Theorie und Praxis der Mischverwaltung [1 ed.] 9783428436705, 9783428036707

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Theorie und Praxis der Mischverwaltung [1 ed.]
 9783428436705, 9783428036707

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 295

Theorie und Praxis der Mischverwaltung Von Roman Loeser

Duncker & Humblot · Berlin

R O M A N LOESER

Theorie und Praxis der Mischverwaltung

Schriften

zum öffentlichen Band 295

Recht

Theorie u n d Praxis der M i s c h v e r w a l t u n g

Von Roman Loeser

DUNCKER & HUMBLOT /

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Loeser, Roman Theorie u n d Praxis der Mischverwaltung. — 1. Aufl. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1976. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 295) I S B N 3-428-03670-0

Alle Rechte vorbehalten © 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03670 0

Vorwort Die vorgelegte Arbeit entwirft keine Metatheorie der Mischverwaltung und des Bundesstaates. Ziel der Untersuchung ist es vielmehr, die Verwaltungsverfassung und die praktische Bund-Länder-Verwaltung in der Bundesrepublik darzustellen, dem Beamten und dem Richter in Bund und Ländern ein System von Entscheidungshilfen zur Beurteilung von Problemfällen an die Hand zu geben sowie der Verwaltungswissenschaft ein intersubjektiv nachvollziehbares Interpretationsmodell der gemischten Bund-Länder-Verwaltungen vorzuschlagen. Die Entwicklungstendenzen i n Österreich sind streiflichtartig einbezogen. Mein Dank und meine Verehrung gelten Herrn Professor Dr. Werner Weber. Die der Arbeit zugrunde liegende Dissertation aus dem Jahre 1973 ist aus seinem Seminar des öffentlichen Rechts hervorgegangen. Auch diese Neubearbeitung hat er durch seine zahlreichen Beiträge zur Bund-Länder-Verwaltung und seinen gütigen Rat gefördert. Göttingen i m Februar 1976 Roman Loeser

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Allgemeiner Teil

A. Theoretischer und praktischer grund der Mischverwaltung

Hinter-

§ 1 Grundlegung

15

I. Das Entstehen von Mischverwaltungen

15

I I . Geschichtliche Entwicklung

18

I I I . Heutige Lage der Mischverwaltung

26

§ 2 Die Verwaltungskompetenzen v o n B u n d u n d Ländern u n d die gegenseitigen Ingerenzrechte I. „Die Ausübung der Staatsgewalt ist Sache der Länder" Grundsatz

als

I I . Die Beteiligung des Bundes an der V e r w a l t u n g

28 28 29

1. Die bundeseigene V e r w a l t u n g

30

2. Die Landesausführung v o n Bundesgesetzen „ i m A u f t r a g des Bundes"

32

3. Die landeseigene Durchführung v o n Bundesgesetzen u n d die Bundesaufsicht 33 4. Ungeschriebene Ingerenzrechte des Bundes

34

I I I . Ingerenzrechte der Länder

38

§ 3 Sinn der Verwaltungstypologie u n d der Grundsatz: Die Gesetze werden entweder durch ein L a n d oder den B u n d ausgeführt 40 § 4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

42

I. Grundgesetzliche Mischverwaltungen v o r Einführung der Gemeinschaftsaufgaben I I . Grundgesetzliche Mischverwaltungen durch das Finanzreformgesetz

42 44

1. Die Gemeinschaftsaufgaben: A r t . 91a G G

45

2. Die Wissenschaftsförderung: A r t . 91b G G

46

3. Die Investitionskompetenz des Bundes: A r t . 104 a Abs. 4 G G

46

4. Das Zusammenwirken v o n Bundesbehörden: A r t . 108 Abs. 4 S. 1 G G

47

und

Landesfinanz-

8

Inhaltsverzeichnis I I I . Grundgesetzliche Mischverwaltungen aufgrund der Sicherheitsnovelle v o n 1972

47

I V . Grundgesetzliche Mischverwaltung i m Verfassungssystem

47

§ 5 Die Methode der Untersuchung

51

B. Die Mischverwaltung § 6 Die Definition der Mischverwaltung I. Die Mischverwaltung i n der Rechtsprechung

53 54

1. Das Bundesverfassungsgericht a) E 11, 105 (Kindergeldgesetz) b) E l l , 77 (Milch- u n d Fettgesetz) c) E 32, 145 (Umsatz- u n d Beförderungssteuer) d) E 39, 96 (Städtebauförderungsgesetz)

54 54 55 56 56

2. Das Bundesverwaltungsgericht

56

a) E 18, 333 (Warenverkehr) b) E 4, 24 (Preisgesetz) c) E 42, 279 (Häftlingshilfegesetz)

56 57 57

3. Der Bundesgerichtshof

58

4. Landesverwaltungsgerichte a) O V G H a m b u r g b) B a y V e r w G H

59 59 59

I I . Die Mischverwaltung i n der L i t e r a t u r 1. „Mischverwaltung" als Verwaltungstätigkeit „nach außen"

59 60

2. „Mischverwaltung" i n Stoßrichtung gegen die Landesverwaltung

60

3. „MischVerwaltung" i m umfassenden Sinne a) Strenge Ansichten b) Gemäßigte Ansichten (1) E r w i n Kraus (2) H e l m u t Darmstadt (3) Michael Ronellenfitsch

60 61 62 62 63 63

4. „Mischverwaltung" i n der Politikwissenschaft

63

I I I . Vergleich m i t weiteren Kondominalverwaltungen

64

1. Das Verwaltungskondominium i m Völkerrecht

64

2. Gemeinsame V e r w a l t u n g i m Kommunalrecht

65

3. Holding, K a r t e l l

66

I V . Das W o r t „mischen"

66

V. Die Definition § 7 Echte u n d unechte Mischverwaltung

67 67

Inhaltsverzeichnis I. Die unechte Mischverwaltung

67

1. Parallelverwaltung

68

2. Zusammengesetzte Verwaltungsakte u n d Verordnungen

69

I I . Die echte Mischverwaltung 1. Landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen u n d Bundesauftragsverwaltung? a) Einzelweisungen nach A r t . 84 Abs. 5 GG b) Weisungen nach A r t . 85 Abs. 3, 37 Abs. 2 G G

72 72 74 74

2. M i t w i r k u n g des Bundesrates an der V e r w a l t u n g des Bundes?

75

3. Bedeutung der Handlungsform der V e r w a l t u n g

76

4. Bedeutung der Organisationsform der Exekutive

80

5. Mischverwaltung zwischen Staat u n d Verbänden

82

6. Mischverwaltung i m Bereich von Organisationsgesetzen

85

7. Misch ver w a l t u n g i m gesetzesfreien Bereich

85

8. Mischverwaltung i m Bereich der Judikative

89

9. Mischfinanzierung u n d Mischkontrolle 10. Gemeinschaftsaufgaben

89 90

§ 8 Die Abgrenzung der Misch Verwaltung v o n anderen Erscheinungen

91

I. Die „gemischten Verhältnisse" u n d der „gemischte Verwaltungsakt"

91

I I . Kooperationsformen außerhalb der Mischverwaltung

91

1. Die Amtshilfe

91

2. Die Petition

92

3. Kompetenzabgrenzungen zwischen B u n d u n d Ländern

93

4. Verwaltungsabkommen, Staatsverträge

93

5. Vertikale

94

Vollzugsspaltung

6. Die Verbundverwaltung

94

7. Die Beteiligungsverwaltung

94

8. Technische Instrumente der Kompetenzverschiebung

94

C. Das Grundgesetz und die Mischverwaltung § 9 Die Verfassung u n d die Staatsorganisation

97

§ 10 Der Bundesstaat u n d die Mischverwaltung

100

§11 Die Verfassung u n d die Mischverwaltung

107

I. Grundlagen der Systembildung u n d Entscheidung

107

I I . Gründe u n d Zwecke der Misch Verwaltungen

113

1. Wirtschaftlichkeit u n d Sparsamkeit

113

2. Homogenität

117

10

Inhaltsverzeichnis 3. Solidarität

119

4. Katastrophen u n d staatliche Notfälle

120

5. Logische Ausnahmeerscheinungen i m Aufgabenfeld

121

I I I . Koordinationsstufen der Mischverwaltungen 1. Gemeinsame V e r w a l t u n g

122 122

2. Konvergierende V e r w a l t u n g

125

3. Unterstützende V e r w a l t u n g

126

I V . Häufung von Mischverwaltungen i n bestimmten Verwaltungsbereichen 127 V. Erstes Zwischenergebnis (§§9-11)

128

§ 12 Das Recht zur Selbstbeschränkung u n d die Intensität der mischverwaltenden Zusammenarbeit 129 I. Das Recht zur Selbstbeschränkung

129

1. Der Grundsatz der Nichtverfügbarkeit der Verfassungskompetenzen 130 2. Ausnahmen v o m Satz der Nichtverfügbarkeit der K o m p e tenzen 130 a) Ingerenzen des Landes auf die Bundesverwaltung? 130 b) Die Selbstbeschränkung 132 I I . Intensitätsstufen der Mischverwaltungen

136

§ 13 Gesetzgebungskompetenz u n d Verwaltungskompetenz des Bundes . . 138 § 14 Der Rechtsstaat u n d die Mischverwaltung

138

I. Gemeinsame Bund-Länder V e r w a l t u n g gegenüber dem Bürger 140 I. Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g gegenüber dem Bürger 140 2. Mischinstitutionen I I . Konvergierende außenwirkende Mischverwaltung § 15 Der Sozialstaat u n d die Misch Verwaltung

141 142 142

§ 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die Misch Verwaltung . . 145 I. Getrennte demokratische Systeme i n B u n d u n d Ländern I I . Repräsentative

Demokratie

I I I . „Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung" § 17 Führung u n d Repräsentation der Bundesrepublik I. Staatszielbestimmung I I . Repräsentation I I I . Zweites Zwischenergebnis (§§12-17)

145 150 153 157 158 160 161

Inhaltsverzeichnis

D. Organisationsstrukturen die Mischverwaltung

und

§ 18 Betriebswirtschaftslehre u n d Verwaltungslehre I. Betriebswirtschaftliche

162

Organisationslehre

162

I I . Organisationssoziologische Verwaltungslehre

163

E. Rechtsschutz gegen fehlerhafte Mischverwaltungen § 19 Rechtsschutz des Gewaltunterworfenen, Landes (Anhang)

des Bundes

oder

eines

165

F. Ergebnis § 20 Zulässigkeit u n d Grenzen der Mischverwaltung (Leitschema)

167

Zweiter Teil Besonderer Teil

A. Allgemeine Erscheinungsformen der Mischverwaltung §21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g I. Der Misch Verwaltungsakt

169 169

1. § 13 Abs. 1 Z H G

169

2. § 20 SchwBG u n d § 27 SchwBehG

170

3. § 4 Abs. 2 FestlsockelG

171

4. V e r w a l t u n g der Parallelhäfen

172

I I . Die Mischverordnung

173

1. Parallel Verordnung, Sammelverordnung u n d Föderativverordnung 173 2. V e r w a l t u n g der Parallelhäfen

173

I I I . Die Mischverwaltungsverordnung

173

I V . Mischinstitutionen 1. öffentlich-rechtliche Mischinstitutionen a) Kommunikationsrunden, Koordinierungsgremien, gemeinsam gesteuerte Institutionen zur Darbietung beliebig v o m Partner i n Anspruch nehmbarer Leistungen b) Echte öffentlich-rechtliche Mischinstitutionen

175 176

2. Privatrechtliche Mischinstitutionen

176 177 180

3. Der Beauftragte des Bundes u n d des Landes Niedersachsen f ü r den Küstenplan 183 V. Zusammenfassung

184

12

Inhaltsverzeichnis

§22 Konvergierende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g I. Instanzielle Verschränkungen

184 184

1. Die Zentralstellen a) Das Bundeskriminalamt b) Das Bundesamt f ü r Verfassungsschutz

186 187 187

2. Die Bundesoberbehörden

189

3. Das Bundesausgleichsamt 4. Quasi-justizielle weisungsfreie

194 Instanzen

195

5. Eingliederung von Verwaltungseinheiten

196

6. Kompetenzverschiebungen

198

7. Das Bundesoberseeamt

199

8. Die Bundesdachverbände a) Praktische Beispiele (1) Familienausgleichskassen (2) Kassenärztliche Bundesvereinigungen (3) Landwirtschaftliche Alterskassen (4) Bundesverbände der Krankenkassen (5) Privatrechtliche Spitzenorganisationen b) Verfassungsrechtliche Beurteilung (1) öffentlich-rechtliche Bundesdachkörperschaften (2) Privatrechtliche Bundesdachverbände (3) Ingerenzrechte der Dacheinheit (4) Landeswahlausschüsse — Bundeswahlausschuß

199 200 200 200 201 201 202 204 207 208 208 210

I I . Entscheidende Mitwirkungsakte

210

1. Weisungsrechte a) Grundgesetzliche Weisungsrechte b) Der Vollzug des Lastenausgleichs u n d budgetäre W e i sungsrechte c) Die Fonds Verwaltung d) Gesetzliche Weisungsrechte (1) § 44 B K a r t G (2) Seeunfalluntersuchungsgesetz (3) § 6 Kreditwesengesetz (4) § 11 PBefG

211 211 211 213 216 216 217 217 217

2. Initiativrechte

217

3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit a) Fallgruppen konvergierenden Verwaltens (1) Einvernehmen, Einverständnis (2) Zustimmung, Genehmigung, E i n w i l l i g u n g (3) Bestätigung, Einspruch (4) Mitzeichnung, Gegenzeichnung b) Verfassungsrechtliche Beurteilung (1) Bundesaufsicht (2) Bundes-Weisungsbefugnisse

219 219 219 220 220 221 221 222 223

Inhaltsverzeichnis (a) Einzelweisung: A r t . 84 Abs. 5 G G (b) Weisung: A r t . 85 Abs. 3 G G (3) Bundes-Mitentscheidungsrechte k r a f t „ N a t u r der Sache" c) Praktische Beispiele (1) Zustimmungsverordnung (§ 12 MFG) (2) § 13 Zahnheilkundegesetz (3) § 3 Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit von 1934 (4) § 19 Abs. 3 Finanzverwaltungsgesetz (5) § 4 Seeunfalluntersuchungsgesetz (6) § 7 Auslieferungsgesetz (7) Lindauer A b k o m m e n (8) Bestimmung des Sitzes von Behörden (9) § 12 Städtebauförderungsgesetz (10) Postvereinbarung (11) Bundesfernstraßengesetz (12) Luftverkehrsverwaltung, Eisenbahnkreuzungen (13) Hafenlotsdienst (14) Bundestagswahlen (15) § 3 Heimarbeitsgesetz (16) Schiedsstelle nach § 108 Bundessozialhilfegesetz (17) § 12 Häftlingshilfegesetz (18) Bundes Vertreter des öffentlichen Interesses (19) Einvernehmende Beamtenbestellung (20) § 2, Nr. 2 Statistikgesetz, § 6 Zahnheilkundegesetz . . (21) Inhaber- und Orderschuldverschreibungen (22) Finanzverwaltungsgesetz (23) § 3 Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder von 1951 (24) Wehrpflichtgesetz (25) Bereitschaftspolizeien (26) Terminologische Ungenauigkeiten I I I . Zusammenfassung §23 Unterstützende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g I. Fallgruppen der unterstützenden V e r w a l t u n g

223 226 227 229 229 231 231 233 233 234 234 234 236 237 237 239 239 239 240 240 240 240 240 241 241 242 243 243 243 243 244 244 245

1. Benehmen

245

2. Anhörung

246

3. V e r m i t t l u n g

246

4. Information, schlichte Hilfestellung

246

5. Koordinierungs- u n d Beratungsgremien

247

I I . Verfassungsrechtliche Beurteilung

247

I I I . Praktische Beispiele

249

I V . Zusammenfassung

249

14

Inhaltsverzeichnis

Β. Besondere Erscheinungsformen der Mischverwaltung § 24 Vorkonstitutionelle Mischverwaltung I. Mischverwaltung aufgrund von A r t . 123 Abs. 1 GG I I . Mischverwaltung aufgrund von A r t . 128 GG I I I . Mischverwaltung aufgrund sonstiger Überleitungsnormen

251 251 252 253

§25 Besatzungsrechtliche Mischverwaltungen

254

§ 26 Mischverwaltung auf dem Gebiet von Staat u n d Kirche

255

§ 27 Mischverwaltung aufgrund Mitzuständigkeit des Bundes i m Bereich der Zwischenländerkooperation

257

§ 28 Mischverwaltung u n d Europäische Gemeinschaft

258

§29 Mischverwaltung u n d Völkerrecht

260

I. Das Lindauer A b k o m m e n

262

I I . Verwaltungs- u n d Regierungsabkommen der Länder

262

I I I . Repräsentation des Bundes

264

I V . Die A b t r e t u n g von Bundesgebiet

265

Dritter

Teil

Rechtspolitischer Teil

§ 30 Entwicklungstendenzen der Mischverwaltung

Literaturverzeichnis

267

273

Register Entscheidungsregister

292

Personenregister

294

Sachregister

302

Erster Teil

Allgemeiner Teil A . Theoretischer und praktischer Hintergrund der Mischverwaltung § 1 Grundlegung I . Das Entstehen von Mischverwaltungen

Menschen setzen zur Verfolgung ihrer Ziele Organisationen ein. Die Organisation als planmäßig gestaltete und gesteuerte Ordnung arbeitsteilig miteinander wirkender Personen, Gruppen und technischer Elemente beschränkt sich entweder auf Innenziele (Freizeitvereine, Clubs) oder sie beabsichtigt Einfluß über Personen zu gewinnen (Schulen, Krankenanstalten, Kirchen, Gefängnisse) oder strebt, auf Außenwirkung bedacht, Leistungen an (Parteien, Verbände, Cliquen, Wohlfahrtseinrichtungen, die staatliche Verwaltung). Diejenigen Organisationen, die auf Leistung und Einfluß zielen, entwickeln ständig soziotechnische Verfahren, die angestrebten Vorstellungen zu gewährleisten und ihren Erfolg zu optimieren. Sie wirken dabei stetig auf ihre Umwelt ein, der sie sich andererseits i m Wege der Rückkopplung anpassen. Sind diese Abläufe geeignet angebahnt, so neigen die Organisationen einem immer „verbesserten" Aufbau zu und splittern fortschreitend filigraner strukturierte Subsysteme ab. Das System der Organisationen beeinflußt wiederum deren Aufgaben- und Beziehungszusammenhang, der um so vielgestaltiger wird, je größer die Zahl der sozialen Gebilde und je mannigfacher ihre Typen sind. Der Leistungsorganisation bedient sich i n vornehmlichem Maße die Leistungsgesellschaft. So ist es gekommen, daß die i m heutigen Verwaltungsstaat stetig zunehmende Pluralisierung der Staatsgewalt die Einheit exekutivischer Macht vergangener Epochen unter dem Druck der Auflösung patriarchalischer Ordnungen i n eine facettenartige Fülle dekonzentrierter und dezentralisierter Glieder gespalten hat. Gefördert wurde diese Entwicklung durch die Rationalisierung der Lebensabläufe der Industriegesellschaft. Die Umpolung der staatlichen Hauptanliegen von der

16

§ 1 Grundlegung

p o l i z e i l i c h e n Sorge z u e i n e r p l a n e n d - g e s t a l t e n d e n R e d i s t r i b u t i o n i m S i n n e des g r u n d g e s e t z l i c h e n P r o g r a m m s des sozialen Rechtsstaates u n d die d i r i g i s t i s c h e I n t e r v e n t i o n s u p r a n a t i o n a l e r G e m e i n s c h a f t e n k o m p l i z i e r t e n die L e b e n s v e r h ä l t n i s s e des einzelnen. D i e V e r w a n d l u n g e i n s t i g e r S p o n t a n e i t ä t e n gesellschaftlicher S e l b s t h i l f e i n staatliche F ü r sorge, d i e vielschichtige V e r f l e c h t u n g der sozialen B e z i e h u n g e n v o n S t a a t u n d Gesellschaft u n d die d a m i t H a n d i n H a n d gehende A n g e w i e s e n h e i t des e i n z e l n e n a u f d i e daseinsvorsorgende L e i s t u n g des Staates b e d i n g t e n eine umfassende I n p f l i c h t n a h m e des e i n z e l n e n d u r c h e i n i n sich v e r w i c k e l t e s öffentliches G e w a l t e n s y s t e m 1 . I n diesen grotesk v e r w o b e n e n S p a n n u n g s l i n i e n i s t es zwangsläufig, daß d i e v o l l z i e h e n d e G e w a l t , a u f g e s p l i t t e r t i n P a r t i k u l a r f o r m e n 2 , d a nach trachtet, d i e z e n t r i f u g a l e n K r ä f t e e i n e r solchermaßen p l u r a l i s t i s c h z e r l e g t e n e x e k u t i v i s c h e n E i n h e i t z u überdecken, e i n m a l f u n k t i o n a l a u f d e m W e g e solidarischer A k t i o n i n geeigneten V e r w a l t u n g s f ä l l e n , e i n a n d e r m a l d u r c h die i n s t i t u t i o n e l l e Z u s a m m e n a r b e i t der d i v e r s i f i z i e r t e n Verwaltungsstellen. Als ein wirksames Instrument exekutivischer K o o p e r a t i o n h a t sich d i e M i t w i r k u n g e i n e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e b e i d e r R e g e l u n g eines V e r w a l t u n g s v e r h ä l t n i s s e s d u r c h eine andere V e r w a l t u n g s e i n h e i t erwiesen. A n f ä n g l i c h e n m e h r technischen Z w e i f e l n w e i 1 Aus der Fülle der die Gegenwartslage der V e r w a l t u n g kennzeichnenden L i t e r a t u r : Werner Weber, Spannungen und K r ä f t e i m westdeutschen V e r fassungssystem, 3. Auflage, 1970; ders., Staats- und Selbstverwaltung i n der Gegenwart, 2. Auflage, 1967; Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Auflage, 1973; Ulrich Scheuner, Das Gesetz als A u f t r a g der V e r waltung, DÖV 1969, 585 - 593; Peter Badura, Die V e r w a l t u n g als soziales System, DÖV 1970, 1 8 - 2 2 ; Hans Peter Bull, Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 1973; Ulrich Becker / Werner Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, 1974; Walter Schmidt / Richard Bartlsperger, Organisierte E i n w i r k u n g auf die V e r w a l t u n g — Z u r Lage der zweiten Gewalt, V V D S t R L 33 (1975); Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1922, Nachdruck 1972; Robert K. Merton (Hrsg.), Bureaucracy, New Y o r k (The Free Press) 1952; Renate Mayntz (Hrsg.), Bürokratische Organisation, 1968; dies., Soziologie der Organisation, 1963/1971; dies, u n d Fritz Scharpf, Planungsorganisation, 1973; David Silverman, Theorie der Organisationen, 1972; Franz Nuscheier / Winfried Steff ani (Hrsg.), Pluralismus, 1972; Niklas Luhmann, Funktionen u n d Folgen formaler Organisation, 2. Auflage, 1972; ders., Macht, 1975; Erwin Grochla (Hrsg.), Handwörterbuch der Organisation, 1973; Jürgen Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 6. Auflage, 1974; Wilhelm Hill / Raymond Fehlbaum / Peter Ulrich, Organisationslehre 1 u n d 2, 1974. Das Handbuch „Die Bundesrepublik", hrsg. von A. Koehler u n d K. Jansen, 71. Jahrgang (Teilausgabe Bund, 1973), veranschaulicht die illustre Fülle der m i t öffentlichen Aufgaben beschäftigten Institutionen auf Bundesebene. Schriftenreihe der Hochschule Speyer: Bd. 33 (1967): Z u r S t r u k t u r der deutschen Verwaltung; Bd. 43 (1969): Funktionsgerechte V e r w a l t u n g i m Wandel der Industriegesellschaft; Bd. 50 (1972): Demokratie u n d Verwaltung. 2 Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, i n : JJb. 8 (1967/1968) 137- 163; Peter Lerche, Verfassungsfragen, 8; Rüdiger Boergen, Die Gründung privatrechtlich organisierter bundesabhängiger Nicht-Wirtschaftsunternehmen, DVB1. 1971, 869-878 (869).

I. Das Entstehen v o n Mischverwaltungen

17

chend h a t das R e c h t s i n s t i t u t d e r „ d u a e c o n f o r m e s " , d e r m e h r s t u f i g e n oder zusammengesetzten V e r w a l t u n g s a k t e , w i e m a n d i e A k t e , d i e des Zusammenwirkens mehrerer V e r w a l t u n g e n bedürfen, metaphorisch g e n a n n t h a t , i m S y s t e m des V e r w a l t u n g s r e c h t s h e u t e e i n e n gesicherten Platz3. Vielfältige Gemeinschaftseinrichtungen verschiedener Verw a l t u n g s t r ä g e r n e h m e n sich als s e l b s t v e r s t ä n d l i c h e E r g ä n z u n g r e i n e r I n s t i t u t i o n s b i l d e r aus 4 . D i e M i s c h u n g v o n V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z e n erscheint also u n p r o b l e m a t i s c h . D i e Variationsbreite der Verwaltungsinterdependenzen i n der B u n desrepublik w i r d durch ein weiteres Element nicht unwesentlich erhöht: d e r f ö d e r a t i v e Staatsaufbau, d i e G l i e d e r u n g des B u n d e s i n L ä n d e r ( A r t . 79 A b s . 3 GG). Es h ä t t e sich angeboten, das Z u s a m m e n w i r k e n v o n B u n d e s v e r w a l t u n g u n d Landesverwaltungen i n den V o r g a n g der V e r quickung exekutivischer Kompetenzen, etwa i m Stile zusammengesetzter V e r w a l t u n g s a k t e u n d v o n G e m e i n s c h a f t s e i n r i c h t u n g e n , e i n z u beziehen. A n s ä t z e h i e r z u s i n d i n d e r T a t gemacht w o r d e n 5 . D o c h d e r Schreckensruf Mischverwaltung, eine „ v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h unzulässige, verfassungspolitisch s c h w e r w i e g e n d b e d e n k l i c h e K o n s t r u k t i o n " 6 , h a t 3 Karl Heinrich Friauf, Die behördliche Zustimmung zu Verwaltungsakten anderer Behörden, D Ö V 1961, 666-675; Christian Heinze, Das Zusammenw i r k e n von Behörden beim Erlaß von Verwaltungsakten, VerwArch. 52 (1961) 159- 174; 275-304; ders., dasgl., D Ö V 1967, 3 3 - 4 7 ; Eyermann / Fröhler, §42 R N 53 - 58 (S. 255 -264); Otto Bachof, i n : W o l f f / B a c h o f I, §46 V. c) 2. (S. 382/383). B V e r w G E 16, 116; 301; E 28, 145; D Ö V 1972, 167. Beispiele sind: §9 Abs. 2 u n d 8 BFernstrG; §§19 Abs. 4, 31 Abs. 2, 36 Abs. 1 B B a u G ; §4 Abs. 3 JugSchutzG; §19 Abs. 1 RNaturschutzG; §26 Abs. 2 Nr. 2 A u s l G ; §47 Abs. 2 SchwBehindertenG; §54 Abs. 2 E V w V e r f G 1973. 4 Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 54/55; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 120 - 129; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . A b schnitt (S. 2567 - 2592) ; Paul Feuchte, Die bundesstaatliche Zusammenarbeit i n der Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland, AöR 98 (1973) 473-528; Heinz Laufer, Das föderative System, 115-119. Beispiele sind: Zweites Deutsches Fernsehen (BVerwGE 22, 299 - 312); Filmbewertungsstelle, Wiesbaden (BVerwGE 23, 194-201); Gemeinsame Klassenlotterien, Akademien u n d Prüfungsämter (BVerwG DVB1. 1973, 149); Westdeutsche Rektorenkonferenz; ständige Konferenz der Kultusminister; Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (BVerfG DVB1. 1974, 632/633). 5 Vgl. vorerst: Arnold Köttgen, Der E i n w a n d der Mischverwaltung u n d das Grundgesetz, DÖV 1955, 485-492; Erich Gerner, Z u r Frage der „Mischverwaltung" i m Verhältnis zwischen B u n d u n d Ländern, B a y V B l . 1955, 193- 195; Rudolf Werner Füßlein, Mischverwaltung oder M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1 - 4 ; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, VI., S.2587 - 2589. 6 Stenographische Berichte von den Verhandlungen des Bundesrates, 1955, 139. Sitzung v o m 1. A p r i l 1955, S. 7 8 - 8 0 ; Abgeordneter Dr. Emde (FDP) bei der Aussprache zum Finanzreformgesetz: Verhandlungen des Dt. Bundestags, 5. Wahlperiode, 171. Sitzung v o m 8. M a i 1968, S. 9176, u n d i n der 204. Sitzung v o m 11. Dezember 1968, S. 11027; Abgeordneter Busse (FDP) i n letzterer Sitzung, S. 11053, u n d Abgeordneter Erti i n der Sitzung v o m 18. J u n i 1969, S. 13355, 13358; der Vertreter des Bundesrats Dr. Heinsen vor dem Bundestag, i n : Verhandig. des Dt. Bundestags, 5. Wahlperiode, 204. S i t 2 Loeser

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den Planungen einer föderativen Zusammenarbeit i m Bundesstaat der Bundesrepublik schnell ein Ende gesetzt. Dem Unwillen gegen die Mischverwaltung wurde i n den Gesetzgebungsverfahren fast ausnahmslos Rechnung getragen. Bereitwilliger indes gestehen die Länder eine auf die gemischte Bund-Länder-Verwaltung hinauslaufende Kooperation i m Rahmen von Verwaltungsabkommen m i t dem Bund zu 7 , ohne jedoch diese Zusammenarbeit als Mischverwaltung zu etikettieren. So hat sich denn bis heute der Begriff Mischverwaltung als eine überaus wirksame M i m i k r y für Föderalisten erwiesen, die sich jeder föderativen Verzahnung von Bundesverwaltung und Landesverwaltung entgegenstemmen. I I . Geschichtliche Entwicklung

Sieht man die Mischverwaltung unter dem Grundgesetz inkriminiert 9 , so könnte man überzeugt sein, der V o r w u r f der generellen Verfassungswidrigkeit beruhe auf geschichtlich gefestigter Kenntnis und wissenschaftlich gesicherter Einsicht, erwächst dem bündischen Gedanken wohl nirgendwo anders auf der Welt eine so alt-ehrwürdige Tradition wie in Deutschland 9 . Die germanischen Genossenschaften 10, das karolingische Majordomat 1 1 , die fürstlichen Landesherrschaften unter dem Reichsdach seit der Confoederatio cum principibus ecclesiasticis vom 26. A p r i l 1220 und dem Statutum i n favorem principium vom 1. Mai 1231 Friedrich des Zweiten 1 2 , das Deutsche Reich nach dem zung, S. 11077. Die Rolle des Föderalisten fiel i m Winter 1969/1970 i n t r i k a t e r weise den Freien Demokraten zu. Angriffe aus der Presse: Raimund Eberle, Gefahr für die Länder, i n : Passauer Neue Presse v o m 7. März 1972; Unions-Fraktionen warnen vor Mischverwaltung, i n : Die Welt v o m 3./4. J u n i 1972, S. 5; Gemeinschaftsaufgaben sollen abgebaut werden, i n : Frankfurter Allgemeine Zeitung v o m 3. J u n i 1972; Filbinger für ein neues Verhältnis Bund-Länder, i n : Stuttgarter Nachrichten v o m 1. J u l i 1972, S. 5; „Gemeinschaftsaufgaben" unter Beschuß, i n : Süddeutsche Zeitung v o m 18. J u l i 1972, S. 7. 7 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 131 ff.; 205 -224. 8 Franz Mayer, Die V e r w a l t u n g von B u n d u n d Ländern, S. 36 - 67 (S. 48; 54/55); Carl Hermann Vie, i n : M a y e r / U l e , RhPfStVwR, S. 6/7, u n d die i n F N 6 genannten Meinungen. « Constantin Frantz, Der Föderalismus, 1879, 220 ff.; 244 ff.; Olle Nymann, Der westdeutsche Föderalismus, 1960, 48 ff.; Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 621 -661; Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1966, 513-520; Ernst Deuerlein, Föderalismus, 22 ff., 66 ff. 10 Otto v. Gierke, Das deutsche Genossenschaftsrecht, Bd. 1 : Rechtsgeschichte der deutschen Genossenschaft, Neudruck der 1. Ausgabe, Darmstadt 1954, S. 1 - 7 ; 9. 11 Mitteis / Lieberich, Deutsche Rechtsgeschichte, 13. Auflage, 1974, Kap. 14 I I I . (S. 59/60). 12 Hermann Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I I , 1966, 183 ff. (188); Karl Kroeschell, Deutsche Rechtsgeschichte 1, 1972, 287 ff.

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Westfälischen Frieden, gemeinhin als Ursprung deutscher Bundesstaatlichkeit i m modernen Sinne bezeichnet 13 , die Confédération du Rhin Napoleons 14 , der Deutsche Bund vom 8. Juni 181515, der Norddeutsche Bund, das Bismarcksche Reich, die Weimarer Republik, die Bundesrepublik Deutschland sind Marksteine auf dem weiten Feld föderaler Gestaltungsmöglichkeiten. Da der Föderalismus ein eigenartiges Gesetz deutscher Staatlichkeit ist, erscheint es als selbstverständlich, daß derjenige, der den Föderalismus i n seinem letzten Raffinement studieren w i l l , wie es K a r l Loewenstein 16 ausgedrückt hat, sich an Deutschland halten muß. So lassen sich denn auch i n der deutschen Geschichte Prozesse aufzeigen, die man Mischverwaltungen nennen kann. I m fränkischen Reich war die Verwaltung des Heerwesens dergestalt geregelt, daß sich die allgemeine Heerpflicht nach Volksrecht bestimmte, nach jenem Rechte also, das in den einzelnen Stämmen und Nationalitäten des Reichs galt. Der Verwaltungsbann des Königs, die Capitula legibus addenda, bestimmte indes die Modalitäten, wie der Heerdienst abzuleisten sei 17 . Diese gemeinsame Inpflichtnahme des Wehrpflichtigen von Fürst und Reichsherrn mag man als Ausübung der Kommandogewalt i n föderativer Form bezeichnen. Eine ähnliche Gewichtsverteilung der M i l i t ä r gewalt nahm die Verfassung des Deutschen Bundes vor 1 8 . Anteilig war auch die Erledigung der administrativen Agenden der österreichischungarischen Armee dem Reichskriegsministerium zugewiesen, wenn es sich um militärtechnische Dinge handelte, den Landesverteidigungsministerien, wenn die Belange der Rekrutierung, Einquartierung, Verpflegung und das Vorspannwesen i m Spiele waren 1 9 . Heinrich Zoepfl 20 13 Ellionor v. Puttkamer, Föderative Elemente i m deutschen Staatsrecht seit 1648, Göttingen 1955, S. 3/4; 27/28; Ernst Forsthoff, Verfassungsgeschichte 3 0 - 3 2 ; 65; Fritz Härtung, Deutsche Verfassungsgeschichte, 148-151; Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 627. 14 Otto Kimminich, Deutsche Verfassungsgeschichte, 313 - 316. 15 A r t . V I Abs. 2 des Pariser Friedens: „Les états de l'Allemagne seront indépendants et unis par u n lien fédératif." 16 Verfassungslehre, 318. 17 Heinrich Brunner / Claudius Freiherr ν. Schwerin, Deutsche Rechtsgeschichte, 2. Bd., 2. Auflage, 1928, S. 4 6 - 5 5 ; Karl Kroeschell, Deutsche Rechtsgeschichte 1, 74, 84. Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 610 - 612. 19 Ferdinand Schmid, Das Heeresrecht der österreichisch-ungarischen M o narchie, 1903, S. 228-234; 331 -334. Ernst C. Hellbling, österreichische V e r fassungs- u n d Verwaltungsgeschichte, 1974, 396-398; A r t . 81 ÖB.—VG. u n d §§ 22, 33 b öWehrG. — Ähnlich w a r auch die Regelung der Verfassung von 1871: Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, S. 223 ff., 242 ff.; E. R. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. 3, S. 992- 1000; ders., Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. 2, Nr. 199 (S. 273 - 276). 20 Grundsätze des gemeinen deutschen Staatsrechts, 5. Auflage, 1863, 247.

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berichtet, daß nach Etablierung der Landstände i m mittelalterlichen deutschen Reich manche weltlichen Territorien i n der A r t von Kondominaten von mehreren Herren gemeinschaftlich verwaltet wurden, u m den Nachteilen einer Teilung des Landes zu entgehen 21 . Der Streifzug durch die Geschichte lehrt zweierlei: Mischverwaltungsähnliche Formen der Verbundverwaltungen von Zentralstaat und Gliedstaaten lassen sich hier und dort nachweisen; ihre Quellen sind nicht häufig. Der Grund dafür mag darin zu suchen sein, daß machtpolitische Spannungen 22 unter den Hoheitsträgern, die für eine Teilung exekutivischer Befugnisse i n Frage standen, bald dem einen Beteiligten, bald dem anderen ein Übergewicht an Durchsetzbarkeit seiner Interessen verliehen. Auf eine die Machtfülle teilende Mischung seiner Verwaltungsrechte reflektierte der augenblicklich Mächtigere naturgemäß nicht mehr 2 3 . Eine gewisse Statik des Gleichgewichts zwischen zwei Mächten, die deshalb entstehen kann, weil zwei gleichstarke Kräfte sich vertragen, oder die durch ein Staatsgrundgesetz stabilisiert wird, bildet erst den Boden für eine gemischte Verwaltung 2 4 . Eine solche Ruhelage 25 hat es i n Deutschland bis i n die Neuzeit selten gegeben 26 . Selbst wenn es gelungen ist, i n der Vergangenheit Prozesse aufzuspüren, die man geneigterweise unter die „Misch ver waltung" rubrifi21 Johann Ludwig Klub er, öffentliches Recht des deutschen Bundes, 4. A u f lage, 1840, § 346 (S. 541/542). — Weitere Nachweise alter „Mischverwaltungen" : Hans Fehr, Deutsche Rechtsgeschichte, 238 f.; Kurt Neuber, Vollziehungsgemeinschaften, 1932, S. 54 - 62. Bekannte Verwaltungsgemeinschaften waren der Deutsche Zollverein (Neuber, 56; Triepel, Reichsauf sieht, 50 f.) u n d der durch den sog. Akzessionsvertrag v. 1867 vereinbarte Anschluß der V e r w a l t u n g Waldecks an Preußen, wobei dem Fürsten zu Waldeck u n d Pyrmont partielle Verwaltungsbefugnisse vorbehalten blieben (PrGS 1868, 1); dazu die mehr ironischen Äußerungen: Georg Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen, 1882, 119; Robert v.Mohl, Das deutsche Reichsstaatsrecht, 1873, 10; vgl. auch: Carl J. Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 223 ff.; Mayer / Zöpfl, Corpus Juris Confoederationis Germanicae, Bd. I, 1858; Bd. I I , 1859; Bd. I I I , 1869, Frankfurt. 22 Zeigten sich solche Spannungen zeitweilig unlösbar — so häufig i m Heereswesen —, einigte man sich auf den Kompromiß einer gemeinschaftlichen V e r w a l t u n g ; E. R. Hub er, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 612 f. 23 Z u r Entwicklung des Staates von der Macht zur Herrschaft: René König, i n : René K ö n i g (Hrsg.), Soziologie, S. 119-129; ders., i n : Grochla (Hrsg.), Handw. der Organisation, Sp. 667 - 676. Joachim Henker / Karl-Heinz Werner, Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung i n Westdeutschland, 1967, S. 21 - 32. 24 Gunter Kisker, Kooperation, 72/73. 2 5 Vgl. Carl Schmitt, Verfassungslehre, 371. 26 K. C. Wheare weist auf die Worte von Walter Bagehot (English Constitution) h i n : Federal government "is rare because its prerequisites are many. I t riquires the co-existence of several national characteristics which are not often found together i n the w o r l d . . . "

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zieren möchte, so ist ein Vergleich nur m i t Vorsicht möglich. Die Ubergänge von der fränkischen Verwaltung, von der ständischen Verwaltung zum kameralistischen System und der rechtsstaatlichen A d m i n i stration bedeuten nicht ein ständiges Fortschreiten, sondern „die gesamten Grundlagen sind jedesmal geändert" 2 7 . Die personengebundene Gelegenheitsverwaltung ältester Epochen 28 , die Feudalverwaltung, gekennzeichnet durch ein „ M i n i m u m an institutioneller Organisation" 2 ®, die zentral auf die Person des Fürsten zugeschnittene Kameralverwaltung 3 0 sind von den heutigen mechanisch-bürokratischen Vorstellungen vom Verwalten weit entfernt 3 1 . So scheint es, daß die gemeinsamen Verwaltungen bis über die Epoche des Polizeistaates hinaus regelmäßig nicht mehr als ein Zusammenwirken zwar rechtlich i n gewisser Weise verselbständigter, aber doch unter einer gemeinsamen Oberhoheit stehender Einheiten waren, die von Fall zu Fall die Interessen des obersten Landesherren optimal zu verwirklichen i m Stande waren 3 2 , oder daß die Verwaltungskooperation gar auf völkerrechtlicher Ebene lag 3 3 . Rechtliche Rankünen jedenfalls sind bei einer Mischung von Verwaltungskompetenzen nicht aufgetaucht. Die Normenarmut der damaligen Gemeinwesen bezüglich einer Verwaltungsorganisation versagte das uns heute geläufige rechtsstaatliche Instrumentarium, um an die Erscheinung des Verwaltungskondominats rechtliche 34 Maßstäbe anlegen zu können. A u f diesem Hintergrund w i r d deutlich, daß sich nicht ohne Grund der Blick für die Problematik des Verwaltungskondominiums erstmalig i n dem Augenblick öffnete, als die Entfaltung der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft die rechtssystematische Gliederung der Staatsfunktionen 35 i m Geiste von John Locke und Montesquieu freigelegt hatte 3 6 , als sich die Trennung von Verwaltungs27

Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, § 3 (S. 25) ; Erich Kaufmann / Karl v. Stengel / Max Fleischmann (Hrsg.), Wörterbuch des Deutschen Staats- u n d Verwaltungsrechts, 3. Band, S. 690 - 695. 28 Karl Kroeschell, Deutsche Rechtsgeschichte 1, 287 - 299. 29 Hans J. Wolff, i n : W o l f f / B a c h o f I, §6111. (34/35). 30 Otto Mayer, (FN 27) §3 (S. 27) u n d § 4 (S. 39 F N 3) m i t Hinweis auf Preuss, Urkundenbuch zur Lebensgeschichte Friedrichs des Großen, Bd. I V (Sammlung von Kabinettsordres). 3* Ernst Forsthoff, Verfassungsgeschichte, 45 (insbes. FN*); Otto Bachof, EvStL, 2772-2779. 32 Otto Mayer, (FN 27) § 3 (S. 27 - 29), § 4 (S. 39 - 41). 33 Der Deutsche B u n d v. 1815 w i r d i n A r t . 1 der Wiener Schlußakte v. 1820 als „völkerrechtlicher Verein der souveränen deutschen Fürsten" bezeichnet. 34 Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 3 2 - 4 0 ; 42 ff. 35 Ernst Forsthoff, Lehrbuch, 49; ders., EvStL, 18-20. 3β Werner Weber, Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, i n : Spannungen u n d Kräfte, 152- 174; Arnd Morkel, Gewaltenteilung, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Bd. I I (1968) 1018 - 1024.

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recht und Staatsrecht anbahnte 37 . Das konstitutionelle System lieferte die Richtschnur für die Beurteilung der Kompetenzabscheidung des Reiches von den Ländern 3 8 . Die Diskussion über eine gemischte Reich-Länder-Verwaltung entzündete sich zunächst unter der Bismarckschen Reichsverfassung an § 4 des Gesetzes zur Abwehr und Unterdrückung aller sonstigen Viehseuchen vom 23. Juni 188039. Diese Norm ermächtigte die Reichsverwaltung, die nach A r t . 4 BRV zwar zur Beaufsichtigung der Länder über die gesetzestreue Ausführung der Reichsgesetze berufen war, nicht jedoch zu irgendwelcher vollziehenden Tätigkeit, zu veterinärpolizeilichen Maßregeln, wenn „nothwendig die Gebiete mehrerer Bundesstaaten betroffen werden müssen, . . . für die Herstellung und Erhaltung der Einheit i n den seitens der Landesbehörden zu treffenden oder getroffenen Maßregeln zu sorgen und zu diesem Behufe das Erforderliche anzuordnen, nöthigenfalls auch die Behörden der beteiligten Bundesstaaten unmittelbar mit Anweisungen zu versehen". Eine ähnliche Verzahnung der Verwaltungen des Reiches und der Bundesstaaten hatte schon vorher das Rinderpestgesetz vom 7. A p r i l 186940 und 28. Mai 187841 vorgenommen 42 . Das Besondere an diesen Regelungen war, daß dem Reichskanzler als Exekutivspitze des Reiches unter Durchbrechung der nunmehr qua constitutione rigid getrennt formierten Verwaltungshierarchien i n Reich und Ländern die Kompetenz beigelegt worden war, einzelne (auch untergeordnete) Landesbehörden unmittelbar an seine Weisungen zu binden 4 3 . M i t dem Ubergang zum modernen Rechtsstaat, seinen individuellen Freiheitsverbürgungen und seinem Grundsatz von der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erwies sich nun die Frage bedeutsam, ob eine solche Mischung exekutivischer Befugnisse i m föderativen Verfassungsstaat i m Einklang mit den kodifizierten Verfassungsprinzipien stünde. 37 Peter Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 15-30, insb. 22/23. 38 Carl J. Friedrich, P o l i t i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 436; Klaus v. Beyme, Föderalismus, 552-575 (559); Peters / Salzwedel / Erbel, Grundfragen, 216. ω RGBl. 153. 40 B G B l , des Norddeutschen Bundes, S. 105 (§ 12). 41 RGBl. 95. 42 § 41 des Gesetzes betreffend die Bekämpfung gemeingefährlicher K r a n k heiten v o m 30. J u n i 1900 (RGBl. 315); vgl. auch: Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 2. Band, S. 471/472; Albert Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1. Bd., S. 582; Manfred Rauh, Föderalismus u n d Parlamentarismus i m W i l helminischen Reich, 1973, S. 65 ff.; Holtkotten, B K (Erstbearbeitung), A r t . 128, S. 3. 43 Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 308. Die B R V sah ein solches Befehlsrecht nicht vor. Dazu unter F N 59.

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Denn es setzte sich die Anschauung durch, daß die vollziehende Gewalt ihre Vollzugsakte nicht kraft eigener Machtbefugnis ergehen lassen, sondern nur vorbehaltlich einer besonderen Rechtsgrundlage verwaltend tätig werden dürfe (Vorrang des Gesetzes und dem daraus fließenden Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes)44. Der Gesetzmäßigkeitsgrundsatz wurde nicht allein auf den materiellen Tätigkeitsbereich des Verwaltens erstreckt, er wurde auch auf die gesamte Verwaltungsorganisation ausgedehnt 45 . Rechtmäßig ist also die Verwaltungsausführung nur dann, wenn eine gesetzlich inaugurierte Stelle tätig geworden ist 4 6 . Bei dem gemeinsamen Verwalten von Reich und Bundesstaaten war es aber gerade die Frage, ob die Bismarcksche Reichsverfassung ein Verwaltungskondominium gestattete 47 . I n die verfassungsrechtlichen Erörterungen wurden später die Reblausgesetze vom 13. März 187548, vom 3. J u l i 188349 und vom 6. J u l i 190450 einbezogen 51 . Den beiden ersten Gesetzen lag folgendes zugrunde: U m den Gefahren der Reblausseuche möglichst effizient i m Sinne der Konventionen von 1878 und 18815* zu begegnen, stattete § 5 des Gesetzes von 1883, ähnlich wie schon das Viehseuchengesetz, den Reichskanzler mit dem Rechte aus, in besonderen Fällen „die Behörden der betheilig44 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I (1895), 74; 3. Auflage, 70; Dietrich Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, 29 ff.; 74 ff.; Carl Hermann Ule, EvStL, 848-852 (848-850); Theodor Maunz, i n : M a u n z / / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1960) R N 124 ff., 128. 45 Richard Thoma, i n : Anschütz / Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 2. Band, 223-233; Otto Bachof, EvStL, 2772-2779; Franz Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 58/59; Arnold Röttgen, Organisationsgewalt, V V D S t R L 16, (1958) 163 ff.; ders., Fondsverwaltung, 41; Wieland Hempel, Bundesstaat, 24 F N 1; Wolff / Bachof I, § 9 I. b) (S.42-44); §21111. (S. 96) u n d §3011. (S. 177 - 183); Hess. StGH, N J W 1970, 937/938; A n m . Friedrich Menger u n d Hans-Uwe Erichsen, VerwArch. 61 (1970) 375 - 379. 4 6 Hamann ! Lenz, Einf., S. 62 unter 6.; S. 98-101: Von einer originären, d. h. nicht aus der Verfassung abgeleiteten Organisationsgewalt des Staates als einem Hausgut der Verwaltung, einem R e l i k t des Dualismus zwischen Herrscher u n d Parlament i n der konstitutionellen Monarchie, könne nicht mehr die Rede sein; Ernst Rudolf Hub er, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. 1, S. 62, 63. 47 Z u m sog. föderativen Gesetzesvorbehalt: Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , §7811. b) 2. (S. 125); Ernst-Wolfgang Böckenförde, Organisationsgewalt, 96 ff. 4 ® RGBl. 175. 4 » RGBl. 149. so RGBl. 261. 51 Albert Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1. Band, S. 708 - 711; Heinrich Triepel, Reichsauf sieht, 298 ff. (308); 623/624; 685 ff.; Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 2. Band, 471/472 F N 31; Paul Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 6. Auflage, 1912, 296-299. 52 Dazu: Abgeordneter Dr. Schulze-Delitzsch vor dem Reichstag, Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstags, 5. Legislaturperiode, I I . Session, 1882/1883, S. 1047, 1048.

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§ 1 Grundlegung

ten Bundesstaaten unmittelbar mit Anweisung zu versehen". § 2 des Gesetzes von 1875 lautete: „Die von dem Reichskanzler m i t diesen Ermittelungen und Untersuchungen (sc. über das Auftreten der Reblaus; § 1) betrauten Organe sind befugt, auch ohne Einwilligung des Verfügungsberechtigten den Zugang zu jedem m i t Weinreben bepflanzten Grundstücke i n Anspruch zu nehmen, die Entwurzelung einer dem Zwecke entsprechenden Anzahl von Rebstöcken zu bewirken und die entwurzelten Rebstöcke, sofern sie m i t der Reblaus behaftet sind, an Ort und Stelle zu vernichten." Berücksichtigt man, daß unter der Bismarckschen Verfassung 53 der Vollzug der Reichsgesetze ebenso wie unter dem Bonner Grundgesetz i m Grundsatz den Ländern überantwortet war 5 4 , das Reich diesen Verwaltungszweig nicht an sich gezogen hatte 5 5 , i h m also weder Weisungsbefugnisse gegenüber den Bundesstaaten noch auch eigene Exekutivbefugnisse auf diesem Gebiete neben den Gliedstaaten zukamen, so findet sich i n diesen Regelungen ein augenfälliges Beispiel für eine föderativ gemischte Verwaltung, für die man einen Anhaltspunkt i n der Verfassung vergeblich sucht. Gleichwohl sind diese Vorschriften Jahre hindurch entsprechend gehandhabt worden. Man könnte annehmen, daß die Einführung der Mischverwaltung ein Fehltritt des Parlaments aus einer gewissen Gleichgültigkeit gegenüber der entlegenen Materie gewesen ist 5 6 . Das war jedoch nicht der Fall. Wegen der Gefährlichkeit der Seuche 57 zeigte sich an den Maßnahmen der Bekämpfung eine breite Öffentlichkeit interessiert; i m Reichstag kam es wiederholt zu Interpellationen 5 8 . Bei den parlamentarischen Einwänden gegen die Gesetze handelte es sich jedoch ausschließlich u m Kosten- und Entschädigungsfragen. War man bei den Beratungen zu den Reblausgesetzen davon ausgegangen, daß einer gemeinsamen Reich-Bundesstaaten-Exekutive nichts Verfassungswidriges anhafte, so wurde etwa zur gleichen Zeit bei den Beratungen zum Viehseuchengesetz von 1880 i m Reichstag der Grundstein für die These von der Verfassungswidrigkeit der Mischverwal53 A r t . 4 B R V 1871. 54 Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , 961 -963; Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 162/163; 261/262. 55 Das wäre auch verfassungsändernd durch qualifiziertes Reichsgesetz praeter constitutionem möglich gewesen. 5β Diese Vermutung liegt aus heutiger Sicht nahe; vgl. Karl Friedrich Viaion, Haushaltsrecht, 455, der mehr scherzhaft von „Bundesrebläusen neben den Landesrebläusen" spricht. 57 Vgl. den Bericht des Abgeordneten Dr. Schulze-Delitzsch, (FN 52). 58 Sammlung sämtlicher Drucksachen des Deutschen Reichstags, 2. Legislaturperiode, I I . Session, 1874/1875, I I I . Band, Nr. 90 u n d 112, Nr. 165, 165; Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstags, 5. Legislaturperiode, I I . Session, I I . Band, S. 971, 1047 - 1049 u n d zuletzt i n der 3. Lesung des Gesetzes: Stenographische Berichte, I V . Band, S. 2843 - 2847.

I I . Geschichtliche Entwicklung

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tung gelegt 59 . Hatte es schon damals an dezisiven Argumenten gegen eine gemischte Kompetenzwahrnehmung von Zentralstaat und Gliedstaaten gefehlt, so war doch die Furcht davor, daß die Zentralstaatsgewalt den Einzelstaaten gegenüber weiter ausgedehnt würde, der Argwohn gegen die Neigung der Zentralregierung, die „föderalistischen Interessen zu verletzen" 6 0 , stark genug, jede Zusammenarbeit des Reiches mit den Ländern ohne Differenzierung m i t dem V o r w u r f der Verfassungswidrigkeit zu überziehen 61 . Daß davon auch solche Kooperationsformen betroffen wurden, die sich praktisch bewährt und sich keineswegs als der föderativen Idee zuwiderlaufend ausgewiesen hatten, liegt auf der Hand. Ungeachtet der vereinzelten theoretischen Angriffe, gehörte die gemeinsame Verwaltungsausführung zur Verfassungswirklichkeit des Deutschen Reiches von 1871. Die Weimarer Zeit ließ die Stimmen gegen eine Verwaltungskooperation von Reich und Ländern fast vollends verstummen. Das hatte seinen Grund vor allem darin, daß man von dieser Seite nicht geneigt war, die Dinge um die Mischverwaltung hochzuspielen, konnte doch das Reich i m Wege der einfachen Gesetzgebung nach A r t . 14 WRV die Landesausführung von Reichsgesetzen i n reichseigene Verwaltung überführen®2. Unter diesem Damoklesschwert für die Landesverwaltung mußte 59 Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstags, 4. L e gislaturperiode, I I I . Session, 1880, I I . Band, S. 1038 - 1069, 1236: Abgeordnete Freiherr v. Ow u n d Graf v. Fugger-Kirchberg, Stenographische Berichte, ebd., S. 1039-1041; Abgeordneter Ruppert, S. 1044; Abgeordneter Graf v. FuggerKirchberg, S. 1236/1237. 60 Stenographische Berichte . . . des Reichstages, 11. Legislaturperiode, I.Session, 3. Anlagenband, 1904, S. 2247 (Aktenstück 426): Bericht der K o m mission über das Reblausgesetz von 1904, nach dessen § 15 die unmittelbare exekutivische Tätigkeit des Reiches wegfiel u n d dem Reiche nunmehr das Recht zugestanden wurde, den Maßnahmen der Landesbehörden beizuwohnen. ei So: Abgeordneter Graf v. Fugger-Kirchberg, (FN 60), S. 1236, 1237. K r i tische Töne bei Heinrich Triepel, Reichsauf sieht, 307 -311; ders., Unitarismus u n d Föderalismus i m Deutschen Reich, 1907, 53 ff. 62 Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, A r t . 14 (S. 109 bis 111); Fritz Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, S. 128 bis 130; ders., V o m Staatsleben unter der Weimarer Verfassung ( I I I . Teil), i n : JöR 21 (1933/34) 23 ff.; Gerhard Lassar, i n : Anschütz/ Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. I, 311-321; Willibalt Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, 148 - 159, 253 - 279; Hans Schäfer, Die bundesstaatliche Ordnung, DVB1. 1969, 420-429. I n diesen Zusammenhang stellt sich auch die „Denkschrift der bayerischen Staatsregierung auf Umgestaltung der Weimarer Verfassung" v o m 4. Januar 1924. — Die Durchbrechung der föderalen Ordnung w a r auch i m Wege des A r t . 48 Abs. 2 - 5 W R V an der Tagesordnung: Ernst Rudolf Huber, Die Lehre v o m Verfassungsnotstand, i n : Festschrift für Werner Weber, 39; ders., M i l i t ä r gewalt, Notstandsgewalt, Verfassungsschutzgewalt i n den Konflikten zwischen Bayern u n d Reich 1920- 1923, i n : Festschrift f ü r K a r l Michaelis, 1972, 173 bis 192.

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§ 1 Grundlegung

sich e i n S t r e i t u m eine v e r f a s s u n g s w i d r i g e G e m e i n s c h a f t s v e r w a l t u n g v o n v o r n h e r e i n als u n f r u c h t b a r e r w e i s e n 6 3 . Ι Π . Heutige Lage der Mischverwaltung A n k n ü p f e n d a n die A r g u m e n t e gegen j e d w e d e gemischte V e r w a l t u n g des K a i s e r r e i c h s v o n 1871 h a t sich u n t e r d e m Grundgesetz die c o m m u n i s o p i n i o 6 4 v e r h ä r t e t , die M i s c h v e r w a l t u n g sei d e m f ö d e r a t i v e n Staate fremd. „ B u n d u n d Länder sind getrennte autonome Verwaltungsräume, zwischen denen es g r u n d s ä t z l i c h k e i n e B r ü c k e g i b t 6 5 . " „ E s b e d a r f d e r k l a r e n Grenzen. Jede V e r m i s c h u n g d e r I n s t i t u t i o n e n u n d F u n k t i o n e n g e f ä h r d e t die W a h r n e h m b a r k e i t , w e n n n i c h t die M ö g l i c h k e i t d e r g r u n d 63 Ottmar Bühler, i n : Anschütz / Thoma, Bd. I, 696; Gerhard Lassar, Reichseigene V e r w a l t u n g unter der Weimarer Verfassung, JöR X I V (1926), 1 6 - 2 5 ; Franz Albrecht Medicus, Reichsverwaltung, JöR 20 (1932), 1 4 - 2 0 ; 114/115. Kritisch und streng dagegen: Kurt Neuber, Vollziehungsgemeinschaften, 1932, 76/77. β4 BVerfGE 11, 105- 126 (125) [Kindergeldgesetz]; einschränkend jetzt: BVerfGE 32, 145 - 156 [Beförderungssteuer]; B V e r w G E 4, 2 4 - 5 0 (24-30) [Preisgesetz]; B V e r w G E 18, 333-335 [Interzonenhandelsverordnung]; B F H , B B 1971, 344/345; sehr streng wieder BVerfGE 39, 9 6 - 128 [Städtebauförderungsgesetz]. I n der L i t e r a t u r lehnen die Mischverwaltung grundsätzlich ab: Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953, S. 447; Harry Rohwer-Kahlmann, Schranken der Zustimmungsgesetze, AöR 79 (1953/54) 223; Erich Gerner, Z u r Frage der „MischVerwaltung", BayVBl. 1955, 193- 195; Theodor Maunz, Gesetzgebung u n d Verwaltung, 1956, S. 265/266; ders., i n : M a n g / M a u n z / Mayer / Obermayer, BayStVwR, 13; ders., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 35 - 38, 48, 57 - 6 2 ; ders., Staatsrecht, 17. Auflage, S. 248 (In der 20. Auflage findet sich der Begriff Mischverwaltung n u r mehr i m Stichwortregister, nicht mehr i m Text); Ernst-R. Sievers, Kindergeldgesetzgebung, N J W 1957, 443/444; Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt von B u n d u n d Land, BayVBl. 1958, 7 4 - 7 6 ; Kurt Zweigert, Das neue Kartellgesetz, DVB1. 1958, 333/334; Dietrich Katzenstein, Machtverschiebung zwischen B u n d u n d Ländern, D Ö V 1958, 602/603; Georg Diller, i n : Staatslexikon, Bd. 2 (1958), Sp. 297; Andreas Hamann, Deutsches Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1958, S. 178; Hamann/Lenz, 568/569; Helmut Darmstadt, Z u r Frage der Mischverwaltung, Diss. Münster 1961, passim; Wolf gang Greif, Personenbeförderungsgesetz, 1961, S. 68; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 84/ 85; 106/107; Volkmar Götz, Europäisches Gemeinschaftsrecht u n d deutsches Recht, J Z 1963, 266/267; Karl Schweiger, i n : Nawiasky, Die Verfassung des Freistaates Bayern, A r t . 77 (1963) R N 9 ; Jörg Schlüter, Das Zusammenwirken von Verwaltungsbehörden bei Erlaß eines Verwaltungsaktes, Diss. Münster 1966, S. 2 5 - 3 9 ; Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, 1966, S. 180; Franz Mayer, V e r w a l t u n g von B u n d u n d Ländern, 1967, S. 48, 54, 55; Günter Greitemann, Die V e r w a l t u n g der Staatskassenmittel, 1968, S. 145; Hans-Uwe Erichsen, Konnexität, 1968, S. 33; Carl Hermann Ule, i n : M a y e r / Ule, RhPfStVwR, 6/7; Uwe Tidick, Hamburger Hafen, Diss. Hamburg 1969, S. 167 - 170; Giese / Schunck, 197; Schunck / de Clerck, Staatsrecht, 267, 270, 292; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 95/96; Josef Kölble (Hrsg.), Das Deutsche Bundesrecht, I. A. 10., S. 154; Schmidt-Bleibtreu / Klein, 670; Theodor Schramm, Staatsrecht, Band 3, S. 40; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , §77 V . a ) 2. (S. 113). es Georg Diller, Staatslexikon, Bd. 2, Sp. 297.

I I I . Heutige Lage

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sätzlichen Trennung. Man kann von einem Gesetz der Askese der Formen der Begegnung von Zentralstaat und Gliedstaaten untereinander i m Bundesstaat sprechen. Je mehr sich die Länder und der Bund . . . zu gemeinsamem Handeln zusammenfinden, je mehr der Bundesstaat als Gesamtstaat entgegen seinem Wesen, bloße Summe zu sein, handelnd tätig wird, je mehr also die bundesstaatliche Gesamtheit Einheit wird, desto mehr nähert sich das Ganze dem Einheitsstaat 66 ." Nach solchen Darlegungen hat es bisweilen den Anschein, das Veto gegen die Mischverwaltung speise sich aus dem Wesen der Bundesstaatlichkeit, aus dem Föderalismus als solchem, die Verfassungswidrigkeit der Mischverwaltung sei ein A x i o m des Föderalismus 67 . Zwangsläufig hängt die Frage nach der Zulässigkeit des Verwaltungskondominats unverrückbar m i t dem föderalen Verfaßtsein des Staates zusammen; die entscheidenden Impulse für die Klärung des Problems verleiht aber die Verfassung i n ihrer gegenwärtig-konkreten juristischtechnischen Struktur 6 8 . Gleichwohl ist heute der Standpunkt vom Verbot der Mischverwaltung zwischen Bund und Ländern nahezu unangefochten, obwohl eine Auskunft, was darunter zu verstehen sei, nicht gegeben wurde 6 9 . Dies, obwohl die Überlegung nicht einmal fern lag, daß ein Rechtsinstitut, das aus dem föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik seinen U r sprung nimmt, von dem Bemühen i n der jüngsten Verfassungsgeschichte, dem Föderalismus durch eine gewandelte Sinngebung eine neue Basis zu legen, nicht unberührt geblieben sein kann 7 0 . 66

Hans F. Zacher, Freiheitliche Demokratie, 198. Die Diskussion ist zuweilen n u r aus einem vorgefaßten politischen Verständnis zu begreifen, das beispielsweise unter der Flagge des Subsidiaritätsprinzips segelt oder auch modernistisch i n der Euphorie des „kooperativen Föderalismus" befangen ist. Vergleiche: Jürgen Harbich, B u n desstaat, 5; BVerfGE 4, 178, 189; Franz Mayer, V e r w a l t u n g von B u n d u n d Ländern, 61-67. Kritisch: Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 154- 158; Peter Lerche, Föderalismus als nationales Ordnungsprinzip, W D S t R L 21 (1964) 66 - 104 (66), u n d Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 166 f. 68 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 363-391 (367); Hamann / Lenz, S. 75. Bestärkt w i r d diese Ansicht durch die unterschiedlichen Lösungsansätze unter der Bismarckschen, der Weimarer Reichsverfassung u n d dem G r u n d gesetz. 69 Siehe nur die Aufgabe für den jungen Juristen, i n : B a y V B l . 1970, 336, 377, 378. 70 Werner Weber, Spannungen und Kräfte, S. 292-313; Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, 1962, S. 1 2 - 3 4 ; ders., Grundzüge, S. 90-112; ders., Aspekte des kooperativen Föderalismus, S. 141 ff.; Walter Sumereder, Föderalismus als staatsrechtlicher u n d staatspolitischer Begriff, ÖZÖR X X I (1971) 115 - 132; Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 621 -661. Besonders hervorzuheben sind die beiden Beiträge von Arnold Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l t u n g und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, i n : JöR 3 (1954) 67 - 147 und JöR 11 (1962) 173-311. Eine tiefgreifende Änderung des bundesstaatlichen Gefüges vollzog das Finanzreformgesetz v o m 12. M a i 1969 (BGBl. I 359). 67

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte § 2 D i e Verwaltungskompetenzen von B u n d und L ä n d e r n und die gegenseitigen Ingerenzrechte I. „Die Ausübung der Staatsgewalt ist Sache der Länder" 1 als Grundsatz

Die Kontroverse zwischen Bund und Ländern 2 u m die Mischverwaltung findet ihre Quelle i n der Verteilung der Staatsgewalt auf Zentralstaat und Gliedstaaten durch das Bonner Grundgesetz 3 . Ausgehend von dem betont föderalistischen Interpretationsgrundsatz 4 des A r t . 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz selbst keine andere Regelung t r i f f t oder zuläßt. Damit hat sich die Verfassung für einen Aufgabenverteilungstypus entschieden, der eine Anzahl taxat i v genannter Agenden i n das Zuständigkeitsfeld des Bundes verweist — das ist für die Verwaltung etwa i n den A r t . 86, 87 GG geschehen —, jedoch für den grundgesetzlich nicht registrierten Rest eine generalklauselartige Kompetenzvermutung 5 zugunsten der Landesstaatsgewalt ausspricht. So hat es zunächst den Anschein, eine Mischung von Bundes- und Landeskompetenzen sei gar nicht vorstellbar 6 . Anders als beispielsweise der nord-amerikanische sog. dual federalism 7, der die Wahrnehmungsverteilung nach Sachaufgabenbereichen 8 auf den Bund oder die Staaten vornimmt, hat sich das Grundgesetz, anknüpfend an die Tradition der Verfassungen von 18719 und 191910, sowohl für eine materielle Kompetenzaufteilung, eine Trennung nach Sachaufgabenbereichen, wie auch eine funktionelle Kompetenzverteilung, eine Zuteilung und Trennung nach Staatsfunktionen i m Gewaltentrennungssystem, entschieden 11 . Durch diese doppelte Differen1 Vgl. den Vorschlag des Abgeordneten Dr. Schmid für die Fassung des jetzigen A r t . 30 GG i n der 48. Sitzung des Parlamentarischen Rates v o m 9. Februar 1949, Sten. Ber. S. 626. 2 BT-Drucks. V/4002 v o m 20. März 1969, betr.: Weiterentwicklung des föderativen Systems, Ziffer 4.7. (S. 12). 3 Werner Weber, Staats- u n d Selbstverwaltung, 15 f.; ders., Spannungen u n d Kräfte, 306; Rolf Gr awert, Verwaltungsabkommen, 190- 193, 205-207. 4 Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 651. 5 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 30 (1959) R N 1; SchmidtBleibtreu / Klein, 389. 6 Ähnlich: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 17. 7 Wilhelm Kewenig, Kooperativer Föderalismus und bundesstaatliche Ordnung, AöR 93 (1968) 433-484 (436 F N 8); Klaus Müller, öffentliches Recht, 3. Auflage, 1972, S. 83/84. 8 Dementsprechend ist eine föderative Einheit für den K o m p l e x Paßwesen sowohl legislativ, wie exekutiv u n d j u d i k a t i v zuständig; vgl. Η err fahr dt, B K , A r t . 83, I I I . 2.; Klaus v. Beyme, Föderalismus, 561 -565. β A r t . 2 - 5 BRV. io A r t . 5 - 1 6 WRV.

I I . Die Beteiligung des Bundes

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zierung, das Ineinanderspringen von materieller und funktioneller Kompetenz des Bundes und der Länder, ist neben den eingangs angesprochenen mehr faktischen Umständen rechtlich i n besonderem Maße die Möglichkeit der gemischten Verwaltung angelegt. Denn zwar stehen die Verfassungsräume des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander 12 , zwar sind die Länder regelmäßig zur Erfüllung aller Staatsaufgaben berufen, aber die durch das Grundgesetz von diesen Regeln ausgenommenen Agenden und staatlichen Wahrnehmungsbereiche decken sich nicht, weil sie einerseits materiell wie andererseits funktional bestimmt sind. Somit entwerfen sich die föderativen Zuständigkeitsabgrenzungen des Grundgesetzes als „dünnwandiges Beziehungssystem von gläserner Sprödigkeit" 1 3 . Die grundsätzliche Ausübung der Staatsgewalt durch die Länder ist durch das Grundgesetz i n mannigfacher Weise durchbrochen 14 . Das wesentlich Neue des Grundgesetzes gegenüber seinen Vorgängern und der Zentralpunkt der Diskussion u m die Mischverwaltung liegt i n der Ausgestaltung des V I I I . Abschnittes über die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung, der i n subtiler Akribie dem Bund dessen Verwaltungsbefugnisse und Verwaltungsformen (Verwaltungstypen 15) zuweist 16 . I I . Die Beteiligung des Bundes an der Verwaltung

Obschon das Grundgesetz das Schwergewicht der Exekutive unzweifelhaft in die Hände der Länder gelegt hat 1 7 , nimmt der Bund an 11 Wilhelm Merk, Deutsches Verwaltungsrecht, 1. Band, 533 f.; beispielsweise: A r t . 7 0 - 8 2 ; 83 - 91 b; 92 - 104; 104 a ff. GG. 12 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 9 - 1 1 . 13 So: Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 34; ähnlich: ders., Revision, 469-471; Wilhelm Laforet, V e r w a l t u n g u n d Ausführung der Gesetze nach dem Bonner Grundgesetz, DÖV 1949, 221 -226; Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus, DÖV 1966, 515 -517; Heinz-Peter Rill, W D S t R L 31 (1973) 89. 14 Eine erste Übersicht bietet: Roman Herzog (Hrsg.), J A 1971, 733-738. is Erich Gerner, BayVBl. 1955, 193 - 195; Werner Thieme, D Ö V 1972, 481, sieht die Notwendigkeit f ü r einen weiteren T y p : die eigenverantwortliche Ausführung von Bundesaufgaben durch den Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde. ι 6 Die Verfassungen von 1871 u n d 1919 kannten keinen Typenkatalog der Verwaltungsausführung. I n A r t . 4 B R V findet sich lediglich eine Skala der Gesetzgebungszuständigkeiten des Reiches u n d des damit deckungsgleich verknüpften Beaufsichtigungsrechts des Reiches über die Landesverwaltungen. Eigene Verwaltungszuständigkeiten erschöpften sich i m Post- u n d Telegraphenwesen, i n Kriegsangelegenheiten u n d dem Äußeren. Eine ähnliche Regelung traf die Weimarer Verfassung. ι 7 Rudolf Werner Füßlein, Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des G r u n d gesetzes, i n : JöR 1 (1951), Vorb. zum V I I I . Abschnitt, S. 621 - 624 u n d A r t . 87, S. 644-652; Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 304-313.

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte

der v o l l z i e h e n d e n G e w a l t i n n i c h t u n w e s e n t l i c h e m M a ß e t e i l 1 8 . Diese E i n f l u ß n a h m e h a t d i e V e r f a s s u n g i n f o l g e n d e T y p e n gegossen: 1. Die bundeseigene

Verwaltung

N a c h d e m G r u n d g e s e t z o b l i g a t o r i s c h i n bundeseigener V e r w a l t u n g s i n d b e s t i m m t e A g e n d e n d u r c h e n t w e d e r e i n s t u f i g e 1 9 oder m e h r s t u f i g e 2 0 unmittelbare Bundesverwaltung oder andererseits d u r c h e i n s t u f i g e 2 1 22 oder m e h r s t u f i g e mittelbare Bundesverwaltung 23 durch bundesunmitt e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n , S t i f t u n g e n 2 4 u n d A n s t a l t e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts z u f ü h r e n . D a n e b e n besteht f a k u l t a t i v f ü r eine R e i h e v o n A u f gabenbereichen eine V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z des B u n d e s i n d e r O r g a n i s a t i o n s f o r m d e r e i n s t u f i g e n 2 5 oder m e h r s t u f i g e n 2 6 u n m i t t e l b a r e n B u n d e s v e r w a l t u n g , d u r c h selbständige B u n d e s o b e r b e h ö r d e n 2 7 u n d n e u e 2 8 18 Arnold Röttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, JöR 3 (1954) 67 - 147 und JöR 11 (1962) 173-311; Josef Kölble t Bundesaufgaben, 4 1 - 7 5 ; Peter Badura, Bundesverwaltung, EvStL, 292-301; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, 6 5 - 107; Werner Weber, Verwaltungsorganisation, i n : HDSW, 11. Band, S. 276 - 281. 19 Die nachfolgend genannten Beispiele streben keine Vollständigkeit an; sie sind nur zur Orientierung gedacht. Luftverkehrsverwaltung: A r t . 87 d Abs. 1; mehrstufiger A u f b a u ist jedoch zulässig: v. Mangoldt / Klein, A r t . 87 d, I V . 3. b), S. 2385; Klaus Lange, V e r kehr u n d öffentliches Recht, 299; Bundesrechnungshof: A r t . 114 Abs. 2 (Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 114 (1970) R N 1, 2). 20 Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung, Bundesbahn, Bundespost: A r t . 87 Abs. 1; Bundeswehr: A r t . 87 b Abs. 1, S. 1; Wasser- u n d Schiffahrtsverwaltung: A r t . 89 Abs. 2 (BundesauftragsVerwaltung ist jedoch denkbar: Abs. 2, S. 3). 21 Möglich für die Bundesbank: A r t . 88 (υ. Mangoldt / Klein, A r t . 88, I V . 2. b) u n d c), S. 2418 - 2421); überregionale soziale Versicherungsträger: A r t . 87 Abs. 2. 22 Bundesanstalt für A r b e i t : A r t . 87 Abs. 2. 23 Werner Weber, Die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, 499-507. 24 Stiftung Preußischer Kulturbesitz: A r t . 135 Abs. 4 (BVerfGE 10, 42, 45). 25 Zentralstellen des A r t . 87 Abs. 1, S. 2: Bundesamt für Verfassungsschutz, Bundeskriminalamt; richtig wäre es, i n diesen Fällen von „zweistufiger" Bundesverwaltung zu sprechen, da den Zentralstellen die Ministerialstufe vorgeschaltet ist. 26 Bundesgrenzschutz: A r t . 87 Abs. 1, S. 2 (Die Bundesrepublik, 126, 145 bis 149). 27 A r t . 87 Abs. 3, S. 1 stellt ein „verfassungsrechtliches V e n t i l f ü r einen Ausbau bundeseigener V e r w a l t u n g " (Arnold Köttgen) dar. Von dieser „alternativ-konkurrierenden Verwaltungszuständigkeit des Bundes und der L ä n der" (v. Mangoldt / Klein, S. 2256/2257; übersehen von Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 [1961] RN34) hat der B u n d i n erheblichem Umfang Gebrauch gemacht. Selbständige Bundesoberbehörden i m Sinne des A r t . 87 Abs. 3, S. 1 [Zur Abgrenzung gegenüber den Bundesoberbehörden (Beispiele: Bundesbaudirektion aufgrund Organisationserlasses des Bundeskanzlers v o m 15. Dezember 1972 i m Geschäftsbereich des Bundesministers

I I . Die Beteiligung des Bundes

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bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts 29 , durch mehrstufige unmittelbare Bundesbehörden 30 oder durch Beliehene 31 . Der Bund ist in der Ausübung bundeseigener Verwaltung bei jeder Verwaltungsmaterie i n aller Regel auf einen bestimmt nuancierten Organisationsuntertyp festgelegt 32 .

für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau; Physikalisch Technische B u n desanstalt, Haushaltsplan 1974, Einzelplan 0903) siehe Arnold Röttgen, JöR 11, 266; v. Mangoldt / Klein, A r t . 87, V I . 4./5., S. 2285 - 2290] sind i m Geschäftsbereich (1) des Bundesministers des Innern: (a) Bundesverwaltungsamt, Köln, Gesetz v o m 28. Dezember 1959, BGBl. I 829, (b) Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, Gesetz v o m 3. September 1953, BGBl. 11314, (c) Bundesausgleichsamt, Bad Homburg v. d. H., Gesetz v o m 1. Oktober 1969, BGBl. 1 1909, (d) Bundesumweltamt, Berlin, Gesetz von 1974, BGBl. 1 1505. (2) des Bundesministers der Finanzen: Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, Berlin, Gesetz v o m 10. J u l i 1961, BGBl. I 881. (3) des Bundesministers für Wirtschaft: Bundeskartellamt, Berlin, Gesetz v o m 3. Januar 1966, BGBl. I 37. (4) des Bundesministers für A r b e i t - u n d Sozialordnung: Bundesversicherungsamt, Berlin, Gesetze v o m 9. M a i 1956, BGBl. 1415, v o m 14. September 1965, BGBL 1 1448, u n d Gesetz v o m 10. August 1972, BGBl. I 1433. (5) des Bundesministers für Jugend, Familie u n d Gesundheit: Paul-Ehrlich-Institut, Bundesamt für Sera u n d Impfstoffe, F r a n k f u r t (Main), Gesetz v o m 7. J u l i 1972, BGBl. 11163. 28 I m Gegensatz zu den Modellen des A r t . 130. 29 Berufsständische Körperschaften: Bundesrechtsanwaltskammer, B u n deskammer für Wirtschaftsprüfer, Schifferbetriebsverbände: A r t . 87 Abs. 3, S. 1 (Arnold Köttgen, JöR 11, 273-280); E i n f u h r - u n d Vorratsstellen der Marktordnungsgesetze: EVSt-Getreide als Anstalt des öffentlichen Rechts (Volkmar Götz, JZ 1963, 267). 30 A r t . 87 Abs. 3, S. 2. Diese Alternative ist wegen der schwer erfüllbaren Voraussetzungen bisher nicht v e r w i r k l i c h t ; i m Bereich der Wehrverwaltung hatte der B u n d ins Auge gefaßt, Wehrverwaltungen m i t Unterinstanzen, gestützt auf A r t . 87 Abs. 3, S. 2, einzurichten (dazu: Dietrich Katzenstein, DÖV 1958, 601). A u f den Widerstand des Bundesrates betrieb der B u n d die Einfügung des A r t . 87 a. Ernst Rudolf Huber, Beliehene Verbände, DVB1. 1952, 456-460; v. Mangoldt / Klein, A r t . 87, V I . 6. a) (S. 2290); Josef Kölble, Bundesaufgaben, S.49 F N 15 (Beispiel: Erzeugergemeinschaften nach §§1, 3 Marktstrukturgesetz v o m 16. M a i 1969, BGBl. I 423). 32 Eine A u s w a h l besteht etwa i m Rahmen der Luftverkehrsverwaltung, A r t . 87 d, und der Bundesbank, A r t . 88. — Die Schwierigkeit der Handhabung dieses scholastischen Systems spiegelt sich i n einer Fülle von Beurteilungsunsicherheiten u n d dem ungeklärten Status mancher Einrichtung: Hans Schäfer, Die bundeseigene Verwaltung, DÖV 1958, 241 - 248.

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte

2. Die Landesausführung von Bundesgesetzen „im Auftrag des Bundes" I n der Form des A r t . 85 GG führen die Landesverwaltungen aufgrund verschiedener Verfassungsermächtigungen Bundesgesetze obligatorisch 33 oder fakultativ 3 4 nach Weisung 3 5 des Bundes aus. Dem Bund steht i m Rahmen der Auftragsverwaltung gegenüber dem Land, das Bundesaufgaben 36 erledigt, aber eigene Landesgewalt ausübt 37 , eine dem Kommunalrecht entlehnte Fachaufsicht 38 , m i t h i n eine Kontrolle bezüglich der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit, zu. Instrumentarium der Bundesaufsicht sind der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften 39 , die Ausgestaltung der Behördenorganisation und die Steuerung des Verwaltungsverfahrens 40 , die Regelung der Ausbildung der Bediensteten, die M i t w i r k u n g 4 1 bei der Bestellung der Leiter der Mittelbehörden und nicht zuletzt das Weisungsrecht 42 , i n Dringlichkeitsfällen auch an nachgeordnete Landesstellen. Dieser enge administrative Kontakt zwischen Bund und Ländern bei der Auftragsverwaltung rechtfertigt die Vorstellung isolierter Verwaltungsräume nicht 4 3 .

33 V e r w a l t u n g der Bundesfernstraßen: A r t . 90 Abs. 2 m i t der Möglichkeit „umgekehrter Auftrags Verwaltung" nach Abs. 3; Werner Weber, HDSW, 11. Band, S. 279; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 4 7 - 5 5 ; Finanzverwaltung, soweit dem B u n d die Steuern zufließen: A r t . 108 Abs. 3 (Dieter Haun, Bundesaufsicht, 12); V e r w a l t u n g von „Geldleistungsgesetzen", bei denen der B u n d die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt: A r t . 104 a Abs. 3 (Schmidt-Bleibtreu / Klein, 817/818). 34 Bestimmte Angelegenheiten der Wehrverwaltung: A r t . 87 b Abs. 2, S. 1; Energiewirtschaft: A r t . 87 c; Lastenausgleich; A r t . 120 a Abs. 1, S. 1 (Dieter Haun, Bundesaufsicht, 13-16). 35 Theodor Maunz, Staatsrecht, 262. 36 Giese / Schunck, 200; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 44, 46/47. 37 F ü r die überwiegende Ansicht: Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 6, 7. 38 Hans Schäfer, Bundesaufsicht u n d Bundeszwang, AöR 78 (1952/1953) 1 - 4 9 (9/10); Peter Badura, EvStL, 294/295; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 100. 39 A r t . 85 Abs. 2, S. 1 ( W i l l i Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 [1968] 200 - 243). 40 A r t . 85 Abs. 1 (ν . Mangoldt / Klein, A r t . 85 I I I . 1. a), S. 2206). 41 A r t . 85 Abs. 2, S. 3, A r t . 108 Abs. 2, S. 3. 42 A r t . 85 Abs. 3. Die Weisung ist ohne besondere Transformation durch das L a n d direkt verbindlich: v. Mangoldt / Klein, A r t . 85 I V . 2. f), S. 2220; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 26 - 30. 43 Hans Schäfer, Die Bundesauftragsverwaltung, D Ö V 1960, 641 -649; Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 5 - 2 6 ; Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht I, 113; v. Mangoldt/Klein, A r t . 85, I I . 4. a), S.2199; Β G H Z 16, 9 5 - 1 0 1 (99/100).

I I . Die Beteiligung des Bundes

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3. Die landeseigene Durchführung von Bundesgesetzen und die Bundesaufsicht Der Quantität nach am gewichtigsten, von der Steuerungsmöglichkeit des Bundes her aber am wenigsten weitreichend ist die i n A r t . 84 GG geregelte landeseigene Ausführung der Bundesgesetze. Die landeseigene Verwaltung i m Bereich der Wahrnehmung von Bundesgesetzen 44 als Landesaufgabe 45 unterliegt einer abhängigen 46 Rechtsaufsicht 47 des Bundes, die begleitet w i r d von der Befugnis, das Verwaltungsverfahren und die Behördeneinrichtung 48 zu regeln 49 , allgemeine Verwaltungsvorschriften 50 zu erlassen und aufgrund eines Gesetzes Einzelweisungen 51 zu erteilen. Insbesondere das Recht zur Einzelweisung stellt sich als Nahtstelle zwischen Bundes- und Landesexekutive dar. Die Durchführung der Bundesaufsicht beschränkt sich auf beobachtende Mittel 5 2 , berichtigende Interventionsrechte 53 sowie als ultima ratio den Bundeszwang 54 . Gemessen an der Bedeutung der Bundesaufsicht i m Rahmen des A r t . 84 GG „für die Erhaltung des Zusammenhangs der Teile und der Einheit des Ganzen" 55 i n einem föderativ verwalteten Staat und für das Bestreben, den Bund vor einem Unterlaufen seiner Gesetze durch die Länderverwaltungen zu schützen, haben sich die Ingerenzrechte des 44 Martin Bullinger, Der Anwendungsbereich der Bundesaufsicht, AöR 83 (1958) 279-308; Josef Kölble (Hrsg.), Das deutsche Bundesrecht, I. A . 10., S. 154/155. 45 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 45. 4 β BVerfGE 8, 122 - 141 (131) [Volksbefragung] ; Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 371 - 411. 47 v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V. 5. (S. 2173 - 2176); Ernst Rasch, V e r w a l tungsorganisation, 1962, S. 90. 48 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 84 (1961) R N 1 2 - 3 0 ; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 15-21. 49 V o n der Möglichkeit des A r t . 84 Abs. 1 hat der B u n d großzügig Gebrauch gemacht, so daß entgegen der Regel des Grundgesetzes „auch das Organisations- u n d Verfahrensrecht den Ländern i n weitem Umfang entglitten ist" (ν . Mangoldt / Klein, S. 2139). Die Rechtsaufsicht, die Beobachtungs- u n d Berichtigungsfunktion w i r d dagegen praktisch nicht genutzt (Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 19/20). so A r t . 84 Abs. 2 (Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 [1968] 200 - 243). 51 A r t . 84 Abs. 5, A r t . 119 S. 2 (v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 2. S. 2159 bis 2163). 52 A r t . 84 Abs. 3: Entsenden von Beauftragten, Informatiosrechte (Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 91). 53 A r t . 84 Abs. 4 u n d 5: Mängelrüge, Einzelweisung (v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V I I . / V I I L , S. 2182 - 2191). 54 A r t . 37. 55 Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 647 - 658.

3 Loeser

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte

B u n d e s als stumpfes S c h w e r t m e h r s y m b o l i s c h e n W e r t e s e r w i e s e n 5 6 . So v e r w u n d e r t es n i c h t , daß der B u n d nach F o r m e n gesucht h a t , d i e A u s f ü h r u n g seiner Gesetze s t ä r k e r g e s t a l t e n d i n d i e H a n d z u n e h m e n . 4. Ungeschriebene

Ingerenzrechte

des

Bundes

D i e w e n i g t r a n s p a r e n t e systematische Z e r g l i e d e r u n g der V e r w a l t u n g s t y p e n u n d d e r e n v e r ä s t e l t e n U n t e r t y p e n d u r c h das Grundgesetz d r ä n g t die B u n d e s v e r w a l t u n g , u m diese rechtstheoretischen H ü r d e n z u u m g e h e n , i n d i e R i c h t u n g ungeschriebener V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n 5 7 . Ebenso w i e i m B e r e i c h d e r G e s e t z g e b u n g 5 8 finden sich a u f d e m G e b i e t der V e r w a l t u n g s t i l l s c h w e i g e n d m i t g e s c h r i e b e n e B u n d e s k o m p e t e n z e n k r a f t Sachzusammenhanges oder A n n e x e s ( i m p l i e d powers) oder k r a f t N a t u r d e r Sache ( r e s u l t i n g p o w e r s ) 5 9 . E i n e Z u s t ä n d i g k e i t k r a f t Sachzusammenhanges 60 z u g u n s t e n des B u n d e s i s t d a n n a n z u n e h m e n , w e n n eine d e m B u n d a u s d r ü c k l i c h z u r W a h r n e h m u n g zugewiesene M a t e r i e v e r s t ä n d i g e r w e i s e n i c h t a u s g e f ü h r t w e r d e n k a n n , o h n e daß z u g l e i c h eine n i c h t a u s d r ü c k l i c h zugewiesene A g e n d e i m S i n n e e i n e r reibungslosen u n d vollständigen V e r w a l t u n g m i t e r l e d i g t w i r d 6 1 . A u s 56 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 73; zustimmend: v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V. 6. pr., S. 2176/2177. Z u r Entsendung eines Bundesbeauftragten ist es erst einmal i m Falle des Umsiedlungsgesetzes durch die Beschlüsse der Bundesregierung v o m 20. November 1951 u n d 12. Februar 1952 gekommen: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 19 F N 3. 57 Das findet seinen Ausdruck auch darin, daß ein Bundesgesetz i n der Regel i n mehreren Verwaltungstypen ausgeführt werden muß; insbesondere i n den Fällen der vertikalen Vollzugsspaltung werden mehrere Verwaltungstypen gekoppelt: eine Kombination bundeseigener m i t Auftragsverwaltung n i m m t das Soldatenversorgungsgesetz v o r ; die Ausführung des Kartellgesetzes ist teils Bundesverwaltung, teils Landesverwaltung. 58 Martin Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, AöR 96 (1971) 237 -285; Leibholz / Rinck, 687 -690; 769; B u r k h a r d Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 160- 169; BT-Drucks. V/4002, Weiterentwicklung des föderativen Systems, Nr. 3.1.; hingewiesen sei auf: Hans Heinrich Rupp, Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes, i n : Scritti i n onore de Ambrosini, Band 3, 1970. 5» BVerfGE 12, 205 - 264 (250/251) [Fernseh-Urteil] ; E 22, 180 - 220 (215 - 218) [Sozialhilfe-Urteil]; Josef Kölble, Z u r Lehre von den — stillschweigend — zugelassenen Verwaltungszuständigkeiten des Bundes, D Ö V 1963, 660-673; Norbert Achterberg, Zulässigkeit u n d Schranken stillschweigender Bundeszuständigkeiten, AöR 86 (1961) 6 3 - 9 4 ; Vogel / Kirchhoff, B K , A r t . 104 a (1971) R N 6 1 ; Arnold Köttgen, JöR 3, 80 und 11, 255; a. A. etwa Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 57, 67. 60 Der Betrieb von Rundfunksendern (Deutsche Welle, Deutschlandfunk), die überwiegend Programme für das Ausland ausstrahlen; Paßkontrolle durch den Bundesgrenzschutz (v. Mangoldt / Klein, S. 211); Nebenbetriebe der Autobahnverwaltung u n d der Bundesschlepp-Betrieb; Ressortforschung. ei Begründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucks. V/2861, Ziffer 76 (S. 24) : E n t w u r f eines Flurbereinigungsabkommens zwischen B u n d u n d L ä n dern; vgl. Josef Kölble, Bundesaufgaben, 51; Schmidt-Bleibtreu / Klein, 390/ 391; v. Mangoldt/Klein, A r t . 83, I V . 4., S. 2107 - 2121.

I I . Die Beteiligung des Bundes

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der Natur der Sache62 resultiert eine Bundesverwaltungskompetenz, wenn es i m Wesen der Dinge begründet ist, „ m i t h i n einer ausdrücklichen Anerkennung durch die . . . Verfassung nicht bedürftigen Rechtssatz(es), wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen . . . Zuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des (Bundes) darstellen, . . . und nur von ihm geregelt werden können" 6 3 . I n diesen Zusammenhang gehören die Verwaltungskoordination zwischen Bund und Ländern aus der Natur der Sache 64 ebenso wie die Fälle des überregionalen Verwaltungsaktes 65, die dem Landesbereich so sehr entwachsen, daß sich sinnvollerweise ein Anknüpfungspunkt für ein bestimmtes Land nicht nachweisen läßt. Besondere Bedeutung i m Rahmen ungeschriebener Kompetenzen haben die vom Bund neben den Verwaltungen des A r t . 87 GG aufgrund seiner Organisationsgewalt durch Organisationsakt errichteten verselbständigten, dislozierten und detachierten Einheiten der Ministerien, der rechtsfähigen und nichtrechtsfähigen Bundesinstitutionen sowie die nichtrechtsfähigen Anstalten erlangt 6 6 . Neben diesen stillschweigend mitgeschriebenen Zuständigkeiten bedient sich die Bundesverwaltung zur Ausdehnung ihres Kompetenzfeldes und zur Einflußnahme auf die Landesverwaltung weiterer I n strumentarien sowohl verwaltungsmaterieller wie institutioneller Natur. 62 Schutz der obersten Bundesorgane; V e r w a l t u n g des Bundesvermögens (Konrad Hesse, Bundesstaat, 17); gesamtstaatliche Repräsentation: §25 J W G : BVerfGE 22, 180, 217, [Sozialhilfe-Urteil]; Einbürgerung eines i m Ausland wohnenden Ausländers ohne Inlandsverknüpfung, Verleihung der Rechtsfähigkeit an einen Verein m i t Sitz i m Ausland (OVG Hamburg, DÖV 1961, 111 - 113). 63 Gerhard Anschütz, i n : Anschütz / Thoma, Bd. I, 367; daran anschließend: BVerfGE 3, 407 - 439 (421) [Baugesetz des Bundes]; E 11, 89 - 101 (98/99); E 15, 1 - 2 5 (20) [Seewasserstraßen]; E 22, 180, 217; E 26, 246-259 (257); Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 84; Hans Peter Ipsen, A k t u e l l e Zuständigkeitsfragen i m Lebensmittelrecht, DÖV 1956, 193-200, 198/199; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 168/169. 64 I m Bereich der Fernstraßenverwaltung: Richard Bartlsperger, BK, A r t . 90 (1969) R N 96, S. 86; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 22. es Vgl. die i n F N 62 am Ende genannten Fälle; v. Mangoldt / Klein, A r t . 83, I V . 5, S. 2112-2121; Peter Badura, EvStL, 293/294; Gunter Kisker, Kooperation, 30/31; Arnold Köttgen, JöR 11, 197/198; zu einseitig: Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 313, unter Berufung auf BVerfGE 11, 17/18. 6β Insgesamt gibt es über fünfzig solcher dem Wortlaut des Grundgesetzes unbekannter „Bundesstellen": Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 107; Arnold Köttgen, JöR 11, 288-290; Werner Weber, Nichtrechtsfähige öffentlich-rechtliche Verbände, 323-334: Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung, Haushaltsplan 1974, Einzelplan 0403; Bundesnachrichtendienst, Einzelplan 0404; Bundesarchiv, Einzelplan 0613; Bundesdruckerei, Einzelplan 1303; Bundesanstalt für Flugsicherung, Einzelplan 1215; Bundesinstitut f ü r Bevölkerungsforschung, Einzelplan 0617 u n d GMB1. 1973, 86. Die Bundesbaudirektion ist inzwischen nach § 1 F V G i. d. F. v o m 30. August 1971 (BGBl. 1 1426) zur „Bundesoberbehörde" (vgl. oben F N 27) anvanciert.

3*

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte

A u f dem Gebiet der V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t n i m m t der B u n d maßgebl i c h e n E i n f l u ß d u r c h d e n S t e u e r u n g s f a k t o r der gesetzesfreien Fondsverwaltung 67 (spending p o w e r ) , die sich d e r P a r l a m e n t a r i s c h e R a t aus d e m Grundgesetz z u e s k a m o t i e r e n h a t t e angelegen sein lassen 6 8 . D i e Bundesfondsverwaltung, k a u m m i t dem Trennungsprinzip der föderat i v e n H a u s h a l t s w i r t s c h a f t e n gemäß A r t . 109 A b s . 1 G G z u v e r e i n b a r e n , finanziert L ä n d e r a u f g a b e n aus m i t D o t a t i o n s a u f l a g e n u n d V e r g a b e richtlinien 69 gekoppelten Bundesmitteln. Ähnliche W i r k u n g e n haben Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t e z u g u n s t e n v o n B u n d e s i n s t i t u t i o n e n gegenüber der L a n d e s v e r w a l t u n g , w e n n diese B u n d e s m i t t e l v e r w a l t e t (budgetäre Weisungsrechte) 70. I n diesem T r e n d s i n d selbst klassische D o m ä n e n der L a n d e s v e r w a l t u n g , insbesondere der K u l t u s , i n d i e d e t e r m i n i e r e n d e E i n f l u ß s p h ä r e des B u n d e s g e r a t e n 7 1 . V e r d r ä n g t ist aus z a h l r e i c h e n S t e l l u n g e n d i e L a n d e s e x e k u t i v e , i n d e n e n nach d e r V o r s t e l l u n g des Grundgesetzes sie b e h e i m a t e t w ä r e , d u r c h Exemtionen 72 zum Vorteil v o n B u n d e s b e h ö r d e n u n d d u r c h d i e B e s c h r ä n k u n g landeseigenen E r messens 7 3 . Ausgeschaltet ist d i e L a n d e s v e r w a l t u n g i n w e i t e n B e r e i c h e n 67 Arnold Röttgen, Fondsverwaltung, 44; Ulrich Scheuner, JJb. 10 (1969/ 1970) 12- 17; Ronrad Hesse, Bundesstaat, 17/18; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 306/307, meint dagegen, die Finanzierungskompetenz stehe selbständig neben der Verwaltungskompetenz; die Finanzierungskompetenz unterläge deshalb nicht den A r t . 83 - 87 GG; inzwischen ist Götz von dieser Ansicht — zu Recht — abgerückt. 68 Rudolf Werner Füßlein, JöR 1, 622 m i t Hinweis auf A r t . 42 Abs. 3 HChE. 69 Gunter Risker, Kooperation, 22/23; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 40, 41, 63. 70 Beispielsweise i m Falle der Kriegsopferversorgung: A r t . 120 GG; Arnold Röttgen, JöR 11, 217-221; Heribert Büchs, Wirtschaftspolitische Entscheidungsfindung, VerwArch. 64 (1973) 221 -245; a. A. Richard Bartlsperger, BK, A r t . 90 (1969) R N 93. 71 Ronrad Schmittner, Der B u n d als Gesetzgeber i m Hochschulbereich, i n : Wissenschaftsrecht, 1971, S. 234 - 252 (234-237); BT-Drucks. V/2861, Begründung zum Finanzreformgesetz, Ziffer 42 - 49 ; die Lage hat sich seit E i n führung des Finanzreformgesetzes (unten § 4 II.) wenig grundlegend geändert. 72 So unterliegen die Landkraftpost nicht dem Personenbeförderungsgesetz, die Kreditanstalt für Wiederaufbau nicht dem Kreditaufsichtsgesetz; ähnlich: §5 Abs. 1, S. 2 A l l g . EisenbahnG i. V. m. §51 B B a h n G ; §28 Außenwirtschaftsgesetz; § 6 c Verordnung über brennbare Flüssigkeiten v o m 12. M a i 1970 (BGBl. 1513); eine gewisse Aussperrung der Landesverwaltung bedeutet die Regelung des § 653 Abs. 1, Nr. 2 RVO, wonach der B u n d Träger einer Eigenunfallversicherung unter anderem für die Beschäftigten unter selbständiger Rechtsform (zumeist: GmbH) betriebener Unternehmen ist, an denen der B u n d zusammen m i t einem L a n d oder einer Gemeinde überwiegend beteiligt ist (Beispiele: Volkswagenwerk, Preussag): Rnoll / Schieckel / Göbelsmann, RVO-Gesamtkommentar, § 653 (1971) Erl. 2; Arnold Röttgen, JöR 11, 214; Ditmar Wurche, Gesetzliche Regelungen des Umweltschutzes und ihre Auswirkungen auf die DB, Die Bundesbahn, 1972, 794-796; Winfried Brohm, Landeshoheit u n d Bundesverwaltung, 4 6 - 5 0 ; Helmuth C. F. Liesegang, Bindung der Bundesverwaltung an Landesrecht, J A 1974, 619 bis 622. ™ Arnold Röttgen, JöR 11, 187/188, 222 - 227, spricht von einer politischen

I I . Die Beteiligung des Bundes

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d e r Planfeststellungsv erfahren 7*. I n G r e n z f ä l l e n w e r d e n einschlägige Landesgesetze a u f A n o r d n u n g des Bundesgesetzgebers i m R a h m e n d e r Bundesauftragsverwaltung unter dem Stichwort Verwaltungskonzent r a t i o n 7 5 v o l l z o g e n oder d e r B u n d b e t e i l i g t sich g a r selbst a m V o l l z u g v o n Landesgesetzen 7 6 . Das B i l d d e r I n g e r e n z e n des B u n d e s a u f d i e L a n d e s v e r w a l t u n g w i r d a b g e r u n d e t d u r c h eine F l u t v o n Verwaltungsabkommen 77 zwischen B u n d u n d L ä n d e r n , d i e u n t e r d e r F l a g g e d e r i n t e r f ö d e r a t i v e n K o o p e r a t i o n u n d des k o o p e r a t i v e n F ö d e r a l i s m u s 7 8 d i e e x e k u t i v i s c h e M a c h t f ü l l e des B u n d e s d u r c h p a k t i e r t e L a n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g 7 9 , eine v e r e i n b a r t e E i n f l u ß n a h m e a u f V e r w a l t u n g s r i c h t l i n i e n 8 0 u n d d u r c h M i t s p r a c h e r e c h t e b e i der B e a m t e n b e s t e l l u n g 8 1 w e i t e r g e s t ä r k t u n d i n n i c h t u n b e t r ä c h t l i c h e m M a ß e auch eine V e r z a h n u n g b e i d e r E x e k u t i v e n h e r b e i g e f ü h r t haben. U n a u f f ä l l i g e s L e n k u n g s m i t t e l des L a n d e s v e r w a l t u n g s v e r f a h r ens ist d a r ü b e r h i n a u s d i e B e s t e l l u n g eines B u n d e s - V e r t r e t e r s des ö f f e n t l i c h e n Interesses 8 2 .

Enteignung der Länder; Konrad Hesse, Bundesstaat, 12 ff.; Walter Leisner, Schwächung der Landesparlamente durch den grundgesetzlichen Föderalismus, DÖV 1968, 389-396; Wolfgang Bouska, Richtlinien, N J W 1962, 620/621. 74 § 36 B B a h n G ; verklausulierter: § 13 BImmissionsschutzG v. 15. März 1974 (BGBl. 1721); §29 A b f a l l G v o m 7. J u n i 1972 (BGBl. 1873): Arnold Köttgen, JöR 11, 215/216; Dieter Blumenwitz, Typische Konflikte zwischen V e r w a l tungsträgern, AöR 96 (1971) 189- 193. 75 Z u m Problemkreis „Zusammentreffen von Planfeststellungen": Willi Blümel, DVB1. 1960, 697 -711; Ernst A. Marschall, Bundesfernstraßengesetz, § 17 R N 6, S. 453 - 460; zur vereinbarten Auftragsverwaltung: Arnold Köttgen, JöR 3, 97/98. ™ A r t . 35; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 R N 4 2 ; S. 18 (jedoch zweifelhaft). S t r i t t i g ist die Praxis einer M i t w i r k u n g des Bundes an der Eigenverwaltung der Länder, die sich über eine bloße Gesetzesbeachtung (Theodor Maunz, ebd. R N 2 1 ; Herzog (Hrsg.), J A 1971, 735) erhebt (ablehnend etwa: BVerfGE 12, 205-264 [2211; E 21, 312-328 [320-328] [Hessisches Wassergesetz] ; B V e r w G E 29, 52 - 60 [Polizeipflicht] ; Karl Zeidler, Ausführungen von Landesgesetzen durch Bundesbehörden, DVB1. 1960, 573-580; differenzierend: Winfried Wöhrle, Die Ausführung von Landesgesetzen durch den Bund, Diss. Münster 1967, S. 19 - 49, 75; Knut Ipsen, B K , A r t . 87 a (1969) R N 105 - 133). 77 Rolf Gr awert, Verwaltungsabkommen, 131 ff. 78 BT-Drucks. V/2861, Begründung zum Finanzreformgesetz, Ziffer 9/10; 3 3 - 5 9 ; Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus der Bundesrepublik, DÖV 1966, 518; Henner Ehringhaus, Der kooperative Föderalismus i n den Vereinigten Staaten von Amerika, 1971, S. 72 ff. ™ Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 240; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 218; Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 124- 142. 80 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 219-222; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 53. 81 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 222-224. 82 Beispielsweise i m Rahmen der Landesausführung des Schutzbereichsgesetzes (§ 18 Abs. 2, B G B l . 1956 1899) u n d des Bundesleistungsgesetzes (§56, BGBl. 1961 11769; Arnold Köttgen, JöR 11, 234/235).

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§ 2 Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Ländern u n d Ingerenzrechte

D i e L a n d e s s p h ä r e b e e i n t r ä c h t i g e n d e B u n d e s v e r w a l t u n g ü b e n auch Rechtsträger des ö f f e n t l i c h e n 8 3 u n d des P r i v a t r e c h t s 8 4 , B u n d e s s p i t z e n v e r b ä n d e , Dachorganisationen u n d B u n d e s a r b e i t s g e m e i n s c h a f t e n 8 5 aus, d i e z u m e i s t i n d e n F o r m e n des V e r w a l t u n g s p r i v a t r e c h t s 8 6 ö f f e n t l i c h e B e l a n g e w a h r n e h m e n . P o l i t i s c h e E i n f l u ß i n s t r u m e n t a r i e n der B u n d e s ebene s i n d z u d e m die Parteien 87 auf d e m U m w e g d e r u n i t a r i s c h b i n n e n s t r u k t u r i e r t e n Parteidisziplin u n d die Kommunikationsverflechtung der z e n t r a l i s t i sehen Verbandsmächte 88. I I I . Ingerenzrechte der Länder N e b e n der w e i t g e s p a n n t e n B u n d e s s t e u e r u n g der L a n d e s e x e k u t i v e n i m m t sich d e r E i n f l u ß d e r L ä n d e r auf d i e B u n d e s v e r w a l t u n g bescheiden aus89. I n g e r e n z e n d e r L ä n d e r ergeben sich m i t t e l b a r aus d e r M i t w i r k u n g d e r f ö d e r a t i v e n K a m m e r B u n d e s r a t 9 0 a n d e r Bundesgesetzgebung ( A r t . 83 Eine Ubersicht liefert der Finanzbericht 1974, Anhang: Beteiligungen des Bundes i m Haushaltsjahr 1972 (Anh. FB). Genannt seien: Deutsche Genossenschaftskasse, F r a n k f u r t (Main): Anh. FB, S. 134; Deutsche Siedlungsu n d Landesrentenbank, B e r l i n u n d Bonn: Anh. FB, S. 251; Wohnungsbaukreditanstalt des Landes Schleswig-Holstein, K i e l : Anh. FB, S. 219; K r e d i t anstalt für Wiederaufbau, F r a n k f u r t (Main): Anh. FB, S. 286. Der B u n d ist an diesen Institutionen jeweils m i t einzelnen Ländern, teilweise auch m i t weiteren juristischen Personen beteiligt. I n diesen Zusammenhang gehört auch die M i t w i r k u n g des Bundes an Verwaltungseinrichtungen der Länder: Wasserschutzpolizei-Schule, Hamburg, Polizei-Führungsakademie, H i l t r u p u n d die Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer. Z u nennen sind schließlich der Bildungsrat und der Wissenschaftsrat. 84 Volkswagenwerk AG, Wolfsburg: Anh. FB, S. 117; Deutsche L u f t hansa AG, K ö l n : Anh. FB, S. 146; Duisburg-Ruhrorter Häfen AG, Duisburg: Anh. FB, S. 171; Elbe-Mittellandkanal GmbH, Hamburg: Anh. FB, S. 174; Neue Deutsch-Böhmische Elbeschiffahrt GmbH, Bonn: Anh. FB, S. 144 (Der B u n d ist am Stammkapital m i t 50, 57 v H beteiligt; die übrigen Anteile w e r den nach dem Rechtsträger-Abwicklungsgesetz v o m 6. September 1965 treuhänderisch für das ehemalige L a n d Sachsen verwaltet). 85 Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen; Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände; Bundesarbeitsgemeinschaften für Rehabilitation; Bundesärztekammer; Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland. 8 6 Hans J. Wolff , i n : W o l f f / B a c h o f I, § 23 I I . b), S. 108-110. 87 Heino Kaack, Geschichte und S t r u k t u r des deutschen Parteiensystems, 1971, S. 512-519; K . C. Wheare, Föderative Regierung, 111-134; Ludwig K. Adamovich, Die Z u k u n f t des Föderalismus i n Österreich, i n : Lauf er (Hrsg.), Föderalismus, 364 - 388 (368/369). 88 Werner Weber, Spannungen und Kräfte, 308, spricht von der grauen Zone offiziöser Quasi-Bundeseinrichtungen; Narr / Naschold, Theorie der Demokratie, 224 - 235. 89 Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 27/28; Thomas Michael Kabierschke, Die Bevollmächtigten der Länder beim B u n d als Element föderativer Verfassungsordnung, Diss. Saarbrücken 1970, S. 159- 176; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN43. 90 Von einer echten Länderbeteiligung k a n n streng formal nicht die Rede sein, w e i l der Bundesrat ein Bundesorgan ist.

I I I . Ingerenzrechte der Länder

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76 - 79, 81 GG) und dem Bundesverordnungsrecht (Art. 80 Abs. 2 GG), durch Zustimmungs- und Einspruchsvorbehalte, weiterhin aus dem Zitierungs-, Einspruchs- und Interpellationsrecht 91 des Bundesrates gegenüber der Bundesregierung (Art. 53 GG), und schließlich unmittelbar, gewissermaßen als Kehrseite der Steuerungsbefugnisse des Bundes, aus der M i t w i r k u n g des Bundesrates bei der Verwaltung des Bundes (Art. 50 GG) 92 , insbesondere dem Arrangement mit der Bundesverwaltung bei der Ausführung der Bundesgesetze nach den A r t . 84 und 85 GG 9 3 . I n exzeptionell gelagerten Fällen ist eine Bundesverwaltung auf Weisung eines Landes denkbar 9 4 . Selten ist auch, daß der Bund i m Wege der Selbstbeschränkung den Ländern verschlossene Verwaltungsbereiche oder Mitwirkungsrechte entsperrt 95 . Willi Blümel 96 berichtet von der eigenartigen Konstruktion bestimmender Landesmitwirkung i m Rahmen des „bundeseigenen" PlanfeststellungsVerfahrens der Deutschen Bundesbahn. Einen gewissen Einfluß auf die Bundesverwaltung verleihen auch die von den Landesverwaltungen bewerkstelligten Zubringerdienste für den Bund, etwa i m Rahmen der Verteidigungsverwaltung 9 7 . Ohne besonderes Gewicht zugunsten der Länder ist indes die vereinbarte Bundesauftragsverwaltung 98 geblieben. Einige Bedeutung hat die Einflußnahme der Länder auf die „föderalistisch strukturierten Unternehmen"^ 9 des Bundes gewonnen. Weiter91

Hamann / Lenz, 482. A r t . 50 ist keine eigenständige Rechtsgrundlage; ausführlich: unten § 7 I I . 2. ; hinzuweisen ist auf Helmut Fröchling, Der Bundesrat i n der K o ordinierungspraxis von B u n d und Ländern, 1972. 93 v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt I I . 5. g), S. 2075. 94 Weisungen an K r ä f t e und Einrichtungen des Bundes bei drohender Gefahr f ü r den Bestand der freiheitlich demokratischen Grundordnung des Bundes: A r t . 91 Abs. 1, 115 i, 35 GG (Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 35 [1959/1970] R N 1 5 ; Carl Otto Lenz, Notstandsverfassung des Grundgesetzes, 187; zum Grundsatz jedoch: V G Koblenz, DVB1. 1974, 301). 95 Wieland Hempel, Bundesstaat, 260/261; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 18 (zweifelhaft; vgl. unten §12111.). 9( * Das Zusammentreffen von Planfeststellungen, DVB1. 1960, 697-711 (708). 97 Arnold Köttgen, JöR 11, 195. 98 Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 11: „umgekehrte Auftragsv e r w a l t u n g " ; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 216-219; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 32/33. Beispiele finden sich auf dem Sektor der Schiffahrtspolizei der Bundeswasserstraßen: Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 124 - 142. Z u r Bundesauftragsverwaltung zu Lasten der Länder: oben F N 75; zur Landesauftragsverwaltung des Bundes: oben F N 79. 99 Die Verwaltungsräte der Bundesbank (§ 6 BBankG), der Post § 5 PostVwG), der Bundesbahn (§ 10 BBahnG) u n d der Kreditanstalt für Wiederaufbau (§ 7 des Gesetzes i n der Fassung v o m 23. J u n i 1969, BGBl. 1574). — Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 1969, S. 242-246; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 28, 36/37. 92

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§ 3 Sinn der Verwaltungstypologie

h i n stellen die Bundesinstitutionen verwaltende „Verbändekaleidoskope" 1 0 0 gewisse, wenn auch mannigfach gefilterte, Richtungselemente der Länder dar. Zu einer Kooperation m i t dem Bund haben sich die Länder auch innerhalb privatrechtlicher Einrichtungen 1 0 1 zusammengefunden. § 3 Sinn der Verwaltungstypologie und der Grundsatz: Die Gesetze werden entweder durch ein Land oder den Bund ausgeführt Ernst Forsthoff 1 hat unter dem Eindruck des Wandels des föderativen Gefüges i n der Weimarer Republik den Satz geprägt, die Entscheidung darüber, ob der moderne Staat noch Bundesstaat sei, werde auf dem Sektor der Verwaltung gefällt. Der Parlamentarische Rat, Rechnung tragend dem i n der unmittelbaren Vergangenheit „zentralistisch diskreditierten Verwaltungsunitarismus" 2 , der Unterminierung der Landesverwaltung i m Weimarer Reich 3 , der alliierten Sorge über eine übermäßige Machtkonzentration des Bundes 4 und dem Zeitgeist subsidiaritätsgeprägter Ideologien 5 , deutete das Forsthoffsche Wort von der bundesstaatsformenden Verwaltung vornehmlich institutionell 6 . Dementsprechend intendierte das Grundgesetz durch die betonte Detaillierung der Verwaltungstypen und Untertypen eine Isolierung der too Werner Weber, JJb. 8, 162: Rundfunkräte des Deutschlandfunk u n d der Deutschen Welle, Fersehrat, Beirat für die Rehabilitation nach dem Schwerbehindertengesetz: §32 (Jung / Cramer, Das neue Schwerbehindertengesetz, 143- 146); die E i n f u h r - u n d Vorratsstelle f ü r Schlachtvieh, Fleisch u n d Fleischerzeugnisse nach dem V i e h - u n d Fleischgesetz v o m 25. A p r i l 1951, BGBl. 1272: §16, u n d der Verwaltungsrat nach dem Filmförderungsgesetz v o m 6. M a i 1974, B G B l . 1 1048: §6. 101 Die Stiftung (des privaten Rechts) Volkswagenwerk, einige Flughafengesellschaften, die Rhein-Main-Donau A G (Arnold Röttgen, JöR 11, 306/307; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 128; eine umfassende Übersicht liefert der Bundesfinanzbericht, oben F N 84). 1 Die öffentliche Körperschaft i m Bundesstaat, 1931, S. 122. 2 Arnold Röttgen, JöR 3, 71. 3 Vgl. § 1 F N 60/61. 4 Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure v o m 12. M a i 1949, Z i f fer 6; vgl. aber die Ausführungen von Carl J. Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 238 - 240. 5 Dazu: Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 297-299; Roman Herzog, EvStL, 2592-2598. β Rudolf Werner Füßlein, JöR 1, 621, 642, 644-652; Wilhelm Laforet, V e r w a l t u n g u n d Ausführung der Gesetze, D Ö V 1949, 221 - 226. Schwierigkeiten bereiten demgegenüber den föderativen Verwaltungen die Wahrnehmung von Aufgaben, die m a n vor 25 Jahren nicht als Einheit gesehen hat: Die Raumordnung u n d Landesplanung, der Umweltschutz, die I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k (Heinz-Peter Rill, W D S t R L 31 [1973] 89).

§ 3 Sinn der Verwaltungstypologie

Landesexekutive von der Bundesexekutive und damit einen wirksamen Schutz der Landesverwaltung vor dem Zugriff des Bundes. Schutzobjekt des V I I I . Abschnittes des Grundgesetzes ist damit die Landesverwaltung vor einer Aushöhlung und einer wie auch immer beschaffenen Mediatisierung durch den Bund 7 . Diesen Schutz der Landesverwaltung glaubte man 1949 auf Dauer nur durch ein Zweifaches sichern und stabilisieren zu können: zunächst durch eine trennscharfe Vertypung der Ausnahmen vom Grundsatz landeseigener Verwaltung, sodann durch die Ausstattung dieser Typen mit einem stärkeren verfassungskräftigen Bestandsschutz 8 . Aus der Spezifikation der Verwaltungstypen i m V I I I . Abschnitt des Grundgesetzes und der zugrundeliegenden gesetzespolitischen Wertung läßt sich nicht ex ungue leonem das Verbot der Mischverwaltung herleiten 9 . Dies gilt u m so mehr, als eine ausdrückliche Regelung nicht getroffen ist. Gleichwohl gelangt die nahezu 10 einhellige 1 1 Ansicht i n Rechtsprechung und Literatur i m Wege einer wertenden Auslegung der Art. 83 ff. GG zu der Uberzeugung, das Grundgesetz habe durch die differenzierte Regelung der föderativen Verwaltungskompetenzen einen taxativen Typenkatalog normiert, einen Numerus clausus der Formen föderativen Verwaltungshandelns, der die Erfindung und Gestaltung neuer Typen verbiete 1 2 . Von der Fixierung der Verwaltungstypen ist es nur ein Schritt zu der These von der „geteilten Verwaltung i m Bundesstaat" 13 . Der Numerus clausus der Typen schließe eine Modifizierung der grundgesetzlichen Ausführungsmodalitäten, somit auch eine i n den Art. 83 ff. GG nicht vertypte Mischverwaltung, aus. Die Art. 83 ff. GG stellten ein Maximalprogramm der Verwaltungsaktivitäten des

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Jakob Kratzer, Die Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit der Länder, BayStAnz., Nr. 13 v. 1. A p r i l 1950, S. 4/5, Arnold Köttgen, DÖV 1955, 485. 8 Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 30; Rudolf Werner Füßlein, JöR 11, 621 - 624. Allgemeiner Ausfluß dieses Gedankens ist A r t . 79 GG. 9 So aber etwa Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 22, 264, 267/268. 10 Vgl. etwa die angegebenen Arbeiten von Werner Weber, Rudolf Werner Füßlein, Arnold Köttgen u n d Klaus Lange. 11 Z u der i n § 1 F N 64 zusammengestellten Ubersicht sollen noch genannt werden: Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 364-383, 399/400 F N 196; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74 - 77 ; Rolf Gross, Kooperativer Föderalismus, DVB1. 1969, 9 3 - 9 6 ; Scholler / E der, Fälle u n d Lösungen — Staatsrecht, 2. Auflage, 1973, S. 57 ff., 67. 12 Georg Diller, Staatslexikon, 2. Band, Sp. 297; Hans F. Zacher, Freiheitliche Demokratie, 198; Theodor Maunz, Gesetzgebung u n d Verwaltung, 266; v. Mangoldt /Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 7 . b ) , S. 2079/2080. is Theodor Maunz, Staatsrecht, 254 - 266.

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§4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

Bundes dar 1 4 ; zwischen Bundes Vollzug und Landesvollzug könne es keinen Kompromiß geben 15 . Angesichts der faktischen intensiven Verwaltungsverflechtung von Zentralstaat und Gliedstaaten, die deren Isolation mehr und mehr als bloße Reminiszenz erwiesen hat 1 6 , bedarf die Behauptung, die Systematik des Grundgesetzes verschließe den Weg zur Mischverwaltung unumgänglich. der wissenschaftlichen Konzeptualisierung und der K l ä rung der verfassungsrechtlichen Datenlage 17 der Mischverwaltung. § 4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen I. Grundgesetzliche Mischverwaltungen vor Einführung der Gemeinschaftsaufgaben

Das bekannteste Beispiel einer verfassungsrechtlich sanktionierten Mischverwaltung ist die Konzentration der Finanzverwaltungen des Bundes und des jeweiligen Landes in der Mittelstufe 1 .

14 Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 84/85; Burkhard Tiemann, 74/75; Erich Gerner, BayVBl. 1955, 193; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 5 7 ; Hamann/Lenz, 568. 15 Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, S. 178 - 182; Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 123; Schmidt-Bleibtreu / Klein, 670. 16 Arnold Röttgen, JöR 11, 181; ders., Fondsverwaltung, 50; Hans Nawiasky, Grundgedanken, 45; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, IV., S. 2572-2577; Ludwig Adamovich, HdböVerfR, 233 ff.; Hans R. Klecatsky, Das österreichische Bundesverfassungsrecht, 67/68. 17 Hans L. Zetterb erg, Theorie, Forschung und Praxis i n der Soziologie, i n : Handbuch der empirischen Sozialforschung Bd. 1, S. 104- 160; HellaRosemann, Planung und Auswertung empirischer Untersuchung, 1974, S. 19 ff., 88 ff.; Mayntz I Holm ! Hübner, Einführung i n die Methoden der empirischen Soziologie, 1969, S. 14 - 32.

I. Mischverwaltungen vor den Gemeinschaftsaufgaben

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Die Oberfinanzdirektion ist gleichzeitig Bundesbehörde und Landesbehörde 2 . Bei einer grundsätzlichen Trennung ihrer einzelnen Abteilungen nach Bund und Land besteht eine personelle Mischverwaltung für das Präsidialbüro (Oberfinanzpräsident) und für die Oberfinanzkasse (Oberfinanzkassenleiter) 3 . Darüber hinaus findet sich eine sachliche Mischverwaltung insofern, als die Oberfinanzkasse ihre Kassenmittel einheitlich, also nicht nach Bundes- und Landesanteilen getrennt, verwaltet 4 . Verfassungsrechtlich ^vorgegeben sind die Mischverwaltungsfälle einerseits gemäß Art. 89 Abs. 3 GG hinsichtlich der einvernehmenden Beteiligung der Länder an der Bundesverwaltung, dem Ausbau und dem Neubau von Bundeswasserstraßen 5 und andererseits nach den A r t . 85 Abs. 2 S. 3 und 108 Abs. 2 S. 3 GG bezüglich der Bestellung der Leiter der Mittelbehörden durch die Länder i m Einvernehmen m i t der Bundesregierung 6 . Zahlenmäßig auffallend stark ist der Anteil der Notstandsverfassung i m weitesten Sinne an der gemeinsamen Bund-Länder-Verwaltung. Die Streubreite verwirklichter Konstellationen reicht von Weisungen der Ministerpräsidenten der Länder an Bundesbehörden i m Falle des A r t . 115 i Abs. 2 GG 7 über ein Zusammenwirken der Streitkräfte mit 1 Bühler, B K , A r t . 108 (Erstbearbeitung), S. 4; Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 7 1 ; J. Buchstab, Die Neuordnung der Finanzverwaltung, i n : Der Betrieb 1971, 1788- 1792; Eberhart Schweigert, Die Finanzverwaltung Westdeutschlands i n der Zeit v o m 2. Weltkrieg bis zur Neuordnung durch das Grundgesetz, i n : Schriftenreihe des Bundesministers für Finanzen, Heft 12, Bonn 1970, S. 210-223; Klaus Tipke, Steuerrecht, 394/395. 2 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 108 (1970) R N 3 0 (S. 11); Karl Heinrich Friauf, i n : Badura / Deutsch / R o x i n (Hrsg.), Recht, S. 42; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 82 I.b.l. (S. 149). 3 Friedrich Karl Viaion, Haushaltsrecht, 185, spricht von „Doppelbändermännern"; §9 Abs. 2 FVG. 4 Günter Greitemann, Die V e r w a l t u n g der Staatskassenmittel, S. 144 - 148, der dies allenfalls deswegen für tragbar erachtet, w e i l die Oberfinanzkasse keinen festen Kassenbestand hält, sondern ausschließlich durchlaufende Posten verzeichnet. Georg Strickrodt, Finanzverfassung, u n d Alfons Pasch, Finanzverwaltung, i n : HWStR, S. 381 - 384 bzw. 384-387. — Die Mischverw a l t u n g bezüglich der Oberfinanzdirektion „trotz aller Bedenken (für) gerade noch verfassungsmäßig" halten: Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 108 (1970) R N 30, 39, 42; Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 73; Franz Mayer, RhPfStVwR, S. 6/7 (FN 18).

5 v. Mangoldt / Klein, A r t . 89, VI.3.a. dd. (S. 2473); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 90 (1962) R N 6 2 ; Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, §4 R N 1 ; 7 - 9 ; Kurt Mintzel, Bundeswasserstraßengesetz, 63 - 65. 6 v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, V.2. (S. 2223/2224) ; eine ähnliche Regelung besteht nach § 8 Abs. 5 lit.a. öVerf.-ÜberleitungsG. 1920. 7 Roman Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 115 i (1970) R N 7 - 42.

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§4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

d e n L a n d e s p o l i z e i b e h ö r d e n gemäß A r t . 87 a A b s . 3 S. 2 2. H S . G G 8 u n d W e i s u n g s r e c h t e n des B u n d e s a n L a n d e s b e h ö r d e n i m R a h m e n d e r A r t . 35 A b s . 3 S. 1, 91, 115 c A b s . 3, 115 i G G 9 b i s h i n z u m Recht des B u n d e s , d e n gesamten V I I I . A b s c h n i t t des Grundgesetzes außer K r a f t z u setzen ( A r t . 115 c A b s . 3 G G ) 1 0 . E i n e gewisse B e d e u t u n g f ü r d i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h i n s t i t u t i o n a l i sierte M i s c h v e r w a l t u n g h a b e n d i e A r t . 119, 128, 130 G G b e h a l t e n . E r w ä h n t sei die L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g ( A r t . 120 a G G ) u n d f o r t geltendes B e s a t z u n g s r e c h t 1 1 . I I . Grundgesetzliche Mischverwaltungen durch das Finanzreformgesetz E i n e w e s e n t l i c h e B e r e i c h e r u n g h a t d i e M i s c h v e r w a l t u n g 1 2 d u r c h die E i n f ü h r u n g d e r G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n 1 3 v o n B u n d u n d L ä n d e r n nach d e m F i n a n z r e f o r m g e s e t z v o n 1969 1 4 e r f a h r e n . D e r n e u i n das G r u n d gesetz eingefügte V I I I a. A b s c h n i t t h a t d e n b i s h e r s c h i l l e r n d e n B e g r i f f d e r Gemeinschaftsaufgaben d a h i n k o n k r e t i s i e r t , daß er n u n m e h r die M i t w i r k u n g des B u n d e s i n a b g e s t u f t e n sachlichen P l a n u n g s m i t s p r a c h e rechten a n L a n d e s a u f g a b e n , d i e f ü r d i e G e s a m t h e i t b e d e u t s a m s i n d u n d einer langfristigen gemeinsamen P l a n u n g u n d gemeinsamen 8 Claus Arndt, Bundeswehr u n d Polizei i m Notstand, DVB1. 1968, 729 bis 732; dagegen sehen Wolf gang Schreiber, Die Befugnisse der Streitkräfte, D Ö V 1969, 729 - 734 (734), v. Mangoldt / Klein, A r t . 87 a, V I . 3.c. (S. 2331), u n d Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 a (1971) R N 76 - 78, i m Rahmen der Katastrophenkompetenz lediglich ein „koordiniertes Zusamm e n w i r k e n " von B u n d u n d Ländern bei zwar „funktioneller Einheitlichkeit", jedoch „institutioneller Unabhängigkeit" (Knut Ipsen, i n : B K , A r t . 87 a [19691 R N 111, 112). 9 Vgl. etwa: Carl Otto Lenz, Notstandsverfassung des Grundgesetzes, 1971; Dieter Keidel, Polizei u n d Polizeigewalt i m Notstandsfall, B e r l i n 1973, S. 96 ff., 108 ff. 10 Roman Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 115 c (1970) RN54. 11 Beispiele für diese auslaufenden Mischverwaltungen finden sich i m Zweiten Teil der Arbeit. Das Zusammenwirken der Regierungen von B u n d und Ländern bei der Ersatzgesetzgebung gemäß A r t . 127 GG hat sich erledigt. 12 Gemeinschaftsaufgaben sind nicht per definitionem Mischverwaltungen. Z u r Frage, i n w i e w e i t i m Rahmen der E r f ü l l u n g von Gemeinschaftsaufgaben Mischverwaltungen auftreten: unten §711.10. 13 Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben von B u n d u n d Ländern i n verfassungsrechtlicher Sicht, 1970, passim; ders., Gemeinschaftsaufgaben u n d bundesstaatliche Kompetenzordnung, D Ö V 1970, 725 - 730; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, S. 2569-2592; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 5 4 - 6 2 ; Thilo von Trotha, Die Fortentwicklung des föderativen Systems i n der B R D durch Einführung von Gemeinschaftsaufgaben, Diss. K ö l n 1971; Zahlenmaterial über die praktische Bedeutung der Gemeinschaftsaufgaben: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 1974, S. 205 - 216, u n d der Finanzbericht 1974, S. 163 ff. 14 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 2. M a i 1969 (BGBl. I 359).

I I . Mischverwaltungen durch das Finanzreformgesetz

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Finanzierung bedürfen, kennzeichnet 15 . Teilweise ist durch diese Neuregelung nur eine Anpassung der geschriebenen Verfassung an die Staatswirklichkeit eingetreten 16 . 1. Die Gemeinschaftsaufgaben

i. e. S.: Art. 91 a GG

Da sich das System rigid getrennter Verwaltungen den modernen Lebensbedürfnissen bei Aufgaben überregionaler Bedeutung nicht gewachsen zeigte, räumt A r t . 91 a GG dem Bund obligatorische M i t w i r kungsrechte an der Erfüllung bestimmter gesamtstaatlich bedeutsamer Gemeinschaftsaufgaben ein 1 7 . Deren Kreis ist begrenzt durch den Ausbau und Neubau von Hochschulen und den zugehörigen K l i n i k e n 1 8 , die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur 1 9 , der Agrarstruktur und des Küstenschutzes 20 . Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern w i r d gekennzeichnet durch gemeinsame Planung, insbesondere die Aufstellung eines Rahmenplans nach A r t . 91 a Abs. 3 GG, i n dem die von den Planungsausschüssen erarbeiteten Zielvorstellungen und Maßnahmen verzeichnet sind, die i n Abs. 4 erwähnte Kostentragung und schließlich durch die i n Abs. 5 vorgeschriebene Unterrichtung des Bundes über die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben 21 . Festgelegt w i r d der Rahmenplan durch ein gemeinsames Bund-Länder-Gremium, den Planungsausschuß 22 . 15 So etwa das Troeger-Gutachten i n T Z 139, S. 37; Theodor Maunz, Staatsrecht, §32 V I . 1 (S. 309); Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 27 - 31. 16 Schon 1961 flössen den Ländern auf dem Wege der Fondsverwaltung aus dem Bundesetat zur Wahrnehmung von Landesaufgaben ungefähr 3 M i l l i a r d e n M a r k zu: Sten. Bericht über die 153. Sitzung des Deutschen Bundestags v o m 17. März 1961, S. 8791 (C.); vgl. auch v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, S. 2572 - 2577, und Fritz Rietdorf, Die Gemeinschaftsaufgaben, i n : Laufer / Pilz (Hrsg.), Föderalismus, S. 201 - 221. 17 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 55; Hermann Soell, Sind die Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a G G ein geeignetes Instrument zur Weiterentwicklung des föderativen Systems? i n : Festschrift f ü r Ernst Forsthoff, S. 397-431; Siegfried Marnitz, Die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation, 55 ff. 18 Günter Lachmann, Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau, i n : Der Staat 14 (1975) 49 - 68. 19 Peter Becker, Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", i n : Die Verwaltung, 1972, S. 59 - 79. 20 Ausführungsgesetze sind das Hochschulbauförderungsgesetz v. 1. September 1969 (BGBl. 1 1556), bezüglich der beiden weiteren Aufgaben die Gesetze v o m 6. Oktober 1969 (BGBl. 11861) u n d v o m 3. September 1969 (BGBl. 1 1573); vgl. J A 1970, 173/174. 21 Jochen Abr. Frowein u n d Ingo v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben, 32 und 73; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 91 a (1970) R N 2 f f . 22 Dem Planungsausschuß nach § 7 Hochschulbauförderungsgesetz gehören, nach dem V o r b i l d des Wissenschaftsrates, jeweils 11 Vertreter des Bundes und der Landesseite an: v. Mangoldt / Klein, A r t . 91 a, V I . 3.b) (S. 2619/2620).

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§ 4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

2. Die Wissenschaftsförderung:

Art. 91 b GG

Neben den Gemeinschaftsaufgaben ist dem Bund i m Rahmen des A r t . 91 b GG gestattet, bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung mit den Ländern auf Grund von Vereinbarungen zusammenzuarbeiten. Die Vorschrift umfaßt jede freiwillige Verständigung zwischen Bund und Ländern auf dem Sektor der Forschungsförderung und Bildungsplanung 2 3 . Das Kooperationsinstrumentarium umschließt die Einrichtung von allerdings nicht beschlußkompetenten 24 Koordinierungsgremien 25 . Damit erhalten die bisherigen Abkommen über die gemeinsame Finanzierung der Max-Planck-Gesellschaft sowie der Deutschen Forschungsgemeinschaft eine verfassungsrechtliche Grundlage 26 . 3. Die Investitionskompetenz

des Bundes: Art. 104 a Abs. 4 GG

Einen gravierenden Einbruch i n den allgemeinen bundesstaatlichen Lastenverteilungsgrundsatz 27 , der bestimmt, daß der Bund nur Bundesaufgaben und die Länder nur Landesaufgaben finanzieren dürfen, unternimmt die nach Art. 104 a Abs. 4 S. 1 GG generalklauselartig normierte Investitionszuständigkeit des Bundes „für besonders bedeutsame Investitionen der Länder" und Kommunen, wenn sie erforderlich sind „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts". „zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet" oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums 28 . Durch diese Regelung ist ein breiter Sektor der grauen Zone der Fondsverwaltung legalisiert worden und dem Bund eine wirksame Steuerungskompetenz hinsichtlich der bundesfinanzierten Landesaufgaben an die Hand gegeben 29 .

23 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 91 b (1970) R N 1; Gunter Kisker, Kooperation, 291 - 293. 24

Theodor Maunz, ebd., R N 9 (S. 8). 25 v. Mangoldt / Klein, A r t . 91 b, IV. 4.b) cc) (S. 2652); zu Möglichkeiten weiterer Zusammenarbeit: Theodor Maunz, i n : Festschrift für Gebhard Müller, 273/274; Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 91 b (S. 733 - 737). 26

Begründung zum Finanzreformgesetz, Nr. 106 (S. 28). Julius Seeger, Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund, DÖV 1968, 781 -788 (785); Burkhard Tiemann, Die neue Investitionskompetenz des Bundes, BayVBl. 1970, 157- 160; Gunter Kisker, Kooperation, 283/ 284; Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des B u n des, 86/87. 28 Z u den Einzelheiten: Vogel / Kirchhoff, B K , A r t . 104 a (1971) R N 3 8 f f . 27

2» Theodor

Maunz,

i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 104 a (1970) R N 13 - 16.

I V . Grundgesetzliche Mischverwaltung i m Verfassungssystem

47

4. Das Zusammenwirken von Bundes- und Landesfinanzbehörden: Art. 108 Abs. 4 S. 1 GG Nicht unerwähnt soll die durch Art. 108 Abs. 4 S. 1 GG neu geschaffene Möglichkeit bleiben, wonach Bund und Länder bei der Verwaltung von bestimmten Steuern zusammenwirken dürfen, „wenn und soweit dadurch der Vollzug der Steuergesetze erheblich verbessert und erleichtert w i r d " 3 0 . I I I . Grundgesetzliche Mischverwaltungen aufgrund der Sicherheitsnovelle von 1972

Einen geräuschlosen Trend zur Mischverwaltung hat das Sicherheitspaket der 31. Grundgesetznovelle vom 28. J u l i 197231 eingeleitet. Die neugefaßten Art. 87 Abs. 1 S. 2 und 73 Nr. 10 GG sind Grundlage für mannigfaltige Kooperationsformen zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der sicherheitspolizeilichen Gewaltbekämpfung 32 . I V . Grundgesetzliche Mischverwaltung i m Verfassungssystem

Das B i l d der grundgesetzlichen Mischverwaltung bestätigt die Tatsache, daß die Bereiche der Landesverwaltung, die dem Einfluß des Bundes entzogen sind, sowie die Bundesverwaltung, die sich der Einw i r k u n g der Länder verschließt, Grenzfälle sind 3 3 . Sogar die klassischen Reservate ureigener Domänen föderativer Exekutiven, die Eigenverwaltungen von Bund und Ländern, sind i n einem Prozeß fortschreitender Verschränkung der Ingerenz des Partners ausgesetzt 34 . Allein Rudolf Werner Füßlein 35 hat aus der Tatsache, daß das Grundgesetz sich selbst nicht an den behaupteten geschlossenen Verwaltungstypenkatalog gehalten und Modifikationen des Numerus clausus vorgenommen hat, geschlossen, der Typenkatalog des Grundgesetzes könne gar nicht so rigid sein, daß eine Mischverwaltung oder Mitverwaltung, wie er sich ausdrückte, i n besonderen Fällen verfassungsrechtlich nicht 30 Vergleiche die Regelung der §§ 17 ff. F V G ; zu § 9 F V G a. F.: BVerfGE 32, 145- 156 (unten §61. l . c ) ) ; Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 121 bis 131. 31 BGBl. I 1305. 32 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 73 (1973) R N 1 2 2 f f . ; betrifft: Bundesministerium des Innern, hrsg. v. dem Bundesminister, 1973, S. 104/105; unten §221.1. 33 Arnold Köttgen, JöR 11, 181. 34 Franz Heubl, Bayern i m SpannungsVerhältnis Deutschlands u n d Europas, i n : Der Landkreis 1971, 367-369; Eckart Busch, Politikverflechtung zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, DVB1. 1975, 88-91. 35 Mischverwaltung oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 2.

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§ 4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

erlaubt sei. Insbesondere die Durchbrechung des (angeblichen) Typenzwanges durch die A r t . 87 b, 89 Abs. 3, 108, 120 a GG, die Ingerenzen des Bundes bei der Auftragsverwaltung des A r t . 85 GG und die stillschweigend mitgeschriebenen Verwaltungszuständigkeiten befestigten diese Ansicht. Darüber hinaus habe der den Typenzwang gänzlich ignorierende A r t . 120 GG als Landesverwaltung der Kriegsfolgelasten auf Rechnung des Bundes die Systematik des V I I I . Abschnittes vollends gesprengt 36 . Der Typenkatalog stehe daher einem Zusammenwirken von Bund und Ländern nicht i m Wege. Dieser i n Anlehnung an frühere Zeiten „undogmatischen und unbesorgt praktischen Lösung" 3 7 hat man sogleich entgegengehalten, hier bestimme die Verfassung ja ausdrücklich eine Abweichung vom Katalog der A r t . 83 ff. GG 3 8 . Gegen ein solches Vorgehen sei natürlich nichts zu erinnern, denn dem Pouvoir constituant sei unbenommen, wie er die Verfassung i m einzelnen gestalte. Diese Begründung bedient sich unversehens des juristischen Schulsatzes Singularia non sunt extenda 39 , obwohl dieser sich als eine Petitio principii darstellt und als solcher keinen Aussagewert enthält 4 0 . Denn es ist erst die Frage, ob die häufig anzutreffenden, vom Grundschema der Typen abweichenden Singularia der Mischverwaltungen und damit eng begrenzte, nicht erweiterungsfähige Ausnahmen von der Regel sind. N u r wenn sie dies sind, ist aus diesem Grunde eine Ausdehnung der vorhandenen normierten BundLänder-Verwaltung unstatthaft. Die Entscheidung der Frage, ob aus den Ausnahmen vom Typenkatalog des V I I I . Abschnittes e contrario zu schließen sei, eine Erweiterung über die enumerierten Ausnahmen der Mischverwaltungen hinaus sei i n jedem Fall verboten, oder aber ob aus diesen Sonderfällen per analogiam gefolgert werden kann, die grundgesetzlichen Mischverwaltungen zeichneten als Vorbild weitere Formen vor, w i r d auf dem schwankenden Boden der rechtsmethodologischen Abgrenzung von Umkehrschluß und Analogieschluß ausgefochten 41 . 36 Arnold Röttgen, JöR 11, 218/219. 37 Werner Weber, Spannungen und Kräfte, S. 305; ders., Versicherungsaufsicht, 231; vgl. auch Ulrich Scheuner, D Ö V 1966, 513-520 (515). 38 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN48. 39 Karl Engisch, Einführung i n das juristische Denken, 102- 104; 147- 156; Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 354 ff., 376. 40 Philipp v.Heck, Gesetzesauslegung u n d Interessenjurisprudenz, i n : AcP 112 (1914) 1 - 313 (186 - 189); Egon Schneider, Logik für Juristen, 255 - 261. 41 Dieses Instrumentariums versichert man sich ungerne, seitdem man weiß, daß es grotesk gelungen ist, die Zulässigkeit der Verböserung i m verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren einmal durch A r g u m e n t u m e contrario zu bejahen u n d ein andermal durch A r g u m e n t u m per analogiam zu verneinen, jeweils aus den §§88, 129, 141 V w G O . Z u m Streitstand: Redekerl

I V . Grundgesetzliche Mischverwaltung i m Verfassungssystem

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Zum anderen entwirft sich dieser methodische Ansatz als Theorie, die fortlaufend nur Daten selektiert, die i n das eindimensional vorentworfene Datennetz des Verständnisses vom Verbot der Mischverwaltung passen, und die die Probleme des Wandels des föderalistischen Systems i n der Bundesrepublik vernachlässigt 42 . Die weit ineinandergreifenden Verzahnungen der Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern haben den Ansatzpunkt dafür geliefert, daß der Bund i n einem stetigen Ringen u m das Übergewicht exekutiver Macht i m föderalen Staat einen ausgedehnten Geländegewinn auf Kosten der Landesverwaltung erzielt hat 4 3 . Die Große Finanzreform des Jahres 1969 hat diesen Trend zur Erosion des bundesstaatlichen Kompetenzgefüges nahtlos fortgesetzt 44 . Es ist davon gesprochen worden 4 5 , erstmalig habe eine Grundgesetznovelle das gesamte bundesstaatliche Verhältnis von den Finanzen her tiefgreifend verändert. Da die Länder i n ihrer I n vestitionspolitik nicht mehr frei seien, habe die Bundesinvestitionskompetenz die „kunstvoll aufgebaute bundesstaatliche Finanzverfassung" 4 6 eingerissen und damit das ganze föderative Gefüge i n Frage gestellt 47 . Schon ist man den Gemeinschaftsaufgaben mit dem Geschütz der verfassungswidrigen Verfassungsnorm zu Leibe gerückt 4 8 . Da Verfassungsnormen jedoch nur dann gegen die Verfassung verstoßen, wenn sie den Kernbereich wesentlicher Strukturprinzipien des Grundv.Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, §73 R N 18 (S. 341); Eyermann f Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, §73 R N 7 (S. 482/483). Z u r grundsätzlichen Problematik: Martin Kriele, Theorie der Rechtsgewinnung, 159; Wieland Hempel, Der demokratische Bundesstaat, 41; Herbert Bethge, Grundrechtsschutz i m Bund-Länder-Streitverfahren, i n : Der Staat 10 (1971) 489. 42 I n diesem Sinne etwa: Jochen Abr. Frowein u n d Ingo v.Münch, Gemeinschaftsaufgaben, 13 ff. u n d 51 ff.; Wieland Hempel, Bundesstaat, 1 3 - 2 0 ; 257/258. 4 » Theodor Maunz, Staatsrecht, § 25 I V . 3. (S. 227); Arnold Röttgen, JöR 11, 182; einschränkend: Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 154- 157. 44 Rari Heinrich Friauf, öffentlicher Haushalt u n d Wirtschaft, DVB1. 1969, 22/23. 45 Julius Seeger, Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund, DÖV 1968, 781 - 788 (788). 46 Julius Seeger, ebd. 47 Hans Filbinger, Keine guten Erfahrungen m i t den Gemeinschaftsaufgaben, i n : Staatsanzeiger f ü r Bad.-Württ., 1971, S. 1; ders., vor dem Landtag von Bad.-Württ.: 6. Wahlperiode, 7. Sitzg. v. 18. J u l i 1972, S. 202; vgl. auch Josef Rölble, Reform der Gemeinschaftsaufgaben, DVB1. 1972, 701 -712; Ingo v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben, S. 54. 48 Vgl. den Bericht der Kommission der Ministerpräsidentenkonferenz zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine klare föderative Aufgabenabgrenzung, S. 3, zitiert nach: Wilhelm Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben, S. 21/22; Franz Heubl, BayVBl. 1963, 415; ders., B a y V B l . 1968, 416; von der Heydten, Bayer. Landtag, 59. Sitzung v o m 12. Dezember 1968, Sten. Prot. S. 2753.

4 Loeser

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§ 4 Die grundgesetzlichen Mischverwaltungen

gesetzes v e r l e t z e n 4 9 , h a t sich der B e w e i s f ü r eine d e r a r t g r a v i e r e n d e V e r f a s s u n g s v e r l e t z u n g n i c h t f ü h r e n lassen, z u m a l eine trennscharfe A u f g a b e n v e r t e i l u n g u n t e r d e m Grundgesetz n i e m a l s b e s t a n d e n h a t t e 5 0 . Es i s t d i e Frage, ob nach d e n aufgezeigten V e r s c h r ä n k u n g e n v o n L a n d e s e x e k u t i v e u n d B u n d e s e x e k u t i v e , d i e seit G r ü n d u n g der B u n d e s r e p u b l i k eine v o n J a h r z u J a h r s t ä r k e r e I n t e n s i t ä t gezeigt haben, nach w i e v o r d e m Grundgesetz e i n uneingeschränktes V e t o gegen d i e M i s c h v e r w a l t u n g e n t n o m m e n w e r d e n k a n n 5 1 . Diese F r a g e erscheint u m so b e r e c h t i g t e r , als die L ä n d e r sich a u f d i e D a u e r d u r c h eine V e r t e u f e l u n g d e r M i s c h v e r w a l t u n g d e r E i n w i r k u n g a u f die gesellschaftsprägenden w i r t s c h a f t e - u n d sozialpolitischen P f l i c h t a u f g a b e n des m o d e r n e n S t a a t e s 5 2 , d e r e n P r o m o t o r seit der K a i s e r l i c h e n Botschaft v o n 1881 bis h i n z u r A u s g e s t a l t u n g des P r o g r a m m s v o m sozialen Rechtsstaat des B o n n e r Grundgesetzes i n z u n e h m e n d e m M a ß e der Z e n t r a l s t a a t gewesen i s t 5 3 , selbst begeben. So b e t r a c h t e t scheint geradezu d i e Chance d e r L a n d e s v e r w a l t u n g gegen eine A u s h ö h l u n g d u r c h d i e B u n d e s v e r w a l t u n g 5 4 i n einer gemeinsamen V e r w a l t u n g v o n Mischaufgaben zur S t e u e r u n g der M o t o r i k des B u n d e s i n d e r W i r t s c h a f t s - u n d S o z i a l politik zu liegen55. 49 Otto Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? 1952; ders., Bemerkungen zur „verfassungswidrigen Verfassungsnorm", D Ö V 1961, 927/928; BVerfGE 3, 225 - 248 (231 ff.). 50 Minderheitsvotum des i n F N 48 angeführten Berichtes, S. 23; Burkhard Tiemann, Die neue Investitionskompetenz des Bundes, BayVBl. 1970, 157 bis 160; ders., BayBgmstr. 1970, 61; ders., Gemeinschaftsaufgaben, 282-288; gemäßigter jetzt auch Franz Heubl, Kräfteverschiebung nach Bonn, i n : Der Staatsbürger, 1971, Heft 4, S. 25/26. 51 Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 383: „Beide Verwaltungsräume werden i n Z u k u n f t noch inniger u n d unlösbarer zusammenwachsen." 52 K. C. Wheare, Föderative Regierung, 229-235; Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 38 ff. 53 Arnold Röttgen, JöR 11, 183- 190 (185, 187); ders., Der soziale Bundesstaat, 23; Erwin Stein, i n : Handlexikon der Politikwissenschaft, S. 395-399; Werner Weber, Die verfassungsrechtlichen Grenzen sozialstaatlicher Forderungen, i n : Der Staat 4 (1965) 409. 54 Vgl. das düstere Bild, das Franz Heubl i n seiner Rede vor dem Bayerischen Landtag „Bayern i m Spannungsverhältnis Deutschlands u n d Europas", i n : Der Landkreis, 1971, 367 -369, entwirft. 55 Es ist gerade der i n seiner Bedeutung mächtig erstarkende U m w e l t schutz, der ein Überdenken des rigiden Verbots der Mischverwaltung erzwingt. Von dem Ausgangspunkt, daß jede Mischverwaltung verboten sei, wenn das Grundgesetz sie nicht selbst kreiere, ist die Folgerung Hans-Heinrich Rupps, Die verfassungsrechtliche Seite des Umweltschutzes, JZ 1971, 401 -404 (403), zwangsläufig: „Deshalb bedeutete . . . die Forderung nach einer Vollkompetenz des Bundes (sc. eine Landeskompetenz sei i n vielen Punkten »unsinnig') i n allen Fragen des Umweltschutzes i n Wahrheit nichts anderes als die praktische Auslöschung des föderalen Prinzips zugunsten des Einheitsstaates." Kritisch zum Vollzugsdefizit ohne gemeinsame V e r w a l t u n g : Carl Hermann Ule, Umweltschutz i m Verfassungs- und V e r w a l -

§ 5 Die Methode der Untersuchung

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§ 5 D i e Methode der Untersuchung

Zentralpunkte der Methodologie 1 bilden die Bedeutungsanalyse des sozialen Problems durch empirische Erkenntnis und Definition, das Begründungsverfaliren und das Verwertungsverfahren. Durch diese Dreiteilung ist der Untersuchung die Richtung gewiesen. Gegenstand der Konzeptualisierung der Mischverwaltung waren die Beschreibungen des tatsächlichen und rechtlichen Hintergrundes und die Klärung der grundgesetzlichen Datenlage der gemeinsamen BundLänder-Verwaltung. Aus diesem Entdeckungszusammenhang führte die These: Die zwischen Bund und Ländern gemischte Verwaltung ist unter dem Grundgesetz — für grundgesetzlich nicht ausdrücklich sanktionierte Fälle — nicht uneingeschränkt verfassungswidrig. Diese theoretische Vorformung der Aussage w i r d wegen der Vor-Urteilshaftigkeit allen Verstehens des Interpreten vorausgeworfen 2 . Anliegen der Transformation der subjektiven Hypothese i n wissenschaftlicher Uberprüfung ist die Bildung einer Definition der Mischverwaltung, die sodann i n das Beweisverfahren einzuführen ist. I n diesem Begründungsprozeß liegt die Schwierigkeit, einerseits begriffsjuristische Verzeichnungen des Grundgesetzes zu vermeiden, andererseits den Spielraum der Verfassungsbasis nicht spekulativ zu verlassen3. Theoriebildung i n den Bereichen Gesellschaft und Erkenntnis ist deshalb insofern abgeschnitten, als sie den Rahmen des Grundgesetzes sprengt 4 . Die Datenselektion der Mischverwaltungen und die Quantifizierung deren Indikatoren i n einem mehrdimensionalen Begründungsverfahren ist durch ein System von Korrelationen, insbesondere die bundestungsrecht, DVB1. 1972, 437 - 446; Werner Weber, dasgl., DVB1. 1971, 806 - 813; Umweltgutachten 1974, Textziffern 660 und 673-682 (S. 180, 183- 185); B T Drucks. VI/2710. 1 Klaus v.Beyme, Politische Theorien, 32 ff.; Alemann / For ndran, Methodik, 41 ff., 73 ff.; Jürgen Friedrichs, Methoden, 50 ff.; Klaus König, ö f f e n t liche V e r w a l t u n g u n d soziale Differenzierung, VerwArch. 64 (1973) 1 - 37. 2 Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 2 5 - 3 1 ; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 74/75; Josef Esser, Vorverständnis u n d Methodenwahl, 43 ff., 53 ff.; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 486; ders., S t r u k t u r u n d politische F u n k t i o n öffentlicher Verwaltung, i n : Festschrift f ü r Gerhard Leibholz, 2. Band, 1966, S. 771 - 798 (779). 3 Die Aussagen über die Mischverwaltung gelten deshalb n u r i m Rahmen eines bestimmten Zusammenhangs von — unter anderem positiven — Variablen, gebunden an die historisch-soziale Verfassung der Bundesrepublik. Insoweit bietet die A r b e i t keine Metatheorie der Mischverwaltung. Vgl. etwa: Friedrich E. Schnapp, i n : Ingo v . M ü n c h (Hrsg.), Grundgesetz, A r t . 20 R N 6. 4 Manfred Rehbinder, Die gesellschaftliche F u n k t i o n des Rechts, i n : Soziologie, 354-358. 4*

52

§ 5 Die Methode der Untersuchung

staatlich geteilte Verwaltung, die Funktion staatlicher Verwaltung als Legitimation und Verfahren sozialer Herrschaft und organisatorische Elemente, geprägt 5 . Die Auswertung der Feldkräfte und Interessenkonflikte bietet den Maßstab, die Mischverwaltung i n ihren einzelnen Merkmalsausprägungen überprüfbar i m Verfassungsgefüge des Grundgesetzes zu verorten 6 .

5 Gunter Kisker, Kooperation, 146, f ü h r t aus, es sei deshalb verständlich, daß die Diskussion über die innerbundesstaatliche Kooperation sich immer wieder auf formelle Fragen konzentriere: Staatscharakter der Länder, „ d r i t te Ebene", Sitz der originären Hoheitsrechte und deren Übertragung. Hier springe eher ein „ J a " oder „ N e i n " heraus, als dort, w o vielfältige Faktoren gegeneinander abgewogen werden müssen. 6 Fritz Sack, Einige Fragen u n d Probleme der Rechtsanwendung, i n : Soziologie, 400 - 419 (404, 417).

Β. Die Mischverwaltung § 6 Die Definition der Mischverwaltung O f f e n b a r ist m a n sich i n d e r B e u r t e i l u n g d e r M i s c h v e r w a l t u n g als u n t e r d e m Grundgesetz v e r f a s s u n g s w i d r i g so sicher gewesen, daß m a n eine e x a k t e B e s c h r e i b u n g dessen, w a s m i t d e m B e g r i f f M i s c h v e r w a l t u n g g e m e i n t ist, z u vernachlässigen k ö n n e n g l a u b t e 1 . D e m entsprechend ist d e r B e g r i f f M i s c h v e r w a l t u n g a f f e k t g e l a d e n 2 , u n s c h a r f 3 u n d i n seinen D e t a i l s w e n i g g e k l ä r t 4 . E i n e A b g r e n z u n g seiner K o n t u r e n z u anderen Erscheinungen föderativen Zusammenwirkens hat m a n nicht versucht. D i e e x e k u t i v i s c h e K o o p e r a t i o n des B u n d e s u n d d e r L ä n d e r i n d e r Bundesrepublik w i r d v o n einer Fülle v o n T e r m i n i u m r a n k t : M i t v e r waltung5 — Mischverwaltung6 — Gesamthandsverwaltung7 — Verwaltungskondominium und Kondominat8 — Verbundverwaltung und Verwaltungsverbund 9 — Gemeinschaftsverwaltung, Vollziehungsge1 Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 15, beklagte schon 1961 den „schillernden Ausdruck der Mischverwaltung". Seitdem hat sich nichts geändert; bezeichnend für die Unsicherheit bei der Formulierung: B V e r w G E 13, 271 -280 (273). 2 Herbert Krüger, Der Verfassungsschutz i m Bundesstaat, D Ö V 1960, 725 bis 729 (727 F N 17). 3 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN57. 4 Es sind lediglich einige Phänomene der Mischverwaltung beschrieben worden; zum Unterschied Definition — Beschreibung: Jürgen Friedrichs, Methoden, 74 ff.; Egon Schneider, Logik, 46. 5 Gerhard Anschütz, WRV, A r t . 97, Erl. 10 (S.469); Füßlein, DVB1. 1956, 1; v. Mangoldt/Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, VI.2.c) (S. 2589); Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. c) 2. (S. 115). 6 Der Begriff ist entstanden i m Anschluß an den Bericht von Frommknecht vor dem Bundesrat v o m 15. Dezember 1950 (Verhandlungen des Deutschen Bundesrates, Sitzungsberichte 1 - 4 3 , S. 817/818): „Das Grundgesetz kennt Entscheidungen der Exekutive n u r als solche des Bundes oder eines Landes, nicht aber die Mischform . . . " , u n d die Ausführungen Jakob Kratzers, Die Bundesoberbehörde, D Ö V 1950, 529-536 (534): „gemischte Bundes-Landesverwaltung". Vgl. auch Hermann v. Mangoldt, Grundgesetz, 447, 453/454; Gustav Böhm, Bundesbehörde, DVB1. 1950, 747. Weitere Nachweise bei Darmstadt, Mischverwaltung, 14 F N 1, u n d oben § 1 F N 64. 7 Arnold Köttgen, D Ö V 1955, 487; Gunter Kisker, Kooperation, 171 ff. 8 Werner Weber, Staats- u n d Selbstverwaltung, 45; ders., K o m m u n a l a u f sicht als Verfassungsproblem, 27, 30 ff. („res mixtae"); Arnold Köttgen, DÖV 1955, 487; Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 406.

54

§

Die

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Mischverwaltung

meinschaft und gemeinsame Verwaltung 1 0 — Verwaltungsunion 1 1 — Verwaltungsabkommen 1 2 — Verwaltungskooperation und Koordinierungsverwaltung 1 3 . Die so bezeichneten Formen föderaler Zusammenarbeit durchmessen i n ihrer Gestaltung den Raum von der unverbindlichen Information und Absprache bis h i n zu einer verbindlichen I n stitutionalisierung. I n hervorragendem Maße ist es die „Mischverwaltung", die den Makel der Verfassungswidrigkeit „auf der Stirn" zu tragen scheint 14 . Aus diesem Grunde haben Rudolf Werner Füßleiri 15 und Hans Schneider 16 versucht, an die Stelle der so gekennzeichneten Mischverwaltung die Begriffe der Mitverwaltung und Verbundverwaltung zu setzen, u m den Blick von der „offensichtlich verfassungswidrigen Mischverwaltung" zu lösen und Kräfte für eine unvoreingenommene Betrachtung freizumachen 17 . Von der Methode her gesehen ist dagegen nichts einzuwenden. Aber die berechtigte Abneigung gegen die Begriffsjurisprudenz 18 entbindet natürlich nicht von der Fixierung des Problems, die erst „durch eine möglichst scharfe Sonderung der Begriffe Ordnung i n die . . . unübersehbare Masse der Erscheinungen zu bringen" 1 ® vermag. I . Die Mischverwaltung in der Rechtsprechung

2. Das Bundesverfassungsgericht a) Das Bundesverfassungsgericht hatte sich i n seiner Entscheidung vom 10. Mai I960 2 0 mit dem Vorwurf zu beschäftigen, das Kindergeld9 Hans Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 2 5 ; Werner Weber, Staats- u n d Selbstverwaltung, 140/141; Bibliographie zur Organisation von Staat, Verwaltung, Wirtschaft, 3. Band, Stichwort: Verwaltungsverbund. 10 Arnold Köttgen, JöR 3, 140, 144, 146; Karl Strupp, i n : Wörterbuch des Dt. Staats- u n d Verwaltungsrechts, S. 735; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 6 ; Kurt Neuber, Vollziehungsgemeinschaften, 67. 11 Karl Strupp, ebd. 12 Klaus Obermayer, EvStL, 2779/2780; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, passim; ν. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, V I I . (S. 2589 bis 2592). 18 Gunter Kisker, Kooperation, passim; Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 13. 4 ι Arnold Köttgen, DÖV 1955, 485; Hans Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 11; Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 406. 15 Mischverwaltung oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 1 - 4 . 16 Körperschaftliche Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 25. 17 So insbesondere Hans Schneider, ebd. (1 - 3). 18 Philipp v. Heck, Begriffsbildung u n d Interessenturisprudenz, 1932, S. 91 ff. 1 9 Heinrich Triepel, Delegation u n d Mandat i m öffentlichen Recht, 1942, S. 1, 2.

I. Rechtsprechung

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gesetz vom 13. November 195421 schaffe eine unzulässige Mischverwaltung bundesunmittelbarer und landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts. Als Träger der Kindergeldzahlung fungierten die Familienausgleichskassen, errichtet bei jeder Berufsgenossenschaft 22 , als teils landes-, teils bundesunmittelbare 23 Körperschaften des öffentlichen Rechts, die „ i n eigenartiger Weise" mit der bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts Gesamtverband der Familienausgleichskassen24 dergestalt verflochten waren, daß der Gesamtverband seinen Mitgliedern gegenüber verbindlich den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den einzelnen Familienausgleichskassen festlegte 25 . Auf Grund eines verfahrenstechnischen Kunstgriffs 2 6 umging das Gericht die Entscheidungserheblichkeit der Frage, denn auch wenn diese Kompetenz des Gesamtverbandes entfiele, sei nämlich die Bundesregierung nach § 14 Abs. 4 B K i G G verpflichtet, den Ausgleich durch Rechtsverordnung herbeizuführen 27 . Damit verbliebe dem Gesamtverband nur noch die Erfüllung technischer Koordinationsaufgaben 28 . Diese, jedenfalls, sei keine unzulässige Mischverwaltung, „eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist, oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden durch Zustimmungserfordernisse erfolgt; das soll auch für den Bereich mittelbarer Staatsverwaltung durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gelten" 29. b) Nicht zu entscheiden brauchte das Bundesverfassungsgericht auch die Frage, ob § 12 Abs. 2 S. 4 des Milch- und Fettgesetzes i n der Fassung vom 10. Dezember 195230, der die Landesverwaltung bei der Festsetzung der Ausgleichsabgabe unter bestimmten Voraussetzungen an die Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten band, m i t „dem föderalistischen Prinzip des Grundgesetzes" vereinbar sei, „das den Ländern das Recht gibt, von den ihnen eingeräumten Kompetenzen unabhängig und selbständig Gebrauch zu machen" 31 . 20 E l l , 105 - 126; Arnold Köttgen, Das Bundesverfassungsgericht u n d die Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 205 - 235 (235). 2 * BGBl. 1 333; zur Neuregelung vgl. § 22 I. 8. a) (1). 22 § 15 Abs. 1 B K i G G . 2 » I m Falle des A r t . 87 Abs. 2 GG. 24 § 19 B K i G G . 2 * § 14 Abs. 3 B K i G G . 26 Werner Weber, Organisationsprobleme, 130; a. A. SG Hamburg, B B 1956, 819. 2 ? BVerfGE 11, 124/125. 28 Vgl. § 19 Abs. 1 B K i G G . 2 » BVerfGE 11, 124. so BGBl. I 811. 3i BVerfGE 11, 77 - 89 (88).

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§

Die

e i n

Mischverwaltung

c) I n einem Beschluß vom 21. Oktober 197132 hat das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit von §9 Abs. 2 des Finanzverwaltungsgesetzes 33, der die Bundesverwaltung der Umsatz- und Beförderungssteuer i n der Unterstufe den Landesfinanzämtern zuweist, auch für die Zeit vor der Neufassung des Art. 108 Abs. 4 GG 3 4 durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 bestätigt. Das Gericht hat ausgesprochen, daß es eine brauchbare Alternative für die i n § 9 Abs. 2 F V G getroffene Regelung nicht gegeben habe, sie also die einzig praktikable gewesen sei. Zudem sei die Lage i m Bereich der bundesstaatlichen Finanzverwaltung von Anfang an so exzeptionell und einzigartig gewesen, daß sie zwanzig Jahre einverständlich und unangefochten angewandt und i n ständiger Rechtsprechung aller Gerichte als verfassungsmäßig gewürdigt worden sei. Darin liege der Grund, die Norm nicht postum der Verfassungswidrigkeit preiszugeben. Zwar bleibe der Grundsatz des Verbotes der Mischverwaltung, auch wenn der Bund und die Länder diese i n beiderseitigem Einverständnis einführen w o l l ten, unberührt, doch ist durch die Entscheidung anerkannt, daß unter verschiedenen Gesichtspunkten außergewöhnliche Situationen eintreten können, die sich einer scholastischen Einordnung von Verwaltungsagenden in eine geteilte Verwaltung ohne Ausweg verschließen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Zusammenschau verschiedener Institute und i n Verfassungs- und Verwaltungsrecht getroffener Regelungen i m Bereich der Bund-Länder-Verwaltung eine ausnahmsweise Mischverwaltung keineswegs versperrte 35 . d) Ausdrücklich klargestellt hat das Bundesverfassungsgericht i n seinem Urteil zum Städtebauförderungsgesetz 36 vom 4. März 1975, daß „Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher A r t i m Aufgabenbereich der Länder, ohne daß die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen übertragen hat, . . . gegen das grundgesetzliche Verbot einer sog. Mischverwaltung (verstoßen)" 2. Das Bundesverwaltungsgericht a) A u f Grund der Ermächtigung i n § 7 Abs. 2 der Verordnung über den Warenverkehr mit den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) vom 18. J u l i 195137 hatte der Bundes32 Pressemitteilung i n N J W 1972, Heft 3, S. I I = E 32, 145 - 156. 33 B G B l . 1950 I 448 u n d BGBl. 1952 I 293. 34 Oben § 4 I I . 4.; vgl. auch Gerhard Mattern, A n m . zu B F H , B B 1966, 68 - 70. 35 E 32, 154. se E 39, 96 - 128. So jetzt auch i n dem Beschluß v o m 10. Februar 1976 — 2 B v G 1/74 —, i n : N J W 1976, Heft 19, S. I V (Bundessteuerung der Landesv e r w a l t u n g i m Rahmen von Finanzhilfen des Bundes an die Länder).

I. Rechtsprechung

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minister für Wirtschaft bestimmt, daß die Landesbehörden Warenbegleitscheine nur mit Zustimmung des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft erteilen können 8 8 . Die Frage, ob diese Mischverwaltung m i t der Regelung der A r t . 83 ff. GG vereinbar sei, konnte das Bundesverwaltungsgericht deshalb dahingestellt lassen, weil diese Regelung auf einer Ubergangsvorschrift auf Grund des Überleitungsvertrages basierte, mit anderen Worten alliiertes Recht darstellte, das sich den Typen des Grundgesetzes von vornherein und der Kognition deutscher Gerichte entzog 39 . b) I n dem Fall des § 7 Abs. 1 S.l des Preisgesetzes vom 10. A p r i l 194840 i n der Fassung vom 29. März 195141, wonach der Bundeswirtschaftsminister sich die Ausführung der Mietpreisfestsetzungen, die den Landesbehörden überantwortet waren, i n beliebigem Umfang selbst vorbehalten konnte, hat das Bundesverwaltungsgericht 42 für eine m i t den A r t . 83 ff. GG nicht zu vereinbarende Form der Mischverwaltung gesehen. Diese Entscheidung ist nicht rechtskräftig geworden, da das Bundesverfassungsgericht 43 den Ausführungen insoweit nicht folgen konnte, als die Rechtsunwirksamkeit einzelner Vorschriften des Gesetzes dessen — i n diesem Streit allein relevante — gesamte Nichtigkeit begründen sollte 4 4 . c) Nach §12 des Häftlingshilfegesetzes 45 kann die zuständige oberste Landesbehörde i m Einvernehmen m i t dem für dieses Gesetz federführenden Bundesminister zur Vermeidung unbilliger Härten in Einzelfällen Maßnahmen nach diesem Gesetz ganz oder teilweise zulassen. Gegen den „immer und immer wieder" 4 6 vorgetragenen Einwand der „verbotenen Mischverwaltung" stellte das Bundesverwaltungsgericht 47 fest, die Möglichkeit einvernehmender Gestaltung zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern sei jedenfalls von dem Recht zur Einzelweisung nach Art. 84 Abs. 5 GG umschlossen 48 . Eine verbotene Mischverwaltung liege deshalb nicht vor. 37 B G B l . I 463. 38 Vgl. zu Einzelfragen: B V e r w G E 18, 333-335. 3» Otto Bachof, Verfassungsrecht, Bd. I I , Nr. 53 (S. 57 - 59). 4 ° W i G B l . 27. « B G B l . I 223. 42 E 4, 24 - 51 (29 unter 7.b.). 43 E 8, 274-332 (284, 300); Arnold Köttgen, AöR 90 (1965) 235. 44 Werner Weber, Z u r Gültigkeit des Preisgesetzes, DÖV 1957, 33 - 36. 45 I n der Fassung v o m 29. September 1969 (BGBl. 1 1793), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 29. J u l i 1971 (BGBl. 11173). 46 Vgl. den Bericht über die 174. Sitzung des Bundesrats v o m 29. März 1957. 47 E 42, 279 - 296. 48 Z u dieser Begründung vgl. unten § 22 I I . 3. b) (2).

58

§

Die

e i n

Mischverwaltung

3. Der Bundesgerichtshof Einen ganz anderen Fall „gemischter Verwaltung" behandelte der Bundesgerichtshof 49 , wenn er die Verwaltung des Lastenausgleichs nach A r t . 120 a GG als eine „aus bundeseigener Verwaltung und Auftragsverwaltung ,gemischte Verwaltung'" charakterisierte. Die bezeichnete Gemengelage bezieht sich nicht auf eine Verzahnung der föderativen Verwaltungen als solche, sondern w i l l nur besagen, daß ein Gesetz nach mehreren Verwaltungstypen des V I I I . Abschnittes des Grundgesetzes ausgeführt werden kann, verschiedene Typen also kumuliert werden können 5 0 . Art. 120 a GG verlangt bei der Verteilung der Ausführungsformen der auf i h m beruhenden Gesetze keine starre Entscheidung für einen bestimmten Typ, sondern läßt eine „gemischte Lösung" 5 1 zu, dergestalt, daß gewisse Aufgabenkomplexe in bundeseigener Verwaltung, andere wiederum i n Form der Bundesauftragsverwaltung erfüllt werden 5 2 . Die Typenkombination der Ausführungsformen, die vertikale Vollzug sspaltung 53, als Arbeitsteilung zwischen von einander unabhängigen Behörden nach Aufgabenbereichen eines materiell einheitlichen Gesetzes i m Rahmen allgemeiner Regeln der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung, ist unter dem Gesichtspunkt der bundesstaatlichen Trennung der Verwaltungen von Bund und Ländern unverfänglich 54 . Das zeigt sich daran, daß es dem Bundesgesetzgeber unbenommen ist, mehrere Gesetze mit jeweils einheitlichem Verwaltungstyp zu erlassen: das eine zur Regelung der Bundeseigenverwaltung, ein zweites zur Ausgestaltung der Bundesauftragsverwaltung und ein weiteres zur Ausführung i n landeseigener Verwaltung. Aus Gründen des vernünfti49 M D R 1958, 587 (Urteil v. 5.5.1958); ähnlich Jakob Kratzer, D Ö V 1950, 534. so Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 d (1962) R N 5, 18; Jess, B K , A r t . 87 d, I I . 3. a) Abs. 1 u n d c); v. Mangoldt / Klein, A r t . 87 d, I I . 2. d) (S. 2379). si So Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN33 u n d A r t . 87 d (1962) R N 5 ; Jakob Kratzer, Die Bundesoberbehörde, DÖV 1950, 529-536 (534); Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 2 3 - 2 5 ; Arnold Köttgen, JöR 11, 210, 221, 236; v. Mangoldt l Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, V I . 2. (S. 2588). 52 Beispiele für solche Vollzugsspaltungen sind etwa: §§ 27 - 34 SchwerbehG i . d . F . v. 29. A p r i l 1974 (BGBl. 1 1005); §§8, 53 G ü t e r k r a f t v e r k G i. d. F. v. 22. Dezember 1969 (BGBl. 197012) m i t Änderungen. Vollzugsspaltungen sind denkbar i m Rahmen der Ausführung der A r t . 87 b, 87 c, 87 d GG. 53 Jakob Kratzer, DÖV 1950, 534; Ernst Forsthoff, Die öffentliche K ö r p e r schaft, S. 126 ff.; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, 85; kritisch zu dem Begriff: Erwin Niermann, Selbständige Bundesoberbehörden, 71; Fallgruppen vertikaler Vollzugsspaltungen bildet Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 23 - 25. 54 Allgemeine Meinung (vgl. F N 51).

II. Literatur

59

gen Arbeitens des Parlaments und der Notwendigkeit, sachzusammengehörige Materien nicht willkürlich in mehrere Gesetze zu zerreißen, muß es daher gestattet sein, die verschiedenen Ausführungsformen i n einem Gesetz zu koppeln, da die Verwaltungsräume von Bund und Ländern streng geschieden bleiben 5 5 . 4. Landesverwaltungsgerichte a) Das OVG Hamburg hat i n seinem Urteil vom 27. M a i I960 5 6 ausgeführt, die Zustimmung des Bundesministers des Innern i m Rahmen des durch Landesbehörden betriebenen Einbürgerungsverfahrens gemäß § 3 der Verordnung über die Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 193457 sei mit dem Grundgesetz vereinbar 5 8 . b) Erst i n einem einzigen Fall hat die Rechtsprechung Anlaß gesehen, eine Vorschrift wegen Verstoßes gegen das Verbot der Mischverwaltung für unanwendbar zu erklären. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 13. Mai 195559 ausgesprochen, daß eine M i t w i r k u n g der Länder bei der Gestaltung des Kraftpostlinienverkehrs der Deutschen Bundespost aufgrund der Postvereinbarung vom 15. Juni 194860 gegen Art. 87 Abs. 1 GG verstoße 61 . I I . Die Mischverwaltung in der Literatur

Der Begriff Mischverwaltung ist i m Schrifttum außerordentlich kontrovers. Eine Gruppe von Schriftstellern bezeichnet damit nur das gemeinsame Verwaltungshandeln von Bund und Ländern, das das Außenverhältnis zum Gewaltunterworfenen berührt, andere Autoren beschränken die Mischverwaltung auf Ingerenzfälle der Stoßrichtung vom Bund gegen die Länder; schließlich w i r d unter einer Mischverwaltung jedes irgendwie geartete Zusammenwirken von Bund und ss Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 57 F N 1; v. Mangoldt/Klein, A r t . 87 c, I I I . 2. c) (S. 2372) u n d Vorb. zum V I I I a. A b schnitt, VI.3.b) (S. 2588): Alles andere wäre unnötiger Formalismus; gleichw o h l ist man nicht davor zurückgeschreckt, aus einem Gegenschluß (Art. 87 b, 120 a GG) die grundsätzliche Unzulässigkeit der vertikalen Vollzugsspaltung zu behaupten (Erwin Niermann, Selbständige Bundesoberbehörden, 72). 56 DÖV 1961, 111 - 113 (zustimmende Anm. Schätzel, S. 113/114) = DVB1. 1960, 643 - 646. 57 RGBl. I 85. 58 Ausführlich unten § 22 I I . 3. c) (3). 59 E 8 1113 - 131. 60 V k B l . 1948, 35; 1949, 1. 61 Ausführlich unten § 22 I I . 3. c) 10. — Es ist besonders bemerkenswert, daß das einzige Urteil, das eine Bund-Länder-Mischverwaltung f ü r unzulässig erklärte, letztlich zu Lasten des Landes ging.

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§

Die

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Mischverwaltung

Ländern auf dem Gebiete der Verwaltung verstanden, wobei über A r t und Umfang der eine Mischverwaltung begründenden Kooperation weitgefächerte Meinungsunterschiede herrschen. 1. „Mischverwaltung" als Verwaltungstätigkeit „nach außen" Rückt man vorwiegend die materielle Tätigkeit der exekutivischen Staatsgewalt 6 2 gegenüber dem Gewaltunterworfenen i n den Blickpunkt, so scheint einleuchtend, unter Mischverwaltung nur die Fallgestaltungen zu begreifen, i n denen Bund und Länder jenseits des staatsinternen Bereichs nach außen entweder durch gemeinsame Verwaltungshandlungen, Rechtsmittelzüge von Landeseinrichtungen an Bundesstellen oder gemeinsame Behörden dem Gewaltunterworfenen entgegentreten 6 3 . Die Unzulässigkeit dieser Konstellationen ist „einhellig anerkannt"64. 2. y,Mischverwaltung" in Stoßrichtung gegen die Landesverwaltung Der Begriff Mischverwaltung w i r d zuweilen nur dann angewandt, wenn gemeinsame Aktionen und Institutionen die Gefahr der Aushöhlung der Landesverwaltung durch den Bund i n sich bergen 65 . 3. „Mischverwaltung"

im umfassenden Sinne

Demgegenüber w i r d i n der Literatur überwiegend die Ansicht vertreten, der Begriff Mischverwaltung müsse i m umfassenden Sinne verstanden werden, „ u m die Problematik i n jeder Hinsicht zu erfassen" 66 . 62 Vgl. Werner Weber, HDSW, 11. Band, S. 276-281; Otto Bachof, EvStL, 2772-2779. — Zur Differenzierung i n Innenbereich und Außenbereich: Theodor Maunz, i n : Maunz / Dürig / Herzog, Art. 83 (1961) RN26, 35, 57, 58; Erwin Niermann, Selbständige Bundesoberbehörden, 48 ff. 63 So: Konrad Schmittner, Die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen", BayVBl. 1970, 421 -427 (426 unter 4. f); Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 488; Werner Weber, Grundgesetz und Verkehr, 15; Sieder ! Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 2. A u f lage, 1972, Art. 36 R N 14 (S. 422); Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 491; Lösungsskizze aus BayVBl. 1970, 336, 377/378; nicht eindeutig: Theodor Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 91 a (1970) RN21; Georg Scholz, Verwaltungsrecht, 36. 64 Theodor Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, Art. 83 (1961) RN36, 37 (FN 3); Arnold Köttgen, DÖV 1955, 487, 488. 65 So etwa: Arnold Köttgen, DÖV 1955, 487 unter I I . 1.; zustimmend: Werner Weber, Grundgesetz und Verkehr, 15; Hans Schneider, AöR 83 (1958) 2. — Dieses Problem hängt eng m i t der Befugnis des Bundes zur Selbstbeschränkung m i t der Folge von Mischverwaltungen zusammen: unten § 12. 66 Theodor Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, Art. 83 (1961) RN57; ders., Staatsrecht, 17. Auflage, 1969, § 28 I. 2, S. 248; ders., in: Mang / Maunz / Mayer /

II. Literatur

61

a) Eine Hauptrichtung dieser Vertreter ist i n ihrer Verurteilung der Mischverwaltung außerordentlich streng 67 . Jegliche Kooperation jenseits der ausdrücklich i m Grundgesetz normierten Fälle ist verfassungswidrig 6 8 . Bedeutsam i n diesem Zusammenhang ist die Stellungnahme von Karl Schweiger 69: „Mangels ausdrücklicher Bestimmung oder Zulassung i. S. v o n A r t . 83 GG ist ferner zumindest bei der gesetzesakzessorischen V e r w a l t u n g eine Mischv e r w a l t u n g zwischen Ländern u n d dem B u n d abgesehen von den Sonderformen des A r t . 84 Abs. 2, 3 und 5, 85 Abs. 3 u n d 108 Abs. 4 G G nicht zulässig, weder i n der F o r m des gemeinsamen Erlasses eines Verwaltungsaktes oder i n der Erteilung von Weisungen des Bundes, der Bindung des Verwaltungshandelns der Länder an die Zustimmung des Bundes, der A u f erlegung einer Vorlage-, Auskunfts- oder Berichterstattungspflicht noch i n der F o r m der Zuständigkeit einer Bundesbehörde zur Rechtsmittelentscheidung noch i n der F o r m der Einrichtung gemeinsamer Behörden oder K ö r perschaften des öffentlichen Rechts noch i n der F o r m der Schaffung von Landesbehörden übergeordneten u n d diesen gegenüber weisungsbefugten Bundesbehörden; auch durch einen — regelmäßig ausgeschlossenen . . . — Staatsvertrag oder durch ein Verwaltungsabkommen k a n n eine von diesen Grundsätzen abweichende Mischverwaltung nicht geschaffen werden, f ü r Verwaltungsabkommen besteht vielmehr n u r i m Bereich der gesetzesfreien Verwaltung, i m Ermessensbereich der gesetzesakzessorischen V e r w a l t u n g und bei der Ausführung von Gesetzen, die gerade an die Länder selbst gerichtet sind u n d nicht gegenüber dem Staatsbürger w i r k e n (z. B. bei der Verteilung von Bundesmitteln an die Länder), ein Vereinbarungsspielraum." Obermayer, BayStVwR, 13; ders., Gesetzgebung u n d Verwaltung, 265/266; Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 83, Vorb. 8 (S. 670); Ernst Rasch, V e r w a l tungsorganisation, 1962, S. 84/85; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 17; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 7 7 V . 2 . a) (S. 113); vgl. auch die Klage der Bundesregierung, i n : Weiterentwicklung des föderativen Systems, B T Drucks. V/4002, Ziffer 4.7. e? Erich Gerner, B a y V B l . 1955, 193- 195; Hans Zacher, Grundlagen u n d Grenzen interföderativer Kooperation, BayVBl. 1971, 321 -324 u n d 375-378: „ D i e m i t der Staatlichkeit vor allem der Länder verbundene Potenz ist jedoch notwendig, u m ihre Autonomie als der i m Vergleich zum B u n d engeren Gemeinschaft, ihre ethnische u n d landschaftliche Eigenart u n d vor allem ihre F u n k t i o n als Elemente dezentralisierter Gewaltenteilung i n jenem Höchstmaß zu verwirklichen u n d abzusichern, das für den Bundesstaat kennzeichnend ist. Unter dem Stichwort des Verbots der Mischverwaltung ist die Notwendigkeit bundesstaatlicher Formenaskese längst vertraut." 68 Harry Rohwer-Kahlmann, Verfassungsrechtliche Schranken der Z u stimmungsgesetze, AöR 79 (1953/1954) 208-226 (223); Jakob Kratzer, Die Bundesoberbehörde, DÖV 1950, 529-536 (534); ders., Gemeinsamer V e r waltungsakt von B u n d u n d Land, B a y V B l . 1958, 7 4 - 7 6 ; Ernst Rasch, V e r waltungsorganisation, 1962, 84/85 (Nuancierungen hinsichtlich der „betont schlichten Zweckverbände" und der gesetzesfreien Verwaltung); Carl Hermann Ule, i n : M a y e r / U l e , StVwRRhPf, 6/7; Hamann / Lenz, 97/98; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 9 5 (S. 83-85); Jörg Schlüter, Das Z u sammenwirken von Verwaltungsbehörden, 24 - 27 ; Georg Diller, Staatslexikon, 2. Band, Sp. 297; Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz des Bundes, 181/182. 69 I n : Nawiasky / Leusser / Gerner / Schweiger / Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern, A r t . 77 (1963) R N 9, S. 7/8.

62

§

Die

e i n

Mischverwaltung

Das Ergebnis ist eine weitgehende Isolation der föderativen Verwaltungen. b) Temperierter und pragmatischer i n der Beurteilung der Mischverwaltung äußert sich ein Kreis von Autoren 7 0 , der jedoch i n der A n t wort, welche konkreten Formen föderativer Exekutive unter dem Grundgesetz erlaubt sind, differiert. Meinungsverschiedenheiten tauchen vor allem bei den Fragen auf, ob es eine horizontale Vollzugsspaltung zwischen Bund und Land gebe 71 , ob und wieweit Bundeseinheiten Landesstellen übergeordnet sein können 7 2 , welche Reichweite die M i t w i r k u n g des föderativen Partners an Verwaltungshandlungen haben dürfe 7 3 und i n wieweit dem Bund die Befugnis zustehe, die landeseigene Verwaltung zu steuern 74 . (1) Erwin Kraus 75 hat die Mischverwaltung definiert als „die gleichzeitige Ausübung der Verwaltung eines oder mehrerer Sachgebiete durch Organe verschiedener Rechtsträger, insbesondere durch Behörden des Bundes und gleichzeitig der Länder, oder die Ausübung von Aufgaben verschiedener Rechtsträger (Bund und Länder) durch ein und dieselbe Behörde". Verfassungswidrig sei die „selbständige Aufsicht des Oberstaates, die . . . ohne gesetzliche Regelung durch i h n über die landeseigene Verwaltung besteht, sog. Mischverwaltung, wie sie für die WRV angenommen wurde" 7 6 . Diese Aussage erscheint jedoch zu wenig operationalisiert, als daß sie eine Klärung der Grenzbereiche von erlaubter zu rechtswidriger Bund-Länder-Kooperation aufzeigen könnte. 70 Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 47/48; Harald Bogs, Sozialversicherung, 264-267; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 101/102; Ludwig Adamovich, HdböVerfR, 233-239; Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 15; Klaus Lange, Verkehr, 291 -297; Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d I n vestitionshilfekompetenz des Bundes, 178 - 182. Die allzu sorglose Beurteilung der Mischverwaltung durch Heinz Wagner, U m ein neues Verfassungsverständnis, D Ö V 1968, 604-608 (608), Theodor Schramm, Staatsrecht, Bd. 1, S. 130/131 u n d Gerda Stephany, Das Honnef er Modell, 101 ff., beruht auf Mißverständnissen. 71 Walter Rudolf, B u n d u n d Länder, 37/38; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 32 - 48. 72 Hans Schäfer, Bundesaufsicht und Bundeszwang, AöR 78 (1952/53) 1 - 4 9 ; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 2 5 ( 7 - 9 ) . 73 Rudolf Werner Füßlein, DVB1. 1956, 1,3 (IV.); Arnold Köttgen, DÖV 1955, 485-492 (488). 74 Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 2 5 (7 - 9 ) ; Wiltraut v. Brünneck u n d Georg August Zinn, i n : Z i n n /Stein, Verfassung des Landes Hessen, T e i l B , S. 48; Christoph Keil, Sicherheit der Handelsschifffahrt, 124 - 142. 75 v. Turegg / Kraus, Verwaltungsrecht, 218. 7β Erwin Kraus, ebd. (221) m i t Hinweis auf Heinrich Triepel, Streitigkeiten zwischen B u n d und Ländern, i n : Berliner Festgabe für K a h l , 1923, 56 ff., 81 ff.

II. Literatur

63

(2) Helmut Darmstadt 77 spricht dann von einer Mischverwaltung, „wenn Verwaltungsstellen des Bundes und der Länder i n Ausübung ihrer hoheitlichen Funktionen i n einer und derselben Angelegenheit zu ihrer verwaltungsmäßig abschließenden Erledigung zeitlich gemeinsam oder nacheinander mit oder ohne rechtliche Außenwirkung tätig werden". Diese Beschreibung übergeht jedoch den weiten Bereich institutioneller Bund-Länder-Verschränkung, das wichtige Gebiet der Daseinsvorsorge mit öffentlichen M i t t e l n 7 8 ebenso wie denkbare Mischverwaltungen i n Privatrechtsform. (3) Zu Bund-Länder-Verwaltungsbeziehungen schlechthin weitet Michael Ronellenfitsch den Begriff der Mischverwaltung aus. Er versteht die Mischverwaltung als „jede funktionelle oder organisatorische Verflechtung der Verwaltungen von Bund und Ländern" 7 9 . Wie wenig aufgefächert nach Merkmalsausprägungen und infolge dessen aussageleer ein solch abundierter Mischverwaltungsbegriff zur Beurteilung konkreter Bund-Länder-Verwaltungen ist, erweist das Ergebnis der Arbeit von Michael Ronellenfitsch: „Nicht jede Mischverwaltung ist zulässig. Aber auch nicht jede Mischverwaltung ist unzulässig . . . 8 0 ." Der monographische Arbeitserfolg dieses Oraculum Sibyllinum düpiert den um Entscheidungen ringenden Praktiker i n den Ministerien des Bundes und der Länder und rückt den Prozeß methodisch betriebener, intersubjektiv nachvollziehbarer Forschung und Erkenntnis in den Bereich beliebiger Verwertungszusammenhänge. 4. „Mischverwaltung"

in der Politikwissenschaft

Einen politikwissenschaftlichen Mischverwaltungsbegriff hat Thomas Ellwein geprägt 81 . Die Mischverwaltung ist danach angesiedelt i m kommunalen Sektor und betrifft die Mischung der Aufgabenwahrnehmung i m eigenen Wirkungskreis und i m durch staatliche Direktions- und Kontrollrechte gesteuerten übertragenen Sektor. Durch die Teilung der gesamten Verwaltung i n Selbstverwaltung und Auftragsangelegenheiten seien unter demokratischem Aspekt zusätzliche Kontrollinstrumente geschaffen, obwohl nicht zu verkennen sei, daß es sich i m Einzelfall schwer klären lasse, wer entscheidungszuständig und damit verantwortlich sei. 77 Misch Verwaltung, 119; ähnlich Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- und I n vestitionshilfekompetenz des Bundes, 179. 78 Zur Differenzierung hoheitlicher und öffentlicher Verwaltung: Otto Bachof, i n : W o l f f / B a c h o f I, §23111. (S. 110-112). 79 Die Misch Verwaltung i m Bundesstaat, 1. Teil: Der Einwand der Mischverwaltung, 1975, S. 58. 89 Ebd., S. 257. 81 I n : Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, 1973, S. 52.

64

§

Die

e i n

Mischverwaltung

Sieht man von dem politikwissenschaftlich geformten 8 2 Mischverwaltungsbegriff ab, so läßt sich den Darlegungen i n Judikatur und Literatur nur eines mit Sicherheit entnehmen: Mischverwaltung bezeichnet bestimmte föderative Verwaltungsbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern 8 3 . Gleichwohl erscheint es wertvoll, den Blick vergleichend auf weitere Konstellationen gemeinsamer Exekutive oder Kondominalverwaltung zu lenken 8 4 . I I I . Vergleich mit weiteren Kondominalverwaltungen

1. Das Verwaltungskondominium

im Völkerrecht

I m zwischenstaatlichen Recht gibt es Ausnahmen von der ausschließlichen Gebietshoheit eines Völkerrechtssubjektes, dergestalt, daß auf einem bestimmten Teil des Staatsgebietes eine vereinte, ungeteilte Herrschaft zweier oder mehrerer Staaten ausgeübt w i r d 8 5 . Das für die Mischverwaltung Wesentliche i m Vergleich m i t dem Verwaltungskondominium 8 6 , bei dem die beteiligten Staaten oder internationalen Organisationen die Verwaltungshoheit durch gemeinschaftliche Organe oder durch nebeneinander agierende Organe als Gesamthänder ausüben, liegt i n folgendem: Ein Staat erhält kraft irregulärer Normen 8 7 die Befugnis, gemeinsam mit einem anderen Staate Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Voraussetzung für eine Kondominalverwaltung ist also das Bestehen zweier, voneinander geschiedener Hoheitsträger, die ihre Rechtsmacht nicht auf einen beide verbindenden gemeinsamen Rechtsträger zurückführen 88 . Ist das nicht der Fall, so kommt es nicht 82 Die Erstreckung des Begriffes i n das Kommunalrecht hinein würde die „Mischverwaltung" ausufern als Bezeichnung f ü r jede denkbare Kooperation von Verwaltungsträgern. Der Begriff sollte daher auf Kooperationsformen i m Bund-Länder-Bereich beschränkt werden. 83 Kooperationsformen zwischen den Ländern, einzelnen Landesstellen u n d einzelnen Bundeseinheiten, jeweils untereinander, scheiden also aus. 84 Vgl. etwa: Arnold Köttgen, D Ö V 1955, 488 r. Sp.; Fritz Ossenbühl, V e r waltungsvorschriften, 406. ss Verdroß / Verosta / Zemanek, Völkerrecht, 297 -299; Wilhelm Wengler, Völkerrecht, Bd. I I , 1262- 1271; Friedrich Berber, Völkerrecht I, 300/301; Georg Dahm, Völkerrecht, Bd. I, 554-556; Karl Strupp, i n : Wörterbuch des Dt. Staats- u n d Verwaltungsrechts, 2. Auflage, 1914, S. 735/736. 8 6 Beispiele bei Wilhelm Wengler, ebd. (S. 1264 F N 3). 87 Aus Vertrag, militärischen Konflikten u n d Friedensregelungen. 88 Klassisches Beispiel einer „Misch ver w a l t u n g " ist die bei Wilhelm Wengler (oben F N 85) berichtete Verwaltungsform der Neuen Hebriden: F ü r einzelne Verwaltungszweige (Schulverwaltung) bestehen nationale Behörden unter L e i t u n g des englischen oder französischen Kommissars. Andere Verwaltungszweige werden durch national, englisch oder französisch gemeinschaftliche Organe erledigt. I n einer d r i t t e n Ebene nehmen Eingeborene eine gewisse Selbstverwaltung i n Anspruch.

I I I . Kondominalverwaltungen

65

zu einer Mischung von Verwaltungskompetenzen, sondern allenfalls zu einer Dezentralisierung oder Dekonzentralisierung der Staatsgewalt. Für die Erörterung der Mischverwaltung scheiden somit Kooperationstypen aus, bei denen lediglich Verwaltungen eines Hoheitsträgers beteiligt sind 8 9 . 2. Gemeinsame Verwaltung

im Kommunalrecht

Einen weiteren wichtigen Gesichtspunkt für das Verständnis der Mischverwaltung tragen die Kooperationsformen des Kommunalrechts bei 9 0 . Die moderne Gemeinde ist in ein verdichtetes Beziehungsfeld der sie umgebenden kommunalen, staatlichen und gesellschaftlichen Einheiten gestellt 91 . Sachgerechte Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordert das Knüpfen von mannigfachen sozialen Beziehungen formeller und informeller A r t 9 2 . Formelle Kooperationsformen sind zumeist verrechtlicht insofern, als sie besonderer gesetzlicher und verfahrensmäßiger Voraussetzungen bedürfen 93 . Nicht minder bedeutsam, jedoch verrechtlichten Verfahrensabläufen entrückt, sind die auf spontaner und persönlicher Verbindung beruhenden informellen Kommunikationslinien zu Staat und Verbänden. Diese Verständigung knüpft Kontakte, liefert Information und stellt die Weichen gemeindlicher Entwicklung, ohne daß i m vorrechtlichen Raum eine rechtliche Bindung der Gemeinde eintreten würde. Diese Kommunikation zweier Organisationen eines sozialen Systems ist zur Erzielung sachgerechter Entscheidungsabläufe erforderlich. Deshalb tangieren Informationsrechte, Berichtspflichten, technische Inanspruchnahme vom Partner unterhaltener 89 Das Erfordernis der partiell gemeinsamen Verwaltung, d. h. das V o r liegen auch selbständiger Verwaltungseinheiten der Verwaltungsträger, die sich zu gemeinsamer V e r w a l t u n g zusammenfinden, ist zwar i n der Regel erfüllt, es erscheint aber nicht kennzeichnend für die Mischverwaltung, da von einer gemischten V e r w a l t u n g auch dann zu sprechen wäre, w e n n B u n d und Länder ihre Verwaltungen total zusammenlegen würden (anders: meine Diss. S. 82). 90 Z w a r berührt die Zusammenarbeit von Gemeinden, Kreisen u n d L ä n dern die Frage der Mischverwaltung nicht, da die K o m m u n e n verfassungsrechtlich dem Landesbereich zuzuordnen sind; es sei denn, man wollte sich die Lehre v o m Pouvoir municipal (nicht eindeutig: BVerfGE 21, 54 - 72 [62 f.]) zu eigen machen (Vgl. Hans Niemeier, B u n d u n d Gemeinden, B e r l i n 1972, S. 157 ff.). 91 Werner Weber, Staats- u n d Selbstverwaltung, 140/141; ders., Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, 148/149; Hans Pagenkopf, Kommunalrecht, 167 - 169; Eberhard Schmidt- Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 125 ff.; ders., Probleme des modernen Städtebaus i n verfassungsrechtlicher Sicht, DVB1. 1972, 627 - 633. 92 Eindrucksvoll: Frido Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, in: Festschrift für Werner Weber, S. 957 - 977. 93 Gedacht ist bei diesem institutionalisierten Zusammenwirken an k o m munale Verwaltungsgemeinschaften (Samtgemeindemodell, verwaltungsrechtliche Verträge über Aufgabenverschiebungen).

5 Loeser

66

§ 6 Die Definition der Mischverwaltung

Forschungsstätten und Erfahrungsaustausch den Bereich „verbotener Mischverwaltung" bei Lichte betrachtet nicht 9 4 . 3. Holding, Kartell Nicht unerwähnt soll schließlich bleiben, daß i m gesellschaftlichen Bereich die Privatwirtschaft sich verschiedener M i t t e l sowohl materieller (Beschränkung des Wettbewerbs durch Kartelle 95) wie auch institutioneller Zusammenarbeit (Zusammenfassung von Führungs- und Verwaltungsaufgaben i n einer Holding-Gesellschaft 96 ) rechtlich selbständiger Unternehmen bedient. Für die Beurteilung der Mischverwaltung ist es nicht uninteressant zu wissen, daß Bund und Länder i m Windschatten privatwirtschaftlicher Kooperation selbst Holding-Gesellschaften gegründet haben 97 . I V . Das Wort „mischen"

Die Technik versteht unter „Mischen" die gleichmäßige Verteilung ungleichartiger Stoffe durch Rühren, Mengen, Emulgieren und Suspendieren ohne chemische Umwandlung zu einem Gemenge 98 . Eine synthetische Umsetzung der zusammengebrachten Stoffe findet nicht statt. Deshalb ist es möglich, die gemischten Einheiten wieder i n die Ausgangssubstanzen zu isolieren. Die gemischten Verknüpfungen sind so betrachtet einem permanenten Prozeß der Fluktuation und morphologischen Wandels anheim gegeben. Bemerkenswert ist schließlich die Tatsache, daß dem Wort „mischen", insbesondere i n adjektivischer Form, die Umgangssprache einen diminuierend abschätzigen Sinn beimißt 9 9 . Die „Mischverwaltung" läßt sich so leichter unter den Unstern der Verfassungswidrigkeit stellen. 94 Anders jedoch etwa: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 90/91; Karl Schweiger, i n : Nawiasky / Leusser / Gerner / Schweiger / Zacher (oben F N 64); Erich Gerner, BayVBl. 1955, 195. 95 Gert Rinck, Wirtschaftsrecht, R N 695 ff. 9 6 Harold Rasch, Deutsches Konzernrecht, 5. Auflage, 1974, S. 82/83; 119 bis 121; Dr. Gablers, L e x i k o n des Wirtschaftsrechts, 1972, Sp. 919. 97 Fritz Wilhelm Hardach, Konzernorganisation, 2. Auflage, 1964, S. 38/39: Industrieverwaltungs G m b H Bonn, (Beteiligungen des Bundes, 1973, S. 522), Vereinigte Industrie-Unternehmungen AG, Bonn (Beteiligungen des Bundes 1973, S. 563). 9 ® Brockhaus Enzyklopädie, 12. Band, S. 607 und 7. Band, S. 80 („Gemenge"). 99 Seinen Ursprung n i m m t das W o r t „mischen" aus dem althochdeutschen „miskan" (engl, mix), das seinerseits dem lateinischen „miscere" über den Weinhandel entlehnt ist (Kluge / Mitzka, Ethymologisches Wörterbuch der Deutschen Sprache, 20. Auflage, 1967, S. 480/481; Moritz Heyne, i n : Deutsches Wörterbuch von Jakob u n d W i l h e l m G r i m m , 6. Band, 1885, Sp. 2249 - 2257; Alfred Götze (Hrsg.), i n : Trübners Dt. Wörterbuch, 4. Band, S. 635/636:

I. Die unechte Mischverwaltung

67

V. Die Definition V o r d e m H i n t e r g r u n d d e r v o r g e t r a g e n e n A u f f a s s u n g e n b i e t e t sich folgende Definition der M i s c h v e r w a l t u n g an: Mischverwaltung s t e l l t das Z u s a m m e n w i r k e n der V e r w a l t u n g e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n 1 0 0 dar, (1) funktional (a) entweder durch gemeinsame Ausführung einer Verwaltungsaufgabe nach außen, sei es auch instanziell nacheinander (materielle Mischverwaltung), oder (b) durch verwaltungsinterne Bund-Länder-Koordinierung gewisser rechtlicher Intensität (formelle Mischverwaltung), oder (2) institutionell durch Einbau von Verwaltungseinheiten i n reguläre Verwaltungszüge des föderativen Partners, durch Uberführung eines Teils oder der gesamten V e r w a l t u n g (unter Vorbehalt von Direktionsrechten) auf den Partner oder durch Zusammenlegung der Verwaltungsorganisationen (institutionelle Mischverwaltung). D i e D e f i n i t i o n ist so w e i t g e f o r m t , daß auch g r u n d g e s e t z l i c h a n e r kannte F o r m e n bundesstaatlicher Kooperation v o n i h r erfaßt werden, d e r „ M i s c h v e r w a l t u n g " also n i c h t das P r ä j u d i z u n d d e r M a k e l d e r V e r fassungswidrigkeit anhaftet 101. § 7 Echte und unechte Mischverwaltung I . Die unechte Mischverwaltung Das Staats- u n d V e r w a l t u n g s r e c h t k e n n t Erscheinungen, d i e p r i m a facie d i e K o n t u r e n d e r M i s c h v e r w a l t u n g a u s f ü l l e n , j e d o c h v o n d e r echten M i s c h v e r w a l t u n g so w e s e n t l i c h verschieden sind, daß sie i h r als unechte F o r m e n g e g e n ü b e r g e s t e l l t w e r d e n müssen. E i n e echte M i s c h v e r w a l t u n g l i e g t d a n n n i c h t v o r , w e n n die g e m e i n s a m e B u n d - L ä n d e r V e r w a l t u n g k e i n e organische E i n h e i t b i l d e t , s o n d e r n sich d i e K o o p e r a gemischte Gesellschaft, gemischte Gefühle; vgl. auch das Wortspiel des Abg. Busse, Verhandlungen des Dt. Bundestags, V. Wahlperiode, 204. Sitzung v o m 11. Dezember 1968 (S. 11053): „ . . . die Verantwortlichkeiten (werden) durch ein solches Mischinstrument . . . verwischt u n d vermischt . . . " ; ebenso Klaus Stern, V V D S t R L 31, 108. 100 Mischverwaltung reduziert sich i n der Regel auf das Zusammenwirken von B u n d u n d einem Land. 191 Anders bewußt Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 5 1 (S. 47), da positivrechtlich n u r ein engbegrenzter (die Verfassungswidrigkeit indizierender) Begriff der Mischverwaltung Bedeutung habe. Mischverwaltung ist jedoch kein verfassungspositiver Ausdruck, sondern schillert als heteromorphes Instrument i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung. Wie hier etwa: Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 47/48; Harald Bogs, Sozialversicherung, 266. *

68

§ 7 Echte u n d unechte Mischverwaltung

tion lediglich als Hülse darstellt, in der sich mehr zufällig und für den föderativen Partner jederzeit disponibel ein Bundes- wie Landesverwaltungsanteil zusammenfindet. Zu denken sind deshalb als unechte Mischverwaltungen einmal i m institutionellen Bereich die getrennten Abteilungen von Bund und Ländern innerhalb der Oberfinanzdirektion 1 und zum anderen auf dem Gebiet des Verwaltungshandelns die föderat i v zusammengefügten, aber jederzeit nach dem Anteil von Zentral- und Gliedstaaten zerlegbaren Verwaltungsakte, Verordnungen und Verwaltungsverordnungen. 1. Parallelverwaltung Vorstellbar ist die unechte (materielle) Mischverwaltung zunächst i n der Form, daß der Bund sowie ein Land nach dem Vorbild der Parallelgesetzgebung2 parallelverwaltend durch den Erlaß gleichlautender Verordnungen oder Verwaltungsverordnungen auf der Grundlage gemeinsam erarbeiteter Mus ter entwürfe 3 tätig werden 4 . Die Parallelverwaltung von Bund und Ländern durch Erlaß identischer A k t e i m Rahmen der jedem föderativen Partner zustehenden Kompetenz ist unter dem Blickwinkel ,. Mischverwaltung" problemfrei 5 . Berührungspunkte zwischen den bundesstaatlich getrennten Verwaltungen treten nicht auf, weil die Verwaltungstätigkeit sich zwar auf die gleiche Verwaltungsmaterie bezieht, der konkrete Verwaltungsgegenstand jedoch nach Bund und Land getrennt geregelt wird 6 . 1 Ausgenommen sind die oben § 4 I. genannten echten Mischverwaltungen des Präsidialbüros und der Oberfinanzkasse; diese Regelung nicht erkannt hat Joachim Weidanz, i n : W i l h e l m H. Wacker, Steuerlexikon, 1975, S. 127/128. 2 Beispiele für Parallelgesetzgebungen („allgemeines Recht", das zwar textlich gleichlautend ist, aber seine Geltung auf verschiedene Rechtsquellen zurückführt) sind das Allgemeine Deutsche Handelsgesetzbuch von 1861 sowie die Allgemeine Deutsche Wechselordnung von 1849 (Heinrich Lange, BGB-Allgemeiner Teil, 15. Auflage, 1974, S. 54; Lehmann / Hübner, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Gesetzbuches, 16. Auflage, 1967, S. 33/34; v. Stengel / Fleischmann, Wörterbuch des Deutschen Staats- und V e r w a l tungsrechts, 735; Paul Posener (Hrsg.), Rechtslexikon, 1. Band, 1909, S. 587/588. — I m Gegensatz zur Parallelgesetzgebung b e w i r k t die paktierte Gesetzgebung durch die vertragliche Verbindlichkeit der föderativ zusammengefügten Teile i m Ausführungsbereich Mischverwaltungen (Vgl. Heinz-Peter Rill, V V D S t R L 31 [1973] 88, u n d Felix Ermacora, ÖVerfL, 310, unter Hinweis auf A r t . 11 Abs. 1, Nr. 4 ÖB.-VG.; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 198). 3 Beispiele sind etwa die Musterbauordnung und i m Entwicklungsstadium der Musterentwurf für ein Verwaltungsverfahrensgesetz. 4 Willi Blümel, Bundesstaatliche Aspekte der Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200 - 243. 5 Vgl. etwa Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 495. — Parallelverwaltungsakte sind auszuschließen, da eine identische Kompetenz von B u n d und L a n d bezüglich desselben Verwaltungsgegenstandes ausscheidet; siehe aber §211. 4. 6 So die Koordinierungspraxis der Anwendungs- u n d Verfahrensrichtlinien i m Straßenbauwesen (Nachweise bei Willi Blümel, AöR 93 [1968]

I. Die unechte Misch Verwaltung

2. Zusammengesetzte Verwaltungsakte

69

und Verordnungen

Eine zweite A r t unechter Mischverwaltung stellt das Einbringen nach Bund und Land unterschiedener Regelungsgegenstände i n die gemeinsame Hülle eines Bescheides7, einer „Verordnung" oder einer „Verwaltungsverordnung" dar. Gemeinsam von Bund und Ländern erlassene Rechtsverordnungen mit föderativ geschiedenen Regelungsinhalten finden sich i m Bereich der Wasserverkehrsverwaltung. Die Verwaltung der Bundeswasserstraßen ist in der Bundesrepublik i n der Weise aufgeteilt, daß der Bund die vermögensrechtlichen (fiskalischen) Angelegenheiten und die öffentlich-rechtlichen Befugnisse insoweit wahrnimmt, als sie zur Sicherung des Verkehrszweckes der Wasserstraßen 8 (Strom- und Schiffahrtspolizei) erforderlich sind, den Ländern hingegen alle übrigen Hoheitsrechte (insbesondere die Deich-, Fischereiund Jagdpolizei sowie die nicht dem Bunde zukommende Wasserpolizei) obliegen. Gehört die Erfüllung der Verkehrspolizeiaufgaben auf den Bundeswasserstraßen i n den Pflichtenkreis des Bundes, so erledigen die Länder die Polizeiangelegenheiten i n den Häfen 9 . Komplikationen entstehen weiterhin durch Auslegungsdiskrepanzen bei der Begriffsbestimmung der Bundeswasserstraßen 10 , durch eine Fülle kompetenzverschiebender Verwaltungsabkommen 1 1 und schließlich 204 ff.; 213 ff.). Denkbar sind Parallelverordnungen bezüglich der schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben auf Bundes- u n d Landesgewässern (Klaus Vogel , i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 8. Auflage, Bd. 1, S. 41 - 43). — Jakobus Wössner, Soziologie, 208, unterscheidet parallele von solidarischen Aktionen. N u r bei letzteren k o m m t ein soziales Beziehungsgefüge zustande. Eine Parallelverwaltungsverordnung wäre deshalb eine gleichlautende Dienstanweisung des Bundes und eines Landes an Bundesbzw. Landesbeamten. 7 M i t unterschiedlichen Verwaltungsakten des Bundes und eines Landes. I n der Hülse einer „Verordnung" finden sich rechtlich gesehen zwei V e r ordnungen (a. A. Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 29). » A r t . 89 Abs. 1 und 2 GG; Staatsvertrag v o m 29. J u l i 1921 (RGBl. 961); Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen v. 21. M a i 1951 (BGBl 1 352); Bundeswasserstraßengesetz v. 2. A p r i l 1968 (BGBl. I I 173) m i t Änderungen. — B V e r w G DÖV 1960, 591/592; Kurt Mintzel, Bundeswassenstraßengesetz, § 24 (S. 123 - 128). 9 Einen Uberblick über die Verwaltungsverzahnungen i m Bereich der Wasserstraßenverwaltung geben Hans Gröpper, Deutsches Hafenrecht, i n : Schleswig-Holsteinische Anzeigen, Teil A, Nummer 4/1972 (auch: Beilage zur NdsRpflege, 1972, Heft 12), und Christoph Keil , Die V e r w a l t u n g des Bundes und der Länder auf dem Gebiet der Sicherheit der Seehandelsschiffahrt, Diss. Göttingen 1973, S. 100 ff. 10 Meinungsverschiedenheiten bestehen bezüglich der Erstreckung künstlicher Wasserstraßen (Kanäle), der Küstengewässer und „Seewasserstraßen" und der Qualifikation einzelner Gewässer (betonnte und gebaggerte F a h r rinnen, Mündungstrichter) ; zusammenfassend etwa die i n F N 9 genannte Arbeit von Christoph Keil , 14 - 17. 11 Unten §§ 21, 22 I. 5.

§

70

e und

Mischverwaltung

durch die Erscheinung der Längs- oder Parallelhäfen 12, die sowohl Bestandteil der Bundeswasserstraßen wie der Häfen sind. „Aber die Dinge stoßen sich sehr hart i m engen Raum der Bundesrepublik" 1 3 , versucht man i n praxi die Aufgaben von Bund und Land zu scheiden. U m F r i k tionen und Ungereimtheiten bei der Regelung des Verkehrs auf den anrainenden Bundes- und Landesgewässern entgegenzuwirken, haben die Verwaltungen von Bund und Ländern i n zahlreichen Fällen koordinierte Rechtsnormen i n Gestalt von gemeinsam erlassenen Mischverordnungen 14 (eindeutiger: zusammengesetzte Verordnungen) aufgestellt 1 9 . Als Beispiel für gemeinsame Bund-Länder-Verordnungen dient die Einleitungsformel zu einer Hafenordnung für die Häfen i n Schleswig-Holstein vom 24. A p r i l 1956 16 : „Der Bundesminister für Verkehr und der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes SchleswigHolstein (haben) je für ihren örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereich folgende Hafenordnung (Polizeiverordnung) für die Häfen i m Lande Schleswig-Holstein (erlassen 17 ), und zwar der Bundesminister . . . auf Grund des § 366 Nr. 10 des Strafgesetzbuches i n Verbindung m i t den A r t i k e l n 89 und 129 Abs. 1 des Grundgesetzes . . . , der Minister . . . des Landes Schleswig-Holstein auf Grund . . . des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 . . . i n Verbindung mit . . . (dem preußischen) Wassergesetz vom 7. A p r i l 1913 . . . 1 8 ." 12

Kurt Mintzel, Bundeswasserstraßengesetz, 52, 55; Josef Kölble, V e r waltungsabkommen zwischen B u n d und Ländern, DÖV 1960, 650-661 (657); Neugliederung des Bundesgebietes (Kurzfassung des Berichts der Sachverständigenkommission), 139 - 144. 13 Werner Weber, Spannungen und Kräfte, 305; ders., Grundgesetz u n d Verkehr, 5 - 2 6 ; Klaus Lange, Verkehr, 293. 14 So Dieter Wilke, i n : v. Mangoldt / Klein, A r t . 80 (1969), V. 5. a), b), c) (S. 1931 - 1933). — Da es sich u m unechte Mischverwaltung handelt, die Bundes- und Landesvorschriften lediglich unter dem Dach „gemeinsamer" Verordnung zusammenfaßt, wäre es korrekter, von einer zusammengesetzten Verordnung zu sprechen. Der Ausdruck Parallelverordnung sollte auf die Fälle identischer Regelungen für Bundes- u n d Landesbereich beschränkt werden (oben F N 5; anders: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 2 6 - 2 9 und meine Diss., 91). is Ausführliche Nachweise bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 26/27 F N 2. 16 (a) BGBl. I I 451 (b) GVB1. Schleswig-Holstein 79 Die Hafenordnung ist geändert durch die (schleswig-holsteinische) Landesverordnung v o m 25. J u l i 1968; eine Revision der Agenden der Bundeskompetenz ist, soweit feststellbar, nicht erfolgt (Hans-Wolfram Kupfer, Das Recht der Ministerialpolizeiverordnungen i n B u n d und Ländern, Diss. Göttingen 1971, S. 160, 240 ff.). 17 Ähnlich die 1964 (GVB1.181) aufgehobene Verordnung zur Sicherung des Verkehrs i m Bereich der Fähranlagen Großenbrode-Kai. 18 Es folgen nach L a n d u n d B u n d getrennte Vorschriften, jedoch v o r nehmlich gemeinsam geltende u n d nicht auf den ersten Blick lokalisierbare Normen.

I. Die unechte M i s c h e r w a l t u n g

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F r a g l i c h ist schon, ob es sich b e i dieser g e m e i n s a m erlassenen Rechtsv e r o r d n u n g , m a t e r i e l l gesehen e i n A k t d e r Rechtsetzung, u m e i n f ü r d i e Mischverwaltung geeignetes O b j e k t h a n d e l t . D e r E r l a ß v o n Rechtsv e r o r d n u n g e n ist eine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h 1 9 d e r E x e k u t i v e ü b e r a n t w o r t e t e A u f g a b e , m i t h i n eine T ä t i g k e i t , d e r eine m i s c h v e r w a l t e n d e K o o p e r a t i o n zwischen B u n d u n d L ä n d e r n durchaus z u k o m m t 2 0 . D e r Sache nach s t e l l t j e d o c h d i e i n g e m e i n s a m e r H ü l s e z u s a m m e n gesetzte B u n d - L ä n d e r - R e c h t s v e r o r d n u n g 2 1 , d i e aus s e l b s t ä n d i g e n T e i l e n des Z e n t r a l s t a a t e s u n d der G l i e d s t a a t e n besteht, k e i n e M i s c h v e r w a l t u n g dar 22. D e n n ohne Z w e i f e l w ä r e n B u n d u n d beteiligtes L a n d i n der Lage, j e f ü r sich, eine P o l i z e i V e r o r d n u n g b e z ü g l i c h d e r H a f e n a n l a g e n i n d e m j e w e i l i g e n oben abgesteckten K o m p e t e n z b e r e i c h z u e r lassen 2 3 . A u ß e r F r a g e steht auch, daß diese N o r m e n i n h a l t l i c h i d e n t i s c h ( „ a l l g e m e i n e s Recht") abgefaßt sein d ü r f t e n . Es begegnet deswegen keinem Einwand, w e n n die beiden föderativ getrennten Fragmente w e g e n der besseren Ü b e r s c h a u b a r k e i t des aus e i n e m e i n h e i t l i c h e n Lebensbereich stammenden Normenkomplexes gemeinsam i n einer „Verordnung" publiziert werden24.

19 A r t . 80 Abs. 1 GG u n d die entsprechenden Vorschriften der Landesverfassungen. 20 Anderer Ansicht muß die überwiegende Meinung sein von dem Ausgangspunkt, daß der Numerus clausus der Verwaltungstypen des V I I I . A b schnittes über die Ausführung der Bundesgesetze u n d die Bundesverwaltung den Typus Mischverwaltung verbiete. Die Verordnungstätigkeit fällt deshalb aus der so festgelegten Verbotszone der Mischverwaltung heraus. — Wie hier: Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 26, vgl. auch Otto Bachof , EvStL, 2772 - 2774, u n d die Definition, oben § 6 V I . 21 Vergleichbares gilt f ü r zusammengesetzte Verwaltungsakte u n d V e r waltungsverordnungen. 22 So etwa Dieter Wilke, i n : v. Mangoldt / Klein, A r t . 80, V. 5. c) (S. 1933); a. A. Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 26 - 31 (29). 23 Die Parallelhäfen sollen hier außer Betracht bleiben. 24 A u f dem Gebiet des Eisenbahnverkehrs provoziert die Einrichtung von Gemeinschaftsstrecken, auf denen die Bundesbahn i m Verbund m i t Landesbahnen die Verkehrsbedienung sicherstellt, zur Gewährleistung der Sicherheit entweder eine gemeinsame V e r w a l t u n g oder zumindest einheitliche Vorschriften u n d Dienstanweisungen (Hans Joachim Finger, Eisenbahngesetze, 6. Auflage, 1970, § 1 RHaftpflG, Erl. 2. c) [S. 271). — Die konkrete Ausgestaltung der Hafenordnung (oben F N 16) erscheint jedoch unter Rechtsstaatsgesichtspunkten bedenklich, da sie nicht hinreichend deutlich macht, welche Vorschriften als Bundesrecht u n d welche als Landesrecht Geltung beanspruchen. Dies ist schon deswegen unerträglich, w e i l an die Verletzung der einzelnen Normen Straf Sanktionen (§218 der Hafenordnung) geknüpft sind. E i n wirksamer Rechtsschutz erfordert aber zumindest die Kenntnis von dem Absender einer Bestimmung. Z u den verfahrenstechnischen K l i p pen, die bei dem Erlaß einer Parallelverordnung oder einer zusammengesetzten Verordnung zu umschiffen sind: Dieter Wilke, i n : v. Mangoldt / Klein, A r t . 80, X I . , 2. d) (S. 1957), u n d Gunter Kisker, Kooperation, 241/242.

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I I . Die echte Mischverwaltung

Die echte Mischverwaltung beschränkt sich i m Gegensatz zu der isolierte Bund-Länder-Elemente sammelnden unechten Mischverwaltung auf gemeinsame Institutionen und Verwaltungshandlungen des Bundes und der Länder, die von einem soziometrischen Beziehungsgefüge bestimmt sind 25 . Damit ist indes noch nicht gesagt, welche Intensität die gegenseitigen Interaktionslinien erreichen müssen, damit die bundesstaatliche Kooperation in eine Mischverwaltung umschlägt. Diese Frage ist Ursache für eine Vielzahl von Streitigkeiten, die vor einer Abgrenzung der Mischverwaltung von anderen Erscheinungen angesprochen werden sollen. 1. Landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen und Bundesauftragsverwaltung als echte Mischverwaltung? Zunächst ist zweifelhaft, ob der landeseigene Vollzug von Bundesgesetzen (Art. 84 GG) oder die Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) als Mischverwaltungen angesehen werden können. Manche Stimmen haben aus dem engsten administrativen Kontakt zwischen Bundesexekutive und Landesexekutive bei der Landesausführung von Bundesgesetzen i m Auftrage des Bundes (Bundesauftrag sverwaltung) gefolgert, der Bund sei m i t dem jeweiligen Land „zu einem einheitlichen Hoheitsträger" zusammengewachsen, es entstehe „ein durchgängiger Verwaltungszug von den Bundesministern bis hinab zu den untersten Verwaltungsbehörden des Landes" 2 6 , „allein der Wille der obersten Bundesbehörde" entscheide 27 , die Landesverwaltung sei i m Rahmen der Auftrags Verwaltung nur „Substitut einer bundeseigenen Behördenorganisation" 28 und die Bundesauftragsverwaltung ließe sich am besten als „gemeinsame Verwaltung" von Bund und Län25 Echte Mischverwaltung ist also eine Konfiguration sozialer Interaktionen zwischen B u n d u n d L a n d zur Erreichung gemeinsamer Ziele (Jakobus Wössner, Soziologie, 207 ff.; Jiri Nehnevaisa , Soziometrie, i n : Hdb. der empirischen Sozialforschung, Band 2, 3. Auflage, S. 260 - 299). — Vgl. etwa Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , § 77 V. (112-117); Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 35 - 38; 57 - 62; Arnold Köttgen, Der E i n w a n d der Mischverwaltung, D Ö V 1955, 485 -492; Erich Gerner, Z u r Frage der „Mischverwaltung", BayVBl. 1955, 193 - 195. 26 So Martin Bullinger, Der Anwendungsbereich der Bundesaufsicht, AöR 83 (1958) 279-308 (286), denn gerade deshalb sei i n A r t . 85 GG keine Bundesaufsicht vorgesehen, da der B u n d seinen W i l l e n durch direkte E i n w i r k u n g auf die Landesverwaltung durchsetzen könne. 27 Wilhelm Laforet, V e r w a l t u n g und Ausführung der Gesetze nach dem Bonner Grundgesetz, DÖV 1949, 221 - 226 (224/225). 28 Friedrich Klein, Verfassungsrechtliche Grenzen der Gemeinschaftsaufgaben, 126/127; 140/141; dagegen: Arnold Köttgen JöR 11, 248 unter c), und Jakob Kratzer , Gemeinschaftsaufgaben, BayVBl. 1961, 373 -375 (374).

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dern qualifizieren 20 . Die eindringlichen Ingerenzrechte des Bundes ließen deutlich werden, daß der Bund nach A r t eines Bund-LänderKondominiums mitverwaltend tätig werde. Diese Auffassung kann in ihrem grobrastrigem Urteil nicht geteilt werden 3 0 . Gewiß ist richtig, daß der Bund i m Rahmen der Auftragsverwaltung auf die Verwaltung der Länder Einfluß nehmen kann und so betrachtet i n der Tat „mitverwaltend tätig w i r d " 3 1 . Aber nicht jede Ingerenz des Bundes auf die Landesverwaltung erreicht eine solche Intensität, daß die Zusammenarbeit zur Mischverwaltung erstarkt 3 2 . Sowohl dem Landesvollzug von Landesgesetzen, wie dem Landesvollzug von Bundesgesetzen (Art. 84 GG) und der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) ist gemeinsam, daß es sich um eine Landesverwaltung 3 3 handelt, die gestuften Steuerungsmöglichkeiten des Bundes unterliegt. Von einer mischverwaltenden Tätigkeit des Bundes, die sich derjenigen des Landes hinzugesellt, kann indes nicht schon dann die Rede sein, wenn der Bund dem Lande, mehr einseitig legislatorisch, Normen i n Gestalt von Gesetzen, Rechts- und Verwaltungsverordnungen an die Hand gibt, deren Beachtung und Ausführung er verlangt. Deshalb ist keine Mischverwaltung i m Rahmen der dem Zugriff des Bundes via Bundestreue und Bundeszwang (Art. 37 GG) keineswegs völlig entrückten landeseigenen Ausführung von Landesgesetzen gegeben. Gleiches gilt für die steuernde Einflußnahme des Bundes durch Gesetze. Rechts- und Verwaltungsverordnungen auf dem Gebiet des Landesvollzugs von Bundesgesetzen (Art. 84, 85 GG). Die Wahrnehmung von Aufsichtsrechten, die Befugnis, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, sowie der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften berührt die Disposition des Landes zu eigenver2» Hans Schäfer, Die Bundesauftragsverwaltung, DÖV 1960, 641 - 649 (646 1. Sp.); Hubert Görg, Z u r Frage der Erweiterung der Bundesauftragsverwaltung, DÖV 1955, 273-278 (277); Theodor Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland, 761; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 20/21. 30 So die überwiegende Ansicht: Arnold Köttgen, JöR 11, 241, 304; Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 406; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 6 9 - 7 2 ; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 17; ders., Reform der Gemeinschaftsaufgaben, DVB1. 1972, 701 -712 (705); Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 5 0 ; Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 233 F N 184; Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht, 113. si Hans Schäfer, DÖV 1960, 646 1. Sp.; ebenso: B G H Z 4, 253-265 (264); a. A. B G H Z 16, 95 - 101 (99/100). 32 Deshalb bezeichnet die überwiegende Ansicht die Auftragsverwaltung als echte, freilich eng an Mitspracherechte des Bundes gebundene Landesverwaltung: v. Mangoldt ! Klein, A r t . 85, I I . 4. pr. (S. 2197) u n d a), b) (S. 2197 bis 2201); Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 96; Heinrich Triepel, Die Reichsauf sieht, 102 ff., u n d Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 125, für die Weimarer Zeit. 33 Vgl. für die Rechtsnatur der Auftragsverwaltung, die allein umstritten ist: Hamann/Lenz, A r t . 85, A. (S. 574).

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antwortlicher Entscheidung i n jedem k o n k r e t e n Einzelfall nicht, m a g der S p i e l r a u m d e n k b a r e r L a n d e s e n t f a l t u n g d u r c h die E i n s c h r ä n k u n g des Ermessens auch noch so v e r e n g t sein. Einzelfallgestaltend n i m m t der B u n d n u r i n A u s n a h m e f ä l l e n u n m i t t e l b a r 3 4 Z u g r i f f a u f die L a n d e s v e r w a l t u n g . Z u d e n k e n ist i n diesem Z u s a m m e n h a n g a n die E n t s e n d u n g eines B u n d e s b e a u f t r a g t e n ( A r t . 84 A b s . 3 G G ) 3 5 u n d das Recht z u E i n z e l w e i s u n g e n ( A r t . 84 A b s . 5 S. 1 G G ) u n d W e i s u n g e n ( A r t . 85 A b s . 3 S. 1, 37 A b s . 2 G G ) 3 6 . a) Einzehoeisungen

i m S i n n e v o n A r t . 84 A b s . 5 S. 1 G G s i n d

„alle individuell-konkreten Befehle, die sich auf (rechtliche) Verbindlichkeit i m innerdienstlichen Raum beschränken" 3 7 , u n d i n Ausnahmefällen auch an nachgeordnete Landesbehörden gerichtet sein dürfen. Inhaltlich k a n n der B u n d i n besonderen durch Bundesgesetz geregelten Fällen i n der A r t einer „ V e r w a l t u n g von hoher H a n d " 3 8 auf einzelne individuelle Lebenssachverhalte regelnd zugreifen 3 0 . b) E i n e ä h n l i c h e S t e u e r u n g s m ö g l i c h k e i t der L a n d e s V e r w a l t u n g , j e doch ü b e r d i e E i n z e l w e i s u n g f ü r besondere F ä l l e h i n a u s , b e s i t z t d e r B u n d unter verfahrensrechtlich weniger hohen Anforderungen i m R a h m e n des Weisungsrechtes der B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g ( A r t . 85 A b s . 3 S. 1 G G ) 4 0 . 34 Dem Lande steht nämlich die Möglichkeit offen, von der beabsichtigten Entscheidung ganz Abstand zu nehmen oder eine, nunmehr rechtmäßige, Alternative anzubieten. 35 Die Regelung selbst w i r d i n jedem F a l l von dem ausführenden L a n d getroffen: v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I V . 2. b) cc) (S. 2215/2216); Josef Kölble , Gemeinschaftsaufgaben, S. 19-21. 36 Dem Bundesbeauftragten kommen als Instrument der beobachtenden Bundesaufsicht unter dem B l i c k w i n k e l der Einzelfallgestaltung n u r v o r bereitende auf eine Bundesweisung zielende Maßnahmen zu (Vgl. etwa: v. Mangoldt I Klein, A r t . 84, V I . 2. (S. 2179 - 2182); das Weisungsrecht kann jedoch durch den Bundesbeauftragten wahrgenommen werden (Hans-Ulrich Evers , i n : B K , A r t . 37 [19671 RN80). 37 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 84 (1961) R N 37; v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 2. c) (S. 2159/2160). 38 Arnold Köttgen , JöR 11, 226/227; Beispiel: §25 AuslG. Bedenken gegen die Regelung wegen der generellen F o r m des Weisungsrechtes meldet Werner Kanein, Ausländergesetz, 2. Α., 1974, S. 122, an. 39 v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 2. a) - e) (S. 2159 - 2161); Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 82/83; Hans Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 44: „ . . . ein derartiges Befehlsrecht (hat) i n einem Rechtsstaat nicht einmal die Staatsregierung i n bezug auf den Bereich des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden . . . Die Länder w u r d e n auf einen niedrigeren Status als den der untersten Stufe der Selbstverwaltung her abgedrückt." 40 Vgl. Dieter Haun, Die Bundesaufsicht, 26 - 30. — Z u der Streitfrage des Unterschieds von Einzelweisung u n d Weisung: v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I V . 2. (S. 2211 - 2221) ; Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 27 - 3 7 ; Schmidt-Bleibtreu / Klein, 684/685; Johannes Depenbrock, Z u m Umfang des Weisungsrechts bei der Bundesauftragsverwaltung, DÖV 1970, 235/236; Willi Blümel , Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200-243

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Die Differenzierung nach den Intensitätsstufen der Einflußrechte des Bundes auf die Landesverwaltung macht deutlich, daß es sich weder i m Rahmen der Auftragsverwaltung um eine institutionelle Mischverwaltung handelt, noch i n der Regel bei der Landeseigenverwaltung i n Gestalt des Vollzuges von Landes- oder Bundesgesetzen eine materielle Misch Verwaltung gegeben ist 4 1 . Nur i m Bereich der Weisungsingerenzen des Bundes (Art. 84 Abs. 5 S. 1, 85 Abs. 3 S. 1, 37 Abs. 2, 91 Abs. 2, 115 f., 128 GG) treten einzelfallgestaltende Mischverwaltungen auf 4 2 . 2. Mitwirkung des Bundesrates an der Verwaltung des Bundes als echte Mischverwaltung? Der Bundesrat w i r k t in zahlreichen Einzelfällen i m Rahmen des Art. 50 GG an der Verwaltung des Bundes „teils zustimmend, teils beschließend, teils entscheidend" 43 m i t 4 4 . Rein rechtlich gesehen erfüllt die Beteiligung des Bundesrates zweifellos nicht die Voraussetzungen der Mischverwaltung, da der Bundesrat selbst ein Bundesorgan ist 4 5 . Politisch verleiht jedoch die föderative Kammer Bundesrat dem Meinungsbild der Länder mitbestimmendes Gewicht 4 ^, so daß i n den Fällen der M i t w i r k u n g des Bundesrats an der Bundesverwaltung und Bundesregierung gewissermaßen von einer politischen Mischverwaltung gesprochen werden könnte.

(215). Z u m Verhältnis des Weisungsrechtes zur Bundesaufsicht: v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, V I . 6. b) pr. (S. 2228). — Bei unterlassener oder fehlerhafter Weisung ist eine Amtspflichtverletzung des zuständigen Bundesministers denkbar: B G H N J W 1956, 1028 = M D R 1956, 603/604 m i t A n m . Bettermann, ebd., 604/605; B G H DVB1. 1975, 338-340 (zweifelhaft f ü r die erste E n t scheidung). 41 Insoweit auch Arnold Köttgen, JöR 11, 304/305; Hans-Uwe Erichsen, Konnexität, 35/36; ders., Staatsrecht, 113. 42 So etwa: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 1 8 - 2 2 ; Hans-Uwe Erichsen, ebd. (FN 41); ν. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 2. a) (S. 2159); Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , § 77 V. a) 2. pr. ; a. A. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 57 ff., 62 ff. 43 Giese / Schunck, 8. Auflage, 131; 137. 44 Eine Zusammenstellung der umfänglichen Mitwirkungsrechte findet sich bei v. Mangoldt / Klein, A r t . 50, V. (S. 1017), u n d Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 50 (1961) R N 2 1 - 2 3 : Beispiele sind die Zustimmung zu Maßnahmen des Bundeszwanges (Art. 37 Abs. 1 GG), die Zustimmung zu Verwaltungsvorschriften (Art. 83 Abs. 2, 85 Abs. 2, S. 1, A r t . 108 Abs. 7 GG) ; Einfluß auf die Personalpolitik des Bundes durch Nominationsrechte (Konrad Hesse, Bundesstaat, 22). 4 5 Oben § 2 I I I . (FN 90). 4 ® Dazu Hans Nawiasky, Grundgedanken, 57/58; Scupin, i n : B K , A r t . 50 (S. 3/4) ; Helmut Fröchling, Der Bundesrat i n der Koordinierungspraxis von B u n d und Ländern, 33 - 38.

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3. Bedeutung der Handlungsform

der Verwaltung

Fragwürdig ist weiter, ob das Problem der Mischverwaltung öffentlich-rechtlich verfaßter Verwaltungsträger sich nur auf den Bereich hoheitlicher oder öffentlicher Zusammenarbeit beschränkt, oder ob sich die mischverwaltende Kooperation zwischen Bund und Ländern auf deren Zusammenwirken i n privatrechtlicher Handlungsform erstreckt 47 . Um die Verständigung über diesen Fragenkreis nicht an terminologischen Diskrepanzen scheitern zu lassen 48 , erscheint es ratsam, anhand nebenstehender Übersicht die denkbaren Rechtsformen des Verwaltungshandelns begrifflich festzulegen. Rechtsprechung und Literatur siedeln den Begriff Mischverwaltung i m Bereich des V I I I . Abschnittes des Grundgesetzes über die „Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung" an. Als Mischverwaltung sollen administrative Interventionsrechte des Bundes außerhalb des grundgesetzlich festgelegten Rahmens der Verwaltungstypen gekennzeichnet werden 4 9 . Diese Beschreibung läßt erkennen, daß das Wort von der Mischverwaltung ausschließlich dem hoheitlichen Handlungsbereich des Zusammenwirkens von Bund und Ländern zugeordnet wird. Diese Auffassung bedeutet deshalb ein grundsätzliches Veto gegen jede Kooperation i n den Formen des Verwaltungsaktes, des schlicht-hoheitlichen Verwaltungshandelns und der Normsetzung durch Rechts- und Verwaltungsverordnung 5 0 . A u f der gegenüberliegenden Seite ist das fiskalische Staatshandeln aus den Betrachtungen über die föderativ gemischte Verwaltung weitgehend ausgeklammert worden 5 1 . Die Verfassung, m i t h i n auch deren V I I I . Abschnitt, zeige sich nur an solchen Erscheinungen des Staatshandelns interessiert, die „bei Anlegung ihrer spezifischen Maßstäbe als relevant gelten können" 5 2 . Dem fiskalischen Sektor der Verwaltung, unbestrittenermaßen den fiskalischen Hilfsgeschäften, dem Auftrags- und Vergabewesen und der 47 Eine ausdrückliche Entscheidung t r i f f t das Grundgesetz i m Gegensatz zu A r t . 17 ÖB.-VG. (Ludwig Adamovich, Hdb. des österreichischen Verfassungsrechts, 91) nicht. 48 Z u der zuweilen unstimmigen Begriffsbildung: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 41/42; Baumbach / Hefermehl, Wettbewerbs- und Warenzeichenrecht, B a n d i , 11. Auflage, 1974, Allg. 154 - 176 (S. 9 2 - 104); Jürgen Schwabe, i n : N J W 1973, 455; Peter Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, 1974, S. 3 8 - 4 4 ; Wolf gang Rüfner, Formen öffentlicher Verwaltung, 1967, S. 386 ff. 4 » Vgl. Arnold Köttgen, DÖV 1955, 487. 50 Arnold Köttgen, JöR 11, 200; Thomas Oppermann, Z u r Finanzkontrolle der Stiftung Volkswagenwerk, 5, 10; Günter Püttner, Die öffentlichen U n t e r nehmen, 241; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 314/315; Klaus Lange, Verkehr, 296. si Werner Weber, Fiskus, i n : HDSW, Bd. 3, S. 743 - 745 (744). 52 Arnold Köttgen, JöR 11, 200.

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e r w e r b s w i r t s c h a f t l i c h e n B e t ä t i g u n g , f e h l e i n diesem L i c h t e d i e „ v e r fassungsrechtliche D i g n i t ä t " 5 3 . D e r F i s k u s b e n ö t i g e deshalb f ü r d i e G e s t a l t u n g seiner Geschäfte keines verfassungsrechtlichen T i t e l s 5 4 . Diese A u f f a s s u n g erscheint n i c h t erst seit d e m H i n w e i s v o n Arnold Köttgen p r o b l e m a t i s c h , daß sich der Z e n t r a l s t a a t „ k e i n e s w e g s n u r u n t e r G e s i c h t s p u n k t e n o p t i m a l e r A n l a g e seines , w e r b e n d e n V e r m ö gens' w i r t s c h a f t l i c h e n g a g i e r t h a t " , w i e das „ b e r ü h m t e B e i s p i e l des preußischen Staates, der aus e i n d e u t i g n i c h t - f i s k a l i s c h e n G r ü n d e n d i e M e h r h e i t der A k t i e n d e r B e r g w e r k s g e s e l l s c h a f t H i b e r n i a e r w a r b " 5 5 , zeigt. H i n t e r d e r M a s k e des K a p i t a l i s t e n v e r b i r g t d e r S t a a t n u r a l l z u häufig echte V e r w a l t u n g s m o t i v e 5 6 . Dieses P h ä n o m e n s p r i c h t i n erster L i n i e das B e t ä t i g u n g s f e l d des Staates zwischen d e n P o l e n des F i s k u s u n d der H o h e i t s g e w a l t an: das V e r w a l t u n g s p r i v a t r e c h t (HansJ. Wolff) 57. Darunter versteht m a n die W a h r n e h m u n g (unmittelbar) ö f f e n t l i c h e r A u f g a b e n i n d e n F o r m e n des P r i v a t r e c h t s 5 8 . D i e E i n s e t z u n g des P r i v a t r e c h t s als M i t t e l d e r Daseinsvorsorge e n t p f l i c h t e t d i e s t a a t liche V e r w a l t u n g n i c h t v o n d e n g r u n d g e s e t z l i c h v o r g e g e b e n e n ö f f e n t l i c h e n Rechtssätzen u n d O r g a n i s a t i o n s p r i n z i p i e n 5 9 . D e n n befaßt sich 53

Arnold Köttgen , ebd. 54 Volkmar Götz , Wirtschaftssubventionen, 315; Günter Püttner , Die öffentlichen Unternehmen, 235; Peters / Salzwedel / Erbel, Grundlagen, 226; grundsätzliche Bedenken bei Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 1 Abs. 3 (1958) R N 135 - 138 und A r t . 3 Abs. 1 (1973) R N 475 - 504. — Die unterschiedlichen Lösungsansätze von Hamann / Lenz, 345, u n d Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 16, beruhen offensichtlich auf der eingangs (FN 48) erwähnten terminologischen Ungenauigkeit. ss JöR 11, 201; 290-298; Hans H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, 1968, S. 21 - 23. 56 Vgl. Ernst Rudolf Hub er, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I, S. 54; Carl Schmitt, Nehmen-Teilen-Weiden, i n : Verfassungsrechtliche Aufsätze (Berlin 1958), 489-504; Anhang zum Finanzbericht 1974, S. 278. Beispiele sind die Olympia-Baugesellschaft m i t dem Bund, dem Freistaat Bayern u n d der Stadt München als Gesellschaftern und das Internationale A m t s - u n d K o n ferenzzentrum Wien Aktiengesellschaft m i t dem B u n d u n d dem L a n d Wien ( Hans-Peter Rill, V V D S t R L 31 [1973] 92). Vgl. Der Spiegel, 1972, Nr. 3, S. 26 - 41 (27/28): „ A l l z u verlockend schien die Chance, daß m i t der aufwendigen Inszenierung der Spiele i n wenigen Jahren für die Stadt bewerkstelligt werden könnte, wozu man sonst Jahrzehnte benötigt haben würde: städtebauliche Sanierung alter City-Viertel, Finanzierung neuer städtischer Schnellstraßensysteme, beschleunigter Bau einer U - und S-Bahn, Errichtung längst notwendiger städtischer Sportstätten u n d einer city-nahen Musterstadt m i t Kirche und Kegelbahn, Facharzt-Zentrum und Fernsehturm." 57 I n : Wolff / Bachof , Verwaltungsrecht I, §23.b) (S. 108-110); Hans H. Klein, EvStL, 343 - 349. 58 Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 3 Abs. 1 (1973) RN480; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 57 - 5 9 ; H. J. Glaser, in: Soergel/ Siebert, BGB, 10. Auflage, Bd. 3 (1969) §839 R N 28. 59 B G H Z 29, 7 6 - 8 3 (79); 52, 325-337; Fritz Ossenbühl, Daseinsvorsorge u n d Verwaltungsprivatrecht, D Ö V 1971, 513 - 524.

I . Die echte M i s c h e r w a l t u n g

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auch der V I I I . Abschnitt des Grundgesetzes nicht mit den privatrechtlichen Handlungsformen von Bund und Ländern, so umgreift A r t . 30 GG m i t der Nennung der „Erfüllung der staatlichen Aufgaben" auch die privatrechtliche Erledigung der Staatsanliegen 60 . Die Unterscheidung zwischen der öffentlich-rechtlichen Aufgabenwahrnehmung und der privatrechtlichen Erledigung öffentlicher Zwecke hat A r t . 30 GG für irrelevant gehalten 61 , so daß es Bund und Ländern verwehrt ist, durch einen willkürlichen Formenaustausch und die Flucht i n das Privatrecht sich der verfassungsrechtlichen Kompetenzengliederung zu entziehen 62 . Eine Mischung von Verwaltungskompetenzen des Bundes und der Länder erweist sich also auch dann problematisch, wenn öffentliche Aufgaben i n privatrechtlicher Handlungsform wahrgenommen werden, zumal sich hier die Möglichkeit geräuschloser Überspielung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung anbietet 63 . Zweifel stellen sich schließlich hinsichtlich der Beurteilung der sog. rein fiskalischen Verwaltung i n den Unterformen der erwerbswirtschaftlichen Betätigung (Industrieunternehmen), der fiskalischen Hilfsgeschäfte (Ankauf von Büropapier) und der staatlichen Auftragsvergabe (Autobahnbau) ein. Zwar ist man zunächst geneigt, vom politischen Gewicht der beispielshaft ins Feld geführten Fiskalgeschäfte 64 die Unbedenklichkeit privater Mischverwaltung zu bescheinigen 65 . Doch spätestens die Praxis staatlicher Auftragsvergabe zwingt zu Modifikationen 6 6 . Denn i m Verbund mit der „erwerbswirtschaftlichen" Betätigung i n bundes- und landesgesteuerten Konzernen erweist sich die Auftrags vergäbe als mächtiges Instrument staatlicher Wirtschaf ts60 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 1 8 f f . ; Rüdiger Boergen, Privatrechtlich organisierte bundesabhängige N i c h t - W i r t schafts-Unternehmen, DVB1. 1971, 869 - 878 (871). ei Schmidt-Bleibtreu / Klein, 389/390; Arnold Köttgen, JöR 11, 202. 62 BVerfGE 12, 205-264 (244) (Fernseh-Urteil) ; Arnold Köttgen, AöR 90 (1965) 205-235 (221); Wilhelm Pötter, i n : V e r f V w R N RW, 27 - 4 7 (38/39); Theodor Maunz, i n : Mang / Maunz / Mayer / Obermayer, BayStVwR, 12; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 166. 63 Arnold Köttgen, JöR 11, 202; Gunter Kisker, Kooperation, 207, weist darauf hin, daß die Stiftung des öffentlichen Rechts Preußischer Kulturbesitz „ v o n der irrigen, aber weitverbreiteten Vorstellung (profitiert), daß staatliche Funktionen, die m i t den M i t t e l n des Privatrechts . . . wahrgenommen w e r den, sowohl rechtsstaatlich wie bundesstaatlich eine Sonderstellung innehätten". — Thomas Oppermann, Finanzkontrolle, 11, 13, 14. 64 K a u f von Koks, lokale Brauerei, Malerarbeiten i m Rathaus. 65 So die nahezu einhellige Ansicht: Thomas Oppermann, Finanzkontrolle, 5 - 1 4 ; Hans J. Wolff , i n : Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 23 I I . b) (108 bis 110); Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 3 Abs. 1 (1973) R N 475 ff. m. w. N. 66 Vgl. etwa: Karl Zeidler und Walter Mallmann, Schranken nichthoheitlicher V e r w a l t u n g i n : V V D S t R L 19 (1961) 165-207 (202 f.) und 208-241 (241).

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§

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Mischverwaltung

und Sozialpolitik* 7 , das zur Realisation staatlicher Zwecke eingesetzt wird. Es besteht deshalb kein Anlaß, den Staat, der legitimerweise seine Kontrahierungsform dem gesellschaftlichen Bereich des Z i v i l rechtes entnimmt, grundsätzlich 68 von der Geltung öffentlich-rechtlicher Organisationsstrukturen freizusprechen 69 . Ist es richtig, daß die Exekutiven von Bund und Ländern eine föderative Teilung erfahren müssen, so leuchtet nicht ein, diese Trennung dann aufzuheben, wenn der Staatsapparat Handlungsformen der nicht bundesstaatlich gegliederten Gesellschaftsformation wählt 7 0 . 4. Bedeutung der Organisationsform

der Exekutive

Eng verzahnt mit der Beurteilung des Austausches der Handlungsform ist die Frage, welche Bedeutung der Wechsel der Organisationsform der Exekutive aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich in das Zivilrecht für die Mischverwaltung hat. Angesprochen unter diesem Kapitel sind insbesondere die Vereine und Gesellschaften i m Dienste der öffentlichen Verwaltung 7 1 , die öffentlichen Unternehmen in den Formen des Privatrechts 7 2 und jene vielfältigen Einrichtungen, die „sich i m Zwischenfeld von Staat und Gesellschaft angesiedelt . . . und ihre ,Verwaltungskraft' . . . i n den Dienst der . . . Verwaltung gestellt haben" 7 3 . Betraut mit Aufgaben des Bundes oder der Länder trachten diese Institutionen durch wechselseitige Kooperation m i t dem Zentralstaat und den Gliedstaaten die verfassungsmäßige Kompetenzordnung aus den Angeln zu heben. 67 Jahreswirtschaftsbericht 1975 der Bundesregierung, BT-Drucks. 7/3197, Ziffern 1 - 1 1 ; 14. Beredte Beispiele der Verflechtung staatlicher u n d gesellschaftlicher Macht, ungeachtet aller föderativer Zäsuren, bietet der A n hang zum Finanzbericht 1975 (Beteiligungen des Bundes 1973). 68 Vgl. i m einzelnen unten § 2 1 I V . und § 22 I. 8. 60 Karl Zeidler und Walter Mallmann , Schranken nichthoheitlicher V e r waltung, in: V V D S t R L 19 (1961) 165 - 207 u n d 208 - 241 (insb. 215). 70 Das föderative Prinzip kann der Staat nicht abstreifen; Bundesstaatlichkeit erscheint nur dann sinnvoll und effektiv, w e n n sie für den Staat „durchgängig" gilt (Vgl. unten 4. u n d 5.). Vgl. Hans-Peter Rill , V V D S t R L 31 (1973) 91/92. 71 Arnold Köttgen , JöR 11, 290-298; Michael Krautzberger, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Private, 1971, S. 84 ff. 72 Günter Püttner , Die öffentlichen Unternehmen, 318 - 324. — Kommunale Eigengesellschaften, Nebenbetriebe, die Lufthansa, die Lübecker Hafengesellschaft, Deutsche Bau- u n d Bodenbank AG, B e r l i n u n d Frankfurt/Main, Aktiengesellschaft für Wirtschaftsprüfung — Deutsche Baurevision —, Düsseldorf (Vgl. Beteiligungen des Bundes 1973, S. 286 - 327, 332-347; 348 bis 353; 354-375). ™ Arnold Köttgen , JöR 11, 193, 194; Werner Weber , Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 137 - 163 (140); Gerhard Lassar, Reichseigene V e r w a l t u n g unter der Weimarer Verfassung, JöR 14 (1926) 1 - 231 („halböffentliche Anstalten und Einrichtungen").

I . Die echte M i s c h e r w a l t u n g

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Ohne Interesse i n diesem Zusammenhang sind lediglich jene „fiskalischen" Institutionen, die jenseits von wirtschaftsgestaltender A u f tragsvergabe und Konjunktursteuerung der Industrieunternehmen sich auf fiskalische Hilfsgeschäfte und althergebrachte Erwerbswirtschaft 7 4 beschränken 75 . Verfassungsrechtliche Maßstäbe sind jedoch an jene Einrichtungen anzulegen, die i n „einem mehr oder minder stark durchgebildeten Mediatverhältnis" 7 6 zur Bundes- oder Landesexekutive stehen und insbesondere die administrative Kapazität des Zentralstaates m i t privatrechtlichen Mitteln nachhaltig ausbauen. Betroffen sind einmal die privaten Gebilde, die mit ihrem Beschäftigungskreis eine gegenstündliche Affinität zu staatlichen Aufgaben einnehmen 77 . Inhaltlich öffentliche Aufgaben erfüllen das Technische Hilfswerk, die FlughafenBetriebsgesellschaften und der Technische Überwachungsverein. Zum anderen bedürfen solche privaten Rechtsträger unter Bundesstaatsgesichtspunkten der besonderen Beachtung 78 , die eine instrumentale Abhängigkeit von staatlichen und staatlich gesteuerten 79 Stellen aufweisen. Solche Direktionsrechte können sich entweder auf privatrechtliche Herrschaftsrechte 80 oder auf haushaltsrechtliche Kontrollbefugnisse 81 gründen. Steuerungsmöglichkeiten über das Haushaltsrecht ergeben sich vor allem aus § 26 Abs. 3 Nr. 2 BHO (bundesfinanzierte Stellen außerhalb der Bundesverwaltung) und § 65 BHO (privatrechtliche Unternehmen) 82 . Die private Rechtsform befreit i n dem abgegrenzten Rahmen den Bund nicht von der Einhaltung der bundesstaatlichen Struktur der Kompetenzordnung (Art. 30, 83 ff. GG) 8 3 . Unter dem Gesichtspunkt bundesstaatlicher Kompetenzabgrenzung können als „graue 74

So etwa die lokale Brauerei; vgl. oben 3. F ü r die Erstreckung der Unbedenklichkeit auf alle Unternehmen m i t fiskalisch-erwerbstätigen Zwecken: Arnold Köttgen, JöR 11, 291; ders., Fondsverwaltung, 40 - 44. ™ Arnold Köttgen, JöR 11, 290. 77 Arnold Köttgen, JöR 11, 291. 78 Thomas Oppermann, Finanzkontrolle, 6 4 - 6 6 ; Klaus Lange, Verkehr, 295 - 297. 79 Beispielsweise die Tochtergesellschaften der Deutschen Lufthansa: Condor Flugdienst G m b H u n d Lufthansa Selbstversicherungs AG. 80 A u f g r u n d kapitalmäßiger Beteiligung an Kapitalgesellschaften oder von Mitgliedschaftsrechten i n Vereinen. Der B u n d ist derzeit an etwa 850 U n t e r nehmen i n der Bundesrepublik beteiligt (Beteiligungen des Bundes 1973, S. 489 - 568). 8 * Arnold Köttgen, JöR 11, 292; 308; Brüser / Krüger, Haushaltsrecht, 2. Auflage, 1973, S. 348 - 351. 82 Susanne Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, 256-288; Erwin Adolf Piduch, Bundeshaushaltsrecht (Stand Januar 1975), §26 (1973) R N 7, 9; §65 (1973) 5 ff. 83 BVerfGE 12, 205-264 (2441); Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 470; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN38. 75

6 Loeser

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Mischverwaltung

B u n d e s v e r w a l t u n g " 8 4 oder p r i v a t r e c h t l i c h e r A n n e x s t a a t l i c h e r E x e k u t i v e z u m i n d e s t f o l g e n d e I n s t i t u t i o n e n angesehen w e r d e n : d i e Gesellschaft z u r V e r b e s s e r u n g d e r B e s c h ä f t i g u n g s s t r u k t u r m . b . H . G.V.B., Essen-Altenessen85, die E l b e - M i t t e l l a n d - G m b H , H a m b u r g 8 6 , D u i s b u r g R u h r o r t e r - H ä f e n A G , D u i s b u r g 8 7 , u n d die „ t r a n s - t e l " , K ö l n 8 8 . A u f den ersten B l i c k n i c h t e i n d e u t i g z u entscheiden ist d i e g e m e i n s a m e Z u g e h ö r i g k e i t v o n B u n d u n d L ä n d e r n z u m A D A C 8 9 . Doch w i r d m a n mangels j e g l i c h e r Steuerungsbefugnisse d e n B e i t r i t t des B u n d e s z u e i n e m A u t o m o b i l c l u b ebenso u n b e d e n k l i c h h a l t e n d ü r f e n , w i e d i e F i n a n z i e r u n g des i n t e r n a t i o n a l e n H i l f s w e r k e s Rotes K r e u z 9 0 , das sich i n s o f e r n m i t z a h l r e i c h e n a n d e r e n K u l t u r v e r b ä n d e n als S e l b s t l ä u f e r v e r s t e h t . 5. Mischverwaltung

zwischen

Staat und

Verbänden

D i e L e h r e v o m D u a l i s m u s v o n S t a a t u n d Gesellschaft 9 1 , d e r auch das B o n n e r Grundgesetz v e r h a f t e t i s t 9 2 , o r d n e t d i e an egoistischen P a r t i k u l a r i n t e r e s s e n o r i e n t i e r t e n Interessenverbände 93 jenseits des d e m G e m e i n w o h l v e r p f l i c h t e t e n Staates d e m gesellschaftlichen B e r e i c h z u 9 4 . 84

Arnold Köttgen , JöR 11, 292; ders., Fondsverwaltung, 40-44. Gegenstand: Unterhaltung von Werkstätten und Betrieben für anderw e i t i g „nicht vermittelbare" ältere Arbeitnehmer. Das Stammkapital w i r d gehalten von dem Bund, dem L a n d Nordrhein-Westfalen, der Evangelischen Kirche von Westfalen, dem Erzbistum Paderborn, weiteren kirchlichen E i n richtungen u n d dem Unternehmensverband Ruhrbergbau (Beteiligung des Bundes 1972); die Gesellschaft befindet sich wegen „starker Kostenprogression" i n L i q u i d a t i o n (Beteiligungen des Bundes 1973, S. 375). 86 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 266; ähnlich die Münchner Tunnelgesellschaft mbH, München (Beteiligungen des Bundes 1973, S. 268). S7 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 240. 88 Gesellschaft für Deutsche Fernsehtranskription m b H : Beteiligungen des Bundes 1973, S. 373; weitere Beispiele finden sich mühelos i m Finanzbericht 1975, Anhang: Beteiligungen des Bundes 1973. 89 Vergleiche hierzu: Friedrich Karl Viaion , Haushaltsrecht, 460; Thomas Ellwein , Regierungssystem, 158. 85

so Arnold Köttgen , JöR 11, 293. Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 331 ff.; Herbert Krüger , A l l g e meine Staatslehre, 526-572; Roman Herzog , Allgemeine Staatslehre, 51 ff. — Kazimierz Grzybowski , Staat, i n : Demokratische Gesellschaft und Sowjetsystem, Bd. V I (1972) Sp. 144- 168; Ulrich K . Preuß , Legalität und Pluralismus, 1973, S. 9 ff., passim; Jürgen Habermas , Strukturwandel, 42 ff. 92 Ekkehart Stein , Staatsrecht, 122/123; Theodor Maunz , Staatsrecht, 58/59. 93 Theodor Eschenburg , Herrschaft der Verbände, 3. Auflage, 1963; Klaus v.Beyme , Interessengruppen i n der Demokratie, 1969, S. 26 ff.; ders., I n teressengruppen, i n : Röhring / Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 211-215; ders., Gesellschaftliche Organisation usw., i n : Demokratisches System u n d Sowjetgesellschaft, Bd. I I (1968) Sp. 972- 1000; Gerhard Leibholz u n d Günther Winkler, Staat und Verbände, V V D S t R L 24 (1966) 5 - 3 3 u n d 3 4 - 7 8 ; Narr / Naschold, Theorie der Demokratie, 217 ff. 94 Vgl. etwa Thomas Ellwein, Regierungssystem, 146- 168; 464-476. 91

I . Die echte Mischverwaltung

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Von dieser Warte her kann definitionsgemäß 95 eine Mischverwaltung zwischen der staatlichen Ebene und gesellschaftlichen Gruppen nicht auftreten. Gleichwohl erscheint die Kooperation zwischen Staat und Verbänden bundesstaatsrechtlich nicht ohne Interesse. Denn die Verbände sind als Transmissionsriemen 96 zwischen Staat und Gesellschaft m i t den regierungs- und verwaltungspolitischen Entscheidungsprozessen informell durch lobbyierende Pressure-groups und rechtlich durch mittelbare Einflußbefugnisse, über Öffentlichkeitsmedien und über die Parteien sowie durch direkte Steuerungsinstrumente i m Normsetzungsverfahren, i m Verwaltungsverfahren und bei der Vergabe von Stellen i n quasi-staatlicher Funktionsausübung eng verzahnt 9 7 . Das Fehlen des Hoheitscharakters der Verbände w i r d durch die soziale Führungsrolle aufgewogen 98 . Staatlichen Willensbildungs- und Entscheidungszentren ist damit ein mächtiger Gegenspieler i n Gestalt von Interessenverbänden erwachsen". Eine besondere bundesstaatsrechtliche Problematik stellt sich durch die Beschäftigung der intermediären Gewalten Verbände mit öffentlichen Aufgaben dadurch ein, daß diese von den grundgesetzlich vorgegebenen föderalistischen Strukturprinzipien und den verfassungsrechtlichen Organisationsmodellen nicht erreicht werden 1 0 0 . Man muß sich deshalb darüber i m Klaren sein, daß m i t jeder unter Partizipationsgesichtspunkten durchaus wertvollen Verlagerung öffentlicher Aufgaben und von Direktionsbefugnissen bezüglich der staatlichen Verwaltung i n die Sphäre der Verbände ein weiteres Stück aus dem fein gestimmten System des föderativen Organisationsgefüges herausgebrochen wird. Aus dem Dilemma führen zwei Wege: Ein Grundmodell trachtet danach, staatliche Entscheidungsprozesse und verbandliche Steuerungsmechanismen voneinander zu isolieren oder den Verbandseinfluß auf es Oben § 6 V. Jürgen Habermas, Strukturwandel, 235. 97 Vgl. Joerger / Geppert, Grundzüge der Verwaltungslehre, 70 ff., 8 4 - 9 1 ; Michael Krautzb erger, Die E r f ü l l u n g öffentlicher Aufgaben durch Private, 3 1 - 3 3 ; Klaus v.Beyme, i n : Demokratische Gesellschaft, Bd. I I (1968) Sp. 979; 983/984; ders., Interessengruppen i n der Demokratie, 1969, 107 - 117. Alfred Albrecht, Verbände, i n : StL, 8. Band (1963) 1 - 19 (7 - 18); Theodor Eschenburg, Staat u n d Gesellschaft, 705. 98 Johannes Agnoli, Die Transformation der Demokratie, 1967, S. 6 8 - 7 2 ; Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 6 4 - 6 9 ; Klaus v. Beyme, Politische Theorien, 162 - 167 (166). 99 Thomas Ellwein, Regierungssystem, 162 - 168. 100 Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/1968) 141, 159; ähnlich Friederun Karsch u n d Ursula Schmieder er, i n : Abendroth / Lenk, Einführung i n die politische Wissenschaft, 197-205; Ekhard Pohle, Interessenverbände der öffentlichen Hand, Verw.Arch. 53 (1962), 201 - 240, 333 - 382. 96

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Mischverwaltung

d e n S t a a t z u m i n d e s t gesetzlich z u k a n a l i s i e r e n 1 0 1 . D i e F o l g e dieser theoretischen L ö s u n g ist eine w e i t g e h e n d e T r e n n u n g v o n S t a a t u n d Gesellschaft. A u f diesem S t a n d p u n k t b e h a r r t das G r u n d g e s e t z 1 0 2 . D e r andere W e g ist t e n d e n z i e l l d a h i n angelegt, eine I n t e g r a t i o n v o n S t a a t u n d Gesellschaft h e r b e i z u f ü h r e n u n d d i e I n s t r u m e n t e V e r b ä n d e i n d e n f o r t s c h r e i t e n d e n gesamtgesellschaftlichen D e m o k r a t i s i e r u n g s p r o z e ß e i n z u s t e l l e n 1 0 3 . D i e z w e i t e A l t e r n a t i v e f ü h r t indes aus d e n g r u n d g e s e t z l i c h abgesteckten O r g a n i s a t i o n s r ä u m e n h i n a u s u n d s t r e b t i n s o f e r n eine föderative Systemveränderung a n 1 0 4 . Beide Positionen sind allemal disk u t a b e l . V e r k e n n e n 1 0 5 d a r f m a n jedoch n i c h t , daß a l l e i n das erste M o d e l l der g e l t e n d e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g e n t s p r i c h t 1 0 6 . D e s h a l b finden die A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n i m S p a n n u n g s f e l d S t a a t u n d Gesellschaft i h r e n deutlichsten Niederschlag i n den I n s t i t u t i o n e n der privatrechtlichen D a c h - u n d S p i t z e n v e r b ä n d e , i n d e n e n sich s o w o h l p r i v a t r e c h t l i c h e V e r b ä n d e w i e auch fast s ä m t l i c h e ö f f e n t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n u n d A n s t a l t e n der L ä n d e r j e w e i l s f ü r i h r e n sachlichen B e r e i c h a u f Bundesebene sammeln107. 101 Vgl. etwa Werner Weber , Spannungen u n d Kräfte, 217 -220; 243 -246; Helmut Schelsky, Systemüberwindung, Demokratisierung und Gewaltenteilung, 1973, 27 - 32; Joerger / Geppert, Verwaltungslehre, 87-91. 102 Volker Otto , Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates, 1971, 208-212; Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 3 Abs. 1 (1973) R N 12 ff.; 285 ff., 292 ff.; 414 ff.; 475 ff.; Theodor Maunz, Staatsrecht, 20. A u f lage, §8 (S. 55 - 61). 103 Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 64 - 69 ; Jürgen Habermas, Strukturwandel, 172- 183; Martin Kriele, Staatslehre, 292 - 318. 104 v g l . Gerhard Leibholz, Staat und Verbände, V V D S t R L 24 (1966) 5 - 3 3 (32/33): Frage des Einbaus der Verbände i n die Verfassung als 4. Gewalt. !ö5 So jedoch Helga Grebing, Konservative gegen Demokratie, F r a n k f u r t 1971, passim. Helga Grebing verkennt, daß die Beachtung grundgesetzlich vorentworfener Organisationsmuster, beispielsweise föderativer Strukturen, keineswegs eine Frontnahme gegen die Idee der Demokratisierung i m politisch-staatlichen Bereich wie auch i n der Gesellschaft bedeutet (Vgl. Peter Badura, DÖV 1974, 505 - 507). Bedenklich unter diesem Gesichtspunkt ist der Vorschlag des Juristen Manfred Lepper, Kooperativer Führungsstil und Verwaltungsorganisation, i n : Die V e r w a l t u n g 8 (1975) 252-264 (262 F N 41), der einzelwissenschaftsübergreifende komplexe Fragen des Staatsorganisationsrechtes i n die alleinige Bearbeitungssphäre des Soziologen verweist. 106 E t w a : Josef Kölble, Bundesaufgaben, 67; Konrad Hesse, Bemerkungen zur heutigen Problematik und Tragweite der Unterscheidung von Staat u n d Gesellschaft, DÖV 1975, 437 - 443. 107 Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 141, 159; Arnold Köttgen, JöR 11, 273 -283; 309; vgl. unten § 22 I. 8. — Hinzuweisen ist i n diesem Zusammenhang auf den Deutschen Fußballbund als „behördenähnlicher Gewaltträger zwischen Staat u n d Gesellschaft, (der) nach außen als Repräsentant . . . von Gruppeninteressen, ζ. Τ fast nationaler Belange (fungiert), und nach innen, den Verbandsmitgliedern gegenüber, quasi-hoheitlich tätig (wird)" (BGH J Z 1970, 777: „ T r ä ger der Sporthoheit" i n der Bundesrepublik). Der D F B ist ein Verein, seine

I . Die echte M i s c h e r w a l t u n g

6. Mischverwaltung

85

im Bereich von Organisationsgesetzen

Fraglich ist ferner, ob die Erscheinung Mischverwaltung nur i m Bereich der Verwaltung mit Außenwirkung gegenüber dem Gewaltunterworfenen oder auch bei der Regelung des Innenverhältnisses zwischen Bund und Ländern auftreten kann. Sieht man die Mischverwaltung als Ausfluß des Typenzwanges der A r t . 83 ff. GG, so ist dies nur dann zu bejahen, wenn auch Gesetze, die sich auf Binnenwirkung zwischen Bund und Ländern beschränken, i n den Formen des V I I I . A b schnittes vollzogen werden. Faßt man das bundesstaatliche Beziehungsverhältnis zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten 108 ins Auge, so kann man nicht davon sprechen, daß ein Vollzug gegenüber den Ländern abgewickelt wird, noch daß der Bundesverwaltung ein grundsätzliches Ubergewicht gegenüber der Landesexekutive zukommt 1 0 9 . Maßstäbe der zulässigen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sind deshalb allein A r t . 30 G G 1 1 0 und ungeschriebene Bundeskompetenzen 111 . 7. Mischverwaltung

im gesetzesfreien Bereich

Verschiedentlich ist die Auffassung vertreten worden, eine zulässige Mischverwaltung sei nur i m Bereich der von den Art. 83 ff. GG nicht erfaßten gesetzesfreien (nicht gesetzesakzessorischen) Verwaltung denkbar 1 1 2 . Diese Vorstellung ist Ausfluß der These, daß sich das Verbot der Mitglieder die Landesverbände, denen wiederum die Vereine als Mitglieder angehören. Da auf diese Weise alle Fußballsportvereine zusammengefaßt sind, sieht der DFB sich als Dachverband aller deutschen Fußballvereine u n d ist i m Rahmen des internationalen Sportverkehrs die einzig anerkannte Repräsentanz der BRD. Der D F B greift i n die Sportverwaltungskompetenz der Landesverbände durch Disqualifikation und Vorweg-Punkteabzug bezüglich einzelner Vereine ein (Ausführlich: Harm Peter Westermann, Zur Leg i t i m i t ä t der Verbandsgerichtsbarkeit, J Z 1972, 537 - 543.). Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 4 - 2 8 ; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 88-110; BVerfGE 6, 309 - 367 (323-330; 339 ff.) (Konkordats-Urteil); B V e r f G N J W 1975, 819-824 (Städtebauförderungs-Urteil). 1 ο» Ähnlich: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 25 ; a. A. v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 5. b) dd) (S. 2071/2072). 110 Vgl. Arnold Köttgen, JöR 11, 217-219. — Beispiele von Gesetzen ohne Außen Wirkung i m Bund-Länder-Verhältnis sind: Gesetz zur Regelung f i nanzieller Beziehungen zwischen dem B u n d u n d den Ländern v o m 27. A p r i l 1955 (BGBl. 1189), das Länderfinanzausgleichsgesetz v o m 23. J u n i 1961 (BGBl. 1 870) u n d Haushaltsgesetze (§§2 BHO, 2 H G r G ; Karl M. Hettlage, Z u r Rechtsnatur des Haushaltsplanes, i n : Festschrift für Werner Weber, S. 391 -404 [397]). 111 Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz des B u n des, 181. 112 Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation (1962), 85 unter c); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 59 unter bb); Josef Kölble, Gemeinschaftsauf gaben, 26; Arnold Köttgen, JöR 11, 305.

86

§

e und

Mischverwaltung

Mischverwaltung aus der Systematik der A r t . 83 ff. GG ableite; unterfalle die gesetzesfreie Verwaltung aber diesen Vorschriften nicht, so könne das Veto dort auch keine Bedeutung haben. Zunächst ist jedoch die Prämisse von der Beschränkung des V I I I . Abschnittes auf die gesetzesvollziehende Verwaltung nicht unstreitig 1 1 3 . Das Bundesverfassungsgericht 114 und die überwiegende Ansicht i n der L i t e r a t u r 1 1 5 bejahen die Regelung der gesetzesfreien Verwaltung durch den V I I I . Abschnitt des Grundgesetzes. Zur Begründung w i r d einmal der Wortlaut der Überschrift des V I I I . Abschnittes und sodann die Tatsache ins Feld geführt, daß die Art. 87 - 90 GG zu einem nicht unerheblichen Teil gesetzesfrei verwaltet werden 1 1 6 . Damit unterliegt nach dieser Meinung die gesetzesfreie Verwaltung den gleichen Grundsätzen, die auch für die gesetzesakzessorische Verwaltung gelten 1 1 7 . Diese Auffassung ist auf Widerstand gestoßen 118 , weil die A b schnittsüberschrift zwanglos auch dahin gedeutet werden könne, daß sie i n ihrem ersten Teil die Art. 83 - 85 GG („Die Ausführung der Bundesgesetze") und in ihrem zweiten Teil die A r t . 87 - 90 GG („Die Bundesverwaltung") schlagwortartig zusammenfasse 119 . Zusätzlich seien die vom Bundesverfassungsgericht erwähnten Betriebsverwaltungen auch m i t hoheitlichen Befugnissen ausgerüstet und nähmen insoweit eindeutig gesetzesakzessorische Aufgaben w a h r 1 2 0 . Es sei deshalb festzustellen, daß der V I I I . Abschnitt Einzelfälle gesetzesfreier Verwaltung geregelt hat, sich jedoch grundsätzlich zu der Frage nichtgesetzesakzessorischer Verwaltung verschwiegen habe 1 2 1 . Damit entwickle sich die gesetzesfreie Verwaltung i m Lichte von Art. 30 GG keineswegs zum 113 Grundsätzlich gegen die „gesetzesfreie" V e r w a l t u n g : Hamann ί Lenz, 565; vgl. auch Gunter Kisker, Kooperation, 40/41. 114 e 12, 205 -264 (246-248) (Fernseh-Urteil) ; Otto Bachof, Verfassungsrecht I I , Nr. 54. us Wilhelm Laforet, V e r w a l t u n g und Ausführung der Gesetze nach dem Bonner Grundgesetz, D Ö V 1949, 221 -226; modifizierend etwa: Theodor Maunz, Staatsrecht, §2811.1. (S. 257/258); ders., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 2 1 ; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 6. c) (S. 2076 - 2078); Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 314/315; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 37 - 43. lie BVerfGE 12, 246 f.; 14, 197 - 2 2 1 (213/214) (Kreditwesen Urteil). 117 v. Mangoldt/Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 6. c) (S. 2077); Klaus Lange, Verkehr, 296. us Arnold Köttgen, JöR 3, 67, 78, 80; 11, 173, 203 ff., 255; ders., Das B u n desverfassungsgericht und die Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 205 - 235 (221). ne So: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN21. 120 Arnold Köttgen, JöR 3, 73; 11, 202/203, 253-256; ähnlich Roman Herzog (Hrsg.), J A 1971, 733 - 738 (736). 121 Arnold Köttgen, Das Bundesverfassungsgericht u n d die Organisation der Verwaltung, AöR 90 (1965) 222 ff.; ders., Fondsverwaltung, 40/41.

I . Die echte M i s c h e r w a l t u n g

87

Vorbehaltsgut der Länder, da dem Bunde ungeschriebene Zuständigkeiten i n die Hand gegeben würden. Der Meinung Arnold Röttgens ist deswegen beizupflichten 122 , weil nicht angenommen werden kann, daß die mehr fragmentarisch-vereinzelte Beschäftigung der Art. 83 ff. mit den Agenden der ständig an Bedeutung gewinnenden 1 2 3 gesetzesfreien Verwaltung als enumerierte Leges speciales die Anwendung des Art. 30 GG bezüglich der nichtgesetzesakzessorischen Verwaltung insgesamt aussperrt 124 . Für die Bewertung der Mischverwaltung i m gesetzesfreien Bereich bietet sich ein differenziertes Lösungsmodell an. Die Zulässigkeit der gemischten Bund-Länder-Verwaltung auf dem Sektor gesetzesfreier Verwaltung des V I I I . Abschnittes richtet sich weitgehend nach den Kooperationsmustern der Art. 83 ff. GG. Die Frage ist jedoch, welche Schranken sich gegen eine gemeinsame gesetzesfreie Verwaltung i m Umfeld des Art. 30 GG aufrichten. Da A r t . 30 GG grundsätzlich die Länder mit der Erfüllung staatlicher Aufgaben betraut, ist eine Bundeszuständigkeit mit der Folge der Mischverwaltung nur durch ungeschriebene Kompetenzzuweisungen denkbar 1 2 5 . Solch ungeschriebene T i t e l 1 2 6 sind die Bundesaufgaben kraft Sachzusammenhanges und Natur der Sache sowie die Ermächtigungen des durch Gesetz festgestellten Haushaltsplanes (Art. 110 Abs. 2 GG), der den Einsatz der verfügbaren Haushaltsmittel i m Rahmen der Gesetzgebungszuständigkeit des V I I I . Abschnittes „als gegenständliche Grenze gesetzesfreier Bundesverwaltung verstanden" 1 2 7 wissen w i l l . Geht man davon aus, daß der Typenkatalog des V I I I . Abschnittes auf die gesetzesfreie Verwaltung i m Raum des A r t . 30 GG keine Anwendung findet 128, so stünde einem Zusammenwirken von Bund und Ländern, jedenfalls aus Gründen des Typenkatalogs, nichts entgegen 129 . Dieses Ergebnis ist vom Standpunkt 122 Eine übersichtliche Darstellung des Meinungsstandes bietet Dieter Hann, Bundesaufsicht, 3 7 - 3 9 ; seiner Problemlösung k a n n jedoch nicht gefolgt werden. 123 Thomas Ellwein, Regierungssystem, 363/364. 124 So etwa Roman Herzog (Hrsg.), J A 1971, 736; v. Mangoldt f Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 6. c) aa) (S. 2077); Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz des Bundes, 180- 183. Eine zutreffende Interpretation der zu w e i t geratenen Aussage des Bundesverfassungsgerichts findet sich i n B V e r w G E 13, 271 - 280 (273). *25 Jörg Müller-Volb ehr, ebd., 181. 126 o b e n § 2 I I . 4. 127 Arnold Röttgen, JöR 11, 204; ders., Das Bundesverfassungsgericht u n d die Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 223/224; V o l k mar Götz, Wirtschaftssubventionen, 321 ff. 128 v g l . Walter Rudolf, B u n d und Länder, 42/43. ι 2 9 So: Arnold Röttgen, JöR 11, 305; ähnlich Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 5 9 ; Josef Rölble, Gemeinschaftsaufgaben,

88

§

e und

Mischverwaltung

der Numerus-clausus-Lehre konsequent, läuft jedoch letztlich darauf hinaus, die Zulässigkeit der Mischverwaltung davon abhängig zu machen, ob der Bund i m Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit 130 eine Verwaltungsangelegenheit mehr zufällig i n die Form eines Gesetzes gegossen hat oder nicht. Eine unerfreuliche Konsequenz ist weiter, daß die an Gesetze gebundene Eingriffsverwaltung eine föderative Zusammenarbeit weitgehend verschließen, die Realisierung der Programme des gesellschaftlichen Fortschritts in der Wirtschafts- und Sozialpolitik durch gesetzesfreie Leistungsverwaltung der Mischverwaltung die Tore weit öffnen würde. Zwar lassen sich aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes Gründe für diese kaum einleuchtende Unterscheidung anführen 1 3 1 , sie ist jedoch i m Lichte systematischer Interpretationen nicht sachgerecht. Denn versteht man die föderative Kompetenzverteilung als juristisch-technisches M i t t e l zur Gliederung der ursprünglichen politischen Kräfte i m Staate 132 , so sind die Grenzen der föderalistischen Teilung, jedenfalls i n den Fällen zweifelhafter Regelung durch das Grundgesetz selbst, nicht am Maßstab der Auslegung einzelner Bestimmungen des V I I I . Abschnittes, sondern unter Zugrundelegung des grundgesetzlichen Struktursystems 133 bundesstaatlich geteilter Verwaltungen zu bestimmen. Das föderative Kompetenzgefüge ist aber darauf angelegt, die Sphären von Bundes- und Landes Verwaltung grundsätzlich gegeneinander abzuschotten und die formellen Interaktionen normativ zu kanalisieren. Unter diesem Gesichtspunkt kommt hinzu, daß die gesetzesfreie Verwaltung, da sie des gesetzlich abgesteckten Rahmens entbehrt, i m Gegensatz zu dem genau vertypten Gesetzesvollzug i n weitaus höherem Maße anfällig für ein Unterlaufen des bundesstaatlichen Verwaltungs-

41/42; v. Mangoldt! Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . 3. c) (S. 2576); a. A. Gunter Kisker , Kooperation, 40/41. 130 Die Verwaltungskompetenz des Bundes w i r d durch die Reichweite seiner Gesetzgebungszuständigkeit gezogen (Unten § 13). 131 Vgl. Werner Matz und Rudolf Werner Füßlein zu den A r t . 30 u n d 83 ff. i n der Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes: JöR 1, 295 ff.; 621 ff. — Das I n s t r u m e n t a r i u m der leistenden V e r w a l t u n g hat i n das G r u n d gesetz n u r unzureichend Eingang gefunden. Der Parlamentarische Rat hat zwar peinlich genau darüber gewacht, daß der B u n d den gesetzesakzessorischen Verwaltungsbereich nicht usurpierte und hat hiergegen das l a b y rinthische System der Verwaltungsformen ausgebreitet. Unterdes verlor er jedoch die gesetzesfreie V e r w a l t u n g fast aus den Augen. Betrachtet man die Entstehungsgeschichte des A r t . 30 GG, so mutet es fast w i e ein Zufall an, daß von i h m auch die gesetzesfreie V e r w a l t u n g getroffen wurde. 1 3 2 Vgl. Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre, 622; 650 -653, m i t H i n weis auf den Federalist (Hamilton, Madison, Jay) und Alexis de Tocqueville , Über die Demokratie i n Amerika. 133 Ähnlich Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 5 9 unter bb). Vgl. unten §§ 9, 10.

I . Die echte M i s c h e r w a l t u n g

89

systems i s t 1 3 4 . D a m i t e r w e i s t sich d i e These v o m Z u s a m m e n h a n g d e r V e r t y p u n g der Gesetzesvollzugsformen des V I I I . A b s c h n i t t e s u n d des V e r b o t e s der M i s c h v e r w a l t u n g als V e r t a u s c h u n g v o n Ursache u n d F o l g e föderativer Verwaltungsordnung. 8. Mischverwaltung

im Bereich

der

Judikative

N u r a n g e m e r k t sei, daß M i s c h v e r w a l t u n g e n auch i m B e r e i c h d e r Judikative auftreten können. Nicht zu denken ist hier allerdings an die i n s t a n z i e l l e V e r z a h n u n g v o n L a n d e s g e r i c h t e n u n d B u n d e s g e r i c h t e n , als v i e l m e h r a n das Z u s a m m e n w i r k e n d e r e n J u s t i z v e r w a l t u n g e n 1 3 5 u n d der S t r a f v e r f o l g u n g s o r g a n e 1 3 6 . 9. Mischfinanzierung

und

Mischkontrolle

I m B u n d e s s t a a t b i l d e t das F i n a n z w e s e n e i n G e s a m t g e f ü g e 1 3 7 . Das Grundgesetz selbst ist v o n seiner u r s p r ü n g l i c h r i g i d e n T r e n n u n g d e r H a u s h a l t s w i r t s c h a f t e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n ( A r t . 109 G G i. d. F . 1949) z u g u n s t e n spezifischer I n s t i t u t e d e r G e m e i n s c h a f t s f i n a n z i e r u n g ( A r t . 91 a, 91 b, 104 a A b s . 4 G G ) a b g e r ü c k t 1 3 8 . D e r h a u s h a l t s w i r t s c h a f t l i c h e n Mischfinanzierung m v o n B u n d u n d L ä n d e r n e n t s p r i c h t eine w e i t gehende V e r f l e c h t u n g v o n Z e n t r a l s t a a t u n d G l i e d s t a a t e n a u f d e m 134 Die Positionen sind aus der N a t u r der Sache zwischen B u n d und Ländern hart umstritten u n d werden derzeit i m politischen Raum ausgetragen. Vgl. etwa die verhaltene Drohung der Bundesregierung i n : Weiterentwicklung des föderativen Systems, Ziffer 4, 8: Die Bundesregierung sei der Auffassung, daß auch i m gesetzesfreien Bereich dem B u n d stärkere Einwirkungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen müssen, damit er nicht darauf verwiesen ist, n u r zu diesem Zwecke — ohne sachliche Notwendigkeit i m übrigen — von der Möglichkeit zum Erlaß von Bundesgesetzen, zur Begründung einer Bundeseigenverwaltung oder Bundesauftragsverwaltung Gebrauch zu machen. Zustimmend: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 39. — I m übrigen besteht ein enger Zusammenhang zur Bundesfondsverwaltung (Unten § 22 I I . 1. c)). 135 Beispielsweise die Vereinbarung über die Zuständigkeit i m Rechtsh i l f everkehr m i t dem Ausland i n Strafsachen v o m 20. Februar 1952 z w i schen der Bundesregierung und allen Ländern (Das Saarland t r a t 1957 bei.); Vereinbarung über den Ausgleich von Kosten v o m 4. Oktober 1958 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes u n d der Länder. Vgl. die Zusammenstellung bei Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 306 - 316. 136 v g l . die irreguläre Zuständigkeit des Generalbundesanwaltes gemäß § 142 a GVG, zuletzt geändert durch Gesetz v o m 20. Dezember 1974 (BGBl. I 3686). 187 BVerfGE 3, 5 2 - 5 8 (57); E 4, 115- 142 (140). 138 Jörg Miiller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des B u n des, 178 - 182; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 322 - 325. ι 3 » Vogel / Kirchhoff, B K , Vorb. zu den A r t . 104 a - 1 1 5 (1971) R N 5 2 - 8 6 und A r t . 104 a (1971) R N 9 7 - 153; Jörg Müller-Volbehr, ebd. („Fondsverwaltung") (FN 138).

90

§

e und

Mischverwaltung

S e k t o r der H a u s h a l t s k o n t r o l l e . A u s d r u c k dieser Mischkontrolle uo ist die R e g e l u n g g e m e i n s a m e r P r ü f u n g d u r c h B u n d e s r e c h n u n g s h o f u n d d e n z u s t ä n d i g e n L a n d e s r e c h n u n g s h o f gemäß § 93 A b s . 1 B H O 1 4 1 . 10.

Gemeinschaftsaufgaben

Das Z u s a m m e n w i r k e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n i m R a h m e n d e r Gemeinschaftsauf gaben142 b e d e u t e t t r o t z des engen K o n t a k t e s d e r V e r w a l t u n g e n keineswegs p e r d e f i n i t i o n e m e i n e M i s c h v e r w a l t u n g 1 4 ^ . B e i einer ablauforganisatorischen Zerlegung der Erledigung einer Gemeinschaftsaufgabe i n die Planungsphase, das D u r c h f ü h r u n g s s t a d i u m u n d die b e g l e i t e n d e F i n a n z i e r u n g k o m m t eine M i s c h v e r w a l t u n g f ü r d i e Durchführung nicht i n Betracht. D e n n die D u r c h f ü h r u n g ist eigenvera n t w o r t l i c h e A n g e l e g e n h e i t der L ä n d e r , d i e n u r u n t e r d e m V o r b e h a l t d e r U n t e r r i c h t u n g des B u n d e s s t e h t 1 4 4 . Jedoch s o w o h l w ä h r e n d d e r A u f s t e l l u n g des Rahmenplans 145 durch den gemeinsamen Planungsausschuß u n d g e m e i n s a m e Planungsbeschlüsse w i e auch i n d e r Finanzierung 146 arbeiten B u n d u n d Länder mischverwaltend zusammen147. 140 I n der Satzung der Stiftung Volkswagenwerk heißt es: „Die Stiftung unterliegt der Prüfung durch den Niedersächsischen Landesrechnungshof und den Bundesrechnungshof." Vgl. Thomas Oppermann, Z u r Finanzkontrolle der Stiftung Volkswagenwerk, 64 ff.; Hans Peter Bull, Staatlich geförderte Forschung i n privatrechtlichen Institutionen, WissR 4 (197) 35 - 56 (48). 141 Eingehend: Susanne Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, 275 - 282. Z u der Problematik der Stellung der Rechnungshöfe i m Gewaltensystem: Schmidt-Bleib treu / Klein, 913/914. i « Oben § 4 I I . 143 Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74 - 77, stellt die Gemeinschaftsaufgaben der Mischverwaltung sogar als Gegensatz gegenüber; zu unscharf ist die K r i t i k von Michael Ronellenfitsch, Mischverwaltung, 176, an meiner Dissertation (S. 124/125). 144 Denkbar sind allenfalls allgemeine Mischverwaltungen i m Rahmen der A r t . 84 und 85; vgl. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 91 a (1970) R N 18. i « v. Mangoldt/Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, V I . (S. 2617 - 2622). 146 Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des B u n des, 178 - 182. 147 Wie hier: Ingo v.Münch, Leitsätze zum Staatsrecht, 1970, S. 47 - 4 9 ; Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 47/48; Schunck / de Clerck, Staatsrecht, 268; Abg. Dr. Emge (FDP), Verhandlungen des Deutschen Bundestages, V/11027: „Gemeinschaftsaufgaben m i t dem Effekt der Mischverwaltungen"; Walter Rudolf, Verwaltungsorganisation, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 422 ; a. A. Begründung zum Finanzreformgesetz, T Z 274 (S. 50), aus verständlichen Gründen; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 7 4 - 7 7 ; Konrad Schmittner, BayVBl. 1970, 421 -427 (426); Robert Goroncy, Das Zusammenwirken von B u n d u n d Ländern, DVB1. 1970, 310 bis 317 (313), da die Rahmenplanung als ein aus dem Verwaltungsbereich herausfallender Regierungsakt sei; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . A b schnitt, I I I (S. 2571) u n d Bern, zu A r t . 91 a, V I I . 5. c) (S. 2631/2632), anders

I I . Kooperationsformen außerhalb der MischVerwaltung

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§ 8 Die Abgrenzung der Mischverwaltung von anderen Erscheinungen

U m den Begriff „Mischverwaltung" schärfer zu profilieren, ist es notwendig, ihn von einer Reihe von Erscheinungen abzugrenzen, m i t denen er entweder von der Wortgebung oder i n der Sache verwechselt werden könnte. L Die „gemischten Verhältnisse" und der „gemischte Verwaltungsakt"

Die „gemischten Verhältnisse" als Beschreibung des Ineinandergreifens von bürgerlichem Recht und öffentlichem Recht 1 und die „gemeinschaftliche Verwaltung" des bürgerlichen Rechts 2 haben mit der föderativ gemischten Verwaltung nichts gemein. Das gleiche gilt für den sog. Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, der für den Adressaten teils begünstigend, teils belastend w i r k t („gemischter Verwaltungsakt" oder Verwaltungsakt m i t Mischwirkung) 3 I I . Kooperationsformen außerhalb der Mischverwaltung

Schwieriger abzuheben als diese rein verbalen Verwechslungsfälle sind Kooperationsformen des Bundes und der Länder, die keine Mischverwaltungen i m Gefolge haben. 1. Die Amtshilfe Amtshilfe 4 ist die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ergänzende Beistandsleistung, um die eine Verwaltungseinheit eine andere ersucht, die nicht i n ein und dasselbe hierarchische System eingeordnet und nicht durch Weisung der ersuchenden Behörde oder durch konkrete jedoch i n den Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, V I . 2. d) (S. 2589), w o davon die Rede ist, daß A r t . 91 a GG eine Ausnahme v o m Verbot der Mischverwaltung, so jedoch eine Mischverwaltung darstelle. 1 Erich Kaufmann, Wörterbuch des Staats- u n d Verwaltungsrechts, 3. Band, 1914, S. 714; vgl. auch die „Zweistufentheorie" bei Gewährung von Subventionen: B V e r w G E 30, 211 = M D R 1970, 704; Ludwig Fröhler, Das W i r t schaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, 1969, S. 122 ff. 2 E t w a die gemeinschaftliche V e r w a l t u n g des Gesamtgutes durch die Ehegatten: §§ 1450- 1470 B G B ; die gemeinschaftliche V e r w a l t u n g des Nachlasses: §2038 B G B ; die gemeinschaftliche V e r w a l t u n g i m Gesellschaftsrecht: § 709 BGB. 3 Otto Bachof, i n : W o l f f / B a c h o f I, § 47 V I . c) (S. 395) und § 53. e) 1. (S.453); eine ähnliche Mischwirkung haben die mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakte zur Folge: Ernst Forsthoff, Lehrbuch, 212 - 214; Hans Werner Laubinger, Der Verwaltungsakt m i t Doppelwirkung, 1967, S. 3 - 5. 4 Ohne Interesse i n diesem Zusammenhang ist die Rechtshilfe, die sich nur auf richterliche Hilfeleistung bezieht.

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§ 8 Die Abgrenzung der Mischverwaltung

Rechtsnorm zur Hilfe verpflichtet ist 5 . Eine flüchtige Betrachtung könnte zu dem Ergebnis gelangen, die i n A r t . 35 Abs. 1 GG und dementsprechend in zahlreichen Verfahrensbestimmungen 6 geregelte Amtshilfe sanktioniere auf weitem Feld eine gemischte Bund-Länder-Verwaltung. Das ist indes nicht zutreffend. Gemeinsames Anliegen von Amtshilfe und Mischverwaltung ist es zwar, die sachgerechte Entscheidung eines Verwaltungsfalles nicht an dem zu engen Horizont einer Behörde, hervorgerufen durch die arbeitsteilige und kompetenzenzergliedernde A u f teilung der Staatsobliegenheiten, scheitern zu lassen7. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Rechtsinstituten besteht jedoch darin, daß bei der Mischverwaltung die Verwaltungseinheiten von Bund und Ländern gleichberechtigt mitentscheidend bezüglich eines kooperativ gestalteten Aktes gegenübertreten, während i m Amtshilfeverfahren die ersuchende Stelle in jeder Station Herrin des Verfahrens bleibt. Die ersuchte Einheit leistet für die Sachentscheidung der Ausgangsbehörde unselbständige Zubringerdienste für ein unselbständiges Teilstück der Entscheidung 8 . Die ersuchte Stelle stellt Räume und Protokollführer bereit, sichert Ortstermine, erteilt Auskunft und übersendet Akten, ohne daß sie einen Einfluß auf die von der federführenden Behörde ins Auge gefaßte Regelung nimmt. Sie ist bloßer Funktionär der ersuchenden Verwaltung 9 . 2. Die Petition Nur am Rande zu vermerken ist, daß das Recht zur Petition gemäß A r t . 17 GG an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung den Petitionsadressaten keine Möglichkeit des Eingreifens außerhalb der allgemeinen bundesstaatlichen Kompetenzordnung i n die Hände spielt 1 0 . 5 Karl Pleitner, Begriff u n d kostenrechtliche Behandlung der Amtshilfe, BayVBl. 1964, 247 -253 (249); Martin Dreher, Die Amtshilfe, 1959. 6 Vgl. §14 V w G O ; §§2, 194 FGG; §5 SGG; §20 B D O ; §161 Abs. 1 S. 1 StPO; §115 RVO; §188 A O ; §§32 - 3 6 S c h l - H L V w V e r f G ; § § 4 - 8 E V w V e r f G 1973. 7 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 35 (1973) R N 1, 4, 5; Ernst Forsthoff, Lehrbuch, 103 - 105. 8 Der Bundesminister des I n n e r n w a r beispielsweise berechtigt, i m Wege der Amtshilfe von den Stellen, die seit dem 9. M a i 1945 m i t der Verwaltung des von dem Stiftungsgesetz ergriffenen Vermögens der Stiftung Preußischer Kulturbesitz befaßt waren, A u s k u n f t zu verlangen u n d Einsicht i n die A k t e n und Unterlagen zu nehmen: BVerfGE 10, 2 0 - 5 5 (49 unter 2. [Preußischer Kulturbesitz]). 9 Verfehlt ist die Ansicht Jakob Kratzers, Die Bundesoberbehörde, DÖV 1950, 529 -436 (534 r. Sp.), der auf die Quantität der Hilfsakte abstellt; vgl. auch Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 2 5 - 2 7 ; Redeker / v. Oertzeny Verwaltungsorganisation, § 14 R N 4 (S. 66) ; Rainer Pietzner, EvStL, 41 ; Erwin Niermann, Selbständige Bundesoberbehörden, 68 - 70 m i t einer m e r k würdigen Beschränkung der Amtshilfe i n der Beziehung Bundesoberbehörden — Landesbehörden.

I I . Kooperationsformen außerhalb der M i s c h e r w a l t u n g

3. Kompetenzabgrenzungen

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zwischen Bund und Ländern

Es ist zuweilen behauptet worden, zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten und Zuständigkeitslücken seien die beteiligten föderativen Verwaltungen befugt, zweifelhafte Kompetenzabgrenzungen und Zuständigkeitsstreitigkeiten i m Vereinbarungswege, gewissermaßen die Verfassung authentisch interpretierend, zu bereinigen 11 . Für einen solchen Auslegungs ver trag gibt das Grundgesetz indes keinen Raum; die vertragliche Konsolidierung richtet sich vielmehr nach den allgemeinen Regeln föderativer Verwaltungsabkommen 1 2 mit der Schranke verfassungszulässiger Selbstbeschränkung 13 . 4. Verwaltungsabkommen,

Staatsverträge

Ausgehend von der grundsätzlichen Unbedenklichkeit von Verwaltungsabkommen und Staatsverträgen zwischen Zentral- und Gliedstaaten 14 sind vertragliche Zuständigkeitsverschiebungen grundgesetzlich festgeschriebener Kompetenzen unzulässig 15 . Eine unzulässige Mischverwaltung kann deshalb weder durch Verwaltungsabkommen 1 6 noch durch den wegen seines hochpolitischen Gegenstandes legislatorische A k t i v i t ä t erfordernden Staatsvertrag 17 vereinbart werden 1 8 . 10 Vgl. Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 17 (1960) R N 6 3 ; eine Ausnahme merken Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 493, an. Petitionen k a n n der Bundesminister zum Anlaß für Weisungen u n d Einzelweisungen (Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 3 GG) nehmen. n Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 9 u n d 51 unter bb); Josef Kölble, Verwaltungsabkommen, DÖV 1960, 650-661 (657); Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1971) R N 6 0 ; Fritz Ossenbühl, V e r waltungsvorschriften, 382/383; meine Diss., 122/123. — Z u m Streit u m die Zulässigkeit des „Lindauer Abkommens" unten § 12. 12 Nachfolgend 4. is Unten § 12. ι 4 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 131 ff., 134; Franz Knöpfte, V e r waltungsabkommen zwischen B u n d und Ländern, i n : Der Staat 8 (1969) 79 - 9 7 ; BVerfGE 11, 6 - 2 2 (17/18). is v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V I I . (S. 2589 - 2592) ; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 9 (S. 16); R N 5 2 - 5 6 ; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 100/101; Klaus Obermayer, EvStL, 2779/2780; Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 381. 16 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 164 ff., 217; dort auch zur problematischen Unterscheidung Verwaltungsabkommen/Staats vertrag, S. 31 ff. 17 ν . Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt V I I . 3. (S. 2590). 18 a. A. Winfried Wöhrle, Ausführung von Landesgesetzen durch den Bund, Diss. Münster 1967, S. 55 ff. (62/63), der eine vertragliche Mischverwaltung unter den beiden Voraussetzungen des Ausgleiches nicht sachgerechter Z u ständigkeitsverzahnung u n d des Vorbehalts der Übergangszeit f ü r zulässig hält. Zustimmend v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V I I . 4. c) (S. 2591/2592). Die Auslegung Wöhrles birgt die Gefahr des Entstehens gegen A r t . 79 Abs. 1 S. 1 GG verstoßenden apokryphen Verfassungsrechts. Zudem sind die beiden Voraussetzungsmerkmale wenig operationalisierbar.

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§ 8 Die Abgrenzung der Mischverwaltung

5. Vertikale

Vollzugsspaltung

Keine Verwandtschaft zu der Mischverwaltung hat die nebeneinander herlaufende Ausführung eines Bundesgesetzes durch Bund und Länder i n verschiedenen Durchführungsformen des V I I I . Abschnittes des Grundgesetzes (vertikale Vollzugsspaltung 6. Verbundverwaltung Ohne verfassungsrechtliche Bedenken sei auch das Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden bei der nach sachlichen A u f gabenbereichen getrennten (vertikalen Vollzugsspaltung) Ausführung von Bundesgesetzen (\ferbundverwaltung) 20. Von der Gesamtaufgabe her gesehen, führten der Bund und das Land das Gesetz damit i m Verbund aus; es handele sich nicht u m eine Mischverwaltung, sondern lediglich um die Verbindung von bundeseigener und landeseigener Verwaltung bei dem Vollzug einer Verwaltungsaufgabe 21 . Diese Beschreibung der Verbundverwaltung läßt erkennen, daß der Begriff wenig trennscharf und i n bezug auf die verschiedenen Kooperationsformen und deren Intensität nicht aussagekräftig ist 2 2 . 7. Beteiligungsverwaltung Als ebenso amorph wie die Verbundverwaltung stellt sich der zuweilen verwandte Ausdruck Beteiligungsverwaltung 23 dar. Darunter sollen gemeinsame Bund-Länder-Verwaltungen sowohl i n institutioneller Hinsicht (Hochschule für Verwaltungswissenschaf ten, Speyer; Wasserschutzpolizeischule, Hamburg; Polizeiführungsakademie, Hiltrup) als auch i n materieller Beziehung (einvernehmende Willenserklärung anderer Behörden; res mixta) verstanden werden. 8. Technische Instrumente

der Kompetenzv er Schiebung

Anders als i m jeweils internen Verwaltungsbereich von Bund und Ländern, i n dem starre Zuständigkeiten einzelner Behörden i m Rah19

Vgl. oben die ausführliche Stellungnahme § 6 I. 3. Hans Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 2 5 ; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. a) 2. (S. 113). 21 Hans Schneider, ebd. S. 4/5; 24/25. 22 Vgl. oben § 6 pr. 23 Vgl. etwa Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 225 - 238; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 121 -125; Gunter Kisker, Kooperation, 205; 238 - 246; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 I I . c) 4. (S. 101/102); Walter Rudolf, B u n d und Länder, 35/36. 20

I I . Kooperationsformen außerhalb der M i s c h e r w a l t u n g

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m e n d e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t 2 4 i n a l l e r Regel o h n e B e d e n k e n d u r c h brochen w e r d e n k ö n n e n , e n t z i e h t sich d e r R a u m f ö d e r a t i v e r V e r w a l t u n g v o m A u s g a n g s p u n k t s t r i k t e r I m p e r m e a b i l i t ä t d e r b u n d e s s t a a t l i c h get e i l t e n E x e k u t i v e n g r u n d s ä t z l i c h d e r M ö g l i c h k e i t , m i t t e l s technischer H i l f s k o n s t r u k t i o n e n ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n des e i n e n P a r t n e r s a u f d e n anderen zu überwälzen. V o r diesem v o n d e m Grundgesetz selbst festgeschriebenen H i n t e r g r u n d ist es ohne B e l a n g , i n w e l c h e n f o r m a l - j u r i s t i s c h e n T e c h n i k e n sich d i e Z u s t ä n d i g k e i t s v e r s c h i e b u n g v o n d e n L ä n d e r n a u f d e n B u n d oder u m g e k e h r t a b w i c k e l t . W e d e r Delegation 25, n o c h Mandat 26, In21 28 stitutionsleihe oder Organgemeinschaft , Selbsteintrittsrecht 29, Ersatzvornahme oder Beleihung privatrechtlich organisierter Einheiten30, Eingliederung oder Angliederung 31, Real- oder Personalunion 32 beg r ü n d e n f ü r sich g e n o m m e n eine f o r m a l zulässige gemischte B u n d L ä n d e r - V e r w a l t u n g 3 3 E i n e verfassungsgemäße M i s c h v e r w a l t u n g , so24 Walter Rudolf, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, §561. (S. 423-425). ^ Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , § 72 I V . b) 2. (S. 23/24); Wieland Hempel, Der demokratische Bundesstaat, 41/42; 45. — Gleiches gilt f ü r partielle Delegationen, die Einräumung von Mitwirkungsrechten (Zustimmung, Einvernehmen): Wieland Hempel, ebd., S. 29. 26 Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 441; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 184; a. A. Theodor Schramm, Staatsrecht I, 130/131, u n d Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 266 - 269, 277 ff. ; bedenklich sind auch die Ausführungen Christoph Keils, Handelsschiffahrt, 141, der die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsabkommen davon abhängig machen w i l l , ob es sich u m einen „ A u f t r a g " oder eine „Vertretung" handelt. 27 Wieland Hempel, Bundesstaat, 25 ff., 45; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 196, und das dort angeführte A b k o m m e n zwischen dem B u n d u n d dem L a n d Nordrhein-Westfalen über die eisenbahntechnische Aufsicht über nicht zum Netz der Bundesbahn gehörende Eisenbahnen auf Grund § 5 Abs. 1, S. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes v o m 29. März 1951 (BGBl. 1225): „Der Landesbevollmächtigte für Bahnaufsicht bei der Bundesbahndirektion . . . " — a. A. bezüglich der Organleihe: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 105/106; vgl. auch Walter Rudolf, B u n d und Länder, 36 (Verbot endgültiger Verschiebung). 28 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 I V . b) (S. 110). 29 v. Mangoldt/Klein, A r t . 85, V I . 8. (S. 2230); Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1967, S. 175 - 177; a. A. Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 56. 3° F ü r unproblematisch i m Rahmen der A r t . 83 ff. GG hält Fritz Ossenbühl, Die E r f ü l l u n g von Verwaltungsaufgaben durch Private, V V D S t R L 29 (1971) 137 - 209 (162 - 164; 165 - 168), die Beleihung Privater. 31 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 I V . a) u n d d) (S. 109 u n d 111). 32 Z u einer Personalunion i n der Weimarer Republik: Franz Albrecht Medicus, Reichsverwaltung, JöR 20 (1932) 114/115: „Reichs- und Staatskommissare" (Ministerialreferenten Preußens und des Reichs). 33 Vgl. etwa v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V I I . 4. b) (F. 2591); Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht, 153; Wieland Hempel, Bundesstaat, 261 - 267. Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 26 - 28.

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§ 8 Die Abgrenzung der Mischverwaltung

weit sie das Grundgesetz nicht ausdrücklich anerkennt, ist vielmehr abhängig von einer sich aus der föderativen Gemengelage von Verwaltungsaufgaben ergebenden gemeinsamen Zuständigkeit des Zentralstaates und der Gliedstaaten der Natur der Sache nach oder kraft Sachzusammenhangs 34 .

34 Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz, 178 - 182. Vgl. dazu unten § 17 und §§ 21, 22, 26, 28, 29. — Z u den Organisationsverschränkungen bietet das Handbuch „Die Bundesrepublik", hrsg. von A. Köhler und K . Jansen einen Überblick.

C. Das Grundgesetz und die Mischverwaltung § 9 D i e Verfassung und die Staatsorganisation

Der „Bundesstaat" ist kein Fixpunkt i m Verfassungsgefüge der Bundesrepublik, der über Generationen und Epochen hinweg ruhendes Leitbild der Exegese der föderativen Grundnormen des Staates zu sein vermöchte 1 . Denn der Staat und die Organisation staatlicher Herrschaft sind nicht als etwas Vorgegebenes stets i n den gleichen Formen und Blickwinkeln gegenwärtig, sondern wandeln sich perspektivisch i n einem stetigen Prozeß der Amalgamierung sozialer und rechtlicher Bestrebungen und Interessen 2 . Bezugspunkt dieser fortschreitenden Entwicklung der Verfassung als grundlegendes Integrationsschema von Staat und Gesellschaft 3 ist in der politischen Theorie 4 die Rechtfertigung des föderativen Prinzips, i n der Staatsrechtswissenschaft 5 der Entw u r f organisatorischer Verwaltungsmodelle und schließlich i n pragmatischer Sicht 6 eine Empirie des praktisch-politischen Funktionsablaufes und bundesstaatlicher Entscheidungsfindung. Zentralpunkt des planmäßig organisierten Handlungsgefüges Staat ist von allen ι Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 485-492 (486); Konrad Hesse, Bundesstaat, 1 - 1 2 ; Peter Lerche, Föderalismus, V V D S t R L 21 (1964) 66/67; Ulrich Scheuner, Verfassung, i n : Staatslexikon, 8. Band (1963) Sp. 117 bis 127; ders., Wandlungen i m Föderalismus, D Ö V 1966, 513-520 u n d i n F N 4 das Zitat von Edward Mc Whinney, Comperative Federalism, Toronto 1962, S. 10: " I t has been so generally accepted, that the constitutional texts do not embody timeless absolutes; that the meaning of the constitutions was not frozen once and for all time of drafting, but that the words of the text need constantly to be interpreted i n the light of changing social expectations and needs." — Vgl. auch Felix Ermacora, Staatslehre, 644 ff.; ders., öVerfassungslehre, 302; Peter Badura, EvStL, 2708-2725. 2 René König, Herrschaftsformen, i n : Handwörterbuch der Organisation, Sp. 667 - 676 (670 - 672); Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 5/6; ders., Bundesstaat, 12 ff.; Peter Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen, 11/12; Hans Spanner, Über Finanzreform u n d Bundesstaat, 375 - 389 (386 ff.). 3 Hermann Heller, Staatslehre, 88; 229 ff.; Reinhold Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 7 (S. 29 - 31); § 20 (S. 132 - 135); Max G. Lange, Politische Soziologie, 161 ff. 4 Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der BRD, 5 9 - 7 4 ; Ernst Deuerlein, Föderalismus, 223 - 289. 5 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 5 7 - 8 3 ; 288 - 313; Felix Ermacora, Staatslehre, 621 -661; Ernst Forsthoff, Lehrbuch, §24 (S. 455 ff.); Reinhard K. J. Badenhoop, Organisation der öffentlichen Verwaltung, i n : Handwörterbuch der Organisation, Sp. 1055 - 1072. 6 Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 37 ff. 7 Loeser

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§ 9 Die Verfassung u n d die Staatsorganisation

Blickwinkeln aus das verfassungsmäßig vorentworfene Organisationsraster. Damit versteht sich das Organisationsmodell als das grundlegendste Bildungsgesetz des Staates 7 . Ablauf- und Aufbauorganisation der öffentlichen Verwaltung entwickeln sich als spezifischer Mechanismus formaler Organisation 8 , der sich durch die Einhaltung vorgegebener (grundgesetzlicher) Verfahren erst legitimiert 9 . Das „reine" 1 0 System normativer Sinngehalte ist angereichert durch eine Komponente der sozialen Wirklichkeit, insofern als das verfassungsrechtlich kanalisierte Verhaltensgefüge einer lebendigen staatlichen Gemeinschaft sich nur durch den fortlaufenden Vollzug und die stete Chance realisierbarer Alternativen profiliert 1 1 . Die Organisation des Staates entwirft sich damit als „technisch-rechtliches Spiegelbild der politischen, sozialen, nationalen und demographischen Seinsebene des politischen Staates" 12 . Spiegelt nach diesem Vorverständnis das Organisationsmodell zwar die Staats form wider, so weist der föderativ geordnete Staat gegenüber dem Organisationsentwurf gleich verfaßter Staatsform keinen Wesensunterschied auf 1 3 . Der föderative Staat als zweckorientiertes Kooperationssystem hebt sich von dem Einheitsstaat einmal durch besondere politische Bewegungsgesetze 14, sodann durch eine eigentümliche 7 Hermann Heller, Staatslehre, 230, 237. 8 Niklas Luhmann, Rechtssoziologie I I , 256. 9 Vgl. Hans Schneider, Das Ermächtigungsgesetz v o m 24. März 1933, i n : Gotthard Jasper (Hrsg.), Von Weimar zu Hitler, 1968, S. 426; Gunter Kisker, Neuordnung des bundesstaatlichen Kompetenzgefüges, i n : Der Staat 14 (1975) 169 - 199 (172 ff.). 10 E t w a i m Sinne einer ausschließlich objektiven Normenordnung: Hans Kelsen, Reine Rechtslehre, 2. Auflage, 1960, S. 60 ff.; 72 ff.; 289 ff.; vgl. auch Niklas Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft, S. 20, 54 ff. : V e r w a l t u n g als spezialisiertes System zur Reduktion gesellschaftlicher K o m plexität i n verbindliche Entscheidung. 11 Werner Weber, Spannungen und Kräfte, 288 - 313: Die Verfassung sei die von uns selbst gewählte F o r m unserer politischen Existenz, kein A x i o m oder politische Heilslehre, sondern ein M i t t e l praktischer Lebensbewältigung, ein „flexibles Ordnungs- und Gliederungsprinzip des Staates", keine Fessel. Zustimmend etwa: Hans Schäfer, DVB1. 1971, 594 r. Sp. Vgl. auch: Carl J. Friedrich, P o l i t i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 434-454; Hermann Heller, Staatslehre, 228-237; Reinhold Zippelius, Staatslehre, §§ 5 ff. (S. 24 bis 35); ders., i n : Recht, S. 10-17. Über die Wandlung des Föderalismus i n : Der Landkreis, 1971, 347/348. 12 Felix Ermacora, Staatslehre, 875 - 911 (882); vgl. auch Hermann Heller, Staatslehre, 229; Renate Mayntz, Soziologie der Organisation, 21 ff.; Niklas Luhmann, EvStL, 1689 - 1693. 13 Felix Ermacora, Staatslehre, 621 ff., 622; Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der BRD, 59 -70. — a. A. Peters / Salzwedel / Erbel, Geschichtliche Entwicklung u n d Grundlagen der Verfassung, 1969, S. 209 - 233 (214). Klaus v.Beyme, Föderalismus, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, B a n d i i (1968) Sp. 552 - 575 (556); ders., Interessengruppen i n der Demokratie, 49/49; 6 8 - 7 0 ; 125/126; 134.

§ 9 Die Verfassung u n d die Staatsorganisation

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juristisch-technische Organisationsstruktur 15 ab. Wesentliches und t y pisches Element der Organisationsstruktur des föderativen Systems der Bundesrepublik ist die Gliederung der Staatsaufgaben i n Bundes- und Landesangelegenheiten. Dabei wächst dem Subsystem Land grundsätzlich die Wahrnehmung einzelstaatlicher Belange zu, während der Bund die gliedstaatsübergreifenden Anliegen bewältigt. I n diesem Rahmen findet sich die komplizierte Eigenart bundesstaatlicher A n lage weniger i n den Bereichen Legislative und Judikative, die i n aller Regel reine Formen getrennter Zonen zwischen Bund und Ländern aufweisen, als vielmehr auf dem Sektor der Staatsfunktion Verwaltung 1 6 . Hier gestaltet der Bundesstaat aus dem Ziel des technischrichtigen Funktionierens 1 7 bei föderativ getrennten Verwaltungen gegenüber dem Einheitsstaat eigenständige Methoden und Organisationsmodelle. Historischer Grund dafür ist die aus der originär selbständigen Verwaltungshoheit der Gliedstaaten zusammengeschweißte, partikulare Verwaltungskompetenz des Oberstaates, dem aus der Zuständigkeitsfülle der Länder „ein Bündel von zählbaren (Verwaltungs-) Funktionen" 1 8 übertragen wurde 1 9 . Dem Bundesstaatsverständnis des 19. Jahrhunderts entsprechend, daß der Bund dem einzelnen nicht m i t unmittelbarer Staatsgewalt gegenübertreten dürfe 2 0 , dies vielmehr den Ländern als den ursprünglichen Gemeinwesen vorbehalten bleiben sollte, entbehrte der Zentralstaat zunächst weitgehend der exekutivischen Gewalt 2 1 . Die Dynamik des modernen Staates hat aus diesem Grundsatz stetig neue Stücke herausgebrochen. Daß dies nicht ohne Unebenheiten und Zufälligkeiten mit der Folge des oben geschilderten unvermittelten Ineinanderspringens von Bundesverwaltung und Lan-

Wieland Hempel, Bundesstaat, 127/128; 233-240; 300; Felix Ermacora, Staatslehre, 895 - 899 ; Fleiner / Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 65; Josef Kölble, Föderalismus i m Wandel, DÖV 1972, 122/123. 16 Kenneth C. Wheare, Federal Government, T h i r d Edition, S. 55 ff. (Dt. Ausgabe: Föderative Regierung, 1959, S. 59 ff.); Werner Weber, Verwaltungsorganisation, i n : HDSW, 11. Band, S. 276- 281; Wilhelm Henke, Föderalismus, i n : HDSW, 12. Band, S. 591 -595; Walter Rudolf, B u n d und Länder, 9 - 1 1 . 17 Felix Ermacora, Staatslehre, 896; vgl. auch Thomas Oppermann, V e r zahnung zwischen Bundes- u n d Landesdienst i n der Indischen Union, DÖV 1971, 544 - 547 (545). Felix Ermacora, Staatslehre, 896/897; 650. 19 Paul Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 6. Auflage, 1912, S. 1 - 15; 8 6 - 100; 160- 164; Fritz Stier-Somlo, Deutsches Reichs- u n d Landesstaatsrecht, 1924, S. 679 ff.; Carl J. Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 215 - 255. so Roman Herzog, Staatslehre, 402, 411. 2i Vgl. A r t . 41 ff.; 48 ff.; 53 ff.; 56; 57 ff. B R V ; dazu etwa: Hermann Hillger (Hrsg.), Staats-, Hof- u n d Kommunal-Handbuch, 18. Ausgabe, 1903, S. 47 - 6 3 ; 497 ff.; Walter Rudolf, Verwaltungsorganisation, i n : Erichsen / Martens, A l l gemeines Verwaltungsrecht, 419/420. 7*

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§10 Der Bundesstaat und die Misch Verwaltung

desverwaltung abgehen konnte, versteht sich von selbst 22 . Gelenkt wurde das Verhältnis der beiden Exekutiven i m Bundesstaat von der jeweils geltenden Verfassungsordnung 23 . Maßstab und Schranke der föderativen Verwaltungsorganisation als empirisch entwickelte juristische Technik der Zuständigkeitszergliederung ursprünglicher politischer Mächte i m Sinne eines flexiblen Ordnungsgefüges und sozialer Strukturschemen des Staates ist damit die geltende Verfassung weniger i n ihren gegenständlichen Details vereinzelter Zuordnungsmodelle als vielmehr i n ihrem die Einzelregelungen übergreifenden Ansatz 2 4 . § 10 D e r Bundesstaat und die Mischverwaltung

Das Verständnis des Bundesstaates als zweckorientiertes, rollenverteilendes Organisationsgefüge zur Bewältigung der gesamten Staatsaufgaben hat das Meinungsbild überkommener Epochen abgelöst, die das Wesen bündischer Gliederung i n die Begrifflichkeit der Existenz von Bund und Ländern als „isolierte rechtssubjektive Blöcke" 1 eines zusammengesetzten Staatenstaates projizierten 2 . Die klassische Theorie des Föderalismus sah i n der bündischen Idee eine Gestaltung des Gesellschafts- und Staatskörpers, die i n der Einheit des Ganzen eine Vielheit selbständiger, gliedhafter Einzelverbände oder Einzelstaaten sich entfalten läßt 3 („Einheit i n der Vielheit; Vielheit i n der Einheit" 4 ). Der 22 Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 12; Reinhold Zippelius, Staatslehre, 242-244; Arnold Röttgen, Der soziale Bundesstaat, 1 9 - 4 5 (insb. 24). 23 Vgl. die Begründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucks. V/2861, R N 13 - 32 (S. 12-16); Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 8 8 - 113 (90 ff.; 106/ 107; 109 ff.); Peter Badura, Staatsrecht, Verfassungsrecht, i n : Recht, 181 - 197; Wieland Hempel, Bundesstaat, 1 3 - 2 0 ; Max Imboden, Die Staatsformen, 1959, S. 82 - 87. 24 Felix Ermacora, Staatslehre, 622; 646-650; Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 288-313; ders., Organisationsprobleme, 132; Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der BRD, 6 2 - 7 0 ; 359 ff.; Ludwig Adamovich, Hdb. des Österreich. Verfassungsrechts, 83 - 94. ι Wieland Hempel, Bundesstaat, 5 5 - 6 3 ; 226-240; 300. 2 Ernst Deuerlein, Föderalismus, 66 ff.; 101 ff.; 116-154; Carl Schmitt, Verfassungslehre, 363 ff.; Hans Nawiasky, Bundesstaat, i n : Staatslexikon, 2. Band (1958) Sp. 272 - 282. 3 Constantin Frantz, Der Föderalismus als das leitende Prinzip für die soziale, staatliche u n d internationale Organisation unter besonderer Bezugnahme auf Deutschland, Mainz 1879, Neudruck Aalen 1962, S. 299 ff.; PierreJoseph Proudhon, D u principe fédératif, 1863, i n : Thilo R a m m (Hrsg.), P. J. Proudhon, Ausgewählte Texte, 1963, S. 193 -264; vgl. auch: Peters / Salzwedel / Erbel, Geschichtliche Entwicklung u n d Grundfragen der Verfassung, 209 - 217. 4 Montesquieu, Esprit des Lois, 9. Buch, Kap. 1 - 3 ; Kenneth C. Wheare, Federal Government, 243 -245: Diversity i n Unity. — Dagegen etwa: Peter

§10 Der Bundesstaat u n d die M i s c h e r w a l t u n g

so verstandene Aufbau des Staates aus einer Vielzahl autonomer Verbände ( = Länder 5 ) dient indes nicht der Entzweiung der Verbandsglieder (Des-Integration), sondern der föderalen Einigung der politisch nationalen Teile (Integration). Die Verwirklichung dieses Modells setzt voraus, daß die Glieder rechtlich selbständig sind, und erfordert ein soziales und politisches Eigenleben der autonomen Körper i n stammesmäßiger, dynastischer, konfessioneller und wirtschaftlicher Beziehung 6 . Auf dem Boden dieser Lehre gelten die Länder als originäre Zellen des Gesamtstaates konsequenterweise als berechtigt, „den Bund wieder aus dem Lande zu weisen" 7 (der Bundesstaat als Staatenstaat) 8 . Diese Auffassung war für die Zeit des Deutschen Bundes von 1815 als völkerrechtlicher Verein ohne eigene Obergewalt 9 , die Jahre des Norddeutschen Bundes (1867 - 1871) als erste engere Föderation monarchischer Staaten 10 und die daran anknüpfende Ära des Kaiserreichsföderalismus (1871 - 1918)11 zutreffend 12 . Denn die erste Stufe bundesstaatlicher Einheitsbildung — wie die entwicklungsgeschichtliche Betrachtung der Bundesstaaten zeigt — vollzieht sich zunächst auf der Ebene des Vertrages 13 , sodann i m Rahmen der föderativen Verfassung 14 . Lerche, A k t u e l l e föderative Verfassungsfragen, 9/10, und Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 90 - 92. 5 Aus dieser Sicht konsequent ist die These von den völkerrechtlichen Beziehungen zwischen B u n d und Ländern: Max v. Seydel, Commentar zur Verfassungsurkunde f ü r das Deutsche Reich, 2. Auflage, 1897, S. 3 - 1 1 ; Hans Nawiasky, Staatslehre II/2, 198 ff.; Roman Herzog, Bundes- u n d Landesstaatsgewalt, DÖV 1962, 81 - 87 (85); ders., Bundesstaatliche Ordnung, JuS 1967, 193 - 200 (modifiziert); Jürgen Harbich, Bundesstaat, 82; vgl. auch: Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus, DÖV 1966, 513 - 520 (514). 6 Karl Heinz Walper, Föderalismus, 2. Auflage, 1966, S. 1 7 - 2 0 ; 23 - 33; Arthur W. Macmahon, Probleme des Föderalismus, i n : A r t h u r W. Macmahon, Federalism, mature and emergent, New Y o r k 1962 (in: Heinz Laufer, Föderalismus, 16 - 52). 7 So i n der Tat Roman Herzog, DÖV 1962, 85 (vgl. auch oben F N 5). β Gerhard Anschütz, i n : HdbDStR, Bd. I (1930) 295; Rudolf Smend (zit. nach Wilhelm Henke, HDSW, Bd. 12, S. 593): Der Bundesstaat sei ein einheitliches Integrationssystem m i t den Polen Gesamtstaat u n d Einzelstaaten; Carl J. Friedrich, P o l i t i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 434 ff. — Nachweise bei Wieland Hempel, Bundesstaat, 55 - 5 7 ; Gunter Kisker, K o operation, 56 - 64. 0 Johann Ludwig Klüber, öffentliches Recht des teutschen Bundes u n d der Bundesstaaten, 1817, S. 117. 10 Ernst Deuerlein, Föderalismus, 127 - 135. 11 Wolf gang Sauer, Das Problem des deutschen Nationalstaates, i n : Helmut Böhme (Hrsg.), Probleme der Reichsgründerzeit 1848 - 1879, S. 448 - 479. 12 Felix Ermacora, Staatslehre, 626-637; Heinz Kreutzer, in: Fraenkel/ Bracher, Staat und Politik, 44 - 47. 13 Vgl. etwa Ernst Rudolf Hub er, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Band 2 (1964) S. 223 ff.; Gunter Kisker, Kooperation, 94 - 99. 14 Ernst Rudolf Huber, Dokumente, Bd. 2, S. 279 ff.; 289 ff.; Felix Ermacora, Staatslehre, 651.

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§10 Der Bundesstaat u n d die Misch Verwaltung

Aufgabe der damaligen Bündnissysteme war es, die deutschen Staaten unter dem Reichsdach zu einigen. Bezeichnend für die verfassungsrechtliche Lage des jungen deutschen Bundesstaates war die Rede Bismarcks vor dem Norddeutschen Reichstag am 16. März 1869 15 : „ N u n liegt aber zwischen souveränen, verbündeten Regierungen die Sache anders als zwischen den einzelnen Mitgliedern dieses Abgeordnetenhauses; man braucht die Waffe der Majorität m i t mehr Schonung, und ich glaube, man tut i m Interesse der Bundespolitik wohl daran. W i r suchen die Regierungen . . . zu überzeugen und . . . ihre Ubereinstimmung zu gewinnen 1 6 ." Grundidee der ersten Phase des deutschen Bundesstaates war die Selbständigkeit der Partner durch das M i t t e l des diplomatisch-geschäftsmäßigen Vertrages 17 . Der Bundesstaat auf A b r u f 1 8 der Weimarer Reichsverfassung (1919 bis 1933) stellte eine Periode des Ubergangs dar 1 9 . Einerseits hatte sich die Reichsmacht seit Beginn des Bismarckschen Reiches dank der hegemonialen Stellung Preußens 20 gegenüber den Ländern stärken können. Die Weimarer Republik verstand sich deshalb weniger als Bund der Länder, als vielmehr als Bund des gesamten Volkes 2 1 . Andererseits war der „Einfluß der Einzelstaaten auf die Bildung des Reichs willens" 2 2 , zumindest i n den ersten Jahren Weimars, aus Gründen des „Beharrungsvermögens der Landesbürokratien und den über Erwarten starken Resten eines Landesbewußtseins" 23 sehr erheblich. Gleichwohl steuerte die verfassungsmäßige Ordnung des Reiches unaufhaltsam i n die einheitsstaatliche Richtung 2 4 . 15 Zit. nach Bismarck, Werke i n A u s w a h l (Freiherr vom Stein — Gedächtnisausgabe) I V . Band, hrsg. v. E. Scheler, 1968, S. 316, bei Gunter Kisker, Kooperation, F N 364; auch Georg Freiherr von Eppstein / Conrad Bornhak, Bismarcks Staatsrecht, 2. Auflage, 1923, S. 220 ff. 16 Vgl. auch Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus, DÖV 1966, 513-520 (515); Relikte des vertraglichen Arrangements finden sich noch i n Weimar bezüglich der Konflikte Bayern/Reich (Ernst Rudolf Hub er, Dokumente, Bd. 3, S. 250 ff.; 254 ff.; 301 ff.). 17 Dieses Stadium scheint auch heute noch nicht überwunden: Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 295 ff.; vgl. auch die Ausführungen Seidels vor dem Bundesrat (1954, 118. Sitzung; dazu unten § 22 I I . 3. c)) bezüglich der Orderschuldverschreibungen. 18 Gunter Kisker, Kooperation, 9 9 - 103; Heinz Lauf er, Das föderative System, 30 - 35. 19 Hans Schäfer, Die bundesstaatliche Ordnung — ein immerwährendes Problem Weimars u n d eine noch offene Frage Bonns, DVB1. 1970, 420 - 429. 20 Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 145; Hugo Preuß, Staat, Recht u n d Freiheit, 1966, S. 379. 21

Präambel der Weimarer Reichsverfassung : „Das deutsche Volk, einig i n seinen Stämmen . . . " 22 So der T i t e l einer Schrift von Karl Bilfinger, 1923. 23 Gunter Kisker, Kooperation, 103. 24 Franz Albrecht Medicus, Reichsverwaltung, JöR 20 (1932) 1 - 115; Arnold

§10 Der Bundesstaat u n d die Mischerwaltung

Hatten es sich die Verfassungen von 1867, 1871 und i n geringerem Maße von 1919 angelegen sein lassen, die zentrifugalen Kräfte in den deutschen Stämmen und Ländern zu einer einheitlichen deutschen Nation zu amalgamieren 25 , so ist die Zielrichtung der föderativen Idee des Bonner Grundgesetzes davon i m Ansatzpunkt verschieden 26 . Die Bonner Bundesverfassung baut die föderalistische Struktur gemäß dem Oktroi der von den Siegermächten redigierten Frankfurter Dokumente 2 7 unter Anlehnung an ältere Traditionen weitaus bündischer aus, als dies die Weimarer Reichsverfassung unternommen hatte2®. Dies geschah nicht etwa aus der ererbten Idee des bündischen Gedankens in der Absicht, mittels eines Rütlibundes der Einzelstaaten einem Auseinanderfallen der Länder zu wehren 2 9 , sondern aus einer Fülle unterschiedlicher und komplexer Ambitionen 3 0 . Die meisten erst frisch gestalteten Länder — mehr originell als originär (Theodor Heuss) n — hatten keinerlei Voraussetzung als selbständige Herrschaftseinheiten in einem Bundesstaatssystem vom Zuschnitt des Kaiserreichs 32 . War die bundesstaatliche Struktur dem Grundgesetz kraft alliierten Auftrags vorgegeben, so sollte der Föderalismus ein organisationspolitisches Konzept für den modernen Staat darstellen 33 . Die Bundesstaatlichkeit i n Köttgen, JöR 11 (1962) 182; Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 5 7 - 8 3 (58); vgl. schließlich Ernst Rudolf Hub er, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. Auflage, 1939, S. 354 ff. 25 Klaus v.Beyme, Föderalismus, i n : Sowjetsystem und demokratische Gesellschaft, Bd. I I (1968) 555/556. 2 6 Ernst Forsthoff, Lehrbuch, 455 ff. ; Olle Nymann, Der westdeutsche Föderalismus, 5 ff.; Klaus Ebke, Bundesstaat und Gewaltenteilung, Diss. Göttingen 1965, S. 31 ff.; 42 ff.; Carl J. Friedrich, P o l i t i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 442/443; Volker Otto, Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates, 102 - 122. 2 7 Vgl. Georg August Zinn, Der B u n d und die Länder, AöR 75 (1949) 291 bis 306 (291/292); Ernst Rudolf Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, S. 197 ff.; 208 ff. 2 ® Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 57 - 83 (58/59); ders., Verfassungsprobleme der Versicherungsaufsicht, ZVersWiss. 57 (1968) 227 - 249 (227). 29 Nach Friedrich Glum, i n : Wiss. Schriftenreihe des Inst, für Förderung öff. Angelegenheiten, Bd. 9, S. 171, w a r das Verständnis von dem „deutschen Föderalismus" erheblich diffus. Vgl. auch Franz Heubl, i n : Der Landkreis, 1971, 367 - 369. 30 Hans Schäfer, Die bundesstaatliche Ordnung, DVB1. 1969, 420-429 (424); Volker Otto, Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates, 102 - 122. 31 Sten. Bericht über die . . . Sitzungen des Plenums des Parlamentarischen Rates, 3. Sitzung v o m 9. September 1948, S. 41. 32 Gunter Kisker, Kooperation, 104 ff.; anders: Walter Rudolf, B u n d und Länder, 5, 9. 33 Gunter Kisker, Neuordnung des bundesstaatlichen Kompetenzgefüges, i n : Der Staat 14 (1975) 169 - 199 (173); Günter Dürig, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 19 Abs. 3 (1959) R N 3 2 ; Kurt Frey, Gefahren u n d Möglichkeiten des Föderalismus für die K u l t u r p o l i t i k (1959), i n : Deutsche K u l t u r p o l i t i k , 1964, S. 291 - 295.

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§10 Der Bundesstaat und die M i s c h e r w a l t u n g

diesem S i n n e h a t t e n i c h t die U n v e r l e t z b a r k e i t der L a n d e s s t a a t s g e w a l t , s o n d e r n die m a c h t s t e u e r n d e O r d n u n g des G e s a m t v e r b a n d e s i m A u g e 3 4 . D a m i t ist d e r B o n n e r B u n d e s s t a a t n i c h t als K o o r d i n a t i o n m e h r oder m i n d e r selbständiger S t a a t e n e n t s t a n d e n 3 5 , er ist p r a k t i s c h d u r c h d i e A u s g l i e d e r u n g v o n T e i l b e r e i c h e n aus e i n e m Staate e r r i c h t e t w o r d e n 3 6 . Dieser d i a m e t r a l e W i d e r s p r u c h i n d e n f ö d e r a t i v e n G r u n d s t r u k t u r e n des Grundgesetzes gegenüber d e n A n f ä n g e n des K o n s t i t u t i o n a l i s m u s i m Deutschen R e i c h e 3 7 zeigt, daß d i e S i n n g e b u n g des F ö d e r a l i s m u s e i n e r g e w a n d e l t e n V o r s t e l l u n g b e d a r f , d i e z u g l e i c h d e r v e r ä n d e r t e n sozialen Situation i m modernen Industriestaat Rechnung t r ä g t 3 8 . A l s t r a g e n d e l e g i t i m i e r e n d e K r a f t des g r u n d g e s e t z l i c h e n F ö d e r a l i s m u s 3 9 h a t sich i m B e r e i c h der Rechtsstaatlichkeit v o r allem die (vert i k a l ) gew alt enteilende Wirkung (politische G e w a l t e n t e i l u n g ) 4 0 des b u n d e s s t a a t l i c h e n Organisationsansatzes erwiesen, n a c h d e m d i e k l a s sische h o r i z o n t a l e G e w a l t e n t e i l u n g zwischen P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g i m Parteienstaat zunehmend f r a g w ü r d i g geworden ist41. V o n nicht 34 Volker Otto, Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates, 119 bis 122. 35 Auch kann von einer M i t w i r k u n g der schon bestehenden Länder am Aufbau des Bundes keine Rede sein (Georg August Zinn, B u n d u n d Länder, AöR 75 [1949] 292/293). 36 Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 13; Felix Ermacora, Staatslehre, 646-650 (647 F N 157/158); Klaus Ebke, Bundesstaat u n d Gewaltenteilung, 38 ff. ; 42. — A r t . 29 GG hätte i n einer bundesstaatlichen Verfassung überkommener Prägung einen Fremdkörper dargestellt. 37 Augenfällig ist, daß es die Verfassungen von 1848, 1871 u n d 1919 nicht nötig hatten, den Bundesstaat als solchen zu deklarieren. 38 Konrad Hesse, Bundesstaat, 12 ff.; 22; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 182, 207; Klaus v. Bey me, Föderalismus, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Bd. I I (1968) 552-565; Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der BRD, 6 2 - 7 0 ; Peter Lerche, Aktuelle föderalistische Verfassungsfragen, 11; Hans Paul Bahrdt, Die Krise der Hierarchie i m Wandel der Kooperationsformen, Verhandlungen des 14. deutschen Soziologentages, 1959, 113 bis 121. 8» Z u r Sinngebung des Föderalisums: Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 292 - 299 ; Peter Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen, 9 - 1 2 ; Heinz Lauf er, Das föderative System, 5 3 - 6 1 ; 151 - 154; Konrad Hesse, Bundesstaat, 12 ff.; ders., Verfassungsrecht, 9 0 - 9 6 ; Theodor Maunz, Staatsrecht, §25 (S. 211 -223); Josef Kölble, Föderalismus — warum? ZRP 1968, 8/9; ders., Bundesaufgaben, 41 - 7 5 (74/75); vgl. auch die Kurzfassung des Gutachtens Neugliederung des Bundesgebietes, bearbeitet von Reinhard Timmer, S. 2 8 - 3 4 ; Heinrich Wiethe-Körprich, Moderne föderalistische A n forderungen an die Gestaltung der Bundesrepublik Deutschland, B a y V B l . 1975, 461 -467; Klaus Stern, Die föderative Ordnung i m Spannungsfeld der Gegenwart, 1 5 - 4 0 (20-22). 40 Herbert Schambeck, Föderalismus und Gewaltenteilung, i n : Festschrift f ü r Willi Geiger, 1975; Klaus Ebke, Bundesstaat u n d Gewaltenteilung, 29 ff.; Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft i m Bundesstaat, 34; vgl. auch den Föderalist, hrsg. v. Felix Ermacora, 1958, S. 278 - 283. 41 Georgi Brunner, Kontrolle i n Deutschland, 1972, S. 3 5 - 4 6 ; Klaus v. Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, 1970, 485

§10 Der Bundesstaat u n d die Mischerwaltung

geringerem Gewicht als der föderative Effekt staatlicher Machtbalance sind die Elemente demokratischer Bewegungsabläufe und partizipativer Entscheidungsprozesse i m Bundesstaat 42 . I m föderativen System bietet sich der Oppositionspartei und allgemein jeder Minderheit auf regionaler Ebene die wirksame Chance eigener und alternativer Machtausübung 4 3 . Zugleich aber wehrt die bündische Gliederung einem Oligarchietrend der politischen Parteien und der Verbände 44 . Durch die Ausbildung mannigfach gefächerter Subsysteme ist der einzelne in der Lage, i m überschaubaren Gesichtsfeld an politischen Entscheidungen mitzuwirken 4 5 . Schließlich gewährleistet der Verwaltungsföderalismus i m Innenbereich der Exekutiven von Bund und Ländern unter der Warte der Funktionsfähigkeit staatlicher Organisation durch größere Sachnähe und transparentere Verfahren die Entlastung von Zentralinstitutionen 4 6 . Angesprochen unter diesem Stichwort der Vielfalt der Impulse 4 7 ist vornehmlich die Experimentier-, Innovations- und Konkurrenzfunktion des Föderalismus zwischen den rivalisierenden Verwaltungseinheiten 48 . I m Zusammenhang mit der Mischverwaltung gewinnt insbesondere die Tatsache an Bedeutung, daß die landeseigene Ausführung der Bundesgesetze den Landesexekutiven ein starkes Gewicht politischer Entscheidung i m Bundesstaate verleiht 4 9 . bis 488; Ekkehart Stein, Staatsrecht, 111/112; Carl Bohret, Entscheidungshilfen f ü r die Regierung, 1970, S. 246 - 254; Hans Ryffel, Grundprobleme der Rechts- und Staatsphilosophie, 1969, S. 477. 42 Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 92 - 96. 43 Klaus Schumann, Das Regierungssystem der Schweiz, 1970, S. 28; Rainer Waterkamp, Politische Leitung u n d Systemveränderung, 1974, S. 196 bis 209 und passim; Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 152; Reimer Gronemeyer, Integration durch Partizipation? 1973, S. 2 0 - 2 7 ; 45 -84. 44 Robert Michels, Z u r Soziologie des Parteiwesens i n der modernen Demokratie, Neudruck der 2. Auflage von 1925, 1970, S. 24 ff.; 369 ff.; 376 ff.; Wolf-Dieter Narr / Frieder Naschold, Theorie der Demokratie, 1971, 204 ff.; Rudolf Steinberg, Die Interessenverbände i n der Verfassungsordnung, i n : PVS 14 (1973) 2 7 - 6 5 ; Helmuth Pütz, Die Christlich Demokratische Union, i n : Ä m t e r u n d Organisationen, Nr. 30, 1971, S. 54 ff., 64 ff.; 168/169. 45 Josef Isensee, Subsidiaritätsprinzip u n d Verfassungsrecht, 1968, S. 264 bis 268; Rüdiger Zuck, Subsidiaritätsprinzip u n d Grundgesetz, 1968, S. 100 bis 105; Robert Walter und Walter Schmitt Glaeser, Partizipation an V e r waltungsentscheidungen, V V D S t R L 31 (1973) 147 - 265. 46 Fritz W. Scharpf, Koordinationsplanung u n d Zielplanung, i n : Mayntz / Scharpf (Hrsg.), Planungsorganisation, 1973, S. 107 - 114; Carl J. Friedrich, New Tendencies i n Federal Theory and Practice, JöR 14 (1965) 1 - 14; Klaus Stern, Die föderative Ordnung i m Spannungsfeld der Gegenwart, 15 - 40 (21). 4 ? Herbert Krüger, W D S t R L 19 (1961) 157/158; Ulrich Scheuner, Das Grundgesetz i n der Entwicklung zweier Jahrzehnte, AöR 95 (1970) 353 - 408 (390 - 400). 48 Gernot Joerger / Manfred Geppert, Grundzüge der Verwaltungslehre, 69 ff.; 92 ff.; Thomas Ellwein, Regierung u n d Verwaltung, l . T e i l : Regierung als politische Führung, 1970, 148 ff., 152. 49 Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 122 ff.; Walter Sandtner,

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§10 Der Bundesstaat und die Misch Verwaltung

Zur Erreichung dieser Zielvorstellungen setzt die bundesstaatliche Verfassung ihre ausschließlich empirisch entwickelte kompetenzzergliedernde Technik ein, die bestrebt ist, die ursprünglichen politischen Kräfte i m Staate in föderative Teile zu zerlegen 50 . Diese verfahrenstechnische Trennung nach föderativen Rollen i m Rahmen des einheitlichen Staatsgemeinwesens 31 bestimmt die Beziehungen der beiden Exekutiven von Bund und Ländern 5 2 . Die Aufgabe des Integrationssystems Bundesstaat besteht darin, die jeweils partiell m i t rechtlicher Selbständigkeit beliehenen Länder und den Bund zu einem funktional leistungsfähigen sozialen Bundesstaatsgesamtsystem wieder zusammenzufügen 53 Das Funktionieren innerhalb der grundgesetzlichen Schranken des dialektischen Kräftespiels von organisatorischer Zergliederung des Staates in Bund und Länder und der anschließenden Koordination des Zentralstaates und der Gliedstaaten zur lückenlosen und optimalen Wahrnehmung (gesamt-) staatlicher Aufgaben hängt nicht von der Beurteilung der Fragen nach dem ein-, zwei-, drei-, vier-, ja sogar fünfgliedrigen Bundesstaatsbegriff 54 , der Staatlichkeit der Länder 5 5 , dem Sitz der originären Staatsgewalt 56 i m Bundesstaate, der Subordination der Länder unter den B u n d 5 7 ab — w i l l man nicht jeder begriffsjuristischen Verzeichnung der Mischverwaltung Tür und Tor öffnen 5 8 —, sondern beruht allein auf den von der Verfassung vorgeDas föderative System und seine Fortentwicklung, BayVBl. 1973, 421 - 426. — Unten § 15 I I I . so Hans H. Klein, Parteipolitik i m Bundesrat? DÖV 1971, 325 - 330 (329); Felix Ermacora, Staatslehre, 622; 655/656; 895/899; Wieland Hempel, Bundesstaat, 130- 139; 177 ff.; 300/301; Theodor Veiter, in: Bundesstaat auf der Waage, 195. 51 Hans Spanner, Krise oder Ende des Bundesstaates, i n : Festschrift für Adolf J. Merkl, 1970, S. 375 - 391 (390); Wieland Hempel, Bundesstaat, 226 bis 232; Christa-Maria Pohl, Bundesstaat, i n : Röhring / Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 1970, S. 98 - 101. 52 Peter Lerche, Föderalismus als nationales Ordnungsprinzip, W D S t R L 21 (1964) 6 6 - 100 (73 ff.; 81; 97 ff.). 53 Nach dem i n der Weimarer Zeit geprägten Verständnis Carl Schmitts (Verfassungslehre, 366, 368) liegt i n diesem F a l l kein Bundesstaat mehr vor; vgl. Walter Rudolf, B u n d u n d Länder, 9. 54 Vgl. die Angaben bei Gunter Kisker, Kooperation, 158 - 166, und Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 88 F N 1 ; Herbert Bethge, B u n d - L ä n d e r - S t r e i t verfahren, i n : Der Staat 10 (1971) 481 - 5 1 1 (496 ff.); Friedrich E. Schnapp, i n : Ingo v.Münch, (Hrsg.), Grundgesetz, A r t . 20 R N 6 ; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, I V . 2. c) (S. 2575). 55 Helmut Quaritsch, Staat und Souveränität, Bd. 1, 1970, S. 408-424; anders: Walter Leisner, Landesverfassungsgerichtsbarkeit als Wesenselement des Föderalismus, i n : Verfassung und Verfassungsrechtsprechung (25 Jahre BayVGH), 1972, S. 183 - 193. 56 Klaus v.Beyme, Föderalismus, in: Sowjetsystem und demokratische Gesellschaft, Bd. I I (1968) Sp. 560/561. 57 Vgl. etwa BVerfGE 4, 178 - 189 (189). 58 Grundlegend gegen diese Methoden: Rudolf Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht und monarchischer Bundesstaat, 1916, S. 49 ff.

I. Systembildung u n d Entscheidung

107

zeichneten föderalistisch-organisatorischen Grundstrukturen. Dabei ist ein Weg zu finden, der einmal die Selbständigkeit der Verwaltungen von Bund und Ländern unberührt läßt, gleichzeitig aber i m Bereich des missing l i n k zwischen Bundesverwaltung und Landesverwaltung einer gemeinsamen und nahtlosen Verantwortung für die Staatsaufgaben innerhalb der Bundesrepublik Rechnung trägt 5 9 . Der antinomische Charakter beider Postulate begründet die Schwierigkeit, fertige Lösungen für gemischte Bund-Länder-Verwaltungen anzubieten, da der föderative Grenzbereich wesentlich, wie überall in rollenverteilenden Sozialsystemen, auf ein Arrangement des Kompromisses zwischen den Partnern angelegt ist 6 0 . Vom Ausgangspunkt des Bundesstaates als einheitlichem Integrationssystem ist es deshalb selbstverständlich, daß das föderative Modell des Grundgesetzes keine bundesstaatliche Ordnung des „wall-of-separation" 6 1 prägt, sondern vielmehr zur Erreichung gemeinsamer Ziele der an der Erledigung der Staatsaufgaben beteiligten Glieder bundesverfassungsrechtliche Kooperationsformen 62 voraussetzt 63 . Das Grundgesetz selbst gibt das häufig anzutreffende Beispiel 64 . Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit ergibt sich aus der Arbeitsteilung und funktionalen Institutionalisierung von föderativen Rollen und Positionen. § 1 1 Die Verfassung und die Misch V e r w a l t u n g I. Grundlagen der Systembildung und Entscheidung

Das aus der Analyse des grundgesetzlichen Bundesstaates gewonnene Modell „bundesverfassungsrechtlich vorausgesetzter Zusammenarbeit" zwischen den Bundesgewalten und den Landesgewalten w i r d durch 59 Vgl. BVerfGE 6, 309-367 (340); Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 1 3 ; Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus, DÖV 1966, 513-520 (514); v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, I V . (S. 2572 - 2577). 60 BVerfG, N J W 1975, 819-824 (Städtebauförderungsgesetz); Jörg MüllerVolbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, 161 ff.; Reinhold Zippelius, Staatslehre, 242-244; David Silverman, Theorie der Organisationen, 165- 182; Jakobus Wössner, Soziologie, 121 ff. 61 Raimund Wimmer, DVB1.1969, 512. 62 Gunter Kisker, Kooperation, 49 -279; Dieter Aderhold, Kybernetische Regierungstechnik, 109-118; Klaus Stern, Die föderative Ordnung, 32-35. 63 Wieland Hempel, Bundesstaat, 177 -240; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 9 6 - 108; 110-113; ders., Bundesstaat, 1 2 - 2 5 ; 29 - 3 4 ; ders., Bundesstaat, i n : EvStL, 258-265; Otto Bachof, Verfassungsrecht, Bd. I I , Nr. 53 (S. 58); Felix Ermacora, (österreichische) Verfassungslehre, 302; Rainer Waterkamp, Politische Leitung, 196-209; Hermann Jahrreiß, Die Gliederung des Bundes i n Länder, i n : Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 533 bis 546 (538 ff.). 64 Vgl. oben § 4.

108

§

Die Verfassung u n d die

s r a t n

das Grundgesetz kanalisiert und damit i n weitem Maße von Verfassungs wegen zurückgenommen. Das Grundgesetz bildet insbesondere i m Bereich der Exekutive und der Verwaltungsausführung kräftige Stützen und Schranken aus, um die Verwaltungsräume von Bund und Ländern gegeneinander abzusondern 1 . Der Grund dieser Isolation der beiden bundesstaatlichen Verwaltungen liegt i n den gewaltenteilenden, demokratisierenden und verfahrensablauftechnischen Vorzügen föderaler Kompetenzenzergliederung, denen mit der Wendung des modernen Gemeinwesens zum Verwaltungsstaat 2 auf dem exekutivischen Sektor besondere Bedeutung zukommt 5 . Die verfahrensmäßige Bewältigung der Staatsaufgaben i n bestimmten bundesstaatlich getrennten Verwaltungsformen ist notwendig und entspricht grundsätzlich dem grundgesetzlichen System föderalistischer Organisationskonzepte 4 . Die verfassungsrechtlichen Stützen zwischen den beiden Verwaltungen sind jedoch nicht eng nebeneinander gereiht, sondern lassen Räume der gegenseitigen Berührung und des Ineinandergreifens der exekutivischen Gewalten von Zentralstaat und Gliedstaaten frei 5 . Es ist deshalb zu erwägen, ob nicht zumindest i m Bereich dieser grundgesetzlich vorgezeichneten Kontaktstellen der föderativen Verwaltungen oder sogar allgemein in Anlehnung an die grundgesetzlich anerkannten Kooperationsformen auch in anderen Verwaltungsgebieten Mischverwaltungen auf der Grundlage unterverfassungsrechtlicher Befugnisse bei dem Vorliegen bestimmter Voraussetzungen durchaus grundgesetzkonform sind 6 . Voraussetzung einer solchen Interpretation wäre zunächst, daß die Auslegung des Grundgesetzes, insbesondere dessen V I I I . Abschnitt, der Ausfüllung von Verfassungslücken i m Bereich der Bund-Länderverwaltung nicht widerstreiten würde. Fraglich erscheint dies allein schon deshalb, weil das generelle Verbot der Mischverwaltung einer systematisch-wertenden Auslegung der grundgesetzlichen Verwaltungsverteilungen entnommen wird 7 . „Weil das Grundgesetz theoretisch 1 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 198-206; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 187. — Vgl. oben § 2. 2 Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der BRD, 76 - 78; 435/436; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 183 ff. 3 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 127-131. 4 Gunter Kisker, Kooperation, 135 - 143; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . (S. 2068 - 2089). 5 Vgl. die Fälle grundgesetzlicher Mischverwaltungen: §4. β Otto Bachof, Verfassungsrecht, Bd. I I , Nr. 53 (S. 57 - 59) ; Ulrich Scheuner, S t r u k t u r u n d Aufgabe des Bundesstaates, DÖV 1962, 641 -648 (646/647); ders., Wandlungen i m Föderalismus, DÖV 1966, 513 - 520 (515 ff.); ders., Zweckrationale Gestaltung der föderalen Ordnung, DÖV 1974, 16 - 20. 7 Vgl. etwa v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 7. b) aa) (S. 2080).

I. Systembildung u n d Entscheidung

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unterscheidend, Bundesverwaltung und Landesverwaltung einander gegenüberstellt, meint man, daß auch praktisch eine Verbindung zwischen beiden ausgeschlossen sei 8 ." Vorab ist indes zu klären, ob und i n welchem Maße die Vorschriften des organisatorischen Teils der Verfassung einer Interpretation zugänglich sind 9 . Die Beantwortung hängt maßgeblich davon ab, welche Funktion Organisationsregeln i m Rahmen der Verfassung erfüllen 1 0 . Läßt sich bei der Grundrechtsauslegung ein Übergewicht gerechtigkeitsverwirklichender Komponenten des Rechtsstaates zugunsten des einzelnen Gewaltunterworfenen verzeichnen 11 , so verstehen sich die staatlichen Organisations- und Kompetenzzuweisungsnormen als juris tisch-technisches Ordnungsinstrumentarium in höherem Maße als Gewährleistung verfahrensmäßiger Rechtssicherheit 12 . Daraus folgt, daß die Zuständigkeitsnormen zwar der Verfassungsinterpretation zugänglich sind, sie jedoch i n einem auf starre Rollenverteilung angelegten föderalistischen Organisationsmodell eng an den Wortlaut des Grundgesetzes angelehnt werden müssen. Ziel der Auslegung der bundesstrukturierenden Vorschriften des V I I I . Abschnittes des Grundgesetzes ist die Erkenntnis des „normativen Gesetzessinnes" 13 , nicht des psychologisch verstandenen Willens des historischen Gesetzgebers 14. Denn die Motivation der Verfassungsväter ist nur i n dem Maße bedeutsam, als diese Beweggründe selbst i n den Rang der Verfassung gehoben worden sind 1 5 . Dies bedarf deswegen der Hervorhebung, weil es keinem Zweifel unterliegt, daß der Parlamentarische Rat unter dem unmittelbaren Eindruck der Auflösungstendenzen der Ländergewalten sich jeder Konzession an sowohl eine starke Bundesverwaltung als auch an jede A r t gemischter Verwaltungszu8

Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 306. ® Carl Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 189 -206; Herbert Bethge, Bund-Länder-Streitverfahren, Der Staat 10 (1971) 481 - 5 1 1 (489); Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 2. Auflage, 1969, S. 141 bis 149. 10 Manfred Rehbinder, Die gesellschaftlichen Funktionen des Rechts, i n : Soziologie, S. 361/362; Niklas Luhmann, Legitimation durch Verfahren, 1969, passim. 11 Vgl. Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Auflage, 329 - 332. 12 Ernst Forsthoff, Die U m b i l d u n g des Verfassungsgesetzes, i n : Festschrift für Carl Schmitt, 1959, S. 35 - 6 2 ; Thomas Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 551 F N 5; Redeker / v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, §40 R N 37 (S. 105/106); Hermann Heller, Staatslehre, 221; Leibholz ! Rinck, Einf. 7 - 14 (S. 8 - 12) u n d BVerfGE 15, 126 - 152 (139/140). is Karl Larenz, Methodenlehre, 302 - 307. 14 Uwe Diederichsen, Die B G B - K l a u s u r , 3. Auflage, 1975, S. 146 - 163 (148). is BVerfGE 11, 126- 136 (129- 132); E 13, 261 -274 (268).

110

§

Die Verfassung und die

s r a t n

ständigkeiten von Bund und Ländern versagte 16 . Ist auch der historische Ansatzpunkt zusammen mit der gewandelten Legitimation des Föderalismus bedeutsam für die Bewertung der Mischverwaltung 1 7 , so ist die Grenze der Auslegung zugunsten oder zu Lasten gemischter Bund-Länder-Verwaltungen durch den möglichen Wortsinn der Organisationsbestimmungen des Grundgesetzes festgelegt 18 . Der Wortsinn wiederum w i r d durch das Bedeutungsfeld bestimmt, das nach allgemeinem Sprachgebrauch mit dem Ausdruck verbunden w i r d 1 9 . Ausgehend von den drei denkbaren Grundtypen der Verwaltung i m Bundesstaat (Landesverwaltung, Bundesverwaltung, Mischverwaltung) hat das Grundgesetz in den A r t . 83 ff. nur die landeseigene Verwaltung im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen (Art. 83 - 85 GG), die Bundesverwaltung (Art. 86 ff. GG) und an verstreuten Stellen Mischverwaltungen (Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 3, 89 Abs. 3,91 Abs. 2, 91 a, 91 b, 104 a, 108 Abs. 1 und 4 GG) geregelt. Neben der Eigenverwaltung der Länder auf dem Gebiet gesetzesfreier Verwaltung und bei der Ausführung von Landesgesetzen und der Bundesverwaltung von Landesgesetzen hat das Grundgesetz sich bezüglich des missing l i n k der Zusammenarbeit der Verwaltungen von Bund und Ländern weitgehend verschwiegen 20 . Auch die generalklauselartige Zuständigkeitsvermutung des A r t . 30 GG zugunsten der Länder steht in ihrem Verständnis ihrerseits unter dem Vorbehalt, daß „dieses Grundgesetz keine andere Regelung t r i f f t oder zuläßt". Da jedoch auch die Wortaussagen des V I I I . Abschnittes keine systematisierbare Stellungnahme für oder wider die Mischverwaltung erkennen lassen, läuft die Textinterpretation der A r t . 30, 83 ff. GG auf stetige hermeneutische Zirkelschlüsse hinaus 2 1 . Die i m Grenzbereich der föderativen Verwaltungen nicht existenten Organisations- und Verfahrensnormen können deshalb nicht Gegenstand der Auslegung i m Sinne eines generellen Verbots der Mischverwaltungsformen sein 22 . Methodologisch gesehen stellt sich vielmehr die Frage, ob diese vorhandenen Regelungslücken überhaupt geschlossen werden dürfen und 16 Vgl. Rudolf Werner Füßlein, JöR 1, 621 -661; Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 444 ff. 17 Felix Ermacora, Staatslehre, 648, 651. 18 Karl Engisch, Einführung i n das juristische Denken, 5. Auflage, 1971, S. 63 ff.; 77 - 79; Egon Schneider, Logik für Juristen, 1965, S. 315 - 330. 19 Karl Larenz, Methodenlehre, 307 - 311; Theodor Maunz, Staatsrecht, § 7 I I . (S. 46 - 51). 20 v. Mangoldt/Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, I V . (2572-2577); Walter Rudolf, B u n d und Länder, 1 7 - 3 9 ; Theodor Maunz, Staatsrecht, §28 (S. 254 bis 266). 21 Karl Larenz, Methodenlehre, 183 - 189. 22 Wieland Hempel, Bundesstaat, 260/261; Otto Bachof, Verfassungsrecht, Bd. I I , Nr. 53 (S. 57 - 59).

I. Systembildung und Entscheidung

111

gegebenenfalls i n welcher Weise die Freiräume auf dem Gebiet der Bund-Länder-Kooperation ausgefüllt werden können. Es kann kaum i n Zweifel gezogen werden, daß die präzise Vertypung der föderativen Verwaltungsformen i n der Urfassung des Bonner Grundgesetzes vom 24. M a i 1949 eine weitreichende Isolation der Verwaltungen von Bund und Ländern zum Ausdruck brachte 2 3 und damit das föderative Niemandsland zwischen den bundesstaatlich getrennten Verwaltungssektoren nicht durch Kooperationsformen besiedelt werden durfte 2 4 . Zwar wurden auch damals die grenzüberschreitenden BundLänder-Arrangements nicht etwa durch die Sorgfalt verhindert, m i t der der Parlamentarische Rat die Verwaltungsfelder von Bund und Ländern geschieden hatte 2 5 . Denn auch das sorgfältigst erarbeitete Organisationsgefüge mißt sich nicht wegen der aufgewendeten u m fänglichen Arbeitsleistung und ihrem Genauigkeitsgrad den Anspruch bei, abschließende Aufbau- und Ablauf Organisationen erstellt zu haben 26 . Gegen die Disponibilität der föderativen Organisationsstrukturen des Grundgesetzes von 1949 spricht jedoch, daß die Vorstellung des Parlamentarischen Rates, der neue Föderalismus sei vor allem durch eine rigorose Trennung der bundesstaatlichen Verwaltungsräume zu konservieren, i n dem Mangel des Grundgesetzes an (fast) jeden Formen zentral- und gliedstaatlicher Zusammenarbeit verfassungsrechtlich ihren beredten Ausdruck gefunden hatte 2 7 . Diese Ausgangslage hat sich jedoch dadurch geändert, daß i n das reine und geschlossene System der Verwaltungstypen Schritt für Schritt durch verfassungsändernde Gesetze nachträgliche Lücken 28 gerissen wurden 2 9 . Erinnert sei i n diesem Zusammenhang an die Entwicklung zum kooperativen Bundesstaat durch die Institutionalisierung der zentralstaatlichen Fondsverwaltung i n Gestalt der Gemeinschaftsauf23 Vgl. Rudolf Werner Füßlein, JöR 1, 621 -624; Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 444-458; Georg August Zinn, Die Bundesaufsicht nach dem Grundgesetz, DÖV 1950, 522 - 524. 24 Vgl. Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 122 ff.; Werner Weber, Spannungen und Kräfte, 9 - 3 5 (17/18); 57 - 83 (insb. 69-78). 25 So jedoch: v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 7. b) aa) (S. 2080); Hamann/Lenz, Art. 83, B. 8. (S. 568/569); Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 57. 2β Vgl. ausführlich: Gunter Kisker, Kooperation, 158- 160; 115. 27 Werner Weber, Grundgesetz und Verkehr, 7 - 1 6 ; Volker Otto, Das Staatsverständnis des Parlamentarischen Rates, 102 - 122. 28 Karl Larenz, Methodenlehre, 364-366; 405; Eugen Ehrlich, Uber Lücken i m Rechte, in: Recht und Leben, Bd. 7 (1967) 80 - 169; Reinhold Zippelius, Einführung i n die juristische Methodenlehre, 1971, S. 87 - 9 3 ; Peter Lerche, Stiller Verfassungswandel als aktuelles Politikum, in: Festgabe für Theodor Maunz, 1971, S. 285 - 300. 20 Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 101/102; Karl Loewenstein, Verfassung, Verfassungsrecht, in: Sowjetsystem und demokratische Gesellschaft, Bd. V I (1972) Sp. 614 - 654 (626 - 631).

112

§

Die Verfassung u n d die

s r a t n

gaben und die Ausdehnung der Sicherheitskompetenzen des Bundes 30 . Diese tiefgreifenden Wandlungen der Grenzzone zwischen den bundesstaatlichen Verwaltungen haben eine Umgestaltung der „immanenten Wertungsgrundlage" 3 1 des föderativen Systems des Grundgesetzes vollzogen 32 . Die Feststellung von Verfassungslücken i m Bereich des Verwaltungsföderalismus öffnet den Weg auf den schwankenden Boden juristischer Lückenausfüllung mittels Gegenschlusses oder Ähnlichkeitsbewertung 3 3 . Argumentum e contrario wäre zu schließen, die grundgesetzlich bekannten Mischverwaltungsfälle stellten einen abschließenden Katalog der Kooperationsformen zwischen Bund und Ländern dar. Eine Ausdehnung auf grundgesetzlich nicht geregelte Fälle verböte sich von daher (Singularia non sunt extenda 34 ). Argumentum per analogiam könnte man dagegen folgern, die verfassungsrechtlichen Mischverwaltungen zeigten die Aufgeschlossenheit des Grundgesetzes für partnerschaftliches Zusammenwirken der beiden Verwaltungen. Die Übertragung der grundgesetzlichen Mischverwaltungen auf ähnliche Einzelfälle hinge nur mehr davon ab, daß die Interessenlage guter Partnerschaft ein Zusammenspiel von Bund und Ländern erforderte 35 . Die Anwendungspraxis dieses rechtsmethodologischen Instrumentatariums lehrt, daß die Beweisführung auf dieser Ebene der virulenten Gefahr begriffsjuristischer Verzeichnung 36 , perspektivischer Verkürzung von Entscheidungsvariablen und nicht zuletzt allokutorischer Adressen in Sachen Föderalismus ausgesetzt ist 3 7 . Für den Umfang der so Vgl. oben § 4 I I . - I V . 31 Karl Larenz, Methodenlehre, 458-474. 32 Hans F. Zacher, V e r w a l t u n g durch Subventionen, V V D S t R L 25 (1967) 308-400 (insb. 387 -394); Jochen Abr. Frowein u n d Ingo v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben i m Bundesstaat, V V D S t R L 31 (1973) 1 3 - 4 7 und 5 1 - 8 4 ; vgl. auch Helmut Going, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 2. Auflage, 1969, S. 316-325; Theodor Schramm, Staatsrecht, Bd. I I I , S. 117 - 120; Weiterentwicklung des föderativen Systems, BT-Drucks. V/4002, T Z 3. 33 Josef Esser, Vorverständnis u n d Methodenwahl i n der Rechtsfindung, Ausgabe 1972, S. 183 - 187. 34 Dazu Karl Engisch, Einführung i n das juristische Denken, 5. Auflage, 1971, S. 103 ff.; 147 - 149; Ulrich Klug, Juristische Logik, 3. Auflage, 1966, S.99 - 101. 35 I n diese Richtung tendiert die Auffassung von Walter Rudolf, V e r w a l tungsorganisation, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 422/423. 3β Rudolf Werner Füßlein, Mischverwaltung oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 1 - 4 (2 r. Sp.): Das Prinzip des Typenzwanges widerspreche der Mischverwaltung nicht, da es sich u m keine Typenvermischung, sondern u m eine Typenabart handele. 37 Erinnert i n diesem Zusammenhang sei n u r an den Streit u m die Zulässigkeit der Reformatio i n peius i m verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren: Redeker / v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 73 R N 18 (S. 341).

II.

r n e

d

e

r

Mischverwaltungen

113

verfassungsrechtlich zulässigen Bund-Länder-Verwaltungskooperation i m Einzelfall kommt es i n erster Linie darauf an, wie das Grundgesetz sich selbst zu den grenzüberspielenden Verwaltungsarrangements stellt. Maßstab für die Beurteilung unterverfassungsrechtlicher Mischverwaltungen ist deshalb das System der Sinngehalte der qua constitutione anerkannten gemischten Bund-Länder-Verwaltungen. I n das Netzwerk des Entscheidungsablaufs über außerhalb der Verfassung anzutreffende Mischverwaltungen sind dabei sowohl die Legitimationspunkte föderativer Verfahrensmechanismen des Grundgesetzes i n Gestalt der Verteilung autoritativer Entscheidungsgewalt und der Ausprägung von verbindlichen Verfahrensmustern (allocation and regulation of authority 3 8 ) als auch das grundgesetzliche Beziehungsgefüge der föderativen Verwaltungskooperation zu anderen unverrückbaren Wertprinzipien (Demokratie, Sozialstaat, Parlamentarismus, Rechtsstaat) einzustellen 39 . I I . Gründe und Zwecke der Mischverwaltungen

Die verschiedenartigen Zielvorstellungen, die mit dem Einbringen von Mischverwaltungen i n das Grundgesetz verfolgt werden, können ebenso wie die unterverfassungsrechtlichen Fälle gemischter BundLänder-Verwaltungen auf einige wenige leitende Zwecke abstrahiert werden. Fast immer w i r d dabei eine konkrete Mischverwaltung von einer Bündelung mehrerer Motivationen getragen 40 . 1. Wirtschaftlichkeit

und Sparsamkeit

Bedeutsame Bewandtnis für den Einsatz der Mischverwaltung ist die rationelle Auslastung persönlicher und sächlicher M i t t e l m i t dem Ziel finanzieller Ersparnis 41 . Zur Vermeidung kostenaufwendiger Doppelverwaltungen bietet sich aus ökonomischen Gründen vor allem i m institutionellen Bereich der föderativ getrennten Verwaltungen eine 38 Karl N. Llewellyn , The Normative, the Legal, and the Law-Jobs: the Problem of Juristic Method, i n : Yale L a w Journal 49 (1939/40) 1355 - 1400 (zit. nach Manfred Rehbinder , oben F N 10). 39 Eine mehrdimensionale juristische Entscheidungstheorie fehlt; vgl. j e doch Gérard Gäfgen, Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, 3. Auflage, 1974, I I . Teil. 40 Vgl. Josef Kölble, Bundesaufgaben, 51 ff. 41 Dieser Gesichtspunkt ist ebenso wichtig, wie er i n der Diskussion zumeist nicht angesprochen w i r d . Vgl. Gunter Kisker, Kooperation, 2, der die Kooperationsproblematik m i t dem Aspekt „erschwinglicher Kosten" v e r k n ü p f t ; John H. Ferguson / Dean E. McHenry, The American System of Government, 12. Auflage, New Y o r k etc. 1973, S. 93: " I t is impossible to w r i t e into the constitution language which is both general and precise enough to avoid extensive and costly litigation and delays. W i t h t w o levels

8 Loeser

114

§

Die Verfassung u n d die

s r a t n

Zusammenlegung von Bundes- und Landesstellen 42 , eine delegierende Kompetenzverschiebung 43 sowie eine partnerschaftliche Indienstnahme von Verwaltungen und verwaltungsmateriell gesehen deren Produkte 4 4 an 4 5 . Die Abschottung von Bundes- und Landesverwaltungsbereichen um jeden Preis gerät unweigerlich mit dem das gesamte Staatshaushaltsrecht übergreifenden Rechtsgedanken der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit öffentlicher Haushaltsführung 46 (§ 7 BHO, § 6 HGrG 4 7 ) i n Konflikt. Denn jede staatliche Ausgaben Wirtschaft stellt sich unter den Vorbehalt, die begrenzten Hilfsquellen einer Nation maximal und optimal auszuschöpfen. Politisch ökonomisches Hilfsmittel der Beurteilung der wirtschaftlichen Angemessenheit einer staatlichen Maßnahme oder eines Verfahrens ist die Nutzen-Kosten Analyse 48 (§ 7 Abs. 2 BHO, § 6 Abs. 2 HGrG). Beispiele für Aufgaben- und Wahrnehmungsverschiebungen zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern aus vornehmlich Kostengesichtspunkten finden sich i n erster Linie i n der grundgesetzlichen Finanzverfassung. Heftige Auseinandersetzungen i m Parlamentarischen Rat um die Wahl zwischen einer einheitlichen Bundesfinanzverwaltung i m Stile Matthias Erzbergers und einem luxuriösen doppelgliedrigem Länder-Bund-System führten nach den Memoranden der M i l i t ä r gouverneure zu einem Kompromiß 4 9 dergestalt, daß grundsätzlich an of government, duplication and overlapping must be expected and may increase the costs of governmental service." 42 Eindeutige Grenze dieser partiell einheitlichen Staatsverwaltung ist die Bildung unüberblickbarer monströser Behördenkörper. Z u denken ist jedoch an die Zusammenlegung auf dem Gebiet „verdünnter" Verwaltungsaufgaben u n d Querschnittsaufgaben. Unbedenklich sind etwa die parallele Bund-Länder-Instituierung von Umwelt-Datenbanken u n d die sich überlappenden Zugriffskompetenzen von Bundes- und Landeskriminalamt. 43 So: Weiterentwicklung des föderativen Systems, BT-Drucks. V/4002, T Z 3. 8. 44 Gunter Kisker, Kooperation, 174 - 187. 45 Vgl. Ludwig Adamovich, Handbuch des österr. Verfassungsrechts, 234. 4 ® Georg Strickrodt, Haushalt, öffentlicher, i n : HWStR, Erster Band (1972) 576-580; Otto Helmert, Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, 1961, S. 133 - 136; Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 132 - 137. — Vgl. auch das zu A r t . 109 Abs. 4 GG ergangene Stabilitätsgesetz v o m 8. J u n i 1967 (BGBl. I 582). 47 Vgl. Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I I , § 162 I I I . (S. 363/364). 48 Hanspeter Georgi, Cost-benefit-analysis als Lenkungsinstrument öffentlicher Investitionen i m Verkehr, 1970, S. 83 ff.; Horst Claus Recktenwald, i n : Leistungsfähigkeit u n d Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung, 23 bis 39; ders., Die Nutzen-Kosten-Analyse, i n : Recht u n d Staat, Nr. 394/395, 1971, 12 ff.; Helmut Karehnke, Zur Wirtschaftlichkeitsmessung i m staatlichen Bereich, DVB1. 1970, 949-954; Dieter Aderhold, Kybernetische Regierungstechnik, 1973, S. 182 - 188. 4 » Rudolf Werner Füßlein, JöR 1, 790-806; Eberhart Schweigert, Die F i -

I I . Gründe u n d Zwecke der Mischverwaltungen

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d e m z w e i g l e i s i g e n F i n a n z Verwaltungsmodell festgehalten, jedoch d i e M i t t e l s t u f e „ O b e r f i n a n z d i r e k t i o n " als B u n d - L ä n d e r - B e h ö r d e z u s a m m e n g e f a ß t w u r d e 5 0 . D a eine gewisse K o o p e r a t i o n s b e f u g n i s indes n u r i m B e r e i c h d e r M i t t e l s t u f e bestand, k a m e n der B u n d w i e d i e L ä n d e r v o r d e r F i n a n z r e f o r m n o v e l l e v o n 1969 m i t d e r S t e u e r e r l e d i g u n g b e i e i n z e l n e n S t e u e r a r t e n i n d i e B r e d o u i l l e 5 1 . E r i n n e r t sei n u r a n die V e r w a l t u n g d e r (Bundes-) U m s a t z - u n d B e f ö r d e r u n g s s t e u e r d u r c h d i e ( L a n des·) F i n a n z ä m t e r als „ H i l f s s t e l l e n " d e r O b e r f i n a n z d i r e k t i o n e n i m Rahmen deren Bundesabteilungen52 u n d an die B e w ä l t i g u n g der (Landes·) B i e r s t e u e r als V e r b r a u c h s s t e u e r d u r c h d i e (Bundes-) Z o l l v e r w a l t u n g 5 3 . Diese p r a k t i k a b l e u n d finanziell e i n z i g v e r t r e t b a r e E n t s c h e i d u n g f ü r die M i s c h v e r w a l t u n g ist d u r c h A r t . 108 A b s . 4 S. 1 G G 5 4 verfassungsr e c h t l i c h s a n k t i o n i e r t w o r d e n . H i n g e w i e s e n sei i m Z u s a m m e n h a n g m i t der w i r t s c h a f t l i c h e n A u s l a s t u n g v o n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n a u f d i e E r l e d i g u n g der B a u a u f g a b e n des B u n d e s d u r c h ö r t l i c h e L a n d e s b e h ö r d e n u n d d i e L e i t u n g der B a u v o r h a b e n d u r c h L a n d e s v e r m ö g e n s - u n d B a u a b t e i l u n g e n gemäß § 8 A b s . 7 F V G 5 5 , d i e wechselseitige B e t r a u u n g m i t P o l i z e i a u f g a b e n des P a r t n e r s a u f d e n Wasserstraßen u n d i n d e n nanzverwaltung Westdeutschlands, i n : Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 12, 1970, S. 217 - 223. 50 Friedrich Karl Viaion, Haushaltsrecht, 185: „Die Zuständigkeiten von B u n d u n d Ländern bei der V e r w a l t u n g von Steuern werden von einem höheren ökonomischen Standpunkt aus schwerlich wohlgeordnet erscheinen . . . Drei Finanzämter' (seil, von Bund, Ländern u n d Gemeinden) an demselben Platz hat allerdings auch dieser Bundesgesetzgeber nicht zu verhindern gemocht; alle drei verwalten ,Steuern' . . . " — Vgl. oben § 4 I. 51 Heinrich Wilhelm Kruse, Steuerrecht, I. Allgemeiner Teil, 2. Auflage, 1969, S. 50/51; 3. Auflage, 1973, S. 6 2 - 6 5 ; Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 464; Hamann ! Lenz, 660/661; Hans H. Klein, „ A u f t r a g " u n d „Geschäftsführung ohne A u f t r a g " i m öffentlichen Recht, DVB1. 1968, 129 ff. (132). 52 Vgl. BVerfGE 32, 145 - 156 (Oben § 6 1.1. c)). — Diese gekünstelte K o n struktion führte zudem bei Lichte betrachtet zu der M e r k w ü r d i g k e i t , daß die Oberfinanzdirektion als ihre eigene Aufsichtsbehörde fungierte (Heinrich Wilhelm Kruse, ebd. [FN 511). Vgl. dazu auch den Bundesminister der Finanzen, i n : BStBl. 19641492. Hübschmann / Ηepp / Spitaler, AO, §40 F V G R N 58; Gerhard Mattern, A n m . zu B F H , B B 1966, 6 8 - 7 0 ; B F H , B B 1971, 344/345. 53 Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 4 I. c) 2. (S. 29); Gerhard Winkler, Biersteuer, i n : HWStR, Erster Band (1972) 190/191; Knaust, i n : Kölble (Hrsg.), Das Deutsche Bundesrecht, V I I . D. 74, S. 9 - 17; Zapf / Siegert, Das Biersteuergesetz, 4. Auflage, 1959, Bern, zu §§ 12 ff. 54 I n der Fassung des Finanzreformgesetzes v o m 12. M a i 1969 (BGBl. I 359); Vogel ! Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 121-131; Kühn ! Kutter ! Hofmann, AO, 11. Auflage, 1974, S. 591; 601/602. 55 Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 1973, S. 117, 179 ff.; Friedrich Karl Viaion, Haushaltsrecht, 186, 459; Friedrich Sturm, Die Haftung der Länder bei der Erledigung von Bauaufgaben des Bundes, DÖV 1966, 78 - 86 (78). Vgl. das zwischen dem B u n d u n d Nordrhein-Westfalen geschlossene Abkommen v o m 7./29. J u l i 1953 bei Vogels / Mittelstaedt / Müller, Das Landesrecht i n NWR, A. I I I . 68. 8*

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§ 11 Die Verfassung und die Mischverwaltung

H ä f e n 5 6 , die V e r s c h i e b u n g der eisenbahntechnischen A u f s i c h t d e r L a n d e s v e r k e h r s v e r w a l t u n g ü b e r n i c h t bundeseigene E i s e n b a h n e n a u f d i e B u n d e s b a h n i m R a h m e n des § 5 A b s . 1 S. 2 des A l l g e m e i n e n E i s e n b a h n gesetzes 5 7 u n d § 51 B B a h n G 5 8 u n d schließlich d i e V e r e i n b a r u n g e n b e z ü g l i c h der Paßnachschau i m g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e n V e r k e h r 5 9 . A u c h eine e f f i z i e n t e I n a n g r i f f n a h m e des U m w e l t s c h u t z e s d r ä n g t schon aus Kostengründen i n die Richtung gemeinsamer B u n d - L ä n d e r A k t i v i t ä ten60. Das P r o g r a m m e i n e r N u t z e n - K o s t e n - B e w e r t u n g d e r B u n d - L ä n d e r K o o p e r a t i o n i n f ö d e r a t i v e n V e r w a l t u n g s g r e n z b e r e i c h e n h a t d a v o n auszugehen, daß d i e p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g f ü r d e n B u n d e s s t a a t gegenüber d e m e i n h e i t s s t a a t l i c h e n M o d e l l i h r e n Preis k o s t e t 6 1 . D i e A u f w e n d u n g e n f ü r die d o p p e l s p u r i g e V e r w a l t u n g s i n d i m f ö d e r a t i v e n S y s t e m angelegt u n d w e r d e n z u g u n s t e n der V o r t e i l e e i n e r b ü n d i s c h e n G l i e d e r u n g , z u L a s t e n der S p a r s a m k e i t u n d W i r t s c h a f t l i c h k e i t g r u n d s ä t z l i c h i n K a u f genommen. Die Muster der föderativen Zusammenlegung v o n I n s t i t u t i o n e n u n d V e r w a l t u n g s k r a f t zeigen indes, daß d i e K o s t e n s t e i g e r u n g s r a t e d u r c h bundesstaatliche Z w e i g l e i s i g k e i t n i c h t b e l i e b i g u n d v o r a l l e m n i c h t ohne V e r h ä l t n i s z u d e m „ f ö d e r a t i v e n E r f o l g " sein d a r f . D i e 56 Nachweise bei Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 9 (Niedersachsen: GVB1. 1955, 293; Hamburg: GVB1. 1956, 83, 84; Hessen: GVB1. 1955, 37); Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 124- 128; Drews I Wache ! Vogel ! Martens, Gefahrenabwehr, Erster Band, 8. Auflage, 1975, S. 88 - 91 (Mit der Ausnahme der „Nachbarschaftshilfe" sei die Kompetenzverschiebung nichtig!). 57 B G B l . 1951 I 225. 58 B G B l . 1951 I 955. — Die Eisenbahnaufsicht f i r m i e r t dann als „Der Landesbevollmächtigte für Bahnaufsicht bei der Bundesbahndirektion . . . " . Vgl. Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 10/11; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 104 - 107. I n den einzelnen Ländern ist die Reichweite der Übertragung unterschiedlich: Hans Joachim Finger, Eisenbahngesetze, 6. Auflage, 1970, §5 A E G Erl. 1. c) (S. 7) u n d §51 BBahnG, Erl. 2; Klaus Lange, Verkehr, 293, m i t dem Beispiel des § 2 Abs. 2 des Gesetzes über das Luftfahrtbundesamt. 59 Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 33 F N 47. 60 Hans Heinrich Rupp, Die verfassungsrechtliche Seite des U m w e l t schutzes, JZ 1971, 401 -404; Werner Weber, Umweltschutz i m Verfassungsund Verwaltungsrecht, DVB1. 1971, 806 -813; Umweltgutachten 1974, Ziffern 660 (S. 180) und 673 -682 (S. 183- 185); Umweltplanung, i n : Schriftenreihe des Bundesministeriums des Innern, 1 (zu BT-Drucks. VI/2710). — Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, 125, 140 (zustimmend: Dieter Haun, Bundesauf sieht, 46/47 F N 52), meint, die Bundesauftragsverwaltung sei Ausdruck von Sparsamkeit u n d rationeller Organisation. ei Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) RN130; BVerfGE 12, 205-264 (251); Martin Bullinger, Der überregionale Verwaltungsakt, JuS 1964, 228 bis 233 (230); Peter Lerche, Aktuelle föderalistische Verfassungsfragen, 7; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 251. — Nicht verständlich bleibt insoweit die K r i t i k des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Filbinger (in: Süddeutsche Zeitung v. 18. J u l i 1972, S. 7), die bundesstaatliche Entscheidungsbildung koste zuviel, da dauernd Ministerialbeamte i m „Schwabenpfeil" nach Bonn unterwegs wären.

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Schwierigkeit der Durchführung der Kosten-Nutzen-Analyse liegt i n der Erfassung, der Messung und der Bewertung der für den bundesstaatlich vermehrten Verwaltungsapparat eingesetzten Aufwendungen einerseits und der Quantifizierung des gewaltenteilenden, demokratischen und verwaltungsfunktionalen Nutzens andererseits 62 . Die Spannungslinien zwischen dem auf strikte Einhaltung der Zweigleisigkeit bedachten föderativen Verwaltungssystem und der in Grenzzonen erwachsenden wirtschaftlichen Notwendigkeit, eine einspurige Anlage zu schaffen, ist durch eine Fülle intangibler und schwer kommensurabler Werte und durch politische Entscheidungsprävalenzen geprägt 63 . Es erscheint deshalb sinnvoll, in augenfällig krassen Fällen unwirtschaftlichen Ressourceneinsatzes durch föderativ geteilte Verwaltungen, dem einfachen Gesetzgeber i m Rahmen des notwendig grobrastrigen Organisationsgeflechts des Grundgesetzes zu gestatten, i n Anlehnung an den Haushaltsgrundsatz der Sparsamkeit und die von Art. 108 Abs. 4 S. 1 GG vorentworfene Regelung alternative und grenznutzende 64 Verwaltungsgefüge und Verwaltungszusammenwirkungen bereitszustellen 65 . 2. Homogenität Die Vermeidung von Konflikten und Reibungsverlusten bei der föderativ geteilten Erledigung von Verwaltungsgeschäften innerhalb des gleichen Sozial systems mit wesentlich einheitlichen Orientierungsund Zielvorgaben erfordert sowohl Interaktionsmuster in den Beziehungen der föderativen Partner untereinander als auch Verwaltungsbinnenstrukturen des Bundes und der Länder von gewisser Homogenität 6 6 . Das Prinzip der Verwaltungshomogenität bedingt keine Unifor62 E i n Beispiel für die praktische Durchführung eines Kosten-NutzenProjektes bietet Hannspeter Georgi , ebd. (FN 48). «3 Horst Claus Recktenwald, Die Nutzen-Kosten-Analyse (FN 48), S. 2 4 - 2 7 ; Dieter Aderhold, Kybernetische Regierungstechnik, 182 - 188; 206. 64 Günter Wöhe, Einführung i n die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 11. Auflage, 1973, S. 346 - 353. 65 I n diesem Sinne ist auch der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts ( E l l , 6 - 22, 17) zu verstehen, der i m Rahmen der Organisationsstrukturen des Grundgesetzes eine „reibungslose u n d vollständige Ausführung" unterstellt. Vgl. auch Theodor Maunz, Staatsrecht, §32111.2. (S. 306): Arbeite eine Fachverwaltung ausgesprochen unpolitisch, so schade ein Zusammengehen der föderativen Verwaltungen wenig. Klaus Lange, Verkehr, 294, unter Hinweis auf § 5 Abs. 1 S. 2 A E G u n d § 51 B B a h n G ; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 317 - 322. μ Theodore M. Mills, Soziologie der Gruppe, 1969, S. 108 ff.; Wilhelm Bernsdorf, Gruppe, i n : Bernsdorf (Hrsg.), Wörterbuch der Soziologie, 2. A u f lage, 1969, S. 384-401; Jakobus Wössner, Soziologie, 97 ff.; 203 ff.; Jürgen Harbich, Bundesstaat, 92 - 9 4 ; Wiegand Siebel, Einführung i n die systematische Soziologie, 1974, S. 188 ff.; 191 - 199. — v. Mangoldt / Klein, I I . (S. 696 bis 698); Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 24 ff., 2 7 - 3 0 ; Rolf Gr awert, Verwaltungsabkommen, 142.

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§

Die Verfassung u n d die

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mität und Konformität der bundesstaatlichen Verwaltungen, bedarf jedoch eines notwendigen Mindestmaßes an gleichmäßiger Anwendung des Gesetzes, ähnlicher gesetzesfreier Verwaltung und vergleichbaren Organisationsstrukturen 67 . Die integrative Wirkung des föderativen Gesamtverwaltungssystems fördern als verfassungsrechtliche Entstörungsmittel 6 8 die Weisungsrechte der Art. 84 Abs. 5 S. 1 und A r t . 85 Abs. 3 S. 1 GG 6 9 sowie die Steuerungsmöglichkeit des Bundes für gesamtstaatlich bedeutsame Aufgaben zur Verbesserung der Lebensverhältnisse i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben 70 . Ein nunmehr nach der Finanzreformnovelle von A r t . 108 Abs. 4 S. 1 GG gedecktes Beispiel homogener Steuerverwaltung bietet die Veranlagung und Erhebung der Einkommen- und der Umsatzsteuer sowie die einheitliche Betriebsprüfung 71 . Ohne ausdrückliche grundgesetzliche Basis sind etwa eine gemeinsame schiffahrtspolizeiliche Regelungsbefugnis i m Falle von lokalen Gemengelagen von Bundes- und Landesgewässern bei Parallelhäfen 72 , ein Zusammenwirken von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen bei Rechnungsprüfungen i m Falle föderativer hauswirtschaftlicher Verflechtung 7 3 und schließlich die koordinierte Verwaltungsverordnungspraxis i m Straßenbausektor 74 anerkannt worden 7 5 . Nicht unerwähnt soll die Notwendigkeit gemeinsamer sinngleicher Regelung des Straßenverkehrs durch Streitkräfte und Polizeibehörden 76 bleiben. 67 Vgl. BVerfGE 24, 367-424 (390/391); Werner Weber, Verfassungsprobleme der Versicherungsaufsicht, 231/232; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 35/36; 167; ders., Aspekte des kooperativen Föderalismus, i n : Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 141 - 160 (145/146). 68 Model I Müller, 192. 69 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 8 letzter Absatz. Vgl. oben § 7 I I . 1. 70 Heinz Lauf er, Föderatives System u n d Finanzordnung, i n : Festschrift f ü r K a r l Loewenstein, 1971, S. 279 - 304 (286 ff.; 302 ff.); Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, 178 -182. 71 Theodor Maunz, Staatsrecht, 17. Auflage, 302; 20. Auflage, §32111.1. (S. 306); ders., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 108 (1970) R N 1 7 ; Heinrich Wilhelm Kruse, Steuerrecht, I. Allgemeiner Teil, 3. Auflage, 1973, S. 64/65; Neugliederung des Bundesgebiets (Kurzfassung) 139 - 144. 72 Vgl. die A b k o m m e n zwischen B u n d u n d Ländern bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 26/27 (dort F N 2). 73 Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 276-282; 271 F N 187. 74 Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200-243. 75 Nicht verschwiegen werden soll jedoch, daß sich die bundesstaatliche Entstörung von Verwaltungsbereichen weniger auf dem Wege institutionalisierter Beteiligung der Länder vollzieht, sondern i n der Regel durch die zentralstaatliche Inanspruchnahme der Vollkompetenz durch Verfassungsänderung oder A r t . 87 Abs. 3, S. 1 GG. 76 Knut Ipsen, B K , A r t . 87 a (1969) R N 8 6 - 9 1 ; vgl. auch R N 9 2 f f . ; 181/182; Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 91 (1969) R N 6 9 u n d A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 6 0 ; Peter Lerche, Aktuelle föderalistische Verfassungsfragen, 7/8.

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3. Solidarität Interföderative Solidarität nicht auf der Ebene des bundesstaatlichen Kernsatzes von der Bundestreue 77 , sondern als praktische V e r w i r k lichung bündischer Zusammengehörigkeit zum Zwecke der Durchsetzung gemeinsamer gesamtstaatlicher Interessen prägt das Verhältnis der Verwaltungen von Bund und Ländern 7 8 . Deutlicher Ausdruck der Zugehörigkeit der föderativ getrennten Verwaltungen zu einem sozialen Ganzen sind die Beteiligungen des Partners an Personalentscheidungen (Art. 85 Abs. 2 S. 3? Art. 108 Abs. 2 S. 3 GG) und an großraumgestaltenden Planungsaufgaben i m Bereich der Wasserstraßen (Art. 89 Abs. 3 GG) 79 , der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 2 GG) 8 0 , der Telegraphenwege (§§ 7 ff. Telegraphenwegegesetz 81 ), der Lufthäfen (§10 Abs. 6 LuftverkehrsG 8 2 ) und der Bundes- und Straßenbahn (§ 36 Abs. 2 und 3 BBahnG; § 30 Abs. 2 PBefG) 83 . Die Raumordnungsgesetze 84 verpflichten die beiden bundesstaatlichen Verwaltungen zur Koordination. Schließlich verschränken die Gemeinschaftsaufgaben und die mit ihnen Hand in Hand gehende Mischfinanzierung die Verantwortlichkeit von Bund und Ländern für die gesamtstaatlichen Belange 85 . Die Ingriffnahme der Verwaltungsaufgabe Umweltschutz w i r d sich als ein Prüfstein bündischer Solidarität erweisen® 6. 7 7 BVerfGE 12, 205 -264 (254-258); E 34, 9 - 4 7 (20/21; 38/39; 44/45); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 2 2 ; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 140. 78 Vgl. Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 51; Gunter Kisker, Kooperation, 1 - 6 ; Konrad Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus, 141 - 160; ders. Verfassungsrecht, 88-113; Reinhard K. J. Badenhoop, i n : Grochla (Hrsg.), Handwörterbuch der Organisation, 1055 - 1072; Weiterentwicklung des föderativen Systems, BT-Drucks. V, 4002, S. 3. 79 Vgl. oben § 41. eo Vgl. § 2, Abs. 6, S. 1, § 5 Abs. 4, S. 4, § 18 Abs. 5, S. 2 BFernStrG. Unten § 22 I I . 3. c) (11). 81 V o m 18. Dezember 1899, RGBl. 705, i . V . m. dem Vereinfachungsgesetz v o m 24. September 1935, RGBl. I 1177. ss Vgl. etwa v. Mangoldt / Klein, A r t . 87 d, I I . 1. b) (S. 2376/2377). 8 3 Forsthoff / Blümel, Raumordnungsrecht u n d Fachplanungsrecht, 1970, S. 76 ff.; Willi Blümel, Das Zusammentreffen von Planfeststellungen, DVB1. 1960, 697 -711; Peter Badura, Verwaltungsverfahren, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 290 - 292. — Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 7 - 1 6 : „Es ist nicht verwunderlich, daß gerade der Verkehr, dessen Lebenselement die Zügigkeit u n d Großräumigkeit, ferner das Verbindende u n d Zusammenführende ist, m i t den föderativen Trennungen u n d Besonderungen i n Konflikt geraten mußte." S4 Vgl. § § 4 - 6 ROG v o m 8. A p r i l 1965 (BGBl. I 306); §§ 1, 2 NdsROG i. d. F. vom 24. Januar 1974 (NdsGVBl. 49; 396). 85 Heinz Lauf er, Föderatives System u n d Finanzordnung, 279-304 (286 ff.); v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . (S. 2572 - 2577) ; Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik, 6 8 - 7 2 ; Felix Ermacora, (österr.) Verfassungslehre, 309. 8 6 Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 23; Werner Thieme, Föderalis-

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§

Die Verfassung und die

4. Katastrophen

s r a t n

und staatliche Notfälle

Ein häufiges Motiv für grundgesetzliche Mischverwaltungen findet sich bei der Bewältigung von Naturkatastrophen und politischen Ausnahmesituationen durch konzertierte Aktionen der bundesstaatlich getrennten Verwaltungen 8 7 . Denn Bundesergänzungskompetenzen i n dringenden Notfällen zugunsten eines schnellen und reibungslosen Schutzes der freiheitlich demokratischen Grundordnung, des Bestandes des Gesamtstaates und der durch überregionale Unglücksfälle gefährdeten Menschen und ihrer Wirtschaftsgüter gebieten einen kurzfristigen Verzicht auf die Vorzüge der föderativ geteilten Verwaltung 8 8 . Angesprochen unter diesem Thema sind vor allem die „Katastrophenkompetenzen" von Bund und Ländern i m Kähmen der Notstands Verfassung 89 , des Bundeszwanges (Art. 37 GG) 9 0 , der Hilfe i n besonders schwierigen Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 und 3 GG) 9 1 und revolutionären Machtkämpfen (Art. 87 a Abs. 3 und 4, A r t . 91 GG) 9 2 sowie der polizeilichen Verbrechensbekämpfung i m überregionalen und internationalen Maßstab 93 . Hierher gehören auch die Mischzuständigkeiten zur Abwicklung der Kriegsfolgen etwa gemäß Art. 120 a GG bezüglich

mus i m Wandel, 27; Klaus Lange, Verkehr, 298/299, u n d die i n F N 60 genannten Autoren. 87 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 62 ff.; Richard Töpfer / Friedrich Etmer, Notstandsrecht der BRD, Stand M a i 1974, Nr. 300; Ferguson / McHenry, ebd. (FN 41) : " A strong case can be made against federalism . . . this may i n critical time cause delays and deadlocks and under extreme circumstances lead to threats of nullification, secession, and c i v i l war. A federal system must be of necessity be highly complex and therefore difficult to understand and operate." 88 Vgl. etwa Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 2 2 ; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 28/29; v. Mangoldt / Klein, A r t . 91, I V . 7. (S. 2546 - 2550). Ohne Gespür für die Bewegungsgesetze der Revolution, die „durch ihre Gluthitze jene dünne vibrierende, empfängliche politische L u f t schafft" (Rosa Luxemburg, Die Russische Revolution, 129 ff.), sind deshalb die Darlegungen Knut Ipsens (BK, A r t . 87 a, 1969 R N 109-114; 119-121). 89 Vgl. oben § 41. 90 Schmidt-Bleibtreu / Klein, 421. 01 Carl Otto Lenz, Notstandsverfassung des Grundgesetzes, 1971, S. 113 - 116; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, Erster Band, 8. Auflage, 1975, S.32 - 34. 92 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 91 (1969) R N 2 5 - 3 3 ; Wolfgang Schreiber, Die Befugnisse der Streitkräfte nach A r t . 87 a Abs. 3 GG, D Ö V 1969, 729 - 734 (734); verfehlt: Claus Arndt, Bundeswehr u n d Polizei i m Notstand, DVB1. 1968, 729 - 732 (731), u n d Peter Karpinski, öffentlich-rechtliche Grundsätze für den Einsatz der Streitkräfte i m Staatsnotstand, 1974, S. 35. Vgl. etwa den Bericht über die Brandkatastrophe 1975 i n den niedersächsischen Mooren: Der Spiegel, 1975, Heft 34, S. 17 - 27. 93 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 63/64; Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 22 ff.

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Mischverwaltungen

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der Durchführung des Lastenausgleiches und die Weitergeltung überkommener Verwaltungsverschränkungen (Art. 123, 128 GG) 9 4 . 5. Logische Ausnahmeer scheinungen im Aufgabenfeld Vom Ausgangspunkt des Bundesstaates als rollenverteilendes System erweist sich die Vorstellung hermetisch geschiedener Aufgabenräume der Verwaltungen von Bund und Ländern als ein der Fabelwelt des Organisationspuristen entlehntes Modell. Eine zunächst noch so präzis ausgestaltete bundesstaatliche Kompetenzabscheidung gerät i m Fluß des Verfassungswandels i n föderativen Grenzbereichen i n die Gefahr, entweder „verwaltungsleere" Bereiche offen zu lassen oder insbesondere i m Zusammenhang m i t Quer schnittsauf gaben Felder doppelter und sich überlappender Bund-Länder-Kompetenzen heraufzubeschwören 9 5 . Das Auftauchen von Querschnittsaufgaben läßt sich nie ganz vermeiden, wie die Grenze zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern auch verschoben werden sollte 96 . Sie sind darüber hinaus nicht notwendiges Übel der bundesstaatlichen Konstruktion, sondern bewähren sich vielmehr als bündisches Scharnier zwischen den beiden Verwaltungsblöcken, dessen die Exekutiven wegen der von-dem Grundgesetz geforderten reibungslosen und vollständigen Erledigung der Verwaltungsaufgaben und der Integrationswirkung für das Gesamtsystem bedürfen 97 . Der Natur der Sache nach findet sich i m Grundgesetz selbst kein Beispiel dieser Ausnahmeerscheinung. Anschauungsmaterial bietet jedoch das Verkehrswesen. Das Wasserverkehrsrecht kennt Berührungsflächen von Bundeswasserstraßen und Landeshäfen, die sich als Parallelhäfen 98 zugleich als Bundes- und Landesgewässer ausweisen. Die Wahrnehmung der Schiffahrtspolizei i n diesem Gebiet erfordert gemeinsame 94 Vgl. unten §§ 22 I. 3., 24. 95 Wilhelm Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben, Bundesstaatsprinzip, 13 ff.; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN38, 3. Abs.; ders., Verwaltungsabkommen, i n : Die V e r w a l t u n g 4 (1971) 233 (jedoch auch hier ohne praktisches Beispiel seiner These); Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr 10/11; Schmidt-Bleibtreu / Klein, vor A r t . 83, R N 8 (S. 670); Karl u n d Helmut Kubler, Moderne öffentliche Verwaltung, 1971, S. 67; 95. 96 Hermann Heller, Staatslehre, 88; Troeger-Gutachten zur Finanzreform, T Z 3 u n d 8 ff. 97 Vgl. oben §§ 9, 10. — Dazu auch Altfelder / Bartels / Horn / Metze, L e x i k o n der Unternehmensführung, 1973, S. 245. 98 Kurt Mintzel, Bundeswasserstraßengesetz, 52, 55; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 27; anders: Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, 377; 58; 145; Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 15, 17. — Vgl. etwa die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung u n d dem Lande Niedersachsen über die Ausübung der schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben, NdsGVBl. 1955, 293 u n d 1971, 256; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 190/191; 227 ff.

122

§

Die Verfassung und die

s r a t n

oder auf einen Partner übertragene Polizeihoheit, koordinierte Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften 99 . Ähnlich verhält es sich mit der gewissermaßen schiedsrichterlichen Funktion des Bundes i m Falle von landesübergreifenden Linienverkehrsgenehmigungen gemäß § 11 Abs. 4 PBefG 1 0 0 . Auch die Verschiebung der eisenbahntechnischen Aufsicht der Länder auf den Landesbevollmächtigten bei den Bundesbahndirektionen 1 0 1 reiht sich in die Ausnahmefälle ein. Angedeutet soll endlich noch die überaus merkwürdige bundesstaatsrechtliche Situation werden, die sich aus der Fortgeltung des zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. J u l i 1933 102 geschlossenen Konkordates als Bundesgesetz herleitet 1 0 3 . I I I . Koordinationsstufen der Mischverwaltungen

Die institutionellen und verfahrensmäßigen Beziehungen zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern sind i m Lichte des Grundgesetzes nicht allein durch die geschilderten (II.) Sachzwänge in ihrer Entfaltung gehemmt, sie sind auch bezüglich der Intensität und Effizienz nach verschiedenen Graden der Zusammenarbeit koordiniert 1 0 4 . 1. Gemeinsame Verwaltung Auf der höchsten Stufe vollzieht sich die Zusammenarbeit i n der Form der gemeinsamen Verwaltung 105. Bund und Länder wirken auf identische Weise entweder an gemeinsamen Entscheidungen (gemeinsame Verwaltungsakte, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, ge99 Vgl. oben § 7 I. u n d unten §§ 21, 22 I. 5. Helmut Bidinger, Personenbeförderungsrecht, §11 RN8/9; a. A. Wolfgang Greif, Personenbeförderungsgesetz, 1961, S. 68; Klaus Lange, Verkehr, 295 F N 48. — Gleiches gilt für § 17 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 und 2 des (1.) Gesetzes zur Regelung von Fragen der Staatsangehörigkeit v o m 22. Februar 1955 (BGBl. I 65). ιοί Vgl. oben bei F N 57/58. 102 RGBl. I I 679. 103 BVerfGE 6, 309 - 367; Theodor Maunz,, Staatsrecht, § 19 I V . (S. 169/170); Robert Goroncy, Die Bundeskompetenzen f ü r die Forschungsförderung nach dem E n t w u r f des sog. Flurbereinigungsabkommens, WissR 6 (1972) 135 - 160 (150/151). 104 Jakobus Wössner, Soziologie, 207-212; Wigand Siebel, Systematische Soziologie, 227 -229; Renate Mayntz u n d Rolf Ziegler, i n : Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. I I , 1969, S. 444-513; Renate Mayntz, Soziologie der Organisation, 40 ff.; Hans Rühle von Lüienstern, Kooperation, i n : Management Enzyklopädie, Bd. 3 (1970) 1059 - 1071. los Jakobus Wössner, Soziologie, 208/209; Martin Irle , Lehrbuch der Sozialpsychologie, 1975, S. 426 - 428. Gunter Kisker, Kooperation, 180/181, verwendet den Ausdruck „Mitsteuerung"; Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , § 77 V. b) (S. 114); Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 123- 125; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 205 ff.; 225 -238; 239-282. 100

I I I . Koordinationsstufen der MischVerwaltungen

123

meinsames privatrechtliches Handeln) oder i m Rahmen gemeinsamer öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Institutionen zusammen. Während gemeinsame Bund-Länder-Entscheidungen 106 institutionell getrennter Verwaltungen von Bund und Ländern dem Grundgesetz mit Ausnahme der gemeinsamen Steuerverwaltung i m Falle des A r t . 108 Abs. 4 S. 1 GG unbekannt sind 1 0 7 , lassen sich Beispiele für gemeinsame Institutionen des öffentlichen Rechts 108 anführen. Grundgesetzlich sanktionierte Gemeinschaftseinrichtungen sind die Oberfinanzdirektionen 109 und die Planung saus schüsse der Gemeinschaftsaufgaben 110 . Unterhalb der Schwelle des Verfassungsrechts ist eine bunte Fülle von Bund-Länder-Institutionen emporgeschossen, die teils echt verwaltend (Gemeinsame Prüfungsausschüsse 111 ), teils beratend (Wissenschaftsrat 112 , Konj u n k t u r r a t 1 1 3 , der Bundes- und Landesbeauftragte für den Küstenplan 1 1 4 ) wirken oder lediglich bei formaler Zuordnung 1 1 5 zu einem Land oder dem Bund Leistungen zum beliebigen Abruf durch den Partner (Physikalisch-technische Bundesanstalt 116 , Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, Polizei-Führungsakademie in H i l t r u p 1 1 7 , Datenbanken etwa des Umweltbundesamtes 118 ) zur Verfügung stellen 1 1 9 . 106 Gemeinsame Beschlüsse finden sich natürlich i m Rahmen der A r b e i t gemeinsamer Bund-Länder-Gremien. E i n Beispiel gemeinsamer ReichLänder-Verwaltung liefert etwa das Gesetz von 1889 zur Bekämpfung der Reblaus (oben § 1 II). 107 Vgl. unten § 211. - I I I . 108 Privatrechtlich konstruierte Gemeinschaftsunternehmen (§ 2 1 I V . 2.) sollen der verfassungsrechtlichen Legitimation wegen den Mangels der verfassungsrechtlichen Dignität der Privatsphäre nicht bedürfen (§ 7 I I . 3. u n d 4.).

109 Vgl. oben § 41. — Z u A r t . 108 Abs. 4, S. 1 vgl. Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 124 - 131. 110 ν . Mangoldt / Klein, A r t . 91 a, V I . 3. b) aa) (S. 2619/2620). i n Vgl. unten § 2 1 I V . 1. i l 2 Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 1973, S. 596/597. na Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g /Herzog, A r t . 109 (1970) RN40. 114 A u f g r u n d VerwaltungsVereinbarung zwischen Niedersachsen u n d dem B u n d v o m 9. J u l i 1956 (Vgl. den RdErl. d. Nds. M f E L u F v o m 24. August 1956, NdsMinBl. 818; Verwaltungs- u n d Gebietsreform i n Niedersachsen (WeberGutachten), Bd. 1, 1969, T Z 935/936, S. 256). 115 Vgl. etwa § 1 Abs. 1 des Verwaltungsabkommens über die Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer, von 1952, die eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Rheinland-Pfalz ist. Z u r Willensbildung i m Verwaltungsrat der Hochschule: § 4 Abs. 4 (je ein Vertreter der beigetretenen Länder u n d des Bundes). ne Als nichtrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ressortierend bei dem Bundesminister für Wirtschaft (Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 1973, S. 245 - 248). 117 Vgl. Gunter Kisker, Kooperation, 205; Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Nordrhein-Westfalen, 1971, S. 32. ne Dieter Aderhold, Kybernetische Regierungstechnik, 174 -181. — Vgl. das Gesetz v o m 22. J u l i 1974 (BGBl. I 1505) u n d Umweltgutachten 1974, T Z 683 - 693 (S. 185/186: Umplis).

124

§

Die Verfassung u n d die

s r a t n

Die äußerst zurückhaltende Verwendung des Kooperationstyps der gemeinsamen Verwaltung i m Grundgesetz selbst legt die Vermutung nahe, daß gemeinsame (entscheidende 120 ) Aktivitäten und Institutionen dem Verwaltungsföderalismus des Grundgesetzes fremd sind 1 2 1 . Diese Einsicht w i r d dadurch erhärtet, daß nicht einmal die Oberfinanzdirektion en bloc eine Mischbehörde darstellt, sondern sie sich vielmehr bis auf das Präsidialbüro (Oberfinanzpräsident) und die Oberfinanzkasse (Oberfinanzkassenleiter) nach Abteilungen geschieden i n die Verwaltungssphäre des Bundes oder des jeweiligen Landes einstellt 1 2 2 . Auch die Gemeinschaftsaufgaben stellen nach Abschluß der mischverwaltenden Planungsphase keine gemeinsame Realisation der Vorhaben bereit 1 2 3 . Schließlich versteht sich das „Zusammenwirken von Bundesund Landesfinanzbehörden" i m Rahmen des Art. 108 Abs. 4 S. 1 GG zu gemeinsamer Aufgabenerfüllung nur als ultima ratio der föderativen Doppelverwaltung i m Aufgabenbereich 124 . I m Ergebnis bedeutet alles dies zusammengenommen, daß wegen der Gefährdung und des Unterlaufens der grundsätzlichen föderativen Trennung durch kontinuierlich kollaborierende und institutionell verquickte Verwaltungen des Bundes und der Länder, an die Zulässigkeit gemeinsamer Verwaltungen überaus strenge Anforderungen gestellt werden müssen 125 .

119 Einen Eindruck von der Vielgestalt der Bund-Länder-Ausschüsse v e r m i t t e l t : Renate Kunze, Kooperativer Föderalismus i n der Bundesrepublik, 1968, S. 127 - 130 u n d 135 - 148. 120 Die weite Spannbreite innerhalb gemeinsamer Institutionen v o n der entscheidenden Stelle bis zur beratenden u n d n u r dienstleistenden BundLänder-Einheit legt nahe, eine weitere Ebene der Differenzierung nach der Gewichtigkeit (Intensität) der Misch Verwaltung anzulegen; dazu: § 12. H i e r gilt erst, das Erscheinungsbild gemeinsamer Verwaltungen zu zeichnen. 121 Vgl. etwa Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 264, 267-269; Erich Gerner, Misch Verwaltung, B a y V B l . 1955, 195; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 487/488. 122 Vgl. oben § 4 I. J2 3 Gunter Kisker, Kooperation, 285 - 293. — Sogar die Notstands Verfassung zielt nicht auf eine gemeinsame B u n d u n d Länder übergreifende V e r waltung. 1 2 4 Vogel / Wachenhausen, B K , A r t . 108 (1972) R N 128- 130; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 108 (1970) R N 6. 125 Vgl. die strengen Beurteilungen bei Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. (S. 113/114); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 36, 38, sowie die i n F N 105 genannten Arbeiten Rolf Grawerts u n d Burkhard Tiemanns. — Die Auffassung Walter Rudolfs, i n : Erichsen/ Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 423, die „Einrichtung . . . gemeinschaftlicher Verwaltungsapparate (sei) bislang (?) verfassungsrechtlich u n bedenklich" ist unhaltbar; der dort i n F N 40 zitierte Gunter Kisker (Kooperation, 246 ff.) behandelt an der angeführten Stelle „Ländergemeinschaften". Z u undifferenziert auch Friedrich E. Schnapp, i n : v . M ü n c h (Hrsg.), Grundgesetz, A r t . 20 R N 10.

I I I . Koordinationsstufen der Mischverwaltungen

2. Konvergierende

125

Verwaltung

Ein Zusammenwirken mittlerer Reichweite stellt das den Partner entscheidend beeinflussende oder konvergierende 126 Verwalten 127 dar. Bund und Länder unterwerfen sich dem Prinzip des Gebens und Nehmens und fügen i n einer funktionenstrukturierten Zusammenarbeit m i t dem Blick auf das gemeinsame Ziel verschiedene, jedoch komplementäre Institutionsteile oder Handlungsstücke zu einer organischen Einheit zusammen 128 . Die konvergierende Verwaltung unterscheidet sich von der gemeinsamen Verwaltung dadurch, daß i m ersten Falle ein Partner die zu erledigende Angelegenheit federführend i n der Hauptsache i n den Griff nimmt, der Partner aber als Conditio sine qua non für den Bestand des gesamten Organisationsgefüges oder für das Zustandekommen der Verwaltungsentscheidung der steuernden M i t w i r kung durch den bündischen Sozius bedarf 1 2 9 . I n der Nomenklatur des Staats- und Verwaltungsrechts werden diese Mitwirkungsentscheidungen institutionell gesehen als Eingliederung, instanzielle Verschränkungen, Rechtsmittelzüge und Dacheinheiten und i m Blickwinkel des materiellen Organisationsrechtes als Initiativ- und Vorschlagrechte, Einvernehmen, Einverständnis, Zustimmung, Genehmigung, Bestätigung, Einspruch und Weisung bezeichnet 130 . I m Rahmen des konvergierenden Verwaltens zwischen Bund und Ländern zeigt das Grundgesetz und die Verfassungswirklichkeit mannigfache Nuancierungen der Mischverwaltungen. Hinzuweisen 1 3 1 ist auf die Weisungsrechte des Bundes gegenüber der Landesverwaltung i m Rahmen der A r t . 84 Abs. 5 S. 1 und 85 Abs. 3 S. 1 GG, die einvernehmende Bestellung der Leiter der Mittelbehörden (Art. 85 Abs. 2 S. 3; 108 Abs. 2, S. 3 GG), die Herstellung des Einvernehmens gemäß § 89 Abs. 3 GG, einige Kriegsfolgenormen (Art. 119 S. 2; 120 a Abs. 1 S. 2 2. HS.; 128 GG) und die Bund-Länder-Ingerenzen auf dem Gebiet der Notstandsverfassung i m weiteren Sinne. Darüber hinaus sind i n einer Fülle von einfachen Gesetzen und Vereinbarungen die getrennten Verwaltungsräume von Bund und Ländern übergreifende Mitwirkungsrechte vorgesehen 132 . 126 I m Sinne von: „sich einander nähern", „demselben Ziele zustreben". Vgl. die Konvergenzlehren i n Biologie u n d Politikwissenschaft. 127 Jakobus Wössner, Soziologie, 205, 209, 289; Gunter Kisker, Kooperation, 180/181. 128 Vgl. etwa die i n s t r u k t i v e n Beispiele bei Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nd. 490 - 499. 129 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. a) 2. (S. 113) u n d c) (S. 114 bis 116). ι 3 0 I m einzelnen unten § 22. 131 Ausführlich oben § 41. 132 Genannt seien: §2 Abs. 6, S. 1 BFernstrG; §5 Abs. 5 B K r i m A G ; § 3

126

§

Die Verfassung und die

s r a t n

Die Vielfalt und die Häufung konvergierender Bund-Länder-Zusammenarbeit legt die Vermutung nahe, daß die These des generellen Verbots der Mischverwaltung i n diesem Bereich nicht haltbar ist 1 3 3 . Die nähere Bestimmung der Zulässigkeit konvergierender Mischverwaltung setzt jedoch weitere Felduntersuchungen insbesondere bezüglich der Variablen „Intensität der M i t w i r k u n g " , „Aufgabenbereich" sowie „staatszielbestimmender Verantwortung" und der Parameter „Rechtsund Sozialstaat" und „Parlamentarismus" 1 3 4 voraus. 3. Unterstützende

Verwaltung

Der schwächste Typ bündischer Kooperation schließlich ist das Hilfshandeln oder die unterstützende Verwaltung 185. I m Unterschied zu der gemeinsamen und konvergierenden Verwaltung gewinnt der Helfende keinen direkt entscheidenden Einfluß auf das Organisationsgefüge und die Verwaltungsentscheidung des Partners, sondern stellt sich dem Partner anhörend, berichtend und beratend zur Seite. Ausgestaltungen des Hilfshandelns sind informierende Beteiligungen, unverbindliche Stellungnahmen, Anhörungen und Benehmenserfordernisse 136 . Die nicht entscheidungskompetente Partizipation an Verwaltungen des föderativen Partners hat i m Grundgesetz expressis verbis nur an zwei Stellen Ausdruck gefunden: einmal bezüglich der Benehmenspflicht mit den Landesregierungen bei Personalentscheidungen i m Rahmen bundeseigener Abgabenverwaltung (Art. 108 Abs. 1 S. 3 GG) und zum anderen hinsichtlich des institutionalisierten Zusammenwirkens bei der Bildungsplanung in Koordinierungs-Gremien (Art. 91 b GG) 1 3 7 . Auf der Ebene der föderativ unterstützenden Verwaltung ist die ausdrückder Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit von 1934; § 44 B K a r t G . — Vgl. unten § 22. 133 v g l . die unterschiedlichen Beurteilungen etwa bei Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 193 - 195, u n d Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 57 - 76, sowie andererseits Rudolf Werner Füßlein, Misch Verw a l t u n g oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 1 - 4 , und Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 485 - 492. 134 vgl. die §§ 12 - 17. 135 Jakobus Wössner, Soziologie, 209. — Die Abgrenzung zur Amtshilfe (Oben § 8 I I . 1.) w i r d darin zu sehen sein, daß die Amtshilfe sich auf das nicht engagierte Bereitstellen von Zubringerdiensten beschränkt, während das Hilfshandeln (insbes. i n der F o r m des „Benehmens") auf politischen Einfluß durch Uberzeugen i n Sachfragen angelegt ist. Insofern m i ß t sich das Hilfshandeln oder die Hilfsinstitution ein partizipatives Element (Walter Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, V V D S t R L 31 [1973] 179-265) bei; Hill / Fehlbaum / Ulrich, Organisationslehre 1, 1974, S. 82 - 85 (Einflußversuche durch Argumente). 136 Dazu unten § 23 I. u n d I I I . 137 Z u der Kompetenz der Beratungsausschüsse i m Rahmen der Bildungsplanung: v. Mangoldt / Klein, A r t . 91 b, I V . 4. b). (S. 2651/2652).

I V . Häufung v o n Mischverwaltungen

127

liehe verfassungsrechtliche Anerkennung der bündischen Beistandspflicht nicht vonnöten 1 3 8 . Denn das stete Bemühen und die Förderung eines guten, bundesfreundlichen Verhältnisses und eines solidarischen Verwaltungsablaufes gehört jenseits äußerer Korrektheit und buchstabengerechter formaler Rechtserfüllung zu den föderativen Grundpflichten 139 des Bundes und der Länder. Der i n dieser Rechtspflicht liegende Zwang zur Kommunikation und Verständigung 1 4 0 versteht sich als Sicherung bundesstaatlicher Homogenität und als Schutz gegen das Gegeneinanderregieren und Gegeneinanderverwalten zu Lasten einheitlicher Zielvorgaben des Gesamtsystems. Verwaltungsabsprachen 141 und das Bereitstellen von meinungsbildenden und integrierenden Kommunikationsrunden 1 4 2 und verwaltungstechnischen Hilfsdiensten 1 4 3 sind allesamt dem bündischen Gedanken angemessene und notwendige und in aller Regel verfassungsrechtlich unproblematische M i t t e l bundesstaatlicher Courtoisie 144 . I V . Häufung von Mischverwaltungen in bestimmten Verwaltungsbereichen

Nicht ohne Bedeutung für die Beurteilung unterverfassungsrechtlicher Mischverwaltungen ist die augenfällige Häufung gemischter Bund-Länder-Verwaltungen i n einigen Verwaltungsbereichen. Es ist 138 v g l . Wieland Hempel , Bundesstaat, 36; Gunter Kisker , Kooperation, 47 ff., 166- 168; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . 2 (S. 2574). 139 BVerfGE 1, 299-322 (315); E 4, 115- 142 (141/142); E 12, 205-264 (254/259); E 13, 5 4 - 9 7 (75 - 77); E 14, 197 - 2 2 1 (215); E 34, 9 - 4 5 (20/21; 38/39; 44/45). 140 Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 108 - 110; Heinz Lauf er, Das föderative System, 60/61; 153. 141 Streitfälle über die Grenzen des Hilfshandelns liegen i n den Randbereichen zur konvergierenden V e r w a l t u n g (Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 [1961] R N 6 1 : Berichtspflichten könnten i n Bundesaufsicht umschlagen; Helmut Darmstadt, Misch Verwaltung, 95: „übermäßige" Information sei von der Verfassung nicht gedeckt). — Vgl. unten § 23 I I . 142 § 31 GeschOBReg v. 11. M a i 1951 (i. d. F. der Bek. v o m 23. Januar 1970, GMB1. 50) ; § 74 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, GGO I (abgedruckt bei Lechner / Hülshoff, Parlament u n d Regierung, 3. A u f lage, 1971, S. 360 - 460). Vgl. auch die Zusammenstellung einiger K o m m u n i kationsgebilde bei Renate Kunze (FN 119). 143 Etwa die unabhängige Gutachterstelle bezüglich der Filmbewertung i n Wiesbaden, die formell dem Lande Hessen zugeordnet ist. Hierher gehören auch praktisch gemeinsam unterhaltene Verwaltungs (hoch) schulen, sowie die Physikalisch-technische Bundesanstalt. — Vgl. oben die F N 115 - 119. 144 Klaus Schumann, Das Regierungssystem i n der Schweiz, 1970, S. 276; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 13 u n d A r t . 83 (1961) R N 6 1 ; Rudolf Werner Füßlein, Mischverwaltung oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 1 - 4 (1); Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 76; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 31 ff.; 36; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 206; Theodor Schramm, Staatsrecht I, S. 130.

128

§11 Die Verfassung und die MischVerwaltung

zu vermerken, daß Mischverwaltungen vornehmlich bei dem Vollzug verwaltungstechnisch anspruchsvoller Bundesprogramme auf dem Gebiet des staatlichen Ausnahmezustandes und Katastropheneinsatzes, i m Zusammenhang mit der auslandsberührenden Verwaltung 1 4 5 und schließlich auf dem Sektor der progressiven und ihrer Natur nach unitarischen Aufgaben des modernen Industriestaates bezüglich der Wirtschafts- und Sozialpolitik 146 auftreten. Die gegenständlichen Schwerpunkte wirtschafts- und sozialpolitischer Mischverwaltungen liegen zum einen i n der Bewältigung staatsbürgerlicher Versorgung, i n den Infrastrukturmaßnahmen der Finanzreform von 1969 unter Einschluß der parakonstitutionellen Fondsverwaltung und i n der Verkehrspolitik sowie andererseits in der Ausbildung institutioneller Mischstrukturen bezüglich der mit den genannten Aufgabenkomplexen befaßten Finanz-, Lastenausgleichs-, Verkehrs- und Sozial Verwaltungen. V. Erstes Zwischenergebnis (§§ 9 - 1 1 )

Zur Signatur des grundgesetzlichen Bundesstaats gehört die verfassungsrechtlich vorausgesetzte Verwaltungskooperation (oben § 10). Die Zusammenarbeit ist jedoch durch das Grundgesetz kanalisiert. Der Bund bedarf zur Verwaltungsführung und zur Einrichtung von Verwaltungsstellen in jedem Fall eines ausdrücklichen oder stillschweigend anerkannten Verfassungstitels (§§10, 11). Zur Beurteilung des grundgesetzlich nicht abgesteckten Kooperationsfeldes setzen die verfassungsrechtlichen Mischverwaltungen Maßstäbe. Die Gründe und Zwecke für die Einstellung von gemischten BundLänder-Verwaltungen i n das Grundgesetz lassen sich auf folgende Gesichtspunkte reduzieren. I h r Vorliegen sind Indizien für die ausnahmsweise Anerkennung einer Mischverwaltung: (1) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfordern i n Grenzbereichen i m Lichte einer Kosten-Nutzen-Analyse die gemischte V e r w a l t u n g (II. 1.). (2) Das bündische Gesamtsystem bedarf homogener Verwaltungen u n d I n stitutionen i n B u n d u n d Ländern, deren Sicherung mischverwaltenden Mechanismen überlassen ist (II. 2.). (3) Die interföderative Solidarität von B u n d u n d Ländern w i r d durch gemischte Verwaltungen i m Interesse bündischer Integration und der Realisierung gesamtstaatlicher Zielvorgaben gefördert (II. 3.). (4) Katastrophen und staatliche Notfälle zwingen die föderativ geteilte V e r w a l t u n g aus Effizienzgründen zur zeitlich befristeten einheitsstaatlichen Verwaltungsballung (II. 4.). ΐ4δ Beispiele sind i n §§ 22 I I . 3. c), 26, 27 genannt. Vgl. auch § 17. Μ v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . 1. (2573/2574); Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 183 ff.; 190 ff.; 206 ff. — Praktische Beispiele für die einzelnen Verwaltungsbereiche sind oben I I . u n d I I I . genannt worden und sind zudem aus den §§ 22 ff. ersichtlich.

129

I. Selbstbeschränkung

(5) Logische Ausnahmeerscheinungen i m föderativ geteilten Aufgabenfeld machen Mischverwaltungen i n bundesstaatlichen Grenzbereichen u n u m gänglich (II. 5.).

Das Zusammentreffen mehrerer Punkte verstärkt die Vermutung für die Zulässigkeit der gemischten Verwaltung. Grundgesetzliche Mischverwaltungen vollziehen sich i n drei Kooperationsstufen, deren verfassungsrechtliche Analyse folgende Bewertung entwirft: (1) Das gemeinsame Verwalten u n d die gemeinsame tution ist i n aller Regel unzulässig ( I I I . 1.).

Bund-Länder -Insti'

(2) Die den Partner entscheidend beeinflussende oder konvergierende Verwaltung sowohl i m materiellen wie institutionellen Bereich zeigt eine Fülle verfassungsrechtlicher Vorbilder. Die Zulässigkeitsbeurteilung erfordert weitere Differenzierungen ( I I I . 2.). (3) Die unterstützende Verwaltung durch Hilfshandeln u n d Kommunikationsrunden ohne unmittelbar steuernde Befugnisse des Partners ist regelmäßig unbedenklich ( I I I . 3.).

§ 12 Das Recht zur Selbstbeschränkung und die Intensität der mischverwaltenden Zusammenarbeit

Ohne Bedenken zulässig wäre die Mischverwaltung insbesondere auf dem Sektor konvergierender Zusammenarbeit durch Einvernehmenserfordernisse und institutionelle Eingliederungen, wenn die föderativen Partner ihre ausschließliche Zuständigkeit zugunsten der Bundes- oder Landesverwaltung selbstbeschränken dürften oder wenn die Mischverwaltung i n ihrer Intensität nicht an die Schwelle grundgesetzlich geächteter Kooperationsformen heranreichen würde. I . Das Recht zur Selbstbeschränkung

Mischverwaltungen erfordern ein verfassungsrechtliches und faktisches Equilibrium der Machtverhältnisse zwischen den dualistischen Verwaltungsblöcken 1 . Besteht diese Ausgeglichenheit nicht, ist die Gefahr übermächtig, daß der Überlegene dem Schwächeren via (scheinbarer) Gemeinsamkeit seine Vorstellungen und Entscheidungen oktroyiert 2 .

ι Vgl. oben § 1. I I . 2 Gunter Kisker, Kooperation, 161/162; Hill / Fehlbaum / Ulrich, tionslehre 1, S. 73 - 103; 115 - 121. 9 Loeser

Organisa-

130

§ 12 Selbstbeschränkung u n d Intensität der Zusammenarbeit

1. Der Grundsatz der Nichtverfügbarkeit der Verfassungskompetenzen Ausgehend von dem Selbstverständnis der Verfassung als grundlegendes und allen anderen Rechtsquellen vorgehendes Regelungsund Verfahrensgefüge insbesondere zwischen den Staatsorganen und Machtträgern, denen ein System von Funktionen und Kompetenzen zugeordnet ist, entziehen sich die grundgesetzlich abgesteckten A u f gabenbereiche und Institutionsmuster der Verfügung durch die Pouvoirs constitués (einfache Gesetzgeber, Regierung und Verwaltung) 3 . Das föderative Strukturprinzip der bundesstaatlich geteilten Verwaltungen und der ihnen grundgesetzlich überantwortete Aufgabenkreis ist deshalb der Disposition der Gesetzgeber i n Bund und Länder und der Verwaltungen entrückt 4 . 2. Ausnahmen vom Satz der Nichtverfügbarkeit

der Kompetenzen

a) Ingerenzen des Landes auf die Bundesverwaltung? Es ist häufig 5 die Auffassung vertreten worden, gegen eine Mischverwaltung sei jedenfalls dann nichts einzuwenden, wenn der Bund i m bundeseigenen Verwaltungsbereich der Landesverwaltung eine über das i m Grundgesetz zuerkannte Maß hinausreichende M i t w i r kungsbefugnis einräume. Denn es bestünde nach den historischen Erfahrungen der föderativen Verwaltungsentwicklung nicht die Gefahr, daß die Verwaltungsmacht des Zentralstaates von den Gliedstaaten her ausgehöhlt werde. Weiterhin spreche der i n dem Schutz der Landesverwaltung vor der Umklammerung durch den übermächtigen Bund begründete Normzweck des dualistischen Verwaltungssystems i n der Bundesrepublik für die Zulässigkeit, die Sphäre der Bundesverwaltung von der Länderseite zu durchstoßen 6 . Schließlich zeige vor allem 3 Karl Loewenstein, Verfassung, Verfassungsrecht, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Bd. V I (1972) Sp. 614 - 654 (617-621; 626-630); Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 1 1 - 1 6 ; 7 7 - 8 2 ; Arthur Kreuzer, Zuständigkeitsübertragungen bei Verfassungsrichterwahlen u n d Immunitätsentscheidungen des Deutschen Bundestages, i n : Der Staat 7 (1968) 183-206 (184/185); Klaus Lange, Verkehr, 294. V o m Ausgangspunkt grundsätzlicher Verfügbarkeit der Kompetenzen gelangt Wieland Hempel (Bundesstaat, 256 - 267) „anhand der speziellen Normen des Grundgesetzes" praktisch zum gleichen Ergebnis. Vgl. auch Hans J. Wolff, i n : W o l f f / Bachof, Verwaltungsrecht I , §26111. (S. 140/141). 4 Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 47; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 17. 5 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 216-218; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 40; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 194; Theodor Maunz, ebd. (FN 4), R N 1 8 ; Jörg Schlüter, Zusammenwirken von Verwaltungsbehörden, Diss. Münster 1966, S. 27 - 30.

I . Selbstbeschränkung

131

die „das Wesen unseres Bundesstaates konstituierende Vorschrift" 7 des A r t . 50 GG, daß die M i t w i r k u n g der Länder an der Bundesverwaltung wünschbar sei. Ingerenzen der Länder auf die Bundesverwaltung verböten sich nur dann, wenn aus dem Sinn der A r t . 50 ff., 83 ff. GG deren Ablehnung hervortrete 8 . Diese Ansicht ist jedoch nur dann zu teilen, wenn vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Strukturprinzips „Ungleichheit von Bund und Ländern" 9 die Preisgabe partieller Bundeskompetenzen allein an dem faktischen und rechtlichen Ubergewicht des Bundes gegenüber den Ländern zu messen wäre. Ins Auge jedenfalls springt i n erster Linie das reichhaltige grundgesetzliche und das auf dem Gebiet zentralstaatlicher Subventionen mehr verschwiegene Steuerungsinstrumentarium des Bundes zu Lasten der Länder. Direktionsmöglichkeiten des Bundes begründen sich vor allem durch ein völliges Ausschöpfen seiner Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74, 75 GG), den Ausbau bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 3 GG), die Weisungsbefugnisse und Verwaltungsanordnungen i m Rahmen der A r t . 84 und 85 GG, die Verantwortung für die Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG), die Verteilung des Ländersteueraufkommens (Art. 107 GG) und schließlich durch die Stützung der Landeshaushalte durch Bundesmittel 1 0 . Demgegenüber fallen die Einflußrechte der Länder auf die Bundesverwaltung nicht ins Gewicht 1 1 . Das politische Ubergewicht des Bundes und die damit heraufbeschworene Gefahr des Umschlags gemischter Bund-Länder-Verwaltungen i n die einseitige Herrschaft des Stärkeren erweist sich deshalb als schlagkräftiges Argument gegen eine Kompetenzverschiebung von Landesangelegenheiten auf den Bund. Die Kehrseite des zentralstaatlichen Steuerungsvorsprungs gegenüber den Gliedstaaten ist jedoch die Belastung des Bundes m i t der β Vgl. auch Hans Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 11 oben. 7 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 217. 8 Rolf Grawert, ebd., 218; Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 246; Theodor Maunz u n d Erich Gerner, ebd. (FN 5). — Z u r Bedeutimg des A r t . 50 GG siehe jedoch Hamann / Lenz, 479, u n d oben § 7 I I . 2. 9 Gunter Kisker, Kooperation, 8 6 - 9 4 ; 158- 168; ders., Neuordnung des bundesstaatlichen Kompetenzgefüges, Der Staat 14 (1975) 169 -199 (177) ; Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 5 7 - 8 3 ; 288-313; a. A . etwa: Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 186 ff.; 216-219; Roman Herzog, Demokratischer Bundesstaat, DÖV 1962, 81 - 87. 10 BVerfGE 13, 54 - 97 (77 - 81). Beredten Ausdruck dieser Gefahr geben die Berichte Arnold Köttgens, i n : JöR 3, 67 ff.; 11, 173 ff.; vgl. auch Herbert Krüger, Staatslehre, 908 - 918, u n d Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 1 5 ; Josef Kölble, Reform der Gemeinschaftsaufgaben, DVB1. 1972, 701 - 712 (705). 11 Oben § 2 I I I . 9*

132

12 Selbstbeschränkung u n d Intensität der Zusammenarbeit

Gesamtverantwortung für Bestand und Funktion des bündischen Gemeinwesens 12 . Der Bund und die Bundesverwaltung sind deshalb die Hüter gesamtstaatlicher Interessen 13 . I m Zusammenhang mit dieser Wachaufgabe zugunsten der Einhaltung der föderalistischen Institutionsund Verfahrensordnung des Grundgesetzes obliegt dem Bund auch, dafür zu sorgen, daß die dualistische Verwaltungsordnung nicht durch M i t w i r k u n g der Länder an der Bundesverwaltung i n Frage gestellt w i r d 1 4 . Es leuchtet deshalb ein, daß das grundgesetzlich entworfene föderative Verwaltungsgefüge nicht nur durch den Zugriff des Bundes auf die Landesverwaltung, sondern auch i n Stoßrichtung von den Ländern auf die Bundesverwaltung durch eine Öffnung der Zentralstaatsverwaltung gegenüber dem Ländereinfluß 15 aus der Waage gebracht werden kann. b) Die Selbstbeschränkung Die Feststellung der grundsätzlichen Unabänderbarkeit des verfassungsrechtlich fixierten bundesstaatlichen Verwaltungssystems sowohl durch den (einfachen) Bundesgesetzgeber als auch durch exekutivische Instanzen beantwortet zugleich die Frage, ob sich ein föderativer Partner seiner grundgesetzlich zugeordneten Verwaltungsbefugnisse i m Wege der Selbstbeschränkung 16 ganz oder teilweise zugunsten des anderen Teils begeben darf. Da der Satz „volenti non fit injuria" 17 nur i m Bereich disponibler Rechtspositionen gilt, die bundesstaatlichen Verwaltungszuständigkeiten jedoch wegen der durchgängigen Wirkung des institutionellen und materiellen Gesetzesvorbehalts i m deutschen Bundesstaatsrecht 18 und mangels einschlägiger Dispense für föderative 12 Gunter Kisker, Kooperation, 163 - 166. !3 Konrad Schmittner, Z u r Position der Bundesexekutive i m System der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau, WissR 6 (1973) 227-243 (235-237); Herbert Bethge, Bund-Länder-Streitverfahren, i n : Der Staat 10 (1971) 492 ff.; Walter Hamel, Staatsrecht I, 174/175; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 187 - 190. 14 Gunter Kisker, Kooperation, 204; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 41 ff., 46 unter 4.; ders., Gemeinschaftsaufgaben, 51/52; Otto Bachof ! Gunter Kisker, Rechtsgutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Staatsvertrages über die Errichtung der Anstalt „Zweites Deutsches Fernsehen", 1965, S. 36 - 38. is Vgl. B a y V e r w G H E 8 1 1 1 3 - 1 3 1 (123 ff.) (PostVereinbarung; oben § 6 1 . 4 . u n d unten § 20 I I . 3. c)). Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 1 3 - 1 5 ; w o h l auch Franz Knöpfle, Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern, i n : Der Staat 8 (1969) 94/95; so jetzt auch Theodor Maunz, V e r w a l tungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern i n der BRD, i n : Die V e r w a l t u n g 4 (1971) 231 - 237 (234, 2. Abs.). ι 6 Vgl. die Darstellungen bei Wieland Hempel, Bundesstaat, 4 0 - 5 4 ; 256 bis 267; Bachof ! Kisker, Rechtsgutachten Z D F (FN 14), S. 36 - 38 (38); Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 79, 90 ff.; Walter Rudolf, B u n d u n d Länder, 35 -38. 17 Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 47; Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz des Bundes, 147.

I. Selbstbeschränkung

133

Kompetenzverlagerungen nicht verfügbar und verzichtbar sind, verwehrt die föderative Ordnung des Grundgesetzes eine teilweise Verschiebung von Verwaltungsbefugnissen auf den bündischen Partner mit der Folge von Mischverwaltungen 19 . Ungeachtet dieser verfassungsrechtlichen Bedenken haben sich eine Reihe von Zuständigkeitsverschiebenden Regelungen teils auf Grund Gesetzes teils durch Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern eingestellt. Abweichungen von der grundgesetzlichen Kompetenzordnung durch Gesetz stellen die Uberantwortung von Bundesfmanzaufgaben auf das Freihafenamt Hamburg der Freien und Hansestadt Hamburg gemäß § 14 FVG 2 0 , die verklausulierten Zuständigkeitsverwicklungen i m Rahmen der versicherungsaufsichtsrechtlichen Befugnisse des Bundesaufsichtsamtes und der zuständigen Landesbehörden ( § § 2 - 7 BAG 2 1 ), die Aufgabenverschiebungen auf dem Gebiet der Schiffahrtspolizei 22 und durch vereinbarte Landesauftragsverwaltungen 2 3 sowie die verkappte Selbstbeschränkung der obersten Landesverkehrsbehörden zugunsten der schiedsrichterlichen Entscheidungsbefugnis des Bundesministers für Verkehr nach § 11 Abs. 4 PBefG 2 4 dar. I m Vertragswege wurde eine Fülle von Verfassungseinwirkenden, gesetzestangierenden, zuständigkeitsbestimmenden, mischverwaltungsbegründenden und Mischinstitutionen errichtende Ver waltungsabkom18 BVerfGE 1, 1 4 - 6 6 (LS: 30); Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 9 4 - 9 9 ; 218 - 221; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 95 (S. 85). I m Bereich der Gesetzgebung sieht A r t . 71 G G eine Selbstbeschränkung des Bundes vor. is Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 177 ff., 212 ff.; 270; Fritz Ossenbuhl, Verwaltungsvorschriften, 381/382; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 38; Helmut Darmstadt, MischVerwaltung, 4 0 - 4 2 ; Jürgen Harbich, Bundesstaat, 92 ff.; Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht, 153. a. Α.: Erich Gerner, Misch Verwaltung, B a y V B l . 1955, 194, u n d Rudolf Werner Füßlein, Mischverw a l t u n g oder Mitverwaltung? DVB1. 1956, 1 - 4 (4), f ü r den Bereich der Bundesbeschränkung; zu pauschal: Theodor Schramm, Staatsrecht I, 130/131. 20 Finanzverwaltungsgesetz i n der Fassung des Finanzanpassungsgesetzes v o m 30. August 1971 (BGBl. I 1426, 1427), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 18. März 1975 (BGBl. I 705). — Frank Uwe Tidick, Die Verwaltungsorganisation des Hamburger Hafens, (Masch.) Diss. H a m b u r g 1969, S. 158 - 170; Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung, 1956, S. 376, 432, 438; Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, 381. 21 Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes f ü r das V e r sicherungs- u n d Bausparwesen v o m 31. J u l i 1951 (BGBl. I 480), ergänzt durch Gesetz v o m 22. Dezember 1954 (BGBl. L 501). — Prölss / Schmidt / Sasse, Versicherungsaufsichtsgesetz, 6. Auflage, 1971, S. 39 ff.; Werner Weber, Versicherungsaufsicht, ZVersWiss. 57 (1968) 227-249 (230). 22 Vgl. §11 F N 56. 23 Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 124-142; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 218 insb. F N 57. 24 Personenbeförderungsgesetz v o m 21. März 1961 (BGBl. I 241), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 13. J u n i 1974 (BGBl. I 1281).

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12 Selbstbeschränkung u n d Intensität der Zusammenarbeit

men25 geschlossen. Die vereinbarliche Koordinierung der Bund-LändeiVerwaltung ist praktisch ungleich größer und dichter, als nach dem dualistischen theoretischen Verwaltungskonzept erwartet werden dürfte 2 6 . Beispielshaft erwähnt seien das Lindauer Abkommen 2 7 , die Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder 2 8 , die Vereinbarung über die Errichtung der „Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer" 2 9 , die Vereinbarung bezüglich des Deutschen Polizeisportkuratoriums 30 , das Übereinkommen über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes i m Verwaltungswesen 31 und schließlich die Abkommen zur Instituierung schlichter Koordinierungsgremien i m Rahmen von A r t . 91 b GG 3 2 , des Wissenschaftsrats 3^ des Deutschen Bildungsrats 3 4 , informeller Arbeitskreise und Besprechungen 35 . Vom Ausgangspunkt der rigiden Trennung der Verwaltungen i n Bund und Ländern stellen alle diese Übereinkünfte Selbstbeschränkungen eines Partners dar, da die Verwaltungskompetenz für jedes einzelne Sachgebiet grundsätzlich entweder dem Bund oder den Ländern zugewiesen ist. Die Spannbreite praktischer Selbstbescheidung erstreckt sich dabei zwischen den Polen verfassungskonformer mehr informeller Koordinierungs- und Beratungsgremien und informativer Partizipation (unterstützende Verwaltung) und auf der anderen Seite der beschlußkompetenten gemeinsam errichteten oder betriebenen Institutionen und der Mitentscheidungsrechte (gemeinsame oder konvergierende Verwaltung). Eine grundlegende Abschichtung und Beurteilung der einzelnen A b kommenstypen vertraglich selbstbeschränkender Zuständigkeitsverrückung hat Rolf Grawert 36 herausgearbeitet. Uber seine Ergebnisse 37 sei kurz referiert: 25 Die Typisierung nach Abkommensgruppen basiert auf der grundlegenden A r b e i t von Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 164 - 282. 26 Werner Weber, Versicherungsaufsicht, ZVersWiss. 57 (1968) 231. 27 Wolfram Busch, Die Lindauer Vereinbarung u n d die Ständige V e r tragskommission der Länder, Diss. Tübingen 1969, S. 89; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 45 (S. 17 - 19). — Vgl. unten § 29. 28 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 211/212; 337/338; die A b k o m m e n sind 1970/1971 novelliert worden: z.B. HessStAnz. 1971, 44f., bezüglich des Landes Hessen. 20 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 322/323. so Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 244. 31 Bernhard Duvenbeck, Überlegungen zur Ausbildung u n d Prüfung i m höheren technischen Verwaltungsdienst, D Ö V 1974, 161 - 166. 32 v. Mangoldt / Klein, A r t . 91 b, I V . 4. b) (S. 2651/2652). 33 Gunter Kisker, Kooperation, 325 - 326. 34 Gunter Kisker, Kooperation, 333. 35 Renate Kunze, Kooperativer Föderalismus, 135 -148. 36 Verwaltungsabkommen, 164-282.

I. Selbstbeschränkung

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(1) Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d L ä n dern sind untersagt. Das gilt sowohl f ü r verfassungsändernde, - e r gänzende u n d -aufhebende (164/16538) A b k o m m e n ; verfassungslückenfüllende Vereinbarungen sind n u r i m Wege der Verfassungsänderung statthaft (165/166) 39 ; Verfassungsinterpretierende A b k o m m e n sind überflüssig, da sie sich bei Lichte besehen auf eine authentische Interpretation des Verfassungstextes reduzieren (167/168). (2) Gesetzestangierende Verwaltungsabkommen sind unzulässig soweit Gesetzesvorbehalte (Art. 20 Abs. 3 GG) reichen. Gesetzeswidrig ist deshalb das A b k o m m e n über die Ausübung der Paßnachschau, da diese Aufgabe bundeseigener V e r w a l t u n g überantwortet ist (169 - 176). (3) Zuständigkeitsvereinbarungen sind n u r dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn sie nicht die „objektive Zuständigkeitsordnung des G G " verändern (177 - 204). Eine solche A b w a n d l u n g des verfassungsgeordneten Zuweisungsbereiches t r i f f t auf die einvernehmlichen alternierenden Befugnisse von Bundes- u n d Landespolizeien auf den Wasserstraßen (190/191), die Kompetenzverschiebungen bezüglich wasserbaufiskalischer Liegenschaften (180/181) sowie auf das Lindauer A b k o m m e n (185) zu. (4) Vertraglich begründete Mischverwaltungen sind n u r insoweit zulässig, als sie die grundgesetzlich anerkannten Mischverwaltungsfälle lediglich interpretieren u n d konkretisieren (205 - 224) 40 . Ohne verfassungsrechtlichen T i t e l ist deshalb insbesondere das A b k o m m e n über die Bereitschaftspolizeien der Länder bezüglich der Ingerenzen des Bundesinspekteurs (211/212). (5) Ohne verfassungsrechtliche Legitimation sind schließlich vertragliche Beteiligung sverwaltungen u n d Gemeinschaftsorganisationen von B u n d u n d Ländern grundsätzlich sowohl i n F o r m der institutionalisierten B u n d Länder Beteiligungsverwaltung (227 - 237), der Gemeinschaftsorganisation (237/238) u n d der echten Gemeinschaftseinrichtungen (239-282). Unbedenklich sind lediglich nichtbeschlußkompetente Zubringereinrichtungen 4 1 .

Die Beurteilung der Zulässigkeitsgrenzen der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern gründet sich i m wesentlichen auf den Gesichtspunkt der rigiden Trennung der Verwaltungsräume von Bund 37 Rolf Grawerts Wertungen haben weitgehende Zustimmung erfahren. Vgl. die Besprechungen von Franz Knöpf le, i n : Der Staat 8 (1969) 7 9 - 9 7 , und Theodor Maunz, i n : Die V e r w a l t u n g 4 (1971) 231 -237. Sie entsprechen tendenziell der vorgelegten Beurteilung. Eine Handkorrektur erscheint n u r bezüglich der verfassungslückenschließenden A b k o m m e n erwägenswert (Franz Knöpf le, ebd., 89). 3« Die Zahlen verweisen auf die Seiten bei Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen. 39 Vgl. F N 37 a. E. 40 Rolf Grawert v e r t r i t t allerdings die Auffassung, daß der Grundsatz strikter Impermeabilität der Verwaltungsräume von B u n d u n d Ländern n u r für die Stoßrichtung B u n d - L a n d gelte. Vgl. oben I. 2. a). 41 Die Beurteilung des Deutschen Bildungsrates u n d der Ständigen K o n ferenz der Kultusminister als rechtswidrig, erscheint zu rigoros. Sie lassen sich zwanglos als „unterstützende V e r w a l t u n g " verstehen (Oben § 11 I I I . 3.). Vgl. auch Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 52 - 56, u n d v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, V I I . (S. 2589 - 2592).

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12 Selbstbeschränkung u n d Intensität der Zusammenarbeit

und Ländern 4 2 . Da diese dem Verfassungswandel anheimgegebene Variable mit dem Verhältnis von Bund und Ländern und dem Verständnis der föderativen Verfassungsentwicklung sich ständig relativiert, erscheint es nützlich, zur Entscheidung über die Verfassungsgrenzen erlaubter Mischverwaltung die Intensität der partnerschaftlichen Einflußnahme als standardisierbares Meßinstrument 4 3 einzuführen. I I . Intensitätsstufen der Mischverwaltungen

Insbesondere das weite Feld konvergierender 44 Mischverwaltungen, gemeinsam errichteter oder gelenkter Bund-Länder-Institutionen und unterverfassungsrechtlicher föderativer Mitbestimmungsbefugnisse, zeigt, daß eine Abschichtung nach den grobrastrigen Kriterien „grundgesetzlich getrennte Verwaltungsräume" und auch nach gemeinsamer, konvergierender und unterstützender Verwaltung für eine exakte Systembildung und Entscheidungsbegründung einzelner Mischverwaltungen nicht ausreicht. Da die Stärke der Einflußnahme auf die Verwaltung des Partners vornehmlich i m Bereich konvergierender Mischverwaltung sich praktisch höchst unterschiedlich gestaltet, erfordert die Beurteilung gemischter Bund-Länder-Verwaltung eine weitere A u f fächerung der Beteiligung nach Intensitätsstufen. Eine Skalierung der „Intensität der Einflußnahme fremder Gewalt" hat Gunter Kisker 45 i n seiner pilot study bundesstaatlicher Kooperation i n Angriff genommen. Die dort vorgenommene Datenaufbereitung und die Meßergebnisse nach dem Einflußgewicht sollen wegen der grundsätzlichen Bedeutung für ein Entscheidungsleitschema gemischter Bund Länder-Verwaltungen umrissen werden: (A) Materielle u n d institutionelle Dimension (1) Die völlige oder teilweise vorwegnehmende Preisgabe verfassungsrechtlich zugewiesener Verwaltungskompetenzen u n t e r w i r f t den Verzichtenden mehr oder weniger der künftigen Steuerung durch die „auswärtige Gewalt" des föderativen Partners (188 - 207 46 ). Einem solchen Souveränitätsverlust der Länder an den B u n d oder umgekehrt w e h r t die wegen 42

S. 95.

Vgl. die Besprechung von Franz

Knöpf le, i n : Der Staat 8 (1969) insb.

48 Kurt Hella / Bernhard Rosemann, Planung u n d Auswertung empirischer Untersuchungen, 1974, S. 5 1 - 5 3 ; 81-89. 44 Oben § 11 I I I . 2. 45 Kooperation, 169 - 230. — Die Gradation der Kooperation i n der H a b i l i t a tionsschrift Gunter Kiskers ist bislang grundsätzlich positiv aufgenommen worden. Vgl. die Besprechungen von Wilhelm A. Kewenig, D Ö V 1972, 619; Burkhard Tiemann, AöR 97 (1972) 451 -459; Hans Schäfer, DVB1. 1973, 517/ 518; Paul Feuchte, Die V e r w a l t u n g 8 (1975) 106 ff. 46 Die Zahlen verweisen auf die Seiten der Schrift v o n Gunter Kisker (FN 45).

I I . Intensität der Mischverwaltungen

137

der Ungleichheit der Partner grundsätzlich starre föderative V e r w a l tungsordnung des Grundgesetzes (200 - 204). Die formal juristische Maske der Preisgabe (Delegation, Organleihe etc.) ist ohne Belang; bedeutsam ist allein, daß der föderative Partner die übertragene Aufgabe „nach eigenem W i l l e n u n d i m eigenen Interesse" w a h r n i m m t (205). (2) Fließend ist der Übergang zur Kooperationsform der Indienstnahme als Treuhänder, dem die V e r w i r k l i c h u n g von Aufgaben des föderativen Partners anvertraut ist (176 - 179). Auch diese Gestaltung ist i m B u n d Länder-Verhältnis „schlechthin verfassungswidrig". (3) Die Indienstnahme des föderativen Partners als Ste uerung sunt er wor jener durch das M i t t e l der Weisung durch den Begünstigten ist i n Randbereichen des Verwaltungsaufgabenfeldes regelmäßig unbedenklich, da Direktionsrechte den Indienstgenommenen praktisch der indienstnehmenden V e r w a l t u n g eingliedern (174 - 176). (4) Ohne verfassungsrechtlichen Verdacht sind schließlich die Importe der Verwaltungsprodukte des Partners durch Rezeption fremder V e r w a l tungshandlungen oder deren Anerkennung (182 - 187). (B) Zeitliche Dimension Die Intensität der Bund-Länder-Kooperation w i r d darüber hinaus beeinflußt durch die vertraglich fixierte oder tatsächliche Dauer des föderativen Zusammenwirkens (208 - 216). (C) Faktische Entscheidungsfestschreibung chen" zwischen B u n d u n d Ländern

durch „unverbindliche

Abspra-

Schließlich bedarf auch das grundsätzlich unverdächtige B u n d - L ä n d e r Instrumentarium der Zusammenarbeit des Augenmerks, ob die E n t scheidungsprozesse f ü r den grundgesetzlich allein kompetenten Partner „offen" bleiben oder nicht vielmehr durch den faktischen Druck von Konferenzen hinter den Konferenzen präjudiziert werden (226 - 230V Das E r g e b n i s dieser I n t e n s i t ä t s s t u f u n g d e r Z u s a m m e n a r b e i t s p r i c h t eine Reihe v o n g e m e i n s a m e r r i c h t e t e n u n d gesteuerten B u n d - L ä n d e r I n s t i t u t i o n e n v o m V e r d a c h t der V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t f r e i . A u s p r ä g u n gen unterstützender V e r w a l t u n g sind dabei v o r n e h m l i c h Einrichtungen, die Leistungen auf A b r u f durch die föderativen Partner bereitstellen: d i e Hochschule f ü r V e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t e n Speyer, die P o l i z e i f ü h rungsakademie i n H i l t r u p , der Deutschlandfunk i n K ö l n , die M a x Planck-Gesellschaft z u r F ö r d e r u n g d e r Wissenschaften e.V. i n G ö t t i n g e n 4 7 . I n diesen Z u s a m m e n h a n g g e h ö r e n d i e K o m m u n i k a t i o n s - , K o o r d i n i e r u n g s - u n d B e r a t u n g s g r e m i e n Wissenschaftsrat, Konjunkturrat, Filmbewertungsstelle i n Wiesbaden u n d informelle B u n d - L ä n d e r Z i r k e l . Eine grundgesetzkonforme Indienstnahme stellt etwa die Physikalisch-Technische B u n d e s a n s t a l t i n B r a u n s c h w e i g als technische L a n d e s o b e r b e h ö r d e 4 8 d a r . O h n e B e d e n k e n ist schließlich die A n e r k e n 47 Nunmehr legalisiert i m Rahmen von A r t . 91 b G G ; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 91 b (1970) R N 9. 48 Vgl. Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 215 F N 46; Arnold Röttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, 196, spricht von Zweckforschungseinrich-

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§14 Der

echtsstaat und die Mischverwaltung

nung eines auf einer Bundesauslandsschule erworbenen Bundeszertifikats an Landesuniversitäten 49 . § 13 Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz des Bundes

Eine Schranke der Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung stellt die allgemeine Strukturregel der föderativen Verfassung von 1949 dar, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze seiner Verwaltungsbefugnisse markiert 1 . Damit reicht die Zuständigkeit des Bundes zur Verwaltung eines Lebensbereiches auch i m Rahmen exekutivischer Zusammenarbeit mit Landesstellen nicht 2 weiter, als der Bund auf dem beanspruchten Verwaltungsfeld Gesetze erlassen könnte 3 . Keine Wirkung entfaltet diese Regel jedoch auf dem Sektor grundgesetzlich anerkannter gesetzesfreier Verwaltung des Bundes 4 . Bedenklich unter diesem Gesichtspunkt erscheinen indes Mischverwaltungen i m Zusammenhang mit den Bereitschaftspolizeien 5 , der Sportförderung des Bundes, den Bundes jugendspielen 6 und dem Bundeswettbewerb „Unser Dorf soll schöner werden" 7 . § 14 D e r Rechtsstaat u n d die Misch V e r w a l t u n g

Die Idee des Rechtsstaates sichert den Gewaltunterworfenen gegen staatlichen Machtmißbrauch 1 . Rechtsstaatliche Machtbindung und Herrtungen. — Höchst zweifelhaft erscheint indes die Ansicht Susanne Tiemanns, Finanzkontrolle, 279, die Landesrechnungshöfe seien i m Rahmen v o n §93 Abs. 1, S. 2 B H O n u r i n Dienst genommen. 49 Vgl. Gunter Kisker, Kooperation, 182 - 187. ι BVerfGE 12, 205-264 (229); E 15, 1 - 2 5 (16/17); Theodor Maunz, Gesetzgebung u n d Verwaltung, 265 -268; Arnold Köttgen, Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 205-235 (224/225); ders., Fondsverwaltung, 41/42. 2 Kritisch etwa v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I . Abschnitt, I I . 8. c) (S. 2085); Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 204/205. 3 Gunter Kisker, Kooperation, 31-44. 4 N. N., Die Systematik der A r t . 83 - 90, 108 GG, i n : J A 1971, 733 - 738 (738); Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 202 ff. (Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung); ders., Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 221 -224. 5 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 3 2 - 3 4 ; Gunter Kisker, Kooperation, 203. 6 Vgl. den Erlaß des Bundesministers für Jugend, Familie u n d Gesundheit v o m 18. Dezember 1972 (GMB1. 1973, 4; 385); Begründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucks. V/2861 (TZ 40). — Vgl. K a p i t e l 0602, T i t e l 684.61 des Bundeshaushaltsplans 1975. 7 Vgl. das K a p i t e l 1002, T i t e l 685.25 des Bundeshaushaltsplans 1975 (S. 1141).

§ 14 Der Rechtsstaat u n d die Mischverwaltung

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schaftskontrolle vollzieht sich i m Verfassungsstaat durch die Gewährleistung von Grundrechten und lückenlosem Rechtsschutz, durch die Trennung der Gewalten und durch die Schaffung und Zuordnung einer aufbau- und ablauforganisatorisch berechenbaren Verfahrens- und Kompetenzordnung 2 . Zum rechtssichernden Ordnungsfaktor der grundgesetzlichen Verwaltungsorganisation gehört deren elementare Trennung nach Bundesbehörden oder Landeseinheiten sowie nach Bundesoder Landes-Aufgabenräumen 3 . Auf das dualistisch föderative Verwaltungssystem in der Bundesrepublik sind die rechtsschutzverbürgenden Verfahrensordnungen in den einzelnen Prozeßgesetzen eingeschworen. Das Vertrauen des Bürgers richtet sich deshalb bei Rechtsstreitigkeiten gegen den Staat darauf, daß Bund oder Länder dem Gewaltunterworfenen i n institutionellen Ausgestaltungen und Verwaltungshandlungen gegenüber treten, die mit den Instrumentarien der Prozeßordnungen „greifbar" sind 4 . Da die Verfahrensgesetze (insbesondere i m Bereich des Staats- und Verwaltungsrechts: BVerfGG 5 , VwGO 6 , Verwaltungszustellungs- und -Vollstreckungsgesetze, Gesetze über den unmittelbaren Zwang und der Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes 7) von der überkommenen strikten Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern ausgehen, stehen sie der prozessualen Bewältigung von Mischverwaltungen fremd gegenüber 8 . Aus dieser Sicht erweist sich der Rechtsstaat als Stabilisator der 1 Gottfried Dietze, Staatsrecht u n d Rechtsstaat, i n : Theory and Politics, Festschrift f ü r Carl Joachim Friedrich, Haag 1971, S. 526 - 554; Alfred Albrecht, Rechtsstaat, i n : StL, 6. B a n d (1961) Sp. 685-705; Erwin Stein, Rechtsstaat, i n : A x e l Görlitz (Hrsg.), Handlexikon zur Politikwissenschaft, 2. Auflage, 1972, 371 - 3 7 5 ; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 7 6 - 8 7 ; Ulrich Scheuner, Die neuere E n t w i c k l u n g des Rechtsstaates i n Deutschland, i n : Festschrift zum 100jährigen Bestehen des Deutschen Juristentages, I I (1960) 229 ff.; Erhard Denninger, Staatsrecht 1, S. 91 - 134. 2 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Organisationsgewalt, 89 - 103; ders., E n t stehung u n d Wandlung des Rechtsstaatsbegriffs, i n : Festschrift f ü r Adolf A r n d t , 1969, S. 5 3 - 7 6 ; Roman Herzog, Staatslehre, 141-147; 228-238; 363 bis 367; Thomas Ellwein, Regierungssystem, 464-470; Ingo ν . Münch, V e r w a l t u n g u n d Verwaltungsrecht, 39/40; Peter Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaats, 1967, S. 15 ff.; Theodor Maunz u n d Günter Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1960) R N 7 4 - 8 5 . 3 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 226-230; Konrad Hesse, V e r fassungsrecht, 9 2 - 9 6 ; 109-112; Hamann / Lenz, 5 5 - 6 3 ; Alfred Albrecht, ebd. (FN 1), Sp. 704. 4 BVerfGE 8, 274-332 (324-327); E 10, 264-271 (267/268); E 15, 313-327; E 30, 1 - 4 7 (39 -44). Vgl. auch Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1960) RN113; Dietrich Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, S. 92 - 101. 5 §13. 6 §§ 47, 78. 7 Vgl. § 34 Abs. 3, Nr. 4 E V w V e r f G 1963 u n d die Einzelbegründung zu Nr. 4 (S. 157/158). 8 Z u den verfahrensmäßigen Schwierigkeiten, die i n dem Bereich einer föderativen Verbandsorganisation i m Zusammenhang m i t mehrstufigen u n d

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§ 14 Der Rechtsstaat u n d die Mischverwaltung

Isolierung der beiden föderativen Verwaltungssphären 9 . Denn die rechtsstaatliche Kontrolle der Exekutive und der Rechtsschutz des Gewaltunterworfenen ist gebunden an ein regulär funktionierendes Verfahrensrecht 10 . I . Gemeinsame Bund-Länder-Verwaltung gegenüber dem Bürger

Der Vorwurf föderativ irregulärer Organisationsmuster richtet sich unter Rechtsschutzgesichtspunkten gegen die gemeinsame Zuständigkeitswahrnehmung durch Bund und Länder i m Außenverhältnis 1 1 zum Gewaltunterworfenen. Kritisch sind also die Mischverwaltungsfälle, i n denen Bund und Länder durch gemeinsame A k t e 1 2 (Verwaltungsakte, Verwaltungsvorschriften, Rechtsnormen) oder gemeinsam getragene 13 Institutionen dem Bürger solidarisch gegenüber treten 1 4 . Durch die Potenzierung der Staatsgewalt w i r d der Gewaltunterworfene jedoch nicht irritiert, wenn i m Außen Verhältnis entweder der Bund oder das Land den verwaltungsintern gemeinsamen Verwaltungsakt oder den gemeinsam errichteten Verwaltungskörper „auf seine Kappe" nimmt15. 1. Verwaltungshandeln Treten der Bund und ein Land dem Gewaltunterworfenen gemeinsam nach außen etwa durch eine föderativ zusammengesetzte Gewerbeuntersagung, gemeinsame Verwaltungsverordnungen oder Rechtsvorschriften gegenüber 16 , so sieht sich der Bürger genötigt, Widerspruch mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten entstehen: Eyermann / Fröhler, § 42 R N 53 - 57 (S. 255 - 263). 9 Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 21 ff.; Konrad Hesse, V e r fassungsrecht, 110/111; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 183 - 186. 19 Ernst Fraenkel, Rechtsstaat, i n : Staat u n d Politik, 283-291 (283/284); Carl Schmitt, Verfassungslehre, 129 - 138. 11 Z u r Unterscheidung der Zuständigkeitszuteilung i m Außenverhältnis und Typenzuweisung i m Innenverhältnis: Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 35. 12 Auszuscheiden aus diesem Zusammenhang sind die unechten Mischverwaltungen (Oben § 7 I.). 13 Ohne Bedenken aus Rechtsschutzaspekten ist die gemeinsam gesteuerte Einrichtung, aber einem L a n d oder dem B u n d zur alleinigen Trägerschaft überantwortete Bund-Länder-Institution. 14 Vgl. die ausführliche Stellungnahme bei Gunter Kisker, Kooperation, 231 - 279. Das Grundgesetz gebe sich k a u m Mühe, die föderativen K o operationsformen i n sein Gefüge einzuordnen. ^ Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 50/51; 61/62; Hamann / Lenz, 58/59; Leibholz / Rinck, A r t . 20 R N 29 (S. 500/501); Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 151/152. 16 Vgl. Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt von B u n d u n d Land, BayVBl. 1958, 74 - 7 6 ; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 35/36.

I. Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g gegenüber dem Bürger

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und Klage sowohl gegen das Land als auch gegen den Bund zu erheben 17 . Ergreift er Rechtsbehelfe nur gegen einen der beiden Rechtsträger, so steht die von der Rechtskraft der Entscheidung gegen den föderativen Sozius nicht berührte, fortwirkende Versagung des anderen Staates seiner Berufsausübung weiterhin i m Wege 18 . Ins Unerträgliche gerät die Doppelspurigkeit des Verfahrens dann, wenn die beiden bei verschiedenen Gerichten anhängigen Streitgegenstände bezüglich desselben Lebenssachverhaltes gegensätzlich rechtskräftig entschieden werden. Der Gewaltunterworfene verwickelt sich auf dem Wege von Pontius zu Pilatus i n Sachen Recht i m Getriebe der föderativen Zuständigkeitsordnung. Bund-Länder-Verwaltungsakte, -Verwaltungsverordnungen und -Rechtssätze fallen deshalb weitgehend aus dem grundgesetzlich und verfahrensrechtlich vorgezeichneten Rechtsschutzsystem heraus. Gemeinsame Bund-Länder-Akte erweisen sich damit als grundsätzlich unzulässig, wenn beide föderativen Verwaltungen dem Bürger gegenübertreten 19 . 2. Mischinstitutionen Ähnliche Friktionen tauchen auch bei von Bund und Ländern gemeinsam errichteten und getragenen Institutionen des öffentlichen 20 Rechts auf. Behörden und Stellen ohne Zuordnung zu einem den Verfahrensordnungen bekannten Muttergemeinwesen entziehen sich allzu leicht gerichtlicher Kontrolle 2 1 . Nicht ohne Interesse wäre beispielsweise die Auswahl des Beklagten durch den beschwerten Bürger und die Antwort des erkennenden Gerichts i m Falle des Beauftragten des Bundes und des Landes Niedersachsen für den Küstenplan und des bei dem 17 Komplikationen ergeben sich schon aus den unterschiedlichen Gerichtsständen der Landesbehörden und des Bundes: §§64, 44 V w G O i. V. m. §§ 59 - 63 ZPO (Ey ermann / Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, § 64 R N 3 : „dasselbe Gericht" als Voraussetzung der Streitgenossenschaft.). Zweifelhaft erscheint demgegenüber die Lösung des B a y V e r w G H , BayVBl. 1956, 313. 18 Das gilt insbesondere für die Fälle nichtkongruenter Prüfungszuständigkeit der Verwaltungen von B u n d u n d Land. Vgl. etwa Ey ermann / Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 R N 56 e - 58. is Einhellige Meinung: Harry Rohwer-Kahlmann, AöR 79 (1953/54) 223; Erich Gerner, BayVBl. 1955, 194/195; Arnold Köttgen, DÖV 1955, 487/488; Rudolf Werner Füßlein, DVB1. 1956, 1; Jakob Kratzer, BayVBl. 1958, 75; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 31; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation (1962), 84/85; Hamann / Lenz, 568; Carl Hermann Ule, RhPfStVwR 7; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 6 ; ders., i n Mang / Maunz / Mayer / Obermayer, BayStVwR, 13; Gunter Kisker, Kooperation, 273/274; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74. 20 Zivilprozessual sind privatrechtlich konstruierte Bund-Länder-Einheiten (Elbe-Mittelland-GmbH, B a u - u n d Bodenbank AG, Duisburg-RuhrorterHäfen-AG) ohne Schwierigkeit i n den G r i f f zu bekommen. 2 1 Vgl. für das Zwischenländerrecht: Gunter Kisker, Kooperation, 273/274; auch BVerfGE 33, 303 - 358 (357/358).

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§ 1 Der

staat u n d die Mischverwaltung

Bundesminister für Wohnungsbau eingerichteten Ländersachverständigenausschusses für die Zulassung neuer Baustoffe und Bauarten 2 2 . Gemeinsam instituierte Bund-Länder-Einrichtungen öffentlichen Rechts sind wegen mangelnder Rechtsschutzmöglichkeiten unzulässig2®. I I . Konvergierende außenwirkende Mischverwaltung

Der gleichen negativen Beurteilung wie die gemeinsame Mischverwaltung unterliegt auch der gleichzeitige unmittelbare Kontakt der Verwaltungen von Bund und Land zum Gewaltunterworfenen i m Bereich der konvergierenden Verwaltung. Denn für den Rechtssuchenden ist das Gewicht der föderativen Partner an der konvergierenden Entscheidung oder sein Beitrag in den Instanzenzügen ohne Bedeutung. Maßgeblich ist allein, daß der Bürger sich auch hier einem föderativ kumulierten Staat gegenübersieht, wo er sich legitimerweise auf das Auftreten des Bundes oder des Landes verlassen darf 2 4 . § 15 Der Sozialstaat und die Mischverwaltung Nachdem die Mischverwaltung unter den rechtsstaatlichen Gesichtspunkten, der Selbstbeschränkung föderativer Verwaltungskompetenzen und des Rechtsschutzes des Bürgers als grundsätzlich bedenklich bezeichnet worden ist, läßt die verfassungsstrukturelle Antinomie 1 zwischen dem Rechtsstaat und dem Sozialstaat i n diesem einen Fürsprecher der Bund-Länder-Kooperation vermuten 2 . Der soziale Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG) und der soziale Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) versteht sich als ein Staat 5 , der seine Mitverantwortung auf die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz 4 , 22 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 245, 327, u n d unten § 2 1 I V . 1. 23 Vgl. F N 19. 24 Vgl. Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 61/62. 1 Ernst Forsthoff, Begriff u n d Wesen des sozialen Rechtsstaates, V V D S t R L 12 (1954) 8 - 36; Klaus Stern, Sozialstaat, EvStL, 2402 - 2313 (2096/ 2097) ; ders., Die föderative Ordnung i m Spannungsfeld der Gegenwart, 27 - 30. 2 Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 1 9 - 4 5 ; ders., Innerstaatliche Gliederung u n d moderne Gesellschaftsordnung, 79 - 97 ; Karl Heinz Niclaus, Der Parlamentarische Rat u n d das Sozialstaatspostulat, PVS 15 (1974) 33 - 52. 3 Werner Weber, Die verfassungsrechtlichen Grenzen sozialstaatlicher Forderungen, Der Staat 4 (1965) 419-439; ders., Spannungen u n d Kräfte, 235-248 (231 -237); Wilhelm Wertenbruch, Sozialverfassung — Sozialverwaltung, 1974, S. 1 - 3 5 ; Hans Ryffel, Soziale Sicherheit i n der modernen Gesellschaft, i n : Der Staat 9 (1970) 1 - 19; Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 1973, S. 163 ff.; Ernst Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit u n d Sozialstaatlichkeit, 1968; Hans-Hermann Hartwich, Sozialstaatspostulat u n d gesellschaftlicher status quo, S. 21 ff. 4 Ingo v.Münch, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3 4 - 3 8 ; Hans F. Zacher, Soziale Gleichheit, AöR 93 (1968) 362.

§ 1 Der

staat u n d die Mischverwaltung

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ökonomischer Sekurität und sozialer Demokratie 5 , auf die Befriedung sozialer Gegensätze durch Vermögensumverteilung und systemstabilisierende partizipative Planungsprozesse 6 und auf Realisierung bestimmter Sozialmodelle 7 (Leistungsgesellschaft, Leistungsstaat, Nivellierung des regionalen Gefälles der Lebensqualität, klassenlose Gesellschaft, Mitbestimmung) erstreckt 8 . Von diesem Aufgabenkreis her ist der Sozialstaat, seinem Wesen Interventions- und Verwaltungsstaat, zur Gestaltung der Gesellschaftspolitik durch Redistribution, Planifikation und Wirtschaftslenkung 9 darauf angewiesen, direktiven Einfluß auf die Organisation der Gesellschaft zu gewinnen 1 0 . Damit dies gelingt, versucht der Sozialstaat die föderative Fessel, die die Gesellschaft nicht kennt, abzustreifen. Äußerer Ausdruck dieses Adaptionsprozesses ist die Zentrierung sozialgestaltender Aktivitäten innerhalb des staatlichen Bereiches beim Bund 1 1 . Die Machtkonzentration des Bundes i n der Wirtschafts- und Sozialpolitik wiederum hat ein Anschwellen des Verwaltungsapparates des Zentralstaates und der i h m eingegliederten Anstalten und Kammern 1 2 zur Folge, die unter Umgehung der staatlichen föderativen Hürde eher dazu neigen, i m Rahmen von Ausgleichs- und Zuteilungsvorgängen mit quasi-offiziellen und offiziösen Verbandsmächten zusammenzuwirken 13 . So gesehen stellt sich der 5 Hermann Heller, Staatslehre, 216 - 228; Wolf gang Abendroth, Z u m Begriff des demokratischen u n d sozialen Rechtsstaates i m Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, i n : Festschrift für L u d w i g Bergstraesser, 1954, S.279 - 300. 6 Hans-Hermann Hartwich, Sozialer Rechtsstaat, i n : Röhring / Sontheimer, Handbuch des Deutschen Parlamentarismus, 451 -455; Willi Blümel, Masseneinwendungen i m Verwaltungsverfahren, i n : Festschrift für Werner Weber, 539 - 565. 7 Erwin Stein, Sozialstaat, i n : A x e l Görlitz (Hrsg.), Handlexikon zur Politikwissenschaft, 423 - 427. 8 Vgl. den Jahr es wirtschaftsbericht 1975 der Bundesregierung, BT-Drucks. 7/3197; Peter Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen, 12. » Hans J. Wolff, i n : Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § l l l l . b ) 5 . (S. 53 bis 56); Heinz Salowsky, Planification, i n : StL, 10. Band, 1970, Sp. 878-885; Peter Badura, Wirtschaftsrecht, i n : Ingo v . M ü n c h (Hrsg.), Besonderes V e r waltungsrecht, 259 - 261 ; 278 - 284. 10 Jürgen Habermas, Strukturwandel, 265-278; Ermenhild Neusüß, Demokratie, i n : Franz Neumann (Hrsg.), Politische Theorien u n d Ideologien, 1974/1975, S. 122 - 128. 11 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 182; 183 - 195; 206 ff.; Thomas Ellwein, Regierungssystem, 351; Hans Peter Bull, Wandel u n d Wachsen der V e r waltungsaufgaben, i n : Handbuch der Verwaltung, Heft 2.1. (1974). 12 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 235/236; ders., Organisationsprobleme, 129; Wieland Hempel, Bundesstaat, 210 - 214; Wilhelm Wertenbruch, Sozialverfassung — Sozialverwaltung, 3 6 - 6 4 ; Ingo v.Münch, Verwaltung u n d Verwaltungsrecht, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 36. 13 Werner Weber, Die verfassungsrechtlichen Grenzen sozialstaatlicher Forderungen, Der Staat 4 (1965) 432/433.

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§ 1 Der

staat u n d die Mischverwaltung

Sozialstaat als Schrittmacher des Einheitsstaates 14 heraus, der darauf bedacht ist, die föderalistische Teilung und Balancierung der Gewalten durch das dualistische Verwaltungssystem einzureißen 15 . Dort wo sich dem Bund auf dem Wege zum alleinigen Promotor gesellschaftlichen Fortschritts politische Hindernisse entgegenstellen, drängt er m i t dem Postulat der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" i n die Richtung eines Verwaltungs Verbundes m i t Ländern und Gemeinden 16 . Aus diesem Grunde w i r d der Kampf um die Mischverwaltung i n erster Linie auf den Feldern staatlicher Sozialgestaltung ausgefochten 17 . Eine unvollständige und unsystematische Liste von Streitfällen u m unterverfassungsrechtliche Mischverwaltungen bestätigt diesen Eindruck: das Kindergeldgesetz 18 , Mietpreisfestsetzungen 19 , Häftlingshilfegesetz 20 , Gesetz über die Altershilfe für Landwirte 2 1 , Zahnheilkundegesetz 22 , Schwerbehindertengesetz 23 , Rehabilitation 2 4 , Bundesfondsverwaltung und Investitionshilfegesetze 25 , Kartellgesetz 26 , Wissenschaftsförderung 27 , Umweltschutz 28 und die Ver kehr sverwaltung 2 9 . Sozialstaatlich motiviert sind schließlich die durch das Finanzreformgesetz in das Grundgesetz eingefügten Gemeinschaftsaufgaben. Das alles verdeutlicht, daß der grundgesetzlich proklamierte Sozialstaat i n den Grenzen der dialektischen Spannungslinien des Rechtsstaates und des Bundesstaates legitimerweise danach trachten darf, die 14 Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 23; Hans Barion, Die sozialethische Gleichschaltung der Länder und Gemeinden durch den Bund, i n : Der Staat 3 (1964) 1 - 39. is Vgl. Harald Bogs, Sozialversicherung, 255 -280; 551 ff.; Kenneth C. Wheare, Föderative Regierung, 213 ff. iß Reinhold Zippelius, Staatslehre, § 23 (S. 159 - 167, 160 - 163). ι 7 Vgl. Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 24, 28; ders., JöR 3 (1954) 73 ff.; ders., JöR 11 (1962) 206 ff. is BVerfGE 11, 105 - 126. ι» B V e r w G E 4, 24 - 51. 20 B V e r w G E 42, 279 - 296. 21 Werner Weber, Organisationsprobleme, 130; Harald Bogs, Sozialversicherung, 264/265. 22 Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt von B u n d u n d Land, BayVBl. 1958, 74 - 76. 23 Jung / Cramer, Das neue Schwerbehindertengesetz, 1974, § 27 R N 1 - 3 (S. 132/133); Wilrodt / Götzen, Schwerbeschädigtengesetz, 1953, S. 226/227; 268. 24 Hubertus Stroebel, Koordination u n d Kooperation i n der Rehabilitation, i n : Soziale Sicherheit, 1974, 325 - 330. 25 Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz des Bundes, 161 ff., 178- 182. 26 Kurt Zweigert, Das neue Kartellgesetz, DVB1. 1958, 733 - 739. 27 Ilse Staff, Wissenschaftsförderung i m Gesamtstaat, 1971, S. 88 ff. 28 Umweltgutachten 1974, Ziffern 660 (S. 180) u n d 673 - 682 (S. 183 - 185). 29 Werner Weber, Grundgesetz und Verkehr, S. 11 ff.; Klaus Lange, V e r kehr, 294/295.

I. Getrennte demokratische Systeme i n B u n d u n d Ländern

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sozialstaatswidrige Isolierung der Verwaltungen von Bund und Ländern durch die Sachzwänge sozialer Fortentwicklung und die Dynamik tatsächlicher Notwendigkeiten mischverwaltend zu überwinden 3 0 .

§ 16 Das parlamentarische Regierungssystem und die Mischverwaltung Die föderalistischen Klassiker haben überwiegend behauptet, das parlamentarische System trete zum Föderalismus i n einen ähnlichen Antagonismus wie das Bundesstaatsprinzip zum Sozialstaat 1 . Die von der demokratischen Mehrheitsentscheidung des Volkes als ideellem Ganzen 2 i n der Bundesrepublik gesteuerten parlamentarischen Regierungssysteme in Bund und Ländern w i r k t e n unitarisierend auf die föderativ getrennten Staatsapparate ein. Denn eine wirkungsvoll parlamentarische Regierung i m Bundesstaate, getragen vom Willen des gesamten Bundesvolkes, dürfe nicht durch den Gesamtwillen verfälschende föderative concurrent majorities i n den Ländern beschränkt werden 3 . So gesehen könnte das parlamentarische System ein breites Einfallstor für Mischverwaltungen öffnen 4 . Die Verifikation des Parlamentarismus als Förderer gemischter Bund-Länder-Verwaltungen hängt jedoch von der Strukturierung der parlamentarischen Regierung i m grundgesetzlichen Bundesstaat ab. I . Getrennte demokratische Systeme in Bund und Ländern

Die Bewertung der Mischverwaltung erfordert i n erster Linie die Analyse der den Grenzbereich von Parlament und Exekutive betreffen30 BVerfGE 1, 299 -322 (311); Karl Loewenstein , Verfassungsrecht u n d Verfassungsrealität, AöR 77 (1951/52) 387-435 (414-416); Ernst Rudolf Huber , Recht, Staat u n d Gesellschaft, 1954, S. 12; Harald Bogs, Sozialversicherung, 265 - 267; Klaus Stern, Die föderative Ordnung, 27, 35/36; Wieland Hempel, Bundesstaat, 210/211; Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 109-112; Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 22, 23: „ M i ß l i n g t die Anpassung des hergebrachten Bundesstaatsrechts an die neue Ordnung, so w i r d sie zerbrechen, was sich nicht biegen ließ." 1 John Stuart Mill, Alexis C. de Toqueville, John C. Calhoun. Vgl. Klaus v.Bey me, Föderalismus, i n : Sowjetsystem und demokratische Gesellschaft, Band I I (1968) Sp. 559/560. 2 Martin Kriele, Staatslehre, 318-321. 3 Z u m gegenteiligen Standpunkt, der den Parlamentarismus durch föderative Diversifizierung unterlaufen möchte: Franz W. Jerusalem, Die Staatsidee des Föderalismus, i n : Recht u n d Staat, 142/143, 1949, S. 43 - 52. 4 Dies gilt insbesondere dann, w e n n das parlamentarische Regierungssystem einem ständigen Konkurrenzkampf m i t intermediären Mächten aus dem Bereich der Gesellschaft ausgesetzt ist: Jürgen Habermas, S t r u k t u r wandel, 235. 10 Loeser

146 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die M i s c h e r w a l t u n g den grundgesetzlich verfügten institutionellen u n d sozialstrukturellen M e r k m a l e des p a r l a m e n t a r i s c h e n S y s t e m s 5 i n der B u n d e s r e p u b l i k . Das Grundgesetz selbst e n t w i r f t u n m i t t e l b a r 6 n u r das M o d e l l p a r l a m e n t a r i s c h e r R e g i e r u n g a u f Bundesebene. K o n k r e t i s i e r t w e r d e n diese P r i n z i p i e n insbesondere i n d e r Geschäftsordnung des Deutschen B u n destages 7 . Z u d e n i n s t i t u t i o n e l l e n A u s p r ä g u n g e n p a r l a m e n t a r i s c h e r Regierung i m B u n d zählen: (1) Die politische Verantwortung der Regierung vor dem Parlament. K o n trollinstrumente 8 des Parlamentes sind Mißtrauensvotum (Art. 67 Abs. 1 GG), Verweigerung des Vertrauensvotums (Art. 68 Abs. 1 GG), Enqueten (Art. 44 GG), Interpellationen und Zitierungsrecht jedes Mitglieds der Bundesregierung (Art. 43 Abs. 1 GG) u n d Fragestunden (§111 GoBT) sowie Anfragen ( I I 105 ff. GOBT) u n d impeachment gegenüber dem Bundespräsidenten (Art. 61 GG). (2) W a h l des Kanzlers

(Art. 63 Abs. 1 GG) durch den Bundestag.

(3) Enge personale Verbindung von Parlament u n d Regierung bilitätsregel).

(Kompati-

(4) Doppelköpf ig e Exekutive. Die exekutivische F u n k t i o n ist i n Staatsoberhaupt u n d Exekutive i m engeren Sinne (Regierung u n d Verwaltung) getrennt (Art. 54 ff., A r t . 62 ff. GG). I n diesem Z u s a m m e n h a n g s i n d als sozialstrukturelle K r i t e r i e n des P a r l a m e n t a r i s m u s die f ö d e r a t i v e K l a m m e r Wirkung d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n u n d der Prozeß p a r l a m e n t a r i s c h e r K o n f l i k t s c h l i c h t u n g als n o t w e n d i g e E r g ä n z u n g i m gesellschaftlichen B e r e i c h z u n e n n e n . 5

Klaus v.Beyme, Parlamentarismus, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Band I V (1971) Sp. 1089 - 1119; ders., Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, 1970, S. 349 - 366; Hans-Helmut Röhring, Parlamentarismus, i n : Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 1970, S. 342-349; Kurt Kluxen (Hrsg.), Parlamentarismus, 1967; Gerhard Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Auflage, 1967, S. 160- 167; ders., Parlamentarismus, i n : W i l h e l m Bernsdorf (Hrsg.), Wörterbuch der Soziologie, 2. Ausgabe, 1969, S. 785 -791; ders., Die Repräsentation i n der Demokratie, 1973, S. 252 -271; Gerhard Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 49 ff.; Norbert Achterberg, Das Parlament i m modernen Staat, DVB1. 1974, 693-707; Ulrich Scheuner, Die Lage des parlamentarischen Regierungssystems i n der B u n desrepublik, DÖV 1974, 433-441; Thomas Oppermann u n d Hans Meyer, Das parlamentarische System des Grundgesetzes, V V D S t R L 33 (1975). 6 I n Bezug auf die Landesverfassungen setzt das Grundgesetz m i t dem Ziele bündischer Homogenität n u r den Rahmen (Art. 28 Abs. 1 GG). Die Einführung oder Beibehaltung des parlamentarischen Systems auf Landesebene ist dagegen bundesverfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben (Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 28 [1959] R N 5). 7 I n der Fassung v o m 22. M a i 1970 (BGBl. I 628), zuletzt geändert durch Bekanntmachung v o m 14. A p r i l 1975 (BGBl. I 992). 8 Vgl. Heinhard Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, 1973, S. 31 ff., passim; Ellwein / Görlitz, Parlament u n d Verwaltung, T e i l 1, 1967, S. 42 ff.; Walter Euchner, Parlamentarisches System, i n : Axel Görlitz (Hrsg.), Handlexikon zur Politikwissenschaft, 300 bis 304.

I. Getrennte demokratische Systeme i n B u n d u n d Ländern

147

Außerhalb des grundgesetzlich gesteckten Rahmens eines bundesstaatlich homogenen Regierungssystems i n Bund und Ländern steht den Landesverfassungen eine abweichende Regelung des Regierungsaufbaus und seiner Abhängigkeit von dem Landesparlament frei 9 . Trotz dieser Gestaltungswahl zwischen parlamentarischer und präsidieller Regierung haben sich die Länderverfassungen für das parlamentarische System entschieden 10 . Nuancierungen finden sich lediglich i n den Randbereichen des Volksentscheides 11 , der Abberufbarkeit einzelner Kabinettsmitglieder, des Zweikammersystems und der Wahlordnungen 12 . Die potentiell unterschiedliche Ausgestaltung der Regierungssysteme i n Bund und Ländern beleuchtet, daß die Existenz der Länder nach heutigem Verständnis von der föderativen Gliederung zwar funktional auf den Gesamtstaatsverband bezogen ist, die beiden Subsysteme Bund und Länder jedoch von Verfassungs wegen als selbständige demokratische Systeme mit eigenständiger politischer Willensbildung und nach staatlichen Aufgabenbereichen gesonderten Zielvorgaben sind 1 3 . Die dem Landesvolk verfassungsrechtlich zugewiesene Befugnis, i m Rahmen des Kompetenzfeldes des Landes eigene, nur durch die Loyalität gegenüber den übrigen Ländern und dem Gesamtverband geprägte Interessenpolitik über die instituierten Verfassungsorgane zu betreiben 14 , verbietet gleichzeitig eine fremdbestimmende Einflußnahme auf die Landespolitik durch den Demos, die Parlamente und die Regierungen anderer Länder oder des Gesamtverbandes 15 . Vor dem Hintergrund 9 Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 28 R N 5 - 2 3 ; vgl. etwa Hans-Jürgen Toews, Die Regierungskrise i n Niedersachsen, AöR 96 (1971) 354 - 391. 10 Vgl. A r t . 24 ff. Bay Verf.; A r t . 10 ff., 23 VorlNdsVerf. 11 Nach A r t . 18 Abs. 3 Bay Verf. k a n n der Landtag durch Volksentscheid abberufen werden; §44 Abs. 1 BayVerf. bestimmt die Amtsdauer des M i nisterpräsidenten auf grundsätzlich vier Jahre (Theodor Meder, Handkommentar zur Verfassung des Freistaates Bayern, 1971, S. 120). ι 2 Einen Überblick v e r m i t t e l t : Modell Cr eifelds, Staatsbürgertaschenbuch, 14. Auflage, 1975, Nr. 130- 140; Thomas Ellwein / Axel Görlitz , Parlament u n d Verwaltung, 1. Teil: Gesetzgebung u n d politische Kontrolle, 155 bis 236; Fritz Duppré, i n : M a y e r / U l e , RhPfStVwR, 29. 13 Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1960) R N 4 8 ; Wieland Hempel , Bundesstaat, 52; Carl J. Friedrich , P o l i t i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 438/439; Carl Schmitt , Verfassungslehre, 370-374; Jürgen Wilhelm , Kommunalwahlrecht f ü r Ausländer, i n : Die demokratische Gemeinde, 1975, S. 1 6 - 1 8 ; a. A. etwa Hamann/Lenz, 342 (arg.: Präambel u n d A r t . 146 GG) u n d Georg August Zinn, Der B u n d u n d die Länder, AöR 75 (1949) 291 - 306. 1 4 Vgl. die unterschiedlichen Intentionen des Bundes u n d der Länder bei der Gemeinschaftsaufgabe „Universitätskliniken": Ingo v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben i m Bundesstaat, V V D S t R L 31 (1973) 51 - 86 (61 ff.). !5 Gunter Kisker, Kooperation, 117 -120; vgl. auch Hermann Jahrreiß, Die Gliederung des Bundes i n Länder, i n : Gedächtnisschrift Hans Peters, 10*

148 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem und die Misch Verwaltung

strenger Kompetenzabschichtung zwischen Bund und Ländern ist das Hineinregieren und der Verwaltungsübergriff des föderativen Partners in die grundgesetzlich verbürgte Sphäre des Bundes oder Landes auf dem Wege mitentscheidender oder institutioneller Mischverwaltung jedenfalls nicht demokratisch legitimiert. Die K r i t i k gegen die Mischverwaltung unter demokratietheoretischem Aspekt richtet sich nicht allein auf den verfassungsrechtlichen Mangel der Legitimation gemischter Verwaltung durch die Herrschaft des Landesvolkes oder des Bundesvolkes 16 , sondern vornehmlich auf die Erschwerung der rechtlichen Kontrolle der Exekutiven durch die ihnen zugeordneten Parlamente und den faktischen Ausschluß der verfassungspolitischen Steuerung gemischter Bund-Länder-Verwaltungen durch Bundestag und Landtage 17 . Die demokratische Ordnung i n der Bundesrepublik versteht sich deshalb keineswegs als Fürsprecher der Mischverwaltung, sondern bedeutet vielmehr eine Verschärfung des dualistischen Verwaltungskonzeptes 18 . Zwar widerspricht die Kumulierung der Staatsgewalten von Bund und Ländern grundsätzlich dem demokratischen Bundesstaatsgefüge, doch zeichnet das Grundgesetz Verschiebungen und Komplikationen der parlamentarischen Verantwortungszüge von den Exekutiven zu den jeweiligen Volksvertretungen des Bundes oder eines Landes vor. So führt die Landesexekutive unter der parlamentarischen Kontrolle des Landesgesetzgebers i m Rahmen der Landesverwaltung von Bundesgesetzen (Art. 84 GG) und der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) gesetzliche Aufträge und Anweisungen des Bundesgesetzgebers aus 19 . Das Bundesvolk übt also auf die Landes Verwaltung i m Bereich der A r t . 84, 85 GG einen außerhalb der Landessouveränität stehenden Einfluß aus. Umgekehrt entwickelt die Landesexekutive i n diesem Zusammenhang eine nur durch ihr Parlament gesteuerte politische Einw i r k u n g auf die von der Bundeslegislative konkretisierten politischen Zielvorstellungen. Ähnliche Überkreuzungen parlamentarischer A u f 1967, S. 533 -546 (541 ff.); Otto Bachof / Gunter Kisker, Rechtsgutachten „Zweites Deutsches Fernsehen", S. 39. iß Gunter Kisker, Kooperation, 117-120; 126/127; 231 ff.; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 277/278. 17 Helmut C. Liesegang / Rainer Plöger, Schwächung der Parlamente durch den kooperativen Föderalismus? D Ö V 1971, 228-236; Robert Goroncy, Gemeinschaftsaufgaben u n d Parlamente, ZRP 1972, 61 - 64; Josef Kölble, Reform der Gemeinschaftsaufgaben? DVB1. 1972, 701 - 712; Renate Mayntz, Probleme der inneren K o n t r o l l e i n der planenden Verwaltung, i n : Soziologie, S. 507 bis 514; Walter P. Becker, Möglichkeiten einer Beteiligung der Parlamente an der staatlichen Planung, i n : Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen, 1974, S. 167 - 183. — Vgl. auch unten I I . u n d I I I . is Vgl. Wieland Hempel, Bundesstaat, 52/53. 19 Gunter Kisker, Kooperation, 276 - 279.

I. Getrennte demokratische Systeme i n B u n d u n d Ländern

149

sieht und vergleichbare „Fremdbestimmungen" treten bei den anderen grundgesetzlich anerkannten Mischverwaltungen auf. Zielerreichungssysteme

Legislative

Legislative pO

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Exekutive Judikative Bundesvolk

^ Exekutive Parteien Verbände

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Judikative Landesvolk

a) Vergi, auch das Modell von Christoph Reichard, Management-Konzeptionen des öffentlichen Verwaltungsbetriebes, 1973, S. 28. b) Landesausführung von Bundesgesetzen im Rahmen der föderativen Kontaktsphäre der Art. 84, 85, 87b, 87c, 90, 104a, 120, 120a.

Das bundesgesetzliche Zielsystem i n der Wirtschafts-, Sozial-, Innen-, Gesundheits- und Bildungspolitik w i r d durch die dem parlamentarischen Zugriff des Bundes weitgehend 20 entzogene Landesverwaltung durch Zielvorgaben und Interessen der Landespolitik großräumig abgebogen. Denn die Länder bewahren bei der Ausführung von Bundesgesetzen ihre politische Selbständigkeit 21 . Die parlamentarische Kontrolle des Bundesgesetzgebers bezüglich seiner von den Ländern verwalteten Gesetze fällt deshalb fast völlig aus 22 . A u f diesem Sektor gewinnt das Argument der demokratiekonformen Selbstbestimmung durch den nach Bund und Ländern getrennten Volkssouverän 23 gegen eine gemischte Bund-Länder-Verwaltung nicht das gleiche Gewicht wie i m Bereich der landeseigenen Verwaltung von Landesgesetzen oder i m gesetzesfreien Bereich und auf dem Gebiet bundeseigener Verwaltung 2 4 . Jenseits der Schwelle der Art. 84, 85 GG erfordert jedoch das 20 Bundeszielauflagen stellen Weisungsbefugnisse (Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 3 GG), Präzisierung des Gesetzestextes, Rechtsverordnung (Art. 80 Abs. 1 GG) u n d Verwaltungsverordnungen (Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 GG) dar. 21 Peter Badura, Bundesverwaltung, EvStL, Sp. 292 - 301 (294/295); v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I I . 4. a) (S. 2197 - 2200); B G H Z 16, 9 5 - 1 0 1 (99); a. A . etwa Josef Kölble , Reform der Gemeinschaftsaufgaben? DVB1. 1972, 701 - 712 (705); ders., Bundesaufgaben, 44/45. 22 Vgl. Gunter Kisker, Kooperation, 276 - 279 (278). 23 Das erhellt die scharfe Differenzierung des Bundesverfassungsgerichts (E 8, 104- 122, 110 ff.) i n dem Volksbefragungsurteil zwischen Bundesvolk und Landesvolk; vgl. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 20 (1959) R N 48. 24 Gunter Kisker, Kooperation, 277. Zweifelhaft scheint indes die Begrün-

150 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die M i s c h e r w a l t u n g

parlamentarische Regierungssystem i n Bund und Ländern eine Trennung der Exekutivräume der föderativen Verwaltungen. Unter dem Gesichtspunkt demokratischer Fremdbestimmung bedenklich erscheinen vor allem die zwischen Bund und Ländern geschlossenen Abkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder 2 5 , die Teile der Landespolizeihoheit auf den Bund verlagern, die Kompetenzverschiebungen i m Bereich der Schiffahrtspolizei 26 , die „Ausgliederung" des Hamburger Zollhafens aus der Kompetenz des Bundes 27 , jener Teil der nicht durch das Finanzreformgesetz sanktionierten Fondsverwaltung und schließlich in der Stoßrichtung Land-Bund die Postvereinbarung 28 . Keine Fälle von Fremdbestimmung stellen dagegen die lediglich i n Dienst genommenen Leistungsverwaltungen und die Rezeption von Maßnahmen des Partners (unterstützende Verwaltung) dar 2 9 . I I . Repräsentative Demokratie

Ein zweites wesentliches Strukturprinzip des demokratisch-parlamentarischen Systems des Grundgesetzes ist die Idee der Repräsentation 30. Die repräsentative Demokratie ist Hilfsmittel zur A r t i k u l i e rung des Volks willens i n der Industriegesellschaft 31 . Sie ist rechtlich autorisierte Herrschaft durch gewählte Repräsentanten, die „ihre Autorität unmittelbar vom Volke ableiten und m i t dem Anspruch legitimieren, den Gesamtinteressen des Volkes zu dienen" 3 2 , ohne indes dung von Ingerenzrechten aus der Gesetzgebungskompetenz: Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 38/39. 25 Dreu?s / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 3 2 - 3 4 ; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 770. 26 Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 100 ff. 27 Frank Uwe Tidick, Die Verwaltungsorganisation des Hamburger Hafens, 160 ff. 28 Vgl. § 6 1.4. 29 Vgl. § 11 I I I . 3. u n d § 12 I I . 30 Udo Bermbach, Repräsentation, imperatives Mandat u n d Recall: Z u r Frage der Demokratisierung i m Parteienstaat, in: Theory and Politics, Festschrift für Carl Joachim Friedrich, 497 -525; Peter v. Oertzen, Freiheitlich demokratische Grundordnung u n d Rätesystem, i n : Udo Bermbach (Hrsg.), Theorie u n d Praxis der direkten Demokratie, 1973, S. 173 - 185 (177, 179); Klaus v. Beyme, Demokratie, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Band I (1966) Sp. 1111 -1158; Heinz Rausch, Repräsentation, i n : Röhring / Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 430-434; ders. (Hrsg.), Z u r Theorie u n d Geschichte der Repräsentation u n d Repräsentativverfassung, 1968. 31 Franz Greß, Repräsentation, i n : A x e l Görlitz (Hrsg.), Handlexikon zur Politikwissenschaft, 383 -386; Gerhard Leibholz, Die Repräsentation i n der Demokratie, 44 ff., 165 ff. 32 Ernst Fraenkel, Die repräsentative u n d die plebiszitäre Komponente i m demokratischen Verfassungsstaat, 1958, S. 5 - 1 0 ; 56-58.

I I . Repräsentative Demokratie

151

dessen Weisung oder Rückruf ausgesetzt zu sein 33 . Repräsentativverfassung und repräsentatives Regierungssystem verstehen sich gleichwohl nicht als M i t t e l zur elitären Rekrutierung eines oligarchischen Stabes 34 , der die beiden Ebenen der bündischen Gemeinschaft auf Akte kollektiver Akklamation zu Wahltagen bescheidet, sondern demokratische Repräsentation ist auf diskutante Aufhellung des Willensbildungsprozesses und der Entscheidungssteuerung in staatlichen Institutionen und die Vorformung des Meinungsbildes i m Bereich der Gesellschaft verpflichtet 35 . Die stetige Kommunikation und Information bietet die Grundvoraussetzung und Chance der Kontrolle der staatlichen Entscheidungsorgane durch die Repräsentierten i n Bund und Ländern 3 6 . Stellvertretend für die demokratische Basis nehmen die Parlamente diese Überwachungsfunktion wahr 3 7 . Die Beaufsichtigungs- und Direktionsschemen durch die Landtage und des Bundestages sind nach den Landesverfassungen und nach dem Grundgesetz gemäß der föderalistischen Zäsur indes so angelegt, daß jedes Parlament allein auf die ihm zugeordnete Exekutive einwirken kann 3 8 . Dem in statischen Denkund Demokratiemodellen befangenen Juristen 3 9 mag dies genügen. Zur Bewältigung der bundesstaatlichen Kooperationsformen durch die Parlamentspraxis jedenfalls reicht die föderativ getrennte Kontrolle nicht aus. Die Klagen gegen die .,Schwächung der Parlamente durch den Kooperativen Föderalismus" 40 und die „schwerwiegende(n) Ein33 Thomas Ellwein, Regierungssystem, 105 - 117. 34 Robert Michels, Formale Demokratie u n d oligarchische Wirklichkeit, i n : Theorie u n d Soziologie der politischen Parteien, hrsg. v. K u r t Lenk u n d Franz Neumann, 1968, S. 242 ff.; Klaus v. Beyme, Die politische Elite i n der Bundesrepublik, 1971, S. 194ff.; Johannes Agnoli, Die Transformation der Demokratie, 1967, S. 55 ff.; Jürgen Habermas, Student u n d Politik, 1969, S. 24. 35 Axel Görlitz, Politikwissenschaftliche Propädeutik, 1972, S. 148- 170; 200 -206; Martin Greiffenhagen (Hrsg.), Demokratisierung i n Staat u n d Gesellschaft, 1973, und Ludwig Erhard u. a. (Hrsg.), Grenzen der Demokratie? 1973; Wolf-Dieter Narr / Frieder Naschold, Theorie der Demokratie, 1971, S. 157 - 160; Walter Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, V V D S t R L 31 (1973) 179 - 265 (209 - 211). μ Klaus v. Beyme, Politische Theorien, 218-266; Walter Euchner, Der Parlamentarismus i n der Bundesrepublik als Gegenstand politikwissenschaftlicher Untersuchungen, PVS 10 (1969) 388-414; vgl. auch Reimer Gronemeyer, Integration durch Partizipation, 28 ff. 37 B V e r w G E 22, 299 -312 (310); Konrad Hesse, Verfassungsrecht, 231 -236; Karl Loewenstein, Verfassungslehre, 357 - 401 ; Peter Badura, Parlamentarismus und parteienstaatliche Demokratie, i n : Festschrift für K a r l Michaelis, 9-25. 38 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 277/278; Gunter Kisker, Kooperation, 121. 39 E t w a die Äußerung Theodor Maunz 9 bei der Besprechung von Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, i n : Die V e r w a l t u n g 4 (1971) 235/236. 40 So der T i t e l eines Aufsatzes von Helmut C. Liesegang u n d Rainer Plöger, i n : D Ö V 1971, 228-236.

152 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die Misch Verwaltung

griffe i n den politischen Handlungsraum der Länderparlamente, (die) die Vermischung von Bundes- und Landeskompetenzen und die gemeinschaftliche Finanzierung zur Folge haben" 4 1 , die Verwischung der Parlamentsverantwortlichkeiten durch „unrationelle Mischverwaltung und Mischfinanzierung" 42 , haben sich seit Einführung der Gemeinschaftsaufgaben i n Staatspraxis, Rechtswissenschaft 43 und Politikwissenschaft 44 zunehmend verdichtet. Bei den dem modernen Industriestaat angemessenen komplexen Verwaltungsverhältnissen entwickeln sich die durch die Verfügung von Expertenstäben und von Apparaten „zur Beschaffung, Sichtung und Wertung von Daten" 4 5 sowie den Kontaktprivileg 4 6 begünstigten föderativen Exekutiven zu parlamentarisch nicht kontrollierbaren, basisentrückten elitären Entscheidungsselbstläufern, die die Volksvertretungen präjudizieren und depossedieren 47 . Es entspricht den von parteipolitischen Interessengegensätzen geprägten Erfahrungen über die Arbeit in Bund-Länder-Gremien, daß eine Entscheidungsabschichtung nach föderativen Kompetenzbereichen wegen der integrativen Wechselwirkung von Bundes- und Ländereinfluß nicht eindeutig vorgenommen werden kann. Jede Exekutive, die Bundesverwaltung gegenüber dem Bundestag, die Landesverwaltung gegenüber dem Landtag, w i r d sich i m Zweifel immer darauf berufen 48 , die „Schuld" an dieser Entwicklung oder jenem Beschluß trage der andere. Die gefällten Entscheidungen seien jedoch faktisch nicht abänderbar, weil die föderativen Partner die „Vorschläge" bereits parlamentarisch und verwaltungspraktisch umgesetzt hätten und ein Ausscheren eines Mitglieds des Bundesstaatsgefüges nur zum Nachteil und zur Isolierung des Außenseiters ausschlagen könne 4 9 . So gesehen stellt sich ins41 Albert Osswald i n seiner Regierungserklärung v o m 16. Dezember 1970, Hess.LT., 2. Sitzung, 7. Wahlperiode, Sten. Ber. S. 17. 42 Hans Filbinger vor dem Landtag von Baden-Württemberg i n der 7. Sitzung v o m 18. J u l i 1972 (Sten.Ber. S. 202). « Gunter Kisker, Kooperation, 120- 127; 291 F N 1108; Josef Kölble, Reform der Gemeinschaftsaufgaben? DVB1. 1972, 701 - 712; Klaus Stern, Diskussionsbeitrag, V V D S t R L 31 (1973) 110; Siegfried Marnitz, Gemeinschaftsaufgaben, 138-161; vgl. auch den E n t w u r f eines Gesetzes zur Ä n d e r u n g der Gesetze über die Gemeinschaftsaufgaben v o m 23. J u l i 1970, B T Drucks. VI/1058. 44 Thomas Ellwein, Regierungssystem, 106/107; Walter P. Becker, Beteiligung der Parlamente (oben F N 17). 4 5 Gunter Kisker, Kooperation, 123 ff. 4 6 Reinhold Zippelius, Staatslehre, 159 - 167; Joerger Ì Geppert, V e r w a l tungslehre, 92 - 100. 47 Hans F. Zacher, V e r w a l t u n g durch Subventionen, V V D S t R L 25 (1967) 380 - 394; Robert Goroncy, Gemeinschaftsaufgaben u n d Parlamente, ZRP 1972, 61 -64. 4 ® Vgl. Carl Schmitt, Verfassungslehre, 371/372. 4 9 Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, 2 4 - 2 7 ; Ulrich Scheuner, Verantwortung u n d Kontrolle i n der demokratischen Verfassungsordnung,

I I I . „Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung"

153

besondere die institutionelle Mischverwaltung als raffinierte Technik zur permanenten Verschiebung der föderativen Machtbalance von den Parlamenten hin zu oligarchischen Exekutiven 5 0 dar. Beispielhaft für das Herauskristallisieren von solchen der effektiven parlamentarischen Kontrolle entzogenen Verwaltungen hinter den Verwaltungen sind die mit Entscheidungsbefugnissen ausgerüsteten Planungsausschüsse nach den Ausführungsgesetzen zur Finanzreform 5 1 . Die bindenden Beschlüsse dieser Bund-Länder-Gremien fallen ohne reale Gestaltungsmöglichkeit der Parlamente 52 . Sind diese Planungsausschüsse durch ihre grundgesetzliche Institutierung der verfassungsrechtlichen Diskussion enthoben, so stellt sich das parlamentarische Steuerungsdefizit i n voller Schärfe bei den i n zahlreichen Fällen i m Stile außerparlamentarischen Wildwuchses aus der Taufe gehobenen Bundesdachverbänden 53 , die Landeskörperschaften auf Bundesebene zusammenfassen, und den föderativ überspringenden Instanzenzügen 54 . I I I . „Das Gesetz als Auftrag der Verwaltung"

Zu erwägen bleibt, ob das grundgesetzliche Struktursystem nicht zugunsten einer trennscharfen Isolierung der Herrschaftsräume von Bund und Ländern eine Verschiebung des Machtgefüges innerhalb der drei Gewalten in Richtung Exekutive duldet. Es unterliegt keinem Zweifel, daß die vollziehende Gewalt nicht auf den bloßen technisch-kybernetischen Gesetzesvollzug beschränkt ist, sondern insbesondere auf dem Wege unmittelbaren Verfassungsvollzugs und gesetzesfreier Verwaltung eigenständige politische Leistung m i t einschließt 55 . Nicht zuletzt auf Grund der Rechtsgebundenheit der Verwaltung entwickelt die Exekutive eine durchaus politische Funktion 5 6 , i n : Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 379 (399); Karl Heinrich Friauf, Gemeinschaftsaufgaben u n d Sonderbelastungsausgleich, VerwArch. 66 (1975) 99 - 119. so Wilhelm A. Kewenig, Planung i m Spannungsverhältnis von Regierung und Parlament, D Ö V 1973, 23 - 3 2 ; Dian Schefold, Bundesstaat, i n : Gert v. Eynern (Hrsg.), Wörterbuch zur politischen Ökonomie, 1973, S. 62 - 66. 51 Otto Barbarino, Z u r Reformbedürftigkeit der gegenwärtigen Finanzverfassung, 103 - 120 (111). 52 Vgl. etwa Jochen Abr. Fr owein, Gemeinschaftsaufgaben, 2 7 - 3 1 . 53 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 273 - 280. — Vgl. § 22 I. 8. 54 Vgl. § 22 I. 55 Helmut Lecheler, V e r w a l t u n g als „außerparlamentarische Gewalt", D Ö V 1974, 441 -445; Thomas Ellwein, Regierungssystem, 374-384; Volker Ronge, Verwaltung, i n : R ö h r i n g / Sontheimer (Hrsg.), Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 492-496 (494/495). 56 Ulrich Scheuner, Parlamentarisches Regierungssystem, D Ö V 1974, 439; Frido Wagener, Aufgaben u n d Gliederung der Länder i m neuen Jahrzehnt, DÖV 1970, 154 - 161 (155).

154 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die Misch Verwaltung die m i t der staatlichen L e i t u n g s g e w a l t der L e g i s l a t i v e i n K o n k u r r e n z t r i t t . Daß das Grundgesetz e i n gewisses M a ß a n p o l i t i s c h e r E n t s c h e i d u n g s b e f u g n i s der e x e k u t i v i s c h e n S t a a t s g e w a l t , v o r a l l e m d e r L a n d e s e x e k u t i v e n voraussetzt, zeigt d i e Befassung der L a n d e s v e r w a l t u n g e n m i t der A u s f ü h r u n g v o n Gesetzen des Bundestages, d e m es a n e i n e r p a r l a m e n t a r i s c h e n S t e u e r u n g s b e f u g n i s gegenüber d e n L a n d e s s t e l l e n e r m a n g e l t . I n diesem R a h m e n s i n d d i e L ä n d e r i n d e r Lage, eine v o m B u n d e abgehobene P o l i t i k zu b e t r e i b e n 5 7 . K r a ß ausgedrückt b e d e u t e t dies, daß die L a n d e s e x e k u t i v e d i e A u s f ü h r u n g eines Bundesgesetzes u n d dessen Z i e l s e t z u n g u n t e r l a u f e n k a n n . D a der B u n d z u r G e s t a l t u n g seiner W i r t s c h a f t s - u n d S o z i a l p o l i t i k a u f d i e M i t a r b e i t der L a n d e s v e r w a l t u n g e n angewiesen ist, v e r m a g d i e a u t o n o m e L a n d e s e x e k u t i v e d i e Interessen des Gesamtstaates zu b o y k o t t i e r e n 5 8 . I n w i r t s c h a f t l i c h e n oder p o l i t i s c h e n N o t z e i t e n g e r ä t d i e b ü n d i s c h e V e r f a s s u n g deshalb z u n e h m e n d i n die G e f a h r , d u r c h p a r t e i p o l i t i s c h e G e g e n s t e u e r u n g a u f Landesebene gegenüber bundesgesetzlichen Staatszielen K r i s e n s i t u a t i o n e n z u e n t w i c k e l n . B u n d e s g l o b a l s t e u e r u n g ü b e r die ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t e u n d B u n d e s a u f s i c h t k ö n n e n h i e r k e i n e w i r k s a m e A b h i l f e schaffen. Von einem anschaulichen Beispiel — aus der Zeit des Weimarer Bundesstaates — berichtet Ernst Forsthoff 59 : „ I n der Sitzung des Reichstages v o m 1. J u l i 1920 führte der damalige Reichsfinanzminister Wirth Klage darüber, daß einige Länder i n ihren Besoldungsordnungen gewisse Beamtenkategorien besser stellten als das Reich, u n d daß dadurch der Beamtenpolitik des Reiches erhebliche Schwierigkeiten erwüchsen. Der Bayerische Gesandte v. Preger gab für Bayern die Besserstellung zu, bestritt aber dem Reich das Recht, sich hiergegen zu verwahren. Er wies darauf hin, daß die immer eindringlicheren Wünsche der Reichsbeamten nach Gleichstellung m i t den Staatsbeamten eine Folge der Reichspolitik seien. Das Reich habe durch den Ausbau der Reichsverwaltung erst die Möglichkeit des Vergleichs der Besoldungsordnungen geschaffen. Es könne diese Reichspolitik, die die Länder nicht begünstigt hätten, für diese aber kein G r u n d sein, sich i n der Ausübung ihrer staatlichen Rechte Beschränkungen aufzuerlegen. I n den folgenden Monaten spitzten sich die Verhältnisse jedoch derart zu — aus Kreisen der Beamtenschaft wurden bereits Streikdrohungen laut —, daß man sich zu schleuniger Verabschiedung des Besoldungssperrgesetzes v e r anlaßt sah. . . . Die von dem Gesetz getroffenen Vorkehrungen zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung waren i m wesentlichen folgende. Die Beamten der Länder . . . sind grundsätzlich den Beamten des Reichs i n entsprechender Stellung gleichzusetzen. . . . Die Durchführung dieser Bestimmungen w i r d durch ein Kontrollsystem gesichert . . . Die Länder haben ihre neuen Besoldungsordnungen dem Reichsfinanzminister 57 Peter Lerche, Kölble, Reform der Staatsrecht, 98/99. 58 Georg Diller, unter 3.). 59 Die öffentliche

Aktuelle föderalistische Verfassungsfragen, 43/44; Josef Gemeinschaftsaufgaben, DVB1. 1972, 703; Ekkehart Stein, Bundesverwaltung,

StL, Bd. 2 (1958) Sp. 293 - 298 (297

Körperschaft i m Bundesstaat, 1931, S. 138 ff. (139).

I I I . „Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung"

155

vorzulegen. . . . Dieser hat das Recht des Einspruches . . . 6 0 . " Die Länder unterließen i n zahllosen Fällen die vorgeschriebene Mitteilung. „Es gelang nicht, das unitarische Gesetz m i t der föderalistisch-organisierten Bürokratie zur Durchführung zu bringen. (Es) scheiterte also an der ablehnenden H a l tung der Bürokratie, u n d das Reich mußte sich darauf beschränken, unter Mißachtung des klaren Gesetzeswortlautes i n mehr oder weniger zufällig erfaßten Einzelfällen das m i t dem Gesetz erstrebte Ziel der Vereinheitlichung der Besoldungsordnung zu erreichen 6 1 ."

Eine Pressenotiz der Süddeutschen Zeitung vom 27. Oktober 197162 beleuchtet, daß die Problematik auch heute nicht fern liegt. Das Bayerische Kultusministerium weigerte sich, eine von dem Bundesarbeitsminister 6 3 herausgegebene Broschüre i m Rahmen der Berufsberatung mit dem Titel „Aktionsprogramm berufliche Bildung" an den bayerischen Schulen verteilen zu lassen, da die Schulen des Landes nicht zum „Exerzierfeld der SPD" denaturiert werden dürften. K o n n t e Ernst

Forsthoff

ein solches Unterlaufen der Gesamtstaats-

politik durch die Landesexekutiven für den Weimarer Bundesstaat nicht nur für möglich, sondern erstrebenswert halten 6 4 , so haben sich die Dinge seither gewandelt. Denn nach dem Strukturgefüge der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes und der Vormachtstellung des Bundestages als Repräsentationsorgan des Volkes (Suprematie des Parlamentes) gegenüber den beiden anderen Gewalten versteht sich die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben durch die „vollziehende

Gewalt"

als politisches P r o g r a m m 6 5 .

I m Rahmen jeden denkbaren Gesetzesvollzuges ist die Exekutive auf die Handlungsvollmacht und die politische Gestaltungsbreite durch das „Kreations- und Kontrollorgan" 6 6 Legislative angewiesen. Außerhalb dieses abgesteckten Betätigungsfeldes besitzt die Verwaltung keine „traditionelle Eigenausrichtung" 67 und keine absolutistischen Reservat60 Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Gesetzes w a r damals heftig umstritten. Vgl. Ernst Forsthoff, ebd., S. 141. ei Ernst Forsthoff, a.a.O. (FN 462) S. 142/143; vgl. auch die A n t w o r t des Reichsfinanzministers auf ein Einspruchsverfahren der Stadt Königsberg an den Preußischen Städtetag: Forsthoff, ebd. 62 S. 21: „Aus dem weißblauen Tagebuch: Zweifel an Maier 1 s Bundestreue." es Vgl. die §§ 4, 25 - 32 des Arbeitsförderungsgesetzes v. 25. J u n i 1969, BGBl. I 582: Kompetenz der Bundesanstalt f ü r Arbeit. 64 „Die Gliedstaaten haben das Recht, bei dem Vollzuge eigene P o l i t i k zu machen, denn der gliedstaatlichen Bürokratie k a n n eine andere politische EinheitsVorstellung zugänglich sein, als die gesamtstaatliche." 65 Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung, 93 - 9 8 ; Ulrich Scheuner, Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung, D Ö V 1969, 585 -593; Reinhold Zippelius, Staatslehre, 206 - 211; Roman Herzog (Hrsg.), Das Prinzip der Gewaltenteilung i n der modernen Staatslehre, J A 1971, 453 - 456. 66 Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung, 95; BVerfGE 33, 1 - 1 8 (14-17). 67 Ulrich Scheuner, Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung, D Ö V 1969, 589.

156 § 16 Das parlamentarische Regierungssystem u n d die M i s c h e r w a l t u n g

bereiche der politischen Wertschätzung mehr 6 8 . Die Hypertrophie der Gesetzgebungsaktivität, die weitgehende Auflösung der Ermessenslehre durch Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und innerdienstliche „Empfehlungen" und die Juridifizierung der Verwaltungsspielräume haben die Exekutiven materiell immer mehr an den (Bundes«69) Gesetzgeber gebunden 70 . Die Verwaltung ist damit i m gesetzesakzessorischen Bereich mit dem Auftrag belastet, „bestimmte vom Gesetz (abschließend) festgelegte Ziele zu verwirklichen" 7 1 . Das Gesetz als Auftrag der Verwaltung (Ulrich Scheuner) antizipiert deshalb die politische Entscheidung der Exekutive nach den vom Parlament vorgeformten staatsleitenden Maßstäben 72 . Diese Zusammenballung der staatszielsetzenden Leitungsbefugnis bei dem Bundestag mag auf den ersten Blick sowohl unter dem Gesichtspunkt vertikaler wie horizontaler Gewaltengliederung erschrecken 73 . Es erscheint jedoch einleuchtend, daß die Demokratisierung und Partizipation sowohl der Landesgewalten, als auch der Bundesgewalten an allen staatlichen Entscheidungen auf immanente Schranken des Demokratisierungspotentials von Subsystemen stößt. Die Abhängigkeit einzelner Untergruppierungen und einzelner Staatsgewalten von anderen Staatsorganen verkürzt das politische Gewicht einzelner Rollen i m Gesamtsystem zwangsläufig 74 . Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes bevorzugt auf Bundesebene das Bundesparlament bezüglich der Entscheidungsgewalt. Darüber hinaus verlagert das grundgesetzliche Bundesübergewicht bei der Gesetzgebung 75 die politische Leitungsgewalt weiter in Richtung Bundestag. Diese innerverbandliche Anhäufung staatlicher Leitungsherrschaft bei dem Bundestag hat zur Folge, daß den Landesexekutiven jedenfalls um so weniger 68 Hamann / Lenz, 97-101; 343 f.; Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 152 - 174; Hans J. Wolff, i n : Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 17IV. (S. 75/76). 69 Arnold Köttgen, JöR 11, 186, spricht v o n der „Subalternisierung des Gesetzesvollzuges i m Bund-Länder-Bereich". Der überkommene Satz „gouverner c'est légéfier" sei deshalb i n „légéfier c'est gouverner" abgewandelt (Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 39). 70 Walter Rudolf, Der B u n d u n d die Länder, 18; Willi Blümel, V e r w a l tungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200-243 (200/201); Roman Herzog (Hrsg.), J A 1971, 455/456. 71 Ulrich Scheuner, Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung, D Ö V 1969, 592. 72 Vgl. Konrad Hesse, Bundesstaat, 17/18; Ulrich Scheuner, Parlamentarisches Regierungssystem, D Ö V 1974, 433-441. 73 Kurt Lenk, Wie demokratisch ist der Parlamentarismus, 1972, S. 26 ff.; Hanns Friedrich Lorenz, V e r w a l t u n g i n der Demokratie, 1972, S. 8 3 - 8 6 ; 130 - 137. 74 Vgl. dazu die ausführliche Darstellung bei Klaus v. Beyme, Die p o l i tischen Theorien der Gegenwart, 218 - 226 (222/223). 75 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 65 - 68.

I I I . „Das Gesetz als A u f t r a g der Verwaltung"

157

eigene politische Willensbildung zukommt, je mehr die zu vollziehenden Bundesgesetze außen-, wirtschafts- und sozialpolitische Strukturgestaltungen zum Gegenstand haben 76 . Dem Rollenverständnis der Exekutive als „vollziehende Gewalt" widerspricht es, wenn die Verwaltung durch autokephale Bürokratien 7 7 i m Stile von i m bundesstaatsrechtlichen Niemandsland angesiedelten zwischenstaatlichen Einrichtungen 7 8 danach trachtet, die Priorität der Legislative ins Leere stoßen zu lassen. Denn die Verfilzung und Ballung exekutivischer Macht paralysiert die Steuerungs- und Kontrollfunktion der Parlamente i n einem System, das die parlamentarischen Aufsichtszüge auf eine Isolation der Verwaltungssphären von Zentralstaat und Gliedstaaten anlegte. Wegen der demokratisch-parlamentarischen Undurchsichtigkeit stehen gemeinsam von Bund und Ländern instituierte Stellen mit Entscheidungsbefugnissen und dem föderativen Partner weisungsunterworfene Einheiten auf der Verlustliste des parlamentarischen Systems 79 . Die institutionelle Mischverwaltung gerät in die Position des nicht demokratisch legitimierten Selbstläufers 80 . § 1 7 F ü h r u n g und Repräsentation der Bundesrepublik

Jede Organisation, die auf Bildung und Erreichung von Zielen gerichtet ist, bedarf der Führung i m Innenbereich und der Repräsentation nach außen 1 . Auch die bündische Staatsorganisation benötigt einen Führer i n national staatszielbestimmenden Entscheidungen, ein entsprechendes Instrumentarium zur Zusammen-Führung 2 der gesamtes Vgl. § 17. 77 Arnold Köttgen, Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 205 -235 (216); Rüdiger Griepenburg, Z u r F u n k t i o n der V e r w a l t u n g i m bürgerlichen Staat, i n : Abendroth / Lenk, Einführung i n die politische Wissenschaft, 3. Auflage, 1973, S. 206 - 216 (211). 78 Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 80 ff.; JöR 11 (1962) 306; Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, i n : JJb. 8 (1967/68) 137 - 163. 79 Vgl. etwa Heinz Läufer, Der Föderalismus i n der Bundesrepublik Deutschland, 1974, S. 116-118; Werner Weber, Versicherungsaufsicht, ZVers Wiss. 57 (1968) 227 - 249 (229 - 238). 80 Angesprochen sind die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, errichtet auf Grund A r t . 135 Abs. 4 GG (BVerfGE 10, 2 0 - 5 5 ; Werner Weber, Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, i n : Festschrift f ü r Rudolf Reinhard, 1972, S. 499 - 507 [505] ; Gunter Kisker, Kooperation, 207) und Bund-Länder-Prüfungsämter (vgl. § 21IV.). 1 Renate Mayntz, Soziologie der Organisation, 4 0 - 4 8 ; 85 - 8 9 ; dies., B ü r o kratische Organisation u n d Verwaltung, i n : Die moderne Gesellschaft (Herder), Freiburg 1972, S. 477 - 499. 2 Herbert Krüger, Staatslehre, 691. — Z u r staatszielbestimmenden F u n k tion der commerce-Klausel i m Verfassungsrecht der U S A : Christian Manfred Klette, Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, JuS 1976, 8 - 14 (12).

158

§17 Führung u n d Repräsentation der Bundesrepublik

staatsprägenden Leitlinien gegenüber den Organisationsmitgliedern Länder sowie einen von allen Organisationsteilen legitimierten Repräsentanten. I . Staatszielbestimmung

Die dem Bund i n die Hand gegebene Gesamtverantwortung für das Funktionieren des bundesstaatlichen Organisationsgefüges schließt die Befugnis der Bundesregierung ein, den politischen Weg des Gesamtstaates i m Rahmen des Verfassungsauftrages und i n den Grenzen parlamentarischer Kontrollmöglichkeit vorzuzeichnen 3 . Politische Führung durch Regieren ist damit „oberste Zielsetzung und Selbstbestimmung des Staates" (Ulrich Scheuner) und die exekutivische „Koordinierung und Kombination vielfachen Ermessens nach einheitlichen Gesichtspunkten i n Richtung auf einheitliche Ziele" (Walter Leisner). Diese Zielrichtlinien der Politik (Art. 65 S. 1 GG) umgreifen die sozial-, wirtschafts- und währungspolitischen Grundraster, die bundesrelevante länderüberspannende Verkehrs-, Siedlungs-, Industrie- und Agrarplanung sowie die Kontakte zu den zentralen Organisationen des gesellschaftlichen Bereiches 4 . Grundgesetzlich anerkannte Führungsinstrumentarien des Bundes sind die Weisungsrechte gemäß Art. 84 Abs. 5 S. 1 und Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG, die Zustimmung der Bundesregierung zum Abschluß von Verträgen der Länder (Art. 32 Abs. 3 GG), die Ausübung der Bundesaufsicht (Art. 84 Abs. 3 S. 1 GG) und die M i t sprachebefugnisse i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben 5 . Die Eigentümlichkeit hochpolitischer Entscheidungen besteht darin, daß staatsleitende Beschlüsse nicht auf den Kernbereich wirtschaftsund sozialpolitischer Leitdaten etwa i m Rahmen der K o n j u n k t u r steuerung durch restriktive oder expansive Haushaltspolitik der Bundesregierung beschränkt sind, sondern daß sie grundsätzlich potentiell jede Verwaltungsmaßnahme i n das Licht der staatslenkenden Regierungspolitik rücken können 6 . Zu denken ist i n diesem Zusammenhang 3 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 130 ff.; Georg Kassimatis, Der Bereich der Regierung, 1967, S. 30 ff.; Ulrich Scheuner, Der Bereich der Regierung, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche, Festgabe f ü r Rudolf Smend, 1952, 253 - 301 ; Thomas Ellwein, Regierungssystem, 308 - 341. Vgl. auch den E n t w u r f eines F l u r bereinigungsabkommens zwischen den Regierungen des Bundes u n d der Länder (abgedruckt i n der Begründung zum Finanzreformgesetz, T Z 76, und bei Kölble, Bundesaufgaben, 51). 4 Vgl. Klaus Lange, Verkehr, 297; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 487; υ. Mangoldt / Klein, A r t . 88, I V . 2. c) dd) (S. 2420/2421) ; Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 245/246; Hans Clausen Korff, Haushaltspolitik, 1975, S. 25 ff.; 40 ff.; 73 ff. 5 Vgl. etwa Georg Kassimatis, Der Bereich der Regierung, 100 -111. 6 Hans J. Wolff, i n : Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 18 I. b) (S. 77 - 79);

I. Staatszielbestimmung

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a n die S o n n t a g s f a h r v e r b o t e a n l ä ß l i c h der M i n e r a l ö l k r i s e 1974. K e i n e bundespolitische F u n k t i o n e r h ä l t eine V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e jedoch a l l e i n dadurch, daß sie i m B u n d e s g e b i e t überregionale Bedeutung entf a l t e t 7 . D e n n es e n t s p r i c h t d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z a u f t e i l u n g , daß auch solche M a ß n a h m e n v o n d e m B u n d oder d e n L ä n d e r n allein g e t r o f f e n w e r d e n , die W i r k u n g e n i m gesamten B u n d e s g e b i e t u n d i m A u s l a n d z e i t i g e n 8 . S t e l l t sich jedoch i m R a h m e n einer V e r w a l t u n g s a u s f ü h r u n g d u r c h d i e L ä n d e r heraus, daß d i e V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e g l e i c h z e i t i g i n d i e S p h ä r e der p o l i t i s c h e n F ü h r u n g des Z e n t r a l s t a a t e s f ä l l t 9 , so erscheint e i n d i e f ö d e r a t i v e n S p e r r e n des Grundgesetzes ü b e r steigendes M i t s p r a c h e r e c h t des B u n d e s s t a a t s z i e l b e s t i m m e n d u n e r l ä ß l i c h 1 0 . Technischer A u s d r u c k dieser S t a a t s l e i t u n g a u f d e m G e b i e t d e r L a n d e s v e r w a l t u n g s i n d d i e Bundes-Regierungsakte 11, die i h r e r staatsl e n k e n d e n N a t u r n a c h n i c h t so sehr a m M a ß s t a b des p o s i t i v e n Staatsu n d V e r w a l t u n g s r e c h t s ergehen, s o n d e r n v i e l m e h r g e t r a g e n s i n d v o n hochpolitischen E r w ä g u n g e n , R ü c k s i c h t n a h m e n u n d v e r m u t u n g s w e i s e n E i n s c h ä t z u n g e n der gesamtstaatspolitischen L a g e 1 2 . Diese a u f die Thomas EUwein, Regierung u n d Verwaltung, 1. Teil: Regierung als politische Führung, 19-32. 7 Z u m „überregionalen Verwaltungsakt" vgl. etwa Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN31, u n d v. Mangoldt / Klein, A r t , 83, I V . 5. (S. 2112 - 2121). 8 BVerfGE 11, 6 - 2 2 (15 -22); E 22, 180-220 (217/218); B V e r w G E 22, 299 -312 (306-308); Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 312/313; Gunter Kisker, Kooperation, 2 7 - 3 4 ; Martin Bullinger, Der überregionale V e r waltungsakt, JuS 1964, 228-233. — Beispiele sind Führerscheine, Typengenehmigungen u n d Einbürgerungen. 9 Beispiele stellen etwa § 3 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit von 1934 u n d das „politische Weisungsrecht" der Bundesregierung gegenüber den obersten Landesbehörden (Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 [19741 R N 20 [S. 161) gemäß § 5 BVerfSchG dar. Vgl. OVG Hamburg, DVB1. 1960, 643 -646; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 29 - 4 7 ; ders., Bundesaufgaben, 41 - 43, 46; Manfred Zuleeg, Studien zum Deutschen und Europäischen Wirtschaftsrecht, Bd. 17 (1973) der Kölner Schriften zum Europarecht, S. 370/371; Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, 4 5 - 4 7 . n Hans Schneider, Gerichtsfreie Hoheitsakte, 1951, S. 69/70; Hans Peter Ipsen, P o l i t i k u n d Justiz, 1937, S. 239/240; 275 ff.; Walter Hamel, Staatsrecht I, 150- 152; Rudolf Smend, Die politische Gewalt i m Verfassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, i n : Festgabe für W i l h e l m Kahl, I I I (1923) 1 - 2 5 ; Georg Kassimatis, Der Bereich der Regierung, 100 ff. 12 Vgl. Peter Badura, Regierung, EvStL, 2164-2169 (2168/2169); Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 28 ff.; Klaus Vogel, Gerichtsschutz gegen die Exekutive, Beiträge zum öffentlichen Recht u n d Völkerrecht des M a x Planck-Institut, 1969, S. 135 F N 30; Arnold Bergstraesser und Richard Η aus er, i n : Staatslexikon, 6. Band (1961) Sp. 335 - 349 (343 f.). — Die Lehre von den Regierungsakten ist maßgeblich geprägt von der Rechtsprechung des U.S. Supreme Court. Vgl. die Entscheidung von Chief Justice John Marshall i n : M a r b u r y v. Madison, 1 Cranch 137 (1803): "The subjects are political. They respect the Nation, . . . and, being intrusted to the executive, the decision of the executive is conclusive."

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§17 Führung u n d Repräsentation der Bundesrepublik

L a n d e s v e r w a l t u n g e i n w i r k e n d e n R e g i e r u n g s a k t e e n t z i e h e n sich der j u d i z i e l l e n K o g n i t i o n 1 3 u n d d a m i t der r i c h t e r l i c h e n S a n k t i o n gegen d i e D u r c h b r e c h u n g des Grundsatzes f ö d e r a t i v g e t e i l t e r V e r w a l t u n g e n a u f höchster R e g i e r u n g s e b e n e 1 4 . I I . Repräsentation Nicht n u r i n Angelegenheiten innerstaatlicher Selbstbestimmung, s o n d e r n auch a u f i n t e r n a t i o n a l e r E b e n e m u ß d e r f ö d e r a t i v v e r f a ß t e S t a a t u n o sono sprechen 1 5 . V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e n d e r L ä n d e r m i t Auslandsberührung u n d gleichzeitiger Gestaltung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu auswärtigen Staaten bedürfen w e g e n der „ a u s w ä r t i g e n G e w a l t " des B u n d e s ( A r t . 32 A b s . 1 G G ) d e r M i t e n t s c h e i d u n g des Z e n t r a l s t a a t e s 1 6 . D e r B u n d b e h ä l t deshalb s o w o h l a u f d e m B o d e n der n a t i o n a l e n S e l b s t b e s t i m m u n g u n d L e i t u n g , als auch i m B e r e i c h d e r G e s t a l t u n g d e r a u s w ä r t i g e n B e z i e h u n g e n das K o n z e p t f ü r d i e S t r u k t u r i e r u n g e i n h e i t l i c h e r V e r w a l t u n g s p o l i t i k gegenüber d e n L ä n d e r n auf d e m W e g e verfassungsrechtlich s t i l l s c h w e i g e n d m i t g e schriebener M i t e n t s c h e i d u n g s r e c h t e 1 7 i n d e r H a n d 1 8 . 13 So B V e r w G E 15, 63 - 66 (Anordnung des militärischen Bereitschaftsdienstes); Christian Heinze, Das Zusammenwirken von Behörden beim Erlaß von Verwaltungsakten, DÖV 1967, 33 - 47 (39). 14 Einen Maßstab für die Kategorie der Regierungsakte k a n n § 25 Abs. 1 des Ausländergesetzes abgeben. Nach dieser Vorschrift k o m m t der Bundesregierung bei Entscheidungen von Landesstellen ein Mitspracherecht zu, wenn es die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige Belange der Bundesrepublik Deutschland erfordern. Vgl. auch die A n m e r k u n g von Schätzel, D Ö V 1961, 113/114. 15 Vgl. den E n t w u r f eines Flurbereinigungsabkommens (abgedruckt bei Josef Kölble, Bundesaufgaben, 51). 16 E r w ä h n t sei i n diesem Zusammenhang der Retorsionsakt der Bundesregierung gegenüber der Sowjetunion i n Sachen Führerscheinerwerb u n d -anerkennung betreffend botschaftseigenes Fahrpersonal i n Bonn. Da der Erwerb von sowjetischen Fahrerlaubnissen für deutsches Botschaftspersonal via Verwaltungsrichtlinien praktisch vereitelt wurde, w u r d e n die nordrheinwestfälischen Führerscheinbehörden „angewiesen", auch an Sowjetbürger keine Führerscheine zu erteilen. — Beispiele für Bundesmitentscheidungen an Landesmaßnahmen m i t Auslandsberührung finden sich i n §3 der V e r ordnung von 1934 (FN 9), § 13 Zahnheilkundegesetz u n d § 4 Seeunfalluntersuchungsgesetz. 17 Eine völlige Verschiebung der Verwaltungsaufgaben m i t hochpolitischem Hintergrund von den Ländern auf den B u n d erscheint — auch w e n n dadurch eine Misch Verwaltung vermieden würde — unverhältnismäßig, unzweckmäßig und praktisch k a u m durchführbar, da der politische Gegenstand einer Verwaltungsangelegenheit sich zumeist erst i m Verlaufe des Verwaltungsverfahrens profiliert. So auch Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 29 ff. u n d ders., Bundesaufgaben, 41 - 43, dessen Begriffswelt „Querschnittsaufgaben" u n d „Gesamtaufgaben" jedoch weiterer Operationalisierung bedürfte. Vgl. unten § 22 I I . 3. c) u n d §§ 28, 29.

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I I I . Zweites Zwischenergebnis I I I . Zweites Zwischenergebnis (§§ 12 - 1 7 )

Nach der Aufzeichnung der Gründe und Zwecke der Mischverwaltungen und der Erstellung der Koordinationsstufen der Mischverwaltungen i m ersten Zwischenergebnis (§11IV.) bietet das zweite Zwischenergebnis eine Zusammenfassung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe der gemischten Bund-Länder-Verwaltungen an. (1) Ausgehend von dem Grundsatz der Nichtverfügbarkeit der grundgesetzlich zugewiesenen Verwaltungskompetenzen verbietet sich i n aller Regel sowohl eine M i t w i r k u n g der Länder an der Bundesverwaltung als auch eine Bundessteuerung i n Angelegenheiten der Landesverwaltung. Eine Verschiebung der Verwaltungszuständigkeit ist auch i m Wege der v e r traglichen Selbstbeschränkung durch den föderativen Partner grundsätzlich unzulässig (§ 12 I.). (2) Das breite Erscheinungsbild der Mischverwaltungen insbesondere auf dem Sektor der konvergierenden B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g zwingt zu einer weiteren Differenzierung der gemischten V e r w a l t u n g i n der Intensitätsebene (§ 12 II.). (a) Die Preis gab e grundgesetzlich zugewiesener Verwaltungskompetenzen ist nicht statthaft. (b) Die steuerungsbefugte Indienstnahme i n aller Regel unbedenklich.

des föderativen Partners ist

(b) Zulässig ist die bloße, freiwillige Rezeption dukten des föderativen Partners.

von Verwaltungspro-

(d) Eine gewisse Bedeutung f ü r die Beurteilung der Mischverwaltung erlangen die zeitliche Dauer u n d die faktische Bindung der B u n d Länder-Kooperation. (3) Die äußerste Grenze denkbarer Mischverwaltungsbefugnisse des Bundes ist dessen Gesetzgebungszuständigkeit (§ 13). (4) Außenwirkende gemeinsame oder konvergierende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g gegenüber dem Bürger ist aus Rechtsstaatsgründen verfassungswidrig, da nach dem vorgegebenen technischen Rechtsschutzsystem die judiziellen Überprüfungen dieser A r t von Mischverwaltungen leerlaufen (§ 14). (5) Der sozialstaatliche Trend trachtet verwaltungsmateriell w i e institutionell die föderativen Verwaltungszäsuren zu nivellieren. Der Sozialstaat fordert auf weitem Feld Mischverwaltungen (§15). (6) Die getrennten parlamentarischen Regierungssysteme i n B u n d u n d L ä n dern verwehren i m Grundsatz aus Demokratiegründen die Mitentscheidung i n den Bereich des föderativen Partners hinein (§ 161. u n d II.). Dieser Grundsatz leidet jedoch dort eine Ausnahme, wo die Landesverwaltungen Gesetze des Bundes ausführen. (Das Gesetz als Auftrag der Verwaltung) (§ 16 III.). (7) Sowohl i m Bereich nationaler Staatszielbestimmung w i e auf dem Gebiet internationaler Repräsentation ist der B u n d i n hochpolitischen V e r waltungsangelegenheiten befugt, i n F o r m von Regierungsakten Verwaltungsmaßnahmen der Länder i n gesamtstaatlicher Verantwortung mitzusteuern (§17). 11 Loeser

D . Organisationsstrukturen und die Mischverwaltung § 18 Betriebswirtschaftslehre und Verwaltungslehre

Das Problem der Mischverwaltung stellt sich nicht allein als rechtswissenschaftliches, sondern berührt darüber hinaus die Wissenschaftsbereiche der Verwaltungssoziologie, der Verwaltungspolitologie, der Volks- und Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung, der Verwaltungspsychologie und -pädagogik sowie der Verwaltungslehre 1 . Die genannten Wissenschaftsdisziplinen haben den Themenkreis staatlicher Bund-Länder-Verwaltungskooperation bislang wenig beleuchtet 2 . Der Versuch, einige Gesichtspunkte der föderativ geteilten Verwaltungen betriebswirtschaftlich und organisationssoziologisch zu erhellen, stellt deshalb ein nicht geringes Wagnis dar. I. Betriebswirtschaftliche Organisationslehre

Erkenntnisobjekt der Betriebswirtschaftslehre ist nicht die öffentliche Verwaltung als staatliches Gesamtsystem, sondern nur der „Einzelbetrieb" i n der öffentlichen Verwaltung 3 . Von diesem Ausgangspunkt rücken nur innerbetriebliche „föderative" Gliederungen i n das Interesse der Betriebswirtschaftlehre 4 . Zwischenbetriebliche Kooperationsformen erreichen nur den Grad loser Absprachen rechtlich selbständig bleibender Unternehmungen 5 . 1 Vgl. das Schema eines fachbezogenen Systems der Verwaltungswissenschaft bei Peter Eichhorn, Die öffentliche V e r w a l t u n g als Dienstleistungsbetrieb, i n : Festschrift für Hans J. Wolff, 39 - 6 3 (61). 2 Seit den Bemerkungen von Gunter Kisker, Kooperation, 5/6, hat sich daran nichts geändert. Diese Feststellung ist nicht weiter verwunderlich, da der Staats- u n d Verwaltungsrechtler es bisher verabsäumt hat, die komplexe Materie der Staats- u n d Verwaltungsorganisation i n den E n t deckungszusammenhang des Sozialwissenschaftlers zu rücken. Ohne diese juristische Vorarbeit ist dem rechts wissenschaftlichen L a i e n nicht möglich, das Untersuchungsproblem zu strukturieren. 3 Eberhard Laux, öffentliche Verwaltung, betriebswirtschaftliche Aspekte, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, 2. Band, 1975, Sp. 2806 - 2816 (2808); Ernst Gerth, Kooperation, Zwischenbetriebliche, ebd. Sp. 2257 - 2263. 4 Vgl. etwa Karl Wilhelm Henning, Betriebswirtschaftliche Organisationslehre, 4. Auflage, 1965, S. 68 - 76. 5 Hans Knoblich, Zwischenbetriebliche Kooperation, i n : Zeitschrift f ü r Betriebswirtschaft, 1969, S. 497 - 514.

I I . Organisationssoziologische Verwaltungslehre

163

Von einer einzigartigen Variante innerbetrieblicher „föderativer" Organisationsgliederung berichtet Karl Wilhelm Henning i n seiner Studie Βαΐα 6 . Die tschechoslowakische Schuhfabrik Bata unterteilte ihre Schuhfertigung i n mehrere funktional selbständige Fertigungsbereiche: Beschaffung, Fertigung, Vertrieb etc. Der gesamtbetriebliche Erfolg wurde auf einzelne Kosten- bzw. Ertragsstellen nach dem Prinzip der Verursachung aufgespaltet 7 . Die von den Kostenstellen produzierten Leistungen wurden an die nachfolgenden Kostenstellen auf der Basis von „ausgehandelten" Verrechnungspreisen weitergereicht. Ziel jeder Kostenstelle mußte sein, die beeinflußbaren Kosten des Produktes auf jeder einzelnen Preisebene zu minimieren. Diese innerbetriebliche Gliederung des Rechnungssystems konnte i n einem auf Wettbewerb ausgerichteten Wirtschaftssystem nur solange funktionieren, als die Anzahl der Verrechnungspreise relativ gering blieb. Ein moderner Industriebetrieb mit vielstufiger und komplizierter Fertigungsstruktur erfüllt diese Voraussetzung jedoch wegen der erforderlichen tiefen Kostenstellengliederung nicht. Aus diesem Grunde sind Ansätze zu föderativer Betriebsorganisation nach dem letztlich fehlgeschlagenen Experiment Batas nicht mehr erwogen worden. Schon vor diesem H i n tergrund stößt die Assimilation der föderativen öffentlichen Verwaltung an den Betrieb (Ernst Forsthoff) auf primär i n den ökonomischen Dingen ruhende Grenzen 8 . I I . Organisationssoziologische Verwaltungslehre

Organisationsstrukturelles Einfallstor für Kooperationsformen von Verwaltungsträgern, Verwaltungseinheiten und Verwaltern i m öffentlichen wie privaten Bereich ist die Matrix-Organisation 9, die sich nicht nur i m Stande sieht, hierarchisch vertikal-gestaffelte Stab- und Liniensysteme i n partizipative Beziehungsgefüge zu stellen, sondern darüber hinaus auch horizontale Subsysteme kooperativ zu verknüpfen. Die 6 Hannover 1949, S. 18 - 21. 7 Vgl. zur betriebswirtschaftlichen Erfolgsrechnung: Otto H. Jacobs, Erfolgsrechnung und Erfolgsanalyse, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, 1. Band, 1974, Sp. 1317 - 1328 (1325 ff.). — Einen föderativen K o n zernaufbau zur „Unabhängigkeit von der allmächtigen Konzernmutter B P " erwägt die Stabsführung der B P - H a m b u r g (Der Spiegel, 1976, Heft 1/2, S. 46). 8 Dazu Niklas Luhmann, Die Grenzen einer betriebswirtschaftlichen V e r waltungslehre, i n : VerwArch. 56 (1965) 303 - 313, u n d Hans Joachim Mühlhoff, Verwaltungslehre, Verwaltungsführung u n d Operations Research, Diss. Hamburg 1971, S. 25 ff. 9 Vgl. Erwin Grochla, Organisation u n d Organisationsstruktur, i n : H a n d wörterbuch der Betriebswirtschaft, 2. Band, Sp. 2846-2868 (2857-2860); Bodo A. Baars, Strukturmodelle f ü r die öffentliche Verwaltung, 1973, S. 25 bis 27; Siegfried Schneider, Konflikte i n einer Matrixorganisation, i n : Z e i t schrift für Organisation, 1975, S. 321 - 328. 11»

164

§ 18 Betriebswirtschaftslehre u n d Verwaltungslehre

Matrix-Organisation wäre damit i n der Lage, dem modernen Trend zum „kooperativen Föderalismus" 10 folgend, die beiden Verwaltungssubsysteme in Bund und Ländern in ein Verhältnis permanenter Kompetenzüberschneidungen zu bringen. Eine Zuständigkeitsüberlappung t r i t t einmal materiell in Verwaltungsgrenzbereichen des dualistischen Verwaltungssystems und zum anderen funktional insofern ein, als der Sachverstand der Verwaltungsbürokratie sich in den Ministerialeinheiten der Länder konzentriert 1 1 , während sich die wirtschaftliche und politische Macht bei dem Bund anhäuft. Das mit diesen föderalistischen Entscheidungsschichtungen verbundene Konfliktpotential zwingt die bündischen Mitinhaber der Gesamtkompetenz zur mitbestimmenden Zusammenarbeit 12 . Mischverwaltungen, denen die Bürokratie i n Bund und Ländern wegen ihrer unitarischen Grundhaltung 1 3 i m allgemeinen zuzuneigen pflegen, treffen jedoch auf technische Kommunikationsbarrieren i n Gestalt von grundgesetzlich fixierten Systemstabilisatoren „Verwaltungsausführungsformen durch bundesstaatlich geteilte Verwaltungen". Die geringe Kontaktdichte und die soziale Distanz der Subsysteme Bund und Länder ist jedenfalls de lege lata verfassungsrechtlich festgeschrieben und läßt sich nicht durch das progressivste Managementmodell und den verlockendsten Kooperationsmechanismus überspielen 14 . Die Diskussion um Zulässigkeit und Grenzen der Mischverwaltung fällt deshalb ohne Ausweg i n die Ebene der Interpretation der technischen Verwaltungsgliederungsregeln des Grundgesetzes zurück 15 . 10 Henner Ehringhaus , Der Kooperative Föderalismus, 61 ff.; 186- 195; Konrad Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus i n der Bundesrepublik, 141. 11 Fritz W. Scharpf, Politische Probleme des Planungsverbundes zwischen B u n d u n d Ländern, i n : Planung als politischer Prozeß, 1973, S. 123- 134; Heribert Büchs, Z u r Systematik wirtschaftspolitischer Entscheidungsfindung der öffentlichen H a n d bei föderativem Staatsaufbau, i n : VerwArch. 64 (1973) 221 - 245. 12 Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, V V D S t R L 31 (1973) 43; Rainer Waterkamp, Politische Leitung u n d Systemveränderung, 1974, S. 196 bis 209. — Vgl. zu soziometrischen Verfahren: Jacob L. Moreng, Die G r u n d lagen der Soziometrie, 3. Auflage, 1974, S. 122 ff., u n d das Schaubild i m Anhang. 13 Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 290/291. ι 4 Nachdrücklich ist jedoch darauf hinzuweisen, daß künftige G r u n d gesetzänderungen i n Richtung auf einen föderativen Verwaltungsverbund nicht momentanen Bedürfnissen nachgeben sollten, sondern i m Lichte der integrativen Wissenschaften Betriebswirtschaft, Verwaltungssoziologie, Politologie etc. ein bündisches Interaktionssystem zu entwickeln haben. Vgl. Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 183 ff. 1 5 Vgl. etwa Fredy Sidler, Grundlagen zu einem Managementmodell für Regierung u n d Verwaltung, 1974, S. 31 ff., 67 ff.; Dieter Aderhold, Kybernetische Regierungstechnik, 234 - 237.

E. Rechtsschutz gegen fehlerhafte Mischverwaltungen § 19 Rechtsschutz des Gewaltunterworfenen, des Bundes oder eines Landes (Anhang)

Die Rechtsschutzmöglichkeit

des Bürgers

ist danach zu differenzieren,

ob der Bund und ein Land dem einzelnen i n Form von gemeinsamen Akten oder gemeinsamen Institutionen nach außen solidarisch gegenübertreten oder ob der Bund oder das betreffende Land nach verwaltungsinterner Koordination der Entscheidung oder Institution i m Außen Verhältnis zum Bürger einen föderativen Partner m i t der W a h r -

nehmung der Angelegenheit beauftragen 1 . Gemeinsame außenwirkende Bund-Länder-Handlungen (Verwaltungsakte, Rechtsverordnungen) und Akte von Mischinstitutionen sind mangels eines in den Verfahrensordnungen vorgesehenen Rechtsschutzinstrumentariums i m öffentlichrechtlichen 2 Bereich rechtswidrig 3 . Rechtsschutz w i r d auch der Mitwirkungsbehörde i m Bund-LänderVerhältnis zuteil, wenn sich der federführende föderative Partner über die bindende Mitentscheidung von Bundes- oder Landesstellen hinwegsetzt. Denn die in ihren Rechten verletzte Mitwirkungsbehörde der entgegengesetzten bundesstaatlichen Organisationsebene kann als Beigeladene gegen ein die Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Genehmigung verpflichtendes Urteil Rechtsmittel einlegen 4 . Eine Haftung und ein Prozeßkostenrisiko des gegenüber dem Bürger verdeckt bleibenden mitentscheidenden föderativen Partners t r i t t nach geltendem Recht nicht ein 5 . Der Rechtsschutz eines Partners einer Bund-Länder-Misch1 Vgl. oben § 14. Der Zivilrechtsschutz entweder gegen private B u n d - L ä n d e r - I n s t i t u t i o n e n oder privatrechtliches Handeln von Mischinstitutionen weist regelmäßig keine zivilprozessualen Probleme auf. Vgl. Baumbach / Lauterbach / Albers / Hartmann, Zivilprozeßordnung, 32. Auflage, 1974, § 18 (S. 60 - 62). Vgl. aber auch § 19 ZPO. 3 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 4 ; Gunter Kisker, Kooperation, 245/246; Jörg Schlüter, Das Zusammenwirken von V e r waltungsbehörden bei Erlaß eines Verwaltungsaktes, Diss. Münster 1967, S. 136 - 147; Eyermann / Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, § 42 R N 56 d bis 58; Christian Heinze, Das Zusammenwirken von Behörden beim Erlaß von Verwaltungsakten, D Ö V 1967, 33 - 47 (42 - 47). 4 BVerwG, DÖV 1972, 167/168. Z u r Frage der Beiladung des föderativen Partners (verfassungsrechtliche Prozeßstandschaft): HessVGH, N J W 1967, 365. 5 Ausführlich: Ernst Pappermann, Folgeprobleme der M i t w i r k u n g s v e r w a l tung, DVB1. 1975, 637 - 643. 2

166

§ 19 Rechtsschutz

i n s t i t u t i o n l ä u f t indessen leer (Insichprozeß) 6 . D e n k b a r b l e i b t schließl i c h die Ü b e r p r ü f u n g v o n M i s c h V e r w a l t u n g e n i m R a h m e n der § 13 N r . 6 - 8 B V e r f G G 7 s o w i e § 50 A b s . 1 N r . 1 V w G O 8 .

6 Vgl. Herbert Bethge, Grundrechtsschutz i m Bund-Länder-Streitverfahren, i n : Der Staat 10 (1971) 481 -511. 7 Hans Lechner , Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 3. Auflage, 1973, S. 101 bis 117; Theodor Maunz , i n : Maunz / Sigloch / Schmidt-Bleibtreu / Klein, B u n desverfassungsgerichtsgesetz, § 13 R N 40 - 49. 8 Ey ermann / Fröhler , Verwaltungsgerichtsordnung, § 50 R N 3 - 6 ; Redeker / v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 50 R N 2.

F. Ergebnis § 20 Zulässigkeit und Grenzen der Mischverwaltung (Leitschema)

Die Beurteilung bestimmter Formen der Mischverwaltung als verfassungswidrig oder verfassungsgemäß kann nicht ein für allemal gefällt werden, sondern entscheidet sich nach Fallgruppen i n verschiedenen Dimensionen. Die Abwägung der einzelnen Aufschlüsselungskriterien 1 der Bund-Länder-Zusammenarbeit führt zu einem äußerst komplizierten Entscheidungsverfahren, das jedoch der zunehmenden Verflechtung der Aufgabenerfüllung von Bundes- und Länderverwaltungen angemessen ist 2 . Der Entscheidungsablauf 3 für die verfassungsrechtliche Beurteilung einer Mischverwaltung soll i n dem nachfolgenden Leitschema zusammengefaßt werden 4 (siehe anschließende Ausschlagtafel).

ι Vgl. oben die §§ 7 - 17. I n diese Richtung geht die A r b e i t von Frido Wagener, System einer integrierten Entwicklungsplanung i n Bund, i n den Ländern u n d i n den Gemeinden, i n : Politikverflechtung zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, 1975, S.129 - 165. 3 Das Leitschema ist angelehnt an ein von Helmut Klages erstelltes und seiner Vorlesung zur Empirischen Sozialforschung zugrundegelegtes forschungslogisches Entscheidungsschema. 4 Vgl. auch die beiden Zwischenergebnisse § 11IV. u n d § 17 I I I . 2

Zweiter

Teil

Besonderer Teil A . Allgemeine Erscheinungsformen der Mischverwaltung § 21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g D i e M i s c h v e r w a l t u n g 1 i n der F o r m g e m e i n s a m e r B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g 2 ist s o w o h l i n i h r e r m a t e r i e l l e n A u s p r ä g u n g ( M i s c h v e r w a l t u n g s a k t , M i s c h v e r o r d n u n g , M i s c h v e r w a l t u n g s v e r o r d n u n g ) als auch i n G e s t a l t g e m e i n s a m e r (entscheidender) I n s t i t u t i o n e n g r u n d s ä t z l i c h v e r fassungswidrig 3. I . Der Mischverwaltungsakt 1. § 13 Abs. 1 ZHG „ D a s Bayerische S t a a t s m i n i s t e r i u m des I n n e r n u n d die B u n d e s r e g i e r u n g , v e r t r e t e n d u r c h d e n B u n d e s m i n i s t e r des I n n e r n , v e r s a g e n gemäß § 1 3 A b s . 1 des Gesetzes ü b e r d i e A u s ü b u n g d e r Z a h n h e i l k u n d e v o m 31. M ä r z 1952 4 die E r l a u b n i s z u r A u s ü b u n g der Z a h n h e i l k u n d e d u r c h d e n A n t r a g s t e l l e r , da die ausländische z a h n ä r z t l i c h e P r ü f u n g des A n t r a g s t e l l e r s d e n deutschen P r ü f u n g s a n f o r d e r u n g e n n i c h t g l e i c h w e r t i g ist5." 1 Jede Kategorisierung der vielgestaltigen Mischverwaltungen muß wegen der fließenden Ubergänge einzelner Erscheinungsformen unvollkommen bleiben. Es soll deshalb eine möglichst grobrastrige Intensitätseinteilung der Bund-Länder-Kooperation nach gemeinsamer, konvergierender u n d unterstützender V e r w a l t u n g zugrunde gelegt werden. 2 Vgl. § 11 I I I . 1. — F ü r die Schweiz vgl. Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d u n d Kantonen, 425 - 430. 3 Nachfolgend sollen exemplarisch typische Mischverwaltungsmodelle beleuchtet, auf ihre Qualifikation untersucht u n d hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit überprüft werden. 4 BGBl. 1221 : „Wurde die zahnärztliche Prüfung i m Ausland abgelegt oder ist ein Bewerber, der die Prüfung i m I n l a n d abgelegt hat, nicht Deutscher i m Sinne des Artikels 116 des Grundgesetzes, so k a n n eine Erlaubnis zur Ausübung der Zahnheilkunde oder i n besonderen Fällen eine Bestallung n u r erteilt werden, wenn die Bundesregierung nicht widerspricht. Die Erlaubnis oder die Bestallung k a n n n u r i m Benehmen m i t der Bundesregierung versagt werden."

170

§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

Ein gemeinsamer Verwaltungsakt des Bundes und eines Landes gegenüber dem Gewaltunterworfenen ist aus Rechtsschutzgründen nicht statthaft 6 . Die Vorschrift des Zahnheilkundegesetzes ist deshalb so zu deuten, daß die Landeszulassungsbehörde verwaltungsintern die verbindliche M i t w i r k u n g der Bundesregierung 7 bezüglich der Gleichwertigkeit von Ausbildungen herbeiführt und gegenüber dem Antragsteller nach außen allein über die Zulassung entscheidet 8 . Damit stellt sich die Verwaltungsmitwirkungstätigkeit des Bundes nicht als gemeinsame, sondern als typisch konvergierende 9 dar 1 0 . 2. § 20 SchwBG und §27 SchwBehG Das Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter (SchwBG) vom 16. Juni 195311 i. d. F. vom 14. August 196112 bestimmte i n §20 Abs. 1 S. 1: „Soweit die Verpflichtungen aus diesem Gesetz nicht durch freie Entschließung der Arbeitgeber erfüllt werden, w i r d dieses Gesetz gemeinsam von den Hauptfürsorgestellen für Kriegsbeschädigte und Kriegshinterbliebene und der Bundesanstalt für (Arbeit 1 3 ) durchgeführt." Nach dem Wortlaut der Bestimmung könnte man der Ansicht sein, das gesamte Gesetz sei en bloc von Bund und Ländern gemeinsam vollzogen worden. Die Kompetenzausgestaltung des § 21 (Aufgaben der Hauptfürsorgestellen) und des § 22 (Aufgaben der Bundesanstalt) 5 Nach Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt v o n B u n d u n d Land? BayVBl. 1958, 7 4 - 7 6 ; vgl. auch Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 R N 35/36. 6 Vgl. § 141.1. — Eine scheinbare Ausnahme gilt lediglich auf dem Gebiet der unechten Mischverwaltung (§ 7 I.). 7 Der Bundesminister des I n n e r n w a r i n dem bei Jakob Kratzer berichteten F a l l ohnehin inkompetent. Vgl. § 13 Abs. 1 ZHG. 8 Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt, B a y V B l . 1958, 76. 9 Vgl. § 11 I I I . 2. u n d unten § 22 I I . 3. c). 10 Nicht zur Debatte steht auch die Entscheidung des Bayerischen V e r waltungsgerichtshofes, B a y V B l . 1956, 313 - 315, wonach die Erteilung der Erlaubnis nach § 49 des Gesetzes über das Kreditwesen v o m 25. September 1939, RGBl. I 1955, eines gemeinsamen Aktes der Sparkassenaufsichtsbehörde u n d der Bankenaufsichtsbehörde bedürfe. Beide Stellen sind Landesbehörden. Die Frage der Mischverwaltung k a n n n u r dann auftauchen, w e n n das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen an dem Verfahren beteiligt gewesen wäre. Vgl. zu dieser Konstellation: Werner Weber, Versicherungsaufsicht, i n : ZVersWiss. 57 (1968) 227 - 249 (229 ff.). — N u r Einvernehmensingerenzen stellte das Verwaltungsabkommen über die Abgrenzung der Verwaltungsbefugnisse zwischen B u n d u n d Ländern auf dem Gebiet der zivilen L u f t fahrt v. 8. J u l i 1955 (VerkBl. 1955, 379) zur Verfügung (Zur Neuordnung der Luftverkehrsverwaltung: B u l l e t i n der BReg. 1961, 480). n BGBl. I 389. 12 BGBl. 1 1233. ι 3 Änderung der Benennung der Bundesanstalt durch das Arbeitsförderungsgesetz (BGBl. 1969 I 582).

I. Der Misch Verwaltungsakt

171

zeigt jedoch, daß es sich i m Rahmen dieser „gemeinsamen" Verwaltung entweder nur um vertikale Vollzugsspaltungen 14 oder u m eine vice versa koordinierte Hilfsverwaltung 1 5 zum Wohle der Behindertenbetreuung handelte 16 . Sowohl die Hauptfürsorgestellen als auch die Bundesanstalt blieben in ihren Entscheidungen vom föderativen Partner völlig ungebunden 17 . Das Schwerbehindertengesetz vom 27. A p r i l 197418 hat deshalb den sprachlichen Mißgriff des § 20 SchwBG redaktionell gemäß § 27 Abs. 1 SchwBehG dahin bereinigt, daß „dieses Gesetz von den Hauptfürsorgestellen und der Bundesanstalt für Arbeit i n enger Zusammenarbeit durchgeführt" w i r d 1 9 . 3. § 4 Abs. 2

FestlsockelG

Nach § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechte am Festlandsockel vom 24. J u l i 196420 nehmen das Deutsche Hydrographische Institut und das Oberbergamt i n Clausthal-Zellerfeld die ordnungspolizeilichen Aufgaben bezüglich der wirtschaftlichen Nutzung des Festlandsockels nebeneinander wahr 2 1 . Jedoch auch i n diesem Falle handelt es sich nicht um eine gemeinsame Bund-Länder-Verwaltung, da dem Oberbergamt die bergtechnische und bergwirtschaftliche Verwaltung, dem Hydrographischen Institut die Ordnung der Nutzung und Benutzung der Gewässer und des Luftraumes über dem Festlandsockel (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2) zugewiesen ist. Die koordinierte Bund-LänderOrdnungshoheit versteht sich damit lediglich als vertikale Vollzugsspaltung 22 . 14 Vgl. § 6 I. 3. u n d § 8 I I . 5. is Vgl. § 11 I I I . 3. 16 Hermann Josef Becker, Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter, 2. Auflage, 1962, S. 493 -500; Herbert Zigan, Kommentar zum Schwerbeschädigtengesetz, 1953, S. 181/182; Ludwig Preller, Praxis u n d Probleme der Sozialpolitik, 2. Halbband, 1970, S. 480 ff.; 483. 17 Martin Sellmann / Werner Evermann, Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter, 1954, S. 329; Hermann Wilrodt / Otfried Götzen ! Dirk Neumann, Schwerbeschädigtengesetz, 3. Auflage, 1973, §20 R N 2 - 6 ; zur genauen Abgrenzung der Bundes- u n d Landesaufgaben, ebd., R N 9 - 1 1 ; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 30/31; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 487. 18 BGBl. I 981. 19 Vgl. die Regierungsbegründung zum Schwerbehindertengesetz (BTDrucks. VII/656), zu Nr. 26; Karl Jung ! Horst H. Cramer , Das neue Schwerbehindertengesetz, 1974, S. 132 ff.; 309 ff.; Hans-Dietrich Rewolle, Schwerbehindertengesetz, Stand A p r i l 1975, Bern, zu §§ 27, 28, 30. 20 BGBl. 1497; zuletzt geändert durch Gesetz v o m 12. September 1974 (BGBl. I 2149). si Vgl. (Volker) Lo(hse), i n : JuS, 1975, S. 64/65; BT-Drucks. VII/2225. 22 Vgl. § 6 I. 3. und § 8 I I . 5.

172

§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g 4. Verwaltung

der

Parallelhäfen

Eine überaus eigenartige Rechtserscheinung stellen die Längs- oder Parallelhäfen 23 dar, deren Gewässer sowohl der Hafenhoheit des betreffenden Landes als auch der ström- und schiffahrtspolizeilichen Hoheit des Bundes unterliegen. Unterstellt der Sachzwang zu gemeinsamer Polizeihoheit des Bundes und des betreffenden Landes wäre unter nautischen und damit rechtlichen Erfordernissen für die bezeichneten Wasserflächen so erheblich, daß sich die Alternative bundesstaatlich getrennter Verwaltungsräume als praktisch undurchführbar herausstellen würde, könnte streng 24 betrachtet eine schiffahrtspolizeiliche Verfügung nur von beiden föderativen Hoheitsträgern auf der Grundlage einer gemeinsamen Polizeiverordnung erlassen werden 2 5 . Denn sowohl Bund wie Land sind auf dem Territorium der Parallelhäfen zuständig und können auf ihre Kompetenz auch nicht verzichten. Ein gemeinsames Verwalten i n Form von Verwaltungsakten und Verordnungen wäre aus der Not der singulären staatsrechtlichen Situation, die sich aus der praktischen Unmöglichkeit ergibt, einen Ubergangsstreifen eines Gewässers einer signifikanten Scheidung i n Bundesoder Landesbereich zu unterziehen, unumgänglich, zumal diese gemeinsame Verwaltung i n der zahlen- und gebietsmäßigen Beschränkung der Parallelhäfen keine Gefahr für die Aushöhlung des föderativen Prinzips bedeutet 26 Nicht dem Kreis der Mischverordnung zuzurechnen sind Parallelverordnungen, Sammelverordnungen und Föderativverordnungen, obwohl diese Rechtssätze zuweilen als Mischverordnungen bezeichnet werden 2 7 . 23 Vgl. Kurt Mintzel, Bundeswasserstraßengesetz, 1969, S. 52, 55, 127; Gerhard Kählitz, Verkehrsrecht auf Binnenwasserstraßen, Bd. I I , 1957, S. 359/360; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 27; a. A . etwa Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, 1971, S. 377. 24 Verwaltungspraktisch n i m m t entweder der B u n d oder das L a n d die m i t dem föderativen Partner akkordierte Polizeiverwaltung wahr. Vgl. die Zusammenstellung der Abkommen bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 26/27 F N 2; Kurt Mintzel, Bundeswasserstraßengesetz, 127/128. 25 Vgl. Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1. Auflage, 1953, S. 405; 480/481; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 181 F N 22; Neugliederung des Bundesgebiets (Kurzfassung), 139 - 144; Werner Weber, G r u n d gesetz und Verkehr, 9. 26 Bezüglich des Rechtsschutzes des Gewaltunterworfenen w i r d so zu v e r fahren sein, daß entweder der B u n d oder das L a n d den Mischverwaltungsakt erläßt. Es treten dabei verwaltungsprozessual vergleichbare Probleme auf, die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts v o m 19. November 1965, DVB1. 1966, 177 - 181, zugrunde lagen (§§ 33 - 35 BBauG). Vgl. Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. c) 3 (S. 115). 27 Vgl. etwa v. Mangoldt / Klein / Dieter Wilke, A r t . 80, V. 5. c) (S. 1932/ 1933).

173

I I I . Die Mischverwaltungsverordnung I I . Die Mischverordnung

1. Parallelverordnung, Sammelverordnung Föderativverordnung

und

Bei der Parallelverordnung 26 handelt es sich der Sache nach u m zwei gleichlautende Verordnungen, die von den Delegatoren Bund und Land auf der Grundlage von zwei verschiedenen Ermächtigungsnormen aus Gründen der Zweckmäßigkeit „gemeinsam" i n einer Hülle erlassen wurden 2 9 . Eine Sammelverordnung 30 fügt i n einheitlicher Hülse auf der Basis unterschiedlicher Rechtsgrundlagen mehrere Regelungsgegenstände aus den Verwaltungsbereichen von Bund und Ländern mehr zufällig zusammen. Schließlich gestaltet sich bei der Föderativverordnung 31 das „föderative Moment" in Zustimmungserfordernissen ähnlich der Zustimmungsgesetzgebung i n der A r t mehr legislatorischer M i t w i r k u n g insbesondere des Bundesrates 32 . 2. Verwaltung

der Parallelhäfen

Nach Ausklammerung der unechten Mischverwaltungsformen (1.), beschränken sich die Fälle der Mischverwaltungsverordnungen (gemeinsame Verordnungen 33 ) konsequenterweise auf die Ausnahmeerscheinung der Parallelhäfen 34 (oben I. 4.). I I I . Die Mischverwaltungsverordnung

Die Bundesregierung ist mit Zustimmung des Bundesrates befugt, i m Rahmen der Landesausführung von Bundesgesetzen (Art. 84 GG) und der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) zur Präzisierung der Landesverwaltung allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen (Art. 84 Abs. 2, A r t . 85 Abs. 2 S. 1 GG) 35 . Die Bundesbürokratie ist indes aus 2« Vgl. § 7 1.1. und 2. 29 Davon zu unterscheiden sind die bloß aus Bundes- u n d Landesteilen zusammengesetzten Verordnungen (Sammelverordnung). so v. Mangoldt / Klein / Dieter Wilke, A r t . 80, V I I . 2. (S. 1948). 31 Karl August Bettermann, Legislative ohne Posttarifhoheit, Rechtsgutachten zu § 14 PostVwG, 1967, S. 17. 32 v. Mangoldt / Klein ! Dieter Wilke, A r t . 80, V. 7. a) (S. 1935). 33 So die Bezeichnung bei Dieter Wilke, ebd. (FN 32), S. 1931. 34 Ausführliche Nachweise bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 26/27 F N 2 u n d 3, u n d bei Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 43. F ü r grundsätzlich verfassungsrechtlich bedenklich, ohne jedoch auf das Phänomen der Parallelhäfen einzugehen, hält Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 190/191, die Verschiebung der enumerierten grundgesetzlichen Verwaltungstypen. Vgl. auch die Kurzfassung des Berichtes Neugliederung des Bundesgebietes, 139 - 144.

174

§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

verfahrenstechnischen Gründen dazu übergegangen, die grundgesetzlich vorgesehene Steuerung der Landesverwaltung durch auf die Empfehlungen 3 6 der Bundesminister von den Ländern rezipierte BundesRichtlinien, Runderlasse und Rundschreiben zu ersetzen 37 . Es ist ganz offensichtlich, daß diese auf breitem Feld herausgebildeten Bundesrichtlinien den Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach den A r t . 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 S. 1 GG hintertreiben. Da die Bundesrichtlinien nicht als Einzelweisungen (Art. 84 Abs. 5 S. 1 GG) oder Weisungen (Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG) eingestuft werden können 3 8 , interessiert i m Zusammenhang mit der Bund-Länder-Verwaltung die Frage, ob die „weitverbreitete Praxis der gemeinschaftlichen Erarbeitung aller möglichen Anwendungs- und Verfahrensrichtlinien i n den verschiedensten Koordinierungsgremien" und die Inkraftsetzung der Rundschreiben via Bundesempfehlung nicht faktisch auf den Erlaß von Mischverwaltungsverordnungen hinauslaufen 39 . Denn der Bund könne amtlichen Charakter tragende Empfehlungen an die Länder zur Übernahme der Verfahrensvorschriften nur dann aussprechen, wenn der Bund hierzu gesetzlich legitimiert sei. Da eine Rechtsgrundlage nicht vorliege, habe der Bund sich i n der Wahl seiner Kooperationsform vergriffen 4 0 . Da die Länder jedenfalls rechtlich betrachtet frei 4 1 bleiben, die Bundesvorschläge i n Landesrecht zu adaptieren, stellen sich die Empfeh35 Vgl. zu den Verfahrensmodalitäten: v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 1. (S. 2151 - 2159) u n d A r t . 85, I V . 1. (S. 2210/2211). 36 Hans Schneider, Verträge zwischen Gliedstaaten i m Bundesstaat, V V D S t R L 19 (1961) 21: „ F r e i w i l l i g gesteht die Landesbürokratie mehr zu als sie anordnungsmäßig hinzunehmen hätte." 37 Z u Einzelheiten: Willi Blümel, Bundesstaatliche Aspekte der V e r w a l tungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200-243; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 219-224; Gerda Stephany, Das Honnefer Modell, 1968, S. 93 ff.; 101 ff.; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 325; Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 85 ff.; 140 ff. u n d JöR 11 (1962) 223 ff.; 239 f.; 303 ff.; Helmut Schmidt, Verfassungsschutz als gemeinsame Aufgabe von B u n d u n d Ländern, i n : Verfassungsschutz, hrsg. v o m Bundesministerium des Innern, 1966, S. 1 5 - 3 5 ; Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 4 5 (Beispielsweise die Unkeler Richtlinien bezüglich der Zusammenarbeit v o n B u n d u n d Ländern auf dem Sicherheitssektor.) ; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V I I . 2. (S. 2589/2590). ss Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, 213 - 217 m i t weiteren Nachweisen. 3 9 Willi Blümel, ebd., 218 ff. 40 Vgl. etwa Frank Sieder, i n : Sieder / Zeitler, Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz, 1. Auflage, 1960, S. 566. 41 So verwehrt etwa der Hessische Minister für Wirtschaft u n d Technik die Übernahme der Bundesrichtlinien betreffend der Zielbeschilderung an den Bundesfernstraßen u n d der Niedersächsische Minister der Finanzen bezüglich Bundesrichtlinien zur Ausführung von Subventionen des Grünen Plans (Erlaß v. 14. August 1969 — L A 2831 — 65 — 34).

I V . Mischinstitutionen

175

lungen des Bundes an die Länder als unterstützende Mischverwaltung dar. Dieser Bund-Länder-Kooperationsform ist jedoch die angedeutete überaus strenge verfassungsrechtliche Beurteilung nicht angemessen42. Denn es ist davon auszugehen, daß der Bund i n gewisser Weise sogar verpflichtet ist, die Länder mit beratender Stimme zu unterstützen 43 , sind doch die Länder vornehmlich aus finanziellen Gründen nicht immer i n der Lage, selbständig eine effiziente Straßenbauforschung oder eine wissenschaftliche Methode der Verbrechensbekämpfung zu betreiben 44 . Gleichwohl darf nicht aus dem Auge verloren werden, daß der Mediatisierungseffekt der verwaltungsinternen Steuerung durch landesadaptierte Bundesempfehlungen das Maß schlichter Beratung und unverbindlicher Hilfe erheblich übertrifft. Die inhaltliche Grenze „vereinbarungsgemäß" zustande gekommener Bund-Länder-Richtlinien liegt darin, daß den Ländern durch die übernommenen Bundesempfehlungen keine anderen Pflichten auferlegt werden können, die nicht ohnehin durch einseitige Verwaltungsvorschrift des Bundes zu begründen wären 4 5 (Art. 84 Abs. 2, A r t . 85 Abs. 2 S. 1 GG). I V . Mischinstitutionen

Obwohl die Einrichtung von gemeinsam von Bund und Ländern getragenen Verwaltungseinheiten als reinste Form verfassungswidriger Mischverwaltung allgemein für grundgesetzwidrig gehalten w i r d 4 6 , 42 Unzutreffend ist das rein formale Argument, die Bundesrichtlinien würden durch Landesorgane i n Landesrecht umgesetzt, und es könne deshalb keine Rolle spielen, auf welche Weise die Verwaltungsvorschriften inhaltlich zustande gekommen seien. Vgl. Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, 224; Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 87/88. Denn auch der faktische Druck des Bundes ist nach dem S t r u k t u r p r i n z i p des Grundgesetzes föderativ meßbar (vgl. § 12 II.). 43 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 158 - 163. 44 A u f das teilweise geringe Forschungs- u n d Experimentierpotential der Länder weist Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, 202 ff., hin. 45 I m einzelnen vgl. Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 221; Willi Blümel, Verwaltungs Vorschriften, AöR 93 (1968) 213-243; Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 381. — Vgl. auch die bei Otto Bachof, Verfassungsrecht I I , Nr. 54, genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts: E 13, 271 - 280 (Härteausgleich). Zweifelhaft sind dagegen die Ausführungen Gerda Stephanys, Das Honnefer Modell, 101 - 104, bezüglich der „mittelbaren Mischverwaltung", die i m Falle gemeinsamer B u n d - L ä n d e r - A n Weisungen an Landesbehörden (S. 93/94) gegeben sein soll. Ansatzpunkte zur K r i t i k ergeben sich einmal aus der Übernahme der Lehre von der Selbstbeschränkungsfreiheit (oben § 12 I.) u n d zum anderen w i r d nicht deutlich, ob die Vergaberichtlinien gemeinsame Bund-Länder-Vorschriften oder schlicht übernommene Landesverwaltungsverordnungen (vgl. Gerda Stephany, ebd., S. 104) sind. 4 6 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 306; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 258 - 282 ; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 123 - 125 ; Gunter Kisker, Kooperation, 202 -207; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog,

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§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

haben sich doch i n der Verwaltungspraxis einige gemeinsam getragene oder bei rechtlicher Zuordnung zu einem Land oder dem Bund gemeinsam gesteuerte Mischinstitutionen sowohl i m öffentlich-rechtlichen wie auch i m privatrechtlichen Organisationsbereich etabliert. Als Hauptargument gegen die echten Gemeinschaftseinrichtungen von Bund und Ländern w i r d neben dem mehr formalen Hinweis auf die grundgesetzlich getrennten Verwaltungsräume ins Feld geführt, daß die Mischinstitution dem „Wesen des Institutionell-Öffentlichen" 4 7 widerspreche, das eine Zuordnung jedes Rechtsträgers i n der Bundesrepublik zu einem Land oder dem Bund als verfassungsrechtlich anerkanntes Muttergemeinwesen unabdingbar gebiete 48 . Institutionell neutrale und verfassungsrechtlich freischwebende Selbstläuferformationen dürfe es nicht geben. 1. öffentlich-rechtliche

Mischinstitutionen

Das Gestaltungsfeld öffentlich-rechtlicher Mischinstitutionen 4 9 ist so breit, daß eine Differenzierung nach der Intensität bündischer Zusammenarbeit erfolgen muß, u m die einzelnen Untergruppen zutreffend bewerten zu können. a) Aus dem Kreis bundesstaatsverfassungsrechtlich bedenklicher I n stitutionen fallen sowohl gemeinsam instituierte Bund-Länder-Rechtsträger als auch bei formaler Zuordnung zu einem Land oder dem Bund gemeinsam gesteuerte Stellen, denen i m Verhältnis vom Zentralstaat zu den Gliedstaaten oder umgekehrt jedoch keine wie auch immer geartete Bestimmungsgewalt über den föderativen Partner zukommt 5 0 . A r t . 83 (1961) R N 3 8 ; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 40/41. — Eine Fehleinschätzung stellt die zu weit geratene Aussage von Walter Rudolf, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 423, dar. Etwas unbefangen auch: §9 S c h l - H L V w G v. 18. A p r i l 1967 (GS 131). Z u historischen Reich-Länder-Verbindungen: Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 298 ff.; 685 ff.; Gerhard Lassar, Gegenwärtiger Stand der Aufgabenverteilung zwischen Reich u n d Ländern, i n : Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band 1 (1930) 314 ff., u n d Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, A r t . 14, Bern. 4 (S. 110/111). 47 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 258 - 269 (261 - 264). 48 Vgl. auch Carl Schmitt, Verfassungslehre, 371; Georg Jellinek, Staatslehre, 547; 783; Gunter Kisker, Kooperation, 251 ff.; Hans F. Zacher, G r u n d lagen u n d Grenzen interföderativer Kooperation, BayVBl. 1971, 377/378. — Vgl. auch oben § 11 I I I . 1. 49 Vgl. Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 239 ff., u n d das von Koehler u n d Jansen herausgegebene Handbuch, Die Bundesrepublik Deutschland m i t Teilausgaben f ü r B u n d u n d Länder, sowie die Dokumentation des Bundesministeriums der Finanzen, Beteiligungen des Bundes 1973. so Vgl. BVerfGE 11, 105 - 126; Werner Weber, Organisationsprobleme, i n : Deutsche Rentenversicherung, 1969, 121, 130; Arnold Köttgen, Das Bundesverfassungsgericht u n d die Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 205-235 (235).

I V . Mischinstitutionen

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Die als Hilfsverwaltung 5 1 zu beurteilenden Kommunikationsrunden 52 von der A r t der Besprechung der Referenten des Bundes und der Länder i n Staatsangehörigkeitsfragen, Arbeitsausschuß für Fragen der Verkehrslenkung bei Uberfüllung und Verstopfung der Bundesfernstraßen und etwa die Besprechung der Referenten für Reichsabgabeordnung 5 3 entrücken sich als notwendige bundesstaatliche Verwaltungsentstörungsmittel des Verdachtes der Verfassungswidrigkeit. Die gleiche Beurteilung w i r d auch den beratenden Koordinierungsgremien 54 von Bund und Ländern i m Stile des Wissenschaftsrates 55 , des Deutschen Bildungsrates 56 und des K o n j u n k t u r rat es 57 zuteil. Unbedenklich sind schließlich auch bundes- oder landesgetragene gemeinsam gesteuerte Verwaltungseinrichtungen 5St die dem föderativen Partner anheimstellen, Produkte dieser Mischinstitutionen beliebig zu übernehmen. Z u nennen sind hier „gemeinsame" Hoch- und Fachschulen, denkbar sind i n diesem Zusammenhang „gemeinsame Datenbanken". b) Als singulärer Fall einer echten Mischinstitution hat sich der Gemeinsame Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst im Bergfach auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung 5 9 zwischen dem Bund und den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein zur Bewältigung typisch hoheitlicher Prüfungsaufgaben eingerichtet. « Vgl. § 11 I I I . 3. Vgl. die Zusammenstellung bei Renate Kunze, Kooperativer Föderalismus, 135 - 144. 53 Die institutionelle Zuordnung der Gesprächsrunden, sofern überhaupt von einer rechtlichen Verselbständigung gesprochen werden kann, ist regelmäßig zweifelhaft. 54 Vgl. § 11 I I I . l . u n d 3. 55 Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, S. 596/597; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 35; v. Mangoldt / Klein, Vorb. z u m V i l l a . Abschnitt, I I I . (2571). 56 Koehler / Jansen, ebd., S. 597. 57 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 109 (1970) R N 4 0 ; Arnold Köttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, 183-203; Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 47/48; Franz Knöpf le, Verwaltungsabkommen, i n : Der Staat 8 (1969) 7 9 - 9 7 (95/96); wesentlich strenger: Rolf Grawert, V e r w a l tungsabkommen, 239 - 282, der Ausnahmen v o m Verbot der Gemeinschaftseinrichtungen n u r für Delegiertenkonferenzen (ebd., 248/249) zulassen möchte. 58 Vgl. §11111.3. und §1211. 59 Abgedruckt i m MB1. des Bundesministers für Wirtschaft, 1955, 51, sowie i m GMB1. 1955, 47; geändert: GMB1. 1958, 189. Die Vereinbarung muß noch i n Geltung sein, da § 19 Abs. 1 der Verordnung über die Ausbildung u n d Prüfung für den höheren Staatsdienst i m Bergfach i m Lande Niedersachsen (APVOhöhBergD) v. 23. Oktober 1973 (NdsGVBl. 400; 403) sich auf diese bezieht. — I n diesen Zusammenhang gehört auch der Ländersachverständigenausschuß für die Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten (Bopparder Vereinbarung); vgl. Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 245; 327. 52

12 Lioeser

§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

Aus dem Abkommen ergibt sich, daß zwar die gesetzliche Grundlage seiner Prüfungsentscheidungen i n parallel geltendem Bundes- und Länderrecht bestehen soll 6 0 , der Ausschuß selbst aber eine gemeinsame Bund-Länder-Institution 6 1 verkörpert. Denn die für den Bergbau zuständigen obersten Landesbehörden „bilden für die Ablegung der großen Staatsprüfung zusammen mit dem Bundesminister für W i r t schaft einen gemeinsamen Prüfungsausschuß". Da der Prüfungsentscheid der einzelnen Länder- und Bundesprüfer 62 gegenüber dem landesentsandten Bergreferendar nur als Einheit wirken kann, steht man nach der Lektüre des Vereinbarungstextes der sowohl gerichtlichen wie auch parlamentarisch-demokratischen Kontrolle des Verwaltungsselbstläufers ohne Muttergemeinwesen ausgesprochen ratlos gegenüber 6 3 . Die grundgesetzliche Toleranzgrenze für Organisationsmodelle ist sicherlich auch i m Falle des Gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u n d V e r w a l t u n g e n für die höheren technischen Verwaltung sbeamten aufgrund eines Übereinkommens 6 4 zwischen allen

Bundesländern, ausgenommen Baden-Württemberg und Bayern, einigen Bundesministerien, der Deutschen Bundesbahn und kommunalen Spitzenverbänden, überschritten. Die Verwaltung des Oberprüfungsamtes obliegt einem Bund-Länder-Kuratorium 6 5 , das Prüfungsamt selbst organisiert sich nach ähnlichen Grundsätzen wie der oben genannte Prüfungsausschuß für das Bergfach 66 . Wenig transparent ist 60 Ziffer 1. des Abkommens: „ . . . erlassen gleiche Vorschriften über die Ausbildung u n d Prüfung . . . " 61 Ziffer 1. des Abkommens. Gemäß Ziffer 16. der Vereinbarung trägt jedes L a n d u n d der B u n d die m i t der Prüfung verbundenen persönlichen Kosten der Prüfungsausschußmitglieder; die sächlichen Kosten trägt der Bund. 62 Die Berufung der Prüfer ist einer der wenigen Gegenstände, denen sich die Vereinbarung m i t Muße angenommen hat. Vgl. die Ziffern 2. - 8. 63 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 305; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 246/247; 303; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 123- 125; einen k a u m auf den Gemeinsamen Prüfungsausschuß anwendbaren grundsätzlichen Lösungsansatz bietet Gunter Kisker, Kooperation, 272, durch die K o n s t r u k t i o n der Aufspaltung des gemeinsamen Ausschusses i n einen Bundesausschuß u n d sieben Landesausschüsse; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 38. 64 V o m 16. September 1948 i n der Neufassung v o m 20. Februar 1964 (Abgedruckt i n : NdsMBl. 1964, 374). 65 A r t . 3 - 9 des Übereinkommens. 66 A r t . 10 - 1 6 des Übereinkommens. Interessant ist die Bestimmung i n A r t . 10 Abs. 2 : Das Oberprüfungsamt f ü h r t ein Dienstsiegel m i t der U m schrift „Oberprüfungsamt f ü r die höheren technischen Verwaltungsbeamten". — Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 366; der Präsident des Amtes Bernhard Duvenbeck weiß allerdings i n seinen Überlegungen zur Ausbildung u n d Prüfung i m höheren technischen Verwaltungsdienst, D Ö V 1974, 161 - 166, nichts über die hier aufgeworfene Fragestellung zu berichten.

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demgegenüber das Kooperationsmodell der bundesunmittelbaren Stiftung auf der Grundlage des A r t . 135 Abs. 4 GG Preußischer Kulturbesitz 67. Ihre Aufgabe ist die Bewahrung und Pflege der ihr übertragenen preußischen Kulturgüter 6 8 . Nach § 6 des Stiftungsgesetzes besteht der von dem Bundesminister des Innern (§ 9) beaufsichtigte Stiftungsrat aus Vertretern des Bundes und den satzungsmäßig bezeichneten Landesvertretern aus Baden-Württemberg, Berlin, NordrheinWestfalen und Schleswig-Holstein 69 . Der Zuschußbedarf der Stiftung w i r d zu 9/19 vom Bunde und zu 10/19 von den beteiligten Ländern aufgebracht 70 . Die Auffassung von der Rechtmäßigkeit der innerinstitutionellen gemeinsamen Steuerungsbefugnisse von Bund und Ländern i n bezug auf die Stiftung Preußischer Kulturbesitz scheint sich vornehmlich deswegen durchgesetzt zu haben 71 , w e i l die Stiftung ihre Aufgaben m i t den M i t t e l n des Privatrechts erfüllt und das Zivilrecht sich dem Maßstab des grundgesetzlichen Bund-Länder-Verhältnisses entziehe 72 . Überaus fragwürdig i n ihrer verfassungsrechtlichen Beurteilung sind schließlich einige Institutionen, die nurmehr angesprochen werden sollen: die Bereitschaftspolizeien der Länder 7 3 , die unter BundLänder Beteiligung geführten öffentlich-rechtlichen Unternehmen m i t sich schon aus ihrer öffentlichen Rechtskonstruktion ergebenden öffentlichen Aufgaben: Deutsche Genossenschaftskasse i n Frankfurt am Main 7 4 , Kreditanstalt für Wiederaufbau i n Frankfurt am Main 7 5 , 67 Goswin Freiherr v. Kettler, Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Diss. Würzburg 1971, S.56ff.; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 242/243; 308/309; Werner Weber, Bundesunmittelbare juristische Personen, i n : Festschrift f ü r Rudolf Reinhard, 504. 68 § 3 des Stiftungsgesetzes v o m 25. J u l i 1957 (BGBl. 1841). 69 Vgl. die Informationsschrift, betrifft, Heft 18, hrsg. v. Bundesministerium des Innern, 1973, Nachtrag 1974; Arnold Köttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, 182 - 203 (192). 70 Bundeshaushaltsplan 1974, Kap. 0602, T i t e l 68572. 71 Vgl. etwa BVerfGE 10, 20 - 55 u n d Goswin Freiherr v. Kettler, Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Diss. Würzburg 1971, S. 7 4 - 7 7 ; 95 ff.; 120 ff. 72 K r i t i k auch bei Gunter Kisker, Kooperation, 207. 73 Sie rücken durch vereinbarungsmäßige Bindungen der Länder (vgl. das Verwaltungsabkommen zwischen Hessen u n d dem Bund, HessStaatsAnz. 1971, 44/45) bezüglich Einsatz, Bundesfinanzierung, Ausstattung, gemeinsame Übungen m i t dem Bundesgrenzschutz u n d durch Bundesingerenzen über den (Bundes-)Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder faktisch i n die Nähe einer gemeinsamen Bund-Länder-Polizei. Vgl. Klaus Vogel, i n : D r e w s / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 3 2 - 3 4 ; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 211/212; Gunter Kisker, Kooperation, 202-204; 316-318; a. A. Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 91 (1969) RN38, 65; Schmidt-Bleibtreu ! Klein, 719; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 34. 74 Vgl. die Dokumentation des Bundesministers der Finanzen, Beteiligungen des Bundes 1973 (Anhang zum Finanzbericht 1975), S. 206/207. 75 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 207 - 210. 12*

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§21 Gemeinsame B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank in Berlin und Bonn 7 6 , Wohnungsbaukreditanstalt des Landes Schleswig-Holstein i n K i e l 7 7 . Nicht unerwähnt bleiben sollen schließlich die erwogene 78 öffentlichrechtliche Hafenkörperschaft für Bremen und Hamburg mit den M i t gliedern Hafengemeinde, Land und Bund sowie der Vereinigte Senat gemäß § 10 des Gesetzes über den Bundesrechnungshof 79 i m Rahmen gemeinsamer Finanzkontrolle von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen. Wegen verfassungsrechtlicher Zweifel an dieser Mischinstitution hat sich der Vereinigte Senat jedoch bislang niemals instituiert 8 0 . 2. Privatrechtliche

Mischinstitutionen

Schwieriger zu beantworten ist die Frage nach der Zulässigkeit gemeinsamer privatwirtschaftlicher Bund-Länder-Unternehmen oder von Beteiligungen eines föderativen Partners an Unternehmen des anderen 8 1 . Angesprochen unter diesem Problemkreis sind die Vereinigte Industrie-Unternehmungen A G (VIAG) i n Berlin und Bonn 8 2 , die Volkswagenwerk A G i n Wolfsburg 8 3 , die Deutsche Lufthansa A G i n K ö l n 8 4 , die Flughafen Frankfurt/Main A G i n Frankfurt am Main 8 5 , die Flughafen Köln/Bonn GmbH i n Köln-Porz 8 6 , die Duisburg-Ruhrorter Häfen 76 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 328 - 331. 77 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 283 - 286 (die Bundesbeteiligung beträgt 7,7 % des Nennkapitals). 78 Vgl. Neugliederung des Bundesgebiets (Kurzfassung), S. 141. 79 V o m 27. November 1950 (BGBl. 765). so Susanne Tiemann, Finanzkontrolle des Bundes, 256-288 (269-271; 275-282). Z u m Grundsätzlichen: Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 40 ff., u n d JöR 11 (1962) 308/309. 81 Dazu grundsätzlich: Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 290-298; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 8 ; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 37, 42; Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 82 ff.; 238 ff.; Klaus Lange, Verkehr, 295; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 123. 82 Das G r u n d k a p i t a l w i r d gehalten zu 83,56 °/o v o m B u n d u n d zu 16,44 °/o von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (Vgl. oben F N 76.): Beteiligungen des Bundes, S. 74 - 105. Ziel des Unternehmens ist die Koordinierung der i m Bereich der Elektrochemie u n d Elektrizitätswirtschaft tätigen Beteiligungsgesellschaften. 83 Beteiligungen des Bundes 1973, S. 172 - 185: Aktionäre sind der B u n d (16 o/o), das L a n d Niedersachsen (20 °/o), die Stiftung Volkswagenwerk (4 °/o) und zu 60 % freie Aktionäre. 84 Ebd., S. 219-224: Aktionäre sind u.a. der B u n d (74,3%), das Land Nordrhein-Westfalen (2,2 °/o), die Deutsche Bundespost u n d Bundesbahn sowie die Kreditanstalt für Wiederaufbau (oben F N 76). 85 Ebd., S. 225 -229: B u n d (25,87 °/o), Stadt F r a n k f u r t (28,89%) u n d L a n d Hessen (45,24%). 86 Ebd., S. 237-240: u.a. Bund, L a n d Nordrhein-Westfalen u n d die Stadt K ö l n zu je 30,9 % Stammkapital.

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A G i n Duisburg 8 7 , die Rhein-Main-Donau A G i n München 88 , die Saarbergwerke A G i n Saarbrücken 89 , die Frankfurter Siedlungsgesellschaft m b H i n Frankfurt am Main 9 0 , die Nürburgring GmbH 9 1 , die Deutsche Bauernsiedlung i n Düsseldorf 92 , die Gesellschaft zur Verbesserung der Beschäftigungsstruktur m b H in Liquidation in Essen 93 und die Emsland GmbH, aus der der Bund allerdings mit dem 1. Januar 1973 ausgeschieden ist 9 4 . Nicht zu vergessen sind letztlich diejenigen Privatwirtschaftsunternehmen, deren exotische Bund-Länder-Steuerung i n Sachen öffentliche Aufgaben sich erst nach näherem Hinsehen erschließt; genannt seien die Steinbruchbetriebe Rammelsbach GmbH i n Rammelsbach 95 . Diese privatrechtlichen Trabanten" 9 6 des Bundes und der Länder entrücken sich zumeist der verfassungsrechtlichen Diskussion, einmal durch die Vorstellung, die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben i n den Formen des Privatrechts verschaffe den damit betrauten Institutionen eine rechtliche Sonderstellung 97 , zum anderen durch die Tatsache, daß alle diese Vereine und Gesellschaften gemeinnützigen Zwecken dienen, deren Erfüllung man nicht durch eine Deklarierung der Privatrechtsträger als verfassungswidrig vereiteln möchte. 87 Ebd., S. 240-242: Bund, L a n d Nordrhein-Westfalen und Stadt Duisburg zu je 33V3 °/o Grundkapital. 88 Ebd., S. 245 - 249: B u n d (64,11 %), Freistaat Bayern (32,92 °/o) u n d weitere Gebietskörperschaften. 89 Ebd., S. 106- 137: B u n d (74 °/o) u n d das Saarland (26% Grundkapital). so Ebd., S. 299 -301: B u n d (66,94%), L a n d Hessen u n d die Stadt F r a n k f u r t (je 16,53% Stammkapital). öi Ebd., S. 272/273: B u n d (50%), L a n d Rheinland-Pfalz (49,9%) u n d der Landkreis A h r w e i l e r (0,1 %). 92 Ebd., S. 332-334: u . a . B u n d (18%), L a n d Nordrhein-Westfalen (6,7%). 93 Ebd., S. 374/375: Gesellschafter sind der B u n d (23,94%), das B i s t u m Essen (19,72%), das L a n d Nordrhein-Westfalen (16,90%), die Evangelische Kirche von Westfalen (16,90%), das Erzbistum Paderborn (16,90%), die Evangelische Kirche i m Rheinland (2,82 %) u n d der Unternehmensverband Ruhrbergbau (2,82%). 94 Beteiligungen des Bundes 1972, S. 255. 95 Beteiligungen des Bundes 1972, S. 321. Gesellschafter sind die Deutsche Bundesbahn, der Freistaat Bayern, das L a n d Rheinland-Pfalz u n d J. Skipiol i n Kaiserslautern. Ziel der Beteiligung der öffentlichen Hände ist die „preisregulierende F u n k t i o n " auf dem Sektor der Herstellung von Betonwaren. Vgl. auch Beteiligungen des Bundes 1973, S. 489 - 568; Günter Püttner, Öffentliche Unternehmen, 82 ff.; 242 ff. 96 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 290 unter G. Z u einer weitgehend gleichen Beurteilung für das Schweizer Bundesstaatsrecht gelangt: Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d u n d Kantonen, 1974, 245-250 (248). 97 Vgl. § 7 I I . 3. u n d 4. — I n diese Richtung tendiert auch die Untersuchung von Armin Dittmann, Bundeseigene V e r w a l t u n g durch Private, Die V e r waltung, 8 (1975) 431 - 457.

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Unter dem Gesichtspunkt „instrumentaler Abhängigkeit" 9 8 der privatrechtlichen Institutionen von dem Bund und den Ländern sind Vereine vom Zuschnitt des Deutschen Roten Kreuzes 99 unbedenklich, da der Staat auf diese Stellen keine unmittelbare Herrschaftsgewalt ausübt, obwohl die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben größtenteils aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder finanziert wird. Anders verhält es sich mit gemeinsamen Bund-Länder-Institutionen des Privatrechts, i n denen Bund und Länder aufgrund kapitalmäßiger Beteiligung gewichtige Direktionsingerenzen innehaben. Zu denken ist hier an Privatrechtsträger von der Prägung der Emsland GmbH 100 bis zum Ausscheiden des Bundes zum 1. Januar 1973, die Gesellschaft zur Verbesserung der Beschäftigungsstruktur m b H i. L . 1 0 1 und an die Flughafengesellschaften i n Frankfurt, Köln-Bonn, Berlin und Hamb u r g 1 0 2 sowie die Lufthansa AG. Diese privatrechtlich organisierte Verwaltung öffentlicher Aufgaben zeichnet sich sowohl durch eine „gegenständliche Affinität zu den . . . staatlichen Aufgaben" 1 0 3 der öffentlichen Infrastruktur- und Verkehrspolitik wie auch durch ein auf privatrechtlichen Herrschaftsrechten beruhendes Abhängigkeitsverhältnis von Bund und Land aus 1 0 4 . I m Beispiel der Emsland GmbH führten Bund und Land als Gesellschafter gemeinsam den Emslandp l a n 1 0 5 vom 8. März 1948 durch, der die Erschließung des Landes, Entwässerung, Kultivierung und Besiedlung der Moore, den Ausbau des Verkehrsnetzes, die Aufforstung und die Verbesserung der kulturellen und bildungspolitischen Lage zum Ziele hat 1 0 6 . Jedenfalls für die Sach98 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 291/292; ders., Fondsverwaltung, 47/48. 99 N u r i n Bayern ist das Bayerische Rote Kreuz eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. Max Horst, Rotes Kreuz, i n : Staatslexikon, Bd. 6 [19611 Sp. 967-973 [970 ff.]). Das D R K unterliegt der Bundeshaushaltsordnung: Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 48 F N 98 (für §96 RHO). Vgl. Beteiligungen des Bundes 1972: B u n d (33V3 °/o), L a n d Niedersachsen (33V3 °/o) u n d acht niedersächsische Landkreise (33V3 °/o des Stammkapitals) (Aloys Altmann, Das Emslandprogramm zur Entwicklung Westniedersachsens, i n : Neues A r c h i v f ü r Niedersachsen, 1975, 131 - 151. Eine Gegendarstellung enthält Heft 3, 1975, des Archivs). 101 Oben F N 93. Die Gesellschaft unterhält Werkstätten u n d Betriebe vorwiegend für ältere Arbeitnehmer, die von der Bundesanstalt für Arbeit nicht anderweitig vermittelt werden können. 102 Klaus Lange, Verkehr, 295, u n d oben F N 85/86. 103 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 291. — Selbst die N ü r b u r g r i n g G m b H (oben F N 91) weist m i t den Aufgaben Verkehrsertüchtigung, Hebung der Verkehrssicherheit, Kraftfahrzeugerprobung, unzweifelhaft eine Beziehung zu öffentlichen Anliegen auf. 104 v g l . Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 37; ders., Bundesaufgaben, 41 - 43. 105 v g l . die Angaben i n der Brockhaus-Enzyklopädie, 5. Band (1968), Stichw o r t Emsland, S. 502. 106 Uber die erheblichen Leistungen der E m s l a n d - G m b H berichtete der Niedersächsische Minister f ü r Landwirtschaft u n d Forsten Klaus P. Bruns

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gebiete der Landeskultivierung und der Bildungspolitik war der Bund als Gesellschafter maßgebend an der Gestaltung lebensvorsorgender Maßnahmen mitentscheidend beteiligt, für die er auf dem Boden des öffentlichen Rechts eindeutig ohne Kompetenz stand 1 0 7 . Erst die Finanzreformnovelle und die Gesetze über die Gemeinschaftsaufgaben Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes 108 haben dem Bund eine jedoch nach A r t und Umfang auf das Planungsstadium begrenzte Mitwirkungsbefugnis bezüglich der Infrastrukturpolitik an die Hand gegeben. Zwar ist dem Bund und den Ländern zur Durchführung daseinsvorsorgender Maßnahmen die Flucht i n das Zivilrecht nicht versagt; sie darf indes auch auf dem Sektor des Privatrechts nicht zu einem gegenständlich von A r t . 91 a GG nicht gedeckten Machtzuwachs eines föderalistischen Partners führen 1 0 9 . 3. Der Beauftragte des Bundes und des Landes Niedersachsen für den Küstenplan Einen überaus merkwürdigen Status besitzt der aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen eingesetzte Bundes- und Landesbeauftragte für den Küstenplan 110. Dem Beauftragten obliegt die Vorbereitung der Gesamtplanung für den Küstenplan, die Zusammenfassung der Einzelplanungen sowie die Koordinierung der technischen, verwaltungsmäßigen sowie finanziellen Maßnahmen zur Durchführung des Küstenplans. Dem Beauftragten ist ein Sachverständigenbeirat zugeordnet. Entscheidendes Gremium i m Zusammenhang m i t der Durchführung des Küstenplans ist ein aus Vertretern von Bundes- und Landesministerien bestehender Regierungsausschuß. am 24. November 1974; vgl. die Notiz i n der Frankfurter Allgemeinen Zeitung v o m 25. November 1974 (Gesamtinvestitionen seit 1950: 1,42 M i l l i a r den DM). 107 Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/1968) 163. Die Weber-Kommission für die Verwaltungsu n d Gebietsreform i n Niedersachsen (In ihrem Gutachten, 1969, R N 943, S. 259) hat aus diesem Grunde vorgeschlagen, die Emsland G m b H i n die Kompetenz des Regierungspräsidenten zu überführen. — Die Stärke der Bundesingerenzen w i r d vordergründig schon aus den Investitionsanteilen von 1950- 1966 ersichtlich: B u n d 475,9 M i l l i o n e n D M , Niedersachsen 217 Millionen D M , K o m m u n e n u n d Verbände 232 M i l l i o n e n DM. los v g l . § 4 I i . χ. u n d § 7 I I . 10. 109 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 297/298; 305; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 205 ff.; Klaus Lange, Verkehr, 295. no Verwaltungsvereinbarung v o m 5./9. J u l i 1956. Vgl. den Runderlaß des Niedersächsischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten v. 24. August 1956 — 1/1 — 0200 — 18 —, i n : NdsMBl. 1956, 818, u n d das Gutachten des Sachverständigenbeirats für die Verwaltungs- u n d Gebietsreform i n Niedersachsen (Weber-Kommission), R N 935/936 (S. 256).

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: Aufbau-Mischverwaltung V. Zusammenfassung

Während sich i m Bereich materieller Mischverwaltung jenseits der Erledigung der Aufgaben i n den Parallelhäfen kein praktisches Beispiel für gemeinsame Bund-Länder-Verwaltungen findet, decken die i n der Bundesrepublik verwirklichten Modelle der sowohl öffentlichrechtlich als auch privatrechtlich konstruierten Mischinstitutionen einen breiten Gestaltungsraum ab 1 1 1 . Die Grenze verfassungsrechtlich erlaubter Mischinstitutionen verläuft dort, wo Bund und Länder weniger einander beratend und unterstützend sich zusammenfinden, sondern vielmehr die gemeinsame Institution zur (entscheidenden) Durchführung von öffentlichen Aufgaben (neben ihrem öffentlich-rechtlichen Verwaltungsapparat) i n ihren Dienst stellen. § 22 Konvergierende Bund-Länder-Verwaltung

Die schwer systematisierbaren Fallgruppen der Mischverwaltung auf dem Gebiet der konvergierenden Bund-Länder-Verwaltungsverflechtung sind heute das Feld eines unausgetragenen verfassungsrechtlichen Streites 1 . Zur Bewertung der vielfältig auftretenden Mischverwaltungsfälle ist i n einer ersten grundlegenden Differenzierung der konvergierenden V e r w a l t u n g nach aufbauorganisatorischen (I.) u n d ablauforganisatorischen (II.) Verwaltungsverflechtungen zwischen B u n d u n d Ländern zu trennen. I. Instanzielle Verschränkungen

Von der bürokratischen x\ufbaustruktur 2 der föderalistisch getrennten Verwaltungssysteme von Bund und Ländern her gesehen erwecken zunächst die instanziellen Verschränkungen entweder durch Einord111

Hinzuweisen ist auf die Mischverwaltungen i m österreichischen und Schweizer Verfassungsrecht: Art. 115-120 ÖB.-VG.: Koordiniert gemeinsames Kontrollsystem von Bund und Land gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung (Felix Ermacora, ÖVerfL, S. 310 ff.). Die Begründung einer echten Gemeinschaftsaufgabe stellt die Regelung i n Art. 27 bis des Entwurfes der Schweizerischen Verfassung dar: „Das Bildungswesen ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen" (Peter Saladin, V V D S t R L 31 [1973] 95/96; Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, 1974, S. 245 - 250). Nachzutragen ist auch die Verwendung von Landesbeamten i n der unmittelbaren Bundesverwaltung (Peter Pernthaler, JB1. 1973, 298-303, und Hans Gröpper, Deutsches Hafenrecht, Nr. 3.22: Bedienstete der Landeshäfen als Bundesbeamte; BGH, DVB1. 1966, 492). Die Beispiele lehren, daß dem Einfallsreichtum auf dem Gebiete der Mischverwaltung kaum Grenzen gesetzt sind. ι Vgl. § 11 I I I . 2. 2 Helmut Lehmann, Aufbauorganisation, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, (1. Band) 1974, Sp. 292 - 296.

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n u n g oder Ü b e r o r d n u n g v o n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n des f ö d e r a t i v e n P a r t n e r s i n das r e g u l ä r e V e r w a l t u n g s s u b s y s t e m des a n d e r e n P a r t n e r s das Interesse. B e i dieser H a u p t g r u p p e k o n v e r g i e r e n d e r ( i n s t i t u t i o n e l ler) M i s c h v e r w a l t u n g h a n d e l t es sich z u m e i s t u m Rechtsmitteloder Aufsichtszüge v o n Landesstellen zu Bundesbehörden 3. Da die M a ß stäbe f ü r die d e v o l v i e r t e E n t s c h e i d u n g u n d i n d e r e n Gefolge auch f ü r k ü n f t i g z u regelnde T a t b e s t ä n d e v o n der v o r g e o r d n e t e n B u n d e s b e h ö r d e gesetzt w e r d e n 4 , w i r d die selbständige E n t s c h e i d u n g s b e f u g n i s v o n d e n L ä n d e r n abgezogen u n d d i e e n d g ü l t i g e , p o t e n t i e l l bestandsk r ä f t i g e R e g e l u n g auf d e n B u n d v e r l a g e r t 5 . Z w a r h a t das B u n d e s v e r fassungsgericht v o m A u s g a n g s p u n k t v e r f a s s u n g s w i d r i g e r f ö d e r a t i v e r K o m p e t e n z v e r s c h i e b u n g e n als eine v e r b o t e n e M i s c h v e r w a l t u n g o b i t e r d i c t u eine V e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n bezeichnet, „ b e i der eine B u n d e s b e h ö r d e e i n e r L a n d e s b e h ö r d e ü b e r g e o r d n e t i s t " 6 , doch erscheint schon angesichts der tatsächlichen E r s c h e i n u n g s b r e i t e der i n s t a n z i e l l e n B u n d L ä n d e r - V e r s c h r ä n k u n g e n z w e i f e l h a f t , ob die Aussage des B u n d e s v e r fassungsgerichts losgelöst v o n d e m d a m a l s z u entscheidenden V e r f a h ren einer Verallgemeinerung fähig ist7. 3 F ü r die Bismarcksche Verfassung: Heinrich Triepel, Reichsauf sieht, 296 ff., 309; Paul Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 6. Auflage, 1912, S. 281. — Die Weimarer Verfassung bewirkte eine wesentliche Entstrickung der Rechtsmittelzüge, da A r t . 14 W R V den Weg ausdrücklich f ü r eine totale reichseigene V e r w a l t u n g freigab (Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 488 1. Sp.). — Z u m G G vgl. vorerst: BVerfGE 11, 125, u n d oben § 6 1.1. a). 4 Das Beispiel der Gerichtsverfassung (Die Justizhoheit liegt aufgrund der Rechtsmittelzüge weitgehend beim Bund.) belegt diese Einsicht: Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 68/69. — Vgl. auch Hans Paul Bahr dt, Die Rolle des Apparats i n der westdeutschen Industriegesellschaft, i n : Hans Steffen (Hrsg.), Die Gesellschaft i n der Bundesrepublik, Analysen I , 1970, S. 182 -200 (188/189); ders., Die Krise der Hierarchie i m Wandel der Kooperationsformen, i n : Renate Mayntz (Hrsg.), Bürokratische Organisation, 127 bis 134; Erwin Niermann, Bundesoberbehörde, 50, 53. 5 Durch die Kassationskompetenz des Bundes werden die Landesbehörden zu nachgeordneten Bundesstellen: Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74/75; Erich Gerner, Misch Verwaltung, B a y V B l . 1955, 194; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 7 ; 62 (gleichsam k o n kurrierende Verwaltungszuständigkeit des Bundes) ; Herzog / Schick, V e r fassungsrecht, Nr. 492. β BVerfGE 11, 125. — Beispiele für instanzielle Verschränkungen finden sich i n zahlreichen Gesetzentwürfen, die jedoch auf die Intervention des Bundesrates nicht i n K r a f t gesetzt wurden: Schwerbeschädigtengesetz (BTDrucks. 1/3430, S. 42, 47: Bundesminister als Beschwerdeinstanz f ü r E n t scheidungen der Hauptfürsorgestellen). Nach der Offenbacher Vereinbarung (Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 215; Werner Heinze, Rechtsstellung von Bundespost und - b a h n i m Straßenpersonenverkehr, D Ö V 1960, 856 - 861) sollte ein Schiedsgericht als Verwaltungsstelle, bestehend aus Ministern des Bundes und der Länder, die Rechtmäßigkeit von Landesverwaltungsakten nachprüfen (Dazu: BVerwG, D Ö V 1960, 875 -877). Vgl. zu diesem Problemkreis die umfangreichen Nachweise bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 32/33, u n d Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 77/78 (Instanzenzug von den Seeämtern an das Bundesoberseeamt nach dem Seeunfalluntersuchungsgesetz; vgl. unten 7.).

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22 Konvergierende Verwaltung: Aufbau-Mischverwaltung 1. Die

Zentralstellen

D i e i m R a h m e n der b u n d e s e i g e n e n V e r w a l t u n g o h n e V e r w a l t u n g s u n t e r b a u e r r i c h t e t e n Zentralstellen 8 ( A r t . 73 N r . 10 u n d A r t . 87 A b s . 1 S. 2 GG) f ü r das p o l i z e i l i c h e A u s k u n f t s - u n d Nachrichtenwesen, f ü r die K r i m i n a l p o l i z e i u n d z u r S a m m l u n g v o n U n t e r l a g e n f ü r Z w e c k e des Verfassungsschutzes s o w i e z u m Schutz gegen a u s w ä r t i g e B e l a n g e gef ä h r d e n d e g e w a l t t ä t i g e B e s t r e b u n g e n i m B u n d e s g e b i e t v e r f o l g e n als organisatorischen H a u p t z w e c k die K o o r d i n i e r u n g der V e r b r e c h e n s b e k ä m p f u n g d u r c h die L a n d e s ä m t e r f ü r Verfassungsschutz u n d die L a n d e s k r i m i n a l ä m t e r ; daneben obliegt ihnen die behördliche Spezialisierung bestimmter Aufgabenbereiche 9. A l s Zentralstellen fungieren das Bundeskriminalamt 10 i n W i e s b a d e n u n d das Bundesamt für Verfassungsschutz 11 i n K ö l n . O b w o h l das Grundgesetz die V e r w a l t u n g s befugnisse der Z e n t r a l s t e l l e n n i c h t a u s d r ü c k l i c h absteckt, ist E i n i g k e i t d a r ü b e r e r z i e l t w o r d e n 1 2 , daß s o w o h l das B u n d e s k r i m i n a l a m t als auch 7 I m Anschluß an Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 1931, 124/125, steht die überwiegende Ansicht i n der L i t e r a t u r auf dem Standp u n k t des Bundesverfassungsgerichts (FN 3 und 6): Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 82; Theodor Maunz, Gesetzgebung u n d Verwaltung, 265/266; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 6, u n d die i n F N 5 genannten Autoren. — Unbedenklich ist beispielsweise die Inanspruchnahme der Physikalisch-technischen Bundesanstalt i m Rahmen von Materialprüfungen als technische Oberbehörde der Berliner V e r w a l t u n g (Rolf Grawert, V e r waltungsabkommen, 215). Verfassungswidrig am Maßstab des Grundgesetzes wären der historische Instanzenzug i n Armepflegesachen von den Bezirksausschüssen zum Bundesamt für Heimatwesen (St. Genzmer, i n : v. B r a u chitsch, Verwaltungsgesetze, 32. Auflage, 1918, 1. Band, S. 376) u n d der Rechtsmittelzug i n Österreich von den Landesagrarbehörden an den Obersten Agrarsenat des Bundes (Walter Antonioiii, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1954, S. 166). — K e i n Instanzenzug besteht zwischen Bundes- u n d Landesbehörden i m Rahmen der Bundesauftragsverwaltung: Ernst Rasch, V e r w a l tungsorganisation, 1962, S. 96; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 126. Z u r Gegenmeinung: oben § 7 1 1 . 1 F N 26. 8 Z u m Grundsätzlichen: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 (1962) R N 34 (S. 17); v. Mangoldt ί Klein, A r t . 87, I V . 4. b) (S. 2575 - 2578); Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 1 9 - 2 1 ; Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 98. — F ü r das Nachrichtenwesen ist ein besonderes A m t nicht eingerichtet worden: Peter Badura, EvStL, 299. — Z u r Problematik der Außenstellen von Zentralstellen (Hans-Ulrich Evers, ebd., R N 19) vgl. unten 2. 9 Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 1. Band, S. 25 - 28 (26) u n d S. 45 - 4 8 ; für das Bundeskriminalamt i m einzelnen: Paul Dickopf/Rolf Holle, Das Bundeskriminalamt, 1971, S. 36 ff., 66 ff. (Die Grundgesetzänderung v o m 28. J u l i 1972 [BGBl. 1 1305] muß jedoch bei der zuletzt genannten A r b e i t nachgetragen werden). 10 Errichtet durch Gesetz v o m 8. März 1951 (BGBl. 11717) i. d. F. des Gesetzes v o m 28. J u n i 1973 (BGBl. I 701). 11 Errichtet durch Gesetz v o m 27. September 1950 (BGBl. 682) i. d. F. des Gesetzes v o m 7. August 1972 (BGBl. 1 1382). 12 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 25 (S. 18/19) u n d R N 51 bis 56; Theodor Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 (1973) R N 3 7 ;

1.1. Die Zentralstellen

187

das Bundesamt für Verfassungsschutz sich nicht i n einer Sammler- und Registriertätigkeit erschöpfen, sondern ihnen (zwar gegenständlich limitierte) echte eingrif fsver waltende Zuständigkeiten repressiv-polizeilicher und sogar teilweise präventiv-polizeilicher A r t zukommen 13 . Unter dem Blickwinkel bundesstaatlich geteilter Verwaltungen interessiert das Verhältnis dieser Bundespolizeiverwaltung zu der Landespolizeihoheit. Der Umfang der „Zusammenarbeit des Bundes und der Länder" (Art. 73 Nr. 10 GG) i n der Sicherheitspolizei läßt sich nicht aus dem Begriff „Zentralstelle" festlegen, sondern bestimmt sich allein aus den spezifischen Kompetenzzuweisungen der Verfassung 14 , die ihrerseits unter anderem an den besonderen Bedürfnissen der bundesstaatlichen Koordination von Sicherheitsaufgaben zu messen sind. a) Die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder auf dem k r i m i nalpolizeilichen Sektor schließt aus Koordinationsgründen zur Vermeidung energieverzehrender Parallelverwaltungen und aus dem Erfordernis zentraler Verbrechensbekämpfung Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse des Bundeskriminalamtes

gegenüber den zuständigen L a n -

deskriminalämtern ein 1 5 . Die instanzielle Verzahnung der Gefahrenabwehrstellen von Bund und Ländern trägt der Tatsache Rechnung, daß eine wirkungsvolle Bekämpfung der ansteigenden Kriminalität insbesondere durch das verstärkte Auftreten reisender Berufs-, Gewohnheits- und Serienverbrecher nur bei enger Zusammenarbeit aller Kriminalbehörden i m Bundesstaat Erfolg verspricht 16 . Zusammenarbeit zur Verbrechensbekämpfung bedeutet aber die stabsmäßige UbertraKlaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 26/27 u n d 45 - 48. — So auch: BVerfGE 30, 1 - 47 (20). 13 Begründet w i r d dies aus der historischen Entwicklung der Behörden zum Schutze der inneren Sicherheit u n d der Notwendigkeit schlagkräftiger Verbrechensbekämpfung. Vgl. etwa: Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73, Nr. 10 (1974) R N 1 3 - 1 8 ; 25. — Z u r Sicherungsgruppe des B K A : Hans-Ulrich Evers, ebd., R N 32 - 37, u n d Klaus Vogel, ebd. (FN 12), S. 27. 14 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73, Nr. 10 (1974) R N 20; a. A. Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / H e r z o g , A r t . 87 (1962) R N 3 4 (S. 18), u n d v. Mangoldt/ Klein, A r t . 87, I V . 4. b) (S. 2575 ff.). is Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 26; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 73 (1973) R N 135 u n d A r t . 87 (1962/1973) R N 34, 37, 50. — Wie schwer die exakte verfassungsrechtliche Begründung der praktisch unabdingbaren Weisungsrechte fällt, zeigen die w T eitausholenden Ausführungen bei Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73, Nr. 10 (1974) R N 13 - 18 u n d 25/26. ι 6 Vgl. das Sofortprogramm der Bundesregierung zur Modernisierung u n d Intensivierung der Verbrechensbekämpfung, BT-Drucks. VI/1334, insbes. unter C. I X . (Zusammenarbeit m i t den Ländern); b e t r i f f t : Bundesministerium des Innern, Geschichte, Aufbau, Aufgaben, hrsg. v. Bundesministerium des Innern, 1974, S. 104/105. Z u r Pressemeinung über die Notwendigkeit einer Bundeskriminalpolizei: Bundesrats-Pressespiegel, Nr. 2/75 v o m 7. M a i 1975.

188

22 Konvergierende Verwaltung: A u f b a u - M i s c h e r w a l t u n g

gung von Führungsaufgaben an eine Entscheidungszentrale, die i n Minuten ein auf einen konkreten Fall abgestimmtes Programm erstellen kann und die das konzertierte Vorgehen auf Bundes- und Landesebene direktiv zu steuern befugt ist 1 7 . Diesen Sachzwängen trägt das Gesetz über das Bundeskriminalamt Rechnung: I m Rahmen der originären Ermittlungszuständigkeit des Bundeskriminalamtes i n Fällen des international organisierten illegalen Waffen-, Falschgeld- und Rauschgifthandels und der politischen Gewaltkriminalität (§ 5 Abs. 2 BKAG) und nach der Übernahme von polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung durch das Bundeskriminalamt auf Ersuchen der zuständigen Landesbehörde, auf Anordnung des Bundesministers des Innern oder i m Auftrag des Generalbundesanwaltes (§ 5 Abs. 3 BKAG), kann das Bundeskriminalamt den zuständigen Landeskriminalämtern Weisungen für die Zusammenarbeit geben (§ 5 Abs. 5 S. 1 BKAG). Beamte des Bundeskriminalamtes können Amtshandlungen i m gesamten Bundesgebiet vornehmen und rücken in die Stellung von Hilfsbeamten der zuständigen Staatsanwaltschaft (§ 8 Abs. 1 S. 1 BKAG); sie haben das Recht zur Akteneinsicht und auf Auskunft (§ 8 Abs. 2 BKAG). Unter bestimmten Voraussetzungen dürfen Bedienstete des Bundeskriminalamtes zu den Polizeibehörden der Länder zur Unterstützung entsandt werden (§ 6 BKAG). Schließlich ist das Bundeskriminalamt befugt, i m Einvernehmen mit einem Generalstaatsanwalt und einer obersten Landesbehörde eines Landes die Strafverfolgungszuständigkeit i m ganzen Bundesgebiet aus Gründen zentraler Verbrechensbekämpfung diesem Lande zuzuweisen (§ 7 Abs. 1 BKAG). Die Skizze auf Seite 189 verdeutlicht, daß eine rigide föderalistische Isolierung des Bundeskriminalamtes von den Landeskriminalbehörden undenkbar ist, w i l l man nicht eine effektive Verbrechensbekämpfung auf das Spiel setzen 18 . b) I m Gegensatz zu dem Bundeskriminalamt verfügt das Bundesamt für Verfassungsschutz über keinerlei Weisungsbefugnisse gegenüber den Landesverfassungsämtern 19 . Eine instanzielle Hierarchisierung der Bundes- und Landesverfassungsschutzbehörden erfolgt aber insofern, als § 5 Abs. 2 S. 1 BVerfSchG den Bundesminister des Innern m i t der 17 Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 30; ders., Bundesaufgaben, 63/64; Dickopf / Holle, Das Bundeskriminalamt, 43 - 51, sowie die angegebenen Arbeiten von Theodor Maunz, Klaus Vogel u n d Hans-TJlrich Evers. a. A . Hans Nawiasky, Grundgedanken, 42: „ . . . Zentralstellen, sind . . . nicht als übergeordnete Instanz gegenüber Landesbehörden gedacht, sondern auf deren Amtshilfe angewiesen." is Vgl. etwa: Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik Deutschland, T e i l ausgabe Bund, 133/134. 19 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 2 0 a.E. (S. 16) u n d R N 6 0 - 6 2 ; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 255.

1.2. Die Bundesoberbehörden

189

föderative Zäsur

a) Zu den Aufgaben des Koordinierungs- und Beratungsgremiums „Arbeitsgemeinschaft" : Dickopf/ Holle, Bundeskriminalamt, 43; 4 5 - 5 1 ; 60/61. b) Für Nordrhein-Westfalen vergi, etwa den Organisationsplan der Landespolizei bei Ernst Friesenhahn, in : Loschelder / Salz wedel, Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 1963, Anhang.

B e f u g n i s ausstattet, d e n Landesverfassungsschutzbehörden i n d e r e n A u f g a b e n b e r e i c h W e i s u n g e n z u e r t e i l e n . Besonderes A u g e n m e r k v e r d i e n t auch das p o l i t i s c h e 2 0 Weisungsrecht d e r B u n d e s r e g i e r u n g gegenü b e r d e n O b e r s t e n L a n d e s b e h ö r d e n gemäß § 5 A b s . 1 B V e r f S c h G i m F a l l e eines A n g r i f f s a u f die verfassungsmäßige O r d n u n g des Bundes. 2. Die

Bundesoberbehörden

D e r B u n d d a r f auf d e m Gebiete seiner Gesetzgebungskompetenz selbständige Bundesoberbehörden 21 durch ein nichtzustimmungsbedürftiges 20 Vgl. §17 1. — Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 4 5 - 4 8 (47/48). 21 Gustav Böhm, Z u r Rechtsstellung der Bundesoberbehörde, DVB1. 1950, 746/747; Jakob Kratzer, Die Bundesoberbehörde, D Ö V 1950, 529-536 (534); Erwin Niermann, Die Errichtung selbständiger Bundesoberbehörden u n d i h r Verhältnis zu den Landesbehörden nach A r t . 87 Abs. I I I Satz 3 des G r u n d gesetzes, Diss. Münster 1961, S. 3 ff.; 19 ff.; Josef Kölble, Die Errichtung von Bundesoberbehörden nach A r t . 87 Abs. 3, S. 1 GG, DVB1. 1962, 658-662; Helmut Kalkbrenner, Z u r Errichtung von Bundesoberbehörden nach A r t . 87 I I I GG, JZ 1963, 210-214; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 (1962) 4 6 - 5 2 ; ders., Staatsrecht, § 28 I I . 7. a) (S. 262-264); v. Mangoldt / Klein, A r t . 87, V I . 5. (S. 2285 - 2290). — BVerfGE 14, 197-221 (211); B V e r w G E 35, 141 - 146 (144 - 146) (Wehrbereichsgebührnisämter).

190

§ 22 Konvergierende Verwaltung: Aufbau-MischVerwaltung

Gesetz e r r i c h t e n ( A r t . 87 A b s . 3 S. 1 GG). A l s s e l b s t ä n d i g e 2 2 B u n d e s o b e r b e h ö r d e n v e r s t e h e n sich solche Z e n t r a l v e r w a l t u n g s e i n h e i t e n der u n m i t t e l b a r e n B u n d e s v e r w a l t u n g , d i e e i n e r obersten B u n d e s b e h ö r d e ( r e g e l m ä ß i g e i n e m M i n i s t e r i u m ) z u d e r e n E n t l a s t u n g d i r e k t nachgeo r d n e t u n d i m S t a n d e sind, m i t t e l s e i n e r e i n z i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t i m B u n d e s g e b i e t , ohne M i t t e l - u n d U n t e r b a u u n d ohne I n a n s p r u c h nahme v o n Landesbehörden über die bloße A m t s h i l f e hinaus, ein bestimmtes Verwaltungssachgebiet bundeseinheitlich wahrzunehmen 23. Diese B e s c h r e i b u n g l e g t d i e V e r m u t u n g nahe, daß eine organisatorische G e m e i n s a m k e i t zwischen B u n d e s b e h ö r d e n u n d L a n d e s b e h ö r d e n i m Gegensatz z u d e n t e i l w e i s e s t e u e r u n g s b e f u g t e n Z e n t r a l s t e l l e n 2 4 ausgeschlossen i s t 2 5 . W i r d d i e A u s f ü h r u n g eines Bundesgesetzes oder die Erledigung einer Verwaltungsaufgabe gleichzeitig v o n einer Bundeso b e r b e h ö r d e u n d e i n e r L a n d e s b e h ö r d e i n A n g r i f f g e n o m m e n , so k ö n n e es sich e r l a u b t e r w e i s e n u r u m eine v e r t i k a l e V o l l z u g s s p a l t u n g 2 6 handeln, d i e j e d o c h e i n A b h ä n g i g k e i t s v e r h ä l t n i s der b e i d e n f ö d e r a t i v e n Exekutiven nicht bewirke 27. D e m g e g e n ü b e r ist v o n e i n i g e n S c h r i f t s t e l l e r n 2 8 d i e A u f f a s s u n g v e r t r e t e n w o r d e n , d i e nach A r t . 87 A b s . 3, S. 1 G G e r r i c h t e t e n B u n d e s 22

Zu unterscheiden von den selbständigen Bundesoberbehörden sind die (schlichten) Bundesoberbehörden: oben §211.1. F N 27. 23 Z u r deflatorischen Bestimmung vgl. insbes. die Nachweise bei v. Mangoldt/Klein, A r t . 87, V. 5. a) bb) (S. 2286); Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 92 - 94. — Die bei Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 266, 270, 271, genannten mehrstufigen Bundesoberbehörden (Wehrersatzämter; M i l i t ä r Bischofsämter der beiden Konfessionen) beruhen auf A r t . 87 b GG. 24 Oben 1. — Vgl. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 87 (1962) R N 3 4 : „Offenbar ist gerade dieses Weisungsrecht der grundlegende U n t e r schied zwischen Bundesoberbehörde u n d Bundeszentralstelle." Ebenso: HansUlrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 16. 25 Vgl. die Nachweise bei Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 105 - 107 (106); Theodor Maunz, Staatsrecht, § 28 I I . 7. a) (S.263); Werner Weber, Versicherungsaufsicht, ZVersWiss. 57 (1968) 227 -249 (229-230); Model / Müller, Grundgesetz, 341; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491; Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195. 2 6 Vgl. §61.3. u n d §8.11.5.; ν . Mangoldt / Klein, Vorb. zum V i l l a . A b schnitt, V I . 3. a) (S. 2588). 27 v. Mangoldt! Klein, A r t . 87, V I . 5. c) dd) (S.2289); Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 2 3 - 2 5 ; Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 40 ff.; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 94/95; Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 81 ff.; ders., JöR 11 (1962) 267 ff. — I n den Bereich vertikaler Vollzugsspaltung fällt auch die teilweise bundeseinheitliche Wahrnehmung durch Bundesoberbehörden (Beispielsweise die Überwachung von Unternehmen des Kernreaktorbaus AEG/Telefunken, Brown, Boverie & Cie.; B B C ; Siemens durch eine Bundesoberbehörde, während die sonstige Atomüberwachung den Ländern zukäme.). Die K r i t i k von Niermann, ebd., S. 75, an Theodor Maunz ist deshalb nicht berechtigt; vgl. auch Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 23/24; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 4, u n d Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 107 unter c). 28 Beispielsweise Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1. A u f -

1.2. Die Bundesoberbehörden

191

oberbehörden seien den entsprechenden Landesbehörden ipso iure instanziell übergeordnet oder eine hierarchische Beziehung könne durch einfaches Gesetz angeordnet werden 2 9 . Teilweise sind diese instanziellen Beziehungen jedoch als rein formale angesehen worden, die der Bundesoberbehörde keine Rechte gegenüber den „nachgeordneten" Landesbehörden verliehen. Denn insoweit markierten die Ingerenzrechte des Bundes gemäß den Art. 84, 85 GG die äußerste Grenze der Einflußnahme auf die Landesverwaltung 3 0 . Die hierarchische Verschränkung der Bundesoberbehörden m i t Landesbehörden konnte nur zu einer Zeit ernsthaft behauptet werden, als das praktische Ausmaß des Wirkungskreises der Bundesoberbehörden noch weitgehend unbekannt war 3 1 . Die große Zahl der Bundesoberbehörden 32 und die Vielzahl der von ihnen verwalteten Lebensbereiche würden i m Falle einer Durchgriffsmöglichkeit der Bundesoberbehörden auf die Landesebene das dualistisch konzipierte Verwaltungssystem i n der Bundesrepublik auf weitem Feld absolet gestalten 33 . Die Befugnis zur Errichtung von Bundesoberbehörden nach A r t . 87 Abs. 3 S. 1 GG versteht sich deshalb nicht als Durchbrechung des Grundsatzes selbständiger, i n sich geschlossener Verwaltungseinheiten von Bund und Ländern, sondern stellt vielmehr nur ein „ V e n t i l für den Ausbau bundeseigener Verwaltung" (Arnold Köttgen) für gewisse Aufgabenfelder zentralstaatlicher Bedeutung dar 3 4 . Auf dem Gebiet der bundeseigenen Verwaltung besteht Raum für instanzielle Verschränkungen mit Landesstellen u m so weniger, als nicht einmal i m Grenzfall der Auftragsverwaltung (Art. 85 GG) die gesetzesausführenden Landesbehörden i n die Rolle einer nachgeordneten Behörde eingerückt sind 3 5 . Bleibt aber der Bund sogar i m Bereich des intensiven föderativen Kontaktes des Art. 85 GG auf die Rolle des institutionellen Außenlage, 1953, A r t . 84, 2. (S. 454) u n d A r t . 87, 6. (S. 474); Hans Peters, Gutachten zu Organisationsfragen des Kassenarztrechts, BT-Drucks. I (1953) 3904. Ausführliche Nachweise bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 33 F N 4 - 10, u n d Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 43 ff. 29 Hans Nawiasky, Grundgedanken, 42; 71; Herrfahrdt, B K , A r t . 87, I I . 4. 30 Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 6; Gustav Böhm, Z u r Rechtsstellung der Bundesoberbehörde, DVB1. 1950, 746/747. 31 Dietrich Katzenstein, Machtverschiebung zwischen B u n d u n d Ländern, DÖV 1958, 593-604 (600/601); A r n o l d Köttgen, JöR 11 (1962) 266 ff. 32 Vgl. § 2 I I . 1. 33 Rüdiger Boergen, Bundesabhängige Nicht-Wirtschaftsunternehmen, DVB1. 1971, 876 r. Sp.; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 38/39; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN55, 62. 34 Peter Badura, Bundesverwaltung, EvStL, 299; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 24/25. 35 Jakob Kratzer, Bundesoberbehörde, D Ö V 1950, 529-536 (535); Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491 1. Sp.; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 37/38.

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: A u f b a u - M i s c h e r w a l t u n g

seiters verwiesen, so kann sich der Bund, dazu noch ohne Zustimmung des Bundesrates, nicht auf dem Umweg über die Bundesoberbehörde in die Verwaltungssphäre der Länder manövrieren. Eine ämterhierarchische Beziehung der Bundesoberbehörden zu den mit gleichen Verwaltungsgebieten beschäftigten Landesverwaltungen könnte zudem allemal dann vorliegen, wenn auch das materiell-rechtliche Pendant dieser instanziellen Überordnung der Bundesoberbehörde i n Gestalt eines wie auch immer gearteten Direktions- oder Weisungsrechts bestünde 36 . Zwar muß ein Direktionsrecht einer Staatseinheit nicht unbedingt auf einem instanziellen Überordnungsverhältnis beruhen, sondern ist vielleicht schlicht durch Gesetz angeordnet, doch entspricht der instanziellen Vorrangstellung regelmäßig die Koppelung mit Weisungsbefugnissen. Denn dem Organisationstypus der Leistungsbürokratie (Max Weber) entspricht die Geltung einer Amtshierarchie mit Instanzenzügen als eines (möglichst monokratisch) geordneten Systems von Uberordnung und Unterordnung der Ämter, Bürokraten und Funktionären und den damit korrespondierenden Aufsichtsmitteln 3 7 . Die Frage, ob der Bundesoberbehörde Weisungsrechte gegenüber Landesbehörden zukommen, ist aus dreierlei Gründen zu verneinen: Das Grundgesetz kennt nicht einmal ein Weisungsrecht der obersten Bundesbehörden gegenüber der Landesverwaltung, das sich aus einer instanziellen Verknüpfung ergäbe, sondern vielmehr nur ein solches kraft Grundgesetzes (Art. 84 Abs. 5 S. 1; 85 Abs. 3 S. 1; Notstandsverfassung) 38 . I m Gegensatz zu ausdrücklichen Bundesingerenzen bei der Landesausführung von Bundesgesetzen ist ein Einfluß des Zentralstaates auf dem Sektor der bundeseigenen Verwaltung und folglich bezüglich der zur Behördenspezialisierung aus den Ministerien ausge36 Vgl. Erich Gerner , Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 195. — Die oben i n F N 30 genannte formalrechtlich durchaus bestehende Variante eines Instanzenzuges ohne Steuerungsbefugnisse (beispielsweise richterliche I n stanzen· u n d Rechtsmittelzüge, A r t . 92 ff. GG, Prüfungsämter u n d -ausschüsse; Gutachtergremien) soll hier außer acht gelassen werden. Denn ein formeller Instanzenzug ohne direktive Instrumentarien ist verwaltungspraktisch auch für den B u n d nichts wert u n d f ü h r t letztlich n u r zu A l i m e n tationspflichten gegenüber der „nachgeordneten" Landesbehörde. 37 Max Weber , Wirtschaft u n d Gesellschaft, 4. Auflage, hrsg. v. Johannes Winckelmann, 1956, S. 559 - 587 (559/560); 833 - 845; Fritz Morstein Marx, Hierarchie u n d Entscheidungsweg, i n : ders. (Hrsg.), Verwaltung, 109- 126; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 76 I I . c) (S. 87) u n d § 77 (S. 92 - 121). 38 Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 40 - 78; Jakob Kratzer, Bundesoberbehörde, DÖV 1950, 534/535; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 195. — Nicht deutlich: Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 6/7, der zwar einerseits von Rechtsmittelzügen, Beschwerde- u n d Genehmigungsinstanzen spricht, andererseits deren Befugnisse auf unterstützendes Verwalten (Empfehlungen, Bitten) verkürzen w i l l . Vgl. auch Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 34 - 39.

1.2. Die Bundesoberbehörden

193

gliederten Bundesoberbehörden überhaupt nicht vorgesehen 39 . Z u berücksichtigen ist i n diesem Zusammenhang, daß die Anerkennung von Weisungsbefugnissen der Bundesoberbehörde mit leichter Hand die Verleihung von Einzelweisungsbefugnissen an die Bundesregierung nur durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz i m Falle des A r t . 84 Abs. 5 S . l GG überspielen könnte, da die Bundesoberbehörde gerade ohne die M i t w i r k u n g des Bundesrates instituiert werden kann 4 0 . Die These von Theodor Maunz 41, Beschwerde- und sonstige Rechtsmittelwege von der Landes- zur Bundesebene seien zulässig „auf Gebieten, i n denen der Bund bundeseigene Verwaltungen errichten kann", w i r d dadurch widerlegt, daß der Bund auch unter Inanspruchnahme fakultativer Eigenverwaltungskompetenzen sich dieser nicht wieder untergesetzlich und teilweise entäußern darf 4 2 . Jedenfalls bleibt nach dem Verständnis des Bundesverfassungsgerichts 43 von der Bundesoberbehörde als Zentralverwaltungsstelle für das gesamte Bundesgebiet kein Raum für nachgeordnete Landes- oder Bundesbehörden 44 . Eine den Themenkreis der Mischverwaltung nicht unmittelbar berührende Frage betrifft die verfassungsrechtliche Beurteilung der Steigerung der Verwaltungskraft der Bundesoberbehörde durch Außenstellen 45. Als auswärtige Einheiten stellen sich etwa die „Landesge39 Vgl. Rudolf Werner Füßlein, Entstehungsgeschichte, JöR 1, 650-652; v. Mangoldt/Klein, A r t . 87, I I . 3.b) (S. 2255/2256). 40 υ. Mangoldt/Klein, A r t . 87, I V . 4. b) bb) (S. 2275/2276); Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 121. 41 Gesetzgebung u n d Verwaltung, 266. Maunz ist von seinen Ausführungen zwischenzeitlich abgerückt: Staatsrecht, § 28 I I . 7. a) (S. 263/264), u n d i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 37 u n d 62. 42 Vgl. § 12 I. 43 E 14, 197 - 221 (211). 44 I n Gesetzentwürfen fanden sich instanzielle Verschränkungen etwa gemäß § 8 Abs. 1 E Gesetz über den Vertrieb jugendgefährdender Schriften, BT-Drucks. 1/1101; zur geltenden Regelung: BVerfGE 31, 113-119 (117). — § 9 Abs. 2 E Gesetz zur Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaus, B T Drucks. 1/2388. — § 26 Abs. 2 E Schwerbeschädigtengesetz, BT-Drucks. 1/3430. — § 7 Abs. 1, § 14 Abs. 1 E Kulturgutschutzgesetz, BT-Drucks. 11/76. — § 368 h Abs. 5 E Kassenarztrechtsgesetz, BT-Drucks. 11/528 (Ausführliche Angaben bietet Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 32 - 48). Dagegen lautet § 1 Abs. 2 des Kraftfahrtbundesamtsgesetzes v o m 4. August 1951 (BGBl. I 488): „Dem Kraftfahrt-Bundesamt sind Landesbehörden u n d Prüfstellen nicht unterstellt." 45 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 277; Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 2 2 - 3 0 ; Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 106/107 unter 4. b) ; Helmut C. F. Liesegang, Die bundeseigenen Universitäten, JuS 1972, 40 - 44 (44). — Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 44, berichtet von der v e r waltungstechnischen Schwierigkeit, vor der die m i t der Ausführung der Bundesfondsverwaltung befaßten Bundesoberbehörden stehen. Z u r Lösung sind teils „schlichte Dienststellen", teils öffentlich-rechtliche Bundesverwaltungsträger (Deutsche Siedlungsbank) u n d teils private Institutionen eingesetzt. — Die „Beratungsstellen" des Bundesversicherungsamtes f ü r 13 Loeser

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schäftsstellen" der Bundeswirtschaftsprüferkammer 46 , die „Zweigstelle" i n Berlin des Statistischen Bundesamtes 47 und die auf § 53 Abs. 3 S. 1 des Güterkraftverkehrsgesetzes beruhenden „Außenstellen" der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr 4 8 dar. Die differenzierende Bewertung dieser Außenstellen richtet sich nach folgenden Grundsätzen: Unter Zugrundelegung des Organisationsplans der betreffenden Bundesoberbehörde ist eine örtliche Trennung einzelner Abteilungen oder Referate vom Stammsitz (vertikale Behördenspaltung) i m Blick auf A r t . 87 Abs. 3 S. 1 GG unbedenklich. Die dislozierten Behördenteile behalten ihrerseits die Allzuständigkeit für das gesamte Bundesgebiet 49 . Verfassungswidrig dagegen ist die Ausprägung der Außenstellen als örtlich über das gesamte Bundesgebiet verstreute, m i t örtlich begrenztem Wirkungskreis gestaltete, der Oberbehörde und deren Abteilungen sowie Referaten praktisch nachgeordnete, gleichartige und dekonzentrierte Verwaltungseinheiten 5 0 . Aus diesem Grunde bestätigt sich der Verdacht 5 1 gegen die Außenstellen der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr, die i n allen Landeshauptstädten und i n Münster (Westf.) örtlich beschränkte Anlaufstellen mit einer der Bundesanstalt vergleichbaren Dezernatsorganisation unterhält 5 2 . 3. Das Bundesausgleichsamt Eine Zwitterstellung zwischen Bundeszentralstelle, oberster Bundesbehörde und Bundesoberbehörde nimmt das Bundesausgleichsamt 53 Angestellte beruhen auf A r t . 87 Abs. 2 GG (Harald Bogs, Sozialversicherung, 265) u n d sind damit problemlos. 4 6 Vgl. Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 277. — Die K a m m e r ist keine Bundesoberbehörde. Sie ist hier wegen des thematischen Sachbezugs erwähnt. 47 Dazu: Karl Hüttner, Das Statistische Bundesamt, 1972, S. 30/31. 48 Vgl. Münz / Haselau / Herrmann / Liebert, Güterkraftverkehrsgesetz, 1972, S. 125/126; Hein / Eichhoff/Pukall / Krien, Güterkraftverkehrsrecht, 3. A u f lage, 1968, Stand J u n i 1975, § 53 G ü K G , S. 8. 49 I m Einklang m i t A r t . 87 Abs. 3, S. 1 GG ist deshalb die Auslagerung des Referats „Zweigstelle B e r l i n " des Statistischen Bundesamtes m i t den Zuständigkeiten Warenverkehr m i t der D D R u n d B e r l i n (Ost), Berlinhandel, Länderkurzberichte des Auslandes etc. (Vgl. Karl Hüttner, ebd. [ F N 47], Anhang Organisationsplan). 50 Vgl. die ausführliche Darstellung bei Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 22 - 30, u n d Helmuth C. F. Liesegang, JuS 1972, 44. 51 Unhaltbar ist der Rechtfertigungsversuch bei Hein / Eichhoff / Pukall / Krien, Güterkraftverkehrsrecht, § 53 G ü K G , S. 8 : Die Außenstellen seien einerseits keine M i t t e l - u n d Unterbehörden, andererseits seien sie i m Rahmen „neuer Aufgaben" nach A r t . 87 Abs. 3, S. 2 GG errichtet. BVerwG, B B 1960, 386, geht über das Problem hinweg. — a. A. Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 28 ff., 41. & Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, S. 375/376; vgl. auch die Aufgabengestaltung i n den Dezernaten der Außenstellen, abgedruckt bei Hein / Eichhoff / Pukall / Krien, ebd., §53 G ü K G , S . U .

1.4. Quasi-justizielle weisungsfreie Instanzen

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ein, das formell als selbständige Bundesoberbehörde i m Sinne von A r t . 87 Abs. 3 S. 1 GG konstruiert, jedoch m i t Aufsichts- und Weisungsbefugnissen gegenüber den obersten Landesbehörden und den zentralen Landessonderbehörden Lastenausgleichsämter ausgerüstet ist. 4. Quasi-justizielle

weisungsfreie

Instanzen

Das grundsätzliche Verbot eines Länder-Bund-Instanzenzuges hat die Bundesregierung i n den ersten Jahren des Grundgesetzes durch die Einrichtung sachlich-w eisung sfreier Ausschüsse und quasi-justizieller Bundesrechtsmittelinstanzen 54 gegen Landesentscheidungen auszuräumen gesucht. Denn das Verbot der Hierarchisierung von Landesbehörden und Bundesverwaltungen durch Instanzenzüge sei dann aufgehoben, wenn kollegiale Entscheidungsgremien nach den Grundsätzen für das gerichtliche Verfahren entschieden, das Rechtsmittelzüge von Landesgerichten zu Bundesgerichten ausdrücklich zulasse 55 . Die Konstruktion der weisungsfreien Gremien stellt sich als eine nicht einmal elegante Form des Agere i n fraudem constitutionis dar 5 6 . Denn die innerhalb der gesetzgebenden, vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt dieser typisch 57 zugeordnete Staatsherrschaft kann nicht zu einer Funktion einer anderen Gewalt allein dadurch avancieren, daß sich die Tätigkeit i n den äußeren Formen der anderen Gewalt vollzieht. Formelle und materielle Verwaltung bleibt der Exekutive 53 Errichtet gemäß § 307 des Lastenausgleichsgesetzes v o m 14. August 1952 (BGBl. I 446). — Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 120 a (1966) R N 1 9 ; Ηarmening / Schubert / Weber, Lastenausgleich, Stand: 1. Februar 1975, §307 R N 3; Holtkotten, B K , Erl. I I . 2. e) u n d 3.b). Theodor Maunz beklagte i n der 17. Auflage seines Staatsrechtes, S. 257/258, den „tiefgehenden Einbruch i n die Verwaltungszuständigkeit der Länder" durch die Ingerenzen des A r t . 120 a GG. Z u Einzelheiten vgl. Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 120 a (1966) R N 19, 24; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 195. 54 Vgl. den E n t w u r f eines Gesetzes über den Vertrieb jugendgefährdender Schriften, BT-Drucks. 1/1101, u n d dessen Begründung, S. 28 Nr. 12: „quasirichterliche Stellen"; ähnlich der E n t w u r f eines Kulturgutschutzgesetzes, BT-Drucks. 11/76 (§§ 7 Abs. 1, 14 Abs. 2). Hinsichtlich des Bundesratsverfahrens: BR-Drucks. Nr. 323/50 (S. 381 ff.) u n d 348/52 (S. 457 ff.). M a n könnte danach von einer erlaubten „Mischjudikative" sprechen. — Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 488; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 194; Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 4 4 - 4 5 , 52; ausführlich: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 43 - 45. 55 BT-Drucks. 11/76, S. 19 (Vorbemerkung) ; Staatssekretär Bleek i n der 93. Sitzung des Bundesrats am 10. Oktober 1952, Sitzungsgericht, S. 457; Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1 (insb. F N 5). 56 Vgl. zu den i n F N 54 genannten Autoren noch Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 85. 57 I n den Kernbereich der Judikative fällt nicht die Justizverwaltung; das Enquéte-Recht ist nicht typisch f ü r die Legislative.

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verhaftet, auch wenn sie sich den Mantel judikativer ordnungen umhängt 5 8 . 5. Eingliederung

Verfahrens-

von Verwaltungseinheiten

Horizontale Vollzugsspaltungen treten i n der Verwaltungspraxis i n Gestalt der Eingliederung von Verwaltungseinheiten 5 9 des Bundes oder eines Landes i n das hierarchische Exekutivsystem des föderativen Partners auf. Da das Grundgesetz keinerlei Anhaltspunkte für solche i n den Verwaltungsaufbau des Partners eingefügte Fremdkörper kennt, sollte deren Verfassungswidrigkeit nicht zweifelhaft sein 60 . Von diesen verfassungsrechtlichen Vorbehalten ungerührt verfährt indes die Praxis, die mangels hinreichender Publikation der Verwaltungsverschränkungen nicht leicht zu verfolgen ist. Reiches Lehrmaterial für die Einsprengung von Verwaltungsstellen i n die Behördenhierarchie des föderativen Partners bietet die Schifffahrtspolizeiverwaltung Gi. Zum einen finden sich Fallgestaltungen, i n denen Landesverwaltungseinheiten i n die Bundesverwaltung eingebaut sind. Zwar spricht A r t . 89 Abs. 2 S. 3 und 4 GG die Möglichkeit an, die Verkehrswegeverwaltung 6 2 von Bundeswasserstraßen dem örtlich zuständigen Land auf dessen Antrag als Auftragsverwaltung zu übertragen. Eine partielle, horizontal gespaltene Aufgabenübertragung läuft dem Zweck der Zusammenfassung des einheitlichen Verwaltungsbereichs i n der Hand von Landesbehörden zuwider 6 3 und widerspricht ss B V e r w G E 8, 350-358 (Bundespatentamt); E32, 21 - 2 6 (Bundesoberseeamt); BVerfGE 22, 4 9 - 8 2 (73 ff.) (Kriminalstrafgewalt der Finanzämter); Roman Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 92 (1971) R N 2 7 f f . — So ist der Ausdruck Gemeindeparlament n u r eine Metapher; der Gemeinderat bleibt „ V e r w a l t u n g " , auch w e n n er sich legislativer Verfahren bedient (nicht deutlich: BVerfGE 21, 5 4 - 7 2 [62/63]; vgl. auch Christian Starck, Autonomie u n d Grundrechte, AöR 92 [1967] 449 - 478 [454 ff.]). 59 Ottmar Bühler, Die Organisation der Staatsbehörden, i n Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band I (1930) 696; Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, 1956, S. 433: Z o l l v e r w a l t u n g i m Freihafen H a m b u r g durch Landesexekutive; Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 9: Schiffahrtspolizei; Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 279; §§93 Abs. 1, S. 3, 104 Abs. 1 Nr. 4 B H O ; Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 30/31. «o Ernst Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, 125. — Eine bloß technische Indienstnahme von Verwaltungen u n d Verwaltungsprodukten des Partners ist jedoch auch i n diesem Rahmen zulässig. Vgl. etwa Gunter Kisker, Kooperation, 171-179; 202-207. ei Vgl. Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 100 ff.; Hans H. Klein, „ A u f trag" u n d „Geschäftsführung ohne A u f t r a g " i m öffentlichen Recht, DVB1. 1968, 129 ff., 166 ff. (132 r. Sp.). 62 BVerfGE 15, 1 - 2 5 ; E 21, 312-328. 63 Vgl. v. Mangoldt / Klein, A r t . 89, I V . 3. c) (S. 2460).

1.5. Eingliederung von Verwaltungseinheiten

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d e m M o d e l l der A u f t r a g s v e r w a l t u n g . G l e i c h w o h l n e h m e n B e h ö r d e n u n d B e a m t e der L a n d e s s c h i f f a h r t s p o l i z e i v e r w a l t u n g a u f d e r G r u n d lage e i n e r V e r w a l t u n g s v e r e i n b a r u n g zwischen d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n d d e m L a n d e Niedersachsen v o m 6./21. A p r i l 1955 m i t Gesetzesrang 6 4 u n t e r der D i r e k t i o n des B u n d e s (§ 5 A b s . 1) die s c h i f f a h r t s p o l i z e i l i c h e n V o l l z u g s a u f g a b e n a u f B u n d e s g e w ä s s e r n (§ 1) w a h r 6 5 . D a n e b e n b l e i b t der B u n d u n t e r besonderen V o r a u s s e t z u n g e n selbst z u s t ä n d i g (§§ 3, 4 ) 6 6 . A u f der a n d e r e n Seite n i m m t d e r B u n d i n z a h l r e i c h e n F ä l l e n i n der gesamten B u n d e s r e p u b l i k u n t e r h a l b der M i n i s t e r i e n L a n d e s s c h i f f a h r t s p o l i z e i v e r w a l t u n g i n d e r F o r m der „ L a n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g " w a h r 6 7 . So e r l e d i g e n die Wasser- u n d S c h i f f a h r t s ä m t e r des B u n d e s auf d e r „Rechtsgrundlage" einer Verwaltungsvereinbarung zwischen dem L a n d e Niedersachsen u n d der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d v o m 1. J u l i / 17. N o v e m b e r 1952 6 8 ( K ü s t e n v e r e i n b a r u n g ) u n t e r der W e i s u n g der R e g i e r u n g s p r ä s i d e n t e n (§ 2) L a n d e s p o l i z e i a u f g a b e n (§ 1). L e d i g l i c h d i e Wasser- u n d S c h i f f a h r t s d i r e k t i o n A u r i c h f u n g i e r t u n t e r d e r F i r m a „ D e r R e g i e r u n g s p r ä s i d e n t — Wasser- u n d S c h i f f a h r t s v e r w a l t u n g — " als L a n d e s m i t t e l b e h ö r d e (§ 3 A b s . 1 l i t . a). D e r L e i t e r der W S D A u r i c h soll i m E i n v e r n e h m e n m i t d e m L a n d besetzt w e r d e n (§ 4 ) 6 9 .

64 Nds.Gesetz v o m 23. Dezember 1955 (NdsGVBl. 293) u n d die Bekanntmachung v o m 30. Januar 1956 (NdsGVBl. 3). 65 Z u m Kompetenzbereich: Volkmar Götz, Allgemeines Polizei- u n d O r d nungsrecht, 3. Auflage, 1975, S. 188/189; Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, 1971, S. 372-380; Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 41 - 43. 66 Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d u n d L a n d ist so undurchsichtig, daß — rechtsstaatlich zweifelhaft — nach dem Text der Vereinbarung offen bleibt, wann, wo, welche Polizei zuständig ist. Zudem eröffnet die Regelung i n den §§ 2, 3, 4 der Vereinbarung (FN 64) eine fluktuierende Kompetenzaufteilung. Vgl. auch Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 27. 67 Vgl. die ausführliche Darstellung bei Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 124- 142; Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 9; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 190/191; 338/339; Ernst Rasch, i n : U l e / Rasch, Allgemeines Polizei- u n d Ordnungsrecht, 1965, S. 288 ff.; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 32/33. 68 NdsMinBl. 1953, 27; vgl. das Gesetz über Zuständigkeiten f ü r die Gefahrenabwehr i n Häfen-, F ä h r - u n d Schiffahrtsangelegenheiten v o m 15. J u l i 1971 (NdsGVBl. 256) m i t einer Ermächtigung zu einer Verwaltungsvereinbarung. 69 Z u der Kostenverteilung vgl. die §§ 5 u n d 6 der Vereinbarung. — Z u den instanziellen Verschränkungen i m einzelnen vgl. Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, S. 348 ff., sowie die Landesteilausgaben. — Eine weitere K o m p l i k a t i o n t r i t t durch die Konzentration einzelner V e r waltungsaufgaben mehrerer Wasser- u n d Schiffahrtsdirektionen auch länderübergreifend bei einer D i r e k t i o n durch Verordnung v o m 2. Januar 1975 (BGBl. 1125) ein. — I n den Jahren 1960 bis 1966 ist eine neue Verwaltungsvereinbarung erarbeitet, jedoch wegen der Verwaltungs- u n d Gebietsreform bislang nicht i n K r a f t gesetzt worden. Vgl. auch das Gutachten über die Verwaltungs- u n d Gebietsreform i n Niedersachsen, 1969, R N 979 - 984 (981).

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: Aufbau-MischVerwaltung

Der Erwähnung bedürfen schließlich die Eingliederungsfälle i m Rahmen der Paßnoxhschau 70 und der Erledigung der Bauaufgaben des Bundes 71 , die Bewältigung der Umsatz- und Beförderungssteuer durch die Landesfinanzämter i n der Unterstufe 72 , auf dem Sektor der Eisenbahnauf sieht (§ 5 Abs. 1 S. 2 Allgemeines Eisenbahngesetz) 73 und der Ersetzung der Hauptzollämter auf dem Gebiet des Freihafens Hamburg durch das Freihafenamt der Freien und Hansestadt Hamburg 7 4 . Konnte den von dem Grundgesetz nicht gedeckten Ausgestaltungen der eingebauten Landes- oder Bundeseinheiten für eine Ubergangszeit nach Inkrafttreten der Verfassung aus Gründen der Organisationsumstellung noch nachgesehen werden, so fällt es heute schwer, plausible Gründe für diese institutionelle Mischverwaltungsform zu finden. Mögen noch Praktikabilitäts- und Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte für die Handhabung der Paßnachschau, der eisenbahntechnischen Aufsicht und die Landesingriffnahme der Bundesbauten sprechen, so ist schwer vorstellbar, daß die auf breitem Feld verschobene und verschränkte Schifffahrtspolizei eine praktikable Gefahrenabwehr gewährleisten kann 7 5 . 6. Kompetenzv er Schiebungen Eng m i t der Problematik der instanziellen Bund-Länder-Verschränkungen hängen die Fallgestaltungen totaler Zuständigkeitsverrückungen über die föderative Verwaltungsgrenze hinweg durch vertragliche Übereinstimmung zusammen. Anzuführen ist hier die Übernahmebefugnis des Bundesaufsichtsamtes (§§ 4, 5 Bundesaufsichtsamtsgesetz) 76 und des Bundesrechnungshofes (§ 93 Abs. 1 S. 3; § 104 Abs. 1 Nr. 3 und 4 70 Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 300; Klaus Vogel, i n : D r e w s / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 30/31. 71 §§ 6, 8 Abs. 7 FVG. — Friedrich Sturm, Die Haftung der Länder bei der Erledigung von Bauaufgaben des Bundes, D Ö V 1966, 78 - 86. 72 A r t . 108 Abs. 4, S. 1 GG. — Vgl. § 6 1.1. c). 73 Vgl. § 11 I I . l . 74 § 14 FVG. — Frank Uwe Tidick, Die Verwaltungsorganisation des H a m burger Hafen, Diss. H a m b u r g (Masch.) 1969, S. 162 - 170 (für § 18 a F V G a. F.); Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, 418-451. — Vgl. auch § 22 Abs. 2 AtomG. v o m 23. Dezember 1959 (BGBl. I 814). 75 Vgl. insbes. das i n F N 64 genannte Gesetz; a. A. Klaus Lange, Verkehr, 294/295. — Hans H. Klein, „ A u f t r a g " und „Geschäftsführung ohne A u f t r a g " , DVB1. 1968, 132 F N 45, übersieht, daß nicht alle A b k o m m e n von A r t . 89 Abs. 2, S. 3 GG u n d § 1 Abs. 1, Nr. 2 Binnenschiffahrtsgesetz gedeckt sind (Oben F N 62 u n d 63). 76 V o m 31. J u l i 1951 (BGBl. I 480), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 16. November 1972 (BGBl. I 2097). — Z u r Kompetenzabgrenzung vgl. Werner Weber, Versicherungsaufsicht, i n : ZVersWiss. 57 (1968) 230; Erich R. Prölss / Reimer Schmidt / Jürgen Sasse, Versicherungsaufsichtsgesetz, 7. Auflage, 1974, S. 54 - 62.

1.8. Die Bundesdachverbände

( B e i l )

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BHO) 7 7 bezüglich der betreffenden Landesaufgaben. Aufmerksam zu machen ist schließlich auf das faszinierende Spiel der Kompetenzverwirrung durch das Weiterreichen von Verwaltungszuständigkeiten 78 i m Falle der Freihafenverwaltung Hamburg 7 9 und der Bundes-Hafenpolizeiverwaltung i n Cuxhaven auf die Außenstelle des Wasserschutzpolizeiamtes Hamburg 8 0 . 7. Das Bundesoberseeamt Einer verfassungsrechtlichen Uberprüfung hält auch die auf vorkonstitutionellem Recht beruhende instanzielle Koppelung der (Landes-) Seeämter mit dem Bundesober seeamt nach dem Seeunfalluntersuchungsgesetz vom 28. September 193581 nicht stand. 8. Die Bundesdachverbände Das grundsätzliche Verbot durchgehender Länder-Bund-Instanzenzüge gilt auch für die Zusammenfassung von Verwaltungseinheiten der Landesebene zu (privat- oder öffentlich-rechtlichen) Bundesdachverbänden 82, gewissermaßen als Variante der Eingliederung von Verwaltungsstellen i n den hierarchischen Aufbau des Partners und als Umkehrung der Ausbildung eines Landesunterbaus für die Bundesoberbehörden und die mittelbare Bundesverwaltung des A r t . 87 Abs. 3 S. 1 GG. 77 Thomas Oppermann, Finanzkontrolle, 73 ff. ; Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 271 - 282. 7 8 Vgl. Hans H. Klein, „ A u f t r a g " u n d „Geschäftsführung ohne Auftrag", DVB1. 1968, 132 F N 49; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 33. ™ Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, 418-451; ders., Hamburgisches Staats- und Verwaltungsrecht, 4. Auflage, 1967, S. 14; 29/30 (Staatsvertrag); Frank Uwe Tidick, Hamburger Hafen, 158 - 173. 80 Hans Werner Humburg, Hamburgs Rechtsstellung i n Cuxhaven, 1955, S. 57 ff. (Staatsservitut), 66 ff., u n d die i n F N 79 genannten Autoren. Z u m Staatsvertrag zwischen Niedersachsen u n d Hamburg v o m 26. Mai/4. J u n i 1961 (HbgGVBl. 317; 1962, 177): Wilhelm Drexelius / Renatus Weber, Die Verfassung der Freien und Hansestadt H a m b u r g v o m 6. J u n i 1952, 2. Auflage, 1972, S. 5/6. Hamburg bündelt sozusagen niedersächsische u n d zentralstaatliche Polizeihoheit i n Cuxhaven (Vgl. Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung, 450). 81 RGBl. 1183; geändert durch Gesetz v o m 26. J u l i 1957 (BGBl. I 861, 934). — Vgl. dazu eingehend: Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 7 8 - 8 1 ; Georg Schaps / Hans Jürgen Abraham, Das deutsche Seerecht, 3. Band, 1964, S. 455 ff. — Bedenklich sind die §§6 Abs. 1, S.2; 9; 10 Abs. 2; 14 Abs. 3 u n d 26 (Patententziehung). 82 Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 137- 163 (140; 159); ders., Organisationsprobleme, i n : Deutsche Rentenversicherung, 1969, 121 - 132 (129) ; ders., Spannungen u n d Kräfte, 307/308; ders., Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, i n Festschrift f ü r Rudolf Reinhard, 504-506; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 492; ders., JöR 11 (1962) 273-280; Hans

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: A u f bau-Misch Verwaltung

a) Anlaß zur Erörterung des Bundesverwaltungsüberbaus auf I n stitutionen der Ländersphäre haben zunächst einige Gesetze aus dem Bereich der sozialen Sicherung geliefert 8 3 : (1) Das Gesetz über die Gewährung von Kindergeld vom 13. November 195484 bestimmte zum Träger der Kindergeldzahlungen die Familienausgleichskassen. Diese bestanden als öffentliche Landeskörperschaften bei den Berufsgenossenschaften (§15). Zur Förderung der gemeinsamen Aufgaben der Familienausgleichskassen sowie als Träger des Ausgleichs zwischen ihnen wurde beim Haupt verband der gewerblichen Berufsgenossenschaften der öffentlich-rechtliche Gesamtverband der Familienausgleichskassen errichtet. Mitglieder des Gesamtverbandes waren die Familienausgleichskassen (§ 19). Die Aufsicht über den Gesamtverband führte gemäß § 20 der Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften e.V. Der Gesamtverband legte den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den Landeskassen fest und führte den Ausgleich aus (§ 14 Abs. 2 und 3) 85 . (2) Das Gesetz über Kassenarztrecht vom 17. August 195586 bildet aus den (landes-) kassenärztlichen Vereinigungen die Kassenärztliche Bundesvereinigung und die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung (Kassenärztliche Bundesvereinigungen i n Köln-Lindenthal) als Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 368 k Abs. 2 RVO). Die Aufsicht über Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 1 - 2 5 ; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 195; Ekhard Pohle, Die Interessenverbände der öffentlichen Hand, VerwArch. 53 (1962) 201 -240, 333-382; Harald Bogs, Sozialversicherung, 264-267. — Bundesstaatliche Einwände gegen den zentralisierten „Kammerstaat" erhebt: Ludwig Adamovich, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts, 111-117 (114/115). 83 Vgl. die Darstellung bei Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 10 ff.; Wilhelm Wertenbruch, Sozialverfassung — Sozialverwaltung, 1974, S. 36 ff.; 55 - 6 4 ; Walter Bogs, Entwicklungstendenzen i m neuen Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, i n : A l f r e d Christmann, u. a. (Hrsg.), Sozialpolitik, 1974, S. 319 - 341. 84 B G B l . I 333. — Z u r Neuordnung des Kindergeldrechtes: Eckhard Maschler, Das Kindergeldrecht, 1974, S. 1 3 - 1 8 ; Kindergeldkasse ist nunmehr die Bundesanstalt für Arbeit. Jedoch durch diese Ausführungsmodalität hat sich der Bundesgesetzgeber wiederum i m Dickicht föderativer Kompetenznormen verirrt, da die Regelung nicht von A r t . 87 Abs. 2 GG gedeckt ist (Eckhard Maschler, ebd., S. 63/64). 8 5 Vgl. i m einzelnen: BVerfGE 11, 105- 126, u n d Werner Weber, Organisationsprobleme, 130 (Oben §61. l . a ) ) ; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 13; Ernst-R. Sievers, Kindergeldgesetzgebung u n d G r u n d gesetz, N J W 1957, 441 -445 (443/444); SG Hamburg, B B 1956, 819; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 275; ders., Organisation der öffentlichen Verwaltung, AöR 90 (1965) 235. 86 B G B l . I 513. — Dieter Krauskopf (Hrsg.), Soziale Krankenversicherung, 1973, S. 493-495; 497 -501. Die Vorordnung der Bundesvereinigungen durch „Bestimmungsgewalt" f ü r problematisch halten Werner Weber, Organisationsprobleme, 130, u n d Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195, f ü r unbedenklich dagegen Harald Bogs, Sozialversicherung, 267.

1.8. Die Bundesdachverbände

( B e i l )

201

die Bundesvereinigungen führt der Bundesminister für Arbeit (§ 368 k Abs. 3 S. 2 RVO). § 368 m Abs. 2 lautet: „Die Satzungen der Kassenärztlichen Vereinigungen müssen Bestimmungen enthalten, nach denen die v o n den Bundes Vereinigungen abgeschlossenen Verträge u n d die

dazu gefaßten Beschlüsse sowie die Bestimmungen über die überbezirkliche Durchführung der kassenärztlichen Versorgung und den Zahlungsausgleich zwischen den Kassenärztlichen Vereinigungen für die M i t glieder der Kassenärztlichen Vereinigungen verbindlich sind." (3) Das Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte vom 14. September 196587 bestimmt die als öffentliche Landeskörperschaften bei jeder landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft errichteten landwirtschaftlichen Alterskassen als Träger der Altershilfe (§16). Die Alterskassen werden mitgliedschaftlich zu dem Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskasseii (Körperschaft des öffentlichen Rechts) bei dem

Bundesverband der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften e.V. zusammengefaßt (§ 22). Die Aufsicht über den Gesamtverband führt das Bundesversicherungsamt (§ 22 Abs. 5). Der Gesamtverband erhebt von den Mitgliedern eine Umlage zur Finanzierung seiner Aufgaben (§ 22 Abs. 6). I h m obliegen die Förderung der gemeinsamen Aufgaben der Alterskassen, die Durchführung des finanziellen Ausgleichs unter seinen Mitgliedern gemäß § 21 88 , die Verteilung der Bundesmittel sowie weitere durch Gesetz zugewiesene Aufgaben (§ 22 Abs. 3) 89 . (4) Zur Abrundung des Bildes der Bundesdachverbände öffentlichrechtlicher Ausprägung sei auf die i m Rahmen von § 414 f RVO 9 0 errichteten

Bundesverbände

der

verschiedenen

Landeskrankenkassen

(§ 414 RVO) hingewiesen. Den Bundesverbänden kommen i m wesentlichen nur beratende und informierende Aufgaben zu (§ 414 f lit. a und 87 BGBl. I 1448, zuletzt geändert durch Gesetz v o m 19. Dezember 1973 (BGBl. I 1937) u n d durch §25 des Rehabilitationsgesetzes v o m 7. August 1974 (BGBl. I 1881, 1910). — Kurt Noell, Altershilfe für Landwirte, 1. Band, Stand 1971, Teil C; Horst Schieckel, Gesetz über eine Altershilfe f ü r L a n d wirte, Stand 15. Januar 1974, zu §§ 16, 22 G A L . 88 Die nähere Ausgestaltung des Gemeinlastverfahrens regelt die Satzung des Gesamtverbandes i. d. F. v. 1. A p r i l 1969 unter Berücksichtigung des 6. Nachtrags v o m 26. November 1970 (Abgedruckt bei Kurt Noell, Altershilfe für Landwirte, Teil E1.1.). 89 Die i h m zugewiesenen Aufgaben f ü h r t der Gesamtverband d i r e k t i v durch: Horst Schieckel, Altershilfe, §22 G A L , Bern. 9. K r i t i k an dem Bundesoberbau bei Werner Weber, Organisationsprobleme, 130; Arnold Köttgen, Der soziale Bundesstaat, 32; keine Stellungnahme findet sich bei den angegebenen Spezialwerken von Noell u n d Schieckel; Harald Bogs, Sozialversicherung, 264 - 267, versteht die Überordnung des Gesamtverbandes als verfassungskonform; die Begründung ist nicht einleuchtend (S. 267). 99 I n der Fassung des Gesetzes v o m 17. August 1955 (BGBl. I 524); vgl. Dieter Krauskopf (Hrsg.), Soziale Krankenversicherung, 1973, S. 605 -607; RVO-Gesamtkommentar, Stand Dezember 1974, § 414 f., Anm. 2.

202

§ 22 Konvergierende Verwaltung: A u f bau-Misch Verwaltung

b RVO). Die Landesverbände können ihren Bundesverband jedoch auch zum Abschluß von Verträgen und zur Rechtsvertretung bevollmächtigen § 414 f lit. c und d RVO). (5) Neben den öffentlich-rechtlich ausgeformten Dachinstitutionen hat sich auf Bundesebene eine F ü l l e privatrechtlicher

Spitzenorganisationen,

Interessenverbänden und Fachvereinigungen öffentlicher Landesrechtsträger und politischer Gremien des gesellschaftlichen Bereichs herausgebildet 9 1 . Aus dem weiten Feld der Erscheinungsformen fallen i n die Thematik bundesstaatlich verdächtiger Verwaltungskonzentration auf Bundesebene nur solche Bundesdachinstitutionen, die Landesverwaltungen i n der Organisationsform des privaten oder öffentlichen Rechts auf dem Sektor der Erledigung öffentlicher Aufgaben funktionell zusammenfassen 92 . Bedenklich unter diesem Gesichtspunkt erscheinen diejenigen Bundesdachverbände, die i n privater Rechtsform eine ihnen auf dem Boden des öffentlichen Rechts durch die föderalistische Struktur des Grundgesetzes (insbes. A r t . 87 Abs. 3 S. 1) eindeutig verwehrte Potenzierung der Verwaltungskraft ihrer Landesmitglieder anstreben 93 . Angesprochen sind hier die Arbeitsgemeinschaft der westdeutschen Ärztekammer i n Köln, die sich mit der offiziösen Selbstbenennung „Bundesärztekammer" dekoriert 9 4 , das kommunale Spitzenverbandssystem, der Deutsche Akademische Austauschdienst e.V. sowie die Bundesspitzenverbände auf dem Gebiet der sozialen Sicherung (Bundesarbeitsgemeinschaft der gemeindlichen Unfallversicherungsträger e.V. i n München, Ersatzkrankenkassenverbände) 95 und des Kultus (Verband 91 Ekhard Pohle, Interessenverbände der öffentlichen Hand, VerwArch. 53 (1962) 201 -240 u n d 333-382; Werner Weber, Der nicht staatsunmittelbare öffentliche Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 137 - 163 (140; 158- 163); Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491 r. Sp.; Rüdiger Boergen, Bundesabhängige Nicht-Wirtschaftsunternehmen, DVB1. 1971, 869-878. — Eine Zusammenstellung der Spitzenverbände bietet Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 513 - 612. 92 Aus dem Kreis verfassungsrechtlich bedenklicher Institutionen fallen deshalb heraus: (1) Spitzenorganisationen der Gesellschaftssphäre: Deutscher Familienverband e.V. i n B o n n ; Gesamtverband Deutscher Spiel Warenexporteure i n Nürnberg; Verband privater Kinderheime e.V. i n Timmendorf. (2) Spitzenorganisationen des staatlichen Bereichs ohne öffentliche Aufgaben: Verband öffentlich-rechtlicher Kreditanstalten e.V. i n Bonn. (3) Spitzenorganisationen ohne Steuerungsfunktion bezüglich der Landesmitglieder (Hierarchisierung): Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften e.V. i n Berlin. 93 Vgl. Werner Weber, Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 140; ders., Spannungen u n d Kräfte, 307/308. 9 * Koehler ! Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 533; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 275, u n d das dort angeführte Rechtsgutachten von Werner Weber; Ekhard Pohle, Interessenverbände, VerwArch. 53 (1962) 363. 95 Vgl. Koehler I Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 531 ff.; 588 ff.

1.8. Die Bundesdachverbände

( B e i l )

203

Deutscher Landschulheime e.V. i n Hamburg, Deutscher Volkshochschulverband e.V. in Bonn) 9 6 . Eine Vorstellung über die praktische Dimension der Verwaltungsverflechtungen und ihres Instrumentariums durch Bundesdachverbände eröffnet die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation 97. Nachdem zunächst die Errichtung einer Bundesanstalt für Rehabilitation erwogen worden war, gab man aus verfassungsrechtlichen 98 Gründen der bislang bewährten vertikalen Aufgabenteilung des Komplexes berufliche Rehabilitation i n der Bundesrepublik durch ein vertikal gegliedertes System von Trägergruppen auch weiterhin den Vorzug 9 9 . U m jedoch bei vertikaler Spaltung des Aufgabenfeldes horizontale Konflikte zwischen den Rehabilitationsträgern zu Lasten des Rehabilitanden auszuschließen, war eine Verwaltungsverquickung auch zwischen Landes- und Bundesbehörden unumgänglich. Aus diesem Grunde wurde durch die Frankfurter Vereinbarung vom 1. Oktober 1971 die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation aus der Taufe gehoben. I h r gehören die aus umseitiger Skizze ersichtlichen Krankenkassen, Berufsgenossenschaften, Versicherungsträger, Ärzteverbände sowie die Bundesanstalt für Arbeit und die Landesfürsorge Verwaltung als gleichberechtigte Mitglieder an. Die Rehabilitationsträger haben i m Interesse einer raschen und dauerhaften Eingliederung der Behinderten eng zusammenzuarbeiten (§ 5 Abs. 1 S. 1 RehabilG 1 0 0 ). Jeder Träger erbringt i m Rahmen seiner Zuständigkeit die i m Einzelfall erforderlichen Leistungen so vollständig und umfassend, daß Leistungen eines anderen Trägers nicht mehr erforderlich werden. Sind am Rehabilitationsverfahren mehrere Träger beteiligt, so stellt der zuständige Träger einen Gesamt96 Näheres bei Ekhard Pohle, Interessenverbände, VerwArch. 53 (1962) 231, der von privatrechtlichen Bundeskulturbehörden spricht. 97 Vgl. Hermann Lutz, Multilaterale Vereinbarungen zwischen den Rehabilitationsträgern, i n : Zentralblatt für Sozialversicherung, Sozialhilfe u n d Versorgung, 1972, S. 70 - 73; Hubertus Stroebel, Koordination u n d Kooperation i n der Rehabilitation, i n : Soziale Sicherheit, 1974, S. 325 - 330; Wilhelm Wertenbruch, Sozialverfassung — Sozial Verwaltung, 56 F N 217. 9 ® Die Ausnutzung der Kompetenzen nach A r t . 87 Abs. 2 und 3 GG erschien zur nahtlosen Abdeckung der Rehabilitationsverwaltung wenig befriedigend. Vgl. auch § 211. 2. u n d § 22 I. 2. 99 Vgl. das Gesetz zur Angleichung der Leistungen zur Rehabilitation v o m 7. August 1974 (BGBl. 11881; § 4 - 6); BR-Drucks. 517/73; Reinhold Konstanty ! Albert Schmidt, Probleme der Angleichung der Leistungen zur Rehabilitation, i n : Soziale Sicherheit, 1974, 353 -359 (356). 100 Vgl. F N 99. — Die unter manchen Gesichtspunkten kritische Regelung der Frankfurter Vereinbarung (Vgl. meine Diss., S. 302.), ist durch das Rehabilitationsgesetz nunmehr weitgehend entschärft. Insbesondere die Übernahmekompetenz der Bundesanstalt für Arbeit nach § 8 der Vereinbarung hat i n das Gesetz keinen Eingang gefunden. Ob i m Wege der Gesamtvereinbarung (§ 5 Abs. 6 RehabilG) eine entsprechende Regelung getroffen wurde, kann noch nicht überblickt werden.

LKK

KdöR

Landkrankenkassen

BKK

Betriebskrankenkassen

IKK

KdöR

Innungskrankenkassen

Ld. Berufsgenossenschaften

KdöR

Bundesknappschafta) KdöR/e. V

Berufsgenossenschaftenbl

Landesversieherungsanstalten

Versieherungsanstalten

Bundesärztekammer e. V.

Bundesanstalt für Arbeit

Ldwft. AltersKassen

Ld. Ärzte Kammern

Hauptfürsorgeämter

föderative Schwelle

KassenKassenärztzahnliehe ärztl. Bundesvereinigun en

Gesamtverband der Iandwirtsch. Alterskassen

a) Hinzuzufügen sind etwa die Ersatzkassen und die Seekasse. Einen Überblick bieten Max Heilmeie/ Horst Marburger /,Kar! Meck, Optisches Sozialversicherungsrecht (Verlag Neue Wirtschaftsbriefe), 1973, Schaubilder 3a und 5alb, und Koeh!eriJansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund. - b) Von den 36 gewerblichen Berufsgenossenschaften sind 22 für das gesamte Bundesgebiet zuständig; letztere sind alle Bundes verbände; Ausnahmen bestehen in Bayern und Baden-Württemberg. c) Teilweise Bundesverwaltung: AOK Bremerhaven-Wesermünde (Art. 87 Abs. 2 GG).

AOK _

Landesverbände der AOK c)

Bundesverbände der Ortskrankenkassen KdöR

BBundesminister für Arbeit

Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation

1.8. Die Bundesdachverbände (Beurteilung)

205

plan zur Wiedereingliederung des Behinderten auf. Der Gesamtplan w i r d von den beteiligten Rechtsträgern in einem „Einigungsversuch" koordiniert. I m Einvernehmen aller Rehabilitationsträger können Gesamtvereinbarungen geschlossen werden (§ 5 Abs. 2, 3, 5 und 6 RehabilG). b) Die Subalternisierung der Landesverwaltungen durch Bundesdachkörperschaften und Bundesdachverbände vermittelt wenig transparente Beziehungen zwischen den Exekutiven von Bund und Ländern, die prima facie auch den „Föderalisten m i t Haut und Haar" nicht schrecken. I n der verfassungsrechtlichen

Beurteilung

hat m a n sich zu-

nächst mit dem Gedanken zufrieden gegeben, die Dach- und Gesamtverbände der sozialen Sicherung fänden i n A r t . 87 Abs. 2 GG eine besondere verfassungsrechtliche Grundlage 1 0 1 . Die Legitimierung des Bundesüberbaus aus A r t . 87 Abs. 2 GG ist jedoch nur auf den ersten Blick schlüssig. Denn zwar stellen die Bundes-Dacheinheiten Sozialversicherungsträger dar, „deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt". Sinnvoll kann die Regelung aber nur so verstanden werden, daß bei grundsätzlicher Zuständigkeit der Landes ver waltungen für die Sozialversicherung der Bund die Trägerschaft ausnahmsweise für landesübergreifende Versicherungsanstalten (LVA Oldenburg-Bremen; A O K Bremerhaven-Wesermünde) übern i m m t 1 0 2 . Hintergrund des Art. 87 Abs. 2 GG ist es, die Mehrländereinrichtung dem Streite der beteiligten Länder durch die Bundeszuordnung zu entrücken, welchem Landesrecht der Träger unterstehen soll 1 0 3 . Die gegenteilige Entscheidung würde angesichts der Mode, Dachverbände auf Bundesebene zu errichten, die gesamte Verwaltung der 101 Vgl. etwa die Ausführungen bei Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 14/15. 102 V m Mangoldt / Klein, A r t . 87, V. 3. (2280/2281); Werner Weber, Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 139 - 141, 158 ff.; ders., Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, 506/507. — Raum f ü r eine Mischverwaltung bliebe i m Rahmen von A r t . 87 Abs. 2 GG nicht, da die Sozialverwaltung i n einem bestimmten Bereich ganz i n die Regie des Bundes überführt werden muß (Schmidt-Bleibtreu / Klein, 692). 103 Deutlich: Ernst Forsthoff, öffentliche Körperschaft, 75 - 7 7 ; Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 599 - 602: „Reichs"-Aufsicht der bayerischen Zollbehörden durch preußische Zollbeamte; Eckert / Sauerborn, Die Sozialversicherungsgesetze, Bd. I, A n m . I. zu A r t . 87; Werner Weber, Organisationsprobleme, 128, 131; Harald Bogs, Sozialversicherung, 261/262: Eine erhebliche Unsicherheit sei neuerdings eingetreten über die Frage, ob die m i t der sozialen Sicherung der Wanderarbeitnehmer überregional betrauten Landesträger (EG-VO Nr. 3 u n d 4) i n bundesunmittelbare V e r w a l t u n g überführt werden müssen. Beispiel: Die L V A Schwaben i n Augsburg ist gegenüber einem EG-Bürger aus Palermo m i t Sitz i n Flensburg u. U. rentenleistungsverpflichtet (VO Nr. 3 des Rats der E W G v o m 25. September 1959, BGBl. I I 1959, 474); Christian Heinze, Das Zusammenwirken von Behörden, VerwArch. 52 (1961) 171: Verbot des „Hineinregierens" i n ein anderes Land.

206

§ 22 Konvergierende Verwaltung: A u f b a u - M i s c h e r w a l t u n g

Sozialversicherung i n die Hände des Bundes legen 1 0 4 . Bundesdachorganisationen sind damit über Art. 87 Abs. 2 GG nicht zu halten. Hans Schneider

105

hat die „ V e r b u n d v e r w a l t u n g durch Landeskörper-

schaften und ihren Bundes-Dachverband" durch die Überlegung zu rechtfertigen gesucht, die landesmitgliedschaftlich gebildete Spitzenorganisation taste nicht die Undurchdringlichkeit der Landesverwaltung an, sondern gerade umgekehrt werde der Bereich der Bundesverwaltung von den Ländern her durchstoßen. Die Bundeskörperschaft bilde nicht den Willen der Landeskörperschaften, sondern die Landesverwaltung steuere vielmehr über ihre Vertreter i n den Organen die Dacheinheit. Zudem verwalteten der bundesunmittelbare Dachverband und die landesunmittelbaren Teilverbände ihre Aufgaben nach Bundesund Landesebene getrennt 1 0 6 . Dem ist entgegenzuhalten, daß Bundesinstitutionen ihrer Bundeszuordnung nicht dadurch verlustig gehen, daß ihre Organe sich ganz oder teilweise aus Landesvertretern rekrutieren. A u f dem Boden der föderativ geteilten Verwaltung ist dann die Frage, ob der Bund i n die Landessphäre eindringt oder umgekehrt, eine solche mehr perspektivischer A r t ohne Stellenwert für die Bewertung einer Mischverwaltung 1 0 7 . Obwohl die vorgetragenen Rechtfertigungsversuche fehlgeschlagen sind, darf daraus nicht gefolgert werden, die Bundesdachverbände wären allesamt verfassungswidrig. Zwar haben die Dacheinheiten eine neue Organisationsdimension auf Bundesebene erschlossen, die sich den Vorstellungen des Parlamentarischen Rates entzog, doch hat die Weiterentwicklung des föderativen Systems auch i n diesem Bereich „perma104 So etwa Arnold Köttgen , JöR 11 (1962) 273: Der Ausbau bundeseigener Sozialverwaltung sei i n keiner Weise verklausuliert. Eine zentralstaatliche V e r w a l t u n g aus Gründen des Gefahrenausgleiches hatte bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates keinen Erfolg: Rudolf Werner Füßlein , E n t stehungsgeschichte zu A r t . 87, JöR 1, 645; §116 Abs. 3 HChE. Vgl. auch BSGE 1, 17 - 33 (31 - 33); E 15, 127 - 131; E 24, 171 - 174. los Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 10/11. 106 Nicht stichhaltig ist zugunsten einer Verbundverwaltung von B u n d u n d Ländern die an Ernst Forsthoff angelehnte Argumentation Hans Schneiders , der Bundesdachverband könne nach bundesstaatlichen Verfassungsgrundsätzen überhaupt n u r als Bundeskörperschaft konstituiert werden, da „es i m Bundesstaat eine über das Gebiet eines einzelnen Gliedstaates hinausgehende öffentliche Institution, die nicht reichsöffentliche I n s t i t u t i o n ist, nicht geben k a n n " (Ernst Forsthoff , Die öffentliche Körperschaft, 77). Daß Forsthoff gleichwohl keiner instanziellen Bund-Länder-Verschränkung das Wort reden wollte, belegen seine weiteren Ausführungen: „ . . . nähmen die Innungsverbände (seil. : die über ein L a n d hinausragen) . . . den I n n u n gen . . . gegenüber eine übergeordnete Stellung ein, so wären sie als öffentliche Institutionen eines Gliedstaates den öffentlichen Korporationen anderer Gliedstaaten vorgesetzt gewesen. Das ist i m Bundesstaat nicht denkbar." — Vgl. F N 102/103. io? Vgl. § 12 I. 2. a).

1.8. Die Bundesdachverbände (Beurteilung)

207

nent i m Spannungsfeld starker politischer Auseinandersetzungen" 108 und sozialstaatlicher Sachzwänge der koordinierten Leistungsvergabe an den Bürger zentralisierende Neuschöpfungen hervorgebracht. A u f der einen Seite suchten die Verbandsmächte ihre Teilhabe an der öffentlichen Verwaltung auszubauen. Dagegen trachteten die Sachwalter des Staates danach, „die Staatsbezogenheit auch dieser Randzonen des öffentlichen Verwaltungssystems zu sichern" 1 0 9 . I n diesem Machtkampf sozialstaatlicher Aktivitäten drohen die „zentripetalen Kräfte der modernen Gesellschaftsordnung . . . die föderative Verwaltungsordnung (zu) unterlaufen" 1 1 0 . So entwickelten sich unter dem Stichwort „Disziplinierung der Sozialbereiche" 111 bundeszentrale Organisationen der verschiedenen Berufe: Bundesrechtsanwaltskammer i n Bonn, Bundesnotarkammer i n Köln, Bundessteuerberaterkammer i n Köln, Bundeskammer der Steuerbevollmächtigten i n Bonn und die Wirtschaftsprüferkammer i n Düsseldorf. Während die Wirtschaftsprüfer in ihrer Bundeskammer 1 1 2 unmittelbar mitgliedschaftlich erfaßt werden, sind die Angehörigen der personenstarken Berufe (Rechtsanwälte, Notare, Steuerberater und Steuerbevollmächtigte) i n Körperschaften der mittelbaren Landesverwaltung zusammengefaßt, die ihrerseits als Mitglieder der Bundeskammern fungieren. Als privatrechtlich verfaßte Institutionen sind i n diesem Zusammenhang zu nennen der Verband der Landwirtschaftskammern e.V. i n Bonn-Bad Godesberg und der Deutsche Industrie- und Handelstag in Bonn 1 1 3 . Diese Verwaltungsverschachtelung zwischen Bund und Ländern durch Dachverbände sind verfassungsrechtlich unter dreierlei Gesichtspunkten zu beleuchten: (1) I n bezug auf die öffentlich-rechtlich konstruierten Bundesdachkörperschaften ist zu erwägen, ob der öffentliche Status dem allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsorganisationsrechtes widerspricht, daß die Instituierung und der Bestand juristischer Personen immer los Werner Weber, Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 137 - 141; 154 109 Werner Weber, ebd., S. 154; vgl. auch Renate Mayntz, Soziologie der Organisation, 20/21; Gernot Joerger / Manfred Geppert, Verwaltungslehre, 6 9 - 9 1 ; Thomas Ellwein, Regierungssystem, 162- 167. no Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 275; 278/279; vgl. Ulrich Scheuner, V o r aussetzungen u n d F o r m der Errichtung öffentlicher Körperschaften (außerhalb des Kommunalrechts), i n : Gedächtnisschrift Hans Peters, 1967, S. 797 bis 821 (809/810); Werner Weber, Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 158/ 159; ders., Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, 499 - 507. i n Ernst Forsthoff, Lehrbuch, §251. (S. 476); vgl. auch Werner Thieme, V e r w a l t u n g u n d Gesellschaft, i n : Handbuch der Verwaltung, H e f t l . l . , S. 10. 112 Die Wirtschaftsprüferkammer unterhält Landesgeschäftsstellen. Z u den Außenstellen: § 22 I. 2. a. E. 113 Dazu etwa: Otto Most, i n : Handbuch der Sozialwissenschaften, Band 5 (1956) 265 -268; Werner Weber, Staats- und Selbstverwaltung, 197/198.

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: A u f b a u - M i s c h e r w a l t u n g

d u r c h d i e E r f ü l l u n g ö f f e n t l i c h e r A u f g a b e n l e g i t i m i e r t sein m ü s s e n 1 1 4 . E r h e b l i c h e n verfassungsrechtlichen Z w e i f e l n u n t e r w o r f e n s i n d aus dieser Sicht d i e p r i m ä r a u f S t a n d e s p o l i t i k u n d f o r m i e r t e Interessen u n d n u r m e h r b e i l ä u f i g a u f a l l g e m e i n e Z i e l s e t z u n g ausgerichteten v e r k a m m e r t e n 1 1 5 Berufsverbände. (2) W a s d i e privatrechtlichen Bundesdachverbände anbetrifft, stellt sich d i e Frage, ob sie i n i h r e r A u f g a b e n e r l e d i g u n g eine gegenständliche A f f i n i t ä t z u ö f f e n t l i c h e n B e l a n g e n e i n n e h m e n u n d ob sie v o m B u n d e h e r e n t w e d e r d u r c h p r i v a t e Herrschaftsrechte oder a u f G r u n d h a u s h a l t s r e c h t l i c h e r A b h ä n g i g k e i t 1 1 6 s t e u e r b a r s i n d 1 1 7 . D e r F a l l ist dies b e i spielsweise b e i d e r B u n d e s a r b e i t s g e m e i n s c h a f t f ü r R e h a b i l i t a t i o n ebenso w i e b e i den v o m B u n d e i m Wege des Z e n t r a l s t e l l e n v e r f a h r e n s b e i der S u b v e n t i o n s a b w i c k l u n g i n Pflicht g e n o m m e n e n S p i t z e n o r g a n i s a tionen118. (3) Schließlich i s t b e i d e n p r i v a t - u n d ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n D a c h e i n h e i t e n z u berücksichtigen, ob d i e B u n d e s d a c h e x e k u t i v e i m V e r h ä l t n i s z u d e n sie k o n s t i t u i e r e n d e n L a n d e s s t e l l e n b i n n e n s t r u k t u r e l l m i t Direktionsmechanismen ausgerüstet i s t 1 1 9 . U n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e r I n t e n s i t ä t der I n g e r e n z e n d e r B u n d e s d a c h e i n h e i t a u f die L a n d e s v e r w a l t u n g lassen sich z w e i G r u n d m o d e l l e 1 2 0 unterscheiden. E i n e G r u p p e v o n 114 BVerfGE 10, 8 9 - 118 (102); Leibholz / Rinck, Grundgesetz, A r t . 2, R N 9 h (S. 77/78). — Werner Weber, Die Körperschaften, Anstalten u n d Stiftungen des öffentlichen Rechts, 2 0 - 2 7 ; 8 1 - 9 2 ; ders., Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 150/151; 159; ders., Über Zwangskorporationen u n d freie Berufsverbände, i n : Festschrift der Zeitschrift f ü r Sozialreform f ü r Walter Bogs, 1967, S. 211 - 219 (passim); Ulrich Scheuner, Voraussetzung und F o r m der Errichtung öffentlicher Körperschaften, i n : Hans Peters Gedächtnisschrift, 1967, S. 811-817; Werner Thieme, V e r w a l t u n g und Gesellschaft, i n : H a n d buch der Verwaltung, Heft 1.1., S. 10. 115 Dierk Hahn, Die öffentlich-rechtliche Alterssicherung der verkammerten freien Berufe, 1974, S. 3 6 - 4 0 ; 96 ff. ne Vgl. § 7 I I . 4. 117 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 275, 292; ders., Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491; Ekhard Pohle, Interessenverbände, VerwArch. 53 (1962) 333/334; Thomas Oppermann, Finanzkontrolle, 64 ff. — Z u denken ist insbesondere an Mehrländereinrichtungen ohne Bundesbeteiligung. 118 Vgl. Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 46 f. m i t dem Beispiel der Durchführung des Bundesjugendplans (GMB1. 1964, 513: Nr. 17 u n d 20); Gunter Kisker, Kooperation, 35 F N 159; Anhang zum Finanzbericht 1974, S. 346 F N * ; Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 261; Werner Weber, Organisationsprobleme, 129; ders., Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 159. — Hinzuweisen ist auch auf den Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften e.V. f ü r die Verteilung der alten Rentenlast der BergbauBerufsgenossenschaft (Art. 3 § 3 Unfallversicherungsneuregelungsgesetz v o m 9. M a i 1963, B G B l . I 241, 289). ne Vgl. § 12 I I . 120 v g l . Werner Weber, Organisationsprobleme, 130/131; ders., Organisationsbereich, JJb. 8 (1967/68) 159; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 491/492; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 311 - 318; Erich Gerner, Mischverwaltung, B a y V B l . 1955, 195.

1.8. Die Bundesdachverbände (Beurteilung)

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Dachverwaltungen beschränkt sich auf die Bereitstellung von technischen Hilfen, wissenschaftlichen Diensten und Information für die Landesverbände und Landeskörperschaften. I h r obliegen unterstützende Koordinierungsaufgaben. I n diese Kategorie fallen etwa die Bundeskammern für Steuerberater und Steuerbevollmächtigte sowie die Bundesverbände der Landeskrankenkassen gemäß § 414 f RVO 1 2 1 . I n der zweiten Fallgestaltung sind die Bundesdacheinheiten mit Bestimmungsgewalt gegenüber ihren Landesmitgliedern ausgestattet. Bundesdirektionsrechte vermitteln etwa die Befugnisse der Dachverwaltung, Umlage- und Matrikularbeiträge zur Finanzierung der Bundesstellen zu erheben, den Finanzausgleich unter den Teilverbänden herbeizuführen, Bundesmittel zu verteilen, satzungsmäßig eingeräumte Weisungen zu erteilen und nicht zuletzt ein politisches Mandat 1 2 2 wahrzunehmen. Eine Lenkungsfunktion in diesem Sinne besitzen etwa die Bundesärztekammer, die Kassenärztlichen Bundesvereinigungen und der Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen. Während die Bereitstellung verwaltungstechnischer Hilfsdienste durch den Bundesoberbau als unterstützende Verwaltung unbedenklich erscheint, stößt die mit Steuerungsrechten verbundene hierarchische Überordnung der Bundesdachverwaltung über ihre Landesmitglieder auf K r i t i k 1 2 3 . Die lenkungs- und ausgleichsbefugte Bundesdacheinheit überspielt die grundgesetzlich festgelegte instanzielle Zäsur zwischen den Exekutiven von Bund und Ländern 1 2 4 und bezieht die zu einem 121 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 279; Hans Schneider, Verbundverwaltung, AöR 83 (1958) 10 - 15. 122 Unter diesem Aspekt sicherlich bemerkenswert ist die Inanspruchnahme eines politischen Mandats durch den Präsidenten der Bundesärztekammer Dr. Sewering i n Sachen Bader / Meinhof (Vgl. Der Spiegel, 1974, Heft 52, S. 93/94). Die Zwangsbehandlung von Häftlingen gehöre nicht zu den ärztlichen Pflichten u n d sei notfalls einzustellen. — Keine Bedenken dagegen bestehen gegen das I n t e r v i e w Dr. Sewerings über ärztliche K u n s t fehler i n der Süddeutschen Zeitung v o m 18./19. Januar, 1975, S. 13/14. 123 BVerfGE 11, 105 - 126 (123 - 125). — Aus der L i t e r a t u r vgl. die i n F N 120/121 genannten Arbeiten. Dagegen hält Harald Bogs, Sozialversicherung, 266, die Bindung der Landesversicherungskörperschaften durch autonome Satzung des Bundesverbandes f ü r verfassungsmäßig. Diese Rechtsetzung sei nur „Teilausdruck der Verbindlichkeit von durch Körperschaften der mittelbaren Staatsverwaltung autonom gesetzten Bundesrechts für die Landesverwaltung". Diese Ansicht w i r d allerdings nicht von dem von Bogs angeführten U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts (E 11, 105) gedeckt. — Für unzulässig hielt deshalb Hans Schneider, Rechtsgutachten, i n : Günter Zehner, Der Fernsehstreit vor dem Bundesverfassungsgericht, 1. Band, 1964, S. 435, die instanzielle Unterstellung von Landesrundfunkanstalten unter einen Bundesdachverband. 12* Ekhard Pohle, Interessenverbände, VerwArch. 53 (1962) 363-365; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 492; ders., JöR 11 (1962) 274; Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195. — Vgl. § 12 I I . u n d § 22 1.1. u n d 2. 14 Loeser

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§22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h e r w a l t u n g

Dachverband zusammengeschlossenen einzelnen Landesverbände über das Haushaltsrecht i n ein Pflichtengefüge gegenüber dem Bunde ein 1 2 5 . Die Inkorporation der mittelbaren Landesverwaltung durch Bundesdachverbände begründet zu Lasten der Landesexekutive ein den föderativen Organisationsstrukturen des Grundgesetzes unbekanntes besonderes Gewaltverhältnis, das sich auch dann nicht verschleiern läßt, wenn die Willensbildung der grauen Bundesverwaltung föderativ erfolgt 1 2 6 . Bundesdachverbände zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit Lenkungsbefugnissen gegenüber ihren Landesmitgliedern sind grundgesetzwidrig. (4) Eine Ausnahme gilt jedoch bei dem Vollzug des Bundeswahlgesetzes für den Instanzenzug von den Landeswahlausschüssen zu dem Bundeswahlausschuß gemäß §28 Abs. 2 S. 1. Die Durchführung der Bundestagswahl ist kraft Natur der Sache eine eigene Angelegenheit des Bundes, der die Behörden der Landesebene zur Wahlhilfe i n A n spruch n i m m t 1 D e r Aufbau einer eigenen Bundeswahlverwaltung erscheint vom Organisationsaufwand und von den Kosten her gesehen wenig vertretbar. I I . Entscheidende Mitwirkungsakte

Neben die institutionelle Verzahnung zwischen den föderativen Teilsystemen Bund und Länder t r i t t als Verkehrung der Aufbaustrukturen in die verwaltungsverfahrensrechtliche Ebene notwendigerweise eine ablauforganisatorische Kommunikation der beiden staatlichen Subsysteme. Diese funktionelle Mischverwaltung durch Weisungsrechte, Initiativbefugnisse und andere mitentscheidende Ingerenzen bemüht sich um die Strukturierung föderativer Entscheidungsprozesse 127 . Zur Bestimmung der Grenzen der Verfassungsmäßigkeit der entscheidenden Mitwirkungsakte i m Bund-Länder-Bereich bedarf es einer A u f spaltung nach Fallgruppen. 125 Hans-Uwe Erichsen, Die Konnexität von Aufgabe u n d Finanzierungskompetenz i m Bund-Länderverhältnis, 1968, S. 13 ff.; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 277/278. — Insbesondere liefert auch A r t . 84 Abs. 1 GG keine G r u n d lage zur Einrichtung von Bundesdachsteilen: Diether Haas, Bundesgesetze über Organisation und Verfahren der Landesbehörden, AöR 80 (1955/56) 81 - 101; v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I I I . 4. d) (S. 2143). 126 Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 491; ders., JöR 11 (1962) 278; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74.

i26a v g l . Karl-Heinz Seifert, Bundeswahlgesetz, 2. Auflage, 1965, S. 94; 172/173. Dort auch Nachweise für die Gegenmeinung, die vor allem i m Rechtsausschuß des Bundesrates (Sitzung v o m 29. Januar 1953, Protokoll, S. 11 ff., 25) geäußert wurde. Wie hier: Wolf gang Schreiber, Hdb. des W a h l rechts zum Dt. Bundestag, Bd. 1 (1976) Einf. 5.1. (S. 106/107). 127 Marceli Schweitzer, Ablauforganisation, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, Band 1, Sp. 1 - 8 . Grundsätzlich zur Partizipation an Verwaltungsentscheidungen: Walter Schmitt Glaeser, V V D S t R L 31 (1973) 183 ff.

I L I . Weisungsrechte 1,

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Weisungsrechte

Die erste Fallgruppe funktionaler konvergierender Mischverwaltung betrifft die verwaltungsintern wirkenden Weisungen 128 des Bundes an die Landesexekutive oder eines Landes an die Bundesexekutive 1 2 9 (formelle

Mischverwaltung).

a) Während die Verfassungen von 1871 und 1919 die Weisungsbefugnisse des Reiches schlicht aus der Aufsicht des Zentralstaates über die Länder entwickelten 1 3 0 , spricht das Grundgesetz eine Reihe von Weisungsrechten gegenüber der Verwaltung des föderativen Partners ausdrücklich aus. Zu denken ist hier i m Maßstab vom Bunde zu der Landesexekutive an die allgemeinen Weisungsbefugnisse i m Rahmen der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84 Abs. 5, Art. 85 Abs. 3 GG), die Direktionsbefugnisse der Zentralstellen 1 3 1 , die fortgeltenden Weisungsingerenzen gemäß A r t . 128 GG sowie die singulären Weisungsmöglichkeiten i n Notsituationen (Art. 35 Abs. 3, 37 Abs. 2, 91 Abs. 2, 115 c Abs. 3, 115 f Abs. 1 Nr. 2, 119, 120 a Abs. 1, 130 GG). Ein Weisungsrecht von Landesstellen gegenüber Bundesbehörden besteht i m Falle des Art. 115 i GG. b) Besonderes Augenmerk verdient A r t . 120 a Abs. 1 GG, i n dessen Rahmen das Bundesausgleichsamt 132 bei dem Vollzug des Lastenausgleichs gegenüber den Landeslastenausgleichsämtern und i n dringenden Fällen auch gegenüber nachgeordneten Ausgleichsämtern ein haushaltsrechtlich motiviertes Weisungsrecht besitzt 1 3 3 . Diese Steuerungsbefugnis durch Weisungen und Richtlinien 1 3 4 findet ihre Begründung darin, daß der Bund aus seinen Haushaltsmitteln in erheblichem Maße die Besatzungskosten und Kriegsfolgelasten trägt und er deshalb auf die Lan-

128 Z u m Begriff „Weisung": Hans J. Wolff u n d Otto Bachof, i n : W o l f f / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 4 I. (S. 26 - 30) bzw. § 45 I I . c) (S. 368/369). 129 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 7 (FN 6) und R N 58; Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195. — Nach Ernst A. Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 3. Auflage, 1971, § 2 R N 7.4. (S. 64), stellt sich das Problem der Mischverwaltung nicht, „ w e n n eine Dienststelle der anderen eine Weisung erteilt, w e i l dann grundsätzlich nicht die Maßnahme der anweisenden, sondern nur die der ausführenden Behörde den anfechtbaren Verwaltungsakt darstellt (Kratzer, B a y V e r w B l . 1958, S. 74)". Ausgangspunkt dieser Ansicht ist die unterschiedliche Begriffsbildung; vgl. §611.1. ι30 Heinrich Triepel, Die Reichsaufsicht, 296 ff. ; Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, A r t . 15 (S. 111 - 124). 131 § 22 1.1. 132 Vgl. § 22 I. 3. 133 Dazu: Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 93/94; Holtkotten, i n : B K , A r t . 120 a, Bern. I I . 3. b). 134 § 318 Lastenausgleichsgesetz v o m 14. August 1952 (BGBl. 1446). 14»

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: Ablauf-Mischverwaltung

desverwaltung der Ausgleichsfonds auf Rechnung des Bundes einen unmittelbaren Z u g r i f f verwirklichen können m u ß 1 3 5 . Angelehnt an diese grundgesetzliche Regelung hat sich die Lehre von dem budgetären Weisungsrecht 136 entwickelt. K o m m e dem B u n d bei der Verplanung seiner Haushaltsmittel durch die Länder nach allgemeinen Verfassungsregeln keine Ingerenz auf die Landesexekutive zu, da die Ausführung der lediglich formellen Haushaltsgesetze sich nicht i n die Regelung des V I I I . Abschnittes einfügt 1 3 7 , so bedürfe der Bundeshaushalt gleichwohl des bundeseigenen Vollzugs 1 3 8 . Das Grundgesetz kenne i n aller Regel eine „LandesVerwaltung auf Rechnung des B u n des" 1 3 9 nicht, da B u n d u n d Länder i n ihrer Haushalts Wirtschaft selbständig u n d unabhängig voneinander sind (Art. 104 a, 109 GG). Finanziere der B u n d ausnahmsweise Landesaufgaben aus seinem Haushalt, so sei i h m aus Gründen seiner allgemeinen Verantwortlichkeit für seinen Haushalt, der Etatisierung der M i t t e l f ü r die v o m B u n d zu t r a genden Lasten i m Bundeshaushalt (Art. 109 GG) u n d der parlamentarischen Überwachung der Bundesregierung (Art. 114 Abs. 1 GG) ein besonderes Weisungsrecht hinsichtlich der Verwendung von Bundesm i t t e l n durch die Länder einzuräumen („Wer zahlt, schafft an.") 1 4 0 . Gegen diese Argumentation ließ sich schwerlich Stichhaltiges einwenden 1 4 1 . Dies g i l t vor allem für die formale Begründung, die A r t . 84, 85 GG legten die äußersten Grenzen denkbarer Ingerenzen des Bundes iss Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 490. 136 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 217 -221; ders., Fondsverwaltung, 47; Friedrich Karl Viaion, Haushaltsrecht, 66, 455; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 208-211; Thomas Oppermann , Finanzkontrolle, 64 ff.; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 29 -38. — Ablehnend: Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195 (IV. 2.); Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 5 1 - 5 5 ; 69/70; 83/84; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 325 F N 30; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) RN93; Peter König, Haushaltsrecht bei Tätigkeit der Länder auf Kosten des Bundes, BayVBl. 1972, 85 - 90 (88). — Ein B i l d der Finanzierung des Landeshaushalts durch den B u n d entwirft Werner Thieme, Föderalismus i m Wandel, 86 - 102. 137 Vgl. v. Mangoldt / Klein, A r t . 83, IV. 6. a) (S. 2121). 138 Karl M. Hettlage, Die Finanzverfassung i m Rahmen der Staatsverfassung, V V D S t R L 14 (1956) 1 4 - 2 3 ; 35. 139 Gunter Kisker, Kooperation, 43; Theodor Maunz, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 109 (1970) R N 4 - 10. 140 Wolfgang Krause, Die Verwaltung von Haushaltsmitteln des Bundes durch die Länder und Gemeinden, DÖV 1955, 278; Karl Friedrich Viaion, Haushaltsrecht, 455/456. — Auszuklammern ist i n diesem Zusammenhang der F a l l der bloßen Auszahlung von Bundesmitteln durch Landesbehörden („Hilfshandeln"); vgl. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 53; Gunter Kisker, Kooperation, 34 ff.; Wolf gang Flehinghaus, Bundesfondsverwaltung, 167, 170 ff. 141 Vgl. Kurt Kodal, Straßenrecht, 69/70.

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fest 1 4 2 . Es ist natürlich nur die von den K r i t i k e r n des haushaltsrechtlichen Bundes-Weisungsrechts zu wenig beachtete Frage, i n welchem Umfang die Verlagerung der Kostentragung i m bundesstaatlichen Lastensystem überhaupt Rechtens i s t 1 4 3 . I m Bereich der A r t . 120, 120 a GG scheinen die bundesfinanzierte Landesverwaltung und die damit einhergehenden budgetären Direktionsrechte des Bundes ohne Bedenken 1 4 4 . Jedoch schon auf dem Gebiet der aus Bundesmitteln zu bestreitenden Auftragsverwaltung (Art. 104 a Abs. 3 GG) reduziert sich die Steuerungsbefugnis des Bundes kraft grundgesetzlicher Regelung auf die Instrumentarien des A r t . 85 G G 1 4 5 . Damit rückte das budgetäre Weisungsrecht i n dem Maße aus dem Blickfeld verfassungsrechtlich denkbarer Interpretation, als die rigorose Haushaltstrennung von B u n d und Ländern aufgegeben und durch ein Verbundgefüge m i t festgeschriebenen Lenkungsbefugnissen des Bundes ersetzt wurde, i n deren Rahmen die amorphe haushaltsrechtliche Weisung keinen Platz mehr findet 1 4 6 . c) I n engem sachlichen Zusammenhang m i t den budgetären Weisungsrechten steht das Steuerungsinstrumentarium des Bundes i m Rahmen der Fondsverwaltung 147. Diese versteht sich als eine nur durch Haushaltsgesetze autorisierte Gewährung finanzieller Hilfen des B u n des entweder an die Länder („Zuschüsse") oder an deren Einwohner und Einrichtungen f„Subventionen") 148 , verbunden m i t Vergabericht142

So etwa Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 52, 54/55; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 93. 143 v. Mangoldt/Klein Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, IV. 3. (S.2576); Josef Kölble, Bundesaufgaben, 44/45. 144 I m einzelnen vgl. Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 218/219 m i t Beispielen für Weisungsrechte i m Rahmen der Landesbewirtschaftung von Bundesmitteln (Überleitungsgesetz v o m 28. A p r i l 1955: BGBl. 1193: §§21, 21a); Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, 166/167. 145 Ausführlich: Vogel / Kirchhof, i n : B K , A r t . 104 a (1971) R N 2 2 - 2 6 ; 28 bis 33; 72 - 78; Peter König, Haushaltsrecht, BayVBl. 1972, 8 5 - 9 0 ; SchmidtBleibtreu / Klein, 817 R N 5 ; a. A. Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, 140; anders w o h l : S. 153 - 159. 146 v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, IV. 3. (S. 2575 - 2577); Theodor Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 104 a (1970) R N 15. 147 Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 18 ff.; Wolf gang Flehinghaus, Die Bundesfondsverwaltung, 17-20; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 306 ff.; Hans Peter Ipsen und Hans F. Zacher, Verwaltung durch Subventionen, V V D S t R L 25 (1967) 257-307 und 308-400; Gunter Kisker, Kooperation 34 - 4 4 ; 228 f.; 282 ff.; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, IV. 3. (S. 2575 - 2577); Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, 3 ff. — Z u m Fondswesen i n der Weimarer Republik: Gerhard Lassar, in: HdbDStR, Bd. 1 (1930) 316. Die Grants-in-aid als Ausprägung des kooperativen Föderalismus i n den Vereinigten Staaten, als M i t t e l der Verfassungsfortbildung, behandelt Christian Manfred Klette, Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, JuS 1976, 8 - 14 (12). 148 Die Begriffsbildung erfolgte i m Anschluß an Theodor Maunz, Die staatliche Verwaltung von Zuschüssen und Subventionen, BayVBl. 1962, 1 - 5 .

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linien, Dotationsauflagen, Selbstbeteiligungsvorbehalten und Weisungsingerenzen des Bundes 1 4 9 . M i t dem goldenen Zügel 1 5 0 der Fonds ist der Bund unauffällig und schmerzlos steuernd i n Verwaltungsbereiche vorgedrungen, für die ihm seinerzeit nicht einmal die Gesetzgebung zustand 1 5 1 : die Förderung der Ausbildung 1 5 2 , der Forschung 153 , des Sportes 154 sowie bedeutender Kulturinstitute. Sind auch die Bundesfonds i n großem Maße vor allem durch das Finanzreformgesetz von 1969 i n den Art. 91 a, 91 b und 104 a Abs. 4 GG verfassungsrechtlich sanktioniert und damit hinsichtlich der Mitwirkungsbefugnisse de« Bundes kanalisiert worden, so hat die Kodifizierung eines Teils der Fondsverwaltung die mehr nachsichtige Beurteilung der gesamten Fondspraxis zunichte gemacht, die i h r noch Arnold

Köttgen

i n seiner

Studie von 1965 deswegen angedeihen ließ, weil auch der Jurist an dem Faktum einer breiten öffentlichen Meinung zugunsten der Bundesfonds nicht einfach achtlos vorübergehen könne 1 5 5 . Der i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben nicht normierte Restbereich der Bundesfondsverwaltung mit seinen aus dem Mitwirkungsmodell des Finanzreformgesetzes herausfallenden Bundesweisungsbefugnissen ist durch den Ansatz eines Argumentum e contrario der Verfassungswidrigkeit preisgegeben 156 . Angesprochen i n diesem Zusammenhang sind die neben der regulären Fonds- und Investitionshilfevergabe der Art. 91 a, 91 b u n d 104 a A b s . 4 G G w e i t e r h i n parakonstitutionell

abgewickelten

För-

Vgl. auch Peter Selmer, Steuerinterventionismus u n d Verfassungsrecht, 1972, S.175 - 182. 149 Vgl. Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz, 143 bis 159. 150 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 109. Als einer der schärfsten K r i t i k e r der Fondswirtschaft hat sich Hans F. Zacher (Verwaltung durch Subventionen, V V D S t R L 25, 308-400) erwiesen, der die Fonds als Faktor der K o r r u p t i o n des grundgesetzlich verfaßten Staatsgefüges sieht. 151 Ingo v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben i m Bundestaat, V V D S t R L 31 (1973) 7 6 - 7 9 ; Arnold Köttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, 183-203; vgl. oben § 13. 152 v g l . nunmehr das Ausbildungsförderungsgesetz v o m 19. September 1969 (BGBl. 11719) auf Grund von A r t . 74 Nr. 13 GG n. F. 153 Use Staff, Wissenschaftsförderung i m Gesamtstaat, 1971, S. 88 ff. ι 5 4 Gunter Kisker, Kooperation, 37/38, insb. F N 173 m i t Hinweis auf den Bericht des Bundesministers des Innern v o m 28. August 1970 (BT-Drucks. VI/1122). iss Fondsverwaltung, 48 - 53 (50). 156 Es t r i f f t also nicht zu, wie die Ausführungen Konrad Hesses, Verfassungsrecht, 102, nahelegen, daß die Regelung eines Teilbereichs der Mischv e r w a l t u n g Möglichkeiten für eine ausdehnende Interpretation des gesamten Komplexes bieten. Es ist vielmehr umgekehrt so, daß die ausschnittsweise Vergesetzlichung der Bund-Länder-Kooperation den weiterhin verfassungsrechtlich umstrittenen Bereich der Mischverwaltung i n der Spannbreite erlaubter Zusammenarbeitsformen reduziert (Vgl. Gunter Kisker, Kooperation, 160, u n d v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V. 4. d) bb) [S. 2586]).

I I . l . Weisungsrechte

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derungen 157 vornehmlich i n privatrechtlicher F o r m 1 5 8 sowie die die Förderungsbefugnis des Bundes überhaupt sprengende Sporthilfe und der Bundesivettbewerb „Bürger, es geht um Deine Gemeinde" 1 5 9 . Unter der Problemstellung konvergierender Mischverwaltung treten auf dem Feld subventionierender Fondsverwaltung 1 6 0 regelmäßig bei der Mittelvergabe i m „Länderverfahren" 161 und auf dem Gebiet zuschußgewährender Fondsverwaltung an Länder und Kommunen durch vorbehaltene besondere Einflußnahmen des Bundes 1 6 2 Zonen der Verwaltungsverschränkung von Bund und Ländern auf. Die Beurteilung der fondsmotivierten Mischverwaltung hat davon auszugehen, daß die Verwaltungs- und Mitwirkungsbeziehungen zwischen Bund und Ländern bei der Finanzmittelvergabe i n dem Koordinationsinstrumentarium des Finanzreformgesetzes ihre äußerste Grenze finden 163. Die Mitwirkungsbefugnisse des Bundes auf dem Sektor des nicht kodifizierten Restbestandes der Fondswirtschaft richten sich nach den Regeln über die föderative Zusammenarbeit i m Bereich der gesetzesfreien Verwaltung 1 6 4 . Damit ist es dem Bund außerhalb der vom Grundgesetz ausdrücklich oder stillschweigend vorgezeichneten Fälle gemeinsamer Fonds- und Investitionspolitik von Zentralstaat und Gliedstaaten nicht gestattet, sich i m Wege der Fondswirtschaft Direktionsrechte gegenüber den Ländern zu verschaffen 165 . 157 Es hat den Anschein, daß Mittelvergaben an den Nahtstellen von Lastenausgleich und Grünem Plan bislang nicht auf das Verfahren der Gemeinschaftsaufgaben umgestellt worden sind. — Vgl. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 104 a (1970) R N 14, u n d Vogel / Wiedel, B K , A r t . 109 (1971) 47 - 50. 158 Beispielsweise die Heimstätte Rheinland-Pfalz GmbH, Mainz, an der der B u n d m i t 20,7 °/o beteiligt ist. Vgl. oben § 2 1 I V . 2. !59 GMB1. 1973, 219. — Lediglich hingewiesen werden soll auf die finanzielle Länderbeteiligung an Bundesaufgaben i m Rahmen der Landesfondsverwaltung (Ausbau der Mittelweser). Vgl. Klaus Lange, Verkehr, 305 m i t Hinweis auf einen Aufsatz von Beine, i n : Intern. Archiv für Verkehrswesen 1965, 45. 160 Als Ausprägung gesetzesfreier Verwaltung: oben §711.7. 161 Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 29, i m Gegensatz zur Ausschüttung der M i t t e l direkt durch den B u n d („Direktverfahren") oder durch Zentralstellen des Bundes oder auf Bundesebene („Zentralstellenverfahren"). 162 Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz, 143 ff. 163 § 4 I I . und § 7 I I . 10. 164 § 7 I I . 7. 165 Gunter Kisker, Kooperation, 43/44; 228/229; 284; Julius Seeger, Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund, DÖV 1968, 781 -788; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 149 - 159; Theodor Maunz, i n : M a u n z / Dürig / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 63 und A r t . 109, R N 1 5 f f . ; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 312; ausführlich: Jörg Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz, 143 ff.; 178- 184. — Nicht unberechtigt erscheint

216

§22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h e r w a l t u n g

d) Abschließend seien noch einige kritische bundesgesetzliche Direktionsbefugnisse des Bundes angesprochen: (1) I m Bereich der landeseigenen Ausführung des Kartellgesetzes (GWB) 1 6 6 können die Landeskartellbehörden unter bestimmten Umständen Bußgelder nur i m Einvernehmen mit der fachlich zuständigen Aufsichtsbehörde, insbesondere mit dem Bundesaufsichtsamt für das Versicherungs- und Bausparwesen 167 , verhängen 1 6 8 . Kommt das Einvernehmen nicht zustande, so ersetzt nach obligatorischer Vorlage durch die Landeskartellbehörde der Bundesminister für Wirtschaft dieses durch seine Weisungen 169 (§ 44 Abs. 2 BKartG). Insbesondere der Frankfurter Kommentar 170 hat vertreten, § 44 Abs. 2 B K a r t G stelle keine echte Weisungsbefugnis dar, da die Entscheidung der Landesbehörde i m Vorlagefall schlicht „ersetzt" werde. Problematisch unter Mischverwaltungsgesichtspunkten sei allein der Fall, daß der Bundesminister nach Vorlage durch die Landeskartellbehörde, die gegen die Absicht des Bundeskartellamtes einen Bußgeldbescheid erlassen w i l l , gegen die Landesbehörde entscheide. Zwar hindere der Minister die Kartellbehörde damit, den Bescheid zu erlassen. Das ändere gleichwohl nichts daran, daß auch hier keine unzulässige Mischverwaltung auftrete. „Die Bundesbehörde verweigert lediglich eine vom Gesetz vorgeschriebene M i t w i r k u n g zu einem Handeln der Landesbehörde. Eine solche Weigerung stellt keine verfassungsrechtlich unzulässige Einflußnahme auf die Landesverwaltung dar 1 7 1 ." Da die Weisungsbefugnis des § 44 Abs. 2 B K a r t G nicht vom Umfang des Steuerungsrechtes des Bundes gemäß Art. 84 Abs. 5 GG gedeckt die Frage, ob die Gefahr besteht, daß die Landesverwaltung über die u n scheinbaren §§ 26, 44, 65 B H O i n die Rolle bundesbezuschußter u n d damit bundesgesteuerter Einheiten einrückt (Arnold Köttgen, Fondsverwaltung, 50; ders., JöR 11 [19621 310/311). iß« I n der Fassung v o m 4. A p r i l 1974 (BGBl. I 869), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 15. August 1974 (BGBl. 1 1942). 167 Vgl. die § § 2 - 4 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes f ü r das Versicherungs- u n d Bausparwesen v o m 31. J u l i 1951 (BGBl. I 480). 168 Z u den Einzelheiten: Frankfurter Kommentar, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Loseblatt, Stand 1975), §44 (1966) R N 22 - 26. 16» E i n ähnliches Beispiel provozierter Weisung (Arnold Köttgen, JöR 11 [19621 239) findet sich i m Rahmen der Auftragsverwaltung (Art. 87 c GG) bei § 7 Abs. 3 Atomgesetz: Nachdem i m Genehmigungsverfahren für K e r n anlagen die Ubereinstimmung der beteiligten Behörden von Bund, Ländern u n d K o m m u n e n nicht zu erreichen ist, muß die Weisung des Bundesministers für Atomkernenergie u n d Wasserwirtschaft eingeholt werden. 170 Ebd. (FN 168), R N 27, S. 17. 171 Frankfurter Kommentar, § 44 R N 27. Der Hinweis auf das U r t e i l des O V G Hamburg, DVB1. 1960, 643 vermag diese Aussage nicht zu belegen. Vgl. unten 3. c) (3).

II.2. Initiativrechte

217

ist 1 7 2 , haben Kurt Zweigert 173 und Arnold Köttgen 17i diese Bundesingerenz als verfassungsrechtlich nicht gebilligten Einbruch i n die Sphäre der Landesexekutive herausgestellt. (2) Den Weisungsrechten ähnliche Lenkungsbefugnisse kennt das Seeunfalluntersuchungsgesetz 173 i m Zusammenhang mit der Bestellung eines Reichskommissars (§ 9). mit der Einstellungsanordnung des Reichsoberseeamtes (§ 14 Abs. 3) und mit der Zuständigkeitsbestimmung eine Seeamtes (§ 10 Abs. 2). Für diese Ingerenzen des Bundes sucht man i m Grundgesetz vergeblich nach einer Ermächtigung 1 7 6 . (3) Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen übt gemäß der §§ 5, 6 des Kreditwesengesetzes 177 die Aufsicht über Kreditinstitute auch der Landesebene (Sparkassen der Gemeinden und Kommunalverbände) aus. Die Beaufsichtigungsmittel des Bundesaufsichtsamtes bezüglich dieser Landeskreditinstitute (§§ 32 - 36) finden i m Grundgesetz keine Stütze 1 7 8 . (4) Einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung hält schließlich auch die Entscheidungsbefugnis des Bundesministers für Verkehr i m Linienverkehrsgenehmigungsverfahren der Länder gemäß § 11 Abs. 4, S. 2 und 3 des Personenbeförderungsgesetzes 179 nicht stand 1 8 0 . 2. Initiativrechte Die Bindung einer Verwaltungsentscheidung an Vorschläge oder I n i t i a t i v e n 1 8 1 des föderativen Partners stellt eine dem Weisungsrecht 172 Vgl. ν . Mangoldt / Klein , A r t . 84, I V . 2. (S. 2159 - 2163). 173 Das neue Kartellgesetz, DVB1. 1958, 733-739 (733/734); vgl. auch §102 Abs. 4 B K a r t G . 174 JöR 11 (1962) 221/222; ebenso: Karl-Heinz v.Köhler, Behördenkonkurrenz i m Kartellrecht, DVB1. 1964, 214 - 220 (215). 175 V o m 28. September 1935 (RGBl. 1183). 176 Vgl. Christoph Keil , Seehandelsschiffahrt, 72 ff. 177 V o m 10. J u n i 1961 (BGBl. I 881). 178 Vgl. Hubertus Haller , Entwicklung und Wesen der Staatsaufsicht über die kommunalen Sparkassen unter besonderer Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grenzen der Bundesaufsicht, Diss. Würzburg 1971, S. 176 ff., 190- 198; Werner Weber, Die verfassungsrechtliche Problematik des Entwurfs eines Gesetzes über Bausparkassen i m Hinblick auf die öffentlichen Bausparkassen, 1964, 272 - 279 (274 u n d 278); Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 268. Eine Bundesmischkompetenz k r a f t N a t u r der Sache (Staatszielfunktion) ist zu erwägen, jedoch abzulehnen, da die Regelung maßgeblich die Aufsichtserleichterung i m Auge hat. 170 V o m 21. März 1961 (BGBl. I 241). 1 8 0 Vgl. Klaus Lange, Verkehr, 295; Wolf gang Greif, Personenbeförderungsgesetz, 1961, § 12 R N 10 (S. 67/68). 181 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. d) (S. 116).

218

§22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h e r w a l t u n g

ähnlich weitreichende Einflußnahme dar. Echte Initiativrechte i m Sinne konvergierenden Verwaltens verstehen sich als Conditio sine qua non für das Ingangbringen des Entscheidungsverfahrens durch den Vorschlagenden. Kann jedoch der mit der Initiativbefugnis ausgerüstete Partner durch seinen ersten Schritt die Einleitung des Verfahrens nicht blockieren, etwa weil auch andere Möglichkeiten zum Aufgreifen und Einleiten offenstehen 182 , so sinkt das Hecht des Vorschlags zu einer bloßen Befugnis des Anregens herab. Diese unverbindlichen Initiativen gehören dem Hilfshandeln zu und sind damit unproblematisch 183 . Echte Initiativrechte, die unersetzbare Voraussetzung für das Ingangbringen des Verwaltungsverfahrens durch den föderativen Partner sind, kennt das Grundgesetz nicht 1 8 4 . Als echte Initiativrechte zu erwägen sind jedoch einige i n einfachen Bundesgesetzen verstreute Vorschlagsbefugnisse 185 . So beruft der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung in den Beirat für die Rehabilitation der Behinderten den Vertreter der Hauptfürsorgestellen auf Vorschlag der Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Hauptfürsorgestellen (§ 32 Abs. 3 SchwBehG) 186 , die Bundesanstalt für Arbeit konnte auf Vorschlag der Hauptfürsorgestellen zulassen, daß für besonders schwierig unterzubringende Beschäftigte zwei Pflichtplätze gemäß § 4 Abs. 3 SchwBeschG angerechnet wurden 1 8 7 und nach §12 des Bergarbeiterwohnbaugesetzes 188 sind die obersten Landesbehörden befugt, dem Bundesminister für Wohnungsbau geeignete Treuhandstellen für die Abwicklung der Subventionen vorzuschlagen. I m Gegensatz zu diesen Initiativrechten, die i m Verlauf des Gesamtverfahrens lediglich eine unterstützende Funktion besitzen 189 , spricht i m Falle des § 9 a des Entwurfes eines Kulturgutschutzgesetzes 190 einiges 182

Dies ist etwa bei der Gesetzesinitiative (Art. 76 Abs. 1 GG) der Fall. iS3 Dazu § 11 I I I . 3. u n d § 23. 184 I n diesem Zusammenhang soll außer Betracht bleiben, daß auch die Ausübung einer Einvernehmensingerenz (etwa nach A r t . 89 Abs. 3 GG) die I n i t i a t i v e des Partners logisch voraussetzt. Diese sogleich unter 3. behandelten Fälle entsperren durch die I n i t i a t i v e des Partners typischerweise nicht eine bis dahin dem Partner verwehrte Verwaltungsentscheidung. 185 Ausführlich dazu: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 86 - 88. Aus dem österreichischen Verfassungsrecht sei das Vorschlagsrecht bei der Auszeichnung von Lehrern gemäß A r t . 14 Abs. 4 lit. a ÖB.-VG. genannt. ιββ Vgl. auch § 31 Abs. 3 SchwBehG v o m 29. A p r i l 1974 (BGBl. 1 1005). 187 Das SchwBehG hat diese Regelung nicht übernommen. 1 8 8 V o m 23. Oktober 1951 (BGBl. I 865). Dazu: Gerhard Boldt, Das Recht des Bergmanns, 3. Auflage, 1960, S. 443-470. 189 F ü r das Schwerbehindertengesetz: Jung / Cramer, Das neue Schwerbehindertengesetz, 145/146 (Arg. e contrario: §197 Abs. 2 Arbeitsförderungsgesetz). 190 BT-Drucks. 11/656, S. 5.

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

219

dafür, daß es sich bei der Leistung von Ausgleichszahlungen des Landes (nur) „auf Vorschlag des Bundesausschusses" (zum Schutz deutschen K u l t u r g u t s ) 1 9 1 u m ein echtes Recht zum Verfahrensanstoß durch den B u n d handelte, ohne dessen Ausübung Zahlungen des Landes versperrt blieben 1 9 2 . Solche echten Initiativrechte versetzen die V e r w a l t u n g des föderativen Partners i n die Rolle des Abwartenden u n d damit praktisch der nachgeordneten Einheit. Diese weitreichende Abhängigkeit widerspricht regelmäßig der Selbständigkeit der föderativ gegliederten V e r w a l t u n gen 1 9 3 . 3. Echte konvergierende

Verwaltungszusammenarbeit

Zentrale Streitfrage i m Bereich des ablauf-organisatorisch-konvergierenden 1 9 4 Bund-Länder-Verwaltens ist die grundgesetzlich festgelegte Reichweite der „mitentscheidenden Beteiligungsakte" 1 9 5 . Die Partizipation eines bundesstaatlichen Partners an Entscheidungen des anderen durch Einvernehmen, Zustimmung, Mitzeichnung versteht sich als koordinatives Scharnier i m bündischen Verfassungsgefüge, das Umfang u n d Ausprägung des Verwaltungsföderalismus i n der Bundesrepublik i n hohem Maße gestaltet 1 9 6 . a) Z u r Kennzeichnung des konvergierenden Verwaltungshandelns hat sich i n der staats- u n d verwaltungsrechtlichen Nomenklatur eine V i e l zahl von nicht immer trennscharf verwendeten Begriffen herausgebildet. Die einzelnen Beteiligungsakte können i n folgenden Fallgruppen zusammengestellt w e r d e n 1 9 7 : (1) Zuweilen ist ein A k t an das Einvernehmen 198 oder Einverständnis 199 des föderativen Partners gebunden. Einvernehmenserfordernisse 191 § 5 des Entwurfs. 192 v g l . Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 88. Vorstellbar wäre auch eine gemeinsame Verwaltung. 193 Vgl. Erich Gerner , Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 86 - 88. Dort auch zu der Frage, ob die Zulässigkeit der echten Initiativrechte den Regeln über die Weisungsingerenzen oder Einvernehmensrechte folgen soll. 104 § χι i n . 2. lös Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. a) 2. (S. 113) und c) (S. 114 bis 116). 196 Vgl. etwa Felix Ermacora, Staatslehre, 622, 644 ff.; Heinrich Triepel, Reichsauf sieht, 307 - 311; Paul Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 6. Auflage, 1912, S. 299, sowie Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 1 - 4 , und Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 193 - 195. 197 Norbert Achterberg, DÖV 1971, 397 - 408, spricht von Verwaltungsvorakten. 198 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. c) (S. 114 ff.) begreift das Einverständnis als Oberbegriff von Einvernehmen, Zustimmung, Genehmigung etc.

220

§ 22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h V e r w a l t u n g

finden sich i m G r u n d g e s e t z 2 0 0 u n d an z a h l r e i c h e n S t e l l e n einfacher B u n desgesetze 2 0 1 . (2) V o m W o r t s i n n h e r b e t o n e n die B e t e i l i g u n g s f o r m e n Zustimmung 202 203 204 Genehmigung , Einwilligung n i c h t so sehr das E l e m e n t des g e m e i n samen E r a r b e i t e n s u n d d e n k o o p e r a t i v e n B e s t a n d t e i l der E n t s c h e i d u n g s m i t w i r k u n g , s o n d e r n die A k k l a m a t i o n oder A b l e h n u n g eines v o n d e m P a r t n e r v o r f a b r i z i e r t e n W i l l e n s . Gerade die G e f a h r der A b l e h n u n g h ä l t d e n v o r l e g e n d e n P a r t n e r jedoch d a z u an, d i e Interessen des V o r l a g e b e r e c h t i g t e n z u e r u i e r e n u n d dessen V o r s t e l l u n g e n i n d i e z u s t i m m u n g s b e d ü r f t i g e E n t s c h e i d u n g einzubauen. I m E r g e b n i s unterscheidet sich deshalb die Z u s t i m m u n g w e n i g v o n der F a l l g r u p p e des E i n v e r nehmens205. (3) E i n e v e r g l e i c h b a r e B e t e i l i g u n g b e w i r k t auch das Recht z u r Bestätigung oder n e g a t i v ausgedrückt des Einspruchs (Widerspruchs) 206. 199 Vgl. § 2 Abs. 6, S. 2 BFernstrG. — Sowohl Einvernehmen wie Einverständnis, die v o m Wortsinn her das gleiche Bedeutungsspektrum besitzen, sind von den nicht mitentscheidenden Benehmenserfordernissen abzuheben. Vgl. § 23. Von dem gemeinsamen Verwalten zu unterscheiden sind die hier genannten Fälle dadurch, daß sich das Initiativrecht des mitentscheidenden Partners auf den Innenraum beschränkt und der Frontvollzug gegenüber dem Bürger (Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 485) regelmäßig einer V e r w a l t u n g obliegt. 200 A r t . 89 Abs. 3; 85 Abs. 2, S. 3, 90 Abs. 2, 108 Abs. 2, S. 3, 32 Abs. 3. Vgl. §2 der 1. A W F S t r G v o m 3. J u l i 1951 (BAnz. Nr. 132) u n d Kurt Kodal, Straßenrecht, 55. 201 §3 Abs. 1 Heimarbeitsgesetz v o m 14. März 1951 (BGBl. 1191); §3 des Gesetzes über Inhaber- u n d Orderschuldverschreibungen v o m 26. J u n i 1954 (BGBl. 1147) i . V . m . den §§795, 808 a B G B ; §12 Häftlingshilfegesetz i n der Fassung vom 29. September 1969 (BGBl. 1 1793); § 1 Nr. 1 Bundesgrenzschutzgesetz v o m 18. August 1972 (BGBl. 1 1834). Z u m Einvernehmen bei Betriebsprüfungen zwischen Landesfinanzbehörden u n d dem Bundesamt für Finanzen: Johannes Schröder, HWStR I, 200 — Z u Einvernehmensingerenzen durch Verwaltungsabkommen: Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 222 bis 224. 202 A r t . 127 GG stellte eine Zustimmungsbefugnis der Landesregierungen i m Gesetzgebungs-Ersatzverfahren auf. — § 3 V O über die deutsche Staatsangehörigkeit von 1934 (unten c) [3D; §12 Abs. 2 L u f t V e r k G (Art. 87 d GG); §2 Nr. 2 StatistikG v. 3. September 1953 (BGBl. 11314), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 2. März 1974 (BGBl. 1469). Z u Zustimmungsvorbehalten i m Rahmen der Finanzverwaltung: BFH, BStBl. 1962 I I I 55/56; Hamann! Lenz, 661; § 19 Abs. 2 und 3 F V G i. d. F. v o m 30. August 1971 (BGBl. 1 1426); § 20 F V G (Einvernehmen bezüglich der Datenverarbeitung). 203 Beispiele n u r i m Bereich des Kommunalverfassungsrechtes : Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 7 7 V . c) 4. (S. 115). 204 I n Anlehnung an das Z i v i l - und Strafrecht. 205 Ähnlich die Zustimmungsvorbehalte zugunsten des Bundesrates i m Gesetzgebungsverfahren. Vgl. auch A r t . 113 GG. — Die Zustimmung zu einem Hilfshandeln (z. B., bestimmte Erkenntnisse zu statistischen Zwecken aufbereitet zu erhalten und zu verwenden), richtet sich nach dessen Regeln. Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 1,2. 206 §§6, 13 Zahnheilkundegesetz v o m 31. März 1952 (BGBl. 1221); Rudolf

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

221

(4) I n die gleiche Kategorie partnerschaftlicher Beteiligungsbefugnisse fällt die Befugnis zur Mitzeichnung oder Gegenzeichnung 207 . Alle genannten Ingerenzen laufen i m Ergebnis auf eine akkordierte Willensbildung von Bund und Ländern bezüglich einer Verwaltungsentscheidung hinaus 2 0 8 . Angesichts der fließenden Ubergänge der einzelnen Beteiligungsformen und ihrer wenig geklärten systematischen und begrifflichen Unterscheidungen, erscheint eine Differenzierung nach den vorgelegten Bezeichnungen der Verwaltungsmitbestimmung wenig sinnvoll 2 0 9 . b) I n der verfassungsrechtlichen

Beurteilung

der föderativ

mitent-

scheidenden Beteiligungsakte i m exekutivischen Bereich sind Rechtsprechung und Literatur überaus unsicher 210 . Hauptgrund dafür ist, daß einerseits grundsätzlich die praktische Notwendigkeit der Entstörung von Disharmonien i n breiten Bereichen der föderativen Verwaltungsausführung durch Mitsprachebefugnisse des bündischen Partners eingesehen wird, daß aber andererseits die weit verstreuten Einvernehmensingerenzen in der Verfassung (Art. 89 Abs. 3, 85 Abs. 2 S. 3 und 108 Abs. 2 S. 3 GG) und i n einfachen Bundesgesetzen sowie Verwaltungsabkommen einer Systematisierung schwer zugänglich und damit die Grundstrukturen der Mitwirkungsrechte zu allgemeinen Verfassungsregeln kaum abstrahierbar sind 2 1 1 . Zu erwägen ist deshalb die Werner Füßlein, Mitbestimmung, DVB1. 1956, 1; Prölss / Schmidt / Sachse, V A G , 6. Auflage, 1971, S. 50. 207 Als Terminus technicus grundsätzlich nur für den intrabehördlichen Entscheidungsablauf gebräuchlich; vgl. etwa die Geschäftsordnungen der Regierungspräsidenten. Gegenzeichnung i m engeren Sinne bezieht sich nur auf die Übernahme politischer (Mit-) Verantwortung (Ministerielle Gegenzeichnung für Präsidialakte: A r t . 58 GG). 2 08 Vgl. Georg Diller , Bundesverwaltung, i n : Staatslexikon, Bd. 2 (1958) Sp. 296, u n d die Vorschriften der RVO (§§ 26 ff.) über die „Vermögensanlagen der Träger der Reichs Versicherung"; dazu Kurt Hof mann und Kurt Schroeder i n ihrer gleichnamigen Monographie von 1961. Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, 1966, S. 178 - 182 zu §26 A u s l G ; BVerfGE 1, 299 bis 322 (311/312) zu §14 Abs. 1 des 1. Wohnungsbaugesetzes i n der Fassung v o m 25. August 1953 (BGBl. 1 1047). 209 Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 1 r. Sp., u n d Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 57. Die Beteiligungsrechte sollen deshalb folgend schlicht „Einvernehmen" genannt werden. 2 10 Vgl. einerseits BVerfGE 11, 105 - 126, u n d Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 193 - 195, sowie andererseits B V e r w G E 42, 279 - 296, und Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1 - 4 . 211 Das Systemdefizit ist auch nicht m i t einem Vergleich zu den föderativen Mitwirkungsbefugnissen i m Gesetzgebungsverfahren zu beheben, da die Bund-Länder-Kooperation dort normativ verfestigt ist. Z u m anderen sind die Rechtsfolgen i m legislativen und exekutivischen Bereich verschieden: Die fehlende oder fehlerhafte M i t w i r k u n g bedeutet i m ersten Falle schwebende Unwirksamkeit, i m zweiten Falle lediglich die mögliche A n fechtbarkeit. Vgl. Peter Badura, i n : Erichsen / Martens, Allgemeines V e r waltungsrecht, 260-263.

222

§ 22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h Verwaltung

Ableitung der Grenzen von Einvernehmensingerenzen aus den allgemeinen grundgesetzlichen Instituten der Bundesaufsicht und den Bundes-Weisungsbefugnissen 212 . (1) Unter der Bismarckschen Reichsverfassung (Art. 4, 7, 17) und der Weimarer Verfassung (Art. 15) war es gegen den Widerstand der Länder 2 1 3 anerkannt, Einvernehmensingerenzen des Reiches aus dessen Aufsichtsrecht abzuleiten 2 1 4 . Es wäre denkbar, daß auch das Bonner Grundgesetz i m Anschluß daran, daß die Länder „schon immer der Aufsicht des Reichs . . . unterstanden" 2 1 5 i n seine „Bundesaufsicht" in Anlehnung an die überkommenen Gepflogenheiten Einvernehmensbefugnisse hineinlegt 2 1 6 . I m Gegensatz zu der universellen Aufsicht des Reiches gemäß A r t . 15 WRV ist die Aufsicht des Bundes i m Rahmen des Grundgesetzes doppelt begrenzt. Sie ist zum einen angelehnt an die Kontrolle der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder („abhängige Aufsicht") 2 1 7 und zum anderen gegenständlich beschränkt durch den enumerierten Einsatz der M i t t e l 2 1 8 . Neben den „mehr symbolische(n) Institutionen" 2 1 9 der Mängelrüge (Art. 84 Abs. 4 GG), der Entsendung eines Beauftragten (Art. 84 Abs. 3 S. 2 GG) und des Bundeszwanges (Art. 37 GG), dem Auskunftsverlangen und der Amtshilfe, verfügt der Bund über die Steuerungselemente Weisungen und Einzelweisungen, allgemeine Verwaltungsvorschriften sowie Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens 220 . Aus alledem w i r d deutlich, daß die A u f sicht des Bundes (Art. 84 Abs. 3 S. 1 GG) die selbständige Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder solange nicht beeinflussen darf, als sich der Gesetzesvollzug i n den Bahnen des geltenden Rechts bewegt. 212 Grundsätzlich ablehnend etwa Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 94 - 96. 213 Vgl. Heinrich Triepel, Reichsaufsicht, 298. 214 Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 111 - 124; ders., Die Reichsaufsicht, i n : HDStR I, S. 363 - 377. 215 Gerhard Anschütz, Verfassung, 112. 216 So w o h l : Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 1, 2/3, und Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 488. 217 I n Anlehnung an Heinrich Triepel, Reichsauf sieht, 370-411; 411 -453; Nachweise für die Gegenwartsliteratur bei v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V., vor 1. u n d 1. (S. 2163 - 2165). 218 Dieter Haun, Die Bundesaufsicht, 119-138, und oben §211.2. u n d 3. — Der Katalog der M i t t e l der Bundesaufsicht ist nicht allein dem A r t . 84 GG zu entnehmen (Werner Weber, Spannungen u n d Kräfte, 7 2 - 7 4 ; v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V. 6. [S. 2176 - 21781). 219 Werner Weber, ebd., S. 73. 220 Z u den Einzelheiten vgl. Dieter Haun, Bundesaufsicht, 119 - 138, u n d v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V . - V I I I . (S. 2163 - 2191). I m Rahmen der Bundesaufsicht v e r m i t t e l n auch die Einzelweisungsrechte nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle: vgl. v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, V. 6. a) bb) (S. 2177/2178).

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

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Einzelfallgestaltende Bundesmaßnahmen umgreift die Bundesaufsicht deshalb unter keinen Umständen 2 2 1 . Damit scheiden die auf Regelung eines Einzelfalles zielenden Einvernehmensingerenzen aus dem Kreise zulässiger Bundesaufsichtsmittel aus 2 2 2 . (2) Vorstellbar wäre die Begründung von Einvernehmensrechten des Bundes aus den Weisungsbefugnissen der A r t . 84 Abs. 5 u n d 85 Abs. 3 GG. Diesen Weisungsrechten, die sich als „Einflußrechte" i m summarischen Sinne verstünden 2 2 3 , könnte das Einvernehmen, die Zustimmung und die Anhörung des Zentralstaates als Minus eingegliedert sein. Die technische Ausgestaltung der Direktionsmittel sei damit i n das Belieben des Bundesgesetzgebers gestellt 2 2 4 . Angesichts des unterschiedlichen Bezuges der beiden Weisungsingerenzen i m Rahmen der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen u n d der Bundesauftragsverwaltung empfiehlt sich deren getrennte Untersuchung 2 2 5 . (a) Einzelweisungen 226 i n besonderen F ä l l e n 2 2 7 i m Sinne des A r t . 84 Abs. 5 GG verstehen sich i m Zusammenhang m i t der Landesausführung von Bundesgesetzen, innerhalb derer dem B u n d grundsätzlich n u r eine Rechtsinspektion zukommt, als Instrumente zentralisierender K o r r e k t u r e n 2 2 8 u n d bundespolitisch globalsteuernder Richtlinienvorgabe 2 2 9 . Das Einzelweisungsrecht ist damit kein Behelf des laufenden Ge221 Ausführlich zu den individuell-konkreten Maßnahmen des Selbsteintrittsrechtes und des Genehmigungsvorbehaltes: Dieter Haun, Bundesaufsicht, 128 - 130. 222 Theodor Maunz , i n : Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 61 ; Leibholz / Rinck, A r t . 84, R N 6 (S. 776/777); Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 61/62; v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, V I . 6. (S. 2227 - 2229); Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 48 - 50. — Hinzu kommt noch der Gesichtspunkt Rolf Grawerts, Verwaltungsabkommen, 283/284, daß gemeinsame Willensübereinstimmung der Verwaltungen von B u n d und Ländern (etwa durch Einvernehmen) und Bundesaufsicht sich gegenseitig ausschließen. 22 3 Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 489 1. Sp.; abgeschwächt: ders., JöR 11 (1962) 226/227. 224 B V e r w G E 42, 279-296 (284); Jakob Kratzer, Gemeinsamer V e r w a l tungsakt, BayVBl. 1958, 75; Andreas Hamann, Grundgesetz, 2. Auflage, 1961, A r t . 83 unter B. 7.; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 214/215; Herzog/ Schick, Verfassungsrecht, Nr. 491 b. 225 Zur Frage, ob die Weisung und die Einzelweisung inhaltlich Gleiches bedeuten: Dieter Haun, Bundesaufsicht, 9 4 - 9 6 ; v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, IV. 2. b) bb) (S. 2214/2215) m i t Bericht über den Meinungsstand i n F N 119. 22 ® Vgl. dazu § 7 I I . 1. a). 227 v. Mangoldt, Grundgesetz, 1. Auflage, A r t . 84 Nr. 5, und Herrfahrdt, B K , A r t . 84, Anm. I I . : Der Verfassungsgeber habe nur an besondere Notstandsfälle gedacht, die der zentralen Lenkung bedürften. 228 Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, 367. 229 Theodor Maunz, Staatsrecht, § 28 I I . 5. b) (S. 260/261); v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, IV. 2. d) (S. 2160); Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) RN95 (S. 84/85) für die Bundesauftragsverwaltung.

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§22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h e r w a l t u n g

schäftsgangs 2 3 0 z u r I n p f l i c h t n a h m e der L a n d e s e x e k u t i v e i n j e d e m d e n k b a r e n E i n z e l f a l l , sondern es r e d u z i e r t die E i n g r i f f s b e f u g n i s des B u n d e s auf gesetzlich i m voraus u m r i s s e n e 2 3 1 z e n t r a l s t a a t l i c h bedeutsame „ b e sondere F ä l l e " . V o r diesem H i n t e r g r u n d h e b t sich d e r wesentliche U n t e r s c h i e d zwischen Einzelweisungsrechten u n d E i n v e r n e h m e n s b e fugnissen d e u t l i c h ab: Das E i n v e r n e h m e n i m R a h m e n der A u s f ü h r u n g eines Bundesgesetzes ist wesensmäßig angelegt a u f die H e r s t e l l u n g eines B u n d - L ä n d e r - K o n s e n s e s i n jedem zu entscheidenden Einzelfall 2* 2, w ä h r e n d d i e E i n z e l w e i s u n g s b e f u g n i s systematisch auf p u n k t u e l l e L e n k u n g der L a n d e s v e r w a l t u n g d u r c h a u t o r i t a t i v e Z i e l b e s t i m m u n g e n des B u n d e s begrenzt i s t 2 3 3 . Z u e i n e m anderen Ergebnis k ö n n t e m a n n u r d a n n gelangen, w e n n die Einzelweisungsbefugnis des B u n d e s gemäß A r t . 84 A b s . 5 G G gewissermaßen als K e h r s e i t e die Pflicht der L a n d e s e x e k u t i v e i n sich b e r gen w ü r d e , b e i d e m V o l l z u g v o n Bundesgesetzen regelmäßig, z u m i n d e s t aber i n z w e i f e l h a f t e n F ä l l e n , die W e i s u n g des B u n d e s e i n z u h o l e n 2 3 4 . D e r F r a g e n k r e i s der provozierten Weisung 235 ist u m s t r i t t e n . Z u w e i l e n 230 Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 86. 231 v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, IV. 2. d) (S. 2160) unter Hinweis auf BVerwGE 4, 26; Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 225/226; Theodor Maunz, i n : Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 84 (1961) R N 37. — Diese Ansicht w i r d belegt durch die Gesetzgebungspraxis des Bundes; vgl. §65 Abs. 3 BSHG („in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung": Einzelweisungen); §15 Abs. 3 WehrpflG; §28 Abs. 3 LandbeschG (BGBl. 1134) und § 6 BLeistungsG (BGBl. 1961 1 1770). 232 v g l . Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 66/67, hat zudem aus der unterschiedlichen Rechtsfolge fehlerhafter Weisung und Zustimmung auf die unterschiedliche Rechtsqualität beider A k t e geschlossen. Die Beurteilung der Rechtsfolgen ist jedoch selbst zu sehr umstritten, als daß darauf eine gesicherte Aussage gegründet werden könnte: Redeker / v. Oertzen, V e r w a l tungsgerichtsordnung, §42, RN36; Eyermann / Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, §42, R N 56 - 56 e ; 57/58. 233 Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 91; Theodor Maunz, i n : Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 84 (1961) R N 3 8 - 4 2 ; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 19/20; Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, 1966, S. 182; Dietrich Katzenstein, Rechtliche Erscheinungen der Machtverschiebung zwischen B u n d und Ländern seit 1949, DÖV 1958, 593-604 (602); Jörg Schlüter, Zusammenwirken von Verwaltungsbehörden, 27; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 71; Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 3 1. Sp. 234 Vgl. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 63. 235 Die Problematik betrifft gleichermaßen die Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 Abs. 3 GG). — Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 67 ff.; 86/87; ders., JöR 11 (1962) 239/240; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) RN95 (S. 84); Theodor Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 37 und A r t . 83 (1961) R N 61 F N 5; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 64/65; 73/74; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 129/130, — Ein Beispiel provozierter Weisung findet sich i n den Verwaltungsvorschriften zu § 25 AuslG (Abgedruckt bei Werner Kanein, Ausländergesetz, 2. Auflage, 1974, S. 122.); vgl. auch §18 Abs. 5, S. 2 BFernstrG; § 7 Abs. 3, S. 2 AtomG.

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ist vertreten worden, die Landesbehörden seien i n der Ausführung von Bundesgesetzen dann zur Berichterstattung an die weisungsbefugte Bundesbehörde verpflichtet, wenn der Weisungstatbestand evident oder die Landesstelle generell durch oder auf Grund Gesetzes angewiesen sei, die Weisung einzuholen 236 . Es könne nicht vom Wohlwollen der Länder abhängen, ob die Bundesregierung von einem potentiellen Einzelweisungstatbestand erfahre. Verzichte man auf den obligatorischen Bericht der Landesexekutive, so wäre das Institut der Bundesweisung ineffektiv und gäbe den steuerungsbefugten Bundeseinheiten Steine statt Brot 2 3 7 Die Isolierung des Bundes von der Ausführung seiner Gesetze durch die Länder ist jedenfalls nach dem Verständnis des Grundgesetzes jedoch kein Fehler, sondern vielmehr eine Variante föderativer Gewaltensperre i n der Bundesrepublik 2 3 8 . Diese Scheidung des Bundes von der politischen Gestaltung seiner Gesetze darf aber nicht dadurch wieder aufgehoben werden, daß die durch die Verfassung versagte parlamentarische Kontrolle durch den Bundestag nunmehr durch jede Einzelentscheidung i n den Griff nehmende Weisungsingerenzen der Bundesregierung aufgewogen wird. Permanente Berichtspflichten und generelle Vorlageforderungen an die Landesverwaltungen als M i t t e l des laufenden Geschäftsgangs widersprechen deshalb der globalsteuernden Funktion der Bundesweisungen und führen praktisch zu einer U m klammerung der grundgesetzlich verbürgten Freiräume der Landesverwaltung bei der Erledigung von Bundesgesetzen 239 . Die allgemein angeordnete Belastung der Landesexekutive m i t der Pflicht, die Weisungen des Bundes einzuholen, läuft i n praxi auf die Begründung von Genehmigungsvorbehalten zugunsten des Bundes hinaus und fällt damit aus dem Rahmen der dem Bunde bei der Landesausführung von Bundesgesetzen zugeordneten Lenkungsinstrumente 2 4 0 . Andererseits 236 So insbesondere Günter Dux, Bundesrat u n d Bundesaufsicht, 1963, S. 96 ff., u n d Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 64/65; 73/74. 237 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 3 7 ; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 64; Hans Schäfer, Bundesaufsicht u n d Bundeszwang, AöR 78 (1952/1953) 1 - 49 (38/39). 238 Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 74 - 77 ; Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 3. — Vgl. oben § 16 u n d vor allem das Forsthoff sehe Beispiel (Die öffentliche Körperschaft, 138 ff.). 239 Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 95 (S. 84/85). Die I n f o r mationspflichten i m Rahmen der Kommunalaufsicht gründen sich maßgeblich auf die mangelnde Verwaltungskraft kleiner Verwaltungseinheiten (Erich Becker, Hdb. der Komm. Wiss. u n d Praxis, 1. Band [1956] S. 113 ff.; 165 ff.). 240 z u r Frage, ob wenigstens i n bestimmten Einzelfällen eine Effektuierung der Weisungsrechte durch Berichtspflichten erfolgen darf: Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 239/240 (kritisch); v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 2. d) (S. 2160): §11 Abs. 2 EnergiesicherungsG (ablehnend); Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 3 7 ; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 129/130.

35 Loeser

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ist sicherlich die Verpflichtung der Länder anzuerkennen, den Bitten des Bundes um Auskunft über konkrete Fallgestaltungen bei dem Vollzug von Bundesrecht i n Einzelfällen bereitwillig zu entsprechen 241 . Da die Einzelweisung des A r t . 84 Abs. 5 GG nicht einmal von der Möglichkeit provozierter Weisungsrechte flankiert wird, umfaßt sie nicht die Befugnis des Bundes zur einvernehmenden Koordination mit der Landesverwaltung 2 4 2 . (b) Es läßt sich behaupten, wenn schon nicht die Einzelweisung des A r t . 84 Abs. 5 GG Einvernehmensingerenzen implizierte, so könne dies jedenfalls bei der Weisung des Art. 85 Abs. 3 GG wegen der geänderten Diktion und des anderen systematischen Standortes der Vorschrift der Fall sein 2 4 3 . Die Stellung der Landesverwaltung i m Rahmen der Bundesauftragsverwaltung als Funktionär oder verlängerter A r m 2 4 4 des Zentralstaates reduziert das hier durchsetzbare politische Eigengewicht der Länder auf ein M i n i m u m und verleiht dem Bunde die Fähigkeit, die Landesexekutive unter Wahrung ihrer korporativen Selbständigkeit umfassend i n die Pflicht zu nehmen 2 4 5 . Zwar ist es der Bundesregierung auch i m Falle der Auftragsverwaltung des Art. 85 GG verwehrt, konkrete Sachverhalte zur Regelung insbesondere mit Außenwirkung an sich zu ziehen 246 , doch liegt die inhaltliche Ausgestaltung der Entscheidungen praktisch weitgehend i n den Händen des Bundes 2 4 7 . Die Aktionsbreite der Weisung w i r d von der ausgeprägten Abhängigkeit der Länder vom Bunde i n diesem Zusammenhang bestimmt. Ein Blick auf die grundgesetzlichen Auftragsverwaltungen auf dem Wehr-, Lastenausgleichs- und Straßenbausektor (Art. 87 b, 120 a, 90 GG) 2 4 8 beleuchtet die 241 Vgl. Weiterentwicklung des föderativen Systems, BT-Drucks. V/3099 unter Ziffer 4.6. 242 Die Weisung u n d das Einvernehmen gehören anderen Ebenen der Steuerungsmittel an. Z u den bereits i m Text Genannten: Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, 1966, S. 182 (vgl. auch S. 181); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 59 und 61; Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 48 ff. — a. A. B V e r w G E 42, 279 - 296, u n d die i n den F N 223/224 genannten Autoren sowie Hamann / Lenz, 568. 243 So etwa: Hans Schäfer, Bundesaufsicht u n d Bundeszwang, AöR 78 (1952/1953) 38; Carl-Hermann Ule, RhPfStVw, 7. 244 Gunter Kisker, Kooperation, 276/277. 24 5 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 235 - 241; Theodor Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 6; Dieter Haun, Bundesaufsicht, 26-30. 24 6 v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I V . 2. c) (S. 2216/2217). 247 Wilhelm Laforet, V e r w a l t u n g u n d Ausführung der Gesetze nach dem Bonner Grundgesetz, DÖV 1949, 225; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 8 3 - 9 2 ; Hans Nawiasky, Grundgedanken, 44/45; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 92. 248 F ü r A r t . 90 GG vgl. Willi Blümel, Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200 - 243.

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Verkürzung der gliedstaatlichen Willensbildung i m Umkreis des A r t . 85 GG 2 4 9 . Übersteigt also die Einflußmacht des Bundes die Reichweite des Einvernehmens, so läge die Annahme nahe, die Weisungsbefugnis umschließe Einvernehmensingerenzen 250 . Der teilweise Verzicht des Bundes auf die i h m vom Grundgesetz umfassend zugestandenen Lenkungsmittel i m Rahmen der Auftragsverwaltung durch die Einräumung von Einvernehmensbefugnissen stößt jedoch gegen die Sperre des Verbots der Selbstbeschränkung 251 . Da dem Bund i m Interesse der Durchsetzbarkeit zentralstaatlich bedeutsamer Anliegen gegenüber den auftragsverwaltenden Ländern 2 5 2 das M i t t e l der Befehlsgewalt zur Verfügung gestellt wurde, ist der Bund auch gehalten, diese gesamtstaatlich relevanten Belange autoritativ seinen Vorstellungen gemäß und unabhängig vom Votum der Länder durchzusetzen. Der dem einzelnen Land zur politischen Entscheidung überlassene freilich sehr eingeengte Freiraum i n der Erledigung von A u f tragsgesetzen ist dem Grundgedanken und der Funktion der Auftragsverwaltung angemessen 253 . Das Weisungsrecht des A r t . 85 Abs. 3 GG läßt sich damit nicht zu Einvernehmensbefugnissen i m Sinne eines Instrumentes der Bund-Länder-Kooperation umstrukturieren 2 5 4 . Das gilt auch für die aus den Art. 73 Nr. 10 und 87 Abs. 1 GG fließenden Bundesweisungsbefugnisse i m Rahmen der Bund-Länder-Verbrechensbekämpfung 2 5 5 . (3) M i t der Feststellung der Unzulässigkeit der Ableitung von Einvernehmensingerenzen des Bundes aus seinen Weisungsbefugnissen ist 249 Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, S. 92 - 98. — Die geringe Bedeutung des Weisungsrechtes gemäß A r t . 85 Abs. 3 GG (υ. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I V . 2. pr. [S. 2212]) erklärt sich daraus, daß der B u n d „einfachere" Lenkungsinstrumentarien (budgetäre Weisungen, Richtlinien, empfohlene Übernahme von Bundesverwaltungsvorschriften durch die Länder) entwickelt hat. 250 Vgl. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 70 - 73; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 95, S. 85: Zustimmungsvorbehalte könnten verfassungskonform allenfalls als die Pflicht zur Einholung einer Bundesweisung ausgelegt sein. 251 Vgl. § 12 I. 2. b). 252 Z u denken ist i n diesem Zusammenhang an die Auftragsverwaltung der Einkommen- u n d Körperschaftssteuer (Art. 108 Abs. 3 GG), des Lastenausgleichs (Art. 120 a GG), des Verkehrs i n der L u f t , zu Wasser und zu Lande (Art. 87 d, 89 Abs. 2 u n d 90 Abs. 2 GG) u n d auch der Investitionskompetenz (Art. 104 a Abs. 3, S. 2 GG). 253 Gunter Kisker, Kooperation, 276/277. 254 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 85 (1961) R N 5, 6; 10; 13; 36, 37; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 83 ff., 91; v. Mangoldt / Klein, A r t . 85, I I . 4. (S. 2197 - 2201); Klaus Lange, Verkehr, 298. — a. A. Ernst Anton Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 3. Auflage, 1971, S. 64; Erich Gerner, Mischverwaltung, DVB1. 1956, 3 r. Sp. — Ausführliche Stellungnahme bei Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 77 - 85. 255 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 73 Nr. 10 (1974) R N 20 (S. 16). 1

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jedoch noch nicht das letzte Wort über die Beurteilung von Mitspracherechten des Bundes i m Bereich der gesetzesausführenden und gesetzesfreien Landesverwaltung gesprochen. Zu weiterer Untersuchung Anlaß gibt die Tatsache, daß sich i n der Verfassungswirklichkeit mannigfache Formen einvernehmenden Verwaltens zwischen Bund und Ländern jenseits der i n den Art. 84 und 85 GG verorteten Grenzen trotz der Bedenken i n Rechtsprechung und Literatur nicht haben verhindern lassen 256 . Der Grund dafür ist maßgeblich gewesen, daß an den modernen Staat Aufgaben und Funktionsverflechtungen herangetreten sind, die zur Zeit der föderativen Verwaltungsabschottung durch das Grundgesetz nicht als Einheit gesehen wurden: supranationale Verwaltungsbeziehungen, Raumplanung und -Ordnung, Umweltschutz, das bundesstaatliche Finanzgefüge 257 . Mißt man diese neu herausgebildeten Aufgabenfelder am bundesstaatlichen Kompetenzsystem des Grundgesetzes, so stellt sich eine enge Zuständigkeitsverquickung von Bund und Ländern heraus. Die Ausräumung von Friktionen und Dysfunktionen bei der Erledigung dieser Aufgabenkomplexe erfordert föderative Koordinationsmittel 2 5 8 . Da das Grundgesetz als lebendiger Organismus 2 5 9 reaktionsfähig auf strukturelle Veränderungen des bundesstaatlichen Gefüges ist, räumt es in Ausnahmefällen unter dem Gesichtspunkt der Natur der Sache2™ eine einvernehmende Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern zur sinnvollen Bewältigung der staatlichen Aufgaben ein 2 6 1 . Angesprochen unter dem Stichwort der stillschweigend mitgeschriebenen Mitspracherechte sind Einvernehmensingerenzen des Bundes zur währungs- und sozialpolitischen Staatszielbestimmung, der Verwaltung m i t Auslandsberührung sowie auf dem länderübergreifenden Planungssektor und i n staatlichen Notfällen 2 6 2 . 256 Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 77 ff.; Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 94 (S. 82). 2 *7 Heinz-Peter Rill, V V D S t R L 31 (1973) 87 - 9 3 (89); Jörg Müller-Volbehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz, 171 - 184. Peter Saladin, V V D S t R L 31 (1973) 93, spricht von einer Leistungskrise des Staates, die auf unzulängliche Kompetenzzuweisungen zurückgehe; ebenso: Begründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucks. V/2861, S. 23 Ziffern 73, 75; Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 8. 2 58 Dieter Blumenwitz, Konflikte zwischen Verwaltungsträgern, AöR 96 (1971) 161 -202 (180); Walter Hamel, Staatsrecht I, 168: „sweeping clause" für überlappende Kompetenzen; Wilhelm Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben, 20, 21; 60; Felix Ermacora, ÖVerfLehre, 303. 2 50 Leibholz / Rinck, Grundgesetz, 5. Auflage, 1975, V o r w o r t S. V I I . 260 v g i # dazu oben §17; Beispiele finden sich unten unter c). 261

Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 245/246; v. Mangoldt / Klein, A r t . 88, I V . 2. c) dd) (S. 2420/2421): „währungspolitische Mischverwaltung." 262 Maßstab dieser Einvernehmensrechte k r a f t Natur der Sache könnte A r t . 89 Abs. 3 GG (§§ 4, 13 WaStrG, m i t restriktiver Interpretation von Klaus

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c) Die praktischen Beispiele 263 verfassungsrechtlich kritischer E i n v e r nehmensbefugnisse der Verwaltungen von B u n d und Ländern sind schwierig nach Gruppen zu ordnen. Nach dem exekutivischen Einvernehmen zu einer Verordnung (folgend unter (1)) sollen Mitspracherechte i m Rahmen von Entscheidungen m i t Auslandsberührung ((2) - (7)) vorgestellt werden. Sodann sind innenpolitisch motivierte Mitentscheidungsbefugnisse ((8) - (20)) zusammengestellt. I m Anschluß daran folgen finanzpolitische ((21) - (23)) Ingerenzen und Koordinationen i m Notstandsbereich ((24) - (25)). Z u m Schluß soll auf terminologische U n genauigkeiten ((26)) hingewiesen werden.

(1) Weitgehend ungeklärt ist die Erscheinung der Zustimmungsver Ordnung 264, die von den i n Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG genannten Adressaten als Verordnungsgeber nur i m Einvernehmen m i t einer anderen Stelle i n K r a f t gesetzt werden kann. Ohne K o m p l i k a t i o n ist die Zustimmungsverordnung; solange als die mitwirkende Einheit der gleichen föderativen Verbandsebene angehört 2 6 5 . Jedoch t r i t t auch hier eine föderative Sperre 2 6 6 dergestalt auf, daß das Verordnungsrecht nicht der Zustimmung von Landesorganen sowie vice versa die Verordnungsbefugnis der Landesregierung nicht dem Konsens von Bundesstellen unterworfen werden kann. Das Bundesverfassungsgericht war i n seinem Beschluß vom 10. M a i I960 2 6 7 m i t dem Verordnungsrecht der obersten Landesbehörden nach § 12 Abs. 2 des Milch- und Fettgesetzes i. d. F. vom 10. Dezember 1952 268 befaßt, dessen Ausübung dann der Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bedurfte, wenn die AusLange, Verkehr, 298, 299) sein. Vgl. Theodor Maunz, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog, Art. 83 (1961) R N 38 und Art. 89 (1962) R N 5 8 f f . ; Rudolf Werner Füßlein, Der überregionale Verwaltungsakt, DVB1. 1951, 33 - 3 6 ; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 312/313; Gunter Kisker, Kooperation, 27 -34. I m einzelnen oben §211.4. und §17. — Strikt ablehnend etwa: Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, 1966, S. 180; Richard Bartlsperger, BK, Art. 90 (1969) R N 96 (S. 86). Unrealistisch erscheint der Vorschlag trennscharfer Aufgabenspaltung durch die Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktionen in den Landesparlamenten wie i m Bundestag auf ihrer Konferenz vom 2. J u n i 1972 (Abgedruckt bei: Ingo v.Münch, Gemeinschaftsaufgaben, VVDStRL 31 [1973] 55/56). 263 Sie erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. 2 «4 Vgl. Dieter Wilke, in: v. Mangoldt / Klein, Art. 80, V. 6. (S. 1933 - 1935). — Zur Abgrenzung von den Föderativverordnungen: §2111.1. 265 Nicht i n den Rahmen der Zustimmungsverordnung fallen die materiell zur Gesetzgebung gehörenden Zustimmungserfordernisse zugunsten des Bundesrates: Art. 80 Abs. 2, 109 Abs. 4, S. 3, 119, S. 1 und 132 Abs. 4 GG. Nach Dieter Wilke, in: v. Mangoldt / Klein, A r t . 80, V. 6. d) (vorletzter Satz) könnte eine institutionelle Mischverwaltung eintreten. 2 66 Dieter Wilke, ebd. (FN 265). 2 67 E l l , 77 - 8 9 ; vgl. §61. l . b ) . 2 8 ® BGBl. I 811.

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gleichsabgabe nach § 12 Abs. 1 MFG mehr als einen Pfennig je K i l o gramm betragen sollte. Da die vorgelegte Norm schon deswegen nichtig war, weil die Verordnungsbefugnis sich an den falschen Adressaten (Landesminister statt Landesregierung) richtete, stellte das Bundesverfassungsgericht lediglich in einem Obiter dictum fest, die geforderte Zustimmung des Bundesministers i m Verfahren über den Bundesausgleich sei „möglicherweise mit dem föderalistischen Prinzip des Grundgesetzes unvereinbar, das den Ländern . . . das Recht gibt, von den ihnen eingeräumten Kompetenzen unabhängig und selbständig Gebrauch zu machen" 2 6 9 . Sinn der Ausgleichsabgabe nach dem Milch- und Fettgesetz war die Gewährleistung möglichst einheitlicher Wettbewerbsvoraussetzungen unter den Erzeugern von Milch und Milchprodukten i n der ganzen Bundesrepublik. Insbesondere sollten Benachteiligungen einzelner Einzugs· und Absatzgebiete allein auf Grund der verkehrlichen Distanz zu den großen Verbraucherzentren durch ausgleichende Maßnahmen nivelliert werden. Diese Aufgabe könnten grundsätzlich die einzelnen Länder ohne Bundesintervention erledigen. Ob dem Bund unter dem Gesichtspunkt der wirtschafts- und sozialpolitischen Lenkung ein M i t spracherecht an der Festlegung der Ausgleichsabgabe eingeräumt werden könnte, ist eine Frage, die nur nach der detaillierten Aufschlüsselung der Bedeutung des Ausgleichs i m nationalen und supranationalen Maßstab für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht i n der Bundesrepublik beantwortet werden kann 2 7 0 . Die zwischenzeitliche Änderung des § 12 M F G 2 7 1 hat sich keineswegs als Stärkung des föderalistischen Gedankens erwiesen. Die eigenverantwortlichen Initiativrechte der alten Regelung sind den Ländern aus der Hand geschlagen 272 . § 12 n. F. M F G bestimmt kategorisch: „Der 269 i m einzeln: BVerfGE 11, 78 ff. (88). — Dieter Wilke, i n : v. M a n g o l d t / Klein, A r t . 80, V. 6. d) (S. 1934), hat darauf hingewiesen, daß die Zustimmung gegenüber dem Verordnungsrecht des Bundes nach A r t . 80 Abs. 1 GG wegen des Gebotes der Bundestreue n u r von allen Ländern gemeinsam erteilt werden könne u n d somit recht unpraktikabel wäre. 270 Vgl. etwa Andreas Hamann, Kommentar zum Milch- u n d Fettgesetz, 1961, S. 77 - 85 (82 ff.), u n d das Stabilitätsgesetz v o m 8. J u n i 1967 (BGBl. I 581). 2™ Gesetz v o m 22. J u n i 1963 (BGBl. I 411). 27 2 Ebenso erging es den Ländern i m Gesetzgebungsverfahren zu einem Gesetz über jugendgefährdende Schriften (Ausführlich: Erwin Niermann, Bundesoberbehörden, 44): Waren den Ländern zunächst Mitwirkungsbefugnisse (quasi-justizielle Ausschüsse) eingeräumt, so ging nach dem „ E i n w a n d der Mischverwaltung" die Kompetenz auf die Bundesprüfstelle über. I n einem anderen F a l l (§ 4 Abs. 2 des Überleitungsgesetzes i. d. F. v o m 21. A u gust 1951, BGBl. I 779) wurde die Zustimmungsbefugnis durch die Weisung des Bundes ersetzt (Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1. 1956, 3 i n F N 21). — Moderne Gesetze finden „elegantere" Lösungen: Das Gesetz über die Verfrachtung alkoholischer Waren i. d. F. v o m 2. Januar 1975

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Bundesminister bestimmt durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats die Höhe der Abgaben und Stützungsbeträge." Das ist eine zulässige Handhabung des A r t . 84 Abs. 1 GG 2 7 3 . (2) Widerspruchsrechte vermittelt das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde

v o m 31. März 195 2 2 7 4 i n § 6 2 7 5 u n d §13, der die A u s -

übung des zahnärztlichen Berufs durch Ausländer und Deutsche m i t ausländischen Befähigungsnachweisen regelt 2 7 6 . Das Widerspruchsrecht des Bundes gegen Landesentscheidungen i m Rahmen des § 13 ZHG ist dadurch gerechtfertigt worden, daß die Mitentscheidung des Bundes in den Konstellationen mit Auslandsberührung nicht nur von der Verbürgung der Gegenseitigkeit mit dem ausländischen Staat beeinflußt, sondern ganz allgemein von außenpolitischen Gesichtspunkten getragen sei, die aus Gründen gesamtstaatlicher Repräsentation nur von der Bundesregierung beurteilt werden könnten 2 7 7 . (3) I n die Gruppe der Bundes-Mitsprachebefugnisse beim Erlaß von Landesverwaltungsakten mit Auslandsberührung gehört auch der Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Bundesministers des Innern bei der Verleihung der deutschen Staatsangehörigkeit gemäß § 3 der Verordnung

über die deutsche Staatsangehörigkeit

v o m 5. Februar 193 4 2 7 8 .

Zwei Gesichtspunkte könnten gegen das Zustimmungsrecht des Bundesministers bei der Einbürgerung von Ausländern sprechen: Einmal wäre eine ausschließliche Einbürgerungskompetenz des Bundes denkbar. Mangels geschriebener Verwaltungszuweisung an den (BGBl. 1 289) bestimmt i n §7: „Die Zollverwaltung ist i n dem durch die jeweiligen Verhältnisse gebotenen Umfang (seil, an der Landesverwaltung) zu beteiligen." 273 Vgl. die Verhandlungen des Bundesrates, 1963, 258. Sitzung, S. 114 - 116 (116 r. Sp.); BT-Drucks. IV/1245, S. 3: Bedenken w u r d e n lediglich gegen die Formulierung „Höhe der Abgabe" wegen des Bestimmtheitsgrundsatzes erhoben. Eine Beteiligung des Bundesrates wurde nicht vorgesehen, da die Mitsprache des Bundesrates „an anderer Stelle" diesen Mangel wettmache. — Otto Bachof , Verfassungsrecht I I , Nr. 53 (S. 58). 274 BGBl. I 221. 275 Dazu unten unter (19). 276 Der Wortlaut des § 13 Z H G findet sich i n F N 4 bei §21. 277 BT-Drucks. 1 2573 = BR-Drucks 543/51 (Begründung zu den §§ 14, 15 des Entwurfs, S. 6). — Zudem stelle die Mitentscheidung des Bundes ein Einzelweisungsrecht nach A r t . 84 Abs. 5 GG dar. Dazu oben b) (2) (a). — Z u r Beurteilung folgend (3) a. E. 278 RGBl. I 85 : „Die deutsche Staatsangehörigkeit darf erst verliehen w e r den, nachdem der Reichsminister des I n n e r n zugestimmt hat . . . " — Ausführlich bezüglich der Fortgeltung: OVG Hamburg, DÖV 1961, 111/112. — E i n weiteres Beispiel f ü h r t Josef Kölble , Gemeinschaftsaufgaben, 22 F N 16, auf: § 3 Nr. 1 der Verordnung über die steuerliche Begünstigung von Wasserkraftwerken v o m 22. Oktober 1944 (RGBl. I 278).

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B u n d 2 7 9 läßt sich eine Bundeskompetenz kraft Natur der Sache nur für solche Einbürgerungen begründen, die dem Landesbereich so sehr entwachsen, daß sie wenig sinnvoll einer Landesverwaltung zur Erledigung zuzuordnen wären 2 8 0 . Aus diesem Grunde nimmt das Bundesverwaltungsamt 2 8 1 die Einbürgerung jedoch nur bezüglich solcher Ausländer vor, die zu keinem Bundesland eine wie auch immer geartete Beziehung aufweisen 282 . Zum anderen könnte dem Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Bundes die Tatsache widerstreben, daß auch i n diesem Bereich die Einflußnahme der Bundesverwaltung auf die Landesexekutive taxativ durch den V I I I . Abschnitt des Grundgesetzes geregelt sei und sich damit M i t gestaltungsbefugnisse von vornherein ausschlössen283. Deshalb seien auch die ursprünglich vorgesehenen Zustimmungsvorbehalte zugunsten des Bundes nicht in die endgültige Fassung des § 26 des Ausländergesetzes aufgenommen und gegen bloße Anhörungs- und Benehmensbefugnisse ausgetauscht worden 2 8 4 . Es ist sicherlich einzuräumen, daß grundsätzlich mit der Zuweisung von Verwaltungsagenden m i t Auslandsberührung und von gesamtstaatlicher Relevanz i n die Sphäre der Landesverwaltung die eigene und ausschließliche Entscheidungsbefugnis der Länder auch für diese, die Gliedstaaten überschreitenden Belange, bezweckt w u r d e 2 8 5 Überregionalität und Auslandsberührung einer Verwaltungssache vermögen für sich genommen keine Vollkompetenzen oder Einvernehmensbefugnisse des Bundes zu begründen 2 8 6 . 279 Vgl. vielmehr § 2 der V O von 1934. 280 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) RN31. Die Länder führen jedoch das Reichs- u n d Staatsangehörigkeitsgesetz v o m 22. J u l i 1913 (RGBl. 583) als eigene Angelegenheit aus. 281 Vgl. § 17 Abs. 1 - 3 des Gesetzes zur Regelung von Fragen der deutschen Staatsangehörigkeit v o m 22. Februar 1955 (BGBl. 65). 282 Ausländer, die i m Ausland wohnen, nie i n der Bundesrepublik gemeldet waren u n d auch über ihre Eltern keinen Anknüpfungspunkt an ein bestimmtes L a n d aufweisen. Übersehen bei Jörg Schlüter, Zusammenwirken von Verwaltungsbehörden, 38/39 F N 2. 283 So Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, S. 180/181. 284 Die scharfe Attacke Werner Kaneins, ebd., S. 180 - 182, gegen die Mischverwaltung versteht sich somit prophylaktisch. Vgl. die D r i t t e V e r ordnung zur Änderung der Durchführungsverordnung des Ausländergesetzes v o m 27. Februar 1970 (BGBl. I 229). 285 i n der Regel ergehen deshalb auch die Entscheidungen nach § 13 Z H G und § 3 der VO von 1934 vornehmlich nicht unter außenpolitischen Gesichtspunkten, sondern unter präventiv-polizeilichen oder Zuverlässigkeits-Aspekten. F ü r deren Beurteilung besitzt jedes L a n d eine geborene Zuständigkeit. 286 i m einzelnen: v. Mangoldt / Klein, A r t . 83, I V . 5. (S. 2112 - 2121); Werner Kanein, Ausländergesetz, 1. Auflage, S. 180 - 182; Hans Peter Ipsen, P o l i t i k und Justiz, 131; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 46/47.

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Eine andere Beurteilung der Mitspracherechte des Bundes ist jedoch da notwendig, wo sich die Landesentscheidung mit auswärtigem Bezug nicht lediglich i m politischen Bedeutungskreis des laufenden Geschäftsgangs verhält, sondern das Land vielmehr die Beziehungen der Bundesrepublik zu auswärtigen Staaten prägt und damit die Entscheidung auch innenpolitisch zu einem A k t der Staatsleitung ummünzt 2 8 7 . Somit lassen sich die § 3 der Verordnung von 1934 288 und § 13 Zahnheilkundegesetz 289 verfassungskonform dahin auslegen, daß dem Bund Einvernehmensingerenzen gegenüber Landesentscheidungen dann zukommen, wenn Sachverhalte geregelt werden, die den Bund zum Erlaß eines Regierungsaktes berechtigen 2 ^ 0 . (4) Einer ähnlichen verfassungskonformen Bewertung ist §19 Abs. 3 des Finanzverwaltungsgesetzes 291 zugänglich, der dem Bundesamt für Finanzen i m Einvernehmen mit den zuständigen Landesfinanzbehörden das Recht verleiht, Betriebsprüfungen i n Fällen mit Auslandsbeziehungen (§ 5 Abs. 1 FVG) i m Auftrage des zuständigen Finanzamtes durchzuführen 2 9 2 . (5) Bundesmitspracherechte kraft Natur der Sache liegen auch § 4 des Seeunfalluntersuchungsgesetzes 293 zugrunde, der die Einleitung einer Unfalluntersuchung durch die Länder dann von der Zustimmung des Bundes abhängig macht, wenn ein beteiligtes Seefahrzeug die deutsche Kriegsflagge führt oder dem Verfahren der Kriegsmarine bei Havariefällen unterliegt, das Schiff zur Zeit des Unfalls eine fremde Flagge führte, und sich der Unfall außerhalb der deutschen Hoheitsgewässer ereignete, oder wenn das betroffene Fahrzeug der deutschen Gerichtsbarkeit nicht unterliegt. Ähnliche Gesichtspunkte können bei der Ein287 v g l . § 17. 288 O V G Hamburg, DVB1. 1960, 643 = DÖV 1961, 111 - 113 (Anm. Schätzet, ebd., 113/114); Hess. V G H N J W 1967, 365; Mathias Lichter, Die Staatsangehörigkeit, 2. Auflage, 1955, S. 169; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 29, 47; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 489; ders., JöR 11 (1962) 203/204; v. Mangoldt / Klein, Vorb. zum V I I I a. Abschnitt, V I . 2. d) (S. 2589); Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1. — a. A. Werner Kanein, Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht, 1961, S. 35/36 u n d 54; Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 67; Christian Heinze, Zusammenwirken von Behörden, VerwArch. 52 (1961) 165. 289 Vgl. BT-Drucks. 1/2573, S. 10. 290 Ausführlich dazu oben § 17. 291 I n der Fassung des Finanzanpassungsgesetzes v o m 30. August 1971 (BGBl. 1 1426). 292 Kühn / Kutter / Hofmann, Abgabenordnung, 11. Auflage, 1974, S. 603 ; Heinrich Wilhelm Kruse, Steuerrecht, I. Allgemeiner Teil, 3. Auflage, 1973, S. 64/65. 293 v o m 28. September 1935 (RGBl. 1183).

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Stellung des Verfahrens nach § 14 Abs. 3 SUG auf Anordnung des Bundesoberseeamtes eine Rolle spielen 294 . (6) Zur Entscheidung über das Ersuchen einer ausländischen Regierung auf Auslieferung eines Ausländers ist die Bundesregierung gemäß § 44 Abs. 1 des Auslieferungsgesetzes vom 23. Dezember 1929 295 berufen. Die Auslieferung ist davon abhängig, daß das Oberlandesgericht sie für zulässig oder der Verfolgte sich mit ihr einverstanden erklärt (§ 7 AusliefG) 2 9 6 . Die Frage der Mischverwaltung taucht nur dann auf, wenn das Einverständnis des Gerichts eine verwaltende Tätigkeit darstellt. Zwar sind exekutivische Funktionen der Judikative in Durchbrechung des Gewaltenteilungsschemas durchaus bekannt 2 9 7 , doch spricht das Oberlandesgericht seine Zustimmung zur Auslieferung i m Rahmen seiner Jurisdiktionsgewalt aus, da die mit der Auslieferung zwangsläufig verbundene Beeinträchtigung der Freiheit der Person (Art. 104 GG) der richterlichen Erkenntnis vorbehalten ist 2 9 8 . (7) Nur erwähnt soll h i e r 2 9 9 die Pflicht des Bundes werden, nach dem Lindauer Abkommen bei dem Abschluß von Kulturabkommen das Einverständnis der Länder herbeizuführen 300 . (8) Innenpolitisch begründete Mitspracherechte des Bundes auf dem Raumordnungssektor finden sich i n der mit den Landesverwaltungen einvernehmlichen Festlegung des Sitzes von Behörden. § 53 Abs. 3 S. 1 und 2 des Güterkraftverkehrsgesetzes 301 lautet: „Die Bundesanstalt errichtet i n den Ländern Außenstellen. Zahl und Sitz der Außenstellen 294 Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 74/75; Hans Jürgen Abraham, i n : Schaps / Abraham, Das deutsche Seerecht, 3. Band, 1964, S. 455 ff.; 460/ 461; 467. 2 »5 RGBl. I 239 (BGBl. I I I 314-1). 296 Z u den Einzelheiten des Auslieferungsverfahrens vgl. die §§ 4, 6, 7 des Auslieferungsgesetzes, u n d Otto Kimminich, Asylrecht, 1968, S. 163 ff. 297 Z u erwähnen ist i n diesem Zusammenhang die Befreiung v o m E r fordernis des Ehefähigkeitszeugnisses für Ausländer durch den Präsidenten des Oberlandesgerichts sowie Rechnungs- u n d Justizprüfungsämter bei dem Oberlandesgericht. Vgl. Roman Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 92 (1971) R N 27 ff. 29 8 Otto Kimminich, B K , A r t . 16 (1964) RN53, 54; Wolfgang Mettgenberg I Karl Doerner, Deutsches Auslieferungsgesetz, 2. Auflage, 1953, S. 338 - 342 u n d 391 ff. Auch die Tätigkeit des Staatsanwaltes (etwa nach § 25 AusliefG) versteht sich nicht als Verwaltung, sondern ist Teil des Gerichtsverfahrens. 299 vgl. § 29 I. 300 Das A b k o m m e n ist abgedruckt bei Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 45 (Ziffer 3). Der Bayerische Ministerpräsident erklärte auf Beschluß des Bayerischen Landtages sein Einverständnis (BayGVBl. 1972, 421) zu dem Vertrag zwischen der Bundesrepublik und Frankreich v o m 22. September 1972 über die Deutsch-Französischen-Gymnasien (Albrecht Randelzhofer, i n : AöR 1974, Beiheft 1, S. 24). »οι I n der Fassung v o m 22. Dezember 1969 (BGBl. 1970 I 2).

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sind von ihr i m Einvernehmen m i t dem Bundesministerium für Verkehr und den jeweils zuständigen obersten Landesverkehrsbehörden zu bestimmen. Das gleiche gilt für die Bestellung der Leiter der Außenstellen . . . 3 0 2 ." Als Beispiel für den Bundeseinfluß auf den Sitz von Landesbehörden sei das Gesetz über die Errichtung der Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung 503 genannt: „Die Versorgungsämter werden von den Ländern als besondere Verwaltungsbehörden errichtet; ihren Sitz und ihren Bezirk bestimmen die Länder i m Einvernehmen mit dem Bundesminister der Arbeit" (§ 1 Abs. 2 S. 1). Unter bestimmten Voraussetzungen sind darüber hinaus „ i m Einvernehmen mit dem Bundesminister der Arbeit und dem Bundesminister der Finanzen" Spezialstellen (Versorgungskrankenhäuser, Untersuchungsstellen, Krankenbuchlager) zu errichten (§ 2). Ausfluß der sowohl dem Bund wie den Ländern jeweils für ihren Bereich zustehenden staatlichen Organisationsgewalt 304 ist die exekutivische Fähigkeit, die Behördenordnung festzulegen. Die Einrichtung und Errichtung 3 0 5 der Behörden (Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG) umfassen die Bestimmung des Sitzes des Funktionsträgers 3 0 6 . Restriktiv interpretiert dürfen die „Soweit-Klauseln" der Art. 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG nicht dahin verstanden werden, daß der Bund gesetzlich den Standort der Landesbehörden vorschreiben könnte 3 0 7 . Denn Sinn der Einrich302 Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 8/9, weist auf den Rechtszustand i m Bereich der Luftverkehrsverwaltung vor Einführung des A r t . 87 d GG h i n : Flugsicherungsstellen u n d weitere Betriebsstellen schoben sich i n die Länder i n der A r t von Bundesunterbehörden ohne grundgesetzliche Legitimation ein (v. Mangoldt / Klein, A r t . 87 d, I I . l . b ) [S. 2376]). Vgl. Münz / Haselau / Hermann / Liebert, Güterkraftverkehrsgesetz, 1972, S. 125/ 126. — Z u r Problematik der Außenstellen: §221.2. — Einvernehmensbefugnisse zwischen B u n d u n d Ländern bestehen i m österreichischen Verfassungsrecht bei der Errichtung von Bundesbehörden (Art. 102 Abs. 4 ÖB.-VG.), der Sprengeländerung der Bezirksgerichte (§ 8 Abs. 5 lit. d. Verf. Ubergangsgesetz 1920) sowie der Auflösung von Wachkörpern (§ 5 Abs. 2 Ubergangsgesetz 1929). 303 v o m 12. März 1951 (BGBl. 1169). Vgl. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 75. 304 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 3 8 - 4 5 ; Franz Mayer, Organisationsgewalt, EvStL, 2. Α., Sp. 1693 bis 1699; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 78 (S. 121 - 131); B V e r w G E 36, 327 - 334. 305 v g l . zur Abgrenzung der Begriffe: v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I V . 4. b) (S. 2142/2143). 306 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Organisationsgewalt, 48; Diether Haas, Bundesgesetze über Organisation und Verfahren der Landesbehörden, AöR 80 (1955/1956) 81 - 101; Arnold Köttgen, Die Gemeinde u n d der Bundesgesetzgeber, 1957, S. 72 ff. 307 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 84 (1961) R N 12/13; 17; 23; Helmuth C. F. Liesegang, Die bundeseigenen Universitäten, JuS 1972, 4 0 - 4 4 (44); v. Mangoldt / Klein, A r t . 84, I I I . 4. e) (S. 2143/2144); nicht deutlich: Ernst Rasch, Verwaltungsorganisation, 1962, 87 - 89.

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tungskompetenz des Bundes ist die Gewährleistung einer homogenen Ausführung der Bundesgesetze 308 . Vom Sitz der Behörde hängt aber die Gleichartigkeit der Erledigung von Bundesgesetzen i n den einzelnen Ländern nicht ab. Eine einvernehmende Bestimmung des Behördensitzes erscheint also unzulässig 309 . Gerade die in allen Flächenstaaten der Bundesrepublik i n großem Stile angelaufenen Neugliederungen der Länder auf Kommunal- und Bezirksebene haben verdeutlicht, daß die Standortbestimmung insbesondere von personal- und vergabeintensiven Behörden der Länder und des Bundes raumplanerisch bedeutsam für die infrastrukturelle Entwicklung einer Stadt oder einer ganzen Region ist 3 1 0 . Eine ausgewogene Berücksichtigung aller glied- und zentralstaatlich relevanten Standortfaktoren erfordert die einvernehmende Koordinierung der divergierenden Bund-Länder-Interessen 311 . Insbesondere die auf Assoziation mit anderen Fürsorgeträgern angewiesenen Behörden der Kriegsopferversorgung bedürfen der abgesprochenen Standortbestimmung 3 1 2 . (9) Ein zulässiges konvergierendes Verwaltungshandeln zwischen Bund und Ländern findet sich i m Bereich der Landesplanung, der M i l i t ä r organisation und des Fernmeldewesens i m Rahmen von §12 Abs. 2 des Städtebauförderungsgesetzes

313

.

Die v o n den Landesstellen

durchge-

führten Sanierungsmaßnahmen (§§ 3 - 14) dürfen nur m i t Zustimmung 308 V m Mangoldt / Klein, A r t . 84, I I I . 2. (S. 2139/2141). 309 So Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 75/76; 79/80. Für die M i t w i r k u n g der Länder an der Festlegung des Standortes einer Bundesbehörde findet sich kein ausdrücklicher A n h a l t s p u n k t i m Grundgesetz. 310 Klaus-Peter Kistner, Raumplanung, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, Sp. 3319 - 3325; Gottfried Müller, Raumplanung, i n : Handwörterbuch der Raumforschung u n d Raumordnung, II., Sp. 2542 - 2553. — Hingewiesen sei i n diesem Zusammenhang auf den Streit i m Zuge der hessischen Gemeindereform zwischen den Städten Alsfeld und Lauterbach u m den Sitz der V e r w a l t u n g des Vogelsbergkreises. Die Auseinandersetzungen u m den Sitz des Europäischen Patentamtes zwischen dem Bund, dem Freistaat Bayern und der Stadt München beleuchteten, daß jede der drei Einheiten ohnehin durch Planungskompetenzen, Eigentum an den betreffenden G r u n d stücken und informelle Wege verbrämte Mitspracherechte haben. Dazu auch Peter Saladin, V V D S t R L 31, 94/95. su Aus der überreichen L i t e r a t u r : Werner Weber, Die Kreisangehörigen Städte i n der Verwaltungsreform, 1970, S. 9 - 31; ders., Grundgesetz und Verkehr, 1 2 - 1 5 ; Werner Thieme, Bundesverfassung und Gemeinderecht, DÖV 1972, 478-482 (479/480): Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 47; Klaus Lange, Verkehr, 297. Vgl. auch BVerfGE 1, 299-322 (311); 6, 309-367. 312 I m Ergebnis ebenso: Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 490. — Nicht gerechtfertigt erscheint indes die analoge Anwendung von A r t . 85 Abs. 2, S. 3 GG i n §53 Abs. 3 G ü K G bezüglich der Bestellung der Leiter der Außenstellen. 313 V o m 30. J u n i 1971 (BGBl. 11125).

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des B u n d e s a u f der L a n d e s v e r t e i d i g u n g , d e m Bundesgrenzschutz u n d Z i v i l s c h u t z s o w i e der B u n d e s p o s t dienende G r u n d s t ü c k e ausgedehnt w e r d e n . D i e E r k l ä r u n g z u m s t ä d t e b a u l i c h e n E n t w i c k l u n g s b e r e i c h (§§ 53 bis 63) ist u n t e r ä h n l i c h e n V o r a u s s e t z u n g e n n u r m i t Z u s t i m m u n g der b e t r o f f e n e n B u n d e s b e h ö r d e n s t a t t h a f t (§ 53 A b s . 2 ) 3 1 4 . (10) N i c h t z u r e c h t f e r t i g e n ist indes d i e zwischen der B u n d e s p o s t u n d d e n L ä n d e r n getroffene Postvereinbarung v o n 1948 3 1 5 , w o n a c h d i e E i n r i c h t u n g eines K r a f t p o s t - L i n i e n v e r k e h r s i m R a h m e n des A r t . 87 A b s . 1 G G an das E i n v e r s t ä n d n i s des j e w e i l i g e n L a n d e s Verkehrsministers g e b u n d e n w a r . D i e D i e n s t e der B u n d e s p o s t w e r d e n i n bundeseigener V e r w a l t u n g ( A r t . 87 A b s . 1 S. 1 GG) u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g r e g i o n a l e r Verkehrsbedürfnisse bereitgestellt 316. (11) Das Bundesfernstraßengesetz fälle:

317

kennt

drei

Mischverwaltungs-

(a) Nach § 2 Abs. 6, S. 1 BFernstrG entscheidet über die Widmung, U m stufung und Einziehung der Bundesstraße die oberste Landesstraßenbaubehörde. „Sie hat vor einer W i d m u n g oder A u f stuf ung das E i n verständnis des Bundesministers für Verkehr herbeizuführen" (S. 2). (b) § 5 Abs. 4, S. 4 BFernstrG macht die von der spezifischen Bebauung nach S. 2 abweichende Festlegung der geschlossenen Ortslage (S. 1) von der Zustimmung des Bundesministers abhängig. (c) Bestehen zwischen den Landesbehörden u n d anderen beteiligten Stellen i m Planfeststellungsverfahren (§ 17) Meinungsverschiedenheiten, so ist vor dem Planfestellungsbeschluß des Landesministers die Weisung des Bundesministers einzuholen, die dieser i m Benehmen m i t dem L a n d erteilen soll (§ 18 a Abs. 1, S. 2 u n d 3 BFernstrG). D i e l e t z t e V a r i a n t e der M i s c h v e r w a l t u n g s t e l l t e i n k o n v e r g i e r e n d e s V e r w a l t e n i n F o r m e i n e r p r o v o z i e r t e n W e i s u n g 3 1 8 dar. A u s d e m Ge314 Edgar Hein, Städtebauförderungsgesetz, 1971, S. 149, 222; Hans-Georg Lange / Werner Vogel, Städtebauförderungsgesetz, § 12 (1972), Gesetzesmaterialien. — Den gleichen Rechtsgedanken prägt A r t . 15 Abs. 5 ÖB.-VG., nach dem bestimmte bundeseigene Gebäude i n mittelbarer Bundesverwaltung „vollzogen" werden. 315 Ausführlich: Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 1 2 - 1 5 ; Richard Sigi , Personenbeförderungsgesetz, 1962, S. 230; Gunter Kisker, Kooperation, Nr. 12 a (S. 310/311); Werner Heinze, Rechtsstellung von Bundespost u n d - b a h n i m Straßenverkehr, DÖV 1960, 856-861; Theodor Maunz, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog, A r t . 73 (1966) R N 102. — Entsprechendes gilt für die Bahnvereinbarung v o m 10. Dezember 1948 (Richard Sigi, ebd.). — Vgl. oben § 6 I. 4. b). 316 B a y V e r w G H E 8 Τ 113 - 131; B V e r w G DVB1. 1960, 172 = DÖV 1960, 875 bis 877; Gunter Kisker, Kooperation, 204. — Aus dem Text der Postvereinbarung ist ersichtlich, daß nicht etwa eine Koordination des Verkehrsangebots bezweckt war, sondern daß die Kraftpost durch den Landeserlaubnisvorbehalt gedrosselt werden sollte (Gunter Kisker, ebd., S. 310/311; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 170/171). 317 I n der Fassung v o m 1. Oktober 1974 (BGBl. I 2413). 318 Vgl. oben b) (2) (a).

238

§22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h e r w a l t u n g

sichtspunkt der Beschleunigung des Planfeststellungsverfahrens erscheint die Vorlagepfiicht i m Rahmen der Bundesauftragsverwaltung begründet 3 1 9 . A u f der Grundlage des Weisungsrechtes des Art. 85 Abs. 3 GG ist der Bund sodann befugt, die Auseinandersetzungen zu schlichten 3 2 0 . Echte Einvernehmensingerenzen des Bundes stellen die beiden ersten Fälle dar. Die Mischverwaltung auf dem Sektor der Bundesfernstraßenverwaltung ist durch die ineinandergeschachtelte Aufspaltung des einheitlichen Aufgabenkomplexes Fernstraßen nach Planungs-, Finanzierungs- und Verwaltungszuständigkeiten der Natur der Sache nach i n der Regelung des A r t . 90 GG selbst angelegt 321 . Der Vergleich m i t der ähnlich strukturierten Wasserstraßenverwaltung, die der einvernehmenden Bund-Länder-Koordination (Art. 89 Abs. 3 GG) nicht entraten konnte, bestätigt diese Einsicht. Zur Vermeidung bizarrer Ungereimtheiten durch divergierende Qualifikation einer Straße von Landes und von Bundes wegen und zur Gewährleistung eines homogenen Verkehrswesens i m Bereich der die gesamte Bundesrepublik überspannenden Fernstraßen bedarf die föderalistisch zergliederte Erledigung des Bundesstraßenverkehrs der einvernehmenden Koordination zwischen Bund und Ländern 3 2 2 . I n diesem Rahmen stellen die Mitspracherechte des Bundes bei der Klassifizierung von Straßen notwendige Entstörungsmittel dar 3 2 3 . 319 Arnold Köttgen, Mischverwaltung, DÖV 1955, 4891. Sp.; Ernst Anton Marschall, Bundesfernstraßengesetz, §18 R N 4.3 - 4.5 (S. 492/493); Kurt Kodal, Straßenrecht, 499. — a. A. Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 96 (S. 86), da er i m Rahmen der Auftragsverwaltung die Grundsätze des A r t . 84 GG anwenden möchte; ebenso Josef Kersten, Bund-Länder-Verw a l t u n g i m Vollzug des Fernstraßengesetzes, BayVBl. 1968, 189- 193 (191); Sieder / Zeitler, Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz, 2. Auflage, 1972, § 36 R N 14 (S. 422/423). Der Bundesverkehrsminister würde den Stillstand des Verfahrens nach einiger Zeit ohnehin bemerken und dann seine Weisung erteilen. Wertvolle Zeit wäre vertan. 320 Dieses Bundesdirektionsrecht ist m i t demjenigen des § 44 K a r t e l l G (Oben I I . 1. d) (1)) nicht zu vergleichen, da die Weisung hier i n der A u f tragsverwaltung angesiedelt ist (Oben b) (2) (b)). Zweifelhaft erscheint dagegen die Zulässigkeit der Einzelweisung (Art. 84 Abs. 5 GG) des Bundesministers für Verkehr i m Falle des § 92 Abs. 3, S. 2 des Güterkraftverkehrsgesetzes v o m 22. Dezember 1969 (BGBl. 19701 1). Dazu oben b) (2) (a). — B V e r w G B a y V B l . 1970, 288 - 290; 1973, 107 (Urteil v o m 11. Dezember 1970). 321 Vgl. Kurt Kodal, Straßenrecht, 6 6 - 7 1 (Bundesmitverwaltung) ; Werner Weber, Grundgesetz und Verkehr, 5/6; 8 - 1 6 . 322 Ernst A. Marschall, Bundesfernstraßengesetz, § 2 R N 7.4. (S. 63/64) u n d die unter C. 4. abgedruckten Ortsdurchfahrten-Richtlinien (S. 631 - 659); Christian Heinze, Zusammenwirken von Behörden, VerwArch. 52 (1961) 166/ 167. — Vgl. § 17. 323 Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) R N 96 (S. 36) gesteht zwar die Notwendigkeit einer Koordination der N a t u r der Sache nach zwischen

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

239

(12) N u r e r w ä h n t seien die i n z w i s c h e n ersetzten E i n v e r n e h m e n s 324 i n g e r e n z e n a u f d e m G e b i e t der Luftverkehrsverwaltung u n d nach § 4 des Gesetzes ü b e r Kreuzungen v o n Eisenbahnen u n d Straßen 325. (13) E i n e unzulässige V e r w a l t u n g s v e r e i n f a c h u n g h a b e n d i e V e r w a l t u n g s v e r e i n b a r u n g e n ü b e r den Hafenlotsdienst b e z ü g l i c h des Hafens W i l h e l m s h a v e n v o m 11. M a i 1971 3 2 6 s o w i e d e r niedersächsischen U n t e r w e s e r h ä f e n u n d des Hafens E l s f l e t h v o m 11. D e z e m b e r 1972 3 2 7 i m A u g e . D e r j e w e i l i g e § 3 N r . 2 der V e r e i n b a r u n g e n zwischen Niedersachsen u n d d e m B u n d b i n d e t i n T e i l b e r e i c h e n d e n L o t s e n d i e n s t Niedersachsens a n das E i n v e r n e h m e n des B u n d e s . (14) M i t s t e u e r u n g s b e f u g n i s s e k r a f t N a t u r der Sache stehen d e m B u n d b e i der D u r c h f ü h r u n g der Bundestagswahlen nach d e m B u n d e s w a h l g e s e t z 3 2 8 u n d der B u n d e s w a h l o r d n u n g 3 2 9 d u r c h B e h ö r d e n der L a n d e s ebene z u 3 3 0 . oberster Landesstraßenbaubehörde u n d Bundesverkehrsminister zu, w i l l die Lösung des Konfliktes jedoch über die Verpflichtung des Landes lösen, eine Bundesweisung einzuholen; Rudolf Werner Füßlein , Mitverwaltung, DVB1. 1956, 4. — Ähnliche Schwierigkeiten treten bei der Erledigung von Bauaufgaben des Bundes auf: § 8 Abs. 7, S. 2 Finanzverwaltungsgesetz i. d. F. v o m 30. August 1971 (BGBl. 1 1426). — Vgl. die Schweizer Regelung des Nationaistraßenbaus: Der B u n d besitzt die Zuständigkeit für die allgemeine Linienführung und generelle Projektierung der Nationalstraße. I n einem nachgeschalteten Vernehmlassungsverfahren fließen die Vorstellungen der beteiligten Kantone über gegenseitige Bund-Kanton-Genehmigungsverfahren ein (Peter Saladin, V V D S t R L 31 [19731 94). 324 Gemäß der Verwaltungsvereinbarung über die Abgrenzung der V e r waltungsbefugnisse zwischen B u n d u n d Ländern auf dem Gebiete der zivilen L u f t f a h r t v o m 31. Dezember 1952 (VerkBl. 1955, 379): Erlaß von Verwaltungsakten i m gegenseitigen Einvernehmen (Bulletin des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung, 1960, 339; 1961, 480). Die Rechtslage ist m i t Einführung des A r t . 87 d GG seit 1961 bereinigt (v. Mangoldt / Klein , A r t . 87 d, I I . 1. b) [S. 2376/2377]). — B V e r w G E 21, 354 - 362 (§ 12 Abs. 2 L u f t verkG). 32 3 V o m 4. J u l i 1939 (RGBl. 11211). Dazu Arnold Köttgen , Mischverwaltung, DÖV 1955, 485 ff., 490; Werner Weber , Grundgesetz und Verkehr, 15. — § 8 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes v o m 14. August 1963 (BGBl. I 681) verlangt n u r noch Benehmenserfordernisse; diese können nicht i n Einvernehmensbefugnisse umgedeutet werden: Ernst A. Marschall, Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1. Auflage, 1963, S. 76/77; 110 und 2. Auflage, 1970, §8 E K r G , Erl. 1. e) u n d 2. c) (S. 98); ders., Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1965, §8 Bern. 5 (S. 12). 32 ß NdsMinBl. 639. 327 NdsMinBl. 1973, 34. Vgl. die Kurzfassung der Neugliederung des B u n desgebiets, 139 - 144. 328 I n der Fassung v o m 1. September 1975 (BGBl. I 2325). 329 I n der Fassung v o m 3. September 1975 (BGBl. I 2384). 33 Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 92/93; ders., Mischverwaltung, DÖV 1955, 487/488. — Da der Prozeß der Konstituierung des Parlaments „regierungsfrei" bleiben muß, beschränkt sich die Steuerung der Regierungen (Vgl. § 6 BWahlO) ohnehin auf nachgeordnete technische Organisationsdetails. Karl-Heinz Seifert, Bundeswahlgesetz, 2. Auflage, 1965, S. 94/95; Werner Patzig, Der Lastenverteilungsgrundsatz des A r t . 106 Abs. 4 Nr. 1 GG, AöR 86

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§ 22 Konvergierende Verwaltung: A b a u - M i s c h V e r w a l t u n g

(15) Als unzulässige Einvernehmensingerenz des Bundes allein aus dem Gesichtspunkt der Überregionalität stellt sich § 3 Abs. 1 des Heimarbeitsgesetzes 331 heraus, der dem Bundesminister für Arbeit M i t spracherechte für Angelegenheiten einräumt, „die nach Umfang, Ausw i r k u n g oder Bedeutung den Zuständigkeitsbereich mehrerer Länder umfassen". (16) I m Rahmen der Kostenerstattung der Sozialhilfe bei aus dem Ausland übergetretenen Sozialhilfeempfängern m i t Geburtsort außerhalb der Bundesrepublik bestimmt eine durch Verwaltungsvereinbarung der Länder gebildete Schiedsstelle den überörtlichen Kostenträger (§ 108 Abs. 2 BSHG). Bis 1974 332 wurden die Aufgaben der Schiedsstelle kommissarisch von dem Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit wahrgenommen. (17) Zu erinnern ist an die Einvernehmensbefugnis des Bundes gemäß §12 Häftlingshilfegesetz 333. (18) Weitgehend ungeklärt sind auch die auf den ersten Blick peripheren Mitentscheidungsbefugnisse des Zentralstaates i m Rahmen landeseigener Verwaltung durch die Bestellung eines Vertreters des öffentlichen Bundesinter esses334. Beispiele finden sich i n § 18 Abs. 2 S. 2 Schutzbereichsgesetz 335 und § 56 Abs. 1 Bundesleistungsgesetz 336 . Der Bundesvertreter ist Beteiligter des jeweiligen Festsetzungsverfahrens. (19) Koordinationsgesichtspunkte waren auch ausschlaggebend für die M i t w i r k u n g des föderativen Partners bei der Beamtenbestellung auf Grund von Verwaltungsabkommen 3 3 7 . (1961) 245-319 (276); a. A. der Rechtsausschuß des Bundesrates, Sitzung v o m 29. Januar 1953, Prot. S. 11 ff., 25; Fritz Rietdorf, Bundeswahlgesetz u n d Bundeswahlordnung, DÖV 1953, 487 - 492 (491). 331 V o m 14. März 1951 (BGBl. 1191); geändert durch Gesetz v o m 29.0ktober 1974 (BGBl. 12879). — Wilhelm Maus, Heimarbeitsgesetz, 2. Auflage, 1962, §3 R N 1, 4, 7; Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 3 (insb. F N 20). — Z u weiteren geplanten Einvernehmensingerenzen: Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 68/69, F N 36 - 38. 332 Vgl. das Gesetz v o m 25. März 1974 (BGBl. 1 777); Knopp / Fichtner, Bundessozialhilfegesetz, 3. Auflage, 1974, § 108 R N 7 (S. 522). 333 Oben § 6 I. 2. c) u n d zur Beurteilung oben b) (2) pr. u n d (a). Vgl. Hermann Radetzky / Günter Granicky, Die Betreuung der politischen Häftlinge, 1956, S. 28/29. — Eine ähnliche Regelung kennt § 89 Abs. 1 Bundesversorgungsgesetz i.d.F. v o m 20. Januar 1967 (BGBl. 1141, ber. 180). Dazu: Horst Schieckel, Bundesversorgungsgesetz, 2. Auflage, 1953, S. 266/267; Gerhard Wilke / Gerhard Wunderlich, Bundesversorgungsgesetz, 4. Auflage, 1973, S. 558 - 561. Hildegard Krüger, Härteausgleichsregelung u n d Grundgesetz, DVB1. 1965, 637 - 639. 334 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 234/235. 335 v o m 7. Dezember 1956 (BGBl. I 899). 336 i n der Fassung v o m 27. Dezember 1961 (BGBl. 1 1770); Erlaß i n : B M i n B I F . 1957, 44.

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

241

(20) Unbedenklich erscheint die Zustimmungsbefugnis der Länder gemäß § 2 Nr. 2 Statistikgesetz 338 bei der Erhebung und Aufbereitung von Bundesstatistiken durch das Statistische Bundesamt. Ohne Legitimation ist demgegenüber die Widerspruchsbefugnis der Bundesregierung i m Rahmen der Wiedererteilung der ärztlichen Bestallung gemäß § 6 Zahnheilkundegesetz 339 allein aus dem Grunde gleichmäßigen Gesetzesvollzugs 340 . Es liegt jedoch i m Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß die von jedem einzelnen Lande gesetzten Ausführungsakte grundsätzlich i m gesamten Bundesgebiet Geltung beanspruchen 341 . Für Bundesmitspracherechte ist deshalb i n aller Regel kein Raum. (21) Der seltene Fall, daß die Verwaltung des Bundes an das Einvernehmen des Landes geknüpft wird, ergibt sich aus einem i n Ausführung der §§ 795 und 808 a BGB erlassenen Gesetz über die staatliche Genehmigung der Ausgabe von Inhaber - und Or der Schuldverschreibungen vom 26. J u l i 1954 342 , dessen § 3 bestimmt: „Die nach den §§ 795 und 808 a des Bürgerlichen Gesetzbuchs erforderliche staatliche Genehmigung w i r d durch den zuständigen Bundesminister i m Einvernehmen mit der obersten Behörde des Landes erteilt, i n dessen Gebiet der Aussteller seinen Wohnsitz . . . hat." Ist schon zweifelhaft, ob der Bund eine Kompetenz zum Vollzug des Gesetzes hat 3 4 3 , so erklärt sich die gemischte Überwachung des Effektenkapitalverkehrs eigentlich nur aus den Vorberatungen zu dem Gesetz. Die Bundesregierung hat i n der Begründung zum Gesetzentwurf dargelegt, aus historischen Gründen erscheine es zweckmäßig, die überkommene Genehmigungszuständigkeit des Bundeswirtschaftsministers beizubehalten 344 . Seit 53 Jahren sei das Reich und der Bund an der Entscheidung nach § 795 BGB, durch präventive Maßnahmen, die Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes 337 Vgl. Rolf Grawert , Verwaltungsabkommen, 222-224. Beispielhaft sei § 4 der Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Küstengebiet innerhalb des Landes Niedersachsen zwischen der Bundesrepublik und dem Lande Niedersachsen v o m 1. Juli/17. November 1952 (NdsMinBl. 1953, 27) genannt. 33 ® V o m 3. September 1953 (BGBl. 11314). 339 V o m 31. März 1952 (BGBl. I 221). Vgl. oben (2). 340 So aber die Gesetzesbegründung der Bundesregierung: BT-Drucks. I 2573, S. 10. 341 BVerfGE 11, 6 - 2 2 (19); 12, 205 -264 (250 ff.); B V e r w G E 22, 299-312 (306/307); Carl Hermann Ule, Z u r räumlichen Geltung von Verwaltungsakten i m Bundesstaat, JZ 1961, 622-624; Gunter Kisker, Kooperation, 182 ff. 342

B G B l . 1147.

343

„Bundesfinanzverwaltung" des A r t . 87 Abs. 1, S. 1 i. V. m. A r t . 108 GG? — Annex zur „Bundesbank" (Art. 88 GG)? — N a t u r der Sache? — Vgl. Heinrich Wilhelm Kruse, Steuerrecht, I. Allgemeiner Teil, 62 - 64; BT-Drucks. U/272. 344 BT-Drucks. U/272, S. 3 - 5. 16 Loeser

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§22 Konvergierende Verwaltung: Ablauf-MischVerwaltung

zu sichern, beteiligt. „Danach können nicht nur schwindelhafte Emissionen verhindert — das wäre sozusagen die polizeiliche Funktion —, sondern es kann auch anderen Umständen entgegengewirkt werden, wie etwa — unangemessene Bedingungen oder ein Übermaß von ausgegebenen Schuldverschreibungen bestimmter A r t — die Befriedigung des Kreditbedürfnisses anderer Stellen unmöglich gemacht werden. Auf deutsch: es muß der Schutz der Währung und der Schutz des Kapitalmarktes irgendwie gesichert sein, ohne daß man natürlich i n den Fehler des Dirigismus verfallen darf 3 4 5 ." Folgt man dieser Gedankenführung, so ließe sich eine Bundeskompetenz für die Genehmigung wegen der erheblichen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung vertreten, nicht jedoch zusätzlich eine Beteiligung der Landesexekutive 346 . Die Mitsprache der Länder beruht auf einem eigenartigen Gentlemen's agreement über die Verfassung: Einerseits wollte man die Rechtslage von den „kapitalmarktpolitischen Lenkungsbefugnissen" der Notverordnung vom 8. Dezember 1931 lösen, andererseits erschien das dort vorgesehene Zusammenwirken bei der Genehmigung eine praktikable Lösung. Deshalb ist unter Billigung des Bundesrates die ehemals verfassungskonforme Mischverwaltung als Partikel der Notverordnung i n das nachkonstitutionelle Bundesgesetz eingestellt worden 3 4 7 . Damit ist die Beteiligung der Länder an den Maßstäben des Grundgesetzes zu messen und deshalb ohne Legitimation 3 4 8 . (22) Mitsprachebefugnisse

i m Bereich der Finanzverwaltung

(§§ 8

Abs. 7 S. 2; 14 Abs. 2 S. 1 2. HS., Abs. 3; 19 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, Abs. 3; 20 Abs. 1 2. HS. FVG) sind durch die Neufassung des A r t . 108 Abs. 4 S. 1 GG i m Zuge des Finanzreformgesetzes von 1969 abgesichert 349 . 345 So der Staatssekretär i m Bundesministerium der Finanzen Hartmann i n den Verhandlungen des Bundesrates 1954, 118. Sitzung v. 22. Januar 1954, S. 10(B); vgl. Karl August Betterm,ann, Verfassungswidriger Emissionsstop, B B 1969, 699 - 701, und die Motive zum BGB, Bd. I I , S. 718. 346 Karl August Bettermann, ebd., behandelt die föderative Problematik nicht, hält das Gesetz jedoch aus anderen Gründen f ü r verfassungswidrig: Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, hoheitlicher Genehmigungsvorbehalt als M i t t e l von Fiskusprivilegien, Ubermaßverbot. Dieter Ungnade, Die Zulässigkeit staatlicher Einflußnahme auf den primären Rentenmarkt speziell i m Hinblick auf § 795 BGB, 1972, S. 132, 143 - 149, übersieht die bundesstaatliche Fragwürdigkeit der Landesgenehmigung. 347 BT-Drucks. II/272, S. 4 r. Sp.; Otto Bachof, Verfassungsrecht I I , Nr. 54 (S. 58/59). 348 I n diesem Sinne auch die Protestatio facto contraria des Bundesrates i n : Sten.Ber. über die 118. Sitzung, a.a.O. (FN 564). — Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, S. 80; Seidel, i n : Verhdlg. des Bundesrates, a.a.O., S. 11, (A). — a. Α.: Arnold Köttgen, JöR 11, 227; ders., DÖV 1955, 490, wegen der anderen Auffassung zur Selbstbeschränkung des Bundes; Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 194. 349 vgl. oben § 4 I I . 4.

II.3. Echte konvergierende Verwaltungszusammenarbeit

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(23) § 3 Nr. 1 der Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder vom 30. Mai 1951 350 bestimmt als Voraussetzung der Begünstigung die Bestätigung des volkswirtschaftlichen Nutzens der Erfindung durch die Landesverwaltung. Die Bestätigung kann nur mit Zustimmung des Bundesministers für Wirtschaft erfolgen. (24) Das Wehrpflichtgesetz vom 21. J u l i 1956 351 (§ 42 Abs. 1) band die Heranziehung von Landespolizisten zu Wehrübungen an die Zustimmung des Landesinnenministers 352 . Nunmehr ist die Heranziehung von Angehörigen der Landespolizeien zum Wehrdienst überhaupt ausgeschlossen 353 . (25) I n den Bereich der Bewältigung staatlicher Notfälle gehören auch die materiellen Mitsprachebefugnisse i m Rahmen der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern über die Aufstellung von (Landes») Bereitschaftspolizeien 354. Zwar w i r d i m Lichte mannigfacher Mischverwaltung i m Grundgesetz selbst zur effektiven Katastrophenbekämpfung die Zulässigkeit einvernehmender Bund-Länder-Kooperation auf dem Einsatz- sowie Übungseinsatz-Se/ctor kaum ernstlichen Zweifeln begegnen 355 . Mitwirkungsbefugnisse des Bundes dürften keinen verfassungsrechtlichen Rückhalt auf den Gebieten der Beschaf fungsvenvaltung und der Finanzierung des Einsatzpotentials durch den Bund finden 356. (26) Schließlich sei noch vermerkt, daß der Gebrauch des Wortes Einvernehmen nicht i n jedem Fall mitentscheidende Befugnisse umschreibt, sondern terminologisch ungenau, den föderativen Partner lediglich auf Anhörungsrechte und Beratungsbefugnisse beschränkt. Als Beispiel soll § 16 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes i n der Fassung vom 25. August 195 3 3 5 7 angeführt werden. Nach dieser Vorschrift verteilt der Bundesminister für Wohnungsbau die Bundesmittel „ i m Einvernehmen mit den für das Wohnungs- und Siedlungs350 BGBl. I 387. — Vgl. Christian Heinze, Zusammenwirken von Behörden, VerwArch. 52 (1961) 165. 351 BGBl. I 651. 352 Martin Rittau, Soldatengesetz, 1957, S. 60. 353 A u f Grund des Gesetzes v o m 22. März 1962 (BGBl. I 169); Werner Scherer und Theo Krekeler, i n : Scherer / Flor / Krekeler, Wehrpflichtgesetz, 2. Auflage, 1962, S. 255 ff. 354 Die aus dem Jahre 1950 stammenden A b k o m m e n (Vgl. Gunter Kisker , Kooperation, 316-318; Rolf Grawert, Verwaltungsabkommen, 211/212) sind 1970/1971 erneuert worden (Vgl. etwa das A b k o m m e n zwischen dem B u n d u n d Hessen v o m 10. Dezember 1970, HessStAnz 1971, 44/45). 355 Hans-Ulrich Evers, B K , A r t . 91 (1969) R N 65. 356 v g l . Klaus Vogel, i n : Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 33/34. 35? BGBl. I 1047. 16*

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§ 23 Unterstützende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

wesen zuständigen obersten Landesbehörden" (S. 2). K o m m t dieses Einvernehmen auch nach Ablehnung eines vom Bundesminister unterbreiteten Vermittlungsvorschlages nicht zustande, so entscheidet der Bundesminister nunmehr unter Berücksichtigung des i n den Ländern bestehenden Wohnungsbedarfs allein über die Mittelvergabe (S. 4). Bei Lichte betrachtet stellt sich die Einvernehmensbefugnis der Länder nicht als Veto- und Mitentscheidungsrecht, sondern nur als unverbindliche Anhörung heraus 358 . I I I . Zusammenfassung

Nach der Auffächerung des Systementwurfes der konvergierenden Verwaltungsverflechtungen zwischen Bund und Ländern zeichnet sich als Ergebnis ab, daß die konvergierende Mischverwaltung auf ihren beiden Spiegelseiten der Institutionen und des Verwaltungshandelns grundsätzlich der Struktur des grundgesetzlichen Verwaltungsföderalismus widerstreitet. Demgegenüber ist jedoch nicht zu verkennen, daß einige wenige besondere Merkmalsausprägungen, die i m bundesstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes selbst angelegt sind, i n Richtung auf die mitverantwortliche Teilhabe beider föderativer Verwaltungspartner an der Gestaltung von Entwicklungslinien drängen und i m Hinblick auf eine sachgerechte Verwaltung mancherorts eine Mitentscheidung notwendig erzwingen. Solche Sachzwänge ergeben sich aus der verfassungsrechtlichen Anlage der bündisch zerschnittenen Verwaltungsfelder i n selten flurbereinigte Domänen des Zentralstaates und der Gliedstaaten (Raumordnung, Sozialverwaltung), aus der Neubildung von Verwaltungskomplexen, die sich früher als nicht zusammengehörig und deshalb föderativ isolierbar verstanden (Querschnittsaufgaben: Umwelt, Energiesicherung, Landesverteidigung) sowie schließlich schlicht aus der Natur der Sache (Wirtschaftspolitik, auswärtige Verwaltung). § 23 Unterstützende Bund-Länder-Verwaltung Ist der föderativ verfaßte Staat i n besonderem Maße auf die stetig koordinierte Aufgabenwahrnehmung angewiesen, so entspricht die gegenseitige Hilfe der beiden getrennten Exekutiven dem bundesverfassungsrechtlich vorausgeworfenen Anliegen der Zusammenarbeit zum 358 Das Erste Wohnungsbauförderungsgesetz v o m 20. A p r i l 1950 (BGBl. I 83) hatte i n § 14 Abs. 1 noch eine echte Konvergenz zwischen B u n d u n d Ländern bei der Mittelverteilung gefordert (BVerfG 1, 299-322, 311/312). Vgl. Werner Weber , Grundgesetz u n d Verkehr, 14; Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 82/83, sowie § 19 Abs. 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes i n der Fassung v o m 1. September 1965 (BGBl. I 1618).

I. Fallgruppen

245

N u t z e n g e m e i n s a m e r Z i e l e r r e i c h u n g 1 . U n t e r s t ü t z e n d e s V e r w a l t e n ist eine b u n d e s s t a a t l i c h e r w ü n s c h t e , n o t w e n d i g e u n d i n t e g r a t i v e V a r i a n t e der B u n d - L ä n d e r - K o o p e r a t i o n z u m Schutz gegen das G e g e n e i n a n d e r r e g i e r e n u n d G e g e n e i n a n d e r v e r w a l t e n der technisch g e g l i e d e r t e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n i m S t a a t der B u n d e s r e p u b l i k 2 . I . Fallgruppen der unterstützenden Verwaltung Das S p e k t r u m der H i l f e l e i s t u n g reicht v o n der b l o ß e n I n f o r m a t i o n des f ö d e r a t i v e n P a r t n e r s bis h i n zu f o r m a l i s i e r t e n B e n e h m e n s r e c h t e n und Beratungs- u n d Koordinierungsgremien. 1.

Benehmen

V o n e i n e m Benehmen3 zwischen z w e i V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s p r i c h t m a n d a n n , w e n n die a l l e i n entscheidungsbefugte S t e l l e a u f d i e f o r m a l e v e r f a h r e n s m ä ß i g e B e t e i l i g u n g e i n e r anderen, s a c h k u n d i g e n V e r w a l t u n g i m M e i n u n g s b i l d u n g s - u n d Entscheidungsprozeß angewiesen ist. Das M i t t e l der Ü b e r e i n k u n f t 4 u n d B e r a t u n g 5 d u r c h B e n e h m e n w i r d i n n e u e r e n Gesetzen r e g e l m ä ß i g s t a t t des E i n v e r n e h m e n s v e r w a n d t 6 . ι Gunter Kisker, Kooperation, 49 ff., passim; BVerfGE 1, 299-322 (311); E 4, 115 - 142 (141/142); Wolf gang Zeh, Bericht über die A r b e i t der v o m Bundestag eingesetzten Enquete-Kommission f ü r Fragen der Verfassungsreform, ZRP 1972, 171 - 173 (173 r. Sp.); Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d und Kantonen, 245 - 250. — Vgl. § 11 I I I . 3. 2 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 227; Rudolf Werner Füßlein, DVB1. 1956, 1 (insb. F N 6); Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 31/32; Christian Heinze, Zusammenwirken von Behörden, VerwArch. 52 (1961) 167 - 169, 291, spricht von „Erwägensbindungen" des unterstützten Partners; Klaus Stern, Föderative Ordnung, 26 - 3 0 : Es sei einfach falsch gedacht, sich U n i o n u n d Einzelstaaten als Rivalen u n d Feinde vorzustellen (Madison); Wieland Hempel, Bundesstaat, 226. — Auch i n den Vereinigten Staaten sind der Austausch von Informationen u n d die Bereitstellung technischer H i l f s m i t t e l (Servicesin-aid) anerkannt (Christian Manfred Klette, Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, JuS 1976, 8 - 14, 12). 3 Als Beispiele für die überaus häufigen Benehmenserfordernisse i m Bund-Länder-Maßstab seien genannt: §26 Abs. 1 A u s l G ; §37 Abs. 2 B B a u G ; §12 Abs. 4 Bundesärzteordnung i. d. F. v o m 4. Februar 1970 (BGBl. I 237); § 4 Abs. 3 Bundesapothekerordnung v o m 5. J u n i 1968 (BGBl. I 601); §§8 Abs. 2, 9 Abs. 5 Pflanzenbeschauverordnung v o m 11. M a i 1970 (BGBl. I 477); §8 Bundesgrenzschutzgesetz v o m 18. August 1972 (BGBl. I 1834); §16 BFernstrG; §8 Eisenbahnkreuzungsgesetz i. d. F. v o m 21. März 1971 (BGBl. I 337); § 1 Abs. 2 Allgemeines Eisenbahngesetz; §5 Rehabilitationsgesetz v o m 7. August 1974 (BGBl. I 1881). — Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 77 V. e) 2. (S. 116/117); Peter Badura, Verwaltungsverfahren, i n : Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 261. Die Trennung Einvernehmen — Benehmen w i r d nicht immer konsequent durchgehalten: Carl Hermann Ule, RhPfStVwR, 7. 4 Zur Wortbedeutung des Benehmens: Deutsches Wörterbuch von Jacob und Wilhelm Grimm, Erster Band, 1854, Spalte 1469 a. E. 5 §72 Abs. 3 Städtebauförderungsgesetz v o m 27. J u l i 1971 (BGBl. 11125).

246

§ 23 Unterstützende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g 2.

Anhörung

Schwächer i n seiner W i r k u n g ist das Recht a u f G e h ö r (Anhörungsrecht) 7 u n d die B e f u g n i s , eine S t e l l u n g n a h m e 8 abzugeben, oder V o r schläge 9 z u machen. 3.

Vermittlung

O h n e b e s t i m m e n d e n E i n f l u ß b l e i b t auch das g e w i s s e r m a ß e n schiedsr i c h t e r l i c h e Recht z u r Vermittlung 10. 4. Information ,

schlichte

Hilfestellung

V o n m i n d e r e m G e w i c h t f ü r d i e S t e u e r u n g der E n t s c h e i d u n g s i n d Mitteilungen 11 u n d Berichte 12 s o w i e die ü b e r die r e i n e A m t s h i l f e h i n a u s g e h e n d e n schlichten Hilfestellungen 13. 6 A u f die Intervention des Bundesrates w i r d die Einvernehmensbefugnis gemeinhin durch Benehmensrechte ersetzt: Helmut Darmstadt , Mischverwaltung, 68/69, 94 ff. (FN 19 ff.). Benehmenserfordernisse werden auch aufgrund von Verwaltungsabkommen aufgestellt: Rolf Grawert , Verwaltungsabkommen, 222. — Die Nicht-Herstellung des Benehmens bedeutet einen Verfahrensfehler. 7 Dieses folgt regelmäßig nicht aus A r t . 103 Abs. 1 GG, sondern schlicht aus Verfahrensnormen. — Beispiele: § 6 Seelotsgesetz v o m 13. Oktober 1954 (BGBl. I I 1035); §24 Abs. 2 Städtebauförderungsgesetz; §47 Abs. 2 Schwerbehindertengesetz i. d. F. v o m 29. A p r i l 1974 (BGBl. I 1005); A r t . 32 Abs. 2 GG. 8 § 44 lit. b B B a h n G ; §10 Abs. 5 Bundesimmissionsschutzgesetz v o m 15. März 1974 (BGBl. I 721). 9 §29 Abs. 1 Schwerbehindertengesetz; vgl. §2211.2. — Z u denken ist auch an die Bundesempfehlungen zur Übernahme von Verwaltungsvorschriften: Willi Blümel , Verwaltungsvorschriften, AöR 93 (1968) 200-243. 10 §31 Abs. 3 Wasserhaushaltsgesetz (Ernst Hlawaty y i n : Sieder / Zeitier, Wasserhaushaltsgesetz, A r t . 31 [19701 R N 7 9 ; Gieseke / Wiedemann, Wasserhaushaltsgesetz, 2. Auflage, 1972, S. 468/469 u n d 509). 11 §38 Abs. 2 Städtebauförderungsgesetz (Auskunft); §2 Abs. 1 a Gesetz über die Pensionskassen Deutscher Eisenbahnen u n d Straßenbahnen (BGBl. 1956 I 101): Pensionskasse: Meldung an den Bayerischen Versorgungsverband (BGBl. 1970 I 917). !2 § 11 a der Verordnung (Brennbare Flüssigkeiten) v o m 12. M a i 1970 (BGBl. I 513); §§6 Abs. 4, 7 Abs. 4 der 1. A W B F e r n s t r G (Richard Bartlsperger , B K , A r t . 90 [19691 R N 96 [S. 86]); Unterrichtungs- u n d Anhörungsrechte der Rechnungshöfe von B u n d u n d Ländern i m Rahmen von § 56 H G r G (Susanne Tiemann, Finanzkontrolle, 277 F N 207); §31 GeschOBReg (Renate Kunze, Kooperativer Föderalismus, 34 - 39) ; § 3 Verordnung über Düngemittelstatistik (BGBl. 1970 I 416); §3 Verordnung über meldepflichtige T i e r krankheiten (BGBl. 1970 I 443); §5 Verordnung über das Absatzfondsgesetz (BGBl. 1970 I 445); §2 Verordnung über Fleischbeschaustatistik (BGBl. 1970 I 450); §32 a Eichgesetz i. d. F. v o m 6. J u l i 1973 (BGBl. I 716). — I n diesen Zusammenhang fallen auch Berichtspflichten zum Anstoß für provozierte Weisungen: § 22 I I . 3. b (2) (a). 13 § 27 Abs. 1 Schwerbehindertengesetz; § 109 Bundesknappschaftsgesetz, §§ 1501 ff. RVO. — E i n Überblick über Partizipationsinstrumentarien findet

I I . Verfassungsrechtliche Beurteilung

247

5. Koor dinier ungs- und Beratungsgremien Auf schlichte Hilfeleistung ausgerichtet sind schließlich auch die zahllosen nicht entscheidungskompetenten Koordinierungsund Beratungsgremien, Kommunikationsrunden und die gemeinsam gesteuerten Institutionen zur schlichten Darbietung beliebig vom föderativen Partner i n Anspruch nehmbarer Leistungen 14 . Allen diesen bundesstaatlichen Kooperationsformen materieller und institutioneller A r t ist gemeinsam, daß sie sich unterhalb der Schwelle direkter Mitsteuerungsbefugnisse verhalten und deshalb den allein entscheidungsbefugten Partner rechtlich nicht zu binden vermögen. Diese Übereinstimmung rechtfertigt, alle Erscheinungsformen des Benehmens i m weiteren Sinne und der Beratungsausschüsse i m folgenden gleichzeitig zu untersuchen 15 . I I . Verfassungsrechtliche Beurteilung

Obwohl die Benehmensrechte und Kommunikationsrunden als Memoranda of understanding 16 der bündischen Partner als systemkonformer und notwendiger Ausdruck der Verwaltungskooperation kleinen Stils gemeinhin anerkannt sind 1 7 , herrscht über die Grenzen der Hilfeleistung zwischen Bund und Ländern Streit 1 8 . Einerseits hat man für den Bereich der Bundesauftragsverwaltung und der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen (Art. 84, 85 GG) die Auffassung vertresich bei Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 31 ff., u n d Walter Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, V V D S t R L 31 (1973) 183 - 187. 14 Beispiele sind oben i n § 2 1 I V . 1. a), 2. und § 22 I. 8. b) genannt. — F ü r das österreichische Recht vgl. Heinz-Peter Rill, V V D S t R L 31 (1973) 89: Raumordnungskonferenz. is Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 487; Erich Gerner, Misch Verwaltung, BayVBl. 1955, 195; Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1. — Stark einschränkend: Helmut Darmstadt, Misch Verwaltung, 89 - 98. — a. A. Harry Rohwer-Kahlmann, Kommentar zum Schwerbeschädigtengesetz, 1953/1958, § 20 R N 10, da Benehmenserfordernisse eine gegenseitige Beratung m i t dem Versuch einer Ubereinstimmung verfolgen, Anhörungsrechte indes einseitig bleiben. ι 6 Felix Ermacora, Staatslehre, 898. π Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 487; ders., JöR 3 (1954), 89; Rudolf Werner Füßlein, M i t v e r w a l t u n g , DVB1. 1956, 1 (FN 6); Jakob Kratzer, Gemeinsamer Verwaltungsakt, B a y V B l . 1958, 75; Theodor Schramm, Staatsrecht I, 130; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 76; Jörg Schlüter, Zusammenwirken von Verwaltungsbehörden, 40/41; Volkmar Götz, Wirtschaftssubventionen, 325 F N 30; Klaus Lange, Verkehr, 295; Klaus Stern, Föderative Ordnung, 26 ff., 35 ff.; Jörg Müller-Volb ehr, Fonds- u n d Investitionshilfekompetenz, 179 F N 783. i8 Vgl. Erich Gerner, Mischverwaltung, BayVBl. 1955, 195; Helmut Darmstadt, Misch Verwaltung, 9 0 - 9 2 ; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 61 u n d F N 5; sehr streng auch: Herzog / Schick, Verfassungsrecht, Nr. 491b.

248

§ 23 Unterstützende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

ten 1 9 , der Bund dürfe die i h m hier eingeräumten stärkeren Zugriffsrechte (Bundesweisungen, Erlaß von Verwaltungsvorschriften) wegen seiner i m V I I I . Abschnitt des Grundgesetzes enumerierten Steuerungsbefugnisse nicht sich selbstbeschränkend durch unverbindliche Kooperationsmittel etwa i m Stile des Benehmens ersetzen. Zum anderen bestehe die immanente Gefahr, daß auch unverbindliche Koordinationsmittel, i m Ubermaß angewendet, faktisch zu grundgesetzwidrigen Einvernehmensingerenzen erstarkten 20 . Das Verbot der Selbstbeschränkung 21 bezieht sich jedoch nur auf das Weiterreichen von Zuständigkeiten an den bündischen Partner, die das Grundgesetz fest in der Sphäre des Bundes oder der Länder verortet hat. Die Verwaltungszuweisungen der Verfassung betreffen aber fast ausschließlich die entscheidenden Instrumentarien; sie unterwerfen die föderative Zusammenarbeit unterhalb der Schwelle des direktiven Einflusses nicht ihrem starren Regelungsgefüge, sondern setzen partnerschaftliche Information. Anhörung und Vermittlung voraus 22 . Das Argument von der Ausweitung der Benehmensbefugnisse zu latenten Steuerungsmitteln ist indes insbesondere dann nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen, wenn die Information mit Vorlagepflichten verknüpft ist 2 3 . Der Stärkere kann das Benehmen zu unterschwelligen Repressionen gegen den Partner mißbrauchen. U m dies auszuschließen, darf die exekutivische Verschränkung zwischen Bund und Ländern durch Benehmenserfordernisse nicht übermäßig sein. Das Benehmen zwischen den föderativen Verwaltungen muß aufgrund eines vernünftigen Verhältnisses zwischen Anlaß, Zweck und Ausmaß 2 4 zur sachgerechten Entscheidung durch einen Partner nötig sein. Eine Erdrosselung des Partners durch Berichts- und Vorlagepflichten sowie durch unverbindliche Mitspracherechte akzentuierte Aufsichtsingerenzen scheidet damit aus 25 . 19 Insbesondere hat Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 90/91 (abgeschwächt: 92 ff.), diese Beschränkung des Bundes aus der K o m b i n a t i o n eines A r g u m e n t u m e contrario m i t dem Schluß a minore ad ma jus entwickelt. Vgl. auch Richard Bartlsperger, B K , A r t . 90 (1969) RN95 (S. 84, 2. Abs. a.E.); ähnlich Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 6 1 ; ders., Gesetzgebung u n d Verwaltung, 266. so Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 95. 21 Oben § 12 I. 22 Arnold Köttgen, Misch Verwaltung, D Ö V 1955, 487; Gunter Kisker, Kooperation, 49 ff. : Nicht-entscheidende Zuständigkeiten können das bundesstaatliche Kompetenzgefüge nicht verändern oder die Entscheidungsmacht w i r k l i c h schmälern. 23 So regelmäßig bei den i n F N 12 genannten Beispielen. 24 BVerfGE 23, 127- 135 (133/134); Leibholz / Rinck, Grundgesetz, A r t . 20, R N 27 (S. 489-491). 25 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 6 1 ; Gunter Kisker, Kooperation, 158- 168; Richard Bartlsperger, B K A r t . 90 (1969) R N 9 5 (S. 85); Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 14/15.

I V . Zusammenfassung

249

I n der Praxis w i r d sich regelmäßig eine Verzahnung der autonomen Verwaltungskörper durch unterstützende Kooperation nicht nur kaum vermeiden lassen, sondern in allen bedeutsamen Angelegenheiten erstrebenswert sein 26 . I I I . Praktische Beispiele

Kaum ein modernes Zuständigkeitsverteilendes Gesetz verzichtet auf die Koordinierung der Verwaltungsausführung durch Benehmenserfordernisse. I m föderativen Verwaltungsbereich sollen zu den bereits aufgeführten Beispielen 27 noch folgende nicht-entscheidende M i t w i r kungsbefugnisse erwähnt werden: Ein Katalog von verschiedenartigen Hilfsrechten der Länder findet sich i m Bundesbahngesetz 28 . Auskunftspflichten der Landeskriminalämter bestehen gegenüber dem Bundeskriminalamt 2 9 . Zu denken ist an die M i t w i r k u n g öffentlicher Aufgabenträger i m Rahmen von § 2 Städtebauförderungsgesetz sowie an die Benehmensbefugnisse des § 8 Abs. 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz und aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung bei der Besetzung des Präsidentenstuhls der (ehemals niedersächsischen) Bundesanstalt für Bodenforschung in Hannover-Buchholz 30 . Als Hilfshandeln versteht sich auch die Abwicklung der den gesetzlichen Krankenkassen übertragenen A u f gaben anderer Versicherungsträger (Berechnung und Auszahlung des Verletztengeldes, Zahlung von Übergangsgeld, Ausstellung von Versicherungskarten) 31 . Auch auf die Umbenennung von Bundesbahnhöfen gewinnt die Landesebene Einfluß 32 . I V . Zusammenfassung

Die unterstützende Bund-Länder-Verwaltung ist ein grundgesetzlich legitimes M i t t e l zum föderativen Interessenausgleich. Sie ist notwendig, um sachgerechte Entscheidungen zu treffen. Dem Hilfshandeln kommt darüber eine integrierende Wirkung insofern zu, als durch die 26 Ernst Forsthoff, Verwaltungsrecht, § 24, a) (S. 457). 27 Oben F N 3 - 14. 28 V o m 13. Dezember 1951 (BGBl. I 955). — I m einzelnen: Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 11/12; Hans-Joachim Finger, Eisenbahngesetze, 6. Auflage, 1970, S. 395 ff. 29 § 8 Bundeskriminalamtsgesetz. Koehler / Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 255 - 257. 31 Die einzelnen Träger können jeweils Landes- oder Bundesinstitutionen sein (Art. 87 Abs. 2 GG). Vgl. Wilfried Jacobs, L e x i k o n der Sozialversicherung, 1971, S. 70/71. 82 Vgl. OVG Lüneburg, DVB1. 1971, 515 - 522, u n d BVerwG, DVB1. 1974, 522 - 526. 30

250

§ 23 Unterstützende B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g

v e r f a h r e n s m ä ß i g e B e t e i l i g u n g auch des n i c h t entscheidungsbefugten P a r t n e r s dessen B e r e i t s c h a f t z u r M i t v e r a n t w o r t u n g des e r a r b e i t e t e n Ergebnisses b e t r ä c h t l i c h gesteigert w i r d 3 3 .

33 Vgl. Walter Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, V V D S t R L 31 (1973) 188 - 190. Z u r Konfliktbewältigung vgl. etwa Joerger / Geppert, Verwaltungslehre, 54 - 6 4 ; Renate Mayntz, Konflikte und K o n f l i k t regelungen i m Betrieb, i n : Handwörterbuch der Betriebswirtschaft, Sp. 2176 bis 2182.

Β. Besondere Erscheinungsformen der Mischverwaltung § 24 Vorkonstitutionelle Mischverwaltung

Zur Wahrung der Rechtskontinuität bestimmt A r t . 123 Abs. 1 GG die Fortgeltung von Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages1, „soweit es dem Grundgesetze nicht widerspricht" 2 . Es erscheint deshalb denkbar, daß sich i m Schutze des Art. 123 GG vorkonstitutionelle Mischverwaltungen als Verwaltungstyp außerhalb des V I I I . Abschnittes in die grundgesetzliche Verwaltungsausführung herübergerettet haben 3 . I . Mischverwaltung aufgrund von A r t . 123 Abs. 1 G G

Voraussetzung 4 für die Fortgeltung vorkonstitutionellen Rechtes ist, daß die überkommenen Normen ohne Rücksicht auf das heute verfassungsrechtlich erforderte formelle Gültigkeitsverfahren rein inhaltlich (materiell) grundgesetzkonform sind. Praktisch bedeutet dies, daß die zur Fortgeltung in Frage stehenden Vorschriften auch heute von irgendeinem Staatsorgan zulässigerweise in Kraft zu setzen wären 5 . Nicht lediglich zur formellen Vereinbarkeit des Inkraftsetzungsverfahrens eines vorkonstitutionellen Gesetzes m i t dem Grundgesetz zählt jedoch die Frage, ob das zu überprüfende Recht dem von der heutigen Verfassung festgeschriebenen Vollzugs- und Organisationsraster entspricht 6 . Vorkonstitutionelle Normen gelten vielmehr nur dann fort, wenn sie in den Verwaltungstypen des Grundgesetzes ausführbar sind. Findet sich keine grundgesetzliche Vollzugsform, so widersprechen sie der Verfassung und gelten damit nicht mehr. Art. 123 Abs. 1 GG ist 1

Stichtag ist der 7. September 1945. I m einzelnen vgl. Holtkotten, i n : B K , A r t . 123 (Erstbearbeitung) Bern. I I . ; Theodor Maunz , i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 123 (1964) R N 1; SchmidtBleibtreu / Klein, 973/974; Hamann / Lenz, 704-706; BVerfGE 21, 292-306. 3 Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 109 - 116. 4 Dazu ausführlich: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g /Herzog, A r t . 123 (1964) R N 9 (S. 8 - 1 0 ) ; Holtkotten, B K , A r t . 123, Bern. I I . 6 (S.9/10); Herzog! Schick, Verfassungsrecht, Nr. 541 c. 5 Theodor Maunz, ebd., R N 2 unter 2. a) u n d R N 6 ; Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1. Auflage, S. 623/624. 6 BVerfGE 4, 115 - 142 (138/139); Hamann ! Lenz, 706; Helmut Darmstadt, Misch Verwaltung, 109 - 111. 2

252

§24 Vorkonstitutionelle Mischverwaltung

somit kein selbständiger Rechtsgrund für vorkonstitutionelle Mischverwaltungen 7 . I I . Mischverwaltung aufgrund v o n A r t . 128 G G

Eine über die allgemeinen Grundsätze des A r t . 123 Abs. 1 GG hi η auswirkende Befugnis zu einer gemischten Bund-Länder-Verwaltung könnte aus A r t . 128 GG folgen, der in fortgeltendem Recht enthaltene „Weisungsrechte i m Sinne des Artikels 84 Abs. 5" bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung als weiterbestehend vorsieht. Bei der Interpretation des A r t . 128 GG ist bislang zu wenig berücksichtigt worden, daß diese Verfassungsnorm eine besondere Überleitungsvorschrift zur Bewahrung zentraler, nicht ohnehin von A r t . 123 Abs. 1 GG erfaßter, Lenkungsrechte betrifft 8 . Uberleitungsrecht w i r d in seiner normativen Bedeutung nicht vornehmlich durch seinen Wortlaut 9 und etwa der Anpassung durch Auslegung an veränderte soziale Verhältnisse beeinflußt, sondern vielmehr maßgeblich durch die von dem Parlamentarischen Rat sinngemäß i n die Norm hineingelegten Intention geprägt 10 . Die Interpretationsbreite des A r t . 128 GG sollte sich nach den Vorstellungen des Parlamentarischen Rates auch auf solche Weisungsrechte erstrecken, die die Eingriffsbefugnisse des Art. 84 Abs. 5 GG 1 1 überschritten: Anordnungen und Anweisungen der Zentralstaats7 Keine Weitergeltung können deshalb beanspruchen: der Erlaß des Führers und Reichskanzlers über die Vereinfachung der V e r w a l t u n g v o m 28. August 1939 (RGBl. I 1535); §3 Abs. 1 des Gesetzes über den A u f b a u der Reichsbergbehörden v o m 30. September 1942 (RGBl. I 603): „Instanzenzüge" v o m Bergamt zum Oberbergamt u n d Reichswirtschaftsminister (Ausführlich: Erwin Brune, Auswirkungen der Generalklausel u n d des Bonner G r u n d gesetzes i m bergrechtlichen Rechtsmittelverfahren, DVB1. 1951, 752-754); zu dem Seeunfalluntersuchungsgesetz: oben § 22 I I . 3. c) (5), u n d §3 der V e r ordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit: oben § 22 I I . 3. c) (3). — Z u m Streit u m die „vorkonstitutionelle Delegation" i m Falle des Hamburger Freihafens: Albrecht Frieseke, Bundeswasserstraßengesetz, 1961, §45 R N 7 (S. 379/380); Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, 423 - 430. Frieseke ist der Meinung, die vorkonstitutionelle Delegation von Hoheitsbefugnissen v o m Reich auf die V e r w a l t u n g Hamburgs sei nicht an A r t . 89 Abs. 2 GG gebunden. β Vgl. etwa Holtkotten, B K , A r t . 128, Bern. I (S. 1 - 4); Klaus-Berto v. Doemming, JöR 1, A r t . 128 (S. 849 - 851). 9 So aber die allgemeine Ansicht (Vgl. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 128 [19611 R N 4 ff.), m i t der Folge, daß A r t . 128 GG als rein deklaratorische, überflüssige N o r m verstanden w i r d . Daß die Vorschrift jedoch i n der Bedeutung, wie sie von der herrschenden Ansicht aufgefaßt w i r d , ohne eigentlichen Sinn ist, hatte auch schon der Parlamentarische Rat erkannt (Vgl. den Abgeordneten Dr. Laforet i n der 35. Sitzung des H a u p t ausschusses v o m 12. Januar 1949.). 10 Karl Larenz, Methodenlehre, 302-328. 11 Eine ausdrückliche Kodifizierung wurde unterlassen, „da k a u m anzunehmen sei, daß bei einer Neuregelung . . . der Bundesrat die Zustimmung

I I I . Sonstige Überleitungsnormen

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b e h ö r d e n a n die L a n d e s v e r w a l t u n g e n gemäß § 41 des Gesetzes b e t r e f f e n d die B e k ä m p f u n g g e m e i n g e f ä h r l i c h e r K r a n k h e i t e n 1 2 , § 15 R e b l a u s gesetz 1 3 , § 4 Viehseuchengesetz 1 4 . Diese B u n d e s i n g e r e n z e n h a t t e n sich a u f d e m G e b i e t der S e u c h e n b e k ä m p f u n g als n o t w e n d i g e r w i e s e n 1 5 . E i n e sachgerechte A u s l e g u n g des A r t . 128 G G v e r s t e h t deshalb die v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n , die A u s f ü h r u n g v o n a l t e n Reichsgesetzen flankierenden Weisungsrechte n u r i m s u m m a r i s c h e n S i n n e des E i n f l u ß r e c h t e s 1 6 u n d l ä ß t deshalb auch ü b e r die Befugnisse des E i n z e l w e i s u n g s r e c h t s ( A r t . 84 A b s . 5 S. 1 GG) h i n a u s g e h e n d e „ A n w e i s u n g e n " der B u n d e s v e r w a l t u n g z u 1 7 . P r a k t i s c h b e d e u t s a m w i r d dieses V e r s t ä n d n i s des A r t . 128 G G e t w a i m R a h m e n der A u s f ü h r u n g des Reblausgesetzes 1 8 . I I I . Mischverwaltung aufgrund sonstiger Überleitungsnormen K e i n e M i s c h v e r w a l t u n g l ä ß t sich aus d e n U b e r l e i t u n g s v o r s c h r i f t e n des A r t . 123 A b s . 2 G G b e z ü g l i c h der i m B e r e i c h d e r Landesgesetzgeb u n g s k o m p e t e n z abgeschlossenen S t a a t s v e r t r ä g e 1 9 s o w i e aus d e n zur Einführung solcher Vorschriften verweigern werde". Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten begründeten eine Bundesdirektionsbefugnis. A r t . 128 GG wurde also keineswegs als Superfluum verstanden. 12 V o m 30. J u n i 1900 (RGBl. 306). 13 V o m 6. J u l i 1904 (RGBl. 261). 14 Vom 26. September 1909 (RGBl. 519); aufgehoben. 13 Vgl. die Angaben bei Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 128 (1961) R N 6, und Holtkotten, B K , A r t . 128, Bern. I I . 2. (S. 7 - 10). 16 Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 87; ders., Mischverwaltung, D Ö V 1955, 489; a. A. Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 115/116. ι 7 Ausgenommen sind solche Weisungsrechte, die sich als deklaratorischer Niederschlag eines hierarchischen Vorgesetztenverhältnisses der Reichsbehörden gegen Landesinstitutionen darstellen. Als Beispiel sei § 1 Abs. 2 des Gesetzes zur Überleitung des Bergwesens auf das Reich v o m 28. Februar 1935 (RGBl. 315) angeführt: „Die Landesbehörden haben den Weisungen des Reichswirtschaftsministers auf dem Gebiete des Bergwesens Folge zu leisten." Gerhard Dapprich, Zuständigkeit des Bundes u n d der Länder auf dem Gebiet der Berggesetzgebung u n d -Verwaltung, BergR 91 (1950) 462 bis 474 (472); Hans Wilhelm Schulte, Die bergrechtliche Beschwerde i n Zulassungssachen, BergR 91 (1950) 474-477; Holtkotten, B K , A r t . 128, Bern. I I . 2. (S. 7 - 1 0 ) ; Ernst Rudolf Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. Auflage, 1939, S. 326, 328/329. 18 Zuletzt geändert am 2. März 1974 (BGBl. I 469). Z u beachten sind auch die Bundesingerenzen auf der Grundlage der Ausführungsverordnungen zum Reblausgesetz v o m 23. Dezember 1935 (RGBl. I 1543) i. d. F. v o m 31. Januar 1963 (BGBl. I 62) sowie v o m 24. Dezember 1935 (RGBl. I 1549). Vgl. i m einzelnen: Albert Lorz, i n : Erbs / Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, 2. Auflage, Stand Dezember 1975, R 52, § 15 (S. 19/20) sowie R 52 a und b. — Vgl. auch § 9 Seeunfalluntersuchungsgesetz v o m 28. September 1935 (RGBl. I 1183) (Hans Jürgen Abraham, i n : Schaps / Abraham, Das deutsche Seerecht, Band 3, S. 463). 19 Hamann / Lenz, 706/707; Model / Müller, 437; Theodor Maunz, i n : M a u n z /

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§25 Besatzungsrechtliche Mischverwaltungen

A r t . 129 2 0 u n d Weiterführung G G scheint d i e sorgungsanstalt

130 2 1 G G b e g r ü n d e n . D e n e i n z i g e n A u s n a h m e f a l l d e r e i n e r M i s c h i n s t i t u t i o n i m R a h m e n v o n A r t . 130 A b s . 3 aus der V e r s o r g u n g s a n s t a l t der L ä n d e r 2 2 g e b i l d e t e V e r des B u n d e s u n d der L ä n d e r 2 3 abzugeben.

§ 25 Besatzungsrechtliche Mischverwaltungen A u f d e n F r a g e n b e r e i c h der M i s c h v e r w a l t u n g k r a f t Besatzungsrecht b r a u c h t n u r noch e i n S t r e i f l i c h t g e w o r f e n z u w e r d e n , da d i e U b e r gangszeit f ü r d e n B e s t a n d m a t e r i e l l g r u n d g e s e t z w i d r i g e n a l l i i e r t e n Rechts i n d e r B u n d e s r e p u b l i k a b g e l a u f e n i s t 1 . D a m i t h a b e n sich M i s c h v e r w a l t u n g e n a u f g r u n d Besatzungsrechtes e r l e d i g t . A n s c h a u u n g s m a t e r i a l f ü r besatzungsrechtliche M i s c h v e r w a l t u n g e n 2 b o t § 7 Abs. 2 der I n t e r z o n e n h a n d e l s v e r o r d n u n g v o m 18. J u l i 1951 3 . D ü r i g / Herzog, A r t . 123 (1964) R N 15. — Z u m Sonderfall des Reichskonkordates v o m 20. J u l i 1933 (RGBl. I I . 679) unten § 26. so Anderer Ansicht ist Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 22 F N 16, der § 3 Nr. 1 der Verordnung über die steuerliche Begünstigung von Wasserkraftwerken v o m 26. Oktober 1944 (RGBl. I 278) erwähnt. Vergünstigungsentscheidungen trafen der Generalinspekteur für Wasser u n d Energie i m Einvernehmen m i t den Reichsministern der Finanzen u n d für Wirtschaft. Diese Kompetenz sei teils auf die Wirtschaftsminister der Länder (Art. 129 Abs. 1 GG), teils auf den Bundesminister der Finanzen übergegangen. Sollte das zutreffen, so wäre die N o r m i n sich zusammengefallen, da sie nicht mehr grundgesetzkonform ist (Art. 123 Abs. 1 GG) u n d sich für eine dem A r t . 128 GG entsprechende Interpretation keine Anhaltspunkte anbieten. Wie Kölble jedoch auch: Rudolf Werner Füßlein, Mitverwaltung, DVB1.1956, 4. unter V.: Soweit sich aus der fortgeltenden Ermächtigung das Recht zum Erlaß überregionaler Verwaltungsakte ergebe, müsse auch die Weitergeltung von Zustimmungs-, Einvernehmens- u n d Vetorechten anerkannt werden. Vgl. auch Christoph Keil, Seehandelsschiffahrt, 2, 3 (Seeaufgabengesetz). 21 Vgl. Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 639; Hamann! Lenz, 714 unter B. 1., 3. Absatz; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / H e r z o g , A r t . 130 (1962) R N 4; Arnold Köttgen, JöR 3 (1954) 77; Werner Weber, Spannungen und Kräfte, 70 F N 23; Hans Peter Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, 433 (§ 39 Abs. 5 Zollgesetz, 16 Abs. 1 a. F. Finanzverwaltungsgesetz: Ausübung der Zollhoheit i m Freihafen Hamburg); Helmut Darmstadt, Mischverwaltung, 116; Gunter Kisker, Kooperation, 260-262. 22 Errichtet durch gemeinschaftliche Verfügung des Reichsfinanzministers u n d des preußischen Staatsministeriums v o m 26. Februar 1929. 23 Koehler I Jansen, Die Bundesrepublik, Teilausgabe Bund, 587; Gunter Kisker, Kooperation, 261 F N 976. ι BVerfGE 15, 337 - 352 (346 - 350) (Höfe-Ordnung). — Die theoretische K o m p l i k a t i o n durch den Fortbestand alliierten Rechtes i m Range von Kontrollrats-Gesetzen, deren Außerkraftsetzung der Konsultation m i t den Drei Mächten bedarf, soll nicht verfolgt werden (Vgl.: BVerfGE 36, 146 - 174, 169 - 173, Ehe-Gesetz). 2 Z u der (im Ergebnis zu verneinenden) Frage der Anwendbarkeit des A r t . 123 Abs. 1 GG auf unmittelbares Besatzungsrecht: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 123 (1964) R N 4, 5 ; Schmidt-Bleibtreu / Klein,

§ 26 Mischverwaltung auf dem Gebiet von Staat u n d Kirche

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Nach dieser Vorschrift war der Bundeswirtschaftsminister ermächtigt, i m Verordnungswege den obersten Landesbehörden die Ausstellung von Warenbegleitscheinen zu übertragen. Dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft hatte der Minister i n bestimmten Fällen das Kontrollrecht der Zustimmung vorbehalten. Das Bundesverwaltungsgericht 4 konnte 1964 die Frage nach der Zulässigkeit dieses Bundeseinflusses noch dahin stehen lassen, weil die Durchführungsverordnung und m i t ihr der Zustimmungsvorbehalt als Übergangsbestimmung auf Grund des Uberleitungsvertrages 5 in K r a f t geblieben war. § 2 6 Mischverwaltung auf dem Gebiet von Staat und Kirche

Die Verbände der Katholischen Kirche (Gemeinden, Bistümer, Kapitel, Orden), die evangelischen Landeskirchen, die Evangelische Kirche i n Deutschland, die Vereinigte Evangelisch-Lutherische Kirche Deutschlands, die Altkatholische Kirche, jüdische Gemeinden und einige andere Religionsgemeinschaften sind gemäß A r t . 140 GG i. V. m. A r t . 137 Abs. 5 W R V 1 als Körperschaften des öffentlichen Rechts verfaßt. Die Verleihung dieses öffentlichen Status gliedert die Religionsgesellschaften nicht in das Organisationsgefüge des Staates ein, sondern bedeutet auf der Grundlage religiöser Neutralität des Staates 2 die Zuerkennung eigener öffentlicher Kompetenzen und die Anerkennung der öffentlichen Funktion der Kirchen 3 . Die Religionsgesellschaften als öffentlich-rechtliche Körperschaften sui generis stehen dem Staat eigen974. — Eine Ubersicht über das bis 1960 noch geltende Besatzungsrecht findet sich i m Bundesanzeiger 1961, 187. 3 BGBl. I 463. 4 E 18, 333 - 335; vgl. oben § 6 I. 2. a). — Otto Bachof, Verfassungsrecht I I , Nr. 53 (S. 57 - 59), weist darauf hin, daß der Bundesgesetzgeber i n der Regel wenig Neigung verspürte, die bewährten Steuerungs- u n d Kontrollbefugnisse k r a f t völkerrechtlichen Servituts durch deutsche Regelungen zu ersetzen, da jede Neuregelung präsumtiv auf den E i n w a n d der unzulässigen Misch Verwaltung von der Länderbank gestoßen wäre. 5 Vom 5. März 1955 (BGBl. I I 405). 1 Vgl. etwa A r t . 13 des Reichskonkordats v o m 20. J u l i 1933 (RGBl. I I 679) sowie A r t . 35 der Grundordnung der Evangelischen Kirche i n Deutschland (Amtsbl. der E K D 1948, Nr. 80). 2 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 140 / A r t . 137 W R V (1973) R N 25 - 37 und A r t . 140 (1973) R N 43 - 56. 3 Werner Weber, Die Gegenwartslage des Staatskirchenrechts, V V D S t R L 11 (1954) 153 - 176; Ulrich Scheuner, Das System der Beziehungen von Staat u n d Kirchen i m Grundgesetz, i n : Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, Erster Band, 1974, S. 5 - 86 (69-83); Konrad Hesse, Kirche und Staat, i n : EvStL, Sp. 1161 - 1163; Axel Freiherr von Campenhausen, Staatskirchenrecht, 1973, S. 9 3 - 9 9 ; Adalbert Erler, Kirchenrecht, 4. Auflage, 1975, S. 97 - 99; Klaus Obermayer, B K , A r t . 140 (1971) R N 4 4 ; Leibholz ! Rinck, A r t . 140, R N 10/11. — BVerfGE 18, 385-388 (386/387); E 19, 129 - 135 (133 - 135); E 30, 415-428 (427/428).

26 Mischverwaltung auf dem Gebiet von Staat u n d Kirche

ständig und unabhängig gegenüber und sind als formale Körperschaften der Landes- oder Bundesebene 4 grundsätzlich 5 bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nicht i n der Wahl des föderativen Kooperationspartners beschränkt 6 . Eine spezifisch kirchenrechtliche Mischverwaltung gibt es deshalb nicht. Komplikationen der Bund-Länder-Verwaltung auf dem Gebiet der Kirche können aber dadurch entstehen, daß der Zentralstaat und die Gliedstaaten i n der Verwaltung von Kirchensachen zusammenwirken 7 oder Bund und Länder sich gemeinsam mit den Kirchen an Misch4 Da die Kirchen nicht i n das Staatsgefüge integriert sind, ist es letztlich ohne Belang, ob sie der Landes- oder Bundesebene formal zugerechnet werden. Vgl. Ulrich Scheuner, ebd. (FN 8), S. 4 4 - 4 9 ; Alexander Hollerbach, Die verfasungsrechtlichen Grundlagen des Staatskirchenrechts, i n : Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, Erster Band, 1974, S. 215 -265; Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, A r t . 137, Bern. 8 (S. 644 - 646). 5 Beschränkungen resultieren aus der Zuständigkeitsverkürzung des Bundes durch das Grundgesetz: Werner Weber, Staatskirchenrecht, V V D S t R L 11 (1954) 159/160; Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 140 (1973) R N 22 - 24. 6 Die Bezeichnung kirchlicher Kooperationsformen einerseits m i t einem L a n d (Art. 14 Abs. 3 NRWVerf.: Schulaufsicht), andererseits m i t dem B u n d (Art. 27 Reichskonkordat: Militärseelsorge) als Mischverwaltung, stellte eine schwerwiegend fehlerhafte begriffsjuristische Verzeichnung dar. Z u den Verflechtungen der Kirchen m i t dem staatlichen Bereich: Rüdiger Albrecht, Die Stellung der Kirchen u n d kirchlichen Organisationen i n staatlichen Räten, Ausschüssen u n d dergleichen Gremien i n der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Tübingen 1972, S. 30 ff.; Hermann Weber, Die Religionsgemeinschaften als Körperschaften des öffentlichen Rechts i m System des G r u n d gesetzes, 1966, S. 46-59. 7 Uberholt ist etwa A r t . 2 Abs. 2 des Reichskonkordates: „ I n Z u k u n f t w i r d der Abschluß von Länderkonkordaten n u r i m Einvernehmen m i t der Reichsregierung erfolgen." Dazu: Werner Weber, Z u r M i t w i r k u n g des Bundes beim Abschluß von Länderkonkordaten, D Ö V 1965, 44/45; Hamann! Lenz, 707 oben; a. A. Dedo v. Schenck, Die M i t w i r k u n g des Bundes beim Abschluß von Länderkonkordaten, DÖV 1966, 299-310. Siehe auch den Schriftwechsel zwischen dem Niedersächsischen Ministerpräsidenten u n d dem Bundesminister des Auswärtigen aus dem Jahre 1965, i n : Werner Weber, Die deutschen Konkordate u n d Kirchenverträge der Gegenwart, Band I I , 1971, S. 116-120. — H i n f ä l l i g sind auch die A r t . 12, S. 2 R K (Bewirken einheitlicher Gestaltung von Richtlinien der staatlichen M i t w i r k u n g bei der Diözesanorganisation durch die Reichsregierung), A r t . 14 Abs. 2, Nr. 1 R K (Unbedenklichkeitsbescheinigung des Reichsstatthalters für die Ernennung von Erzbischöfen, Bischöfen, Koadjutoren cum iure successionis oder des Praelatus nullius: „politische Klausel), A r t . 16 R K (Treueid des Bischofs i n die Hand des Reichsstatthalters oder Reichspräsidenten), A r t . 19 R K (Sicherung der einheitlichen Praxis der Katholisch-theologischen Fakultäten); zweifelhaft sind die länderübergreifenden u n d auslandsberührenden M i t wirkungsbefugnisse i m Rahmen der Diözesanorganisation u n d - z i r k u m skription (Art. 11, 15 Abs. 2 RK). Vgl. Ulrich Scheuner, ebd. (FN 3), S. 46 F N 122, S. 47, u n d Alexander Hollerbach, ebd. (FN 4), S. 263 - 265. — K o n t a k t stellen zwischen Bundes- u n d Landesverwaltungen ergeben sich schließlich aus der Landesausführung von Bundesgesetzen auf dem Sektor der religiösen Kindererziehung, des Schutzes des Gebrauchs geistlicher K l e i d u n g sowie der seelsorgerischen Verschwiegenheit.

§ 27 Mischverwaltung i m Bereich der Zwischenländerkooperation

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Institutionen 8 b e t e i l i g e n . F ü r d i e B e a n t w o r t u n g dieser F r a g e n g e l t e n die a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e der B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g .

§ 27 Mischverwaltung aufgrund Mitzuständigkeit des Bundes i m Bereich der Zwischenländerkooperation Weitgehend u n g e k l ä r t sind A r t u n d Ausmaß der M i t w i r k u n g s b e f u g nisse des B u n d e s i m B e r e i c h d e r Z w i s c h e n l ä n d e r k o o p e r a t i o n 1 . B e i d e r B e s t i m m u n g des Mitsprachebereichs des B u n d e s i m R a h m e n der K o o p e r a t i o n einzelner L ä n d e r u n t e r e i n a n d e r ist d a v o n auszugehen, daß d i e g e m e i n s a m e oder k o o r d i n i e r t e E r f ü l l u n g e i n e r V e r w a l t u n g s a u f g a b e d u r c h m e h r e r e L ä n d e r f ü r sich a l l e i n g e n o m m e n k e i n e M i t w i r k u n g s b e f u g n i s des B u n d e s b e g r ü n d e n k a n n 2 . Bundessteuerungsrechte k r a f t N a t u r der Sache s i n d jedoch d a n n a n z u e r k e n n e n , w e n n d i e L ä n d e r z u s a m m e n a r b e i t e i n solch bedeutendes A u s m a ß erreicht, daß sie n a c h Aufgabenfeld u n d Intensität quasi-zentralstaatliche Züge erhält u n d d a m i t z u r B u n d e s v e r w a l t u n g als d r i t t e b ü n d i s c h e V e r w a l t u n g s e b e n e i n echte K o n k u r r e n z t r i t t 3 . A n g e s p r o c h e n s i n d deshalb d i e h o c h i n t e n sive Regionalkooperation 4 der L ä n d e r e t w a i n d e n R ä u m e n R h e i n / Neckar, H a m b u r g / N i e d e r s a c h s e n / S c h l e s w i g - H o l s t e i n sowie Bremen/ Niedersachsen, der Zioischenländerfinanzausgleich 5, neugliedernde und neugliederungsersetzende Maßnahmen einzelner Länder 6. 8 Z u denken ist an die Gesellschaft zur Verbesserung der Beschäftigungss t r u k t u r mbH, Essen. Beteiligt sind neben dem B u n d (23, 94 v.H.), dem L a n d Nordrhein-Westfalen (16, 90), dem Unternehmensverband Ruhrbergbau (2, 82), das B i s t u m Essen (19, 72), das Erzbistum Paderborn (16, 90), die Evangelische Kirche i m Rheinland (2, 82). Die Gesellschaft befindet sich jetzt i n L i q u i d a t i o n (Beteiligungen des Bundes 1973, S. 374/375). 1 Vgl. etwa Gunter Kisker, Kooperation, 154 - 158, insb. die Nachweise i n F N 543. S t r i k t ablehnend etwa Theodor Maunz, Staatsrecht, §25111.9. (S. 220) : Die Selbstkoordinierung der Länder rechtfertige kein Eingreifen des Bundes; ebenso, dergl., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 73/74; A r t . 59 (1964) R N 43. 2 BVerfGE 12, 205-264 (252); Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) RN65, der eine analoge Anwendung von A r t . 32 Abs. 3 G G ablehnt. 3 Vgl. oben § 17. — Z u m Doppelbund-Modell (Etwa: Hans Dichgans, V o m Grundgesetz zur Verfassung, 1970, S. 121 ff.): Gunter Kisker, Kooperation, 296 - 298. 4 Vgl. Frido Wagener, Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, i n : Festschrift f ü r Werner Weber, 957 - 977 ; ders., System einer integrierten E n t wicklungsplanung i m Bund, i n den Ländern und i n den Gemeinden, 144 - 154; v. Mangoldt/Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . 2. c) (S.2575): Verbot bundestangierender Länder-Kooperation. 5 Josef Kölble, Bildungs- und Forschungsförderung als Aufgabe von B u n d u n d Ländern, D Ö V 1965, 7 6 - 7 8 (77); ders., Bundesaufgaben, 64. β Gunter Kisker, Kooperation, 154- 158; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 56 - 59. Ohne M i t w i r k u n g des Bundes ist der Staatsvertrag

17 Loeser

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§ 28 Mischverwaltung u n d Europäische Gemeinschaft § 28 Mischverwaltung und Europäische Gemeinschaft

B e t r a u t das Europäische Gemeinschaftsrecht n a t i o n a l e I n s t a n z e n m i t seiner A u s f ü h r u n g , so r i c h t e t sich die A u f g a b e n v e r t e i l u n g i n d e r B u n d e s r e p u b l i k z w i s c h e n B u n d u n d L ä n d e r n nach d e n a l l g e m e i n e n f ö d e r a t i v e n Z u s t ä n d i g k e i t s r e g e l n ( A r t . 30, 83 ff., 104 a ff. G G ) des G r u n d g e setzes 1 . F ä l l t d i e v e r w a l t u n g s t e c h n i s c h e D u r c h f ü h r u n g v o n s u p r a n a t i o n a l e n M a ß n a h m e n v o r n e h m l i c h i n d i e V e r w a l t u n g s p h ä r e des B u n d e s , so b a h n t sich m i t z u n e h m e n d e r V e r d i c h t u n g des Gemeinschaftsrechtes eine V e r s c h i e b u n g d e r V e r w a l t u n g s a u f g a b e n a u f d i e L ä n d e r a n 2 . Beispielsweise o b l i e g e n d e n L a n d e s e x e k u t i v e n d i e A n e r k e n n u n g v o n D i p l o m e n s o w i e K o o r d i n i e r u n g s m a ß n a h m e n gemäß A r t . 57 E W G V , die A n g l e i c h u n g v o n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n ( A r t . 100 E W G V ) 3 u n d die Subventionsvergabe i m Rahmen v o n Erzeugerbeihilfen 4 u n d S t r u k zwischen Bayern u n d Baden-Württemberg über die landesplanerische Z u sammenarbeit Wertheim/Lindau v o m 31. März 1973 (Süddeutsche Zeitung v o m 2. A p r i l 1973, S. 15) geschlossen worden. Eine (allerdings parlamentarische) M i t w i r k u n g erfolgte bei der Übertragung des niedersächsischen Neuwerk auf Hamburg (Hans Peter Ipsen, Hamburgisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, 14; Heinrich Körte, Verfassung u n d V e r w a l t u n g des Landes Niedersachsen, 85 - 89). Die Neugliederung des Bundesgebietes ist ausschließliche Bundesangelegenheit, die nicht einmal die Beteiligung des Bundesrates erfordert (Art. 29 GG; BVerfGE 13, 73 f.). U m so mehr ist eine Mitsprache bei hoheitsverschiebenden Maßnahmen einzelner Länder geboten. — Johannes Depenbrock, Uberregionale Länderaufgaben — ein Prüfstein des Föderalismus, i n : Rechtsfragen der Gegenwart, 1972, S. 37 - 6 7 ; Fritz Rietdorf, Die Neuordnung des Bundesgebiets — eine Eixstenzfrage des föderativen Systems, D Ö V 1974, 2 - 6 ; Werner Weber, Z u m Bericht der Sachverständigen-Kommission f ü r die Neugliederung des Bundesgebiets, DÖV 1974, 14/15; Ulrich Scheuner, Eine zweckrationale Gestaltung der föderalen Ordnung, D Ö V 1974, 1 6 - 2 0 ; Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, V V D S t R L 31 (1973) 22. — Vgl. A r t . 107 ÖB. — VG. 1 Hans Peter Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 9/26 (S. 220) ; Manfred Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften i m innerstaatlichen Bereich, 1969, S. 209 -224 (211/212); Paul Otto Schmitz, Die Durchführung des gemeinschaftlichen Landwirtschaftsrechtes i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : Gemeinschaftsrecht u n d nationale Rechte (Kölner Schriften zum Europarecht, Bd. 13), 1971, S. 38/39; Ernst Wohlfahrt, Anfänge einer europäischen Rechtsordnung u n d i h r Verhältnis zum deutschen Recht, JJb. 3 (1962/63) 241 -275; Kay Petersen, Die innerstaatliche Finanzverantwortung für kostenverursachende Maßnahmen der EG, DVB1. 1975, 291 - 295. — Die Bundesregierung (BT-Drucks. V/4002, S. 15) ist der Auffassung, es könne sich n u r u m eine entsprechende Anwendung der grundgesetzlichen Vollzugsnormen handeln.

2 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 189/190; Volkmar Götz, Europäisches Recht u n d deutsches Recht, Die Getreidemarktorganisation als Beispiel, J Z 1963, 265 - 270 (267) ; Georg Holch, Der deutsche Bundesrat zur Rechtsetzung der EWG, Europarecht, 1967, 217-228. 3 Vgl. Hans von der Groeben / Hans von Boeckh / Jochen Thiesing, K o m mentar zum EWG-Vertrag, 2. Auflage, 1974, S. 490 ff., 1275 ff. 4 Verordnung Nr. 159/66/EWGR v o m 25. Oktober 1966 (EG-Amtsbl. 3286/66).

§ 28 Mischverwaltung u n d Europäische Gemeinschaft

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turmaßnahmen 5 . Den Rechtsstatus eines gemeinschaftlichen Unternehmens (juristische Person europäischen Rechts) besitzen etwa das Kernkraftwerk Grundremmingen und das Kernkraftwerk Obrigheim GmbH 6 . Der Bund steht als Mitglied der Europäischen Gemeinschaft dieser gegenüber zwar i n der Pflicht, Gemeinschaftsrecht i n der Bundesrepublik verwaltungsmäßig umzusetzen, gerät aber nach grundgesetzlicher Vollzugsspaltung i n die Gefahr, von der nationalen Steuerung des supranationalen Normengefüges ausgesperrt zu werden 7 . Einbruchsstelle für diesen Widerspruch zwischen europäischer Verantwortung und innerstaatlicher Lenkungsbefugnis ist der die föderative Teilung der Staatsverwaltung negierende A r t . 24 Abs. 1 GG, der als tragende Verfassungsentscheidung zugunsten einer Integration in überstaatlichen Einrichtungen innerstaatliche Organisationsprinzipien vernachlässigt 8 . Friktionen treten insbesondere dadurch auf, daß der Bund gegenüber der Gemeinschaft gehalten ist, globale Politiken der Wirtschaft, Währung, sozialen Leistung und des Verkehrs binnenstaatlich zu v e r w i r k lichen, er aber nach dem Organisationsstatut des Grundgesetzes gleichzeitig verpflichtet ist, diesen Auftrag teilweise an die regelmäßig kaum steuerbaren (Art. 84 Abs. 5 GG) Landesexekutiven weiterzureichen. Der Hinweis, daß die Landesverwaltungen auch i n Ausführung des Gemeinschaftsrechts unter dem Eid der Bundestreue 9 stehen, h i l f t praktisch nicht weiter. Denn auf der Basis einer bündischen Generalklausel läßt sich schwerlich eine konkrete Politik durchsetzen 10 . Es ist deshalb vielmehr anzuerkennen, daß der Vollzug supranationalen Rechtes aus dem föderativen Regelungsmodell des Grundgesetzes als atypisch herausfällt 11 . Das „Phänomen einer alle abgezirkelten Zuständig5 Verordnung Nr. 1975/69/EWGR v o m 6. Oktober 1969 (EG-Amtsbl. Nr. L 252/1). 6 A r t . 45 ff. des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Christian Runge, Einführung i n das Recht der Europäischen Gemeinschaften, 2. Auflage, 1975, S. 133/134). — I n diesen Zusammenhang gehören auch die Europa-Schulen (Europa-Kolleg i n Brügge). 7 BT-Drucks. V/4002, S. 15; Manfred Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften i m innerstaatlichen Bereich, 211/212; Gunter Kisker, Kooperation, 128 ff. 8 Hans Peter Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 2/4 ff.,12 (S. 55); a. A. etwa Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 24 (1964) R N 1 8 : A r t . 24 GG sei keine offene Flanke für die föderalistischen Strukturen. Hamann/Lenz, 108: Die Demokratie dürfe nicht m i t dem Integrationshebel des A r t . 24 Abs. 1 G G aus den Angeln gehoben werden u n d auf dem A l t a r einer eurokratischen Wirtschaftsunion geopfert werden. 9 Vgl. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Leibholz / Rinck, A r t . 20 R N 4 - 9 g (S. 458 - 465). 10 Dazu etwa BVerfGE 6, 309 - 367 (361/362). 11 BT-Drucks V/4002, S. 15/16; Josef Kölble, Bundesaufgaben, 42, 49; Kay Petersen, Die innerstaatliche Finanzverantwortung, DVB1. 1975, 291 -295; Hans Eberhard Birke, Die deutschen Bundesländer i n den Europäischen Gemeinschaften, 1973, S. 116 ff., 125. 17*

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§ 29 Mischverwaltung u n d Völkerrecht

k e i t e n ü b e r s p i e l e n d e n I n t e r d e p e n d e n z . . . a u f der europäischen E b e n e " 1 2 b e d a r f eines das M a ß d e r A r t . 84 A b s . 5 u n d 85 A b s . 3 G G ü b e r s t e i g e n den Steuerungsventils i n Gestalt v o n w i r k s a m e n Bundes-Direktionsbefugnissen u n d u n t e r U m s t ä n d e n v o n i n s t a n z i e l l e n B u n d - L ä n d e r V e r s c h r ä n k u n g e n 1 3 k r a f t N a t u r der Sache 1 4 . N i c h t u n e r w ä h n t s o l l schließlich b l e i b e n , daß m i s c h v e r w a l t u n g s ä h n l i c h e I n g e r e n z e n 1 5 der Gemeinschaftsorgane gegenüber d e n V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n der M i t g l i e d e r s t a a t e n (Supranationale Mischverwaltung) z u r E f f e k t u i e r u n g des A u f s i c h t s m i t t e l s gemäß A r t . 169 A b s . 1 E W G V 1 6 derzeit G e g e n s t a n d e i n e r k o n t r o v e r s e n D i s k u s s i o n g e w o r d e n sind17. § 29 M i s c h v e r w a l t u n g u n d V ö l k e r r e c h t A u f der E b e n e des V ö l k e r r e c h t s w e r f e n staatengemeinschaftliche Verwaltungsunionen 1 u n d m e h r s t a a t l i c h koordinierte Verwaltungsentscheidungen 2· mangels ausdrücklicher dem grundgesetzlichen T y p e n k a t a l o g v e r g l e i c h b a r e r V e r b o t s n o r m e n k e i n e besonderen o r g a n i s a t i o n s rechtlichen Probleme auf 3. 12 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 190. Vgl. auch Hans Peter Ipsen, Als Bundesstaat i n der Gemeinschaft, i n : Festschrift für Walter Hallstein, 1966, S. 248 - 265, der von einer Landesblindheit der Gemeinschaften spricht. 13 Deutlich zeigen die der Bundesanstalt für den K r a f t v e r k e h r eingeräumten, weit über A r t . 87 Abs. 3 GG hinausreichenden Befugnisse aus der Verordnung Nr. 11 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft v o m 1. August 1961 (BGBl. I 1153), daß die normalen Bundesingerenzen (Art. 83 ff., 87 GG) keine genügenden Lenkungsinstrumente vermitteln, a. A. ManfredZuleeg u n d Paul Otto Schmitz i n den i n F N 1 genannten Arbeiten. 14 Vgl. § 17. 15 Allgemeine Weisungsrechte, Einzelweisungsrechte. 16 A r t . 169 betrifft die Aufsichtsklage, die die Kommission zum Gerichtshof erhebt, wenn nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen den E W G - V e r t r a g verstoßen hat (v. d. Groeben / v. Boeckh / Thiesing, Kommentar zum EWG-Vertrag, Bd. 2, 1974, S. 189/190. 17 Vgl. Hans-Werner Rengeling, Nationaler Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht: Die Gemeinschaftskompetenzen, Europarecht, 1974, S. 216 bis 237 (235 F N 126). A n e r k a n n t ist lediglich das Auskunftsrecht der K o m mission (Art. 213 EWGV). ι Die bekanntesten administrativen Staatenvereine sind der Weltpostverein (1874), der Allgemeine Telegraphenverein (1865; heute als Internationale Fernmeldeunion w i e der Weltpostverein eine Spezialorganisation der V e r einten Nationen) sowie der Office International du Vin. 2 Vgl. etwa das Londoner Protokoll betreffend die Besatzungszonen i n Deutschland u n d die V e r w a l t u n g von Groß-Berlin v o m 12. September 1944 sowie das Potsdamer A b k o m m e n v o m 2. August 1945 (Abgedruckt bei Ingo v.Münch, Dokumente des geteilten Deutschland, 1. Band, 1968, S. 2 5 - 2 7 ; 32 - 43). 3 Karl Zemanek, i n : A l f r e d Verdroß, Völkerrecht, 5. Auflage, 1964, S. 597 ff.; Ignaz Seidl-Hohenveldern, Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der Supranationalen Gemeinschaften, 2. Auflage, 1971, S. 31 ff., 91 ff.

§ 29 Mischverwaltung und Völkerrecht D e r Völkerrechts-Verkehr des Bundes u n d der L ä n d e r f ü h r t aber i n n e r s t a a t l i c h betrachtet z u erheblichen Z u s t ä n d i g k e i t s k o m p l i k a t i o n e n , da die verfassungsrechtliche B e f u g n i s z u v ö l k e r r e c h t l i c h e n A k t i v i t ä t e n des Zentralstaates u n d der G l i e d s t a a t e n u n d die grundgesetzliche A u s f ü h r u n g s k o m p e t e n z r e g e l m ä ß i g n i c h t deckungsgleich s i n d u n d deshalb b i n n e n s t a a t l i c h zwischen den f ö d e r a t i v e n P a r t n e r n k o o r d i n i e r t w e r d e n müssen 4 . Z u m anderen k l a f f t a u f d e m S e k t o r der a u s w ä r t i g e n A l l e i n z u s t ä n d i g k e i t 5 der L ä n d e r die N o t w e n d i g k e i t der Bundesaufsicht w e g e n der z e n t r a l s t a a t l i c h e n V e r a n t w o r t u n g f ü r die A u s w ä r t i g e G e w a l t i n der B u n d e s r e p u b l i k u n d der M a n g e l an S t e u e r u n g s i n s t r u m e n t e n gegenüber d e n L ä n d e r n auseinander 6 . I m U m k r e i s der M i s c h v e r w a l t u n g s i n d n i c h t d i e p a r l a m e n t a r i s c h e n M i t w i r k u n g s r e c h t e 7 , sondern d i e e x e k u t i v i s c h e n K o o r d i n a t i o n s m e c h a n i s m e n zwischen den f ö d e r a t i v e n V e r w a l t u n g s p a r t n e r n bedeutsam. Grundgesetzlich vorgesehen ist die Anhörung 8 der L ä n d e r b e i l a n d e s b e r ü h r e n d e n B u n d e s - S t a a t s v e r t r ä g e n u n d Regier u n g s a b k o m m e n ( A r t . 32 Abs. 2 GG) sowie d i e Zustimmung 9 der B u n desregierung b e i d e m Abschluß v o n L a n d e s v e r t r ä g e n m i t a u s w ä r t i g e n Staaten ( A r t . 32 A b s . 3 GG). I m p r a k t i s c h e n D e t a i l ist die v e r w a l t u n g s mäßige B e t e i l i g u n g des f ö d e r a t i v e n P a r t n e r s b e i V e r t r ä g e n m i t ausw ä r t i g e n Staaten i m S p a n n u n g s f e l d der A r t . 32 u n d 59 G G w e n i g transparent geblieben10. 4 Z u den Einzelheiten vgl. Walter Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 109-114; 184- 190; Theodor Maunz, Staatsrecht, §3611. (S. 334 -337); ders., i n : Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 32 (1961) R N l O f f . und A r t . 59 (1961) R N 1, 43; Marlis Skumski, Die Beziehungen von Ländern eines Bundesstaates zu Auslandsstaaten unter besonderer Berücksichtigung gemeinsamer V e r waltung, Diss. Würzburg, 1971, S. 1 2 - 2 7 ; Friedrich J. Berber, Z u den föderalistischen Aspekten der „Auswärtigen Gewalt", i n : Festschrift f ü r Hans Nawiasky, 1956, S. 245 - 254. 5 Peter Seidel, Die Zustimmung der Bundesregierung zu Verträgen der Bundesländer m i t auswärtigen Staaten gemäß A r t . 32 I I I GG, 1975, S. 15 ff., 28, 68 - 72. Die Bayerische Staatsregierung ist i m Anschluß an Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) RN71, der Auffassung, Regierungs- und Verwaltungsabkommen seien (bundes-)zustimmungsfrei. β v. Mangoldt /Klein, A r t . 32, I I . - V I . (S. 775 - 794); BT-Drucks. V/4002, S. 16. 7 Dazu: W.(ilhelm) G.(rewe), AöR 77 (1951/52) 370 -372. 8 Theodor Maunz, i n : Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 2 0 - 2 2 . 9 Peter Seidel, Die Zustimmung der Bundesregierung, 65 ff. 10 Ekkehart Stein, Staatsrecht, 85/86; Hamann /Lenz, 422-425; Gerhard Hans Reichel, Die auswärtige Gewalt nach dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. M a i 1949, 1967, S. 151 ff.; Albrecht Randelzhofer, Innerstaatlich erforderliche Verfahren für das Wirksamwerden der von der Exekutive abgeschlossenen völkerrechtlichen Vereinbarungen, i n : AöR 1974, Beiheft 1 (IX. Int. Kongreß für Rechtsvergleichung i n Teheran), S. 1 8 - 3 8 ; Manfred Beer, Staatsverträge und Verwaltungsabkommen i m heutigen deutschen Staatsrecht, Diss. München, 1960, S. 109 ff.; 246 ff.; Jürgen Dreher, Die Kompetenzverteilung zwischen B u n d und Ländern i m Rahmen der Auswärtigen Gewalt nach dem Bonner Grundgesetz, Diss. Bonn, 1970, S. 3 ff. Eine eingehende Darstellung des gesamten Themenkreises findet sich

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§ 29 Mischverwaltung u n d Völkerrecht I. Das Lindauer Abkommen

Anlaß zu permanenten Auseinandersetzungen zwischen Theoretikern und Praktikern des Bundesstaatsrechtes hat insbesondere das Lindauer Abkommen 11 vom 23./25. Oktober 1957 - 14. November 1957 zwischen dem Bund und den Ländern gegeben. Unter Wahrung ihres Rechtsstandpunktes 12 übertrugen die Länder die ihnen i m Rahmen des A r t . 32 Abs. 3 GG zukommende Vertragsschlußkompetenz zur Ausübung auf den Bund. Die Ständige Vertragskommission der Länder 1 3 hält vornehmlich zur Durchsetzung von Landesinteressen bei K u l t u r abkommen 1 4 Gesprächskontakt zum Auswärtigen Amt. Für den Bereich der Abstimmung der Interessen von Bund und Ländern bezüglich des Erlasses von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften ist eine dem Lindauer Abkommen nachgebildete Absprache der Kramer (Heinsen)-Heubl-Kommission 15 erreicht worden 1 6 . I I . Verwaltungs- und Regierungsabkommen der Länder

A u f dem Gebiet ihrer Gesetzgebungszuständigkeit sind die Länder befugt, mit auswärtigen Staaten Verträge abzuschließen. Die Vertragsschlußkompetenz der Länder ist zur Gewährleistung der Bundesaufsicht über die Gesamtheit der auswärtigen Beziehungen i m Bundesstaate von der Zustimmung (Nihil obstat) der Bundesregierung abhängig (Art. 32 Abs. 3 GG) 1 7 . I n diesem Rahmen dürfen die Länder auch Verwaltungsund Regierungsabkommen i n kraft setzen, sind jedoch auch i n diesem Fall auf die Zustimmung der Bundesregierung angewiesen 18 . bei Dieter Blumenwitz, Der Schutz der innerstaatlichen Rechtsgemeinschaften beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge, 1972, S. 215 - 245. 11 Die Absprache ist abgedruckt bei Hans-Otto Bräutigam, Völkerrechtliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland i m Jahre 1957, ZauslöffRV 20 (1959/60) 116 F N 102, u n d Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 45 (S. 18/19). 12 Ziffer 1 der Absprache. 13 Ziffer 4 b) der Absprache. 14 Vgl.: BR-Drucks. 516/63, 381/66, 326/68. 15 Dazu ausführlich: Hans Eberhard Birke, Die deutschen Bundesländer i n den Europäischen Gemeinschaften, 62 - 64. ι 6 Diese parakonstitutionellen Zuständigkeitsverschiebungen als modus vivendi für zulässig halten: Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) RN45 (S. 17/18); Gerhard Hans Reichel, Die auswärtige Gewalt, 239; Hamann / Lenz, 423, da jeder Vertragsfall zwischen B u n d u n d Ländern koordiniert werden müsse. — a. A. etwa Hans-Uwe Erichsen, Staatsrecht, 153. Vgl. auch Wolfram Busch, Die Lindauer Vereinbarung u n d die Ständige Vertragskommission der Länder, Diss. Tübingen, 1969, S. 89 ff., 146 ff. 17 Walter Rudolf, Völkerrecht u n d deutsches Recht, 228 - 231. is BVerfGE 2, 347-380 (370); Luzius Wildhaber, Treaty-Making-Power and

I I . Verwaltungs- u n d Regierungsabkommen der Länder

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Dementsprechend wurden die Ubereinkommen zwischen den Regierungen des Freistaates Bayern und der Republik Österreich über den Alpweideviehverkehr 1 9 sowie zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Österreich und der Schweiz über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigungen vom 27. Oktober I960 2 0 mit Zustimmung der Bundesregierung geschlossen. Ohne Zustimmung erfolgten das Übereinkommen zwischen Bayern und Österreich über Ableitungen aus dem Rißbach-, Dürrach- und Walchenseegebiet vom 16. Oktober 195021 sowie das Abkommen zwischen Rheinland-Pfalz, dem Saarland und dem Großherzogtum Luxemburg über den Wiederaufbau und Unterhalt der Grenzbrücken vom 11. J u l i 195922. Streitbefangen war schließlich die Frage, ob die Bundesregierung zustimmungsbefugt zu dem Kehler-Hafen-Abkommen 23 war. I m Zuge der Rückgliederung des territoire de Kehl aus der Verwaltung des Präfekten des französischen Département Bas-Rhin i n das deutsche Hoheitsgebiet setzten die französischen Behörden einen Vertrag zwischen dem Lande Baden, das inzwischen i m Südweststaat untergegangen ist, und dem Etablissement public Port Autome de Strasbourg über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Kehler Hafens durch 24 . Einer Zustimmung durch die Bundesregierung bedurfte das Abkommen nicht, da Vertragspartner des Landes Baden nicht, auch nicht verdeckt 25 , ein auswärtiger Staat war 2 6 . Constitution, 1971, S. 306/307; Peter Seidel, Die Zustimmung der Bundesregierung, 6 8 - 7 2 ; Marlis Skumski, Beziehungen von Ländern (FN 4), 1 7 - 2 0 ; Schmidt-Bleibtreu / Klein, 399. — a. A. Theodor Maunz, Staatsrecht, § 36 I I . 3. c) (S. 337); ders., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) R N 7 1 (Vgl. F N 5). 19 Die Abkommen w u r d e n seit 1951 jährlich neu abgeschlossen; seit 1963 besteht eine Kündigungsfrist zum Ende eines Kalenderjahres. so BayGVBl. 1961, 237; Siegwin Süß, Die Internationale Gewässerschutzkommission für den Bodensee, B a y V B l . 1975, 632 - 635. 21 a. A. Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 32 (1961) RN71. Keiner Zustimmung bedurfte das Donaukraftwerk-Jochenstein-Abkommen v o m 13. Dezember 1952, da der B u n d selbst Vertragspartner war. 22 Einen genauen Eindruck über die Verwaltungsabkommen der Länder m i t auswärtigen Staaten v e r m i t t e l n Peter Seidel, Die Zustimmung der Bundesregierung, 164 - 168, und Marlis Skumski, Beziehungen von Ländern ( F N 4), 85-97. 23 Vgl. Willi Geiger, Föderalismus, 21/22; F.(riedrich) K.(lein), Der Kehler Hafenvertrag, AöR 77 (1951/52) 373 - 375. 24 Z u den Einzelheiten vgl. BVerfGE 2, 348 - 364. 25 Der Port Autonome ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts unter unmittelbarer Staatsaufsicht. 26 BVerfGE 2, 372 - 375. — E i n Instrument innerstaatlicher Kooperation i m österreichischen Verfassungsrecht stellt jetzt A r t . 15 a ÖB.-VG. zur V e r fügung (Peter Pernthaler / Fried Esterberg, Uber die Durchführung der Rheinregulierungsverträge i n der innerstaatlichen Rechtsordnung, JB1. 1975, 301 -306; Felix Ermacora, Bundesverfassungsnovelle 1974, JB1. 1975, 22-30, 27 - 30; ders., i n : JöR 24 (1975) 135 - 191, 158 - 160).

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§ 29 Mischverwaltung u n d Völkerrecht I I I . Repräsentation des Bundes

Die Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Ausland obliegt den Organen und der Exekutive des Bundes 27 . Föderalistische Friktionen können dann auftreten, wenn der Repräsentant des Bundes i n der Abgabe von Sacherklärungen gegenüber dem auswärtigen Staat nicht von dem Zentralstaat, sondern i m bundesstaatlichen Innenverhältnis von den einzelnen Ländern legitimiert wird. Dieses Auseinanderfallen von Repräsentationsfunktion des Bundesvertreters i m Außenverhältnis i m Völkerrechtsverkehr und der binnenstaatlichen Entscheidungsmacht des als Sprachrohr der Länder auftretenden Bundesfunktionärs ist insbesondere i n der Auslandskulturarbeit festzustellen 28 . Der Deutsch-Französische Freundschaftsvertrag vom 22. Januar 1963 sieht unter anderem regelmäßige Zusammenkünfte der zuständigen Behörden beider Staaten vor, um die bilaterale Jugendarbeit zu intensivieren. I n diesem Rahmen t r i f f t sich der französische Erziehungsminister mit „derjenigen Persönlichkeit, die auf deutscher Seite benannt wird, um die Ausführung des Programms der Zusammenarbeit auf kulturellem Gebiet zu verfolgen" 2 9 . Dieser Bundesbeauftragte für die Zusammenarbeit auf auslandskulturellem Gebiet ressortiert innerstaatlich betrachtet i n seiner verfassungsrechtlichen Stellung zur Landesebene. Er ist ein Landesbeamter 30 , der für seine Repräsentationsaufgaben der Zustimmung der Bundesregierung und der Koordination mit dem Auswärtigen A m t bedarf 3 1 . Materiell gesprochen nimmt er auf den Gebieten der Außenpolitik und Repräsentation Aufgaben des Bundes, i m Bereich des Kultus Angelegenheiten der Länder wahr. Der Bundesbeauftragte erhält somit eine eigenartige mischverwaltende Doppelstellung 32 . Durch seinen A r m handeln die Länder gewissermaßen 27 A r t . 32 Abs. 1, 59 Abs. 1 GG sowie k r a f t N a t u r der Sache (SchmidtBleibtreu / Klein, 390). 28 Vgl. die Klagen der Bundesregierung i n : BT-Drucks. V/4002, S. 16. Anschaulich w i r d diese Diskrepanz insbesondere bei Willi Geiger, Föderalismus, 23/24. 29 I. Nr. 3. a) des Vertrages. 30 E r w i r d durch die Kultusministerkonferenz bestellt. 31 I m einzelnen vgl. Willi Geiger, Föderalismus, 23 - 25 ; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 328 F N 14; Walter Rudolf, Probleme der auswärtigen K u l t u r v e r w a l t u n g , i n : Demokratie u n d Verwaltung, 25 Jahre Hochschule f ü r Verwaltungswissenschaften Speyer, 1972, S. 645-661; ders., i n : V V D S t R L 31 (1973) 120 - 122: Z w a r säßen die Länder wie Fafnir auf ihren (Kompetenz-) Schätzen, Auslandskulturarbeit würden sie indes mangels Equipierung gar nicht verrichten; Thomas Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 620 bis 622. 32 Vgl. auch den Beauftragten des Bundes und des Landes Niedersachsen für den Küstenschutz (Oben § 2 1 I V . 3.).

I V . Die A b t r e t u n g von Bundesgebiet

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ausgerüstet m i t gesamtstaatlicher A u t o r i t ä t i m v ö l k e r r e c h t l i c h e n V e r kehr für den B u n d 3 3 . I V . Die Abtretung von Bundesgebiet K o n t r o v e r s b e a n t w o r t e t w i r d schließlich d i e F r a g e nach d e r B e t e i l i g u n g d e r L ä n d e r a n der v o m B u n d v o r g e n o m m e n e n A b t r e t u n g v o n B u n d e s g e b i e t a n ausländische S t a a t e n 3 4 . D i e S t a a t s p r a x i s e i n i g e r L ä n d e r 3 5 u n d S t i m m e n i n der L i t e r a t u r 3 6 h a b e n die A u f f a s s u n g v e r t r e t e n , ü b e r eine bloße A n h ö r u n g des b e t r o f f e n e n L a n d e s h i n a u s sei dessen e i n v e r s t ä n d l i c h e M i t w i r k u n g i n F o r m v o n Z u s t i m m u n g s b e f u g nissen f ü r die A b t r e t u n g v o n B u n d e s g e b i e t , das j a auch g l e i c h z e i t i g L a n d e s g e b i e t sei, n o t w e n d i g . Sei n ä m l i c h die G e s e t z e s v e r t e i l u n g d e r maßgebliche Schlüssel f ü r die A b g r e n z u n g der V e r t r a g s g e w a l t i m I n n e r n zwischen B u n d u n d L ä n d e r n , so k o m m e den v o n der v o l l e n A b t r e t u n g s h o h e i t w e g e n A r t . 32 A b s . 1 G G ausgeschlossenen L ä n d e r n doch e i n M i t e n t s c h e i d u n g s r e c h t zu, da die L a n d e s g e b i e t s h o h e i t d i e Landesgesetzgebungszuständigkeit f ü r die A b t r e t u n g v o n L a n d e s t e r r i t o r i u m u m g r e i f e 3 7 . D i e R e g e l u n g d e r F o r m u n d des O r g a n s 3 8 der Z u s t i m m u n g sei d e r j e w e i l i g e n L a n d e s v e r f a s s u n g ü b e r a n t w o r t e t 3 9 . Eine Ausnahme v o n der notwendigen Landeszustimmung ergriffe lediglich den F a l l unbedeutender Grenzberichtigung 40. 33 Willi Geiger, Föderalismus, 23, weist darauf hin, daß eine vergleichbare Rechtslage bei der „Ausführung" des Reichskonkordates eingetreten ist. Das Konkordat n i m m t den B u n d als nachgefolgten Vertragspartner i n die Pflicht. Der Vollzug des Konkordats ist den Ländern anheimgestellt, die jedoch ihrerseits durch ihre Organe für die den B u n d treffende völkerrechtliche Verpflichtung einzustehen haben. Die Bundesregierung hält dies f ü r eine verfassungsrechtliche Strukturschwäche (BT-Drucks. V/4002, S. 16). Die Schwierigkeit einer Lösung liegt aber darin begründet, daß es k a u m gelingen w i r d , dem B u n d i n der Auslandskulturverwaltung mehr Entscheidungsspielraum an die H a n d zu geben, ohne daß er nicht v i a Auslandskompetenz auch die I n n e n k u l t u r v e r w a l t u n g i n den G r i f f n i m m t . 34 Vgl. Gerhard Hans Reichel, Die auswärtige Gewalt nach dem G r u n d gesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, S. 263 - 268. 3 5 I m Anschluß an A r t . 78 Abs. 3 W R V hat das L a n d Baden-Württemberg der A b t r e t u n g der Exklave Verenahof an die Schweizerische Eidgenossenschaft ausdrücklich zugestimmt (Heinz Schlenker, Rechtsfragen zum DeutschSchweizerischen Grenzbereinigungsvertrag, Bad.-Württ. VB1. 1967, 177/178). 36 Vgl. etwa Hermann Soell, Verfassungsrechtliche Probleme bei der Abtretung von Bundesgebiet, AöR 95 (1970) 423 - 448. 57 Eingehende Begründung bei Hermann Soell, ebd., S. 436 - 445. Vgl. auch Theodor Maunz, Staatsrecht, § 3 I. 4. (S. 17). 38 I n Frage kommen: Landesregierung, Landtag, Plebiszit, K o m m u n a l organe (Hermann Soell, ebd., S. 445 - 448). 39 Gerhard Hans Reichel, ebd. (FN 34), S. 266 - 268. — Misch Verwaltungen können n u r dann auftauchen, wenn das Landesverfassungsrecht exekutivische Ingerenzen eröffnet. 4 0 Rudolf Bernhardt, Der Abschluß völkerrechtlicher Verträge i m Bundesstaat, 1957, S. 196. — I n der Praxis haben sich Baden-Württemberg, Hessen

266

§ 29 Mischverwaltung u n d Völkerrecht

Die Staatsgewalt ist in der Bundesrepublik sowohl hinsichtlich der Aufgabenfelder als auch des Gebietes föderativ und abschließend verteilt. Ein Verzicht auf die Hoheitsgewalt eines Teilgebietes der Bundesrepublik greift daher sowohl i n die Gebietshoheit des Bundes als auch des betroffenen Landes ein. Nur für den Fall innerstaatlicher HoheitsUmschichtungen zwischen mehreren Ländern (Neugliederung) schließt A r t . 29 GG i m Bund-Länder-Maßstab 4 1 die Mitsprache des einzelnen Landes aus, das ohnehin i n seinem Bestand nicht unantastbar ist 4 2 . Der Verzicht auf Gebietshoheit des Bundes und eines Landes gegenüber einem auswärtigen Staat ist binnenstaatlich gesehen jedoch nur jeweils durch den föderativen Verband zulässig, dem diese Staatsgewalt gebührt. Die Abtretung von Bundesgebiet erfordert deshalb eine Einvernahme von Bund und gebietsbetroffenem Land. Die äußere Verwaltung i n der Bundesrepublik formiert sich als ein Brennspiegel der national geteilten Verwaltungen, der die sauber getrennt einfallenden Materien bricht, umlenkt und i n eigenartig verschachtelten und gebündelten Strukturen zurückwirft.

u n d Niedersachsen ausdrücklich für Zustimmungsrecht der Länder eingesetzt (177. Sitzung des Bundesrats v o m 24. M a i 1958, Sten.Ber. 659; 259. Sitzung des Bundesrats v o m 21. J u n i 1963, Sten.Ber. 136). 41 Anders i m Land-Länder-Maßstab: A r t . 29 Abs. 7 GG. 42 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 29 (1970) R N 6, 7.

Dritter Teil

Rechtspolitischer Teil § 30 Entwicklungstendenzen der Mischverwaltung Die „unbändige vitale Kraft des Politischen" (Werner Weber) hat die dualistischen föderativen Verwaltungsblöcke des Grundgesetzes der ersten Stunde in ein kaum mehr überschaubares funktionelles und institutionelles Kommunikationsfiligran verwoben. Ideenreichtum der Beziehungslinien und Variationsbreite der Institutionsverflechtungen sind schwerlich auf das verfassungsrechtlich vorentworfene Verwaltungssystem und seine Implementierungen zu abstrahieren. M i t Rücksicht auf das verwirrende B i l d der durch die Mischverwaltung verschärften Verwaltungskomplikationen i n der Bundesrepublik fiele es leicht, in den Chor derjenigen einzustimmen, die das Urteil Friedrich Karl Viaions 1 für richtig halten: „Eine Zentralverwaltung kann gut sein, eine dezentralisierte Wahrnehmung der Aufgaben mit Bezirks- und Ortscharakter ist immer gut, eine Mischverwaltung ist nie gut ." Das Entflechtungsmodell der gemischten Bund-Länder-Verwaltung dieses Standpunktes besteht darin, alle die Trennung der Zuständigkeitsräume von Bund und Ländern beeinträchtigende Aufgabenfälle i n die Hand eines föderativen Partners zu legen. Die 32 Grundgesetznovellen seit 1949 haben gezeigt, daß sich die Auflösung der Verfilzung zwischen den Bundes- und Landesverwaltungshierarchien, dem Verständnis des Föderalismus aus dem 19. Jahrhundert als Rite de passage folgend 2 , in jedem Fall i n den Dienst der Stärkung der Zentralstaatsgewalt gestellt hat. Steht „Das Problem der Revision und einer Totalrevision des Grundgesetzes" 3 und seiner Bundesstaatlichkeit nicht zur 1

Haushaltsrecht, 455. Föderalismus als der kranke M a n n des deutschen Staatsrechts (Vgl. die Angaben bei Walter Leisner, Föderalismus als kooperativer Dialog, ZRP 1969, 1 4 - 16; Klaus v. Beyme, Föderalismus, i n : Sowjetsystem u n d demokratische Gesellschaft, Band 2, 1968, Sp. 558). 3 So der T i t e l eines Beitrags von Werner Weber, i n : Festgabe f ü r Theodor Maunz, 1971, S. 451 - 476. Vgl. auch dens., Die Bundesrepublik u n d ihre Verfassung, DVB1. 1969, 413-419; Klaus Stern, Totalrevision des G r u n d gesetzes, i n : Festgabe für Theodor Maunz, 391 -414 (408/409). 2

§ 30 Entwicklungstendenzen der M i s c h e r w a l t u n g

Debatte, so läßt sich nicht leugnen, daß die ganz rigide und zuweilen selbstmörderische 4 Weigerung der Länder, mit dem Bund gemeinsame Formen der Verwaltung zu entwickeln, die Verfassungswirklichkeit einen mächtigen Schritt der einheitsstaatlichen Verwaltungsformation nähergebracht hat 5 . Der Umbildungsprozeß, dem sich die moderne Verwaltung augenscheinlich vornehmlich seit der Finanzreformnovelle unterzieht 6 , kann von den „Verwaltungstypen" des Grundgesetzes nicht aufgefangen werden. Das Festschreiben der überkommenen Verwaltungsformen und der föderativen Kooperationsspielräume droht das alte System zu sprengen 7 . Gleichwohl dürfen i m Trend einer modischen Partizipationseuphorie unter der Flagge des Kooperativen Föderalismus die Augen nicht vor der Tatsache verschlossen werden, daß nur einige wenige, jedoch immer wiederkehrende und sich gegenseitig eskalierende Konfliktsituationen zwischen den Verwaltungen von Bund und Ländern Mischverwaltungen erfordern. Mitentscheidende 8 Kooperationformen sind jedoch überall da ausgeschlossen, wo die Alleinentscheidung durch die weiterentwickelte föderative Verfassung und ihren weiterfließenden Abgrenzungen der mutierenden Aufgabenfelder zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten einem föderativen Partner zugewiesen ist. Danach werden mischverwaltende Überlappungen i m täglichen Verwaltungsgeschäft der Bundes- und Landesbehörden die seltene, aber i m Einzelfall wichtige, Ausnahme bleiben 9 . Das föderalistische Strukturprinzip der Verwaltung nach dem Grundgesetz gebietet, die Aufgabenwahrnehmung 4

Vgl. Theo Sommer, Selbstmord des Föderalismus, i n : Die Zeit, 1969, Nr. 6 v o m 7. Februar 1969. Praktische Beispiele finden sich i n § 22 I I . 3. c) (1) F N 272. Die Weigerung Bayerns, auf dem Gebiete des Bundesgrenzschutzes m i t dem B u n d zu kooperieren (Akzentuiert vorgetragen durch den Staatssekretär i m Bayerischen M i n i s t e r i u m des I n n e r n Dr. Heubl, Föderalismus als Modell für Staat und Gesellschaft von morgen, i n : Politische Studien, 1972, S. 227 - 236), hat dem B u n d umfängliche Alleinkompetenzen (Vgl. § 4 III.) i n die H a n d gespielt. 5 Werner Weber, Revision (FN 3), 474; Konrad Hesse, Bundesstaat, 14 ff.; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 17 - 62. — Diskussionen zur weiteren Verschiebung von Verwaltungskompetenzen auf den B u n d ranken sich u m die Stichwörter Umweltschutz, Sicherheit u n d Planung. 6 Vgl. vor allem Josef Kölble, Bundesaufgaben, 41 - 80. Die Auffassung Werner Thiemes, Föderalismus i m Wandel, 1969, S. 51, bei der Ausbildung von Misch Verwaltungstypen sei seit 1962 eine Konsolidierung eingetreten, hat sich für die Folgezeit nicht bewahrheitet. 7 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 181, 200; ders., Fondsverwaltung, 52; v. Mangoldt ! Klein, Vorb. zum V i l l a . Abschnitt, I V . (S. 2272 - 2277). Vgl. auch Klaus Stern, Föderative Ordnung, 1 5 - 4 0 ; Heinz Lauf er, Föderalismus, 152 - 156. 8 Z u den unterstützenden Kooperationsformen vgl. § 11 I I I . 3. und § 23. 9 Theodor Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 83 (1961) R N 3 8 ; Arnold Köttgen, Mischverwaltung, D Ö V 1955, 485 - 492.

§ 30 Entwicklungstendenzen der M i s c h e r w a l t u n g

269

zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten dort zu trennen, wo eine Trennung von der Sache her möglich ist. Die Dynamik der tatsächlichen Notwendigkeiten 1 0 hat für bestimmte Verwaltungsbereiche und politische Einzelfälle die grundgesetzliche, bundesgesetzliche, vereinbarte oder nur stillschweigend geduldete Mischverwaltung weithin sichtbar verdichtet. Einen Uberblick über diese Ballungsräume vermittelt der freilich auf völlige Bundesübernahme zielende Entwurf eines Flurbereinigungsabkommens 11 . Stichwortartig seien als Mischverwaltungszonen 12 genannt: Wirtschafts-, K o n j u n k t u r - und Finanzpolitik, Sozialpolitik, Raumordnungs- und Verkehrspolitik, Katastrophenverwaltung, auslandswirkende und auslandsberührende Verwaltung, Energiesicherung und Umweltschutz. Diese Aufgabenfeider werden jeweils teilweise, nach zuweilen jäh verlaufenden föderativen Demarkationslinien geschieden, von den Verwaltungen von Bund oder Ländern bewirtschaftet. Verwaltungspraktisch lassen sich Querschnittsentscheidungen und übergreifende Richtlinienvorgaben i n diesen zumeist erst nach Inkrafttreten des Grundgesetzes konkret formierten Verwaltungskomplexen 1 3 nicht juristischtechnisch rein i n Landes- oder Bundeszuständigkeiten zergliedern. I m Lichte der Verfassung als sich stetig fortentwickelnder Entwurf praktischer Lebensbewältigung sucht die Mischverwaltung den Kompromiß und dient als einziger Ausweg zwischen der Scylla gekünstelter, brüchiger, ineffektiver und aufwendiger Doppelverwaltung und der Charybdis einheitstaatlich totaler Zusammenlegung der Verwaltungen i n Bund und Ländern. Die Mischverwaltung versteht sich unter dieser Voraussetzung als sachgerechte Ordnung eines einheitlichen Wirklichkeitsbereiches 14 . Der „juristische Stellungskrieg" 1 5 zwischen Bund und Ländern, bei dem der Sieger jeder Schlacht ohnehin von Anfang an feststeht, um die totale Kompetenz eines Sachgebiets, die Bedrohung der Lebensgrundlage der Länder durch das Abpflügen von Verwaltungshoheit 1 6 und das 10 Franz Josef Strauß, BT-Sten.Prot. V/19149; Wilhelm Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben, 15; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, DVB1. 1972, 701 bis 712 (708/709). 11 Josef Kölble, Bundesaufgaben, 51; Begründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucks. V/2861, Ziffer 76. Vgl. § 11IV. 13 Heinz-Peter Rill, V V D S t R L 31 (1973) 89; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 331 - 338. 14 Werner Weber, Grundgesetz u n d Verkehr, 8 - 1 6 ; ders., Spannungen u n d Kräfte, 304-306; Klaus Lange, Verkehr, 43 ff.; Harald Bogs, Sozialversicherung, 264-267; Josef Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, 1 7 - 6 2 ; ders., Bundesaufgaben, 41 - 80. is Ulrich Scheuner, Wandlungen i m Föderalismus der Bundesrepublik, D Ö V 1966, 519.

§ 30 Entwicklungstendenzen der Mischerwaltung

stetige Abbröckeln der bündischen Verfassungselemente, läßt sich nur dadurch vermeiden, daß die Länder ihren intransigenten Versuch aufgeben, den alten Bundesstaatsgedanken der abgekapselten und isolierten föderativen Exekutivbereiche festzuschreiben. Jeder weitere Verlust von Landesverwaltungszuständigkeiten an den Bund droht den Verwaltungsföderalismus i n der Bundesrepublik zur leeren Hülse zu erstarren. Die Mischverwaltung als Alternative zur „entschädigungslosen" Uberführung einer Verwaltungsmaterie i n die ausschließliche Kompetenz des Bundes böte die Chance einer Mitsprache und Mitentscheidung der Länder. Parallel mit der Verlagerung von exekutivischen Entscheidungsbefugnissen auf den Bund verläuft der Zug zum autoritären Staat durch Zentralisierung 1 7 . Die Retardierung staatlicher Entscheidungsprozesse durch verfahrensmäßige Beteiligungen insbesondere föderativer Verwaltungsträger ist notwendige Voraussetzung für eine diskutante Umschichtung der tragenden Entscheidungskriterien. Damit eröffnet sich erst ein wirksamer Mitsteuerungsansatz durch die Verfahrensbeteiligten selbst und über die Medien für die Verfahrensbetroffenen 18 . Föderative Partizipation erweist sich so als gewaltenteilende K r a f t 1 9 . Die „ j a immer und immer wieder . . . i m Bundesrat" 2 0 als unzulässig kritisierte Mischverwaltung erhält i m Bereich jener Aufgabenfeider, die Bund und Länder wegen der von einander abhängigen, jedoch föderativ isolierten Entscheidungsbefugnisse je i n ihrer Vereinzelung i n den grundgesetzlich abgezirkelten Verwaltungstypen nicht erfüllen können, die Funktion eines missing link i m Bund-Länder-Verwaltungsgefüge zur Koordinierung gesamtstaatlich bedeutsamer Entscheidungen 21 . Die Mischverwaltung ist i n der Lage, dem Prozeß der Erosion des bundesstaatlichen Gefüges wirkungsvoll Einhalt zu gebieten 22 . 16

Vgl. die Ausführungen des Abgeordneten Kreth vor dem Reichstag, i n : Sten.Ber. des Dt.RT. v o m 3. M a i 1912, S. 1683. 17 Jürgen Seifert, Grundgesetz u n d Restauration, 1974, S. 43; Kenneth C. Wheare, Föderative Regierung, 350: Das Hauptproblem liege nicht einmal i n der Übertragung neuer Zuständigkeiten, sondern i n der immer intensiveren Wahrnehmung der zugewiesenen Gebiete durch die Zentralregierungen. is Thomas Ellwein, Regierungssystem, 6 2 - 7 0 ; 471 -481; Albrecht Nagel, Politische Entscheidungslehre, Band I : Ziellehre, 256 - 258 u n d passim. ι» Vgl. § 10. 20 Vgl. die Angaben i n : B V e r w G E 42, 282. 21 Arnold Köttgen, JöR 11 (1962) 187/188, glaubt, daß die politische E n t eignung der Länderverwaltungen durch den Verlust eigener Ermessensräume i m Ergebnis bedeutungsvoller sei, als der Grenzfall der völligen Ausschaltung der Landesexekutive. — Maßstab zulässiger Mischverwaltung k a n n das i n § 20 entwickelte Ablaufschema sein. 22 E i n nicht zu unterschätzender Störfaktor auch der Mischverwaltung zeigt sich jedoch darin, daß die öffentliche Verwaltung zunehmend i n den

§ 30 Entwicklungstendenzen der Misch Verwaltung

271

Der Mischverwaltung könnte der Weg geebnet werden durch die Entwicklung eines parlamentarischen Kontrollsystems und eines der neuen Situation angepaßten Rechtsschutzes23. Es bleibt nichts übrig, als das sorgsam gehütete Dogma vom Verbot der Mischverwaltung m i t den neuen Entwicklungen — faute de mieux — zu arrangieren. „Das Prinzip der Auflösung oder Befreiung u n d das der Föderierung walten so i n unserem Zeitalter miteinander u n d gegeneinander wie zwei Ströme, die gegeneinander fließen u n d bei der Begegnung die sonderbarste V e r w i r r u n g der Gewässer entstehen lassen 2 4 ."

Die Vorsorge gegen einen Bundesstaat der Bundesprovinzen und die Chance für die Belebung und Aufwertung der Idee von der föderativen Sog der von den föderalistischen Hemmnissen der Verfassung nicht erreichbaren Parteien, Verbände u n d Medien geraten ist und sich damit jede Landesmitentscheidung der Determinierung durch zentralistische Faktoren aussetzt (Jochen Abr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, 38 - 41). Gleichwohl erscheint der Lösungsvorschlag Gunter Kiskers (Kooperation, 305) von der Abschottung der föderativen Kompetenzen auf die Dauer nicht gangbar. Das haben die stetigen Geländegewinne der Bundesverwaltung seit 1949 bewiesen. Auch die Umschichtung des Verlustes originärer Landesverwaltungsgewalt i n eine Zunahme der Landesbeteiligung an der Bundesgewalt via Bundesrat (Konrad Hesse, Bundesstaat, 23) wiegt die Depossedierung der einzelfallgestaltenden Landesexekutive nicht auf. 23 Z u m Vergleich bietet sich das Modell der Länderbeteiligung des österreichischen Verfassungsrechtes an. Der Berücksichtigung bedarf indes der wesentlich verschiedene Ansatz der Bundesstaatlichkeit, das geringere p o l i tische Gewicht der Bundesländer u n d die andersartige K o n s t r u k t i o n der Detailfragen („Mittelbare Bundesverwaltung") i n Österreich. Mischverwaltungen sind auch i n Österreich nicht gerade häufig. Abgesehen von der mittelbaren Bundesverwaltung (Art. 102 B.-VG.), die den Ländern eine höchst bedeutsame Einflußnahme auf die Vollziehung des Bundes einräumt (Ludwig Adamovich, österreichisches Verfassungsrecht, 237; Hans R. Klecatsky, Bundesverfassungsrecht, 344-362), finden sich L a n desmitentscheidungsrechte dort, „ w o zufolge von Kompetenzverschiebungen zugunsten des Bundes v o l l ausgebildete Kompetenzen der Länder verlorengegangen sind u n d m a n durch Mitwirkungsrechte der Länder ihnen einen gewissen Einfluß auf die Gestaltung der Angelegenheit sichern wollte" (Felix Ermacora, Verfassungslehre, 308; ders., Allgemeine Staatslehre, 654). Beispielhaft seien genannt: Durchführungsverordnungen des Bundes gemäß A r t . 10 Abs. 2 B.-VG. bedürfen des Einvernehmens der Landesregierung; die Zustimmung der Länder ist erforderlich bei Errichtung von Bundesbehörden (Art. 102 Abs. 4 B.-VG.) u n d bei Änderung der Gerichtssprengel (§8 Abs. 5 lit. d. V.-ÜG. 1920/25); Kompetenzverschiebungen auf Selbstverwaltungskörper bedürfen i n bestimmten Fällen der Zustimmung der Landesregierung (Art. 118 Abs. 7 B.-VG.). Einflußrechte haben die Länder auch bei der V e r w a l t u n g des Bundesvermögens (Art. 104 Abs. 2 B.-VG.) und bei der Ergänzung, Verpflegung u n d Unterbringung des Heeres (Art. 81 B.-VG.). Die Ablösung von Wachkörpern ist an das Einvernehmen der Landesregierung gebunden ( I m einzelnen vgl.: Felix Ermacora, Verfassungslehre, 308/309, u n d Robert Walter, Bundesverfassungsrecht, 189 ff., 387 ff.). 24 Golo Mann, Porträt unseres Jahrhunderts, i n : Unser Jahrhundert Bild, 1964, S. 13-29 (22).

im

§ 30 Entwicklungstendenzen der Misch Verwaltung V e r w a l t u n g scheint i n w e i t e n B e r e i c h e n sich ü b e r l a p p e n d e r A u f g a b e n f e l d e r i n der gemischten B u n d - L ä n d e r - V e r w a l t u n g z u l i e g e n 2 5 . Das Weiche ist s t ä r k e r als das H a r t e 2 6 .

23

Frido Wagener, Integrierte Entwicklungsplanung, 153; Jochen Ahr. Frowein, Gemeinschaftsaufgaben, 41 - 43 ; Burkhard Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben, 331 -338; Thomas Oppermann, Verzahnung zwischen Bundes- u n d Landesdienst i n der Indischen Union, DÖV 1971, 544 - 547. 26 Chinesisches Sprichwort.

Literaturverzeichnis Die i n das Verzeichnis aufgenommene L i t e r a t u r beschränkt sich auf die für den Text bedeutsameren Arbeiten. Die übrigen ausgewerteten Stellungnahmen, insbesondere zur Weiterführung i n Spezialfragen, sind aus den Fußnoten ersichtlich u n d erschließen sich aus dem Personenregister. Einen umfassenden Uberblick gewährleistet die von Reinhard K. J. Badenhoop herausgegebene Bibliographie zur Organisation von Staat, Verwaltung, Wirtschaft, 3 Bände, K ö l n u n d Berlin, 1966; Nachtrag 1968. Die Abkürzungen entsprechen dem Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 2. Auflage, München u n d B e r l i n 1968, von Hildebert Kirchner. A . Allgemeine W e r k e 1. Kommentare des Staatsrechts (Bonner Kommentar) — Kommentar zum Bonner 35. Lieferung: Stand J u l i 1975, H a m b u r g

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Entscheidungsregister

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B V e r w G E 18, 333 -335 — U r t e i l v o m 29. M a i 1964: V I I C 6.63 (InterzonenhandelsVO) B V e r w G E 42, 279 - 296 — U r t e i l v o m 20. J u n i 1973 V I I I C 141.72 (Häftlingshilfegesetz) 3. Bundesgerichtshof B G H M D R 1958, 587 — U r t e i l v o m 5. M a i 1958: I I I ZR 125/57 (vertikale Vollzugsspaltung nach Sozialhilfegesetzen) 4. Bundesfinanzhof B F H B B 1971, 344/345 — U r t e i l v o m 26. Januar 1971: I I Β 30/70 (FVG a. F.)** 5. Bundessozialgericht BSGE 1, 17 - 33 — U r t e i l v o m 3. M a i 1955: 3 R K 1/54 (Art. 87 Abs. 2 GG) BSGE 15, 127-131 — Beschluß v o m 28. September 1961: 3 R K 72/57 (Art. 87 Abs. 2 GG) BSGE 24, 171 - 174 — U r t e i l v o m 16. Dezember 1965: 3 R K 33/62 (Art. 87 Abs. 2 GG) 6. Verwaltungsgerichte der Länder B a y V e r w G H E 8 I, 113-131 — U r t e i l v o m 13. M a i 1955: 166 I V 53 (Postvereinbarung) B a y V e r w G H BayVBl. 1956, 313-315 — U r t e i l v o m 5. M a i 1956: 4 I V 55 (gemeinsamer Verwaltungsakt) SG Hamburg B B 1956, 819 — U r t e i l v o m 1. J u n i 1956: H U 1084/55 (Kindergeldgesetz) OVG H a m b u r g DVB1. 1960, 643 - 646 = DÖV 1961, 111 - 113 (Anm. Schätzel) — U r t e i l v o m 27. M a i 1960: B f I 61/59 (VO über die deutsche Staatsangehörigkeit v o m 5. Februar 1934) HessVGH N J W 1967, 365 — Beschluß v o m 12. Dezember 1966: Β I I 77/66 (VO über die deutsche Staatsangehörigkeit v o m 5. Februar 1934)

** Aufgehoben durch BVerfGE 32, 145 - 156.

Personenregister Abendroth, Wolfgang 143 Abraham, Hans Jürgen 199, 234, 253 Achterberg, Norbert 34, 146, 219 Adamovich, L u d w i g 38, 42, 62, 76, 100, 114, 200, 271 Aderhold, Dieter 107, 114, 117, 123,164 Agnoli, Johannes 83, 151 Albrecht, A l f r e d 83, 139 Albrecht, Rüdiger 256 Alemann / Forndran 51 Altfelder / Bartels / H o r n / Metze 121 A l t m a n n , Aloys 182 Anschütz, Gerhard 25, 35, 53, 101, 176, 211, 222, 256 Antonioiii, Walter 186 Apelt, W i l l i b a l t 25 A r n d t , Claus 44, 120 Baars, Bodo A. 163 Bachof, Otto 17, 21, 23, 50, 57, 60, 63, 71, 78, 86, 91, 107, 108, 110. 115, 132, 148, 175, 211, 231, 242, 255 Badenhoop, Reinhard K . J. 97, 119 Bader, Andreas 209 Badura, Peter 16, 22, 30, 32, 35, 97, 100, 119, 139, 143, 149, 151, 159, 186, 191, 221, 245 Bagehot, Walter 20 Bahrdt, Hans Paul 104, 185 Barbarino, Otto 153 Barion, Hans 144 Bartlsperger, Richard 16, 26, 32, 35, 36, 61, 67, 73, 133, 212, 213, 222 bis 229, 238, 246, 248 Baumbach / Hefermehl 76 Baumbach / Lauterbach / Albers / H a r t m a n n 165 Becker, Erich 225 Becker, Hermann Josef 171 Becker, Peter 45 Becker, Ulrich 16 Becker Walter P. 148, 152 Beer, Manfred 261 Beine 215 Berber, Friedrich 64, 261 Bergstraesser, L u d w i g 159 Bermbach, Udo 150 Bernhardt, Rudolf 265 Bernsdorf, W i l h e l m 117 Bethge, Herbert 49, 106, 109, 132, 166

Bettermann, K a r l August 75, 173, 241 Beyme, Klaus von 22, 28, 51, 82, 83, 98, 103, 104, 106, 145, 146, 150, 151, 156, 267 Bidinger, H e l m u t 122 Bilfinger, K a r l 102 Birke, Hans Eberhard 259, 262 Bismarck, Otto von 102 Bleek 195 Blümel, W i l l i 32, 33, 37, 39, 68, 73, 74, 118, 119, 143, 156, 174, 175, 226, 246 Blumenwitz, Dieter 37, 228, 262 Böckenförde, Ernst-Wolfgang 23, 133, 139, 158, 235 Boergen, Rüdiger 16, 79, 191, 202 Bogs, Harald 62, 67, 144, 145, 194, 200, 201, 205, 209, 269 Bogs, Walter 200 Böhm, Gustav 53, 189, 191 Bohret, Carl 105 Böhme, H e l m u t 101 Boldt, Gerhard 218 Bornhak, Conrad 102 Bouska, Wolfgang 37 Bräutigam, Hans-Otto 262 Brohm, Winfried 36 Brünneck, W i l t r a u t von 62 Brunner, Georg 104 Brunner, Heinrich 19 Bruns, Klaus P. 182 Brüser / Krüger 81 Büchs, Heribert 36, 164 Buchstab, J. 43 Bühler 43 Bühler, Otmar 26, 196 Bull, Hans Peter 16, 83, 84, 90, 142, 143 Bullinger, M a r t i n 33, 34, 72, 116, 159 Busch, Eckart 47, 134 Busch, Wolfram 262 Busse 17, 67 Calhoun, John C. 145 Campenhausen, A x e l Freiherr 255 Clausen Korff, Hans 158 Coing, H e l m u t 112 Conrad, Hermann 18

von

Personenregister Dahm, Georg 64 Dapprich, Gerhard 253 Darmstadt, H e l m u t 26, 53, 61 - 63, 66, 69 - 71, 75, 78, 93, 95, 116, 118, 126, 127, 133, 141, 171 - 173, 185, 191 bis 193, 195, 212, 213, 218, 219, 221, 223-225, 227, 233, 235, 236, 240, 242, 244, 246 - 248, 251, 253, 254 Denninger, Erhard 139 Depenbrock, Johannes 74, 258 Deuerlein, Ernst 18, 97, 100, 101 Dichgans, Hans 257 Dickopf / Holle 186, 188, 189 Diederichsen, Uwe 109 Dietze, Gottfried 139 Diller, Georg 26, 41, 61, 154, 221 Dittmann, A r m i n 181 Doemming, Klaus-Berto von 252 Doerner, K a r l 234 Dreher, Jürgen 261 Dreher, M a r t i n 92 Drews, B i l l 116, 120, 138, 150 Drexelius / Weber 199 Duppré, Fritz 147 Dürig, Günter 44, 78, 79, 84, 93, 103, 139, 234 Duvenbeck, Bernhard 134, 178 Dux, Günter 225 Eberle, Raimund 18 Ebke, Klaus 103 - 104 Eckert / Sauerborn 205 Ehringhaus, Henner 37, 164 Ehrlich, Eugen 111 Eichhorn, Peter 162 Ellwein, Thomas 63, 82, 83, 87, 97, 98, 100, 104, 105, 108, 119, 139, 143, 146, 147, 151 - 153,158,159,207,270 Emde 17 Emge 90 Engisch, K a r l 48, 110, 112 Eppstein, Georg Freiherr von 102 Erbel 22, 78, 98, 100 Erhard, L u d w i g 151 Erichsen, Hans-Uwe 23, 26, 32, 73, 75, 95, 133, 210, 262 Erler, Adalbert 256 Ermacora, Felix 18, 19, 27, 28, 68, 82, 88, 9 7 - 101, 104, 106, 107, 110, 119, 184, 219, 228, 247, 263, 271 Erti, Franz Xaver 17 Eschenburg, Theodor 73, 82, 83 Esser, Josef 51, 112 Esterberg, Fried 263 Etmer, Friedrich 120 Euchner, Walter 146, 151 Evermann, Werner 171 Evers, Hans-Ulrich 54, 74, 93, 118, 120, 159, 174, 179, 186- 188, 190, 227, 243

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Eyermann / Fröhler 17, 49, 140, 141, 165, 166, 224 Ferguson, John H. 113, 120 Feuchte, Paul 17, 136 Filbinger, Hans 18, 49, 116, 152 Finger, Hans Joachim 71, 116, 249 Flehinghaus, Wolfgang 212, 213 Fleiner / Giacometti 99 Fleischmann, M a x 21, 68 Forsthoff, Ernst 16, 19, 21, 40, 42, 58, 73, 91, 92, 97, 103- 105, 109, 111, 119, 142, 154, 155, 163, 185, 196, 205 - 207, 225, 249 Fraenkel, Ernst 140, 150 Frantz, Constantin 18, 100 Frey, K u r t 103 Friauf, K a r l Heinrich 17, 43, 49, 153 Friedrich I I . 18 Friedrich der Große 21 Friedrich, Carl J. 20, 22, 40, 98, 99, 101, 103, 105, 147 Friedrichs, Jürgen 51, 53 Frieseke, Albrecht 43, 121, 133, 172, 197, 252 Friesenhahn, Ernst 189 Fröchling, H e l m u t 39, 75 Fröhler, L u d w i g 91 Frowein, Jochen Abr. 45, 46, 49, 50, 112, 152, 153, 159, 164, 258, 271, 272 Fugger-Kirchberg von 25 Füßlein, Rudolf Werner 17, 29, 36, 40, 41, 47, 53, 54, 62, 88, 110- 112, 114, 126, 127, 133, 141, 193, 195, 206, 219, 220-222, 224, 225, 229, 230, 233, 239, 240, 245, 247, 254 Gabler 66 Gäfgen, Gérard 113 Geiger, W i l l i 104, 263, 264, 265 Genzmer, St. 186 Georgi, Hanspeter 114, 117 Gerner, Erich 17, 26, 29, 42, 61, 66, 72, 124, 126, 130, 131, 133, 141, 185, 190, 192, 195, 200, 208. 209. 211, 212, 219, 221, 227, 242, 247 Gerth, Ernst 162 Gierke, Otto von 18 Giese / Schunck 26, 32 Gieseke / Wiedemann 246 Glaser, H. J. 78 Glum, Friedrich 103 Görg, Hubert 73 Görlitz, A x e l 146, 147, 151 Goroncy, Robert 90, 122, 148, 152 Götz, V o l k m a r 26, 31, 35, 36, 76, 78, 86, 87, 89, 159, 174, 197, 208, 212, 213, 215, 229, 247, 258 Götze, A l f r e d 66

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Personenregister

Grawert, Rolf 18, 27, 28, 37, 39, 41, 54, 68, 89, 93, 94, 102, 108, 116, 117, 119, 121, 122, 124, 127, 130, 131, 133- 135, 137, 140, 142, 148, 151, 172, 173 - 179, 183,185, 186,197,198, 212, 220, 223, 237, 241, 243, 246 Grebing, Helga 84 Greif, Wolfgang 26, 122, 217 Greiffenhagen, M a r t i n 151 Greitemann, Günter 26, 43 Greß, Franz 150 Grewe, W i l h e l m 261 Griepenburg, Rüdiger 157 G r i m m , Jakob 245 G r i m m , W i l h e l m 245 Grochla, E r w i n 16, 163 Groeben von der / Boeckh / Thiesing 258, 260 Gronemeyer, Reimer 105, 151 Gröpper, Hans 69, 184 Groß, Rolf 41 Grzybowski, Kazimierz 82 Haas, Diether 210, 235 Habermas, Jürgen 16, 83, 84, 143, 145, 151 Haenel, A l b e r t 22, 23 Hahn, Dierk 208 Haller, Hubertus 217 Hamann, Andreas 26, 223, 230 H a m a n n / L e n z 23, 26, 27, 39, 42, 61, 73, 78, 86, 111, 115, 131, 140, 141, 147, 156, 220, 226, 251, 253, 254, 256, 259, 261, 262 Hamel, Walter 132, 159, 228 H a m i l t o n 88 Hangartner, Y v o 169, 181, 184, 245 Harbich, Jürgen 27, 101, 117, 133 Hardach, Fritz W i l h e l m 66 Harmening / Schubert / Weber 195 Härtung, Fritz 19 Hartwich, Hans-Hermann 142, 143 Haun, Dieter 32, 74, 87, 116, 186, 222 - 226

Hauser, Richard 159 Heck, Philipp von 48, 54 Heilmeier / Marburger / Meck 204 Hein, Edgar 237 Hein / Eichhoff / P u k a l l / K r i e n 194 Heinsen 17 Heinze, Christian 17, 160, 165, 205, 233, 238, 243 Heinze, Werner 185, 237 Hella, K u r t / Bernhard Rosemann 42, 136 Hellbling, Ernst C. 19 Heller, Hermann 97, 98, 109, 121, 143 Helmert, Otto 114 Hempel, Wieland 23, 39, 49, 95, 99 bis 101, 106, 107, 110, 127, 130, 143,

145, 147, 148, 245 Henke, W i l h e l m 99, 101 Henker, Joachim 20 Henning, K a r l W i l h e l m 162/163 Henrichs, W i l h e l m 49, 121, 228 Herrfahrdt 28, 191, 223 Herzog, Roman 29, 37, 40, 43, 82, 86, 87, 99, 101, 131, 139, 155, 156, 196, 234 Herzog / Schick 60, 68, 81, 93, 115, 125, 185, 223, 247, 251 Hesse, K o n r a d 27, 32, 35 - 37, 51, 62, 75, 84, 85, 97, 100, 101, 104- 107, 111, 118, 119, 127, 130, 139, 140, 145, 151, 156, 164, 214, 255, 268, 271 Hettlage, K a r l M. 85, 212 Heubl, Franz 47, 49, 50, 103, 268 Heuss, Theodor 103 Heydten von der 49 Heyne, Moritz 66 H i l l / Fehlbaum / Ulrich 16, 126, 129 Hillger, Hermann 99 H l a w a t y , Ernst 246 Hofmann, K u r t 221 Holch, Georg 258 Hollerbach, Alexander 256 H o l t k o t t e n 22, 195, 211, 251 - 253 Horst, M a x 182 Huber, Ernst Rudolf 19, 20, 23-25, 31, 78, 101 - 103, 145, 253 Hübschmann / Hepp / Spitaler 115 Hülshoff 127 Humburg, Hans Werner 199 Hüttner, K a r l 194 Imboden, M a x 100 Ipsen, Hans Peter 35, 133, 159, 196, 198, 199, 232, 252, 254, 258, 260 Ipsen, K n u t 37, 44, 118, 120 Irle, M a r t i n 122 Isensee, Josef 105 Jacobs, Otto H. 163 Jacobs, W i l f r i e d 249 Jahrreiß, Hermann 107, 147 Jay 88 Jellinek, Georg 20, 176 Jerusalem, Franz W. 145 Jesch, Dietrich 23, 139, 155 Jess 58 Joerger / Geppert 83, 84, 105, 152, 207, 250 J u n g / C r a m e r 40, 144, 171, 218 Kaack, Heino 38 Kabierschke, Thomas Michael 38 Kählitz, Gerhard 172 Kalkbrenner, H e l m u t 189 Kanein, Werner 26, 42, 74, 221, 224, 226, 229, 232, 233

Personenregister Karehnke, H e l m u t 114 Karpinski, Peter 120 Karsch, Friederun 83 Kassimatis, Georg 158, 159 Katzenstein, Dietrich 26, 31, 191, 224 Kaufmann, Erich 21, 91 Keidel, Dieter 44 Keil, Christoph 37, 39, 62, 69, 95, 116, 121, 133, 150, 185, 196, 197, 199, 217, 234, 254 Kelsen, Hans 98 Kersten, Josef 238 Kettler, Goswin Freiherr von 179 Kewenig, W i l h e l m 28, 136, 153 Kimminich, Otto 19, 234 Kirchhoff 34, 46, 89, 213 Kisker, Gunter 20, 35, 36, 46, 47, 52 bis 54, 71, 79, 86, 88, 94, 98, 101 bis 103, 106- 108, 111, 113, 114, 119, 122- 125, 127, 129, 131, 132, 134, 136, 138, 140, 141, 147 - 149, 151, 152, 157, 159, 162, 165, 175/176, 178, 179, 196, 208, 212-215, 226, 227, 229, 237, 241, 243, 245, 248, 254, 257, 259, 271 Kistner, Klaus-Peter 236 Klages, H e l m u t 167 Klecatsky, Hans R. 42, 271 Klein, Friedrich 72, 116, 213, 263 Klein, Hans H. 78, 106, 115, 196, 198 Klette, Christian-Manfred 157, 213, 245 Klüber, Johann L u d w i g 20, 101 Klug, Ulrich 112 Kluge / M i t z k a 66 K l u x e n , K u r t 146 Knaust 115 Knoblich, Hans 162 Knöpfle, Franz 93, 132, 135, 136, 177 K n o l l / Schieckel / Göbelsmann 36 Knopp / Fichtner 240 Kodal, K u r t 212, 220, 238 Koehler / Jansen 16, 96, 115, 123, 176, 177, 178, 188, 194, 197, 202, 204, 249, 254 Köhler, K a r l - H e i n z von 217 Kölble, Josef 17, 26, 28, 30-35, 37 bis 39, 44, 49, 51, 58, 70, 73-76, 84, 85, 87, 89, 93, 95, 99, 104, 113, 116, 120, 127, 131 - 133, 148- 151, 154, 158- 160, 176- 180, 182, 188 bis 191, 197, 199, 213, 214, 224, 231 -233, 236, 245, 247, 254, 257, 259, 268, 269 König, Klaus 51 König, Peter 212, 213 König, René 20, 97 Konstanty / Schmidt 203 Körte, Heinrich 258 Köttgen, A r n o l d 17, 23, 27, 30, 31,

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34-37, 39-42, 4 7 - 5 1 , 53-55, 57, 58, 60, 62, 64, 7 2 - 7 4 , 76-82, 84 bis 87, 97, 100, 102 - 104, 108, 117, 119, 124, 126, 128, 130- 132, 137, 138, 140- 145, 153, 156- 158, 164, 171, 174- 176, 178- 183, 185, 186, 190, 191, 193- 195, 199, 200, 202, 206-210, 212-217, 220, 222-226, 233, 235, 236, 238-240, 242, 245, 247, 248, 253, 254, 258, 260, 268, 270 Kratzer, Jakob 26, 41, 53, 58, 61, 72, 92, 140, 141, 144, 170, 189, 191, 192, 211, 223, 247 Kraus, E r w i n 62 Krause, Peter 76 Krause, Wolfgang 212 Krauskopf, Dieter 200, 201 Krautzberger, Michael 80, 83 Kreutzer, Heinz 101 Kreuzer, A r t h u r 130 Kriele, M a r t i n 49, 84, 145 Kroeschell, K a r l 18, 19, 21 Krüger, Herbert 53, 82, 105, 131, 157 Krüger, Hildegard 240 Kruse, Heinrich W i l h e l m 115, 118, 233 241 Kübler, H e l m u t 121 Kübler, K a r l 121 K ü h n / K u t t e r / Hofmann 115, 233 Kunze, Renate 124, 127, 134, 177, 246 Kupfer, Hans-Wolfram 70 Laband, Paul 23, 99, 185, 219 Lachmann, Günter 45 Laforet, W i l h e l m 29, 40, 72, 86, 226, 252 Lange, Heinrich 68 Lange, Klaus 30, 41, 62, 70, 76, 81, 86, 116, 117, 120, 122, 130, 144, 158, 180, 182, 183, 198, 215, 217, 227 bis 229, 236, 247, 269 Lange, M a x G. 97 Lange / Vogel 237 Larenz, K a r l 48, 109- 112, 252 Lassar, Gerhard 25, 26, 80, 176, 213 Laubinger, Hans Werner 91 Laufer, Heinz 17, 102, 104, 118, 119, 127, 268 Laux, Eberhard 162 Lecheler, H e l m u t 153 Lechner, Hans 127, 166 Lehmann, H e l m u t 184 Lehmann / Hübner 68 Leibholz, Gerhard 82, 84, 146, 150 Leibholz / Rinck 34, 109, 140, 208, 223, 228, 248, 255, 259 Leisner, Walter 37, 106, 158, 267 Lenk, K u r t 156 Lenz, Carl Otto 39, 44, 120 Lepper, Manfred 84

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Personenregister

Lerche, Peter 16, 27, 97, 100/101, 104, 106, 111, 116, 118, 143, 154 Lichter, Mathias 233 Liesegang, H e l m u t C. 36, 148, 151, 193, 194, 235 Llewellyn, K a r l N. 113 Locke, John 21 Loeser, Roman 65, 90, 203 Loewenberg, Gerhard 146 Loewenstein, K a r l 19, 111, 130, 145, 151 Lohse, Volker 171 Lorenz, Hanns Friedrich 156 Lorz, A l b e r t 253 Luhmann, Niklas 16, 98, 109, 163 Lutz, Hermann 203 Luxemburg, Rosa 120 Macmahon, A r t h u r W. 101 Madison 88 Maier, Hans 155 Mallmann, Walter 79, 80 Mangoldt, Hermann von 26, 53, 110, 111, 172, 190, 251, 254 Mangoldt, v o n / K l e i n 17, 30 -35, 39, 41, 4 3 - 4 6 , 53, 54, 58, 59, 73-75, 85-88, 90, 93, 95, 106- 108, 110, 111, 117, 119, 120, 123, 126- 128, 134, 135, 138, 149, 158, 159, 172 bis 174, 177, 187, 189, 190, 193, 196, 205, 210, 212-214, 217, 222 bis 228, 232, 233, 235, 236, 239, 257,

261, 268

Mann, Golo 271 Marnitz, Siegfried 45, 152 Marschall, Ernst A n t o n 37, 211, 227, 238, 239 Marshall, John 159 Martens, Wolfgang 116, 120, 138, 150 Maschler, Eckhard 200 Mattern, Gerhard 56, 115 Matz, Werner 88 Maunz, Theodor 23, 26, 2 8 - 3 0 , 32, 33, 36-39, 41 - 4 9 , 53, 54, 58-60, 72, 74, 75, 79, 81, 82, 84-88, 90, 92, 93, 104, 107, 110, 117- 119, 121 bis 124, 127, 130- 132, 134, 135, 137-141, 146, 147, 149, 151, 159, 165, 166, 170, 176, 177, 180, 185 bis 191, 193, 195, 211 -213, 215, 223-227, 229, 232, 234, 235, 237, 247, 248, 251-257, 259, 261 -263, 265, 266, 268 Maus, W i l h e l m 240 Mayer 20 Mayer, Franz 18, 23, 26, 27, 43, 235 Mayer, Otto 21, 22, 23 Mayntz / H o l m / Hübner 42 Mayntz, Renate 16, 98, 122, 148, 157, 207, 250

McHenry, Dean E. 113, 120 McWhinney, E d w a r d 97 Meder, Theodor 147 Medicus, Franz Albrecht 26, 95, 102 Meinhof, U l r i k e 209 Menger, Friedrich 23 Merk, W i l h e l m 29 Merton, Robert K . 16 Mettgenberg / Doerner 234 Meyer, Hans 146 Michaelis, K a r l 25 Michels, Robert 105, 151 M i l l , John Stuart 145 Mills, Theodore M. 117 Mintzel, K u r t 43, 69, 70, 121, 172 Mitteis / Lieberich 18 Model / Creifelds 147 M o d e l / M ü l l e r 118, 190, 253 Mohl, Robert von 20 Montesquieu 21, 100 Moreng, Jacob L . 164 Morkel, A r n d 21 Morstein M a r x , Fritz 192 Most, Otto 207 Mühlhoff, Hans Joachim 163 Müller, Gottfried 236 Müller, Klaus 28 Müller-Volbehr, Jörg 46, 61 - 6 3 , 85, 87, 89, 90, 96, 107, 118, 132, 144, 213 - 215, 228, 247 Münch, Ingo von 45, 49, 50, 90, 112, 139, 142, 143, 147, 214, 229, 260 Münz / Haselau / Herrmann / Liebert 194, 235 Nagel, Albrecht 270 Napoleon 19 N a r r / Naschold 38, 82, 105, 151 Nawiasky, Hans 42, 74, 75, 100, 101, 188, 191, 226 Nehnevaisa, J i r i 72 Neuber, K u r t 20, 26, 54 Neusüß, Ermenhild 143 Niclaus, K a r l Heinz 142 Niemeier, Hans 65 Niermann, E r w i n 34, 58-60, 92, 95, 111, 140, 142, 185, 189- 195, 223, 226, 230 Noell, K u r t 201 Nymann, Olle 18, 103 Obermayer, Klaus 54, 93, 255 Oertzen, Peter v o n 150 Oppermann, Thomas 76, 79, 81, 90, 99, 109, 146, 199, 208, 212, 264, 272 Ossenbühl, Fritz 41, 50, 53, 54, 64, 73, 78, 93, 95, 133, 175, 223 Osswald, A l b e r t 152 Otto, Volker 84, 103, 104, 111 Ow von 25

Personenregister Pagenkopf, Hans 65 Pappermann, Ernst 165 Pasch, Alfons 43 Patzig, Werner 239 Pernthaler, Peter 184, 263 Peters, Hans 22, 78, 98, 100, 191 Petersen, K a y 258, 259 Piduch, E r w i n Adolf 81 Pietzner, Rainer 92 Pleitner, K a r l 92 Plöger, Rainer 148, 151 Poetzsch-Heffter, Fritz 25 Pohl, Christa-Maria 106 Pohle, E k h a r d 83, 200, 202, 203, 208, 209 Posener, Paul 68 Pötter, W i l h e l m 79 Preger von 154 Preller, L u d w i g 171 Preuß, Hugo 21, 102 Preuß, Ulrich K . 82 Prölss / Schmidt / Sasse 133, 198, 221 Proudhon, Pierre-Joseph 100 Puttkamer, Ellinor von 19 Püttner, Günter 39, 76, 78, 80, 131, 158, 180, 181, 228 Pütz, H e l m u t h 105 Quaritsch, H e l m u t 106 Radetzky / Granicky 240 Randelzhofer, Albrecht 234, 261 Rasch, Ernst 26, 30, 33, 35, 42, 58, 61, 73, 85, 95, 141, 150, 186, 188, 190, 193, 195, 197, 211, 224, 227, 235 Rasch, Harold 66 Rauh, Manfred 22 Rausch, Heinz 150 Recktenwald, Horst Claus 114, 117 Redeker / Oertzen, v o n 48, 92, 109, 112, 166, 224 Rehbinder, Manfred 51, 109, 113 Reichard, Christoph 149 Reichel, Gerhard Hans 261, 262, 265 Rengeling, Hans-Werner 260 Rewolle, Hans-Dietrich 171 Rietdorf, Fritz 45, 240, 258 R i l l , Heinz-Peter 29, 40, 68, 78, 80, 228, 247, 269 Rinck, Gert 66 Rittau, M a r t i n 243 Röhring, Hans-Helmut 146 Rohwer-Kahlmann, H a r r y 26, 61, 141, 247 Ronellenfitsch, Michael 63, 90 Ronge, Volker 153 Rudolf, Walter 62, 87, 90, 94, 95, 99, 103, 106, 110, 112, 124, 132, 156, 176, 261, 262, 264 Rüfner, Wolfgang 76

299

Rühle von Lilienstern, Hans 122 Runge, Christian 259 Rupp, Hans Heinrich 34, 50, 116 Ruppert 25 Ryffel, Hans 105, 142 Sack, F r i t z 52 Saladin, Peter 184, 228, 236, 239 Salowski, Heinz 143 Salzwedel, Jürgen 22, 78, 98, 100 Sandtner, Walter 105 Sauer, Wolfgang 101 Schäfer, Hans 25, 31, 32, 62, 73, 98, 102, 103, 136, 225, 226 Schambeck, Herbert 104 Schaps, Georg 199 Scharpf, F r i t z 16, 105, 164 Schätzel 59, 160 Schefold, D i a n 153 Scheler, E. 102 Schelsky, H e l m u t 84 Schenck, Dedo von 256 Scherer / Flor / Krekeler 243 Scheuner, Ulrich 16, 18, 29, 36, 37, 48, 97, 101, 102, 105, 107, 108, 139, 146, 152, 153, 155, 156, 158, 207, 208, 255, 256, 258, 269 Schieckel, Horst 201, 240 Schlenker, Heinz 265 Schlüter, Jörg 26, 61, 130, 165, 224, 232, 247 Schmid 28 Schmid, Ferdinand 19 Schmiederer, Ursula 83 Schmidt-Aßmann, Eberhard 65 Schmidt-Bleibtreu / K l e i n 26, 28, 32, 34, 42, 46, 61, 74, 79, 90, 120, 121, 179, 205, 213, 251, 254, 263, 264 Schmidt, H e l m u t 174 Schmidt, Walter 16 Schmitt, Carl 20, 27, 78, 100, 106, 109, 140, 147, 152, 176 Schmitt Glaeser, Walter 105, 126, 151, 210, 247, 250 Schmittner, K o n r a d 36, 60, 90, 132 Schmitz, Paul Otto 258, 260 Schnapp, Friedrich E. 51, 106, 124 Schneider, Egon 48, 53, 110 Schneider, Hans 33, 54, 60, 62, 94, 98, 131, 159, 174, 186, 190 - 192, 200, 205, 206, 209 Schneider, Siegfried 163 Scholler / Eder 41 Scholz, Georg 60 Schramm, Theodor 26, 62, 95, 112, 127, 133, 247 Schreiber, Wolfgang 44, 120, 210 Schröder, Johannes 220 Schroeder, K u r t 221 Schulte, Hans W i l h e l m 253

300

Personenregister

Schulze-Delitzsch 23, 24 Schumann, Klaus 105, 127 Schunck/de Clerck 26, 90 Schwabe, Jürgen 76 Schweiger, K a r l 26, 61, 66 Schweigert, Eberhart 43, 114 Schweitzer, Marcel 210 Schwerin, Claudius Freiherr von 19 Scupin 75 Seeger, Julius 46, 49, 215 Seidel 102, 242 Seidel, Peter 261, 263 Seidl-Hohenveldern, Ignaz 260 Seifert, Jürgen 270 Seifert, K a r l - H e i n z 210, 239 Seilmann, M a r t i n 171 Selmer, Peter 214 Sewering 209 Seydel, M a x von 101 Sidler, Fredy 164 Siebel, Wiegand 117, 122 Sieder / Zeitler 60, 174, 238 Sievers, Ernst R. 26, 200 Sigi, Richard 237 Silverman, D a v i d 16, 107 Skumski, Marlis 261, 263 Smend, Rudolf 101, 106, 159 Soell, Hermann 45, 265 Sommer, Theo 268 Spanner, Hans 97, 106 Staff, Ilse 144, 214 Starck, Christian 196 Steffani, Winfried 16 Steiger, Heinhard 146 Stein, Ekkehart 82, 105, 154, 261 Stein, E r w i n 50, 139, 143 Steinberg, Rudolf 105 Stengel, K a r l von 21, 68 Stephany, Gerda 62, 174, 175 Stern, Klaus 67, 104, 105, 107, 142, 145, 152, 245, 247, 267, 268 Stier-Somlo, Fritz 99 Strauß, Franz Josef 269 Strickrodt, Georg 43, 114 Stroebel, Hubertus 144, 203 Strupp, K a r l 54, 64 Sturm, Friedrich 115, 198 Sumereder, Walter 27 Süß, Siegwien 263 Thieme, Werner 16, 29, 49, 62, 67, 90, 97, 102, 105, 119, 207, 208, 212, 236, 268 Thoma, Richard 23 Tidick, U w e 26, 133, 150, 198, 199 Tiemann, B u r k h a r d 17, 34, 35, 40, 41, 44, 46, 50, 73, 74, 90, 94, 117, 122, 124, 127, 132, 136, 141, 175, 178, 180, 185, 190, 210, 212, 215, 224-228, 247, 264, 269, 272

Tiemann, Susanne 81, 90, 95, 114, 118, 138, 180, 196, 199, 208, 246 Timmer, Reinhard 104 Tipke, Klaus 43 Tocqueville, Alexis de 88, 145 Toews, Hans-Jürgen 147 Töpfer, Richard 120 Triepel, Heinrich 19, 20, 22-25, 27, 33, 54, 62, 73, 176, 185, 204, 211, 219, 222 Troeger 45, 121 Trotha, Thilo von 44 Ule, Carl Hermann 18, 23, 26, 50, 61, 141, 226, 241, 245 Ungnade, Dieter 242 Veiter, Theodor 106 Verdroß / Verosta / Zemanek 64 Viaion, Friedrich K a r l 24, 43, 82, 212, 267 Vogel, Klaus 34, 43, 46, 69, 89, 116, 120, 123, 124, 138, 150, 173, 179, 186- 189, 196- 198, 215, 243 Vogels / Mittelstaedt / M ü l l e r 115

115, 115, 159, 213,

Wachenhausen 43, 47, 115, 116, 123, 124 Wacke 116, 120, 138, 150 Wagener, Frido 65, 153, 167, 257, 272 Wagner, Heinz 62 Walper, K a r l Heinz 101 Walter, Robert 105, 271 Waterkamp, Rainer 105, 107, 164 Weber, Hermann 256 Weber, M a x 16, 192 Weber, Werner 16, 21, 25, 27 - 30, 32, 34, 35, 38-42, 48, 50, 51, 53-55, 57, 60, 62, 65, 70, 76, 80, 83, 84, 97 - 100, 103, 104, 108, 109, 111, 116, 118, 119, 121, 123, 131 - 134, 139, 142- 144, 156, 157, 159, 164, 170, 172, 176, 179, 183, 185, 190, 197-202, 205, 207, 208, 217, 222, 228, 235-238, 244, 248, 249, 254 bis 256, 258, 267 - 269 Weidanz, Joachim 68 Wengler, W i l h e l m 64 Werner, K a r l - H e i n z 20 Wertenbruch, W i l h e l m 142, 143, 200, 203 Westermann, H a r m Peter 85 Wheare, Kenneth Clinton 20, 38, 50, 99, 100, 144, 270 Wiedel 215 Wiethe-Körprich, Heinrich 104 Wildhaber, Luzius 262 Wilhelm, Jürgen 147

Personenregister Wilke, Dieter 70, 71, 172, 173, 229, 230 W i l k e / Wunderlich 240 Wilrodt / Götzen / Neumann 144, 171 Wimmer, Raimund 107 Winkler, Gerhard 115 Winkler, Günther 82 W i r t h 154 Wöhe, Günter 117 Wohlfahrt, Ernst 258 Wöhrle, W i n f r i e d 37, 93 Wolff, Hans Julius 21, 23, 26, 38, 43, 53, 61, 72, 75, 78, 79, 94, 95, 114, 115, 122, 124, 125, 130, 143, 156, 158, 172, 192, 211, 217, 219, 220, 235, 245 Wössner, Jakobus 69, 72, 107, 117, 122, 125, 126 Wurche, D i t m a r 36

301

Zacher, Hans F. 27, 41, 61, 112, 142, 152, 176, 214 Z a p f / S i e g e r t 115 Zeh, Wolfgang 245 Zeidler, K a r l 37, 79, 80 Zemanek, K a r l 260 Zetterberg. Hans L. 42 Ziegler, Rolf 122 Zigan, Herbert 171 Zinn, Georg August 62, 103, 104, 111, 147 Zippelius, Reinhold 97, 98, 100, 107, 111, 144, 152, 155 Zoepfl, Heinrich 19 Zöpfl 20 Zuck, Rüdiger 105 Zuleeg, Manfred 159, 258-260 Zweigert, K u r t 26, 144, 217

Sachregister Ablauforganisation 90, 111, 210-244 A b t r e t u n g von Bundesgebiet 265/266 A D A C 82 Aktionsprogramm berufliche B i l d u n g 155 Alliiertes Recht s. Besatzungsrecht Alpenweideviehverkehr 263 Altershilfe für L a n d w i r t e 144, 201 Alterskassen, landwirtschaftliche 201, 205 Amtshilfe 91/92, 126, 188, 222, 246 Anerkennung von A k t e n 137, 150, 161 Angliederung 95 Anhörung 126, 232, 244, 246, 247, 261 Annexkompetenz 34 Anstalten, halböffentliche 80 — rechtsfähige 30 — nichtrechtsfähige 35, 123 A O K Bremerhaven-Wesermünde 204, 205 Arbeitsgemeinschaften auf Bundesebene 38, 177, 189, 202 ff. Atomgesetz 216 Aufbauorganisation 90, 111, 184-210 Aufgaben, öffentliche 38, 202, 207/208 Aufsicht, bahntechnische 95, 116, 198 Aufsichtsrecht 73/74, 185, 211 Auftragsverwaltung s. Bundes- oder Landesauftragsverwaltung Ausbildungsförderung 214 Ausführung von Landesgesetzen durch Bundesbehörden 37 Auslandsberührung 128, 160, 169/170, 224, 228, 231/232, 233, 240, 244, 260 bis 266, 269 Auslieferung 234 Ausnahmeerscheinung, logische 121/ 122, 129 Ausnahmezustand 44, 47, 120/121, 128 Ausschüsse, quasi-justizielle 195/196, 230 Außenstellen 193/194, 207, 235 auswärtige Beziehungen 160, 231, 260 - 266, 269 Bahnvereinbarung 237 Bata 162/163 Bauverwaltung des Bundes 198 Bayerischer Versorgungsverband 246 Beamtenbestellung 32, 37, 44, 119, 126, 197, 235, 240, 249

Beauftragter — des Bundes u n d des Landes Niedersachsen f ü r den Küstenplan 141, 183, 264 — f ü r die Zusammenarbeit auf k u l turellem Gebiet 264/265 Beförderungssteuer 26, 115, 198 Begriffsjurisprudenz 54, 106, 112 Behördensitz 234-236 Beiladung 165 Beliehener 31, 95 Benehmen 126, 232, 239, 245-249 Benennung von Bundesbahnhöfen 249 Beratungsgremien 124, 126, 134, 135, 137, 177, 189, 247 Bereitschaftspolizeien 134, 135, 138, 150, 179, 243 Bergarbeiterwohnungsbau 193, 218 Bergwerksgesellschaft Hibernia 78 Bergwesen 171, 252/253 Berichte 126, 127, 225, 246 Berufsgenossenschaften 55, 200, 201, 203, 205, 208 Besatzungsrecht 44, 56/57, 254/255 Besoldungssperrgesetz 154/155 Bestätigung 125, 220 Bestimmtheitsgrundsatz 71, 197, 231 Beteiligungsverwaltung 94, 126, 135 Betriebsprüfungen 118, 220, 233 Betriebswirtschaft 162 - 164 Biersteuer 115 Bildungsrat 38, 134, 135, 177 Bismarcksche Verfassung 19, 22 - 25, 28, 50, 101, 185, 204, 211, 222 Bopparder Vereinbarung 177 Bundesamt für Verfassungsschutz, 30, 186 - 189 Bundesanstalt für A r b e i t 30, 155, 170/ 171, 203, 205, 218, 235, 239 Bundesanstalt für Bodenforschung 249 Bundesarbeitsgemeinschaft f ü r Rehabilitation 38, 203 - 210 Bundesärztekammer 38, 202, 209 Bundesärzteordnung 245 Bundesaufsicht 32, 154, 158, 222/223, 261 Bundesaufsichtsamt — f ü r das Versicherungs- u n d B a u sparwesen 31, 133, 193/194, 216 — f ü r das Kreditwesen 31, 170, 217

Sachregister Bundesausgleichsamt 31, 194/195 Bundesauftragsverwaltung 30, 32, 37, 39, 48, 72-75, 186, 191/192, 196, 226 - 228, 247/248 Bundesbahn 30, 37, 39, 71, 116, 119, 122, 246, 249 Bundesbank 30, 39, 242 Bundesbauverwaltung 30, 115, 198 Bundesdachverbände 38, 84, 125, 153, 199 - 210 Bundesfernstraßenverwaltung 17, 32, 35, 119, 125, 174, 220, 224, 237 Bundesgrenzschutz 30, 220 Bundes jugendplan 208 Bundesjugendspiele 138 Bundeskammer für — Notare 207 — Rechtsanwälte 31, 207 — Steuerbevollmächtigte 207, 209 — Wirtschaftsprüfer 31, 194, 207 Bundeskompetenz — k r a f t Sachzusammenhanges 34, 48, 87, 96 — k r a f t N a t u r der Sache 35, 48, 87, 96, 210, 228, 232, 239, 242, 257 Bundeskriminalamt 30, 125, 186 - 189, 249 Bundesleistungsgesetz 37, 224 Bundesoberbehörden 30/31, 35, 190, 199 — selbständige 30, 189 - 194 Bundesoberseeamt 185, 199, 234 Bundespost 30, 59, 237 Bundesprüfstelle f ü r jugendgefährdende Schriften 230 Bundesrat 38, 75, 173, 192, 193, 231, 242, 271 Bundesrechnungshof 30, 90, 118, 180, 198/199, 246 Bundesrichtlinien 174/175, 211, 227, 246 Bundesspitzenverbände 38, 202 ff. Bundesstaat 97, 100 - 107, 130, 144 — sozialer 142/143 Bundesstaatlichkeit s. Föderalismus Bundesstellen 35 Bundestagswahlen 146/147, 210 239/ 240 Bundesvertreter des öffentlichen Interesses 37, 240 Bundesverwaltung 29, 30/31 — graue 38, 81/82 Bundesverwaltungsamt 31, 232 Bundeswasserstraßen 44, 69/70, 121, 196/197 Bundeswettbewerbe „Unser Dorf soll schöner werden" u n d „Bürger, es geht u m Deine Gemeinde" 138, 215 Cost-benefit-Analyse 114-117, 128

303

Dachverbände s. Bundesdachverbände Delegation 95, 137, 252 Demokratie — parlamentarische 105, 143, 145 bis 157, 161 — getrennte Systeme i n B u n d u n d Ländern 145- 150, 161 — repräsentative 150 - 157 Depossedierung der Landtage 151/152 Deutsche Bauernsiedlung 181 Deutsche Forschungsgemeinschaft 46 Deutsche Genossenschaftskasse 179 Deutscher B u n d 19, 101 Deutscher Fußballbund 84/85 Deutscher Industrie- u n d Handelstag 207 Deutsche Welle 40 Deutsch-französischer Freundschaftsvertrag 264 Deutschlandfunk 137 Dienstleistungen zur Nutzung nach Belieben 123, 137 Diözesanorganisation 256 Direktverfahren 215 Disziplinierung der Sozialbereiche 207 dual federalism 28 Duisburg-Ruhrorter Häfen A G 38, 141, 180 Eigengesellschaften 80 Einbürgerung 35, 59, 159, 231 E i n f u h r - u n d Vorratsstellen 31, 40 Eingliederung 95, 125, 196 - 198 Einspruch 39, 125, 220 Einvernehmen 44, 57, 125, 129, 188, 197, 204, 216, 219, 223-245, 254 Einverständnis 125, 219, 234 E i n w i l l i g u n g 220 Einzelweisung s. Weisungsrechte Eisenbahn 36, 71, 95, 116, 119, 198, 239, 245 Eliten 151/152 Empfehlungen 246 Emsland G m b H 182/183 Energiesicherung 158/159, 225, 269 Erfinder u n d Einkommensteuer 243 Ersatzvornahme 95 Europäische Gemeinschaft 16, 258 bis 260, 262 Exemtion 36 Familienausgleichskassen 55, 200 Festlandsockel 171 Filmbewertungsstelle 17, 127, 137 Finanzreform 17, 27, 45-47, 49, 128, 144, 150, 153, 158, 214, 242 Finanzverwaltung 42, 47, 50, 89/90, 114/115, 124, 128, 220, 228 Finanzverwaltungsgesetz 35, 42, 47,

304

Sachregister

56, 115, 133, 233, 239, 242 Fiskalverwaltung 76-80, 80-82, 180 Flughafengesellschaften 40, 81, 180, 182 Flurbereinigungsabkommen 158, 269 Föderalismus — Geschichte 99, 100 ff., 130 — Ideologie 25, 26/27, 100 ff., 144 — Sinn 27, 100 - 107, 110 - 112, 130, 269/270 Föderativverordnung 172, 173 Fondsverwaltung 36, 89, 111, 128, 144, 150, 193, 213-215, 218 Formen des Verwaltungshandeln 77 Frankfurter Siedlungsgesellschaft 181 Frankfurter Vereinbarung 203/204 Freihafenamt der Freien u n d Hansestadt Hamburg 133, 198/199, 252, 254 Fremdbestimmung 147 - 149 F ü h r u n g 156, 157 - 160, 188 Funktionsfähigkeit durch Föderalismus 105 Gegenzeichnung 221 Gemeinschaftsaufgaben 44 - 46, 50, 90, 111/112, 118, 119, 123, 124, 144, 147, 152, 158, 183, 214/215 Gemeinschaftsstrecken 71 Gemeinschaftsverwaltung 17, 53 Genehmigung 125, 219, 220, 223 Gesamthandsverwaltung 53 Gesamtverantwortung des Bundes 106, 119, 132, 158/159, 232/233, 236, 257 Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen 38, 201, 205, 209 Gesellschaft zur Verbesserung der Beschäftigungsstruktur 82, 181, 182, 257 Gesetz als A u f t r a g der V e r w a l t u n g 153 - 157, 161 Gesetzesbeachtung 37 Gesetzgebungs- u n d Verwaltungskompetenz des Bundes 138, 161 Gewaltenbalance — föderative 28, 129, 144, 152/153, 156, 270 — klassische 104, 139 — politische 104, 144 — vertikale 104, 156 Grundgesetz A r t . 17 92 A r t . 20 135, 142 A r t . 24 259 A r t . 28 142, 146 A r t . 29 131, 258, 266 A r t . 30 28, 79, 81, 85 - 87, 110 A r t . 32 158, 160, 220, 261, 262, 265

Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art Art.

35 37 43 50 53 54 58 59 61 62 63 65 67 68 73 74 75 76 79 80 81 83

37, 39, 44, 92, 120, 211 73, 74, 75, 120, 211, 222 146 39, 75, 131 39 146 221 261 146 146 146 158 146 146 47, 186, 187, 227 131 131 39, 218 39, 41, 93 39, 71, 149, 229, 230 39 36, 41, 48, 57, 81, 85 - 87, 95,

110, 260

A r t . 84 33, 39, 57, 72-75, 86, 90, 93, 110, 118, 125, 131, 148, 149, 158, 173 - 175, 191- 193, 211, 212, 216, 222-224, 226, 228, 231, 235, 238, 247, 252, 253, 259, 260 A r t . 85 32, 39, 43, 48, 72 - 75, 86, 90, 93, 110, 118, 119, 125, 131, 148, 149, 158, 173- 175, 191, 192, 211 -213, 220, 221, 223, 224, 226-228, 235, 238, 247, 260 A r t . 86 28, 110 A r t . 87 28, 30/31, 35, 47, 59, 86, 118, 131, 186, 190, 191, 194, 195, 199, 200, 202-206, 227, 237, 241, 260 A r t . 87 a 31, 44, 120 A r t . 87 b 30, 32, 48, 59, 149, 226 A r t . 87 c 32, 149, 216 A r t . 87 d 30, 31, 227, 235 A r t . 88 30, 31, 241 A r t . 89 43, 48, 69, 70, 110, 119, 125, 196, 218, 220, 221, 227, 228, 238, 252 A r t . 90 32, 35, 86, 119, 149, 220, 226, 227, 238 A r t . 91 39, 75, 110, 120, 211 A r t . 91a 45/46, 89, 91, 110, 183, 214 A r t . 91 b 46, 89, 110, 126, 134, 137, 214 A r t . 92 192 A r t . 103 246 A r t . 104 234 A r t . 104 a 32, 46, 89, 110, 149, 212 - 214, 227 A r t . 107 131 A r t . 108 32, 43, 44, 47, 48, 56, 110, 115, 117- 119, 123 - 126, 220, 221, 227, 241 A r t . 109 36, 89, 212, 229 A r t . 110 87

Sachregister A r t . 113 220 A r t . 114 30, 212 A r t . 115 c 44, 211 A r t . 115 f 75, 211 A r t . 115 i 39, 43, 211 A r t . 119 44, 125, 211, 229 A r t . 120 48, 149, 213 A r t . 120 a 32, 44, 48, 58, 59, 120, 125, 149, 195, 213, 226, 227 A r t . 123 121, 251, 252, 253 A r t . 127 44, 220 A r t . 128 44, 121, 125, 211, 252 - 254 A r t . 129 70, 254 A r t . 130 31, 44, 211, 254 A r t . 132 229 A r t . 135 30, 179 A r t . 140 255 Grundordnung, freiheitlich demokratische 39, 188/189 Güterkraftverkehrsgesetz 194, 234 bis 236 Häfen 69 - 71, 116, 172, 196 - 199 Hafenkörperschaft 180 Hafenlotsdienst 239 Häftlingshilfegesetz 57, 144, 220, 240 Hamburger Freihafen 133, 150, 198/ 199, 252, 254 Handlungsform 76-80, 181 Hauptfürsorgestellen 170/171, 185, 203, 205, 218 Haushaltsrecht 81, 85, 114/115, 118, 131, 154, 212-216, 257 haushaltsrechtliche Steuerung von Privatrechtsträgern 81, 180 - 183, 208 - 213 Heimarbeitsgesetz 220, 240 Herrschaft 97 Hilfsdienste 66, 126, 171 Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 38, 94, 123, 134, 137 Hoheitsakt, justizfreier s. Regierungsakt Holding 66 Homogenität 117/118, 127, 128, 146/ 147 implied powers 34 Indienstnahme 66, 114, 123, 137, 150, 161, 177, 196, 209 Information 65/66, 222, 246, 248 I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k 40, 128, 182/183, 236 Ingerenzen — des Bundes 32 - 38 — der Länder 38 - 40 Inhaber- u n d Orderschuldverschreibungen 220, 241/242 Initiativrechte 125, 210, 217-219 20 Loeser

305

Innovation 105 Insichprozeß 166 Instanzen, quasi-justizielle 185, 195/ 196, 230 Instanzenzüge 72, 125, 142, 153, 184 ff., 252 Institutionen, gemeinsam getragene 123, 175 ff. Institutionsleihe 95 Integration 118, 121, 127, 128, 152 Intensität 75, 129, 136 - 138, 161, 176 Interessenverbände s. Verbände Interpol 189 Interzonenhandelsverordnung 26 Investitionskompetenz 46, 49, 144, 227 Judikative 89, 195 Kaiserreichsföderalismus 21 - 25, 101 K a r t e l l 31, 66, 144, 216/217, 238 Kassenarztrecht 193, 200 - 203, 205, 209 Katastrophen 44, 120/121, 128 Kehler Hafen 263 Kindergeldgesetz 26, 54/55, 144, 200 Kirchen 82, 122, 181, 255-257 Kommunalrecht 32, 65/66, 202, 220 K o m m u n i k a t i o n (informelle) 38, 65, 127, 134, 135, 137, 177, 201, 247 Kompetenzabgrenzung 93, 135 Kompetenzverschiebung 56, 94 - 96, 114, 135 Kompetenzverzicht 132 - 136 K o n d o m i n i u m 53 K o n j u n k t u r r a t 123, 137, 177 Konkordat 122, 255/256 Kontaktmonopol, faktisches der Exek u t i v e 152/153, 164 Kooperation s. Verwalten Kooperativer Föderalismus 27, 37, 107, 151/152, 164, 213 Koordinierungsverwaltung 46, 54, 55, 122, 170, 171, 247 Kosten-Nutzen-Analyse 114, 117, 128, 210 Kraftfahrtbundesamt 193 Kramer-(Heinsen-) H e u b l - K o m m i s sion 262 Krankenkassen 200 - 202, 203/204, 205, 209, 249 Kreditanstalt für Wiederaufbau 179 Kreditwesen 217 Kreuzungsgesetz 239, 249 Kriegsopferversorgung 36, 120, 235 K u l t u r g u t , Schutz deutschen 179, 193, 195, 218 Küstenvereinbarung 197 Ländermitwirkungsrechte 38 - 40 Ländersachverständigenausschuß (Baustoffe) 142

306

Sachregister

Landesauftragsverwaltung 37, 39, 133 Landesbeauftragter f ü r den Küstenplan 123 Landesfondsverwaltung 215 Landesrechnungshöfe 90, 118, 138, 198/199, 246 Landesverwaltung 33-40, 48, 130 bis 132, 149, 153 - 157 Landesversicherungsanstalt Oldenburg-Bremen 204 Lastenausgleich 32, 44, 58, 120/121, 128, 195, 211/212, 226, 227 Lindauer A b k o m m e n 134. 135, 234, 262 Lübecker Hafengesellschaft 80 Lücken i m Grundgesetz 108 ff. Lufthansa 80, 81, 180, 182 Luftverkehrsverwaltung 30, 170, 220, 235, 239 Mandat 95, 209 M a r b u r y v. Madison 159 Matrix-Organisation 163/164 Max-Planck-Gesellschaft 46, 137 Mediatisierung der Länder 41 Meßbarkeit u n d Uberschaubarkeit des Staatshandelns 139 - 142 Methode 42, 48/49, 51/52, 107 ff., 136, 162, 214, 221, 252 Mietpreisfestsetzung 57, 144 Milch- u n d Fettgesetz 55, 229 - 231 Mischfinanzierung 89/90, 119, 151 Mischinstitutionen — öffentlich-rechtliche 17, 123, 140, 175 - 180, 254 — privatrechtliche 80 - 82, 123, 140, 141, 175, 180 - 183 Misch j u d i k a t i v e 195 Mischkontrolle 89/90 Mischorganisation 135 Mischverordnung 70, 122, 140, 172, 173 Mischverwaltung — Abgrenzungen 9 1 - 9 6 — ähnliche Ausdrücke 91 — Besatzungsrecht 254/255 — Bundesauftragsverwaltung 72 - 75, 186 — Definition 53, 67 — echte 72 - 90 — Entstehung 15 - 18, 53 — Entwicklungstendenzen 267 - 272 — formelle 67, 211 — funktionelle 67 — Gemeinschaftsaufgaben 18, 45 - 47, 90 — Geschichte 18 - 26 — Grundgesetz 26/27, 28 - 40, 41/42, 43 - 5 2 , 97 ff., 107 ff., 164, 214 — Häufung i n bestimmten V e r w a l -

tungsbereichen 127/128, 144, 269 — Innenverhältnis B u n d - L a n d 85, 170 — instanzielle 55, 184 ff. — institutionelle 67, 75, 157, 175 ff., 229 — Judikative 89 — Leitschema 167/168 — L i t e r a t u r 26, 59 - 64, 273 - 291 — materielle 67, 75 — mittelbare 175 — Politikwissenschaft 63, 97 — politische 75 — privatrechtliche 66, 76 - 80, 80 - 82, 123, 180- 183, 202-210 — Rechtsprechung BVerfG 26, 54 - 56, 292 B V e r w G 26, 56/57, 292 B G H 58, 293 B F H 56, 293 B a y V e r w G H 59, 293 BSG 206, 293 O V G H a m b u r g 59, 293 — Sinn (Gründe u n d Zwecke) 113 bis 122 — supranationale 260 — unechte 6 7 - 7 1 — Verbände 82 - 84, 202 - 210 — vorkonstitutionelle 242, 251 - 254 — Ursprung des Begriffs 53 — währungspolitische 228, 241/242 — Wortbedeutung 66 (Zu den Stufen der Mischverwaltung „gemeinsam", „konvergierend" u n d „unterstützend" siehe das Stichwort „Verwaltung".) Mischverwaltungsakt 122, 140, 169 bis 172 Mischverwaltungsverordnung 122, 140, 173 - 175, 227 M i t t e i l u n g 246 M i t v e r w a l t u n g 53, 54, 238 Mitzeichnung 219, 221 Neue Hebriden 64 Neugliederung 131, 236, 257/258, 266 Nichtverfügbarkeit von Verfassungskompetenzen 130, 161 Norddeutscher B u n d 19, 101 Notstand 25, 39, 44, 120/121, 124, 128, 154, 192, 223, 243 Numerus clausus der Typen 42, 85, 88 N ü r b u r g r i n g G m b H 181, 182 Oberfinanzdirektion 42, 115, 123, 124 Oberprüfungsamt 134, 178 Oberster Agrarsenat 186 Offenbacher Vereinbarung 185 Oligarchien 151-153

Sachregister Olympia Baugesellschaft 78 Organgemeinschaft 95 Organisation 21, 97 - 100, 109 Organisationsform 80-82, 208, 215 Organisationsgesetz 85, 109/110 Organisationsgewalt 23, 35, 95 Organisationssoziologie 15, 107, 162 bis 164 Organleihe 95, 137 Österreich 19, 76, 78, 184, 186, 218, 235, 237, 247, 258, 263, 271 Parallelhäfen 70, 118, 121, 172, 173 Parallelgesetzgebung 68 Parallelverordnung 68-71, 172, 173 Parallelverwaltung 68 Parallelverwaltungsverordnung 68/69 Parlamentarismus 126, 145 - 157, 161, 212, 225, 239, 271 Parteien 15, 38, 105, 149 Partizipation 83/84, 105, 126, 134, 143, 156, 246, 249/250, 270 Paßnachschau 116, 135, 198 Paul-Ehrlich-Institut 31 Personalunion 95 Personenbeförderungsgesetz 36, 122, 133, 217 Petition 92 Petitio p r i n c i p i i 48 Physikalisch-technische Bundesanstalt 31, 123, 127, 137, 186 Planfeststellung 37, 39, 119, 237/238 Planungsausschüsse 46, 90, 123, 153 Politikwissenschaft 63, 97, 151 - 157, 270 Polizeiführungsakademie H i l t r u p 38, 94, 123, 137 Polizeisportkuratorium 134 Postvereinbarung 59, 132, 150, 237 Preisgabe von Verwaltungskompetenzen 131, 136, 161 Preisgesetz 26, 57 Preußischer Kulturbesitz (Stiftung) 30, 92, 179 Privatrechtsträger 38, 40, 80 - 82, 141, 180 - 183, 202 - 204, 208 Provozierte Weisung s. Weisungsrechte Prüfungsausschuß, gemeinsamer 17, 123, 134, 177, 192 Quasi-justizielle Gremien s. A u s schüsse Querschnittsaufgaben 121, 160, 244, 269 Raumordnung 40, 119, 228, 234, 236, 244, 257, 269 Realunion 95 Reblausgesetz 23 - 25, 123, 253

20*

307

Recht — allgemeines 68, 71 — gesellschaftliche F u n k t i o n 52, 97 ff. — supranationales 258 - 266 Rechtsmittelzüge 125, 185, 192/193, 195/196 Rechtsschutz 139- 142, 165/166, 170, 271 Rechtsstaat 22, 50, 71, 104, 126, 138 bis 142, 144, 161 Rechtssicherheit 109 Regierungsabkommen 262/263 Regierungsakt 158 - 160, 161, 233 Rehabilitation 40, 144, 203/204, 218, 245 Repräsentation, gesamtstaatliche 157/ 158, 160, 161, 231, 264/265 res mixtae 53, 94 resulting power 34 Revolution 120 Rezeption 137, 150, 161 Rhein-Main-Donau A G 181 Rinderpestgesetz 22 Rotes Kreuz 82, 182 Saarbergwerke 181 Sammelverordnung 172, 173 Schiedsstelle (BSHG) 240 Schifferbetriebsverbände 31 Schweiz 169, 184, 239 Schwerbehindertengesetz 17, 144, 170/171, 185, 193, 218, 246 Seeunfalluntersuchungsgesetz 160, 185, 199, 217, 233, 252 Selbstbeschränkung 93, 129 - 136, 161, 227, 242, 248 Selbstbestimmung des Volkes i n B u n d u n d Ländern 147 - 150 Selbsteintrittsrecht 95, 223 Sicherheitsnovelle 47, 112, 187/188 Singularia non sunt extenda 48, 112 Solidarität 119, 128 Sozialpolitik 51, 79/80, 88, 128, 143/ 144, 149, 154, 158, 200 ff., 230, 259, 269 Sozialstaat 16, 126, 142 - 145, 161 Soziologie 15, 42, 72, 117, 122, 125,126 Sparsamkeit 113 - 117, 128 spending power 36 Spitzenorganisationen s. Bundesdachverbände Sportförderung 138 Staat u n d Gesellschaft 15/16, 80, 82 bis 84, 143, 145, 151, 202 ff., 207, 270/271 Staatsangehörigkeit 59, 125/126, 159/ 160, 220, 231 - 233, 252 Staatsform 98 Staatskirchenrecht 255 - 257 Staatsvertrag 93, 253, 261

308

Sachregister

Staatszielbestimmung 126, 155 - 157, 159/160, 161, 217, 228, 233, 245 Städtebauförderungsgesetz 26, 56, 236/237, 246, 249 Statistisches Bundesamt 31, 194, 241 Stellungnahme 126, 246 Steuerungsrechte, haushaltsrechtliche 180 - 183, 208 - 213 Stiftung Preußischer Kulturbesitz s. Preußischer Kulturbesitz Stiftung Volkswagenwerk s. Volkswagenwerk Strasbourg, Port Autonome de 263 Straßenbau 68, 118, 175, 226, 237/238 Strom- u n d Schiffahrtspolizei 39, 69, 121/122, 135, 150, 172, 196- 198 Subsidiaritätsprinzip 27, 40 Subventionen s. Fondsverwaltung Systembildung 107 - 113 Typenkatalog s. Verwaltungstypen Überleitungsvorschriften 252 - 254 Umsatz- u n d Beförderungssteuer 115, 198 Umweltbundesamt 31, 51, 123 Umweltschutz 40, 116, 119, 123, 144, 228, 244, 263, 269 Ungleichheit der Partner B u n d und L a n d 131/132 Unkeler Richtlinien 174 Unternehmen 39, 79/80, 80-82, 162/ 163, 179, 202 Verbände 15, 38, 65, 82 - 84, 105, 143, 149, 158, 200 ff.,270/271 Verbändekaleidoskop 40 Verbrechensbekämpfung 120, 186 bis 189, 227 Verbundverwaltung 53, 54, 94, 206 Verfassungswandel 27, 97, 136, 144 Verhältnismäßigkeit 248 Verkehrsverwaltung 118, 119, 121/ 122, 128, 133, 144, 158, 227, 237 bis 239, 259 V e r m i t t l u n g 246, 248 Versicherungsträger 30, 133, 198, 203, 205, 249 Vertreter des öffentlichen Bundesinteresses 37, 240 Vertrieb jugendgefährdender Schriften 193, 195 Verwalten — nach außen tretendes 60, 140 - 142, 165, 170, 211, 220 — Bund-Länder internes 85 — privatrechtliches 66 Verwaltung — bundeseigene 30/31

— fiskalische 76 - 80, 80/81 — gemeinsame 72, 122 - 126, 129, 134, 140- 142, 169- 184, 220 — gemeinschaftliche 16, 54, 72 — gesetzesakzessorische 85/86 — gesetzesfreie 85 - 89, 138, 149, 153 — konvergierende 125/126, 129, 134, 136, 142, 170, 184-244 — Konzentration 37 — landeseigene 38 - 40 — partiell gemeinsame 65 — schlicht-hoheitliche 76 — u n d Gesetzesbeachtung 37 — unterstützende 126/127, 129, 134, 135, 150, 192, 212, 218, 220, 244 bis 250 Verwaltungsabkommen 37, 54, 69, 93, 95, 125, 133 - 135, 177, 197, 220, 239, 240, 243, 246, 249, 262/263 Verwaltungsakt — gemeinsamer 17, 122, 140 — gemischter 91 — mehrstufiger 17 — überregionaler 35, 159, 232, 240, 254 Verwaltungsföderalismus 124, 139, 191, 219 Verwaltungskompetenz u n d Gesetzgebungskompetenz 138, 161 Verwaltungskonzentration 37 Verwaltungskondominium 23, 53 Verwaltungslehre 162 - 164 Verwaltungsprivatrecht 38, 78 Verwaltungsstaat 15, 108 Verwaltungstypen 29, 31, 40-42, 48/ 49, 58, 71, 76, 87, 110, 140, 251 Verwaltungsunion 54, 260 Verwaltungsverbund 53 Verwaltungsverordnung 32, 33, 118 Verzicht auf Verwaltungskompetenzen 132 - 136, 137, 266 Viehseuchengesetz 22/23, 253 Volenti non fit i n i u r i a 132 Völkerrecht 64/65, 228, 260-266 Volkswagenwerk 36, 38, 40, 90, 180 vollziehende Gewalt 153-157 Vollzugsspaltung — horizontale 189 - 194, 196 - 198 — vertikale 58/59, 94, 190 Vorbehalt des Gesetzes — föderativer 23, 132 — institutioneller 22, 132 Vorrang des Gesetzes 23 Vorschlagsrecht 125, 219, 246 V o r u r t e i l und Vorverständnis 51, 112 Wandel des Föderalismus 27, 49, 97, 206, 267/268 Wanderarbeitnehmer 205 Warenbegleitscheine 56/57, 255

Sachregister Wasserschutzpolizeischule Hamburg 38, 94 Wasserstraßen 30, 69, 119, 135, 228, 238 Wasser- u n d Schiffahrtsdirektionen 197 Wehrbereichsgebührnisämter 189 Wehrverwaltung 19, 31, 32, 44, 118, 190, 224, 226, 237, 243, 244 Weimarer Republik 19, 25/26, 28, 40, 95, 102/103, 154, 185, 211, 222, 255, 265 Weisungsrecht — budgetäres 36, 211 - 213, 227 — Einzelweisung 33, 74/75, 174, 193, 222, 223 - 226, 253 — politisches 159 — provozierte Weisung 224 - 226, 237, 246 — Weisung 24, 32, 39, 44, 74/75, 125, 158, 174, 188/189, 190, 192/193, 197, 210, 211, 214, 216/217, 222 - 227, 230, 248, 252/253 Widerspruch 169, 220, 231

309

Wirtschaftlichkeit 113 - 117, 128, 210 Wirtschaftspolitik 51, 79/80, 88, 128, 143, 149, 154/155, 158, 230, 244, 259, 269 Wirtschaftsprüferkammer 31, 194, 207 Wissenschaftsförderung 46, 144 Wissenschaftsrat 38, 123, 134, 137, 177 Wohnungsbau 141/142, 180, 218, 221, 243/244 Zahnheilkunde 144, 160, 169/170, 200/ 201, 205, 220, 231, 233, 241 Zentralstellen 30, 186- 189 Zentralstellenverfahren 208, 215 Zielerreichungssysteme 149, 154, 157 zusammengesetzte Verwaltungsakte u n d Verordnungen 17, 69 - 71, 173 Zuständigkeitsvereinbarung 93, 135 Zustimmung 17, 39, 125, 158, 219, 220, 223, 227, 229-232, 237, 241, 243, 254, 261, 263, 265 ZustimmungsVerordnung 229 - 231 Zwischenländerkooperation 124, 141, 257