Tra diritti umani e distensione. l’amministrazione Carter e il dissenso in Urss 9788820458904

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13-03-2013

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Umberto Tulli svolge attività di ricerca presso la facoltà di Scienze Politiche “Roberto Ruffilli” dell’Università degli Studi di Bologna (sede di Forlì). Ha conseguito il titolo di Dottore di Ricerca nel 2011 presso l’Istituto Italiano di Scienze Umane (Napoli).

FrancoAngeli La passione per le conoscenze

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1581.14 U.TULLI TRA DIRITTI UMANI E DISTENSIONE

Il presidente Carter non definì mai una politica specifica per i dissidenti sovietici. Eppure, questi si ritrovarono al centro della sua azione diplomatica. Questa prominenza dipendeva dagli impegni assunti in campagna elettorale, dall’attenzione del pubblico americano e del Congresso verso la questione dei diritti umani in Urss, e soprattutto dal fatto che, sul problema dei dissidenti, si intrecciavano le due principali iniziative della Casa Bianca: la politica dei diritti umani e quella di distensione. Per Carter, la campagna per i diritti umani e il dialogo bipolare non erano in antitesi, bensì complementari e interdipendenti. Da una parte, infatti, la critica rivolta ai sovietici per le violazioni dei diritti umani avrebbe permesso alla Casa Bianca di legittimare la distensione e la politica per il controllo degli armamenti agli occhi dei tanti critici conservatori che denunciavano la distensione come una nuova forma di appeasement. Dall’altra, la distensione fu immaginata come la cornice necessaria per il reale avanzamento dei diritti umani in Unione Sovietica: senza il dialogo bipolare, gli Stati Uniti non avrebbero potuto fare nulla per favorire la diffusione delle libertà fondamentali in Urss. Proprio per questo, Carter sembrò seguire una strategia all’insegna della fermezza e dell’open diplomacy nei confronti delle violazioni sovietiche. Tale scelta, però, trovò presto la condanna da parte dell’Urss, spingendo il Presidente a rivedere la propria politica e a fronteggiare nuove critiche all’interno degli Stati Uniti.

Umberto Tulli

Tra diritti umani e distensione L’amministrazione Carter e il dissenso in Urss

FRANCOANGELI

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Storia internazionale dell’età contemporanea

Siec

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Umberto Tulli

Tra diritti umani e distensione L’amministrazione Carter e il dissenso in Urss Prefazione di Mario Del Pero

Copyright © 2013 by FrancoAngeli s.r.l., Milano, Italy Ristampa 0 1 2 3 4 5 6

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L’opera, comprese tutte le sue parti, è tutelata dalla legge sui diritti d’autore. Sono vietate e sanzionate (se non espressamente autorizzate) la riproduzione in ogni modo e forma (comprese le fotocopie, la scansione, la memorizzazione elettronica) e la comunicazione (ivi inclusi a titolo esemplificativo ma non esaustivo: la distribuzione, l’adattamento, la traduzione e la rielaborazione, anche a mezzo di canali digitali interattivi e con qualsiasi modalità attualmente nota od in futuro sviluppata).

Storia internazionale dell’età contemporanea

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Le fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun fascicolo dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall’art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941 n. 633. Le fotocopie effettuate per finalità di carattere professionale, economico o commerciale o comunque per uso diverso da quello personale, possono essere effettuate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da CLEARedi, Centro Licenze e Autorizzazioni per le Riproduzioni Editoriali (www.clearedi.org; e-mail [email protected]). Stampa: Digital Print Service srl - sede legale: via dell’Annunciata 27, 20121 Milano; sedi operative: via Torricelli 9, 20090 Segrate (MI) e via Merano 18, 20127 Milano.

Storia internazionale dell’età contemporanea, collana diretta da Antonio Varsori (Università degli Studi di Padova)

Siec

Negli ultimi decenni le discipline storiche hanno fatto registrare un crescente interesse nei confronti degli eventi e delle dinamiche di carattere internazionale. Se per lungo tempo tali aspetti erano risultati oggetto quasi esclusivo della storia diplomatica, il diffondersi della “histoire des relations internationales” ha aperto l’interesse degli studiosi ad altre dimensioni: da quella economica a quella sociale, a quella culturale. L’influenza esercitata dalle storiografie britannica e americana, l’attenzione verso ambiti temporali più recenti, la moltiplicazione delle fonti archivistiche, i rapporti con altri settori delle scienze sociali e l’interesse verso temi quali la “guerra fredda” e l’integrazione europea hanno condotto alla sempre più ampia diffusione degli studi di storia delle relazioni internazionali. Inoltre numerosi studiosi di storia contemporanea hanno preso a sottolineare l’importanza del rapporto esistente fra dimensioni politica, economica e sociale interne e quelle internazionali. Infine il processo di “globalizzazione” non poteva lasciare insensibili gli storici. Ciò ha condotto all’emergere di una ampia quanto complessa Storia internazionale. La collana nasce quindi con l’intento di creare uno spazio specifico in cui possa trovare collocazione parte della crescente produzione storica in questo settore: dai lavori di giovani ricercatori ai contributi di studiosi di riconosciuta esperienza,dai manuali universitari di alto livello scientifico agli atti di convegni.

Comitato scientifico: Michel Dumoulin (Université de Louvain-la-Neuve), Michael Gehler (Universität Hildeshaim), Wilfried Loth (Universität Duisburg-Essen), Piers Ludlow (London School of Economics), Georges-Henri Soutou (Université de Paris IV Sorbonne). Il comitato assicura attraverso un processo di peer review la validità scientifica dei volumi pubblicati.

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Umberto Tulli

Tra diritti umani e distensione L’amministrazione Carter e il dissenso in Urss Prefazione di Mario Del Pero

Storia internazionale dell’età contemporanea

FRANCOANGELI

Il volume è stato pubblicato con il contributo del Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali dell’Alma Mater Studiorum-Università di Bologna con fondi PRIN 2009.

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Indice

Prefazione, di Mario Del Pero

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Sigle ed abbreviazioni

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Introduzione

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Ringraziamenti

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1. Gli anni Settanta e la scoperta dei diritti umani 1.1. Un supporto ambiguo. Gli Stati Uniti ed i diritti umani, 1945-1968 1.2. «A Sentimental Nonsense». Kissinger ed i diritti umani 1.3. «Onda del futuro» e «tradizione americana». I diritti umani nella sfida liberal al realismo kissingeriano 1.4. Una «distensione dal volto umano». Henry Jackson e la critica neocon alla distensione 1.5. Conclusioni: un fenomeno raro come un’eclisse

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2. Carter e le elezioni del 1976 2.1. La nascita della commissione Helsinki 2.2. Diritti umani e distensione nelle primarie 2.3. All’ombra di Brzezinski 2.4. Conclusioni: la vittoria dei diritti umani

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3. Fermezza all’estero e consensi all’interno. 1977-1978 3.1. Rilanciare la distensione attraverso la critica all’Urss 3.2. Ricostruire il consenso. Le reazioni interne alla politica di Carter

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3.3. Le reazioni sovietiche ed il fallimento del vertice di Mopag. sca » 3.4. I dubbi europei » 3.5. Le divisioni all’interno dell’amministrazione 3.6. Definire la politica per i diritti umani e per le relazioni » bipolari » 3.7. Gli Stati Uniti e la conferenza di Belgrado » 3.8. Conclusioni 4. Rispondere alle critiche: la scelta a favore della quiet diplomacy 4.1. Una campagna antisovietica. Le critiche liberal e realiste alla politica dei diritti umani di Carter 4.2. Stabilizzare la distensione per promuovere i diritti umani 4.3. Le difficoltà della quiet diplomacy: il Corno d’Africa, la bomba al neutrone e la stagione dei processi 4.4. Conclusioni

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Conclusioni

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Bibliografia

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Indice dei nomi

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5. Il trionfo dei critici: il ritorno alla quiet diplomacy, la firma degli accordi Salt II e l’invasione sovietica dell’Afghanistan 5.1. Una nuova quiet diplomacy per migliorare le relazioni bipolari 5.2. Problemi interni I: le Ong di fronte alla quiet diplomacy 5.3. Problemi interni II: le reazioni del Congresso 5.4. L’invasione sovietica dell’Afghanistan e la fine della distensione 5.5. La campagna per i diritti umani dopo l’Afghanistan 5.6. Conclusioni

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Prefazione

È nel corso degli anni Settanta che i diritti umani entrano di prepotenza nella politica internazionale. La retorica e la politica dei diritti umani vanno ad occupare uno spazio centrale, condizionando il dibattito politico e pubblico e mettendo in discussione alcuni canoni consolidati della Guerra fredda: del suo discorso, delle sue pratiche e delle sue rappresentazioni. Diventano, i diritti umani, forse l’“ultima utopia” della modernità, nella felice definizione utilizzata nel più importante, e originale, studio recente sull’argomento.1 Lo sono, laddove seguono il fallimento delle altre grandi utopie del XX secolo, su tutte quella dell’emancipazione e della palingenesi socialista. Ma lo sono anche nell’offrire un nuovo codice universalista in luogo di quello della modernizzazione industriale, che in forme diverse le due grandi potenze della Guerra fredda – gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica – avevano offerto al mondo terzo e in via di sviluppo. Utopie, quelle modernizzatrici, destinate a essere vittime della loro arroganza e della irriducibilità di tante realtà locali agli schemi universalisti di cui esse si facevano portatrici.2 La distensione bipolare tra Usa e Urss contribuisce certamente all’emergere di questa “ultima utopia”. Lo fa, però, in un modo involontario e finanche paradossale: pensata come modo per consolidare consen1

S. Moyn, The Last Utopia. Human Rights in History, Cambridge, Harvard University Press, 2010. Sul volume di Moyn si veda inoltre F. Romero, S. Salvatici, T. Smith e S. Moyn, “Quando nascono i diritti umani? Una proposta controversa”, Il Mestiere di Storico, 2, 2011, pp. 51-64. 2 Sul tema, la letteratura è ormai ricchissima. Si vedano, tra i tanti, i recenti D. Ekbladh, The Great American Mission: Modernization and the Construction of an American World Order, Princeton, Princeton University Press, 2010; M. E. Latham, The Right Kind of Revolution. Modernization, Development, and U.S. Foreign Policy from the Cold War to the Present, Ithaca, Cornell University Press, 2011; N. Cullather, The Hungry World: America’s Cold War Battle Against Poverty in Asia, Cambridge, Harvard, University Press, 2010; M. Trentin, “Modernization as State-Building. The Two Germanys in Syria, 1963-1972”, Diplomatic History, Vol. 333, Issue 3, 2009, pp. 487-505.

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sualmente gli assetti della Guerra fredda, finirà per destabilizzarli, delegittimandone le fondamenta ideologiche e producendo accordi, su tutti quelli di Helsinki, che manderanno in crisi la presa sovietica sull’Europa centroorientale e apriranno possibilità e orizzonti nuovi al dissenso politico nei paesi del blocco comunista.3 Le forme nuove dell’interdipendenza – alimentata da processi convergenti di innovazione tecnologica e deregolamentazione economica – permetteranno modalità d’interazione tra soggetti statuali e individuali prima inimmaginabili che, nuovamente, faciliteranno la diffusione della ideologia e del discorso dei diritti umani. Agiscono però dinamiche più generali, spesso interne agli Stati Uniti e all’Occidente capitalista, che contribuiscono a porre il tema dei diritti dell’uomo, declinati secondo una chiave precipuamente individualistica, al centro della scena. Alla crisi per certi aspetti strutturale della politica corrisponde una crescente enfasi sulla centralità dell’individuo, portatore di diritti inalienabili e, appunto, universali. Il trionfo del mercato e la contrazione del pubblico, così marcati negli Usa post-anni Settanta, informano e alimentano questa centralità dell’individuo, nel quale si raccolgono e concentrano i diritti ultimi per come questi vengono declinati dopo di allora, e che sublimano la sovranità individuale in ogni sfera dell’agire, a partire da quella dei consumi.4 Vi è, infine, l’efficace azione di lobby e organizzazioni che nella porosa e permeabile politica di allora, e grazie alle nuove possibilità offerte dalla comunicazione pubblica, trovano spazi per incidere con efficacia e condizionare il processo politico e le decisioni che ne conseguono.5 I diritti umani – il loro significato ultimo, la loro applicazione, le politiche promosse in loro nome – pongono in realtà dilemmi per le quali le grandi culture politiche novecentesche, e quella marxista in special modo, sembrano essere in larga misura impreparate. Mettono in discussione l’idea 3

F. Romero, Storia della guerra fredda: l’ultimo conflitto per l’Europa, Torino, Einaudi, 2009; pp. 224-281; D. C. Thomas, The Helsinki Effect: International Norms, Human Rights, and the Demise of Communism, Princeton, Princeton University Press, 2001; A. Romano, From Détente in Europe to European Détente: How the West Shaped the Helsinki CSCE, Bruxelles, Peter Lang, 2009. 4 T. Borstelmann, The 1970s. A New Global History, Princeton, Princeton University Press, 2012; E. Rosenberg, Consumer Capitalism and the End of the Cold War, in M. Leffler e O. A. Westad (eds.), The Cambridge History of the Cold War. Vol.III: Endings, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, pp. 489-511; F. Fasce, Le anime del commercio. Pubblicità e consumi nel secolo americano, Roma, Carocci, 2012. 5 K. Cmiel, “The Emergence of Human Rights Politics in the United States”, Journal of American History, 3 December 1999, pp.1231-50; A. M. Clark, Diplomacy of Conscience: Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001; J. Power, Like Water on Stone: the Story of Amnesty International, London, Penguin, 2001.

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stessa di azione collettiva che aveva costituito la matrice primaria dell’agire politico contemporaneo. Mandano in frantumi quel principio di autodeterminazione che aveva qualificato l’internazionalismo del Ventesimo secolo, contestandone il fondamentale (e modernissimo) presupposto: l’idea di piena sovranità che vi sottostà e l’impossibilità d’interferire dall’esterno entro i confini definiti e riconosciuti del soggetto statuale legittimo, dove questo possiede il diritto all’esercizio esclusivo e monopolistico della violenza. Contribuiscono, in altre parole, alla fine dell’era della territorialità: di una modernità incubatrice di molti processi, inclusa quella stessa decolonizzazione che rivendicava, appunto, la creazione di nuovi attori, dotati di sovranità piena e ultima entro il proprio perimetro statuale, inclusa quella di violare i diritti civili e politici dei propri cittadini.6 In molte letture recenti (e spesso assai presentiste) i diritti umani vengono letti come strumento abilmente utilizzato dagli Stati Uniti per ripensare e rilanciare la propria egemonia: per surrogare i codici di una modernizzazione screditata dai suoi insuccessi e dalla sua presunzione omologatrice.7 Questa importante ricerca di Umberto Tulli ci mostra una realtà almeno in parte diversa. Ci rivela i problemi e le difficoltà che i diritti umani posero al presidente statunitense Jimmy Carter (1977-1981), quando essi irruppero nel dibattito politico e pubblico degli Stati Uniti. Da allora in poi, è divenuto impossibile per qualsiasi leader americano non parlare il discorso dei diritti umani, semplificandolo però all’estremo e rimovendone le tante aporie e ambiguità, pena un’inevitabile vulnerabilità politica e una perdita di consenso all’interno del paese. Nel farlo, si finisce inevitabilmente per alimentare tensioni politiche con i propri interlocutori internazionali, che vi scorgono un altro mezzo a disposizione della potenza egemone per interferire nei propri affari interni e mettere in discussione la propria sovranità. Ma l’enfasi sui diritti umani e, nello specifico degli Stati Uniti, sull’imperativo politico ed etico di difenderli e promuoverli globalmente espone chi guida il paese a una parallela vulnerabilità politica. Per essere coerente, una tale politica non può accettare nessun compromesso; qualsiasi soggetto statuale si erga a difensore e custode dei diritti umani, come gli Usa hanno fatto nell’ultimo quarantennio, può essere accusato di adottare 6

Su questo si vedano le importanti considerazioni di Moyn, The Last Utopia, cit. e di M. P. Bradley, “Writing Human Rights History”, Il Mestiere di Storico, 2, 2011, pp. 31-50. Una lettura diversa, che cerca invece di legare diritti umani e auto-determinazione, è quella offerta da B. Simpson, The United States and the Curious History of Self-Determination, “Diplomatic History”, Vol. 36, Issue 4, Fall 2012, pp. 675-694. 7 D. Zolo, Chi dice umanità. Guerra, diritto e ordine globale, Torino, Einaudi, 2000 e R. Blackburn, “Reclaiming Human Rights”, The New Left Review, May/June 2011, pp. 126138.

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ipocritamente standard duali, distinguendo tra sé e gli altri, i propri alleati e i propri nemici, gli interlocutori geopoliticamente centrali (ai quali molto si concede, in nome dei propri interessi) e quelli invece marginali (cui si può imporre con più fermezza la richiesta di rispettare i diritti umani).8 Tutte queste contraddizioni emergono con chiarezza nel caso di studio discusso in questo volume. Il moralismo intriso di religiosità di Jimmy Carter lo indusse a prestare un’attenzione forte al tema della violazione dei diritti umani, soprattutto quando a rendersene responsabili erano regimi amici degli (e condizionabili dagli) Stati Uniti, in particolare in America Latina. Ma Carter si dovette anche confrontare con le pressioni politiche interne di chi chiedeva alla sua amministrazione di fare ancora di più. Pressioni, queste, che come mostra bene Umberto Tulli si caratterizzavano per la loro trasversalità politica. Provenivano dalla sinistra liberal democratica, impegnata a denunciare i mille compromessi imposti dalla Guerra fredda e le pratiche inaccettabili dello stato di sicurezza nazionale edificato per far fronte alla sfida con l’Unione Sovietica. Ma provenivano anche da destra, declinati in chiave precipuamente (e, talvolta, esclusivamente) antisovietica, dalla parte del partito repubblicano che aveva ormai pienamente rigettato la realpolitik di Nixon e Kissinger e dal quel mondo neoconservatore destinato ad abbandonare il partito democratico, al cui interno era sorto e si era consolidato. Carter credeva nei diritti umani e sperava al contempo di proseguire, e anzi intensificare, il processo di distensione con l’Urss avviato dai suoi predecessori. Non si trattava, però, dell’ingenua convinzione di conciliare l’inconciliabile, come spesso è stato invece sostenuto; né dell’incongrua sovrapposizione di moralismo e ragion di stato. Tulli mostra bene come il Presidente statunitense avesse individuato una sorta d’interdipendenza, politica ed etica, tra le due dimensioni: la difesa dei diritti umani e il dialogo con la controparte sovietica. La distensione era fondamentale al consolidamento della pace, all’intensificazione degli scambi – economici, politici e culturali – e alla promozione di forme virtuose d’interdipendenza. Grazie alla quale si sarebbero potute promuovere iniziative finalizzare a garantire la tutela e la promozione dei diritti umani. Fare propria la bandiera dei dirit8

Su queste contraddizioni, si soffermano con gradi di profondità diversa M. Ignatieff, Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton, Princeton University Press, 2001; Idem (ed.), American Exceptionalism and Human Rights, Princeton, Princeton University Press, 2005 e M. Walzer, Arguing About War, New Haven, Yale University Press, 2004. Sui doppi standard carteriani, e sulla possibilità d’imporre a determinati paesi quel che non si poteva imporre ad altri, si veda la ricca ricerca di W. M. Schmidli, “Institutionalizing Human Rights in United States Foreign Policy: U.S.-Argentine Relations, 1976-1980”, Diplomatic History, Vol. 35, Issue 2, April 2011, pp. 351-77.

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ti umani serviva invece per alimentare il necessario consenso interno alle scelte di politica estera: per dotarla di quei principi e di quella moralità che il paese e la sua opinione pubblica sembravano ora invocare. Vi era una dimensione pragmatica, ai limiti del cinismo, nell’agire del Presidente e dei suoi consiglieri. Sapevano quanto la distensione con l’Urss fosse osteggiata negli Stati Uniti, dai molti che denunciavano la natura autoritaria del regime moscovita e la sua repressione del dissenso politico interno, e ritenevano pertanto immorale e strategicamente perdente qualsiasi dialogo e accordo con il Cremlino. Impegnare pubblicamente gli Stati Uniti nella difesa dei diritti umani, criticando l’Urss e se necessario invitando dissidenti sovietici alla Casa Bianca, serviva pertanto a contenere le pressioni interne agli Stati Uniti: a dare una cruciale copertura politica proprio alla diplomazia della distensione. Criticare l’Urss, e farlo talora in modo aperto e palese, era funzionale a collaborare e dialogare con Mosca, come Tulli sottolinea in alcuni dei passaggi più originali e importanti di questo volume, basati in larga misura su fonti documentarie inedite e da poco rese accessibili agli studiosi. Carter in ultimo fallì, su questo come su altri versanti. Peccò d’incoerenza, come sottolineano ormai da tre decadi tutti coloro che ne hanno studiato i quattro anni di Presidenza, e la politica estera in particolare.9 Era però difficile dare coerenza a un oggetto scivoloso, ambiguo e contraddittorio come i diritti umani, la cui definizione risultò da subito complessa quanto l’enunciazione di una chiara politica messa al loro servizio.10 I diritti umani si sarebbero rivelati argomento quasi post-politico, messi però al servizio di un disegno tutto politico, come quello carteriano. Una loro coerente difesa e promozione non poteva accettare alcun compromesso, laddove invece le mediazioni erano inevitabili e finanche necessarie, con la controparte sovietica e con alleati cruciali (si pensi solo all’Iran di Reza Pahlavi) che non s’intendeva in alcun modo indebolire. Soprattutto, le 9

Per alcuni tra gli studi migliori sulla politica estera carteriana si vedano G. Smith, Morality, Reason, and Power: American Diplomacy in the Carter Years, New York, Hill and Wang, 1986; J. Dumbrell, The Carter Presidency: a Re-evaluation, Manchester, Manchester University Press, 1993; R. A. Strong, Working in the World: Jimmy Carter and the Making of American Foreign Policy, Baton Rouge, Louisiana State University Press, 2000; S. Kaufman, Plans Unraveled: the Foreign Policy of the Carter Administration, DeKalb, Northern Illinois University Press, 2008; B. Glad, An Outsider in the White House: Jimmy Carter, His Advisors, and the Making of American Foreign Policy, Ithaca, Cornell University Press, 2009. 10 Ambiguità, questa, che emerge bene nel principale documento elaborato dall’amministrazione Carter sul tema. Cfr. Presidential Review Memorandum 28: Human Rights, July 8 1977 (http://www.fas.org/irp/offdocs/prm/prm28.pdf, consultato il 14 febbraio 2013)

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politiche di Carter finirono sotto il fuoco incrociato di quei soggetti – neoconservatori e nuova Destra all’interno, Urss all’esterno – che il Presidente pensava di poter gestire attraverso un uso accorto, e se necessario spregiudicato, del tema dei diritti umani. I critici interni di Carter rimasero insoddisfatti delle sue mezze misure e tornarono a denunciare con forza la distensione bipolare, invocando il ritorno alla politica della fermezza e dell’intransigenza dei primi anni della Guerra fredda. Mosca espresse irritazione e finanche disorientamento per l’atteggiamento di Carter, così lontano dal realismo kissingeriano della prima fase della distensione. Ancora una volta, l’Unione Sovietica rivelava la sua incapacità di comprendere le dinamiche politiche ed elettorali statunitensi, finendo per favorire quelle forze che le erano maggiormente ostili. Dalla distensione si passò alla recrudescenza delle tensioni bipolari e a quella che, con formula mediaticamente felice ma inesatta, si definì la “seconda Guerra fredda”. Quella Guerra fredda dai cui schemi e rigidità Carter aveva chiesto all’America di liberarsi. E nella quale l’America parve invece riprecipitare alla fine del suo sfortunato mandato. Questo libro, di certo il più importante disponibile sull’argomento in lingua italiana, ci spiega perché ciò sia avvenuto. Utilizzando un angolo visuale specifico, quello appunto dei diritti umani, ci illustra perché il Presidente che sognava di far uscire gli Stati Uniti dalla Guerra Fredda e intensificare il dialogo con Mosca finì per riportarli a una dimensione di scontro assoluto con l’Urss simile a quella degli agli anni precedenti la distensione. Mario Del Pero Università di Bologna

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Sigle ed abbreviazioni

AAP: Andrej Amalrik Papers ABM: Anti ballistic missile ACDA: Arms Control and Disarmament Agency ADSA: Andrei D. Sakharov Archives AIPAC: American-Israel Public Affairs Committee ALCM: Air-launched cruise missile CF: Country Files CL: Office of Congressional Liaison CHRDR: Center for Human Rights Documentation & Research CJH: Center for Jewish history CPD: Committee on the Present Danger CL: Congressional Liaison CS: Chief of Staff CSCE: Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa DPMP: Daniel Patrick Moynihan Papers FCO: Foreign and Commonwealth Office FRUS: Foreign Relations of the United States GFPL: Gerald Ford Presidential Library HMJP: Henry M. Jackson Papers HRC: Human Rights Collection HRW: Human Rights Watch – Helsinki Watch HU: Human Rights ICBM: Intercontinental ballistic missile JCPL: Jimmy Carter Presidential Library LOC: Library of Congress MBFR: Mutual and Balanced Force Reductions MIRV: Multiple Independently Targetable Reentry Vehicle MFN: Most Favored Nation NA: British National Archives NARA: National Archives and Records Administration 13

NATO: North Atlantic Treaty Organization NCSJ: National Conference on Soviet Jewry NSA: National Security Advisor NSC: National Security Council OPL: Office of Public Liaison PREM: Prime Minister’s Office PRM: Presidential Review Memorandum RG: Record Group SALT: Strategic Arms Limitation Talks SF: Subject Files SLBM: Submarine-launched ballistic missile SS: Office of the Staff Secretary USIA: United States Information Agency WCP: Warren Christopher Papers WHCF: White House Central Files ZBM: Zbigniew Brzezinski Donated Historical Materials

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Introduzione

Pochi giorni prima di lasciare la Casa Bianca, Jimmy Carter ricevette dal dipartimento di Stato un lungo memorandum che tracciava un bilancio positivo della politica dei diritti umani portata avanti dall’amministrazione democratica. Pur non negando qualche difficoltà nella sua attuazione, la campagna per i diritti umani veniva descritta come «uno dei più importanti successi politici e morali dell’amministrazione», e come «un plus per gli interessi nazionali americani» perché capace di dare eco ai «più profondi valori politici» dei cittadini. Tutto lasciava presagire che la promozione dei diritti umani sarebbe rimasta come un obiettivo di primo piano per la politica estera americana.1 Eppure, non appena eletto presidente, il repubblicano Ronald Reagan sembrò abbandonare l’impegno in difesa dei diritti umani che aveva contraddistinto il mandato di Carter. Il suo malcelato scetticismo nei confronti dell’Atto finale della Conferenza sulla sicurezza e cooperazione in Europa (Csce) aveva sollevato dubbi nel Congresso, tra le Ong e tra i dissidenti dell’Europa dell’Est sulla determinazione con cui la nuova amministrazione avrebbe attuato una politica por i diritti umani. Joshua Rubenstein – esponente di Amnesty International ed attento conoscitore del dissenso sovietico – sostenne infatti che il mondo degli attivisti temeva che «l’amministrazione Reagan non [fosse] disposta a porre un’enfasi positiva sulla promozione dei diritti umani. In alcune parti del mondo, la sua elezione è stata vista come un semaforo verde, un incoraggiamento per rafforzare la repressione».2 Quando, a febbraio, Reagan indicò Ernest Lefever come sottosegretario per i diritti umani della sua amministrazione, questi timori fu1

L. Bloomfield, “The Carter Human Rights Policy. A Provisional Appraisal”, 16 gennaio 1981, in JCPL, ZBM, Box 34, F. “NSA Accomplishment – Human Rights”. 2 Associated Press, "Soviet Dissident Calls Reagan Human Rights Policy Dangerous", 10 febbraio 1981, in Andrei Sakharov Archives, Human Rights Collection, Box 21, Folder 8, Harvard University.

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rono confermati. Era una scelta che intendeva sottolineare la netta discontinuità rispetto alla politica estera di Carter e che voleva mostrare maggiore fermezza nei confronti dell’Unione Sovietica ma – dalla prospettiva degli attivisti della cosiddetta "Helsinki lobby" – sembrava preludere ad una minore attenzione verso il problema dei diritti umani. Sin dal 1977, infatti, Lefever era stato un acceso critico della decisione di dare centralità ai diritti umani nella politica estera americana perché questi dettavano «azioni che confondono un governo responsabile». Dalla sua prospettiva, «invocare in maniera coerente e risoluta gli standard relativi ai diritti umani» avrebbe danneggiato «sia il nostro interesse nazionale che la causa della libertà».3 La nomina di Lefever fu bocciata dal Senato proprio per le sue posizioni verso la politica dei diritti umani inaugurata da Carter. Non che, al Senato, l’ex presidente e la sua politica estera godessero di qualche popolarità. Anzi, in molti ritenevano l’esperienza di Carter un fallimento e la sua azione internazionale responsabile delle difficoltà americane, ma ben pochi potevano dirsi critici dell’idea secondo cui la promozione dei diritti umani fosse una preoccupazione legittima e prioritaria della politica estera americana. Al suo posto, la Casa Bianca riuscì a far approvare la nomina di Elliot Abrams, già collaboratore del senatore Daniel Patrick Moynihan. Con la nomina di Abrams, molti repubblicani si convinsero della necessità di sviluppare una politica per i diritti umani. Poco dopo, infatti, il dipartimento di Stato rilasciò una dichiarazione che sembrava echeggiare l’attenzione di Carter verso i diritti dell’uomo, sottolineando che questi «erano l’anima della politica estera [americana]».4 Ma, così come molti repubblicani avevano seguito i democratici nell’affermare la centralità dei diritti umani, molti democratici seguirono i repubblicani nel denunciare il fallimento dell’azione di Carter. Una prima linea di critica, allora estremamente popolare, era quella dei democratici conservatori e dei neoconservatori, come i senatori democratici Henry Jackson (Washington) e Daniel P. Moynihan (New York). Dalla loro prospettiva, la campagna di Carter si era rivelata un fallimento, perché espressione di una “moralità senza potenza” e, di conseguenza, disattenta al caso sovietico. Un’altra, fatta propria da numerosi democratici liberal come Richard Holbrooke o Patricia Derian – il primo era stato responsabile per il sudest asiatico del dipartimento di Stato, la seconda sottosegretario per i diritti umani – sottolineava come i risultati ottenuti da Carter avessero de3

E.W. Lefever, "Limits of the Human Rights Standard", in E.W. Lefever (ed), Morality and Foreign Policy. A Symposium on President Carter's Stance, Washington DC, Ethics and Public Policy Center, 1978. 4 M. Freudenheim and B. Slavin, "White Hats Have a Practical Use", New York Times, 8 novembre 1981.

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luso le aspettative. Per loro, infatti, l’amministrazione non era stata in grado di portare avanti l’ambizioso programma di promozione dei diritti umani nel mondo.5 Di fatto, a meno di un anno dalla sua sconfitta elettorale, erano in pochi a difendere l’operato di Carter. Lo scetticismo sulla politica estera di Carter sembra dominare anche numerose ricostruzioni storiografiche. Soprattutto negli anni Ottanta e nei primi anni Novanta, storici e politologi hanno sottolineato l’ingenuità, i fallimenti e le tante contraddizioni della politica estera di Carter, caratterizzata da un’ampia agenda di riforma delle relazioni internazionali ma incapace di tradursi in un’effettiva azione politica. La sua campagna per la difesa dei diritti umani è stata ritratta come una politica incoerente, inconsistente, disattenta alla crescita del potere sovietico e, di conseguenza, come una politica contraria all’interesse nazionale americano. Tale fallimento è stato spiegato attraverso diverse chiavi di lettura: la dubbia praticabilità di un «impegno assoluto per i diritti umani»; la rivalità tra il liberal segretario di Stato, Cyrus Vance, ed il coldwarrior consigliere per la sicurezza nazionale, Zbigniew Brzezinski; la contraddizione tra il tentativo di rilanciare la distensione con l’Urss e la politica dei diritti umani; il clima politico successivo alla disfatta americana in Vietnam; le difficoltà con il Congresso e quelle con il partito democratico, di cui il presidente era espressione.6 La fine della Guerra fredda e l’accesso a nuove fonti primarie hanno permesso una più serena analisi della politica estera di Carter. Alcuni storici, quali ad esempio John Dumbrell, David Skidmore, Robert Strong e, piú tardi, David Schmitz, pur non negando i limiti e gli errori del presidente, hanno iniziato una vera e propria opera di rivalutazione del mandato di Carter e del suo impegno per i diritti umani, sino a sottolineare come questo abbia rappresentato il primo tentativo di definire una chiara politica estera capace di andare oltre l’orizzonte bipolare e di superare la Guerra fredda.7 5

Una sintesi delle diverse critiche è in J. Muravchik, The Uncertain Crusade. Jimmy Carter and the Dilemmas of Human Rights Policy, Washington DC, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1988, pp.8-9. 6 G. Smith, Morality, Reason and Power, Hill and Wang, New York, 1986; D. Spencer, The Carter Implosion. Jimmy Carter and the Amateur Style of Diplomacy, New York – Westport – London, Praeger, 1988; C. Bell, The Costs of Virtue? President Carter and Foreign Policy, Canberra, Australian National University, 1981; L. X. Clifford, “An Examination of the Carter Administration’s Selection of Secretary of State and National Security Adviser”, in H. D. Rosenbaum e A. Ugrinsky, Jimmy Carter. Foreign Policy and Post – Presidential Years, Westport, Greenwood Press, 1994; G. Haas, Jimmy Carter and the Politics of Frustration, Jefferson-London, McFarland & Company, 1992; Ch. O. Jones, The Trusteeship Presidency: Jimmy Carter and the United States Congress, Baton Rouge, Louisiana State University Press, 1988. 7 J. Dumbrell, The Carter Presidency. A Re-evaluation, Manchester – New York, Manchester University Press, 1993; D. Skidmore, Reversing Course: Carter's Foreign Policy,

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La politica dei diritti umani di Carter continua ad essere oggetto non solo di accesi dibattiti accademici, ma anche di memoria viva e di controversie giornalistiche. Ancora oggi, Carter ha un partito di detrattori e uno di sostenitori. I primi ritengono che Carter sia stato il “peggior presidente americano” e che la sua campagna per la tutela dei diritti umani sia stata la principale responsabile delle difficoltà degli Usa al finire degli anni Settanta. I secondi, invece, plaudono alla centralità data ai diritti umani, sottolineando come questi abbiano gettato le basi per la politica estera americana per il dopo Guerra fredda o, alternativamente, come l’attenzione verso i diritti umani nelle relazioni bipolari abbia favorito la fine della Guerra fredda.8 Questo libro non sposa nessuna di queste due correnti, né tenta di dare ragione all’una o all’altra. Eppure, non si sottrae dal dare una precisa interpretazione della campagna di Carter, del suo impatto sulle relazioni bipolari e del dibattito all’interno degli Stati Uniti che l’ha accompagnata. In questo senso, il lavoro ripercorre la politica dei diritti umani di Carter nel contesto bipolare. Ne analizza le ragioni, le forme, i cambiamenti ed i limiti. Sottolinea come il dibattito politico all’interno degli Stati Uniti abbia modificato l’azione internazionale della Casa Bianca e come il deterioramento delle relazioni bipolari e le crescenti difficoltà internazionali degli Usa abbiano modificato il dibattito statunitense sulla politica estera. Nel fare ciò, pone l’accento su due aspetti specifici: la relazione tra diritti umani e distensione; ed i vincoli posti dalla politica interna – e dal Congresso in special modo – all’azione internazionale di Washington. Nella seconda metà degli anni Settanta, si strutturò un legame complesso, contraddittorio e per nulla lineare tra diritti umani e distensione. Grazie al moltiplicarsi di contatti tra le società dell’Est e dell’Ovest, ai programmi culturali, scientifici ed accademici, e a quello che il politologo Daniel C. Thomas ha definito come «l’effetto Helsinki», i dissidenti in Unione Sovietica e nell’Europa comunista trovarono una cassa di risonanza internazionale per le loro richieste, rafforzando l’interesse occidentale verso lo stato dei diritti umani al di là della cortina di ferro. In questo senso, il dialogo bipolare aveva favorito una maggiore attenzione verso la questione dei diritti

Domestic Politics, and the Failure of Reform, Nashville, Vanderbilt University Press, 1996; D. F. Schmitz e V. Walker, “Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights: The Development of a Post-Cold War Foreign Policy,” Diplomatic History, Vol. 28, Issue 1 (January 2004): 113-143 e D. F. Schmitz, United States and Right Wing Dictatorships, New York, Cambridge University Press, 2006. 8 D. Brinckley, “The Rising Stock of Jimmy Carter: The Hands on Legacy of Our Thirty-ninth President”, Diplomatic History, Vol. 20, Issue 4 (October 1996), pp. 505-530.

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umani.9 È questo un risultato inatteso e paradossale della distensione, una politica dall’evidente natura conservatrice e spesso in opposizione con la questione dei diritti umani. Non solo perché, a Mosca, ogni azione a favore dei dissidenti fu percepita come un’intollerabile ingerenza e come un’offensiva ideologica volta a delegittimare lo Stato sovietico, e quindi denunciata come inconciliabile con il dialogo bipolare. Ma anche perché, nel dibattito politico all’interno degli Stati Uniti, la genuina indignazione per la repressione del dissenso politico divenne un’arma nelle mani dei critici della distensione e del suo principale architetto, Henry Kissinger.10 È questo il secondo elemento del legame tra diritti umani e distensione, che ne mostra la contrapposizione e l’apparente irreconciliabilità. È sullo sfondo di questa tensione che va ad inserirsi la politica bipolare di Carter. Sin dai primi giorni del suo governo, diritti umani e distensione si intrecciarono, si sovrapposero e si scontrarono, ma l’amministrazione democratica cercò di sottrarsi alla dicotomia “diritti umani / distensione” per sviluppare una politica per i dissidenti in Urss che fosse complementare e funzionale al dialogo bipolare. Per Carter, ciò era possibile rielaborando il linkage kissingeriano: i sovietici avrebbero dovuto capire che la repressione del dissenso nuoceva al tentativo di rilanciare la distensione e di concludere un nuovo trattato Salt per il controllo degli armamenti nucleari. In altre parole, saldando la politica estera al dibattito interno agli Usa, e la distensione ai diritti umani, Carter cercò di dare nuova legittimazione alla distensione all’interno degli Stati Uniti, prevenendo o quanto meno contenendo le accuse di chi riteneva che la détente fosse una forma di appeasement nei confronti del totalitarismo sovietico. È questa l’idea centrale del libro: tutta la politica bipolare di Carter può essere descritta come un doppio processo negoziale che aveva il compito di far accettare ai sovietici la riduzione della repressione interna in modo da rafforzare, nel dibattito politico statunitense, la distensione e le prospettive di ratifica degli accordi Salt II.

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D.C. Thomas, The Helsinki Effect. International Norms, Human Rights and the Demise of Communism, Princeton, Princeton University Press, 2001; S. Snyder, Human Rights Activism and the End of the Cold War: A Transnational History of the Helsinki Network, New York, Cambridge University Press, 2012. 10 M. Del Pero, Henry Kissinger e l’ascesa dei neoconservatori. Alle origini della politica estera americana, Roma – Bari, Laterza, 2006; J. M. Hanhimaki, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy, New York – London, Oxford University Press, 2004; J. Ehrmann, The Rise of Neoconservatism. Intellectual and Foreign Affairs, New Haeven – London, Yale University Press, 1995; J. Suri, Power and Protest: Global Revolution and the Rise of Détente, Cambridge, Harvard University Press, 2003; C. J. Nolan, Principled Diplomacy. Security and Rights in U.S. Foreign Policy, Westport, Greenwood Press, 1993.

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Questo equilibrio politico tra campagna per i diritti umani e distensione si rivelò ben presto essere troppo precario per poter soddisfare contemporaneamente i sovietici ed il pubblico americano. Da qui muove la seconda idea centrale del libro: le origini, i cambiamenti, i risultati ed i fallimenti della campagna per i diritti umani possono essere in larga parte spiegati analizzando il dibattito politico all’interno degli Stati Uniti e le critiche mosse dal Congresso alla politica estera della Casa Bianca. È solo concentrandosi su questa correlazione tra piano interno e piano internazionale che emergono i principali limiti della politica estera di Carter: l’impossibilità di creare un consenso duraturo per la propria politica estera, l’incapacità di guidare l’attenzione americana verso i diritti umani e il fallimento nel dare legittimità alla distensione. Nei primi due capitoli ho cercato di ricostruire l’emergere dei diritti umani nella politica estera americana e le ragioni che spinsero Carter ad eleggere i diritti umani ad asse portante della propria azione internazionale. Nel primo capitolo ho sottolineato come nel corso degli anni Settanta si sia affermato nel Congresso e nella società americana un consenso tanto ampio quanto ambiguo sul ruolo dei diritti umani nella politica estera di Washington. Questa attenzione si rivelò, sin dall’inizio, essere bicefala. Da una parte si delineò una concezione liberal, che individuò nei diritti umani uno strumento per liberare la politica estera americana dalle ossessioni bipolari e per rispondere alla crescente interdipendenza globale. Dall’altra, invece, la questione dei diritti umani fu identificata con il problema del dissenso sovietico, diventando una bandiera dei critici conservatori e neoconservatori della distensione e di chi sosteneva la necessità di tornare alla politica di contenimento. Nel secondo capitolo, invece, ho preso in esame il contributo dato dalla questione dei diritti umani all’elezione di Carter. L’attenzione verte soprattutto su tre punti: 1) la nascita della “commissione Fascell”, una commissione ibrida, fortemente voluta dal Congresso per verificare il rispetto dell’Atto finale della Csce in tutti e 35 i paesi firmatari; 2) la riflessione di Brzezinski, che sembra declinare la competizione bipolare alla luce della crescente interdipendenza globale; 3) il confronto elettorale tra il presidente Ford e Carter. Nel terzo capitolo viene preso in esame il periodo di open diplomacy in difesa dei dissidenti sovietici. Pur richiamandosi spesso alla necessità di preservare ed approfondire il dialogo bipolare, per tutto il 1977 e parte del 1978, l’amministrazione Carter criticò ripetutamente l’Urss per la repressione del dissenso ed il limitato rispetto delle norme della Csce. Accompagnata da un’attenta denuncia delle violazioni dei diritti umani nei regimi alleati, la strategia di open diplomacy di Carter sembrò funzionare: il Congresso, le Ong ed il pubblico americano, cosí come l’opinione pubblica eu20

ropea e numerosi dissidenti nell’Europa dell’Est, elogiarono ripetutamente la fermezza mostrata dalla Casa Bianca nei confronti delle violazioni sovietiche. Nel quarto e nel quinto capitolo vengono prese in esame le critiche che spinsero la Casa Bianca a rivedere il proprio approccio alle violazioni dei diritti umani in Urss. Rispondendo a chi, a partire dal 1978, aveva sottolineato i toni precipuamente antisovietici che la campagna americana aveva assunto ed il pericolo che questa potesse far naufragare il controllo degli armamenti e la distensione, la Casa Bianca spostò la propria azione in difesa dei dissidenti sul binario della quiet diplomacy. La difesa dei dissidenti scomparve dai richiami pubblici dell’amministrazione, se non per una breve parentesi relativa alle condanne di Orlov, Sharansky e Ginzburg. Gli sforzi per il controllo degli armamenti furono intensificati, portando nel giugno 1979 alla firma degli accordi Salt II. Questo cambiamento, però, spalancò le porte alla rinnovata critica dei conservatori e dei neoconservatori che si scagliarono contro lo iato tra la fermezza manifestata verso alcuni regimi autoritari alleati degli Stati Uniti ed il dialogo con l’Unione Sovietica. Dalla loro prospettiva, questa politica aveva permesso il rafforzamento del comunismo ed indebolito le posizioni internazionali degli Stati Uniti, come dimostrava la drammatica invasione dell’Afghanistan alla fine del 1979. In questo nuovo contesto, segnato dall’emergere della “seconda Guerra fredda”, l’attenzione verso il dissenso sovietico non scomparve, ma continuò ad occupare una posizione di primo piano nelle relazioni bipolari.

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Ringraziamenti

Questo lavoro ha potuto beneficiare della consulenza e dei consigli di numerose persone. Il primo ringraziamento va al professor Mario Del Pero che ha seguito la ricerca, sin dale sue fasi embrionali, con costanza, dedizione e puntualità. Ad un supervisor non poteva essere chiesto di più. Spero di aver tenuto conto dei suoi suggerimenti, delle sue indicazioni e dei suoi consigli. Ho potuto discutere della politica dei diritti umani di Carter con docenti, ricercatori ed amici. I professori Antonio Varsori e Federico Romero hanno mosso critiche che si sono sempre rivelate fondate ed utili. A loro va la mia riconoscenza. Anche i professori Silvio Pons, O. Arne Westad, Fred Logevall, Jeremi Suri e Ferdinando Fasce hanno avuto occasione per commentare e migliorare parti del presente lavoro. Il professor Piero Craveri, coordinatore del dottorato di ricerca in storia e società dell’età contemporanea dell’Istituto Italiano di Scienze Umane, ha seguito con interesse le varie tappe della ricerca. Tatiana Yankelevich mi ha fornito utilissime indicazioni per orientarmi nelle carte personali di Andrei Sakharov. Ovviamente, di errori e limiti sono il solo responsabile. Negli anni, si sono consolidate numerose amicizie. Le dottoresse Alessandra Bitumi e Lucrezia Cominelli, così come il dottori Matteo Risari, hanno letto e riletto varie parti del manoscritto iniziale. Le loro critiche – talvolta pungenti – sono state estremamente utili e divertenti. Sono grato anche ai dottori Dario Fazzi, Andrea Chiampan, Zhong Zhong Chen e Daniil Pakhomenko per i nostri frequenti, sebbene spesso frettolosi, scambi di opinione. Dedico il libro alla memoria di mio zio Wladimiro e di mio nonno Alberto, fonti costanti di ispirazione. E a Sabrina, per il suo sostegno imprescindibile e sempre presente.

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1. Gli anni Settanta e la scoperta dei diritti umani

La storia dei diritti umani è dominata da interpretazioni che, pur sottolineandone le origini antiche, individuano nella Seconda guerra mondiale una cesura fondamentale per il loro avanzamento. Nondimeno, gli storici concordano nel ritenere che il successo del secondo dopoguerra sia andato incontro ad un ventennio di stallo imposto dalla Guerra fredda.1 Ciò appare particolarmente vero per l’approccio americano ai diritti umani, che sembra essere stato segnato da passi indietro, da contraddizioni e da numerosi paradossi, che portarono a declinare l’idea stessa di diritti umani secondo i canoni dell’anticomunismo e del contenimento.2 Negli anni Settanta l’approccio americano cambiò, grazie soprattutto all’azione del Congresso. Si trattava, però, di un’attenzione tanto ampia quanto ambigua, segnata da due letture opposte dei diritti umani: la prima, che muoveva dalla sinistra liberal, era intenzionata a superare la logica della Guerra fredda e a rispondere alla crescente interdipendenza globale; la seconda, quella dei conservatori e di chi iniziava a definirsi neoconservatore, era maggiormente propensa a legare la politica dei diritti umani al rilancio del contenimento e della Guerra fredda. Le due posizioni, esemplificate da Donald Fraser (D – Minnesota) e Henry Jackson (D – Washington), si sovrapposero frequentemente, indebolendo la politica estera di Kissinger e favorendo una maggiore attenzione verso i diritti umani, ma rinviarono costantemente ad obiettivi politici tra loro distanti. 1 M. Flores, Storia dei diritti umani, Bologna, il Mulino, 2008; M. R. Ishay, The History of Human Rights from Ancient Times to the Globalization Era, Berkeley, University of California Press, 2004; S. Moyn, The Last Utopia. Human Rights in History, Cambridge, the Belknap Press of Harvard University Press, 2010. 2 A. Gleason, Totalitarianism. The Inner History of Cold War, Oxford – New York, Oxford University Press, 1995; M. Del Pero “L’antifascismo nella politica estera americana” in A. De Bernardi, P. Ferrari, Antifascismo e identità europea, Roma, Carocci, 2004, pp. 197207; D.F. Schmitz, Thank God They're On Our Side: The United States and Right-Wing Dictatorships, 1921-1965, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1999.

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1.1. Un supporto ambiguo. Gli Stati Uniti ed i diritti umani, 1945-1968 Contro la minaccia rappresentata dal nazifascismo, il presidente Roosevelt iniziò a preparare l’ingresso degli Stati Uniti nella guerra e a definire un nuovo ordine globale che, nelle sue intenzioni, avrebbe dovuto fondarsi su tre pilastri: bisognava garantire l’unità e l’interdipendenza del mondo, nel quale la sicurezza e la libertà degli Stati Uniti dipendevano dalla sicurezza del sistema nel suo complesso; era necessario costruire un sistema internazionale realmente liberale, sia nella sua forma economica che in quella politica; bisognava cancellare il nemico nazifascista, attraverso la sua resa incondizionata e la costruzione di un sistema internazionale capace di impedirne la rinascita. Il primo tassello di questo progetto fu presentato il 6 gennaio 1941 quando, nel messaggio al Congresso sullo stato dell’Unione, Roosevelt indicò le «quattro libertà fondamentali» su cui rifondare il mondo: «la libertà di parola e di espressione», quella di «pregare Dio», la «libertà dal bisogno» e, infine, «la libertà dalla paura, […] fino al punto che nessuna nazione sarà in posizione di commettere un atto di aggressione fisica contro ogni vicino, in ogni parte del mondo».3 Il proclama di Roosevelt era un elenco dei diritti essenziali calpestati dalla guerra e dal nazifascismo e dei principi che avrebbero dovuto guidare la comunità internazionale nell’immediato futuro. Con esso, Roosevelt tratteggiava una nuova concezione di libertà, una concezione che fondeva in un’unica categoria i diritti civili e politici (quei diritti che garantiscono la libertà dell’individuo nella società ed organizzano la sua partecipazione politica), i diritti economici e sociali (tutti quei diritti che richiedono un intervento dello Stato per garantire forme di uguaglianza sostanziale) ed il diritto all’autodeterminazione dei popoli.4 Le «quattro libertà» furono dibattute ed approvate dalle principali organizzazioni attente alla pace e ai diritti dell’uomo – come l’International league for human rights, la National association for the advancement of colored people, l’American jewish committee – oltre che dai partiti socialdemocratici europei. Ispirarono decine di libri, opuscoli, articoli, ed addirittura un ciclo di dipinti ad olio del pittore ed illustratore Norman Rockwell. Il compito di tradurre il grand design tracciato da Roosevelt in un progetto politico fu affidato alla commissione per la definizione della politica estera nel dopoguerra, un’unità che raccoglieva esponenti del dipartimento di Stato, come Sumner Welles; sostenitori delle riforme del New 3 M. Beschloss (ed.), Our Documents: 100 Milestone Documents from the National Archives, New York, Oxford University Press, 2003, p. 170. 4 R. Normand and S. Zaidi, Human Rights at the UN. The Political History of Universal Justice, Bloomington, Indiana University Press, 2008, pp. 88-89.

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deal, come Benjamin V. Cohen e Adolf Berle; esponenti della società civile, come Norman H. Davis, presidente del Council on foreign relations. Nel dicembre del 1942, la commissione presentò una bozza per la costituzione di un’organizzazione internazionale che avrebbe dovuto definire una carta dei diritti umani, «in modo da facilitare la realizzazione universale delle quattro libertà», e da garantire a tutti «uno standard minimo di benessere economico, sociale culturale» oltre che il pieno godimento delle libertà fondamentali.5 Queste indicazioni, però, furono disattese dalla delegazione americana al vertice internazionale di Dumbarton Oaks per la creazione dell’Onu (agosto – ottobre 1944). Data l’opposizione del segretario di Stato Cordell Hull verso ogni dispositivo internazionale che avrebbe potuto limitare la sovranità degli Usa, il vertice non riuscì a definire gli strumenti per la tutela dei diritti umani. Si limitò a richiamarli in un breve passaggio del comunicato finale: il capitolo nono stabiliva infatti che «l’organizzazione dovrebbe facilitare la soluzione di problemi economici, sociali ed umanitari e promuovere il rispetto per i diritti umani e le libertà fondamentali».6 Si aprì a questo punto una campagna all’interno degli Stati Uniti per introdurre un impegno maggiore verso i diritti umani. Jacob Blaustein e Joseph Proskauer, dell’American jewish committee, presentarono una petizione per l’adozione di una «Carta internazionale» che definisse «i meccanismi per attuare e proteggere i diritti [dell’uomo]». All’inizio del 1945, Frederick Nolde, segretario esecutivo del Joint committee on religious liberty, preparò tre memorandum per il neo-segretario di Stato Edward Stettinius, nei quali indicava la necessità di introdurre un meccanismo internazionale per garantire le quattro libertà di Roosevelt, definite come un «caposaldo» nella lotta per i diritti umani.7 Tali proposte furono rilanciate al vertice di San Francisco (aprile – giugno 1945) da alcuni alleati degli Usa: Canada, Australia, Nuova Zelanda, Cile, Messico ed Uruguay chiesero l’adozione di un sistema di garanzie internazionali per la tutela dei diritti dell’uomo. Per contenere le loro rivendicazioni, Stettinius sottolineò come «al momento» l’idea non fosse realizzabile e che l’unica soluzione potesse arrivare dalla creazione di una specifica commissione per i diritti umani, il cui compito sarebbe stato la redazione di una Carta internazionale dei diritti 5

D. J. Whelan, J. Donnelly, “The West, Economic and Social Rights, and the Global Human Rights Regime: Setting the Record Straight”, Human Rights Quarterly, Vol. 29, N. 4 (2007), pp. 908-949. 6 K. Sikkink, Mixed Signals. U.S. Human Rights Policy and Latin America, Ithaca, Cornell University Press, 2004, p. 31. 7 R. Traer, Faith in Human Rights: Support in Religious Tradition for a Global Struggle, Washington DC, Georgetown University Press, 1991, pp. 173-174.

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umani che potesse essere «recepita da tutti gli Stati come parte integrante del loro sistema giuridico, così come è stato per il Bill of Rights degli Stati Uniti».8 Urss e Gran Bretagna trovarono la proposta americana accettabile. Così, dopo un breve dibattito, Mosca, Londra e Washington si accordarono sull’introduzione del linguaggio dei diritti umani nel Preambolo e in sei articoli della Carta Onu.9 Decisero inoltre di delegare al Consiglio economico e sociale dell’Onu (Ecosoc) la definizione degli strumenti più opportuni per la tutela dei diritti umani. Il 26 giugno 1946, l’Ecosoc istituì la Commissione per i diritti umani, il cui compito – si auspicava – sarebbe stato quello di redigere un trattato vincolante in materia di diritti umani. In realtà, il mandato della commissione fu immediatamente ristretto dalla sue prime decisioni – la prima ribadiva la centralità degli Stati all’interno della commissione, la seconda affermava l’impossibilità dell’organo di ricevere petizioni da singoli cittadini – e dall’emergere della Guerra fredda. Sin dalle prime sedute, infatti, la commissione divenne il campo di grandi battaglie sulle questioni ideologiche fondamentali della democrazia occidentale contrapposta al totalitarismo sovietico. In questo clima, le ambizioni per la creazione di un regime internazionale in materia di diritti umani furono presto accantonate e sostituite dall’adozione della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, approvata nel dicembre 1948, cui si affiancarono nel 1966 la Convenzione sui diritti civili e politici e la Convenzione sui diritti economici, sociali e culturali.10 Su questo sfondo, i diritti umani andarono incontro ad una ridefinizione ideologica che li portò, nel mondo politico americano, ad essere identificati con l’anticomunismo. Già con la dottrina Truman (1947), il discorso presidenziale che accompagnò la richiesta di aiuti a Grecia e Turchia, il nuovo significato dei diritti umani divenne chiaro. In uno dei passaggi più noti del messaggio al Congresso, il presidente sottolineò l’evidente contrasto tra due «modi di vita»: un modo di vita si basa sul volere della maggioranza e si caratterizza per istituzioni libere, un governo rappresentativo, elezioni libere, garanzia della libertà individuale, libertà di espressione e di religione, e libertà dall’oppressione politica. Il secondo si basa sul volere di una minoranza che si impone con la forza sulla mag8

R. Normand and S. Zaidi, Human Rights at the UN, cit., p. 132. Si tratta degli articoli 1 (fini delle Nazioni unite); 13 (funzioni e poteri dell'Assemblea generale); 55 (cooperazione internazionale economica e sociale); 62 (funzioni e poteri del Consiglio economico e sociale); 68 (procedure all'interno del Consiglio economico e sociale); 76 (regime internazionale di amministrazione fiduciaria). 10 M. Flores, Storia dei diritti umani, cit., p. 232. 9

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gioranza. Conta sul terrore e l’oppressione, sul controllo della stampa e della radio e sulla negazione delle libertà personali.11

Quella di Truman era una visione rigidamente manichea, che stabiliva un’opposizione netta, totale e chiara tra due modelli di civilizzazione e due sistemi di valori: la democrazia ed il totalitarismo, le libertà e l’oppressione. Rappresentava una rielaborazione dei progetti di Roosevelt in chiave regionale e parziale, con un nuovo scopo: isolare e contenere il comunismo. 12 In questo contesto, anche la concezione di diritti umani fatta propria da Roosevelt venne ridefinita in chiave anticomunista. Poche settimane dopo l’enunciazione della propria dottrina, infatti, Truman specificò che gli americani avevano «a cuore la libertà», che erano «disposti a difenderla, se necessario, con le proprie vite», e che riconoscevano «il diritto ad essere liberi degli altri uomini e delle altre nazioni. […] Mentre la lotta per i diritti dell’uomo va avanti nelle altre parti del mondo, il popolo americano non può rimanere distaccato ed indifferente».13 Inoltre, in maniera sempre più esplicita, gli Usa iniziarono a presentare i diritti economici e sociali come secondari rispetto alla garanzia delle libertà individuali. Era una lettura strumentale, dal chiaro significato antisovietico e propagandistico, ma che trovava giustificazioni ufficiali nell’origine storica dei diritti umani – prima si erano affermati i diritti civili e politici e successivamente quelli economici e sociali – e nella natura stessa di queste tipologie di diritti perché, a differenza delle libertà individuali, i diritti economici e sociali richiedevano un intervento da parte dello Stato che, all’indomani della guerra, non era possibile garantire universalmente. E in maniera speculare, i sovietici ribaltarono le argomentazioni occidentali per sottolineare come l’uguaglianza materiale fosse il prerequisito per la garanzia delle libertà fondamentali e come i diritti economici e sociali fossero diritti moderni e quindi intrinsecamente superiori ad una concezione arcaica e superata. Così, per i successivi trent’anni circa, la contrapposizione tra diritti civili e politici, da una parte, 11 J. Suri, American Foreign Relations since 1898: A Documentary Reader, Hoboken, Wiley-Blackwell, 2010, pp. 90-92. 12 M.Leffler, For the Soul of the Mankind. The United States, the Soviet Union and the Cold War, New York, Hill and Wang, 2008, pp. 62-64; C. Craig, F. Logevall, America's Cold War. The Politics of Insecurity, Cambridge, the Belknap Press of Harvard University Press, 2010, pp. 66-90; F. Romero, Storia della Guerra fredda. L'ultimo conflitto per l'Europa, Torino, Einaudi, 2009, pp. 18-72; M. Del Pero, Libertà e impero. Gli Stati Uniti e il mondo, 1776-2006, Roma-Bari, Laterza, 2008, pp. 258-285. 13 H. S. Truman, “Address at the Jefferson Day Dinner”, 5 aprile 1947, in John Woolley and Gerhard Peters, “The American Presidency Project”: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=12859 (ultimo accesso giugno 2010).

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e diritti economici e sociali, dall’altra, divenne un elemento costante nelle accuse reciproche tra Usa ed Urss.14 Negli anni successivi, la critiche rivolte ai sovietici si rafforzarono sino ad arrivare al vago impegno dell’amministrazione Eisenhower a «ricacciare indietro il comunismo» (roll back) per liberare le popolazioni dell’Europa dell’Est o alla decisione adottata dal Congresso di ricordare ed omaggiare le «nazioni in cattività», quelle nazioni che – specificava il testo della legge votata nel 1953 – erano «sotto il giogo delle politiche imperialistiche della Russia comunista».15 Tale approccio dettò anche la politica americana nei confronti di quello che iniziava ad essere definito come “Terzo mondo” dove, in nome della libertà dal comunismo, gli Usa mostrarono un elevato grado di tolleranza verso le violazioni dei diritti umani poste in essere nei regimi autoritari alleati. Di ritorno dall’America Latina, nel 1950, il diplomatico George Kennan sostenne che: non possiamo essere troppo dogmatici sui metodi con cui affrontare i comunisti locali. Questi variano enormemente, in base alla forza e all’efficacia dei concetti e delle tradizioni locali di autogoverno [...] dove i concetti e le tradizioni di governo popolare sono troppo deboli per assorbire l’attacco comunista, allora dobbiamo accettare che misure repressive severe possano essere l’unica soluzione; che queste misure possano essere attuate da regimi che non rispecchiano il concetto americano di democrazia; e che questi regimi e questi metodi possano essere una valida alternativa, se non l’unica, per scongiurare i successi del comunismo.16

Per il padre del contenimento, i sovietici stavano tentando di introdurre nell’emisfero occidentale un sistema politico ostile a quello americano. Di fronte a questa minaccia, Kennan invitava il proprio governo a favorire la repressione dei comunisti da parte dei governi locali. Di fatto, nei venti anni successivi, il contenimento nel Terzo mondo fu portato avanti sostenendo regimi autoritari di destra o, in alcuni casi estremi, attraverso l’intervento diretto della Cia, come nel 1953 in Iran o nel 1954 in Guatemala, quando i servizi americani favorirono l’ascesa di regimi che non esitarono a sospendere le libertà costituzionali, sciogliere i sindacati e reprimere i partiti comunisti locali.

14

“The Balance between Civil and Political Rights and Economic and Social Rights: Origins of the Human Rights Declaration and Covenants and Subsequent Developments”, in NA, FCO 28/3652; J.F. Matlock Jr., “US Policy on Human Rights in Relations with the USSR”, in D. Liang-Fenton (ed.), Implementing US Human Rights Policy, Washington DC, United States Institute for Peace, 2004, pp. 245-263. 15 Public Law 86-90. 16 G. Kennan, “Report on Latin America”, in FRUS, 1950, vol. 2, p. 607.

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Anche in politica interna si registrò un irrigidimento anticomunista. Dalla fine degli anni Quaranta, il senatore Joseph McCarthy (R – Wisconsin) aveva lanciato la sua crociata contro le infiltrazioni comuniste nella cultura, nella società e nella politica americana. Nel febbraio 1950, McCarthy denunciò come anche il dipartimento di Stato fosse «gravemente infestato dai comunisti».17 Per quanto infondata – come si scoprì più tardi – l’accusa esemplificava il clima politico a cavallo tra gli anni Quaranta e Cinquanta, quando un’isteria anticomunista, figlia di legittime paure e di strumentalizzazioni politiche, aveva favorito un inasprimento del controllo interno. Con un evidente paradosso, l’anticomunismo – che nello sforzo retorico, ideologico e propagandistico era il presupposto per la difesa delle libertà fondamentali all’estero – divenne il pretesto per limitare alcuni diritti dei cittadini americani: il diritto alla libera informazione, quello all’espressione e quello alla libera associazione potevano essere negati negli stessi Usa. La campagna del senatore McCarthy fu parallela a quella del senatore John W. Bricker (R – Ohio) che, nel gennaio del 1953, introdusse un emendamento costituzionale per restringere i poteri presidenziali nella ratifica dei trattati internazionali. Con Bricker si schierò un’eterogenea coalizione: cold warrior e simpatizzanti del senatore McCarthy; conservatori che temevano che il newdealismo potesse essere reintrodotto tramite gli accordi internazionali; isolazionisti e coloro che volevano tutelare le prerogative dei singoli Stati nella ratifica dei trattati internazionali; segregazionisti preoccupati che la partecipazione statunitense a trattati in materia di diritti dell’uomo potesse dare al governo l’autorità per imporre misure di reale uguaglianza razziale. Le sue posizioni furono poi rilanciate dalla camera di commercio degli Usa e dalla National association of manufacturers, che sottolinearono come i trattati in materia di diritti umani avrebbero distrutto il sistema americano di libera impresa, e da Frank Holman, presidente dell’American bar association, che aveva denunciato come gli sforzi dell’Onu in materia di diritti umani fossero una minaccia per il sistema costituzionale americano e rappresentassero «il tentativo di promuovere il socialismo di Stato, se non addirittura il comunismo, in tutto il mondo».18 La campagna di Bricker si indirizzò presto contro i lavori della Commis17

C. Craig, F. Logevall, America’s Cold War, cit., pp.122-127. M. Mazower, “The Strange Triumph of Human Rights, 1933-1950”, The Historical Journal, Vol. 47, No. 2 (2004), pp. 379-398; L. Henkin, “U.S. Ratification of Human Rights Convention: the Ghost of Senator Bricker?”, The American Journal of International Law, Vol. 89, No. 2 (Apr. 1995), pp. 341-350; Ph. Grant, “The Bricker Amendment Controversy”, Presidential Studies Quarterly, Vol. 15, No. 3 (1985), pp. 572-582; P. Weiss Fagen, “The United States and International Human Rights, 1946-1977, Universal Human Rights, Vol.2, N.3 (1980), pp. 19-33. 18

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sione per i diritti umani dell’Onu e contro la Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio, firmata nel 1948 ed in discussione al Senato americano. Cavalcando l’anticomunismo e le inchieste di McCarthy, il senatore ribadì che: gli Stati Uniti non dovrebbero negoziare trattati, il cui effetto è quello di costruire un muro di contenimento socialista e comunista in attesa che i nostri principi di libertà degli individui vengano spazzati via e che vengano distrutte le libere istituzioni che abbiamo edificato per proteggerli. Siamo così sicuri che la nostra forza interna possa resistere a tempo indeterminato all’indebolimento comunista al quale siamo sottoposti?19

Gli interventi di Eisenhower, che tra il 1953 ed il 1954 ribadì come l’emendamento rappresentasse «un avviso ai nostri alleati ed ai nostri nemici all’estero che gli Usa intendono abbandonare il ruolo di guida negli affari internazionali», riuscirono a fermare la campagna di Bricker.20 Eppure, la querelle sull’emendamento ebbe importanti conseguenze: nell’immediato – come dichiarò il segretario di Stato John Foster Dulles – gli Stati Uniti non avrebbero partecipato alla Convenzione Onu contro il genocidio né a nessun altro trattato in materia di diritti umani; nel lungo periodo, la campagna spense e delegittimò le richieste per un approccio più coerente ai diritti umani.21 Se nei primi anni Cinquanta i vincoli posti dalla Guerra fredda avevano portato a considerare i critici della società americana come dei sovversivi, spingendo la richiesta di riforme nel campo dei diritti civili e dell’uguaglianza razziale ai margini del dibattito politico, alla fine del decennio il legame tra Guerra fredda e diritti civili si stava rovesciando: l’assenza di uguaglianza razziale minava la credibilità del messaggio internazionale americano. Gli Usa, un faro di democrazia e libertà nella lotta contro il comunismo, si ritrovarono sotto accusa per le discriminazioni verso le proprie minoranze. Come ha sottolineato Mary Dudziak nel suo studio sui diritti civili e la Guerra fredda: «le evidenti contraddizioni tra l’ideologia politica degli Stati Uniti e le pratiche americane crearono problemi nelle relazioni con i paesi dell’Asia, dell’Africa e dell’America La19

A. Kirkup, T. Evans, “The Myth of Western Opposition to Economic, Social and Cultural Rights? A Reply to Whelan and Donnelly”, Human Rights Quarterly, Vol. 31 (2009), pp. 221-238. 20 Lettera di Eisenhower a William Knowland, 25 gennaio 1954, in The Papers of Dwight D. Eisenhower, Vol. XV, disponibile on line al sito: http://www.eisenhowermemorial.org/presidential-papers/first-term/documents/684.cfm (ultimo accesso giugno 2010). 21 L. Henkin, “U.S. Ratification of Human Rights Conventions”, cit., pp. 341-350.

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tina. L’Unione Sovietica approfittò di queste debolezze, utilizzando la questione razziale nella propaganda anti-americana».22 Nonostante i diritti civili non fossero una priorità per Kennedy, il presidente si trovò vieppiù coinvolto nella questione sino a lanciare, nel giugno 1963, un ambizioso programma di riforma interna. Sino al 1966, il Congresso approvò una straordinaria serie di riforme sociali che vietavano le discriminazioni razziali nelle assunzioni, nei locali pubblici, nei programmi che ricevevano assistenza federale; che abolivano i test di alfabetismo e gli altri strumenti che avevano tenuto i neri lontani dalle urne; che stanziavano finanziamenti per le scuole pubbliche desegregate. Oltre che dalla lotta per i diritti civili, negli anni Sessanta, le risorse e le attenzioni degli Usa furono catturate dall’escalation militare in Vietnam. L’incapacità americana di vincere la guerra in breve tempo accrebbe lo scontento sia tra le fila dei repubblicani, che chiedevano una veloce vittoria, che soprattutto tra i democratici, sempre più critici del crescente militarismo della politica estera americana. Se agli inizi del 1965 il problema del Vietnam appariva ancora come quello di un paese nel quale gli Stati Uniti collaboravano alla difesa contro la minaccia comunista, alla fine dell’anno, l’escalation militare e le proteste negli Usa provocarono una situazione di acuto e drammatico disagio. Nel 1966, mentre il senatore Mike Mansfield (D – Montana) cominciava a richiedere il ritorno delle truppe americane schierate in Europa, William Fulbright (D – Arkansas) avviò delle audizioni congressuali, poi trasmesse in televisione, sulla guerra del Vietnam, sull’interesse nazionale americano e sulle ragioni che avevano portato gli Stati Uniti a combattere. Puntando il dito contro il mantra della credibilità, Fulbright denunciò quella che per lui era «l’arroganza del potere americano», quella tendenza che confondeva «il potere con la virtù e le principali responsabilità con una missione universale».23 Nei mesi successivi, i sentimenti antibellici si rafforzarono. Si iniziò a dibattere sulla legalità della guerra, così come si indagarono e condannarono i comportamenti dei soldati americani, colpevoli di violenze spesso immotivate. Soprattutto, però, si criticarono i presupposti dell’intervento militare, aprendo un vulnus profondo in tutto il contenimento perché «gli Stati Uniti stavano usando il loro immenso potere in modi incoerenti con i principi, i valori e gli standard etici del popolo americano».24 Erano i primi scricchiolii nell’impalcatura che aveva retto la politica estera americana nei primi 20 anni di Guerra 22

M. Dudziak, Cold War Civil Rights. Race and the Image of American Democracy, Princeton – Oxford, Princeton University Press, 2000, pp. 12 e 79-114. 23 J. W. Fulbright, The Arrogance of Power, Random House, New York 1966, p.3. 24 T. B. McCrisken, American Exceptionalism and the Legacy of Vietnam. US Foreign Policy since 1974, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2003, p.26.

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fredda e dei suoi presupposti: quello del consenso interno sulle scelte di politica estera; quello delle infinite capacità e delle illimitate risorse per l’azione americana; ed infine quello che ritraeva gli Usa come una forza per il progresso globale. Ma era anche il momento per un nuova riflessione sulla politica estera americana – e sul ruolo che i diritti umani avrebbero dovuto assumere.25

1.2. «A Sentimental Nonsense». Kissinger ed i diritti umani La crisi che lacerò la società americana alla fine degli anni Sessanta aprì un dibattito culturale e politico sulle direzioni che la politica estera avrebbe dovuto seguire negli anni a venire. La guerra del Vietnam, le difficoltà economiche, le lotte del movimento per i diritti civili, di quello studentesco e di quello pacifista, la sempre più evidente riduzione del primato americano nelle relazioni internazionali determinarono il rapido sgretolamento del cold war liberalism, quella dottrina consensuale che aveva ispirato e determinato la politica estera americana sino a quel momento. Si aprì perciò un dibattito lacerante tra chi, «veterano del contenimento» e della tradizione democratica del vital center, chiedeva di continuare nella politica di fermezza nei confronti dell’Unione Sovietica; chi – come gli esponenti della New Left – rigettava le logiche bipolari ed invocava un’eterogenea panoplia di soluzioni più o meno praticabili; chi, sposando le teorie politologiche del tempo, iniziava a ritenere che il principio ordinatore non andasse più ricercato nel confronto tra Est ed Ovest quanto in un modello di interdipendenza, che richiedeva soluzioni collettive e negoziate, la riscoperta della diplomazia e del ruolo positivo e normativo dell’economia, dei diritti umani o, più in generale, dei “regimi internazionali”; ed infine chi, su basi realiste e dichiaratamente a-ideologiche, proponeva la strada del dialogo bipolare. Era questa la posizione di Richard Nixon e di Henry Kissinger che, arrivati al potere nel 1969, si mossero speditamente per ri-orientare la politica estera americana.26 La bussola che seguirono fu quella della distensione, una radicale svolta nell’internazionalismo americano che combinava il rigetto dei moralismi e delle formule multilaterali della tradizione wilsoniana, con la centralizzazione decisionale e il riconoscimento di legittimità dell’avversario sovietico. La distensione presupponeva un rilassamento e una de-ideologizzazione 25 M. Del Pero, Henry Kissinger e l’ascesa dei neoconservatori. Alle origini della politica estera americana, Roma-Bari, Laterza, 2006. 26 J. Ehrman, The Rise of Neoconservatism. Intellectuals and Foreign Affairs, New Haeven – London, Yale University Press, 1995, pp. 33-62.

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delle tensioni tra Stati Uniti ed Unione Sovietica e la possibilità di affiancare all’inevitabile competizione bipolare delle aree di cooperazione. Si trattava di una risposta alla crisi sia sul piano interno, dove ambiva a ricostruire un nuovo consenso per la politica estera, sia su quello internazionale, dove tentava di rispondere alle nuove sfide mosse al potere americano. Per fare questo, Nixon e Kissinger spostarono la politica americana su binari nuovi, capaci di adattarsi al sistema internazionale degli anni Settanta: «il periodo postbellico nelle relazioni internazionali è finito – scrissero in un report al Congresso – siamo in un momento di transizione della politica internazionale nel quale le tradizionali strutture di potere si sono erose».27 In sede storiografica è stato più volte sottolineato come i prodromi di questa politica possano essere individuati nell’amministrazione Johnson, che aveva affrontato i temi del disarmo, della coesistenza e del «coinvolgimento pacifico» dell’avversario sovietico.28 Ed in effetti le componenti spettacolari ed essenziali della politica kissingeriana – l’apertura alla Cina o gli accordi con l’Unione Sovietica – riprendevano altrettante iniziative dell’amministrazione precedente. Nel rilanciarle, però, la nuova amministrazione introduceva un genuino elemento di novità che dipendeva dal particolare, ambizioso, eterogeneo realismo kissingeriano. In questo senso, la distensione era una politica estera che, attraverso il riconoscimento della legittimità della parità politica dell’Urss, ambiva a rafforzare la sicurezza e l’interesse americano, a ricostruire il consenso interno spazzato via dalla guerra del Vietnam e a mantenere la credibilità del potere degli Usa. Per fare questo, Nixon e Kissinger proposero di dar seguito ad una «agenda centrista per la sicurezza nazionale», capace di coniugare gli imperativi della contrapposizione bipolare con la necessità di contenere sia quello che Kissinger identificò come il «neo-isolazionismo» della sinistra americana che gli eccessi militaristi della destra.29 Lungi dal segnare la fine della Guerra fredda, la distensione rilanciava la competizione globale con Mosca, razionalizzandola, riducendone i costi, dandole stabilità e liberandola da quella dimensione ideologica che aveva portato ad individuare nell’Urss un nemico totale, assoluto ed illegittimo. Era una forma di «contenimento con altri mezzi» che riconosceva l’Urss come il principale avversario e che permetteva di promuovere l’interesse 27

M. A. Lawrence, “Containing Globalism: the United States and the Developing World in the 1970s”, in N. Ferguson et. al. (eds), The Shock of the Global. The 1970s in Perspective, Cambridge-London, the Belknap Press of Harvard University Press, 2010, pp.205-221. 28 Th. A. Schwartz, “Legacies of Détente: a Three-way Discussion”, Cold War History, Vol.8 Issue 4 (2008), pp. 513-525. 29 J. E. Zelizer, “Détente and Domestic Politics”, Diplomatic History, Vol. 33, No. 4 (2009), pp. 633-652; M. Del Pero, Henry Kissinger e l'ascesa dei neoconservatori, cit.

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nazionale nel momento in cui la superiorità strategica, politica ed economica degli Usa sembrava vacillare.30 Pur muovendo dalla consapevolezza che la complessità del sistema internazionale era aumentata e che questo stava evolvendo in chiave multipolare, la distensione era una politica estera bipolare e bi-polarizzante. Gli eventi internazionali venivano letti attraverso i prismi bipolari della Guerra fredda, valutandoli in base all’impatto che questi avrebbero avuto sull’equilibrio tra Est ed Ovest. Da queste analisi, discendeva la dimensione operativa e prescrittiva della distensione kissingeriana, che individuava nel bipolarismo un orizzonte strategico da riproporre ed imporre, in modo da garantire un ordine internazionale stabile e funzionale all’egemonia americana. Attraverso il dialogo orizzontale con Mosca, cioè, gli Stati Uniti avrebbero garantito maggiore stabilità ed ordine per il sistema internazionale, sancendo la cristallizzazione della divisione in blocchi, contenendo le tendenze di quegli alleati che stavano cercando di sottrarsi alla logica bipolare, ed impedendo l’avanzamento del comunismo e dell’influenza sovietica nelle aree periferiche del sistema internazionale, anche a costo di collaborare al rovesciamento di governi democraticamente eletti, come nel caso del Cile di Allende. Il contenimento dell’Urss e la stabilizzazione del sistema internazionale erano possibili solo se gli Stati Uniti fossero stati in grado di rispondere alla crisi del consenso interno perché – disse Kissinger – «il test fondamentale di una politica è la capacità di creare supporto interno».31 Per fare questo, Kissinger sviluppò un discorso politico volto a presentare la distensione come una politica capace di garantire stabilità ed ordine internazionale, la riduzione dei costi dell’egemonia ed una nuova «struttura di pace nel mondo». Alla base di tutto ciò stava lo strumento concettuale del linkage, ossia la capacità di creare interconnessioni tra tavoli negoziali separati e diversi, per influenzare attraverso incentivi e penalità il comportamento diplomatico dell’Urss. Le tre iniziative più eclatanti – l’apertura alla Cina, la soluzione della guerra in Vietnam, e la firma di numerosi trattati con l’Unione Sovietica – erano perciò eventi legati tra loro, che contribuirono al successo di Kissinger e Nixon.32

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Anders Stephanson, “Fourteen Notes on the Very Concept of the Cold War,” H-Net Diplomatic History List (H-Diplo), 24 June 1996. Disponibile on line: http://www.h-net.org/~diplo/essays/PDF/stephanson-14notes.pdf (ultimo accesso ottobre 2011) 31 Cit. in R. A. Melanson, American Foreign Policy since the Vietnam War. The Search for Consensus from Richard Nixon to George W. Bush, Armonk, M.E. Shape, 2005, p. 70. 32 R. Garthoff, Détente and Confrontation. American-Soviet Relations from Nixon to Reagan, Washington DC, The Brookings Institution, 1994.

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La distensione, infatti, piaceva al pubblico americano. Piaceva l’apertura alla Cina che – seppure nelle intenzioni dell’amministrazione aveva un significato precipuamente bipolare – prospettava una maggiore penetrazione economica e commerciale nel mercato cinese. Piaceva la capacità di negoziare una pace in Vietnam perché – pur non producendo nessuna «pace con onore» o «nessun intervallo decente» tra il ritiro americano e la definitiva riunificazione del paese sotto la bandiera comunista – gli accordi di Parigi del 1973 lasciarono «l’incubo nazionale» alle spalle. Infine, piaceva il dialogo con l’Urss. Grazie anche all’appoggio di W. Fulbright – presidente della commissione relazioni estere del Senato – i risultati della diplomazia kissingeriana furono salutati con favore da molti democratici che apprezzavano la normalizzazione dell’avversario, i trattati Salt per il controllo degli armamenti, i principi basilari per le relazioni tra le superpotenze, il trattato commerciale del 1972 ed i sempre più frequenti contatti scientifici e culturali. Per molti democratici, tutto questo sembrava una cesura profonda con il discreditato contenimento, che avrebbe potuto facilitare uno spostamento di risorse sul piano interno.33 Della distensione, però, si criticavano le forme: la segretezza, la centralizzazione e la totale assenza di un impegno per i diritti umani. Dalla prospettiva di Nixon e Kissinger, questi ultimi rappresentavano una sfida molteplice agli slogan, alle forme ed agli scopi della loro politica estera. In primo luogo, i diritti umani osteggiavano quel processo di centralizzazione decisionale considerato da Kissinger come un prerequisito per portare avanti una politica estera coerente, scevra dalle intrusioni della burocrazia e di politici motivati da interessi parrocchiali e spesso in antitesi con l’interesse nazionale. In secondo luogo, l’attenzione americana verso i diritti umani era considerata espressione quintessenziale di quell’ideologia wilsoniana che aveva spinto gli Usa a sposare «grandi cause, come rendere il mondo sicuro per la democrazia o i diritti umani» e che Kissinger voleva eradicare dalla politica estera americana perché – dalla sua prospettiva – era espressione di una moralità fuorviante e pericolosa. I diritti umani erano – disse Kissinger – «solo un nonsenso sentimentale», che avrebbe potuto far «precipitare la posizione americana nel mondo come mai prima».34 Bisognava 33

Ph. Williams, “Détente and US Domestic Politics”, International Affairs, Vol.61, No. 3, (1985), pp. 431-447; M. Del Pero, Libertà e Impero, cit., p.357, D. Caldwell, “The Legitimization of the Nixon-Kissinger Grand Design and Grand Strategy”, Diplomatic History, Vol. 33, No. 4 (settembre 2009), p. 633-652. 34 “Minutes of the Secretary's Staff Meeting”, Washington, 22 ottobre 1974, FRUS, 1969-1976, Volume E-3 disponibile on line, al sito: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03/d244 (ultimo accesso: ottobre 2011).

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invece promuovere l’interesse nazionale che – disse il presidente – «dovrebbe essere definito in maniera sufficientemente stringente da escludere impegni morali o cause che non mostrano un payoff chiaro, diretto e prevedibile per la sicurezza nazionale o per la prosperità della nazione».35 I diritti umani, in buona sostanza, esulavano dalle legittime preoccupazioni della politica estera ed anzi negavano un assunto fondamentale della politica internazionale immaginata da Nixon e Kissinger, quello del rispetto della non ingerenza negli affari interni degli altri Stati. Era infatti pericoloso «fare della politica interna di alcuni paesi del mondo un obiettivo diretto della politica estera americana» perché «la protezione dei diritti umani fondamentali è una materia di giurisdizione interna su cui i governi sono estremamente sensibili».36 I diritti umani introducevano anche una serie di problemi operativi nella conduzione della politica estera. Minacciavano la distensione perché, da una parte, rappresentavano un’inaccettabile ingerenza negli affari sovietici e, dall’altra, riaccendevano quel fervore ideologico tipico della prima Guerra fredda. Ed in maniera simile, Kissinger e Nixon resistettero dal considerare i diritti umani come un fattore determinante per le decisioni che riguardavano soggetti diversi dall’Urss. Se l’obiettivo era quello di garantire ordine e stabilità al sistema internazionale, gli Stati Uniti dovevano evitare tutte quelle azioni che avrebbero potuto produrre effetti destabilizzanti e, potenzialmente, favorire l’estensione dell’influenza sovietica. Proprio la ricerca di stabilità internazionale e la necessità di ridurre gli oneri dell’egemonia, portarono gli Stati Uniti a rafforzare ancor di più i propri legami economici, politici e militari con numerosi paesi dove le violazioni dei diritti umani erano frequenti e numerose. Contro queste analisi, a partire dal 1973, il Congresso sfidò apertamente la politica di Kissinger, re-introducendo i diritti umani tra gli elementi che il dipartimento di Stato doveva considerare nelle sue decisioni. Si trattava, dalla prospettiva di Kissinger, di un attacco isolazionista al potere americano che muoveva dal presupposto che gli Stati Uniti fossero «troppo depravati per partecipare alle relazioni internazionali» ma che costringeva l’amministrazione a cercare un bilanciamento tra gli slogan realisti e la cre-

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G. F. Will, New York Times, 23 dicembre 1973. House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on International Organizations and Movements, International Protection of Human Rights: the Work of International Organizations and the role of U.S. Foreign Policy. Hearings 93rd Congress, 1st Session, Washington DC, Government Printing Office, 1974. Si v eda inoltre C. Apodaca, Understanding US Human Rights Policy: a Paradoxical Legacy, New York, Rutledge, 2006, p. 31. 36

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scente attenzione verso i diritti umani.37 Emergeva qui una debolezza dell’operato di Kissinger, incapace di cogliere la portata della sfida congressuale sui diritti umani. Lungi dall’essere la riproposizione di temi isolazionisti, l’azione congressuale manifestava due tendenze contraddistinte: quella globalista ed internazionalista di chi, come il democratico Donald Fraser, voleva trascendere la Guerra Fredda; e quella di chi, come il senatore Henry Jackson, riproponeva slogan e formule del contenimento per colpire la politica di distensione. Questi due approcci, per quanto politicamente distanti, convergevano nel dare centralità ai diritti umani e nello screditare la distensione kissingeriana.

1.3. «Onda del futuro» e «tradizione americana». I diritti umani nella sfida liberal al realismo kissingeriano Nel corso degli anni Settanta, numerosi membri del Congresso iniziarono a denunciare l’assenza di moralità nella realpolitik della Casa Bianca e a sottolineare come la politica estera americana avesse abbandonato i suoi valori tradizionali. Lo scontento – destinato ad aumentare con lo scandalo Watergate e le rivelazioni della commissione Church – si trasformò in una reazione congressuale capace non solo di censurare l’amoralità e la discrezionalità di Nixon e Kissinger, ma anche di esprimere una nuova visione per la politica estera americana, coerente con l’auto-rappresentazione eccezionalista e maggiormente attenta alla crescente interdipendenza. Su questo aspetto, esiste un ampio consenso storiografico che sottolinea come, a partire dal 1973, in risposta alla crisi aperta dalla guerra del Vietnam e contro il realismo kissingeriano, il Congresso abbia votato leggi, risoluzioni e proposte per (re)introdurre il tema dei diritti umani nella politica estera.38 A questo dato cruciale vanno aggiunti alcuni elementi ulteriori, che permettono di collocare l’attenzione americana verso i diritti umani in un contesto più ampio. Nello specifico, si tratta di inserire la critica a Kissinger: a) nei cambiamenti di più lungo periodo, dagli effetti del movimento per i diritti civili e della decolonizzazione alla crescente interdipendenza globale; b) nel moltiplicarsi delle Ong attive per la promozione dei diritti umani e nell’affermazione di proposte alternative per la politica estera americana; c) nell’emergere del dissenso sovietico come problema per la distensione bi37

Cit. in J. Suri, Henry Kissinger and the American Century, Cambridge, Harvard University Press, 2007 pp. 244-245. 38 Ad esempio C. Apodaca, Understanding US Human Rights Policy; cit., S. Moyn, The Last Utopia, cit.; D. P. Forsythe, Human Rights and U.S. Foreign Policy: Congress Reconsidered, Gainesville, University Press of Florida, 1988.

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polare. È solo tenendo assieme questi aspetti che è possibile comprendere la complessità dell’azione del Congresso sui diritti umani e le sue contraddizioni. Le conquiste del movimento per i diritti civili, all’interno degli Usa, e la decolonizzazione, nelle relazioni internazionali, avevano cancellato due delle principali aporie nel discorso occidentale sui diritti umani. Per lo meno a livello formale e legale, la fine della segregazione razziale e la fine degli imperi europei avevano permesso la rimozione degli ostacoli verso un ruolo attivo e maggiormente coerente dei delegati occidentali nei forum internazionali.39 Allo stesso tempo, però, il processo di decolonizzazione aveva riacceso il dibattito sui diritti umani. Alla fine degli anni Sessanta, numerosi osservatori potevano trovarsi d’accordo con Clara Ponce De Leon, rappresentante della Colombia all’Onu, che sottolineò come: c’è stato un mutamento di idee, di modi di espressione, di atteggiamenti, di obiettivi, perfino di ideali. Vi è stato il risveglio della coscienza mondiale per un dovere che non può essere negato, un risveglio dei popoli per un diritto limpido – quello del rafforzamento dei fondamenti della giustizia, di una società fondata sull’uguaglianza, degli obblighi degli Stati a promuovere condizioni che permetteranno ad ogni persona di godere pienamente di questi diritti.40

A rafforzare il mutamento, o quanto meno la sua percezione, stavano le numerose Ong, fondazioni e reti transnazionali attente alla promozione dei diritti umani, così come un florido dibattito accademico sulle libertà fondamentali e la politica internazionale. Alla fine degli anni Sessanta, infatti, il tema dei diritti umani uscì dal campo degli studi giuridici per entrare in quello delle lettere, dove prosperò l’attenzione rivolta a poeti e scrittori dissidenti; in quello delle scienze, dove la Committee of concerned scientists iniziò a finanziare pubblicazioni e manifestazioni per la libertà di ricerca ed i diritti umani nel mondo; in quello degli studi politici, dove andò a sovrapporsi alla riflessione sulla politica estera americana e alle proposte per governare l’interdipendenza globale.41 Quest’ultimo aspetto rappresentava forse il cambiamento più significativo: all’inizio degli anni Settanta, il concetto d’interdipendenza, l’idea secondo cui le accresciute interconnessioni globali, a livello politico, economico, sociale o ambientale, richiedessero soluzioni collettive e negoziate, la riscoperta della diplomazia e del ruolo 39 M. C. Morgan, “The Seventies and the Rebirth of Human Rights”, in N. Ferguson et al, (eds.), The Shock of the Global, cit., pp. 237-250. 40 L’intervento di C. Ponce de Leon del dicembre 1966 é in M. Flores, Storia dei diritti umani, cit., p. 239. 41 J. Goodman, Memorandum: “Academicians, Human Rights and Soviet Jews”, marzo 1971, in CJH, Ncsj Papers, Box 37.

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positivo e normativo dei «regimi internazionali», stava diventando di uso comune.42 All’interno di questa riflessione, i riferimenti ai diritti umani divennero sempre più frequenti. Il giurista Richard Falk, ad esempio, individuò nei diritti umani una forza per realizzare una vera comunità globale, capace di trascendere i confini della sovranità statuale e di porsi come fondamento legale di un auspicabile nuovo ordine internazionale.43 Ed alcuni anni dopo, Dante Fascell (D – Florida) sottolineò come la crescente interdipendenza tra le nazioni ed i progressi nel campo delle comunicazioni avessero «moltiplicato i contatti transnazionali tra le società». In quanto parte di questo processo, «le strutture all’interno della società – siano esse culturali, economiche, professionali o scientifiche – […] giocano un ruolo fondamentale negli affari internazionali, domandando di essere ascoltate negli accordi internazionali, negli scambi ed in tutte le relazioni tra i leader del mondo».44 Nel 1974, il Virginia Journal of International Law convocò un simposio intitolato «Diritti umani, interesse nazionale e politica estera americana: alcune osservazioni preliminari». Tutti i commentatori, tra i quali il presidente dell’American bar association Jerome Shestack e gli esperti di diritto internazionale Louis Henkin e Tom Farer, concordarono nel definire i diritti umani come parte integrante del patrimonio politico statunitense: «gli Stati Uniti – disse ad esempio Henkin – non sono secondi a nessun altro Stato nello sforzo internazionale volto a stabilire, promuovere e garantire i diritti umani. Nonostante il concetto sia basato su radici ben più antiche, sono stati gli ideali e la tradizione americana a dar loro forma e contenuto, e le predisposizioni americane sono state cruciali nel fare dei diritti umani una questione internazionale».45 Attaccando frontalmente la realpolitik di Kissinger, in molti sottolinearono la «falsa dicotomia tra interesse nazionale e considerazioni umanitarie».46 Sulle ragioni, però, emergevano le prime differenze. Mentre alcuni indicavano i diritti umani come la sfida per il futuro e l’elemento che avrebbe determinato la politica estera americana per il 42 Cfr. A. Hasenclever, P. Mayer e V. Rittberger, “Interests, Power, Knowledge. The Study of International Regimes”, Mershon International Studies Review, Vol. 40 (1996), No. 2, pp. 177-228. 43 R. A. Falk, Legal Order in a Violent World, Princeton, Princeton University Press, 1968, pp. 74-78. 44 D. Fascell, “The Helsinki Accord: a Case Study”, Annals of the American Academy of Political Sciences, Vol. 442, No. 1 (1979), pp. 69-76. 45 L. Henkin, “The United States and the Crisis in Human Rights”, Virginia Journal of International Law, Vol. 14, No. 4 (1974), pp. 653-673. 46 R. Bilder, “Human Rights and U.S. Foreign Policy: Short-Term Prospects”, ivi, pp. 609-615.

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dopo Guerra fredda, Jerome Shestack e Roberta Cohen sottolinearono come «le rivendicazioni morali, cioè la dignità umana e l’allargamento dei diritti dell’uomo, sono gli unici strumenti che possono essere giustapposti contro gli appelli e le promesse del marxismo».47 Fu soprattutto nel mondo delle Ong che si registrò il mutamento maggiore. L’esempio principale era quello di Amnesty international che, nata nel 1961 in Inghilterra, divenne presto uno dei principali attori internazionali, tanto da ricevere il premio Nobel per la pace nel 1977.48 La vicenda di Amnesty international, e soprattutto della sua sezione americana nata nel 1965, rappresentava un vero tornante per la storia dei diritti umani nella politica estera americana. Lo era per la determinazione con cui volle mantenere la specificità della propria azione, una mobilitazione tematica a favore dei prigionieri politici e religiosi (abilmente ribattezzati prigionieri di coscienza), per il giusto processo e, a partire dal 1973, contro la pena di morte. Lo era per il tentativo dichiaratamente a-ideologico con cui venivano difesi i prigionieri politici nei paesi in via di sviluppo, in quelli occidentali e in quelli del blocco comunista. Lo era nelle forme e negli strumenti di comunicazione, grazie a campagne coordinate a livello internazionale, al ricorso a simboli evocativi e facilmente riconoscibili (il simbolo di Amnesty international è tutt’ora una candela circondata dal filo spinato), all’uso delle immagini e delle fotografie dei prigionieri di coscienza. Lo era soprattutto perché la sezione americana divenne il capofila di una lobby e di un attivismo per i diritti umani in costante crescita. Seguendo il suo modello, furono infatti fondate nuove Ong, mentre quelle già esistenti videro aumentare i propri iscritti, tanto che la sola Amnesty passò, in America, dai 6000 iscritti del 1968 a più di 38000 nel 1976.49 Le loro tecniche si affinarono, affiancando alla mobilitazione dal basso pubblicazioni e studi sullo stato dei diritti umani nel mondo, così come a dedicare maggiori spazi ai diritti umani nei propri bollettini: l’American bar association iniziò a pubblicare il trimestrale Human rights nel 1971, la National conference on soviet jewry iniziò nello stesso anno la pubblicazione del bollettino Newsletter on Jews in the Soviet Union, mentre nel 1972 appariva il primo numero di Index on censorship. Era, per dirla con lo storico Kenneth Cmiel una «rivolu47 T. J. Farer, “United States and the Protection of Human Rights: Observations and Proposals”, ivi, pp.623-652; e a J. Shestack, R. Cohen, “International Human Rights: a Role for the United States”, ivi, pp. 673-702. 48 “Minutes of Luncheon Meeting”, 10 novembre 1965, A.I. Usa, National Office Records, Record Group I, Series I.1, Box 1, F. “Meetings 1965”, Center for Human Rights Documentation and Research (CHRDR), Columbia University Library. 49 K. Cmiel, “The Emergence of Human Rights Policy in the United States”, Journal of American History, Vol. 86, No. 3 (1999), pp. 1231-1250 e K. Cmiel, “The Recent History of Human Rights”, The American Historical Review, Vol. 109, No. 1 (Feb. 2004), pp. 117-135.

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zione nella comunicazione dei diritti umani» che avrebbe avuto un impatto considerevole sul processo politico americano.50 Amnesty e le altre Ong, infatti, iniziarono a condizionare l’agenda politica del Congresso, attraverso report che «non potevano essere ignorati data la quantità di informazioni dettagliate, che documentavano gli abusi dei diritti umani da parte di numerosi alleati e clienti di Washington»; intervenendo alle sempre più numerose audizioni congressuali sullo stato dei diritti umani e delle libertà fondamentali; fornendo «un input vitale al processo legislativo».51 Ad ascoltare la voce delle Ong erano soprattutto quei deputati e senatori che, dall’inizio degli anni Settanta, iniziavano a definirsi come nuovi internazionalisti. Si trattava di un gruppo informale e non strutturato, composto per lo più da democratici, che auspicava una trasformazione della politica estera americana. Per loro, disse ad esempio il senatore Harold Hughes (D – Iowa) si stava affermando «un nuovo internazionalismo» basato sulla demilitarizzazione della politica estera e una maggiore attenzione verso aspetti economici, culturali ed umanitari. Spettava al Congresso, «maggiormente attivo e forte» dar seguito ad una politica «moralmente fondata».52 Le loro proposte riguardarono tutti gli aspetti della politica estera e, per quanto vaghe, rappresentavano l’affermazione nel Congresso di una logica critica verso il bipolarismo: attraverso il linguaggio universale dei diritti umani, i nuovi internazionalisti tendevano a trascendere la divisione del mondo in blocchi contrapposti. In questo senso, le loro erano posizioni distanti dal realismo di Kissinger di cui si criticava la segretezza e la spregiudicatezza, l’ossessione bipolare e l’assenza di considerazioni di carattere umanitario. Per loro, in sostanza, Kissinger non aveva solamente abbandonato i tradizionali valori statunitensi, ma si stava muovendo su binari moralmente inaccettabili, come evidenziato dall’estensione del conflitto vietnamita e dall’alleanza sempre più stretta con numerosi dittatori in America Latina.53 Il primo scontro tra i nuovi internazionalisti e la Casa Bianca arrivò nel 1971, quando venne introdotto un emendamento che vietava ogni forma di assistenza economica e militare alla Grecia dei colonnelli. Nel dibattito congressuale, Ted Kennedy sottolineò che era «responsabilità del Con50 K. Cmiel, “The Emergence of Human Rights Policy in the United States”, cit., pp. 1231-1250. 51 D. Ottaway, “The Growing Lobby for Human Rights”, Washington Post, 17 dicembre 1976; S. Vogelgesang, American Dream, Global Nightmare, New York, Norton, 1980, pp. 142-147. 52 H. Hughes, Congressional Record, 92nd Congress, 1st Session, p. 15953, 19 maggio 1971. 53 R. D. Johnson, Congress and the Cold War, New York, Cambridge University Press, 2006, pp. 190-241.

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gresso assicurare che questi fondi non fossero sprecati per un governo che si prende[va] gioco dei nostri ideali».54 Mentre l’emendamento andava incontro alla sconfitta, Kennedy indicò ai suoi colleghi la strada da seguire per reintrodurre i diritti umani nella politica estera americana: nonostante la radicata tradizione democratica, gli Stati Uniti continuano ad appoggiare dei regimi latinoamericani che negano i diritti umani fondamentali. Noi tacciamo mentre i prigionieri politici in Brasile sono torturati. Cito questo episodio […] perché il Brasile è guidato da un governo che gode del nostro completo appoggio attraverso armi, aiuti economici, assistenza tecnica ed il conforto di stretti legami diplomatici. […] È compito delle nazioni dell’emisfero focalizzare l’attenzione internazionale sulle violazioni in Brasile […] Il consiglio d’Europa ha condannato la giunta militare greca per la repressione e la tortura dei prigionieri politici. L’Organizzazione degli stati americani non può essere da meno […] È compito delle nazioni dell’emisfero focalizzare l’attenzione internazionale sulle violazioni in Brasile […] Gran parte dei 673 milioni in aiuti economici degli ultimi nove anni sono andati a quei governi che hanno mostrato tutto il loro disprezzo per i principi democratici».55

Attraverso i diritti umani, Kennedy stava colpendo il presupposto della politica estera americana verso l’America Latina: l’appoggio a tutti quei regimi che promettevano di tener lontano il comunismo. E allo stesso tempo, indicava un’alternativa: come gli alleati europei nei confronti della Grecia avevano agito attraverso le istituzioni comunitarie, anche gli Stati Uniti avrebbero dovuto guidare l’Organizzazione degli stati americani verso una condanna di tutti quei paesi che non rispettavano i diritti umani Il salto di qualità nell’azione dei nuovi internazionalisti arrivò nel 1973. In un clima politico segnato dallo scandalo Watergate (amplificato dalle hearings trasmesse alla televisione e dall’assegnazione del premio Pulitzer al Washington Post per le inchieste di Carl Bernstein e Bob Woodward), dall’approvazione della War powers resolution, dalla lettera di Sacharov al Congresso e dal colpo di Stato in Cile, il Congresso prese l’iniziativa e sfidò apertamente la Casa Bianca sul terreno dei diritti umani. Il primo atto fu l’approvazione di un emendamento introdotto da James Abourezk (D – South Dakota) alla sezione 32 del Foreign assistance act del 1973 che invitava il presidente a «negare aiuti economici e militari al governo di qualsiasi paese estero che pratica l’internamento o l’imprigionamento dei propri

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Congressional Record, 92nd Congress, 1st Session, 16 settembre 1971, pp. 3215632157. 55 citato in K. Sikkink, Mixed Signals, cit., p. 58.

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cittadini per motivi politici».56 Per quanto non avesse linguaggio vincolante, l’emendamento mostrava la volontà congressuale di limitare la possibilità che il governo aiutasse economicamente e militarmente quei governi che calpestavano i diritti dei propri cittadini. In questo clima, tra agosto e dicembre 1973, Donald Fraser (D – Minnesota) avviò una serie di audizioni congressuali volte ad indagare il ruolo dei diritti umani nella politica estera americana. Notando «le dilaganti violazioni dei diritti umani e la necessità di una risposta efficace da parte americana e della comunità mondiale», Fraser condusse 15 hearings, convocando rappresentanti del governo, del dipartimento di Stato e dell’esercito, così come esperti di diritto internazionale ed esponenti di primo piano delle principali Ong. Con l’eccezione dei rappresentanti dell’amministrazione – che più che testimoni sembrarono essere degli imputati – tutti concordarono su tre punti: che l’interesse verso i diritti umani era cresciuto negli ultimi anni perché era cresciuta l’interdipendenza tra la società americana ed il mondo; che gli Stati erano sì i principali attori nelle relazioni internazionali, e quindi i principali soggetti che potevano agire per interrompere le violazioni, ma che Ong, reti transnazionali o anche solo privati cittadini potevano fare molto per l’avanzamento dei diritti umani; che gli Stati Uniti non stavano facendo abbastanza ed anzi erano diventati corresponsabili di numerose violazioni. Ciò che si proponeva era una riscoperta dei valori tradizionali della politica estera americana perché, solo attraverso questi, gli Stati Uniti sarebbero stati capaci di rispondere alle sfide della crescente interdipendenza. Era – come sottolineò ad esempio Richard Falk – una «visione ampia dell’interesse nazionale», capace di includere anche la difesa e la promozione dei diritti umani.57 Dopo aver pubblicato quasi mille pagine di atti, la sottocommissione redasse le proprie conclusioni in un report del marzo 1974, Human Rights in the World Community: A Call for U.S. Leadership. Sottolineando come «i fattori relativi ai diritti umani sono stati spesso ignorati nelle relazioni estere e che «la repressione da parte dei governi non è limitata ad una particolare ideologia» perché «governi di destra, di sinistra e di centro sono stati responsabili di violazioni dei diritti fondamentali di uomini e donne», Fraser elencava 29 raccomandazioni per dare rilevanza ai diritti umani nella 56

J. Abourezk, “Amendment to the Foreign Assistance Act”, Congressional Record, 93 Congress, 2nd Session 21 giugno 1974, pp. S1-S4. 57 si vedano, soprattutto, le dichiarazioni di Ted Kennedy, Tom J. Frarer e Richard Falk in House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on International Organizations and Movements, International Protection of Human Rights: the Work of International Organizations and the Role of U.S. Foreign Policy. Hearings 93rd Congress, 1st Session, Washington DC, Government Printing Office, 1974. rd

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politica estera americana. Tra le varie misure proposte, si invitava il dipartimento di Stato a: 1. considerare i diritti umani come parte integrante nelle decisioni di politica estera. [il dipartimento] dovrebbe preparare studi sull’impatto dei diritti umani per tutte le politiche che hanno implicazioni relative ai diritti umani; 2. scoraggiare i governi che sono impegnati in gravi violazioni dei diritti umani attraverso misure come: consultazioni private con il governo interessato; interventi pubblici attraverso gli organi e le agenzie dell’ONU; ritiro di assistenza e forniture militari; ritiro di certe forme di assistenza economica. Le relazioni diplomatiche normali con il governo interessato dovrebbero invece essere mantenute; 3. rispondere in maniera obiettiva riguardo alle pratiche delle altre nazioni, indipendentemente dal considerare il governo come alleato, ostile o neutrale; 4. introdurre considerazioni relative ai diritti umani nelle relazioni tra Stati Uniti ed Unione Sovietica. Mentre persegue l’obiettivo della distensione, il governo degli Stati Uniti dovrebbe essere diretto nel denunciare le violazioni sovietiche dei diritti umani e sottolineare la priorità accordata ai diritti umani.58

Il rapporto auspicava anche la creazione di una sezione per i diritti umani all’interno del dipartimento, l’introduzione di un responsabile per i diritti umani in ogni ufficio regionale e in quello per gli affari legali, la convocazione di un consiglio consultivo composto da esperti del mondo universitario, rappresentanti delle Ong ed attivisti nel campo dei diritti umani. Anche il Congresso degli Stati Uniti avrebbe dovuto svolgere un ruolo maggiore. Pertanto, il rapporto invitava il Congresso ad estendere le competenze della commissione per i diritti civili anche ai diritti umani o, in alternativa, a creare una commissione speculare per la promozione dei diritti umani all’estero, e a definire un network internazionale informale con gli altri parlamenti per stabilire misure e linee d’azione comuni. Infine, il report sottolineava come l’amministrazione avrebbe dovuto promuovere i diritti umani sia attraverso i forum multilaterali che attraverso i propri programmi di assistenza economica e militare.59 Il report di Fraser ricevette una fredda accoglienza da parte dell’amministrazione. A giugno, lo staff di Kissinger si incontrò per discutere la crescente attenzione del Congresso verso i diritti umani. Si trattava – dissero – di «un problema sostanziale» che prefigurava «una legge che ci vieta di garantire assistenza militare al Cile quasi esclusivamente per la situazione dei diritti umani. Se ciò accade, dobbiamo stare attenti anche 58 House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on International Organizations and Movements, Human Rights in the World Community: A Call for US Leadership, Washington DC, Government Printing Office, 1974, p. 3. 59 ivi, pp. 11-15 e 19-30.

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in Corea e forse altri 15 posti». Ad aggravare la situazione, dal meeting emerse la consapevolezza che l’amministrazione era impreparata a fronteggiare la sfida sui diritti umani, anche perché il dipartimento non aveva il personale adeguato ma soltanto «due tizi, uno nell’ufficio legale ed uno in quello delle organizzazioni internazionali».60 A conferma dell’impreparazione dello staff di Kissinger, il giorno successivo Robert Ingersoll dovette ammettere dinnanzi alla House Committee on Foreign Affairs che il dipartimento non aveva ancora adottato alcuna misura per introdurre considerazioni relative ai diritti umani nei programmi di aiuto economico e militare.61 Ad ottobre, Winston Lord – il direttore del Policy planning staff del dipartimento di Stato – presentò a Kissinger le conclusioni di un primo studio sul significato dell’azione congressuale per i diritti umani. Sottolineando come il tema non fosse del tutto nuovo, Lord evidenziava quattro ragioni che ne avevano garantito la centralità: 1. Gli sviluppi recenti in quattro paesi – l’abrogazione delle istituzioni parlamentari e le restrizioni alle libertà civili in Cile e nelle Filippine, il giro di vite in Corea e gli eventi degli ultimi sette anni in Grecia – hanno dato rilievo a queste domande perché il governo americano è stato generalmente identificato con questi governi; 2. il dibattito sull’emendamento Jackson-Vanik […] 3. l’accusa che il governo americano sia insensibile alle questioni relative ai diritti umani nella condotta della politica estera ha sicuramente intralciato la creazione di un consenso interno su molti aspetti della politica estera perché ha allontanato importanti spezzoni del Congresso, dei media, delle università e della comunità attenta agli affari internazionali […] 4. in Congresso, questi sviluppi hanno portato a richiedere maggiore fermezza sui diritti umani. Lo scontento con le attuali politiche che il governo segue sui diritti umani è stato un elemento chiave nell’aumento delle restrizioni legislative nei programmi di aiuto ai paesi autoritari.62

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“Minutes of the Acting Secretary’s Functional Staff Meeting”, Washington DC, June 12,1974, in FRUS, Vol. E-3. Disponibile on line, al sito: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03/d236 (ultimo accesso: ottobre 2011). 61 “Letter from the Assistant Secretary for East Asian and Pacific Affairs (Ingersoll) to the Chairman of the House Foreign Affairs Committee (Morgan)”, Washington, June 27, 1974, in FRUS, Vol. E-3. Disponibile in line, al sito: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03/d237 (ultimo accesso: ottobre 2011) 62 “Summary of Paper on Policies on Human Rights and Authoritarian Regimes”, Washington, October 24, 1974, in FRUS, Vol. E-3. Disponibile on line, al sito: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03/d243 (ultimo accesso ottobre 2011).

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Da qui muoveva la paura che il Congresso potesse interrompere gli aiuti al Cile e alla Corea del Sud. Per evitare questo, e più in generale per creare «il consenso necessario per la politica estera, continuare nella promozione della distensione e migliorare le capacità americane di affrontare questioni problematiche che ostacolano l’azione internazionale [degli Usa]», il documento suggeriva «cambiamenti selettivi», attraverso sporadici richiami pubblici ed azioni di quiet diplomacy.63 Mentre all’interno del dipartimento di Stato aumentava l’attenzione verso l’azione congressuale, il New York Times pubblicò una notizia secondo cui Kissinger aveva richiamato l’ambasciatore americano in Cile per aver sollevato il problema dei diritti umani con la giunta militare.64 La storia – per quanto minore possa sembrare – rafforzò l’idea secondo cui Kissinger fosse completamente disinteressato alla situazione dei diritti umani in Cile e nel mondo, dando così un’ulteriore spinta all’azione del Congresso, che introdusse numerose proposte per modificare il Foreign assistance act del 1974. La prima riguardava proprio il Cile: a fronte della richiesta di finanziare un pacchetto di aiuti economici superiore ai 60 milioni di dollari, il Congresso autorizzò uno stanziamento di soli 25 milioni. La seconda, invece, approvata su proposta di Fraser, modificava la sezione 502B del Foreign assistance act e stabiliva che ad eccezione di circostanze straordinarie il presidente dovrebbe ridurre sostanzialmente o terminare l’assistenza a tutti quei governi impegnati in un disegno coerente di gravi violazioni dei diritti umani internazionalmente riconosciuti, tra cui la tortura ed i trattamenti o le punizioni crudeli, disumane e degradanti; la detenzione prolungata senza un’accusa formale; o altre evidenti negazioni del diritto alla vita, alla libertà e alla sicurezza dell’individuo.65

Anche in questo caso, l’emendamento introdotto al Foreign assitance act non era vincolante. Nella stessa legge, poi, venivano introdotte tre richieste: si invitava il governo degli Stati Uniti a «garantire una pacifica transizione verso l’autodeterminazione e l’indipendenza nazionale nei territori africani» dell’ex impero portoghese; veniva richiesta la nomina di un coordinatore per i diritti umani e gli affari umanitari all’interno del dipartimento di Stato; si chiedeva al dipartimento di Stato di presentare an-

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Ibidem. S. M. Hersh, “Kissinger Said to Rebuke U.S. Ambassador to Chile”, New York Times, 27 settembre 1974. 65 “Legislation Enacted on Human Rights”, LoC, DPMP, Box 1603, F. 4. 64

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nualmente un report sullo stato dei diritti umani nei paesi che ricevevano aiuti da parte americana.66 Il primo report del dipartimento di Stato, presentato il 14 novembre 1975, era «un blando sommario non firmato» nel quale si ribadiva la «determinazione del dipartimento di Stato a rispettare l’autorevole espressione di interesse del Congresso per i diritti umani in tutti i paesi che ricevono aiuti americani».67 Pur elencando numerose violazioni «sia nei paesi che ricevono assistenza americana che in quelli esclusi», il documento non individuava alcun «disegno coerente di gravi violazioni dei diritti umani» e ribadiva come il miglior strumento fosse il ricorso costante alla quiet diplomacy.68 Il report provocò numerose reazioni negative. Fraser lo denunciò come la «decisione […] di non adempiere a quanto previsto dalla legge» mentre Alan Cranston (D – California) sottolineò come il dipartimento di Stato avesse «occultato informazioni che gli elettori avevano diritto di conoscere».69 Soprattutto, la sufficienza con cui il dipartimento presentò il proprio studio diventò il pretesto per perseguire i diritti umani con maggiore fermezza, attraverso due nuove proposte. La prima fu quella avanzata nel 1975 da Tom Harkin, un deputato democratico dell’Iowa al primo mandato. Egli introdusse un emendamento all’International development and food assistance act che – approvato a larga maggioranza in entrambe le camere – proibiva ogni forma di assistenza economica ai governi impegnati in un disegno coerente di gravi violazioni dei diritti umani internazionalmente riconosciuti, tra cui la tortura ed i trattamenti o le punizioni crudeli, disumane e degradanti; la detenzione prolungata senza un’accusa formale; o altre evidenti negazioni del diritto alla vita, alla libertà e alla sicurezza dell’individuo, a meno che tale assistenza vada a beneficiare direttamente la popolazione più bisognosa di quel paese.70

L’altra proposta era l’emendamento Humphrey-Cranston che, invece, rendeva vincolante quanto già previsto dalla sezione 502B del Foreign as66 Committee on International Relations, Congress and Foreign Policy, 1975, Washington DC, Government Printing Office, 1976. 67 “Legislation Enacted on Human Rights”, LoC, DPMP, Box 1603, F. 4. 68 Department of State, Report to Congress on the Human Rights Situation in Countries Receiving U.S. Security Assistance, Washington DC, Government Printing Office, 15 novembre 1975. 69 B. Gwertzman, "U.S. Blocks Human Rights Data, on Nations Getting Arms", New York Times, 19 novembre 1975. 70 T. Harkin, Congressional Record, 94th Congress, 1st Session, 10 settembre 1975, pp. 8607-8612; Mary McGrory, “Freshman Presses a Point”, Washington Star, 29 settembre 1975.

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sistance act, obbligando il presidente a terminare i programmi di assistenza economica laddove avesse riscontrato un «disegno coerente di gravi violazioni dei diritti umani internazionalmente riconosciuti».71 Di fatto, tra il 1973 ed il 1976, l’organo legislativo aveva censurato l’eccessiva spregiudicatezza della Casa Bianca ed aveva indicato – per la prima volta in maniera formale ed esplicita – come la promozione dei diritti umani dovesse essere un obiettivo della politica estera americana. Il successo delle proposte dei nuovi internazionalisti dipendeva dall’interesse pubblico e dal moltiplicarsi delle Ong, dall’esperienza del movimento per i diritti civili ma anche dalla capacità di trovare consensi – proprio sui diritti umani – tra le fila dei conservatori e di chi iniziava a dirsi neo-conservatore. Eppure, tra i due gruppi, rimanevano differenze profonde.

1.4. Una «distensione dal volto umano». Henry Jackson e la critica neocon alla distensione Una terza risposta alla crisi politica, economica e sociale della fine degli anni Sessanta – distante sia dalla distensione kissingeriana sia dalle formule liberal dei nuovi internazionalisti – era quella offerta dal senatore Henry M. Jackson e da quei democratici che iniziavano a definirsi neoconservatori. Sostenitore del movimento per i diritti civili, vicino al sindacato Afl-Cio ed al gruppo industriale della Boeing (che aveva sede nel suo distretto elettorale e che aveva beneficiato di numerose commesse federali), Jackson era espressione quintessenziale del cold war liberalism. Per il senatore di Seattle, infatti, il successo della politica estera americana passava per la ri-affermazione della missione anticomunista ed antitotalitaria degli Usa, per il rilancio degli slogan e delle forme del contenimento, per il rigetto dell’interdipendenza, declinata sia nella visione dei globalisti che della distensione kissingeriana, presto criticata come non americana e responsabile della crisi. Della distensione, Jackson criticava presupposti, forme ed esiti. Rifiutando ogni logica ispirata alla deterrenza, il senatore sosteneva che la pace e la sicurezza degli Stati Uniti dipendevano non dalla parità strategico-militare ma dalla continuazione di una condizione di preponderanza. Concretamente, chiedeva di mantenere una forte presenza militare in Europa, di sviluppare appieno il sistema antibalistico (Abm) e, soprattutto, di garantire la superiorità del dispositivo nucleare americano. Date queste premesse, Jackson poteva difficilmente accettare gli accordi Salt che infatti divennero il 71

“Legislation Enacted on Human Rights”, LoC, DPMP, Box 1603, F. 4.

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primo bersaglio della critica verso la politica di Nixon e Kissinger. Dalla prospettiva del senatore di Seattle, il trattato lungi dal cristallizzare una condizione di deterrenza stabile, permette ai sovietici di continuare con il loro processo di riarmo offensivo, con una scala e con delle forme che si riveleranno essere destabilizzanti. Detta semplicemente, il trattato lascia ai sovietici limiti più alti sotto tutti i punti di vista: più Icbm leggeri, più missili lanciati da sottomarini, più sottomarini ed addirittura più radar Abm. In nessuna area, il trattato permette agli Usa una condizione di parità nei confronti dell’Urss.72

Per Jackson, gli accordi Salt, come tutta la distensione, erano pericolosi perché, bilanciando la superiorità quantitativa dei missili sovietici con quella qualitativa e momentanea degli Stati Uniti, avrebbero potuto favorire un missile gap a vantaggio sovietico. Consapevole che la sua era una posizione minoritaria, Jackson introdusse un emendamento alla legge di ratifica del trattato Salt che imponeva, nei futuri negoziati per il controllo degli armamenti, di garantire la parità numerica tra i vettori consentiti all’Urss e quelli consentiti agli Usa. Ma la distensione e gli accordi Salt erano anche immorali, perché creavano una «pace fittizia e militarizzata», fondata sul concetto di deterrenza, che metteva la sicurezza e la sopravvivenza stessa degli Stati Uniti nelle mani dei sovietici.73 Il quadro che Jackson ritraeva era reso peggiore dalla convinzione che i sovietici non avessero abbandonato l’idea di conflitto con il mondo occidentale e, anzi, stessero cercando di diffondere in occidente l’assunto secondo cui fosse necessario accettarne le azioni e la natura totalitaria come prerequisito per ogni eventuale negoziato. L’immoralità della distensione emergeva anche dalla repressione del dissenso sovietico che – denunciò Jackson – era legittimata dalla distensione. Il dissenso non era un fenomeno nuovo. Le sue origini possono essere rintracciate negli anni di Chruščёv, quando il disgelo aveva moltiplicato le aspettative per la libertá intellettuale e il successivo irrigidimento politico le aveva trasformate in protesta.74 Ciò che ora cambiava – e che preoccupava maggiormente i leader sovietici – era la capacità dei dissidenti di cercare e 72

H. M. Jackson, “The Moscow Arms Agreements”, 1 giugno 1972, HMJP, Accession n. 3560-06/9/97. 73 M. Del Pero, Henry Kissinger e l'ascesa dei neoconservatori, cit., p. 129. 74 P. Reddaway, Uncensored Russia: Protest and Dissent in the Soviet Union, New York, American Heritage Press, 1972; R.L. Tökés, Dissent in the Ussr: Politics, Ideology, and People, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1974; L. Alexeyeva, Soviet Dissent. Contemporary Movement for National Religious and Human Rights, Middletown, Wesleyan University Press, 1985; M. Clementi, Storia del dissenso sovietico (1953-1991), Odradek, Roma 2007; V. Zubok, Zhivago's Children: the Last Russian Intelligentsia, Cambridge – London, The Belknap Press of Harvard University Press, 2009.

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stabilire un dialogo con le società occidentali, la crescente richiesta di emigrare dall’Urss verso Israele e l’occidente e, infine, la determinazione con cui numerosi politici americani stavano collegando la repressione del dissenso alla loro battaglia contro la distensione. In questo senso, già dal 1968, la società e la politica americana avevano “scoperto” il mondo dei dissidenti. In quello che l’Onu aveva proclamato essere «l’anno internazionale dei diritti umani», lo scienziato Andrei Sacharov aveva pubblicato anonimamente le sue Riflessioni sulla coesistenza pacifica, la pace e la libertà intellettuale. Il padre dell’atomica sovietica invitava a rifondare il socialismo e a gettare le basi per una vera coesistenza pacifica che comprendesse anche le libertà intellettuali, definite come le uniche che potevano salvare la società sovietica dall’ «intossicazione provocata dai miti di massa che, attraverso gli ipocriti e gli astuti, possono facilmente instaurare una dittatura sanguinaria». Tali libertà erano quella di «scambiare informazioni», quella di espressione e quella dal «controllo dell’autorità politica».75 La pubblicazione del pamphlet di Sacharov non passò inosservata né in Urss né in occidente. A fine maggio, Andropov indicò al comitato centrale che l’autore era Andrei Sacharov, «un membro di primo grado dell’Accademia delle scienze dell’Urss […] tre volte eroe del lavoro socialista, vincitore del premio di Stato e del premio Lenin; vice direttore delle ricerche all’Istituto di fisica sperimentale».76 Ed a luglio, anche il New York Times pubblicò l’intervento di «un fisico sovietico» che aveva «rilasciato un appello per la completa libertà intellettuale, la cooperazione tra Stati Uniti ed Unione Sovietica ed il rifiuto globale dei miti demagogici all’interno di un programma» che ambiva a «sconfiggere la fame ed i pericoli di guerra nucleare».77 L’impatto delle riflessioni di Sacharov fu tale che il senatore Dodd (D – Connecticut) chiese di aggiornare uno studio che aveva richiesto allo staff della Library of Congress nel 1966 sul «fermento intellettuale» in Unione Sovietica.78 Il nuovo studio partiva dal presupposto 75

Andrei Sacharov, “Razmyslenija o progresse, mirnom sosuscestvovanii i intellektual’noj svobode”, in ADSA, HRC, Box 4, F. 1. Si veda anche M. Clementi, Il diritto al dissenso. Il progetto costituzionale di Andrej Sacharov, Roma, Odradek, 2002, pp. 20-30. 76 Andropov to Central Committee, 22 maggio 1968, “The Appearance of Progress, Coexistence, and Intellectual Freedom”, in J. Rubennstein, A. Gribanov, The KGB File of Andrei Sakharov, New Haven-London, Yale University Press, 2005, pp. 86-88. 77 T. Shabad, “A Russian Physicist’s Plan: Us-Soviet Collaboration”, New York Times, 22 luglio 1968. 78 Legislative Reference Service of the Library of Congress, Aspects of Intellectual Ferment in the Soviet Union, Government Printing Office, Washington DC 1966; e Id., Aspects of Intellectual Ferment and Dissent in the Soviet Union, Government Printing Office, Washington DC 1968.

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che «il fenomeno [avesse] raggiunto proporzioni epidemiche» ponendo così un problema politico per il sistema sovietico. Si trattava dell’emergere di forme di dissenso diverse – come la richiesta di «verità e giustizia» nel mondo della letteratura e della poesia, le questioni nazionali, le richieste del movimento democratico, quelle dei gruppi religiosi, la promozione dei diritti umani e la garanzia di libera emigrazione – ma tra loro convergenti e complementari.79 Fu a questo punto che anche Jackson iniziò ad interessarsi ai dissidenti in Urss. Al di là della sua personale attenzione verso il tema dei diritti umani, il problema della repressione del dissenso sovietico permetteva di mostrare l’immoralità della distensione. A partire dal 1971, lo staff del senatore democratico iniziò a raccogliere informazioni sui dissidenti e sui refuseniks, diventando una sorta di centro di collegamento tra gli stessi dissidenti, le Ong americane ed un crescente, per quanto ancora minoritario, fronte di opposizione verso la détente. Nel luglio del 1971, assieme al senatore William Brock (R – Tennessee), Jackson presentò una risoluzione che chiedeva al presidente di ricorrere a tutti i canali formali ed informali per far cessare le discriminazioni in Urss e garantire il diritto alla libera emigrazione e, nel febbraio 1972, introdusse una proposta per la creazione di un programma biennale di 250 milioni di dollari per favorire l’insediamento degli ebrei sovietici in Israele.80 Soprattutto, Jackson riuscì ad introdurre un emendamento al trattato commerciale firmato nel 1972 tra Usa ed Urss che prevedeva la subordinazione della clausola commerciale di «nazione più favorita» (Mfn) – quella che cioè prevedeva il trattamento economico meno discriminatorio tra quelli praticati dagli Usa – al rispetto della libera emigrazione. L’occasione per prendere l’iniziativa arrivò quando, il 3 agosto 1972, i sovietici introdussero una tassa d’uscita calcolata sui livelli di istruzione che ricadeva maggiormente sulla popolazione ebraica, che aveva livelli di scolarizzazione più alta. La tassa venne giustificata dai principali esponenti sovietici come uno strumento di autotutela e di giustizia perché – riportò la Tass – era doveroso rimborsare il popolo sovietico dei decenni di istruzione gratuita e combattere la «fuga dei cervelli all’estero». L’Urss – continuava l’agenzia – «non intendeva comportarsi filantropicamente verso quelle persone che avevano potuto studiare ed ap-

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Legislative Reference Service of the Library of Congress, Aspects of Intellectual Ferment and Dissent in the Soviet Union, cit. 80 Lettera del senatore Muskie al presidente, 7 gennaio 1972; H. M. Jackson, “Senator Jackson Introduces Two-Year Program of Aid to Resettle Soviet Jews in Israel”, 3 febbraio 1972. Entrambi in HMJP, Accession n. 3560-06/43/16.

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prendere il vasto patrimonio scientifico sovietico per poi portarlo ai capitalisti».81 Negli Stati Uniti si levò subito la protesta: seimila docenti universitari firmarono un appello contro la tassa sull’educazione, mentre le organizzazioni degli ebrei d’America, riunite nella National conference on soviet jewry, manifestarono il proprio sdegno contro una decisione che penalizzava soprattutto gli ebrei sovietici.82 Jackson seppe interpretare questo disagio ricollegandolo direttamente al proprio obiettivo: colpire la distensione. Il 4 ottobre, introdusse il proprio emendamento che poneva la libera emigrazione come prerequisito per la concessione della clausola di nazione più favorita a Stati ad economia non di mercato.83 Il legame creato da Jackson tra libera emigrazione e trattato commerciale era lo strumento ideale per colpire la distensione. Proprio per questo, dovette confrontarsi con l’opposizione della Casa Bianca, che ribadì come l’emigrazione degli ebrei sovietici potesse essere garantita attraverso la quiet diplomacy, e dell’Urss, che incessantemente protestò contro la grave ed intollerabile ingerenza americana. Nel febbraio 1973, Wilbur Mills (D – Arkansas) e Charles Vanik (D – Ohio) introdussero l’emendamento nella Camera dei rappresentanti ed in conferenza stampa annunciarono di avere un’ampia maggioranza in entrambe le Camere (289 e 78 cosponsor). Nei mesi successivi, al rafforzarsi della posizione di Jackson, la tassa sarebbe stata ridotta, poi modificata e, infine, sospesa.84 Anche i dati relativi all’emigrazione dall’Urss (nel 1971, 13.012 ebrei sovietici avevano lasciato il paese, nel 1972 erano stati 31.681) confermarono come il dibattito che si stava sviluppando negli Stati Uniti preoccupasse le autorità sovietiche.85 La spinta decisiva per la campagna di Jackson arrivò nel settembre 1973 quando il Congresso americano ricevette una lettera di Andrei Sacharov in difesa dell’emendamento. Per Sacharov, la proposta non era solo coerente con il diritto internazionale, ma il suo significato:

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Intervista del viceministro Shulimin alla Tass, 6 gennaio 1973. HMJP, Accession n. 3560-05/315/27. 82 W. Orbach, The American Movement to Aid Soviet Jews, Amherst, University of Massachusetts Press, 1979, p. 90. 83 Lettera di H. M. Jackson ai senatori, 27 Settembre 1972, HMJP, Accession n. 356005/4/12. 84 H. M. Jackson, “Freedom of Emigration and East-West Trade”, 18 aprile 1973, HMJP, Accession n. 3560-06/17/9A. 85 H. M. Jackson alla Annual Jewish National Fund Dinner, 8 gennaio 1973, HMJP, Accession N. 3560-06/9/167.

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è amplificato dal fatto che il mondo sta entrando in una nuova fase di distensione ed è perciò fondamentale stabilirne le direzioni sin dai primi momenti. È una questione fondamentale, che va ben oltre il problema dell’emigrazione. Coloro i quali ritengono che l’emendamento possa minare il prestigio di un governo o di un politico si sbagliano. Le sue formulazioni sono minime e non creano danni [...] l’abbandono di una politica di principio risulterebbe essere un tradimento di migliaia di ebrei e non ebrei che hanno chiesto di emigrare, delle centinaia [di persone] nei campi di lavoro e negli ospedali psichiatrici, e di tutte le vittime del muro di Berlino.86

Pochi giorni più tardi, ottantaquattro ebrei di Mosca e Vilnius indirizzarono un nuovo appello al Congresso. Sottolineando come l’eliminazione della tassa non era il risultato della quiet diplomacy ma delle proteste della società americana, chiesero al Congresso di continuare nella lotta per veder riconosciuti i diritti umani anche in Urss.87 L’11 dicembre la Camera approvò la legge commerciale con un voto di 272 a 140. L’emendamento fu incluso con una maggioranza ancora più ampia, 319 a 80. Era la dimostrazione, disse Jackson, che il popolo americano chiedeva una «distensione dal volto umano ed il libero movimento di persone ed idee – l’unico mezzo per costruire una pace stabile e duratura».88 Si aprì a questo punto una trattativa tra Jackson, Kissinger ed i sovietici che si concluse ad ottobre, con l’impegno sovietico a garantire 60.000 visti d’uscita all’anno in cambio dell’approvazione congressuale del trattato commerciale, dell’emendamento Jackson-Vanik e di una clausola che autorizzava il presidente a garantire la Mfn per un periodo di diciotto mesi, rinnovabili di volta in volta in base al rispetto sovietico degli impegni assunti.89 Alla fine dell’anno, però, la Tass rese noto che l’Urss non avrebbe accettato il trattato commerciale del 1972. Le ingerenze americane nella politica sovietica avevano spinto Mosca a rinunciare ai benefici economici che erano stati immaginati dall’amministrazione come la leva principale per far aderire l’Urss ad un ordine internazionale stabile e legittimo.90 Per Jack86

Lettera di A. Sacharov al Congresso americano, 14 settembre 1974, HMJP, Accession n. 3560-06/37/18. 87 “Appeal to U.S. Congress by Jews from Moscow and Vilnius", 19 settembre 1973, HMJP, Accession n. 3560-06/40/9. 88 H. M. Jackson , “House Passage of the Jackson-Mills-Vanik Amendment to the Trade Reform Act”, 11 dicembre 1973, HMJP, Accession n. 3560-06/40/9. 89 I termini del compromesso sono nel carteggio tra Jackson e Kissinger. Si veda soprattutto la lettera di Kissinger a Jackson, 18 ottobre 1974, in HMJP, Accession n. 3560029/1/1. 90 H. M. Jackson, “On Secretary Kissinger’s Announcement of January 14", 26 gennaio 1975, HMJP, Accession n. 3560-06/11/55. Nelle sue memorie, Dobrynin imputa il fallimento del trattato commerciale alla decisione di Jackson di rendere pubblici i termini dell'accor-

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son si trattava di una importante vittoria: il suo emendamento aveva sconfessato la politica estera di Kissinger. Colpendo la leva economica della distensione, infatti, il senatore non aveva solamente indebolito il dialogo bipolare, ma aveva anche consolidato l’idea secondo cui la distensione di Kissinger fosse in opposizione ai diritti umani ed alle libertà fondamentali. Il dibattito sul dissenso e sulla distensione non era destinato a scomparire con l’approvazione dell’emendamento. Beneficiando della distensione e dei contatti che questa creava tra le società occidentali e quella sovietica, le vicende dei dissidenti arrivarono sempre più frequentemente in occidente. Nonostante la repressione delle autorità sovietiche, infatti, l’attivismo dei dissidenti si rafforzò. Sorsero numerosi gruppi, come il Comitato moscovita per i diritti umani, fondato nel 1970 da Valery Chalidze e da Sacharov, o la sezione sovietica di Amnesty international, nata nel 1974 su iniziativa di Yuri Orlov nonostante la contrarietà del segretariato internazionale.91 I samizdat furono tradotti in occidente da Amnesty international, poi dalla Khronika Press, una casa editrice con base a New York che ambiva a informare il pubblico americano sui temi del dissenso. L’assalto contro l’amoralità della distensione conobbe una nuova fase quando lo scrittore Aleksandr Solženicyn fu espulso dall’Urss a causa della pubblicazione a Parigi di Arcipelago Gulag, una storia della polizia sovietica, dei campi di lavoro, della repressione e del terrore staliniano, che sosteneva come il controllo totale degli anni di Stalin non fosse una deviazione ideologica dal marxismo-leninismo, ma una sua continuazione logica e naturale. A febbraio, dopo che il libro era stato tradotto in numerose lingue ed era diventato un best-seller internazionale, le autorità sovietiche decretarono l’arresto e l’espulsione dell’autore, «mostrando – scrisse il Washington Post – come l’Unione Sovietica non fosse cambiata».92 do raggiunto con l'Urss. Cfr. A. Dobrynin, In Confidence. Moscow's Ambassador's to America's Six Cold War Presidents, New York, Times Books, 1995, pp. 335-336. 91 La nascita di Amnesty international Urss aprì un dibattito tra il segretariato internazionale e quello americano. Il primo si opponeva, temendo che la sezione sovietica potesse danneggiare la distensione e la capacità di Amnesty di trattare con le autorità di Mosca. La sezione americana, invece, evidenziò la necessità di attivarsi maggiormente nei paesi comunisti perché, nonostante la natura a-ideologica, si stava rafforzando l'immagine di Amnesty come di un'organizzazione liberal, attenta a censurare solo gli abusi degli alleati americani. Lettera, A. Blaine a I. Morris del 31 gennaio 1974, CHRDR, A.I.Usa Archives, RG I, Series I.1., Box 1, F. Meetings 1974; e Memorandum to the Directors of A. I. Usa and Then to Be Circulated as Appropriate for Comments and Support by Other National Section, 17 dicembre 1974, in CHRDR, A.I. Usa Papers, National Office Records, RG I, Series I.2, Box 1, F. “Executive Committee Meetings, Nov.-Dec. 1974”. 92 Robert Kaiser, “Arrest Shows Soviet System Still the Same”, Washington Post, 13 febbraio 1974.

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Jackson attaccò la cautela dell’amministrazione che non si era pronunciata sull’espulsione sostenendo che: nel momento in cui le donne e gli uomini del mondo libero – cittadini ordinari, esponenti dei governi ed addirittura capi di Stato – esprimono il loro disgusto per l’espulsione di questo uomo così grande e coraggioso, non posso permettere che i silenzi del presidente siano rappresentativi dei sentimenti del popolo americano. Perché non lo sono. […] È un errore ed una falsità sostenere che la ricerca della pace richieda l’indifferenza del governo verso il fato di tutte le donne e di tutti gli uomini che stanno combattendo per resistere alla tirannia.93

Quando il dissidente arrivò negli Usa, si aprì quello che la stampa definì affaire Solženicyn. Mentre, in privato, i servizi di broadcasting internazionale e Kissinger si posero il problema di come affrontare il successo che Arcipelago Gulag stava riportando in occidente, tanto da decidere che Voice of America non avrebbe trasmesso un’intervista in esclusiva con lo scrittore esule, il pubblico e la politica americana stigmatizzarono la decisione di Ford che, su consiglio di Kissinger, decise di non partecipare ad una cena in onore di Solženicyn organizzata dall’Afl-Cio, il sindacato che aveva appoggiato la campagna di Jackson. Come aveva previsto il segretario di Stato, infatti, la cena divenne un duro atto d’accusa verso la distensione.94 Ford evitò nuovamente di incontrare Solženicyn quando lo scrittore si recò alla Casa Bianca il 4 luglio. Dopo aver addotto i «troppi impegni istituzionali», il portavoce della Casa Bianca sostenne che l’incontro non aveva avuto luogo perché il presidente «non ama incontri simbolici, privi di sostanza». Jackson e la stampa approfittarono della gaffe del presidente che, per placare le critiche, si impegnò ad invitare il dissidente nelle settimane successive. Solženicyn rifiutò perché – disse – «nessuno ha bisogno di incontri simbolici».95 Tutti i quotidiani presero di mira la sufficienza con cui Ford aveva trattato Solženicyn e la cautela diplomatica di Kissinger. George F. Will, columnist conservatore del Washington Post, commentò: «chiaramente Ford ha pensato che l’incontro con Solženicyn sarebbe stato incoerente con la distensione. Chiaramente Solženicyn ha ragione. La distensione, per 93 H. M. Jackson “Solzhenitsyn and Détente”, 15 febbraio 1974, HMJP, Accession n. 3560-05/260/82. 94 H. M. Jackson, “Speech by Solzhenitsyn by Invitation of the Afl-Cio”, Washington DC, 30 giugno 1974, HMJP, Accession n. 3560-06/37/31; J. Keogh, “Memorandum for Henry Kissinger”, 4 marzo 1974, e la lettera di risposta di H. Kissinger a J. Keogh, non datata, in NARA, RG 59, Entry 5552, Department of State, Bureau of European Affairs, Office of Soviet Union Affairs, Box 5, F. USIA Voice of America (1953-1978). 95 J. Hanhimäki, The Flawed Architect. Henry Kissinger and American Foreign Policy, Oxford – New York, Oxford University Press, 2004, pp. 433-435.

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come è portata avanti dagli Usa previene qualsiasi gesto di supporto verso la causa dei diritti umani in Unione Sovietica».96 Sullo stesso giornale, l’illustratore premio Pulitzer Herb Block ritrasse i tre – Ford, Kissinger e Solženicyn – in numerose vignette. In una di queste, mostrò Ford e Kissinger nascondersi in una buca al passaggio dello scrittore e, in un’altra, disegnò il presidente Ford nascosto sotto la scrivania dello studio ovale con Kissinger che, indicando una figura in lontananza, sussurrava «ora puoi uscire. Se lo avessi incontrato, Brežnev avrebbe disapprovato».97 Come ha sottolineato il politologo Daniel C. Thomas, l’affaire Solženicyn si intrecciò con la decisione di Ford di andare ad Helsinki per firmare l’Atto finale della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (Csce), il trattato che sanciva la definitiva accettazione dei confini europei usciti dalla Seconda guerra mondiale.98 Presentato in sede storiografica come il punto più alto della distensione o, in alternativa, come il momento d’origine di una rete transnazionale alla base della rivoluzione di velluto, l’Atto finale fu il risultato di un lungo processo negoziale.99 L’idea originaria era stata lanciata nel 1954 da Molotov che aveva proposto la definizione di un trattato europeo di sicurezza collettiva, con lo scopo di allontanare gli Usa dal continente europeo. Proprio per questo, fu solo alla fine degli anni Sessanta, quando cadde il veto sovietico sulla presenza americana, che l’ipotesi acquisì forza. I negoziati si aprirono ufficialmente nel novembre 1972, ad Helsinki, e mostrarono subito come i soggetti coinvolti avessero obiettivi diversi. Per i sovietici si trattava di assicurare il quadro uscito dalla Seconda guerra mondiale, affermando l’immutabilità delle frontiere e quindi il proprio primato su mezza Europa. Per gli Stati Uniti, si trattava di un’applicazione del linkage kissingeriano, di una concessione strumentale che avrebbe dovuto favorire accordi ben più importanti con i sovietici. Per gli europei occidentali, che per la prima volta agirono in maniera unitaria attraverso la CEE, il trattato permetteva di rafforzare la dimensione continentale della distensione, riallacciandosi alla distensione di Willy Brandt ed al tentativo, tutto europeo, di superare la netta partizione del continente, incrementando i contatti umani, commerciali e culturali tra le due europe.100 Tali differenze si rispecchiarono intera96

G..F. Will, “Solzhenitsyn and the President”, Washington Post, 11 luglio 1975. Herb Block in Washington Post, 8 luglio 1975 e 18 luglio 1975. 98 D. C. Thomas, The Helsinki Effect. International Norms, Human Rights and the Demise of Communism, Princeton, Princeton University Press, 2001, p. 76. 99 R. Davy, “Helsinki Myths: Setting the Record Straight on the Final Act of the Csce, 1975”, Cold War History Vol. 9, no. 1 (Feb. 2009), pp. 1-22. 100 A. Romano, From Détente in Europe to European Détente. How the West Shaped the Helsinki Process, Bruxelles, Peter Lang, 2009. 97

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mente nella firma del documento conclusivo che – strutturato in quattro parti (basket o panieri) stabiliva l’impegno alla rinuncia della forza, al rispetto dell’inviolabilità delle frontiere e dell’altrui sovranità (primo basket), a rafforzare gli strumenti di cooperazione scientifica, culturale, tecnologica ed ambientale (secondo basket), a permettere una maggiore cooperazione nel campo umanitario (terzo basket) e ad impegnarsi per la convocazione di una conferenza per monitorare i progressi compiuti (quarto basket). Superando le resistenze americane e sovietiche, gli europei riuscirono ad imporre le clausole del terzo basket e sopratutto del Principio VII che, sotto la rubrica «Rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali inclusa la libertà di pensiero, coscienza, religione o credo», confermava numerosi diritti tra cui quello «di conoscere i propri diritti e doveri e di agire in conseguenza».101 Le resistenze sovietiche verso i richiami ai diritti umani furono presto vinte. I vantaggi che la cooperazione economica prospettava erano troppo importanti, così come il risultato politico della conferenza che assicurava quella legittimazione politica a lungo ricercata. Soprattutto, era la struttura stessa dell’accordo che permetteva ai sovietici di poter accettare il richiamo ai diritti umani perché questo era preceduto da articoli relativi al rispetto delle sovranità e alla non ingerenza. Il trattato – concluse Gromyko – lasciava i sovietici «padroni in casa [propria]», al riparo dalle accuse occidentali.102 Proprio per questo, diversi critici della distensione si scagliarono contro gli accordi. Ricalcando il leitmotiv delle critiche mosse alla diplomazia kissingeriana, in molti sottolinearono come gli accordi fossero il risultato di un processo a senso unico, con vantaggi per i soli sovietici. Questa condanna dipendeva innanzitutto dagli impegni per i diritti umani, talmente vaghi da far dubitare della loro applicazione. «Nulla di ciò che è stato firmato ad Helsinki» scrisse il New York Times «potrà mai salvare i coraggiosi liberi pensatori nell’impero sovietico dalla prospettiva di essere incarcerati in campi di lavoro forzato, di [essere rinchiusi] in ospedali psichiatrici, di essere co101 L'atto finale è disponibile on line, al sito: http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_it.pdf (ultimo accesso giugno 2010). Sulla marginalità della CSCE nella politica estera di Kissinger, si veda J. Hanhimäki, “They Can Write It in Swhaili. Kissinger, the Soviets and the Helsinki Accords”, Journal of Transatlantic Studies, Vol. 1, Issue 1 (Spring 2003), p. 37-58. Una diversa interpretazione è in J. Suri, “Détente and Human Rights: American and West European Perspectives on International Change,” Cold War History, Vol.8 (2008), 527- 545. 102 Gromyko in A. Dobrynin, In Confidence, cit., p. 346. Snyder ha suggerito che la diplomazia di Kissinger possa aver indotto i sovietici a ritenere che gli Usa non avrebbero sollevato il problema del rispetto dell’Atto finale. Si veda S. Snyder, Human Rights Activism and the End of the Cold War, New York, Cambridge University Press, 2012, p. 32.

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stretti all’esilio involontario».103 Puntando il dito contro gli impegni assunti ad Helsinki ed il rifiuto delle autorità sovietiche di concedere a Sacharov di andare ad Oslo a ritirare il premio Nobel per la pace, Jackson denunciò l’ennesima dimostrazione di quella distensione che «permetteva ai sovietici di usare una mano per chiudere la porta del carcere e l’altra per frugare nelle tasche americane alla ricerca di aiuti e sostegni» e, in un altro intervento, sottolineò come «in alcuni casi nella storia della diplomazia mondiale, il presidente degli Stati Uniti dovrebbe rimanere a casa». Helsinki era una di quelle occasioni perché – continuò il senatore – l’accordo rappresentava l’ennesimo esempio di quelle concessioni unilaterali che erano diventate il tratto distintivo della distensione di Nixon e Ford.104 Sotto accusa finirono anche le clausole che – per i critici della distensione – esprimevano l’accettazione americana della dottrina Brežnev e dell’annessione sovietica delle repubbliche baltiche. Per questo, alcune delle cosiddette lobby etniche definirono gli accordi come «un trattato miserabile e non americano».105 Tale scetticismo fu condiviso anche dalle principali testate che paragonarono il vertice ad «una nuova Monaco», una «super Yalta» ed «un carnevale». Lo stesso Solženicyn accusò Ford di aver sacrificato l’Europa dell’Est sull’altare della distensione, sancendone il «funerale definitivo».106 Da Helsinki, Ford non poté fare altro che difendere la natura degli accordi: controlleremo e misureremo ogni nostro progresso. […] È importante che voi riconosciate la profonda devozione del popolo americano e del suo governo verso i diritti umani e le libertà fondamentali e verso le promesse fatte da questa conferenza verso il libero movimento di persone, idee ed informazioni. La storia giudicherà

103

“Brehnev at Helsinki”, New York Times, 1 agosto 1975. H. M. Jackson, “General Release on the Helsinki Summit”, 22 luglio 1975, HMJP, Accession n. 3560-06/11/115; e “Statement on Soviet Rejection of Sakharov Visa”, 12 novembre 1975, HMJP, Accession n. 3560-06/17/18 105 Lettera indirizzata a Ford firmata dai presidenti di: Polish American Committee, Ukranian Congress of America, Slovak League of America, Hungarian Organization of Churches, Albanian Liberation Fund, Lithuanian Organization Center, Croatian Organization of Michigan, Latvian Association of Michigan, Estonian War Veterans, Byelorussian Association of Michigan, 23 luglio 1975,GFPL, White House Central Files, Box 13, F. CSCE, 8/9/74-7/31/75; Abraham J. Bayer, Memorandum to Files, “Telegrams to Ford Prior His Departure for European Security Conference”, 24 luglio 1975, Ncsj Papers, Box 63, F. 1. 106 H. M. Jackson, “Congress Welcomes Solzhenitsyn”, HMJP, Accession n. 356006/11/110; “European Security and Real Détente”, New York Times, 21 luglio 1975; “Jerry, Don’t Go!”, Wall Street Journal, 23 luglio 1975; “Solzhenitsyn Says Ford Joins in Eastern Europe’s Betrayal”, New York Times, 22 luglio 1975. 104

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questa conferenza non per quello che facciamo oggi ma per quello che faremo domani – non per le promesse fatte, ma per le promesse mantenute.107

1.5. Conclusioni: un fenomeno raro come un’eclisse «Nell’ultimo anno – scriveva nel 1976 la Friends committee on national legislation nella sua newsletter – i diritti umani sono passati dall’essere un concetto noioso di bassa visibilità all’essere una delle questioni più rilevanti e controverse a Capitol Hill». Nonostante l’opposizione della Casa Bianca – spiegava l’articolo – il Congresso era stato capace di introdurre provvedimenti relativi ai diritti umani nella legislazione inerente gli aiuti economici all’estero e quelli militari; di condurre hearings sullo stato dei diritti umani in venti paesi; di costringere il dipartimento di Stato a creare la figura del Coordinatore per i diritti umani e gli affari umanitari.108 Le ragioni per l’iniziativa congressuale erano molteplici. La prima era il cambiamento politico ed istituzionale causato dal Vietnam. «Il secolo americano è finito [...] è affondato nelle secche del Vietnam» – scrisse nel 1975 il sociologo americano Daniel Bell. In questo senso, la (ri)affermazione dei diritti umani era una risposta alla crisi dell’internazionalismo americano, alla guerra in Vietnam, allo scandalo Watergate e alle rivelazioni sul coinvolgimento americano nel colpo di Stato cileno. Era, in sostanza, una risposta «eccezionalista» alla crisi dell’eccezionalismo americano.109 Ma l’attenzione verso i diritti umani fu soprattutto una conseguenza inattesa della politica estera di Nixon, Ford e Kissinger e dell’incapacità di quest’ultimo di educare il pubblico americano sui benefici della distensione e del suo approccio realista alle relazioni internazionali. Nel 1976, in una serie di interventi pubblici, Kissinger rispose alle accuse di a-moralità ed immoralità della sua politica estera: contro i facili moralismi wilsoniani, quelli della promozione dei diritti umani o della democrazia, il primo dovere politico e morale dello statista era quello di evitare lo scontro nucleare. Il risultato era lo scontro tra due Weltanschauung articolate, complesse e per nulla coerenti al proprio interno. Per la prima, quella di Kissinger, 107

G. Ford, “Address in Helsinki Before the Conference on Security and Cooperation in Europe”, 1 agosto 1975, in U.S Department of State Bulletin, The Conference on Security and Cooperation in Europe. 108 “Congress Focuses on Human Rights”, Friends Committee on National Legislation Newsletter, dicembre 1976. 109 D. Bell, “The End of American Exceptionalism”, The Public Interest, Vol.41 (Fall 1975), pp.193-224.

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l’obiettivo ultimo della politica estera americana era la costruzione della pace tra gli Stati, possibile solo garantendo stabilità ed ordine al sistema internazionale. Per la seconda, che accomunava tutti i sostenitori di una politica estera basata sui diritti umani, la vera pace era possibile solo se gli Stati, avversari o alleati, avessero trattato umanamente i propri cittadini. All’interno di questa posizione, poi, l’attenzione verso i diritti umani si rivelò presto essere ambigua, bicefala e dipendente da due diverse concezioni del ruolo degli Usa nel mondo. Da una parte stavano i nuovi internazionalisti che, come Donald Fraser, Ted Kennedy o Tom Harkin, avevano visto nei diritti umani una politica per riaffermare slogan e priorità tradizionali, coerenti con la lunga auto-rappresentazione eccezionalista. «Gli Stati Uniti – scrisse alla fine degli anni Settanta Arthur Schlesinger Jr – «erano stati fondati sulla proclamazione di diritti inalienabili e, da allora, i diritti umani avevano avuto un’eco particolare nella tradizione americana».110 Guardando al passato, pensavano i nuovi internazionalisti, gli Stati Uniti avrebbero potuto trovare le linee guida per una politica estera capace di trascendere la Guerra fredda e maggiormente adatta all’interdipendenza degli anni Settanta. Era una posizione vaga e non definita, critica della segretezza, della spregiudicatezza, dell’amoralità del Neue Kurs kissingeriano ma non della distensione in quanto tale perché, riducendo e normalizzando la rivalità bipolare, avrebbe potuto facilitare una soluzione ai problemi dell’interdipendenza. Dall’altra, stavano invece Jackson ed i primi neoconservatori che, in aperta opposizione sia alla proposta globalista che al realismo kissingeriano, rifiutavano l’idea che la potenza militare e morale degli Stati Uniti potesse essere limitata dall’interdipendenza. In questo senso, la riscoperta dei diritti umani riproponeva il tema della differenza, ovvero superiorità, americana sia nei confronti di logiche, pratiche e linguaggi multilaterali (come invece sostenevano i globalisti) che nei confronti del totalitarismo sovietico, un nemico assoluto ed illegittimo, capace – attraverso la distensione – di minacciare la sicurezza americana ed opprimere maggiormente la propria popolazione. Questi due approcci si rafforzarono l’un l’altro, tanto che lo stesso Kissinger dovette ammettere che «conservatori che odiavano i comunisti e liberali che odiavano Nixon si ritrovarono assieme in una convergenza rara come un’eclissi solare».111 I risultati di questa ambigua convergenza furono due. Il primo riguardava la centralità che i diritti umani avrebbero avuto nel dibattito e nell’azione internazionale degli Stati Uniti negli anni successivi. 110 A. Schlesinger Jr., “Human Rights and the American Tradition”, Foreign Affairs, Vol. 57, no. 3 (1978), pp. 503-526. 111 H. Kissinger, citato in W. Isaacson, Kissinger: A Biography, New York – London, Simon & Schuster, 1992, p. 607.

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L’altra riguardava invece la distensione ed il discorso kissingeriano che l’aveva accompagnata. Di fatto, a metà degli anni Settanta la distensione era un processo indebolito tanto nelle relazioni internazionali, come dimostravano le spregiudicate azioni sovietiche in Angola e poi nel Corno d’Africa, quanto in politica interna, dove si chiese con sempre più forza un ritorno alla moralità ed un impegno verso i diritti umani. Ma la debolezza della distensione non ne segnava la fine, quanto il tentativo di rimodularla tenendo conto delle richieste che provenivano dalla società americana.

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2. Carter e le elezioni del 1976

Nelle sue memorie, Jimmy Carter ha sottolineato come il proprio interesse verso i diritti umani fosse già vivo sin dalla presentazione della sua candidatura, il 12 dicembre 1974. Alla stessa maniera, in molti hanno evidenziato come la politica dei diritti umani portata avanti dal presidente americano sia da ricollegare ai suoi profondi convincimenti morali e religiosi, così come all’esperienza del movimento per i diritti civili. La campagna per i diritti umani – ha ricordato ad esempio Hendrik Hertzberg, speechwriter presidenziale – «era Jimmy allo stato puro».1 Eppure, fu solo nel corso del 1976 che i diritti umani divennero l’elemento che qualificò la proposta di politica estera di Carter. Sembra perciò opportuno ricondurre il tema alle specificità del dibattito politico degli Stati Uniti del 1975/1976, sottolineando: 1) le prime, ed inattese, conseguenze dell’Atto finale di Helsinki; 2) l’influenza della riflessione di Zbigniew Brzezinski sulla campagna elettorale; 3) la necessità di dare coesione alle varie anime del partito democratico e quella di riproporre un’ipotesi di distensione bipolare distante dalla screditata versione realista ed amorale di Kissinger.

2.1. La nascita della commissione Helsinki Nei giorni successivi alla firma degli accordi di Helsinki, la stampa sovietica esaltò i risultati della diplomazia di Brežnev, immortalato sulla prima pagina della Pravda mentre firmava l’Atto finale. Nel celebrare questo successo, la Pravda e Izvestia pubblicarono l’intero testo degli accordi, inclusi gli articoli relativi ai diritti umani e alla cooperazione nel campo uma-

1

J. Carter, Keeping Faith. Memoirs of a President, New York, Bantam Books, 1982; J. Muravchik, The Uncertain Crusade: Jimmy Carter and the Dilemmas of Human Rights Policy, Washington DC, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1986.

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nitario contenuti nel terzo basket e nel principio VII.2 Nei mesi successivi, l’Atto finale divenne un riferimento costante nelle discussioni tra i dissidenti. Il fermento fu tale che Andropov, allora alla guida del Kgb, si interessò con maggiore frequenza all’attività dei dissidenti ed alle tecniche per neutralizzarli. Alla fine del 1975, Andropov inviò al consiglio dei ministri dell’Unione Sovietica i risultati dell’azione intrapresa sino a quel momento contro i dissidenti: tra il 1967 ed il 1975, 1583 persone sono state condannate [...] 60 persone stanno scontando la pena in campi di lavoro [...] Come previsto dalle direttive del XXIV Congresso del partito, gli organi di sicurezza dello Stato stanno enfatizzando l’azione preventiva e profilattica in modo da prevenire i crimini contro lo Stato. Tra il 1971 ed il 1974, un totale di 63108 individui è stato sottoposto ad azioni preventive. Nello stesso periodo, e solo attraverso azioni profilattiche, l’attività di 1839 gruppi antisovietici è stata bloccata sul nascere.3

E nel marzo 1976, poté fornire maggiori dati sull’attività del Kgb: «nel portare avanti le proprie operazioni nel 1975, il Kgb ha scoperto e prevenuto l’attività criminale di 53 gruppi nazionalistici ed antisociali [...] Al primo gennaio 1976, gli organi di sicurezza avevano arrestato 964 individui».4 Nonostante queste misure, i servizi sovietici non erano stati in grado di contenere l’attività dei dissidenti. I samizdat uscirono da Mosca e San Pietroburgo ed arrivarono nelle città di periferia. La questione dei prigionieri di coscienza, delle minoranze religiose e di quelle nazionali, era dibattuta nei forum internazionali. Sacharov, che proprio nel 1975 fu insignito del premio Nobel per la pace, era diventato «il nemico interno numero 1» e come tale andava fermato. Il dissenso, in buona sostanza, era un fenomeno in ascesa.5 L’attivismo dei dissidenti e la risposta del Kgb andavano a rafforzare l’attenzione occidentale verso il problema dei diritti umani nell’Est. Dalla firma degli accordi di Helsinki, infatti, le principali capitali europee videro aumentare le manifestazioni e le iniziative in difesa dei dissidenti – come il 2

Current Digest of Soviet Press, 27 agosto 1975, pp. 14-15. Andropov al Consiglio dei ministri dell'Urss, No.3213-A, 29 dicembre 1975, disponibile on line, al sito: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB191/1975-1229%20Andropov.pdf (ultimo accesso giugno 2010). 4 Andropov al Comitato Centrale del PCUS, No. 545, “On the Results of Search for Authors of Anti-Soviet Anonymous Documents in 1975”, 13 marzo 1976, disponibile on line, al sito: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB191/KGB%2003-13-1976.pdf (ultimo accesso giugno 2010). 5 Si veda Document 101, Andropov al Comitato centrale del PCUS, “Sakharov Receives the Nobel Prize for Peace”, 10 ottobre 1975, in J. Rubenstein, A. Gribanov, The KGB of Andrei Sakharov, New Haven & London, Yale University Press, 2005, pp. 190-191. 3

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Tribunale internazionale Sacharov nell’ottobre del 1975 a Copenaghen – nelle quali si condannava lo scarto tra gli impegni assunti dal governo sovietico e la repressione in atto. In questo senso, a Parigi, Roma, Bonn e Londra – ed ancor di più a Washington e New York – il tema delle libertà fondamentali nell’Europa dell’Est entrò prepotentemente nel dibattito culturale e politico, sovrapponendo questioni di politica internazionale a quelle di politica interna e favorendo l’emergere di una nuova cultura anti-totalitaria.6 Negli Stati Uniti, l’attenzione verso il dissenso si manifestò attraverso la creazione di una Commissione per la sicurezza e la cooperazione in Europa.7 L’idea di creare la commissione nacque una settimana dopo la firma dell’Atto finale quando, una delegazione della Camera dei rappresentanti, guidata da Carl Albert (D – Oklahoma) e composta da 19 congressmen, volò a Mosca per discutere i problemi della distensione. Già dal primo incontro tra le delegazioni, infatti, Brademas (D – Indiana) tentò di spiegare alla controparte le immediate implicazioni della firma degli accordi di Helsinki e perché questi erano stati accolti criticamente dal pubblico americano: se volete una distensione seria e duratura dovete aderire ad Helsinki: la distensione può morire nel 1976 se non c’è la volontà sovietica [...] di aderire nei fatti, nella realtà e nelle azioni agli impegni del terzo basket. Altrimenti questa sarà una delle principali questioni per le campagna presidenziale del 1976. Lo ribadisco perché sono uno strenuo difensore della distensione: per essere duratura richiede l’adesione agli impegni di Helsinki ed una maggiore apertura sulle questioni militari ed economiche.8 6 “Toward the International Sakharov Hearings in Rome”, nessuna data, in ADSA, HRC, Box 11, F. 1. Per l’attenzione transnazionale verso i problemi del dissenso si rimanda a: D. C. Thomas, The Helsinki Effect. International Norms, Human Rights and the Demise of Communism, Princeton, Princeton University Press, 2001; M.S. Christofferson, French Intellectuals Against the Left. The Antitotalitarian Movement of the 1970s, New York & Oxford, Berghahn Books, 2004, pp. 88-228; C. Ripa di Meana, G. Mecucci, L’Ordine di Mosca. Fermate la Biennale del dissenso, Roma, Liberal Edizioni, 2007; V. Lomellini, L’appuntamento mancato. La sinistra italiana e il dissenso nei regimi comunisti, 19681989, Le Monnier-Mondadori, Firenze-Milano, 2010. 7 W. Korey, The Promises We Keep. Human Rights, the Helsinki Process and American Foreign Policy, New York, Institute for East-West Studies, 1993; S. Snyder, Human Rights Activism and the End of the Cold War. A Transnational History, Cambridge, Cambridge University Press, 2011. 8 Memorandum of Conversation, "Working Sessions between Delegation of the U.S. House of Representatives and Members of the USSR Supreme Soviet", 11-12 agosto 1975, in NARA, RG 59: General Records of the Department of State, Lot Files 73D368, Box 1, F. Leg 7 – Codel Albert. La delegazione americana era composta da Carl Albert, R. Michel, M. Price, C. Zablocki, E. Boland, Ph. Landrum, J. Brademas, D. Latta, J. Quillen, Ph. Burton,

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La risposta sovietica fu chiara: l’Atto finale andava letto «nella sua interezza, in toto, nella sua piena complessità».9 Nei giorni seguenti, le delegazioni si confrontarono ancora sui diversi significati che attribuivano ai diritti umani nel processo di Helsinki, tanto che Millicent Fenwick (R – New Jersey) e Sidney Yates (D – Illinois) sollevarono i casi di numerosi refuseniks. Grazie all’aiuto di Christopher Wren, corrispondente del New York Times da Mosca, Fenwick riuscì ad incontrare Yuri Orlov e Vladimir Turchin, fondatori di Amnesty international in Urss. Rientrata a Washington, la deputata del New Jersey introdusse alla House la risoluzione 9466 per creare una «Commissione per la sicurezza e la cooperazione in Europa».10 Composta da sei senatori, sei deputati e tre esponenti dell’amministrazione, la commissione avrebbe dovuto svolgere due compiti: monitorare le azioni degli stati firmatari, indicando le aree in cui gli accordi erano rispettati e quelle dove invece erano violati; controllare ed incoraggiare lo sviluppo di programmi ed attività del governo americano, ed eventualmente di organizzazioni private, per rafforzare lo cooperazione internazionale prevista dall’Atto finale.11 Pochi giorni dopo, la proposta fu rilanciata al Senato da Clifford Case (R – New Jersey) che, nell’introdurla, sottolineò come «il Congresso dovrebbe avere un ruolo maggiore nell’importante area de diritti umani, che troppo spesso appare essere di secondario interesse nel ramo esecutivo».12 Nonostante il testo della risoluzione affrontasse gli accordi di Helsinki nella loro interezza, senza cioè privilegiare un basket sugli altri, il dibattito che ne scaturì si concentrò esclusivamente sulla cooperazione umanitaria, sui diritti umani e sulla libera emigrazione dall’Urss, che pure non era una materia contemplata dagli accordi. Questa sovrapposizione e confusione tra gli accordi di Helsinki e l’emendamento Jackson-Vanik non deve stupire. Non solo perché mostrava come l’attenzione americana verso il problema del dissenso fosse tanto ampia quanto vaga, ma anche perché, come nel caso dell’emendamento per la libera emigrazione, la proposta per la creazione

W. Green, S. Yates, Tim L. Carter, Th. Foley, T. Bevill, B. Archer, G. Danielson, M. Fenwick. 9 Ibidem. 10 La principale ricostruzione dell’incontro tra Fenwick ed i dissidenti è in A. Schapiro, Millicent Fenwick: Her Way, New Brunswick, Rutgers University Press, 2003, pp. 168-170. 11 Le principali analisi dell’organo, conosciuto anche come “commissione Helsinki”, “commissione Fascell” o “commissione CSCE”, sono S. Snyder, Human Rights Activism and the End of the Cold War. A Transnational History, cit., pp. 38-50; Ch. Ph. Peterson, Globalizing Human Rights. Private Citizens, the Soviet Union, and the West, Oxon & New York, Routledge, 2012, pp. 18-28. 12 W. Korey, Promises We Keep, cit., p. 24.

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della commissione fu seguita da un aspro dibattito tra l’organo legislativo e quello esecutivo, così come tra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica. A gennaio, infatti, l’amministrazione manifestò la propria contrarietà verso la proposta Fenwick-Case, giudicandola «non utile né desiderabile».13 In una lettera a John Sparkman, presidente della Senate Foreign Relations Committee, Robert J. McCloskey, assistente segretario per le relazioni con il Congresso, indicò le numerose obiezioni dell’amministrazione. Dalla prospettiva dell’esecutivo si trattava non solo di un organo superfluo, che andava a duplicare le azioni del dipartimento di Stato, ma anche di un’ingerenza del Congresso in un campo di competenza dell’organo esecutivo. Inoltre – continuava McCloskey – l’amministrazione aveva «già compiuto i passi necessari per creare tutte le procedure rilevanti per monitorare il rispetto dell’Atto Finale» ed aveva sviluppato meccanismi di controllo ed analisi all’interno del dipartimento di Stato, delle altre agenzie coinvolte nel processo di Helsinki e all’interno della NATO. Per questo, si accusava la commissione di: «non essere in grado di aggiungere qualcosa all’azione già avviata o alla raccolta di informazioni; né sembra essere in grado di svolgere un ruolo di controllo più efficace delle commissioni e delle sottocommissioni del congresso che già esistono. Inoltre, la sua straordinaria composizione non sembra garantire un mezzo appropriato o efficace per coordinare e guidare i nostri sforzi».14

La fermezza dell’amministrazione dipendeva anche dalla risposta sovietica. Affiancando alla repressione in atto uno sforzo diplomatico e propagandistico, l’Urss si scagliò contro quella che denunciò essere l’ennesima ingerenza americana nei propri affari interni e un ulteriore esempio dell’ipocrisia di Washington, i cui risultati nella promozione degli accordi di Helsinki erano alquanto deludenti. Nelle accuse sovietiche si sottolineavano due presunte violazioni americane dell’Atto finale: il mantenimento di un regime discriminatorio in materia di visti, che impediva l’ingresso negli Usa agli iscritti ai partiti comunisti, e la mancata pubblicazione degli accordi sulla stampa americana, vista come una forma di adempimento al «diritto dell’individuo di conoscere i propri diritti».15 Ma sotto 13

Memorandum from B. Scowcroft to J. Collins, “HR 10193 (Establishment of a Commission on Security and Cooperation in Europe)”, in GFPL, NSA – NSC Europe, Canada and Ocean Affairs Staff, F. CSCE 1975(6) WH, Box 44. 14 Lettera di Robert J. McCloskey a John Sparkman, 19 gennaio 1976, in Senate Commttee on Foreign Relations, Establishing a Commission on Security and Cooperation in Europe, Report No.94-756, Washington DC, Government Printing Office, 23 aprile 1976. 15 Memorandum from Mr. Clift for B. Scowcroft, “Soviet Propaganda on U.S. Violations of the CSCE Final Act”, 2 dicembre 1975, in GFPL, NSA – NSC Europe, Canada and

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accusa finì anche il rispetto americano dei diritti umani: in maniera sempre più frequente si denunciò la discriminazione degli afro-americani, quella contro i nativi americani, l’assenza di adeguati strumenti per garantire i diritti economici e sociali, l’appoggio a numerosi regimi autoritari.16 La risposta sovietica spinse l’amministrazione su posizioni maggiormente critiche verso l’iniziativa di Fenwick e i sostenitori della proposta a ribadire fermamente l’importanza della commissione. In un intervento al Senato, Fenwick indicò come la commissione fosse l’unico strumento per garantire il rispetto degli accordi di Helsinki e per conoscere «cosa sta accadendo agli ucraini, alle popolazioni baltiche, agli ebrei e agli anabattisti in Russia; ai polacchi, ungheresi, cecoslovacchi e bulgari; ed in Romania, ai tedeschi, ungheresi, battisti, cattolici ed ebrei» e come la sua creazione rappresentasse l’unico modo per dare un significato concreto all’Atto finale, perché «accordi internazionali non vincolanti [...] sono significativi solo nella misura in cui riescono a cambiare realmente il comportamento dei paesi coinvolti».17 Ad aprile, la commissione esteri del Senato approvò all’unanimità la risoluzione Fenwick-Case, introducendo un emendamento che chiedeva al presidente degli Stati Uniti di presentare alla commissione ed al Congresso un report semestrale sul rispetto degli accordi nei paesi firmatari. Il mese successivo cominciarono le audizioni congressuali. Dalle testimonianze era chiaro come nel Congresso si stesse rafforzando l’idea secondo cui la commissione fosse l’unico strumento che avrebbe potuto dare significato agli accordi di Helsinki. Il senatore Buckley (R – New York), ad esempio, chiese «assicurazioni per il popolo americano affinché gli accordi di Helsinki siano rispettati da tutti i firmatari» perché esisteva la preoccupazione che «l’Atto finale possa diventare, come tutta la distensione, una strada a senso unico». E Joshua Eilberg (D – Pennsylvania) sottolineò come non esistesse «alcun dubbio che, senza un controllo pubblico di come i vari firmatari dell’Atto di Helsinki rispettano le promesse della sezione sui diritti umani, quella sezione sarà ignorata dall’Unione Sovietica e, molto probabilmente, dagli altri paesi dell’Europa dell’Est».18 Ocean Affairs Staff, F. CSCE 1975(7) WH, Box 44; e Georgi Arbatov, “Reciprocity After Helsinki”, New York Times, 8 ottobre 1975. 16 Ch. Andrew, O. Gordievsky, Instructions from the Centre. Top Secret Files on KGB Foreign Operations, 1975-1985, London, Hodder and Stoughton, 1991, pp. 91-92; Ch. Ph. Peterson, Globalizing Human Rights, cit., pp. 42-43. 17 M. Fenwick, "Monitoring the Helsinki Accords", in Congressional Record, 94th Congress 2nd Session, p. 7737, 23 marzo 1976. 18 Subcommittee on International Political and Military Affairs of the Committee on International Relations of the House of Representatives, Hearings on H.R.9466 (S.2679)

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Grazie alle pressioni delle “organizzazioni etniche”, quei gruppi che raccoglievano i cittadini americani di origine est-europea, la proposta Fenwick-Case si rafforzò. A marzo ottenne l’endorsement pubblico di Jackson e di quelle associazioni che avevano criticato la decisione di Ford di firmare il documento.19 Le organizzazioni delle “nazioni in cattività” appoggiarono pubblicamente la proposta, identificandola come uno strumento per garantire un maggiore rispetto degli accordi.20 La National conference on soviet jewry (Ncsj) coordinò una campagna pubblica per favorire la nascita della commissione. Già ad ottobre 1975, infatti, la Ncsj aveva riconosciuto che, pur tra mille difficoltà, l’Atto finale era l’unico strumento per far avanzare i diritti umani in Unione Sovietica. Per questo – scrisse il presidente Jerry Goodman – «il tono della nostra campagna non deve precludere la possibilità che, ad un certo punto, l’Urss possa ignorare completamente gli accordi» e quindi era opportuno agire «intelligentemente [...] con un equilibrio tra l’incessante perseguimento [della promozione dei diritti umani] e il non imbarazzare i russi».21 Soprattutto, la Ncsj trovò nella commissione un possibile «surrogato» della lotta per la libera emigrazione. Attraverso gli articoli relativi alla riunificazione delle famiglie, infatti, sarebbe stato possibile rispondere al calo nel numero dei visti concessi dalle autorità sovietiche, che dai 20.628 del 1974 erano passati ai 13.221 del 1975.22 Ma la spinta decisiva arrivò dai dissidenti sovietici. Il 13 maggio 1976 Andrei Sacharov convocò numerosi corrispondenti occidentali nel suo appartamento per una conferenza stampa durante la quale Yuri Orlov, Yelena Bonner, Anatoly Sharansky, Aleksandr Ginzburg, Ludmilla Alexayeva, Anatoly Marchenko, Pyotr Grygorienko e Vitaly Rubin annunciarono la nascita del «gruppo pubblico di assistenza all’implementazione degli accordi di Helsinki in Urss» il cui compito era quello di «accettare denunce and Related Bills to Establish a Commission on Security and Cooperation in Europe, Washington DC, U.S. Government Printing Office, 1976, pp. 15-16 e p. 24. 19 H. M. Jackson's General Release, “Jackson Urges Action on Helsinki Accords”, 26 marzo 1976, HMJP, Accession N. 3560–06/12/26. 20 Subcommittee on International Political and Military Affairs of the Committee on International Relations of the House of Representatives, Hearings on H.R.9466 (S.2679) and Related Bills to Establish a Commission on Security and Cooperation in Europe, Washington DC, U.S. Government Printing Office, 1976, pp. 43-47 e 48-51. 21 Memorandum from J. Goodman to S. H. Lowell, 22 ottobre 1975, in CJH, Ncsj Papers, Box 6, F. Jerry Goodman 1975. 22 Cfr. la testimonianza di J. Goodman durante le audizioni per la nascita della commissione, Subcommittee on International Political and Military Affairs of the Committee on International Relations of the House of Representatives, Hearings on H.R.9466 (S.2679) and Related Bills to Establish a Commission on Security and Cooperation in Europe, Washington DC, Government Printing Office, 1976, pp. 29-41.

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scritte delle violazioni degli articoli direttamente dai cittadini».23 Immediatamente, le autorità sovietiche presero in consegna ed interrogarono Orlov, mentre la Tass comunicò che: gli organi di sicurezza dello Stato hanno rilasciato un ammonimento ad un certo Yuri Orlov in riguardo alla natura incostituzionale della sua attività. […] Cercando di aumentare la propria popolarità tra gli oppositori del rilassamento delle tensioni internazionali, così come tra i nemici dell’Urss, Orlov ha messo assieme un gruppo di dissidenti con lo scopo provocatorio e pretenzioso di controllare l’attuazione sovietica dell’Atto finale della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa. È difficile classificare l’azione di Orlov come qualcosa di diverso dal tentativo di sollevare dubbi dinnanzi alla comunità internazionale sulla sincerità degli sforzi sovietici.24

Se gli scopi del comunicato erano quelli di porre fine all’attività di Orlov e degli altri dissidenti, gli effetti furono ben diversi. Il gruppo di Orlov, infatti, divenne immediatamente un modello per altri gruppi di dissidenti, in Urss come nell’Europa orientale.25 E negli Usa, il comunicato della Tass garantì la spinta decisiva alla proposta Fenwick-Case che fu approvata il 17 maggio, due giorni dopo l’intervento della Tass e cinque giorni dopo la nascita del gruppo moscovita.26 Nell’occasione del voto, Dante Fascell (D – Florida), che divenne il primo presidente della commissione, indicò l’importanza che il voto del Congresso avrebbe avuto per i diritti umani e per la distensione: in un primo momento, quando ho saputo della proposta della signora Fenwick, ero scettico sulla creazione di un’altra commissione per un compito così specifico [...] Ora sono convinto che questo organo non solo possa essere utile ma che possa assumere un ruolo vitale per la promozione dei diritti umani e per assicurare che la distensione diventi maggiormente reciproca, garantendo progressi sostanziali su

23

P. Goldberg, The Final Act. The Dramatic, Revealing Story of the Moscow Helsinki Watch Group, New York, William Morrow and Company, 1988; M. Clementi, Storia del dissenso sovietico (1953-1991), Roma, Odradek, 2007, pp. 219. 24 P. Goldberg, The Final Act, cit., p. 53-54. 25 Sull'esempio del gruppo di Orlov, tra maggio 1976 e gennaio 1977 furono fondati il gruppo ucraino per l'implementazione degli accordi di Helsinki, il gruppo lituano per promuovere il rispetto degli accordi di Helsinki, il gruppo Helsinki georgiano, il gruppo Helsinki armeno, il comitato cristiano per la difesa dei credenti, il comitato per l'investigazione degli abusi psichiatrici a fini politici, il comitato in difesa dei diritti umani e civili. 26 Si veda ad esempio, R. Drinan in Congressional Record, 94th Congress, 2nd Session, p.14052, 17 maggio 1976; M. Fenwick, “Monitoring the Helsinki Accord”, in Congressional Record, 94th Congress, 2nd Session, p. 14190, 17 maggio 1976.

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quelle questioni umanitarie che preoccupano il popolo degli Stati Uniti e delle altre nazioni occidentali.27

Si aprì a questo punto un breve dibattito all’interno dell’amministrazione sulle modalità con cui rispondere alla nascita della commissione. Scartata immediatamente l’ipotesi di porre il veto presidenziale, il dipartimento di Stato suggerì di ignorare gli evidenti elementi indesiderabili (duplicare i compiti del dipartimento di Stato; la «composizione ibrida» della commissione; l’obbligo di sottoporre alla commissione un report semestrale) e di «permettere all’atto di diventare legge senza la firma del presidente».28 Il dipartimento del Commercio, invece, invitò Ford a convocare una cerimonia ufficiale per la firma della legge, data l’ampia attenzione verso il tema dei diritti umani e verso il processo di Helsinki.29 A prevalere fu una posizione intermedia: Ford firmò la legge il 3 giugno 1976, invitando alla Casa Bianca solamente Fenwick e Case, nonostante in molti avessero consigliato la presenza di esponenti e rappresentanti di quelle organizzazioni che si erano schierate a favore della commissione.30 La firma della legge non chiudeva lo scontro tra Casa Bianca e sostenitori della commissione. Nei mesi successivi, l’amministrazione tentò di rallentarne i lavori, rimandando la nomina dei tre rappresentanti dell’esecutivo. L’opposizione della Casa Bianca andava oltre le questioni procedurali già sollevate durante il dibattito congressuale, come mostra lo stralcio di una conversazione tra Kissinger ed il suo staff: Kissinger: Il presidente ha firmato la legge solo perché non mi era stato detto cosa stesse accadendo. Avrei combattuto sino alla morte. Non sarebbe mai stata approvata se ne avessi saputo di più. Leigh: È necessario che i tre rappresentanti dell’esecutivo assumano le stesse posizioni, per evitare conflitti interni. Kissinger: Ho domandato al dipartimento della Difesa di mandare il consigliere generale. Cosa penserebbero i membri del Congresso se il dipartimento dovesse mandare un membro importante ed io non mandassi Hartman? Non voglio che il ramo esecutivo sia cooperativo. Hartman: La legge è stata firmata. Dobbiamo adattarci, sia che ci piaccia o meno. 27

1976.

D. Fascell, in Congressional Record, 94th Congress, 2nd Session, p. 14052, 17 maggio

28 Memorandum for the President, “Enrolled Bill S.2679 – Commission on Security and Cooperation in Europe – Sen. Case (R – New Jersey)”, 28 maggio 1976, GFPL, White House Record Office, F. 6.3.76 – S.2679, Box 46. 29 Ibidem. 30 Statement by S. H. Lowell on Signing the Fenwick-Case Bill, 3 giugno 1976, in CJH, Ncsj Papers, Box 73, F. 1.

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Kissinger: Fino a quando sarò segretario di Stato non ci sarà nessuna discussione pubblica dell’operato del segretario di Stato da parte del personale del suo dipartimento, per lo meno se tengono ai loro posti di lavoro. Non permetterò che i partecipanti dell’esecutivo siano usati per incoraggiare scontri tra i vari dipartimenti. Non sarà il compito di Monroe Leigh quello di portare informazioni alla commissione. […] Sono preoccupato che il senatore Jackson possa metter su una commissione simile per i Salt con tre generali. A quel punto non avremo alcun controllo. Tanto varrebbe mettere Jackson al Pentagono.31

A luglio, l’amministrazione propose di limitare funzioni e compiti dei propri rappresentanti, escludendo cioè la possibilità che questi potessero testimoniare durante le hearings e negando loro il diritto di voto. Nonostante il senatore Case fosse vicino alle preoccupazioni dell’amministrazione, Fascell e gli altri commissari declinarono la proposta.32 Soltanto alla fine di settembre, a poco più di un mese dal voto presidenziale, la situazione si sbloccò. Fascell, da una parte, accettò la proposta della Casa Bianca di ammettere i rappresentanti dell’organo esecutivo come osservatori e non come commissari a pieno titolo e, dall’altra, attaccò il ritardo nella decisione dell’amministrazione. Il 28 settembre, Fascell annunciò pubblicamente di aver scritto una lettera a Ford nella quale manifestava tutto il suo «stupore per il ritardo nella nomina dei rappresentanti dell’esecutivo» e ribadì pubblicamente come «dopo quattro mesi, il problema non [era] stato ancora risolto».33 Le pressioni pubbliche di Fascell si sommarono a quelle della campagna elettorale presidenziale, tanto che – riporta William Korey – Walter Mondale, candidato vicepresidente del partito democratico, lasciò trapelare la notizia secondo cui avrebbe sollevato il problema delle nomine nel dibattito televisivo con Bob Dole, candidato vicepresidente del partito repubblicano.34 Il 7 ottobre, Ford nominò i tre membri: Mansfield Sprague per il dipartimento del Commercio, Monroe Leigh del dipartimento di Stato e Hannry E. Bergold per il dipartimento della Difesa. Nel farlo, il presidente ribadì che i tre rappresentanti avrebbero avuto lo status di osservatori e non di commissari a pieno titolo e che la responsabilità principale per lo

31

Memorandum of Conversation, H. Kissinger, A. Hartman, et al., 26 luglio 1976, in GFPL, NSA –NSC Europe, Canada and Ocean Affairs Staff, Box 44, F. CSCE 1976(1) NSC, Box 44. 32 Memorandum from A. Hartman e M. Leigh to the Secretary, “CSCE Commission – Executive Branch particcipation, 30 luglio 1976, in GFPL, Bobbie Greene Kilberg Papers, Box 4, F. Helsinki Agreement – Commission on Security and Cooperation in Europe. 33 Dante Fascell, “Press Release,” in NARA, RG 519, Box 8, F. 4. 34 William Korey, Promises We Keep, cit.

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sviluppo della politica americana verso la Csce rimaneva nelle mani del presidente e del dipartimento di Stato.35 I rapporti tra l’organo esecutivo e la «commissione Helsinki» rimasero tesi sino alla fine del mandato di Ford. Stando infatti alla ricostruzione fatta dalla stampa statunitense, Kissinger ostacolò lo svolgimento di una missione-studio in Europa, i cui compiti dovevano essere quello di stabilire contatti con i gruppi di monitoraggio nati nell’Europa dell’Est e quello di sviluppare un dialogo con i parlamenti dei paesi della Nato. Ribadendo come i tre rappresentanti fossero dei semplici osservatori, il segretario di Stato impedì loro di partecipare alla missione.36 Una seconda querelle emerse quando Evans e Novak, i due columnist conservatori del Washington Post che a più riprese avevano criticato la distensione, riportarono la notizia secondo cui le ambasciate dell’Unione Sovietica e degli altri paesi del Patto di Varsavia avevano negato i visti di ingresso ai commissari. In questa decisione, scrissero i due giornalisti, le responsabilità di Kissinger erano evidenti perché «il dipartimento di Stato non aveva alzato un solo dito per ottenere i visti. Per di più, esponenti della commissione e dell’amministrazione ci hanno confermato che il dipartimento di Stato ha concorso nella decisione ostruzionistica dei sovietici». Di fatto – concludeva l’articolo – «il dottor Kissinger e l’ambasciatore sovietico Dobrynin erano dalla stessa parte in questa occasione».37 Dagli archivi consultati emerge, però, un quadro parzialmente diverso. Riconoscendo l’influenza esercitata dalla commissione sul dibattito politico, Kissinger chiese alle ambasciate americane nei paesi dell’Europa dell’Est di protestare per la mancata concessione dei visti. Si trattava, comunque, di un’azione tardiva, perché fatta dopo la vittoria elettorale di Carter, e motivata in maniera ambigua, perché se da una parte veniva ribadito come lo scopo della commissione non fosse «quello di interferire negli affari interni di nessuno Stato» quanto quello di «condurre serie discussioni sulla percezione che i governi hanno della Csce e sugli strumenti per l’implementazione dell’Atto finale», dall’altra Kissinger sottolineava come «negli Usa si fosse sviluppata un’atmosfera che ten-

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Lettera di Ford a Fascell, 7 ottobre 1976, GFPL, NSA – NSC Europe, Canada and Ocean Affairs Staff, Box 44, F. CSCE 1976(4) NSC; e Memorandum from S. Oliver to D. Fascell, “Eagleburger Meeting,” 6 ottobre 1976, in NARA, RG 519, Box 48, F. State Department Correspondence 1976-1977. 36 “3 on Helsinki Panel Curbed by Kissinger”, New York Times, 2 novembre 1976; “Kissinger Curbs Administration Officials on Trip”, Christian Science Monitor, 19 novembre 1976; M.W. Browne, “Curbed U.S. Tour of Western Europe Ending”, New York Times, 22 novembre 1976. 37 R. Evans and R. Novak, “An Unholy Partnership”, Washington Post, 10 novembre 1976.

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de ad oscurare i progressi fatti», dando perciò maggiore rilievo al dibattito politico statunitense che alla Csce.38 Proprio nella politica interna agli Stati Uniti si registrarono le prime conseguenze della nascita della commissione. L’intervento di Fascell nella campagna elettorale e lo scontro tra la commissione e Kissinger, infatti, avevano contribuito a rafforzare l’idea secondo cui l’amministrazione stesse deliberatamente ignorando le richieste dei dissidenti, perpetuando così la contrapposizione tra la distensione realista ed a-morale di Kissinger ed i vaghi impegni di Carter verso l’introduzione dei diritti umani nella politica estera americana e nella distensione bipolare. Non solo. Il dibattito che si era sviluppato con la nascita della commissione mostrava come – alla fine del 1976 – la percezione americana degli accordi di Helsinki fosse in qualche modo cambiata: se al momento della firma questi erano stati denunciati come il trionfo di Brežnev ed il tradimento dei dissidenti, ora gli accordi di Helsinki apparivano essere uno strumento per far avanzare i diritti umani nell’Est Europa e in Urss. Questa evoluzione era evidente dalle dichiarazioni rilasciate in campagna elettorale da Carter che, grazie ad un intervento diretto di Fascell, aveva rivisto le proprie posizioni verso l’accordo. In un primo momento, infatti, il candidato democratico aveva abbracciato i toni dei critici conservatori e neoconservatori verso l’Atto finale, definendolo come «un trattato che aveva legittimato il controllo sovietico in Europa dell’Est». Helsinki – continuò Carter – dimostrava come «in ogni negoziato con i sovietici, gli Usa hanno perso, o quanto meno sono arrivati secondi».39 In un’altra occasione, il candidato democratico liquidò gli accordi come un «errore» e ribadì come non esistesse «alcuna ragione per partecipare alla [...] tremenda vittoria diplomatica di Brežnev».40 Ed infine, con lo stesso tono irreconciliabile, denunciò come Helsinki non avesse legittimato i diritti umani nelle relazioni internazionali, quanto piuttosto sancito il loro tradimento.41 Ad inizio ottobre, Fascell scrisse a Carter per rivendicare l’opportunità che si presentava alla nuova amministrazione che, attraverso gli accordi di Helsinki e i lavori della commissione, avrebbe potuto promuovere i diritti umani

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Outgoing Telegram State 277519, 11 novembre 1976, GFPL, NSA – NSC Europe, Canada and ocean Affairs Staff, F. CSCE 1976(8) WH, Box 45; Lettera di A. Hartman a D. Fascell, 1 dicembre 1976, NARA, RG 519, Box 48, F. State Department Correspondence 1976-1977. 39 “Carter Quotes on Eastern Europe”, GFPL, Michael Raoul-Duval Papers, Box 25, F. “Carter on Foreign Policy (1)”. 40 R. Trautman, “Second Debate Tonight”, in Daily News, 6 ottobre 1976. 41 Ibidem.

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nell’Europa dell’Est ed in Unione Sovietica.42 Quest’indicazione arrivò nel momento in cui – a seguito del contributo dato da Brzezinski alla campagna elettorale del candidato democratico e al dibattito sui diritti umani e sulla distensione all’interno dei due partiti – Carter stava maturando una nuova posizione in politica estera.

2.2. Diritti umani e distensione nelle primarie Mentre il Congresso incalzava la Casa Bianca sulla “commissione Helsinki”, la stampa americana sollevò una nuova controversia sulla distensione kissingeriana. Nel marzo 1976, Robert Novak e Rowland Evans riportarono la notizia secondo cui Helmut Sonnenfeldt aveva indicato al corpo diplomatico americano che l’obiettivo della politica estera statunitense doveva essere quello di favorire la stabilità nelle relazioni tra l’Unione Sovietica e l’Europa dell’Est, perché: l'incapacità dei sovietici nell’acquisire la fedeltà dell’Europa dell’Est è uno sfortunato fallimento della storia perché tutta l’Europa orientale è nell’area e negli scopi naturali del loro interesse nazionale [...] Per questo, con le nostre politiche, dobbiamo perseguire l’obiettivo di far sì che la relazione tra l’Europa dell’Est e l’Unione Sovietica diventi una relazione organica.43

Per Evans e Novak, il significato delle parole di Sonnenfeldt era chiaro: gli Stati Uniti dovevano garantire che il controllo sovietico sull’Europa dell’Est fosse «permanente», favorendo così «la stabilizzazione dell’impero sovietico».44 L’articolo rafforzò le posizioni di chi aveva denunciato la distensione, gli accordi di Helsinki e, più in generale, l’indifferenza di Kissinger verso i dissidenti sovietici.45 La tensione fu tale che lo staff della Casa Bianca preparò una lettera per tutti i membri del Congresso nella quale si ribadiva che non esiste alcuna dottrina Sonnenfeldt per descrivere o determinare la politica americana verso l’Europa orientale. Infatti, l’amministrazione contesta alcuni dei reso42

Lettera di Fascell a Carter, 2 ottobre 1976, in NARA, RG 519, Box 48, F. Fascell Correspondance. 43 R. Novak e R. Evans, “A Soviet – East Europe Organic Union”, Washington Post, 22 marzo 1976. 44 Ibidem. 45 si vedano: la lettera di Buckley a Ford, 23 marzo 1976; il memorandum di Scowcroft to Cheney, 27 marzo 1976; il memorandum di Janka a Scowcroft, 30 marzo 1976, in GFPL, Marsh Files, Box 84, NSC March 4-31, 1976.

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conti comparsi sulla stampa che, certamente, sono ben lontani dal riflettere la politica del presidente Ford verso l’Europa dell’Est. Tutto questo è già stato ribadito sia dal segretario di Stato Kissinger che dal dottor Sonnenfeldt.46

In questo clima, l’ex governatore della California, Ronald Reagan, annunciò la propria candidatura alle primarie del partito repubblicano. Nel farlo, ribadì la sua opposizione agli accordi di Helsinki e sottolineò come la decisione di correre per la nomination dipendesse dagli errori commessi da Kissinger nei confronti dell’Urss. Intervenendo alla televisione, si prese gioco della decisione di Ford di sostituire la parola distensione con l’espressione «pace attraverso la forza»: «lo slogan suona bene ma né il presidente né il suo nuovo segretario della difesa potranno mai sostenere che la nostra forza è superiore a quella degli altri».47 E nella stessa occasione denunciò la decisione americana di porre il proprio «sigillo d’approvazione sulla schiavizzazione russa delle nazioni in cattività» e che, dopo il discorso di Sonnenfeldt, «le nazioni in cattività avrebbero dovuto arrendersi [...] e, semplicemente, accettare d’esser parte dell’Urss».48 Come ha sottolineato lo storico Sean Wilentz, i toni dello sfidante repubblicano «andavano indietro agli anni Cinquanta, quando i repubblicani avevano attaccato l’amministrazione Truman come infantile, senza nerbo diplomatico, non americana, debole verso il comunismo, ed [avevano] criticato i democratici per aver pugnalato il paese alle spalle».49 Nonostante Kissinger fosse intervenuto per ribadire che gli Stati Uniti «non accettano una sfera di influenza di nessun paese, in nessun luogo» e che respingevano con forza l’idea di una sfera di influenza sovietica sull’Est Europa, le rivelazioni del Washington Post danneggiarono la già debole immagine di Ford, soprattutto alla vigilia delle primarie in Wisconsin ed in New Hampshire, dove Reagan fu sconfitto per un solo punto percentuale.50 Nei mesi successivi, cavalcando la sua opposizione al processo di Helsinki ed alla distensione e celebrando Solženicyn «come un eroe che è stato snobbato da Ford e Kissinger», Reagan riuscì a battere il presidente uscente in North Carolina, Nebraska e Texas. Con le primarie della Florida 46

“Proposed Reply Regarding Sonnenfeldt Doctrine”, 20 aprile 1976, in GFPL, WHCF, Box 5, F. CO1-4. 47 “Reagan's TV address”, 31 marzo 1976, GFPL, WHCF, Box 6, F. 04/17/76 (3). 48 L. Cannon, “Reagan, in National TV Talks, Attacks Ford Foreign Policy”, The Washington Post, 1 aprile 1976. 49 S. Wilentz, The Age of Reagan. A History, 1974-2008, New York, Harper Collins Publishers, 2008, p. 67. 50 “Reagan--Issues, Foreign Affairs”, in GFPL, Ron Nessen Papers, Box 3, Foder Ronald Reagan (2). Si veda anche A. H. Cahn, Killing Détente. The Right Attacks the Cia, University Park, The Pennsylvania University Press, 1998, p. 47.

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previste per fine marzo, lo sfidante rilanciò con ancor più forza i suoi attacchi alla politica estera di Kissinger: «questa nazione è diventata la numero due in un mondo dove è pericoloso, se non addirittura fatale, essere secondi. […] Non ho dubbi sul fatto che l’Urss continuerà a trarre vantaggio dalla distensione sino a quando il popolo americano non avrà eletto un nuovo presidente ed un nuovo segretario di Stato».51 Incalzato dalla critiche, Ford ribadì perciò l’inesistenza della dottrina Sonnenfeldt ed accettò di partecipare alle celebrazioni dell’organizzazione degli estoni-americani per il bicentenario della nascita degli Stati Uniti.52 I progressi furono sufficienti a garantire la riconferma di Ford come candidato repubblicano ma non riuscirono ad impedire che, alla convention repubblicana di Kansas City, venisse approvato il testo di politica estera proposto da Reagan. Intitolato Morality in Foreign Policy, il documento distanziava il partito repubblicano dall’esperienza kissingeriana: i principi attraverso cui agiamo per raggiungere la pace e per proteggere gli interessi degli Stati Uniti devono meritare la rinnovata fiducia del nostro popolo. Riconosciamo ed elogiamo il faro di coraggio umano e moralità, Aleksandr Solženicyn, che ci ricorda che dobbiamo guardare il mondo senza illusioni sulla natura della tirannia. La nostra politica estera terrà in mente questa lezione. La nostra politica estera riconoscerà che nei negoziati internazionali non dovremo fare concessioni eccessive; che nel perseguimento della distensione non dobbiamo garantire favori unilaterali solo perché speriamo di ricevere favori in futuro. Gli accordi che sono negoziati, come gli accordi di Helsinki, non devono negare a chi non ha la libertà la speranza che un giorno possa raggiungerla.53

Nelle sue memorie, Ford si definì «furioso» per l’approvazione del testo di Reagan ma, su consiglio del suo staff, decise di evitare lo scontro politico con l’ex governatore della California, in modo da contenerne le aspirazioni presidenziali.54 Di fatto, alla vigilia delle elezioni, il partito repubblicano disconosceva e sconfessava la politica estera dei suoi due ultimi presidenti – colpevoli di aver svenduto la superiorità morale, politica e militare degli Usa sull’altare di un nuovo e pericoloso appeasement – e denunciava l’estraneità della distensione dalla tradizione della politica americana, così come l’estraneità di Kissinger – presentato dalla stampa come «un outsider non assimilato, un europeo per eredità e scelta culturale, un 51

cit. in G. Ford, A Time to Heal, New York, Harper and Row, 1979, p. 398. G. Ford, “Speech: To Americans of Estonian Ancestry”, 19 febbraio 1976, CO 1-4 Communist Bloc 8/9/74-3/31/76, Box 5, WHCF, GFPL. 53 il testo del documento è disponibile on line, al sito: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=25843 (ultimo accesso, giugno 2010). 54 G. Ford, A Time to Heal, cit., 1979, p. 398. 52

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cosmopolita per circostanze, un americano per un calcolo deliberato (ed azzardato)».55 Se per i repubblicani, il tema dei diritti umani si era rivelato divisivo e sfiancante, per i democratici questo divenne l’unica garanzia di unità all’interno di un partito che, per lo meno in politica estera, appariva estremamente diviso. Inizialmente, nessun candidato democratico ad eccezione di Jackson aveva enfatizzato il ruolo che i diritti umani avrebbero dovuto assumere per la politica estera americana; anzi in molti – dal quasi sconosciuto ex-governatore della Georgia, Jimmy Carter, ai più noti Morris Udall, Hubert Humphrey e Frank Church – avevano sottolineato la necessità di continuare e rafforzare la distensione bipolare, anche a costo di relegare in secondo piano l’attenzione verso i diritti umani in Urss. Le posizioni all’interno del partito iniziarono a cambiare nell’aprile del 1976 quando gli staff dei candidati ancora in corsa, Carter, Jackson ed Udall, si incontrarono per definire il programma del partito democratico. Durante l’incontro, erano emerse numerose differenze soprattutto sulle questioni di politica estera: mentre Jeane Kirkpatrick, Daniel Patrick Moynihan e Ben Wattemberg, in rappresentanza dei democratici più conservatori, avevano proposto una posizione di maggiore fermezza verso il comunismo e di esplicita condanna della distensione, Sam Brown e Bella Abzug, esponenti della sinistra democratica, avevano proposto un programma maggiormente attento ai temi dell’interdipendenza, dell’antimilitarismo e del superamento dello scontro bipolare. L’unica area su cui era stato possibile raggiungere un accordo, per quanto sommario, riguardava la necessità di introdurre un esplicito richiamo ai diritti umani. Stando al resoconto fatto da Moynihan, Sam Brown aveva introdotto una risoluzione che proponeva l’impegno americano a ridurre ogni forma di aiuto militare a tutti i regimi che non rispettavano i diritti umani fondamentali. Moynihan, obiettando che la proposta di Brown avrebbe favorito l’Unione Sovietica ed i suoi satelliti, suggerì: perché non ogni forma di aiuto economico? Saremo contro tutti i dittatori che non vi piacciono [...] se sarete contro i dittatori che non ci piacciono. Il risultato fu la piattaforma con il più forte impegno verso i diritti umani nella storia del partito democratico. Se poi sia stato questo impegno a dettare l’agenda del presidente oppure no, sta di fatto che [Carter] prese l’iniziativa sui diritti umani sin dall’inizio, nel suo discorso inaugurale.56

55

1973.

R. J. Whalen, “A Foreign Policy Without a Country”, National Review, 14 settembre

56 D. P. Moynihan, “The Politics of Human Rights”, Commentary, Vol. 62, No.2 novembre 1977, pp. 19-26.

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Non si trattava di un semplice compromesso tra fazioni diverse ma dell’unico collante capace di tenere assieme i due principali gruppi all’interno del partito – i democratici conservatori à la Jackson e quelli più liberali à la McGovern. In questo modo, Carter – che dopo il voto in Florida, nello Stato di New York ed in Pennsylvania era diventato il candidato democratico alla presidenza – poteva andare incontro alle richieste della sinistra democratica e promettere di riformare la politica estera americana e, allo stesso modo, poteva rispondere alle istanze di chi, più a destra, chiedeva una posizione di maggiore fermezza verso i sovietici. Di fatto, commentò Elizabeth Drew dalle pagine del New Yorker, «i sondaggi di Patrick Caddell [avevano] mostrato che i diritti umani univano liberali e conservatori e questo era un risultato importante».57 Carter, che pure era emerso a sorpresa, era il candidato ideale: uomo di sintesi e paradossi, si era presentato come un outsider in grado di ricondurre la politica americana alla sua tradizionale moralità, mortificata dal Vietnam, dal Watergate, dalle rivelazioni sulla condotta della Cia, dalla spregiudicatezza di Kissinger. Soprattutto – come ha ricordato Bert Lance, che aveva collaborato alla campagna elettorale dell’ex governatore – «era un candidato formidabile. Era un moderato per i moderati, un liberale per i liberali, un conservatore per i conservatori. Era qualsiasi cosa per qualsiasi elettore».58 Così – ad esempio – Carter era un conservatore che non nascondeva la sua condanna morale dell’aborto ma, allo stesso tempo, la sua attenzione per i diritti delle donne, delle minoranze, per i problemi dell’educazione e per le questioni ambientali lo facevano apparire un liberale su questioni di politica interna.59 Le sue proposte per la politica estera erano sufficientemente vaghe da poter soddisfare il maggior numero di elettori. Aveva così promesso maggiore trasparenza ed onestà nel processo decisionale, maggiore attenzione verso i problemi dell’interdipendenza, dell’economia e del commercio internazionale, il miglioramento delle relazioni con gli alleati, una nuova politica per i paesi in via di sviluppo, la continuazione ed il miglioramento della distensione. Soprattutto, incarnando la sfiducia dell’elettorato verso l’establishment, aveva promesso un’iniezione

57

E. Drew, “Reporter at Large: Human Rights”, The New Yorker, 18 luglio 1977. B. Lance, B. Gilbert, The Truth of The Matter. My Life In and Out Politics, New York, Summit Books, 1991, p. 30. 59 J. Carter, Keeping Faith, cit., pp. 73-74. Un giudizio simile è in D.E. Rosenbaum, “Carter’s Position on Issues Designed for Wide Appeal,” in New York Times, 11 giugno 1976. 58

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di moralità nella istituzioni ed in politica estera, che doveva tornare ad essere «buona, decente e compassionevole come il popolo [americano]».60 A luglio la convention democratica di New York ufficializzò la candidatura di Carter ed approvò il testo della piattaforma elettorale. Il documento si apriva con una denuncia di come l’amministrazione repubblicana avesse condotto la distensione, criticando la segretezza e l’arbitrarietà di Kissinger, il suo stile ispirato all’equilibrio di potenza, le sue caratteristiche che si conciliavano meglio con la diplomazia del «secolo precedente» piuttosto che con l’esperienza americana. Soprattutto, si accusava la Casa Bianca di aver compromesso la sicurezza nazionale e rinnegato il tradizionale impegno americano a favore della democrazia e delle libertà individuali.61 La distensione, comunque, veniva criticata ma non rinnegata perché – riportava il documento – cercheremo aree di cooperazione con i nostri avversari tradizionali. Non c’è altra possibilità per la sopravvivenza del genere umano. Ma il perseguimento della distensione richiederà il mantenimento di un forte deterrente militare americano, la capacità di negoziare per il nostro interesse, il riconoscimento che la competizione continua ed il rifiuto di lodare a dismisura questa politica.62

Per quanto riguardava i diritti umani, la piattaforma riaffermava: il fondamentale impegno americano verso la promozione dei diritti umani nel mondo. L’America deve lavorare per il rilascio di tutti i prigionieri politici – uomini e donne incarcerati solo per il fatto che si sono opposti in maniera pacifica alle politiche dei loro governi o hanno aiutato altri che l’hanno fatto – in tutti i paesi. L’America deve attuare con fermezza le leggi per favorire la liberalizzazione delle politiche di migrazione nei paesi che limitano o proibiscono la libera emigrazione. L’America deve essere risoluta nel supportare il diritto dei lavoratori ad organizzarsi e dei sindacati ad agire in maniera libera ed indipendente, così come [deve essere risoluta] nel ribadire il suo supporto per la libertà dell’informazione. L’America deve continuare a porsi come un baluardo in difesa della libertà umana in tutti i paesi. Il ritorno ad una politica di principio richiede la riaffermazione della libertà umana in tutto il mondo.63

60

J. Carter, Public Papers of the President, Washington DC, Government Printing Office, 1978, p. 1822. 61 “Democratic Party Platform”, 12-15 luglio 1976. L'intero testo è disponibile on line, al sito http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=29606 (ultimo accesso luglio 2010). 62 Ibidem. 63 Ibidem.

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La sezione – scrisse il New York Times – rifletteva «la particolare combinazione di fermezza ed idealismo di Scoop Jackson, del suo alleato Moynihan, della jacksoniana Coalition for a democratic majority e dei principali autori della rivista Commentary».64 In realtà, questa fermezza veniva bilanciata dall’impegno a ridurre le spese militari e da una lunga sezione che – intitolata The Challenge of Interdependence – introduceva tematiche nuove per la politica estera americana, dalla cooperazione allo sviluppo alla tutela ambientale. Nell’insieme, quello contenuto nella piattaforma democratica era un messaggio che rispondeva a due logiche: marcare la differenza dalla realpolitik kissingeriana divenuta, assieme al Vietnam, simbolo del decadimento politico e morale degli Stati Uniti, e ricompattare il partito democratico lacerato da anni tra le posizioni di chi, a sinistra, auspicava una rifondazione della politica estera americana su nuove basi e chi, come Jackson, valutava la politica internazionale da una prospettiva bipolare. Spettava a Carter offrire una sintesi coerente. Un primo elemento di sintesi emerse già con il discorso con cui Carter accettava la nomination presidenziale, quando il candidato democratico “si appropriò” del tema dei diritti umani, rivendicandolo come un elemento costitutivo dell’ethos del partito democratico e della storia americana.65 In quel discorso, infatti, Carter sottolineò come la rivoluzione americana avesse creato «uno Stato pioniere per l’affermazione di relazioni più giuste e decenti tra gli uomini e le società». Due secoli più tardi, l’eredità della rivoluzione americana richiedeva che i politici americani «portassero avanti un imponente sforzo architettonico per sviluppare una cornice di pace e per rendere i nostri ideali una realtà globale».66 Gli ideali cui Carter si richiamava erano quelli di chi aveva ispirato e rinnovato questa nazione nelle ore più buie, Franklin D. Roosevelt. [...] di un combattente democratico che ci ha mostrato come un uomo comune possa diventare un leader fuori dal comune, Harry Truman. [...] di un giovane coraggioso che ha parlato al cuore dei giovani, per cercare una nuova frontiera, John F. Kennedy […] e di un texano dal cuore immenso che arrivò al potere in un momento tragico e che ha fatto più di qualsiasi altro presidente in questo secolo per la causa dei diritti umani, Lyndon Johnson.67 64

S. Rosenfeld, “Secretary of State Scoop Jackson?”, New York Times, 18 giugno 1976. Su questo si veda la riflessione di M. E. Stuckey, Jimmy Carter, Human Rights and the National Agenda, College Station, Texas A&M Univerity Press, 2008, pp. 54-56. 66 J. Carter, “Acceptance Speech”, 15 luglio 1976. Il testo del discorso è on line, al sito: http://www.jimmycarterlibrary.org/documents/speeches/acceptance_speech.pdf (ultimo accesso luglio 2010). 67 Ibidem. 65

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Quando poi un reporter di Playboy domandò a Carter come mai avesse omesso ogni riferimento alla tragedia del Vietnam in questo passaggio, Carter rispose che il Vietnam aveva distrutto l’immagine di Johnson e che «nessun altro presidente nella storia – con la possibile eccezione di Abraham Lincoln – aveva fatto così tanto per l’avanzamento dei diritti umani».68 La centralità dei diritti umani fu garantita anche dai numerosi appelli che nelle settimane successive arrivarono allo staff del candidato democratico. All’indomani della convention, infatti, Amnesty international presentò il primo di numerosi memorandum per il governatore della Georgia nel quale si affermava la speranza che «Carter affronti questi temi nei prossimi mesi, come dichiarato solennemente nella piattaforma del partito democratico».69 A settembre, Sacharov scrisse ai due candidati con lo scopo di ribadire pubblicamente l’importanza delle «libertà politiche e civili in tutto il mondo» e di sottolineare come queste libertà fossero «inseparabili dai grandi scopi dell’umanità, cioè la garanzia di sicurezza internazionale, il progresso economico e sociale e la protezione dell’ambiente».70 Soprattutto, lo staff elettorale ricevette numerosi appelli che chiedevano al candidato democratico di chiarire le sue posizioni verso l’emendamento JacksonVanik e verso la questione della libera emigrazione dall’Urss. Carter, infatti, non aveva mai nascosto la sua ostilità nei confronti dell’emendamento ed anzi aveva auspicato una sua revisione, in modo da poter rilanciare e stabilizzare la détente. Criticando quello che era diventato un simbolo della politica americana per la promozione dei diritti umani, Carter lo aveva definito «mal consigliato», perché «la Russia è una nazione orgogliosa, come noi dal resto, e se i leader comunisti della Russia avessero approvato una risoluzione che diceva che non avrebbero fatto questa o quella cosa a meno che noi non avessimo fatto qualche altra cosa in politica interna, avremmo reagito alla stessa maniera, opponendoci a ciò».71 Alla vigilia della convention democratica, Carter ribadì al New York Times che l’emendamento Jackson-Vanik era stato un errore perché

68

“Playboy Gets Answers: Carter Talks of Faith, Writers, Deserters, Sex, Death, and Victimless Crimes in Interview”, in Spokane Daily Chronicle, 25 settembre 1976. 69 Memorandum from W. Turnbull (A.I. Usa) for Governor Carter, in JCPL, 1976 – Presidential Campaign, F. 1, Box 36. 70 “Draft of a Speech”, in JCPL, Lipshutz Personal Files, Box FG 51, F. Presidential Campaign ( may 1976). 71 The Presidential Campaign 1976, Vol. 1, Part. 1, pp. 83-84. La critica di Carter all'emendamento Jackson-Vanik mostrava non solo che i diritti umani non erano ancora al centro della sua campagna elettorale ma anche che il futuro presidente comprendeva pienamente come il tema avrebbe causato conflitti e tensioni con l'Urss.

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se lo scopo ultimo era quello di permettere la crescita del numero di ebrei sovietici cui è permesso di lasciare il paese, questa era un’occasione nella quale l’Unione Sovietica sarebbe stata molto più malleabile attraverso un negoziato segreto ma fermo piuttosto che attraverso le pressioni pubbliche fatte dal Congresso sull’Unione Sovietica.72

Queste dichiarazioni avevano attirato le critiche della National conference on soviet jewry, che non aveva esitato a sottolineare come la campagna pubblica che aveva accompagnato l’emendamento Jackson-Vanik fosse stata l’unico strumento di pressione che aveva permesso una parziale liberalizzazione nella politica di emigrazione sovietica e come la critica all’emendamento fosse in contraddizione con gli impegni assunti dal presidente per la promozione dei diritti umani.73 Il volume delle proteste fu tale che Richard Holbrooke e Stu Eizenstat, dello staff elettorale del candidato democratico, invitarono Carter ad intervenire pubblicamente in difesa dei dissidenti e dei prigionieri politici, a rispondere all’appello di Sacharov e, soprattutto, a rivedere le proprie posizioni verso l’emendamento JacksonVanik.74 Pur non rispondendo a Sacharov, Carter seguì il consiglio del suo staff. Scrisse a Jackson, spiegandogli che condivideva «la profonda preoccupazione per la protezione dei diritti umani e della libertà d’emigrazione in Unione Sovietica e nel mondo. La legge di cui sei stato co-autore e che ha questo scopo sarà attuata efficacemente dall’amministrazione Carter-Mondale».75 Intervenendo al B’nai B’rith, si impegnò a considerare «le sorti di quei dissidenti come Slepak e Bukovski» in tutti i negoziati con i sovietici e ribadì che «se una nazione, a prescindere dal suo sistema politico, nega ai suoi cittadini i diritti umani fondamentali, questo fatto contribuisce a dare forma alle attitudini del nostro popolo verso quella nazione [...] nonostante desideriamo negoziare il controllo degli armamenti, non possiamo rimanere in silenzio dinnanzi alla negazione dei diritti umani in Urss».76 Infine, ritornò sulla questione della libera emigrazione in due telegrammi a Stuart A. Wurtman e Irene Manekovsky, rispettivamente presidente e vicepresidente della Union of council for soviet jews. Al primo garantì che, se eletto, 72 “Excerpts From the Interview With Carter on His Concepts in Foreign Policy”, New York Times, 7 luglio 1976. 73 Appello della Ncsj a Carter, 13 luglio 1976 in JCPL, 1976 Presidential Campaign, Box 312, F. 4. 74 Lettera di R. Holbrooke a S.E. Eizenstat, 14 ottobre 1976, in JCPL, 1976 Presidential Campaign – Stu Eizenstat, Box 23, F. Jewish Affairs, 10/76. 75 La citazione è presa da W. Orbach, The American Movement to Aid Soviet Jews, Amherst, University of Massacchusetts Press, 1979, pp. 152-153. 76 The Presidential Campaign 1976, Vol. 1, Part 2, pp. 711-712.

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avrebbe rappresentato «in maniera forte ed onorabile gli interessi degli ebrei sovietici nei negoziati con l’Unione Sovietica»77 mentre nel telegramma a Manekovsky si impegnò a fare tutto ciò che è in mio potere per spingere l’Unione Sovietica a liberalizzare le politiche di emigrazione per i propri cittadini ebrei che chiedono di emigrare. Nelle discussioni private ed in tutti i negoziati, compresi quelli in materia commerciale, ed in tutte le forme possibili, una delle considerazioni principali e uno dei vantaggi che ricercherò per il nostro paese sarà la libertà ed il rilascio degli ebrei sovietici. Non esiterò a ricorrere a pressioni commerciali per portare avanti questo scopo.78

Unito ed allineato il partito democratico dietro la bandiera dei diritti umani, Carter poteva criticare Ford e Kissinger sia da destra che da sinistra, dando maggiore forza e coerenza al suo impegno per riportare moralità nella politica di Washington. Con il linguaggio che era stato di Jackson e di Reagan, Carter criticò l’approccio di Kissinger alle relazioni bipolari e promise maggiore fermezza e reciprocità nella distensione. Allo stesso tempo, fece proprie le accuse di molti liberali che avevano criticato Kissinger per la sua ossessione verso le formule dell’equilibrio di potenza, per la costante indifferenza verso i problemi del Terzo mondo e per l’appoggio a regimi autoritari che negavano le più basilari libertà degli uomini. Non meno importante, il tema dei diritti umani avrebbe potuto favorire l’emergere di un ampio consenso per una nuova politica estera, distante sia dal contenimento che dalla distensione kissingeriana.

2.3. All’ombra di Brzezinski L’esperienza di Kissinger era alla base della proposta elettorale di Carter per la politica estera americana. Lo era perché il candidato democratico e larga parte del suo partito ritenevano che la distensione fosse necessaria e, per quanto da correggere e rendere maggiormente reciproca, da continuare. Ma lo era anche in senso negativo, perché l’attenzione e le dichiarazioni dell’ex governatore della Georgia si indirizzarono contro i limiti dell’approccio kissingeriano agli affari internazionali e, in maniera sempre più esplicita, verso la necessità di sviluppare una politica estera nuova, attenta ai problemi globali e a quelli dell’interdipendenza. Ad ispirare la strategia 77 Lettera di Jimmy Carter a S. A. Wurtman, 16 settembre 1976, in CJH, Ncsj Papers, Box 55, F. “Presidential Campaign 1976 – Democratic Party”. 78 Telegramma di Jimmy Carter a Irene Manekovsky, 14 settembre 1976, in CJH, Ncsj Papers, Box 55, F. “Presidential Campaign 1976 – Democratic Party”.

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di Carter stavano non solo le specificità del dibattito delle elezioni del 1976 – e quindi la centralità dei diritti umani, le divisioni all’interno del partito democratico e la critica diffusa verso la distensione – ma anche il contributo di Zbigniew Brzezinski. John Lewis Gaddis ha sottolineato come la riflessione di Brzezinski non abbia la profondità intellettuale di quella del rivale Henry Kissinger. Ed allo stesso modo John Ehrman, nella sua ricostruzione delle origini del neoconservatorismo, sottolinea come le analisi di Brzezinski manchino di coerenza teorica e di rigore analitico. Eppure, la figura di Brzezinski merita di essere considerata nella sua complessità (e contraddittorietà) per tentare di tracciare i paradigmi culturali entro cui Carter si mosse sia nella campagna elettorale che, successivamente, nell’azione di governo.79 Carter e Brzezinski si erano incontrati nel 1973 ad una delle prime sessioni di lavoro della commissione trilaterale. Questa, un’organizzazione privata che raccoglieva circa 200 esponenti del mondo dell’accademia, dell’economia e della politica, aveva lo scopo di rafforzare la cooperazione tra Stati Uniti, Europa occidentale e Giappone – da cui il nome «trilaterale» – e quello di definire una nuova agenda politica per rispondere alle sfide, in primis a quelle economiche, che si stavano manifestando nei primi anni Settanta. Carter fu invitato a partecipare ai lavori della commissione perché identificato come «un brillante democratico del Sud» che aveva rilanciato l’economia della Georgia potenziandone il commercio con l’estero.80 Da allora, Carter aveva partecipato costantemente a tutti i summit della commissione, studiandone i rapporti e rafforzando i contatti con i suoi componenti. L’esperienza ebbe un impatto significativo sul governatore della Georgia. Non solo perché questa permise a Carter di stringere legami con esperti statunitensi di politica estera (molti trilateralisti, infatti, ricevettero incarichi negli anni successivi, collaborando all’attuazione della politica estera di Carter) ma anche per il contributo intellettuale che Carter ricevette: «quegli incontri – sostenne il presidente nell’intervista a Playboy del novembre 1976 – furono come delle lezioni di politica estera: dovevo leggere rapporti su ogni aspetto immaginabile, ascoltare esperti leader 79

J. L. Gaddis, Strategies of Containment. A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy, Oxford – New York, Oxford University Press, 1982, p. 349; J. Ehrman, The Rise of Neoconservatism. Intellectuals and Foreign Affairs, New Haven & London, Yale University Press, 1995, p. 32. 80 Z. Brzezinski, Power and Principles. Memoirs of the National Security Adviser, 1977 -1981, New York, Farrar Straus Giroux, 1983, p. 5; Z. Brzezinski, interview, 18 February 1982, Jimmy Carter Presidential Oral History Project, Miller Center of Public Affairs, University of Virginia: http://webstorage3.mcpa.virginia.edu/poh/transcripts/ohp_1982_0218_brzezinski.pdf (ultimo accesso: 20 luglio 2010).

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mondiali dibattere tra di loro su questioni e problemi internazionali».81 Brzezinski, in particolare, divenne una sorta di “mentore” per il governatore democratico: gli spiegò come lo scontro bipolare fosse evoluto, quali fossero le sfide della crescente interdipendenza internazionale e, soprattutto, la necessità di cambiare rotta alla politica estera americana. Di fatto, le prospettive e le aspirazioni dell’allora governatore della Georgia furono influenzate dalla riflessione di Brzezinski.82 Non è certo un caso che – riporta W. Isaacson – Kissinger fu colpito dall’ascoltare «le insinuanti critiche di Brzezinski, non con un accento polacco, ma con un simpatico accento della Georgia».83 Dalla fine del 1975, poi, Brzezinski era diventato il principale consigliere per la politica estera di Carter. A dicembre, il candidato democratico chiese al politologo di preparare un breve memorandum che indicasse le priorità per rilanciare l’azione internazionale degli Usa. Alla fine del mese, Brzezinski presentò una schema che indicava alcune linee generali: (1) creare una nucleo stabile per gli affari internazionali, basato sulla cooperazione tra le democrazie avanzate; (2) da questa base dare forma a relazioni più stabili tra il Nord ed il Sud del mondo, che significa (i) maggiore cooperazione con gli Stati emergenti [...], (ii) un aiuto compassionevole ai paesi del quarto mondo, che gli Usa devono garantire su basi di moralità e di interesse nazionale, ma anche su basi multilaterali; (3) promuovere la distensione con l’Unione Sovietica e corteggiare la Cina. La distensione è chiaramente una politica desiderabile ma deve essere maggiormente reciproca.84

Questo schema assunse presto un’importanza fondamentale. Innanzitutto perché, nei mesi successivi, fu rimaneggiato più volte, sino a diventare un memorandum di 45 pagine che – grazie anche ai contributi di Richard Gardner ed Henry Owen – ispirò le prime azioni dell’amministrazione. In secondo luogo, per quanto breve, l’appunto di Brzezinski offriva numerosi fronti su cui attaccare la politica estera delle amministrazioni repubblicane, accusate di non aver prestato sufficiente attenzione agli alleati, di aver 81 R. Scheer, “Jimmy, We Hardly Know Y’All,” Playboy, November 1976, 192; D. Brinkley, “The Rising Stock of Jimmy Carter: The Hands on Legacy of Our Thirty-Ninth President,” Diplomatic History 20 (Fall 1996), p. 516; H. Jordan, Crisis: The Last Year of the Carter Presidency, London, Joseph, 1982, p. 45; H. Sklar (ed), Trilateralism: The Trilateral Commission and Elite Planning for World Management, Boston, South End Press, 1980, pp. 91-92. 82 R. Scheer, “In Search of Brzezinski”, Washington Post, 6 febbraio 1977. 83 W. Isaacson, Kissinger: A Biography, New York – London, Simon & Schuster, 1992, p. 700. 84 La lettera-memorandum di Brzezinski a Carter è in Z. Brzezinski, Power and Principles, cit., p. 7.

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ignorato i paesi in via di sviluppo, di non aver garantito una distensione realmente reciproca. Soprattutto, i tre punti fotografavano alcuni sbocchi dell’evoluzione intellettuale di Brzezinski, le sue proposte, le sue tensioni intellettuali ed i numerosi limiti del suo discorso politico, schiacciato tra gli inviti a guardare oltre la Guerra fredda e l’incapacità di sottrarsi all’orizzonte bipolare. Brzezinski era un intellettuale della e nella Guerra fredda che, dalla posizione privilegiata del professore di relazioni internazionali ed esperto di affari sovietici della Columbia University, non aveva esitato a censurare i limiti e gli errori di numerose amministrazioni o la lungimiranza di altre, mostrando non solo la tendenza a sovrapporre ed intrecciare la sua riflessione accademica con i suoi interventi da intellettuale pubblico ed engagé, ma anche «una certa inclinazione a spostarsi sulla moda intellettuale del momento».85 Ed in effetti, risulta assai arduo integrare in un corpus unitario e coerente la sua vasta produzione accademica, capace di spostarsi dall’analisi del totalitarismo sovietico all’impatto della rivoluzione «tecnetronica» (espressione coniata dalla contrazione di tecnologica ed elettronica dallo stesso Brzezinski) sulla società internazionale. Eppure, alcuni elementi di continuità sono evidenti: 1. la profonda ostilità verso il comunismo sovietico; 2. la convinzione che fosse possibile vincere la Guerra fredda; 3. l’idea che gli Stati Uniti avrebbero dovuto sviluppare una politica «maggiormente dinamica» nei confronti dell’Urss e dei paesi dell’Est in modo da incoraggiare il declino del comunismo. Alla metà degli anni Cinquanta, apparvero i suoi primi due studi, entrambi sulla natura totalitaria dell’Urss, un argomento al centro del dibattito politico ed accademico di quegli anni. Nel 1956, pubblicò The Permanent Purge, una rielaborazione della sua tesi di dottorato che prendeva in esame il ruolo che la repressione ed il terrore degli anni di Stalin avevano nella vita politica sovietica. L’argomento centrale sottolineava come nel sistema sovietico il controllo politico sulla società fosse totale, completo ed immodificabile e che l’epurazione politica avesse un ruolo strutturale nel mantenimento dello Stato. Di conseguenza – continuava Brzezinski – il totalitarismo sovietico preveniva qualsiasi forma di opposizione e di critica al proprio interno e, al contempo, impediva qualsiasi significativa trasformazione del sistema politico. Di fatto, proiettando il modello del terrore staliniano anche negli anni di Chruščёv, Brzezinski ribadiva che, senza un di85

La citazione è presa dal profilo biografico preparato per il primo ministro inglese in vista del suo primo incontro con Brzezinski, “Zbigniew Brzezinski: Special Assistant to the President for National Security Affairs”, in NA, PREM 16/1911. Un giudizio simile è espresso da S. Serfaty “Brzezinski: Play It Again, Zbig”, Foreign Policy, no. 32 (Fall 1978), pp. 6-7.

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battito cultuale e politico libero, l’Unione Sovietica non avrebbe potuto adattarsi alle sfide del futuro.86 Nello stesso anno, collaborò con Carl Friedrich alla prima edizione di Totalitarian Dictatorship and Autocracy. Sviluppando pienamente quanto già presentato in The Permanent Purge, Brzezinski e Friedrich sottolinearono che «il regime totalitario è storicamente unico e sui generis» e che la «dittatura totalitaria dei fascisti e quella dei comunisti [sono] sostanzialmente simili». Appoggiandosi all’analisi di Hannah Arendt sulle origini del totalitarismo, i due politologi indicarono sei tratti salienti che definivano il sistema totalitario: «un’ideologia ufficiale che pervade ogni aspetto della vita umana; un partito unico di massa ed un singolo dittatore; un regime di terrore poliziesco; il controllo delle comunicazioni di massa; il controllo delle forze armate; il controllo dell’economia» ed una politica estera espansionistica ed aggressiva.87 Proprio nel momento in cui Brzezinki sottolineava la natura permanente ed immodificabile del comunismo sovietico, l’Urss stava vivendo la sua prima grande trasformazione. La morte di Stalin, il disgelo di Chruščёv ed il policentrismo nel blocco contraddicevano l’ipotesi secondo cui il Politburo esercitasse un controllo totale sulla società sovietica e l’assunto che ritraeva il comunismo come un sistema immutabile e monolitico. Brzezinski non colse subito queste dinamiche. Anzi, proiettando sul dibattito politico la sua riflessione accademica, aveva criticato tanto il contenimento, perché accettava l’esistenza della sfera di influenza sovietica sull’Europa dell’Est, che il roll back di Eisenhower e Dulles perché – scrisse il politologo polacco – l’inazione americana verso i ribelli di Ungheria del 1956 aveva dimostrato che si trattava di uno slogan vuoto, cui nessuna amministrazione avrebbe potuto dare concretezza.88 Negli anni successivi, Brzezinski abbandonò il modello totalitario e iniziò a studiare i processi di differenziazione all’interno del sistema sovietico. Senza rinnegare la propria ostilità nei confronti dell’Urss, il politologo si avvicinò alle teorie sulla convergenza tra il sistema capitalistico e quello comunista, cercando una sintesi tra gli studi sulla modernizzazione e quelli sull’oppressione in Urss. Come molti suoi colleghi, iniziò ad interessarsi ai 86

Su questo A. Gleason, Totalitarianism. The Inner History of Cold War, Oxford – London, Oxford University Press, 1995, pp.125-126; D. Engerman, Know Your Enemy. The Rise and Fall of America's Soviet Experts, Oxford University Press, New York, 2009, pp. 207210. 87 C.J. Friedrich, Z. Brzezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Cambridge, Harvard University Press, 1956. 88 Z. Brzezinski, “U.S. Foreign Policy in East Central Europe. A Study in Contraddiction”, in Journal of International Affairs, Vol. 11, n. 1 (1957).

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processi di industrializzazione e di urbanizzazione dell’Urss ma, a differenza di molte analisi coeve, sostenne che la completa convergenza tra i due modelli non si sarebbe mai potuta verificare, dati i diversi modelli ideologici e le differenti evoluzioni storiche.89 Nel 1966 affrontò il tema del cambiamento e della differenziazione all’interno dell’impero sovietico con quella che è considerata la sua principale opera: The Soviet Bloc: Unity and Conflict. Nel libro, Brzezinski sostenne che il modello totalitario era diventato inadeguato per comprendere gli sviluppi politici dell’Urss e dell’Europa dell’Est, perché «gli eventi degli ultimi anni hanno reso palese che il campo comunista non è omogeneo, né monolitico né immodificabile. Dietro una facciata esteriore di unità, si sta sviluppando un processo continuo di cambiamento sia attraverso l’evoluzione che attraverso lo scontro di contraddizioni antagonistiche».90 Per il politologo, la comunità socialista di fine anni Sessanta si era definita attraverso quattro fasi: l’immediato dopoguerra, con la creazione delle democrazie popolari nell’Europa dell’Est e la legittimazione della «diversità istituzionale ed ideologica all’interno del blocco»; gli anni dello stalinismo ed il tentativo (riuscito, sottolinea Brzezinski) di dare uniformità al mondo comunista; la fase iniziale del disgelo di Chruščёv, che aveva gettato le basi per una maggiore differenziazione e, infine, una fase di tensioni tra le spinte di diversificazione ed i tentativi di controllare il blocco sovietico da Mosca. In quest’ultima fase, erano numerosi i fattori che potevano preludere ad un potenziale conflitto all’interno del blocco e quindi ad un auspicabile suo declino: le diversità istituzionali ed ideologiche tra le democrazie popolari e l’Urss; il policentrismo nell’Europa dell’Est e la sfida avanzata dalla neoortodossia cinese. La differenziazione sembrava crescere costantemente: La conferenza di Mosca (1960) ha già indicato che il concetto di interesse sovietico non è più la linea guida automatica per gli altri partiti comunisti. [...] Inoltre, le attitudini dei vari partiti su diverse questioni conflittuali suggerisce una tendenza verso una certa polarizzazione tra i paesi comunisti più sviluppati e quelli meno sviluppati. […] Il blocco sovietico si sta perciò trasformando in un ben più complesso campo comunista.91

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Z. Brzezinski, S. Huntington, Political Powers: Usa/USSR, Penguin Books, 1971 (prima ed. 1965). 90 Z. Brzezinski, The Soviet Bloc. Unity and Conflict. Cambridge, Harvard University Press, 1966, p. XVII. Sull'abbandono del modello totalitario da parte dei sovietologi americani nel corso degli anni Sessanta, si rimanda ad A. Gleason, Totalitarianism, cit., pp. 128142; e Ch. I. Xenakis, What Happened to the Soviet Union? How and Why American Sovietologists Were Caught by Surprise, Westport-London, Praeger, 2002, pp. 23-56. 91 Z. Brzezinski, The Soviet Bloc, cit., pp. 437-438.

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Ne dipendeva il tentativo sovietico di ristabilire il proprio primato all’interno del mondo comunista, attraverso una forzosa rivitalizzazione della dottrina marxista-leninista ma – continuava Brzezinski – «nella storia delle idee, la rivitalizzazione di una dottrina assolutista è la prima tappa dell’erosione della vitalità della dottrina stessa».92 Brzezinski trovò conferma di questa sua analisi nel 1968, quando i carri armati sovietici entrarono a Praga e misero fine all’esperimento riformista di Dubček. Dalla sua prospettiva, la fine del «socialismo dal volto umano» non solo confermava l’inadeguatezza dell’affinità ideologica come collante per il blocco socialista ma introduceva un’ulteriore sfida – e quindi un nuovo elemento nella sua analisi sul declino dell’Urss – rappresentata dal nazionalismo. Proprio alla vigilia dell’invasione sovietica, il politologo polacco aveva criticato la tendenza «di molti sovietologi occidentali a minimizzare [...] una questione potenzialmente esplosiva nella politica sovietica» perché «viviamo in un’età che è ancora quella del nazionalismo, e la mia sensazione è che sarà sempre più difficile per i sovietici evitare che le molte nazionalità attraversino una fase di assertivo nazionalismo».93 Queste idee furono discusse e rielaborate in un simposio ospitato dalla rivista Problems of Communism tra il 1966 ed il 1967 e, nel 1969, in una nuova opera di Brzezinski: Dilemmas of Change in Soviet Politics. Come aveva fatto anche nelle altre opere, Brzezinski accettò pienamente l’idea secondo cui l’Unione Sovietica fosse una «società moderna ed industrializzata» ma che, a differenza di quanto accaduto in occidente, non era destinata ad avviare un processo di democratizzazione o liberalizzazione. Piuttosto, se una trasformazione fosse avvenuta, questa avrebbe spinto l’Urss verso il degrado (degradation). Per Brzezinski, il mantenimento di una «dittatura dottrinaria» su una «società industriale» riproponeva quello «iato che esisteva nella società russa prima della rivoluzione, [uno iato] tra il sistema politico e la società reale». Per far fronte a questo problema, i leader sovietici avrebbero dovuto lasciare le redini dello Stato a leader tecnocratici più talentuosi, favorendo una redistribuzione del potere all’interno dell’élite sovietica e riducendo la componente ideologica nella vita politica del paese. Nell’immediato futuro – specificava Brzezinski – questa soluzione non sembrava possibile. Anzi, il Politburo sembrava aver scelto il rigore ideologico a scapito del cambiamento, dando inizio ad «una sterile fase burocrati-

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Ibidem, p. 440. Z. Brzezinski, “Reflections on the Soviet System”, Problems of Communism, Vol. 17 (maggio-giugno 1968), p. 47. 93

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ca» che, nel lungo periodo, avrebbe portato alla degenerazione ed alla disintegrazione dello stato sovietico.94 Da queste direttrici analitiche dipendeva una chiara dimensione prescrittiva. Gli Stati Uniti non dovevano essere testimoni passivi di queste trasformazioni ma avrebbero dovuto seguire una politica estera maggiormente dinamica, favorendo la differenziazione nell’impero sovietico ed il suo declino. Per questo, Brzezinski indicò come prioritarie due azioni: sviluppare una politica di «coinvolgimento positivo» (positive engagement) dell’Europa dell’Est ed una politica di distensione nei confronti dell’Urss. Senza alienare l’Unione Sovietica, anzi coinvolgendola sempre più nel sistema internazionale, gli Usa avrebbero dovuto creare una doppio processo di distensione, rafforzando così i contatti, gli scambi e le interdipendenze tra Est ed Ovest, con lo scopo di «1. stimolare un’ulteriore differenziazione nel blocco comunista; 2. accrescere le possibilità che gli Stati dell’Europa dell’Est possano raggiungere una maggiore indipendenza politica dalla dominazione sovietica; 3. ed in tal modo creare una striscia di stati neutrali».95 Le analisi sul positive engagement valsero a Brzezinski un incarico nel Policy planning staff del dipartimento di Stato, in qualità di esperto di affari europei. Il suo contributo fu evidente quando, il 6 ottobre 1966, il presidente Johnson annunciò che gli Stati Uniti avrebbero cercato una politica di coinvolgimento pacifico dell’Europa dell’Est o – per usare il linguaggio del presidente – di «costruzione di ponti sopra il golfo che ha separato [gli Usa] dall’Europa dell’Est».96 All’inizio del 1968, Brzezinski lasciò il dipartimento di Stato, per tornare all’insegnamento e ai commenti giornalistici sulla politica estera americana. A rafforzare la sua posizione di intellettuale pubblico stava anche la nomina a «capo consigliere accademico» di Hubert Humphrey, allora can-

94 Z. Brzezinski, “The Soviet Political System: Transformation or Degeneration?”, Problems of Communism, Vol. 15 (Jan. 1966), pp.1-15; Z. Brzezinski (ed.), Dilemmas of Change in Soviet Politics, New York, Columbia University Press, 1969. 95 Z. Brzezinski, W. E. Griffith, “Peaceful Engagement in Eastern Europe”, in Foreign Affairs, luglio 1961, pp. 642-653. La tesi è poi ripresa ed ampliata in Z. Brzezinski, Alternative to Partion. For a Broader Conception of America's Role in Europe, New York, McGraw-Hill, 1965. 96 “Columbia's Brzezinski Joins State Department”, New York Times, 12 maggio 1966; Department of State Bulletin, vol. 50, no.1303, 15 giugno 1964, p. 923. Si veda inoltre P. Vaughan, “Beyond Benign Neglect: Zbigniew Brzezinski and the Polish Crisis of 1980”, The Polish Review, Vol. LXIV, No. 1, 1999, pp. 3-28; Th. Schwartz, “NATO, Europe and the Johnson Administration: Alliance Politics, Political Economy, and the Beginning of Détente, 1963–1969” disponibile on line, al sito: http://www.nato.int/acad/fellow/97-99/schwartz.pdf (ultimo accesso: marzo 2011).

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didato democratico alla presidenza degli Usa.97 Dopo la vittoria di Nixon, Brzezinski divenne uno dei principali censori della politica estera di Kisssinger e la sua critica sembrò divaricarsi su due binari: quello incentrato sulla crescente interdipendenza economica e quello sulla competizione ideologica tra Est ed Ovest. Le analisi sull’interdipendenza o, come l’aveva ribattezzata il politogo polacco, «età tecnetronica» erano al centro di un’opera del 1967, Between Two Ages. Il mondo degli anni Settanta – scrisse Brzezinski – sarebbe stato un mondo nuovo, segnato dalla fine della ricostruzione europea e dell’età industriale, nonché dal declino dell’idea di un progresso senza limiti del capitalismo. Al loro posto si stavano delineando nuove problematiche e nuove sfide, connesse all’emergere della società tecnetronica, una «società culturalmente, psicologicamente, socialmente, economicamente plasmata dal forte influsso della tecnologia e dell’elettronica, in particolare dei calcolatori e dei nuovi mezzi di comunicazione».98 Attorno a questa riflessione ruotavano i progetti e le posizioni della commissione trilaterale che, sin dalla sua nascita, censurò la negligenza di Kissinger verso gli alleati degli Stati Uniti e, soprattutto, la marginalità delle questioni economiche nella sua politica estera. Pur guardando con favore alla distensione ed al dialogo bipolare, i trilateralisti ritenevano che la priorità della politica estera americana fosse il rilancio della cooperazione tra le democrazie industriali: solo attraverso un programma coordinato tra Washington, Bonn, Londra e Tokyo sarebbe stato possibile rilanciare la crescita economica globale. Questa riflessione proto-globalista, però, non superava completamente lo scontro bipolare che restava «un problema reale per la politica estera americana». Veniva trasformato dal progresso tecnologico che – dalla prospettiva del politologo – avrebbe potuto esercitare «effetti erosivi» e favorito «pressioni innovatrici all’interno degli stessi stati comunisti».99 Proprio per questo, le numerose incertezze che accompagnavano la fine degli anni Sessanta e l’inizio del nuovo decennio si sarebbero potute rivelare particolarmente difficili per l’Unione Sovietica: le difficoltà economiche, la questione dell’approvvigionamento energetico, il crescente divario tra Nord e Sud erano acuite dall’incapacità di Mosca di tenere il passo delle società industriali, dalla sua crescente burocratizzazione, dalla debolezza dell’ideologia comunista e dalla crescenti tensioni nazionalistiche. Di fatto, per Brzezinski, il delinearsi della società tecnetronica avrebbe spinto 97

S. Kaufman, Plans Unraveled. The Foreign Policy of the Carter Administration, Dekalb, Northern Illinois University Press, 2008, p. 19. 98 Z. Brzezinski, America in the Technetronic Age, New York, School of International Affairs, Columbia Universiy, 1967. 99 Ibidem.

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l’Unione Sovietica in una costante ed inesorabile, per quanto lenta, parabola discendente. In questo processo, gli Stati Uniti avrebbero dovuto sfruttare il dialogo bipolare per rilanciare la competizione ideologica con l’Urss. I negoziati per la Csce sembravano essere la cornice logica entro cui sviluppare la nuova politica verso il blocco comunista. Da una parte, infatti, permettevano di rilanciare la competizione ideologica con i sovietici, magari sposando le posizioni europee in materia di diritti umani, dall’altra poteva essere usata come un cuneo per allontanare l’Est Europa dall’Urss. Proprio per questo, sin dall’inizio degli anni Settanta, Brzezinski aveva invitato gli Stati Uniti a prendere l’iniziativa e convocare una conferenza per la sicurezza europea, i cui ambiziosi scopi erano quelli di contenere le tendenze terzaforziste à la De Gaulle, coinvolgere l’Unione Sovietica in un processo diplomatico di lungo periodo e sfruttare le crescenti divisioni del mondo comunista, in modo da ridurre l’influenza sovietica sull’Europa dell’Est: dobbiamo pensare [alla conferenza europea] come ad un processo, il cui scopo è quello di esplorare e solo eventualmente risolvere i vari problemi in sospeso ereditati dalla Seconda guerra mondiale. Ma non saremo in grado di farlo sino a quando gli occidentali – ed in particolare gli Stati Uniti – non abbandoneranno l’infantile idea secondo cui non bisogna partecipare ad una conferenza i cui esiti sono ben chiari sin dall’inizio.100

La tensione concettuale tra le analisi sull’interdipendenza e l’incapacità di sottrarsi pienamente al bipolarismo si rispecchiò pienamente nella campagna elettorale di Carter, sia nelle critiche mosse alla Casa Bianca che nelle proposte avanzate dal candidato democratico. All’inizio del 1976, infatti, Brzezinski preparò uno schema che evidenziava tutti i limiti della politica estera americana. Il memorandum criticava Kissinger per aver portato avanti una politica «tipica del diciannovesimo secolo» e «non lungimirante»; per non aver prestato sufficiente attenzione agli alleati, ai problemi economici e a quelli dell’interdipendenza, al Terzo mondo, per la costante segretezza e per «aver ingannato il Congresso ed il popolo americano». Ribadendo la centralità delle relazioni bipolari, sottolineava la necessità di «rafforzare la distensione» ma, allo stesso tempo, invitava Carter ad enfatizzare che «la principale sfida per la politica estera nel prossimo decennio è far fronte alla nostra crescente interdipendenza con le altre nazioni», perché «decisioni efficaci nei campi dell’inflazione, dell’energia, del commercio, dell’approvvigionamento di cibo, della popolazione e dell’ambiente 100 Z. Brzezinski, “Observations on East-West Relations: Détente in the '70s”, The New Republic, 3 gennaio 1970, p. 18.

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possono essere adottate solo attraverso la consultazione internazionale». Bisognava infine ribadire con forza come «i due interessi fondamentali» della diplomazia americana fossero la garanzia della «sicurezza nazionale e la promozione dei principi della democrazia».101 Carter seguì le istruzioni. Intervenendo a Chicago, il candidato democratico esordì sostenendo che «era giunto il momento per cercare una nuova partnership tra Stati Uniti, Europa occidentale e Giappone». In un altro intervento, promise di abbandonare la segretezza di Kissinger e di collaborare maggiormente con il Congresso perché «in ogni iniziativa fallimentare in politica estera – sia essa il Vietnam, la Cambogia, il Cile, il Pakistan, l’Angola o gli abusi della Cia – il nostro governo è andato avanti senza consultare il popolo americano, ed ha fatto cose contrarie al nostro carattere».102 Ed in un’altra occasione ancora, denunciò quello che per lui era stato il limite principale di Kissinger: agire come «un ranger solitario, impegnato in una politica di avventurismo internazionale».103 Lo slancio cooperativo e trilateralista, però, veniva bilanciato dalle ambigue dichiarazioni sulla distensione e sull’Unione Sovietica. Da una parte, infatti, veniva rilanciato il tema della cooperazione e del coinvolgimento negli affari internazionali dell’Urss e di «tutti quegli Stati comunisti che sono disposti a piazzare gli interessi dell’umanità sopra le differenze ideologiche», in modo da poter affrontare ed eventualmente risolvere quei problemi globali con i quali «dobbiamo confrontarci in quanto membri del genere umano, indipendentemente dai sistemi o dalle ideologie».104 Dall’altra, però, l’Unione Sovietica era riconosciuta come il principale avversario degli Stati Uniti e la distensione come una politica che non era in grado di cancellare le ostilità e la competizione. «Mentre dobbiamo cercare una cooperazione globale con i paesi comunisti» – scrisse Brzezinski nel settembre 1976 – «dobbiamo accettare il fatto che la rivalità tra Stati Uniti ed Unione Sovietica continuerà e che non esiste modo per risolverla. La verità è che la storia ha fatto sì che le nostre ideologie ed i nostri sistemi siano in competizione, anche se gli imperativi della sopravvivenza globale richiedono la nostra cooperazione».105 Quello che Brzezinski proponeva, perciò, era 101 “The Inadequacy of Kissinger Foreign Policy: the Agenda for Foreign Policy in the Decade Ahead”, in JCPL, 1976 – Presidential Campaign, Box 17, F. 1. 102 “Carter, Outlining Foreign Policy Views, Urges Wider Discussion”, New York Times, 16 marzo 1976. 103 J.T. Wooten, “Carter Pledges an Open Foreign Policy”, New York Times, 24 giugno 1976. 104 Z. Brzezinski, “Draft Speech on East-West Relations”, 13 settembre 1976, in JCPL, 1976 – Presidential Campaign, Box 17, F. “Foreign Policy, 9/76”. 105 Ibidem.

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una distensione maggiormente reciproca ed «attiva nella sua natura». Per fare questo, era necessario: ribadire che certi comportamenti sovietici sono incompatibili con un miglioramento delle relazioni economiche. Primo: l’ostilità ideologica [...]. Secondo: la segretezza dei piani strategici sovietici [...]. Terzo: l’indifferenza verso problemi globali [...]. Quarto: la noncuranza verso i diritti umani [...]. Quinto: reciprocità di trattamento [...]. Queste sono alcune delle aree d’azione. È qui che possiamo usare al meglio le nostre leve economiche per trarne vantaggio. I russi non si adatteranno volentieri [...] un incoraggiamento del pluralismo attraverso il nazionalismo e il separatismo potrebbe essere la nostra risposta migliore alla sfida sovietica sul fronte ideologico.106

La reciprocità della distensione si manifestava anche attraverso una nuova politica verso l’Europa dell’Est. Denunciando tanto la «negligenza benigna» della politica estera americana verso l’area quanto la dottrina Sonnenfeldt, Brzezinski invitava gli Stati Uniti a sviluppare nuovi legami con i paesi dell’Europa dell’Est, così come l’Unione Sovietica aveva fatto nei confronti dell’Europa occidentale. In un memorandum del settembre 1976, infatti, Brzezinski suggerì a Carter di ribadire come «il mondo comunista non è una singola unità. Le nostre politiche devono tener conto delle differenze – persino dei conflitti – tra gli stati comunisti». Per questo bisognava riaffermare che uno degli obiettivi degli accordi di Helsinki era quello di «approfondire le opportunità per una distensione genuina e maggiormente aperta» e che l’obiettivo della diplomazia americana era «l’indipendenza dell’Europa dell’Est e non, come hanno ritenuto esponenti di questa amministrazione, […] favorire legami organici tra l’Europa dell’Est e l’Unione Sovietica».107 Seguendo questa impostazione, Carter si impegnò a sviluppare legami più forti con l’Europa dell’Est, senza «organizzare operazioni clandestine per rovesciare i governi di quei paesi, ma per mantenere una strada aperta verso l’indipendenza» e si impegnò a rafforzare la distensione, rendendola maggiormente reciproca ed attiva, perché «nel lungo periodo» poteva evolvere in uno «strumento di trasformazione pacifica all’interno dei regimi comunisti».108 Proprio per questo, in vista del secondo dibattito televisivo con Ford, Brzezinski suggerì a Carter di:

106 Z. Brzezinski cit. in C. Bell, President Carter and Foreign Policy: The Costs of Virtue?, Canberra, The Australian National University, 1980, pp. 22-23. 107 Z. Brzezinski, “Draft of a Speech”, 14 settembre 1976, in JCPL, ZBM, Box 19, F. “USSR-US Relations 7.76 – 9.76”. 108 The Presidential Campaign of 1976, Vol. 1 Part 1, pp. 116-117. Si veda anche E. Drew, American Journal. The Events of 1976, New York, Random House, 1977, p. 91.

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non attaccare gli accordi [di Helsinki] nella loro completezza. Il cosiddetto terzo basket ci dà il diritto, per la prima volta, di insistere sul rispetto dei diritti umani senza che ciò costituisca un’ingerenza negli affari interni degli stati comunisti. Questo è un grande vantaggio per noi e dovresti incalzare sul fatto che i repubblicani sono stati indifferenti verso questa possibilità. Gli accordi di Helsinki, inoltre, garantiscono la stabilità dei confini in Europa, e questo è nel nostro interesse. L’insicurezza sui confini tende a portare l’Europa dell’Est (soprattutto i polacchi ed i cecoslovacchi) nelle mani dei sovietici. Quindi non è nel tuo interesse suggerire che avremmo fatto meglio a non accettare i confini esistenti.109

Era un approccio alla distensione ed al processo di Helsinki unilaterale e massimalista, abile nel sottolineare i vantaggi potenziali per gli Stati Uniti ma che non affrontava i motivi che avrebbero spinto l’Urss a seguire questo tipo di distensione. Nondimeno, era frutto della sintesi intellettuale di Brzezinski che, tanto originale quanto vaga, sembrava capace di promuovere una politica di roll back attraverso l’interdipendenza ed un’azione di confronto attraverso la cooperazione. Ed allo stesso tempo, permetteva a Carter di marcare la differenza tra la propria distensione – reciproca, attiva ed attenta ai diritti umani – con quella seguita dalle amministrazioni repubblicane. Se la distensione kissingeriana era, infatti, una strategia volta a garantire stabilità al sistema internazionale, quella che Brzezinski e Carter stavano proponendo aveva lo scopo opposto, quello di incentivare la frammentazione del blocco sovietico. Se quella di Kissinger appariva essere una politica volta a disciplinare l’Europa, quella proposta dal candidato democratico prometteva di rafforzare la cooperazione e la consultazione con gli alleati europei. Se, infine, il dialogo bipolare portato avanti dalle amministrazioni repubblicane negava, nei suoi presupposti e nei suoi scopi, l’importanza della dimensione ideologica, quella che proponeva il candidato democratico esaltava la competizione ideologica ed affermava che lo scopo ultimo della distensione era «ridurre le tensioni dirette e le relative minacce alla pace mondiale, mantenendo un’efficace competizione sul piano politico e su quello ideologico».110 Il 6 ottobre, il giorno del dibattito televisivo con Ford, Carter poté sferrare l’attacco definitivo alla politica estera di Ford. Durante il dibattito, Ford rispose ad una domanda del giornalista Max Franker del New York Times sul significato degli accordi di Helsinki. Per il presidente, gli Stati Uniti «avevano sempre negoziato da una posizione di forza» e 109

Nota di Brzezinski a Carter e Vance, “Points to Bear in Mind on East West Relations”, 6 ottobre 1976, in Cyrus R. and Grace Sloane Vance Papers, Box 8, F. 7. 110 Z. Brzezinski, R. Gardner, H. Owen, “Foreign Policy Priorities. Novemeber 3, 1976 – May 1, 1977”, 3 novembre 1976, in JCPL, Plains Files, Box 41, F. 7 “Transition. Foreign Policy Priorities”.

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nel caso degli accordi di Helsinki, trentacinque Stati, tra cui il Vaticano, hanno firmato quel documento. Non posso pensare che Sua Santità il Papa possa accettare l’idea che, con la firma di quel documento, trentacinque Stati possano aver svenduto al Patto di Varsavia il dominio dell’Europa dell’Est. Non è così. […] Cosa hanno realizzato gli accordi di Helsinki? [...] non c’è alcun dominio sovietico sull’Europa dell’Est e non ci sarà mai durante l’amministrazione Ford.

Frankel offrì a Ford la possibilità di correggere il tiro: «Sta dicendo che i sovietici non stanno usando l’Europa dell’Est come la propria sfera di influenza?» ma il presidente ribadì che non riteneva che le popolazioni dell’Est si considerassero «sotto il dominio sovietico» perché «ogni paese è indipendente ed autonomo. Gode della sua integrità territoriale e gli Stati Uniti non permettono che questi paesi siano sotto il dominio sovietico». Carter non perse occasione per incalzare il presidente: «mi piacerebbe vedere il presidente Ford convincere un cittadino americano d’origine polacca, o cecoslovacca, o ungherese, che i loro paesi non sono sotto il dominio ed il controllo dell’Unione Sovietica».111 Questo scambio condizionò le ultime fasi della campagna elettorale. Nei giorni successivi, il Los Angeles Times sostenne che le dichiarazioni del presidente rappresentavano «uno sbandamento momentaneo della ragione o la dimostrazione di una profonda ignoranza di uno dei principali problemi per la sicurezza internazionale», mentre il New York Times sottolineò che le possibilità di Carter di essere eletto si erano moltiplicate perché le dichiarazioni di Ford avevano allontanato gli elettori di origine est europea dal partito repubblicano, soprattutto in Illinois ed Ohio dove Ford era dato in vantaggio rispetto a Carter.112 Anche Carter sfruttò la gaffe del presidente. Nel comunicato stampa che fece seguito al dibattito televisivo, il candidato democratico si scagliò contro «l’insensibilità ed ignoranza mostrati da Ford» e promise di «trattare i paesi dell’Est su basi individuali e non come un blocco legato organicamente all’Unione Sovietica» e, alcuni giorni poco, in un intervento a Salt Lake City, ribadì le sue posizioni verso l’Atto finale di

111 Tutte le citazioni del dibattito sono prese da “Transcript of Foreign Affairs Debate between Ford and Carter”, New York Times, 7 ottobre 1976. 112 D. Sullivan, “The Debates as Theater”, Los Angeles Times, 8 ottobre 1976; K. Reich, “Carter, Ford Do Battle Over Eastern Europe”, Los Angeles Times, 8 ottobre 1976, D. S. Broder, “Now the Burden is on Ford”, The Washington Post, 10 ottobre 1976, “Oops!”, New York Times, 10 ottobre 1976; R.W. Apple Jr., “The President Slipped in Front of Just the Wrong Audience”, New York Times, 10 ottobre 1976. Si veda anche L. P. Ribuffo, “Is Poland a Soviet Satellite? Gerald Ford, The Sonnenfeldt Doctrine and the Election of 1976”, Diplomatic History, Vol. 14, N. 3 (Summer 1990), pp. 385-403.

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Helsinki, che «in origine era stato un buon accordo» nonostante Ford e Kissinger «avessero fallito nell’esigere la sua attuazione».113 Di fatto, come annotò la giornalista Elizabeth Drew, nonostante Carter si fosse frequentemente richiamato all’interdipendenza e alla necessità di guardare oltre l’orizzonte bipolare, il dibattito televisivo e le fasi finali dello scontro elettorale si giocarono sul terreno della Guerra fredda: «i candidati hanno parlato di formule obsolete [...] la loro discussione di un mondo bipolare è la conclusione logora di un argomento stantio».114 Indubbiamente la giornalista del New York Times aveva fotografato la tensione concettuale insita nelle dichiarazioni di Carter – una tensione che si rispecchiò all’indomani della sua vittoria elettorale in due memorandum preparati per il neo presidente. Il primo, a firma di Zbigniew Brzezinski, Richard Gardner ed Henry Owen, indicava le priorità cui la nuova amministrazione avrebbe dovuto rispondere nei primi sei mesi di governo. Il presupposto da cui muoveva era che gli anni Settanta rappresentavano una profonda cesura per la politica estera americana: gli Stati Uniti non hanno altra scelta se non impegnarsi in un processo architettonico prolungato per riformare e ricostruire il sistema internazionale. A differenza degli anni 1945-1950, non è richiesta una leadership assertiva ma una forma di ispirazione più sottile e cooperazione su uno spettro più ampio. Il nuovo sistema internazionale non può essere confinato ai paesi sviluppati ma deve coinvolgere i 150 e più Stati che compongono il sistema internazionale. Questa comunità, oltre che affrontare i problemi tradizionali relativi alla guerra ed alla pace, dovrà confrontarsi con nuovi problemi globali, sino ad oggi estranei all’umanità.115

Tra i numerosi problemi da affrontare «quattro spicca[va]no per urgenza: la necessità di dare basi maggiormente stabili alle relazioni Est – Ovest; avviare un processo di pace definitivo in Medio Oriente; iniziare negoziati ampi e costruttivi tra il Nord ed il Sud del mondo; contenere la corsa agli armamenti e razionalizzare le nostre posizioni in materia di difesa». Il rapporto con le democrazie industrialmente avanzate era «la priorità centrale» perché il miglioramento delle relazioni con gli Stati europei e con il Giappone avrebbe permesso di rafforzare la prosperità e la sicurezza degli Stati Uniti, così come di affrontare i problemi tra il Nord ed il Sud del 113 “Carter Blasts Ford Insensitivity on Eastern Europe”, 7 ottobre 1976, in JCPL, 1976 – Presidential Campaign, Box 16, F. 2. 114 E. Drew, American Journal. The Events of 1976, New York, Random House, 1977, p. 465. 115 Z. Brzezinski, R. Gardner, H. Owen, “Foreign Policy Priorities. November 3, 1976 – May 1, 1977”, 3 novembre 1976, in JCPL, Plains Files, Box 41, F. 7.

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mondo. Per completare questo sforzo globale, proseguiva il memorandum, sarebbe stato necessario «ricercare la cooperazione sui problemi globali con i paesi comunisti». Bisognava, in altre parole, rilanciare la distensione e «ridurre le tensioni dirette e le relative minacce per la pace globale, competendo efficacemente sul piano ideologico e su quello politico».116 Pur ribadendo la possibilità di «iniziare una fase nuova nella politica estera americana, superando la cornice atlantica ed Est-Ovest degli anni 1945 -1976», il memorandum non negava che le difficoltà e le sfide principali sarebbero provenute dall’Unione Sovietica. Per questo, in un’ampia panoramica dei problemi nelle relazioni bipolari, i tre avanzavano l’idea di una proposta negoziale capace di andare oltre le questioni relative agli accordi Salt per abbracciare: (a) la definizione di regole comuni per astenersi in conflitti regionali e per evitare il coinvolgimento militare in aree non ancora soggette alla competizione militare tra Usa ed Urss; (b) l’adozione di misure per sviluppare una maggiore cooperazione per i problemi globali come il cibo o la proliferazione nucleare; (c) uno scambio informale sulle misure da adottare per l’attuazione delle previsioni degli accordi di Helsinki relative ai diritti umani; (d) queste misure devono essere accompagnate da un’iniziativa di diplomazia riservata verso l’Urss: in cambio del miglioramento delle condizioni di vita degli ebrei sovietici, potresti impegnarti a chiedere al Congresso di abrogare l’emendamento Jackson-Vanik e garantire la clausola di nazione più favorita all’Urss.117

Gli Stati Uniti avrebbero dovuto imbrigliare l’Urss nel sistema internazionale, rafforzando i contatti, gli scambi e, di fatto, la distensione. Allo stesso tempo, però, avrebbero dovuto impegnarsi nel rilanciare la competizione ideologica con l’Unione Sovietica, attraverso gli accordi di Helsinki o la questione dei diritti umani. Come negli altri memorandum preparati durante la campagna elettorale, Brzezinski si muoveva ambiguamente tra interdipendenza e Guerra fredda, tra le cruciali relazioni Est-Ovest e la necessità di rispondere ai problemi delle relazioni Nord-Sud. Comunque, indipendentemente dalla direzione seguita dall’amministrazione, il memorandum ribadiva la necessità di costruire un «ampio sostegno popolare e nel Congresso. Ciò avrebbe richiesto: una formulazione pubblica del concetto generale di politica estera; promuovere specifiche azioni su questioni impellenti; prendere l’iniziativa in numerose aree in modo da far avanzare la tua strategia».118 116

Ibidem. Ibidem. 118 Ibidem. 117

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Negli stessi giorni, anche Cyrus Vance, che di lì a poco sarebbe stato nominato segretario di Stato, presentò a Carter un memorandum nel quale indicava quelle che per lui erano le principali linee d’azione negli affari internazionali. Come Brzezinski, anche Vance aveva preso parte all’amministrazione Johnson, diventando nel 1964 sottosegretario alla Difesa. E come Brzezinski, Vance aveva conosciuto Carter durante i lavori della commissione trilaterale ed alla fine del 1975 era stato cooptato nel gruppo di esperti di politica estera del team elettorale di Carter.119 Ribadendo molte delle idee già espresse dal politologo polacco, Vance indicò che le relazioni bipolari erano «di importanza centrale ma – ammoniva – non permetteremo loro di dominare la nostra politica estera a tal punto da ignorare altre relazioni ed altri problemi di primo piano». E, come Brzezinski, Owen e Gardner, anche Vance sottolineò la natura competitiva della distensione, ma auspicò che gli Stati Uniti potessero far prevalere la cooperazione bipolare sulla rivalità. In questo modo – scrisse il futuro segretario di Stato – nei primi sei mesi di governo gli Stati Uniti avrebbero potuto concludere gli accordi Salt II e gettare le basi per il trattato Salt III, da affrontare «in un summit nell’autunno 1977». Riconoscendo l’importanza che i diritti umani avevano assunto nelle relazioni bipolari, Vance specificò: l’incontro in autunno non deve essere limitato alla questione dei Salt. Vale la pena di affrontare immediatamente il problema della nazione più favorita – che è di importanza fondamentale per l’Urss – e di eliminare l’emendamento Jackson? Credo che la questione del commercio non debba essere affrontata immediatamente. È più saggio da parte nostra usarla come leva negoziale».120

Di fatto, entrambi concordavano su alcuni elementi fondamentali. Nei due memorandum si sottolineava che le relazioni bipolari sarebbero state al centro dell’azione internazionale di Carter, che pure avrebbe dovuto prestare maggiore attenzione ai problemi globali e non riconducibili allo scontro con l’Urss. Allo stesso modo, i due memorandum definivano la distensione come un mix di cooperazione e di competizione, sottolineando la necessità di rafforzare il dialogo bipolare per risolvere numerosi problemi internazionali – dal controllo degli armamenti e la lotta contro la prolifera119

Nelle sue memorie, Vance ha sottolineato come la conoscenza con Carter fosse superficiale: «avevo incontrato Carter solo in due occasioni, una ad Atlanta nel 1971 e un'altra durante un meeting della commissione Trilaterale, della quale eravamo entrambi membri. Di fatto, eravamo poco più che conoscenti casuali». Cfr. C. Vance, Hard Choices. Critical Years in American Foreign Policy, New York, Simon & Schuster, 1983, p. 29. 120 C. Vance, “A Suggested Carter Administration Agenda", 24 ottobre 1976, in Cyrus R. Vance and Grace Sloane Vance Papers, Box 8, F. 4. Si veda anche C. Vance, “Overview of Foreign Policy Issues and Positions” in Cyrus Vance, Hard Choises, cit., pp. 441-462.

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zione nucleare al processo di pace in Medio Oriente – ma anche la possibilità di competere con l’Urss sul piano ideologico e su quello politico, esigendo ad esempio il rispetto del principio della libera emigrazione o del terzo basket degli accordi di Helsinki. Infine, sia Vance che Brzezinski indicarono la necessità di coinvolgere maggiormente il Congresso ed i cittadini americani nella conduzione degli affari internazionali e quindi, neanche troppo implicitamente, la necessità di ricostruire un nuovo consenso interno per la politica estera. Era questa la sfida fondamentale che si prospettava per la nuova amministrazione.

2.4. Conclusioni: la vittoria dei diritti umani Carter aveva scoperto tardi i diritti umani, quando le prospettive della sua vittoria alle primarie democratiche divennero più chiare. Si trattava di una risposta alla popolarità che il tema delle libertà fondamentali aveva assunto nel dibattito politico americano, segnato dagli shock degli anni Settanta e dalla critica verso la distensione kissingeriana. In questo modo, sarebbe stato possibile proiettare una rinnovata immagine degli Usa e della loro politica estera, più coerente con la tradizione wilsoniana, con l’autorappresentazione eccezionalista e maggiormente capace di rispondere alla diffusa attenzione verso la questione dei diritti umani. In secondo luogo, porre i diritti umani alla base delle proposte del partito democratico rispondeva alle esigenze elettorali del 1976: la necessità di unire il partito democratico che, in politica estera, era frammentato in fazioni tra loro contrapposte; la possibilità di differenziare la propria proposta politica da quella di Ford e Kissinger; l’opportunità di rispondere a quell’attenzione, tanto ampia quanto vaga ed ambigua, verso i diritti umani. Terzo, l’enfasi sui diritti umani, era coerente con l’impostazione teorica di Zbigniew Brzezinski, il principale ispiratore della campagna elettorale di Carter. Nella sua produzione accademica, e nei memorandum che aveva preparato durante la campagna elettorale, Brzezinski aveva prestato un’attenzione marginale al tema dei diritti umani. Eppure questi sembravano adattarsi perfettamente alla vasta riflessione del politologo polacco, sia per quanto riguardava la sua concezione di distensione – maggiormente reciproca, aggressiva ed ideologizzata – sia per quanto riguardava lo slancio globalista ed interdependentista che auspicava una più stretta collaborazione tra le democrazie industrializzate, gli avversari comunisti e i paesi in via di sviluppo. Infine, proporre una politica estera basata sulla promozione delle libertà fondamentali – e soprattutto delle libertà fondamentali nell’impero sovieti103

co – era una risposta alla nascita della commissione Helsinki ed al dibattito che l’aveva accompagnata. Alla vigilia del discorso inaugurale di Carter, Dante Fascell, presidente della commissione, aveva inviato una nota a Vance, nella quale ribadiva la necessità di far capire ai sovietici «l’importanza che gli Usa attribuivano all’Atto finale di Helsinki, specialmente a quelle misure che riguardano i diritti umani». Per questo – disse – aveva allegato alla lettera una bozza per il discorso inaugurale del presidente: Non esiste una priorità più importante che non sia quella di rinnovare lo sforzo per far cessare la follia della corsa agli armamenti. I negoziati Salt II e Mbfr saranno al centro dell’attenzione di questa amministrazione. Il successo di queste imprese richiederà pazienza, abilità, cautela, determinazione, e fede. Per fare questo, entrambe le parti devono agire in modo da aumentare la fiducia e la fede negli impegni e nelle parole della controparte. Le promesse fatte ad Helsinki devono essere mantenute, specialmente quelle promesse che riconoscono i diritti umani fondamentali e che riguardano il libero movimento di persone, informazioni ed idee tra le nazioni. La nostra nazione, il nostro popolo e questa amministrazione sono irreversibilmente impegnate per la promozione dei diritti umani, delle libertà individuali e per la promozione della giustizia per noi e per tutti i popoli al mondo. Perciò, dobbiamo prestare grande attenzione alla conferenza di Belgrado per verificare il rispetto degli accordi di Helsinki, che si svolgerà quest’anno. Per quanto riguarda la sicurezza globale, i progressi compiuti nel campo dei diritti umani non sono meno importanti dei progressi negli accordi Salt ed in quelli per la Mbfr. Gli sforzi verso ognuno di questi problemi sono legati l’un l’altro nella ricerca della pace mondiale.121

Le posizioni articolate da Carter nella campagna elettorale del 1976 lasciavano numerose domande prive di risposta. La buona volontà e l’intenzione di rilanciare la distensione da sole non sarebbero bastate ad ottenere la cooperazione dell’Urss su questioni e problemi globali. Allo stesso modo, rimanevano oscuri i mezzi che Carter avrebbe impiegato per rendere reciproca la distensione, per promuovere il rispetto dei diritti umani, per convincere l’Urss ad astenersi dall’intervenire in Africa, per favorire un’evoluzione liberale dell’Europa dell’Est e, ancora più importante, per convincere il popolo americano che la distensione ed un nuovo trattato Salt fossero nell’interesse nazionale.

121

La lettera è citata integralmente in Paul Goldberg, The Final Act, cit., pp. 486-487.

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3. Fermezza all’estero e consensi all’interno. 1977-1978

Carter si mosse speditamente per dare centralità ai diritti umani nella politica estera americana. Trasformò il desk for human rights in un vero e proprio bureau, una sezione interamente dedicata alla loro promozione; elevò la posizione di coordinatore per gli affari umanitari al rango di sottosegretario; chiese ad ogni ambasciata di nominare un responsabile per il tema; creò l’Interagency group on human rights and foreign assistance che, guidato dal sottosegretario Warren Christopher, definì i principi della politica dei diritti umani, gli strumenti per attuarla ed i limiti che questa aveva. Tali cambiamenti furono accompagnati da importanti misure: nei primi tre mesi, l’amministrazione ridusse gli aiuti economici e militari ad Argentina, Uruguay ed Etiopia; tagliò gli aiuti al Nicaragua, Uganda, Cambogia, Laos, Mozambico, Guatemala e Filippine; approvò sanzioni nei confronti del Cile; introdusse “criteri umanitari” per le decisioni americane nella Banca mondiale e nell’Asian development bank; nominò il pastore protestante ed attivista per i diritti civili Andrew Young ambasciatore all’Onu.1 Nel caso dell’Urss e dei paesi dell’Europa dell’Est, la strategia della Casa Bianca sembrò essere dettata dalla consapevolezza che – per essere efficace – la politica dei diritti umani doveva essere inserita nella cornice della distensione. Per fare questo, però, l’amministrazione doveva superare un ostacolo: l’ostilità del pubblico americano verso la détente. In questo senso, 1

J. Carter, “Inaugural Address”, Public Papers of the President of the United States, Washington DC, 1978, Government Printing Office, pp. 1-4; Memorandum di L. Bloomfield, “The Carter Human Rights Policy. A Provisional Appraisal”, 16 gennaio 1981, in JCPL, ZBM, Box 34, F. “NSA Accomplishment – Human Rights”. Si rimanda, inoltre, a V.S. Kaufman, “The Bureau of Human Rights during the Carter Administration”, The Historian, Vol. 61, Issue 1 (1998), pp. 51-66; D. Schmitz, V. Walker, “Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights”, Diplomatic History, Vol. 28, Issue 1, (Jan. 2004), pp. 113143; W. M. Schmidli, “Institutionalizing Human Rights in United States Foreign Policy: U.S.-Argentine Relations, 1976-1980”, Diplomatic History, Vol. 35, Issue 2, April 2011, pp. 351-77.

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le critiche rivolte all’Urss per la repressione dei dissidenti, per il mancato rispetto degli accordi di Helsinki e per la questione della libera emigrazione, oltre che manifestare il nuovo corso sui diritti umani, sembrarono avere lo scopo di rafforzare le basi della distensione all’interno degli Usa.

3.1. Rilanciare la distensione attraverso la critica all’Urss Dopo pochi mesi di governo, la fermezza di Carter verso i sovietici sembrò provocare un irrigidimento nelle relazioni bipolari. I frequenti interventi in difesa dei dissidenti nell’Europa comunista, i richiami al rispetto degli accordi di Helsinki, i progetti per il rafforzamento della Nato e la doppia proposta Salt contribuirono a creare un clima internazionale teso e all’insegna della contrapposizione. Se rovesciati, però, questi argomenti mostrano come l’amministrazione Carter fosse consapevole che tre questioni rendevano più complessa la promozione dei diritti umani in Urss e nell’Europa comunista. Il primo problema riguardava la risposta sovietica alle precedenti iniziative americane in materia di diritti umani. Dalla prospettiva di Mosca, le critiche occidentali rappresentavano un assalto ideologico alla propria legittimità, un’intollerabile ingerenza negli affari interni dell’Urss e una politica incompatibile con la distensione. Carter, quando nel 1975 aveva criticato l’emendamento Jackson-Vanik, aveva mostrato di essere consapevole che ogni azione pubblica a favore dei dissidenti sarebbe stata destinata a provocare tensioni con l’Urss.2 Il secondo problema riguardava gli strumenti della politica dei diritti umani. Solo la continuazione ed il rafforzamento della distensione avrebbero permesso agli Stati Uniti di promuovere il rispetto dei diritti umani in Unione Sovietica. Su questo aspetto emergeva il terzo e principale problema per l’azione dell’amministrazione: la necessità di legittimare la distensione nel dibattito politico americano. Ogni ipotesi di dialogo bipolare doveva confrontarsi con il crescente scetticismo del pubblico statunitense, vieppiù convinto che, attraverso la distensione, l’Urss avesse accresciuto il proprio potere, minacciando cosí la sicurezza americana.3

2

Sulle dichiarazioni di Carter verso l’emendamento Jackson-Vanik si rimanda a The Presidential Campaign 1976, Vol. 1, Pt. 1, Washington DC, Government Printing Office, 1978, pp. 83-84. 3 M. Del Pero, Henry Kissinger e l’ascesa dei neoconservatori. Alle origini della politica estera americana, Roma – Bari, Laterza, 2006; J. Ehrman, The Rise of Neoconservatism. Intellectuals and Foreign Affairs, New Haeven – London, Yale University Press, 1995, pp. 97-136.

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Gli argomenti antidistensivi furono rilanciati nel dibattito politico americano subito dopo l’elezione di Carter quando, l’11 novembre, Paul Nitze e Eugene Rostow convocarono una conferenza stampa per annunciare la nascita della Committee on the present danger (Cpd), un'organizzazione trasversale – ma piena di democratici jacksoniani e di futuri repubblicani reaganiani – che si poneva l’obiettivo di promuovere una nuova riflessione sulla distensione e sulla difesa degli Stati Uniti. Per Nitze e gli altri esponenti della Cpd, il primo problema da affrontare era quello del deterrente nucleare americano che, basato principalmente sui Minuteman (missili Icbm fissi) era vulnerabile ad un eventuale first strike sovietico che avrebbe precluso la possibilità di rappresaglia da parte americana. Diventava perciò prioritario chiudere questa «finestra di vulnerabilità», attraverso un programma di potenziamento degli arsenali americani e un nuovo trattato Salt che prevedesse criteri di verificabilità e limiti più stringenti per i missili sovietici.4 Carter ascoltò queste richieste. Nei primi mesi di governo, l’amministrazione sembrò sposare la linea politica di Jackson e della Cpd sia per le questioni strategico-militari – invero l’essenza ed il principale problema nella distensione – che per la politica dei diritti umani, ritenuta un utile strumento per creare un ampio consenso interno per la politica estera. Già il 24 gennaio, il vicepresidente Walter Mondale propose agli alleati della Nato di procedere ad un rapido aumento delle forze convenzionali schierate in Europa. A marzo, il presidente confermò l’impegno dei paesi della Nato ad aumentare il budget militare del 3% e promise un ammodernamento dell’arsenale americano, attraverso lo studio e la realizzazione della bomba al neutrone, il sottomarino Trident, il bombardiere B-1.5 Soprattutto, ad inizio febbraio, Carter chiese a Jackson di preparare un memorandum che indicasse quali fossero secondo il senatore di Seattle gli obiettivi che gli Usa dovevano perseguire nel nuovo trattato Salt. Riprendendo le indicazioni di Nitze, Jackson sostenne la necessità di ricercare una drastica riduzione dei missili intercontinentali, senza però introdurre alcun limite per forze di teatro, bombardieri e missili mobili. Inoltre – ribadì Jackson – «bisogna[va] dare una definizione di missili pesanti che comprend[esse] anche i missili SS-19 sovietici [...] Bisogna[va] far capire ai sovietici che il mancato raggiungimento di questo punto può portare allo spiegamento da parte americana di una versione leggera del missile MX con una potenza ed una gittata superiori». Infine, il nuovo accordo avrebbe dovuto prevedere 4 J. Vaisse, Neoconservatism. The Biography of a Movement, Cambridge, Harvard University Press, 2010, pp. 149-169. 5 B. Weinraub, “Mondale Pledges U.S. Won't Cut Nato Funds”, New York Times, 25 gennaio 1977.

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criteri di verificabilità e riguardare anche il bombardiere sovietico Backfire. Per Carter, il memorandum non solo era «eccellente e di grande aiuto» ma rappresentava anche la base su cui elaborare le proposte americane per il vertice di Mosca previsto a fine marzo.6 Questo iniziale dialogo sulle questioni strategiche, però, non impedì alla Cpd e a Jackson di dare battaglia alla Casa Bianca che – ad inizio febbraio, su indicazione di Vance e Brzezinski – aveva manifestato l’intenzione di affidare al liberal Paul Warnke sia la guida dell’agenzia per il controllo degli armamenti e il disarmo (Acda – Arms control and disarmament agency) sia la guida del team che avrebbe dovuto negoziare gli accordi Salt II con i sovietici.7 Per un mese, l’eterogeneo fronte conservatore combatté contro la nomina di Warnke. Nonostante ciò, ad inizio marzo, la commissione esteri del Senato indicò a larga maggioranza il proprio favore per la doppia nomina ed auspicò che il Senato potesse votare favorevolmente. La settimana successiva, il Senato confermò il doppio incarico di Warnke. Per la Casa Bianca, però, si trattava di un successo parziale: Warnke aveva ottenuto una larga maggioranza per la guida dell’Acda (70 – 29) ma solo 58 voti favorevoli per la guida del team incaricato di negoziare il trattato Salt II, ben al di sotto della soglia necessaria per la sua eventuale ratifica.8 Il fallimento di questo test sulla distensione mostrava la necessità di rafforzare il consenso interno agli Usa nei confronti della détente. Attraverso una vigorosa campagna per i diritti umani, Carter cercò di alterare il giudizio pubblico verso il dialogo bipolare, mostrando come la ricerca di un rapporto cooperativo con l’Urss non impedisse agli Stati Uniti di criticarne la repressione interna. Già a novembre, da presidente eletto, Carter scrisse un telegramma di sostegno al refusenik Vladimir Slepak e, a dicembre, il segretario di Stato designato Cyrus Vance incontrò Andrei Amalrik, esiliato all’inizio dell’anno. Nei mesi successivi, il governo americano intensificò i richiami agli accordi di Helsinki e al rispetto delle libertà fondamentali perché – ribadì Vance durante le audizioni della commissione Fascell – «il principio VII [creava] l’obbligo per gli Usa di sollevare il problema di 6 H. M. Jakson, “Memorandum for the President on Salt”, 15 febbraio 1977; e lettera di J. Carter a H. M. Jackson, 17 febbraio 1977, in JCPL, SS, in Box 9, F. 2/18/77 (2). 7 Già nel 1975, Warnke aveva criticato l’idea secondo cui l’Urss stesse ricercando il primato strategico ed aveva invitato gli Usa a promuovere una riduzione unilaterale. Cfr. “Warnke to Head Arms Control Agency”, Washington Post, 1 febbraio 1977, P. C. Warnke, “Arms Control, Before Time Runs Out”, New York Times, 9 febbraio 1977. R.A. Strong, Working in the World: Jimmy Carter and the Making of American Foreign Policy. Baton Rouge, Louisiana State University Press, 2000, pp. 10-44. 8 12 senatori democratici votarono contro l’incarico di Warnke nel team negoziale: Jackson, Nunn, Talmadge, Stennis, Allen, Byrd, Cannon, Chiles, Huddleston, Moynihan, Stone, Zorinsky.

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eventuali violazioni dei diritti umani o delle libertà fondamentali».9 Così il 26 gennaio Frederick Z. Brown, portavoce del dipartimento di Stato, censurò l’arresto in Cecoslovacchia di Vaclav Havel e degli altri dissidenti che avevano firmato il manifesto di Charta 77. Durante la conferenza stampa, un giornalista domandò se il dipartimento di Stato avesse dei commenti da rilasciare sul brutale interrogatorio cui Sacharov era stato sottoposto dalle autorità sovietiche il giorno precedente. La risposta del dipartimento arrivò solo il giorno successivo. In un breve comunicato, si affermava che: È da molto tempo che ammiriamo Andrei Sacharov, un punto di riferimento per i diritti umani in Urss, un prominente e rispettato scienziato, un premio Nobel che, nonostante i pericoli, sta lavorando per il rispetto dei diritti umani nel suo paese. Ogni tentativo delle autorità sovietiche di intimorire Sacharov non metterà a tacere ogni critica legittima in Unione Sovietica e sarà contraria agli standard internazionali nel campo dei diritti umani.10

Nonostante le proteste di Anatoly Dobrynin, ambasciatore sovietico a Washington, Carter intervenne nuovamente in difesa di Sacharov e, in una lettera al dissidente, ribadì che «il governo ed il popolo americano [avrebbero] continuato l’impegno per la promozione del rispetto dei diritti umani» e che si sarebbero battuti per il «rilascio dei prigionieri di coscienza».11 Ad inizio febbraio, durante il primo incontro ufficiale con Dobrynin, Carter e Vance affrontarono nuovamente il problema dei diritti umani in Urss: consegnarono un elenco di 15 refuseniks cui doveva essere garantito il diritto di emigrare; protestarono per l’espulsione di George Krimsky, un giornalista americano accusato di spionaggio; minacciarono l’espulsione di un corrispondente della Tass; chiesero l’immediata scarcerazione di Yuri Orlov e di Aleksandr Ginzburg, altrimenti gli Stati Uniti «sarebbero intervenuti pubblicamente per condannare il comportamento sovietico».12 Dando seguito a questo impegno, il 12 febbraio l’amministrazione protestò formalmente per gli arresti di Orlov, di Ginzburg e degli altri componenti del «gruppo Helsinki» moscovita mentre, il mese successivo, contestò l’arresto dei componenti del gruppo di monitoraggio ucraino e di Natan Sha9 C. Vance, citato in C. Case, “Human Rights”, Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, pp. 3333-3334, 2 febbraio 1977. 10 “Department Comments on Subject of Human Rights in Czechoslovakia”, Department of State Bulletin, 26 gennaio 1977; “Questions and Answers, 27 Jan.”, Department of State Bulletin, 21 febbraio 1977. 11 Outgoing Telegram, from C. Vance to AmEmbassy Moscow, 5 febbraio 1977, JCPL, NSA–CF, Box 78, F. 4. 12 Memorandum of Conversation between President Carter, Anatoly Dobrynin, Cyrus Vance, Zbigniew Brzezinski, 1 febbraio 1977, in JCPL, NSA – SF, Box 34, F. 1.

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ransky, accusato di spionaggio. Il primo marzo, Cyrus Vance ed il vicepresidente Walter Mondale incontrarono Vladimir Bukovsky alla Casa Bianca. Denunciando l’inasprimento della repressione in Urss, il dissidente invitò l’amministrazione a non interrompere gli sforzi in materia di diritti umani. A rassicurarlo fu lo stesso Carter che, arrivato a sorpresa ad incontro già iniziato, ribadì che l’impegno dell’amministrazione era «permanente» e che gli scopi erano «costruttivi».13 L’azione della Casa Bianca non fu limitata a proteste e a gesti simbolici. Ad inizio marzo, Carter chiese al Congresso di aumentare il budget di Radio Free Europe e di Radio Liberty, i servizi americani di broadcasting internazionale, sottolineando che «il pubblico più importante per le nostre trasmissioni internazionali è nell’Unione Sovietica e in Europa dell’Est, dove la censura e i media danno alle popolazioni un’immagine distorta e inadeguata degli Stati Uniti e degli eventi più importanti nei loro paesi e nel mondo».14 Allo stesso tempo, Brzezinski chiese alla Cia di preparare degli studi approfonditi sulla natura del dissenso, sulla sua evoluzione e, più importante, sulle implicazioni che il fenomeno avrebbe potuto assumere per la politica bipolare. Pur non avendo sufficienti dati concreti, le analisi concordarono nel riconoscere che «i dissidenti hanno trovato un incentivo nelle dichiarazioni del presidente: la pubblicità in occidente e le pressioni sul sistema sovietico che sono implicite nelle parole del presidente sono vitali per le speranze di cambiamento dei dissidenti».15 Questa conclusione spinse Brzezinski ad autorizzare alcune iniziative a sostegno dei dissidenti in Urss. Sulla base dei documenti disponibili, l’azione americana si tradusse in un imponente sforzo di propaganda all’interno dei confini sovietici, basato sulla diffusione di opere letterarie e politiche vietate dalle autorità di Mosca, sulla distribuzione dei samizdat, dei tamizdat e di pamphlet dal carattere antisovietico; sull’aiuto pubblico ai gruppi occidentali che chiedevano il rispetto degli accordi di Helsinki e sul sostegno politico e simbolico ai gruppi di monitoraggio nati nell’Est Europa.16 13

Memorandum for the President from the Vice President, “Meeting with Vladimir Bukovsky”, 2 marzo 1977, in JCPL, SS, Box 10, F. 3/2/77. 14 D. Fascell, “Report on International Broadcasting”, Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, pp. 8732-8733; D. Binder, “Carter Requests Funds for Big Increase in Broadcasts”, New York Times, 23 marzo 1977. 15 Memorandum, “Dissident Activity in Eastern Europe: An Overview”, 1 aprile 1977; Memorandum, “The Soviet View of the Dissident Problem since Helsinki”, maggio 1977; Memorandum, “The Spectrum of Soviet Dissent”, maggio 1977, JCPL, NLC-7-17-5-4-7. 16 Documento 123: “Andropov to Central Committee, February 18, 1977 – U.S. Government Activities in Defense of Human Rights”, in J. Rubenstein and A. Gribanov (eds.), The KGB File of Andrei Sakharov, New Haven- London, Yale University Press, 2005, pp. 223-224. Memorandum, from P. B. Henze for Z. Brzezinski. “Effect of Foreign Broadcasts

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Dalla prospettiva americana, la sfida sui diritti umani non era incompatibile con la distensione, anzi doveva svilupparsi al suo interno. Per fare ciò, la Casa Bianca definì una strategia articolata su più livelli. In primo luogo, l’amministrazione riteneva che i sovietici avessero ancora numerosi interessi nel dialogo bipolare. Intrecciando questioni di status nazionale e di prestigio personale con i benefici del controllo degli armamenti e con le prospettive di un aumento degli scambi commerciali con gli Usa, la leadership comunista avrebbe potuto mitigare la repressione interna o, quanto meno, tollerare le critiche americane in materia di diritti umani. Per questo, scrisse Brzezinski al presidente, era possibile esercitare pressioni sui leader sovietici e far loro cambiare alcune scelte di politica interna: l’occidente in generale, e gli Usa in particolare, hanno il potere di aggravare i dilemmi sovietici. È questa consapevolezza che spingerà Brežnev verso una politica di moderazione. […] Numerosi fattori sembrano indicare che la politica sovietica possa tornare a qualcosa di simile alla distensione. Ovviamente, […] gli Stati Uniti possono involontariamente o deliberatamente prevenire questo esito. Ma, data la nostra attenta analisi dei problemi nelle relazioni bipolari (Salt, Ctb, Oceano Indiano, Csce, Medio Oriente, diritti umani), abbiamo le capacità di modificare la politica sovietica. Dobbiamo ancora giocare le carte di valore.17

Contemporaneamente, Carter avrebbe dovuto ribadire l’importanza che l’amministrazione attribuiva al dialogo bipolare e che la posizione americana «si basa[va] su questioni di principio e si applica[va] a tutte le nazioni – in altre parole, non è una tattica antisovietica».18 Effettivamente, già prima della sua elezione, Carter aveva mandato numerosi segnali distensivi e rassicuranti ai sovietici. Alla fine di agosto 1976, Carter aveva chiesto ad Averell Harriman – decano della diplomazia americana e veterano del partito democratico – di incontrare Brežnev e Gromyko per ribadire come le priorità del candidato democratico fossero la distensione, la riduzione delle forze nucleari e il rafforzamento dei legami economici con l’Urss. Proprio per questo, spiegò il diplomatico americano ai sovietici, Carter non inin the USSR”, 2 maggio 1978, in JCPL, NSA – CF, Box 79, F. 6; Memorandum, P. B. Henze a Z. Brzezinski, “Cia Report on Results of Stepped-Up Publishing and Distribution Efforts to USSR & Eastern Europe”, 18 dicembre 1978, in JCPL, NSA – CF, Box 3, F. 12/78. Si rimanda, inoltre, a Ch. Ph. Peterson, Globalizing Human Rights. Private Citizens, the Soviet Union, and the West, Oxon & New York, Routledge, 2012, pp. 49-50; R. Gates, From the Shadows: The Ultimate Inside Story of Five Presidents and How They Won the Cold War. New York, Penguin Books, 1998, pp. 91-94. 17 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Weekly National Security Report #18”, 24 giugno 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 4. 18 Memorandum, from Z. Brzezinski for the President, “Weekly National Security Report”, 19 febbraio 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. “Weekly Reports 1-15”.

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tendeva «interferire in alcuna maniera anche se è un sostenitore del rispetto degli accordi di Helsinki» ed era anzi favorevole ad una revisione dell’emendamento Jackson-Vanik. Brežnev si disse soddisfatto ed ottimista pur obiettando che molte delle dichiarazioni di Carter sembravano essere contro la distensione. Harriman ribatté che, nella campagna elettorale, «Ford era stato spinto a destra da Reagan. E Carter, pur rimanendo a sinistra di Ford, si è spostato verso destra nelle sue dichiarazioni pubbliche, in modo da evitare di rimanere isolato».19 Questi temi furono affrontati nuovamente nella prima lettera di Carter a Brežnev. Con toni conciliatori, il presidente americano scrisse che il loro obiettivo doveva essere il raggiungimento della firma di un nuovo trattato Salt, «un primo passo critico in direzione di una pace duratura»; sottolineò come la cooperazione bipolare avrebbe potuto prevenire l’esplosione di «pericolosi conflitti nelle aree inquiete del mondo». Ribadì, inoltre, la volontà di migliorare le relazioni commerciali ma anche che gli Usa non potevano «essere indifferenti al fato della libertà e dei diritti umani».20 Il tassello più importante nella strategia della Casa Bianca era però un altro: l’esplicita rinuncia al linkage, lo strumento che aveva caratterizzato la diplomazia kissingeriana. Il presidente non aveva mai nascosto la sua ostilità verso la pratica di legare tra loro tavoli negoziali separati. Dalla sua prospettiva, il linkage non era solo uno strumento immorale ed associato con la realpolitik delle precedenti amministrazioni ma colpiva gli accordi Salt, vincolandoli ad un comportamento cooperativo da parte sovietica su questioni ritenute meno importanti. Di fatto, come ribadì in conferenza stampa ad inizio febbraio: credo che potremo avere relazioni migliori con i sovietici se sono costantemente dedicato al miglioramento dei diritti umani, non solo nei riguardi dell’Unione Sovietica, ma anche negli altri paesi. A tal fine, credo che possa essere utile rafforzare la nostra inclinazione a lavorare con i sovietici, in modo da ridurre la nostra dipendenza dalle armi atomiche e ricercare un’equa riduzione delle forze convenzionali in Europa. Non voglio che queste due cose siano legate assieme. Credo che la precedente amministrazione, sotto la guida di Kissinger, ritenesse opportuno valoriz-

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W. A. Harriman, “Memorandum of Conversation”, 20 settembre 1976; W. A. Harriman, “Memorandum for Record of WAH's Talk with Governor Carter, Tuesday Morning, August 31, 1976”, entrambi in JCPL, Vertical Files, Box 114, F. “USSR – Related Document”. 20 Lettera di J. Carter a L. Brežnev, 26 gennaio 1977, in JCPL, ZBM, Box 18, F. 2.

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zare questo legame, e che se nomini i diritti umani o se inviti Solženicyn alla Casa Bianca puoi mettere a repentaglio i negoziati Salt. Per me non è così.21

Andando incontro alle richieste di quei liberal che ritenevano prioritaria la firma degli accordi Salt II e alle posizioni di quei conservatori che chiedevano maggiore fermezza nella distensione, Carter in realtà non abbandonava il linkage ma lo rielaborava e lo valorizzava sul piano interno, con lo scopo di rafforzare la fiducia americana nella distensione. Di fatto, la critica rivolta ai sovietici sullo stato delle libertà fondamentali diventava il principale strumento per negoziare con i critici americani della distensione. Mostrando la fermezza americana nei confronti delle violazioni dei diritti umani in Urss, Carter faceva propria quella richiesta a favore di «una distensione dal volto umano» che aveva caratterizzato gli slogan di Jackson e della coalizione antidistensiva, con l’obiettivo di recuperare il loro sostegno in vista degli accordi Salt II. Come scrisse Jody Powell – amico intimo e addetto stampa del presidente – in un memorandum del 21 febbraio: i sovietici devono capire che il tuo approccio è necessario per costruire il consenso politico interno necessario per le iniziative sul controllo degli armamenti e, più in generale, per la distensione. Una delle ragioni per cui Ford e Kissinger fallirono nel loro sforzo per la distensione fu [il fatto che] il popolo americano non avrebbe mai approvato una politica che sembrava abbandonare la nostra posizione in difesa dei diritti umani. Sicuramente, i sovietici sono abbastanza sofisticati per capire che la flessibilità in politica interna di cui abbiamo bisogno per compiere progressi in altre aree è rafforzata dalle tue posizioni in materia di diritti umani.22

Il memorandum continuava invitando il presidente «a trasmettere un messaggio informale a Dobrynin, ad esempio una telefonata. Un modo ancor più informale sarebbe attraverso Brzezinski. Potrei farlo anch’io, contattando l’attaché sovietico per la stampa».23 In realtà, Carter non aveva bisogno di seguire il consiglio di Powell poiché, pochi giorni prima, aveva già sollevato questo aspetto con l’ambasciatore sovietico. Nel loro incontro di inizio febbraio, infatti, Carter ribadì a Dobrynin che non era sua intenzione «interferire negli affari sovietici» e che «non voleva imbarazzare l’Urss». Anzi, il suo scopo era quello di «ristabilire rapporti commerciali normali». Proprio per questo – affermò il presidente – «sarebbe d’aiuto se 21 “The President’s News Conference”, 8 febbraio 1977, in American Foreign Policy. Basic Documents, 1977-1980, Washington DC, Government Printing Office, 1983, pp. 558559. 22 Memorandum from J. Powell to J. Carter, “Soviet Dissidents”, 21 febbraio 1977, in JCPL, SS, Box 9, F. “2/21/77”. 23 Ibidem.

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l’Unione Sovietica fosse stata cooperativa sui diritti umani [...] ci aiuterebbe nelle relazioni con il Congresso».24 Con una vera e propria eterogenesi diplomatica rispetto agli anni di Kissinger, Carter aveva messo i diritti umani al centro della sua diplomazia pubblica. In questo contesto, l’amministrazione avrebbe dovuto condurre un doppio processo negoziale che, legando il dibattito interno alla politica internazionale, aveva il compito di far accettare ai sovietici la riduzione della repressione interna, il rispetto degli accordi di Helsinki e dei principi della libera emigrazione, in modo da rafforzare, nel dibattito politico statunitense, la distensione e le prospettive di ratifica degli accordi Salt II.

3.2. Ricostruire il consenso. Le reazioni interne alla politica di Carter La politica dei diritti umani non era stata ancora formalizzata, ma l’attenzione di Carter verso i diritti umani ottenne immediate risposte positive nella società e nella politica americana. Consensi arrivarono, ad esempio, dal comitato esecutivo del World slovak congress, che approvò una risoluzione che garantiva l’appoggio dell’organizzazione a quella che era definita come la «dottrina Carter sui diritti umani»; dall’American council of captive nations, dalla National conference on soviet jewry e dall’Ukranian congress committee of America, che organizzò una manifestazione in sostegno alla campagna di Carter.25 Anche Mstislav Rostropovich, il virtuoso del violoncello d’origine sovietica, si complimentò per la «nobile, brillante e coraggiosa difesa» dei diritti umani ed offrì un concerto alla Casa Bianca in tributo alla libertà.26 Giudizi positivi arrivarono anche dalle associazioni attente alla promozione dei diritti umani. La sezione americana di Amnesty international coordinò una campagna pubblica per rafforzare la richiesta del presidente

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Memorandum of Conversation between President Carter, A. Dobrynin, C. Vance, Z. Brzezinski, 1 febbraio 1977, in JCPL, NSA – SF, Box 34, F. 1. Una posizione simile è espresso da A. Lewis, “A Question of Humanity,” New York Times, 28 febbraio 1977; E. Drew, “Reporter at Large: Human Rights,” The New Yorker, 18 luglio 1977. 25 Telegramma dell’American Council on Captive Nations, 7 marzo 1977, in JCPL, WHCF, Box HU4, F. “1/20/77 – 4/30/77”; “Support for President Carter’s Rights Policy Is Theme of N.Y. Defense Rally”, The Ukanian Weekly, 14 agosto 1977. Si veda, inoltre, il telegramma di A.M. Schindler a J. Carter, 18 febbraio 1977, e la lettera di E. Gold a J. Carter, 22 giugno 1977, entrambi in JCPL, “Office of Public Liaison”, Box 54, F. “Human Rights – Soviet Jewry”. 26 Lettera di M. Rostropovich a J. Carter, 25 marzo 1977, e lettera di J. Carter a M. Rostropovich, 5 aprile 1977, in JCPL, WHCF, Box HU1, F. “4/1/77 – 4/31/77”.

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di ratificare la Convenzione Onu contro il crimine di genocidio.27 Jerome Shestack, presidente dell’American bar association, si complimentò per «il forte impegno verso i diritti umani [che] ha evocato un’ampia risposta da tutti quei gruppi che vogliono contribuire ad attuare la nuova politica». Per questo, suggeriva Shestack, era opportuno che il dipartimento di Stato mantenesse «contatti con i movimenti per i diritti umani all’estero, inclusi i dissidenti».28 Questi giudizi furono confermati anche dai sondaggi che riportarono l’alto gradimento del pubblico americano. Stando ai dati diffusi nel luglio del 1977 dal Public interest opinion research, il 59% degli elettori democratici, così come il 49% degli elettori repubblicani, guardava con favore al nuovo corso della politica estera americana, anche laddove la campagna per i diritti umani fosse stata nociva per il controllo degli armamenti.29 Il risultato più importante fu, però, la risposta positiva che il presidente ottenne dal mondo politico americano, dove liberal e conservatori, repubblicani e democratici manifestarono il proprio apprezzamento. Tra le fila dei liberali e della sinistra democratica piaceva il tentativo di rilanciare la distensione includendo la dimensione umana. Ma piaceva soprattutto la coerenza dell’approccio di Carter che non aveva negato i problemi degli Stati Uniti e che non aveva esitato a criticare e adottare sanzioni contro numerosi regimi autoritari alleati come, ad esempio, l’Argentina, il Brasile, il Cile e la Corea del Sud. A febbraio, Don J. Pease (D – Ohio) scrisse a Carter che avrebbe introdotto una risoluzione alla Camera dei rappresentanti per elogiare l’approccio globale al tema dei diritti umani. Allo stesso modo il senatore Howard Metzembaum (D – Ohio) invitò Carter a continuare la sua «difesa dei diritti umani nel mondo».30 Il 2 marzo, Frank Church si disse «lieto che la nuova amministrazione [...] non aveva solamente protestato per le violazioni dei diritti umani, ma si era mostrata capace di tagliare i programmi di aiuto che sino ad oggi sono andati a governi non comunisti ma comunque totalitari, dove le carceri sono piene di prigionieri politici», mentre il giorno dopo, Benjamin Rosenthal (D – New York) elogiò la deci-

27 Memorandum from G. McRae to the Executive Committee, 22 agosto 1977, in CHRDR, A.I. Usa Papers, Hawk Files, RG II, Series II.1, Box 5, F. 8. 28 Lettera di J. Shestack a J. Carter, 5 marzo 1977, JCPL, WHCF, Box HU-1, F. “3/1/77 – 3/31/77”. 29 Public Interest Opinion Research, Polls Show Public Backs Carter on Human Rights – Even If Arms Talks Are Periled, 10 luglio 1977, in NARA, RG 519, Box 14, F. 6. 30 Lettera di D. J. Pease a Jimmy Carter, 28 febbraio 1977, in JCPL, WHCF, Box HU-1, Foder “3/1/77 – 3/31/77”; Lettera di H. Metzenbaum a J. Carter, 22 marzo 1977, in JCPL, WHCF, Box HU-1, F. “3/1/77-3/31/77”.

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sione di Carter di richiamare i sovietici al rispetto delle libertà fondamentali all’interno della cornice della distensione.31 Tra le fila dei conservatori, invece, piacevano la fermezza e il coraggio con cui Carter stava affrontando il problema dei dissidenti e il rispetto degli accordi di Helsinki. A fine gennaio entrambe le Camere approvarono a larga maggioranza (90 voti favorevoli al Senato e 400 alla Camera) una risoluzione che, «coerentemente con una serie di dichiarazioni rilasciate dall’amministrazione», chiedeva ai sovietici di rispettare gli «impegni verso il libero movimento degli individui, verso la riunificazione delle famiglie e a favore della libertà di emigrazione». Significativamente, tra i 41 cosponsor della proposta spiccavano i repubblicani Edward Brooke, Clifford Case, Pete Domenici, Mark Hatfield, Jacob Javits, Paul D. Laxalt, ed i democratici conservatori Jackson e Moynihan.32 I due senatori democratici, inoltre, non poterono far altro che elogiare le dichiarazioni di Carter e sottolineare che gli «sforzi congressuali in materia di diritti umani [erano] paralleli alle iniziative di Carter».33 Anche il repubblicano Jack Kemp celebrò il «coraggio e la convinzione [di Carter], un esempio nel ribadire i principi su cui questo paese è stato fondato perché [...] solo quando i sovietici saranno in grado di capire che non abbandoneremo il nostro impegno sui diritti umani, in nome della distensione, dei Salt o delle Olimpiadi, solo allora potremmo fare un onesto sforzo per la comprensione reciproca».34 A febbraio, 63 membri della Camera scrissero al presidente per complimentarsi e per chiedere di rispondere con fermezza alle violazioni sovietiche degli accordi di Helsinki, considerate «un test importante della forza della dedizione americana verso quei diritti che [il presidente] ha indicato».35 E a marzo, anche 57 Senatori espressero il loro sostegno alla politica dei diritti umani.36 31

Frank Church, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 2 marzo 1977, pp.5838-5839; Benjamin Rosenthal, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 3 marzo 1977, pp. 6133-6137. 32 “Senate Concurrent Resolution 7 – Submission of a Concurrent Resolution Relating to Freedom of Emigration”, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 26 gennaio 1977, pp.2218-2219. Si vedano inoltre gli interventi di Jackson, Javits e Case in dibattito in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 2 marzo 1977, pp. 5826-5830. 33 H. M. Jackson, “Internationally Recognized Human Rights”, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 11 febbraio 1977, pp. 4372-4373, e D. P. Moynihan, “Remarks on Senate Concurrent Resolution 7”, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 2 marzo 1977, p. 5830; e H. M. Jackson, “Human Rights and the Jackson-Vanik Amendment”, in JCPL, SS, Box 35, F. 6.30.77. 34 Lettera di J. Kemp a Jimmy Carter, 25 marzo 1977, in JCPL, WHCF, Box HU-1, F. “3/1/77 – 3/31/77”. 35 Lettera di 67 Membri del Congresso a Carter, in JCPL, WHCF , Box HU-1, F. “2/1/77 – 2/28/77”. 36 Lettera di 57 Senatori a J. Carter, 23 marzo 1977, in JCPL, NSA–SF, Box 28, F. 1.

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Anche i lavori della commissione Helsinki rafforzarono le posizioni di Carter. Introducendo la seconda audizione sull’Atto finale, Fascell sostenne che le attività della commissione e quelli dell’amministrazione puntavano al rafforzamento della distensione: applaudo alle dichiarazioni del nostro governo perché non condivido la preoccupazione che l’America stia agendo in maniera futile o folle. L’America è sempre stata dalla parte degli ideali delle libertà civili. Ed anche ora noi siamo da quella parte. Né la Casa Bianca, né il dipartimento di Stato, né questa commissione cercano di interferire negli affari sovietici né di cambiarne il sistema politico. Al contrario, cerchiamo solamente di promuovere un processo di comprensione tra due sistemi differenti e a lungo in opposizione.37

Di fatto, dietro la coesione con cui il pubblico americano aveva elogiato la diplomazia di Carter, stava riemergendo quella dualità politica che aveva accompagnato l’iniziale attenzione verso il tema dei diritti umani. Per i conservatori, la campagna per il rispetto dei diritti umani preludeva ad una strategia antisovietica mentre, per i liberali, rappresentava principalmente un cambiamento nei confronti degli alleati autoritari statunitensi. Comunque, come scrisse il Financial Times, Carter aveva mostrato che una nuova politica estera era possibile ed aveva «rinnovato la sicurezza degli Usa in loro stessi [...] allontanando le colpe del Vietnam e del Watergate».38

3.3. Le reazioni sovietiche ed il fallimento del vertice di Mosca I sovietici non reagirono in maniera avversa all’elezione di Carter. Anzi, i richiami del presidente americano alla distensione, al controllo degli armamenti e alla cooperazione con l’Urss furono accolti con soddisfazione dal Cremlino.39 Eppure, non mancarono motivi di apprensione e preoccupazione. Il primo riguardava la composizione dell’amministrazione. Pur ritenendo che Carter e Vance fossero genuinamente interessati nel rilancio 37 D. Fascell, “Opening Statement”, in Hearings Before the Commission on Security and Cooperation in Europe on Implementation of the Helsinki Accords – Human Rights, 95th Congress, 1st Session, Vol. 1. 38 Memorandum, Z. Brzezinski a J. Carter, “Comments on President's Notre Dame Speech”, JCPL, NSA – SF, Box 10, F. “Human Rights 2/4/77”. 39 “Response Favorable to Carter in Soviet”, New York Times, 22 gennaio 1977; N.V. Podgorny “To His Excellency Jimmy Carter”, Pravda, 21 gennaio 1977, tradotto e ristampato in Current Digest of Soviet Press, 23 gennaio 1977; P. Osnos, “Brezhnev: Ready to Work with Carter”, Washington Post, 19 gennaio 1977; e soprattutto Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Soviet Reactions to Your Inauguration”, 22 gennaio 1977, in JCPL, NSA – Coll. 1, Box 21, F. 5.

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della distensione, il Politburo temeva che il presidente potesse rimanere vittima delle numerose voci antidistensive, identificate soprattutto con quella di Brzezinski. Quest’ultimo, infatti, era considerato da Mosca come un irriducibile cold warrior e le sue origini polacche facevano presagire maggiore fermezza nei confronti del comunismo sovietico.40 Un secondo problema riguardava ciò che in sede storiografica è stato considerato il nuovo approccio regionalista del dipartimento di Stato: il tentativo di rispondere ai problemi internazionali riconducendoli alla dimensione locale ed originaria, sottraendoli alla Guerra fredda e alla relazione bipolare. Era una prospettiva che, se da una parte, permetteva di ridurre la conflittualità tra Usa ed Urss, dall’altra, colpiva l’orgoglio sovietico che aveva visto, proprio nella distensione, il tanto agognato riconoscimento di parità di status da parte americana.41 Sicuramente, però, furono i costanti richiami al rispetto dei diritti umani che provocarono tensioni nelle relazioni bipolari, tanto che – ricorda Dobrynin – la reazione «all’interno del Cremlino fu un mix di indignazione, irritazione e preoccupazione».42 Così, mentre il mondo politico americano elogiava le posizioni di Carter, Mosca stava studiando un’articolata e complessa strategia per rispondere alle critiche che provenivano da Washington. Il primo livello era quello della repressione, in modo da interrompere i canali di comunicazione tra dissidenti ed occidentali. Il 20 gennaio 1977, Andropov e Rudenko consigliarono al comitato centrale del Pcus di arrestare e processare pubblicamente i principali dissidenti, in modo d’interrompere le loro attività e mostrare «alle classi al potere nei paesi occidentali l’inefficacia della loro politica di sabotaggio e pressione sull’Unione Sovietica. Dobbiamo enfatizzare che, pur continuando la distensione, fermeremo con decisione ogni tentativo di ingerenza e di denigrazione delle conquiste del socialismo».43 40 A. Dobrynin, In Confidence. Moscow's Ambassador to America's Six Cold War Presidents, Seattle & London, Washington University Press, 1995, p.380-383; M. Leffler, For the Soul of Mankind. United States, The Soviet Union, and the Cold War, New York, Hill and Wang, 2008, pp. 262-272; V. M. Zubok, A Failed Empire. The Soviet Union in the Cold War from Stalin to Gorbachev, Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 2007, pp. 254-255. 41 C. Bell, The Costs of Virtue? President Carter and Foreign Policy, Canberra, Australian National University, 1980. 42 A. Dobrynin, In Confidence, cit., p. 390. 43 Memorandum, Andropov e Rudenko al Comitato centrale del PCUS, “On Measures for Stopping Criminal Activities of Orlov, Ginzburg, Rudenko and Ventsola”, 5 gennaio 1977, Disponibile on line al sito: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB191/KGB%2001-20-1977.pdf (ultimo accesso luglio 2010). Si veda anche “Document 123: Andropov to Central Committee, February 18, 1977, U.S: Government Activities in Defense of Human Rights”, in J. Rubenstein and A. Gribanov, The KGB Files of Andrei Sakharov, cit., pp. 223-224.

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Gli arresti di febbraio e marzo furono accompagnati da una campagna pubblica per minare la credibilità dei dissidenti e delegittimare le loro richieste. Così, quando Orlov fu arrestato, la Tass specificò che «il governo sovietico non [era] contro il monitoraggio degli accordi di Helsinki» ma obiettava che tale funzione potesse essere svolta da Yuri Orlov, «un antisovietchik di professione, che ambi[va] a sollevare dubbi sul rispetto da parte del governo dei suoi obblighi internazionali».44 Seguendo questo comunicato, le autorità sovietiche rafforzarono la campagna pubblica contro tutti i dissidenti, definiti frequentemente come «una banda di rinnegati» o un «insignificante gruppo che non ha alcun legame con il popolo dell’Urss e che esiste solo perché è pagato ed appoggiato dall’estero».45 L’esistenza stessa dei dissidenti era possibile «solo per il fatto che i nemici del socialismo si erano attivati [...] Non è un segreto che il dissenso è diventato una merce di scambio che permette di essere pagati in valuta estera – qualcosa che non è così diversa dal modo in cui i servizi segreti degli imperialisti pagano i propri agenti».46 La denuncia di tradimento e di parassitismo fu particolarmente dura nei confronti degli attivisti per la libera emigrazione, descritti in Mercanti di anime, un film-documentario trasmesso dalla televisione sovietica a fine gennaio, come agenti di una «cospirazione antisovietica organizzata dall’occidente».47 Ad inizio marzo, poi, S.L. Lipavski denunciò dalle colonne di Izvestia la connessione tra i refuseniks e la Cia. In una lettera aperta, confessò di essere un agente dei servizi americani che, assieme ai suoi complici Vladimir Slepak e Natan Sharansky, era stato incaricato di convincere le famiglie di origine ebraica a lasciare l’Urss per «indebolirne le fondamenta».48 Arrestati e delegittimati i dissidenti, le autorità di Mosca si concentrarono sulla risposta migliore da dare alla campagna di Carter. Era questo il secondo livello dell’azione sovietica, il cui scopo era quello di fermare le critiche americane mostrando come queste fossero incompatibili con la distensione. La stampa pubblicò numerosi articoli in cui si denunciavano le ipocrisie e le ingerenze americane. Secondo un anonimo commentatore sovietico, il «furore» con cui gli Usa stavano criticando l’Urss serviva per distogliere lo sguardo del pubblico americano dai successi del socialismo e dall’inevitabile declino dell’occidente: «maggiori sono i successi del socia44

p.194.

Y. Orlov, Dangerous Thoughts: Memoirs of a Russian Life, William Morrow, 1991,

45

Current Digest of the Soviet Press, 15 febbraio 1977; Cronicle of Human Rights in the Soviet Union, n.25, gennaio-marzo 1977, p. 21. 46 Chronicle of Human rights in the Soviet Union, n. 27, luglio – settembre 1977, p. 53. 47 Cronicle of Human Rights in the Soviet Union, n.25, gennaio-marzo 1977, p. 21. 48 Current Digest of the Soviet Press, Vol. 29, No. 9 (1977).

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lismo, maggiore è l’influenza che esercita, maggiori sono le azioni di propaganda della stampa occidentale».49 Era – scrisse in un altro intervento G. Arbatov – un attacco ipocrita che non accettava il fatto che solo in un regime socialista i diritti umani potevano trovare una reale tutela e che ignorava le tante violazioni commesse dagli Usa e dai loro alleati: se noi volessimo stringere dei forti legami politici con gli indiani americani che hanno combattuto a Wounded Knee, verso cui abbiamo una profonda simpatia, non sarebbe percepito come un’interferenza negli affari interni degli Usa? [...] Per noi, è difficile considerare l’America come un maestro che ha il diritto morale di impartire lezioni e di dirci come dobbiamo organizzare la nostra politica interna. Sappiamo abbastanza degli Usa, della violazione dei diritti civili, della situazione degli afro-americani e così via. Per noi, gli Usa sono il paese che ha appoggiato per anni alcuni dei regimi più dittatoriali e terroristici del mondo, in Corea del Sud, in Cile e in numerosi altri casi.50

Soprattutto, però, gli attacchi americani erano delle intollerabili ingerenze negli affari interni dell’Urss, contrari allo spirito della distensione e ai principi di Helsinki relativi al rispetto della sovranità nazionale: «i tentativi di fare pressioni sul nostro sistema [...] stanno portando un clima di sfiducia. Nessun uomo di Stato responsabile può permettere che i successi nella causa della distensione [...] possano essere messi a repentaglio».51 Tale posizione fu ribadita anche da Brežnev che – intervenendo il 21 marzo al congresso dei sindacati sovietici – dichiarò: «i tentativi americani di insegnare agli altri come vivere, credo, non possono essere accettati da nessun altro stato sovrano. […] Noi non tollereremo queste interferenze nella nostra politica interna a prescindere da chi osa [farle] o dai pretesti utilizzati. Su queste basi, lo sviluppo di relazioni normali è impensabile».52 Questi argomenti furono rilanciati dal corpo diplomatico sovietico. Ad inizio febbraio, Dobrynin ricevette ordine di consegnare a Vance un messaggio nel quale si denunciava l’intollerabile interferenza americana, che non teneva conto che il sistema sovietico «proclama e garantisce nella realtà il diritto al lavoro, all’educazione, alla sicurezza sociale, all’assistenza medica gratuita e alla pensione per ogni cittadino sovietico». Seguendo questa linea, Dobrynin avrebbe poi dovuto sottolineare l’ipocrisia degli Usa, elencando le numerose violazioni americane – «la disoccupazione per milioni di abitanti, la negazione dei diritti delle minoranze etniche, la di49

Current Digest of the Soviet Press, Vol. 29, No. 9 (1977). Chronicle of Human Rights in the Soviet Union, no.25, gennaio marzo 1977, p. 20. 51 “Pravda Cautions U.S. On Rights Criticism”, New York Times, 11 marzo 1977. 52 Citato in J.G. Whelan, Human Rights in Soviet-American Relations, Library of Congress, 8 maggio 1978. 50

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scriminazione delle donne, la violazione dei diritti del cittadino da parte degli organi dello Stato, la persecuzione degli individui con idee progressiste» – ed il «sistematico sostegno americano a regimi autoritari». Infine, avrebbe dovuto domandare provocatoriamente quale sarebbe stata la reazione americana ad una campagna sovietica contro questi abusi.53 Alla fine di febbraio, ritenendo che le proteste diplomatiche e gli attacchi sulla stampa non fossero sufficienti per interrompere le ingerenze americane, Gromyko, Ustinov e Andropov presentarono un memorandum dove le critiche di Carter venivano descritte come un «inutile sforzo» per «imporre le posizioni americane sui Salt prima che i negoziati siano cominciati».54 Per questo, i tre membri del Politburo chiesero a Brežnev di scrivere al presidente americano per affermare inequivocabilmente l’indignazione sovietica. La lettera, firmata il 25 febbraio, imputava agli Stati Uniti il deterioramento delle relazioni bipolari, tanto in materia di controllo degli armamenti quanto sulla questione «dei cosiddetti diritti umani». Con toni sprezzanti, Brežnev ribadì: non possiamo permettere queste ingerenze, a prescindere dagli slogan pseudoumanitari usati per giustificarle. Risponderemo con risolutezza ad ogni tentativo di questo genere. Come dovremmo considerare il fatto che il presidente americano manda messaggi al segretario generale del comitato centrale del Pcus e contemporaneamente intrattiene una corrispondenza con un rinnegato che si è proclamato nemico dello Stato sovietico e che si è pronunciato contro il miglioramento delle relazioni tra l’Urss e gli Usa? Non vogliamo che la nostra pazienza sia messa alla prova su qualsivoglia questione internazionale, incluse le relazioni bipolari. Questo non è il modo per trattare con l’Unione Sovietica.55

La fermezza di Brežnev fu ribadita anche da Arbatov che, incontrando l’ambasciatore americano Malcolm Toon, ripeté che la campagna di Carter aveva danneggiato gravemente le relazioni bipolari e che gli Usa «avrebbero visto le conseguenze durante la visita di Vance» a Mosca.56 Così, quando, a fine marzo, Vance arrivò a Mosca per avviare i negoziati Salt II, i sovietici rigettarono le due proposte presentate dagli Usa: la cosiddetta deep cut proposal, un’ipotesi di riduzione radicale, vicina ai termini propo-

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KPPS Protocol 46/X “About Directions to the Soviet Ambassador to Washington on the Question of Human Rights”, 18 febbraio 1977, in JCPL, “Vertical Files”, Box 114. 54 A. Dobrynin, In Confidence, cit., pp. 390-391. 55 Lettera, L. Brežnev a J. Carter, 25 febbraio 1977, in JCPL, ZBM, Box 18, F. 2. 56 Memorandum for the President, 18 marzo 1977, in JCPL, ZBM, Box 1, F. 3.

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sti da Jackson, e l’opzione che ricalcava i limiti stabiliti nel 1974 con il trattato di Vladivostok.57 La risposta sovietica alla campagna in difesa dei dissidenti era però arricchita da un ulteriore elemento. Assieme alle proteste diplomatiche e all’irrigidimento del controllo interno, le autorità di Mosca fecero registrare alcuni progressi nel rispetto dei diritti umani, soprattutto in quelle aree in cui il pubblico americano si era dimostrato particolarmente interessato: la libera emigrazione degli ebrei sovietici e gli accordi di Helsinki. Stando ai dati della Casa Bianca e a quelli della National conference on soviet jewry, dalla fine del 1976, il numero di ebrei sovietici cui fu permesso di emigrare in Israele o negli Stati Uniti aumentò costantemente. Ed allo stesso tempo, furono compiuti progressi per adempiere a quanto era stato stabilito ad Helsinki: furono risolti alcuni casi di riunificazione di famiglie separate dalla Guerra fredda, furono ridotti – ed in alcuni casi, cancellati del tutto – i programmi di disturbo delle frequenze della radio occidentali, fu favorita una più ampia diffusione di opere letterarie e cinematografiche prodotte in occidente. Più importante, i sovietici approvarono la scarcerazione del dissidente Mikhail Shtern, la dimissione dall’ospedale psichiatrico di Vladimir Borisov, la concessione di visti d’uscita a numerosi refuseniks, tra i quali Ludmilla Alexeyeva ed un membro del gruppo Helsinki georgiano. Commentando questi risultati, Brzezinski sottolineò che la politica del «presidente STAVA avendo un impatto positivo sui diritti umani all’estero [enfasi nell’originale]».58 La neutralizzazione delle critiche americane passava anche attraverso risposte cooperative che andavano incontro alle pressioni sui diritti umani. Proprio per questo, Brzezinski poteva rivendicare il successo della campagna americana e, al contempo, ribadire che nonostante le proteste ufficiali, le reazioni sovietiche non avevano affossato le prospettive di rilancio della distensione.59

57

V. Zubok, “An Offered Hand Rejected? The Carter Administration and the Vance Mission to Moscow in March 1977”, in Herbert D. Rosenbaum and Alexej Ugrinsky (eds.), Jimmy Carter: Foreign Policy and Post-Presidential Years, Westport, Greenwood Press, 1994, pp. 357-367. 58 Ncsj News Release, “Soviet Jews Emigrating from USSR This Year Surpass 1976 Figures”, 5 dicembre 1977, in CJH, Ncsj Papers, Box 73, F. 5; Memorandum from Z. Brzezinski for M. Costanza et al., “Human Rights Improvement”, 16 maggio 1977, in JCPL, NSA – SF, Box 28, F. 2. Si veda anche V. Zubok, A Failed Empire, cit., pp. 233-236. 59 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #18”, 24 giugno 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 4.

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3.4. I dubbi europei Gli ampi consensi del pubblico americano trovarono un’eco anche in Europa, dove la stampa – scrisse la Foreign broadcast information service al presidente – «aveva risposto, in generale, in maniera positiva». Nei primi mesi del 1977, infatti, i media europei celebrarono Carter come un nuovo leader, capace di rinnovare l’immagine americana attraverso una politica che «non è selettiva o accidentale, ma si applica in tutti i continenti». Gli editori del Times di Londra avevano addirittura paragonato l’idealismo di Carter alle speranze suscitata da Kennedy: «per la prima volta dalla morte di Kennedy, il mondo occidentale sente d’aver trovato un leader capace di suscitare l’entusiasmo nei cittadini e di ispirare sicurezza nei politici». Per quanto iperbolici, questi giudizi trovarono numerose conferme: dai messaggi del presidente italiano Giuseppe Saragat e del presidente del Bundestag tedesco, il cristianodemocratico Karl Carstens, che elogiarono la rinnovata attenzione verso i diritti umani, ai sondaggi della United States information agency, che riportarono come il pubblico europeo ritenesse la risolutezza di Carter una risposta necessaria alle violazioni dei diritti umani in Urss.60 Le proteste sovietiche, però, non passarono inosservate in Europa dove, già dalla fine di febbraio, si rafforzarono le voci di chi sottolineava come la fermezza di Carter stesse portando a numerosi arresti e nuove tensioni nelle relazioni bipolari. Così, a marzo, una delegazione del Congresso americano in visita a Strasburgo – e composta da Christopher Dodd, Donald Fraser, Tom Harkin e Douglas Walgren – riportò come il mondo politico europeo avesse risposto positivamente alla campagna di Carter, pur sottolineando che in molti avevano manifestato una certa ansietà per le critiche rivolte all’Urss. In una nota personale, Dodd puntualizzò che «il chiaro desiderio degli europei di minimizzare la questione dei diritti umani» non avrebbe dovuto influenzare la politica americana. Anzi, il politico del Connecticut invitò Carter a non ascoltare le critiche europee, perché «non dobbiamo essere riluttanti nel porre la questione dei diritti umani per quello che è. Effet60

Foreign Broadcast Information Service, “Special Memorandum: Initial Foreign Media Reactions to Presidential Inauguration”, JCPL, NLC-7-33-2-2-4; Memorandum, USIA, “Foreign Media Reaction to President’s Press Conference – February 9, 1977”, in JCPL, NSA – SF, Box 33, F. 2. I sondaggi condotti tra luglio ed agosto in Europa mostravano che l'approvazione tra i cittadini tedeschi arrivava al 79%, tra i cittadini inglesi al 65%, tra i cittadini italiani al 63% e tra i cittadini francesi al 56%. Inoltre, lo stesso sondaggio riportava che l'idea secondo cui la campagna per i diritti umani stesse danneggiando la distensione fosse condivisa solo dal 26% dei cittadini tedeschi, 25% degli inglesi, 27% degli italiani e 30% dei francesi. Si veda “West European Public Opinion on Key Human Rights Issues”, Doc. S-25-77, in NARA, RG 306 Records of the U.S. Information Agency, Box 17, F. 25.

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tivamente, ogni cambiamento […] può solo indebolire le nostre posizioni durante i negoziati».61 La diffidenza europea verso la campagna americana fu amplificata dalle dichiarazioni del presidente francese Valéry Giscard d’Estaing e da quelle del cancelliere tedesco Helmut Schmidt. Giscard d’Estaing non aveva esitato a mostrare i propri dubbi verso l’azione di Carter. Dopo essersi rifiutato di incontrare il dissidente Andrei Amalrik, sostenne che la politica estera francese era basata su «azioni pragmatiche e non su interventi pubblici a favore dei dissidenti in altri paesi». Ed allo stesso modo, sollevò dubbi sull’impatto che le dichiarazioni di Carter avrebbero potuto avere sulla distensione. A giugno, dopo un incontro con Brežnev, concluso con la firma di un documento che ribadiva come «il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali costituisce una delle basi per profondi miglioramenti nelle relazioni reciproche», Giscard celebrò i successi della quiet diplomacy, contrapposti alle reazioni sfavorevoli causate dall’open diplomacy americana.62 Ed il mese successivo, in una intervista concessa a Newsweek, il presidente francese ribadì come la politica di Carter «aveva messo in serio pericolo la continuazione della distensione».63 Con toni ancor più netti, Schmidt dichiarò che gli obiettivi della politica estera di Carter erano incoerenti con la distensione. Per questo, si era rifiutato di incontrare Andrei Amalrik ed aveva minacciato una revisione dei contratti di licenza a Radio Free Europe e Radio Liberty, che avevano sede a Francoforte e che – dalla prospettiva del cancelliere – erano un ostacolo nelle relazioni con la Ddr e la Polonia.64 Riflettendo retrospettivamente sulla freddezza nelle relazioni tra Germania ed Usa, Schmidt ha scritto che «le prime risposte di Carter alle politiche sovietiche contenevano numerosi difetti. L’accusa che i cittadini sovietici fossero deprivati di tutti i diritti umani non modificò le loro vite ma fece imbestialire i sovietici».65 La posizione 61

Memorandum, from J. Tuchman-Matthews for Z. Brzezinski, 4 maggio 1977, JCPL, NSA– SF, Box 28, F. 2. 62 Memorandum for the President, “Giscard Press Conference”, 23 giugno 1977, JCPL, NLC-1-2-5-18-4. 63 Memorandum from Z. Brzezinski for Midge Costanza et al., “Human Rights Improvement”, 16 maggio 1977, JCPL, NSA– SF, Box 28, F. 2. Si veda anche J. Hoagland, “France Bars Comments on East Bloc Dissidents”, Washington Post, 23 febbraio 1977; “Giscard, Schmidt on Détente”, Washington Post, 19 luglio 1977; G.H. Soutou, “Three Rifts, Two Reconciliation: Franco-American Relations during the Fifth Republic”, in D. M. Andrews (ed), The Atlantic Alliance under Stress. US-European Relations after Iraq, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 102-127. 64 Memorandum for Dr. Brzezinski, “Concern Expressed by Chancellor Schmidt over RFE/RL”, 29 giugno 1977, in JCPL, NSA– CF, Box 22, F. 2. 65 H. Schmidt, Men and Power: A Political Retrospective, New York, Random House, 1989, p. 182.

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tedesca dipendeva, però, da ulteriori elementi. Grazie all’Ostpolitik, la Repubblica federale era diventata il principale partner commerciale dell’Unione Sovietica, della Polonia, della Cecoslovacchia e, ovviamente, della Repubblica democratica tedesca. Economicamente, il governo tedesco era il governo europeo che più aveva beneficiato della distensione e, di conseguenza, era quello che aveva maggiori interessi nella stabilità della détente.66 Inoltre, l’Ostpolitik aveva permesso il fiorire di numerosi contatti sociali ed umani tra le “due Germanie”. Il governo tedesco aveva favorito l’emigrazione in occidente di 500.000 cittadini dell’Est e, solo nel biennio 1976-1977, 8 milioni di tedeschi dell’Ovest erano stati autorizzati ad attraversare il confine ed incontrare i propri amici e familiari nella Ddr. Per Schmidt, questi risultati positivi erano da attribuire ai successi della quiet diplomacy, mentre il fatto che dalla fine del 1976 l’emigrazione verso l’Europa occidentale fosse diminuita era da imputare al nuovo corso di Carter.67 Infine, le posizioni tedesche verso la campagna di Carter furono influenzate dal dibattito politico all’interno della Repubblica federale dove l’open diplomacy di Carter aveva riacceso le critiche della Cdu/Csu verso la politica estera del governo socialdemocratico, accusato di essere corresponsabile della repressione nell’Europa comunista.68 Anche il governo inglese di Callaghan, più vicino agli Usa, non poté fare a meno di notare come la campagna di Carter avesse creato tensioni nelle relazioni bipolari e nei rapporti tra le due sponde dell’Atlantico. Per questo, il primo ministro inglese ed il ministro degli esteri Owen assunsero pubblicamente un profilo conciliatorio verso la politica di Carter mentre, privatamente, manifestarono le proprie perplessità sul modo in cui «il governo americano stava maneggiando la questione dei diritti umani in Europa dell’Est».69 Tra febbraio e marzo, il governo inglese tentò di capire meglio le posizioni americane e, sulla base di queste, elaborare un compromesso 66

Si veda J. Aunesluoma, “Finlandisation in Reverse. The CSCE and the Rise and Fall of Economic Détente, 1968-1975”, in O. Bange, G. Niedhart (eds.), Helsinki 1975 and the Transformation of Europe, New York, Berghahn Books, 2008, pp. 98-113. 67 J. Reonouard, “No Relief for a Troubled Alliance: Human Rights and Transatlantic Relations in the 1970s”, in R. Haar & N. Wynn (eds.), Transatlantic Conflict and Consensus: Culture, History & Politics, Cambridge Academic, Cambridge 2009, pp. 145-162. 68 Memorandum from C. Vance for the President, “Christopher Meeting with Biedenkopf”, 16 marzo 1977, JCPL, NLC-128-12-6-15-4. Si veda, inoltre, Cdu/Csu Group in the Bundestag, White Paper on the Human Rights Situation in Germany and of the German in Eastern Europe, Bonn, ottobre 1977. 69 Sullo scarto tra la reazione inglese “pubblica” e quella “privata” si rimanda a “President Carter and Human Rights in Europe” e “Telegram, Foreign Office to Washington”, 20 febbraio 1977, in NA, FCO 28/3002; e all'intervento del Ministro degli Esteri David Owen in “Telegram 1005” from Washington to Foreign Office, 7 marzo 1977, in NA, FCO 28/3237.

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europeo per riavvicinare le due sponde dell’Atlantico. Dopo aver incontrato Brzezinski, l’ambasciatore inglese a Washington spiegò al suo governo le ragioni della fermezza di Carter. In un’analisi tanto lucida quanto simpatetica, evidenziò tre fattori essenziali: «1. la necessità di costruire una base solida all’interno [degli Usa]; 2. la determinazione nel seguire una politica estera attiva, che rifletta gli ideali su cui sono stati fondati gli Usa; 3. il suo impegno personale verso i diritti umani, verso il disarmo nucleare e verso la non proliferazione». Più precisamente [Carter] sa che deve fronteggiare numerose difficoltà prima di avere l’approvazione del Congresso per i trattati internazionali che spera di concludere. Il canale di Panama, i Salt II, un accordo in Medio Oriente, il controllo della vendita internazionale di armi convenzionali ed i negoziati in America Latina e nell’Estremo oriente, tutti contengono elementi che possono provocare l’opposizione di formidabili lobby americane che hanno un’importante eco in Congresso. Il supporto popolare sarà necessario di fronte ai suoi vari oppositori. Questo ragionamento è al centro della sua politica per i diritti umani. […] Sta rigettando l’idea di Kissinger secondo cui era giusto sacrificare i principi per l’espediente, che ha contribuito alla sfiducia verso Kissinger da parte dei critici della détente. Sta perciò mostrando le sue credenziali come uomo di principio, pronto per negoziare con i sovietici e per avere la meglio con l’opposizione conservatrice.

In questo approccio c’erano però dei rischi: «chiedere più di quanto gli americani o il resto del mondo vogliano o possano dare. Ma i suoi scopi sono creativi ed eccitanti».70 Di conseguenza, l’indicazione che si dava era quella di rafforzare la politica di Carter verso l’Urss. Per fare questo, anche la diplomazia inglese avrebbe dovuto spiegare ai sovietici che, per il presidente americano, la campagna per i diritti umani aveva la stessa importanza del controllo degli armamenti e, contemporaneamente, lavorare affinché i paesi della Cee raggiungessero una posizione comune sul ruolo dei diritti umani nel processo di distensione vicina, o quanto meno non ostile, alla posizione americana.71 Tale risultato fu raggiunto ad aprile, con una dichiarazione dei ministri degli affari esteri Cee, con la quale i nove governi europei «prendevano conoscenza dello sviluppo del dissenso politico e dei movimenti per i diritti umani in Unione Sovietica e nell’Europa dell’Est» e ribadivano che «i governi e le opinioni pubbliche occidentali attribuiscono 70 “Telegram no 1324 on President's Carter Foreign Policy”, 25 marzo 1977, in NA FCO 58/1160. 71 “Telegram 171: Détente and Us/Soviet Relations”, 23 marzo 1977, in NA, FCO 58/1159; Memorandum, Michael Pike a Bryan Cartledge, “The US Approach to US/Soviet Relations”, 2 luglio 1977, in NA, FCO 58/1161; Memorandum “Human Rights and Foreign Policy” for Certain Heads of Chancery, 14 dicembre 1977, in NA, FCO 28/3003.

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grande importanza all’attuazione di tutte le previsioni dell’Atto finale della Csce».72 La rottura era evitata ma l’unità occidentale era ancora ben distante. Così, alla vigilia della conferenza di Belgrado di ottobre, il primo incontro per verificare il rispetto degli accordi di Helsinki, gli Stati Uniti dovevano fronteggiare una sfida ulteriore: compattare gli alleati per poter affrontare con una voce sola le violazioni sovietiche dei diritti umani.

3.5. Le divisioni all’interno dell’amministrazione Dopo il fallimento del vertice di Mosca del marzo 1977, l’amministrazione dovette correggere il proprio approccio agli affari bipolari. Per un breve periodo – da aprile a luglio – i temi del dialogo e della cooperazione bipolare prevalsero su quelli della competizione ideologica. Di conseguenza, la Casa Bianca cercò di andare incontro alle posizioni sovietiche sia per quanto riguardava il controllo degli armamenti che per la politica dei diritti umani, ora rilegata ai canali di quiet diplomacy. I principali sostenitori di questa linea erano Vance, il consigliere per gli affari sovietici Marshall Shulman, e l’ambasciatore americano a Mosca, Malcom Toon. Toon era stato il primo a sottolineare come la campagna per i diritti umani stesse danneggiando la distensione. Già a febbraio, commentando la corrispondenza tra Carter e Sacharov, aveva invitato il presidente a rivedere i toni della sua campagna e a inviare due messaggi a Brežnev: il primo, in forma scritta, avrebbe dovuto specificare che la corrispondenza con Sacharov non doveva essere considerata come un’ingerenza negli affari sovietici, ma rappresentava il tradizionale impegno americano verso i diritti umani; il secondo, in forma orale e riservata, doveva ribadire l’impegno verso la distensione ed il rispetto della sovranità sovietica.73 La situazione – ribadì Toon alcuni giorni dopo – era ben più grave di quanto a Washington immaginassero: «i sovietici vedono il movimento per i diritti umani come una sfida per il loro sistema e la loro immagine all’estero. Ritengono che l’approvazione data dal governo americano ai dissidenti [sia] una sfacciata ed inammissibile ingerenza, così come un tentativo di acuire la distanza tra i partiti comunisti occidentali e loro».74

72 European Political Cooperation: Ministerial Meeting, “Eastern Europe: Dissent and Human Rights”, 18 aprile 1977, in NA, FCO 58/1159. 73 Telegramma, ambasciata americana a Mosca al dipartimento di Stato, 9 febbraio 1977, in JCPL, NSA– CF, Box 78, F. 4. 74 Telegramma, ambasciata americana a Mosca al dipartimento di Stato, 14 febbraio 1977, in JCPL, NSA– CF, Box 22, F. 4.

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Gli argomenti di Toon furono rilanciati da Vance quando – di ritorno dal fallimentare vertice di Mosca – aveva stigmatizzato l’arroganza americana nei confronti dell’Urss e sottolineato come le critiche sui diritti umani fossero la causa principale, se non l’unica, per la fase di stallo cui i negoziati Salt erano andati incontro.75 Era perciò opportuno allentare le pressioni sulle violazioni sovietiche e ridurre l’identificazione dell’amministrazione con i dissidenti. Per questo, a maggio, in un nuovo incontro tra Vance e Gromyko, il tema dei diritti umani fu lasciato in secondo piano rispetto al controllo degli armamenti e alle altre questioni della politica bipolare. Il successo dell’incontro – invero limitato al solo schema generale dell’accordo Salt II – rafforzò la linea politica di chi stava chiedendo maggiore stabilità nelle relazioni bipolari, attraverso la firma degli accordi per il controllo degli armamenti, la riduzione dei riferimenti pubblici ai diritti umani ed eventualmente la revisione dell’emendamento Jackson-Vanik.76 Queste posizioni furono confermate da un’analisi di Marshall Shulman sullo stato delle relazioni bipolari. Shulman – che non aveva mai nascosto le sue preoccupazioni per gli effetti della campagna per i diritti umani sulla distensione – imputò le difficoltà tra le due superpotenze ai segnali che gli Usa stavano mandando all’Unione Sovietica: la doppia proposta Salt, la campagna per i diritti umani, le critiche che provenivano dal Congresso, le troppe voci non coordinate che intervenivano negli affari bipolari e le minori prospettive di miglioramento nelle relazioni commerciali avevano provocato l’irrigidimento sovietico. Bisognava perciò promuovere un radicale miglioramento nelle relazioni bipolari, a cominciare dagli aspetti strategici e, per quanto riguardava i diritti umani, limitare le critiche americane e gli interventi pubblici del presidente.77 75

M. Marder “Soviets Criticized Us on Salt, Human Rights”, Washington Post, 28 marzo 1977; H. Smith “Carter Warns He May Add Arms if Moscow Balks in Further Talks”, The New York Times 31 marzo 1977; D. Oberdorfer, “Vance Avoid Arrogance on Human Rights”, Washington Post, 1 maggio77; C. Vance, Hard Choices. Critical Years in America’s Foreign Policy, New York, Simon & Schuster, p. 46. 76 Gli Usa proponevano un accordo composto da tre parti. La prima andava incontro alla richiesta sovietica di seguire quanto stabilito a Vladivostok. La seconda avrebbe dovuto includere le questioni più controverse, come la definizione di “missile pesante” o il bombardiere Backfire. La terza riguardava gli obiettivi e gli impegni dei due Stati dopo che i termini del nuovo trattato fossero scaduti. All'interno di questo schema, gli Usa proponevano un tetto complessivo di 2200 missili di cui 1200 con tecnologia Mirv, il congelamento da parte sovietica del bombardiere Backfire, ed il divieto per entrambi gli Stati di sviluppare sistemi mobili per il lancio di missili Icbm. Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Salt”, 23 aprile 1977, e Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Geneva Talks”, 7 giugno 1977, entrambi in JCPL, “Vertical Files”, Box 116. 77 Memorandum, from M. Shulman to C. Vance, “Some Observations on Current U.S. Soviet Relations”, 16 giugno 1977, JCPL, NLC-6-78-10-6-3. Già a gennaio, Shulman si era

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Le conclusioni di Shulman furono confermate da un’ulteriore analisi di Toon sulla «possibilità di un ulteriore deterioramento nell’immediato futuro». Pur specificando che «le posizioni [americane] sono corrette e difendibili», Toon indicava numerose aree di difficoltà per le relazioni bipolari: (A). I sovietici non stanno mostrando alcun cambiamento sulle questioni fondamentali dei Salt. (B). Non vedo nessuna prospettiva per la convocazione entro quest’anno della conferenza di Ginevra […] (C). Data la nostra posizione restrittiva, è probabile che la conferenza di Belgrado aggiunga nuove tensioni alle relazioni tra Usa ed Urss. In generale, i sovietici sono inclini a percepire la politica del presidente sui diritti umani come diretta soprattutto contro di loro e la loro reazione è stata evidente. E c’è sempre la possibilità che le nostre relazioni diventino più tese a seguito di nuove misure sovietiche contro i dissidenti, come il processo di Sharansky. (D). Non esistono prospettive di modifica dell’emendamento JacksonVanik nel breve periodo ed i sovietici ritengono, certamente sbagliando, che l’amministrazione sia responsabile di questo. (E). Le prospettive di un avanzamento per la Mbfr sono virtualmente nulle.78

Per questo, si invitava l’amministrazione a ricorrere solo a canali di quiet diplomacy e a lavorare per rafforzare i legami commerciali con l’Urss, modificando – o eventualmente abolendo – l’emendamento Jackson-Vanik. L’ipotesi di rivedere l’emendamento Jackson-Vanik non era del tutto nuova. Già a gennaio, dopo che Andrei Amalrik aveva sottolineato come l’emendamento non avesse favorito la liberalizzazione dell’emigrazione dall’Urss, Paul Simon, della commissione Fascell, aveva posto apertamente la questione di una sua revisione e, ad aprile, Bob Dole (R - Kansas) aveva introdotto una proposta per concedere «certe forme di credito per la vendita di prodotti agricoli ai paesi con economia non di mercato» che – neanche troppo implicitamente – prevedeva il ritiro dell’emendamento JacksonVanik.79 La proposta era stata rilanciata a giugno quando, durante una sesespresso criticamente nei confronti della politica dei diritti umani: “deve essere chiaro che lo sforzo per indurre mutamenti nelle istituzioni e nelle pratiche sovietiche attraverso richieste frontali da parte di altri governi con tutta probabilità è destinato a risultare controproducente. […] É ragionevole pensare che la diminuzione della repressione possa determinarsi più facilmente a seguito dell’azione di forze rivoluzionarie interne in condizioni di prolungata riduzione di tensioni internazionali che non a seguito di richieste esterne di mutamento e della mentalità d’assedio che esse realizzano. Si rimanda a M. Shulman, “On Learning to Live with Authoritarian Regimes”, Foreign Affairs, Vol. 55, No. 2 gennaio 1977. 78 Incoming Telegram 9160, from Ambassador to Secretary, “Prospect for U.S. - Soviet Relations”, 25 giugno 1977, in JCPL, NSA – CF, Box 78, F. 7. 79 Memorandum di M. Wallach, “Report on Helsinki Commission Hearings”, 14 gennaio 1977, in CJH, Ncsj Papers, Box 301, F. 8. Per la proposta di Dole, invece, si veda S.

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sione di lavoro della commissione per il commercio tra Usa ed Urss, il segretario del Tesoro Michael Blumenthal aveva comunicato al ministro sovietico Nikolai Patolichev la disponibilità dell’amministrazione a rivedere l’emendamento Jackson-Vanik ma, prima che il presidente potesse chiederne la modifica o il ritiro al Congresso, l’Urss avrebbe dovuto impegnarsi a rispettare tre condizioni: la stampa sovietica avrebbe dovuto interrompere gli attacchi contro il presidente Carter; il caso di Anatoly Sharansky avrebbe dovuto risolversi con una sentenza soddisfacente per il pubblico americano; doveva essere adottata una politica più liberale in materia di emigrazione e riunificazione delle famiglie. Altri rappresentanti dell’amministrazione diedero alle controparti sovietiche indicazioni simili seppur meno specifiche e, durante la sessione plenaria della commissione, Blumenthal sottolineò come un miglioramento generale nelle relazioni bipolari avrebbe potuto avere un effetto positivo sul Congresso che attribuiva «grande importanza alle situazioni che riguardano questioni umanitarie, come la libera emigrazione».80 Alcuni giorni dopo, Vance auspicò pubblicamente, ed in privato in una lettera al presidente della commissione finanze del Senato, Russell Long, la revisione dell’emendamento Jackson-Vanik, come proposta dal senatore Dole. La dichiarazione di Vance fece infuriare Jackson e la Ncsj che minacciarono di dare battaglia su ogni futura iniziativa di politica estera.81 La fermezza di Jackson spinse l’amministrazione a distanziarsi dall’iniziativa di Dole. Vance corresse immediatamente le proprie dichiarazioni, comunicando a Jackson che l’amministrazione si opponeva alla proposta del senatore repubblicano. Brzezinski invitò il presidente a ribadire come l’amministrazione condividesse il linguaggio dell’emendamento JacksonVanik e fosse, perciò, contraria all’adozione della proposta di Dole, in modo da «evitare uno scontro politico con le forze di Jackson». Senza indugio, Carter indirizzò una nota al senatore democratico nella quale non negava i propri «dubbi sull’efficacia con cui l’emendamento Jackson-Vanik [promuove] l’emigrazione degli ebrei sovietici», ma si impegnava nuovamente a «fare di tutto per dare forza a questa disposizione» e a non far approvare la proposta di Dole.82 1415, “A bill to amend the Trade Act of 1974 to authorize certain credits or credit guarantees for the sale of agricultural products to non market economy countries”, 28 aprile 1977; e la lettera di C. Vance a R. Long, 2 luglio 1977, in LoC, DPMP, Box 1603, F. 4. 80 Memorandum from B. Edgar to Mr. Ross et al., “Draft Paper on Tradeoffs”, 28 ottobre 1977, JCPL, NLC-29-10-7-4-8. 81 Lettera, H. M. Jackson a C. Vance, 13 luglio 1977, in LoC, DPMP, Box 1603, F. 4; Lettera, H. M. Jackson a J. Carter, 17 giugno 1977, in JCPL, CL, Box 51. 82 Lettera, C. Vance a H. M. Jackson, 14 luglio 1977, in LoC, DPMP, Box 1603, F. 4; Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Response to Senator Jackson Regar-

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Lo scontro con Jackson, per il momento, era stato evitato ma l’ipotesi di revisione del suo emendamento non era stata del tutto abbandonata. A prevalere era stato un approccio cauto che, in vista di dibattiti difficili, sottolineava la necessità di evitare uno scontro con il Congresso: «Abbiamo bisogno del pieno supporto di Jackson e degli altri senatori chiave. Sarebbe un grave errore tattico lanciare un’iniziativa per ritirare o modificare l’emendamento Jackson-Vanik».83 La vicenda, però, ebbe due conseguenze importanti. La prima riguardava il dibattito pubblico negli Stati Uniti, dove si iniziò a sottolineare come il discorso di Carter sui diritti umani stesse perdendo vigore. In particolare, Jackson e Moynihan non nascosero i propri dubbi e la propria delusione verso la diplomazia americana che – dalla loro prospettiva – stava andando incontro alle richieste sovietiche sia in materia di diritti umani sia di controllo degli armamenti.84 La seconda riguardava invece la coesione dell’amministrazione. Contro la linea politica di Vance, si schierarono, infatti, Hamilton Jordan e Brzezinski. Jordan, attento all’impatto che le decisioni di politica estera avevano nel dibattito politico statunitense, evidenziò le potenziali difficoltà che la vasta agenda di politica estera di Carter avrebbe potuto incontrare nel dibattito politico statunitense ed indicò una «strategia generale per ottenere il supporto del pubblico e del Congresso per alcune iniziative specifiche». Per vincere l’opposizione su questi temi, Carter doveva andare incontro ai conservatori: Poiché tutte le questioni di politica estera tendono ad essere classificate come liberali o conservatrici – e le nostre posizioni sono costantemente liberali – dobbiamo sforzarci di presentare al pubblico queste azioni in maniera non ideologica e di impedire loro di minare la tua immagine di leader conservatore-moderato.85 ding the Dole Amendment”, 22 luglio 1977, in JCPL, CL, Box 51; nota scritta a mano, J. Carter a H. M. Jackson, 26 luglio 1977, JCPL, CL, Box 51. 83 Memorandum form Z. Brzezinski for the Secretary of State and the Secretary of Treasury, “Follow up to PRC Meeting on U.S.-Soviet Economic Relations: Tradeoffs”, 13 settembre 1977, JCPL, NLC-29-10-7-1-1; si veda inoltre Memorandum from B. Edgar to Mr. Ross et al., “Draft Paper on Tradeoffs”, 28 ottobre 1977, JCPL, NLC-29-10-7-4-8. 84 Si veda, ad esempio, H. M. Jackson, “Human Rights and the Jackson-Vanik Amendment”, in Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 14 giugno 1977, pp. 1889518896. Per la critica di Moynihan si rimanda a D. P. Moynihan, “Totalitarianism – the Central Challenge”, in E.W. Lefever (ed.), Morality and Foreign Policy. A Symposium on President Carter's Stance, Washington DC, Ethics and Public Policy Center, 1977, pp. 32-38. Il cambiamento non sfuggì neanche al corpo diplomatico inglese. Si veda Memorandum, from K. B. A. Scott to Mr. Crowe, “U.S. Foreign Policy: A European View”, 26 agosto 1977, in NA, FCO 28/3149. 85 Memorandum from H. Jordan to President Carter, giugno 1977, in JCPL, CS, Box 34A, F. 24: “Foreign Policy / Domestic Politics Memo Hamilton Jordan 6/77”.

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Significativamente, dopo aver letto il memorandum, Carter annotò: «sfidare i sovietici per l’influenza globale è da conservatori». Accettò comunque le indicazioni suggerite da Jordan: avviare frequenti consultazioni con singoli membri del Congresso; dar vita ad uno sforzo di «educazione pubblica», che doveva concentrarsi soprattutto sulle organizzazioni per la difesa degli ebrei sovietici; favorire un maggiore coordinamento all’interno dell’esecutivo.86 Anche Brzezinski suggerì al presidente di intervenire sul tema dei diritti umani, in modo da indicare chiaramente obiettivi e contenuti della campagna americana, perché «alcuni elementi nel Congresso stanno sfruttando i diritti umani come una scusa per bloccare tutte le iniziative costruttive per gli aiuti allo sviluppo o come strumento per introdurre ogni sorta di restrizione su questi aiuti».87 Inoltre, invitò Carter a non abbandonare la linea di fermezza verso l’Unione Sovietica. A fine aprile, infatti, il consigliere per la sicurezza nazionale tracciò il bilancio dei primi due mesi di attività. Nel caso dell’Unione Sovietica e dell’Europa dell’Est, stiamo facendo bene. Il nostro impegno verso i diritti umani li ha spinti sulla difensiva, in un campo dove ha potuto fare qualsiasi cosa negli ultimi otto anni, o forse quindici se consideriamo l’inizio della guerra in Vietnam. Il motivo per cui Brežnev e gli altri stanno reagendo con così tanta forza alla tua iniziativa [...] sta nel fatto che riconoscono che i diritti umani sono un’idea convincente e che, associando gli Usa con questa idea non solo ci rafforziamo ma creiamo pressioni all’interno della società sovietica.88

Come ribadì nuovamente ad inizio luglio, nonostante le proteste dei sovietici, non c’era alcun motivo per modificare la politica americana nei confronti dell’Urss.89

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Ibidem. A dicembre, Jordan tornò su questi argomenti e manifestò le proprie preoccupazioni per gli effetti divisivi che la restituzione del Canale di Panama e gli accordi Salt avrebbero potuto avere nella politica americana. Per rafforzare il consenso, era opportuno ristabilire la centralità dei diritti umani: “solo i diritti umani possono garantirci quell'ampio supporto non ideologico di cui abbiamo bisogno”. Si veda Memorandum, from H. Jordan to J. Carter, 3 dicembre 1977, in JCPL, CS, Box 34, JCPL. 87 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Weekly National Security Report #9”, 16 aprile 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 3. 88 Memorandum from Z. Brzezinski for J. Carter, “Weekly National Security Report #7”, 1 aprile 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 3. 89 Memorandum, from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #20”, 8 luglio 1977, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 4.

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3.6. Definire la politica per i diritti umani e per le relazioni bipolari La linea politica proposta da Vance, che mirava a far prevalere i temi della cooperazione su quelli della competizione, fu abbandonata nel corso dell’estate. Dopo alcuni mesi di silenzio, infatti, la Casa Bianca intervenne pubblicamente in difesa di Sharansky. A giugno, fu lo stesso presidente a chiarire che dopo «aver controllato e ricontrollato», non esisteva nessun legame tra i servizi segreti americani e Sharansky. E a settembre, il dipartimento di Stato rilasciò un duro commento per ribadire come, per il pubblico statunitense, il procedimento era «un indicatore importante delle attitdini del governo sovietico verso il rispetto degli impegni sottoscritti con l’Atto finale di Helsinki e verso la promozione di un’atmosfera internazionale migliore per lo sviluppo di relazioni costruttive tra Usa ed Urss».90 Al di là della vicenda Sharansky, il cambiamento nella politica bipolare fu testimoniato dalla firma presidenziale dei tre documenti fondamentali che definivano la politica americana verso le violazioni dei diritti umani in Unione Sovietica: il Presidential review memorandum/ National security council n.28 sulla politica dei diritti umani, la Presidential directive n. 18 per la politica bipolare, la Presidential directive n.21 che definiva la politica verso l’Europa dell’Est. A luglio, il Christopher group, che aveva l’incarico di definire la politica dei diritti umani, presentò le proprie conclusioni nel Presidential review memorandum / NSC-28 «Human Rights».91 Il documento iniziava riconducendo i diritti umani a tre categorie: 1. Il diritto ad essere liberi dalle violazioni dei governi dell’integrità della persona, tra cui il diritto a non essere torturati, a non subire pene disumane, crudeli o degradanti, [il diritto] al giusto processo, [il diritto ad essere liberi] dall’intrusione dei governi nei domicili privati. 2. Diritti economici e sociali: il diritto ad essere liberi dalle azioni o dalle inazioni dei governi che possano precludere gli sforzi dell’individuo per soddisfare i bisogni vitali dell’uomo come il diritto all’alimentazione, all’abitazione, all’assistenza medica o che non riescano a supportare adeguatamente questi diritti.

90 “Press Conference of the President of the United States”, 13 giugno 1977, in JCPL, Office of Public Liaison, Box 54, F. “Human Rights – Soviet Jewry”; e “Statement by Department Spokesman – Shcharansky Trial”, in JCPL, NSA – CF, Box 79, F. 5. Cfr. anche B. Gwurtzman, “Carter Denies Cia Engaged Soviet Jew”, New York Times, 14 giugno 1977. 91 Presidential Review Memorandum / National Security Council n.28: Human Rights, JCPL, NLC-1002-A-246-1.

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3. Il diritto a godere delle libertà politiche e civili: libertà di pensiero, di religione, di assemblea, di parola, della stampa, di movimento all’interno di uno Stato o verso l’estero, il diritto a partecipare attivamente alla vita politica.92

Definiti i diritti umani si indicava l’obiettivo generale – quello di «incoraggiarne il rispetto» – e quello, più concreto ed immediato, di favorire i «miglioramenti progressivi» perché, «nel cercare maggior rispetto per questi diritti, dobbiamo tener presente i limiti del nostro potere. La nostra capacità di modificare le pratiche relative ai diritti umani in altre società è limitata». Le ragioni per seguire questa politica erano molteplici: (a) permette di adempiere ad un imperativo morale che discende dalla nostra storia e dai nostri valori; (b) rafforza il rispetto della legge e dei trattati internazionali, promuovendo tra le altre cose l’autorità dei principi della Carta Onu, della Dichiarazione dei diritti dell’uomo, degli accordi di Helsinki [...]; (c) nei confronti dei paesi non comunisti, determina una base standard per [giudicare] la politica dei governi verso la propria popolazione che sostituisce l’antiquata dicotomia marxista/non marxista; (d) promuove una relazione cooperativa con il Congresso e rafforza il supporto interno per la nostra politica estera perché permette ai valori etici del nostro popolo di essere riflessi in questa politica; (e) promuove il fondamentale interesse americano in un mondo dove i sistemi di governo e le società garantiscano la libertà e la dignità dell’uomo, rigettando il totalitarismo; in particolare sostiene la crescita di forze democratiche in Urss e nell’Europa dell’Est che, col tempo, possono contribuire a sviluppare società più aperte; (f) è d’aiuto nel dibattito filosofico con l’Unione Sovietica e con i paesi in via di sviluppo, inoltre è d’aiuto in quei paesi europei dove esistono partiti comunisti [elettoralmente] competitivi.93

La promozione dei diritti umani avrebbe dovuto seguire una strategia pragmatica e realista, capace – per lo meno a livello teorico – di valutare la gravità e la sistematicità delle violazioni, gli strumenti che gli Usa avevano per far rispettare i diritti umani e, soprattutto, la presenza di altri obiettivi della diplomazia americana, come «proteggere ed avanzare la sicurezza nazionale degli Usa [...] rafforzare la Nato e la solidarietà atlantica; gli accordi Salt e gli altri aspetti della distensione; la pace in Medio Oriente; il controllo della proliferazione nucleare e la normalizzazione delle relazioni con la Cina».94 Nei confronti dell’Europa comunista, gli sforzi americani avrebbero dovuto essere «costanti e coerenti ma non polemici», nella consapevolezza che «i cambiamenti nei regimi comunisti non avverranno nel breve perio92

Ibidem. Ibdem, p. 9. 94 Ibidem, p. 12. 93

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do» ma che, d’altra parte, era possibile «influenzare trend positivi nel lungo periodo e nel breve periodo incoraggiare miglioramenti importanti, seppur limitati».95 Anche nei confronti dell’Urss la politica dei diritti umani doveva essere un elemento centrale dell’azione americana ed essere pienamente inserita nella distensione. Su questo aspetto, emergeva la consapevolezza che, nonostante le proteste e la minaccia di interrompere la distensione, non esistevano prove che la politica dei diritti umani americana avesse avuto un impatto negativo sulle posizioni negoziali dell’Urss che avrebbe «perseguito i suoi interessi per il controllo degli armamenti, per il commercio, per gli scambi scientifici e culturali e per le altre aree delle relazioni bipolari, indipendentemente dalla nostra difesa dei diritti umani».96 Pur escludendo cambiamenti nel breve periodo, il Christopher group invitava a mantenere alta la pressione sull’Urss per due motivi. Il primo riguardava le implicazioni che la politica dei diritti umani avrebbe potuto avere sul dibattito politico americano, perché il problema del dissenso sovietico era «al centro dell’attenzione del pubblico americano, dei media e del Congresso» e quindi l’intera campagna di Carter sarebbe stata valutata sulla base del caso sovietico.97 In secondo luogo, il Prm/Nsc-28 indicava una strategia per il contemporaneo perseguimento dell’agenda dei diritti umani e degli interessi di sicurezza americani: l’amministrazione avrebbe dovuto concentrare i propri interventi in quelle aree dove gli Usa avevano maggiori strumenti per modificare le politiche sovietiche (come la libera emigrazione, la riunificazione delle famiglie, il rispetto degli accordi di Helsinki); alternare frequentemente tra open e quiet diplomacy, in modo da «non dover prendere una posizione pubblica su ogni singola violazione» ma senza «esitare ad intervenire su casi importanti come nella vicenda Sharansky». Inoltre, si specificava che: - Le proteste sui diritti umani potrebbero essere tollerate meglio da Mosca, ed eventualmente essere più efficaci, se manteniamo la stessa enfasi sugli altri principali interessi che abbiamo in comune con l’Urss. Se riuscissimo a compiere progressi in altre aree, ad esempio i Salt, i sovietici potrebbero essere cooperativi anche sui diritti umani. Dobbiamo dire chiaramente ai sovietici che pur non legando i diritti umani ad altre questioni, progressi su questo fronte potrebbero contribuire a progressi su altri fronti [...] e viceversa. - Il supporto del Congresso e del pubblico per le nostre politiche verso l’Unione Sovietica può essere rafforzato da spiegazioni franche sulla realtà dei diritti umani in Unione Sovietica. La relazione cooperativa che abbiamo con la commissione 95

Ibidem, p. 17. Ibidem, p. 18-19. 97 Ibidem, p. 19. 96

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Helsinki può essere utile in quest’area. Dobbiamo preparare il popolo americano per progressi fastidiosamente lenti e limitati, che è il massimo che possiamo aspettarci dai sovietici, e dissipare ogni ipotesi sulla nostra capacità di portare un rapido cambiamento nell’Europa dell’Est».98

Alternare tra open e quiet diplomacy, bilanciare l’enfasi sui diritti umani con l’attenzione verso altre questioni bipolari, creare un linkage, debole ed indiretto, tra il rispetto dei diritti umani, gli accordi Salt e le altre aree della distensione, riaffermare il significato globale della campagna americana e rafforzare la coesione interna erano le indicazioni fondamentali del Christopher group. Il mese successivo, Carter firmò la Presidential directive 18 «U.S. National Strategy» preparata dal Policy review committee. Nonostante la maggiore attenzione verso le relazioni con il Sud del mondo e le credenziali trilateraliste dell’amministrazione, il documento era incentrato sulle relazioni bipolari che – così si scriveva – avrebbero continuato ad essere caratterizzate da elementi di cooperazione e di competizione. Comunque, in quello che era il passaggio fondamentale del documento, si affermava che «gli Stati Uniti continuano ad avere dei vantaggi critici» nei confronti dell’Urss, come un «sistema economico e tecnologico maggiormente creativo», una struttura politica capace di rispondere facilmente alle domande popolari e che «gode del libero supporto popolare», e l’appoggio «di alleati ed amici che condividono simili aspirazioni».99 In questo contesto, venivano indicati cinque obiettivi per la diplomazia americana: 1. controbilanciare, attraverso un mix di forza militare, pressioni politiche e programmi economici, l’influenza militare sovietica e «respingerla indietro in alcune aree chiave, in particolare in Europa, nel Medio Oriente o nel sudest asiatico»; 2. competere politicamente con Mosca dando seguito «al fondamentale impegno americano verso i diritti umani e l’indipendenza nazionale»; 3. ricercare la cooperazione sovietica per la soluzione di conflitti regionali e ridurre le possibilità di tensione diretta tra Usa ed Urss; 4. promuovere gli interessi di sicurezza degli Usa attraverso negoziati con l’Urss che prevedano «strumenti per verificare il controllo degli armamenti e trattati di disarmo che accrescano la stabilità e taglino la corsa agli armamenti»; 5. cercare il coinvolgimento dell’Urss in attività globali, come «lo sviluppo economico e sociale ed il commercio di beni non strategici».100 Per lo meno sulla carta, la politica estera di Car98

Ibidem, p. 72. Memorandum from the President for the Vice President et al., “Presidential Directive /NSC-18 – U.S. National Strategy”, in JCPL, WHCF, Box HU-1, F. 8/1/77 – 8/31/77. 100 Ibidem. 99

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ter sarebbe stata ben diversa da quella seguita negli otto anni precedenti. Se, infatti, Nixon e Kissinger avevano negato l’importanza dei diritti umani e della competizione ideologica nelle relazioni internazionali, Carter e Brzezinski ne riconoscevano la centralità e li ritraevano come uno strumento per avviare sia un cambiamento all’interno dell’Unione Sovietica che per sfidarla a livello globale. A completare l’approccio agli affari bipolari, a settembre, Carter approvò una seconda direttiva preparata dallo staff di Brzezinski, la Presidential directive – 21 «Eastern Europe». Il dibattito su questo documento era rimasto in sordina rispetto a quello sui diritti umani e sulle relazioni bipolari, eppure l’idea di tracciare delle linee guida per la politica americana verso l’Europa dell’Est era emersa già ad aprile, quando Gregory Treverton del Consiglio per la sicurezza nazionale aveva sottolineato come fosse giunto il momento per «formulare una politica coerente verso un area dove non è mai esistita».101 Le richieste a favore di una politica per l’Europa dell’Est furono immediatamente rilanciate da Brzezinski che, commentando dei dati della Cia sul fermento culturale e la protesta politica, sottolineò come questi fossero «destinati ad aumentare nei prossimi tre anni», a causa della distensione, delle deludenti prestazioni economiche e dell’attività dei dissidenti nel blocco comunista. Questi dati – continuò il consigliere per la sicurezza nazionale – «indicano una lenta riduzione dell’autoritarismo» e, nonostante il fatto che «gli Usa non giocheranno un ruolo determinante nell’evoluzione del quadro interno a questi paesi, i governi dell’Europa dell’Est attribuiranno sempre più importanza a sviluppare relazioni con gli Usa».102 Nelle settimane successive, il Policy review committee dibatté quattro opzioni: 1) privilegiare i paesi che mostrano indipendenza da Mosca (presumibilmente Romania, Jugoslavia e Polonia); 2) privilegiare gli Stati che sembrano maggiormente liberali nelle loro politiche interne (ad esempio l’Ungheria ma non la Romania); 3) privilegiare gli Stati che sono o liberali o autonomi da Mosca (una delle due); 4) tentare di espandere i contatti tra gli Usa ed i paesi dell’Est in maniera indiscriminata, come accade oggi con la Polonia, con la Romania o con la Jugoslavia.103

101 Memorandum from G. Treverton for Z. Brzezinski, “PRC Meeting on Europe, April 14, 1977”, 13 aprile 1977, in JCPL, ZBM, Box 24, F. 28. 102 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Prospects for Eastern Europe”, 24 giugno 1977, in JCPL, NSA– CF, Box 22, F. 1. 103 Memorandum from G. Treverton for Z. Brzezinski, “PRC Meeting on Europe, April 14, 1977”, 13 aprile 1977, in JCPL, ZBM, Box 24, F. 28.

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Le quattro ipotesi di lavoro furono rielaborate nella Presidential directive 21, che invitava gli Usa a mostrare «chiaramente le proprie preferenze per quei paesi che sono liberali in politica interna o, in alternativa, indipendenti nelle relazioni internazionali». Questa linea d’azione – continuava il documento – avrebbe dovuto favorire Polonia e Romania, attraverso visite ufficiali di esponenti dell’amministrazione, la continuazione dei programmi di scambio ed i vantaggi economici garantiti dallo status di «nazione più favorita»; avrebbe dovuto portare ad un «attento miglioramento delle relazioni con l’Ungheria»; mentre avrebbe limitato le relazioni con Bulgaria, Cecoslovacchia e Repubblica democratica tedesca, «fino a quando non avessero mostrato progressi in una delle due aree».104

3.7. Gli Stati Uniti e la conferenza di Belgrado Il primo banco di prova per la politica dei diritti umani nel contesto bipolare fu offerto dalla conferenza che si aprì a Belgrado nell’ottobre 1977 per verificare il rispetto degli accordi di Helsinki. Non solo perché gli Usa avrebbero potuto dare attuazione a quella strategia che invitava a differenziare il proprio approccio ai paesi dell’Est sulla base dei diritti umani, ma anche perché, sul vertice, si concentrarono le attenzioni dei paesi che partecipavano alla Csce, dei dissidenti e degli attivisti occidentali. All’avvicinarsi dell’incontro, infatti, i dissidenti intensificarono i propri sforzi per denunciare la repressione in atto e per spingere gli Stati Uniti ed i paesi occidentali a censurare pubblicamente i governi comunisti. Sacharov, ad esempio, rilasciò un appello per rimarcare come, a due anni dalla firma dell’Atto finale, non fosse cambiato nulla nel sistema repressivo sovietico. Andrei Amalrik, invece, scrisse direttamente a Carter comunicandogli che le autorità sovietiche «sta[vano] tentando di eliminare il movimento per i diritti umani prima che la conferenza di Belgrado [avesse] inizio».105 Queste attività ebbero effetti immediati in tutti i paesi coinvolti. Mentre i sovietici inasprirono la repressione, con una nuova ondata di arresti, Polonia e Jugoslavia scelsero una linea di «tolleranza controllata» verso i dissidenti. In Polonia, il governo di Gierek, consapevole della debolezza economica del regime e della crescente dipendenza dai capitali occidentali, tentò di migliorare la propria immagine all’estero attraverso una serie di gesti sim104

Memorandum from the President for the Vice President et al., “Presidential Directive /NSC – 21 Eastern Europe”, 13 settembre 1977, in JCPL, WHCF, Box HU-1, F. 9/1/77 – 9/30/77. 105 “From Helsinki to Belgrade,” Washington Post, 9 agosto 1977; Telegramma, A. Amalrik a J. Carter, ADSA, AAP, Box 9, F. 127.

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bolici. Per questo, il regime polacco permise la proiezione di un film, The Man of Marble, che denunciava apertamente «l’ipocrisia della glorificazione dei lavoratori nella società polacca». Ancora più importante, all’inizio del 1977, Gierek promise un’amnistia verso gli attivisti del Kor, arrestati solo pochi mesi prima.106 Le reti occidentali per la difesa dei dissidenti e per il rispetto degli accordi di Helsinki risposero all’attivismo nell’Est con una serie di petizioni rivolte a tutti i paesi che avevano firmato l’Atto finale e con numerose manifestazioni di sostegno, come ad esempio, la seconda edizione del “Tribunale internazionale Sacharov” o la cosiddetta “Biennale del dissenso”.107 Negli Usa, invece, le attenzioni dell’amministrazione furono rafforzate dai lavori della commissione Fascell, dalle pressioni che provenivano dal Congresso e da quelle di numerose Ong. La pluralità dei soggetti coinvolti non solo aumentò la risonanza e le aspettative verso il vertice ma modificò l’approccio dell’amministrazione alla conferenza di Belgrado. Le prime indicazioni politiche, presentate dal dipartimento di Stato tra aprile e maggio, sembrarono rispondere alle critiche sovietiche ed europee. La strategia iniziale prevedeva di minimizzare il significato dell’incontro in modo da salvaguardare il processo multilaterale della Csce, evitare una frattura all’interno della Nato e contenere le tensioni con l’Urss. Per fare questo, il dipartimento di Stato propose di creare un gruppo ad hoc, che aveva il duplice scopo di coordinare le posizioni dei vari dipartimenti ed agenzie e di elaborare una serie di proposte concrete che, una volta ultimate, sarebbero state sottoposte alla commissione Fascell e agli alleati della Nato.108 In questo schema, però, restava un problema irrisolto: come garantire una coerenza di fondo con «l’impegno assoluto verso i diritti umani» che 106

Memorandum for Dr. Brzezinski from the Situation Room, “Poland Intellectuals Increase Their Challenge to the Government”, 16 febbraio 1977, JCPL, NSA– President's Daily Report Files, Box 1, F. “2/15/77 – 2/28/77”; Flora Lewis, “Poland Softens Stand on Critics”, New York Times, 20 gennaio 1977; Peter Osnos, “Man of Marble: Getting at Poland's Core”, Washington Post, 19 luglio 1977; “Poland Announces Amnesty that Might Free Dissidents”, Washington Post, 20 luglio 1977. 107 Memorandum for the President from Z. Brzezinski, “Information Items: CSCE – Soviets and East Europeans Feel Pressure as Belgrade Conference Approaches”, 15 marzo 1977, JCPL, NSA – President's Daily Report Files”, Box 1, F. “2/15/77 – 2/28/77”. Sulla Biennale dei Dissenso, si veda la Lettera di Frantisek Janouch e Patrizia Zaccaria ad Andrei Sacharov, 29 settembre 1977 e la lettera di Paolo Flores D'Arcais a Efrem e Tatiana Yankelevich, 11 novembre 1977, entrambe in ADSA, HRC, Box 4, F. 48. Sull'International Sakharov Hearings si rimanda alla testimonianza di L. Alexayeva, in ADSA, HRC, Box 13, F. 1. 108 Memorandum form A. A. Hartman to Z. Brzezinski, 17 marzo 1977, NARA, RG 59, WCP, Box 12 F. 12; Memorandum from M. Nimetz to the Secretary, “Creation of a CSCE Policy Steering Group”, 6 aprile 1977, NARA, RG 59, WCP, Box 12, F. 12.

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Carter aveva preannunciato con il suo discorso di insediamento. La soluzione stava nel favorire un coinvolgimento maggiore della commissione Fascell. Già alla fine di febbraio, Vance si era impegnato a sviluppare un rapporto di «piena collaborazione tra il dipartimento e la commissione». Aveva perciò accettato l’ipotesi di includere Fascell nella delegazione americana a Belgrado ed aveva garantito l’accesso dei commissari al materiale classificato del dipartimento di Stato.109 Quest’ultimo aspetto si era rivelato controverso perché – sostenne Brzezinski – il riconoscimento di un così alto status alla commissione Fascell avrebbe potuto portare «altri politici a cercare un coinvolgimento simile su altre questioni di politica estera, come gli accordi Salt». Per Vance, invece, la partecipazione della commissione serviva a scongiurare questo pericolo: «la commissione è stata creata, in primo luogo, a causa della volontà del ramo esecutivo di non cooperare con il Congresso sulla Csce» e quindi «le consultazioni che sto autorizzando tendono a ridurre, e non aumentare, le possibilità che il Congresso chieda la creazione di una simile commissione per gli accordi Salt».110 Il rafforzamento del ruolo della commissione, però, non scalfiva l’autonomia della delegazione americana, il cui compito restava quello di perseguire un’agenda cooperativa e non polemica con l’Unione Sovietica. Questo approccio minimalista trovò due conferme a giugno. A Belgrado, durante gli incontri preparatori per definire l’agenda della conferenza, l’ambasciatore americano Albert Sherer si impegnò a condurre «una discussione seria, immediata ed onesta», evitando «fuochi d’artificio verbali». Negli stessi giorni, a Washington, Vance indicò alla commissione Fascell che la delegazione americana non avrebbe sollevato il caso di Sharansky, pur garantendo un’attenta ispezione del rispetto sovietico del «terzo basket».111 Rispondendo alla dichiarazione di Vance, il senatore Clifford Case si disse «preoccupato che questa cosa [la Conferenza di Belgrado] sia fatta da un gruppo di diplomatici» e chiese maggiore coerenza con gli impegni assunti dal presidente. Nei giorni successivi, le critiche di Case furono rafforzate dalla richiesta di Fascell di includere tutti i membri della commissione Helsinki nella delegazione americana a Belgrado e da quella di 127 deputati e

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Lettera di D. Fascell a C. Vance, 3 febbraio 1977; e Lettera di C. Vance a D. Fascell, 28 febbraio 1977, in NARA, RG 519, Box 48, F. State Department Correspondence. 110 Memorandum from Z. Brzezinski for the Secretary of State, “Relations with the CSCE Commission”, 14 marzo 1977, in NARA, RG 59, WCP, Box 12, F. 13; Memorandum C. Vance to Z. Brzezinski, 22 marzo 1977, JCPL, ZBM, Box 13, F. 3/10/77. 111 U. S. CSCE Commission, Implementation of the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe: Findings and Recommendation Two Years After Helsinki, Washington DC, Government Printing Office, 1977.

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16 senatori affinché la delegazione americana avesse affrontato i casi specifici in cui i sovietici avevano violato i principi del «terzo basket».112 Comunque, fino ad agosto, le posizioni di alcuni esponenti del dipartimento di Stato favorevoli ad un approccio cooperativo con i sovietici e ad una marginalizzazione dei diritti umani sembrarono prevalere. In un duro memorandum a Patricia Derian, sottosegretario con delega ai diritti umani, veniva sottolineato come la delegazione americana al vertice preparatorio di giugno avesse accettato «la definizione [sovietica] di successo per la conferenza. Successo significherà accordo: accordo su cosa gli Stati diranno, sui modi con cui lo diranno e su cosa scriveranno nel rapporto finale». Ciò che si proponeva era una modifica radicale della composizione della delegazione americana che appariva essere «in un vuoto spirituale». Le responsabilità erano da imputare all’ambasciatore Sherer, distante dalle priorità di Carter e vicino allo stile diplomatico di Kissinger: Il leader [della delegazione] è un gentiluomo attento ai principi che si rimette alle decisioni del suo staff ed il suo staff è genuinamente disinteressato nei diritti umani. […] È Mr. Csce, come si è definito, qualificato come pochi altri nel dipartimento di Stato per partecipare a quel ritrovo politico che vorrebbe trasformare in un club esclusivo. […] Il dibattito del club è troppo preciso, politicamente esplosivo e troppo importante per la gente comune o per la maggior parte dei funzionari del dipartimento. Il tratto distintivo dei giorni di Kissinger era la subordinazione della Csce rispetto alle priorità bilaterali. I messaggeri di Kissinger sono ora là a rassicurare nuovamente i sovietici che seguiremo le stesse priorità. Di conseguenza, non causeremo la terza guerra mondiale. Ma non faremo nulla per le popolazioni dell’Est o per i nostri alleati.113

Effettivamente, durante i negoziati che avevano portato alla firma dell’Atto finale di Helsinki, Sherer non aveva creato ostacoli per il dialogo bipolare ed aveva mantenuto un profilo conciliatorio sulle questioni relative ai diritti umani. Proprio per questo, Derian e Brzezinski proposero di sostituire questo «funzionario del dipartimento di Stato relativamente sconosciuto» con Arthur Goldberg, già segretario del Lavoro, giudice della Corte Suprema e presidente dell’American jewish committee, che avrebbe garantito la «visibilità e l’impatto desiderati».114

112 Ibidem. Si veda anche “Proposed Composition – Belgrade Conference”, NARA, RG 519, Box 81, F. 3. 113 Memorandum for P. Derian, “Summary Statement /Summary Conclusion/ Recommendations – Trip to Belgrade”, 11 agosto 1977, in NARA, RG 59, WCP, Box 14, F. 10. 114 Z. Brzezinski, Power and Principles. Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981, New York, Farrar Straus Giroux, 1983, p. 300.

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L’avvicendamento tra Sherer e Goldberg preludeva ad un maggiore scrutinio pubblico sulla delegazione americana a Belgrado. Così, dopo aver garantito a tutti i commissari la possibilità di partecipare alla delegazione americana, il console Matthew Nimetz avviò un dialogo con quelle Ong che avevano manifestato il proprio interesse verso l’incontro. Già dal primo incontro, il 9 settembre, la National conference on soviet jewry, la Committee of concerned scientists e l’Helsinki agreements implementation group, tra le altre organizzazioni, giocarono un ruolo fondamentale per definire l’approccio americano alla conferenza e diedero a Nimetz i propri studi ed indicazioni sugli obiettivi e le strategie ritenuti opportuni.115 Andando incontro alle loro richieste, Nimetz riuscì a cooptare le Ong: garantì loro che la delegazione americana a Belgrado sarebbe stata allargata ad esponenti della società civile per dare eco al «pluralismo» del popolo americano; chiese loro di collaborare con la delegazione americana e soprattutto «di informarci, mettendo in luce dettagli relativi agli accordi di Helsinki; di presentare nuove proposte e suggerimenti per promuovere un maggiore rispetto degli accordi» e di «collaborare a definire la nostra politica».116 Il 23 settembre, in un incontro a Washington, Gromyko ricordò a Carter che l’Urss non avrebbe tollerato ulteriori ingerenze americane negli affari sovietici ed auspicò che Belgrado diventasse «un forum costruttivo e non un posto per uno scambio di accuse reciproche».117 Le cose andarono diversamente. Già nelle istruzioni del dipartimento di Stato a Goldberg, era evidente il nuovo rigore americano. Pur ribadendo che la continuazione del processo multilaterale iniziato ad Helsinki era il principale obiettivo della diplomazia americana, si specificava che questo avrebbe dovuto rispecchiare «gli interessi e gli ideali del popolo americano, le dichiarazioni politiche del presidente, del segretario di Stato e degli altri esponenti di primo piano dell’amministrazione». Per questo, si invitava Goldberg ad «imporre gli 115 Memorandum for M. Nimetz, “CSCE Meeting with NGOs, September 9, 1977”, 8 settembre 1977, in JCPL, OPL, Box 53, F. “Human Rights – CSCE Helsinki Commission”. Per le proposte presentate dalle Ong si rimanda a Lettera, E. Gold a Warren Christopher, 22 agosto 1977; Report del Presidium and Steering Committee of the World Conference on Soviet Jewry, “Soviet Jewry and the Implementation of the Helsinki Final Act”, entrambi in CJH, Ncsj Papers, Box 6, F. Jerry Goodman; Memorandum from M. Mellman to the Executive Board of the Committee of Concerned Scientists, “The Helsinki Final Act / Belgrade Review Meeting”, 15 giugno 1977, in CJH, Ncsj Papers, Box 302 F. 2. Si veda anche Memorandum, from the Helsinki Agreements Implementation Group, 15 settembre 1977, in JCPL, OPL, Box 73, F. 13. 116 Memorandum for M. Nimetz, “CSCE Meeting with NGOs, September 9, 1977”, 8 settembre 1977, in JCPL, OPL, Box 53, F. “Human Rights – CSCE Helsinki Commission”. 117 Memorandum of Conversation, “The President's Meeting with USSR Foreign Minister A.A. Gromyko”, 23 settembre, JCPL, NSA– SF, Box 35, F. 6.

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obblighi di tutti i firmatari verso tutti gli aspetti dell’Atto finale, in particolare i diritti umani» e a promuovere una completa analisi del rispetto degli accordi di Helsinki, «su tutti gli aspetti, ma con un enfasi speciale verso i deludenti risultati di molti paesi dell’Europa dell’Est verso il principio VII ed il terzo basket».118 Alla sessione di apertura del vertice, il 4 ottobre, Goldberg sollevò alcune critiche ma evitò di attaccare frontalmente i sovietici o gli altri paesi dell’Europa dell’Est, sottolineò i progressi fatti dagli Stati Uniti nell’ultimo anno per aderire totalmente ai principi di Helsinki e fece solo una breve allusione al mancato rispetto del terzo basket nell’Europa dell’Est. Comunque, ribadì, gli Usa non avevano alcuna intenzione di attaccare i sovietici ed anzi si impegnavano a portare avanti un «dialogo non polemico».119 Nei giorni successivi i toni di Goldberg cambiarono, rispondendo sia agli stimoli che provenivano dal dibattito a Belgrado che alle pressioni di Washington dove – riportò Brzezinski al presidente e a Goldberg – sembrava che gli Stati Uniti stessero «indietreggiando sui diritti umani. Le posizioni a Belgrado dovrebbero essere più chiare. Sembra che ci siamo dimenticati dell’unica cosa che ha elettrizzato il popolo americano e quello del mondo».120 In maniera ancora più esplicita, una settimana dopo, Brzezinski invitò Carter e tutta l’amministrazione a sviluppare una strategia coerente, che chiarisca priorità, tempi e sì, anche il linkage, per gestire la nostra relazione con l’Urss, inclusi i negoziati per il controllo degli armamenti e le principali questioni politiche come la Csce, i diritti umani ed il Medio oriente. Abbiamo bisogno di questa strategia per guidare le nostre azioni e per assicurarci di non entrare in conflitto con il Congresso e con il pubblico sul fronte sovietico. Per il pubblico americano, la gestione della questione sovietica è uno standard centrale per valutare le prestazioni e la competenza di qualsiasi amministrazione.121

Il consiglio che Brzezinski dava era quello di «protestare pubblicamente sulla questione [dei diritti umani] per interrompere gli abusi sovietici e per rispondere alle critiche interne secondo cui stiamo indietreggiando sui diritti umani».122 Seguendo queste indicazioni, la delegazione americana co118

Memorandum from Z. Brzezinski for the Secretary of State et al., “Instructions on CSCE”, 7 ottobre 1977, JCPL, NLC-15-82-2-2-1. 119 A. Goldberg, “Opening Speech”, in LoC, Arthur Goldberg Papers, Box 148, F. 1. 120 Memorandum for the President from Z. Brzezinski, “NSC Weekly Report #32”, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 5. 121 Memorandum for the President from Z. Brzezinski, “NSC Weekly Report #33”, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 5. 122 Ibidem.

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minciò a «citare i nomi dei paesi e dei casi durante le sessioni di lavoro più opportune». In particolare – scrisse Goldberg al dipartimento di Stato – erano state affrontate le vicende di: 26 ottobre: George Krimsky, espulso dall’Urss perché aveva contatti con i dissidenti sovietici; Robert Toth, accusato di spionaggio ed interrogato per 13 ore sulla natura dei suoi rapporti con i membri del gruppo di monitoraggio di Helsinki; Orlov, Ginzburg e Sharansky, imprigionati per le loro attività [relative ad] Helsinki. 28 ottobre: 22 uomini (i cui nomi non sono stati fatti) imprigionati per molti anni, il cui crimine è stato chiedere di emigrare. 28 ottobre: Joseph Begun, licenziato perché aveva chiesto di emigrare. Gli è stato rifiutato il diritto di ricongiungersi con la sua famiglia; non può trovare nessun altro lavoro ed è stato arrestato con l’accusa di parassitismo. 28 ottobre: un individuo (Lev Gandin, ma il suo nome non è stato fatto) che, da quando nel 1970 ha chiesto assieme a sua moglie il permesso di emigrare, è stato licenziato e, da allora, è minacciato d’essere richiamato nell’esercito. 24 ottobre: ho ribadito che il popolo cecoslovacco è a conoscenza di Charta 77, degli arresti e dei licenziamenti politici, grazie all’attività di Radio Free Europe. 18 ottobre: Charta 77 e processi politici. 1 novembre: Charta 77 e gruppi di monitoraggio sovietici. Ho condannato per la prima volta il ricorso alla psichiatria contro gli individui al confino a causa delle loro posizioni politiche.123

Nei mesi successivi, seguendo un copione in larga parte già scritto, gli Stati Uniti alternarono critiche dirette e pubbliche a slanci cooperativi, nei quali si sottolineava come l’Unione Sovietica avesse compiuto progressi, per quanto non ancora soddisfacenti, per ciò che riguardava la libera emigrazione, la riunificazione delle famiglie e le attività delle radio occidentali. Anche se questa strategia non avrebbe permesso di compiere sostanziali passi in avanti per il rispetto del «terzo basket» o di introdurre nuove proposte – scrisse Goldberg a febbraio 1978 – garantiva il perseguimento di due obiettivi: mantenere la coesione della Nato e rafforzare le basi interne agli Usa per un nuovo trattato Salt: «anche se non ho mai affrontato pubblicamente o in privato la questione del legame tra ciò che facciamo a Belgrado e gli accordi Salt, credo che il fallimento nel porre i diritti umani in ma-

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“Incoming Telegram – Belgrade 7575: Soviet and Dutch Clash on Human Rights”, from American Embassy Belgrade to Department of State, 2 novembre 1977, in NARA, RG 59, WCP, Box 14, F. 16; “Incoming Telegram – Belgrade 7616”, from American Embassy Belgrade (Goldberg) to Department of State, 2 novembre 1977, entrambi in NARA, RG 59, WCP, Box 14, F. 16.

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niera vigorosa in questa sede possa rafforzare l’opposizione agli accordi Salt».124 Dato il clima di confronto, il documento conclusivo, adottato l’8 marzo 1978, si limitò a ripetere l’impegno di tutti i paesi firmatari al rispetto ed alla promozione dell’Atto finale di Helsinki e a convocare un nuovo incontro nel 1980 a Madrid. Nel suo discorso conclusivo, Goldberg non nascose il proprio disappunto, non tanto per il risultato della conferenza quanto per il limitato rispetto degli accordi di Helsinki: abbiamo espresso la nostra preoccupazione ed il nostro dispiacere e, talvolta, il nostro oltraggio per gli incidenti in chiara violazione degli accordi di Helsinki e per la mancanza di considerazione delle previsioni sui diritti umani e sulle libertà fondamentali [...] Allo stesso modo, non abbiamo potuto ignorare – e sicuramente non possiamo adesso – la situazione di tutti quegli individui perseguitati per le loro convinzioni religiose e per aver trasmesso le loro convinzioni ai propri figli [...] L’elenco di chi soffre è lungo, ed il loro destino solleva ansietà.125

Diverso era il bilancio politico. Già a dicembre, Brzezinski sottolineò come molti degli obiettivi americani erano stati portati a termine: È stata ultimata una completa ed onesta analisi dell’implementazione dell’accordo. In questa fase ci siamo comportati bene ed abbiamo mantenuto l’unità con gli alleati. Inoltre: i sovietici sono stati costretti a riconoscere nuovamente la legittimità dei diritti umani come oggetto di discussione nelle relazioni internazionali (i paesi dell’Est hanno criticato i nostri risultati ed avanzato alcune nuove proposte); alcuni Stati nell’Est (più la Jugoslavia) hanno compiuto qualche progresso nell’implementazione; in un paio di anni ci sarà una nuova conferenza sullo stile di Belgrado; con il tempo, il processo potrà portare a dei miglioramenti negli standard con cui si valuta il comportamento degli Stati e, forse, nelle azioni degli Stati.126

I risultati più importanti erano però quelli che emergevano all’interno degli Usa, perché l’amministrazione riuscì a rilanciare la propria immagine di paladina dei diritti umani. Il rapporto cooperativo con la commissione Fascell e con le numerose organizzazioni attente al processo di Helsinki, favorito anche dai costanti aggiornamenti che il console Nimetz mandava loro da Belgrado, permise al governo americano di valorizzare – ed allo 124 “Incoming Telegram – Belgrade 0329”, for the Deputy Secretary from Ambassador Goldberg, 3 febbraio 1978, NARA, RG59, WCP, Box 8, F. 4. 125 Arthur Goldberg, “Final Plenary Statement”, 8 marzo 1978, in Arthur Goldberg Papers, Box 148, F. 2, Library of Congress. 126 Memorandum form Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report n.39”, 9 dicembre 1977, JCPL, ZBM, Box 41, F. 5.

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stesso tempo contenere e guidare – le attività delle organizzazioni. Finita la conferenza, gli elogi ed i plausi che provenivano dalla Helsinki lobby contribuirono a mostrare nuovamente l’attenzione dell’amministrazione Carter verso i dissidenti politici, rispondendo così alle critiche di chi, negli ultimi mesi del 1977, aveva sottolineato come l’attenzione di Carter verso i diritti umani fosse scemata.127 La rinnovata fermezza americana piacque, ad esempio, alla Ncsj che notò come, all’avvicinarsi del vertice di Belgrado, il numero di ebrei sovietici che avevano raggiunto Israele e gli Usa era passato «da circa 1200 lo scorso giugno (con un chiaro incremento rispetto al 1976) ad una media di 1800 oggigiorno».128 Anche Jackson e Moynihan riconobbero il contributo della delegazione americana a Belgrado e sponsorizzarono la Risoluzione 75 con cui il senato elogiava la commissione Helsinki ed Arthur Goldberg per il lavoro svolto nella capitale jugoslava.129 Emergevano, però, delle aree di critica. La prima, quella dei diplomatici di carriera, si indirizzava contro lo stile diplomatico di Goldberg che – accusò Carroll Sherer, moglie del diplomatico Albert e componente della delegazione a Belgrado – era responsabile dell’accordo al ribasso ottenuto: chi tenta di spiegare il deludente risultato di Belgrado imputandolo all’intransigenza sovietica è in errore. Il fatto è che Belgrado doveva essere affrontata come si fa con un negozio di porcellana e non come fa un lanciatore in una partita di baseball; ma così non è stato. Il fallimento della Casa Bianca è evidente perché non è riuscita a comprendere la fragilità del nuovo dialogo europeo.130

La seconda, più preoccupante perché forte in Congresso e nell’opinione pubblica, sottolineava come la campagna di Carter avesse assunto toni precipuamente antisovietici. Bisognava perciò ridefinirla in senso globale, smorzare le critiche nei confronti dei sovietici e rilanciare i temi della cooperazione e del controllo degli armamenti.

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Si veda, ad esempio, R. Drinan, “Ambassador Arthur Goldberg Reviews the Belgrade Conference”, 7 marzo 1978, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, pp. 5957-58; W. Broomfield, “Tribute to Ambassador Arthur Goldberg”, in Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, pp. 8141-42; Memorandum for the Deputy Secretary from Matthew Nimetz, “Support from NGOs for Our CSCE Efforts”, 11 gennaio 1978, NARA, RG59, WCP, Box 8, F. 7. 128 Memorandum from A.S. Karlikov to M. Fine, “Belgrade Conference”, Box 13, F. “American Jewish Committee”, in CJH, Ncsj Papers. 129 Senate Concurrent Resolution n. 75 “Praising the U.S. Delegation to the Belgrade Conference”, 6 aprile 1978, in Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, pp. 90129013. 130 C. Sherer, “Breakdown at Belgrade”, in Washington Quarterly, Vol. 1 n. 4 (1978), pp. 83-84.

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3.8. Conclusioni Dopo i primi 15 mesi di governo, l’amministrazione Carter poteva giudicare favorevolmente la propria azione a favore dei diritti umani. Apparentemente, tre risultati erano stati raggiunti. Il primo riguardava il posto dei diritti umani nelle decisioni di politica estera. Sin dai primi mesi, il presidente democratico riuscì a dare centralità ai diritti umani in ogni decisione di politica estera pur mantenendo un approccio flessibile e al contempo pragmatico. Sembrava che l’amministrazione fosse riuscita a mediare tra pragmatismo ed universalismo. Il secondo, invece, riguardava la distensione. Nonostante le proteste dei sovietici ed i limitati progressi nei negoziati Salt II, la distensione era ancora viva. Sia a Mosca che a Washington, la priorità era identificata con la conclusione del nuovo trattato in materia di armamenti. Ciò significava che l’amministrazione Carter era riuscita a porre la questione dei diritti umani nelle relazioni bipolari senza danneggiare la distensione. Terzo, e forse più importante, la campagna di Carter aveva trovato ampi consensi interni. Sia la sinistra democratica che il fronte dei conservatori lodarono la nuova centralità dei diritti umani, seppur per ragioni diverse. Ai primi piaceva la fermezza con cui Carter non aveva risparmiato critiche agli alleati, così come l'impegno assunto verso la continuazione e il rafforzamento della distensione; ai secondi piacevano le critiche rivolte all’Unione Sovietica. Nonostante questa diversità, il Congresso ed il pubblico sembravano uniti nell’approvare il nuovo corso che Carter aveva dato alla politica estera americana. Su questa base, sarebbe stato possibile rilanciare la distensione ed il controllo degli armamenti.

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4. Rispondere alle critiche: la scelta a favore della quiet diplomacy

Nel corso del 1978, l’amministrazione Carter sembrò modificare la propria politica bipolare. Pur ricercando la conclusione degli accordi Salt II, la diplomazia americana sembrò tornare sui binari del contenimento e, se si escludono le infiammate proteste contro i processi degli attivisti dei gruppi per il monitoraggio degli accordi di Helsinki, rilegare la politica dei diritti umani ai canali di quiet diplomacy.1 Sulle ragioni di questo cambiamento gli storici si dividono. Alcuni sottolineano come al centro della politica bipolare fosse ora l’intervento militare dell’Urss e di Cuba nel Corno d’Africa. Di conseguenza, il tema dei diritti umani divenne un’appendice, alquanto marginale, di un precipitoso ritorno allo scontro bipolare.2 Altri, invece, indicano come il passaggio dall’open alla quiet diplomacy fosse motivato dalla reazione negativa dell’Urss alla campagna americana in difesa dei dissidenti. Minacciando di

1

J. A. Rosati, “Continuity and Change in the Foreign Policy Beliefs of Political Leaders: Addressing the Controversy over the Carter Administration”, Political Psychology, Vol. 9, No. 3 (Sep., 1988), pp. 471-505; e J. A. Rosati, “The Rise and Fall of America’s First Post – Cold War Foreign Policy”, in Herbert D. Rosembaum e Alexej Ugrinski (eds.), Jimmy Carter: Foreign policy and Post – Presidential Years, Westport, Greenwood Press, 1994; G. Smith, Morality, Reason and Power, Hill and Wang, New York, 1986; D. Skidmore, “Carter and the Failure of Foreign Policy Reform”, Political Science Quarterly, Vol. 108, No. 4, (Winter, 1993-1994), pp. 699-729; S. Kaufman, Plans Unraveled. The Foreign Policy of the Carter Administration, Dekalb, Northern Illinois University Press, 2008. 2 T. M. Nichols, “Carter and the Soviets. The Origins of U.S. Return to a Strategy of Confrontation”, Diplomacy and Statecraft, Vol. 13, Issue 2 (June 2002), pp. 21-42; O. A. Westad (ed.), The Fall of Détente. Soviet American Relations during the Carter Years, Oslo, Stockholm, Copenaghen, Oxford, Boston, Scandinavian University Press, 1996; I. N. Sneh, The Future Almost Arrived. How Jimmy Carter Failed to Change U.S. Foreign Policy, New York, Peter Lang, 2008.

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interrompere la distensione ed i negoziati Salt II, i sovietici imposero agli Usa un ripensamento della propria politica estera.3 Questo capitolo tenta di spiegare il cambiamento nella politica dei diritti umani richiamando due ulteriori elementi. Innanzitutto, la valutazione sostanzialmente positiva data dall’amministrazione Carter alla risposta sovietica alla campagna per i diritti umani. Nonostante le proteste contro le ingerenze americane e gli arresti dei principali attivisti dei “gruppi Helsinki”, le autorità sovietiche avevano accolto parte delle pressioni di Carter, soprattutto per quanto riguardava la libertà d’emigrazione dall’Urss, la riunificazione delle famiglie, la riduzione delle pene inflitte ai dissident.4 Il passaggio dall’open alla quiet diplomacy avrebbe permesso di consolidare questi risultati, risolvere qualche caso specifico e, allo stesso tempo, imprimere una svolta decisiva ai negoziati Salt. In secondo luogo, dalla fine del 1977, il dibattito all’interno degli Stati Uniti sembrò favorire una revisione della diplomazia dei diritti umani. Quando, alla fine del 1977, la commissione Fraser convocò un’audizione congressuale sui primi risultati della campagna di Carter, l’amministrazione fu criticata sia “da destra” che “da sinistra”. Edward Derwinsky (R – Illinois) accusò Carter di ignorare le violazioni dei diritti umani praticate nei regimi comunisti e di agire esclusivamente contro gli alleati americani: «Perché l’anticomunismo non fa più parte della nostra politica estera? Perché stiamo abbracciando Cuba ed ignorando uno storico alleato come l’Argentina?». Leo Ryan (D – California), invece, si scagliò contro «il coraggio dell’amministrazione dove non ci sono rischi – come nel caso degli ebrei sovietici – mentre esprime solo timidi richiami quando ha a che fare con le violazioni in regimi alleati, come in Corea o nelle Filippine».5 Così, si iniziarono ad indicare i limiti, le eccezioni e le contraddizioni di una campagna che lo stesso presidente aveva presentato come assoluta ed universale. 3 G. Smith, Morality, Reason and Power, Hill and Wang, New York, 1986; M. Leffler, For the Soul of Mankind. United States, the Soviet Union, and the Cold War, New York, Hill and Wang, 2008. 4 Memorandum from Z. Brzezinski for M. Costanza et al., “Human Rights Improvement”, 16 maggio 1977, in JCPL, NSA – SF, Box 28, F. 2; Cia, National Foreign Assessment Center, “Significant Developments Related to the U.S. Stand on Human Rights – USSR & Eastern Europe”, 14 aprile 1978, JCPL, NLC-31-39-1-15-8. Anche la commissione Fascell registrò dei limitati progressi nel rispetto degli accordi di Helsinki. Si veda Commission on Security and Cooperation in Europe, Hearings: Information Flow, Cultural and Educational Exchanges, 95th Congress, 1st Session, Washington DC, US. Government Printing Office, 1978. 5 R. B. Boettcher, “The Role of Congress in Deciding United States Human Rights Policy”, in N. Kaufman Hevener (ed. by), The Dynamics of Human Rights in U.S. Foreign Policy, New Brunswick, Transaction Inc., 1981, pp. 279-290.

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Di fatto, lungi dall’unire il pubblico americano, sviluppare un nuovo consenso per la politica estera e, in ultimo, creare un’ampia base all’interno degli Usa favorevole alla distensione, la campagna per i diritti umani di Carter si scontrò con quella dualità politica che ne aveva caratterizzato l’emergere nel corso degli anni Settanta. Nei primi mesi del 1978, l’amministrazione dovette fronteggiare le critiche e le sfide della sinistra democratica e dei “nuovi internazionalisti” che, forti delle proteste diplomatiche di Mosca, denunciarono i toni precipuamente antisovietici che la campagna di Carter aveva assunto. Dalla loro prospettiva, era necessario riaffermare il carattere globale della politica dei diritti umani e, al contempo, profondere un impegno maggiore nella distensione e nel controllo degli armamenti. Fu anche per rispondere a queste critiche che l’amministrazione tentò la strada della quiet diplomacy. 4.1. Una campagna antisovietica. Le critiche liberal e realiste alla politica dei diritti umani di Carter Alla fine del 1977, Brzezinski indicò come i principali problemi per la campagna a favore dei diritti umani non provenissero dalle relazioni internazionali bensì dal dibattito all’interno degli Stati Uniti e dall’azione del Congresso: le relazioni tra l’organo esecutivo ed il Congresso sui diritti umani sono al minimo. È difficile da accettare, dato il tuo personale impegno verso il problema, ma i principali sostenitori dei diritti umani in Congresso ritengono che, se non fosse stato per le loro pressioni e per il loro controllo, l’amministrazione avrebbe già rinnegato il proprio impegno a favore dei diritti umani.6

Per prevenire un ulteriore deterioramento, Brzezinski avanzava numerose proposte. Primo, bisognava spingere il Congresso ad autorizzare la creazione di un istituto per i diritti umani. Il nuovo organo avrebbe svolto numerosi funzioni – come, ad esempio, finanziare progetti per l’avanzamento dei diritti umani, coadiuvare le varie Ong e reti di attivisti, realizzare studi ed analisi sullo stato dei diritti umani nel mondo. La sua creazione avrebbe permesso alla Casa Bianca di rafforzare i propri legami con il mondo degli attivisti e con il Congresso e, nel lungo periodo, sarebbe potuta diventare «una cassa di risonanza» che amplificava la voce di «molti individui e di piccoli gruppi». Il secondo suggerimento riguardava la «settimana dei dirit6 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Human Rights”, 3 dicembre 1977, JCPL, NLC-126-10-7-1-2.

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ti umani» (10-17 dicembre 1977). Nell’occasione, il presidente sarebbe dovuto intervenire pubblicamente per sottolineare i risultati conseguiti sino a quel momento e ribadire come la promozione dei diritti umani fosse una priorità della diplomazia americana. Terzo, la Casa Bianca avrebbe dovuto spingere il Congresso ad approvare la Convenzione Onu contro il crimine di genocidio, in modo da favorire l’identificazione degli Usa con la causa dei diritti umani. Quarto, era opportuno emanare una direttiva presidenziale per i diritti umani, sulla base di quanto evidenziato dal Prm/Nsc-28. Infine, date le difficoltà reali e potenziali con il Congresso, il vicepresidente avrebbe dovuto presiedere una serie di incontri con gli esponenti attenti al problema dei diritti umani nel mondo, specificando che gli incontri alla Casa Bianca «non servivano per spiegare le posizioni dell’esecutivo, ma per analizzare i problemi relativi all’attuazione delle norme esistenti e per [permettere al Congresso di] partecipare attivamente alla loro risoluzione».7 Le conclusioni di Brzezinski furono confermate da Anthony Lake che, ad inizio gennaio, tracciò un bilancio sostanzialmente positivo della politica dei diritti umani. Dopo aver elencato significativi miglioramenti nel mondo, Lake specificò che la campagna di Carter aveva reso i diritti umani un elemento qualificante della politica estera americana ed aveva creato solo problemi marginali per gli altri obiettivi della diplomazia di Washington. Anche nelle relazioni bipolari, nonostante le frequenti proteste, sembra che [la campagna per i diritti umani] non abbia interferito con i Salt e con gli altri negoziati per il controllo degli armamenti. Effettivamente, il miglioramento delle relazioni [...] è sopravvissuto. Ciò potrebbe essere rovesciato e funzionare anche al contrario: i progressi nei negoziati Salt potrebbero spingere i sovietici a digerire le nostre posizioni sui diritti umani.8

A rafforzare la richiesta di cambiamento nella politica dei diritti umani non stava solo questa considerazione, ma anche l’idea secondo cui le difficoltà principali sarebbero provenute dalle relazioni con il Congresso, dove si riteneva che

7 Ibidem. Come suggerito da Brzezinski, la Casa Bianca ospitò numerosi incontri con esponenti di entrambe le Camere ed entrambi i partiti. I primi ad essere ricevuti furono i democratici della Camera Diggs, Fraser, Harkin, Obey, Pease, Wilson, Wrigh, ed i repubblicani Buchanan, Conte, Young. Mentre, per il Senato, i democratici Cranston, Humphrey, Inouye, Kennedy; ed i repubblicani Case, Javits, Mathias, Pearson. Si veda il Memorandum from J. Tuchman-Matthews for F. Moore, “Meeting with Congressional Human Rights Advocates”, 5 gennaio 1978, in JCPL, WHCF, Box HU-2, F. 1/11/78-31/1/78. 8 Memorandum from A. Lake to the Secretary, “The Human Rights Policy: An Interim Assessment", 20 gennaio 1978, in NARA, RG 59, WCP, Box 19, F. 1.

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il nostro ruolo è stato per lo più reattivo ed è percepito come un’azione per limitare i danni. È opinione diffusa che [l’amministrazione] non voglia applicare criteri basati sui diritti umani per determinare l’assistenza all’estero a meno che non sia il Congresso ad imporlo. Soprattutto, si critica l’assistenza militare a molti regimi che violano i diritti umani. Il malumore del Congresso verso questa presunta debolezza, assieme al desiderio di alcuni deputati e senatori di apparire “duri”, potrebbe spingere verso nuove proposte per restringere la nostra autonomia nelle istituzioni finanziarie internazionali e nelle altre aree di politica estera.9

Il memorandum di Lake fu dibattuto all’interno del dipartimento di Stato e le sue conclusioni furono ampiamente condivise. Faceva eccezione Alan Romberg, responsabile della sezione per il sud est asiatico del dipartimento di Stato, che ne aveva criticato «l’eccessivo ottimismo». Dalla sua prospettiva, infatti, Lake sbagliava nel minimizzare i costi della campagna per i diritti umani sia nelle relazioni internazionali – dove la politica dei diritti umani era diventata esempio «dell’arroganza americana» – che nelle relazioni con il Congresso: «sulla base di recenti discussioni che ho avuto con gli staff di alcuni deputati, credo che il memorandum sottovaluti lo scetticismo ed il cinismo verso la nostra politica dei diritti umani».10 Nonostante le differenze, i tre memorandum andavano a consolidare l’idea secondo cui le principali difficoltà della politica dei diritti umani fossero causate dal dibattito all’interno degli Usa e non dalle relazioni internazionali. A rafforzare tale interpretazione stavano numerosi articoli ed editoriali critici della campagna per i diritti umani di Carter apparsi sulla stampa americana negli ultimi mesi del 1977. In molti, infatti, denunciarono come l’azione per i diritti umani avesse perso il «proprio ardore», come il rinnovato idealismo della politica estera americana fosse stato vanificato dal mantenimento di legami stabili con numerosi regimi autoritari, quali l’Iran, le Filippine o la Corea del Sud, e come l’impegno a favore dei diritti umani fosse diventato «una crociata, presto dimenticata».11

9

Ibidem. Memorandum from A. D. Romberg, through Mr. Kreisberg, to A. Lake, “Human Rights” 6 febbraio 1978, in NARA II, RG 59, WCP, Box 19, F. 1. 11 T. Szulc, “Is Jimmy Carter Losing Faith? The Plot Against Human Rights”, in NARA, RG 59, WCP, Box 15, F. 8; “Tears and Sympathy for the Shah”, New York Times, 17 novembre 1977; L. Oelsner, “Civil Liberties Group Says the President Has 'Erratic' Record”, New York Times, 29 gennaio 1978; J. Amuzegar, “Rights, and Wrongs”, New York Times, 29 gennaio 1978; R. Burt, “Carter Asks for No Cut in Arms Aid to Marcos Despite Negative Human-Rights Report”, New York Times, 6 febbraio 1978; K. Elliott House, “U.S. Officials Worry Over Inconsistencies in Human Rights Plan”, The Wall Street Journal, 11 maggio 1978. La citazione è presa da Memorandum from S. Oxman for P. Derian, 10 marzo 1978, in NARA, RG 59, WCP, Box 19 F. 13. 10

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Anche Stanley Hoffmann, politologo ad Harvard e critico simpatetico della politica estera di Carter, aveva affrontato alcuni dei limiti della politica estera dei diritti umani. Alla fine del 1977, dalle pagine di Foreign Policy, Hoffmann aveva indicato quelli che riteneva essere i due dilemmi che l’amministrazione non aveva ancora risolto. Il primo riguardava le relazioni con l’Unione Sovietica e la difficile mediazione tra la promozione dei diritti umani ed il rilancio della distensione. Per Hoffmann, la «questione dei diritti umani genera per definizione scontro politico. È per sua natura un assalto politico alle fondamenta, alla legittimazione e all’esercizio del potere di uno Stato». La campagna dei diritti umani era descritta in opposizione alla distensione perché «inevitabilmente, aumenta[va] le tensioni con i nostri nemici. Se perseguita avidamente, diminuisce le possibilità di cooperare su altri problemi globali». Il secondo, invece, riguardava la coerenza con cui un impegno presentato dall’amministrazione come assoluto ed universale avrebbe potuto trovare applicazione: se gli Stati Uniti sono troppo selettivi sui paesi da denunciare, rischiano di essere ipocriti (se per esempio criticano solo i nemici e risparmiano gli alleati). Se perseguono la causa dei diritti umani ovunque, quasi una crociata globale, è probabile che diventi un’esperienza autodistruttiva. Ma se la politica dovesse diventare solo un richiamo verbale, diventerebbe una splendida dimostrazione di impotenza.12

Per Hoffmann, il cortocircuito tra teoria e prassi della politica dei diritti umani si rifletteva tanto all’interno dell’amministrazione, dove mancava una chiara ed univoca identificazione delle priorità e dei problemi, quanto nelle relazioni con l’organo esecutivo: «per ristabilire un ordine con il Congresso, è importante sapere cosa si vuole». Questa assenza di priorità – concludeva il politologo – impedisce all’amministrazione di avere un dialogo costruttivo con il Congresso che «interferisce praticamente con tutto» e «non vuole lasciare all’esecutivo ampi margini di manovra».13 Gli aspetti sottolineati da Hoffmann trovarono conferma sia nel dibattito all’interno dell’amministrazione che in quello tra organo esecutivo e legislativo. Come ha sottolineato A. Glenn Mower Jr., infatti, «l’intenzione di Carter di fare dei diritti umani un elemento centrale della propria politica estera fece sprofondare l’amministrazione in un’intensa battaglia burocratica, che influenzò sia i contenuti che l’attuazione della politica della sua amministrazione». Gli uffici regionali del dipartimento di Stato, ad esempio, percepirono la politica dei diritti umani come una sfida rivolta alle loro 12

S. Hoffmann, “The Hell of Good Intentions”, Foreign Policy No. 29, (Winter 19771978), pp. 3-26. 13 Ibidem.

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attività di routine ed al loro compito naturale, quello di mantenere buone relazioni con gli altri Stati: una politica che comportava ingerenze, sanzioni e condanne pubbliche non favoriva relazioni amichevoli.14 A questo si aggiungeva l’ostilità della burocrazia e del corpo diplomatico verso Patricia Derian, responsabile del Bureau for human rights and humanitarian affairs. Derian proveniva dall’attivismo nel movimento per i diritti civili. Nel corso degli anni Sessanta, aveva contribuito alla creazione dell’associazione Mississippians for public education, un gruppo di madri bianche favorevoli all’integrazione scolastica nelle scuole desegregate dai tribunali e, nel 1968, era diventata presidente del Loyalist democrats group, un gruppo in opposizione con le tesi segregazioniste ancora maggioritarie tra i democratici del Mississippi. All’interno dell’amministrazione Carter, Derian divenne la principale sostenitrice di una linea radicale per la politica dei diritti umani, sostenendo quello che per lei era un necessario distaccamento dai regimi autoritari alleati degli Usa, a cominciare dal Cile, dall’Argentina, dalle Filippine e dall’Iran, trovando per questo numerose resistenze nella burocrazia del dipartimento di Stato. A causa delle sue esperienze e delle posizioni assunte verso i diritti umani, Derian fu presto percepita come un outsider, non adeguatamente preparata a fronteggiare i delicati equilibri della politica internazionale, attenta esclusivamente al problema dei diritti umani.15 Anche negli altri dipartimenti non mancarono resistenze. Il dipartimento della Difesa, quello del Tesoro e quello dell’Agricoltura non esitarono a protestare contro i tagli nell’assistenza economica e nei programmi all’estero proposti dallo staff di Derian e dal Christopher group, l’unità che aveva il compito di attuare la politica dei diritti umani. All’inizio del 1978, Lucy Benson, sottosegretario di Stato, minacciò le proprie dimissioni qualora l’assistenza militare non fosse stata esonerata dalle analisi del Christopher group. Ed allo stesso modo, il dipartimento dell’Agricoltura riuscì a sottrarre alla delega del Christopher group tutti gli aiuti del programma Food for peace, anche laddove gli aiuti erano destinati a regimi dove i diritti umani erano costantemente calpestati. Nei mesi successivi, anche i programmi di finanziamento del Fondo monetario internazionale, dell’Ex-Im Bank, dell’Agenzia per lo sviluppo internazionale e quelli del Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo furono posti al di fuori delle competenze del 14 A. G. Mower Jr., Human Rights and American Foreign Policy. The Carter and Reagan Experiences, Westport, Greewood, 1998, pp. 61-67. 15 E. S. Maynard, “The Bureuacracy and Implementation of U.S. Human Rights Policy”, Human Rights Quarterly, Vol. 11, No. 2 (May 1989), pp. 175-248; V. S. Kaufman, “The Bureau of Human Rights during the Carter Administration”, The Historian, Vol. 61, Issue 1, pp. 51-66.

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Christopher group e del Bureau for human rights.16 Di fatto, dopo un anno di governo, l’amministrazione dovette restringere le aree di attuazione della propria politica dei diritti umani. Non stupisce perciò che – nel Congresso – i sostenitori di un approccio energico ai diritti umani fossero delusi dall’azione di Carter. Per quei deputati e senatori riconducibili al gruppo dei “nuovi internazionalisti”, Carter aveva disatteso le aspettative e le speranze di riforma della politica estera americana e aveva impresso una svolta antisovietica alla campagna per i diritti umani. I silenzi sulle violazioni dei diritti umani nella Cina comunista, l’aiuto garantito al regime sud-coreano nonostante i gravi abusi praticati, la decisione di abbandonare l’International labor organization, o la sostanziale passività verso il regime iraniano erano, agli occhi di molti, delle incongruenze di una campagna che era stata presentata apolitica, universale ed assoluta.17 Così, ad esempio, Joshua Eilberg (D – Pennsylvania) censurò l’intenzione dell’amministrazione di rimuovere l’embargo sulla vendita di armi nei confronti della Turchia ed invitò a leggere «i numerosi studi sulla continue violazioni dei diritti umani in Turchia e a Cipro». Pur riconoscendo «l’importanza della Turchia nella Nato», gli Stati Uniti non avrebbero dovuto ignorare «la dura repressione delle minoranze religiose, dei prigionieri politici o dei greco-ciprioti. Ignorare questi dati [...] significherebbe approvarli ed esserne corresponsabili».18 Per far fronte a situazioni come queste, Jonathan B. Bingham (D – Connecticut) sostenne la necessità di definire criteri chiari ed univoci per determinare l’assistenza all’estero.19 Ed allo stesso modo si espresse Robert Lagomarsino (R - California), che si scagliò contro il «modo incoerente in cui l’amministrazione sta dando applicazione al proprio impegno per i diritti umani nel Terzo mondo».20 Anche Ted Kennedy criticò il pragmatismo selettivo della politica di Carter. Commentando la decisione di ridurre gli aiuti militari al Nicaragua, in seguito all’uccisione del leader dell’opposizione Pedro Joaquim Chamorro, il senatore democratico lodò l’iniziativa della Casa Bianca ma indicò anche come il manteni16

Ibidem. Tra i numerosi interventi si rimanda a Donald Fraser, “Freedom and Foreign Policy”, Congressional Record, 95th Congress, 1st Session, 20 maggio 1977, pp. 15845-15848; Donald Fraser “US Participation in ILO”, Congressional Record,95th Congress, 1st Session, 20 settembre 1977, pp. 30005-30006. 18 J. Eilberg, “Whitewash on Human Rights in Turkey?”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session 4 aprile 1978, p. 8963. 19 J. Bingham, “Foreign Aid and Human Rights”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 22 marzo 1978, p. 3152. 20 R. Lagomarsino, “Double Standard on Human Rights”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 13 aprile 1978, pp. 10183-10184. 17

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mento di un programma di addestramento militare dal valore di 150 milioni di dollari fosse una evidente contraddizione dell’impegno universale assunto da Carter e ne auspicò l’immediata rimozione.21 Dati questi limiti – sostenevano i critici liberal della politica dei diritti umani – bisognava elaborare una strategia che permettesse, da una parte, di riaffermare il carattere globale della politica dei diritti umani e, dall’altro, di rilanciare la distensione. Così, assieme alle critiche, arrivarono anche numerose proposte per modificare l’assistenza economica e militare all’estero, rendendola maggiormente coerente con l’impegno a favore dei diritti umani. A febbraio, ad esempio, Tom Harkin introdusse un emendamento alla legge di finanziamento delle istituzioni finanziarie internazionali che mirava a vietare qualsiasi prestito a tutti quei paesi che non rispettavano i diritti umani internazionalmente riconosciuti. La proposta – scrisse Frank Moore del Congressional liaison office – poteva raggiungere la maggioranza in entrambe le Camere perché «votare per i diritti umani è politicamente popolare e coerente con gli obiettivi dell’amministrazione». Ciononostante, il dipartimento del Tesoro e quello di Stato opponevano l’adozione di una norma così rigida che – dalla loro prospettiva – negava la necessaria flessibilità per il reale avanzamento dei diritti umani. Per questo, Vance scrisse al presidente della commissione sulle attività bancarie e finanziarie della Camera, Henry Reuss (D – Wisconsin), per sottolineare come la Casa Bianca fosse contraria a tale emendamento.22 Altre iniziative si indirizzarono contro il Security asistance act per il 1979 proposto dalla Casa Bianca. Già nel marzo 1978, la Coalition for a new foreign and military policy e l’Americans for democratic actions coordinarono una campagna per cambiare la legge proposta dell’amministrazione che, dalla loro prospettiva, non prestava sufficiente attenzione a considerazioni di carattere umanitario: «il primo Security program redatto interamente dall’amministrazione Carter giustifica aiuti militari e trasferimenti di armamenti sulla base di una definizione di interesse nazionale nella quale l’appoggio americano verso i diritti umani non va oltre una serie di dichiarazioni».23 Queste analisi furono rilanciate nel dibattito congressuale quando, a maggio, Robert Michel (R – Illinois) introdusse un emendamento che 21

E. Kennedy, “Human Rights and Nicaragua”, Congressional Record, 95th Congress, 2 Session, 10 febbraio 1978, pp. 3281-3283. 22 Memorandum from F. Moore for the President, “Weekly Legislative Report”, 6 maggio 1978, JCPL, Plains Files, Box 20, F. 3; Lettera di C. Vance a H. Reuss e a Th. P. O'Neill, 11 maggio 1978, in NARA, RG 59, WCP, Box 16, F. 3. 23 Memorandum from P. Derian for the Deputy Secretary, “Critique of Human Rights Reports by Coalition for a New Foreign and Military Policy”, 27 marzo 1978, NARA, RG 59, WCP, Box 15 F. 18. nd

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chiedeva al dipartimento di Stato di produrre una relazione annuale sul rispetto dei diritti umani in tutti i paesi del mondo. Dalla prospettiva dell’amministrazione, l’emendamento Michel doveva essere respinto perché rappresentava un’ingerenza non giustificabile in numerosi paesi che non ricevevano assistenza militare economica da parte degli Stati Uniti; non contribuiva al reale avanzamento dei diritti umani e aumentava il carico di lavoro del Bureau for human rights, limitandone perciò l’efficacia.24 Un’ennesima sfida era quella di Donald Fraser, che introdusse tre emendamenti alla sezione 502 del Security assistance act. Le sue proposte chiedevano al dipartimento di Stato di negare qualsiasi forma di assistenza economica a «tutti i governi impegnati in un disegno coerente di violazione dei diritti umani internazionalmente riconosciuti»; di redigere un rapporto quadrimestrale sull’esportazione di munizioni e materiale d’armamento, indicandone l’utilizzatore finale; di negare ogni forma di addestramento militare delle forze armate dei paesi che non rispettavano i diritti umani internazionalmente riconosciuti. Dalla prospettiva di Zbigniew Brzezinski e di Anthony Lake, gli emendamenti di Fraser dovevano essere respinti perché negavano quella flessibilità necessaria per promuovere i diritti umani senza danneggiare gli altri interessi statunitensi. Se approvate, infatti, avrebbero pregiudicato le relazioni con numerosi governi stranieri.25 Queste proposte – che la Casa Bianca seppe bloccare – furono accompagnate da numerosi inviti a rivedere il ruolo dei diritti umani nelle relazioni bipolari. A febbraio, ad esempio, l’American committee on east-west accords, una lobby americana a favore della distensione, convocò una conferenza dal titolo Common Sense in US-Soviet Relations. L’incontro divenne l’occasione per una appello trasversale a favore della distensione, a cominciare dal rilancio dei negoziati Salt, dalla revisione dell’emendamento Jackson-Vanik, e da un nuovo approccio al problema dei diritti umani in Urss.26 Il problema del dissenso politico, disse ad esempio il sovietologo Stephen Cohen, doveva essere affrontato solo attraverso i canali di quiet diplomacy perché «non esisteva alcuna alternativa alla distensione». Per rispondere alle sfide globali, «come il controllo degli armamenti, i problemi

24

R. Michel, “Human Rights” in Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 1 maggio 1978, p. 12019. Sulle ragioni dell'opposizione della Casa Bianca alla proposta, si veda Draft of a Memorandum, in NARA, RG 59, WCP, Box 15, F. 17. 25 Memorandum from A. Lake to the Deputy Secretary, “The Fraser Amendments”, 29 aprile 1978; e Memorandum from D. T. Kenney to All Assistant Secretaries, “Fraser Human Rights Amendments”, 4 maggio 1978, in NARA, RG 59, WCP, Box 16, F. 1. 26 Si veda l'introduzione in C. Marcy (ed.), Common Sense in U.S. Soviet Relations, Washington DC American Committee on East – West Relations, New York, Norton, 1978.

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dell’ambiente, e la crisi alimentare» era necessario strutturare un dialogo su più livelli, perché: la distensione è troppo importante per essere lasciata ai soli governi. Una pluralità di Ong e di gruppi é stata impegnata nella realizzazione di questi legami per decenni, talvolta superando l’indifferenza o l’opposizione del governo americano. Questi sforzi devono essere incoraggiati in modo che la distensione non sia esclusivamente una relazione tra governo e governo, ma anche tra istituzioni ed istituzioni, professioni e professioni, cittadini e cittadini e così via. Ciò che il governo americano deve fare è contribuire a questa pluralità di contatti, attraverso la promozione del commercio, finanziando nuovi e diversi programmi di scambio, e lavorando per la rimozione di tutte le restrizioni all’ingresso nei due paesi.27

All’interno di questa «distensione rafforzata», concludeva Cohen, «gli Stati Uniti avrebbero potuto e dovuto favorire indirettamente [enfasi nell’originale] processi di liberalizzazione ed incoraggiare trend riformisti».28 Ancora più esplicito, il sociologo di Harvard David Riesman denunciò i pericoli della campagna dei diritti umani: l’assalto ideologico, che era stato di Jackson e che ora caratterizzava la politica di Carter, stava facendo naufragare la distensione, cancellando ogni strumento che potesse limitare l’attivismo sovietico all’estero.29 E sullo stesso tono si espresse anche George F. Kennan che attaccò duramente l’open diplomacy di Carter. Per il decano della diplomazia americana, infatti, la campagna per i diritti umani aveva vanificato la possibilità di raggiungere in tempi brevi un nuovo accordo Salt e, paradossalmente, avrebbe spinto i sovietici ad inasprire la repressione dei dissidenti.30 Queste analisi non tardarono ad arrivare nel Congresso, dove alcuni esponenti liberal guardavano con preoccupazione alla fase di stallo nei negoziati per gli armamenti. Dalla loro prospettiva, infatti, la mancata conclusione del trattato Salt II era da imputare prevalentemente alla politica dei diritti umani.31 Per questo, all’inizio del 1978, la Casa Bianca ricevette numerosi inviti a rivedere le priorità della politica bipolare. Ted Kennedy, ad esempio, chiese a Vance di impegnare «tutte le risorse per concludere gli accordi Salt» mentre, nel febbraio 1978, 5 senatori firmarono un appello a

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S. F. Cohen, “Soviet Domestic Politics and Foreign Policy”, ivi, pp. 11-23. Ibidem. 29 D. Riesman, “The Danger of the Human rights Campaign”, ivi, pp. 49-55. 30 G. F. Kennan, “Needed: A New American View of the USSR”, ivi, pp. 27-35. 31 R. W. Kasten-Meier, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, pp. 1399113993, 16 maggio 1978. 28

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favore della rimozione dell’emendamento Jackson-Vanik.32 Il 10 gennaio, poi, i senatori Cranston (D – California) e Javits (R – New York) ed il majority whip John Brademas chiesero al presidente di incontrare una delegazione del Soviet supremo, in visita ufficiale negli Usa. Nella richiesta, si specificava la natura prettamente simbolica del gesto che avrebbe contribuito a migliorare il clima bipolare e a riaffermare «un’importante unità di intenti» tra Congresso e Casa Bianca.33

4.2. Stabilizzare la distensione per promuovere i diritti umani L’amministrazione non solo accettò l’invito di Cranston, Javits e Brademas ma dalla fine del 1977 compì numerosi gesti distensivi nei confronti dei sovietici. Di fatto, i principali esponenti dell’amministrazione si astennero dall’intervenire pubblicamente in difesa dei dissidenti (con la significativa eccezione delle proteste a seguito dei processi contro Orlov e Sharansky), reiterarono l’impegno americano verso la conclusione degli accordi Salt II, auspicarono un consolidamento degli scambi commerciali e, quindi, una revisione dell’emendamento Jackson-Vanik. Anche i lavori della conferenza di Belgrado – oramai prossima alla conclusione – furono influenzati dal “nuovo corso” della diplomazia americana: dopo aver incalzato i sovietici sul rispetto del terzo basket e denunciato la repressione di numerosi dissidenti e refuseniks, alla fine di febbraio 1978, la delegazione statunitense accettò la proposta sovietica per il documento conclusivo, una proposta che ometteva ogni riferimento al rispetto dei diritti umani o alle norme del terzo basket.34 L’amministrazione non aveva, in realtà, abbandonato i dissidenti. Al contrario, Vance e Brzezinski lavorarono alacremente, e lontano dai riflettori, per portare avanti la politica dei diritti umani. Ad inizio aprile, infatti, il consigliere per la sicurezza nazionale propose all’ambasciatore sovietico Anatoly Dobrynin uno scambio di prigionieri, in modo da «rimuovere un problema irritante, che suscitava reazioni emotive, nelle relazioni bipolari». Ciò avrebbe permesso «di concludere più rapidamente gli accordi Salt, presumibilmente tra la fine dell’estate e l’inizio di autunno».35 Vance, invece, 32

Lettera, E. Kennedy a C. Vance, 15 gennaio 1978, in JCPL, CL, Box 49, F. “Correspondance 01/78-02/78”. 33 Lettera Cranston, Brademas Javits ad altri a Z. Brzezinski, 10 gennaio 1978, in JCPL, NSA – CF, Box 79, F. 4. 34 “Final Communiqué”, in LoC, Arthur Goldberg Papers, Box 143, F. 3. 35 Memorandum form Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report n.64”, 23 giugno 1978, JCPL, ZBM, Box 41, F. 6.

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cercò un nuovo equilibrio tra la diplomazia dei diritti umani e la necessità di far progredire i negoziati per il controllo degli armamenti che – di fatto – si erano arenati sin dai primi momenti del 1977. I risultati sembrarono arrivare già alla fine di aprile 1978, quando il segretario di Stato incontrò Gromyko a Mosca. Il vertice, infatti, permise sia un chiarimento sui diritti umani che un significativo avanzamento dei negoziati Salt II. Vance non solo protestò formalmente per la decisione sovietica di portare avanti i processi contro i componenti dei “gruppi Helsinki”, ma consegnò al ministro sovietico un elenco, stilato dalla National conference on soviet jewry (Ncsj), che indicava quindici casi di refuseniks particolarmente importanti per l’organizzazione americana. Gromyko accettò l’elenco e – riferì Vance a Jerry Goodman, presidente della Ncsj – assicurò il proprio impegno a «studiare e risolvere» i casi indicati.36 I risultati più importanti, però, riguardarono il controllo degli armamenti. La delegazione americana e la controparte sovietica riuscirono a definire un accordo di massima per il nuovo trattato Salt II, stabilendo che il limite di Icbm consentiti per ciascuno stato non potesse superare i 2250 vettori e che – all’interno di questo tetto massimo – ve ne fosse un altro, più stringente, che consentiva il mantenimento di 1200 missili con tecnologia Mirv. Inoltre, le delegazioni accettarono che – in vista di un trattato Salt III – ogni stato avrebbe potuto sviluppare un nuovo sistema Icbm.37 Restavano ancora numerosi nodi da sciogliere. A livello tecnico, infatti, le richieste americane di sospendere la produzione del bombardiere Backfire e di definire dei criteri di verificabilità dei limiti imposti dal trattato rimasero senza risposta. A livello politico, invece, l’amministrazione doveva studiare le forme di una campagna per “vendere” il trattato al Congresso ed al pubblico americano.38 Questi due problemi erano legati l’uno all’altro. I consensi verso il trattato, infatti, sarebbero potuti crescere solo attraverso un atteggiamento cooperativo da parte sovietica sulle questioni che erano al centro del dibattito politico americano, come appunto la questione del Backfire e quella della verificabilità dei limiti imposti dal trattato.39 Per 36 Memorandum of Conversation between Gromyko and Vance, in JCPL, Vertical Files, Box 114. Si vedano anche le considerazioni fatte da Vance incontrando Goodman: Memorandum from Jerry Goodman to the file, marzo 1978, in CJH, Jerry Goodman Papers, Box 8, F. 3. 37 Ibidem. 38 Anche Brzezinski, ad inizio mese, aveva sottolineato come fosse giunto il momento per avviare i negoziati con «Scoop [Jackson] e Nunn per gli accordi Salt». Si veda Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #56”, JCPL, ZBM, Box 41, F. 6. 39 R. G. Kaufman, Henry M. Jackson. A Life in Politics, Seattle – London, University of Washington Press, 2000, specialmente pp. 382-386.

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questo, nonostante i progressi nei negoziati, il vertice non convinse pienamente alcuni autorevoli commentatori americani né Jackson, che denunciò «l’inettitudine negoziale degli Usa».40 A rafforzare le critiche stava anche la determinazione con cui Gromyko rifiutò di rimandare il processo contro Orlov e di ridurre la presenza militare sovietica (e cubana) nella guerra scoppiata a metà 1977 tra Etiopia e Somalia.41 Nonostante questi problemi, il risultato del vertice di Mosca fu salutato con soddisfazione all’interno dell’amministrazione. I limitati progressi avevano rafforzato le posizioni di chi – come ad esempio Vance o Marshall Shulman – riteneva fosse prioritario migliorare le relazioni bipolari, smorzando i toni delle critiche sullo stato dei diritti umani. Così, ad inizio maggio, durante un incontro dell’Interagency coordinating committee for U.S.Soviet affairs, Marshall Shulman ed il sottosegretario di Stato Mark Schneider sottolinearono come le relazioni tra Usa ed Urss stessero progredendo rapidamente, soprattutto in relazione alla questione dei diritti umani e ai negoziati Salt. La reazione sovietica alla missione di Vance – disse Shulman – era stata «estremamente positiva» e, nonostante la presenza di «altre questioni che complicano le nostre relazioni», le prospettive di rafforzamento della distensione erano aumentate grazie anche al maggior pragmatismo nel campo dei diritti umani. «I primi tre mesi di quest’anno» – puntualizzò Schneider – «hanno registrato un aumento del 48% [nel numero dei visti d’uscita] rispetto all’anno precedente. Allo stesso tempo, però, i sovietici stanno cercando di screditare Sharansky e gli altri, inventandosi l’esistenza di qualche legame tra loro ed i nostri servizi di intelligence». Ripercorrendo l’azione dell’amministrazione, Schneider sottolineò come il governo americano avesse «sollevato casi di emigrazione e di riunificazione delle famiglie [...] sollevato altri casi di violazione dei diritti umani, non collegati alla libera emigrazione [...] trovando un riscontro abbastanza favorevole». Inoltre, «abbiamo sottolineato che abbiamo una pluralità di interessi nelle relazioni con l’Urss: oltre al controllo degli armamenti e ai negoziati Salt (il cui processo di ratifica dipende in larga parte dalla sensazione che il pubblico americano ha dello stato delle nostre rela40 D. K. Shipler, “Vance and Gromyko Confer 6 Hours on Arms Issues”, New York Times, 21 aprile 1978; B. Gwertzman, “Arms Pact Progress Indicated in Moscow”, New York Times, 22 aprile 1978; “Jackson Calls U.S. Inept in Arms Talks with the Soviet”, New York Times, 23 aprile 1978; M. Marder, “Vance Informs Carter of Limited Advances on Salt in Moscow”, Washington Post, 25 aprile 1978. 41 Cfr. Memorandum of Conversation between Gromyko and Carter, “Salt, Ctb, Africa, Human Rights”, 27 maggio 1978, in JCPL, Vertical Files, Box 114. Si veda anche O.A. Westad, The Fall of Détente. Soviet-American Relations during the Carter Years, cit., pp. 187-206.

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zioni), esistono altri aspetti della politica sovietica che impongono [all’Urss] di compiere progressi nel trattamento dei propri cittadini».42 Per rafforzare questi risultati positivi, Shulman e Schneider proposero di rivedere l’emendamento Jackson-Vanik, nella consapevolezza che, nel Congresso come nell’opinione pubblica, i sostenitori dell’emendamento per la libera emigrazione erano ancora numerosi. Per questo, il problema andava affrontato ufficialmente e pubblicamente solo dopo l’eventuale ratifica degli accordi Salt II, in modo da non indebolire le posizioni dell’amministrazione. Nel frattempo – propose William Leurs, vice sottosegretario con delega agli affari europei – sarebbe stato opportuno spiegare questa posizione ai sovietici e sondare il terreno con alcuni esponenti moderati del Congresso e con le organizzazioni che tanto avevano contribuito al successo dell’iniziativa di Jackson.43 Così, mentre la diplomazia americana invitava il Politburo a consolidare i risultati nel campo della libera emigrazione e del rispetto degli accordi di Helsinki, Marshall Shulman e Al Moses, consigliere speciale per gli affari ebraici, tentarono un dialogo con le organizzazioni che componevano la Ncsj. I negoziati sul piano interno si rivelarono presto fallimentari: dei trentanove gruppi che componevano la coalizione in difesa degli ebrei sovietici, solo l’American jewish congress e la Union of council for soviet jews risposero favorevolmente all’ipotesi di revisione dell’emendamento per la libera emigrazione.44 A spingere l’amministrazione ad accantonare l’ipotesi di modificare l’emendamento Jackson-Vanik non furono solamente le resistenze all’interno degli Usa. Tra la primavera e l’estate del 1978, infatti, due ulteriori sviluppi nella politica bipolare fecero precipitare il tentativo dell’amministrazione Carter di rilanciare la distensione. La crisi nel Corno d’Africa e la “stagione dei processi” contro gli attivisti dei gruppi di monitoraggio degli accordi di Helsinki, infatti, avvelenarono le relazioni bipolari. Non solo perché mostravano la limitata capacità della diplomazia americana di condizionare le azioni dell’Urss, fossero esse in politica estera o in politica interna, ma soprattutto perché alimentavano sospetti e critiche verso le intenzioni sovietiche, rafforzando così le posizioni di chi accusava Mosca di sfruttare la distensione per indebolire l’occidente.

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Memorandum, “Meeting of the Interagency Coordinating Committee for U.S.-Soviet Affairs (ICC Usa)”, 2 maggio 1978, JCPL, NLC-12-27-1-2-6. 43 Ibidem. 44 Memorandum to E. Sanders et al., “The Union of Council for Soviet Jews”, 20 novembre 1978, JCPL, Special Advisor on Jewish Affairs – Moses, Box 13, F. “Sakharov Article”. Si veda anche Memorandum di J. Goodman, “Jackson Amendment”, 5 gennaio 1979, in CJH, Jerry Goodman Files, Box 8, F. 3.

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4.3. Le difficoltà della quiet diplomacy: il Corno d’Africa, la bomba al neutrone e la stagione dei processi La rivalità globale tra Stati Uniti ed Unione Sovietica non aveva risparmiato il Corno d’Africa che – sulla rotta del Canale di Suez e a ridosso della penisola araba e dei suoi giacimenti petroliferi – aveva visto crescere l’interesse delle due superpotenze: gli Usa, nel 1953, avevano stretto un’alleanza militare con l’Etiopia, mentre i sovietici avevano suggellato quasi un decennio di assistenza militare alla Somalia con la firma di un trattato d’amicizia nel 1974. Il quadro iniziò a mutare, apparentemente a vantaggio sovietico, quando un colpo di Stato rovesciò il dittatore filo-occidentale dell’Etiopia, Haile Selassié, portando al potere, prima, una giunta militare e, all’inizio del 1977, il filo-sovietico Menghistu. La comune appartenenza al campo sovietico non aveva contenuto le rivendicazioni della Somalia sulla regione etiope dell’Ogaden e, al crescere delle tensioni tra i due Stati, l’Urss si era schierata a fianco della più grande e strategicamente più importante Etiopia.45 Gli Usa avevano seguito con crescente apprensione le vicende nel Corno d’Africa. Già nel marzo 1977, Brzezinski aveva chiesto di definire le linee guida per la politica americana verso l’area, valutando, tra le altre cose, «se continuare, ridurre, sospendere i programmi americani di aiuto economico e militare verso l’Etiopia» e la possibilità di «un aumento del coinvolgimento sovietico, cubano o dell’Europa dell’Est».46 Pochi giorni dopo, denunciando le gravi violazioni dei diritti umani, l’amministrazione Carter aveva interrotto i programmi di assistenza militare verso l’Etiopia e, ad aprile, il dipartimento di Stato aveva ordinato all’ambasciatore americano a Mogadiscio di saggiare la disponibilità di Siad Barre a staccarsi dall’orbita sovietica e passare nel campo occidentale.47 Beneficiando della rivolta scoppiata in Eritrea contro il controllo di Addis Abeba e contando sull’apertura diplomatica americana, nel luglio 1977 45

O. A. Westad, The Global Cold War: Third World Interventions and the Making of Our Times, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 250-286. Fu solo dopo un intervento di Fidel Castro che il governo sovietico decise di appoggiare le richieste dell'Etiopia. Di ritorno dal Corno d'Africa, infatti, Castro riferì a Brežnev e a Honecker che «l'Etiopia aveva un grande potenziale rivoluzionario» e «rappresentava un ottimo contrappeso al tradimento dell'egiziano [Sadat]». Su questo si veda “The Cold War in Southern Africa and in the Horn of Africa”, Cold War International History Project, Issue 8/9, Winter 1996. 46 Presidential Review Memorandum /National Security Council 21, “The Horn of Africa", 17 marzo 1977. Disponibile on line, al sito: http://www.fas.org/irp/offdocs/prm/prm21.pdf (ultimo accesso, luglio 2010). 47 Memorandum, Policy Review Committee Meeting, 11 aprile 1977, JCPL, ZBM, Box 24, F. “Meetings PRC 10”.

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il governo somalo invase la regione dell’Ogaden. A novembre, Mosca garantì ad Addis Abeba consistenti aiuti militari, trasportò 1500 consiglieri strategici sovietici e, entro la fine dell’anno, più di 3000 soldati cubani. A gennaio, i militari cubani superarono le 15000 unità, ben al di sopra di quanto fosse necessario per la sicurezza dello Stato etiope. Nonostante questi sviluppi, Carter sembrò essere intenzionato a rimanere fuori dalla crisi: la guerra era lontana e non riguardava un interesse vitale degli Usa; il ricordo del Vietnam era ancora forte nel pubblico americano; Somalia ed Etiopia erano state ripetutamente condannate dallo stesso Carter per le costanti violazioni dei diritti umani e, per di più, la Somalia, ora vicina agli Usa, era lo stato aggressore.48 Forti di questi argomenti, Vance ed il segretario della Difesa Brown si erano opposti all’ipotesi di intervento, caldeggiata invece da Brzezinski. Pur condividendo l’obiettivo di ridurre la presenza sovietica nel Corno d’Africa – Vance e Brzezinski differivano profondamente nell’interpretare la natura della guerra ed il suo legame con la distensione. Per Vance, infatti, il coinvolgimento sovietico e cubano confermava l’opportunismo e la spregiudicatezza di Mosca, ma non mutava la natura precipuamente locale del conflitto. Secondo il segretario di Stato, gli Stati Uniti avrebbero dovuto lavorare per una soluzione diplomatica, evitando il coinvolgimento militare e affermando la netta separazione tra la crisi ed i negoziati per il controllo degli armamenti. Era, in altre parole, una visione strettamente compartimentalizzata delle relazioni bipolari, che rifiutava ogni forma di linkage tra i negoziati Salt e tutti i problemi che complicavano la distensione. Per Brzezinski, invece, l’azione sovietica si inseriva in un più ampio disegno che ambiva ad estendere l’influenza dell’Urss sul Canale di Suez, sulla penisola araba e, soprattutto, sull’approvvigionamento mondiale di petrolio. Per scongiurare quest’incubo geostrategico, gli Usa avrebbero dovuto reagire energicamente alle azioni di Mosca. A rendere ancora più impellente la ferma risposta americana – sostenne il consigliere per la sicurezza nazionale – era il quadro politico all’interno degli Usa dove «la nostra politica estera» era vista «come debole nei confronti del comunismo» e gli oppositori dell’amministrazione avrebbero potuto «sfruttare contro di noi quegli sviluppi come l’attuale azione militare sovietico-cubana in Africa».49 48

Z. Brzezinski, Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser, 19771981, New York, Farrar, Straus, Giroux, 1983, p. 316; R. Thorton, The Carter Years. Toward A New Global Order, Paragon House, New York, 1991 pp. 180-185; D. R. Jackson, Jimmy Carter and the Horn of Africa. Cold War Policy in Ethiopia and Somalia, Jefferson, McFarland & Co., 2007. 49 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #36”, 11 novembre 1978, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 5. Per le differenze tra Vance e Brzezinski si

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All’aumentare della presenza sovietico-cubana, le analisi di Brzezinski furono sempre più condivise dal presidente. Pur rifiutando il trasferimento di materiale d’armamento al regime di Siad Barre, Carter autorizzò l’avvio di programmi per il rinnovo dell’arsenale strategico americano, ottenne l’impegno dei paesi della Nato ad aumentare il budget militare e – nonostante la campagna per i diritti umani e l’impegno a ridurre la vendita di armamenti all’estero – favorì il riarmo degli Stati confinanti, prevedendo anche la cessione di aerei militari (F-5 e C-130) al Sudan per un totale di 170 milioni di dollari. A livello diplomatico, inoltre, Washington esercitò pressioni sul Movimento dei non allineati, intervenendo sul governo jugoslavo e su quello indiano affinché favorissero il disimpegno cubano.50 Infine, dando nuova legittimazione al linkage, Carter sottolineò, sia privatamente che pubblicamente, come l’azione dell’Urss nel Corno d’Africa fosse contraria alla distensione e come il disimpegno sovietico e cubano fosse un prerequisito per la ratifica di un eventuale trattato Salt II.51 Di fatto, il linkage, che Carter aveva rimodulato per rafforzare le basi della distensione all’interno degli Usa, tornava ora prepotentemente sia nel dibattito all’interno dell’amministrazione che nelle relazioni internazionali. Non si trattava del rigido linkage kissingeriano, dove i progressi nel controllo degli armamenti erano strettamente legati agli altri negoziati, ma di quello che lo storico Robert Strong ha definito «linkage del buonsenso»: i sovietici – e questa era l’essenza della politica bipolare di Carter sin dal primo momento – avrebbero dovuto capire che la ratifica degli accordi Salt II sarebbe stata possibile solo attraverso una loro risposta cooperativa tanto in politica estera quanto in politica interna.52 Ciò non avvenne. Nei mesi successivi, le azioni sovietiche in Africa e l’inizio dei processi contro gli attivisti del “Gruppo Helsinki” favorirono una reazione antisovietica all’interno degli Stati Uniti, dove si denunciò con veda il Memorandum dell'incontro dello Special Coordinating Committee, 2 marzo 1978, in O. A. Westad, J. M. Hanhimäki, The Cold War. A History in Documents and Eyewitness Accounts, Oxford – New York, Oxford University Press, 2003, pp. 542-546. 50 R. Thorton, The Carter Years, cit., pp. 134-179. Per le pressioni sul movimento dei non allineati si vedano le Lettere di Carter a Tito e a Morarji Desai, 10 febbraio 1978, entrambe in JCPL, ZBM, Box 28, F. SCC 56. 51 Jimmy Carter, “The President's News Conference”, 12 gennaio 1978, e “Address at Wake Forest University”, 17 marzo 1978, Weekly Compilation of Presidential Documents, Vol. 14, pp. 56-58 e 529-535; Memorandum of Conversation between Gromyko and Carter, “Salt, Ctb, Africa, Human Rights", 27 maggio 1978, in JCPL, Vertical Files, Box 114. Si vedano, inoltre, R. Garthoff, Détente and Congrontation, cit., pp. 653-657; C. Vance, Hard Choices, cit., p. 73; S. Kaufman, Plans Unraveled, cit., p. 122; F. Romero, Storia della Guerra Fredda. L'ultimo conflitto per l'Europa, Einaudi, 2009, pp. 266-270. 52 R. Strong, Working in the World. Jimmy Carter and the Making of American Foreign Policy, Baton Rouge, Louisiana State University, 2000, p. 103.

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maggiore forza la debolezza dell’amministrazione Carter ed i pericoli del processo di distensione. Sostenne ad esempio Ronald Reagan – oramai prossimo ad annunciare la propria candidatura per la nomination repubblicana – che se i sovietici hanno successo – e tutto sembra indicare che andrà così – allora l’intero Corno d’Africa cadrà sotto la loro influenza, se non addirittura il loro controllo. Da lì, possono minacciare le navi che trasportano il petrolio in Europa occidentale e negli Stati Uniti, quando e come vogliono. Nell’immediato, il controllo del Corno d’Africa darà a Mosca la possibilità di destabilizzare quei governi della penisola araba che si sono dimostrati su posizioni anticomuniste [...] in pochi anni potremmo dover fronteggiare l’eventualità di un impero sovietico che si estende da Addis Abeba a Città del Capo.53

Similmente, in un caustico intervento alla Camera dei rappresentanti, John Ashbrook (R – Ohio) denunciò come la guerra nel Corno d’Africa avesse sancito la fine della distensione: sono sempre stato affascinato dalla facilità con cui alcune persone usano la parola distensione come se significasse qualcosa. Come sappiamo, questa parola magica dovrebbe descrivere le attuali relazioni tra Usa ed Urss […] Non esiste alcuna distensione. I sovietici non hanno cambiato il loro comportamento. Invece, stanno continuando le loro politiche d’aggressione in tutto il mondo. Probabilmente, la loro azione più impressionante è oggi quella in Africa […] È evidente che la distensione è una parola senza significato. I sovietici continuano a fare ciò che vogliono, senza lasciarsi condizionare dalla distensione. La distensione è morta. O forse non è mai stata in vita.54

Gli attacchi contro la debolezza della Casa Bianca furono resi ancor più duri dalla decisione di Carter di abbandonare i progetti di sviluppo della “bomba al neutrone”. Così – riportarono ad esempio Rowland Evans and Robert Novak, i due columnist conservatori del Washington Post – Carter aveva concesso un’ulteriore vittoria ai sovietici.55 Sullo stesso quotidiano, Walter Pincus rincarò la dose, sottolineando come la vacillante politica estera di Carter avesse danneggiato le relazioni con il Congresso, tanto che 53

R. Reagan, “America’s Purpose”, 25 luglio 1978, disponibile on line al sito: www.reaganlegacy.org/speeches (ultimo accesso, 20 agosto 2010). 54 J. Ashbrook, “Détente is Dead – or Was It Ever Really Alive?”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 2 maggio 1978, pp. 12265-12266. 55 R. Evans, R. Novak, “Behind the Neutron Decision”, Washington Post, 10 aprile 1978; R. Evans, R. Novak, “How Our Nuclear Policy Benefits the Kremlin”, Washington Post, 13 aprile 1978. Si veda anche G.F. Will, “Back to the Backfire Argument”, Washington Post, 13 aprile 1978.

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– riportava l’articolo – il Senatore Byrd aveva riferito al presidente che la commissione sui servizi armati della Camera stava preparando una lettera di protesta contro le recenti decisioni che avevano ridotto la sicurezza strategica americana. Lo stesso Byrd, inoltre, aveva chiesto al presidente di rivedere la decisione sulla bomba al neutrone, un contrappeso verso le critiche che i conservatori stavano rivolgendo agli accordi Salt II.56 Ad inizio maggio, poi, la Coalition for a democratic majority, un’organizzazione interna al partito democratico e vicina alle posizioni dei democratici jacksoniani e della Committee on the present danger, rilasciò un comunicato stampa denunciando come: l’amministrazione Carter sta continuando sulla strada dell’accomodamento e del ripiegamento. Sta indebolendo la posizione dell’America nel mondo proprio come sta indebolendo le posizioni dell’amministrazione nella politica americana [...] abbiamo ceduto alle pressioni sovietiche sui diritti umani, sulla bomba al neutrone e, a quanto sembra, anche nei negoziati Salt. Con estrema delicatezza, abbiamo evitato di rispondere all’escalation militare sovietica e cubana in Africa.57

Fu in questo clima politico che l’Unione Sovietica annunciò l’imminenza dei processi contro i dissidenti del Gruppo Helsinki, tra i quali figuravano Yuri Orlov, Natan Sharansky ed Aleksandr Ginzburg. L’amministrazione era consapevole che questi procedimenti rappresentavano un test fondamentale sia per la politica dei diritti umani che per il dialogo bipolare: una reazione energica avrebbe potuto generare una spirale di ritorsioni, con il rischio di far tramontare definitivamente la distensione, mentre una risposta più cauta avrebbe sconfessato l’impegno di Carter a favore dei diritti umani, riducendo le prospettive di ottenere la ratifica degli accordi Salt II. Per questo, ben prima che i processi cominciassero, l’amministrazione iniziò a riflettere su quale fosse la strategia ottimale per controbattere le azioni sovietiche. Già a febbraio, Melvyn Levitsky, del desk per gli affari sovietici del dipartimento di Stato, aveva presentato un dettagliato memorandum che indicava le azioni da seguire in quello che era il caso più delicato, il processo contro Sharansky. Prima che questo avesse inizio – indicava il memorandum – il presidente avrebbe dovuto rilasciare una dichiarazione generica, in modo da «registrare la nostra condanna e preservare la possibilità di lavorare per il suo rilascio»; mentre Marshall Shulman avrebbe informato la stampa ed alcuni membri chiave del Con56 W. Pincus, “Carter Given Alternatives to Barring Neutron Bomb”, Washington Post, 6 aprile 1978. 57 “Coalition for a Democratic Majority Joins Criticism of Foreign Policy”, Washington Post, 6 maggio 1978.

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gresso sulle posizioni del governo americano e, allo stesso tempo, avrebbe convinto «americani influenti che hanno relazioni cordiali con i sovietici (come Averell Harriman, Armand Hammer e Donald Kendall) a sollevare privatamente la questione». Durante il procedimento, Levitsky invitava l’amministrazione ad «evitare un grave scontro con i sovietici» e «a tenere in considerazione gli altri elementi che compongono le relazioni bipolari, come altri casi di violazione di diritti umani o i negoziati (Salt)». Comunque, sembrava opportuno interrompere tutti gli incontri ufficiali tra gli esponenti dell’amministrazione e quelli del governo sovietico.58 Le indicazioni per la fine del processo erano immancabilmente più vaghe. Il presidente o il segretario di Stato avrebbero dovuto pronunciare un appello per il rilascio del dissidente mentre, attraverso un’iniziativa di quiet diplomacy, Brzezinski avrebbe spiegato l’importanza che la vicenda Sharansky aveva assunto per il popolo americano, per il Congresso e per la continuazione della distensione, eventualmente proponendo «uno scambio tra i sovietici e un paese che ha prigionieri politici di sinistra». Qualora queste iniziative non avessero portato alcun risultato, o la sentenza fosse stata più severa del previsto, l’amministrazione avrebbe dovuto adottare delle misure concrete come 1. posporre o cancellare tutte le visite di alto livello, come quelle di Kreps, Bergland o Califano; 2. posporre o cancellare tutti gli incontri bilaterali [...]; 3. possiamo anche adottare misure concrete nel campo commerciale. Le sole azioni possibili riguarderebbero l’esportazione di tecnologia e di licenze, perché la vendita di grano è influenzata da considerazioni di carattere interno; 4. Rallentare gli scambi e le attività cooperative previste dagli accordi scientifici e culturali [...]; 5. Prendere l’offensiva negli incontri multilaterali. Potremmo dare mandato alle nostre delegazioni nelle varie agenzie dell’Onu di sollevare in maniera decisa il caso Sharansky.

Comunque – concludeva il memorandum – bisognava tener presente che, qualora le iniziative americane non avessero portato alla liberazione di Sharansky, «sarebbe stato difficile tornare a relazioni normali ed ogni tentativo di progresso nella distensione sarebbe stato considerato con sospetto dal pubblico americano».59 L’amministrazione seguì queste indicazioni, evitando però il diretto coinvolgimento del presidente. Un suo intervento, 58

Memorandum, from M Levitsky for the Secretary et al., “The Shcharansky Case”, 18 febbraio 1978, JCPL, NLC-15-94-6-1-5. 59 Ibidem.

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infatti, avrebbe contribuito ad aggravare le relazioni bipolari.60 Così, i principali esponenti del governo indicarono ai sovietici come un’eventuale condanna di Orlov, Ginzburg e Sharansky (i tre dissidenti più noti) avrebbe creato un vulnus nelle relazioni tra i due paesi che difficilmente avrebbe potuto essere risanato. Le pressioni americane, però, non ottennero alcun risultato tangibile e, a metà maggio, Yuri Orlov fu condannato a sette anni di prigione e cinque di esilio interno. Il dipartimento di Stato protestò immediatamente, criticando «la grave alterazione degli standard dei diritti umani» attuata con il processo.61 Ben più radicale fu la reazione del pubblico e del Congresso americano. Il giorno successivo alla condanna, infatti, il mondo accademico protestò energicamente: la Committee of concerned scientists e la neonata Scientists for Sacharov Orlov Shcharansky coordinarono una campagna di protesta contro le autorità politiche sovietiche, denunciando come la sentenza fosse contraria allo spirito di Helsinki; una delegazione di 19 scienziati americani annunciò la cancellazione della propria missione in Urss e 15 premi Nobel firmarono un appello che esprimeva la «profonda preoccupazione per la sentenza».62 Il giorno stesso del processo la Camera dei rappresentanti ed il Senato approvarono all’unanimità una risoluzione che «esprimeva la vicinanza del popolo americano al gruppo Helsinki di Mosca» e chiedeva al presidente di condannare l’imprigionamento dei suoi componenti. Intervenendo al Senato, Moynihan non solo accusò i sovietici di non essersi liberati «dal vergognoso retaggio stalinista» ma sottolineò come la sentenza invalidasse i tentativi di distensione dell’amministrazione Carter: che dire della recente dichiarazione del segretario Vance, che, nonostante sia un uomo d’onore e per bene, ha dichiarato al Time Magazine che quando il presidente Carter e Brežnev si incontreranno potranno scoprire di condividere le stesse speranze ed aspirazioni? Quali sono le speranze e le aspirazioni del capo dello Stato sovietico che ha spedito un uomo in prigione solo perché ha cercato di esercitare il più elementare dei diritti umani?63

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Nota scritta a margine di Memorandum from M. Levitsky for the Secretary et al., “The Shcharansky Case”, 18 febbraio 1978, JCPL, NLC-15-94-6-1-5. 61 Memorandum from C. Vance for the President, “Orlov Given Maximum Sentence", 18 maggio 1978, JCPL, NLC-128-13-8-12-4. 62 P. Simon, “Scientists Protest Arrests of Orlov, Shcharansky”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 12 maggio 1978, pp. 13535; “Nobel Winners Protest Soviet Dissident Trials”, New York Times, 20 maggio 1978; B. Gwertzman, “U.S. Scientists Cancel Trip in Protest Over the Trial of Orlov”, New York Times, 21 maggio 1978. 63 D. P. Moynihan, “Human Rights in the USSR”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 18 maggio 1978, pp. 14265-14267.

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Incalzato dalla protesta interna, anche Carter dovette intervenire sulla sentenza. Annunciò, perciò, la cancellazione della missione in Urss di Joseph Califano, segretario alla Salute, all’Educazione e al Welfare, e valutò la possibilità di non incontrare Gromyko, che a fine mese sarebbe giunto in visita ufficiale negli Usa per la sessione Onu sul disarmo e per concludere i negoziati Salt con Vance.64 Contro tale decisione si schierò Jessica Tuchman-Matthews, che indicò al presidente e a Brzezinski l’importanza dell’incontro con il ministro sovietico. Per Tuchman-Matthews, infatti, bisognava consolidare i progressi nei negoziati Salt e sfruttare l’opportunità per «colpire duramente Gromyko sui diritti umani» perché «qualora [avesse deciso] di non sollevare la questione, il messaggio inviato ai sovietici sarebbe stato talmente chiaro da non aver bisogno di essere riportato qui». Per Tuchman-Matthews, era opportuno «andare oltre la solita litania – Orlov, Sharansky, Ginzburg – per citare nuovi casi non politici, in modo da dimostrare l’eccessiva e non necessaria crudeltà della politica sovietica».65 Così, il 25 maggio, il giorno prima dell’incontro con Gromyko, Carter convocò una conferenza stampa per affermare – per la prima volta in maniera così esplicita – l’esistenza di un legame indiretto tra le violazioni dei diritti umani, l’attivismo sovietico in Africa ed il controllo degli armamenti: non dobbiamo necessariamente permettere alle azioni sovietiche di interferire con i Salt. Ma […] fino a quando i sovietici non onoreranno i diritti umani fondamentali, fino a quando non mostreranno la volontà di limitare il proprio coinvolgimento in posti come l’Africa, le loro azioni avranno un effetto negativo sul nostro paese e complicheranno il processo di ratifica da parte del Congresso di un eventuale trattato Salt [...] Non ho mai guardato con favore all’affermazione, da parte mia o di Brežnev, dell’esistenza di un linkage tra queste cose, ad esempio minacciando l’interruzione dei negoziati Salt qualora i sovietici e i cubani non dovessero ritirarsi dall’Etiopia. Penso che il trattato Salt sia così importante per la nostra sicurezza e per quella del mondo intero da non dover permettere ad altri problemi di impedirne la conclusione. Però non esiste alcun dubbio sul fatto che se i sovietici dovessero continuare ad abusare dei diritti dei propri cittadini, a punire chi sta controllando l’attuazione dei principi di Helsinki che loro stesso hanno volontariamente accettato, e fino a quando non si fermeranno in Africa, diventerà sempre più difficile concludere un trattato Salt ed ottenere la sua ratifica.66 64

Memorandum from C. Vance for the President, “Orlov Given Maximum Sentence”, 18 maggio 1978, JCPL, NLC-128-13-8-12-4. A margine del memorandum, Carter annotò: “deciderò se incontrare Gromyko solo dopo che ha parlato con te”. 65 Memorandum, from J. Tuchman-Matthews for Z. Brzezinski, “Gromyko Visit – Human Rights”, 26 maggio 1978, JCPL, NLC-6-79-6-17-5. 66 J. Carter, “The President's News Conference: Q&A”, 25 maggio 1978. Disponibile on line al sito:

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Ed il giorno dopo, durante l’incontro con il ministro sovietico, Carter protestò per la violazione dei diritti umani, sottolineò come la condanna di Orlov andasse a nuocere alla distensione e chiese, da parte sovietica, maggiore rispetto degli accordi di Helsinki.67 La protesta della Casa Bianca raggiunse l’apice il 6 giugno, quando Carter intervenne all’Accademia navale di Annapolis. In un discorso a lungo meditato, il presidente rispose energicamente sia alle azioni dei sovietici sia a chi, all’interno degli Usa, aveva invocato maggiore fermezza da parte americana.68 Pur muovendo da una premessa negativa e pessimistica – il grave deterioramento nelle relazioni bipolari – Carter rilanciava ottimisticamente il tema della superiorità politica ed economica del sistema americano rispetto a quello dell’Unione Sovietica. Di conseguenza, era l’Urss ad avere bisogno della distensione, che doveva essere definita in maniera ampia ed essere realmente reciproca. Entrambe le nazioni devono limitare il proprio coinvolgimento in aree tumultuose in momenti tumultuosi. Entrambe le nazioni devono onorare meticolosamente quei trattati che sono stati raggiunti con lo scopo di approfondire la collaborazione, di limitare la produzione di armi nucleari, che permettono il movimento libero di persone ed idee e che [permettono] di proteggere i diritti umani.69

Carter stava lanciando una duplice sfida ai sovietici: sul piano interno, ricordando come «con le loro azioni, i sovietici hanno dimostrato di non poter tollerare la libera espressione di idee, il manifestarsi di forme di opposizione o il libero movimento degli individui», e su quello internazionale, affermando l’intenzione americana di ricercare un rapporto collaborativo con tutti, «anche con la Cina […] in modo da poter dar forma ad un mondo che è capace di rispondere ai desideri, che accomunano gli individui in ogni dove, di benessere economico, giustizia sociale, autodeterminazione politica e diritti umani fondamentali». Infine, in quello che è forse il passaggio più noto del discorso, Carter sottolineò come spettasse all’Urss, con le pro-

http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=30852&st=&st1= (ultimo accesso: 11 agosto 2010). 67 Memorandum for Dr. Brzezinski, “Carter-Gromyko Meeting”, 27 maggio 1978, JCPL, Vertical Files, Box 114. 68 Memorandum from J. Fallows for the President, “Naval Academy Speech”, 23 maggio 1978, in JCPL, SS, Box 90, F. Annapolis Speech 5/23/78; Memorandum from R. Hertzberg, J. Doolittle and G. Smith for the President, 26 maggio 1978, in JCPL, SS, Box 89, F. Annapolis Speech 6/7/78 (2). 69 “Annapolis Speech”, 6 giugno 1978, in JCPL, SS, Box 89, F. “Annapolis Speech 6/6/78 (1)”.

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prie azioni, «scegliere tra il confronto o la cooperazione» perché «gli Stati Uniti erano pronti per rispondere adeguatamente ad entrambi».70 Il discorso, però, non ottenne i risultati separati. Negli Stati Uniti, la stampa sottolineò l’ambiguità del messaggio di Carter che – «come in un menù di un ristorante cinese […] si prende dalla colonna A e dalla colonna B» – aveva attinto sia al vocabolario di Vance sia a quello di Brzezinski.71 A Mosca, invece, pur notando l’evidente deterioramento delle relazioni bipolari, si sottovalutò il significato delle proteste americane e, soprattutto, l’impatto delle proprie azioni sulla distensione e sul dibattito politico all’interno degli Usa. Durante un incontro del Politburo, infatti, Brežnev liquidò la rinnovata fermezza americana riconducendola alla logica elettorale e all’influenza dei «circoli anti-distensivi». Per il leader sovietico era evidente la crescente influenza «dei più vergognosi individui antisovietici e dei burattinai del complesso militare-industriale americano». Per questo, Brežnev indicò come fosse necessario rispondere senza alcun segno di cedimento alle pressioni americane: 1. dobbiamo intervenire sulla nostra stampa (simultaneamente su tutti i principali quotidiani) con una dichiarazione dettagliata che potremmo chiamare «In relazione alla politica dell’amministrazione Carter». Dobbiamo pubblicare questa dichiarazione senza alcuna firma e dire direttamente che i cambiamenti nella politica americana sono pericolosi per la pace internazionale. Dietro la cortina fumogena delle bugie e delle accuse rivolte all’Urss e agli altri paesi socialisti, [gli Usa] stanno agendo contro la pace e la distensione. […] 2. Dobbiamo preparare una dichiarazione dei paesi del Patto di Varsavia […]; 3. Dobbiamo preparare una dichiarazione speciale del governo sovietico in riguardo alla questione africana. In questo documento dobbiamo rifiutare e denunciare le intenzioni degli imperialisti nei confronti della politica sovietica in Africa.72

Le analisi di Brežnev furono confermate da uno studio di Dobrynin che, da Washington, sottolineò come Carter dovesse destreggiarsi tra pressioni di segno opposto. Comunque – continuava l’ambasciatore sovietico – una serie di elementi imponevano a Carter di continuare la strada del dialogo 70

Ibidem. R. Evans and R. Novak, “The Divided President”, Washington Post, 14 giugno 1978. Si veda anche “Carter on Soviet: An Ambiguous Message”, New York Times, 9 giugno 1978 e R. Cranston, “United States – Soviet Relations. The Administration View”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, p. 18389, 22 giugno 1978. 72 Brezhnev’s Speech in Politburo on Foreign Affairs Issues, 8 giugno 1978, in O. A. Westad, The Fall of Détente. Soviet-American Relations during the Carter Years, cit., pp. 207-210. 71

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bipolare, come ad esempio il «primato delle relazioni bipolari», la presenza di «influenti gruppi politici ed economici» favorevoli alla distensione; la vulnerabilità elettorale di Carter «qualora si presentasse come il presidente che ha fallito nel concludere i Salt II e che ha permesso un deterioramento delle relazioni bipolari», le difficoltà dell’economia e «la possibilità di ridurre la spesa militare attraverso il controllo degli armamenti».73 Per questo, scrisse Dobrynin, era opportuno continuare le operazioni in Africa ed i processi contro «il rinnegato Sharansky» perché «l’amministrazione Carter sarebbe stata costretta a fare un passo indietro, a riaffermare la volontà di concludere un accordo Salt e a dichiarare che il trattato risponde agli interessi americani e non solo a quelli sovietici. I russi hanno vinto questo mini-scontro. È questa la conclusione di molti commentatori locali».74 Emergeva qui il principale limite nelle analisi del Politburo: imputando le tensioni bipolari agli Stati Uniti, i sovietici sottovalutarono come le loro decisioni andassero ad alimentare le critiche verso la distensione, rafforzando così la linea politica di chi accusava l’amministrazione Carter di non essere in grado di rispondere adeguatamente alla sfida sovietica. Così, nei giorni successivi al discorso di Annapolis, i sovietici continuarono a protestare per le ingerenze americane. La Pravda sponsorizzò addirittura una campagna per rispondere alle accuse di Washington, chiedendo ai propri lettori di indirizzare al presidente americano una cartolina di protesta. Ad inizio luglio, riportò Brzezinski, la Casa Bianca aveva ricevuto migliaia di cartoline con scritto: Signor presidente! Il rispetto dei diritti umani di cui parla così tanto comincia a casa propria. La invitiamo a lanciare un’azione concreta nel suo paese per denunciare e fermare i processi politici contro i combattenti americani per i diritti civili. Aggiungendo la nostra voce alla vasta campagna internazionale di solidarietà con i prigionieri politici detenuti nelle prigioni americane, ci auguriamo che lei, signor presidente, voglia compiere un’azione decisiva in difesa della giustizia. Libertà ai combattenti per la libertà!75

Alle proteste fecero seguito nuove sentenze. Il 21 giugno, Ida Nudel e Vladimir Slepak, due prominenti refuseniks ed attivisti per la libera emigrazione, furono condannati, rispettivamente, a quattro e cinque anni di esilio interno. Il 9 luglio, le autorità sovietiche annunciarono l’inizio dei processi 73 Dobrynin's Political Report to Gromyko on Soviet-American Relations, 11 luglio 1978, in O.A. Westad (ed)., The Fall of Détente, cit., pp. 213-220. 74 Ibidem. 75 “Soviet Postcards Campaign”, 7 luglio 1978, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 6.

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contro Ginzburg, Sharansky e Filatov, in tre città diverse e lontano dai corrispondenti e dai funzionari delle ambasciate occidentali. Per Brzezinski, la scelta della data – il giorno prima che iniziassero i negoziati di Ginevra tra Vance e Gromyko per sciogliere gli ultimi nodi del trattato Salt II – non era casuale: i sovietici sono giunti alla conclusione che possono ignorare le nostre proteste in tutta tranquillità. I tempi sono maturi per una nostra inequivocabile dichiarazione di condanna – e che pensino pure che stiamo legando [la questione] ai negoziati Salt. È in gioco la nostra credibilità sui diritti umani, e Cy [Vance] dovrebbe dire a Gromyko senza mezzi termini che l’amministrazione intende protestare. La soluzione migliore è che le proteste siano fatte da quei funzionari del dipartimento di Stato critici delle nostre posizioni sui diritti umani.76

Anche Jessica Tuchman-Matthews sottolineò come la decisione di iniziare i processi contro i dissidenti a ridosso dell’incontro di Ginevra tra Vance e Gromyko fosse «un test che chiede a tutta la comunità internazionale: quant’è serio l’impegno a difesa dei diritti umani? Se non dovessimo rispondere, i sovietici sarebbero liberi di reprimere ancor di più i dissidenti, e non risulterebbe difficile per la stampa e per il Congresso trarre le ovvie conclusioni». Per questo, Tuchman-Matthews suggeriva di posticipare o cancellare l’incontro tra Gromyko e Vance o di specificare pubblicamente che l’incontro non sarebbe stato spostato solo perché «gli accordi Salt sono nell’interesse nazionale americano e nell’interesse della pace mondiale».77 Più radicali erano le indicazioni che provenivano dal Congresso. Dopo aver partecipato ad un incontro alla Casa Bianca, Jackson e Moynihan si scagliarono contro la decisione dell’amministrazione di non sospendere i negoziati Salt. Per il senatore di Washington, infatti, si trattava «della decisione più sbagliata, nel momento più sbagliato» mentre – disse Moynihan – l’incontro con Gromyko avrebbe reso gli Stati Uniti «complici della barbarie sovietica».78 Le voci di chi chiedeva di interrompere i negoziati Salt si moltiplicarono. Donald W. Riegle (R - Michigan), ad esempio, sostenne che i processi mettevano in discussione la credibilità dell’Urss e della distensione: 76

Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #66”, 7 luglio 1978, in JCPL, ZBM, Box 41, F. 6. 77 Memorandum from J. Tuchman-Matthews for Z. Brzezinski, “Human Rights”, 7 luglio 1978, in JCPL, WHCF , Box HU-2, F. 8.1.77 – 8.31.77. 78 J. Hoagland, “U.S. Soviet Talks Must Continue, Vance Declares”, Washington Post, 11 luglio 1978; “Salt and the Soviet Trials”, Washington Post, 12 luglio 1978; W. Pincus, “Trials Provoke Anger on Hill”, Washington Post, 12 luglio 1978.

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Qual è il significato ed il valore della parola sovietica rispetto ai trattati internazionali? Cosa possiamo aspettarci dagli impegni dell’Urss verso agli accordi di Helsinki o verso un possibile trattato Salt II? Non posso immaginare di approvare un trattato Salt con una nazione che terrorizza il proprio popolo. Non riesco a capire che valore possa avere il rafforzamento degli scambi commerciali con un governo che reprime i dissidenti che agiscono nel rispetto della costituzione sovietica. Mi vergogno per la condotta del governo sovietico e chiedo al mio governo di non fare nulla che possa incoraggiare e facilitare la repressione del popolo sovietico da parte delle autorità di quel paese.79

Con gli stessi argomenti, il repubblicano Robert Dole introdusse una risoluzione che chiedeva al governo degli Stati Uniti di cancellare tutti gli scambi culturali e scientifici, di ripensare la partecipazione americana alla Csce e di sospendere i negoziati Salt.80 L’amministrazione non fu insensibile a questi appelli ma optò per una strategia che massimizzasse l’oltraggio americano senza ripercussioni per i negoziati Salt. Per questo, Vance volò a Ginevra per sciogliere gli ultimi nodi nei negoziati per il controllo degli armamenti e per protestare contro i processi. Giunto in Svizzera, incontrò Avital Sharansky, moglie del dissidente, condannò la violazione degli accordi di Helsinki e, nel primo meeting con Gromyko, ribadì che le azioni sovietiche «avevano esacerbato le relazioni» e «scavato un solco [tra Usa ed Urss] su numerose questioni».81 Le proteste di Vance caddero nel vuoto tanto che, il 14 luglio, le autorità sovietiche condannarono Aleksandr Ginzburg ad otto anni di lavori forzati, Natan Sharansky a 13 anni di carcere mentre Anatoly Filatov – accusato come Sharansky di spionaggio – fu condannato a morte. La ferma risposta americana era resa ancor più impellente dalle proteste all’interno degli Stati Uniti. Le principali organizzazioni coinvolte nel processo di Helsinki protestarono formalmente con il governo sovietico e chiesero la netta condanna da parte dell’amministrazione. La National conference on soviet jewry, ad esempio, domandò che tutti i programmi di cooperazione culturale, scientifica e tecnologica fossero congelati e che tutti i trattati tra i due paesi sospesi, mentre alcune decine di manifestanti della Student struggle for soviet jewry si riunirono fuori dalla sede newyorkese della Aeroflot, domandando provocatoriamente di essere trasferiti in Unio79

D.W. Riegle, “Shcharansky and Ginzburg”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 11 luglio 1978, p. 20152. 80 S. Res. 506 “A resolution expressing the sense of the Senate with respect to the compliance of the Soviet Union with the provisions on human rights of the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe, also known as the Helsinki Accords”. 81 Memorandum of Conversation, “Vance-Gromyko Meeting”, 13 luglio 1978, in JCPL Vertical Files, Box 115.

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ne Sovietica come prigionieri politici.82 Amnesty international e la casa editrice Khronika Press annunciarono invece che avrebbero curato un volume che raccoglieva tutte le edizioni russe ed americane del samizdat Cronaca degli avvenimenti correnti, e la New York University sospese unilateralmente un programma di scambio tra scienziati americani e scienziati sovietici.83 Anche il mondo politico non perse tempo a rispondere. Nel momento in cui la sentenza fu pronunciata, il senatore Jackson ed il suo assistente Richard Perle iniziarono a lavorare ad una proposta di legge che sospendesse per 90 giorni la concessione di licenze commerciali all’Urss mentre – riportò Jessica Tuchman-Matthews – «una parata di senatori e deputati ha testimoniato dinnanzi la commissione Csce chiedendo misure che spaziano da un totale boicottaggio economico alla sospensione dei negoziati Salt». Era perciò necessario battere il Congresso sul tempo, «sospendendo tutti gli scambi commerciali, gli scambi culturali sponsorizzati dal governo ed i trasferimenti di tecnologia verso l’Unione Sovietica», perché può sembrare che queste numerose pressioni rendano più facile l’adozione di misure dure da parte del presidente ma, in realtà, è vero il contrario. Se il presidente dovesse agire in risposta alle pressioni del Congresso non otterrebbe alcun ritorno positivo per le sue azioni e sarebbe percepito come debole. Credo che questa realtà politica imponga un ripensamento del desiderio del presidente di calibrare la risposta americana [...] Se aspettiamo ancora sarà troppo tardi, il Congresso avrà prevenuto ogni azione, se non le più estreme, ed il presidente non avrà alcun vantaggio da ottenere.84

Seguendo questo consiglio, Carter intervenne duramente sulle condanne. Da Bonn, dove si trovava in visita ufficiale, sottolineò come la sentenza «ricordava al mondo intero che, anche alla fine del ventesimo secolo, una persona può essere imprigionata solo per aver affermato i suoi diritti umani fondamentali» ma, nonostante le evidenti difficoltà, «la lotta per le libertà fondamentali [...] sarà vinta [perché] non esiste alcun potere al mon82

Memorandum from J. Goodman to the File, 30 ottobre 1978, in CJH, Ncsj Papers, Box 7, F. Jerry Goodman; Leslie Maitland, “Leaders Across the U.S. Denounce Sentencing of Dissidents”, New York Times, 15 luglio 1978. 83 Memorandum from P. B. Henze for Z. Brzezinski, “Peter Reddaway on Chronicle of Current Events”, 26 luglio 1978, in JCPL, NSA – CF, Box 80. F. 1. 84 Memorandum from J. Tuchman-Matthews for Z. Brzezinski, “Human Rights – USSR”, 12 luglio 1978, in JCPL, NSA – SF, Box 28, F. 2. Si veda anche Commission on Security and Cooperation in Europe, Basket Three: Implementation of the Helsinki Accords. Hearings Before the Commission on Security and Cooperation in Europe, 95th Congress, 2nd Session, Vol. VI, Washington DC, Government Printing Office, 1978.

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do che ne possa fermarne l’avanzamento».85 Rientrato negli Stati Uniti, cancellò due missioni in Unione Sovietica – quella del direttore dell’Epa, l’agenzia per la protezione ambientale, e quella del segretario agli Affari Urbani – e rimandò il meeting tra gli scienziati dei due paesi. Il 24 luglio annunciò che tutti gli incontri di alto livello erano stati sospesi «per protestare contro le violazioni sovietiche dei diritti umani».86 Inoltre, l’amministrazione cancellò la vendita di computer alla Tass e stabilì che l’esportazione di tecnologie per l’estrazione di gas e petrolio fosse soggetta ad esplicita approvazione da parte dell’amministrazione. Infine, chiese a Brzezinski di preparare uno studio su come «utilizzare i vantaggi tecnologici ed economici nella competizione con l’Unione Sovietica».87 La rinnovata fermezza americana, però, non produsse i risultati attesi. La forte campagna antisovietica che si stava sviluppando negli Stati Uniti fece apparire le sanzioni dell’amministrazione come una risposta debole ed inefficace nei confronti delle azioni di Mosca. Pur elogiando la prontezza con cui la Casa Bianca aveva interrotto il trasferimento di materiale ad alto contenuto tecnologico verso l’Unione Sovietica, Jackson e Moynihan ribadirono come l’amministrazione dovesse valutare l’opportunità di fermare i negoziati Salt.88 Sulla stessa linea si espressero Jack Kemp e Patricia Schroeder, che suggerirono al governo degli Stati Uniti di chiedere al Comitato olimpico internazionale di negare a Mosca il diritto ad ospitare le Olimpiadi del 1980 e di individuare un sito alternativo. Il 26 luglio, il Senato approvò una risoluzione che introduceva nuovamente i limiti nella concessione dei visti turistici agli iscritti ai partiti comunisti esteri, un divieto che era stato cancellato solo l’anno prima per adempiere alla libertà di movimento prevista dagli accordi di Helsinki. Il senatore Packwood (R – Oregon) domandò addirittura che gli Stati Uniti «avviassero un procedimento» di rinuncia all’Atto finale di Helsinki, che i sovietici avevano reso un «trattato vuoto e fraudolento», mentre il senatore Percy chiese al dipartimento di 85

J. Carter's Press Release, 14 luglio 1978, disponibile on line al sito: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=31080&st=&st1= (ultimo accesso 23 agosto 2010). 86 Come sottolinea R. Garthoff, la sospensione degli incontri al vertice non si applicava ai negoziati Salt, sebbene questa eccezione non sia stata resa pubblica in quel momento. R. Garthoff, Détente and Confrontation, cit., p. 674. 87 Tutte le misure adottate sono riportate in una lettera di J. Watson a T. Bradley, 21 settembre 1978, in JCPL WHCF, Box CO-59, F. CO-165. Su richiesta di Carter, il Consiglio per la sicurezza nazionale rispose con due documenti (oggi ancora classificati): il Prm/Nsc42: “Framework of US Strategy for US Non Military Competition with the Soviet Union” e il Prm/Nsc-44: “Export of Oil and Gas Production Technolgy to USSR”. 88 “Daniel Patrick Moynihan Commends the Denial of Technological Export”, 19 luglio 1978, in LoC, DPMP, Box 2795, F. 9.

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Stato di convocare un incontro di tutti i ministri degli esteri dei paesi della Csce per condannare la violazione sovietica dell’Atto finale di Helsinki.89 Nei giorni successivi, la richiesta di interrompere i negoziati Salt si fece sempre più pressante: oltre a Jackson e Moynihan, infatti, anche i repubblicani Bob Dole, Nick Vento e l’allora candidato al Congresso Newt Gingrich indicarono come le uniche misure che gli Usa avrebbero dovuto adottare riguardavano il controllo degli armamenti.90

4.4. Conclusioni Gli eventi del periodo compreso tra maggio e luglio minarono seriamente i progetti dell’amministrazione Carter. Nelle relazioni bipolari, le proteste americane non avevano ottenuto risultati soddisfacenti, anzi la determinazione con cui i sovietici avevano concluso i processi contro gli attivisti dei gruppi Helsinki mostrava come la diplomazia degli Usa non fosse in grado di alterare la repressione all’interno dell’Unione Sovietica. Il significato dei processi – scrisse David Shipler del New York Times – era chiaro. Da una parte, le autorità sovietiche avevano mandato un messaggio ai dissidenti, ai loro simpatizzanti in occidente e all’amministrazione Carter che non si sarebbero fatti intimidire da alcuna pressione, fosse stata pubblica o privata. Dall’altra, invece, si indicava al governo americano che il dialogo bipolare aveva dei limiti. Secondo Shipler, infatti, «la distensione ruota[va] intorno al controllo degli armamenti e non [poteva] legittimare la richiesta americana di trasformazione sociale all’interno dello stato sovietico».91 Ma fu negli Stati Uniti che la strategia di Carter entrò irreparabilmente in crisi. All’interno dell’amministrazione, le due anime – quella maggiormente liberale, rappresentata dal segretario di Stato, e quella di Brzezinski, 89

H. M. Jackson, “The 1978 Nobel Peace Prize for the Helsinki Monitors in USSR”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 14 luglio 1978, p. 20789; B. Packwood “The Helsinki Accord”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 14 luglio 1978, pp. 20908; J. Kemp, “Trials and Olympic Games”, Congressional Record, 95th Congress, 2nd Session, 17 luglio 1978; Lettera D. J. Bennet al Senatore Percy, 14 agosto 1978, in JCPL, WHCF, Box CO-59, F. CO-165, “9/1/79 – 12/31/79”. 90 N. Gingrich a Carter, 28 agosto 1978, in JCPL, WHCF, Box FO-43, F. 61, 1/20/77 – 12/31/78; Nick Vento in Implementation of the Helsinki Accords, Vol. VII, pp. 33-35 e 106; Memorandum from M. Wallach for J. Goodman, “Soviet Helsinki Violations Hint at Likely Salt Actions, Dole Says” (Shcharanski Ginzburg), 11 agosto 78, in CJH, Ncsj Papers, Box 302, F. 2. 91 D. K. Shipler, “Scharansky Treason Case – Which Begins Today – May Be Indicator of Foreign and Domestic Policy”, New York Times, 10 luglio 1978.

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più attenta a contenere il potere sovietico – si erano divise e scontrate sulla risposta migliore da dare all’aggressività sovietica in Africa e alle sentenze contro i dissidenti. Tutto ruotava intorno al concetto di linkage: per Vance, ogni azione diplomatica americana per ridurre l’influenza in Africa o per liberare i dissidenti, non avrebbe dovuto scalfire i negoziati per il controllo degli armamenti, un obiettivo troppo importante per essere vincolato alle altre questioni bipolari. Per Brzezinski, invece, le azioni sovietiche e l’evoluzione del dibattito politico americano imponevano un ripensamento dell’approccio americano agli affari bipolari. Andava perciò riaffermato con forza come gli atteggiamenti sovietici fossero contrari alla distensione e moltiplicassero i problemi per gli accordi Salt II. Carter tentennò tra le due posizioni, attinse al vocabolario dell’uno e dell’altro ma – tra giugno e luglio – affermò pubblicamente che la repressione in Urss e l’assertività nel Corno d’Africa avevano allontanato le prospettive di ratificare gli accordi Salt II. Infine, in un clima politico dove l’antisovietismo ed i dubbi sulla distensione si stavano rafforzando, l’amministrazione scoprì che non era in grado di controllare pienamente la questione del linkage tra diritti umani e controllo degli armamenti. Le iniziative del Congresso, che arrivò a proporre la possibilità di rinunciare agli accordi Salt II o di ritirarsi dalla Csce, consolidarono le critiche verso la distensione e verso la diplomazia di Carter. Se l’amministrazione voleva concludere i negoziati Salt II, diventava necessario lavorare per una nuova legittimazione del dialogo bipolare e della quiet diplomacy sui diritti umani.

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5. Il trionfo dei critici: il ritorno alla quiet diplomacy, la firma degli accordi Salt II e l’invasione sovietica dell’Afghanistan

Negli ultimi mesi del 1978, e per tutto il 1979, gli accordi Salt II dominarono le relazioni bipolari ed il dibattito politico all’interno degli Usa. La conclusione del trattato, però, doveva scontrarsi con due ostacoli. Il primo emergeva dalle relazioni bipolari. Gli eventi dei mesi precedenti avevano avvelenato il clima tra i due Stati. Le pressioni americane, infatti, non avevano impedito che l’Urss e Cuba intervenissero massicciamente nella guerra tra Etiopia e Somalia, così come la campagna per i diritti umani non aveva evitato che i principali dissidenti fossero stati processati e condannati. Anche i negoziati per il controllo degli armamenti – che ad aprile 1978 avevano registrato i primi significativi progressi – si erano nuovamente arenati. Se Washington e Mosca volevano firmare un nuovo trattato Salt, il primo obiettivo doveva essere quello di ricucire lo strappo diplomatico e migliorare le relazioni tra i due paesi. Il secondo problema, invece, emergeva dal dibattito all’interno degli Usa. L’amministrazione avrebbe dovuto “vendere” l’eventuale accordo Salt II al Senato ed al pubblico americano, ora su posizioni più conservatrici e di rigetto della distensione. Su questo sfondo, la politica dei diritti umani divenne alquanto marginale ma mai completamente assente. Non solo perché, da parte sovietica, si fecero registrare significativi progressi. Ma anche perché, nel dibattito congressuale sulla ratifica degli accordi Salt II, tanto gli oppositori che i sostenitori del trattato e della distensione si richiamarono frequentemente allo stato dei diritti umani in Unione Sovietica per dare forza alle proprie posizioni. Con l’invasione sovietica dell’Afghanistan, alla fine del 1979, terminava la distensione e, con essa, la necessità di legittimare sul piano interno l’accordo Salt II. Restava però la politica dei diritti umani che, declinata nel contesto della “seconda Guerra fredda”, assunse un significato precipuamente propagandistico. 181

5.1. Una nuova quiet diplomacy per migliorare le relazioni bipolari Dalla seconda metà del 1978, Stati Uniti ed Unione Sovietica lavorarono alacremente per ricucire lo strappo diplomatico dei mesi precedenti. Come riporta l’ambasciatore Dobrynin nelle sue memorie, negli ultimi mesi del 1978, i contatti tra Washington e Mosca si intensificarono, permettendo così un significativo avvicinamento tra le posizioni americane e quelle sovietiche in materia di controllo degli armamenti.1 I progressi riguardarono numerose questioni: il governo americano acconsentì a prorogare i termini per l’adeguamento al trattato alla fine del 1981 e non, come richiesto sino a quel momento, a maggio dello stesso anno. Dal canto loro, i sovietici rinunciarono alla messa al bando di tutti i missili aria-superficie (Alcm) con una gittata superiore ai 2500 km. Le questioni principali ad essere risolte furono, però, altre due: Mosca accettò che nel testo del trattato fossero previsti degli strumenti di verificabilità (non ancora definiti) e che fossero vietati sistemi di criptatura che vanificassero i controlli; mentre da parte americana si riconosceva il diritto sovietico a costruire trenta bombardieri Backfire all’anno purché non dotati di capacità intercontinentale. Di fatto, alla fine di febbraio 1979, l’accordo Salt II stava prendendo forma.2 L’avvicinamento sulle questioni strategiche fu accompagnato da un più generale miglioramento nel clima bipolare, a cominciare dalla questione del dissenso. «Dalla fine dei processi – azzardava uno studio della Cia rilasciato poco dopo le condanne di Orlov, Ginzburg e Sharansky – le autorità sovietiche cercheranno di migliorare l’immagine di Mosca all’estero, di contenere le proteste internazionali [...] e di evitare nuove tensioni con il governo degli Stati Uniti». Infatti – continuava lo studio – molti processi erano stati rimandati o sospesi, mentre alcune condanne erano state commutate con pene meno severe.3 A metà agosto il Consiglio per la sicurezza nazionale confermò questa analisi, indicando come i sovietici fossero pronti per compiere «qualche gesto distensivo nei confronti degli Stati Uniti». I dati erano incoraggianti: dalla fine di luglio, nessun dissidente era stato arrestato, il numero degli ebrei sovietici che avevano lasciato l’Urss era aumentato e «sembra[va] che il Politburo stesse discutendo una riduzione della pena 1

A. Dobrynin, In Confidence. Moscow's Ambassador to America's Six Cold War Presidents, Seattle and London, University of Washington Press, 1995, pp. 415-418. 2 S. Kaufman, Plans Unraveled. The Foreign Policy of the Carter Administration, DeKalb, Northern Illinois University Press, 2008 pp. 179-180; R. Garthoff, Détente and Confrontation. American-Soviet Relations from Nixon to Reagan, Washington DC, The Brookings Institution, 1994, pp. 808-810. 3 Cia, Bureau of Intelligence and Research, “The Dissident Trials: An End in Sight?”, 28 luglio 1978, JCPL, NLC-SAFE-17B-12-64-9-2.

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per Sharansky». Di fatto, «i sovietici si sentivano in una posizione migliore per fare importanti gesti pubblici e per rafforzare la loro adesione ai principi di Helsinki». Era perciò possibile «aspettarsi ulteriori concessioni, come l’autorizzazione all’emigrazione della figliastra di Sacharov e della sua famiglia o un ulteriore impennata nell’emigrazione».4 A Washington, si decise di rispondere positivamente alle aperture sovietiche. Una risposta costruttiva al “nuovo corso” sui diritti umani, infatti, avrebbe permesso di consolidare queste tendenze e, al contempo, avrebbe fatto registrare un significativo miglioramento nelle relazioni internazionali. Così, alla fine di settembre, Marshall Shulman spiegò alla commissione esteri della Camera che «gli sviluppi delle recenti settimane» avevano gettato le basi per un miglioramento delle relazioni tra Stati Uniti ed Unione Sovietica, mostrando come questa desiderasse alterare il corso degli eventi: - l’azione processuale contro due giornalisti americani che risiedono in Urss, che sono stati accusati di diffamazione all’interno di una più vasta azione contro la libertà di informazione sui fenomeni relativi al dissenso, è stata abbandonata. - Un uomo d’affari americano, che è stato arrestato con l’accusa di frode e di violazioni delle leggi sulle valute ma che – dalla nostra prospettiva – è stato arrestato in ritorsione per i processi americani contro due spie, è stato liberato ed ha potuto lasciare il paese. - la disumana severità delle sentenze nei casi relativi ai diritti umani è stata generalmente ridotta ed alcune pene sono state commutate con misure meno dure. Inoltre, la leadership sovietica ha accettato che numerose famiglie potessero lasciare il paese, nonostante in passato fosse stato loro esplicitamente vietato. Il livello nell’emigrazione degli ebrei sovietici sta continuando a crescere ed è ora al livello più alto dal 1973.5

Esisteva la possibilità concreta di «mettere le relazioni bipolari su un binario maggiormente realistico e concreto». Per questo, concluse Shulman, «qualora i sovietici saggiamente [avessero scelto] la strada del realismo e dell’autocontrollo, gli Stati Uniti [avrebbero] risposto positivamente».6 La risposta positiva da parte americana non implicava l’abbandono dei dissidenti. Piuttosto, il problema sarebbe stato affrontato esclusivamente attraverso i canali di quiet diplomacy. Così, tra dicembre 1978 e maggio 1979, le delegazioni americane in visita in Urss protestarono per le violazioni sovietiche dei diritti umani mentre l’ambasciatore Toon, nei suoi in4

Memorandum from W. Hyland for the President, “Information Items: Dissident Update for the USSR and Eastern Europe”, agosto 1978, JCPL, NLC-1-3-4-1-2. 5 M. Shulman, “An Overview of U.S. – Soviet Relations”, Department of State Bulletin, vol. 78, n. 33, ottobre 1978, pp. 28-33. 6 Ibidem.

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contri con gli esponenti del Politburo, sollevò ripetutamente la grave situazione dei 520 pentecostali, cui era stato negato il diritto di emigrare e che avevano trovato rifugio nell’ambasciata americana.7 Da Washington, i principali componenti dell’amministrazione chiesero alle autorità sovietiche di risolvere numerosi casi pendenti prima che divenissero di pubblico dominio. Le autorità sovietiche sembrarono rispondere positivamente a queste richieste: concessero un visto temporaneo ad Yelena Bonner, che all’inizio del 1979 andò in Italia per sottoporsi ad un intervento chirurgico; permisero a quattro famiglie di tedeschi del Volga di emigrare; rimandarono alla fine del 1979 i processi contro i componenti del Gruppo lituano di monitoraggio degli accordi di Helsinki.8 A fare da corollario alle iniziative di quiet diplomacy stava la decisione della Casa Bianca di evitare ogni riferimento pubblico alle violazioni dei diritti umani in Unione Sovietica. A novembre, ad esempio, Carter rifiutò di incontrare «lo scrittore mezzo dissidente, Andrei Voznesensky», nonostante l’incontro avrebbe permesso di contribuire «ad aprire la vita intellettuale in Unione Sovietica e rafforzare chi, con coraggio, denuncia la repressione intellettuale». Ed allo stesso modo, Brzezinski decise di non partecipare ad una manifestazione di solidarietà con gli ebrei sovietici dato il suo «ruolo chiave nelle relazioni tra Stati Uniti ed Unione Sovietica».9 La decisione del consigliere per la sicurezza nazionale non dipendeva solo dal rilancio dei negoziati Salt II, ma anche dalla trattativa per lo scambio di prigionieri tra Usa ed Urss che, oramai da un anno, proseguiva in maniera riservata tra Brzezinski e Dobrynin.10 A settembre, incontrando l’ambasciatore sovietico, Brzezinski suggerì di «risolvere i casi più appariscenti» in modo da «creare un’atmosfera migliore e facilit[are] la ratifica degli accordi Salt». Dobrynin comunicò che la leadership sovietica concordava sulla necessità di lavorare attraverso i canali di quiet diplomacy e che acconsentiva a commutare la condanna a morte di Filatov, ma ribadì che «Sharansky non poteva essere incluso nel negoziato perché era diventato un simbolo, ed i leader sovietici non volevano apparire deboli su questo punto». Propose quindi il rilascio della famiglia Vins, trovando il rifiuto di 7

Memorandum from P. Tarnoff for Z. Brzezinski, 17 aprile 1980, “US Government Initiatives on Behalf of Human Rights in the USSR and Eastern Europe”, JCPL, ZBM, Box 29, F. 6 “4/79-4/80”. 8 Ibidem. 9 Memorandum from Z. Brzezinski for J. Carter, “Meeting with Andrei Voznesensky”, 6 novembre 1978, in JCPL, ZBM, Box 80, F. 11/78; Memorandum from E. Sander to Z. Brzezinski, “Solidarity Day”, 20 marzo 1979, JCPL, Special Advisor on Jewish Affairs – Moses, Box 3, F. “Brzezinski”. 10 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “US-USSR Prisoner Exchange”, 10 agosto 1978, JCPL, NLC-SAFE-39C-19-63-6-4.

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Brezinski. «Poiché lo scambio era finalizzato a creare effetti politici positivi – spiegò il consigliere per la sicurezza nazionale – concentrarsi su casi relativamente sconosciuti non [avrebbe] giovato agli scopi politici di questa operazione».11 I negoziati continuarono sino ad aprile 1979, quando fu trovato un accordo che prevedeva lo scambio tra Valdik Enger e Rudolf Chernyayev, due funzionari Onu arrestati nel 1977 con l’accusa di essere spie sovietiche, e cinque dissidenti: Aleksandr Ginzburg, Valentyn Morotz, Georgy Vins ed i due ebrei sovietici che nel 1970 avevano tentato la fuga dirottando un aereo turistico Mark Dymshits e Edward Kuznetsov.12 L’amministrazione decise poi di rivedere le sanzioni introdotte dopo i processi dell’estate 1978. A dicembre, cadde ufficialmente il divieto di incontri al vertice, tanto che una delegazione guidata dal segretario del Tesoro Blumenthal e da quello del Commercio Juanita Kreps partecipò ad una conferenza a Mosca per discutere gli strumenti per rafforzare gli scambi commerciali tra Est ed Ovest.13 Il mese successivo, il portavoce del dipartimento di Stato, Hodding Carter, comunicò che le visite delle delegazioni scientifiche che erano state sospese in agosto sarebbero riprese a partire da febbraio. Nel dare questa comunicazione, specificò che «il quadro dei diritti umani in Unione Sovietica è migliorato considerevolmente», come dimostrava l’emigrazione degli ebrei sovietici o «i dati relativi alla repressione giudiziaria».14 Il rilancio degli incontri e della diplomazia fu accompagnato dalla decisione di rivedere le relazioni commerciali tra i due paesi. Era questa l’area dove l’azione americana per consolidare la distensione e per mandare segnali costruttivi sui diritti umani poteva essere più incisiva. Concretamente, significava riconsiderare l’embargo sulle licenze ed i beni a tecnologia avanzata e, eventualmente, rimuovere i limiti commerciali imposti dall’emendamento Jackson-Vanik. Nelle sue memorie, Brzezinski ha sottolineato come, alla fine di settembre, il dipartimento di Stato e quello del Commercio avessero adottato autonomamente la decisione di esportare due licenze per la costruzione di macchinari per l’estrazione di gas e petrolio, di proprietà delle industrie Dresser, mettendo «un infuriato» Carter di fronte al fatto compiuto.15 Alcu11

Memorandum of Conversation between Z. Brzezinski and A. Dobrynin, 20 settembre 1978, JCPL, ZBM, Box 19, F. 5. 12 Office of the White House Secretary, Press Release, 27 aprile 1979, JCPL, ZBM, Box 19, F. 2. 13 R. Garthoff, Détente and Confrontation, cit., p. 679. 14 Commission on Security and Cooperation in Europe, 99th Congress, 2nd Session, Documents of the Helsinki Monitoring Group in the USSR and Lithuania (1976-1986), Washington DC, Government Printing Office, 1986, pp. 293-294. 15 Z. Brzezinski, Power and Principles. Memoirs of the National Security Adviser. 19771981, New York, Farrar, Straus, Giroux, 1983, pp. 323-324.

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ni documenti declassificati negli ultimi anni, però, sollevano dubbi sulla ricostruzione di Brzezinski. Già a metà agosto, infatti, l’amministrazione stava discutendo l’opportunità di rimuovere il divieto sulla vendita delle due licenze. Al di là dell’importanza economica dell’operazione – sostennero Vance, Blumenthal e Kreps – il perfezionamento dello scambio avrebbe contribuito a migliorare il clima bipolare. Di diverso avviso era il Consiglio per la sicurezza nazionale, secondo cui la linea d’azione verso l’Urss non doveva essere rivista. Era questa la soluzione proposta dal generale William Odom che, temendo di rafforzare Jackson e gli altri oppositori dell’accordo Sal II, aveva chiesto a Brzezinski e a Carter di non rimuovere le sanzioni introdotte dopo la sentenza contro Sharansky.16 Con argomenti diversi, anche Samuel Huntington, allora nello staff di Brzezinski, si era schierato contro il trasferimento della tecnologia petrolifera. Dalla sua prospettiva, alcune ragioni di sicurezza nazionale e la necessità di mantenere un vantaggio economico nei confronti dell’Urss imponevano all’amministrazione la necessità di mantenere lo status di «quasi embargo».17 Gli argomenti di Odom e quelli di Huntington furono sintetizzati da Brzezinski alla fine di agosto: procedere [con la vendita] come se nulla fosse accaduto significherebbe finire nelle mani di Jackson, oltre che creare un problema per la nostra sicurezza nazionale. Comunque, revocare la vendita in questo momento significherebbe mandare un messaggio eccessivamente negativo ai sovietici. Perciò, suggerisco una risposta equilibrata: una sospensione basata sulla sicurezza nazionale e sulla politica estera. Nel caso Dresser, le considerazioni di sicurezza nazionale prevalgono, ma esiste anche una dimensione di interesse politico nel trasferire tecnologia per l’estrazione di petrolio in Urss. In sostanza, ciò permetterebbe ai sovietici di entrare nel campo dell’estrazione dei combustibili con una competenza tecnica avanzata, creando maggiori opportunità per espandere la loro influenza politica all’estero.18

Nonostante queste analisi, a prevalere fu la linea proposta da Vance. Era una scelta coerente con l’obiettivo di migliorare le relazioni bipolari. Ma era anche una scelta che rispondeva alle numerose proteste della comunità imprenditoriale statunitense che, tra la fine di luglio e l’inizio di settembre, non aveva esitato a criticare le sanzione economiche, denunciandole come 16

Memorandum from W. Odom for Z. Brzezinski, 15 agosto 1978, in JCPL, NLC-1014-3-17-4. 17 Memorandum from S. Huntington for Z. Brzezinski, “The Dresser Case”, 12 agosto 1978, in JCPL, NLC-10-14-3-17-4. Si veda anche S. Huntington, “Trade, Technology and Leverage: Economic Diplomacy”, Foreign Policy n. 32 (Autumn 1978), pp. 63-106. 18 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Dresser Case” 29 agosto 1978, JCPL, NLC-12-24-1-4-7.

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uno strumento che offriva «vantaggi commerciali a competitori esteri».19 Infine, la rimozione dell’embargo sulla tecnologia petrolifera era coerente con altre due ipotesi al vaglio dell’amministrazione: la vendita dei computer alla Tass – annunciata nell’aprile 197920 – e la possibilità di rivedere l’emendamento Jackson-Vanik, concedendo così la clausola di nazione più favorita (Mfn) all’Unione Sovietica. Sebbene, sin dal 1977, l’amministrazione avesse valutato e poi accantonato l’ipotesi di modificare l’emendamento Jackson-Vanik, numerosi cambiamenti, sia nella politica bipolare che all’interno degli Usa, sembravano favorire una revisione delle relazioni commerciali tra i due paesi. Innanzitutto la risposta sovietica. In vista della firma degli accordi Salt II e della difficile battaglia per la loro ratifica, Mosca voleva migliorare il clima bipolare e la propria immagine internazionale. Per questo, sin dall’inizio del 1979, i sovietici lavorarono non solo al perfezionamento dello scambio tra i prigionieri ma permisero ad un numero crescente di ebrei di lasciare il paese.21 In secondo luogo, numerose indicazioni di carattere economico rafforzarono l’idea secondo cui l’emendamento Jackson-Vanik avesse effetti negativi per il commercio e per la produzione americana. Già alla fine di giugno 1977, il Politburo aveva comunicato al segretario del Commercio Kreps che, rispetto all’anno precedente, le importazioni americane erano scese del 50% ed il volume d’affari del 25%. La riduzione negli scambi tra Usa ed Urss era aggravata dall’espansione dei legami commerciali dello stato sovietico con l’Europa occidentale ed il Giappone. I dati relativi al 1978 confermavano che il volume d’affari tra Stati Uniti ed Unione Sovietica era inferiore a quello che coinvolgeva la Francia, il Giappone e, soprattutto, la Repubblica federale tedesca. Sia all’interno dell’amministrazione che nella comunità imprenditoriale, l’emendamento Jackson-Vanik fu percepito come

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“Using Trade to Influence Russia”, Business Week, 24 luglio 1978; “The Rising Sentiments Against Sales to Russia”, Business Week, 11 settembre 1978; pp.57-61; “Exports of Oil Technology Is Reexamined”, The Wall Street Journal, 30 agosto 1978; G. Conderarci, “Sole of Oil-Pipe Gear to Soviets is Cleared by Administration”, The Wall Street Journal, 28 settembre 1978. 20 Significativamente, nel darne la comunicazione pubblica, il presidente evitò ogni riferimento ai processi, o più in generale ai diritti umani, e sottolineò come la «capacità comunicativa [dei computer] era stata ridotta del 77%» e quindi che la vendita non rappresentava più un problema per la sicurezza nazionale. Su questo si veda “Carter Reverses on Tass Computer Sale”, Washington Post, 6 aprile 1979; “U.S. Let the Soviets Buy Computer”, New York Times, 6 aprile 1979. 21 Nel 1979, 51.320 ebrei sovietici emigrarono in Israele e negli Usa.

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una misura che ostacolava la penetrazione dei prodotti americani nel mercato sovietico ed avvantaggiava i rivali commerciali degli Usa.22 Terzo, la normalizzazione delle relazioni con la Cina, annunciata il primo gennaio 1979, aveva creato un duplice incentivo per rivedere le relazioni commerciali con l’Urss. Da una parte, infatti, il rafforzamento dei legami tra Stati Uniti ed Unione Sovietica avrebbe permesso all’amministrazione di contenere l’irritazione di Mosca per il nuovo legame tra Washington e Pechino. Dall’altra, invece, l’amministrazione aveva registrato gli ampi favori del Congresso verso la concessione della clausola di “nazione più favorita” (Mfn) alla Repubblica popolare cinese.23 Per questo, l’amministrazione avrebbe potuto chiedere al Congresso di rendere i termini della legge maggiormente flessibili e di legare la concessione della clausola Mfn alla Cina ad una simile azione nei confronti dell’Urss. Infine, seppur per un breve momento, le indicazioni che provenivano dal Congresso facevano sperare all’amministrazione che fosse possibile poter garantire la clausola di “nazione più favorita” all’Urss. Ad inizio gennaio, infatti, Dante Fascell, Adlai Stevenson III e Charles Vanik annunciarono pubblicamente che i requisiti dell’emendamento Jackson-Vanik erano stati rispettati e che, di conseguenza, avrebbero approvato la concessione della clausola di nazione più favorita all’Urss.24 Forti di questi dati, alla fine di gennaio, Vance e Blumenthal definirono una strategia per la normalizzazione commerciale con l’Urss che prevedeva di legare la concessione della clausola di “nazione più favorita” all’Urss alla concessione del medesimo status alla Cina. Per vincere le ulteriori resistenze del Congresso, veniva specificato che la Casa Bianca – e non il

22 “The Wrong Strategy”, Business Week, 31 luglio 1978; L. Silk, “Toward More Soviet Trade”, New York Times, 10 dicembre 1978. Nel 1978, l'interscambio tra Stati Uniti ed Unione Sovietica ammontò a 2.798 milioni di dollari; tra Giappone ed Unione Sovietica a 3.764 milioni di dollari; tra Francia ed Urss a 3.443 milioni di dollari e tra Repubblica federale tedesca ed Urss a 5.925 milioni di dollari. Su questo si veda B. Parrott (ed.), Trade, Technology and Soviet American Relations, Bloomington, Indiana University Press, 1985, pp. 334-336. Cfr. anche R. Garthoff, Détente and Confrontation, cit., p. 679; A. P. Dobson, U.S. Economic Statecraft for Survival, 1933-1991. Of Sanctions, Embargoes and Economic Warfare, London, Rutledge, 2002, pp. 238-248. 23 Lettera, H. M. Jackson al presidente, 13 ottobre 1978, in HMJP, 3560/6/1/41. 24 Memorandum from C. Vance for the President, “Charlie Vanik”, 13 gennaio 1979, in JCPL, Plains File, Box 39, F. 3; e Memorandum from M. Nimetz for the Deputy Secretary, “Jackson-Vanik”, 23 maggio 1979, in NARA, RG 59, WCP, Box 9, F. 10. Si veda anche P. Buwalda, They Did Not Dwell Alone: Jewish Emigratin from the Soviet Union, 1967-1990, Washington DC, Woodrow Wilson Center Press and Johns Hopkins University Press, 1997, pp. 132-134.

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Cremlino – avrebbe dovuto garantire che gli obiettivi annuali per la libera emigrazione erano stati raggiunti.25 All’interno dell’amministrazione, però, non tutti erano d’accordo. Il 20 marzo, Stu Eizenstat manifestò la propria preoccupazione verso la proposta che – dalla sua prospettiva – mancava «di adeguata consultazione con i gruppi ebraici e con la destra» e che era stata presentata «a ridosso di un difficile processo di ratifica degli accordi Salt». Il rischio era che l’eventuale azione «andasse a complicare l’approvazione dei Salt, danneggiandoci politicamente con la comunità ebraica».26 Il giorno successivo, anche Frank Moore e Hamilton Jordan si schierarono contro l’ipotesi di modifica dell’emendamento, giudicandola «prematura», perché 1. nonostante Vanik possa rispondere positivamente a quest’approccio, Jackson certamente non lo farà e, presumibilmente, si opporrà ad ogni nostro tentativo. Ciò porterà sicuramente ad un dibattito non solo sui diritti umani in Unione Sovietica, ma anche su altre fastidiose attività dell’Urss. Un dibattito di tale natura, prima che gli accordi Salt siano presentati al Senato, aggraverà un clima che è già pericolosamente antisovietico, rendendo ancor più difficile la ratifica degli accordi Salt. 2. Una questione così controversa richiede una consultazione estensiva e prolungata con il Congresso. […] 3. non crediamo che la comunità ebraica sia unita sulla questione della Mfn. Alcuni possono considerare la concessione della Mfn alla Russia come uno sviluppo inevitabile, ma dalle nostre discussioni con l’Aipac, non abbiamo trovato alcun riscontro positivo verso l’idea. Possiamo portarli dalla nostra parte ma occorre tempo e non possiamo permetterci una nuova battaglia con questa lobby.

Per questo – concludeva il memorandum – «proponiamo di rimandare ogni decisione in riguardo alla concessione della Mfn alla Cina e all’Unione Sovietica sino a quando le consultazioni non siano terminate e gli accordi Salt ratificati».27 Tutto ruotava ancora una volta attorno agli accordi Salt II, la cui firma era prevista per il summit di Vienna nel giugno 1979. Prima, però, l’amministrazione avrebbe dovuto spiegare al pubblico americano le ragioni a favore della quiet diplomacy.

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Memorandum from C. Vance e M. Blumenthal for the President, 21 gennaio 1979, Cyrus R. Vance and Grace Sloane Vance Papers, Box 12, F. 91. 26 Memorandum from S. Eizenstat for the President, “Waiver Authority”, 20 marzo 1979, in JCPL, WHCF, Box CO-60, F. CO-165 1/1/79 – 4/30/79. 27 Memorandum for the President from F. Moore, H. Jordan, “Vance/Blumenthal Proposals”, 21 marzo 1979, in JCPL, CL – Moore, Box 37, F. “Memorandum from Frank Moore”.

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5.2. Problemi interni I: le Ong di fronte alla quiet diplomacy Nei primi mesi del 1979, le principali Ong sembrarono non osteggiare la scelta della Casa Bianca a favore della quiet diplomacy. Era una posizione che dipendeva – essenzialmente – da due considerazioni. In primo luogo, numerose Ong condividevano le analisi dell’amministrazione sui progressi compiuti dai sovietici nel campo dei diritti umani. Amnesty international e la International leauge for human rights, ad esempio, sottolinearono come numerose condanne inflitte ai prigionieri politici fossero state commutate con pene meno severe.28 Anche la National conference on soviet jewry – alla fine del 1978 – confermò i dati diffusi dall’amministrazione per quanto riguardava l’emigrazione dall’Urss: nonostante le procedure legali non fossero cambiate, circa 29.000 ebrei sovietici avevano lasciato il paese (il miglior dato dal 1973). Non era l’unica nota positiva. Tra dicembre 1978 e febbraio 1979, la Ncsj riportò che, per la prima volta dalla fine della Seconda guerra mondiale, l’Urss sembrava aver assunto un profilo maggiormente conciliatorio verso la cultura ebraica: dopo decenni di assimilazionismo e di negazione dell’identità degli ebrei sovietici, il Cremlino aveva permesso la riapertura di qualche teatro ebraico e non aveva ostacolato la circolazione di libri religiosi. Certo – riconosceva la Ncsj – la minoranza ebraica rimaneva una delle più discriminate in Unione Sovietica, ma l’atteggiamento delle autorità politiche sembrava essere ora all’insegna della tolleranza.29 In secondo luogo, molte Ong si erano espresse più volte a favore della distensione perché ritenevano che il dialogo bipolare fosse un prerequisito per le azioni in difesa dei dissidenti. A questo dato, andava aggiunto il fatto che la National conference on soviet jewry e la Committee of concerned scientists, due tra le più influenti organizzazioni della “Helsinki lobby”, avevano preso posizione a favore degli accordi Salt II, riconoscendo l’importanza del trattato per la sicurezza nazionale e per la pace nel mondo. Ciò che il mondo degli attivisti chiedeva all’amministrazione era di affiancare ai negoziati per il controllo degli armamenti «una serena e seria discussione delle violazioni sovietiche dei diritti umani», evitando ogni indietreggiamento.30 28

Memorandum from C. Vance for the President, 28 dicembre 1978, in JCPL, NLC-719-4-2-8. 29 Memorandum from I. Levkov, “The Establishment of a Jewish Theater in Birobidzhan”, 19 dicembre 1978, in CJH, Ncsj Papers, Box 4, F. Mailings 1978; E. Kline, “The Helsinki Process. A Balance Sheet”, ADSA, HRC, Box 21, F. 8. 30 La citazione è presa dalla lettera di M. Kac e M. Gottesman (Committee of Concerned Scietists) al presidente Carter, 7 giugno 1979, in CJH, Ncsj Papers, Box 221, F. “Committee of Concerned Scientists”. Per le posizioni della Ncsj si rimanda alle dichiara-

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Le prime difficoltà emersero nel momento in cui l’amministrazione iniziò a dibattere la possibilità di rivedere l’emendamento Jackson-Vanik, scatenando le proteste della Ncsj che arrivò a proporre una «campagna internazionale» contro ogni «ipotesi di modifica dell’emendamento JacksonVanik».31 Questo problema scardinò l’apparente sostegno delle Ong verso la quiet diplomacy. Seguendo l’esempio della Ncsj, il mondo degli attivisti iniziò a dubitare della svolta di Carter e a chiedere un impegno maggiore a favore dei diritti umani nelle relazioni bipolari. Alla vigilia della conferenza di Vienna di giugno per la firma degli accordi Salt II, la Committee of concerned scientists rese pubblico di aver indicato a Frank Press, consigliere scientifico della Casa Bianca, numerosi aspetti da discutere con i sovietici per promuovere maggiore libertà di ricerca in Urss.32 Amnesty international, invece, si spinse oltre. Tra aprile e maggio 1979, la sezione americana di Amnesty coordinò numerose iniziative per protestare contro lo stato dei diritti umani in Urss: intimò ai sovietici il rilascio degli attivisti dei “gruppi Helsinki”, criticò l’arresto di Vladimir Shelkov, un pastore protestante ottantatreenne, e minacciò di «sfruttare le Olimpiadi di Mosca per [...] informare l’opinione mondiale ed i turisti a Mosca sulla realtà degli imprigionamenti politici in Urss».33 Lo scarto tra il silenzio della Casa Bianca ed il moltiplicarsi di azioni da parte delle Ong riaccese il dibattito pubblico sul rapporto tra diritti umani e distensione, open e quiet diplomacy, controllo degli armamenti e dissenso politico. Sulla stampa, Carter fu frequentemente descritto come un leader incapace di dare seguito alla proprie promesse. Il Los Angeles Times invitò addirittura i cittadini americani a boicottare le Olimpiadi di Mosca del 1980 o, quanto meno, a non comprare la mascotte dei Giochi, un «simpatico orsetto con i cerchi olimpici cuciti sul petto, prodotto in campi di lavoro forzioni del rabbino A. Schneider in R. Evans and R. Novak, “The Kremlin's Good Will”, Washington Post, 25 maggio 1979. 31 Memorandum from M. Wallach to J. Goodman, “Ncsj Meeting with Secretary Blumenthal – 11/28/1978”, 1 dicembre 1978, in CJH, Ncsj Papers, Box 71, F. 2; “Jackson Amendment: What is to Be Done?”, 5 febbraio 1979, in CJH, Jerry Goodman Papers; Box 8, F. 3; Memorandum from Jerry Goodman to Board of Governors and Interested Parties, “Legislative Update; Other Actions Recommendations”, 27 luglio 1979, in CJH, Ncsj Papers, Box 332, F. 4. Si veda anche l'intervento di E. Gold, “Why Alter the Jackson-Vanik Amendment?”, New York Times, 26 aprile 1979. 32 Memorandum, from M. Mellman to members of the board of the CCS, “Meeting with Frank Press”, 9 febbraio 1979, in CJH, Ncsj Papers, Box 221, F. Committee of Concerned Scientists. 33 Amnesty International News Release, “Amnesty Comndems Tratment of Helsinki Monitors”, 24 giugno 1979, in CJH, Ncsj Papers, Box 201, F. 6; Chronicle of Human Rights in the Soviet Union, Vol. 34 (April-June 1979).

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zato».34 Evans e Novak, i columnist conservatori del Washington Post, accusarono l’amministrazione di aver abbandonato i dissidenti al loro destino: la politica dei diritti umani, l’emblema scintillante della politica estera di Carter, si è sciolta senza lasciar traccia [...] i diritti umani sono stati abbandonati anche in quello sforzo retorico che per molto tempo è echeggiato nei corridoi della Casa Bianca di Carter. [...] Brežnev aveva detto nyet, ed intendeva proprio nyet.35

Quando poi, a settembre, il Dirksen Building del Senato ospitò la terza edizione del Tribunale internazionale Sacharov, fu facile per la stampa denunciare come l’amministrazione fosse venuta meno al proprio impegno a favore dei diritti umani. Durante la manifestazione – che esplicitamente ricalcava la struttura di un processo pubblico contro le autorità sovietiche – dissidenti emigrati in occidente, politici, esponenti del mondo accademico e giornalisti denunciarono costantemente come la repressione sovietica non si fosse mai interrotta e accusarono l’amministrazione Carter di aver rinnegato il proprio impegno a favore dei diritti umani. «Lo scopo del processo» – commentò il Wall Street Journal – «era quello di fornire un fastidioso promemoria all’amministrazione Carter: Brežnev era l’unico leader mondiale che stava seguendo una politica coerente per i diritti umani».36 Anche la nascita di Helsinki watch, una nuova Ong che si richiamava esplicitamente ai gruppi di monitoraggio nati nell’Europa dell’Est, era per molti commentatori una dimostrazione della debolezza dell’azione di Carter in difesa dei dissidenti nel mondo comunista. Stando alla ricostruzione data dal Washington Post, infatti, la principale ragione per la creazione del gruppo stava nell’idea secondo cui «i diritti umani erano troppo importanti per essere lasciati ai singoli governi. Ed i governi, alle volte, danno la precedenza ad altri problemi».37 In realtà, l’idea di dar vita all’organizzazione 34

“Whetting the Soviet Appetite”, New York Times, 4 maggio 1979; A. Abrams, “Ginzburg: Exile Worse Than Prison”, Washington Post, 5 maggio 1979; B. Gwertzman, “Russians Did Little More than Sign Helsinki Accords”, New York Times, 6 maggio 1979; “A Freed Soviet Dissident Sees No Easing on Rights”, New York Times, 11 maggio 1979; R. G. Kaiser, “Released Dissident Tells of Activists' Suffering in Soviet Prison Camps”, Washington Post, 12 maggio 1979; B. Gwetzman, “Kissinger's Revival of Linkage”, New York Times, 2 agosto 1979; “Soviet Forced Labor Making Olympic Charms, Panel Told”, 29 settembre 1979, Los Angeles Times; A. Shanker, “Where We Stand”, New York Times, 21 ottobre 1979. 35 R. Evans R. Novak, “Human Rights: Carter Blinked First”, Washington Post, 29 giugno 1979. 36 “Brezhnev’s Human Rights Policy”, Wall Street Journal, 28 settembre 1979. 37 D. Doder, “Helsinki Watch Unit Set To Monitor U.S. on Rights”, Washington Post, 18 marzo 1979; “Superfluous Panel on Helsinki Accords”, New York Times, 5 marzo 1979; “U.S. Helsinki Watch With a Purpose”, New York Times,13 marzo 1979.

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era maturata ben prima e in ambienti vicini alla Casa Bianca. Era stato Arthur Goldberg che, alla fine del 1977, mentre guidava la delegazione americana alla conferenza di Belgrado, aveva registrato la necessità di dar vita ad un gruppo indipendente per collaborare con l’amministrazione e con la commissione Fascell nell’azione di promozione degli accordi di Helsinki.38 Dopo aver coinvolto nel suo progetto anche Edward Kline, editore della versione americana di Cronaca degli Avvenimenti Correnti, e Robert Bernstein, presidente della casa editrice Random House, Goldberg sviluppò un dialogo con il dipartimento di Stato e con la commissione Fascell che indicarono all’ambasciatore un elenco di «esperti indipendenti da includere nella loro organizzazione».39 Nondimeno, la sua creazione sollevò nel dibattito politico americano numerosi dubbi sulla coerenza dell’azione di Carter a favore dei dissidenti nel mondo comunista. Pur non criticando mai l’azione dell’amministrazione, infatti, Helsinki watch ammonì con i suoi primi comunicati dal pericolo che «gli accordi di Helsinki vengano archiviati come testimonianza di un esperimento idealistico ma inutile», andando così a consolidare l’idea secondo cui Carter avesse abbandonato la propria fermezza nell’affrontare le violazioni sovietiche dei diritti umani.40

5.3. Problemi interni II: le reazioni del Congresso Se il rilancio della quiet diplomacy aveva causato tensioni con il mondo degli attivisti, la risposta che l’amministrazione ottenne dal mondo politico americano fu ancora più dura. La decisione di far prevalere i temi della 38

Memorandum from A. Goldberg to the Files, “U.S. Monitoring Groups”, 18 novembre 1977, in Box 151, F. 5, LoC, Arthur Goldberg Papers. Si veda anche W. Korey, NGOs and the Universal Declaration of Human Rights. A Curious Grapevine, New York, St. Martin Press – Palgrave, 2001, p. 237; e J. Laber, The Courage of Strangers. Coming of age with the Human Rights Movement, Cambridge, Public Affairs, 2002, pp. 96-98. 39 Lettera di J. Greenwald a R. Bernstein, 29 maggio 1978; e Memorandum from A. Friendly to D. Fraser et al., “Proposed Agenda for the Committee on Human Rights and Fundamental Freedoms”, 14 marzo 1979, entrambi in CHRDR, HRW, Record Group 7: Helsinki Watch, Box 68, F. “U.S. Department of State – Correspondence”. 40 Helsinki Watch News Release, “US Citizens' Group Forms Helsinki Watch Committee: Will Monitor Compliance with Human Rights Provisions of Helsinki Accords and Cooperate with Groups in Other Countries”, febbraio 1979, CHRDR, HRW, Record Group 7: Helsinki Watch, Box 53, F. 7. Si vedano, inoltre, S. Snyder, Human Rights Activism and the End of the Cold War. A Transnational History of the Helsinki Network, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 115-134; Ch. Ph. Peterson, Globalizing Human Rights. Private Citizens, the Soviet Union, and the West, Oxon & New York, Routledge, 2012, pp. 87-88.

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cooperazione bipolare su quelli dello scontro, infatti, mal si conciliava con il crescente conservatorismo della società americana dove, dalla metà del 1978, si erano rafforzate le posizioni antisovietiche ed antidistensive. Già nel maggio 1978, Patrick Caddell, sondaggista della Casa Bianca, aveva individuato una tendenza preoccupante: il pubblico americano si stava muovendo in direzione dei conservatori e gli accordi Salt II «sembravano destinati a rimanere intrappolati nel vortice dei loro timori [...] il trattato Salt non sarà giudicato per i suoi meriti ma come uno strumento che accresce quest’allarmismo. Date queste attitudini, i Salt potrebbero diventare una tempesta».41 Questa analisi trovò due conferme. La prima proveniva dai numerosi sondaggi che mostravano la crescente inquietudine del pubblico americano per il rapporto tra Usa ed Urss. Alla fine del 1978, il 40% degli americani riteneva che l’Unione Sovietica si trovasse in una condizione di superiorità strategica mentre solo il 14% sosteneva che fossero gli Usa a godere di vantaggi militari.42 Altri sondaggi confermarono la sfiducia verso gli accordi Salt II, la cui approvazione era passata dal 70% all’inizio del 1978, al 42% a novembre, al 32% alla vigilia della firma del trattato.43 La seconda conferma proveniva dal risultato delle elezioni di midterm. Il voto, infatti, fotografò il rafforzamento del partito repubblicano e, all’interno dei due partiti, dei settori più conservatori. «I principali sconfitti alle elezioni – sentenziò Robert G. Kaiser dalle colonne del Washington Post – provenivano dal gruppo dei liberal, i cui seggi ed il cui morale erano stati svuotati».44 Alla Camera dei rappresentanti, la maggioranza democratica si ridusse di quindici seggi. A non essere rieletti furono molti esponenti democratici vicini al gruppo dei “nuovi internazionalisti”, come Joshua Eilberg e Donald Fraser. Al Senato, dove lo scarto tra democratici e repubblicani si ridusse di tre seggi, tra le vittime illustri figuravano i repubblicani liberali Clifford Case ed Edward Brooke e i democratici Richard Clark 41

Memorandum from P. Caddell for the President and H. Jordan, 10 maggio 1978, in JCPL, Staff Office Files – Rafshoon, Box 60, F. “Salt (5)”. 42 S. Kaufman, Plans Unraveled, cit., p. 117. 43 Ibidem, p. 117 e 182; S. Huntington, “Renewed Hostility”, in J. Nye Jr. (ed.), The Making of America's Soviet Policy, New Haven, Yale University Press, 1984, pp. 277-278; D. Caldwell, “U.S. Domestic Politics and the Demise of Détente”, in O. A. Westad (ed.), The Fall of Détente. Soviet-American Relations during the Carter Years, Oslo – Stockholm – Copenaghen – Oxford – Boston, Scandinavian University Press, 1995 p. 101. Si veda anche l'intervento di T. Stevens, “Poll Shows Few Support Salt Treaty”, Congressional Record, 96th Congress, 1st Session, 21 marzo 1979, pp. 5648-5649. 44 R. G. Kaiser, “In the Upper Chamber, Things Seem to Be Going – Right”, Washington Post, 9 novembre 1978. Si veda anche l'analisi di R. D. Johnson, Congress and the Cold War, Cambridge – New York, Cambridge University Press, 2006, pp. 240-241.

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(Iowa), James Abourezk (South Dakota), Thomas J. McIntyre (New Hampshire), Wendell Anderson (Minnesota) e William Hathaway (Maine). Il risultato delle elezioni fu al centro di un incontro tra Vance e Moynihan alla fine dell’anno. Sia il segretario di Stato che il senatore di New York ritenevano che, per quanto riguardava la politica estera, il nuovo Congresso sarebbe stato maggiormente ostile verso le proposte dell’amministrazione sia perché «la destra repubblicana era cresciuta in seggi, voti e sicurezza» sia perché «il presidente avrebbe dovuto mettere assieme diverse coalizioni per poter vincere su numerose questioni – gli accordi Salt, il trasferimento di armi all’estero, le nuove relazioni con la Cina, la Mfn, i diritti umani». A queste sfide, aggiunse Moynihan, andavano aggiunti i problemi all’interno del partito democratico: in politica estera esistono due partiti democratici. Intendo in maniera ben più strutturata di semplici correnti o tendenze. […] Si tratta di un conflitto ideologico tra chi è nel campo di McGovern e chi, come noi, si oppone a questa fazione. C’è stato un momento di unità nella campagna elettorale del 1976. […] Poi sono arrivate le elezioni e siamo rimasti stupiti. Senza eccezioni, il presidente aveva affidato gli incarichi del dipartimento di Stato esclusivamente a persone del campo opposto, individui che non solo differiscono da noi su questioni fondamentali, ma che ci percepiscono come nemici.45

Era necessario rilanciare la cooperazione tra la fazione di Jackson e quella di McGovern ma – ribatté il segretario di Stato – non sarebbe stato facile avere un dialogo con Jackson, perché i suoi «attacchi contro il presidente erano personali».46 Effettivamente Jackson – che non aveva mai nascosto la propria ostilità verso la distensione ed il controllo degli armamenti – aveva assunto toni vieppiù critici verso la politica dei diritti umani di Carter. Dopo i processi di metà 1978, il senatore di Seattle accusò il presidente di applicare selettivamente la propria politica dei diritti umani, mostrando maggiore fermezza e determinazione verso i regimi autoritari di destra alleati degli Usa, piuttosto che verso il totalitarismo sovietico. Questa politica – disse Jackson – avrebbe portato ad un risultato paradossale e negativo per la causa dei diritti umani: molti condividono il mio sconforto verso una politica che trova appropriato criticare gli insignificanti e sfortunatamente numerosi dittatori conservatori ma sconveniente protestare contro il sistema di repressione sovietico. L’amministrazione trova più giusto concentrarsi sugli abusi dei diritti umani in Cile, in Argentina, nelle 45

Memorandum of Conversation between D. P. Moynihan and C. Vance, 28 dicembre 1978, in LoC, DPMP, Box 39, F. 1. 46 Ibidem.

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Filippine ed in Guatemala, piuttosto che sugli abusi in Unione Sovietica. […] Solo con una chiara definizione delle priorità possiamo sperare di trasformare l’impulso di promuovere i diritti umani all’estero in una chiara politica. È solo riaffermando la nostra preoccupazione verso le violazioni dei diritti umani in Unione Sovietica che noi possiamo rendere credibile ed efficace il nostro impegno per i diritti umani nel mondo.47

Allo stesso modo, Jackson riteneva che l’amministrazione avesse abdicato agli imperativi di sicurezza, in nome dei propri ideali e della politica di distensione. Le forme della campagna per i diritti umani erano, per il senatore, emblematiche della debolezza dell’azione internazionale degli Usa: tutta la politica estera dell’amministrazione appariva a Jackson come «un inquietante miscuglio di moralismo, malessere ed indietreggiamenti».48 Il dato preoccupante era la larga diffusione di questi argomenti anche tra chi, sino a quel momento, aveva sostenuto l’azione dell’amministrazione. Nei primi mesi del 1979, infatti, si moltiplicarono gli interventi di chi in Congresso riteneva che la politica dei diritti umani di Carter stesse seguendo una direttrice sbagliata. A febbraio, ad esempio, Mario Biaggi (D – New York) invitò Carter a rivedere il suo approccio agli affari bipolari e a sfruttare i negoziati Salt per «costringere i sovietici a fare maggiori concessioni» come «allentare la loro presa mortale sulle nazioni in cattività» mentre, alcune settimane dopo, il repubblicano Robert Michel notò che le «qualità essenziali» della politica estera dei diritti umani, come di tutta la politica estera di Carter, erano «l’incoerenza e l’assenza di giustizia».49 Tali obiezioni e critiche furono sintetizzate nel novembre 1979 dalla politologa noeconservatrice Jeane Kirkpatrick. Esponente della Committee on the present danger e futura ambasciatrice all’Onu dell’amministrazione Reagan, Kirkpatrick denunciò come il fallimento della campagna di Carter fosse «oramai chiaro a tutti fuorché ai suoi architetti». Al centro delle sue argomentazioni stavano la rivalutazione della categoria di totalitarismo, contrapposta a quella di autoritarismo, e quelli che denunciò come “standard duali” della politica dei diritti umani di Carter. Per la politologa neocon, esistevano due differenze fondamentali tra i regimi autoritari di destra ed il totalitarismo sovietico. La prima, di matrice realista, riguardava il loro allineamento internazionale: se il totalitarismo sovietico era inequivocabilmente il nemico, i regimi tradizionali «non erano solo anticomunisti ma 47 H. M. Jackson, “The Balance of Power and the Future of Freedom”, 24 aprile 1978, in HMJP, Accession n. 3560-06/13/78. 48 Ibidem. 49 M. Biaggi in Congressional Record, 96th Congress, 1st Session, 15 febbraio 1979, p. 2620; R. H. Michel, “The Administration's Foreign Policy Failure”, Congressional Record, 96th Congress,1st Session, 25 aprile 1979, p. 8718.

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[anche] positivamente alleati degli Usa». La seconda stava nella possibilità di evoluzione e trasformazione dei regimi autoritari: sebbene non esista alcun esempio di una società socialista o comunista che sia andata incontro ad un processo di democratizzazione, i regimi autoritari di destra talvolta possono evolvere in governi democratici – garantendo loro tempo, stabilità internazionale, alcune condizioni economiche, sociali e politiche, leader talentuosi, e la richiesta dall’interno di un governo rappresentativo.

In nome dei diritti umani e del cambiamento democratico dei regimi autoritari, Carter aveva abbandonato la lotta contro il totalitarismo, seguendo una politica estera tanto utopistica quanto pericolosa, che aveva permesso all’Urss di «potenziare incredibilmente il proprio apparato militare, di estendere drammaticamente la propria influenza sul Corno d’Africa, in Afghanistan, nell’Africa del Sud e nei Caraibi» e che non aveva «solamente fallito nel prevenire un esito indesiderato, ma [aveva] collaborato attivamente alla sostituzione di autocrati moderati, vicini agli interessi americani con autocrati estremisti, ostili agli Usa».50 Pur non essendo argomenti intellettualmente originali, Kirkpatrick seppe lanciare un messaggio politicamente efficace, che imputava gli errori della politica dei diritti umani ad una moralità incerta, fallace ed inaccettabile, disattenta al potere e agli imperativi dello scontro bipolare.51 Era questo il manifesto della critica neocon alla politica dei diritti umani di Carter, denunciata come la fase conclusiva di «un decennio di appeasement» con il potere sovietico.52 Ma era anche una posizione vieppiù echeggiata dal pubblico americano e dal Congresso. Anche la commissione Helsinki, che sin dal 1977 aveva sviluppato una stretta collaborazione con l’amministrazione, manifestò i propri malumori verso il nuovo corso della Casa Bianca. Lo fece privatamente, quando all’inizio del 1979 Fascell scrisse al segretario di Stato, per sottolineare come il nuovo approccio alle violazioni sovietiche indeboliva l’azione a difesa dei dissidenti e sollevava dubbi sulla coerenza con cui gli Stati Uniti avrebbero potuto affrontare i problemi del terzo basket al vertice di Madrid del 1980, il secondo incontro per verificare il rispetto dell’Atto finale.53 Ma lo fece anche pubblicamente, 50

J. Kirkpatrick, “Dictatorship and Double Standards”, Commentary, Novembre 1979, pp. 34-45. 51 Per una critica degli argomenti di J. Kirkpatrick, si rimanda ad A. Gleason, Totalitarianism. The Inner History of Cold War, Oxford – London, Oxford University Press, 1995, pp. 198-200. 52 H. M. Jackson intervistato dall'ABC News, in HMJP, Accession n. 3560-06/13/22. 53 Lettera di D. Fascell a C. Vance, 17 gennaio 1979, in NARA I, RG 519, Box 48, F. “Department of State Correspondence”.

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contestando quei dati relativi al miglioramento dei diritti umani in Unione Sovietica che – per l’amministrazione – legittimavano la quiet diplomacy. Intervenendo alla Camera, infatti, Robert Drinan puntualizzò che i progressi fatti registrare dai sovietici nel rispetto degli accordi di Helsinki e per la libera emigrazione, per quanto fossero incoraggianti, celavano un «risultato che era ancora insoddisfacente e deprimente. I sovietici mantengono un controllo assoluto sul movimento da e per l’Urss. Possono aprire, e nei fatti aprono, il rubinetto dell’emigrazione per perseguire gli obiettivi politici che hanno in un momento preciso».54 In questo clima, la decisione di Carter di rivedere le sanzioni introdotte dopo i processi, divenne l’occasione per attaccare frontalmente la Casa Bianca. Il giorno stesso in cui fu annunciata la rimozione dell’embargo sulla vendita di computer alla TASS, Jackson e Moynihan rilasciarono un duro comunicato contro «questo inspiegabile atto di debolezza ed indietreggiamento», che «smenti[va] l’obiettivo di promuovere i diritti umani».55 Anche nel caso dello “scambio dei prigionieri” dell’aprile 1979, che pure fu accolto con favore dalla maggioranza delle organizzazioni e degli esponenti politici, non mancarono le voci critiche. John Ashbrook (R – Ohio), ad esempio, sostenne che lo scambio rappresentava un ulteriore esempio della debolezza dell’amministrazione che aveva barattato due spie sovietiche, condannate in questo paese per aver venduto segreti militari, in cambio di cittadini sovietici che sono stati incarcerati nel loro paese per aver esercitato delle libertà che noi diamo per garantite. […] Ciò che obietto è il bipensiero della Casa Bianca e della stampa nel celebrare il rilascio come esempio del miglioramento nella politica sovietica e nelle relazioni bipolari. Quale miglioramento? È vero il contrario. I dissidenti hanno lasciato il proprio paese proprio perché non c’è stato alcun miglioramento interno nella società russa.56

All’avvicinarsi del summit di Vienna per la firma degli accordi Salt II, le richieste per un approccio energico ai diritti umani si moltiplicarono. Abraham Ribicoff (D – Connecticut), Jacob Javits (R – New York) e Howard Baker (R – Tennessee), tre senatori che l’amministrazione riteneva cruciali nella battaglia per la ratifica dei Salt II, chiesero al presidente di intervenire in difesa di «tutti i prigionieri di coscienza che si stanno consumando nelle 54 R. Drinan, “Soviet Record on Helsinki – Still Dismally Poor”, in Congressional Record, 96th Congress, 1st Session, 28 febbraio 1979, pp. 3553-3554. 55 “Statement by Senators Henry M. Jackson and Daniel Patrick Moynihan”, 9 aprile 1979, in LoC, DPMP, Box 2797, F. 5, Library of Congress. 56 J. Ashbrook, “Carter Administration Doublethink”, Congressional Record, 96th Congress, 1st Session, 30 aprile 1979, p. 9065-9066.

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prigioni sovietiche, nei campi di lavoro ed in regioni remote del paese».57 Commentando questo appello e «numerose altre visite, telefonate, comunicazioni di persone che rappresentano gli ebrei imprigionati in Urss o in esilio», Edward Sanders, dello staff della Casa Bianca, invitò il presidente a discutere numerosi casi specifici con Brežnev e, una volta rientrato da Vienna, a riferire al Congresso i risultati raggiunti.58 Anche Brzezinski ritenne opportuno ricordare al presidente che la delegazione americana al vertice di Vienna avrebbe dovuto manifestare la «nostra preoccupazione per il limitato rispetto degli accordi di Helsinki, chiedere un impegno maggiore per la libera circolazione delle persone e delle idee, [...] affrontare i casi di Sharansky, Nudel e Slepak». Secondo Brzezinski, in buona sostanza, era giunto il momento per seguire una politica bipolare più audace, a cominciare dai diritti umani.59 Il presidente sembrò seguire in pieno questa linea politica. A giugno, pochi giorni prima della partenza per Vienna, Carter annunciò che gli Stati Uniti avrebbero sviluppato il missile MX. Rientrato dall’Europa, il presidente accolse la richiesta dei senatori Jackson, Sam Nunn (D – Georgia) e John Tower (R – Texas) a favore di un aumento del budget militare, annunciando un incremento in termini reali del 5.6% nella spesa per la difesa. Infine, l’amministrazione tornò pubblicamente sulla questione delle violazioni sovietiche dei diritti umani. Il 10 giugno, il giorno prima della partenza per Vienna, Brzezinski incontrò alla Casa Bianca i cinque dissidenti “scambiati” con le spie sovietiche. Anche durante il summit di Vienna, l’amministrazione ribadì la propria attenzione verso lo stato dei diritti umani in Urss. Come ha recentemente sottolineato lo storico Scott Kaufman, infatti, nella capitale austriaca, la delegazione americana poté affrontare tutti i problemi delle relazioni bipolari, dai diritti umani al controllo degli armamenti, dalla Guerra dell’Ogaden alle relazioni commerciali. Eppure, l’unico risultato concreto fu la firma degli accordi Salt II, giacché le discussioni sulla Csce e sui dissidenti si rivelarono inconcludenti.60 57

Lettera di Ribicoff, Javits e Baker al presidente Carter, 14 giugno 1979, in JCPL, WHCF, Box CO-60, F. “165 5/1/79-5.31.7/9”. 58 Memorandum from E. Sanders for the President, “Soviet Prisoners, Refusenicks, and Dissidents”, 6 giugno 1979, in JCPL, WHCF, Box CO-60, F. 5/1/79 – 5/31/79”. 59 Memorandum from Z. Brzezinski to the President, “Decisions on Summit Objectives”, 24 maggio 1979, in JCPL, ZBM, Box 20, F. “Alpha Channel 5/79 – 8/79”. 60 S. Kafman, Plans Unraveled, cit., pp. 181-182. Il trattato prevedeva un limite massimo di 2250 missili. All'interno di questo tetto, venivano introdotti tre sotto-limiti: ciascuno Stato poteva mantenere sino a 1320 Icbm, Slbm e Alcm missili con tecnologia Mirv; all'interno di questo insieme, ciascuno Stato poteva avere fino a 1200 tra Icbm e Slbm; infine il numero massimo di Icbm con tecnologia Mirv non poteva superare i 1200 missili. Assieme a questi limiti, il trattato prevedeva che ciascuno Stato potesse sviluppare un nuovo sistema

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Il primo agosto, nel quarto anniversario della firma degli accordi di Helsinki, Carter convocò alla Casa Bianca alcuni esponenti delle principali Ong e della commissione Helsinki per una cerimonia commemorativa. Nell’occasione, il presidente stigmatizzò le violazioni dei diritti umani in Unione Sovietica, dove «le organizzazioni nate per verificare il rispetto di questi accordi sono state sciolte ed i loro componenti arrestati. Azioni come queste sono totalmente contrarie gli impegni di Helsinki».61 Di fatto, il governo americano stava sfidando nuovamente i sovietici sul terreno dei diritti umani, in modo da coprirsi politicamente sul piano interno. L’obiettivo non era più quello di recuperare Jackson ed i “critici irriconciliabili” tra i sostenitori della distensione – come invece era stato all’inizio del 1977 – ma quello di contenere la loro opposizione perché – confessò un esponente dell’amministrazione al Wall Street Journal – «posso immaginare una vittoria sui Salt senza Jackson e forse anche senza Baker ma, senza l’appoggio di Nunn, siamo spacciati».62 Il 9 luglio cominciarono le audizioni della commissione esteri del Senato per la ratifica degli accordi Salt II. Il giorno successivo, in una seduta speciale, sia la Camera che il Senato ricordarono il primo anniversario dai processi contro Sharansky e Ginzburg mentre, la settimana successiva, le due Camere resero omaggio alle “nazioni in cattività”. Anche il timing delle prime audizioni favorì la sovrapposizione tra il dibattito relativo alle questioni tecniche degli accordi Salt II e questioni che, come il dissenso politico, esulavano dal controllo degli armamenti. Così, nella Camera dei rappresentanti, il conservatore William Broomfield (R – Michigan) ricordò che la settimana delle nazioni in cattività del 1979 assume un significato maggiore non solo per il ventennale dalla sua prima proclamazione, ma anche a causa dei recenti sforzi americani per definire con maggiore completezza le nostre relazioni economiche, politiche e militari con l’Unione Sovietica e la Cina, i due più grandi imperi Icbm e fino a 14 nuovi missili Slbm; ogni missile esistente non poteva avere un numero di testate maggiore a quello che aveva nel momento in cui i trattati erano stati firmati; i bombardieri non potevano trasportare più di 20 missili Alcm; i sovietici avrebbero prodotto fino a 30 bombardieri Backfire all'anno, senza dotarli di capacità intercontinentale; entro la fine del 1981, entrambi i paesi non avrebbero più schierato missili con una gittata superiore a 6000 km. Infine, il trattato vietava gli strumenti di criptatura che avrebbero vanificato la verificabilità del trattato. 61 “Statement on the Fourth Anniversary of the Signing of the Final Act in Helsinki”, 1 agosto 1979, in Public Papers of the President of the United States. Administration of Jimmy Carter, 1979, Washinton DC, 1981, Government Printing Office, p. 1352. 62 A. R. Hunt, “Little Giant: In the Salt Debate, Sen. Sam Nunn's Role Could Prove Decisive”, Wall Street Journal, 22 marzo 1979; “Carter May Yield to Hawks to Gain Votes for Salt”, The Christian Science Monitor, 7 maggio 1979; G. Sperling, “Ratification: 70 Senators Undecided”, The Christian Science Monitor, 19 giugno 1979.

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della cattività. […] Le atroci attività dei comunisti all’interno degli imperi come l’Unione Sovietica non solo minano lo spirito della distensione ma anche quello della dignità individuale. I recenti arresti, le espulsioni e le azioni di brutalità contro i dissidenti sono indicativi della mentalità dei leader sovietici. Più in generale, queste attività negano il significato e l’utilità di quei trattati, come gli accordi di Helsinki o il nuovo accordo Salt, che i sovietici hanno firmato.63

Ma la battaglia per la ratifica del trattato si giocava in Senato, ed il primo round nella commissione esteri che, tra luglio e novembre, ascoltò numerosi politici, diplomatici, esperti di affari bipolari, esponenti dell’establishment militare ed i portavoce di numerose organizzazioni. Tanto i sostenitori quanto gli oppositori dei Salt II spiegarono quello che – dalla loro prospettiva – era il legame tra controllo degli armamenti e diritti umani. Così, ad esempio, il Senatore Stone (D – Florida) in un fitto scambio con George Vest richiamò le vicende dei dissidenti, e nello specifico dello scambio dei prigionieri, per sottolineare come l’Urss non fosse un partner negoziale affidabile. Di conseguenza, gli Stati Uniti avrebbero dovuto rinunciare agli accordi Salt II: Stone: È corretto sostenere che la famiglia di Aleksandr Ginzburg, sua madre, sua moglie ed i suoi due bambini sono ancora in Unione Sovietica? Vest: non conosco i dettagli della questione. Stone: È corretto sostenere che le autorità sovietiche hanno negato al figlio il diritto di emigrare, che l’hanno costretto ad arruolarsi, che l’hanno assegnato ad un reparto del genio militare nel Nord della Russia sebbene una commissione medica abbia stabilito che sia troppo malato per questo incarico? È corretto sostenere che interferiscono quotidianamente nella sua corrispondenza personale[...]? Vest: È una materia che ho discusso con i sovietici, chiedendo loro di risolvere la situazione […] Stone: Infine, è corretto sostenere che nella vicenda di Sergei Shibayev, le autorità sovietiche stanno evitando di rispettare gli accordi [di Helsinki] adducendo false motivazioni tecniche, contrarie sia allo spirito che allo scopo dell’accordo che abbiamo raggiunto? Vest: Su questo punto, devo approfondire la questione. Non sto cercando di eludere la risposta, non ho le informazioni a disposizione. Stone: Sono questioni importanti. Proprio oggi Valentyn Morotz e Aleksandr Ginzburg stanno testimoniando dinnanzi alla commissione Helsinki. È un momento importante, perché gli americani vogliono essere riassicurati sul fatto che se noi negoziamo un accordo con i sovietici – un accordo specifico come quello sullo scambio di prigionieri – i sovietici manterranno la parola data. Se ciò non dovesse 63

J. Kemp, Congressional Record, 96th Congress, 1st Sesison, 18 luglio 1979, pp. 19343-19344; e W. Broomfield, Congressional Record, 96th Congress, 1st Session, 18 luglio 1979, p. 19345.

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accadere come potrebbe esserci un buon accordo? Se non sono in grado di rispettare gli impegni assunti con un piccolo accordo, come appunto quello per lo scambio dei prigionieri, allora come potremmo fidarci di loro su una questione così ampia e così difficile da verificare come gli accordi Salt?64

Dall’altra parte, Albert Vorspan, in rappresentanza della Union of american hebrew congregations, sostenne che la più ampia ed antica organizzazione degli ebrei d’America approvava il trattato Salt II perché La nostra approvazione del trattato non significa in alcun modo che noi approviamo la politica interna o internazionale dell’Urss. Il Trattato Salt II ha un’enorme importanza morale e strategica. E merita d’essere ratificato per i propri meriti. Se il mondo dovesse scomparire a causa di un olocausto nucleare, le nostre preoccupazioni per i diritti umani e per la pace diverrebbero irrilevanti. La vita umana è il primo tra i diritti civili ed umani.65

A settembre, esplose un nuovo problema. Il presidente della commissione esteri Frank Church denunciò la presenza di truppe sovietiche a Cuba. La memoria corse subito alla crisi dei missili del 1962. Sotto accusa da parte dei repubblicani e temendo di non essere rieletto, Church accusò l’amministrazione Carter di aver permesso la presenza militare sovietica nell’isola e – assieme a John Tower (R – Texas) – chiese di rinviare la discussione del trattato Salt II sino alla risoluzione della crisi. Il primo ottobre, Carter intervenne pubblicamente sulla vicenda: «nonostante non avesse la capacità di colpire militarmente gli Usa», il contingente sovietico rappresentava «un problema serio e [...] una sfida politica agli Usa». Poi, per indirizzare l’attenzione del Senato verso i Salt II, aggiunse che «il principale pericolo per gli Usa non è rappresentato dai 2/3000 soldati sovietici a Cuba, [ma] dall’interruzione degli sforzi comuni per preservare la pace e dalla minaccia della guerra nucleare». L’intervento del presidente fece terminare la querelle sulle truppe sovietiche ma non riuscì a moderare i toni dei suoi oppositori.66 Il 9 novembre, la commissione affari esteri invitò il Senato a ratificare i Salt II. Il risultato (9 voti a favore e 6 contrari) era al di sotto dei due terzi necessari per la ratifica degli accordi. Il mese successivo, quando la commissione sui servizi armati espresse parere favorevole con 10 voti 64

“The Treaty between the U.S. of America and the USSR on the Limitation of Strategic Offensive Arms and the Protocol Therto, Together Referred as the Salt II Treaty, Both Signed at Vienna, Austria, on June 18, 1979, and Related Documents”, Part II, Hearings Before the Committee on Foreign Relations, United States Senate, 96th Congress, 1st Session, Washington DC, Government Printing Office, 1979, pp. 360-361. 65 Ibidem, Part IV, pp. 140. 66 Sulla vicenda si rimanda a S. Kaufman, Plans Unraveled, cit., pp. 185-187.

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favorevoli e 7 astenuti, fu chiaro che le prospettive di ratifica del trattato erano pressoché nulle.67 Questi problemi furono spazzati via dall’invasione sovietica dell’Afghanistan nel dicembre 1979 che fece tramontare definitivamente la distensione, il controllo degli armamenti e, con essi, la necessità di legittimare l’accordo Salt II di fronte al pubblico americano.

5.4. L’invasione sovietica dell’Afghanistan e la fine della distensione Alla fine di dicembre 1979, con l’invasione sovietica dell’Afghanistan, terminava definitivamente la distensione. Per la prima volta dallo scoppio della Guerra fredda, l’Armata rossa aveva varcato i confini di uno Stato fuori dal Patto di Varsavia. Anche agli occhi dei sostenitori della distensione, l’Urss appariva ora una potenza inaffidabile e minacciosa, che ambiva ad estendere la propria influenza sul Golfo Persico e sui suoi giacimenti. Lo stesso Carter, che solo pochi mesi prima aveva firmato con Brezňev il trattato Salt II, dovette ammettere che «più di ogni altra cosa da quando sono in carica, quest’azione [...] ha causato un cambiamento drammatico nelle mie opinioni riguardo agli obiettivi sovietici».68 A Washington, si aprì un dibattito sulle ragioni dell’intervento e sulle opportune misure per reagire. La prima interpretazione fu quella di George Kennan che – sulla base dei documenti oggi disponibili – non fu echeggiata da nessun esponente dell’amministrazione. Per il decano della diplomazia americana, l’intervento sovietico aveva una natura eminentemente difensiva. Per Kennan, infatti, il processo di sovietizzazione avviato in Afghanistan con il colpo di Stato dell’aprile 1978 aveva fatto sprofondare il paese in una situazione di instabilità che l’Urss non poteva accettare. Prestando attenzione a «fattori come la prossimità geografica, l’affinità etnica e l’instabilità politica in quello che, a conti fatti, è un paese che confina con l’Unione Sovietica» – ribadì Kennan al New York Times – risultava chiaro come la situazione di instabilità lungo il proprio confine avrebbe potuto evolvere in rivolte e tensioni nelle repubbliche sovietiche a maggioranza musulmana. C’era un elemento ulteriore. Per Kennan, infatti, era possibile sostenere che l’azione sovietica fosse stata dettata dalla preoccupazione scatenata dalla normalizzazione tra Stati Uniti e Cina. Temendo una maggiore influenza cinese su un paese tradizionalmente non ostile a Mosca, il 67 Si astennero i 5 repubblicani che componevano la commissione, l'indipendente H. Byrd ed il democratico del Nevada H. Cannon. 68 “Transcript of President's Interview with Frank Reynolds on Soviet Reply”, New York Times, 1 gennaio 1980.

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Politburo aveva deciso di intervenire militarmente per tutelare la propria sicurezza.69 Un’ulteriore spiegazione dell’invasione sovietica veniva offerta da chi ne sottolineava la natura precipuamente opportunistica. Marshall Shulman, all’interno dell’amministrazione, e Henry Kissinger, fuori dal governo, ritenevano che Mosca avesse sfruttato una serie di circostanze favorevoli per allargare la propria sferra di influenza. Per Shulman, la decisione sovietica era da ricondurre ad una sopravvalutazione dei rischi causati dall’instabilità nella regione, all’idea che l’invasione sovietica fosse coerente con le azioni intraprese sino ad allora e alla paura di un intervento americano in Iran dove, nel febbraio 1979, il governo filo-occidentale della Shah Reza Pahlavi era stato rovesciato dai fondamentalisti islamici guidati da Khomeini. Su queste basi, Shulman invitava l’amministrazione a non adottare ulteriori misure punitive e ad impegnarsi per la ratifica degli accordi Salt II entro la fine del 1980.70 Anche per Kissinger, l’azione sovietica esemplificava la spregiudicatezza e l’opportunismo del Politburo: Mosca era giunta alla conclusione che il governo americano non avrebbe risposto energicamente all’invasione perché, negli anni immediatamente precedenti, le azioni sovietiche nel Corno d’Africa avevano prodotto solo limitate proteste.71 Contro queste interpretazioni si era schierato Brzezinski. Per il consigliere per la sicurezza nazionale, infatti, l’azione di Mosca andava inserita in un più ampio disegno il cui scopo era quello di espandere l’influenza sovietica sulla regione del Golfo Persico.72 Già nel novembre 1978, Brzezinski aveva invitato l’amministrazione a riflettere sulle crescenti difficoltà nell’area mediorientale dove – sosteneva il consigliere per la sicurezza nazionale – «le attività sovietiche erano cresciute esponenzialmente

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House Subcommittee on Europe and the Middle East of the Committee on Foreign Affairs, An Assessment of the Afghanistan Sanctions: Implications for Trade and Diplomacy in the 1980s, Washington DC, Government Printing Office, 1981, pp. 14-19. Si veda anche "George F. Kennan, on Washington's Reaction to the Afghan Crisis: Was This Really Mature Statesmanship?", New York Times, 1 febbraio 1980. 70 “M. Shulman to C. Vance on US – Soviet Relations after Afghanistan, February 15, 1980”, in O. A. Westad, The Fall of Détente. Soviet-American Relations during the Carter Years, Oslo – Copenaghen – Stoccolma – Oxford – Boston, Scandinavian University Press, 1995, pp. 351-357. 71 Ibidem, p. 12. Si veda anche Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report 134”, in JCPL, ZBM, Box 42, F. 5; e C. Vance, Hard Choices. Critical Years in American Foreign Policy, New York, Simon & Schuster, 1983, p. 388. 72 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “Reflections on Soviet Intervention in Afghanistan”, 26 dicembre 1979, in JCPL, NSA – SF, Box 1, F. “Afghanistan 412/79”.

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negli ultimi mesi».73 Il mese successivo tornò sulla questione, specificando come si stesse delineando un «arco di crisi [...] che va da Chittagong (Bangladesh), passa attraverso Islamabad ed arriva ad Aden». In questa zona «la vulnerabilità [americana] è massima», perché i pericoli legati alle «deboli strutture economiche e politiche [...] e alla frammentazione» erano acuiti dalla possibilità che questo «vuoto politico [potesse] essere riempito da elementi simpatetici all’Unione Sovietica».74 Ed in maniera ancor più esplicita, all’inizio di febbraio, Brzezinski aveva indicato al presidente che la «crescente influenza di gruppi di ispirazione comunista» nella regione mediorientale aveva effetti destabilizzanti in tutti i paesi della regione, ad eccezione di Quatar ed Emirati Arabi. La conclusione del consigliere di Carter era che Mosca stava supportando tutti i movimenti che «avevano il maggior potenziale per l’instabilità» della regione del Golfo persico.75 Queste analisi erano viziate dall’evidente incomprensione dei problemi dell’area, su tutti l’emergere di un islamismo radicale e militante, antimoderno ed anti-occidentale, e rivelavano l’incapacità dell’amministrazione di sottrarsi interamente alla prospettiva bipolare. Nondimeno, le posizioni di Brzezinski dettarono la risposta dell’amministrazione alla crisi aperta dall’invasione sovietica dell’Afghanistan. Era, in parte, un esito naturale, data l’impreparazione dell’amministrazione di fronte all’invasione e dato che, già da un anno, Brzezinski aveva offerto un quadro di riferimento coerente per spiegare l’azione sovietica e definire la risposta americana. Era, in parte, una risposta alle difficoltà che gli Usa stavano incontrando nelle relazioni internazionali. Ma si trattava anche di una risposta dettata dalla politica interna, dove si erano moltiplicate le voci di chi denunciava la debolezza dell’azione americana vis-à-vis l’assertività sovietica.76 Questa correlazione tra piano internazionale e piano interno fu ben presente nelle prime analisi di Brzezinski sulla crisi aperta dall’invasione sovietica. Pur auspicando che l’Afghanistan «potesse diventare un Vietnam sovietico», il consigliere per la sicurezza nazionale riconobbe che «gli effetti iniziali [sarebbero stati] negativi, sia per questioni interne che internazionali». Sul piano interno – scriveva Brzezinski – erano quattro i problemi che si prospettavano: 73

Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #78”, 13 novembre 1978, JCPL, ZBM, Box 42. 74 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, “NSC Weekly Report #81”, 28 dicembre 1978, JCPL, ZBM, Box 42. 75 Memorandum from Z. Brzezinski to the President, “NSC Weekly Report #87”, 2 febbraio 1979, JCPL, ZBM, Box 42. 76 D. Yankelovich, L. Kagan, “Assertive America”, Foreign Affairs, Vol. 59, No. 3, 1980, pp. 696-713.

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A. L’intervento sovietico produrrà appelli per un’immediata azione americana in Iran. L’assertività sovietica contrasta con la nostra moderazione, che non sarà più considerata come [una politica] prudente ma timida; B. allo stesso tempo, l’instabilità regionale rende la risoluzione della crisi iraniana maggiormente difficile e potrebbe condurci ad un confronto testa a testa con i sovietici; C. gli accordi Salt saranno danneggiati, forse irreparabilmente, perché l’aggressività sovietica è oramai evidente; D. Più in generale, la nostra gestione degli affari bipolari sarà ora attaccata sia da destra che da sinistra».77

Sul piano internazionale, invece, Brzezinski indicava il moltiplicarsi dei problemi per il Pakistan, la necessità di intervenire nella vicenda iraniana, perché era «venuto a mancare un argine in Asia sudoccidentale contro le ambizioni sovietiche verso l’Oceano Indiano»; ed il bisogno di rafforzare i legami con la Cina, che avrebbe «notato come l’assertività sovietica [...] non è contenuta dagli Stati Uniti».78 Ad acuire le difficoltà stava anche il significato simbolico dell’invasione: Mosca aveva scelto la «prima settimana di un nuovo decennio» per comunicare al mondo che sarebbe corsa in soccorso di tutti i regimi simpatetici all’Urss.79 Per questo, ripeté Brzezinski, era necessario avviare una nuova strategia all’insegna della fermezza e del contenimento perché l’occupazione militare dell’Afghanistan è il primo caso dal 1945 in cui i sovietici ricorrono alla propria forza militare direttamente per espandere il propri potere. Ciò è avvenuto nonostante noi li avessimo ammoniti sulle conseguenze negative. Inoltre, l’Afghanistan è il settimo paese dal 1975 in cui i comunisti locali sono arrivati al potere grazie alle pistole ed ai carri armati sovietici [...] quattro di questi colpi di Stato hanno avuto luogo dopo il primo gennaio 1977.

77 Memorandum from Brzezinski for the President, “Reflections on Soviet Intervention in Afghanistan”, 26 dicembre 1979, in JCPL, NSA Files – SF, Box 1, F. “Afghanistan 412/79”. Sul paragone con il Vietnam, in una celebre intervista al francese “Le Nouvel Observateur” nel 1998, Brzezinski ha rivendicato l'abilità e la lungimiranza dell'amministrazione Carter che aveva fatto di tutto per far cadere l'Urss nella “trappola afghana” per farle vivere “il suo Vietnam”. Questa ricostruzione appare discutibile e come tale è stata interpretata in sede storiografica. Si veda “Interview of Zbigniew Brzezinski”, Le Nouvel Observateur, 15-21 gennaio 1998. 78 Ibidem. 79 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, 9 gennaio 1980, JCPL, NSA – CF, Box CO-1 “Afghanistan”, F. 1.

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La conclusione era logica. Era necessario «un approccio genuinamente punitivo» nei confronti dell’Urss.80 Ciò che concretamente si suggeriva era una risposta su più livelli che facesse dimenticare la distensione. Già il 29 dicembre, il consigliere per la sicurezza nazionale ed il suo staff presentarono un lungo elenco di misure.81 Il 2 gennaio, Carter approvò 26 indicazioni tra quelle proposte da Brzezinski, tra le quali spiccavano: la sospensione del processo di ratifica degli accordi Salt II; il ritiro dell’ambasciatore americano da Mosca e la riduzione del personale diplomatico in Urss; la sospensione dei lavori per l’inaugurazione dei consolati di Kiev e New York; un embargo totale sulla vendita di grano e sui beni a tecnologia avanzata; l’interruzione dei negoziati commerciali, degli incontri al vertice e la cancellazione di due missioni congressuali; il rafforzamento dei programmi di Radio Free Europe, Radio Liberty e Voice of America per la popolazione musulmana; la decisione di proporre al Comitato olimpico internazionale un sito alternativo per le Olimpiadi del 1980, in programma a Mosca, o di boicottarle tout court.82 Il 4 gennaio, il presidente chiese al Senato di sospendere la discussione del trattato Salt II, informò i cittadini della decisione di attuare un embargo sul grano, promise assistenza al Pakistan ed ai ribelli afghani ed autorizzò il rafforzamento dei legami militari con la Cina. Nel frattempo, chiese al Comitato olimpico americano e ai governi europei ed arabi di boicottare le Olimpiadi di Mosca. Infine, il 23 gennaio, nel discorso sullo stato dell’Unione, il presidente definì quella che fu subito identificata come “dottrina Carter”. Ciò che proponeva era la definizione di un «arco di difesa [...] un arco di stati indipendenti da Istanbul a Islamabad» da contrapporre alle pressioni sovietiche «sull’arco di crisi»: la regione, ora minacciata dalle truppe sovietiche in Afghanistan è di grande importanza strategica. Possiede più di due terzi del petrolio mondiale. Il tentativo dell’Urss di dominare l’Afghanistan ha portato le truppe sovietiche a meno di 300 miglia dall’Oceano Indiano e a ridosso dello Stretto di Hormuz, un passaggio attraverso il quale la maggior parte del petrolio mondiale deve passare. L’Urss sta tentando di consolidare la propria posizione strategica. E ciò rappresenta una grave minaccia [...] Per far fronte a questa sfida, abbiamo bisogno della determinazione di tutta la nazione, di lungimiranza politica e diplomatica, di sacrifici economici e, 80

Memorandum form Z. Brzezinski for the President, 3 gennaio 1979, in JCPL, ZBM, Box 17, F. “SouthWest Asia – Persian Gulf – Afghanistan”. 81 Memorandum from Z. Brzezinski for the President, 29 dicembre 1979, in JCPL, ZBM, Box 17, F. “SouthWest Asia – Persian Gulf – Afghanistan”. 82 Memorandum for the Vice President et al., “Results of the NSC Meeting”, 2 gennaio 1980, in JCPL, ZBM, Box 17, F. “SouthWest Asia – Persian Gulf – Afghanistan, 12.26.79 – 1.4.80”.

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chiaramente, di capacità militare. Dobbiamo far affidamento su tutto ciò che c’è di migliore per preservare la sicurezza di quest’area cruciale. Che la nostra posizione sia assolutamente chiara: qualsiasi tentativo di una forza straniera di acquisire il controllo della regione del Golfo persico sarà vista come un assalto agli interessi vitali degli Stati Uniti, e quest’assalto sarà osteggiato con qualsiasi mezzo necessario, incluso il ricorso alla forza militare.83

La nuova dottrina americana, mutuata dalle analisi di Brzezinski sull’arco di crisi ma sviluppata pienamente con il linguaggio che era stato dei critici neocon e della Committee on the present danger, abbandonava gli assunti seguiti sino a quel momento, per tornare ai rigidi manicheismi del contenimento: la politica internazionale era un gioco a somma zero, la struttura del sistema internazionale veniva declinata secondo la prospettiva bipolare, la forza militare era la principale determinante del potere di uno Stato.84 Il ritorno al contenimento sembrò ottenere numerose risposte positive negli Usa. Lee Hamilton (D – Indiana), ad esempio, elogiò il «rapido cambiamento nelle concezioni strategiche del presidente» e la decisione di «estendere l’ombrello di sicurezza americano» alla regione del Golfo, mentre il repubblicano liberale Jacob Javits lodò la prudenza con cui Carter stava affrontando la crisi.85 Anche Jackson definì il discorso come «un buon inizio per tracciare una dottrina» ma sottolineò come «restassero degli aspetti incompleti e non chiari».86 Eppure, la coesione intorno alla dottrina Carter fu ben al di sotto di quanto auspicato dalla Casa Bianca.87 Anzi, la risposta dell’organo legislativo sembrò seguire la divisione in partiti: i democratici, fossero essi liberali o conservatori, difesero l’intervento di Carter; i repubblicani ne criticarono la cautela ed i ritardi nell’aver riconosciuto la minaccia sovietica.88 Così, ad esempio, John Ashbrook (R – Ohio) sottolineò con una buona dose di sarcasmo «il trasformismo camaleontico da una politica di appeasement liberal ad un più duro anti-comunismo» per

83 Draft, The Carter Doctrine or Carter's Arc of Defense, 9 gennaio 1980, in JCPL, NSA – CF, Box CO-1 “Afghanistan”, F. 2. 84 Su questo si veda J. W. Sanders, Peddlers of Crisis. The Committee on the Present Danger and the Politics of Containment, Boston, South End Press, 1983, pp. 236-238. 85 L. Hamilton, “The Presidential Messages: The State of the Union”, 6 febbraio 1980, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, p. 2227. 86 “Reaction to the Speech is Sharply Partisan”, New York Times, 24 gennaio 1980. 87 L. Gelb, “Beyond the Carter Doctrine”, New York Times Magazine, 10 febbraio 1980. 88 Ibidem.

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poi denunciare come le principali decisioni di Carter avessero portato alla crisi.89 Similmente, Eldon Rudd (R - Arizona) indicò che il discorso sullo stato dell’Unione rappresenta un rovesciamento nell’atteggiamento del presidente nei confronti dell’Unione Sovietica e del comunismo internazionale. Si tratta dello stesso presidente che, solo tre anni fa, dichiarò d’essere fiero di guidare la nostra nazione verso la liberazione da una scomposta paura del comunismo. [...] I sovietici sono stati incoraggiati dalle azioni del presidente negli ultimi tre anni – la cancellazione del bombardiere B1 ed il missile al neutrone, il veto sul bombardiere nucleare e la lentezza nel risolvere la questione del missile MX per ottenere l’approvazione sovietica del nuovo trattato Salt II.90

Comunque, al di là del limitato sostegno che la dottrina aveva ottenuto, il discorso di Carter rappresentava la definitiva accettazione da parte americana di una strategia globale di contenimento, nella quale la sicurezza ed i destini del Golfo Persico, dell’Europa e degli Stati Uniti erano legati l’uno all’altro. Per quanto difensiva e reattiva, la dottrina Carter fu percepita da Mosca come una giustificazione formale di un obiettivo di lungo periodo, quello di rovesciare lo Stato sovietico. In un incontro del Politburo del 28 gennaio, Gromyko, Andropov e numerosi altri esponenti sovietici denunciarono il disegno degli «imperialisti [che] stavano sfruttando ai massimi livelli gli eventi in Afghanistan per rafforzare il clima antisovietico internazionale e per giustificare obiettivi antisovietici di lungo periodo, con lo scopo di modificare l’equilibrio di potere a loro favore». Dalla loro prospettiva, erano «gli Stati Uniti ed i loro alleati, assieme alla Repubblica popolare cinese [...] a fomentare la resistenza afghana, con lo scopo di generare un lungo ed estenuante conflitto il cui risultato, sperano loro, sarà quello di danneggiare la forza ed il prestigio interno ed internazionale dell’Urss». Per Mosca, cioè, la rinnovata fermezza americana era coerente con le principali azioni di Carter per la politica bipolare. Così, la campagna per i diritti umani, le difficoltà nella conclusione degli accordi Salt II, le ambiguità nel commercio internazionale, l’ammodernamento strategico e la condanna degli interventi nel Corno d’Africa venivano percepiti come tappe intermedie di una crociata antisovietica che ora, grazie al pretesto afghano, si era pienamente manifestata.91 89 J. Ashbrook, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 22 gennaio 1980, pp. 216-217. 90 E. Rudd, “Assessing the President Actions Agianst Soviet Aggression”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 24 gennaio 1980, p. 758. 91 La versione inglese del documento del 28 gennaio 1980, “CPSU CC Politburo Decision with Report by Gromyko, Andropov, Ustinov, Ponomarev”, è disponibile on-line al

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5.5. La campagna per i diritti umani dopo l’Afghanistan Tra le proposte presentate da Brzezinski il 29 dicembre, un punto riguardava la campagna per i diritti umani. Per il consigliere per la sicurezza nazionale, infatti, l’invasione sovietica legittimava una ridefinizione della campagna di Carter in chiave esplicitamente anticomunista ed antisovietica. Sottolineare le violazioni sovietiche avrebbe infatti permesso di «ripescare un vecchio elemento che causa irritazione; [di] spingere i sovietici sulla difensiva in qualsiasi dialogo internazionale; [di] inserire un cuneo di lungo periodo nella politica interna dell’Urss». Era l’unica proposta che Carter non accettò, tanto da appuntare sul memorandum un laconico «no».92 Eppure, nei mesi successivi, l’azione americana per i diritti umani sembrò seguire l’indicazione di Brzezinski. Fu, in parte, conseguenza dei repentini sviluppi politici in Urss dove, negli ultimi mesi del 1979, un nuovo giro di vite si abbatté contro i dissidenti. Già prima che i sovietici entrassero in Afghanistan, denunciò Chronicle of Human Rights in the Soviet Union, si era registrato un aumento «negli arresti, nei processi, nelle inchieste e nelle sanzioni amministrative [...] in pressoché tutti i settori delle attività di dissenso – i lituani, gli ucraini, i tatari di Crimea; gli ortodossi, i pentecostali ed i battisti della Russia; i giornalisti dei samizdat; e tutto il movimento per i diritti umani». Solo i leader del movimento per la libera emigrazione non erano stati arrestati, nonostante a dicembre il numero di ebrei a lasciare l’Urss fosse calato del 25% rispetto al mese precedente.93 Anche all’interno dell’amministrazione fu subito chiaro il nuovo irrigidimento nella politica sovietica. A gennaio, infatti, uno studio della Cia indicò come «Mosca avesse intensificato la propria campagna contro il movimento dei dissidenti» e, per la prima volta dall’elezione di Carter, erano state introdotte nuove restrizioni per l’emigrazione degli ebrei sovietici. Lo scorso novembre, la riduzione nel numero dei visti d’uscita è stata evidente quando il numero totale è sceso a 3.600 da una media mensile di 4.200. Un lento ma costante declino è continuato sino a marzo, riducendo il numero di visti con-

sito: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB57/r13.pdf (ultimo accesso 6 ottobre 2010). 92 Memorandum for the Vice President et al., “Results of the NSC Meeting”, 2 gennaio 1980, in JCPL, ZBM, Box 17, F. “SouthWest Asia – Persian Gulf – Afghanistan, 12.26.79 – 1.4.80”. 93 “Arrests and Trials: the Campaign against Dissent”, Chronicle of Human Rights in the USSR, No.36, October – December 1979, pp. 5-8.

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cessi nel primo trimestre del 1980 del 25% rispetto allo stesso periodo nell’anno precedente.94

L’elemento che più di altri contribuì a riaccendere la polemica sui diritti umani fu la decisione del Politburo di esiliare Sacharov a Gorki. Apparentemente, tale decisione fu presa a seguito della protesta dello scienziato per l’invasione dell’Afghanistan. Dopo una manifestazione, in cui «Sacharov e pochi altri dissidenti condannarono» l’aggressione, il padre dell’atomica sovietica aveva firmato un appello rivolto alle Nazione Unite e al governo sovietico affinché tracciassero un piano per il ritiro immediato delle truppe: «se ciò non dovesse essere fatto – disse l’illustre fisico in un’intervista – la rottura dell’equilibrio in Asia potrebbe portare ad un susseguirsi di manifestazioni di potenza tra Est ed Ovest che potrebbero terminare con un conflitto nucleare e con la terza guerra mondiale».95 Eppure, la decisione di esiliare il capofila del movimento per i diritti umani in Urss fu discussa già il 26 dicembre, il giorno successivo all’invasione e ben prima della sua protesta.96 Il 3 gennaio fu adottata la decisione definitiva. Dal dibattito all’interno del Politburo risulta chiaro come la decisione di esiliare Sacharov a Gorki sia dipesa dalla «pessima influenza che esercita[va] sugli altri scienziati» e, aggiunse Gromyko, dal fatto che «il problema Sacharov ha smesso di essere una questione interna. Ha trovato un enorme numero di risposte all’estero. Tutta l’immondizia antisovietica e tutta questa plebaglia ruotano intorno a Sacharov. Non possiamo più ignorare questa situazione».97 Come ha sottolineato Jay Bergam in un recente studio su Sacharov, il Politburo valutò attentamente quali misure adottare nei confronti dell’illustre dissidente. L’obiettivo era quello di metterlo a tacere, senza aggravare le già tese relazioni bipolari. Per questo, ricordando cosa era accaduto con l’espulsione di Solženicyn, le autorità sovietiche optarono per l’esilio interno, in una città virtualmente chiusa ai corrispondenti occidentali, dove le autorità sovietiche avrebbero potuto controllare costantemente le

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Cia, “USSR: Suppression of Dissidents”, JCPL, NLC-23-59-4-1-7. A. Austin, “Sakharov Proposed Soviet Withdrawal”, New York Times, 3 gennaio 1980. Si veda anche “The Exile of Sakharov”, Chronicle of the Current Events, no. 56, 30 aprile 1980, pp. 74-77. V. Zubok, Zhivago's Children. The Last Russian Intellegientsia, Cambridge & London, Harvard University Press, 2009, pp. 331-334. 96 Documento 136, Andropov and Rudenko to Central Committe, “The Case against Andrei Sakharov”, 26 dicembre 1979, in J. Rubenstein, A. Gribanov, The KGB File of Andrei Sakharov, New Haven & London, Yale University Press, 2005, pp. 243-246. 97 ibidem, p. 247. 95

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sue attività, piuttosto che privarlo della cittadinanza e costringerlo all’esilio estero.98 Non appena la notizia raggiunse le capitali occidentali, le proteste si moltiplicarono. L’Accademia delle scienze americana decise di boicottare ogni programma di scambio bilaterale con la controparte sovietica e, nei mesi successivi, anche la francese Académie des sciences, la britannica Royal society e numerosi scienziati tedeschi ed italiani annunciarono che non avrebbero partecipato a programmi di scambio con i sovietici sino a quando Sacharov non fosse stato rilasciato.99 Nel Senato americano, numerosi esponenti politici espressero la propria solidarietà con il fisico sovietico, come nel caso della risoluzione 340 che condannava l’Unione Sovietica «per aver violato gli accordi di Helsinki, [...] per aver agito in maniera simile agli invasori fascisti» e per aver dimostrato, «con le proprie azioni contro Andrei Sacharov, di essere il principale nemico delle libertà nel mondo».100 Alla fine di gennaio, Brown (D – California) introdusse una proposta che invitava il governo americano ad interrompere tutti i programmi di collaborazione scientifica che coinvolgevano l’Unione Sovietica.101 Ad inizio febbraio, poi, la Camera ed il Senato approvarono all’unanimità (rispettivamente 402 - 0, 91 - 0) una risoluzione introdotta da Don Bonker (D – Washington) che chiedeva al presidente Carter di protestare per l’esilio interno e di ricorrere a tutti i mezzi in suo possesso per far cessare la grave violazione dei diritti umani nei confronti del fisico.102 L’esilio di Sacharov, inoltre, diede maggiore forza alla proposta della Casa Bianca a favore di un boicottaggio internazionale delle Olimpiadi di Mosca, tanto che i comitati olimpici della Danimarca, dell’Olanda e della Norvegia sostennero la pro-

98

J. Bergman, Meeting the Demands of Reason: The Life and Thoughts of Andrei Sakharov, Ithaca, Cornell University Press, 2009, p. 281. 99 M. Kenward, “Western Science Supremos Criticize the Soviets”, New Scientist, 21 febbraio 1980; Document 139, Andropov to Central Committee, “Responses in the West to Sakharov's Banishment”, 24 gennaio 1980, in J. Rubenstein, A. Gribanov, The KGB Files of Andrei Sakharov, cit., pp. 250-251. Si veda anche Ch. Rhéaume, “Western Scientists' Reaction to Sakharov' Human Rights Struggle in the Soviet Union, 1968-1989, Human Rights Quarterly, Vol. 30, no. 1 (febbraio 2008), pp. 1-20. 100 Sen. Res. 340, “Submission of a Resolution Regarding Andrei Sakharov”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 28 gennaio 1980, pp. 833-844. 101 G. Brown, “Legislation Introduced to Limit United States – Soviet Scientific Exchanges in Response to Actions Against Andrei Sakharov”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 29 gennaio 1980, p. 1043. 102 H. Con. Res. 272, “A Concurrent Resolution Expressing the Sense of the Congress that Andrei Sakharov Should Be Released from Internal Exile, Urging the President to Protest the Continued Suppression of Human Rights in the Soviet Union, and for Other Purposes”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 5 febbraio 1980, pp. 1900-1905.

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posta di Carter proprio in virtù dell’esilio di Sacharov e della repressione in atto in Urss.103 La denuncia dell’esilio di Sacharov fu subito seguita da simili critiche relative allo stato dei diritti umani in Urss. Così, ad esempio, De Concini (D – Arizona) si scagliò contro «la totale assenza di diritti civili in Unione Sovietica» e bollò la politica dei diritti umani di Carter come vana ed incapace di modificare le pratiche sovietiche mentre, alla Camera dei rappresentanti, Harris (D – Virginia) denunciò il nuovo giro di vite sull’emigrazione degli ebrei sovietici dall’Urss.104 I dati relativi all’emigrazione furono confermati nei mesi successivi. Ad agosto, Jerry Goodman scrisse a Carter per sottolineare come il calo nel numero di visti concessi agli ebrei sovietici si fosse stabilizzato a circa 800 al mese e per chiedere di protestare formalmente con le autorità sovietiche. Ed il mese successivo, la Casa Bianca ricevette un simile appello firmato da sessantuno deputati.105 Andando incontro alle richieste che provenivano dal pubblico americano e dal Congresso, la Casa Bianca protestò energicamente per il giro di vite che si era abbattuto sui dissidenti e per i deludenti risultati sovietici nell’attuazione degli accordi di Helsinki. Certo, la questione dei diritti umani non riceveva più le risorse, l’attenzione e la riflessione che aveva avuto sino a quel momento.106 Eppure, nel rinnovato scontro bipolare, i diritti umani diventarono uno strumento per marcare la differenza degli Usa rispetto all’Urss. Così, il 23 gennaio, il governo americano si accodò «all’indignazione mondiale suscitata da tale decisione» e denunciò «la ferita sul volto del sistema sovietico [...] La voce può essere ridotta al silenzio, ma le verità che Sacharov ci ha comunicato sono un tributo al suo coraggio e una costante ispirazione alla ricerca di libertà e dignità che accomuna tutti gli uomini».107 Anche il sottosegretario per i diritti umani Patricia Derian, 103 A. D. Sacharov, "Statement on the Moscow Olympics", in Chronicle of Current Events, no.56 (Aprile 1980), pp. 86-88; D. B. Kanin, A Political History of the Olympic Games, Westview Press, Boulder, 1981. 104 D. De Concini, “Civil Rights in The Soviet Union”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 6 febbraio 1980, p. 2120; H. Harris, “The State of Soviet Jewry”, Congressional Record, 96th Congress, 2nd Session, 22 gennaio 1980, pp. 263-261. 105 Telegramma, J. Goodman to the President, 21 agosto 1980, e Lettera di A. Cranston, C. Pell et al. al presidente, 4 settembre 1980, entrambi in JCPL, Special Advisor on Jewish Affairs – Moses, Box 13, F. Sakharov Article. 106 C. Vance, “United States Foreign Policy Objectives”, 27 marzo 1980, American Foreign Policy. Basic Documents, 1977-1980, Washington DC, Government Printing Office, 1983, p. 600. 107 “Nobel Laureate Andrei Sakharov. White House Statement”, 23 gennaio 1980 e “Nobel Laureate Andrei Sakharov. White House Statement on the Internal Exile of Dr. And

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che sino a quel punto aveva evitato ogni riferimento pubblico sul problema dei diritti umani nelle relazioni bipolari, notò la rinnovata «soppressione del dissenso, la frequenza degli arresti, la brutalità nel trattamento dei prigionieri politici, la censura, le restrizioni poste alla libera emigrazione e la negazione della libertà religiosa». A rinforzare le sue osservazioni, Derian specificò chi erano i soggetti colpiti da questa «sistematica azione di distruzione dei gruppi e delle attività dei dissidenti»: denunciò l’incarcerazione di Vladimir Klebanov, Aleksandr Podrabinek e di numerosi attivisti dei gruppi sorti per il monitoraggio degli accordi di Helsinki; criticò l’esilio interno di Tatiana Velkanova e quello di Sacharov, definito come «il più veritiero simbolo sullo stato dei diritti umani e sulla libertà scientifica» in Urss; si scagliò contro i risultati dell’emigrazione degli ebrei sovietici che, «nel 1979, aveva superato la cifra record di 50.000» ma che, nel 1980, «sembrava diminuita di più della metà».108 Assieme alle proteste, l’amministrazione adottò alcune iniziative che rilanciavano un impressionante sforzo propagandistico per denunciare le violazioni dei diritti umani in Urss ed in Afghanistan. Così, già il 28 dicembre 1979, Brzezinski autorizzò il dipartimento di Stato a saggiare la disponibilità di Arabia Saudita, Egitto, Giordania o Israele ad ospitare una nuova stazione di Radio Liberty, il cui compito sarebbe stato di trasmettere programmi per la popolazione musulmana delle repubbliche sovietiche.109 Ad aprile, Paul Henze preparò un bilancio delle azioni americane a sostegno dei dissidenti. Dalla sua prospettiva, il governo americano aveva compiuto importanti progressi ma molto ancora doveva essere fatto. Bisognava, innanzitutto, distribuire le risorse, «in termini economici e di uomini», in maniera proporzionale alle dichiarazioni. In secondo luogo, era necessario coordinare meglio l’azione di propaganda internazionale, che si stava sviluppando attraverso i servizi americani di broadcasting internazionale, l’attività di traduzione e diffusione dei samizdat e dei tamizdat, ed un programma basato sulla «registrazione di musicassette» destinato ad acuire le

Mrs. Sakharov by the Soviet Union”, 20 febbraio 1980, entrambi in JCPL, Special Advisor on Jewish Affairs – Moses, Box 13, F. Sakharov Article. 108 “Statement by Assistant Secretary of State for Human Rights and Humanitarian Affairs (Patricia Derian) before the Subcommittee on International organizations of the House Foreign Affairs Committee”, 16 settembre 1980, American Foreign Policy Basic Documents, 1977-1980, cit. p. 575-576. 109 Memorandum from S. Larrabee for Z. Brzezinski, “Proposed Radio Liberty Broadcasts to Soviet Muslims”, 28 dicembre 1979, JCPL, NSA– CF, Box 22, F. 2; P. Arch, Broadcasting Freedom. The Cold War Triumph of Radio Free Europe and Radio Liberty, Lexington, University Press of Kentucky, 2000, pp. 273-274.

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divisioni nazionali tra i «musulmani dell’Urss, gli ucraini, i georgiani e gli abitanti delle repubbliche baltiche».110 Riprendendo l’iniziativa ideologica nei forum internazionali, la diplomazia americana si mosse speditamente per denunciare le violazioni sovietiche dei diritti umani, concentrandosi sula repressione del dissenso politico e di Sacharov, sul problema della libera emigrazione, sugli arresti degli attivisti per il monitoraggio degli accordi di Helsinki e sulla questione dei rifugiati afghani.111 Su quest’ultimo aspetto, Brzezinski chiese alla Cia di preparare degli studi che mostrassero «il legame tra i rifugiati internazionali e le iniziative sovietiche». Il documento finale, presentato nel maggio 1980, sottolineava che non esiste[va] alcuna prova che i sovietici fossero deliberatamente impegnati a creare flussi di rifugiati internazionali come strumento di politica internazionale per fare pressione sugli occidentali. Piuttosto, le attuali restrizioni sull’emigrazione dall’Urss e dall’Europa dell’Est – ad esempio gli ostacoli posti per l’emigrazione degli ebrei sovietici o l’esistenza del Muro di Berlino – contraddicono l’idea secondo cui lo scopo delle azioni di Mosca sia quella di scatenare esodi massicci in modo da esportare problemi locali dagli Stati comunisti agli Stati non comunisti e di mettere in difficoltà i paesi che accolgono i migranti.

Ciononostante – continuava il documento – le azioni dei comunisti, in Afghanistan, a Cuba, nel Corno d’Africa ed in Indocina, permettevano di attaccare l’avversario anche su questo aspetto. In Afghanistan, ad esempio, dopo il colpo di stato dell’aprile 1978, «il flusso di migranti verso il Pakistan era, in media, di 15000 rifugiati al mese [...] da gennaio 1980, il numero di rifugiati in Pakistan è aumentato ad un tasso mensile di 80000 [...] per un totale che supera[va] i 750000 rifugiati». In complessivo – concludeva il documento – i «paesi marxisti avevano prodotto dal 1978 alla metà del 110 Memorandum from P. Henze for Z. Brzezinski, “Dissidence in Eastern Europe and the USSR - Are We Doing Enough?”, 17 aprile 1980, JCPL, ZBM, Box Horn/Special, F. 4/80. Alcuni mesi dopo, concentrandosi sulle divisioni nazionali dell'Unione Sovietica e sulla possibilità che gli Usa le sfruttassero, il Generale William Odom sottolineò come «la dissoluzione dell'Impero sovietico entro la fine di questo secolo non è un'ipotesi così fantasiosa». Memorandum from W. Odom for Z. Brzezinski, “East – West Relations. A Formula for US Foreign Policy in 1981 and Beyond”, 3 settembre 1980, cit. in O. Njolstad, “The Carter Legacy: Entering the Second Era of Cold War”, in O. Njolstad (ed.), The Last Decade of the Cold War. From Conflict Escalation to Conflict Transformation, London, Frank Cass Publishers, 2004, pp. 196-225. 111 Su questo si veda, ad esempio, il memorandum dell'incontro tra il Segreatario Muskie, subentrato a Vance nel corso de1 1980, ed il ministro sovietico Gromyko. Memorandum from Muskie for the President, “UN Meeting with Gromyko”, 13 settembre 1980, JCPL, ZBM, Box 20, F. “Alpha Channel 9.80 – 10.80”.

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1980 circa 5 milioni di rifugiati».112 Sulla base di questi dati, il governo americano ricorse ai propri delegati all’Onu e alla commissione per i diritti umani per denunciare gli abusi a Cuba, nell’Europa dell’Est, in Afghanistan e in Cambogia.113 Fu, però, nel processo di Helsinki che la nuova fermezza americana sui diritti umani emerse più chiaramente. In vista della conferenza di Madrid – il secondo vertice internazionale per verificare l’attuazione ed il rispetto degli accordi di Helsinki, previsto per la fine del 1980 – negli Usa si sviluppò un nuovo dibattito sulla partecipazione americana, e sulle forme che questa avrebbe dovuto assumere, vista la crescente opposizione verso la presenza dei delegati americani alla conferenza. Da una parte stava Ronald Reagan che chiese il ritiro americano da un processo che – dalla sua prospettiva – avvantaggiava la sola Unione Sovietica: «francamente, ho la brutta sensazione che andare a Madrid rappresenti una negazione di ciò che abbiamo pensato di poter ottenere boicottando le Olimpiadi. Se gli atleti non possono andare, perché i diplomatici possono?».114 Dall’altra stavano la commissione Fascell e le numerose Ong attive nel processo di Helsinki, che ritenevano fondamentale incalzare i sovietici sulle violazioni dei diritti umani. Già prima dell’invasione dell’Afghanistan, Fascell aveva sollecitato l’amministrazione ad avviare «le necessarie consultazioni» in vista dell’incontro previsto per il novembre 1980. La proposta di Fascell ricalcava in pieno quella seguita con successo alla vigilia di Belgrado: amministrazione, commissione e Ong avrebbero dovuto definire una posizione comune; successivamente, il governo americano avrebbe dovuto dibattere la propria proposta con gli alleati della Nato e, contemporaneamente, avviare discussioni informali con l’Urss e gli altri paesi dell’Est, prestando un’attenzione particolare a quei paesi che avevano mostrato maggiore autonomia dall’influenza sovietica.115 Mentre la Casa Bianca valutava questa proposta, numerose Ong indicarono le proprie priorità per la conferenza di Madrid. A fine 1979, ad esempio, l’Aspen institute pubblicò gli atti di una conferenza dell’anno precedente che, intitolati United States Human Rights Policy: from Belgrade En Route to Madrid, chiedevano una severa critica delle violazioni sovietiche 112 Memorandum from L. P. Bloomfield for Z. Brzezinski, “Soviet Responsibility for Refugees”, 28 maggio 1980, JCPL, NSA – CF, Box 83, F. 4. 113 Si veda, ad esempio, Memorandum, from C. Vance for the President, “U.N. Human Rights Commission”, 13 marzo 1980, JCPL, NLC-128-15-3-4-6. 114 R. Reagan cit. in CSCE Digest, 27 giugno 1980. Anche gli alleati della Nato, per un breve periodo, sembrarono voler frenare i preparativi per la conferenza di Madrid. Si veda Memorandum from Vance for the President, 8 febbraio 1980, JCPL, NLC-128-15-2-6-5. 115 Memorandum from C. Vance for the President, “Dante Fascell on CSCE. The Madrid Conference”, 29 ottobre 1979, JCPL, NLC-128-15-2-6-5.

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dell’Atto finale. Nei mesi successivi, poi, tutte le principali organizzazioni presentarono le proprie indicazioni e priorità in vista del vertice di Madrid. Tutte concordavano sulla necessità di censurare le azioni sovietiche.116 L’amministrazione Carter rispose alle accuse mosse da Reagan, ascoltò le indicazioni che provenivano dalle Ong e dalla commissione Helsinki e ribadì il proprio impegno a dare centralità ai diritti umani nelle relazioni bipolari. Per questo, il presidente convocò alla Casa Bianca più di trecento rappresentanti delle Ong e numerosi esponenti del Congresso per celebrare il quinto anniversario della firma degli accordi di Helsinki. Durante la cerimonia, Carter difese gli accordi, la decisione di Ford di firmarli e la scelta di andare a Madrid. Promise maggiore fermezza da parte americana, aprendo la delegazione americana a trenta rappresentanti delle Ong e sottolineando l’importanza della conferenza alla luce dei recenti sviluppi: l’invasione sovietica dell’Afghanistan e la brutale occupazione di una nazione che era libera non possono essere conciliati con gli impegni di Helsinki, così come non possono essere riconciliati con la Carta delle Nazioni unite. Per aver invaso uno stato confinante, l’Unione Sovietica ha già ricevuto le critiche del mondo intero. Centoquattro membri delle Nazioni unite hanno condannato l’Urss e chiesto l’immediato ritiro delle truppe d’occupazione. Se saranno ancora lì nel momento in cui la conferenza di Madrid comincerà, continueremo a chiedere il ritiro delle truppe sovietiche.117

Infine, durante la cerimonia, annunciò che la guida della diplomazia americana nella capitale spagnola sarebbe stata affidata a Griffin Bell, suo avvocato personale ed amico di lunga data, e a Max Kampelman, esponente di primo piano della comunità ebraica americana, componente della Coali116

United States Human Rights Policy: from Belgrade En Route to Madrid, Aspen Institute for Humanistic Studies, 1979. Tra agosto e settembre 1980, la Committee of Concerned Scientists presentò il proprio memorandum sul vertice di Madrid, si veda Memorandum from D. Hirsch for Members of the Board, “Madrid CSCE Review Conference”, 29 agosto 1980, e “Briefing Material for the U.S. Delegation to the Madrid CSCE Review Conference” in CJH, Ncsj Papers, Box 221, F. Committee of Concerned Scientists; The International League for Human Rights, “Press Conference on Andrei Sakharov”, 30 gennaio 1980, CHRDR, HRW, Record Group 7 “Helsinki Watch”, Box 63, F. 4. Anche la Ncsj presentò a Warren Christopher le proprie richieste in vista della conferenza di Madrid. Su questo si veda National Conference on Soviet Jewry, “Aide Memoire Submitted to President Jimmy Carter”, 4 settembre 1980, in CJH, Ncsj Papers, Box 288, F. US Government 1976-1980, 1982. Helsinki watch pubblicò due studi prima che i lavori di Madrid iniziassero e incontrò ripetutamente il Console M. Nimetz. Su questo di veda il Memorandum from C. Vance for the President, 7 febbraio 1980, JCPL, NLC-128-15-2-5-6. 117 Remarks of the President at a Cerimony Commemorating the 5th Anniversary of the Helsinki Accords, 29 luglio 1980, CHRDR, HWR, Record Group 7 “Helsinki Watch”, Box 68, F. 8.

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tion for a democratic majority, vicino alle posizioni di Jackson e della Committee on the present danger.118 Quando a novembre cominciarono i lavori del vertice di Madrid, l’Unione Sovietica si ritrovò sulla difensiva, incalzata per l’aggressione militare verso l’Afghanistan e per l’irrigidimento in politica interna. Grazie anche al contributo della Casa Bianca, che ascoltò le richieste ed i dati forniti dalle Ong tanto da inserirli nei briefing books diplomatici e facilitò l’apertura di un ufficio di Helsinki Watch a Madrid, e alle tante Ong che scelsero di seguire da vicino i lavori della conferenza, la capitale spagnola era diventata – in una celebre espressione del giornale francese Le Monde – «una città in mano ai dissidenti».119 Gli Stati Uniti avevano ripreso l’offensiva sui diritti umani. Nonostante, da Mosca, tutta la campagna di Carter fosse stata percepita come un assalto ideologico alla legittimità dello stato sovietico ed un’intollerabile ingerenza, per Washington la campagna per i diritti umani aveva perso gran parte del suo significato e svolgeva solo una funzione propagandistica. Non era più necessario bilanciare la competizione e la cooperazione, l’open e la quiet diplomacy. Bisognava esporre i sovietici alla critica internazionale e lavorare per il loro isolamento, anche attraverso il tema dei diritti umani.

5.6. Conclusioni Negli ultimi mesi del 1978, l’amministrazione Carter dovette scegliere se rilanciare il dialogo bipolare o continuare sulla strada della fermezza. Dietro questa decisione stava il paradosso di tutta la politica bipolare di Carter: ogni azione volta a rafforzare la distensione nelle relazioni internazionali ne comportava un indebolimento sul piano interno; viceversa, tutto ciò che il governo americano avrebbe potuto fare per legittimare il dialogo con l’Urss all’interno degli Stati Uniti causava un irrigidimento da parte sovietica e, con esso, diminuivano la possibilità di concludere gli accordi Salt II. L’amministrazione Carter decise a favore della distensione. Ciò avrebbe permesso di consolidare i timidi progressi che l’Urss aveva fatto registrare nel campo dei diritti umani e di concludere i negoziati per il controllo degli armamenti. A fare da corollario a tale impostazione stava il ritorno alla quiet diplomacy per i diritti umani, la rimozione delle sanzioni 118

Ibidem. Le Monde, 12 novembre 1980. Si veda W. Korey, The Promises We Keep. Human Rights, the Helsinki Process and American Foreign Policy, New York, Saint Martin Press, 1993, p. 101 e J. Laber, The Courage of Strangers. Coming of Age with the Human Rights Movement, New York, Public Affairs Books, 2005, pp. 120-124. 119

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introdotte dopo le sentenze contro Orlov, Sharansky e Ginzburg e, eventualmente, la revisione dell’emendamento Jackson-Vanik. Tali iniziative, però, dovettero scontrarsi con il pubblico americano, ora su posizioni vieppiù conservatrici e di rigetto della distensione. La ricerca di un equilibrio tra fermezza e dialogo cessò nel dicembre 1979, quando l’invasione sovietica dell’Afghanistan divenne il perno attorno al quale ruotava la fine della distensione. Con essa, tramontava anche il tentativo dell’amministrazione Carter di dare stabilità alle relazioni bipolari, rafforzando la distensione, il controllo degli armamenti, gli accordi di Helsinki ed il rispetto dei diritti umani. Questi ultimi, però, non uscirono dalla politica americana, diventando un elemento costante delle relazioni bipolari ma anche un argomento di scontro elettorale. Come avevano fatto Jackson e Moynihan in Congresso e Jeane Kirkpatrick dalle pagine di Commentary, ora anche Reagan – candidato repubblicano e quarantesimo presidente degli Usa – accusò ripetutamente Carter di non aver dato la giusta incisività alla campagna per i diritti umani. Lo fece, ad esempio, da un palco dinnanzi la Statua della Libertà, con al suo fianco Stanislaw Walesa, padre del famoso leader sindacale polacco, denunciando il «triste risultato» dell’amministrazione Carter.120 Lo fece attraverso molte dichiarazioni ed attacchi frontali. Lo fece con un comunicato stampa pochi giorni prima dell’inaugurazione del vertice di Madrid, nel quale veniva riproposta tutta la panoplia delle critiche e delle accuse rivolte a Carter e alla sua politica estera: nel 1977, il signor Carter proclamò che avrebbe fatto dei diritti umani un pilastro fondamentale della sua politica estera. Ancora una volta, l’amministrazione Carter non ha mantenuto le sue promesse: non è stata una politica per i diritti umani. 1. L’amministrazione Carter non è stata in grado di condannare le sistematiche violazioni sovietiche degli accordi di Helsinki; 2. L’amministrazione Carter ha dissuaso l’Afl-Cio dal dare contributi economici ai lavoratori in Polonia, che hanno combattuto coraggiosamente per il riconoscimento del diritto alla libera associazione; 3. l’amministrazione Carter ha supportato alle Nazioni unite il regime cambogiano di Pol Pot, che ha macellato milioni di cittadini […] Per perseguire gli accordi di Helsinki abbiamo bisogno di una politica estera per i diritti umani coerente ed energica. Eppure, all’ultima conferenza nel 1977, l’amministrazione Carter ha parlato in maniera sfacciata al pubblico mondiale e timidamente ai sovietici. Il segnale ricevuto a Mosca è stato chiaro: la politica dei diritti umani di Carter nei confronti dell’impero sovietico è stata pensata solo per aumentare il consenso politico inter120 L. Cannon, “Castigating the Betrayal of Workers’ Aspirations,” Washington Post, 2 settembre 1980 e A. L. Goldman, “In Jersey City, Polish Father Savors Son’s Victory”, The New York Times, 1 settembre 1980. Si veda anche S. Wilentz, The Age of Reagan. A History (1974-2008), New York, Harper Collins, 2008, pp. 99-126.

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no. […] Il suo impegno a favore dei programmi culturali e di informazione è diminuito, mentre i programmi di disinformazione e di propaganda dei nostri avversari sono aumentati. Né [l’amministrazione] ha focalizzato l’attenzione pubblica sulle violazioni sovietiche degli accordi di Helsinki, come quando l’Urss ha ripreso a disturbare le frequenze radiofoniche di Voice of America per impedire alle popolazioni sotto il proprio controllo di sapere della coraggiosa lotta dei lavoratori polacchi. A tutti gli effetti, l’America ha approvato questo grave atto di ipocrisia.121

Le parole di Reagan ricordavano come l’equilibrio di Carter tra la politica dei diritti umani e la distensione – una pericolosa chimera che l’amministrazione uscente aveva inseguito senza successo – fosse tramontato. Ciò che non era tramontato era la centralità dei diritti umani per la politica estera americana e per le relazioni bipolari.

121

Reagan Bush Committee, “News Release: Statement by Governor Ronald Reagan on Human Rights and the Helsinki Accords,” 17 ottobre 1980, in ADSA, HRC, Box 27 Ad., F. 18.

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Conclusioni

Nel novembre 1981, la rivista Commentary convocò un simposio dal titolo Human Rights and American Foreign Policy. Al centro del dibattito stavano tre quesiti: 1. Quale ruolo dovrebbero avere i diritti umani nella politica estera americana? Esiste un conflitto tra quest’attenzione verso i diritti umani e gli altri interessi della politica estera americana? 2. È importante distinguere tra regimi autoritari e totalitari? Se sì, cosa comporta questa distinzione? Se no, quale criterio potrebbe essere seguito per giudicare ed agire nei confronti dei regimi non democratici? 3. L’approccio dell’amministrazione Reagan ai diritti umani – per quanto può essere dedotto dalle dichiarazioni del presidente e dei suoi collaboratori – è migliore o peggiore rispetto a quello di Carter?1

Le risposte, 18 in tutto, tracciarono un bilancio negativo dell’esperienza di Carter. A difendere l’operato del presidente democratico stava solo Zbigniew Brzezinski. Per il politologo d’origine polacca, l’esperienza di Carter aveva favorito «un risveglio di massa nel mondo. L’idea dei diritti umani, una volta confinata ad una piccola porzione dell’umanità, è diventata oggi 1

“Human Rights and American Foreign Policy. A Symposium”, Commentary, novembre 1981, pp. 25-63. A rispondere alla tre domande furono chiamati W. Barret, P. L. Berger, Z. Brzezinski, N. Chomsky, M. Decter, R. Falk, N. Glazer, O. Handlin, S. Hook, J. Kirkpatrick, M. Lerner, S. M. Lipset, C. W. Maynes, E. J. McCarthy, R. Nisbet, M. Novak, M. Peretz, B. Rustin.

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una forza centrale e irresistibile per il cambiamento politico nel mondo». Assieme a questo risultato, Brzezinski indicò altri due successi: aver sfidato l’Unione Sovietica sul piano ideologico e «aver riaffermato i valori politici fondamentali, valori che erano in uno stato di eclissi negli anni precedenti».2 Tutti gli altri commentatori ne censurarono l’operato. Pur riconoscendo che l’enfasi posta da Carter sulla promozione dei diritti umani era stata un passaggio fondamentale per la loro affermazione nella politica estera americana, la sua azione veniva giudicata come fallimentare. Anche un liberal come Richard Falk, il docente di diritto internazionale che aveva collaborato con la commissione Fraser nei primi anni Settanta, non poté fare a meno di sottolineare come: Un’enfasi non selettiva, come quella che ha contraddistinto la politica estera di Carter nei primi due anni di governo, sembra mal consigliata ed insostenibile. Infatti fu abbandonata perché non praticabile. Quando si è indirizzata contro i regimi amici ed alleati, è apparsa contemporaneamente inefficace, interventista e controproducente. Quando invece si è indirizzata contro gli avversari, ha complicato i negoziati senza far nulla per migliorare la situazione dei diritti umani. L’approccio di Carter non può essere riconciliato con un mondo fatto di Stati né con l’interesse nazionale degli Stati Uniti.3

Le osservazioni di Falk sintetizzavano le critiche liberal alla politica dei diritti umani. Per la “sinistra” del partito democratico, infatti, la campagna del presidente Carter aveva assunto toni precipuamente antisovietici, vanificando l’iniziale universalismo della campagna per i diritti umani e complicando le relazioni bipolari. Ma questa era una posizione minoritaria. Più diffusa era la denuncia dell’incapacità di Carter di rispondere agli imperativi del potere: la Casa Bianca aveva incanalato la propria campagna per il rispetto dei diritti umani contro alcuni regimi alleati e non contro il totalitarismo sovietico. Non solo Jeane Kirkpatrick, ma anche Nathan Glazer, Oscar Handlin, Seymour Martin Lipset ritennero che Carter non avesse prestato sufficiente attenzione alle violazioni dei diritti umani in Unione Sovietica e che, diversamente da quanto fatto dal presidente democratico, gli «Stati Uniti avrebbero dovuto resistere all’espansionismo comunista», anche a costo di adattare la politica dei diritti umani a questa priorità.4 Al di là della natura politica e partigiana di molti di questi giudizi, il simposio pubblicato da Commentary offre lo spunto per indagare il significato che la campagna per i diritti umani di Carter ha assunto nella politica 2

Z. Brzezinski, ivi, pp. 29-30. R. Falk, ivi, p. 35. 4 La citazione è presa dall'intervento di S. M. Lipset, ivi, p. 49. 3

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bipolare e le conseguenze che questa ha avuto nel dibattito politico americano. L’amministrazione Carter non definì mai una politica specifica per i diritti umani nelle relazioni bipolari né gli strumenti per aiutare i dissidenti in Unione Sovietica e nell’Europa dell’Est. Eppure, i dissidenti sovietici furono al centro dell’azione internazionale di Washington e del dibattito politico statunitense. I primi interventi della Casa Bianca censurarono la repressione in atto in Urss ed i documenti fondamentali che definivano la politica estera americana – il Presidential review memorandum 28 Human rights, la Presidential directive 18 US national strategy e la Presidential directive 21 Policy toward Eastern Europe – affrontarono il problema dei diritti umani nelle relazioni bipolari. Certo, questa centralità dipendeva dagli impegni assunti in campagna elettorale, dall’attenzione del pubblico americano verso la questione dei diritti umani nelle relazioni bipolari, ma anche e soprattutto dal fatto che sul problema dei dissidenti si intrecciavano, sovrapponevano e scontravano le due principali iniziative della Casa Bianca: la politica dei diritti umani e quella di distensione. Coerenti con i profondi convincimenti religiosi del presidente e con la tradizione wilsoniana degli Stati Uniti, i diritti umani erano già da alcuni anni protagonisti del dibattito politico americano. A partire dal 1973, infatti, il Congresso aveva sfidato il realismo e la spregiudicatezza di Kissinger, discutendo ed approvando norme che legavano l’assistenza militare ed economica all’estero alla promozione dei diritti umani. Queste iniziative avevano trovato un’ampia approvazione nel Congresso e nella società americana: democratici e repubblicani, liberal e conservatori, “nuovi internazionalisti” e “neoconservatori” concordavano nel ritenere che la promozione dei diritti umani dovesse essere tra i legittimi obiettivi della politica estera americana.5 Questo consenso era, in realtà, minato da una diversa concezione politica dei diritti umani. Per la sinistra liberal, il problema dei diritti umani si legava al tentativo di liberare la politica estera americana dalle strettoie della Guerra fredda e di permettere a Washington la definizione di una nuova azione internazionale. Per la destra conservatrice e neocon, invece, la questione dei diritti umani si legava al rilancio del contenimento ed alla denuncia della distensione come una politica di appeasement nei confronti del totalitarismo sovietico. 5 Sul ruolo del Congresso si veda D. P. Forsythe, Human Rights and U.S. Foreign Policy. Congress Reconsidered, Gainensville, University of Florida Press, 1988. Per i consensi nel pubblico si rimanda a K. Cmiel, “The Recent History of Human Rights”, The Americal Historical Review, Vol. 109, n.1 (February 2004), pp. 117-135; K. Cmiel, “The Emergence of Human Rights Politics in the United States”, Journal of American History, Vol. 86, n. 3 (December 1999), pp. 1231-1250.

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Carter tentò di operare una sintesi tra queste due concezioni. Promise una politica estera «onesta e buona, come il popolo americano», sottolineò come «in molti [avevano] giustamente protestato per le violazioni sovietiche dei diritti umani ma [che] il problema non [era] limitato ad un solo paese o ad una sola ideologia».6 Diede centralità ai diritti umani nella macchina burocratica del dipartimento di Stato, con la creazione di una sezione totalmente dedicata ai diritti umani – il Bureau for human rights and humanitarian affairs – nominando Patricia Derian al nuovo incarico di sottosegretario per i diritti umani, e richiedendo ad ogni ufficio regionale del dipartimento di dotarsi di uno specialista per i diritti umani. Soprattutto, con l’adozione del Presidential review memorandum, l’amministrazione Carter definì le linee guida di una politica per i diritti umani che ambiva ad essere universale e pragmatica: universale perché avrebbe condizionato tutte le decisioni di politica estera, pragmatica perché – almeno a livello teorico – avrebbe dovuto tener conto dei potenziali costi e limiti.7 Su questa base, fu naturale per l’amministrazione inaugurare la propria campagna all’insegna della public diplomacy soprattutto – ma non solo – nei confronti dell’Unione Sovietica. Sin dai primi momenti, la Casa Bianca sembrò seguire una strategia bipolare che – per quanto non perfettamente definita, contrastata all’interno della stessa amministrazione e destinata ad essere modificata più volte – muoveva dal presupposto secondo cui fosse possibile rilanciare la distensione e, contemporaneamente, favorire il rispetto delle libertà fondamentali in Unione Sovietica. In questo senso, la politica dei diritti umani immaginata da Carter ed il tentativo di rafforzare il dialogo bipolare non erano in antitesi, bensì erano complementari ed interdipendenti. Da una parte, infatti, la ferma critica rivolta alle violazioni sovietiche dei diritti umani avrebbe permesso di contenere le accuse di debolezza nei confronti del totalitarismo sovietico, quelle stesse accuse che solo pochi anni prima avevano messo in serie difficoltà la distensione kissingeriana. Rafforzando un elemento competitivo nella politica bipolare – una politica che l’amministrazione percepì e definì da subito come un mix di cooperazione e confronto – la Casa Bianca cercò di legittimare la distensione e la politica per il controllo degli armamenti. Dall’altra, la distensione fu imma6

J. T. Wooten, “Carter Pledges an Open Foreign Policy,” New York Times, 24 giugno 1976. 7 D. F. Schmitz and V. Walker, “Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights: The Development of a Post-Cold War Foreign Policy,” Diplomatic History, Vol. 28, Issue 1 (January 2004), pp. 113-143. Recentemente, B. Keys ha sottolineato come numerosi cambiamenti burocratici portati avanti da Carter fossero stati già avviati nel 1976. Su questo, si veda B. Keys, “Congress, Kissinger, and the Origins of Human Rights Diplomacy”, Diplomatic History, Volume 34, Issue 5 (November 2010), pp. 823-852.

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ginata come la cornice necessaria per il reale avanzamento dei diritti umani in Unione Sovietica: senza il dialogo bipolare, gli Stati Uniti non avrebbero potuto fare nulla per favorire la diffusione delle libertà fondamentali in Urss. L’amministrazione Carter, perciò, ricercò una politica estera capace di bilanciare gli slanci cooperativi e distensivi con azioni competitive, le critiche per la violazione dei diritti umani con le proposte per il controllo degli armamenti, l’open con la quiet diplomacy. Pur rinnegando l’esistenza di un linkage, la Casa Bianca operò un duplice legame tra diritti umani e distensione: le critiche rivolte ai sovietici avrebbero rafforzato la distensione all’interno degli Stati Uniti, mentre la continuazione della distensione avrebbe permesso di promuovere i diritti umani in Unione Sovietica e nell’Europa dell’Est. Nel primo anno di governo questa strategia parve funzionare. Dando un’applicazione (quasi) universale alla campagna per i diritti umani ed incalzando i sovietici per la repressione del dissenso, l’amministrazione Carter sembrò capace di allineare il pubblico ed il Congresso sulle proprie posizioni. La politica per i diritti umani, infatti, trovò numerosi consensi sia tra i liberal ed i “nuovi internazionalisti” che tra i conservatori e neoconservatori. Per i primi, l’universalità della campagna di Carter ed i richiami alla distensione bipolare avevano liberato la politica estera dalla Guerra fredda e potevano preludere ad una politica estera non più segnata dall’anticomunismo né dalle pratiche imperiali mostrate in Vietnam. Per i secondi, invece, la campagna di Carter aveva riacceso la sfida e la competizione con l’Urss. Questo consenso trasversale faceva sperare che la promozione dei diritti umani si rivelasse quel principio capace di unire il pubblico americano, di rispondere alla crisi politica degli anni Settanta, di permettere il rilancio della distensione e del controllo degli armamenti. Ben presto, però, la tensione che aveva segnato l’emergere dei diritti umani, e che Carter aveva sperato di ricomporre, riemerse. I favori che la politica dei diritti umani aveva creato si rivelarono essere precari, transitori e segnati dalla contrapposizione ideologica tra liberal e conservatori. Le proteste dei sovietici, che denunciarono costantemente le ingerenze americane nei loro affari interni, ed i dubbi che provenivano dagli alleati europei, che vedevano nella campagna di Carter una minaccia per le loro politiche di distensione, furono rilanciati nel dibattito politico americano dalla sinistra del partito democratico. Per molti “nuovi internazionalisti”, infatti, la politica di Carter aveva assunto toni precipuamente antisovietici: le costanti denunce delle violazioni sovietiche di Helsinki, così come i silenzi sulle violazioni dei diritti umani in Cina, in Iran o in Turchia, stavano minacciando la distensione e, con essa, la possibilità di concludere il trattato Salt 225

II. Carter ascoltò questa critica e la richiesta di far prevalere la cooperazione sulla competizione. Così, dalla metà del 1978 e per tutto il 1979, gli sforzi diplomatici americani si concentrarono sull’avanzamento dei negoziati Salt II e la politica dei diritti umani fu rilegata ai canali di quiet diplomacy. Questo cambiamento nella politica bipolare della Casa Bianca creò sufficienti spazi per rilanciare le accuse dei neoconservatori. La loro opposizione – invero mai sopita durante la presidenza Carter – si indirizzò dapprima contro il controllo degli armamenti. Il giorno dopo l’elezione del presidente democratico, infatti, era sorta la Committee on the present danger, il cui obiettivo era quello di ammonire il pubblico americano dai pericoli della distensione e del controllo degli armamenti.8 Fino alla metà del 1978, gli interventi di Carter in difesa dei dissidenti sovietici riuscirono a contenere le loro critiche, indirizzandole verso aspetti specifici degli accordi Salt II. Quando la Casa Bianca sembrò abbandonare la fermezza con cui aveva condannato le violazioni sovietiche dei diritti umani, la critica neocon passò facilmente dal piano strategico a quello ideologico. Di fatto, i neoconservatori criticarono non solo il controllo degli armamenti, ma anche le forme che la campagna per i diritti umani aveva assunto. Così, richiamando il fantasma dell’appeasement, i neoconservatori sottolinearono come l’amministrazione Carter avesse abbandonato i dissidenti, indirizzato la propria politica contro gli alleati americani e, di conseguenza, indebolito le posizioni statunitensi nelle relazioni internazionali. Unendo realismo ed idealismo, potere e moralità, i neoconservatori si scagliarono contro la politica dei diritti umani di Carter perché – dalla loro prospettiva – ignorava gli imperativi della Guerra fredda ed era basata su una moralità culturalmente fallace, in quanto fondata su un presupposto, quello dell’uguaglianza tra Usa ed Urss, ai loro occhi inaccettabile. Era questo, per loro, l’errore fondamentale di Carter: non aver compreso come solo l’Unione Sovietica coniugava immoralità ed espansionismo, disprezzo per i diritti dell’uomo e minaccia per la pace.9 Lungi dall’essere “una moralità senza potere” come denunciavano i neoconservatori, la politica estera di Carter non abbandonò mai gli imperativi della Guerra fredda. Piuttosto, li declinò nel contesto degli anni Settanta, segnato dalla crisi aperta dalla Guerra del Vietnam e dai limiti del potere 8 J. Ehrman, The Rise of Neoconservatism. Intellectuals and Foreign Affairs, New Haeven – London, Yale University Press, 1995; J. Vaisse, Neoconservatism. The Biography of a Movement, Cambidge & London, The Belknap Press of Harvard University Press, 2010. 9 A. Gleason, Totalitarianism: The Inner History of the Cold War, New York, Oxford University Press, 1995.

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americano. Ciò che Carter rigettò era una visione statica del confronto bipolare, nella consapevolezza che, per più di un ventennio, gli Stati Uniti avevano combattuto l’Urss attraverso «i principi imperfetti e fallaci dei nostri avversari [:] abbiamo combattuto il fuoco con il fuoco. Dimenticandoci che il fuoco viene sconfitto dall’acqua».10 In questa cornice, la politica dei diritti umani di Carter fu ben attenta al caso sovietico. Beneficiando della riflessione di Brzezinski sulla distensione – da rendere maggiormente reciproca, assertiva e competitiva – e sul processo di Helsinki – che per il politologo polacco offriva agli Usa la possibilità di esporre maggiormente l’Urss alla competizione ideologica con l’occidente e far allentare l’abbraccio sovietico sull’Europa dell’Est – l’amministrazione Carter usò i diritti umani per rilanciare una sfida ideologica nei confronti dell’Unione Sovietica. Lo fece indirettamente, attraverso un impegno coerente ed una politica estera pragmatica che allontanava gli Stati Uniti da numerosi regimi autoritari di destra. Lo fece nelle relazioni con l’Europa dell’Est, usando i diritti umani e la Csce come un cuneo per allontanare alcuni Stati dell’Est dall’influenza di Mosca. Lo fece, infine, sfidando direttamente l’Urss a rispettare le libertà fondamentali dei propri cittadini.11 E la risposta sovietica, articolata su più livelli e per nulla lineare, mostrò le difficoltà che l’approccio di Carter aveva creato a Mosca. Un primo livello era quello della protesta. Il Politburo denunciò costantemente l’aggressività americana. Criticò le iniziali proposte per gli accordi Salt II, l’intenzione di procedere con la “bomba al neutrone” e, soprattutto, la campagna per i diritti umani. Le attenzioni che la Casa Bianca stava rivolgendo ai dissidenti, agli accordi di Helsinki e alla questione della libera emigrazione degli ebrei sovietici, infatti, apparivano essere un assalto ideologico alle fondamenta dello stato comunista, oltre che una serie di ingerenze – tanto frequenti quanto intollerabili – negli affari interni dell’Urss. Allo stesso tempo, però, il Politburo tentò di andare incontro alle pressioni statunitensi, permettendo ad un numero maggiore di ebrei sovietici di lasciare il paese, rimandando ed in alcuni casi annullando i processi contro i dissidenti e gli oppositori, facilitando la riunificazione delle famiglie separate dalla Guerra fredda, interrompendo l’azione di disturbo delle frequenze di Radio Liberty/Radio Free Europe, riducendo la censura dei samizdat o permettendo alle opere letterarie e cinematografiche prodotte in occidente di circolare 10 J. Carter, “Notre Dame Speech”, in Ernest W. Lefever (eds.) Morality and Foreign Policy. A Symposium on President Carter’s Stance, Washington D.C., Ethics and Public Policy Center of Georgetown University, 1977. 11 P. Vaughan, “Zbigniew Brzezinski and the Helsinki Final Act”, in L. Nuti (ed.), The Crisis of Détente in Europe. From Helsinki to Gorbachev, New York, Rutledge, 2009, pp. 11-25.

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(quasi) liberamente in Unione Sovietica.12 Di fatto, nonostante le proteste sovietiche ed il rilancio della competizione ideologica che era insito nella campagna americana, l’attenzione di Carter verso i dissidenti non interruppe il dialogo bipolare. Eppure, la politica di Carter fu destinata all’insuccesso tanto nelle relazioni bipolari che, soprattutto, sul piano interno, data l’incapacità dell’amministrazione di creare un consenso duraturo per la sua politica estera. Quella che tra il 1976 e il 1977 era apparsa come la principale risorsa di Carter, l’esistenza di una diffusa attenzione verso la questione dei diritti umani, divenne il principale limite per l’azione dell’amministrazione: lungi dall’unire il pubblico americano, o allineare il Congresso con l’esecutivo, la politica dei diritti umani mostrò tutta la sua ambiguità e – tanto nelle proteste dei sovietici che nelle accuse mosse dai conservatori americani – la sua opposizione ad ogni ipotesi di distensione.

12 V.M. Zubok, A Failed Empire. The Soviet Union in the Cold War from Stalin to Gorbachev, Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 2007, pp. 254-264. Su queste dinamiche, i dati disponibili sono parziali ed incompleti. Ciononostante, dai documenti della “commissione Helsinki” e da alcuni appunti di Warren Christopher risulta che tra l’inizio del 1977 e la fine del 1980, 118.114 ebrei sovietici emigrarono in Israele e Stati Uniti; nel 1979 i casi di riunificazione delle famiglie separate dalla Guerra Fredda erano aumentati del 35% rispetto al 1977; i programmi di jamming delle radio occidentali furono sostanzialmente abbandonati sino all’invasione sovietica dell’Afghanistan. Si veda Memorandum from Al Friendly to Dante Fascell, “Human Rights Provisions in the Soviet Union”, NARA, RG 519 “Record of Commission on Security and Cooperation in Europe”, Box 48; Appunto di Warren Christopher, “Soviet Jewish Emigration”, in NARA, RG 59, WCP, Box 15, F. 11.

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Indice dei nomi

Abourezk , James, 44, 45n, 195 Abrams, Arnold, 192n Abrams, Elliot, 16 Abzug, Bella, 80 Albert, Carl, 67 Alexeyeva, Ludmilla, 51n, 122 Allen, James B., 108n, Amalrik, Andrei, 108, 124, 129, 138 Amuzegar, Jahangir, 153n Anderson, Wendell, 195 Andrew, Christopher, 70n Andrews, David M., 124n Andropov, Yuri V., 52, 52n, 66, 66n, 100, 110n, 118, 118n, 121, 209212 Apodaca, Clair, 38n, 39n Apple, Raymond W. Jr, 99n Arbatov, Georgy A., 70n, 120-121 Arch, Puddington, 214n Archer, William R., 68 Arendt, Hanna, 90 Ashbrook, John, 167, 167n, 198, 198n, 208, 209n Aunesluoma, Juhana, 125n Austin, Anthony, 211n

Bell, Griffin, 217 Bennet, Douglas J., 179 Benson, Lucy, 155 Berger, Peter L., 221n Bergland, Robert, 169 Bergman, Jay, 212 Bergold, Harry, E., 74 Berle, Adolf, 27 Bernstein, Carl, 44 Bernstein, Robert, 193, 193n Beschloss Michael, 26n Bevill, Tom, 68n Biaggi, Mario, 196, 196n Bilder, Richard, 41n Binder, David, 110n Bingham, Jonathan B., 156, 156n Bitumi, Alessandra, 23 Blackburn, Robin, 9n Blaine, Andrew, 56n Blaustein, Jacob, 27 Block, Herbert L., 58, 58n Bloomfield, Lincoln, 105n, 216n Blumenthal, Michael, 130, 185-189, 191n Boettcher, Robert B., 150n Boland, Edward, 67 Bonker, Don, 212 Bonner, Yelena, 71, 84 Borisov, Vladimir, 122 Borstelmann, Thomas, 8n Brademas, John, 67, 67n, 160, 160n Bradley, Mark P., 9n Bradley, Thomas, 178n

Baker, Howard, 198, 199n, 200 Bange, Oliver, 125n Barret, William, 221n Bayer, Abraham J., 60n Begun, Joseph, 144 Bell, Coral, 17n, 97n, 188 Bell, Daniel, 61, 61n 247

Brežnev, Leonid I.,58, 60, 65, 76, 111-112, 120-121, 124, 127, 132, 164n, 170-173, 192, 199 Bricker, John W., 31-32 Brinckley, Douglas, 18n Brock, William, 53 Broder, David S., 99n Brooke, Edward, 116, 194 Broomfield, William, 146n, 200, 201 Brown, Frederick Z., 109 Brown, George E., 212 Brown, Sam, 80 Brzezinski, Zbigniew,17, 20, 65, 77, 86-103, 108-113, 117n, 118, 122132, 137, 137n, 139-145, 150n, 151-152, 158, 160, 161n, 164169, 171, 171n, 173-175, 177, 177n, 178-180, 184-187, 199, 199n, 204-208, 210, 215, 221222, 227 Buckley, James L., 70, 77n Buchanan, John Hall, 152n Bukovsky, Vladimir, 110, 110n Burt, Richard, 153n Burton, Phillip, 67n Buwalda, Petrus, 188n Byrd, Harry F., 203n Byrd, Robert, 108n, 168

Carter, Tim L.,68n Cartledge, Bryan, 126n Case, Clifford, 69-74, 109n, 116 e n, 140, 152n, 169n, 170n, 194 Castro, Fidel, 164n Chalidze, Valery, 56 Chamorro, Pedro J., 156 Chen, Zhong Zhong, 23 Chernyayev, Rudolf, 185 Chiampan, Andrea, 23 Chiles, Lawton, 108 Chomsky, Noam, 221n Christofferson, Michael S., 67 Christopher, Warren, 105, 125n, 133, 135-136, 142, 155, 156, 217n, 228n Chruščёv, Nikita S., 51, 89-91 Church, Frank, 39, 80, 115, 116n, 202 Clark, Anne Marie, 8 Clark, Richard, 194 Clementi, Marco, 51n, 52n, 72n Clifford, Lawrence X., 17 Cmiel, Kenneth, 8n, 42, 43n, 223n Cohen, Benjamin V., 27 Cohen, Roberta, 42 e n Cohen, Stephen, 158-159 Cominelli, Lucrezia, 23 Conderarci, Greg, 187n Conte, Silvio O., 152n Costanza, Midge, 122n, 124n, 150n Craig, Campbell, 29n, 31n Cranston, Alan, 49, 152n, 160, 160n, 173n, 213n Craveri, Piero, 23 Crowe, Brian L., 131n Cullather, Nick, 7n

Caddell, Patrick, 81, 194 e n Cahn, Anne H., 78 n Caldwell, Dan, 37n, 194n Califano, Joseph A., 169, 171 Callaghan, James, 125 Cannon, Louis, 78n, 219n Cannon, Howard W., 108n, 203n Carstens, Karl, 123 Carter, James Earl, 9-12,15-21, 23, 65, 75-77, 80-86, 87, 88n, 95121, 122n, 123-127, 130-137, 140-147, 149-157, 159, 162n, 163-168, 170-174, 177, 178n, 179-186, 187n, 190n, 191-203, 204n, 205-220, 221-228 Carter, Hodding, 185

Danielson, George, 68n Davis, Norman H., 27 Davy, Richard, 58n De Bernardi, Alberto, 25 De Concini, Dennis, 213, 213n Decter, Midge, 221n De Gaulle, Charles, 95 248

Del Pero, Mario, 12, 23, 19n, 25n, 29n, 34n, 35n, 37n, 51n, 106n Derian, Patricia, 16, 141, 141n, 153n, 155, 157, 213-214, 224 Derwinsky, Edward, 150 Desai, Morarji, 166n Diggs, Charles, 152n Dobrynin, Anatoly,55n, 56n, 59n, 75, 109, 109n, 113-114, 118, 118n, 120, 121n, 160,173-174, 182, 182n, 184, 185n Dobson, Alan P., 188n Dodd, Christopher,123 Dodd, Thomas J., 52 Doder, Dusko, 192n Dole, Robert J., 74, 129-130, 131n, 176, 179 e n Domenici, Pete, 116 Donnelly, Jack, 27n, 32n Doolittle, Jerome, 172n Drew, Elizabeth, 81, 81n, 97n, 100, 100n, 114n Drinan, Robert, 72n, 1446n, 198, 198n Dubček, Alexander, 92 Dudziak, Mary, 32, 33n Dymshits, Mark, 185 Dulles, John F., 32, 90 Dumbrell, John, 11n, 17, 17n

Falk, Richard, 41, 41n, 45, 45n, 221n, 222, 222n Fallows, James, 172n Farer, Tom,41, 42, 42n Fasce, Ferdinando, 8n, 23 Fascell, Dante,20, 41, 41n, 68, 68n, 72-77, 104, 108, 110n, 117, 117n, 129, 139, 140, 140n, 145, 150n, 188, 193, 197, 197 n, 216, 216 n, 228n Fazzi, Dario, 23 Fenwick, Millicent, 68-73 Ferguson, Niall, 35n, 40n Ferrari, Paolo, 25 Filatov, Anatoly, 175-176, 184 Flores, Marcello, 25n, 28n, 40n Flores D’Arcais, Paolo, 139n Ford, Gerald R., 20, 57-61, 71, 7379, 97-100, 103, 112-113 Foley, Thomas, 68n Forsythe, Daniel P., 39n, 223n Franker, Max, 98-99 Fraser, Donald, 25, 39, 45-49, 62, 123, 150, 152n, 156n, 158, 158n, 193-194, 222 Friedrich, Carl J., 90, 90n Fulbright, William, 33, 33n, 37 Gaddis, John L., 87, 87n Gandin, Lev, 144 Gardner, Richard, 88, 98n, 100, 100n, 102 Garthoff, Raymond, 36n, 166, 178n, 182n, 185n, 188n Gates, Robert, 111n Gelb, Leslie, 208n Gilbert, Bill, 81n Gingrich, Newt, 179, 179n Ginzburg, Alexandr, 21, 71, 109, 118n, 144, 168, 170-171, 175176, 179, 182, 185, 192n, 200201, 219 Giscard d’Estaing, Valéry, 124, 124n Glad, Betty, 11n Glazer, Nathan, 221-222

Edgar, Bill, 130n, 131n Ehrman, John, 19n, 34n, 87, 87n, 106n, 226n Eilberg, Joshua, 70, 156, 156n, 194 Eisenhower, Dwight D., 30, 32, 32n, 90 Eizenstat, Stuart E., 85, 85n, 189, 189n Ekbladh, David, 7n Elliott House, Karen, 153n Enger, Valdik, 185 Engerman, David, 90 Evans, Rowland, 75, 75n, 77, 77n, 167, 167n, 173n, 191n, 192 192n Evans, Tony, 32n 249

Gleason, Abbott, 25n, 90n, 91n, 197n, 226n Gold, Eugene, 114n, 119n Goldberg, Arthur, 141-146, 160n, 193, 193n Goldberg, Paul, 72n, 104n Goldman, Ari L., 219n Goodman, Jerry, 40n, 71, 71n, 142n, 161, 161n, 163, 163n, 177n, 179n 191n, 213, 213n Gordievsky, Oleg, 70n Gottesman, Max, 190n Grant, Philip, 71n Green, William, 68n Gribanov, Aleksander, 52n, 66n, 110n, 118n, 211n, 212n Griffith, William E., 93n Gromyko, Andrei A., 111, 121, 128, 142, 142n, 161-162, 166n, 171, 171n, 172n, 174n, 175-176, 209, 211, 215n Grygorienko, Pyotr, 71 Gwertzman, Bernard, 49n, 162n, 170n, 192n

Hertzberg, Rick, 172n Hertzberg, Hendrik, 65 Hirsch, Dorothy,217 Hoagland, Jim, 124n, 175n Hoffmann, Stanley, 154, 154n Holman, Frank, 31 Honecker, Erich, 164n Hook, Sidney, 221n Huddleston, Walter, 108n Hughes, Harold, 43, 43n Hull, Cordell, 27 Humphrey, Hubert, 49, 80, 93, 152n Hunt, Alber R., 200n Huntington, Samuel P., 91n, 186, 186n, 194n Hyland, William, 183n Ignatieff, Michael, 10n Inouye, Daniel K., 152n Isaacson, Walter, 62n, 88, 88n Ishay, Micheline R., 25n Jackson, Donna R., 165n Jackson, Henry M., 16, 25, 39, 47, 50-57, 60, 60n, 62, 68, 71, 71n, 74, 80-86, 101-102, 106-108, 112-113, 116, 116n, 122, 128131, 158-163, 175-179, 185-191, 195-200, 208, 218-219 Janouch, Frantisek, 139 Janka, Leslie, 77 Javits, Jacob, 116, 116n, 152n, 160, 160n, 198, 199n, 208 Johnson, Lyndon B., 35, 83-84, 93, 93n, 102 Johnson, Robert D., 43n, 194n Jones, Charles H., 17n Jordan, Hamilton, 88n, 131-132, 189, 189n, 194

Haar, Roberta N., 125n Haas, Garland A., 17n Hamilton, Lee, 208, 208n Hammer, Armand, 169 Handlin, Oscar, 221n, 222 Hanhimäki, Jussi M., 19n, 57n, 59n, 166n Harkin, Thomas R., 49, 49n, 62, 123, 152n, 157 Harriman, W. Averell, 111-112, 169 Harris, Herbert E., 213, 213n Hartman, Arthur A., 73, 74n, 76n, 139n Hasenclever, Andreas, 41n Hathaway, William, 195 Havel, Vaclav, 109 Henkin, Louis, 31n, 32n, 41, 41n Henze, Paul B., 110n, 111n, 177n, 214, 215n Hersh, Seymour M., 48n

Kac, Mark, 190n Kagan, Larry, 205n Kaiser, Robert G., 56n, 192n, 194, 194n Kampelman, Max, 217 250

Kasten-Meier, Robert W., 159n Kaufman, Robert G., 191n Kaufman, V. Scott, 5n, 11n, 94n, 149n, 166n, 182n, 194n, 199, 202 Kaufman Hevener, Natalie, 150n Kemp, Jack, 116, 116n, 178, 179n, 201n Kendall, Donald, 169 Kennan, George F., 30, 30n, 159, 159n, 203, 204n Kennedy, Edward M., 43-44, 45n, 62, 152n, 156, 157n, 159, 160n Kennedy, John F., 33, 83, 123 Kenney, David T., 158n Keogh, James, 57n Kenward, Michael, 212n Kirkpatrick, Jeane, 80, 196-197, 221n, 222 Kirkup, Alex, 32n Kissinger, Henry A., 10, 19, 19n, 25, 34-39, 41-43, 46-51, 55n, 56-62, 65, 73-83, 86-88, 94-100, 106n, 113-114, 126, 137, 141, 192n, 204, 223, 224n Klebanov, Vladimir, 214 Kline, Edward, 190n, 193 Knowland, William, 32n Korey, William, 67n, 68n, 74, 74n, 193n, 218n Kreisberg, Paul, 153n Kreps, Juanita, 169, 185-187 Krimsky, George, 109, 144 Kuznetsov, Edward, 185

Leffler, Melvyn, 8n, 29n, 118n, 150n Leigh, Monroe, 73-74, 74n Lerner, Max, 221n Leurs, William, 163 Levitsky Melvyn, 168-169, 170n Lewis, Anthony, 114n Lewis, Flora, 139n Liang-Fenton, Debra, 30n Lincoln, Abraham, 84 Lipavski, Sanya L., 119 Lipset, Seymour M., 221n, 222, 222n Logevall, Fredrik, 23, 29n, 31n Lomellini, Valentine, 67n Long, Russell, 130, 130n Lord, Winston, 47 Lowell, Stanley H., 71n, 73n Maitland, Leslie, 177n Manekovsky, Irene, 85-86, 86n Mansfield, Mike, 33 Mathias, Charles M., 152n Matlock, Jack F., 30n Marchenko, Anatoly, 71 Marcy, Carl, 158n Marder, Murrey, 128n, 162n Mayer, Peter, 41n Maynard, Edwin S., 155n Maynes, Charles W., 221n Mazower, Mark, 31n McCarthy, Eugene, 221n McCarthy , Joseph, 31-32 McCloskey, Robert J., 69, 69n McCrisken, Trevor B., 33n McGovern, George, 81, 195 McGrory, Mary, 49 McIntyre, Thomas J., 195 McRae, Ginger, 115n Mecucci, Gabriella, 67n Mellman, Mark, 142n, 191n Melanson, Richard A., 36n Menghistu, HaileMariam, 164 Metzembaum, Howard, 115 Michel, Robert, 67n, 157-158, 158n, 196, 196n

Laber, Jeri, 193n, 218n Lagomarsino, Robert, 156, 156n Latta, Delbert L., 67n Lake, Anthony, 152-153, 158, 158n Lance, Bert, 81, 81n Larrabee, Stephen, 214n Latham, Michael E., 7n Lawrence, Mark A., 35n Laxalt, Paul D., 116 Lefever, Earnest, 15-16, 16n, 131n, 227n 251

Mills, Wilbur, 54, 55n Molotov, Vyacheslav M., 58 Mondale, Walter, 74, 85, 107, 107n, 110 Moore, Frank, 152n, 157, 157n, 189, 189n Morgan, Michael C., 40 Morotz, Valentyn, 185, 201 Morris, Ivan, 56n Moses, Al, 163, 163n, 184n, 213n, 214n Mower, A. Glenn Jr., 154, 155n Moyn, Samuel, 7n, 9n, 25n, 39n Moynihan, Daniel P., 16, 80, 80n, 83, 108n, 116, 116n, 131, 131n, 146, 170 e n, 175, 178-179, 195, 195n, 198, 198n, 219 Muravchik, Joshua, 17n, 65n Muskie, Edmund, 53n, 215n

Oliver, Spencer, 75n O’Neill, Thomas P., 157n Orbach, William, 54n, 85n Orlov, Yuri, 21, 56, 68, 71-72, 72n, 109, 118n, 119n, 144, 160, 162, 168, 170-172, 182, 219 Osnos, Peter, 117n, 139n Ottaway, David, 43n Owen, David, 125, 125n Owen, Henry, 88, 98n, 100, 100n, 102 Oxman, Stephe, 153n Packwood, Robert, 178, 179n Pahlavi, Reza Mohammad, 11, 204 Pakhomenko, Daniil, 23 Parrott, Bruce, 188 Patolichev, Nikolai, 130 Pearson, James B., 152n Pease, Don J., 115, 115n, 152n Pell, Claiborne, 213n Percy, Charles H., 178, 179n Peretz, Martin, 221n Peters, Gerhard, 29n Peterson, Christian Ph., 68n, 70n, 111n, 193n Pike, Michael, 126n Pincus, Walter, 167, 168n, 175n Podrabinek, Aleksandr, 214 Podgorny, Nikolai V., 117 Ponce De Leon, Clara, 40, 40n Ponomarev, Boris N., 209n Pons, Silvio, 23 Powell, Joseph L., 113, 113n Power, Jonathan, 8n Press, Frank, 191, 191n Proskauer, Joseph, 27

Nichols, Thomas M., 149n Niedhart, Gottfired, 125n Nimetz, Matthew, 139n, 142, 142n, 145, 146n, 188n, 217n Nisbet, Robert, 221n Nitze, Paul, 107 Nixon, Richard M., 10, 34-39, 51, 60-62, 94, 137, 182n Njolstad, Olav, 215n Nolan, Cathal J., 19n Nolde, Frederick, 27 Normand, Roger, 26n, 28n Novak, Michael, 221n Novak, Robert, 75n, 77, 77n, 167, 167n, 173, 173n, 191n, 192, 192n Nudel, Ida, 174, 199 Nunn, Samuel A., 108n, 161, 199200, 200n Nuti, Leopoldo, 227n Nye, Joseph Jr., 194n

Quillen, James H., 67n Reagan, Ronald, 15, 15n, 78-79, 86, 112, 155n, 167, 167n, 182n, 196, 216-220 Reddaway, Peter, 51n, 177n Reich, Kenneth, 99n

Oberdorfer, Don, 128n Obey, David, 152n Odom, William, 186, 186n, 215n Oelsner, Lesley, 153n 252

Reonouard,, Joe, 125n Reuss, Henry, 157, 157n Reynolds, Frank, 203n Rhéaume, Charles, 212n Ribicoff, Abraham, 198, 199n Ribuffo, Leo P., 99 Riegle, Donald W., 175, 176n Riesman, David, 159, 159n Ripa di Meana, Carlo, 67n Risari, Matteo, 23 Rittberger, Volker, 41n Rockwell, Norman, 26 Romano, Angela, 8n, 58n Romberg, Alan D., 153, 153n Romero, Federico, 7n, 8n, 23, 29n, 166n Roosevelt, Franklin D., 26-27, 29, 83 Rosati, Jerel A., 149n Rosenbaum Herbert D., 17n, 122n Rosenbaum, David E., 81n Rosenfeld, Stephen S., 83n Rosenthal, Benjamin, 115, 116n Ross, Dennis, 130n, 131n Rostow, Eugene, 107 Rostropovich, Mstilav, 114, 114n Rubenstein, Joshua, 15, 66n, 110n, 118n, 211n, 212n Rubin, Vitaly, 71, 198 Rudd, Eldon, 209, 209n Rudenko, Roman A., 118, 118n, 211n Rustin, Bayard, 221n Ryan, Leo, 150

160, 162, 168-171, 174-176, 182186, 199, 200, 219 Schindler, Alexander M., 114n Schlesinger, Arthur, 62, 62n Schmidli, William M., 10n, 105n Schmidt, Helmut, 124, 124n, 125 Schmitz, David, 17, 18n, 25n, 105, 224n Schneider, Mark, 162, 163, 191n Schroeder, Patricia, 179 Scott, Kenneth B. A., 131n Schwartz, Thomas A., 35n, 93n Scowcroft, Brent, 69n, 77n Selassié, Haile, 164n Serfaty, Simon, 89n Shabad, Theodore, 52n Shanker, Albert, 192n Sharansky, Avital, 176 Shelkov, Vladimir, 191 Sherer, Albert, 140-142, 146 Sherer, Carroll, 146, 146n Shestack, Jerome, 41-42, 115n Shibayev, Sergei, 201 Shipler, David, 162, 179, 179n Shulman, Marshall, 127-129, 162163, 168, 183, 183n, 204, 204n Shtern, Mikhail, 122 Sikkink, Kathryn, 27n, 44n Silk, Leonard, 188n Simon, Paul, 129, 170n Simpson, Bradley, 9n Skidmore, David, 17, 149, 149n Sklar, Holly, 88n Slepak, Vladimir, 85, 108, 119, 174, 199 Smith, Gaddis, 11n, 17n, 149n Smith, Griffin, 172n Smith, Hedrick, 128, 150n Smith, Tony, 7n Sneh, Itai N., 149n Snyder, Sarah, 19n, 59n, 67n, 68n, 193n Solženicyn, Aleksandr, 56-58, 60, 78-79, 113, 211 Sonnenfeldt, Helmut, 77-79, 97, 99n

Sacharov, Andrei, 44, 52, 52n, 5456, 60, 66-67, 71, 84-85, 109, 127, 138-139, 139n, 170, 183, 192, 211-215 Sadat, Anwar, 164n Salvatici, Silvia, 7n Sanders, Edward, 163n, 199, 199n Sanders, Jerry W., 208n Saragat, Giuseppe, 123 Sharansky, Anatoly, 21, 71, 119, 129-130, 133, 135, 140, 144, 253

Soutou, Georges-Henry, 124n Sparkman, John, 69, 69n Spencer, Donald, 17n Sperling, Godfrey, 200n Sprague, Mansfield, 74 Stalin, Joseph V., 56, 89-91, 118n, 228n Stennis, John C., 108n Stephanson, Anders, 36n Stettinius, Edward R., 27 Stevens, Theodore, 194n Stevenson, Adlai III, 188 Stone, Richard, 108n, 201 Strong, Robert, 11n, 17, 108, 166, 166n Stuckey, Mary E., 83n Sullivan, Dan, 99n Suri, Jeremi, 19n, 23, 29n, 39n, 59n Szulc, Tad, 153n

Vaisse, Justin, 107n, 226n Vance, Cyrus, 17, 98n, 102-104, 108-110, 114n, 117, 120-121, 122n, 125n, 127-131, 133, 140, 140n, 157, 157n, 159-162, 165166, 170-176, 180, 186-189, 190n, 195, 195n, 197n, 204n, 213n, 215n, 216n, 217n Vanik, Charles, 47, 54-55, 68, 84-85, 101, 106, 106n, 112, 116n, 128131, 158, 160, 163, 185, 187191, 219 Varsori, Antonio, 23 Vaughan, Patrick, 93n, 227n Velkanova, Tatiana, 214 Vento, Nick, 179, 179n Vest, George, 201 Vins, Georgy, 184-185 Vogelgesang, Sandy, 43n Vorspan, Albert, 202 Voznesensky, Andrei, 184, 184n

Talmadge, Herman E., 108n Tarnoff, Peter, 184n Thomas, Daniel C., 8n, 18, 19n, 58, 58n, 67n Thorton, Richard, 165n, 166n Tökés, Rudolf L., 51n Toon, Malcolm, 121, 127-129, 183 Toth, Robert, 144 Tower, John, 199, 202 Traer, Robert, 27n Trautman, Robert, 76 Trentin, Massimiliano, 7 Treverton, Gregory, 137, 137n Truman, Harry S., 28, 29, 29n, 78, 83 Tuchman-Matthews, Jessica, 124n, 152n, 171, 171n, 175, 175n, 177, 177n Turchin, Vladimir, 68 Tulli, Umberto, 9-11

Walesa, Stanislaw, 219 Walgren, Douglas, 123 Walker, Vanessa, 18n, 105n, 224n Wallach, Marina, 129n, 179n, 191n Walzer, Michael, 10n Warnke, Paul, 108, 108n Watson, Jack, 178n Wattemberg, Nejamin J., 80 Weinraub, Bernard, 107 Weiss Fagen, Patricia, 31n Welles, Sumner, 26 Westad, Odd Arne, 8n, 23, 149n, 162n, 164n, 166n, 173n, 174n, 194n, 204n Whalen, Thomas J., 120n Whelan, Daniel J., 27n, 32n Whelan, Joseph G. Wilentz, Sean, 78, 78n, 219n Will, George F., 38n, 57n, 58n, 167n Wilson, Charles, 152n Williams, Phil, 37n Woodward, Robert U., 44 Woolley, John, 29

Udall, Morris, 80 Ugrinsky Alexej, 17n, 122n Ustinov, Dmitry F., 121, 209n

254

Wooten, John T., 96n, 224n Wren, Christopher, 68 Wurtman, Stuart A., 85, 86n Wynn, Neill, 125

Young, Andrew, 105, 152 Zablocki, Clement J., 67n Zaccaria, Patrizia, 139n Zaidi, Sarah, 26n, 28n Zelizer, Julian E., 35n Zolo, Danilo,9n Zorinsky, Edward, 108n Zubok, Vladislav, 51n, 118n, 122n, 211n, 228n

Yankelevich, Efrem, 139 Yankelevich, Tatiana, 23 Xenakis, Christopher I., 91 Yankelovich, Daneil, 205 Yates, Sidney, 68, 68n

255