeconóm ico y el manejo de la política económica de los noventa no pueden entenderse adecuadamente sino se analiza previam ente lo ocurrido en El Salvador en la época de guerra. Dicho de otro m odo, nosotros som os de la opinión de que los años ochenta fueron mucho más que una década perdida en térm inos de desarrollo económ ico y social, ya que es precisam ente en ese período donde se com enzaron a generar buena parte de los cambios socioeconóm icos que se m anifestaron plenam ente en los noventa después de la finalización del conflicto, y fue en ese lapso donde se crearon las condiciones políticas y económ icas que posibilitaron en los noventa la im plem entación, desde el Estado, de diversas estrategias económicas encaminadas a instaurar nuevos m odelos económ icos que sustituyeran al m odelo agroexportador.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

Por otra parte, y dado que en el caso de El Salvador (y de Centroam érica) hablar de cambio estructural y de com portam iento económico es hablar del modelo agroexportador, nosotros partimos de la hipótesis básica de que dicho m odelo entró en una profunda crisis desde principios de los ochenta, para colapsar finalm ente en la década de los noventa. A la vez, consideram os que en los noventa emergió un nuevo m odelo económ ico, el cual si bien todavía se encuentra en su fase de form ación, presenta a estas alturas rasgos muy distintivos que lo diferencian tanto del m odelo agroexportador como del nuevo m odelo económ ico vigente actual­ m ente en la m ayoría de los países latinoam ericanos. Con base en lo anterior, el presente trabajo ha sido estructurado en siete capítulos que abordan, desde diferentes enfoques, el com portam iento económ ico y social de El Salvador en la década de los noventa, en el contexto más general de los cambios estruc­ turales ocurridos desde 19 8 0. En el Capítulo I se analiza, desde la perspectiva de econom ía política, un tema que ha sido poco estudiado y que en nuestra opinión es fundam ental para entender lo acaecido en El Salvador en la década de los noventa. Nos referim os al intenso conflicto ideológico y político ocurrido a lo largo de las últimas dos décadas alrededor de los m odelos eco­ nóm icos y del manejo económ ico que inspiraron dichos m odelos. D icho conflicto, que quizás por haber tenido lugar entre actores que estaban en el mismo lado en la lucha contra las fuerzas insurgentes no ha sido debidamente estudiado,5 constituyó el eje alrededor del cual se definió el marco global de la política económica practicada en El Salvador en la década de los ochenta y donde se generaron las condiciones políticas que posibilitaron la im plem entación, en la década de los noventa, de estrategias económ icas

5 En los ochenta, dicho conflicto ocurrió principalmente entre el gobierno del PDC, el sector privado organizado y Estados Unidos a través de la Agencia Internacional para el Desarrollo de ese país (USAID). En los noventa, el conflicto tuvo lugar al interior de los gobiernos de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) y dentro del sector empresarial.

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Introducción

encaminadas a instaurar nuevos m odelos económ icos que sustitu­ yeran al m odelo agroexportador. El Capítulo II analiza el desarrollo de la crisis y el colapso del m odelo agroexportador. Concretam ente, el análisis trata de dem os­ trar em píricam ente el fin de dicho m odelo, para lo cual se com para el funcionam iento m acroeconóm ico de los noventa con respecto al com portam iento económico de los setenta y los ochenta. Adem ás, en este capítulo se analizan las im plicaciones que tiene para el desarrollo futuro del país el colapso del m odelo agroexportador. El Capítulo III está dedicado al análisis de uno de los factores más poderosos de cambio surgidos en El Salvador en plena época de guerra. Nos referim os al ingreso m asivo de recursos externos, los cuales asum ieron principalm ente la form a de donaciones oficiales y de remesas familiares que envían los salvadoreños viviendo en Estados Unidos. A diferencia de otros estudios que han enfatizado los efectos del ingreso de dichos recursos en el tipo de cambio (la famosa enferm edad holandesa), nuestro análisis se centra en los efectos del ingreso de dichos recursos en el desarrollo de la crisis y posterior colapso del m odelo agroexportador, así com o sus im plicaciones en térm inos del diseño de la política económ ica y de los resultados obtenidos por la im plem entación de dicha política. El Capítulo IV está dedicado al análisis de otro de los factores fundam entales que explican en buena medida tanto el fin del m odelo agroexportador como el com portam iento económ ico y social de los noventa. Nos referim os al surgim iento, a lo largo de las últimas dos décadas, de un nuevo patrón de crecim iento sustentado en el dinamismo de los sectores vinculados con los servicios y el com ercio y con la industria m aquiladora. El análisis se centra en la década de los noventa y se trata de determ inar cuáles han sido las repercusiones del nuevo patrón de crecim iento en térm inos del m odelo agroexportador, de los m ercados laborales y de la equidad salarial. El Capítulo V está íntim am ente relacionado con el anterior ya que aborda la relación existente en El Salvador entre crecim iento económ ico y pobreza. El análisis se centra, por una parte, en la evolución y caracterización de la pobreza en la década de los

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noventa, para lo cual se realiza un ejercicio de descom posición de la pobreza; y por otra parte en los vínculos existentes en el caso de El Salvador entre patrón de crecim iento y pobreza. Adem ás, en este capítulo se estudia el im pacto distributivo de las remesas fam iliares y sus efectos en térm inos de la reducción de la pobreza. El Capítulo VI está dedicado al análisis del nuevo m odelo económ ico en form ación en El Salvador en la década de los noventa. Para ello, se estudian los pilares sobre los cuales descansa dicho m odelo en la presente fase, así com o sus principales caracte­ rísticas en térm inos de su orientación e inserción internacional; generación, captación y uso del excedente económ ico y papel del sistema financiero; principales sectores ganadores y perdedores; y de la form a de intervención estatal. Además se realiza una evaluación prelim inar de las principales fortalezas y debilidades del nuevo m odelo económ ico en form ación. Finalm ente, en el Capítulo VII se presentan las conclusiones generales, haciendo énfasis en el análisis de los principales desafíos económ icos y sociales que enfrenta El Salvador en la actualidad. Adem ás, se sugieren algunas posibles avenidas para enfrentar tales desafíos.

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Capítulo I LA BÚSQUEDA DE NUEVOS MODELOS ECONÓMICOS EN EL SALVADOR DESDE 1980

INTRODUCCIÓN El 22 de noviem bre de 2 0 00 , el presidente salvadoreño Francisco Flores anunció la decisión del gobierno de dolarizar la econom ía a partir del 1 de enero de 2 0 0 1 , com o parte de una estrategia general de integración nacional dirigida a superar el entrampamiento en que se encuentra la economía. El anuncio de dicha medida y su p osterior adopción1 representan la culm inación de un largo y com plejo proceso de cambios socioeconóm icos y políticos ocu­ rridos en El Salvador desde finales de la década de los setenta, así como el inicio de una nueva fase en la búsqueda de instaurar nuevos modelos económ icos12 que sustituyan al modelo agroexportador

1 Ver Decreto 201 de diciembre 2000. 2 Por nuevo modelo económico entendemos la formación de un régimen económico basado en una nueva forma de acumulación de capital; y por tanto fundamentado en una nueva fuente y/o uso del excedente económico; en una nueva forma de producción e inserción internacional; y en términos generales, en un nuevo balance del poder entre los diferentes agentes económicos y sociales (ver Capitulo VI).

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que estuvo vigente en el país con distintas variantes desde fines del siglo XIX hasta principios de la década de los noventa (Capítulo II). Este largo proceso de búsqueda de m odelos económ icos se inició en 19 8 0,3 cuando en el marco de la estrategia contrainsurgente, el Partido D em ócrata Cristiano (PDC) con el apoyo de la Fuerza Arm ada (FAES) y el gobierno de Estados Unidos, intentó m odificar la m atriz agroexportadora y debilitar económ ica y políticam ente a los sectores vinculados a ella. Desde entonces hasta fines de la década, y de manera paralela a la profundización de la guerra, se desarrolló en El Salvador un profundo conflicto ideológico y político alrededor del manejo económ ico y de los m odelos que inspiraban dicho manejo. En la década de los noventa, la búsqueda de modelos alternativos y la disputa alrededor de los mismos continuó, pero los protagonistas cam biaron. Con el desplazam iento del PDC del gobierno, la llegada del partido Alianza Republicana N acionalista (ARENA) al poder y su perm anencia por más de una década, y el triunfo ideológico de la visión neoliberal, la búsqueda y disputa alrededor de los m odelos económ icos com enzó a desarrollarse al interior de la derecha política y del sector privado organizado. Asim ism o, la naturaleza del conflicto cambió, ya que a diferencia de la época de guerra donde la dim ensión ideológica tuvo un peso muy fuerte, en la década de los noventa el conflicto se planteó en térm inos de los intereses sectoriales de los distintos grupos em presariales y de la correlación de fuerzas al interior de ARENA y dentro del sector privado. Los intentos realizados por los gobiernos de A lfred o Cristiani (19 8 9 -19 9 4 ) y A rm ando Calderón Sol (19 9 4 -19 9 9 ) por instaurar modelos económicos que respondían a visiones e intereses económ icos diferentes, así com o el anuncio y la adopción de la dolarización realizado por la Adm inistración Flores (199 9-2 00 4 ) son muestras de esta nueva form a de disputa.

3 En el resto de América Latina, la búsqueda de nuevos modelos económicos se inició en 1982 a raíz de la crisis de la deuda externa [Bulmer-Thomas, 1997: 23-24],

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

El presente capítulo aborda el tema de los m odelos económ icos y su incidencia en el m odelo agroexportador y en el manejo económ ico de corto plazo, así com o sus repercusiones en el discurso ideológico y político de los sectores involucrados. Con tales propósitos, el capítulo se ha organizado en tres partes. En la prim era se analiza la disputa alrededor de los m odelos económ icos ocurrida en la década de los ochenta entre el PDC, el sector em presarial organizado y Estados Unidos, así com o el proceso de apropiación del paradigma neoliberal por parte de la derecha política y del sector privado organizado. En la segunda parte se estudian los m odelos económ icos que inspiraron el m anejo econó­ mico de ARENA en la década de los noventa y sus im plicaciones en el m anejo económ ico de corto y mediano plazo. En la tercera parte se presentan las principales conclusiones.

1.

LA DISPUTA POR LOS MODELOS ECONÓMICOS EN LA ÉPOCA DE GUERRA Y SUS EFECTOS SOBRE EL MODELO AQROEXPORTADOR Sim ultáneam ente al conflicto político-m ilitar entre las fuerzas guerrilleras agrupadas en el Frente Farabundo M artí para la Libera­ ción N acional (FMLN) y las fuerzas gubernam entales, a lo largo de la década de los ochenta se desarrolló en El Salvador otro conflicto en el campo de la econom ía y la política económ ica alrededor del manejo de la crisis y de los m odelos económ icos. D icho conflicto tuvo lugar entre el gobierno del PDC, el sector privado organizado y Estados Unidos a través de la Agencia Internacional para el D esarrollo (USAID); es decir, entre actores que estaban en el mismo lado en la lucha contra el FMLN.4 Dicho conflicto constituyó

4 Quizás por esta razón el conflicto no ha sido debidamente estudiado, pese a ser una de las piezas claves para entender lo ocurrido en El Salvador en las últimas dos décadas.

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el eje principal alrededor del cual se definió el m arco global de la política económ ica practicada en El Salvador en la década de los ochenta, donde se com enzó a generar y a desarrollar la crisis del modelo agroexportador y donde se crearon las condiciones políticas que posibilitaron la im plem entación, en la década de los noventa, de estrategias económicas encaminadas a instaurar nuevos modelos que sustituyeran al m odelo agroexportador.

1.1.

La ruptura y recom posición de alianzas políticas de 1980 y el desplazam iento de los sectores dom inantes tradicionales

El golpe de Estado que tuvo lugar el 15 de octubre de 19 7 9 y que desplazó del poder al general Carlos H um berto R om ero y al Partido de Conciliación Nacional (PCN), partido oficial que llevaba 18 años detentando el poder del Estado, representó el colapso de lo que algunos autores han denom inado el Estado oligárquico [Gaspar Tapia, 19 9 1: 85-86] y supuso la pérdida de la base de sustentación de la dom inación agrario-exportadora. El program a básico de la Junta C ívico-M ilitar5 que accedió al poder consistía en la implementación, por medios pacíficos, de reform as económicas de carácter estructural y de un proceso de dem ocratización del sistema político. El 3 de enero de 19 8 0 los m iem bros civiles de la Junta así como la m ayor parte del gabinete de gobierno renunciaron aduciendo que la FAES continuaba ejerciendo el poder real, persistía con la represión y estaba bloqueando el proceso de reform as. El 9 de enero, com o producto de un pacto prom ovido por Estados Unidos entre la FAES y el PDC, se instaló una Segunda Junta de

5 La Junta estuvo integrada por los coroneles Adolfo Majano yjaim e Abdul Gutiérrez y por tres civiles: Guillermo Manuel Ungo del Movimiento Nacional Revolucionario (MNR); Román Mayorga Quirós, Rector de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA); y Antonio Andino, representante por la empresa privada.

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G obierno, com puesta por m iem bros de ambas instituciones.6 De esta manera a inicios de los ochenta accedió al poder del Estado un partido de larga tradición reform ista al que ya en dos ocasiones (19 7 2 y 1977) se le había negado dicha posibilidad, mediante fraudes, pese a haber ganado legítimamente las elecciones.7 El pacto entre el PDC y la FAES significó el desplazam iento del sector privado del poder estatal, ya que una de las condiciones que el PDC presentó a la FAES para participar en el gobierno fue excluir de la Junta R evolucionaria y del gabinete de gobierno a los representantes de dicho sector, debido a que su participación era nociva [ANEP, 19 8 0 ; ASI, 19 8 0].8 Dada la enem istad tradicional entre el sector privado y el PDC,9 el acceso de este últim o al poder

6 El 3 de marzo terminó la Segunda Junta debido a conflictos internos del En esa fecha, varios dirigentes del partido renunciaron al gobierno y al partido. El lugar dejado por Héctor Dada Hirezi en la Junta fue ocupado por José Napoleón Duarte, principal líder del PDC. PDC.

7 Las elecciones presidenciales de 1972 fueron ganadas por la Unión Nacional Opositora (UNO), formada por el PDC; el Partido Social Demócrata (PSD) y por la Unión Democrática Nacionalista (UDN), con José Napoleón Duarte como candidato. En 1977, la misma coalición ganó las elecciones presidenciales, esta vez llevando a un militar de candidato presidencial. 8 Esta actitud del PDC se explica no sólo por razones ideológicas, sino también por el comportamiento que tuvieron los representantes del sector privado en el gobierno que se instaló después del golpe de octubre (ver Baloyra, 1984). 9 La larga lucha del PDC por la instauración de un régimen político más abierto y por la implementación de una agenda reformista en el campo económicosocial con una fuerte participación estatal, ha hecho que amplios sectores empresariales lo consideren como enemigo del sector privado. Este sentimiento fue aumentando a lo largo de los años ochenta no sólo por las acciones de hecho que tomó el PDC sino también por el lenguaje populista y confrontativo utilizado por los dirigentes del partido. El PDC por su parte, siempre ha tenido una gran desconfianza con respecto a los sectores empresariales, especialmente, con los que ellos consideran los grupos oligárquicos vinculados a la extrema derecha, a quienes acusan de serlos principales responsables de los problemas del país. La oposición permanente de las principales cúpulas empresariales a las políticas impulsadas por el gobierno no hizo más que reforzar esta imagen negativa que el PDC tenía del sector privado.

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y su actitud hacia los em presarios sentaron las bases para el surgimiento de una perm anente confrontación política e ideológica entre el gobierno y los sectores empresariales alrededor del manejo económ ico y de los m odelos económ icos que lo inspiraban, el cual tom ó una dim ensión m ayor debido a la autonom ía relativa que ganó el PDC de los grupos de poder locales com o consecuencia de la alianza con Estados Unidos. Con el triunfo del PDC en las elecciones presidenciales de 19 8 4, dicha confrontación se extendió hasta fines de la década de los ochenta.

1.2.

La naturaleza de la alianza entre las fuerzas reform istas

A raíz del pacto del 9 de enero, a principios de los ochenta se estableció una alianza estratégica entre Estados Unidos y la FAESPDC, cuya naturaleza fue esencialm ente política y que tenía com o ob jetivo básico evitar el triunfo de la izquierda en armas mediante la im plem entación de reform as políticas económ icas y sociales que perm itieran resolver las “causas estructurales de la guerra” (i.e., sistema político cerrado y sistema económico-social inequitativo y excluyem e). Este hecho marcó la relación entre Estados Unidos y el PDC en toda la década de los ochenta, y determ inó los térm inos de la negociación de la ayuda norteam ericana y los márgenes gubernam entales para la im plem entación de políticas económ icas. Por esta razón el m onto de la ayuda oficial de Estados Unidos y su condicionalidad estuvo siempre determinado por consideraciones de seguridad nacional de Estados Unidos, pese a la oposición de otras agencias gubernam entales estadounidenses [Cuenca, 19 9 2; Rosa, 1993]. Este mismo hecho le perm itió al PDC márgenes de autonom ía y de negociación mucho más amplios de los que generalm ente se le reconocen (por ejem plo, v er Rosa, 1993), ya que pese a la oposición norteam ericana, recurrió al financiam iento más que el ajuste, como el mecanismo principal para lidiar con los desbalances

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m acroeconóm icos y resistió exitosam ente las enorm es presiones de USAID para que asumiera y adoptara una reform a económ ica de inspiración neoliberal10 (Sección 1.5 de este Capítulo). La alianza entre el PDC, la FAES y Estados Unidos tuvo com o una de sus bases el com prom iso de las partes de im pulsar reform as que propiciaran cambios en la estructura económ ica y social del país, com o una condición indispensable para superar la crisis política y para evitar el triunfo de las fuerzas insurgentes. En esa época Estados Unidos y el PDC com partieron explícitam ente la necesidad de debilitar política y económ icam ente a los sectores vinculados al m odelo agroexportador, por considerar que eran en buena medida los responsables directos de la crisis política que vivía el país en ese m om ento; en este sentido, ambos actores coincidieron en la necesidad de modificar la matriz agroexportadora. Pese al carácter contrainsurgente que tuvo desde el mismo inicio el proceso reform ista, las m otivaciones de mediano y largo plazo de los actores que lo impulsaban eran distintas. M ientras que para la FAES y Estados Unidos, la realización de reform as estructurales con una fuerte participación estatal respondía esencialm ente a consideraciones políticas y de contrainsurgencia, y por tanto no eran un objetivo en sí mismas; para el PDC la im plem entación de dichas reform as era un objetivo fundam ental ya que constituían el com ponente principal de su postergada agenda reform ista basada en transform aciones estructurales y en la am pliación del m ercado interno. Com o se explica más adelante (Sección 1.4) esta diferencia generó un fuerte enfrentam iento entre Estados Unidos y el PDC alrededor de las reform as económicas en la segunda mitad de la década.

10 Como académicos de la UCA han señalado [NACLA, 1986: 17-18], el gobierno de Estados Unidos dependía en cierta medida del PDC y particularmente del Presidente Duarte, quien tenía una buena imagen internacional y dentro de Estados Unidos; esto por supuesto lo sabía el Presidente Duarte y lo utilizaba a su favor cuando lo consideraba necesario.

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1.3.

Las reform as estructurales de 1980 y el debilitam iento del modelo agro exportador

A principios de 19 8 0 el gobierno del PDC, con el apoyo de Estados Unidos y de la FAES, com enzó a im plem entar su agenda reform ista que incluía, por una parte, medidas tendientes a atacar los problemas estructurales que tradicionalmente se habían conside­ rado como las causas fundamentales de la guerra y que históricamente habían sido reivindicaciones tanto de la izquierda com o del PDC; y por otra parte, acciones destinadas a hacer frente a la emergencia originada por la coyuntura política, social y económ ica, que amenazaba las bases del sistema m ism o.11 El program a de reform as estructurales incluyó la reform a agraria, la nacionalización del com ercio exterior del café y del azúcar y la nacionalización del sistema bancario y buscaba debilitar la m atriz agroexportadora, fortalecer al Estado y generar el apoyo político y social suficiente para im pulsar un proyecto reform ista, aislando de esta manera a los grupos radicales tanto de izquierda com o de derecha. D esde la perspectiva del PDC, sin em bargo, las reform as estructurales representaban la piedra angular de su estrategia reform ista tendiente a instaurar un m odelo económ ico inspirado en el com unitarism o , el cual se caracterizaba por su orientación hacia el mercado interno con una fuerte participación estatal, cuyo eje principal de acumulación lo constituía un poderoso sector autogestionario.1112 La idea básica era m odificar la generación

11 A principios de enero de 1980, el país se encontraba al borde de la guerra civil y la crisis económica que se había desencadenado en 1979 como consecuencia de una serie de shocks económicos externos, se había agravado debido a la mayor fuga de capitales y a la creciente paralización de las actividades industriales, derivada del aumento de las tomas de fábricas y del ambiente de inestabilidad social prevaleciente en el Area Metropolitana de San Salvador, principal centro industrial del país. 12 En ese momento, el PDC estaba muy influenciado por las ¡deas que sobre el comunitarismo había desarrollado la Democracia Cristiana en América Latina.

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y distribución del excedente económ ico mediante la desconcentra­ ción de la propiedad de la tierra y el control y redistribución de los recursos financieros de la banca y los generados por las exportaciones de los productos prim arios, particularm ente el café. Una vez asegurado el control del excedente económ ico, se esperaba utilizarlo en crear un fuerte sector agrario reform ado y form ar un poderoso m ovim iento cooperativo que liderara el nuevo proceso de acumula­ ción. Adem ás, se pretendía fortalecer a los sectores tradicionalmente marginados, particularm ente a la m icro y pequeña empresa con el propósito de que se incorporaran al sector form al de la economía. Paralelam ente a la ejecución de las reform as estructurales, se im plem ento un Plan de E m ergencia de expansión de demanda, destinado a satisfacer las necesidades más urgentes de la población y a com pensar la enorm e baja experim entada por la inversión privada [BCR, 19 8 0 ; IMF, 1982a], Para enfrentar la severa crisis de balanza de pagos ocasionada por la fuga de capitales y por el im pacto de shocks económ icos externos, y ante la im posibilidad política de im plem entar medidas de ajuste ortodoxas debido al estado de emergencia im perante, el gobierno recurrió a un m ayor endeudam iento externo, particularm ente.con el Fondo M onetario Internacional [IMF, 1981] y a la adopción de severas medidas adm inistrativas tendientes a utilizar de la manera más eficiente posible las pocas divisas disponibles y a dism inuir la demanda de las mismas. La adopción de la estrategia descrita tuvo profundas im pli­ caciones políticas, económicas y sociales. En el corto plazo, el program a de reform as contribuyó al debilitam iento y al aislamiento político de los sectores beneficiarios del m odelo agroexportador,13

En la parte económica, el modelo comunitarista se pronuncia por una economía mixta con fuerte intervención estatal y plantea la necesidad de crear un fuerte sector autogestionario al cual se le asigna el papel protagónico en el proceso de acumulación. Una descripción de dicho modelo se encuentra en Segovia, 1986. 13 De acuerdo con algunos enfoques, el Pacto DC-FA le dio continuidad a los intereses de la fracción comercial industrial de la burguesía al establecerse el compromiso de realización de la reforma agraria y de la nacionalización del

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los cuales en ese m om ento se encontraban social y políticam ente cuestionados e inm ersos en una profunda crisis ideológica [Gaspar Tapia, 1989] y con una actitud de claudicación [Liévano de Marques, 19 9 6: 2], Por otra parte, las reform as estructurales y la m ayor intervención del Estado en la econom ía polarizaron más a la sociedad, ya que tanto la extrem a derecha com o las fuerzas insurgentes reaccionaron violentamente ante tales medidas y trataron por todos los medios de boicotearlas [Baloyra, 19 8 4: 139]. Como resultado los niveles de violencia se increm entaron considerable­ mente a lo largo del añ o14 y el país aceleró su marcha hacia la guerra civil [Dunkerley, 1985: 153]. La m ayor incertidum bre y polarización social tuvieron efectos devastadores sobre la inversión privada, provocaron una m ayor fuga de capitales y produjeron una reducción drástica de la producción agropecuaria.15* En el mediano plazo, la adopción de la estrategia reform ista desencadenó, junto con la profundización de la guerra, una profunda crisis en el sector agro exportador. Por una parte, la nacionalización del com ercio exterior del café y del azúcar, afectó seriam ente los intereses económ icos de los agroexportadores [Pelupessy, 19 9 7 ; Paige, 1997] ya que les impidió acceder directam ente a los recursos en dólares generados por sus exportaciones y beneficiarse de las ganancias extraordinarias derivadas de los juegos especulativos en el m ercado internacional del café.

comercio exterior como medidas estratégicas para el debilitamiento de la fracción agro-exportadora [Instituto de Investigaciones Sociológicas, 1987: 195]. En esta misma línea de argumentación, otros académicos han planteado que la estrategia reformista buscaba favorecer a los grupos industriales [Boletín de Ciencias Económicas y Sociales, 1984]. 14 En los últimos tres meses de 1980, el Departamento de Estado de Estados Unidos reportó la muerte de 2,173 civiles atribuibles a violencia política, lo cual representa un promedio de 724 muertes mensuales. Varias publicaciones del Departamento de Estado señalan que durante todo el año hubo aproximadamente 750 muertes mensuales (9,000 en total) [CRS, 1989: 78], 15 Para un análisis detallado de la evolución económica en la década de los ochenta, ver Segovia [1996a].

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Por otra parte, la reform a agraria, pese a haber sido parcialmente revertida en 1 9 8 3 ,16 m odificó la estructura de tenencia de la tierra17 y propició el aparecim iento del sector co o p erativo ,18 cambiando de esta manera la estructura social del campo. Por otra parte, pese a que la banca nacionalizada siguió privilegiando el financiam iento de los productores tradicionales de exportación [BID, 19 8 7 : 60; CENITEC, 1990: 7], la medida le perm itió al gobierno controlar parte del crédito y dirigirlo hacia el sector reform ado, reduciendo de esta manera los recursos disponibles para el resto de sectores, incluidos los agroexportadores19 [BID, 1987: 60], El efecto económ ico más im portante de m ediano plazo fue, sin embargo, la incidencia negativa de la estrategia adoptada en las expectativas de los inversionistas privados, sobre todo aquellos vinculados con el sector agroexportador; lo cual — aunado a la profundización de la guerra y su expansión a las zonas rurales del país y al manejo m acroeconóm ico con un claro sesgo anti-agrícola

16 En 1983 la derecha logró revertir parcialmente la reforma agraria al conseguir que en la Constitución de 1983 (Articulo 105) se estableciera como límite de tenencia de tierra 245 hectáreas, límite muy superior a las 100 hectáreas que contemplaba la Ley de Reforma Agraria y al límite de entre 100 y 150 hectáreas defendido por el PDC. De acuerdo con algunos análisis, de haberse realizado la Fase II de la Reforma Agraria, como estaba programada, hubiera afectado las principales haciendas cafetaleras del país y cerca del 24% de la tierra cultivable [World Bank, 1983: iii].

17 Existe una seria divergencia entre algunos autores sobre la profundidad e impacto de la reforma agraria y su efecto en el modelo agroexportador. Para un interesante debate sobre el tema ver Seligson, 1995, 1996; Paige 1996; Diskin, 1996. 18 De acuerdo con la CEPAL [1993a], como resultado del proceso de Reforma Agraria se distribuyeron algo más de 415 mil manzanas, de las cuales casi un 70% fueron transferidas a cooperativas. 17 Si bien el café siguió siendo prioridad en la concesión del crédito, los productores tuvieron dificultades para acceder a recursos frescos debido a la necesidad de refinanciar saldos insolutos de ejercicios anteriores [BID, 1987: 60],

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

C u ad ro 1.1. E l Salvador: ALGUNOS INDICADORES DEL SECTOR AGROPECUARIO 1980-1989 1980

1985

1986

1987

1988

1989

PIB agropecuario -10.5

-4.3

1.3

-1.0

-0.6

6.5

PIB agropecuario/PIB total

38.0

26.9

27.4

20.8

21.0

18.3

Crédito agrario/Crédito total

25.6

15.2

12.8

16.4

11.4

12.1

interno*/Crédito total

4.9

2.1

3.4

3.0

3.2

2.9

Gasto agropecuario/Gasto total

5.8

6.7

9.7

7.8

4.2

4.6

95.9

48.4

55.2

44.2

43.0

36.6

(crecim iento real anual)

Crédito consum o

Salarios mínimos reales de trabajadores agropecuarios (1978= 100) (* ) Incluye: maíz, frijol y arroz. Fuente: CEPAL, 1999b: varios cuadros.

[BID, 19 8 7 ; N orton y Liévano, 19 8 8; A cevedo, 19 9 5]— 20 generó una profunda crisis en dicho sector,21 debilitando de esta manera la m atriz agroexportadora (Capítulo II). En lo político e ideológico, el efecto más im portante de m ediano plazo de la adopción del program a reform ista fue obligar a la derecha en general, y al sector privado en particular, a buscar un nuevo discurso ideológico y a elaborar nuevas propuestas económicas fuera del marco tradicional del modelo agroexportador; además, obligó a im portantes grupos empresariales a buscar nuevos ejes de acum ulación fuera del sector agropecuario, incluida la

20 Los caficultores fueron particularmente afectados con la política cambiaría implementada entre 1982 y principios de 1986 ya que las divisas provenientes de las exportaciones de café se liquidaban a un tipo de cambio altamente sobrevaluado (2.50 colones por dólar), mientras el resto se liquidaba al tipo de cambio del mercado paralelo cuyo promedio de cotización anual de venta alcanzó un valor de 3.91 colones por dólar en 1982 y se elevó progresivamente hasta alcanzar 4.30 colones por dólar a finales de 1985 [BID, 1987: 22]. 21 Un análisis detallado de la crisis del sector agropecuario en los ochenta se encuentra en Acevedo, 1996b.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

dimensión regional. Am bos fenóm enos contribuyeron al desarrollo de un lento pero sostenido proceso de m odernización em presarial, el cual se consolidó a partir de la segunda mitad de la década debido a la influencia del paradigma neoliberal de la Adm inistración Reagan y al consecuente giro de la estrategia reform ista de Estados Unidos hacia El Salvador.

1.4.

El retorno del PDC al poder y el replanteam iento de su estrategia reform ista: el abandono del modelo com unitarista y la adopción del modelo de econom ía social de m ercado

El triunfo de José Napoleón Duarte sobre R oberto D ’Aubisson en la segunda ronda de las elecciones presidenciales de 19 8 4 significó el retorno del PDC al poder22 y obligó a la dirigencia del partido a revisar su estrategia reformista para tomar en consideración la nueva coyuntura política, la experiencia de gobierno acumulada en años anteriores y las exigencias de la cooperación norteamericana. La reform ulación de la estrategia se realizó en función de las siguientes premisas. En prim er lugar, el PDC partió del supuesto de que la crisis económ ica no podría resolverse si antes no se resolvía el conflicto armado y de que la profundidad y com plejidad de los problem as económ ico-sociales requerían más de un período de gobierno para resolverlos. En este sentido, si bien definió la pacificación y la reactivación económ ica com o los problem as urgentes a resolver en el período 19 8 4 -8 9 [MIPLAN, 1985], el prim ero ocupaba claram ente el lugar central dentro de la agenda.

22 A raíz de las elecciones de principios de mayo de 1982, un Gobierno de Unidad fue instalado en mayo de ese año, llevando como Presidente Provisional al Dr. Alvaro Magaña, hombre de confianza de la FAES y de Estados Unidos. En la conformación del nuevo Gobierno, el PDC quedó en minoría y los ministerios relacionados con el área económica quedaron en manos de los partidos de derecha, especialmente de ARENA.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

En segundo lugar, existía la convicción entre la dirigencia del partido de que el PDC ya había hecho su aporte a la solución de los problem as socioeconóm icos del país mediante la realización de las reform as estructurales de 19 8 0 ; y que por lo tanto, lo que procedía en adelante era consolidar lo que se había realizado. Por lo demás, resultaba claro a partir de la experiencia de la prim era mitad de los ochenta que era demasiado riesgoso y políticam ente desestabilizante com prom eterse a profundizar dichas reform as. En tercer lugar, el PDC descartó desde el m ismo inicio de su gestión la posibilidad de realizar una reform a económ ica tendiente a liberalizar la econom ía y a fortalecer al sector privado com o la sugerida por USAID y por los sectores em presariales aglutinados en la Fundación Salvadoreña para el D esarrollo E conóm ico y Social (FUSADES) (ver siguiente sección), debido a que consideraba que la visión neoliberal que subyacía detrás de tal reform a era incom patible con su visión doctrinaria respecto al m ercado y al E stado,23*y con respecto a los grupos sociales que dicho partido buscaba favorecer. Adem ás, debido a su form ación económ ica estructuralista, la dirigencia del partido no com partía el diagnóstico respecto a los problem as del país, que estaba detrás de dicha propuesta. En cuarto lugar, se partía del supuesto que la cooperación norteam ericana continuaría, independientemente de las diferencias en las agendas económ icas, y que por tanto era posible im plem entar una estrategia económica que combinara financiamiento con ajuste. Por últim o, la perspectiva de gobernar por un período largo y la confrontación sostenida con el sector privado en la prim era mitad de los ochenta, llevaron a la dirigencia del PDC a concluir que era preciso dism inuir hasta donde fuera posible los tem ores y la beligerancia del sector empresarial.

23 Además, estaban convencidos que la implementación de tal reforma les significaría un alto costo político aún dentro de las filas mismas del partido, dada la enorme aversión a las propuestas neoliberales existente en las bases y en la misma dirigencia.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

Com o resultado de las valoraciones anteriores, el PDC definió explícitam ente la estrategia global a seguir durante el período 1 9 8 4 -1 9 8 9 com o una estrategia de adm inistración de crisis [Duarte, 1985a, 19 8 5b ; MIPLAN, 1985], la cual se tradujo en el campo económ ico en la adopción de una estrategia con objetivos bastante m odestos y en la cual estaba excluida la realización de un program a de reform as de orientación neoliberal. Los objetivos básicos eran alcanzar tasas de crecim iento positivas, pero relativam ente bajas y asegurar una distribución más equitativa de los frutos del crecim iento, en el contexto de una relativa estabilidad de precios.24 Para lograrlos, se implementarían medidas tradicionales de expansión de demanda sustentadas por el PDC históricam ente.25* Con respecto a la estabilización económ ica, se definió una estrategia gradual de corrección de los principales desequilibrios, denom inada estrategia de sinceración económica [Duarte 19 8 5a , 1985b ; MIPLAN, 1985], la cual contemplaba reducir las principales distorsio­ nes mediante ajustes periódicos de los principales precios, incluido el tipo de cambio. En el corto plazo, sin em bargo, se planteó la necesidad de aum entar los controles cam biados y com erciales y financiar los desequilibrios con ayuda proveniente de Estados Unidos. Con la adopción de esta estrategia, se pensaba satisfacer la demanda de USAID y del sector privado de realizar un ajuste m acroeconóm ico, sin com prom eterse a realizar ningún program a de reform as drásticas. También se esperaba dism inuir los tem ores de los sectores de trabajadores aliados del PDC y de las bases

24 El objetivo era mantener el PIB real per cápita constante; en este sentido se esperaba alcanzar tasas de crecimiento del PIB similares al crecimiento de la población (entre 1.5% y 2.7%); con respecto a la inflación, la meta era mantenerla en niveles inferiores al 15% [MIPLAN, 1985: 154], 25 Las medidas típicas eran el apoyo a los principales sectores productivos —principalmente agricultura e industria— a través de la concesión de incentivos fiscales y crediticios y mediante la aplicación de políticas redistributivas basadas en controles de precios; en subsidios directos y en ajustes periódicos de los salarios mínimos. Esta política fue implementada durante el primer año de gobierno con resultados positivos en el corto plazo [Segovia, 1996a].

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Transformación estru ctu ra lj reforma económica en E l Salvador

mismas del partido, referentes a la im plem entación de un program a de ajuste ortodoxo de inspiración neoliberal. En cuanto a las reform as estructurales de 19 8 0 también hubo una redefinición im portante. Si bien dichas reform as, especialmente la agraria y el fortalecim iento del m ovim iento cooperativo ocupaban un lugar central en la estrategia definida — razón por la cual había logrado establecer una alianza con un im portante sector de trabaja­ dores— ,26 el PDC fue muy cuidadoso de no com prom eterse a realizar más reform as, ni a profundizar las existentes. Su único com prom iso fue consolidarlas, para lo cual se com prom etió a hacer más énfasis en los aspectos de eficiencia. Con ello, se pensaba dism inuir los tem ores y la desconfianza del sector privado y de contrarrestar la campaña de ARENA que lo acusaba de estatista e intervencionista. Finalmente, el PDC abandonó form alm ente el m odelo teórico del com unitarism o que le sirvió de paradigma durante los prim eros años de la década y asumió en su lugar el m odelo de Econom ía Social de M ercado (ESM),27 que era aceptado en am plios sectores em presariales y en la misma USAID, y que había sido objeto de difusión por parte de FUSADES. Desde la perspectiva del PDC resultaba claro que no podía seguir asumiendo un m odelo que por sus mismas características implicaba una fuerte intervención del Estado en la econom ía, lo cual era un im portante elem ento de fricción con los norteam ericanos y con el sector privado. Pero por

26 Durante la campaña electoral, el PDC estableció una alianza con la Unidad Popular Democrática (UPD), en la cual se comprometía a consolidar las reformas estructurales de 1980 y a darles representatividad en el gobierno a los trabajadores en las instituciones gubernamentales vinculadas con el proceso de reforma agraria. Con base en estos compromisos, dirigentes de la UPD formaron parte del gobierno de Duarte. 27 Este proceso de cambio de paradigma fue impulsado dentro del PDC por Fidel Chávez Mena, Ministro de Planificación de la Administración Duarte, quien tenía estrechos lazos con importantes grupos económicos y era apoyado por la Fundación alemana Konrad Adenauer. Fidel Chávez Mena fue el candidato presidencial del PDC en las elecciones presidenciales de 1989.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

otro lado, tam poco podía abandonar sin más el m odelo de sociedad com unitaria sin entrar en contradicciones con sus bases y con sus hom ólogos latinoam ericanos. En tales circunstancias había que buscar un m odelo que, sin abandonar los principios de la D octrina Social de la Iglesia, fuera capaz de satisfacer sim ultáneam ente las exigencias del sector privado y Estados Unidos. El m odelo de ESM satisfacía tales exigencias, ya que por una parte propone el estable­ cim iento de una econom ía basada en la libre iniciativa, reduce las funciones del Estado al establecim iento de un m arco legal que asegure la competencia y a la adopción de políticas de compensación en favo r de los más pobres; y por otra parte retom a algunos postulados de la D octrina Social de la Iglesia.

1.5.

La reform ulación de la estrategia reform ista de Estados Unidos y el inicio de la confrontación con el PDC alrededor del manejo económ ico de corto plazo

A l igual que el PDC, Estados Unidos a través de la USAID replanteó su estrategia reform ista para El Salvador en función de sus objetivos estratégicos de mediano y largo plazo y de su propia situación política interna; particularmente en función de la estrategia económ ica global que dicha potencia estaba prom oviendo en el resto de Am érica Latina. Contrariam ente a la visión del PDC respecto a las posibilidades de superar la crisis económ ica en medio de la guerra, USAID partía del supuesto de que era posible intentar la superación de la crisis económ ica p ese a la guerra. En este sentido USAID planteó com o objetivo estratégico la transform ación de la econom ía salvadoreña mediante la instauración de un nuevo m odelo económ ico basado en la exportación de productos no tradicionales a terceros m erca­ dos.28 Para ello, se afirmaba que el país no podía seguir dependiendo

28 Tal y como Rosa [1993] ha señalado, la redefinición de la estrategia comenzó cuando en 1984 USAID definió a la estabilización y reactivación como e l objetivo principal tanto en el corto como en el largo plazo. Hasta antes de las

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

de las exportaciones tradicionales ni de una estrategia basada en la sustitución de im portaciones la cual consideraba agotada [Rosa, 19 9 3: 59] y por tanto se planteaba la necesidad de im pulsar una reform a económica que perm itiera la liberalización de la econom ía, el repliegue del Estado de la esfera económ ica y el fortalecim iento del sector privado. Para lograr sus objetivos, USAID redefinió sus prioridades de cooperación y com enzó a utilizar la condicionalidad vinculada a la ayuda para presionar al gobierno a realizar un ajuste m acroeconóm ico. Com o puede apreciarse, la nueva estrategia reform ista definida por Estados Unidos para El Salvador difería radicalm ente de la estrategia del PDC tanto en el diagnóstico de la situación del país que estaba detrás com o en el contenido de la misma. Los nuevos roles asignados al m ercado y al Estado por parte de USAID no sólo significaban relegar a un segundo plano las reform as estructurales de 19 8 0 , sino que incluso implicaban la reversión de algunas de ellas, com o era el caso de la nacionalización bancaria y del com ercio exterior del café y del azúcar. Además im plicaban fortalecer al sector privado en todas sus vertientes, punto que desde la perspectiva del PDC era totalm ente inaceptable, así com o abandonar la política económ ica practicada por el PDC en el pasado y en el prim er año de gobierno, basada en medidas adm inistrativas y en controles directos. De esta manera, a partir de 19 8 5 y durante todo el resto del período de la Adm inistración D uarte, la relación entre USAID y el gobierno se caracterizó por una permanente confrontación alrededor del m anejo económ ico de corto plazo, particularm ente alrededor de la devaluación, la cual desde la perspectiva norteam ericana era una medida fundam ental no sólo para lidiar con el desequilibrio externo, sino también para sentar las bases para la instauración del*

elecciones presidenciales de 1984 la estrategia de USAID para El Salvador tenía como objetivos fundamentales apoyar la estabilización económica; el apoyo a la reforma agraria; el suministro de asistencia humanitaria a las personas desplazadas por el conflicto y la expansión de los servicios de planificación familiar.

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nuevo m odelo que estaban proponiendo.29 En esta confrontación, USAID utilizó la ayuda económ ica com o el principal instrum ento de presión y negociación y el gobierno recurrió a su principal arma de negociación con el gobierno de Estados U nidos, es decir, a hacer valer su papel de aliado estratégico en su lucha contra la guerrilla y en su com prom iso por la democracia. Los resultados de la confrontación alrededor de la devaluación fueron m ixtos. A principios de 19 8 6 USAID logró su ob jetivo de que el gobierno adoptara un Programa de Estabilización Económica que incluía la devaluación y otras medidas típicas de estabilización,30 pero dicha concesión no significó la aceptación ni la asimilación del nuevo modelo económico basado en el fom ento de exportaciones no tradicionales por parte del PDC, com o algunos han sugerido [Montoya y M artínez 19 8 5; NACLA, 19 8 6; Sánchez, 1986], En realidad, debido al costo político que sufrió el gobierno, el presidente D uarte tom ó la decisión de no v o lv e r a devaluar en el resto de su adm inistración pese a las enormes presiones de USAID.31* Es

29 Como Williamson [1990: 141] ha indicado, desde la perspectiva del consenso de Washington, una tasa de cambio real competitiva es el primer elemento esencial de una política económica orientada hacia el exterior. 30 El programa se caracterizó por su naturaleza heterodoxa, ya que además de incluir típicas políticas de estabilización, contenía medidas administrativas para controlar las importaciones y las divisas así como medidas de protección del ingreso y de apoyo a los pequeños productores. La devaluación nominal de la moneda en un 100% fue el elemento esencial del programa, con lo cual se abolió el mercado paralelo y se unificó el tipo de cambio en 5.00 colones por dólar, lo cual benefició principalmente al sector cafetalero, el cual desde 1982 recibía un tipo de cambio de 2.50 colones por dólar por sus exportaciones. Sobre este punto ver Segovia [1991; 1996a]. 31 Esta situación ha sido reconocida por la misma USAID, quien ha señalado que uno de los factores (además de la guerra) que explica el pobre desempeño económico de los años ochenta fue “la renuencia (del gobierno de Duarte) a cambiar el marco de política económica para acomodar condiciones diferentes en el ambiente económico regional e internacional” [USAID, 1990: 2], lo cual estaría relacionado con las prioridades establecidas por el gobierno de Duarte, quien decidió que “el frágil tejido social y una democracia naciente eran incompatibles con la reforma económica” [tbid\.

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bastante conocido que USAID después del fracaso del program a de enero aum entó la presión para que se devaluara nuevam ente a fines de 19 8 6 [Rosa, 19 9 3: 71-72] y se im plem entara la pospuesta reform a tributaria, para lo cual había recurrido nuevam ente a retener los desem bolsos.32 En 19 8 7 el gobierno tam bién resistió las fuertes presiones de USAID para que devaluara; a cambio, anunció la im plem entación de un Program a A m plio de Fom ento de Exportaciones no T radicionales.33 En 19 8 8 , las posibilidades de USAID de influir sobre la política económ ica se redujeron considerablem ente debido a la derrota del PDC en las elecciones de m arzo de ese año,34*a la p osterior enferm edad m ortal del presidente D uarte y a la división interna del partido por las elecciones presidenciales de 19 9 9 , factores que reforzaron la posición del gobierno de evitar a toda costa la aplicación de medidas de ajuste que erosionaran aún más su ya desgastado capital político. P or tal m otivo, lo más que consiguió USAID fue que el gobierno retom ara el sistema de tipos de cambio m últiples y que se procediera a una m ayor liberalización del sector externo mediante la reducción de las restricciones cuantitativas a las importaciones [IMF, 1991b: 39). Pese a que la situación económica se siguió deteriorando en el prim er sem estre de 19 8 9 , el gobierno no tom ó acción alguna para corregirla debido a las elecciones

32 Aduciendo cuestiones de seguridad nacional, el gobierno se resistió a devaluar la moneda, pero se vio obligado a implementar la reforma tributaria. La presentación del paquete de leyes fiscales y la aprobación casi inmediata del impuesto de guerra, unido al lenguaje confrontativo y populista del gobierno y del PDC marcó el inicio de un enfrentamiento creciente con el sector privado, el cual culminó con el paro empresarial del 22 de enero de 1987. 33 Dicho programa incluía nuevos estímulos cambiarlos para aquellas dirigidas fuera del área centroamericana, la creación del Certificado de Descuento Tributario y la simplificación y centralización de los trámites de exportación en un Centro de Trámites de Exportación (CENTREX). 34 En dichas elecciones los partidos de derecha obtuvieron la mayoría en la Asamblea Legislativa y el PDC perdió la mayoría de alcaldías, incluida la de San Salvador.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

presidenciales program adas para m arzo y a la crítica situación de salud del presidente D uarte. A esas alturas existía una convicción generalizada dentro del gobierno de que cualquier acción en el terreno económico debía ser realizada por la siguiente administración.

1.6.

El modelo de fomento de exportaciones no tradicionales de FUSADES y el inicio de la ofensiva neoliberal

El creciente divorcio entre las agendas económ icas del PDC y de USAID, y la resistencia del gobierno a asumir el m odelo de fom ento de exportaciones no tradicionales, hizo que los norteam eri­ canos recurrieran de manera creciente a FUSADES, institución del sector privado creada en 1983 con fínanciam iento norteam ericano, para prom over el nuevo m odelo y para generarle las bases sociales de apoyo.35 El sector privado por otra parte, utilizó el discurso neoliberal que estaba siendo prom ovido por la Adm inistración Reagan en todo el continente para reforzar sus críticas hacia el PDC y para rearticular su discurso ideológico, lo cual contribuyó a m ejorar las relaciones del sector con USAID y facilitó el apoyo de esta última agencia a FUSADES, que venía trabajando en la formulación de un nuevo m odelo económ ico y que reunía a im portantes sectores em presariales pertenecientes a los grupos económ icos más poderosos del país.36

35 FUSADES fue creada en 1983 como gremial del sector empresarial con el objetivo de promover la nueva estrategia económica norteamericana que se h a b ía venido desarrollando en USAID bajo la primera administración Reagan. En el periodo 1984-1992 FUSADES recibió montos superiores a US$100 millones de dólares, sobre una base programada de más de US$150 millones [Rosa 1993: 81; Barry 1993: 2], 36 De acuerdo con Paige [1997, 3: 321] FUSADES representaba la fracción manufacturera más que el sector agrario de la elite cafetalera. En la misma línea se pronuncia Larín [1989],

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

En la segunda mitad de 1985, y coincidiendo con la publicación del Plan de G obierno del PDC, FUSADES presentó form alm ente el docum ento titulado Ea necesidad de un nuevo m odelo económico p a ra E l Salvador [1985a], que contenía una propuesta de corto y mediano plazo para m anejar la crisis del país y para instaurar en El Salvador un nuevo m odelo económ ico basado en la prom oción y d iversi­ ficación de exportaciones a terceros m ercados, en la iniciativa privada y en el libre com ercio. La propuesta recogía los elem entos principales del m odelo económ ico propuesto por Estados Unidos para la región y afirm aba, al igual que el diagnostico de USAID, que la adopción de un nuevo m odelo económ ico era necesaria debido al agotam iento del m odelo agroexportador y del m odelo de indus­ trialización sustitutiva de im portaciones, así com o a la profunda crisis económ ica, derivada en buena medida de la adopción de políticas económ icas erróneas y de una m ayor intervención del Estado en la economía. El docum ento planteaba que como producto del aum ento y diversificación de las exportaciones no tradicionales, la dinámica de la econom ía descansaría fundam entalm ente en un aumento rápido de la producción m anufacturera y agrícola destinada a la exportación, lo cual ocasionaría una reasignación de recursos a favo r de dichos sectores, por lo que el sector terciario o de servicios (exceptuando la construcción de vivienda en particular), debería tender a perder im portancia relativa dentro de la estructura del PIB [FUSADES, 1985a: 42], En cuanto a las principales políticas sugeridas para instaurar el m odelo, se m encionaban la unificación del tipo de cambio y la adopción de una política cambiaría realista, la reducción de los aranceles, la elim inación de los controles de precios, la liberalización de las tasas de interés, la reducción del sector público en la econom ía y la racionalización del gasto público. Con el propósito de no confrontar con el gobierno, en el documento no se mencionaban de manera explícita recomendaciones relacionadas con las reform as de 19 8 0. La propuesta del nuevo m odelo económ ico fue divulgada y prom ovida por FUSADES durante todo el periodo de gobierno del PDC, alcanzando durante dicho proceso la hegem onía intelectual

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

dentro del sector privado37 [Gaspar Tapia, 1989: 56]. De esta manera se estaban sentando las bases políticas e ideológicas que a finales de la década posibilitarían intentar, desde el Estado, instaurar un nuevo m odelo económ ico que sustituyera al m odelo agroexportador.

2. LOS INTENTOS DE INSTAURACIÓN DE NUEVOS MODELOS ECONÓMICOS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA En los años noventa, el conflicto alrededor de los modelos económ i­ cos tom ó un nuevo giro; debido, por una parte, al triunfo ideológico de la concepción neoliberal; y por otra, a la llegada al poder de la derecha política y su permanencia en el gobierno durante toda la década. Am bos factores contribuyeron a que la disputa sobre los m odelos económ icos pasara a desarrollarse al in terior del Estado y del sector privado organizado, particularm ente entre los sectores económ icos tradicionales y los grupos económ icos que durante el período del conflicto habían diversificado sus inversiones, centrán­ dolas cada vez más en los servicios, el com ercio y la industria m aquiladora.38*De hecho, y como se explica a continuación, a lo

3 De acuerdo con Liévano de Marques [1996: 1], el papel de FUSADES va mucho más allá de la contribución de elaborar un programa integral para el país en el campo económico social ya que jugó el rol de devolver el espíritu de lucha característico de los salvadoreños, y por ende del empresariado salvadoreño y de romper una serie de tabúes que existían en el medio. 38 Algunos de estos grupos económicos están conformados por miembros de las familias cafetaleras más importantes del país y continúan en el negocio de la agroexportación. Sin embargo, a diferencia de sus antepasados, sus principales intereses económicos ya no se encuentran en dicha actividad y por tanto eran proclives al cambio del modelo agroexportador. Por lo tanto no hay que confundir entre el apellido y la tradición de una familia y sus intereses económicos.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

largo de los noventa, el Estado ha sido utilizado por los grupos económ icos para im pulsar estrategias económ icas que responden a sus intereses particulares más que a los intereses nacionales.

2.1.

La llegada de ARENA al poder y el restablecim iento de la alianza gobierno-sector privado

El triunfo de ARENA en las elecciones presidenciales de 19 de m arzo de 19 8 9 no sólo marcó el regreso de la derecha por medio de la vía electoral a la conducción del Estado (ya en 19 8 8 había ganado las elecciones legislativas obteniendo la m ayoría en el Congreso), sino que también significó el retorno de los em presarios al m anejo directo del aparato estatal después de más de medio siglo39 y el ascenso de la fracción em presarial vinculada a FUSADES al poder, ya que al menos 17 m iem bros de esa institución pasaron a form ar parte del gabinete económ ico del gobierno, la m ayoría de ellos en altos puestos de dirección.40*D e esta m anera, a m ediados de 19 8 9 se restableció la alianza gobierno-sector privado, que se había roto a principios de la década de los ochenta. Una de las principales bases de la alianza entre el gobierno de Cristiani y el sector em presarial organizado fue la adopción de una reform a encaminada a superar la crisis económ ica — que desde su concepción era el resultado de una década de guerra y del intervencio­ nismo estatal y mal manejo económ ico realizado por el PDC— , y a instaurar en el país un nuevo m odelo económ ico basado en la iniciativa privada, en la liberalización y en la privatización. Sobre

39 Como Torres-Rivas [1988: 9] ha indicado, uno de los hechos que llaman la atención en la vida política salvadoreña desde 1934 es la expresa renuncia de las clases dominantes a un gobierno propio. 40 Este hecho es lo que explica en buena medida la notable unidad y consistencia del gobierno de Cristiani en la parte económica y social.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

esta base, el sector em presarial organizado le dio el apoyo casi incondicional a Cristiani a lo largo de toda su gestión.41

2.2.

El apoyo de Estados Unidos y la alianza del gobierno con las instituciones financieras internacionales

De acuerdo con Rosa [1993: 4], una vez conocida la victoria de ARENA en las elecciones presidenciales de m arzo de 19 8 9 , USAID le inform ó a Cristiani que apoyaría su program a económ ico, lo cual com enzó a hacer desde el mismo inicio de la gestión. Este apoyo fue fundamental para el G obierno, entre otras cosas, porque le facilitó el acercam iento con las instituciones financieras interna­ cionales (IFI),42 quienes desde la perspectiva gubernamental estaban llamadas a jugar un rol fundamental en la estrategia política del gobierno. En efecto, para la Adm inistración Cristiani el apoyo de las IFI era im portante no sólo para obtener recursos económ icos y asistencia técnica para im plem entación de la reform a económ ica, sino también para crear un frente político lo suficientem ente fuerte para asegurar su viabilidad política y para reducir las resistencias de aquellos sectores em presariales que no estaban totalmente de acuerdo con el programa económico y/o que eventual­ mente saldrían afectados con la im plem entación del mismo.

41 Como hemos señalado en otro trabajo [Segovia, 1996b], en un país donde el sector privado cuenta con poder de veto para hacer inviable cualquier programa económico, este apoyo fue decisivo para implementar el programa de ajuste, ya que por su misma naturaleza significaba cambiar las reglas del juego económico que habían prevalecido hasta entonces; además, muchas de las políticas diseñadas implicaban necesariamente afectar negativamente —al menos en el corto plazo— a algunos sectores empresariales (particularmente los vinculados al sector agropecuario y a algunos sectores industriales). 42 Por IFI entendemos el Fondo Monetario Internacional Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

31

(FMI);

el Banco

Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

Por lo anterior, el gobierno buscó desde el m ismo inicio de su gestión la suscripción de un préstam o stand-by con el Fondo M onetario Internacional (FMI) y un préstam o de ajuste estructural con el Banco Mundial (BM), ya que eso representaba, de acuerdo con la M inistra de Planificación de la Adm inistración Cristiani, un

aval a la p olítica económica y social d el gobierno y era la vía p a ra iniciar la reapertura de la cooperación internacional .43 [Liévano de Marques, 19 9 6: 62-63], Dado que las IFI dudaban de la capacidad del gobierno de ejecutar reform as en medio de la guerra, y por tanto estaban a la espera de las medidas concretas que se adoptarían,44 el gobierno com enzó a im plem entar rápidam ente una serie de medidas enmarcadas en el ajuste estructural.45 Con estas señales, las IFI com enzaron a acercarse al gobierno y finalm ente reanudaron los program as de financiam iento. De esta manera, en un periodo muy corto de tiempo se pasó de la desconfianza inicial y la total descalificación a un apoyo general e incondicional [Liévano de M arques, 19 9 6: 59], Com o resultado de lo anterior, a principios de 1 9 9 0 se creó la base política que aseguró la viabilidad del program a económ ico de Cristiani: el gobierno, el sector privado organizado y las IFI con el

43 En el primer semestre de 1989, el gobierno del PDC había suspendido los pagos por concepto de servicio de la deuda pública interna y externa. La mora de la deuda externa llegaba a US$165 millones y tanto el Banco Mundial como el B1D habían suspendido los desembolsos al país [BM, 1991: 3; B1D, 1993: 28]. 44 De acuerdo con Liévano de Marques [1996: 60], esta actitud de las IFI era paradójica ya que mientras gobiernos muy endeudadosy con dudosa voluntad de reformas, recibían un regalo de los organismos financieros internacionales, como un apoyo inicial e incondicional, en el caso de E l Salvador, hubo que hacer esfuerzos deliberados y mostrar antes un Track record adecuado. 45 En junio se liberalizaron los precios de más de 200 productos; en julio se liberó parcialmente el tipo de cambio; en agosto se incrementaron las tarifas de los servicios públicos; y en septiembre se aplicó la primera desgravación arancelaria.

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apoyo decidido de Estados Unidos a través de USAID. La base com ún de esta alianza fue la coincidencia de la filosofía económ ica y social de las partes, particularm ente la necesidad de im plem entar una reform a basada en la iniciativa privada y en la liberalización económ ica. A partir de la conform ación de la alianza anterior, el rol protagónico que desempeñó USAID en los ochenta en la supervisión de la reform a económ ica fue asumido de m anera creciente por el Banco Mundial y el FMI, con el apoyo com plem entario del BID, que se encargaría de financiar algunos de los com ponentes del paquete de ajuste estructural [Segovia, 1995b]. D e esta m anera, en los noventa, hubo una división del trabajo entre las IFI y USAID, en donde las prim eras se encargaron de la orientación y la conducción de la reform a económ ica y la segunda centró más su atención en otras áreas de política, particularm ente en la reform a del Estado y la reform a judicial.

C uadro 1.2 E l Salv ad o r : MATRIZ DE CONDICIONALIDAD CRUZADA

1991-1994 Á r e a d e c o n d ic io n a lid a d

U S A ID

FM I

B a n c o M u n d ia l

B ID

Estabilidad m acroeconóm ica y financiera

X

X

X

X

Modernización del sector público

X

X

X

X

Reforma fiscal

X

X

X

X

Reforma del sector financiero

X

X

X

X

Reforma comercial

X

X

X

X

X

Privatización

X

Marco legal y regulador

X

Infraestructura

X

Sector de hidrocarburos

X X

X

X

X

Reforma de la política ambiental

X

X

X

Sector agrícola

X

X

X

Reforma de los sectores sociales y reducción de pobreza

X

X

X

Reforma judicial

X

Acuerdos de Paz

X

Reforma electoral

X

Fuente: Elaboración propia con base en docum entos oficiales de USAID, FMI, Banco Mundial y BID.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

2.3.

La firm a de la paz y la ausencia de oposición política a la reform a económ ica

Luego de la ofensiva guerrillera de noviem bre de 19 8 9 , El Salvador entró en un proceso de estabilización política debido al inicio y desarrollo de las negociaciones entre el gobierno y el FMLN, que culm inaron con la firm a de los A cuerdos de Paz en enero de 1992. La llegada de la paz y el cum plim iento de los com prom isos incluidos en los acuerdos crearon un clima de estabilidad política favorable a la inversión, fortalecieron el apoyo político y económ ico de la comunidad internacional hacia el gobierno y generaron un im portante proceso de recuperación post-bélica,46 todo lo cual favoreció la implementación del programa económ ico gubernam ental (Sección 2.6 de este capítulo). Por otra parte, las negociaciones de paz y el p osterior proceso de cumplimiento de los Acuerdos le perm itió al gobierno desarrollar su program a con escasa oposición política dado que la m ayor parte de los esfuerzos y de la atención del FMLN y de sus bases se centraron casi exclusivam ente en la reform a política asociada con los Acuerdos de Paz. En este sentido, y com o hemos indicado en otra parte [Segovia, 1 995b ], el FMLN y la mayoría de organizaciones de izquierda quedaron atrapados en dichos acuerdos, lo cual le perm itió al gobierno aplicar la reform a económ ica con poca oposición política. Esta situación, aunada al hecho de que la reform a económ ica ofrecida por ARENA en la campaña electoral no fue objeto de negociación y por tanto no fue incorporada a los com prom isos de paz, explica porqué el program a de ajuste en El Salvador no fue afectado por la firm a e im plem entación de los A cuerdos de Paz [Segovia, 1996b ],47 y que por el contrario, cada

46 En esa época el país se benefició, además, de la recuperación lenta pero sostenida de las economías centroamericanas como resultado en buena medida del proceso de pacificación que estaba desarrollándose en el área. 47 Los Acuerdos de Paz incluyeron un capítulo económico-social que contemplaba la transferencia de tierras (237,000 Mz) para ex-combatientes; la creación del Foro para la Concertación Económica y Social; la promulgación de

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

vez que hubo conflicto entre ambas dim ensiones, las IFI y el gobierno optaron en favor de la reform a económ ica, supeditando el cum plim iento de los Acuerdos de Paz [Segovia, 19 9 5b ; 1996c].

2.4.

La m asificación de las rem esas fam iliares y la am pliación de los m árgenes de acción del gobierno para la aplicación de la política económ ica

Un elem ento fundamental para explicar las particularidades del ajuste practicado en El Salvador en el periodo de Cristiani es el ingreso m asivo de recursos externos debido principalm ente al aumento de las remesas familiares y en m enor medida al aum ento de los flujos de capital oficial y m ultilateral para apoyar el proceso de reconstrucción nacional (Capítulo III). Dado que las remesas se caracterizan por ser autónomas, y por tanto no están sujetas a ningún tipo de condicionalidad, y debido a su naturaleza mucho más estable y perm anente que cualquier otra fuente de recursos externos, su ingreso tuvo im portantes im plicaciones adicionales en térm inos de los márgenes de acción del gobierno para la definición de las políticas nacionales. Com o hemos señalado en otra parte [Segovia, 1995b ; 1996b ], el poder de negociación del gobierno con las IFI aumentó en la medida en que la disponibilidad de divisas proveniente de las remesas dism inuyó la im portancia relativa del financiam iento externo destinado a apoyar la balanza de pagos, el cual generalmente

la Ley para la Defensa del Consumidor y el fortalecimiento de la unidad estatal encargada de velar por los derechos del consumidor; la participación de los micro y pequeños empresarios en la definición de las políticas dirigidas hacia ellos y en las juntas directivas de las instituciones estatales; el compromiso de proporcionar crédito oportuno a la micro y pequeña empresa, a la pequeña producción campesina, incluidas las cooperativas del sector reformado y no reformado, y otras medidas tendientes a fomentar la participación social a través del proceso de privatización y a fortalecer los programas de compensación social.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

está sujeto a condicionalidad.48 De hecho, y contrariam ente a la mayoría de experiencias en el resto de A m érica Latina, el gobierno salvadoreño recurrió al FMI más que por la necesidad de divisas para financiar el déficit de la balanza de pagos, por el rol catalizador que dicho organism o juega en térm inos del acceso a otro tipo de recursos externos y para ganar respaldo internacional al esfuerzo de ajuste,49 lo cual, com o ya hemos señalado, fue utilizado por el gobierno para dism inuir la resistencia de grupos de presión que en el corto plazo sentían afectados sus intereses por la im plem entación de las medidas de ajuste. Esto se evidencia en el hecho de que los cuatro acuerdos firm ados por el gobierno con el FMI en el período 1 9 9 0 -1 9 9 4 fueron tratados com o “p reven tivo s” (precautionary) y en ningún caso el gobierno hizo uso de los fo n d os.50 P or otra parte, la disponibilidad de divisas provenientes de las remesas y sus im portantes efectos distributivos (Capítulo V) le perm itieron al gobierno desentenderse del problema de la estabiliza­ ción de corto plazo y sacar ventaja del contexto político y económ ico

48 Haggard y Kaufman [1989] argumentan que la disponibilidad de recursos externos no condicionados le ha permitido a algunos países deudores obtener ventajas en las negociaciones de deuda, ya que están menos dispuestos a aceptar la condicionalidad, sobre todo del FMI. Según dichos autores, el hecho de que un determinado país cuente con recursos externos provenientes, por ejemplo, de un alza en los precios internacionales del petróleo, le permite no sólo conseguir más financiamiento externo —lo cual le da ventajas en la negociación— sino también evitar políticas de ajuste que tienen consecuencias distributivas. 49 Ésta es una diferencia básica del caso salvadoreño, ya que según Morrison [1995: 69], virtualmente todos los países que han aplicado programas del FMI habían alcanzado posiciones económicas insostenibles en las cuales el endeudamiento externo era extremadamente limitado y difíciles medidas de ajuste eran requeridas. 50 La siguiente cita de Liévano de Marques [1996: 63] es suficientemente esclarecedora del punto que tratamos: E l Fondo Monetario Internacional presta recursos caros a los países, de ahí que no nos interesaran susfondos sino la asistencia técnica y el reconocimiento de que elpaís manejaba ordenaday adecuadamente su política económica; esto en el caso de E l Salvador era factible al obtener un préstamo "stand-by” con el FMI. Teníamos plena conciencia de que lograr un arreglo con el FMI era la puerta de entrada con la comunidad internacional.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

para institucionalizar el nuevo modelo económ ico [Segovia, 1996b]; es decir, gracias a las remesas el gobierno pudo centrar su atención en el ajuste propiam ente dicho, entendido éste com o un proceso global de liberalización económica [Williamson, 1990], sin necesidad de pagar altos costos sociales y políticos.

2.5.

El intento de instaurar un nuevo modelo económ ico basado en las exportaciones no tradicionales

El program a económ ico de la A dm inistración Cristiani se basó en la propuesta que FUSADES elaboró con ocasión de las elecciones presidenciales de 19 8 9 51 y que había sido discutida con el presidente Cristiani desde mucho tiempo atrás [Liévano de Marques, 19 9 6: 5]. El program a tenía un com ponente de estabili­ zación de corto plazo destinado a enfrentar la crisis económ ica vigente en aquel m om ento y otro de m ediano plazo destinado a sentar las bases para la instauración en el país de un m odelo económ ico fundamentado en la iniciativa privada y el libre mercado, lo cual suponía elim inar todas las restricciones y los controles que obstaculizaban el funcionam iento de los mecanismos de m ercado, así com o abrirle los mayores espacios posibles de acum ulación a los sectores empresariales, principalmente a través de la privatización y de la reducción del tamaño del Estado [CENITEC, 1993]. En este sentido, se liberalizaron las tasas de interés y los precios de una gran cantidad de productos que estaban regulados; se abolió el m onopolio estatal del com ercio exterior del café y el azúcar y se reprivatizó la banca que constituía la medida central del program a

31 De acuerdo con Liévano de Marques [1996: 3-4], las elecciones presiden­ c ia le s programadas para marzo de 1989 representaron una oportunidad para q u e FUSADES presentara una propuesta de un programa económico y social que a d e m á s de ser integral y coherente, tuviera un enfoque de economía social de

mercado. Para ello, se contrató a un grupo de expertos internacionales, que fueron recomendados por Arnold Harberger, quien contribuyó a establecer un plan global y ayudó a la integración del documento final.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

de privatización, y por tanto se le dio una alta prioridad desde el m ismo inicio del gobierno [Sorto y Segovia, 1992], Com o com plem ento de la privatización bancaria se ejecutó una reform a financiera que incluyó el establecimiento de la autonomía del Banco Central de Reserva (BCR); la creación de la Bolsa de V alores y el fortalecim iento de los m ecanismos de supervisión y control. Por otra parte se diseñó un program a de reestructuración del sector público, cuyo com ponente básico era una reform a de los m inisterios vinculados al área social, particularm ente educación y salud. D e acuerdo con los diseñadores del program a, el nuevo m odelo estaría basado en el dinamismo y diversificación de las exportaciones no tradicionales de origen agrícola e industrial, sector que proporcionaría las divisas necesarias para m antener la estabilidad financiera y cambiaria y para satisfacer las necesidades de im portación del aparato productivo; tendría un efecto dinamizador en el resto de la econom ía nacional y generaría suficientes em pleos productivos, lo que a su vez tendría un im pacto positivo en la reducción de la pobreza. La principal política para lograr estos objetivos era la política cambiaria, específicamente el estable­ cim iento de un tipo de cambio realista mediante la instauración de un sistema de fluctuación sucia, el cual com enzó a operar en 19 9 0. Con el propósito de profundizar la apertura de la econom ía, de elevar su eficiencia global, y de eliminar el sesgo anti-exportador, se diseñó una reform a arancelaria que buscaba reducir los aranceles de un nivel de entre 2 9 0-0 a otro de 20-5 por ciento. En la parte fiscal se diseñó una reform a fiscal que incluyó la elim inación de los im puestos a las exportaciones, la reducción y sim plificación de los im puestos directos, la introducción del im puesto al va lo r agregado (IVA), así com o la sim plificación del sistema tributario. Un elem ento im portante de m encionar es la atención que se le prestó desde el mismo inicio de la gestión gubernam ental a la reactivación de la caficultura. De acuerdo con Paige [1997: 19 1], en una entrevista realizada a Cristiani en la fase preelectoral, éste había dejado claro que revitali^ar e l sector cafetalero era la base p rin cip a l

de su p olítica económ icay social a sí como un componente central de su política m ilitar. En efecto, desde la lógica del program a de estabilización

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

y ajuste, la reactivación de la caficultura no sólo proporcionaría las divisas necesarias para enfrentar el desequilibrio externo y para m antener la estabilidad cambiaria en el corto plazo, sino que tam bién generaría empleos en el campo. Adem ás, con dicha medida el nuevo gobierno buscaba el apoyo de los sectores económ icos tradicionales al program a global de reform as. En este sentido, la prioridad a la reactivación de la caficultura no fue concebida com o una vuelta al m odelo agroexportador, sino más bien com o una medida práctica tendiente a reactivar la econom ía en el corto plazo y a neutralizar políticam ente a los sectores más conservadores dentro y fuera del partido ARENA.

2.6.

El fortalecim iento del sector financiero y el abandono del modelo de fom ento de exportaciones no tradicionales

Com o resultado de la conjugación del ingreso de recursos externos, del fin de la guerra y el inicio del proceso de reconstrucción, de la reactivación de las economías centroam ericanas y de la implementación del programa de reform as, la economía salvadoreña Gráfico 1.1 E l Salvad o r: TASA DE CRECIMIENTO REAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1 9 7 8 - 1 9 9 9

(Precios constantes de 1990)

Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador.

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registró un proceso de crecim iento alto entre 19 9 0 y 19 9 4 (6.1% ), el cual estuvo acom pañado de un aumento del em pleo (Capitulo IV), una reducción de la inflación, de un m ejoram iento de los indicadores sociales y una reducción de la pobreza (Capítulo V). Sin embargo, en medio de la euforia del gobierno, de USAID y de las IFI por el logro del ajuste expansivo, a partir de 19 9 2 com enzaron a surgir las preocupaciones del sector em presarial organizado sobre el tipo de crecim iento que se estaba logrando, el cual en su opinión estaba basado en el dinamismo de los sectores no transables (comercio y servicios) y no en los sectores transables, com o el m odelo originalm ente preveía52 [ANEP, 19 9 2 , 1993a, 1 994a], De acuerdo con los em presarios, esta situación se debía en parte al manejo del tipo de cambio, el cual estaba siendo utilizado por el gobierno com o ancla nominal para reducir la inflación y no com o instrum ento de política económ ica para fom entar las exp or­ taciones, lo cual a su vez estaba poniendo presión a las tasas de interés y estaba afectando la disponibilidad de crédito para los sectores productivos [ANEP, 1994a: 30 -3 2 ].53 En efecto, a partir de enero de 1993 el Banco Central abandonó el sistema cambiario de fluctuación sucia que había adoptado en junio de 19 9 0 y estableció un sistema de tipo de cambio fijo a un nivel de 8.75 colones por dólar, para lo cual com enzó a intervenir en el m ercado ya fuera com prando o vendiendo dólares para m antener la paridad [Harberger, 1995: 130; IMF, 19 9 8: 16; Rivera Cam pos, 2000: 4 8 -4 9 ; CEPAL, 2000b: 4]. Este giro en la política cambiaría representó, en la práctica, el abandono por parte del gobierno de Cristiani del m odelo de

52 Los resultados en este campo eran tan pobres que aun los principales proihotores de la reforma lo aceptaron públicamente, como es el caso de FUSADES [1993], quien se quejó de que el objetivo de diversificar las exportaciones no estaba acorde con las expectativas previstas. 53 Otra línea de críticas era la relativa a la rapidez con que el gobierno realizó la reforma económica, lo cual en opinión de ANEP causaba costos innecesarios a muchos empresarios y violaba el principio de gradualidad e integralidad de las reformas.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

fom ento de exportaciones no tradicionales y el inicio de una estrategia tendiente a instaurar en el país otro m odelo económ ico basado en la inversión extranjera y en la integración de la econom ía salvadoreña a la norteam ericana, en el cual el establecim iento de un tipo de cambio fijo era fundam ental para la elim inación del riesgo cambiario y para reducir la inflación a índices internacionales. El giro de la política cambiaria estuvo fuertemente influenciado por la propuesta del entonces asesor del Banco Central de Reserva, Manuel Enrique Hinds, consistente precisam ente en im plem entar una estrategia económ ica basada en la inversión extranjera y en la integración de la econom ía al m ercado norteam ericano [Hinds, 1993]. La propuesta partía de reconocer que el patrón de crecimiento de los años noventa no era sostenible debido a los bajos índices de ahorro e inversión productiva lo cual se vinculaba con los altos costos de operar en el país, particularm ente con las altas tasas de interés, infraestructura deficiente, la existencia de aranceles y la existencia de un sector em presarial acostum brado a obtener altas tasas de utilidades sin asumir mayores riesgos. A diferencia del m odelo de fom ento de exportaciones no tradicionales, la nueva concepción partía de que la principal ventaja com petitiva de El

G ráfico 1.2 E l Sa l v a d o r : EVOLUCIÓN DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL, 1 9 8 0 - 1 9 9 9

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Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador.

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Salvador no era la abundancia de mano de obra, sino la cercanía a Estados Unidos y que la devaluación era ineficaz e incluso contraproducente debido a la existencia de las remesas, las cuales eran consideradas como exportaciones54 (una maquiladora ubicada en Estados Unidos) [Hinds 1993]. Desde el punto de vista político, el cambio de concepción respecto a la política cambiaria respondió a la creciente influencia política y económ ica de los grupos vinculados al sistema financiero recién privatizado (incluido el propio Presidente Cristiani y el Presidente del Banco Central de Reserva), quienes estaban obtenien­ do cuantiosas ganancias en el negocio bancario55 y que aprovechando el control del sistema bancario56 habían com enzado a expandirse a otros sectores de la econom ía e incluso al resto de países centroam ericanos, aprovechando la disponibilidad de ahorro finan­ ciero proveniente en buena medida de las remesas fam iliares.57 En

54 Se sostenía que debido al carácter estructural de las remesas era inútil tratar de elevar el tipo de cambio real mediante devaluaciones y que era inadecuado que el Banco Central estuviera tratando de sostener el tipo de cambio mediante la intervención en el mercado, ya que esto sólo le acarreaba pérdidas cambiarías y reducía el crédito real del sector privado. Un análisis detallado de la propuesta se encuentra en Segovia [1995a]. 55 Durante el período 1992-1996, la rentabilidad patrimonial del sistema bancario superó el 18%, mientras que los bancos reprivatizados obtuvieron en promedio un rendimiento patrimonial de 25.3% en el mismo período, lo cual significa que en un período de cuatro años se recuperó el capital arriesgado [Lemus, 2000: 15]. 56 Dicho control se vio reforzado por la prohibición existente hasta julio de 1993 de la entrada en operación de nuevos bancos. Recién hasta 1994 tres instituciones financieras no bancarias, un nuevo banco nacional y uno extranjero fueron autorizados a operar [IMF, 1994a: 15]. 57 Un mecanismo que se utilizó hasta fines de 1994 para este propósito fueron los créditos relacionados. La Nueva Ley de Bancos y Financieras permitía a los bancos conceder créditos relacionados hasta por un monto de 50% del capital pagado y reservas de capital de las instituciones. En la antigua ley dicho porcentaje era de 20%. De acuerdo con datos oficiales, para fines de 1994, en el caso de los cinco bancos privatizados originalmente, los créditos relacionados representaron el 41.3%.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

efecto, a partir de la reprivatización el sector financiero com enzó a beneficiarse de la recuperación económ ica y de la entrada de las remesas fam iliares, las cuales gracias a la unificación del tipo de cambio ocurrida en 19 9 0 y a la apertura de las casas de cambio, com enzaron a ingresar a los canales form ales, pasando por tanto a form ar parte del ahorro financiero del país (Capítulo VI), el cual pasó de representar el 23% del PIB en 1989 a niveles superiores a 45% del PIB a fines de los noventa [Lemus, 2000: 8]. Para los sectores financieros, el establecim iento de un tipo de cambio fijo era fundamental para eliminar el riesgo cambiario y para beneficiarse del ingreso de capital extranjero debido a su control sobre el sistema bancario.58

2.7.

La Adm inistración Calderón Sol y el intento form al de instaurar un nuevo modelo económ ico basado en la inversión extranjera y en la integración con Estados Unidos

Cuando el segundo gobierno de ARENA arribó al poder a mediados de 19 9 4 , el entorno político y económ ico nacional e internacional tan favorable en el que se desarrolló la gestión de la Adm inistración Cristiani había casi desaparecido. En el ámbito latinoamericano predominaba la incertidumbre debido al surgimien­ to de la crisis mexicana a finales 19 9 4 y las econom ías centroam e­ ricanas entraron en un ciclo de bajo crecim iento que repercutió negativamente en la evolución económica del país [Rivera Campos, 2000: 22]. En el ámbito interno, el proceso de recuperación posbélica vinculado a la firma y cum plim iento de los A cuerdos de

38 De acuerdo con IM F [1999b: 13], el sector financiero salvadoreño tiene un grado relativamente alto de concentración, con cuatro bancos acaparando cerca del 60% del crédito. Para mediados de 1999, el sistema comprendía 14 bancos privados nacionales, dos bancos estatales, un banco estatal de segundo piso, una agencia de un banco extranjero y tres compañías financieras, dos de las cuales estaban completando su proceso de liquidación.

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Paz había perdido fuerza y los indicios de desaceleración económica com enzaron a m anifestarse en el sector construcción [Rivera Cam pos, 2000: 38], En lo político, la oposición había ganado terreno y comenzaba a centrar su atención en la reform a económ ica y al interior de ARENA y del sector privado organizado había desaparecido la unidad de criterio en torno a la estrategia económica a seguir, lo cual lim itaba políticam ente los márgenes de acción del nuevo gobierno. La situación anterior, sumada a la pérdida de incidencia de FUSADES en el nuevo gobierno,59 y a la consolidación dentro del gabinete del grupo que desde 1993 com enzó a m anejar la econom ía en función de los intereses de los sectores financieros, crearon las condiciones políticas para intentar cambiar desde el Estado, y de manera explícita, el rumbo de la economía y de la política económica. En el mes de febrero de 19 9 5, el presidente Calderón Sol anunció públicamente la implementación de una nueva estrategia económica basada en la atracción de la inversión extranjera y en la integración de la econom ía salvadoreña a la norteam ericana, cuyo objetivo básico era convertir a El Salvador en una gran zona franca de servicios de maquila, financieros y de m ercadeo [Segovia, 1998: 513], La propuesta incluyó la dolarización, com enzando en una prim era fase con la fijación del tipo cambio a 8.75 colones por dólar y su libre convertibilidad (para lo cual se crearía un Currency Board); la eliminación total de los aranceles; el aumento del impuesto al va lo r agregado del 10% al 14% ; y la privatización de las empresas estatales, particularm ente las telecom unicaciones, los puertos y aeropuertos, la energía eléctrica y la seguridad social [Molina, 1995: 74-75]. Com o hemos señalado en otra parte [Segovia, 1995a, 1996b ], las medidas se inspiraron en la propuesta elaborada por Hinds en

59 El presidente Calderón Sol no era parte del grupo empresarial que impulsó el modelo de fomento de exportaciones no tradicionales dentro de FUSADES. Además, con la llegada de Manuel Enrique Hinds al gobierno en calidad de Ministro de Hacienda, la influencia de la visión económica de FUSADES se debilito aún más.

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La búsqueda de nuevos modelos económicos...

19 9 3 y tenían com o uno de sus objetivos centrales con vertir a El Salvador en un centro financiero regional, después de Panamá. La nueva propuesta gubernam ental, especialm ente la propuesta de política cambiaria, tuvo un impacto muy im portante tanto dentro del país com o en el resto de Centroam érica [Segovia, 1995a; R ivera Cam pos, 2000]; no obstante la m ayoría de ellas fueron objeto de las críticas y el rechazo por parte de im portantes sectores em presariales,60 partidos políticos y organizaciones gre­ miales y sindicales e incluso por sectores del m ismo gobierno.61 Adem ás, y a diferencia de lo ocurrido durante la adm inistración Cristiani, las IFI no apoyaron la dolarización com o el gobierno esperaba [Rivera Cam pos, 2000: 25 -2 6 ],62 Si bien en el transcurso del período de gobierno se avanzó en la privatización de las empresas públicas (empresa de comunicaciones y empresas eléctricas), se reform ó el sistema de previsión social, se estableció un nuevo calendario de reducción de aranceles y se aum entó el IVA del 10% al 13% , la principal medida del program a, es decir la dolarización de la econom ía nunca fue im plem entada. Com o Rivera Campos [2000: 99-100] ha señalado, dicha propuesta fue abandonada form alm ente por el gobierno a mediados de

60 FUSADES asumió una posición ambigua y contradictoria con sus posiciones anteriores respecto a la política cambiaria, ya que por una parte argumentaba que la dolarización podría ser beneficiosa para el país, y por otra señalaba que el régimen cambiado era secundario a una política macroeconómica coherente que propicie la estabilidad y el crecimiento [FUSADES, 1995: 149],

61 Al interior del gobierno se libró una fuerte disputa alrededor de la dolarización que incluyó, por una parte, al Vice-Presidente de la República y a Carlos Mejía Alférez, hombre cercano a Calderón Sol y representante de los intereses agropecuarios; y por otra, al ministro Hinds y al presidente del Banco Central de Reserva. 62 De acuerdo con Rivera Campos [2000: 25-26], en noviembre de 1994 una comitiva económica presentó en Washington ante una comisión del FMI, Banco Mundial y BID la propuesta de crear un Currencj Board, la cual no tuvo el respaldo esperado. La argumentación de los representantes del gobierno apuntaba a que una de las bondades de la propuesta sería la disminución de las tasas de interés.

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Transformación estructural y reforma económica en E l Salvador

1 9 9 5 63 utilizando com o argum ento la inestabilidad que se produjo en la región, com o resultado de la crisis mexicana de diciem bre de 19 9 4. No obstante, los prom otores de la dolarización no abando­ naron su objetivo y durante toda la adm inistración Calderón Sol siguieron manejando la economía en función de crear las condiciones económ icas que posibilitaran la dolarización. Esto es lo que explica el excesivo énfasis que se puso en reducir la inflación a índices internacionales y la política del Banco Central de acumular reservas internacionales (Capítulo III), pese a los costos económicos que dicha estrategia implicó para los sectores productivos del país y para los trabajadores, los cuales si bien se beneficiaron de la reducción de la inflación, salieron afectados por el congelam iento de salarios im plem entado en esa época (Capítulo V). La com petitividad de las exportaciones se vio afectada ya no sólo por la sobrevaluación cambiaría derivada del ingreso de las remesas (mal holandés) (Capítulo V), sino también por la sobre­ valuación proveniente del establecim iento de un tipo de cambio fijo en el contexto de una inflación interna mayor que la internacional [IMF, 1 9 9 8 ; CEPAL, 2000b : 4], La política m onetaria y crediticia restrictiva que se practicó, si bien fue exitosa en reducir la inflación a índices internacionales a partir de 19 9 7 , causó un aumento de las tasas reales de interés que afectaron negativam ente a la inversión privada. De hecho, existe un consenso bastante amplio en que el excesivo énfasis en la estabilización fue uno de los elem entos que en 19 9 6 p rovocaron el proceso de desaceleración económ ica [Edwards, 19 9 9: 4; IMF, 1998: 9; BID, 19 9 9 ; PNUD, 19 9 9; Rivera Cam pos, 2000: 117 ], y de que la persistencia de dicha política afectó el desempeño económ ico en años posteriores [CEPAL, 2000b : 1], Con la llegada en 19 9 9 de la Adm inistración Flores, las autoridades financieras del país plantearon nuevamente la propuesta de dolarización a los organism os internacionales. De acuerdo con

63 El proyecto de ley sobre convertibilidad que debía ser aprobado por Asamblea Legislativa ni siquiera fue elevado a ese órgano del Estado como pieza de correspondencia [Molina 1995, 76].

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La búsqueda de nuevos modelos económicos

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